prop · GQ0340 · 2003-01-16 00:00:00 — Om det utöver dessa bolag också skulle tillkommaytterligare bolag inom elbranschen som ansöker om tillstånd att tillhandahållafinansiella tjänster för att t.ex. handla med elcertifikat på kommission innebär detta att det totalt skulle kunna bli fråga om kanske 10-20 bolag inomelbranschen som kommer att stå under tillsyn de närmasteåren.Det är inte känt om någon eller några aktörer planerar att starta börshandel med elcertifikat eller handel med certifikat på en marknadsplats. Om handel på börs eller marknadsplats inleds kommer det att innebära attFinansinspektionen måste avsätta resurser också för tillsynen av denna handel.Det kan emellertid antas att det kommer att ta något eller innanhandeln med elcertifikat får någon större omfattning. Det är därför svårt att idagsläget göra några antaganden om vilka resurser som bör tillförasFinansinspektionen på grund av den utvidgning av inspektionenstillsynsverksamhet som förslaget sannolikt medför . Vid en jämförelse med de resurser som inspektionen beräknas lägga ner för tillsyn över handeln medelderivat framstår det dock som troligt att åtminstone ytterligare en halvårsarbetskraft skulle fordras i ett inledande skede. Först när systemet medelcertifikat har varit i kraft torde det finnas ett tillräckligtunderlag för att göra en beräkning av de resurser som måste tas till anspråk för tillsyn när systemet har hunnit etablerats fullt ut.4.18.2 Domstolarnas, åklagares och polisens uppgifterRegeringens bedömning: De tillkommande uppgifter som domstolarna, åklagare ochpolisen får på grund av elcertifikatssystemet torde vara begränsade.Elcertifikatutredningen: Har inte lämnat något underlag för regeringensbedömning.Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har berört frågan.Skälen för regeringens bedömning: Den krets som omfattas avelcertifikatssystemet kommer att vara relativt begränsad. Antalet producentersom innehar småskaliga anläggningar uppgår till ca 850 stycken, vilka i dagomfattas av det särskilda stödet till småskalig elproduktion. Till detta kommerbiobränslebaserade kraftvärmeverk och mottrycksanläggningar. Elleverantörernauppgår till ca 130 stycken. De elanvändare som producerar, eller importerar elför egen förbrukning är få, men kan inte bestämmas exakt, eftersom ett antal avdessa inte är direkt anslutna till koncessionspliktiga elnät och inte hellerrapporterar sin produktion. Företagen i den elintensiva industrin är ca ettsextiotal. Antalet företag som frivilligt kommer att registrera sig somkvotpliktiga kan, av naturliga skäl, inte uppskattas. Det gäller även deprivatpersoner som väljer att själva hantera sin kvotplikt. Man kan dock, pågoda grunder, anta att det stora flertalet elanvändare inte själva önskarhantera sin kvotplikt och att den därför i hög utsträckning kommer att hanterasav elleverantörerna.Det stora flertalet beslut kommer inledningsvis att gälla godkännande avanläggningar. Den beslutsfrekvensen kommer att sjunka och vara beroende av hurmånga nya anläggningar för produktion av förnybar el som etableras på marknadenoch som ansöker om godkännande. prövning kommer att varieraberoende av vilken sorts anläggning det är som omfattas av ansökan. I vissa fall kan den kräva ett ganska omfattande beslutsunderlag, medan det i andra fall ärfråga om en skäligen enkel och summarisk bedömning.När systemet är i kraft kommer Svenska kraftnäts beslut om tilldelning avelcertifikat och andra kontoföringsåtgärder att kunna överklagas. Dessa beslutär dock förhållandevis okomplicerade och har ett skäligen enkelt beslutsunderlag i form av godkända mätvärden och ansökningar om registreringar ielcertifikatsregistret. Detta gäller även beslut omkvotpliktsavgifter och andra beslut under myndighetens handläggning, somhuvudsakligen grundar sig på de kvotpliktigas deklarationer om förbrukad el.Härtill kommer att såväl som i vissa fall kan ompröva sina beslut, så att överklaganden aldrig blir aktuella.Sammantaget torde detta innebära, att den inledande perioden dåcertifikatsystemet är i kraft, medför en något ökad belastning på domstolarnanär det gäller beslut om godkännande av anläggningar, att denna belastning snart kommer att sjunka och att det därefter i huvudsak kan förekomma ganskabegränsade frågor som rör den löpande hanteringen vid kontoföringen hos Svenskakraftnät, liksom vid hanteringen av deklarationer och eventuella beslut omkvotpliktsavgifter hos . Regeringen avser dock att göra enutvärdering av hur måltillströmningen till de allmänna förvaltningsdomstolarnapåverkas av den föreslagna regleringen. Denna bör ske när systemet varit i kraft i 24 månader.Slutligen innehåller lagen om elcertifikat några bestämmelser om skadestånds-och straffansvar. Dessa torde med stor sannolikhet inte medföra någon nämnvärdökning av vare sig de allmänna domstolarnas eller polisens och åklagaresarbetsbelastning.4.19 Internationalisering av elcertifikatmarknadenRegeringens förslag: Kvotplikten kan endast fullgöras med elcertifikat somutfärdats i enlighet med lagen om elcertifikat.Regeringens bedömning: Det är dock önskvärt att en harmoniserad internationellmarknad för elproduktion baserad på förnybara energikällor utvecklas. Sverigeavser att verka aktivt inom EU och för en sådan utveckling.Elcertifikatutredningens bedömning: Överensstämmer till viss del med regeringens förslag. påtalade att målsättningen bör vara eninternationell marknad för elcertifikat men menade också att ett antal frågoråterstår att analysera innan en internationell marknad kan genomföras.Remissinstanserna: Skogsindustrierna, , ,, , , , , , RECS , Energirådgivarna och anser att styrmedel ochstödåtgärder bör harmoniseras på europanivå och anser att man bör sträva efteren internationell certifikatmarknad. De av dessa instanser som generellt ärnegativa till ett införande av nationellt certifikatssystem menar att eninternationell marknad är ett måste om certifikatssystemet skall fylla sinfunktion. framför att en tidig nationell implementering av systemet kräver ett aktivt arbete med att påverka utformandet av ett gemensamtcertifikatsystem. Oberoende elhandlare och SERO menar att en internationellmarknad krävs för att tillräcklig likviditet på marknaden skall uppnås. anser att internationell handel är viktig för att effektenpå koldioxidutsläppen skall bli den största möjliga.Skälen för regeringens förslag och bedömning: Det föreslagna certifikatsystemethar till syfte att bl.a. likställa förutsättningarna vad gäller statligainsatser för främjandet av elproduktion med användning av förnybaraenergikällor. Dagens stödsystem har gynnat vissa energislag framför andra. Detnya systemet leder till en inbördes konkurrens mellan energislagen, vilket påsikt stärker konkurrenskraften generellt för förnybar elproduktion.Förutsättningarna för investeringar varierar över landet, såväl vad avsergeografiska som ekonomiska och tekniska aspekter. Investeringar skall göras därförutsättningarna totalt sett lämpar sig bäst för respektive produktionsform.Denna princip gäller även på nordisk eller europeisk nivå. Förutsättningarna för t.ex. vindkraft är sannolikt bättre i vissa regioner och länder än vad de är iandra. Tillgången till biobränslen och därmed möjligheterna för elproduktion ibiobränslebaserad kraftvärme varierar likaså.Fördelarna med ett certifikatsystem kommer till sin rätt framför allt då eninternationell handel möjliggörs. Detta påtalas också av flera remissinstanser.Sett i ett europeiskt perspektiv avseende EU:s mål för elproduktion frånförnybara energikällor, spelar det ingen roll var elproduktionsanläggningarbaserade på förnybara energikällor byggs. På en internationell marknad kan enlokalisering av förnybar elproduktion ske till de länder eller regioner som harbäst förutsättningar för detta. Detta gynnar konkurrenskraften förförnybar elproduktion, resulterar i en harmonisering av stödnivåerna i EUsamtidigt som kostnaderna för slutkonsumenterna inte blir högre än nödvändigt.Regeringen anser att handel med certifikat mellan olika länder är önskvärd ochser t.ex. inga hinder för att elcertifikaten kan säljs utomlands eller växlas in till s.k. RECS-certifikat (, ett frivilligtcertifikatsystem bland europeiska kraftföretag) för att sedan säljas utomlands.Elcertifikatsutredningen pekar på ett antal frågeställningar som bör belysasinför en internationell handel. Det finns avvägningar som bör göras, t.ex. hurutländska certifikat skall hanteras i certifikatsystemet och om dessa skall vara lika mycket värda som inhemska certifikat.Regeringen har noga studerat reglerna och erfarenheterna i andra länder medcertifikatsystem. Därvid har regeringen funnit ett antal skäl som talar för attelcertifikatssystemet till att börja med bör begränsas till att vara ett svenskt system. Ett av skälen är att det inte finns några bestämmelser om hurelcertifikat från andra länder skall få tillgodoräknas för uppfyllande av denationella målen för el från förnybara energikällor. Inte heller finns någragarantier för att elektriciteten från dessa energikällor inte tillgodoräknas ibåde det land där elektriciteten producerats och i landet där certifikatenanvänds. Det finns inte heller något system på plats för att garantera attelcertifikat från andra länder kan garanteras vara från sådana energikällor somdefinierats som förnybara.En obegränsad möjlighet till import av elcertifikat för uppfyllande av kvotenskulle kunna innebära att den svenska kvoten fullt ut eller till stor deluppfylls med certifikat från befintliga anläggningar runt om i . För attgarantera att utökad elproduktion baserad från förnybara energikällor kommertill stånd till följd av certifikatsystemet krävs att de länder som ingår isystemet har kvoter, eller en liknande mekanism, som certifikaten skall avräknas emot. På så sätt leder en försäljning av certifikat från ett land till ettannat att det någonstans uppstår en minskad tillgång på elcertifikat som i sigökar priset på certifikat så att incitament för ny elproduktion skapas.För en internationell marknad med elcertifikat krävs därför antingen ettgemensamt ramverk i EU eller att bilaterala avtal sluts mellan och något eller några andra länder om att ha en gemensam marknad. I avsaknad av sådanabilaterala överenskommelser eller ramverk inom EU anser regeringen attkvotplikten inledningsvis skall uppfyllas med elcertifikat som är utfärdadeenligt bestämmelserna i den förslagna lagen, dvs. baseras på den elproduktionsom sker i Sverige.Regeringen avser att inleda överläggningar med andra länder inom EU som arbetarmed certifikatsystem om möjligheterna till att åstadkomma en gemensam marknadoch att träffa bilaterala avtal om gemensamma elcertifikatmarknader. Någrarimliga grundkrav att ställa på ett annat land som vill ingå ett sådant avtal är att de har en elmarknad som är avreglerad i lika stor utsträckning som densvenska, att de har ett certifikatsystem baserat på kvoter eller någon liknandemekanism och att den elproduktion som ligger till grund för de importeradecertifikaten inte åtnjuter någon form av driftsstöd parallellt medcertifikatsystemet. Dessa krav bör ställas för att säkerställa attcertifikatsystemet leder till ökad produktion av förnybar el och att denelproduktion som baseras på förnybara energikällor konkurrerar på samma villkori hela systemet.Regeringen avser att inom EU och inom det nordiska arbetet aktivt driva fråganom internationell handel med elcertifikat. Därvid skall särskilt beaktas arbetet med andra styrmedelsfrågor, t.ex. handel med utsläppsrätter.Utvecklingen i andra länder i EuropaDet finns flera länder i som har infört certifikatssystem eller harplanerat att införa certifikatsystem och som fått dessa godkända av . Till de länder som infört system hör , ,, och Österrike.I planerades ett certifikatsystem införas från och med den 1 januari2001. Systemet var godkänt av kommissionen, men ikraftträdandet har av olikaskäl skjutits upp. Eftersom en internationell harmonisering på området saknas,var avsikten att inte tillåta utrikeshandel, så vida inte bilateralaöverenskommelser träffas mellan medverkande länders regeringar och myndigheter.I samtliga certifikatsystem i finns restriktioner mot import avcertifikat. Det nederländska systemet är det system i som är mest öppetför import av certifikat.Nederländerna har haft ett frivilligt system, men en lag omcertifikatssystemet trädde i kraft först . Deltagandet i systemet ärfrivilligt och baseras på skattelättnader för dem som köper certifikat. El somproducerats i annat land är också berättigat till nederländska certifikat.Import av såväl el som certifikat är dock föremål för vissa restriktioner.Importen skall följa den nederländska ellagstiftningen samt lagen ommiljöbeskattning. Ett annat krav är att elektriciteten inte redan sålts iproducentlandet som el från förnybara energikällor och att den faktisktimporterats.Andra länder är mer restriktiva, som exempelvis Storbritannien.Certifikatsystemet i trädde i kraft . system är ett nationellt system, där import av certifikat inte godkänts föruppfyllande av kvoten.5Vissa ändringar av ellagen5.1 Vissa ändringar av bestämmelserna om nättariffer på stamnätet5.1.1 Inkludering i stamnätstariffen av vissa kostnader för europeiskt samarbeteRegeringens förslag: svenska kraftnäts kostnader för att delta idet europeiska samarbete som syftar till att utveckla och vidmakthålla enfungerande europeisk marknad för el får tas ut via stamnätstariffen.Affärsverket svenska kraftnäts förslag: Överensstämmer i huvudsak medregeringens förslag.Remissinstanserna: Hovrätten för Nedre , ,, , , ,, i , och Oberoende elhandlaretillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran.Elbruk anser att stamnätstariffen endast skall täcka kostnaderna för stamnätetoch avstyrker därför förslaget.Skälen för regeringens förslag: I ellagen (1997:857) regleras s.k.nätverksamhet. Med detta begrepp avses att ställa elektriskastarkströmsledningar till förfogande för överföring av el (1 kap. 4 §). En fråga som regleras i ellagen är utformningen av nättariffer. Med nättariffer avsesbl.a. den avgift som innehavaren av en elledning eller ett elnät(nätinnehavaren) tar ut för att överföra el åt en elkund på sin ledning ellersitt nät (1 kap. 5 §).En grundläggande regel vad gäller nättariffer är att de skall vara utformade så, att nätinnehavarens samlade intäkter från nätverksamheten är skäliga iförhållande till bl.a. de objektiva förutsättningarna att bedrivanätverksamheten (4 kap. 1 §). Med det sistnämnda uttrycket avses, någotförenklat, de kostnader som kan beräknas uppstå i den aktuella verksamheten omdenna drivs på ett rationellt sätt. En självklar förutsättning för att ennättariff skall anses som skälig är att nätinnehavaren inte försöker få täckning för andra kostnader än sådana som uppstår i nätverksamheten.Konstruktionen av nättariffer är sådan att betalning till nätinnehavaren föröverföring av el sker dels när man matar in el på ett ledningsnät, dels när mantar ut el från nätet.Det svenska elnätet brukar indelas i tre nivåer, stamnätet, regionledningarnaoch lokalnäten. Den första nivån, stamnätet, utgörs av ett sammanhållet nät somgår från norr till söder genom hela landet. Den el som produceras i de storaproduktionsanläggningarna, av vilka de viktigaste är vattenkraftverken ochkärnkraftverken, matas in på stamnätet. tas sedan ut från stamnätet viaregionledningar, som är anslutna till stamnätet längs hela dess sträckning. förs sedan längs regionledningarna till olika befolkningscentra, där elen viaett lokalnät överförs till elanvändarna för förbrukning.Stamnätet innehas och drivs för statens räkning av ().De elkunder som betalar avgifter till för överföring av el påstamnätet är dels producenter som betalar en avgift för den el de matar in påstamnätet, dels innehavare av regionledningar som betalar en avgift för den elde tar ut från stamnätet. De sistnämnda för vidare avgiften till innehavarna avlokalnät när dessa tar ut el från regionledningen, varefter innehavarna avlokalnät för avgiften vidare till elanvändarna när dessa tar ut el frånlokalnätet. Om en producent matar in el direkt på stamnätet betalar han, somnyss nämnts för denna inmatning. Om inmatningen däremot sker via enregionledning är det innehavaren av denna regionledning som betalar förinmatningen på stamnätet. Denna kostnad för han vidare till producenten via sinegen nättariff. I praktiken är det alltså producenterna som betalar för allinmatning på stamnätet och elanvändarna som betalar för allt uttag frånstamnätet. Alla kunder som utnyttjar landets samlade elnät täcker alltså detsamlade avgiftsuttaget enligt stamnätstariffen.Svenska kraftnät har ytterligare en uppgift utöver driften av stamnätet,nämligen systemansvaret för el. Med detta avses det övergripande ansvaret föratt elektriska anläggningar samverkar driftsäkert så att balans inom hela ellerdelar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el (8 kap. 1 § andra stycket). Skälet till att denna balans måste upprätthållas är att den totala inmatningen på och det totala uttaget från det samlade elnätet i landet måste vara lika stora vid varje givet tillfälle. Om så inte är falletuppstår störningar på elnätet i form av frekvens- ochspänningsvariationer och, om störningarna når viss omfattning, omfattandeströmavbrott.Enligt en bestämmelse i ellagen skall de kostnader som följer av att Svenskakraftnät har systemansvaret för el, med visst undantag, anses utgöra en kostnadi nätverksamheten (4 kap. 9 § andra stycket). Följden av denna bestämmelse äratt får utforma nättariffen för stamnätet så, att tariffen gertäckning för såväl de kostnader som uppstår i nätverksamheten som de kostnadersom följer av systemansvaret. Samtliga nätkunder i landet bidrar alltså äventill sistnämnda kostnader. Detta har ansetts rimligt eftersom ett fungerandesystemansvar ligger i alla nätkunders intresse. Som nämnts ovan är vissakostnader för systemansvaret undantagna från den nämnda regleringen. Det gällerde kostnader som kan hänföras till en viss kund eller en viss kundkategori.Dessa kostnader tas ut direkt av dessa kunder respektive kundkategorier.Inom Europeiska unionen pågår ett avregleringsarbete inomelsektorn. Elmarknaderna inom de femton medlemsstaterna var ursprungligen femton nationella monopolmarknader, mellan vilka elhandeln var tämligen begränsad. Idecember 1996 antogs ett direktiv som syftade till att avregleramedlemsstaternas elmarknader (elmarknadsdirektivet). Elmarknaderna hade dittills varit utpräglade monopol därigenom att nätinnehavarna själva fick avgöra om deville ge tillträde till sina nät åt andra elproducenter och elhandlare. Följdenvar att i stort sett alla elanvändare var tvungna att köpa sin el fråninnehavaren av det nät till vilket elanvändaren var ansluten.Huvudinnebörden av elmarknadsdirektivet är att alla nätinnehavare måste getillträde till sina nät åt andra aktörer på marknaden. Om en elproducent ellerelhandlare alltså träffar avtal med en elanvändare om leverans av el måsteberörda nätinnehavare ställa sina elnät till förfogande för leverans av dennael. Följden av denna avreglering är alltså att elanvändarna ärtvingade att köpa sin el från innehavaren av det nät till vilket elanvändaren är ansluten utan att de själva avgör från vem de vill köpa sin el. Monopolen haralltså brutits och konkurrens införts på elmarknaderna.Denna avreglering är nu till övervägande del genomförd i medlemsstaterna. ISverige är elmarknaden avreglerad sedan den 1 januari 1996.Avregleringsarbetet fortsätter nu inom EU. Målet är att gjuta samman de femtonnationella elmarknaderna till en inre marknad för el. Några bindande beslut inom ramen för detta arbete har dock ännu inte fattats.Parallellt med arbetet i EU:s institutioner pågår motsvarande arbete inom tvåbranschorganisationer för stamnätsinnehavare (systemoperatörer). Den ena ärAssociation of Operators (ETSO), som omfattar deflesta systemoperatörerna i Väst- och . Bland medlemmarna ingårsystemoperatörer i såväl länder som är medlemmar i som länder som inte ärmedlemmar i . Den andra organisationen är Nordel, som omfattarsystemoperatörerna i de fem nordiska länderna. Samarbetet omfattar alltså ävenländer utanför EU. är medlem i båda organisationerna.Det arbete som är aktuellt inom branschorganisationerna rör transitering.Transitering av el äger rum då el matas in på elnätet i ett land och tas ut från elnätet i ett annat land efter det att elen överförts genom ett eller fleraländer mellan inmatningslandet och uttagslandet. Transitering är den överföringsom sker genom det eller de mellanliggande länderna.Transitering är förenat med vissa problem enligt följande. Denproducent som matar in el i inmatningslandet betalar en avgift för detta tillinmatningslandets systemoperatör. Den elanvändare som tar ut el i uttagslandetbetalar på samma sätt en avgift för detta till innehavaren av det nät däruttaget sker. Denna avgift inbegriper, som beskrivits ovan, överföring genomhela uttagslandet, alltså även på stamnätet. Däremot sker ingen betalning förtransiteringen, eftersom varken någon inmatning på eller något uttag fråntransiteringslandets stamnät äger rum. Transitering medför alltså bara kostnader men inga intäkter för transiteringslandets systemoperatör. Eftersomtransitering förekommer i olika omfattning i olika länder drabbas de olikasystemoperatörerna av kostnader i olika omfattning. Detta förhållande ärnaturligtvis inte förenligt med en väl fungerande europeisk marknad för el.För att komma till rätta med detta problem har medlemmarna i ETSO respektiveNordel ingått överenskommelser som har formen av civilrättsliga avtal. Dessaavtal är avsedda att tillämpas tills ett regelverk som löser dettatransiteringsproblem har skapats inom EU.Inom ETSO innebär överenskommelsen att samtliga systemoperatörer betalar enavgift till en fond från vilken de systemoperatörer som har de högstakostnaderna för transitering får ersättning så att de samlade kostnaderna förtransitering fördelas jämnt mellan operatörerna. För import till ETSO-områdettas en enhetlig avgift ut. De nordiska länderna är inte med i överenskommelsen.De danska systemoperatörerna har avtal med sina tyska motsvarigheter omreciprocitet på importavgiften.Inom Nordel har två överenskommelser ingåtts. Den ena reglerar fördelningen avkostnader och intäkter, som genereras av de danska avtalen. ärpå grund av lagens bestämmelser om utformning av stamnätstariffen förhindrat att delta i överenskommelsen. Den andra överenskommelsen reglerar fördelningen avkostnader för förluster, orsakade av transitering inom . Svenska kraftnäthar ansett sig kunna delta i denna överenskommelse, då förlustkostnader ärrörliga och kan knytas till det egna nätet. Frågan om kompensation förtransitering mellan systemoperatörer kan ses som ett första steg. Samarbetet kan alltså komma att utvecklas.Det samarbete som deltar i utgör en del av ett arbete somsyftar till att i upprätta en gemensam marknad för el. En sådan marknadkommer att innebära fördelar för den helt övervägande delen av elkunderna påmarknaden. Detta gäller naturligtvis även elkunderna i . Det är därförrimligt att elkunderna bidrar till kostnaderna för detta samarbete. Ett lämpligt sätt att uppnå det är, som föreslagit, att låta dessakostnader anses utgöra kostnader i nätverksamheten.5.1.2 Anpassning av bestämmelserna om stamnätstariffen till de nyabestämmelserna om utformning av nättarifferDen trädde nya bestämmelser i kraft vad gäller utformningen avnättariffer. Dessa bestämmelser är intagna i 4 kap. 1 § och innebär attnättariffer skall vara utformade så, att nätinnehavarens samlade intäkter frånnätverksamheten är skäliga i förhållande till bl.a. de objektivaförutsättningarna att bedriva nätverksamheten (4 kap. 1 §).