prop · GQ03139d2 · 2003-07-03 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Som redogjorts för i avsnitt 11.1.1 har banker och kreditmarknadsföretag en generell upplysningsplikt i förhållande till . Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, har rätt att meddela föreskrifter om vilka upplysningar som skall lämnas till inspektionen. Med stöd av bemyndigandet begär inspektionen in speciella rapporter för att olika risker i institutens verksamhet skall belysas. Det kan vara fråga om t.ex. rapporter om stora exponeringar eller kapitaltäckningsrapporter. Rapporterna skall ges in vid vissa av inspektionen bestämda tidpunkter. Rapporterna är viktiga informationskällor för inspektionen när den fullgör sitt tillsynsuppdrag. Med hänsyn till det stabilitetstänkande som bör prägla inriktningen på tillsynen kommer rapporterna att få en än viktigare roll . Emellertid har det från sida framförts att det inte alltför sällan inträffar att institut inte lämnar rapporter inom föreskriven tid och att inspektionen saknar verkningsfulla medel för att beivra försenad rapportering. Det är av avgörande betydelse för att skall kunna utföra sitt tillsynsuppdrag i enlighet med de riktlinjer som dras upp att rapporterna kommer in till inspektionen inom föreskriven tid. Är rapporterna försenade försämras inspektionens möjlighet att följa rörelsen i instituten på det sätt som beskrivits i avsnitt 10. Det är därför viktigt att inspektionen har ett effektivt motmedel att tillgå när ett institut inte rapporterar . Försening är i normalfallet en sorts ordningsförseelse som ofta har sin grund i en felhantering någonstans i organisationen. För sådana fall är förseningsavgift en adekvat reaktion som också ger en tydlig signal till företagsledningen. Ett system med förseningsavgifter blir administrativt mer lätthanterligt för än att regelmässigt tillgripa vitesföreläggande. Om ett institut skulle motsätta sig att ge in en rapport bör, dock inspektionen kunna förelägga det vid vite att komma in med rapporten. Vid upprepade fall av försening eller bristande ansvarstagande i ledningen kan det även bli aktuellt att tillgripa anmärkning eller varning. Kommittén bedömer att en lämplig storlek på förseningsavgiften är . Regeringen gör emellertid bedömningen att det även bör finnas en möjlighet att anpassa avgiftsbeloppet efter institutets storlek. Det bör ske genom att det föreskrivs att avgiften får bestämmas till högst . En hög avgift bör tillämpas för de stora instituten, medan det för de mindre bör kunna tas ut en lägre avgift. Det bör dessutom finnas en möjlighet att i enskilda fall sätta ned avgiften. Om förseningen är ursäktlig eller ringa bör inspektionen få jämka avgiften, vid behov ända ned till noll. Förslaget innebär således att drar upp ramen för tillämpningsområdet för förseningsavgifter. Detta område kommer därefter att preciseras genom att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreskriver vilka upplysningar som avses. En prövning av lämpligheten hos dem som skall äga större poster aktier eller andelar i en bank eller ett kreditmarknadsföretag skall ske dels i samband med att frågan om beviljande av oktroj respektive tillstånd prövas, dels vid förvärv av aktier eller andelar i ett redan bestående institut. Reglerna om ägarprövning fick sin nuvarande utformning genom ändringar som trädde i kraft . Ändringarna innebar en skärpning av de bestämmelser som gällde tidigare. Av förarbetena framgår att bestämmelserna om ägarprövning vid förvärv av aktier eller andelar i ett bestående institut skall ha samma innebörd som vid oktroj- och tillståndsprövningen och att det i båda fallen bör ställas förhållandevis stora krav på en ägare för att denne skall anses vara lämplig. En naturlig utgångspunkt sades vara att reglerna om ägarprövning skulle vara så pass effektiva att personer som var olämpliga att ha inflytande över ett instituts verksamhet så långt möjligt förhindrades att ha ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i ett sådant företag (prop. 1995/96:173). För banker gäller att ett direkt eller indirekt förvärv av aktier eller andelar som medför att förvärvarens sammanlagda innehav utgör ett kvalificerat innehav inte får ske utan tillstånd av . Detsamma gäller förvärv som innebär att ett kvalificerat innehav ökas så att det uppgår till eller överstiger 20, av kapitalet eller röstetalet för samtliga aktier eller andelar eller så att banken blir dotterföretag. Enligt huvudregeln skall tillstånd ha meddelats före förvärvet. Förfarandet med ägarprövning bygger på att inspektionens prövning skall ske redan innan det ifrågavarande förvärvet rättsligt sett är fullbordat. Om förvärvet har gjorts genom universalfång, t.ex. arv, skall förvärvaren ansöka om tillstånd efter det att aktierna eller andelarna erhållits. I 7 kap. 11 § BRL återfinns bedömningsgrunderna för ägarprövningen. Den prövning som görs av ägarna är densamma som den som sker i samband med en ansökan om oktroj. Hit hör bl.a. att tillstånd skall ges om det kan antas att förvärvaren inte kommer att motverka en sund utveckling av bankens verksamhet och om förvärvaren även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en bank. Ett annat krav är att förvärvaren även i övrigt skall vara lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen i en bank. Den tredje kvalifikationen innebär att viss allvarlig misskötsamhet i sig skall vara tillräcklig för att en person skall anses vara olämplig att ha ett kvalificerat innehav i en bank. Tillstånd får inte ges om förvärvaren i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller begått allvarliga brott. Om förvärvet skulle leda till s.k. nära förbindelser mellan banken och någon annan gäller som ytterligare förutsättning för tillstånd att förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av banken. Enligt 7 kap. 12 § BRL är den som avser att avyttra ett kvalificerat innehav eller en så stor del av ett kvalificerat innehav att detta därigenom kommer att understiga någon av de i 7 kap. 10 § BRL angivna gränserna skyldig att underrätta om detta. I 7 kap. 13 § BRL regleras en banks underrättelseskyldighet till Fi- nansinspektionen avseende förvärv och avyttring av kvalificerade innehav. Även i andra situationer då en bank får kännedom om att nära förbindelser har uppkommit mellan banken och någon annan skall banken anmäla förhållandet till inspektionen. När det gäller juridiska personer avser ägarprövningen ställföreträdare för den juridiska personen. Efter det att en juridisk person har fått tillstånd att ha ett kvalificerat innehav kan företagets ledning ändras. För att skall kunna pröva frågan om lämplighet hos dessa nya personer i ledningen för företaget, åligger det företaget enligt 7 kap. 13 a § BRL att anmäla förändringar av ledningen till inspektionen. I 7 kap. 14 § BRL behandlas möjligheter att ingripa mot dem som har kvalificerade innehav. Bestämmelserna innebär till att börja med att om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar kan antas komma att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar en sund utveckling av verksamheten i banken, får besluta att ägaren inte vid stämma får rösta för fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat. Detsamma gäller om ägaren har gjort sig skyldig till sådan allvarlig misskötsamhet som beskrevs ovan. Vidare gäller att om en kvalificerad innehavare har underlåtit att ansöka om tillstånd, får inspektionen besluta att ägaren vid stämman inte får företräda aktierna eller andelarna till den del innehavet omfattas av tillståndsplikt. Motsvarande regel gäller automatiskt om någon i strid med ett beslut av inspektionen har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar. Slutligen får inspektionen förelägga den som har ett kvalificerat innehav att avyttra så stor del av sina aktier eller andelar att innehavet därefter inte är kvalificerat. Det kan noteras att det genomgående är fråga om sanktioner som inte riktar sig mot själva banken utan drabbar en enskild aktie- eller andelsägare. Av 7 kap. 14 a § BRL framgår att hos tingsrätten får begära att en förvaltare förordnas att företräda de aktier eller andelar som enligt regleringen i 7 kap. 14 § BRL inte får företrädas av ägaren. Bestämmelsen infördes "med hänsyn till de olägenheter som undantagsvis kan följa av förbud att rösta för förvärvade aktier eller andelar". I 7 kap. 14 b § BRL regleras den situationen att en bank har nära förbindelser med någon annan och det förhindrar en effektiv tillsyn av banken. Om ett sådant fall uppkommer får inspektionen förelägga ägaren till de aktier eller andelar som medför att förbindelserna är nära att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att så är fallet. Inspektionen får även komplettera detta beslut med ett beslut om att ägaren inte får rösta på stämma för dessa aktier eller andelar. Att samma regler som de som redovisade gäller även för kreditmarknadsföretag framgår av 5 kap. 1115 b §§ LFV. 11.3.2Ny formulering av ägarprövningskriterierna Regeringens förslag: I stället för att pröva om det kan antas att en förvärvare av ett kvalificerat innehav i en bank eller ett kreditmarknadsföretag inte kommer att motverka en sund utveckling av verksamhet, skall det prövas om det kan antas att förvärvaren inte kommer att motverka att rörelsen drivs på ett sätt som är förenligt med lagen om bank- och finansieringsrörelse och andra författningar som reglerar institutets verksamhet och även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett institut. Kommitténs förslag: För kreditmarknadsföretag föreslår kommittén att sundhetsbegreppet i gällande rätt ersätts enbart med en hänvisning till reglerna om soliditet, riskhantering och genomlysning. För banker föreslås därutöver en hänvisning till god bankstandard. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: , till vars yttrande ansluter sig, hänvisar till sin ovan redovisade (se avsnitt 8.4 och 9.2) inställning till begreppet god bankstandard. Övriga remissinstanser har inte något att erinra mot förslaget. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Fi- nansinspektionen har inte något att invända mot förslaget, men upplyser att () påpekat att inspektionens möjlighet till ledningsprövning bör utökas till att även omfatta senior management (se även avsnitt 9.2). Skälen för regeringens förslag: Det saknas anledning att göra några genomgripande ändringar av ägarprövningsreglerna. Mot bakgrund av att sundhetsbegreppet föreslås få en delvis annan utformning än i gällande rätt bör det emellertid införas en annan terminologi. Den ena bestämmelsen som berörs är den som anger under vilka förutsättningar tillstånd kan beviljas. Den säger att tillstånd skall ges om det kan antas att förvärvaren inte kommer att motverka en sund utveckling av institutets verksamhet osv. Mot denna bestämmelse svarar en bestämmelse som anger möjlighet för att besluta att den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar inte får företräda fler än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat, om denna kan antas komma att utöva sin verksamhet på ett sätt som motverkar en sund utveckling av verksamheten i institutet. Vad som fortsättningsvis skall prövas är om det kan antas att förvärvaren inte kommer att motverka att rörelsen drivs på ett sätt som är förenligt med lagen om bank- och finansieringsrörelse och andra författningar som reglerar bankers eller kreditmarknadsföretags verksamhet och även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett Förslagen är en konsekvens av de ändringar som föreslagits av grunderna för den ägarprövning som skall ske i samband med auktorisationen av institutet (se avsnitt 9.2). De skäl som där angetts för den ändringen gäller även i detta sammanhang. Där behandlas också synpunkt att ägarprövningen skall omfatta senior management. Andra företags mottagande av medel från all- Prop. Inlåningens största skyddsbehov från systemrisksynpunkt ligger i att den kombineras med deltagande i ett generellt betalsystem. Regleringsbehovet utgår därför i första hand från riskerna för allvarliga störningar i sådana betalsystem. Finns inte sådana risker minskar regleringsbehovet. En eventuell uttagspanik i inlåningsföretag utanför den finansiella sektorn skulle inte riskera att få samma spridning som uttagspanik i t.ex. en bank och inte heller lika långtgående konsekvenser. Från systemrisksynpunkt finns det således inte tillräckliga skäl att låta inlåning förbehållas banker. Från konsumentskyddssynpunkt finns det anledning att tillförsäkra hushållen en möjlighet till garanterad inlåning, ett s.k. säkert alternativ. Detta sker genom insättningsgarantin i bankerna. Öppnar man för andra företag att ta emot inlåning ökar valmöjligheterna och konkurrensen, vilket är positivt för kunderna. Ett gott konsumentskydd bör även omfatta tillgång till flera alternativ och mer kundanpassade produkter. Det främjar en effektiv hushållning med sparmedel. En första åtgärd för att liberalisera dagens reglering är att tillåta kreditmarknadsföretag att ta emot inlåning. Sådan inlåning skall enligt EG- rätten omfattas av insättningsgarantin och kommer därför också att utgöra ett säkert placeringsalternativ. En mer genomgripande förändring är att tillåta inlåning även i icke-fi- nansiella företag. Eftersom garanterad inlåning, som staten ytterst är garant för, endast bör erbjudas av företag som står under särskild reglering och tillsyn, bör inlåning i icke-finansiella företag inte garanteras. Från konsumentskyddssynpunkt är således den avgörande skillnaden, jämfört med vad som gäller , att även mindre säkra inlåningsalternativ erbjuds. Sådan inlåning kan jämföras med andra placeringsformer på ränte- och aktiemarknaderna där hänsyn måste tas till förlustriskerna. Motiven för att släppa ogaranterad inlåning i princip fri är sålunda att några systemrisker inte finns, att garanterade inlåningsalternativ erbjuds konsumenterna inom den finansiella sektorn, att det erbjuds viss ogaranterad inlåning (mottagande av s.k. kundmedel), samt att hushållens placeringsalternativ och konkurrensen därigenom ökar. Olika riskpreferenser kan då bättre tillgodoses och sparkapitalet fördelas effektivare, varvid låntagarna får en bättre anpassad finansiering till gagn för samhällsekonomin i stort. Ny lag om inlåningsverksamhet 12.2.1Icke-finansiella företag får ta emot inlåning från allmänheten Regeringens förslag: Även andra företag än sådana som omfattas av lagen (1995:1571) om insättningsgaranti tillåts ta emot inlåning från allmänheten. Sådana företags inlåningsverksamhet skall omfattas av särskilda regler till skydd för insättarna, vilka tas in i en ny lag benämnd lagen om inlåningsverksamhet. Regeringens bedömning: Att avreglera inlåningsverksamheten kan skapa nya tillfällen till brott, bl.a. bedrägeri- och borgenärsbrott. Detta gäller särskilt när inlåningsverksamhet drivs av aktiebolag som helt eller till övervägande del ägnar sig åt inlåning. Ett förslag som innebär att andra företag än sådana som omfattas av lagen om insättningsgaranti får ta emot inlåning bör därför utformas så att möjligheterna att begå brott förebyggs som det för seriösa näringsidkare inte framstår som ett hinder att ägna sig åt inlåningsverksamhet. Särskilda krav bör därför även ur ett brottsförebyggande perspektiv ställas på sådana företag. Kommitténs förslag: Även kommittén föreslår att andra företag än banker m.fl. skall få ta emot inlåning från allmänheten. Kommittén föreslår emellertid inte någon annan reglering än att sådana företag skall informera om att insättningsgarantin inte gäller. Kommittén gör inte någon bedömning av förslagets konsekvenser för brottsligheten. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. I promemorian föreslås emellertid i förhållande till regeringens förslag i viss utsträckning andra och färre regler till skydd för insättarna. Skillnaderna mellan förslagen i dessa delar framgår av de följande delavsnitten. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: , , , och () tillstyrker att inlåningsmonopolet avskaffas. anser att detta kan bidra till ökad effektivitet avseende kapitalförsörjningen i samhället genom att även andra företag än banker får tillgång till denna finansieringsform. KF anser att vissa minimikrav, utöver informationsplikt, bör ställas på den som tar emot inlåning från allmänheten, t.ex. ordnad bokföring och viss storlek på rörelsen. Syftet med sådana regler är enligt KF att säkerställa stabiliteten i de företag som tar emot inlåning så att förtroendet för dessa och inlåningsverksamheten kan upprätthållas. KF framhåller att det borde vara av allmänt intresse att endast seriösa aktörer släpps in på marknaden. Kammarrätten i anför att rätten att ta emot inlåning från allmänheten bör förbehållas kreditinstituten och att denna huvudregel endast skall kunna frångås i mycket speciella fall. Den föreslagna lagen om informationsplikt uppfyller inte kraven i artikel 3 i kreditinstitutsdirektivet. Kammarrätten pekar vidare på risken med penningtvätt och anonyma konton. och ställer sig tveksamma till om förslaget uppfyller EG- rättens krav. Inspektionen anser dessutom att alla företag som driver inlåningsverksamhet skall omfattas av lagen om åtgärder mot penningtvätt. Införs en beloppsbegränsning om i kombination med informationsplikt, torde det enligt inspektionen vara ett skydd för insättarna som står i överensstämmelse med EG-rätten. är i huvudsak positivt till att inlåningsmonopolet avskaffas. Emellertid behöver gällande konsumentskydd kartläggas och värderas för att konsekvenserna av förslagen skall kunna bedömas. Verket tillstyrker förslaget om informationsplikt och anför att av konsumentskyddsskäl bör en beloppsgräns övervägas för att minska förlustrisken vid fallissemang hos företag som inte omfattas av insättningsgarantin. och avstyrker att inlåningsmonopolet avskaffas. Lagen om informationsplikt avstyrks därmed också. Förslaget motsvarar dessutom, enligt dem, inte EG-rättens krav på särskild skyddslagstiftning. () tillstyrker lagen om informationsplikt men anser att den bör förstärkas med ett tak för insättningar. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag och bedömning: Ett stort antal remissinstanser, däribland , och , är i huvudsak positiva till förslaget. Bland argumenten kan nämnas att man välkomnar förslag som syftar till att öka valmöjligheterna och konkurrensen på inlåningsmarknaden, eftersom detta är till fördel för konsumenterna. Konkurrensen stimuleras ytterligare om konsumenterna erbjuds möjlighet att välja mellan flera garanterade och icke garanterade alternativ. Kammarrätten i är negativ till förslaget och hänvisar till yttrandet över kommitténs förslag. Även ett stort antal andra remissinstanser avstyrker förslaget till lag om inlåningsverksamhet. vid anser att lagen står i strid med artikel 3 första meningen i kreditinstitutsdirektivet. Det i den andra meningen angivna undantaget är inte tillämpligt, då verksamheten inte är underkastad regler och övervakning till skydd för insättare och investerare i tillräcklig omfattning. Vidare anför fakultetsnämnden att inlåning i bank enligt allmän rättsuppfattning är en enkel och en i praktiken helt säker placeringsform. Att i ljuset av det föreslå en lag benämnd lag om inlåningsverksamhet, där insättarna står utan skydd, går inte att försvara. ifrågasätter också om kreditinstitutsdirektivets krav på regler och övervakning till skydd för insättare och investerare är uppfyllt, eftersom den föreslagna lagen inte innehåller några regler för att säkerställa eller övervaka företagets finansiella ställning eller soliditet. anser att de föreslagna reglerna till skydd för insättarna inte hindrar att inlåningsverksamhet kan komma att drivas på ett sätt som missgynnar konsumenterna eller att verksamheten inleds med avsikt att begå brott. Stor vikt bör läggas vid konsumentskyddsaspekten. Avsaknad av rörelse- och kapitaltäckningsregler medför att ett fallissemang kan få kännbara effekter för de konsumenter som använt sig av detta sparalternativ. Om inlåningen släpps fri på sätt som framgår av lagförslaget, anser att skyddsregleringen bör skärpas och företagen ställas under inspektionens tillsyn fullt ut. Vidare bör rörelseregler införas samt samma sanktionssystem som gäller för kreditinstitut gälla även för inlåningsföretagen. (), till vilket yttrande Riksåklagaren ansluter sig, är inte alls övertygad om att de verktyg som föreslås för att förhindra brottslighet kan göras tillräckligt effektiva. slaget genomförs befarar EBM att konsekvenserna för ekobrottsbekämpningen blir allvarliga. Om förslaget ändock genomförs krävs en betydligt mer aktiv och kraftfullare tillsyn från tillsynsmyndighetens sida. EBM kan inte se några bärande skäl mot att samma krav på tillsyn i princip upprätthålls inom detta område som i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Utifrån höga ambitioner att minska den ekonomiska brottsligheten och öka den finansiella stabiliteten anser i (LO) att det inte är rimligt att öppna upp för den här typen av aktörer. LO anser vidare att de vinster som denna form av inlåningsverksamhet potentiellt kan ge i form av högre avkastande och mer riskfyllda sparalternativ inte är tillräckligt stora för att överstiga det intresse av ett mycket starkt konsumentskydd som denna sektor kräver. LO anser att det på den svenska kapitalmarknaden redan finns ett mycket gott utbud av placeringsmöjligheter med hög risk. () anför också att nyttan med reformen i form av en större konkurrens till förmån för konsumenterna är förhållandevis marginell jämfört med de risker som uppkommer för penningtvätt, bedrägerier och borgenärsbrott. () ställer sig tveksamt till om även icke-finansiella företag bör ha den föreslagna möjligheten att ta emot inlåning. Den positiva effekten på konkurrensen bör vägas mot konsumentskyddsaspekter. anser att förslaget till lag om inlåningsverksamhet måste kompletteras i en rad avseenden innan det kan läggas till grund för lagstiftning. Konsumentskyddet behöver förstärkas, liksom åtgärderna för att motverka brottslig verksamhet. Dessutom måste de nya företagen omfattas av tillståndskrav och stå under tillsyn. avstyrker bestämt de mycket låga krav som lagförslaget ställer på företag med inlåningsverksamhet. Förbundet anser att skall såväl ge tillstånd som utöva tillsyn enligt samma regler som gäller för banker och kreditmarknadsföretag. anser att konsekvenserna av förslaget från konsumentskyddssynpunkt inte har beaktats tillräckligt. Verket är därför inte berett att tillstyrka förslaget i dess nuvarande utformning. () vill uppmärksamma hur de föreslagna låga kraven för icke-finansiella företag slår mot banker och andra kreditinstitut. Konkurrensen på inlåningsmarknaden kommer att bedrivas på olika villkor för bankerna och kreditinstituten respektive inlåningsföretagen. Bankerna och kreditinstituten omfattas av en kostnadskrävande reglering som saknar motsvarighet för inlåningsföretagen, vilket ger bankerna ett sämre konkurrensläge. Enligt TCO är frågan om kostnaderna för regleringen i praktiken kommer att uppvägas av fördelen att omfattas av insättningsgarantin. , och Fi- nansbolagens Förening anser alla att man i stället för att införa lagen om inlåningsverksamhet bör behålla den nu gällande bestämmelsen i 1 kap. 2 a § BRL, dvs. att ett företag utan tillstånd kan ta emot kundmedel på konto om behållningen endast är tillgänglig för kunden för betalning av varor och tjänster som företaget erbjuder eller i samband med att kontoförhållandet upphör. De anser vidare att den beloppsmässiga begränsningen bör höjas. föreslår en höjning till och till . I ett i lagstiftningsärendet sent ingivet yttrande anför (), OK och gemensamt att förslaget att öka möjligheten att ta emot kundmedel från till är starkt (se även avsnitt 5.4.4.3).