prop · GQ03151 · 2003-09-12 00:00:00 — De sammanlagda bidragen och avgifterna för kommunerna respektive landstingen uppgår till lika stora belopp vilket innebär att utjämnings- systemet är statsfinansiellt neutralt. Kostnadsutjämningen skall utjämna för strukturella kostnadsskillnader, dvs. skillnader i behov av service och olika förutsättningar att producera denna service, men däremot inte kompensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning eller effektivitet. Kostnadsutjäm- ningen skall baseras på mätbara och för kommuner och landsting opå- verkbara faktorer som mäter strukturella kostnadsskillnader. I kostnadsutjämningen ingår i princip alla för kommuner och landsting obligatoriska verksamheter samt vissa andra verksamheter och kostnads- slag, där det föreligger strukturella kostnadsskillnader av betydelse. Dessutom ingår vissa icke obligatoriska verksamheter där behoven av kommunala insatser ansetts vara strukturellt betingade, t.ex. näringsliv och sysselsättning. Som metod för kostnadsutjämningen tillämpas den s.k. standardkostnadsmetoden, enligt vilken kostnadsskillnader mellan kommuner analyseras för en verksamhet i taget. I några fall är faktorerna mer av bedömningskaraktär men har lagts in i systemet för att de har stor betydelse för att fånga vissa typer av strukturella skillnader. Anledningen till att verksamhet för personer med funktionshinder inte omfattas av nuvarande system är främst att det varit svårt att finna mät- bara opåverkbara strukturella faktorer som grund för utjämningen. Det nuvarande systemet för kostnadsutjämning innebär i korthet att för varje verksamhet eller kostnadsslag som omfattas av kostnads- utjämningen beräknas en standardkostnad per kommun enligt en för re- spektive verksamhet särskild beräkningsmodell. De beräknade standard- kostnaderna summeras för varje kommun till en strukturkostnad. Utjäm- ningsbidraget respektive utjämningsavgiften för strukturella kostnads- skillnader utgörs av skillnaden mellan strukturkostnaden och den genom- snittliga strukturkostnaden i riket multiplicerat med antalet invånare i kommunen. Inkomstutjämningen berörs inte av regeringens förslag och beskrivs därför inte här. Utjämningssystemet är under utredning av (Fi 2001:14). Det förslag som utredningen kan komma att lägga fram kan tidigast leda till förändringar i nuva- rande kostnadsutjämningssystem. Kostnadsutjämning för verksamhet enligt 5.1Nationell utjämning av kostnader för verksamhet en- ligt LSS Regeringens förslag: Ett nationellt system för utjämning av kostnader för verksamhet enligt LSS skall införas. Systemet skall vara skilt från det ordinarie kostnadsutjämnings- systemet för kommuner. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna avstyrker för- slaget och anser att verksamhet enligt LSS i stället helt och hållet bör finansieras av staten. Om detta inte är möjligt anser emellertid ett flertal remissinstanser att ett utjämningssystem bör införas och att ett sådant system inledningsvis inte skall ingå i det ordinarie kostnadsutjämnings- systemet. Inom handikapprörelsen är meningarna delade om behovet av ett utjämningssystem. anser att kommu- nerna skall planera utifrån att människor har olika förutsättningar men också samma rättigheter och skyldigheter. Detta skall kunna förutsättas gälla utan att man inför kostnadsutjämning mellan kommuner. Riksför- bundet för Trafik- och Polioskadade anser att en utjämningsmodell som innebär en jämnare fördelning av resurserna mellan kommunerna kan leda till rättvisa och likvärdiga förutsättningar för kommunens invånare utan att de skall behöva uppleva sig själva som en belastning. Förbundet anser dock att en sådan modell kan vara ytterligare ett steg mot att kom- munerna kan undandra sig ansvaret för de av kommunens invånare som anses kostnadskrävande. tillstyrker förslaget, men anser att utjämningen inte bör ske i ett särskilt system utan i det or- dinarie kostnadsutjämningssystemet. avstyr- ker förslaget och föreslår i stället att ett specialdestinerat statsbidrag in- förs. För detta statsbidrag kan i huvudsak den beräkningsmodell som kommittén föreslagit användas. En förutsättning är dock att den tillämpas på ett sådant sätt att staten svarar för de fortsatta kostnadsökningarna inom LSS-verksamheten. Den av regeringen tillsatta anser att förutsättningarna att beräkna de strukturella kost- nadsskillnaderna för LSS-verksamheten inte kan uppfyllas på samma sätt som för de olika verksamheter som omfattas av det ordinarie utjämnings- systemet. I övrigt konstaterar kommittén att det knappast är möjligt att hitta beräkningsgrunder för en utjämning som baseras på mätbara struk- turella skillnader som inte bygger på någon form av verksamhetsanknutet underlag. anser därför att utjämning av kostnader för verksamhet enligt LSS bör ske i ett separat system vid sidan av det nuvarande utjämningssystemet. Skälen för regeringens förslag: Verksamhet enligt LSS är en obliga- torisk verksamhet för kommunerna. Som närmare redogjorts för i avsnitt 4.4 har kommunernas kostnader för verksamhet enligt LSS ökat kraftigt . Deras nettokostnader för verksamheten uppgick till Kostnaderna mellan kommunerna varierade 2001 från till per invånare. Av uppgifter ur räkenskapssammandraget (sammanställning av kommunernas bokslut) framgår att kostnadsskillnaderna mellan kom- munerna är större för verksamhet enligt LSS, räknat på antalet invånare, än inom annan obligatorisk verksamhet (SOU 2002:103). När LSS infördes var uppfattningen att de kostnadsskillnader som fanns mellan olika kommuner skulle jämnas ut. Utvecklingen har dock varit den motsatta. Kostnadsskillnaderna är nu så stora att regering- en bedömer att en utjämning av dessa skillnader är nödvändig för att ge alla kommuner likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva verk- samhet enligt LSS. Även förekomsten av de länsvisa utjämningssyste- men understryker behovet av en nationell kostnadsutjämning. Flertalet remissinstanser har förordat att ett specialdestinerat statsbi- drag införs. Specialdestinerade statsbidrag anses dock generellt sett för- sämra möjligheterna för kommunerna att bl.a. genomföra nödvändiga omprövningar och omprioriteringar efter egna behov eller vad lokala förhållanden kräver. Sådana bidrag medför dessutom högre kostnader för administration för såväl staten som kommunerna än generella statsbidrag och system för utjämning av kostnadsskillnader mellan kommunerna. Andra nackdelar med sådana statsbidrag är att dessa ibland leder till svå- righeter att prioritera och att intresset riktas mot detaljer i stället för mot helhetslösningar. Det kan emellertid i vissa fall vara motiverat med spe- cialdestinerade statsbidrag. Sådana bidrag bör dock vara tidsbegränsade. Den kommunala självstyrelsen har stärkts i och med att staten övergått till att kompensera kommunerna med generella statsbidrag i stället för specialdestinerade statsbidrag. Regeringen anser att denna ordning i hu- vudsak bör ligga fast. Vidare måste strävan vara att konstruera ett system som är långsiktigt hållbart. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att ett nationellt system för utjämning av kostnader för verksamhet enligt LSS införs och att kost- nadsutjämningen tills vidare skall ske i ett separat system. Skälet för det sistnämnda är främst att underlaget för beräkningen av standardkostna- den skiljer sig från underlaget i det ordinarie kostnadsutjämningssyste- met. I det ordinarie utjämningssystemet utgörs underlaget av faktorer som anses uppfylla kriteriet att vara opåverkbara för den enskilda kom- munen. Underlaget för ett system för kostnadsutjämning för LSS- kostnader utgörs däremot av beslut om insatser som kommunerna fattat (se avsnitt 5.5). Även om faktorerna kan anses vara påverkbara saknas det bättre alternativ . Enligt regeringens mening är den valda modellen acceptabel för att genomföra en nödvändig utjämning. Det är emellertid viktigt att modellen kontinuerligt ses över. Regeringens förslag: En kommun vars standardkostnad per invånare överstiger den för landet genomsnittliga standardkostnaden per invå- nare skall ha rätt till ett bidrag av staten som motsvarar mellanskillna- den multiplicerad med antalet invånare i kommunen. En kommun vars standardkostnad per invånare understiger den för landet genomsnittliga standardkostnaden per invånare skall betala en avgift till staten som motsvarar mellanskillnaden multiplicerad med antalet invånare i kommunen. Regeringens bedömning: Regeringen eller den myndighet som re- geringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om beräkningen av bidraget respektive avgiften. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En överväldigande majoritet av remissinstanserna anser att den s.k. bruttoutjämningsmetoden (där alla kommuner får ett bidrag) bör väljas som metod för kostnadsutjämning i stället för den före- slagna s.k. genomsnittsutjämningsmetoden (den metod som också tilläm- pas i det ordinarie kostnadsutjämningssystemet). framhåller dock att de helst skulle vilja ha ett specialdestinerat statsbi- I avvaktan på ett sådant statsbidrag förordar emellertid dessa in- stanser ett utjämningssystem utifrån bruttoutjämningsmetoden. toret anser att med bruttoutjämningsmetoden kan kostnadsutvecklingen synliggöras så att staten kan överblicka den. (RRV) är en fördelning enligt bruttoutjämningsmetoden att föredra fram- för en genomsnittsmetod. Som skäl för detta framför RRV bl.a. att det är av vikt att regeringen och förfogar över nödvändiga styrin- strument och att kostnadsfördelning och kostnadsökningar för stat och Även en majoritet av kommunerna anser att brut- toutjämningsmetoden skall införas. Som exempel kan nämnas att Dande- ryds kommun anser att om bruttoutjämningsmetoden tillämpas blir total- kostnaden för LSS-verksamheten och dess finansiering synlig. kommun framför att skillnaden mellan de två metoderna är att bruttout- jämningsmetoden kräver ett ställningstagande i budgetpropositionen om kommun anser att bruttout- jämningsmetoden blir enklare för medborgare, politiker och tjänstemän att förstå och förklara. kommun anför att bruttoutjämningsme- toden bör användas eftersom den är mer pedagogisk och prognostiserbar. gör gällande att genomsnittsutjämningsmetodens främsta nackdel är att kostnadsökningarna inom LSS-verksamheten inte kommer att synas på annat sätt än att övriga kommunala verksamheter får skäras ned, alternativt att kommunalskatten måste höjas. kommun anser att med bruttoutjämningsmetoden kommer regering och riksdag att behöva ta beslut om att antingen sänka det generella statsbidraget eller anvisa annan finansiering för att finansiera kostnads- ökningarna inom kommunernas LSS-verksamhet. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Kommittén föreslår att den s.k. genomsnittsutjämningsmetoden skall tillämpas som metod för Metoden innebär att en kommun som har en högre standardkostnad per invånare än rikets standardkostnad per invånare har rätt till ett bidrag och att en kommun som har en lägre standardkostnad per invånare än rikets standardkostnad per invånare skall betala en avgift till systemet. En stor majoritet av kommunerna anser att verksamhet enligt LSS i första hand bör utjämnas med ett specialdestinerat statsbidrag där staten står för hela kostnaden. I andra hand anför dessa, liksom en stor del av övriga remissinstanser i första hand, att den s.k. bruttoutjämnings- metoden skall tillämpas. Denna metod innebär att respektive kommun får ett bidrag av staten som motsvarar kommunens hela beräknade standard- kostnad per invånare som det generella statsbidraget minskar för samtliga kommuner med ett belopp som sammantaget motsvarar den sammanlagda bidragskostnaden för staten. Skillnaderna mellan de båda redovisade metoderna är små. Utfallsmäs- sigt är båda metoder helt likvärdiga och någon skillnad i de beräkningar som ligger till grund för omfördelning i de bägge metoderna finns inte. Den enda egentliga skillnaden rör frågan om den framtida finansieringen av systemet. Regeringens utgångspunkt är att ett utjämningssystem för kostnader för verksamhet enligt LSS i likhet med det ordinarie utjämningssystemet bör vara statsfinansiellt neutralt, dvs. statsbudgetens saldo skall inte på- verkas. Det är en nödvändighet för att systemet skall bli långsiktigt sta- bilt och hållbart såväl vad gäller utjämningseffekt som finansiering. Regeringen gör, i likhet med kommittén, bedömningen att kostnaderna för LSS-verksamheten kommer att fortsätta öka. Vid en tillämpning av bruttoutjämningsmetoden kommer i sådana fall det generella statsbidra- get att successivt minska. kan det innebära att staten måste ta över finansieringsansvaret för kostnadsökningarna utan att ha någon möjlighet att påverka kostnaderna för insatser enligt LSS eftersom det är kommu- nerna som beslutar om insatserna. En sådan ordning skapar osunda eko- nomiska drivkrafter eftersom verksamhetsansvar och finansieringsansvar inte följs åt. Dessutom är en sådan ordning inte önskvärd av det skälet att det generella statsbidraget har en stor betydelse för möjligheterna att be- driva en ansvarsfull stabiliseringspolitik, och att detta inte är möjligt om det generella statsbidraget får allt för litet omfång till följd av ökade kostnader för LSS. I stabiliseringspolitiken ingår att verka för en utveck- ling av skattefinansierade utgifter och offentlig sysselsättning som är i balans med de samhällsekonomiska förutsättningarna. Vidare skulle inte den s.k. kommunala finansieringsprincipen, som innebär att det generella statsbidraget anpassas för att neutralisera ekonomiska effekter av olika statliga beslut om ändrad verksamhet, kunna tillämpas på grund av att det generella statsbidraget kan komma att urholkas. Ett annat skäl att välja genomsnittsutjämningsmetoden är att ett even- tuellt införlivande av utjämningssystemet för kostnader enligt LSS i det ordinarie kostnadsutjämningssystemet underlättas eftersom denna metod används i sistnämnda system. En fördel med bruttoutjämningsmetoden är visserligen att det med ett bidrag som motsvarar den beräknade kostnaden för verksamheten blir lättare att förstå och förklara hur verksamheten finansieras. Regeringen anser dock att denna information kan lämnas på annat sätt. mer de kostnadsökningar som eventuellt uppstår att vara lika tydliga oav- Prop. 2002/03:151 sett val av utjämningsmetod eftersom såväl de kostnadsuppgifter som kommunerna lämnar till som den uppda- tering som följer av beräkningen av den genomsnittliga standardkostna- den i landet kommer att vara desamma i bägge systemen. Sammantaget anser regeringen att övervägande skäl talar för att ge- nomsnittsutjämningsmetoden bör tillämpas som metod för kostnadsut- jämning. Det framstår som lämpligt, bl.a. för att åstadkomma ett flexibelt sy- stem, att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om beräkningen av bidraget respektive avgiften. Regeringen återkommer i avsnitt 5.4 till hur standardkostnaden skall beräknas. Regeringens förslag: All verksamhet enligt LSS, med undantag av insatsen råd och stöd, som en kommun har kostnader för samt den er- sättning kommunen betalar till enligt 20 § skall omfattas av kostnadsutjämning. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har lämnat syn- punkter på förslaget i denna del. kommun uttrycker farhågor för att kommuner som har relativt låga kostnader kommer att anpassa sig genom att omdefiniera insatser enligt socialtjänstlagen till insatser enligt framhåller att det finns målgrupper som tillhör personkretsen enligt LSS och är berättigade till stöd och service men för vilka det inte alltid är insatser som är definierade i LSS som är de rätta eller de bästa. kommun anser att även särskoleverksamheten bör bli föremål för någon form av kostnadsutjämning. anser att det även bör konstrueras utjämningssystem för psykiatrin och verksamhet enligt socialtjänstlagen m.m. kommun anser att även lokalkostnader och kostnaden för bostadsanpassning bör beaktas. ningskommittén anser att i avvägningen mellan rättvisa och enkelhet har kommittén valt att föreslå en lösning som kräver omfattande underlags- Skälen för regeringens förslag: Handikappreformen omfattar alla personkretsar i LSS. Om endast vissa grupper eller verksamheter skulle ingå i utjämningen kan det finnas risk för att kommunerna inte tillhanda- håller andra typer av insatser än de som ger kompensation från systemet Regeringen anser därför att alla personkretsar inom lagstiftningen skall behandlas likvärdigt. Kostnadsutjämningen bör av samma skäl även innefatta alla insatser enligt LSS och de första av assistansersättningen. fande sistnämnda insats skulle en annan ordning innebära att kommunen får lägre nettokostnader om personer med funktionshinder söker bostad med särskild service i stället för personlig assistans i det egna hemmet. Med den föreslagna ordningen kommer valet mellan de två boendefor- merna att bli ekonomiskt likvärdig för den enskilda kommunen och den Prop. 2002/03:151 funktionshindrades önskan kan få större betydelse för valet av insats. På grund av det anförda och för att säkerställa att utjämningen blir så effektiv och träffsäker som möjligt bör alla insatser (dock inte råd och stöd) och personkretsar som kommunerna har kostnader för ingå i syste- met för kostnadsutjämning. Den omständigheten att det föreslagna utjämningssystemet ger kom- pensation för insatser enligt LSS, men inte för insatser enligt t.ex. social- tjänstlagen, kan leda till att kommuner kan komma att vilja styra fler in- satser till verksamhet enligt LSS. Regeringen tror dock att dessa farhågor inte kommer att besannas i någon större utsträckning. Insatser enligt LSS skall enligt lagens 8 § endast ges om en person begär det. Har en enskild en insats enligt socialtjänstlagen är det ett gynnande beslut som inte utan vidare kan upphävas. Dessutom förutsätter insatser enligt LSS att perso- nen tillhör personkretsen i LSS, att insatsen är en insats enligt LSS och att han eller hon har behov av insatsen. Regeringens bedömning: Antalet verkställda beslut per insats enligt 9 § 210 LSS i varje kommun bör multipliceras med rikets genom- snittliga kostnad för respektive insats. Produkterna summeras därefter. Till denna summa adderas kommunens ersättning till försäkringskas- Ovan beräknade kostnad bör multipliceras med ett koncentrations- index respektive ett personalkostnadsindex. med antalet invånare i kommunen, varvid kommunens standardkost- Koncentrationsindexet bör baseras på hur mycket genomsnittskost- naden per insats påverkas av andelen personer med beslut enligt LSS inom en kommun. Personalkostnadsindexet bör motsvara av skillnaden mellan kommunens beräknade personalkostnader och de personal- kostnader som ingår i standardkostnaden. Den genomsnittliga kostnaden per person och insats samt ersätt- ningen enligt bör uppdateras . sonalkostnadsindexen bör uppdateras som regeringen Den relativa fördelningen av genomsnittskostnaderna inom insat- serna boende och övriga insatser bör uppdateras re- geringen beslutar om. Kostnadsnivån bör uppdateras med nettoprisindex. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna har inget att erinra mot principerna för beräkningarna av den grundläg- gande standardkostnaden, men däremot finns synpunkter på de föreslag- anser att lönekostnaderna skall räknas upp med ett kommunalt personalkostnadsindex. framför att modellen bör utvecklas så att den tar hänsyn till det verkliga omvårdnadsbehovet. kommun anser att det finns en uppenbar risk att faktorerna för koncentration och personalkostnader är uttryck för annat än koncentrationsfördelar respektive omvårdnadsbehov. gör gällande att personalkostnadsindexet kan vara föranlett av ambitioner vad gäller personaltäthet och anser därför att det inte är till- fredsställande att olika ambitionsnivåer byggs in i utjämningssystemet. kritiserar också de två föreslagna indexen utifrån att den kommun som varit effektiv får ett avdrag i koncentra- tionsmodellen och att personalkostnadsindexet, förutom att ge kompen- sation för ett stort omvårdnadsbehov, också kan vara föranlett av en mer generös personaltäthet. Förbundet förutser att det finns en risk att nuva- rande kostnader för verksamheten konserveras. Dessutom anser förbun- det att koncentrationsindexet leder till ett avsteg från grundprincipen att en kommun som effektiviserar sin verksamhet får behålla de medel som man på så vis får till godo. framför att det finns en risk att kommunerna manipulerar personalkostnader för att få ett mer fördelaktigt utfall. kommun anser att personalkostnadsindexet skall sänkas från till . kommun vill i stället att kompensationsgraden höjs från till . anser att den fördelningsnyckel (beräkningsmodell) som kom- mittén förordar strider mot de utgångspunkter som bör gälla för utjäm- ningssystem. I stället borde en fördelningsmodell grundas på skillnader i befolkningsstruktur, mätt som persongrupperna 13 i förhållande till folkmängden i kommunen jämfört med motsvarande riksmedeltal. Les- sebo kommun framhåller att en liten kommun har grundkostnader som inte står i proportion till index per kommuninvånare, varför en grund- kostnad bör inkluderas i koncentrationsindexet. Även kom- mun anser att koncentrationsindexet skall kompletteras med en grund- kostnad för varje kommun. kommun menar att personalkost- nadsindexet kan accepteras i ett inledningsskede, men att modellen efter hand bör utvecklas så att den bättre mäter det verkliga omvårdnadsbeho- vet och inte blir kostnadsdrivande. anser att även insatsgruppen bostad med särskild service för vuxna bör delas i två undergrupper med olika kostnadsnivåer; bostad med service och annan särskilt anpassad bostad. När det gäller frågan om indexen är Socialsty- relsen tveksam till koncentrationsindexet eftersom det konstrueras utifrån historiska kostnader, men styrelsen är också tveksam till om stordrifts- fördelar finns. Beträffande personalkostnadsindexet anser myndigheten att indexet inte tar hänsyn till andra påverkande faktorer som t.ex. kvali- tets- och effektivitetsfaktorer. i anser att beräkningsmodellen är komplicerad och skulle gärna se en mer peda- gogisk och lättförståelig modell. Myndigheten är tveksam till utform- ningen av koncentrationsindexet som man befarar kan slå fel för enskilda kommuner. i anser att det finns en uppenbar risk att ett koncentrationsindex speglar hur effektivt verksamheten be- drivs eller hur bedömningarna görs. Styrelsen föreslår därför att koncent- rationsindexet återspeglar högst hälften av de nu framräknade kostnads- skillnaderna eller högst av skillnaden i andel personer med funktionshinder. hänvisar till ett resonemang om nettoprisindex som framfördes i budgetpropositionen där det angavs att ett mått på den underliggande inflationen skulle utformas av och att detta då kunde ersätta netto- prisindex. kommun anser att gles- och landsbygdskommuner bör få använda sig av ett personalkostnadsindex på eller annan lik- värdig kompensation. kommun anser att det är bättre att uppräk- ningen sker med arbetskraftsindex än med nettoprisindex. Skälen för regeringens bedömning: I det ordinarie kostnadsutjäm- ningssystemet beräknas en standardkostnad för respektive delmodell som sedan summeras till en för kommunen total strukturkostnad. Regeringen anser att det finns fördelar med att använda sig av samma modell och begrepp när det gäller en utjämning av kostnader för verksamhet enligt LSS. Detta underlättar såväl förståelsen för systemet som ett eventuellt framtida införlivande av systemet i det ordinarie kostnadsutjämningssy- stemet. Ett utjämningssystem som baseras på antalet insatser multiplice- rat med den riksgenomsnittliga kostnaden är vidare enkelt att administre- ra eftersom insamlade statistiska uppgifter redan finns tillgängliga.