prop · GQ0349 · 2003-02-19 00:00:00 — I ett särskilt lagstiftningsärende men i anslutning till denna reform före- slår regeringen lagstiftning om s.k. säkerställda obligationer med Till grund för förslagen ligger departementspromemorian Säkerställda obligationer (Ds 2001:38). Förslagen skall ses mot bakgrund av den utveckling mot en ökad integration och konkurrens på mark- naderna för bostadsobligationer och bostadslån som har skett på senare Den tilltagande konkurrensen och internationella diversifieringen av kapitalförvaltningen medför ett behov för bostadsinstituten att kunna utnyttja nya finansieringsformer. Det är därför angeläget med en effektiv lagstiftning om säkerställda obligationer. Del i en generell reform av krediträtten och insolvensrätten Förslagen om nya förmånsrättsregler är en grundläggande del i ett långsiktigt och generellt arbete med en reformering av den civilrättsliga lagstiftning som påverkar kreditgivning och insolvenshantering. ligger i hela samhällets intresse att det finns förutsebara regler för olika kreditsäkerheter, en tids- och kostnadseffektiv konkursförvaltning och ändamålsenliga förfaranderegler. Det är också av största vikt att löne- skyddet är gott. Dessutom måste gränsöverskridande situationer kunna hanteras. Den civilrättsliga lagstiftningen kan sålunda underlätta ett sunt företagsklimat. Genom ändringarna i förmånsrättsordningen tas ett nödvändigt steg i detta arbete, men avsikten är alltså att lagstiftningen för kreditgivning och insolvenshantering skall förbättras ytterligare. Det pågående arbetet med omorganisering av skatteförvaltningen och exekutionsväsendet och med säkerställda obligationer har redan nämnts. Rättsläget när det gäller olika sakrättsliga frågor vid bl.a. kommission bör också klarläggas, varvid frågan om fondkommission utreds (Dir. 2001:110). Ett EG-direktiv om ställande av finansiell säkerhet (och rådets direktiv /47/EG av ) skall genomföras i svensk rätt, vilket kan förväntas minska administrativa krav och öka förutsebarheten vid gränsöverskridande transaktioner. Det skall också övervägas om några författningsändringar behövs med anledning av att EG:s insolvensförordning (rådets förordning nr 1346/2000 av ) nu är en del av svensk rätt. De anslutande EG-direktiven om rekonstruktion och likvidation av försäkringsföretag (och rådets direktiv /17/EG av ) respektive kreditinstitut (och rådets direktiv /24/EG av ) skall genomföras i svensk rätt. Dessa frågor behandlas i departementspromemorian Europeisk insolvens (Ds 2002:59), som är föremål för remissbehandling. Vidare avser regeringen, som framgått, att behandla frågor om lönegaranti vid företagsrekonstruk- tion och gäldenärens avtal vid insolvensförfaranden. Förvaltningen av konkurs och tillsynen över denna behandlas av Konkurstillsynsutred- ningen (SOU 2000:62), vars förslag är delvis beroende av de ovan nämnda organisationsförändringarna i skatteförvaltningen och exeku- tionsväsendet. Om möjligt bör löneskyddet kunna förbättras ytterligare. Regeringen avser att tillsätta en utredning om ett samlat insolvensförfarande, vilket har föreslagits av , , , Konkursförvaltarkolle- giernas förening och Stiftelsen (Ju2002/3444/L2). Även rättssäkerheten och effektiviteten i utsökningsförfarandet kan behöva stärkas. En förutsättning för att lägga fram förslag på flera av de nämnda områdena är dock att denna reform av förmånsrättsordningen genomförs. De ändringar som föreslås här lägger grunden för en stor del av det fortsatta arbetet. Betydelsen av en fungerande insolvensrättslig lagstiftning har också alltmer uppmärksammats internationellt för att förbättra förutsättningarna för tillväxt och internationell handel och undvika ekonomiska och finansiella kriser. Två arbetsgrupper inom UNCITRAL (FN:s kommis- sion för internationell handelsrätt) arbetar med att ta fram lagstiftnings- guider på området. Ett av målen med UNCITRAL:s arbete är att nationell lagstiftning skall tillhandahålla effektiva möjligheter både att rekonstruera och att avveckla företag. , som är ledamot i kommissionen, deltar aktivt i detta arbete. Av betydelse i sammanhanget är förutsättningarna för god kapital- bildning i företagen. För att företag skall kunna starta och växa krävs en väl fungerande kreditmarknad. En sund kreditgivning på en sådan marknad förutsätter i sin tur att kapitalbildningen i företagen fungerar väl även i övrigt. I samband med att förmånsrättsordningen reformeras är det därför av vikt att beakta också andra villkor för företagens tillgång till Ett sådant lagstiftningsärende är det pågående arbetet med förslag om att beskattningen av kapitalvinster på s.k. näringsbetingade andelar skall Det förslaget har två syften: dels att eliminera den kedje- beskattning av vinster i bolagssektorn som nuvarande regler ger upphov till, dels att åtgärda den faktiska asymmetri som uppkommit i skatte- systemet genom skatteplanering. Regeringen avser att lämna ett förslag till om att avskaffa beskattningen av kapitalvinster av näringsbetingade andelar. Som en del i en sådan reform bör även de särskilda skattereglerna för förvaltningsföretag i allt väsent- ligt kunna avskaffas. Som en konsekvens av skattefriheten på vinster får kapitalförluster på sådana andelar inte längre dras av. noterat den kritik som framförts att det kan finnas situationer där en avskaffad avdragsrätt för kapitalförluster skulle kunna vålla företag bekymmer och att det därför finns anledning till ytterligare särskilda Regeringen har därför gett Företagsskatte- utredning i uppdrag att utreda frågan om behovet av och möjligheterna till en reformering av reglerna om koncernbidrag (Dir. 2002:28). Även i övrigt ser regeringen kontinuerligt över möjligheterna till förbättringar för företagen när det gäller tillgången till kapital. ytterligare exempel kan nämnas arbetet med att ta fram ett statligt Avsikten är att ett utvecklat sådant system skall vara i Statliga lånegarantier är ett alternativ till direkta Reglerna om förmånsrätt styr fördelningen av en konkursgäldenärs tillgångar mellan de borgenärer som har fordringar mot gäldenären från tiden före konkursen (konkursfordringar). Innan tillgångarna fördelas skall dels egendom som tillhör annan än konkursgäldenären skiljas ut, dels konkurskostnader (främst kostnader för konkursförvaltningen) liksom andra skulder som konkursboet har ådragit sig (s.k. massaskulder) betalas. Förmånsrättsreglerna styr också fördelningen av tillgångar mellan olika borgenärer vid utmätning. Företrädesordningen mellan olika fordringar både vid utmätning och i konkurs regleras förutom i förmånsrättslagen (1970:979) också i utsök- ningsbalken. Utgångspunkten är att alla fordringar mot gäldenären har lika rätt. 2002/03:49 Förmånsrätterna utgör alltså undantag från huvudregeln om likabehand- Förmånsrättslagen innehåller en uppräkning av de fordringar som har bättre rätt än andra samt anger vilken ordning som gäller mellan dessa prioriterade fordringar. Förmånsrättslagen skiljer mellan särskild och allmän förmånsrätt. Särskild förmånsrätt belastar bara viss egendom och gäller både vid utmätning och i konkurs. Den viktigaste av de särskilda förmånsrätterna i förmånsrättslagen är den som följer med panträtt i viss bestämd egendom, t.ex. en fastighet, ett fartyg eller ett visst lösöre (4 §). Panträtten kan grundas på avtal eller gälla direkt på grund av lag. Särskild förmånsrätt gäller vidare för försäkringstagares fordran hos försäkringsföretag i den egendom och i den omfattning som framgår av försäkringsrörelselagstiftningen (4 a §). Sådan förmånsrätt gäller också i lös egendom som hör till näringsverksamhet med fastighetsägares fordran hos lokalhyresgäst eller arrendator under (5 §). I den mån en näringsidkares egendom avsedd för verksamheten inte är pantsatt eller går till betalning av lokalhyresfordringar, kan särskild förmånsrätt följa med företagshypotek (5 §). Företagshypotek förutsätter inskrivning i verksamheten av ett visst penningbelopp, s.k. företags- inteckning, och upplåts genom att näringsidkaren överlämnar ett företagshypoteksbrev till borgenären. Till skillnad från panträtt är företagshypotek inte knutet till individuellt bestämd egendom utan gäller i egendom av visst slag, där de individuella föremålen kan växla. Förmånsrätt i fast egendom och tomträtt följer med främst inteckning i egendomen (6 och 7 §§). Slutligen finns särskild förmånsrätt i utmätt egendom (8 §). Allmän förmånsrätt gäller endast i konkurs och avser all egendom som ingår i gäldenärens konkursbo. Bland de allmänna förmånsrätterna märks först den förmånsrätt som följer med vissa kostnader som har samband med inledandet av konkurs (10 §). Vidare gäller allmän förmånsrätt för vissa fordringar som har uppkommit i samband med ett försök till företagsrekonstruktion enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion (10 §) och för fordringar avseende vissa revisions- och bokföringsuppdrag (10 a §). Allmän förmånsrätt gäller också för fordran på skatt och allmän avgift (11 §) samt i viss omfattning för arbetstagares fordran på lön och pension (12 och 13 §§). Förmånsrätternas förhållande till varandra Prop. Eftersom de särskilda förmånsrätterna (med undantag för företagshypo- teket) gäller i individuellt bestämd egendom, uppkommer någon kollision mellan olika särskilda förmånsrätter. Om kollision ändå upp- kommer, gäller de särskilda förmånsrätterna i huvudsak i paragrafernas ordningsföljd i förmånsrättslagen (9 §). Detta innebär främst att panträtt i lös egendom går före företagshypotek. Mellan allmänna förmånsrätter bestäms den inbördes ordningen undantagslöst av paragrafernas följd (14 §). Vad gäller den inbördes företrädesrätten mellan särskilda förmånsrätter och allmänna förmånsrätter har de särskilda förmånsrätterna i regel företräde framför de allmänna. Sådana kostnader som har förmånsrätt enligt 10 och 10 a §§ förmånsrättslagen får dock vid behov tas ut före företagshypotek, hyresfordringar och fordringar som åtnjuter förmånsrätt på grund av utmätning (15 §). Sedan de förmånsberättigade borgenärerna har fått betalt utgår betalning till borgenärer utan förmånsrätt (18 §). Detta gäller t.ex. leverantörers fordringar på betalning för levererade varor som inte omfattas av separationsrätt, uppdragstagares krav för utfört arbete, vanliga lån som inte är tryggade genom pant eller annan säkerhet och skadestånds- fordringar. Har en fordran särskild förmånsrätt i viss egendom men räcker inte egendomen för att infria fordringen, behandlas återstoden som en fordran utan förmånsrätt. Oprioriterade borgenärer har lika rätt till betalning och skall således, i likhet med prioriterade borgenärer med samma förmånsrätt, få betalt i förhållande till fordringarnas belopp (14 och 18 §§). Förmånsrätternas nuvarande omfattning gör dock att det finns litet utrymme för utdelning till oprioriterade borgenärer i företagskonkurser. Att en fordran är efterställd innebär att borgenären har rätt till betalning först efter det att alla andra borgenärer har fått betalt. Gåvor kan utkrävas endast om övriga borgenärer har fått full betalning (se lag [1936:83] angående vissa utfästelser om gåva). I övrigt är inga fordringar efterställda vid konkurs genom stadgande i lag. Det går dock att träffa avtal om att en fordran skall vara efterställd vid konkurs. Principen om lika rätt Det är en naturlig utgångspunkt att konkursborgenärer skall ha lika rätt, dvs. att gäldenärens egendom skall fördelas mellan borgenärerna i proportion till deras fordringar. Det är lätt att se fördelarna med en sådan princip. Kredit kommer att ges endast om kredittagaren bedöms ha förmåga att betala alla sina skulder; annars får ju ingen borgenär fullt betalt. Ingen kredit kommer att ges enbart med tillit till att en viss säkerhet skall räcka till åter- Samtliga borgenärer kommer att eftersträva det totalt sett mest gynnsamma ekonomiska utfallet av gäldenärens verksamhet. situation där alla borgenärer är likställda blir också mindre komplicerad och lättare att överblicka, särskilt vid förhandlingar om ett ackord. Fastän principen om lika rätt anses vara en given utgångspunkt, är det, som redan framhållits, normalt endast en mindre del av tillgångarna som kommer de oprioriterade borgenärerna till del. En klart övervägande del av tillgångarna i konkurser fördelas till borgenärer som har särskild eller Skäl att ha förmånsrätter En grund för flera av förmånsrätterna är att de antas stimulera kredit- givning, särskilt långvariga krediter. Hit hör framför allt förmånsrätterna för panträtt och företagshypotek. En sådan säkerhet kan också göra en Besparingen kan dock förtas av att en annan kreditgivare, vars position blir i motsvarande mån försämrad, höjer räntan eller priset för sin kredit. Förmånsrätt motiveras ibland av hänsyn till vissa särskilda borgenärer. Förmånsrätten för lön infördes därför att anställda är speciellt utsatta i Därutöver garanterar dock den statliga lönegarantin inom vissa gränser att lönefordringar blir betalda i konkurs. uttrycker det så att löneförmånsrätten numera i praktiken främst innebär att staten får bidrag till finansieringen av lönegarantin. Utan förmånsrätt för fordringar som uppkommer under ett försök till företagsrekonstruktion skulle en gäldenär bli tvungen att betala alla tjänster och varor i förskott, vilket skulle försvåra rekonstruktionen. har motiverat att vissa sådana fordringar är förenade med förmånsrätt. Förmånsrätten för revisorer har en liknande grund. Det gäller att se till att särskilt rörelseidkare med dålig ekonomi kan anlita revisorer och få sina Ytterligare ett argument för förmånsrätt kan vara att förmånsrätten är till nytta för övriga borgenärer. Det gäller i vissa fall att genom förmåns- rätt möjliggöra för ett företag att få kredit trots att det är insolvent. införda förmånsrätten för en fordran på grund av avtal som gäldenären med rekonstruktörens samtycke träffat enligt lagen om företagsrekonstruktion är ett exempel på detta. Ett annat är förmånsrätten Också löneförmånsrätten kan anses vara till nytta för borgenärerna i allmänhet. Utan löneförmånsrätt och lönegaranti skulle arbetstagarna lämna ett företag med dålig ekonomi så snart tillfälle ges, i vart fall under högkonjunktur. Kommittén anmärker att det ofta går att åberopa goda skäl för att ge än den ena än den andra förmånsrätten. Eftersom den som får en förmånsrätt till fullo uppskattar värdet av förmånsrätten medan dess nackdel pulvriseras hos många andra borgenärer, är det enligt kommittén frestande att införa förmånsrätter. Historiskt kan man se hur förmåns- rätterna gärna ökar genom enskilda lagändringar, varefter de skärs ned vid en mera samlad översyn av förmånsrättsordningen, Regeringens bedömning: Kommitténs förslag kan antas ha gynn- samma samhällsekonomiska och andra konsekvenser, framför allt när det gäller möjligheten till rekonstruktion av företag. Detta förutsätter dock att förslagen till stora delar hålls samlade som en reform. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Vid den skriftliga remissbehandlingen hade en stor del av remissinstanserna invändningar enbart mot vissa delar av förslaget. Vid ett senare remissmöte ombads remissinstanserna att ange om de föredrog nuvarande ordning eller en paketlösning i huvudsak enligt kommitténs förslag. Utfallet redovisas i bilaga 4. Skälen för regeringens bedömning Regeringens politik syftar till en hållbar ekonomisk tillväxt och en ökad sysselsättning genom fler och växande företag. För att stimulera till ett ökat företagande och ge redan existerande företag möjlighet att växa bör det råda sunda konkurrensförhållanden och god tillgång till kapital. Omotiverade hinder för en effektiv konkurrens bör undanröjas, inte minst för att små företag skall kunna etablera sig på marknaden. En förut- sättning för detta är att lagstiftningen är så neutral som möjlig och inte subventionerar ett visst företagande eller en viss marknad. Det är viktigt med en god kreditförsörjning, särskilt till de mindre företagen, för att målen skall kunna uppnås. En tyngdpunkt i politiken är därför att förbättra villkoren så att kapital och övriga tillgångar kan utnyttjas på bästa sätt. Om entreprenörskap skall kunna utvecklas, krävs naturligtvis ett visst mått av risktagande. är det avgörande för samhällsekonomin att tillväxten är stabil och långsiktig och att det alltså satsas på ett företagande som kan stå sig starkt över tiden. Detta skapar i längden bäst förutsättningar för ekonomisk tillväxt och full syssel- sättning. Av grundläggande betydelse är då hur det civilrättsliga regelsystemet är utformat, inte minst förmånsrättsordningen och insolvenslagstiftningen i övrigt. Förmånsrättsordningen lägger en grund för kreditmarknaden och för samhällsekonomin i övrigt. Genom att förmånsrättsordningen avgör hur förlusterna vid en konkurs skall fördelas mellan olika borgenärer får den betydelse för många företags ekonomiska situation, ibland för deras möjligheter att överleva. Därvid spelar förmånsrättsordningen också en viss roll för statens finanser. Vidare påverkar den valet mellan rekon- struktion och avveckling. Hur förmånsrättsordningen skall byggas upp beror ytterst av en avvägning mellan olika intressen. Denna avvägning kan utfalla olika . Sedan förmånsrättslagen tillkom har det skett stora samhällsekonomiska förändringar. Nya förutsättningar gäller, särskilt på kredit- och kapitalmarknaderna, och det svenska företagandet skiljer sig på flera sätt från vad som gällde då, med en växande roll för små och medelstora företag. En utgångspunkt bör enligt regeringen vara att förmånsrättsordningen skall ge så goda förutsättningar som möjligt för rekonstruktion av Detta får dock inte innebära att förmånsrättsord- ningen anpassas till enbart krisdrabbade företag och deras borgenärer. Den måste i stället utformas med hänsyn till behovet av en effektiv kreditgivning i allmänhet och beakta behovet av såväl krediter med god säkerhet som krediter av mera riskfylld natur. Även om en utgångspunkt alltså bör vara att förmånsrättsordningen kan bidra till lyckade företags- rekonstruktioner där sådana är motiverade, bör reglerna utfor- mas så att de kan gynna företagande i allmänhet och samhällsekonomin i Om en näringsidkare blir insolvent, försätts näringsidkaren vanligen i Konkurs utesluter inte att verksamheten drivs vidare och rekonstrueras inom ramen för konkursen genom att tillgångarna hålls samman hos en köpare. Den juridiska personen förändras när konkurs- gäldenären är ett aktiebolag, eftersom detta likvideras efter en konkurs som inte ger full utdelning åt alla. Aktierna i konkursbolaget och det köpande bolaget kan dock ha samma ägare. En konkurs kan också leda till att verksamheten avvecklas. Ifall ett företag har betalningssvårigheter kan det finnas anledning att överväga en ackordslösning. kan frivilligt göra eftergifter så att gäldenären kan fortsätta sin verk- Eftergifter kan också beslutas tvångsvis genom lagen om före- tagsrekonstruktion efter beslut av en kvalificerad majoritet av opriori- terade borgenärer; förmånsberättigade borgenärer står utanför ackords- förhandlingen och drabbas inte heller av ackordsbeslutet. Valet mellan frivilliga underhandsuppgörelser, rekonstruktion enligt lagen om företagsrekonstruktion med bibehållen juridisk person, indirekt rekonstruktion av verksamheten genom konkurs och avveckling är beroende av flera olika faktorer. Orsaken till betalningssvårigheten och ägarnas benägenhet att förändra verksamheten spelar in. företags betalningssvårigheter på övergående problem, t.ex. en konjunk- De ekonomiska svårigheterna kan också bero på att gälde- nären har överskattat lönsamheten och tagit på sig en för stor skuldbörda eller på att verksamheten har bedrivits irrationellt. bärande och ägarna beredda till rationella beslut, är det oftast bäst att rörelsen inte avvecklas. Om däremot ett företags insolvens beror på att affärsidén inte håller, är det naturligt att rörelsen avvecklas och till- gångarna överförs till andra. I det fallet är konkurs med utförsäljning som regel det bästa. Det som från borgenärssynpunkt främst talar för att en rekonstruktion av en livskraftig verksamhet sker med bibehållen juridisk person är att gäldenären då kan behålla förmånliga avtal, t.ex. agentur- och licens- avtal, vilka ju inte utan motpartens samtycke kan överlåtas på en ny part. När sådana avtal är de väsentligaste rörelsetillgångarna, finns det således normalt anledning att undvika konkurs. Värdeförlusten brukar också all- mänt sett bli högre vid konkurs än vid företagsrekonstruktion enligt lagen Det finns risk för att tillgångarna säljs till Prop. 2002/03:49 underpris i samband med en konkurs. Dessutom är ett konkursförfarande vanligen mer omständligt och tar än ett rekonstruktions- förfarande utom konkurs. Tillgångarna måste då säljas och likviden för- delas bland borgenärerna genom ett särskilt utdelningsförfarande. Utformningen av lagstiftningen om förmånsrätt, lönegaranti och behandlingen av gäldenärens avtal i insolvensförfaranden påverkar, som redan framgått, i hög grad gäldenärers och borgenärers val av åtgärd när ett företag har betalningssvårigheter. Det är således betydelsefullt att lagstiftningen är effektiv och välbalanserad så att frågan om insolvens- hantering inte väcks för sent utan valet lättare kan grundas på en bedömning av lönsamhet och framtidsutsikter och inte på ovidkommande hänsyn. I vissa fall kommer det att visa sig att rörelsen kan och bör rekonstrueras genom ett ackord med oförändrat ägande, medan en rekonstruktion i andra fall kräver att verksamheten överlåts till nya ägare och att skulderna skärs bort i större utsträckning än som är möjlig genom ett ackord. förslag innebär 1) att förmånsrätten för skatter och avgifter avskaffas, att förbudet mot att återvinna skattebetalningar upphävs och att statens företräde vid löneutmätning avskaffas, 2) att löneförmånsrätten och lönegarantin reformeras, bl.a. så att lön under vidaredrift betalas av konkursboet (s.k. massaansvar) och att lönegaranti kan betalas inte bara vid konkurs utan också under vissa förutsättningar vid företagsrekonstruktion och 3) att företagshypoteket omvandlas till en ny företagsinteckning med allmän förmånsrätt som utvidgas till att gälla i all slags egendom som tillhör den person som har tagit ut inteckningen men begränsas till att gälla i enbart som mest hälften av denna egendoms värde. Genom att förmånsrätten för skatter och hyresfordringar avskaffas och den förmånsrätt som följer med företagshypoteket ändras ges opriori- terade borgenärer och löneborgenärer en starkare ställning i en insolvens- situation. minskas antalet särintressen och även betydelsen av varje särintresse. Därigenom får borgenärerna ett ökat gemensamt intresse av att verka för rekonstruktion. En bärande tanke hos kommittén är att en bedömning av ett företag med betalningssvårigheter skall göras i ett tidigare skede än . Kommittén poängterar att det är bäst om ett beslut om rekonstruktion fattas så tidigt att verksamheten fortfarande kan göra nödvändiga omstruktureringar eller få erforderlig kredit. Därmed blir rekonstruktion ett realistiskt alternativ till avveckling i fler fall. Om konkurser inträffar i ett tidigare skede, torde skuldsättningen bli lägre. Avvecklingen av sådana verksamheter som är i grunden olönsamma kan då ske medan det fortfarande finns några tillgångar kvar. På detta sätt undviker man lättare att verksamheter drivs vidare på statens och andras bekostnad. Förmåns- rätterna har betydelse för borgenärernas intresse av att ingripa vid betalningssvårigheter och leder typiskt sett till att frågan om rekonstruk- tion skjuts upp. Kommittén framhåller att förmånsrätterna också kan innebära att Prop. 2002/03:49 borgenärerna inte ser bara till den samlade framtida lönsamheten utan framför allt till hur deras egen position kan påverkas av ett rekonstruk- tionsförsök.