prop · GQ0370 · 2003-03-20 00:00:00 — Det finns tyvärr alltför många exempel på tragiska händelser som visar att det i princip är omöjligt att fullt ut skydda en person mot någon som, oavsett följderna, har föresatt sig att skada denne. För detta skulle krävas att presumtiva våldsverkare frihetsberövades i förebyggande syfte, vilket är otänkbart i en rättsstat. Enligt regeringens mening får detta faktum att reglerna inte kommer att medföra ett fullgott skydd för alla som behöver skyddas emellertid inte leda till att man avhåller sig från att försöka öka skyddet generellt. Den i promemorian föreslagna reformen innebär dessutom ett mycket tydligt ställningstagande vad avser synen på trakasserier, hot och våld mot när- stående. Regeringen vill i detta sammanhang även, som ett exempel, erinra om den kritik som en gång riktades mot förslaget att förbjuda barnaga där kritiska remissinstanser motsatte sig förslaget under åberopande av dels att förbudet inte skulle få någon effekt, dels att det skulle vara omöjligt att kontrollera efterlevnaden. Reformen har i efterhand visat sig få en stor effekt, något som torde ha varit omöjligt att vetenskapligt belägga i förväg. Vissa remissinstanser, däribland ombudsmän och , har ställt sig tveksamma till om den nu föreslagna reformen i alla delar står i överensstämmelse med vissa bestämmelser i regerings- formen. ombudsmän har därvid som exempel anfört att förslaget om ett utvidgat besöksförbud skulle kunna få till följd att den som förbudet avses gälla tvingas byta såväl bostad som arbete. Promemorian innehåller i anslutning till varje förslag en analys av förslagens överensstämmelse med regeringsformen och relevanta inter- nationella instrument. Den samlade bedömningen i promemorian är att förslagen är väl förenliga med såväl grundlag som gällande inter- nationella konventioner. Regeringen, som delar denna bedömning, anser dock i likhet med vad ett par remissinstanser anfört att flera av förslagen bör omgärdas av ytterligare rättssäkerhetsgarantier. Regeringen åter- kommer till dessa frågor i anslutning till respektive förslag. Regeringen vill i detta sammanhang avslutningsvis också betona vikten av att särskilt förslaget rörande besöksförbud avseende den gemensamma bostaden och förslagen rörande ändringar i den familjerättsliga lagstiftningen ses i ett sammanhang. Som nämnts tidigare är en av grundtankarna med reformen att den som lever i ett destruktivt förhållande tillsammans med en våldsbenägen partner skall få hjälp och möjlighet att under skyddade former lämna sin partner. Genom de förslag som presenteras i det följande skapas en sammanhängande skyddskedja, där det allmänna får möjlighet att bereda en våldsutsatt person skydd i dennes bostad från det att frågan om besöksförbud aktualiseras till dess att i förekommande fall bodelning har ägt rum. Det bör understrykas att den föreslagna bestämmelsen om besöksförbud avseende den gemensamma bostaden (se närmare avsnitt 8.2) är en förhållandevis kortvarig och i förhållande till bestämmelserna i den familjerättsliga lagstiftningen tillfällig Prop. 2002/03:70 åtgärd. Regeringens samlade bedömning är således att lagstiftningen bör ändras med den huvudsakliga inriktning som föreslagits i promemorian. Regeringens förslag: Den som har överträtt ett s.k. utvidgat besöksförbud skall kunna förbjudas att uppehålla sig inom ett större område än vad som följer av ett vanligt utvidgat besöksförbud (särskilt utvidgat besöksförbud). Förbudet får omfatta ett eller flera områden i anslutning till sådana platser där den andra personen har sin bostad eller arbetsplats eller där den personen annars brukar vistas. får inte avse ett större område än vad som är nödvändigt. Särskilt utvidgat besöksförbud skall få meddelas endast om skälen för detta väger väsentligt tyngre än den inskränkning i rörelsefriheten som förbudet innebär för den som förbudet avses gälla. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Promemorians lagförslag innefattar dock inte någon uttrycklig begränsning att inte avse större område än nödvändigt. promemorian föreslagits att särskilt utvidgat besöksförbud skall få meddelas utan att åtgärden har föregåtts av en förbudsöverträdelse. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. De remissinstanser som har avstyrkt förslaget ombudsmän, , Brottsföre- byggande rådet, , Umgängesrättsföräldrarnas riksorganisation samt Mansjouren Riks har bl.a. ifrågasatt om det finns ett behov av den föreslagna utvidgningen. De anser vidare att det föreslagna besöksförbudet kommer att vara svårt att upprätthålla och att förbudet därför inte kommer att leda till ökad trygghet för den utsatta. par av remissinstanserna har vidare ställt sig tveksamma till om författningsförslaget i alla delar är förenligt med bestämmelserna i 2 kap. 8 och 12 §§ regeringsformen. Skälen för regeringens förslag: Ett besöksförbud innebär ett förbud för någon att besöka eller på annat sätt ta kontakt med en annan person eller att följa efter denne. Om ett sådant generellt kontaktförbud inte bedöms vara tillräckligt kan, enligt nuvarande regler, förbudet utvidgas till att avse också förbud att uppehålla sig i närheten av en annan persons bostad eller arbetsplats (s.k. utvidgat besöksförbud). I promemorian föreslås att ett utvidgat besöksförbud under vissa förutsättningar skall kunna utsträckas till ett större geografiskt område än vad nuvarande regelverk medger. Förslaget är sprunget ur det faktum att det med nuvarande bestämmelser inte är möjligt att öka skyddet och förbättra tryggheten för dem som trots besöksförbud utsätts för Det förekommer ett stort antal överträdelser och det är också vanligt att den person som förbudet avser fortsätter sina trakasserier genom att ofta befinna sig på platser som den som skall skyddas av förbudet mer eller mindre är tvungen att passera. Tryggheten och därmed rörelsefriheten för den beslutet avses skydda begränsas på grund därav till den egna bostaden och till andra platser där han eller hon mer eller mindre stadigvarande brukar uppehålla sig, t.ex. arbetsplatsen. Regeringen har i föregående avsnitt uttalat att det bör vara en utgångs- punkt att det är den som trakasserar eller som på annat sätt utgör ett hot mot en annan person som skall få tåla inskränkningar i sin rörelsefrihet och inte den som trakasseras. Det framstår då som rimligt att det införs en ordning som gör det möjligt för den utsatte i de fall ett tidigare meddelat förbud inte visar sig tillräckligt för att uppnå ändamålet med förbudet att kunna få det fredade området ytterligare utsträckt. Mot en sådan ordning har riktats kritik av några remissinstanser som menar att det kan vara svårt att upprätthålla ett sådant förbud. Regeringen delar inte den uppfattningen. Det torde vara betydligt lättare för polisen att avgöra om en person överträtt ett besöksförbud som omfattar t.ex. en stadsdel eller ett kvarter än att avgöra om denne överträtt ett förbud som omfattar närheten av någons bostad. Det framstår vidare som uppen- bart att ett särskilt utvidgat besöksförbud kommer att leda till ökad frihet och trygghet för den som skyddas av förbudet. Den som skyddas av förbudet behöver av rädsla för att stöta ihop med personen i fråga inte längre avstå från att t.ex. gå till en lekpark eller affär i närheten av sin bostad. Regeringen anser sålunda, i likhet med majoriteten av remiss- instanserna, att det finns starka skäl för en ordning som gör det möjligt att besluta om särskilt utvidgade besöksförbud. Frågan är då om sådana regler är förenliga med de krav som rättssäkerheten ställer. ombudsmän har avstyrkt att förslaget läggs till grund för lagstiftning med motiveringen att det inte på grundval av vad som sägs i promemorian till fullo är möjligt att överblicka konsekvenserna av förslaget. I lagrådsremissen föreslog regeringen att det geografiska området skulle avgränsas genom användning av kommunbegreppet. Således föreslogs att bestämmelsen skulle utformas så att förbudet skulle avse viss kommun eller ett område inom en kommun eller flera angränsande kommuner. Lagrådet har dock menat att det är betänkligt att i detta sammanhang anknyta till kommunbegreppet. Lagrådet har vidare anfört att om det finns behov av att utsträcka förbudsområdet ytterligare bör förbudsområdet avgränsas i relation till var den person som skall skyddas normalt befinner sig. Regeringen godtar Lagrådets bedömning. Förbudsområdet bör därför bestämmas på så sätt att det kan avse ett större område än vad som gäller beträffande ett utvidgat besöksförbud. Förbudet får bara omfatta ett eller flera områden i anslutning till sådana platser där den andra personen har sin bostad eller arbetsplats eller annars brukar vistas. Det får inte heller avse ett större område än vad som är nödvändigt. Vidare måste regelverket även i övrigt konstrueras så att det finns spärrar mot att det fredade området görs mer omfattande än vad som är godtagbart i det enskilda fallet. Enligt nuvarande regler krävs, för att ett besöksförbud skall komma i fråga, att det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den förbudet avses gälla kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera en annan Vid bedömningen av om en sådan risk föreligger skall det särskilt beaktas om den mot vilken förbudet avses gälla har begått brott mot den andra personens liv, hälsa, frihet eller frid. Det innebär att det i första hand är sådana brott som misshandel, olaga hot och liknande som skall tas med i bedömningen. Det är emellertid inte tillräckligt att detta är uppfyllt. För att besöksförbud skall få meddelas gäller därutöver, på samma sätt som vid annan tvångsmedelsanvändning, att grundläggande rättssäkerhetskrav skall vara uppfyllda. Tvångsmedlet får bara användas i det syfte som det är avsett för, förbudet skall vara nödvändigt med hänsyn till syftet med åtgärden och skälen för åtgärden skall uppväga det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den förbudet gäller. Redan de överväganden som skall göras enligt ovan talar enligt regeringens mening för att det kommer att finnas betydande begränsning- ar i det enskilda fallet mot att besluta om besöksförbud avseende större geografiska områden. Mot bakgrund av att ett sådant förbud kan komma att innebära betydande inskränkningar för den som åläggs förbudet bör det emellertid uppställas än högre krav för när ett sådant beslut skall kunna meddelas. Regeringen delar därför bedömningen i promemorian att skälen för ett dylikt beslut bör väga väsentligt tyngre än den inskränk- ning i rörelsefriheten som förbudet innebär för den som förbudet avses gälla. Härutöver bör det i lagen uttryckligen anges att ett särskilt utvidgat besöksförbud inte får avse ett större område än vad som är nödvändigt. Regeringen gör bedömningen att det bör vara möjligt att utvidga ett besöksförbud till större geografiska områden när den som avses med förbudet redan har överträtt ett tidigare meddelat utvidgat besöksförbud (enligt nuvarande 2 §). I dessa fall står det nämligen klart att syftet med den mindre ingripande åtgärden inte har kunnat uppnås, vilket kan göra en ytterligare utvidgning både motiverad och förenlig med grundläggande proportionalitetsprinciper. I lagrådsremissen föreslog regeringen att det även i vissa situationer skulle vara möjligt att meddela ett besöksförbud avseende ett större geografiskt område utan att åtgärden hade föregåtts av en förbudsöverträdelse. Lagrådet har invänt att en sådan bestämmelse skulle tillåta att även en person som inte begått något brott underkastades betydande inskränkningar i rörelsefriheten. Detta skulle enligt Lagrådet vara betänkligt ur rättssäkerhetssynpunkt och det är tveksamt om en sådan inskränkning i rörelsefriheten skulle vara förenlig med artikel 2 i protokoll nr 4 till den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Regeringen godtar denna bedömning. Ett särskilt utvidgat besöksförbud skall därför endast vara möjligt att tillgripa om den som avses med förbudet har överträtt ett utvidgat besöksförbud. Regeringen anser att en bestämmelse om särskilt utvidgat besöks- förbud som utformats på nu angivet sätt uppfyller nödvändiga rätts- säkerhetskrav. Ett par remissinstanser har föreslagit att det av lagtexten bör framgå att ett utvidgat besöksförbud inte skall få meddelas om beslutet får till följd att den som avses med förbudet tvingas byta bostad eller arbete. Ett beslut som får sådana rättsverkningar för den enskilde är naturligtvis påtagligt ingripande. Det kan dock inte uteslutas att ett förbud som får sådana konsekvenser vid en intresseavvägning ändå kan framstå som Det kan t.ex. tänkas att en person som skyddas av besöks- Prop. 2002/03:70 förbud flyttar till en annan stadsdel för att vara säker på att inte behöva stötta ihop med den som hotar och trakasserar honom eller henne. Den som har meddelats besöksförbudet vill dock inte förlora kontrollen och flyttar därför efter till samma bostadsområde och fortsätter med sina trakasserier. Enligt regeringens mening är det mest ändamålsenligt att frågan om besöksförbud i dessa situationer avgörs med en tillämpning av den proportionalitetsregel som har redogjorts för. En sådan ordning är också tillfyllest för att uppnå erforderliga rättssäkerhetsgarantier. 8.2Besöksförbud avseende gemensam bostad 8.2.1En bestämmelse om besöksförbud avseende gemensam bostad införs Regeringens förslag: En person skall kunna förbjudas att uppehålla sig i en bostad som brukas gemensamt med annan om det på grund av särskilda omständigheter finns en påtaglig risk för att den person förbudet avses gälla kommer att begå brott mot den sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid. Förbudet skall få meddelas endast om skälen för detta väger väsentligt tyngre än det intrång eller men i övrigt som förbudet innebär för den som det avses gälla. Frågan om besöksförbud avseende en gemensam bostad skall kunna tas upp även utan någon uttrycklig begäran från den som förbudet avses skydda. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt förslagen eller lämnat dem utan erinran. Ett antal remissinstanser bl.a. ombudsmän, över och , , vid och avstyrker dock förslaget eller är kritiska till det. ombudsmän och ställer sig tveksamma till om den föreslagna möjligheten att meddela besöksförbud avseende den gemensamma bostaden är förenlig med bl.a. den grundlagsskyddade rätten till rörelsefrihet. Flera remissinstanser, däribland Hovrätten över och , , i och har efterlyst en närmare konkretisering av i vilka situationer besöks- förbud avseende den gemensamma bostaden kan bli aktuellt. De har ifrågasatt hur den föreslagna bestämmelsen förhåller sig till straffprocessuella tvångsåtgärder såsom gripande och häktning. Riksåklagaren, som tillstyrker förslaget, anser att förbudet bör begränsas till sådana situationer där den som förbudet avses gälla har dömts för brott mot den som beslutet avses skydda. Riksåklagaren anser vidare att det bör ske en lagteknisk samordning av bestämmelserna om vanligt besöksförbud och besöksförbud avseende den gemensamma bostaden. Skälen för regeringens förslag Det bör vara möjligt att meddela besöksförbud avseende en gemensam bostad Besöksförbudslagen tillkom för att öka det allmännas möjlighet att före- bygga hotfulla och farliga situationer. Enligt allmän uppfattning är emellertid lagen om besöksförbud inte möjlig att tillämpa i de fall där den person beslutet avses gälla och den person beslutet avses skydda har gemensam bostad. Kvinnojourerna tar emot många kvinnor som lämnat sitt hem, ofta tillsammans med sina barn, därför att kvinnan är rädd för sin make eller sambo, som utsatt eller hotat utsätta henne för brott eller andra allvarliga trakasserier. Mannen bor däremot ofta kvar i bostaden. inträffar det att han under kvinnans bortovaro utövar skadegörelse på det gemensamma bohaget och på kvinnans personliga tillhörigheter. Det förhållandet, att ett besöksförbud bara kan aktualiseras i de fall parterna har separerat, utgör enligt regeringens mening en allvarlig brist. Som regeringen har uttalat (se avsnitt 7) är det inte acceptabelt att en person skall behöva fly från sin bostad för att kunna skydda sig. Utgångspunkten bör i stället vara att det är den kränkande och inte den kränktas rörelsefrihet som får tåla en inskränkning vid en konflikt mellan motstående intressen. En viktig omständighet som talar för att det behövs en möjlighet att meddela besöksförbud i de fall parterna bor tillsammans är det faktum att många framför allt kvinnor inte själva förmår bryta upp ur ett destruktivt förhållande. Detta är en insikt som föranlett flera andra länder att se över sina regelverk om besöksförbud (se vidare avsnitt 6). I såväl svensk som internationell forskning om utsatta kvinnor talas om den s.k. normaliseringsprocessen. Det är en process i vilken våldet och vidmakthållandet av våldet gradvis blir ett normalt inslag i vardagen i de relationer där det förekommer. Mannens kontroll över kvinnan blir allt starkare som kvinnans självkänsla undergrävs. Det är vanligt att kvinnan helt och hållet förlorar sitt självförtroende och att hon anklagar sig själv för att vara orsaken till mannens raseriutbrott. Den förlorade självkänslan, rädslan för att utsättas för misshandel och inte sällan rädslan för vad som skall hända med hemmavarande barn är alla faktorer som förklarar varför det är vanligt att kvinnor som utsätts för våld av närstående män inte bryter upp från förhållandet. Ett annat skäl för att införa besöksförbud avseende den gemensamma bostaden är behovet av att skydda de barn som växer upp i familjer där våld förekommer. Även om inte alla dessa barn själva utsätts för fysiskt våld så far det stora flertalet ändå mycket illa (se vidare avsnitt 4.2). Starka skäl talar således för att det, såsom det har föreslagits i promemorian, införs en ordning där förbud under vissa förutsättningar kan meddelas en person att uppehålla sig i den gemensamma bostaden. Förslaget är enligt regeringens mening väl ägnat att förbättra det allmännas möjligheter att skydda och stödja i första hand utsatta kvinnor och i förekommande fall barn i familjen. Genom att mannen avlägsnas från den gemensamma bostaden och förbjuds att återvända dit kan pågående trakasserier från mannens sida avbrytas. Härigenom skyddas både den utsatta och eventuella hemmavarande barn. Vidare kan fortsatt brottslighet förebyggas. Kvinnan får dessutom rådrum Prop. 2002/03:70 och möjlighet att med stöd och hjälp överväga vilka åtgärder som bör vidtas för att möjliggöra en separation från mannen. Åtgärder som kvinnan kan behöva vidta är exempelvis att väcka talan om äktenskapsskillnad, kvarsittanderätt och besöksförbud enligt äktenskaps- balken eller sambolagen. Genom ändringar i regelverket om besöks- förbud tillsammans med vissa ändringar i den familjerättsliga lagstift- ningen (se avsnitt 12) skapas ökade förutsättningar för en samman- hängande skyddskedja för den utsatta. Den beskrivna ordningen innebär även fördelar för barnen genom att dessa ges möjlighet att stanna kvar i hemmet i stället för att vistas i en främmande miljö med risk att berövas möjlighet till skolgång och umgänge med kamrater. De rättsliga förutsättningarna för att meddela besöksförbud avseende gemensam bostad När en rättslig lösning att införa en möjlighet att förbjuda en person att uppehålla sig i sin egen bostad övervägs, måste beaktas dels grund- lagarnas bestämmelser, dels de internationella konventioner om mänskliga fri- och rättigheter som har åtagit sig att följa. I 2 kap. regeringsformen finns bl.a. bestämmelser som avser att tillförsäkra medborgarna rörelsefrihet inom riket. Enligt 8 § är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövande. Han eller hon är även i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta. Skyddet för rörelsefriheten är möjligt att begränsa enligt 12 §, enligt vilken bestämmelse bl.a. friheten att förflytta sig inom riket får begränsas genom lag. En sådan begränsning får dock endast göras för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Den får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett begränsningen, och inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsikts- bildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. I 2 kap. 18 § regeringsformen finns en bestämmelse om skydd för egendomsrätten. Bestämmelsen ger skydd för äganderätten, men skyddar även rådighetsinskränkningar avseende fast egendom. I detta sammanhang kan också nämnas 1 kap. 2 § regeringsformen enligt vilken det särskilt skall åligga det allmänna att trygga rätten till bostad. Enligt art. 8 i den Europeiska konventionen (d. 1950) om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), som gäller som lag här i landet , har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Enligt samma artikel får offentlig myndighet inte inskränka åtnjutandet av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekono- miska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Intrånget i rättigheten får alltså göras under tre förutsättningar intrånget måste ha stöd i lag, det måste ha ett av de legitima syften som anges i artikeln och det måste anses nödvändigt för att tillgodose detta syfte. Primärt innebär artikeln att staten skall avhålla sig från ingrepp i den skyddade rättigheten utom i de särskilt angivna fallen. Men artikelns räckvidd är inte begränsad till detta. Staten är också i viss mån skyldig att vidta positiva åtgärder för att skydda den enskildes privatsfär. Sådana positiva åtgärder kan utgöras av lagstiftning, men också av skydd mot övergrepp i särskilda situationer. Även utan att det förekommit något ingripande från myndighet eller offentlig tjänsteman kan staten således under vissa förutsättningar anses ha brutit mot artikeln genom att tolerera en föreliggande situation eller genom att inte skapa ett tillräckligt rättsligt skydd. (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, upplaga 1:3, s. 221). har tolkat de syften för vilka intrång tillåts tämligen extensivt, men kraven på vad som kan anses nödvändigt för att tillgodose ett i och för sig legitimt syfte desto strängare. Ett rättighetsintrång bedöms nödvändigt endast om det svarar mot ett mycket angeläget socialt behov och om det står i rimlig proportion till det syfte som skall uppnås. Enligt art. 2 i protokoll nr 4 till avseende erkännande av vissa andra rättigheter och friheter än dem som redan finns i konventionen och i dess första tilläggsprotokoll har var och en som lagligen befinner sig inom en stats territorium rätt att fritt röra sig där och att fritt välja sin bosättningsort. Enligt samma artikel får utövande av dessa rättigheter inte underkastas några andra inskränk- ningar än sådana som är angivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, för att upprätthålla den allmänna ordningen eller förhindra brott eller för att skydda hälsa eller moral eller annans fri- och rättigheter. I FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (d. 1966) finns en artikel med liknande innebörd. Enligt art. 17 i nämnda konvention må ingen utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- eller familjeliv, sitt hem eller sin korrespondens, ej heller för olagliga angrepp på sin heder och sitt anseende. har också rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden eller angrepp.