prop · GQ03139 · 2003-07-03 00:00:00 — Efter det att det framkommit negativa uppgif- ter om finansbolaget , kunde detta bolag inte ersätta sina förfallande marknadsbevis med nya. efter denna händelse havererade hela marknaden för marknadsbevis. När problemen senare drabbade bankerna, fick även bostadsinstituten akuta finansie- ringsproblem, vilket visar på svårigheterna att begränsa en förtroendekris till de i sak mest drabbade instituten. En anledning (förutom allmän misstro mot värdet på institutens till- gångar) till att kris i ett institut kan leda till en allmän misstänksamhet hos investerarna är att det finns ekonomiska kopplingar mellan de finan- siella företagen. Dessa innebär att om ett institut ställer in betalningarna, kan det medföra att andra institut, vilka har stora fordringar på detta in- stitut, också tvingas ställa in betalningarna. 5.1.3Ekonomiska kopplingar mellan finansiella företag lånar av varandra. Detta sker dels i form av direkta lån, dels genom att institut placerar i certifikat och obligationer utgivna av andra institut. På detta sätt uppstår direkta ekonomiska kopplingar mellan instituten, vilka innebär att om ett institut går omkull kan andra dras med. Ekonomiska kopplingar mellan de finansiella företagen uppstår även genom handeln på de finansiella marknaderna. Omfattningen av denna handel har ökat kraftigt. I handeln uppstår s.k. motpartsrisker, dvs. risker för att motparten inte skall kunna fullfölja avtalet. Det uppstår också en koppling mellan instituten via marknadspriserna. Om t.ex. en bank säljer värdepapper i stor skala, kan priset på papperet sjunka. Detta innebär att även värdet på värdepappersportföljen i andra institut sjunker. För att försöka förekomma ett prisfall kan flera välja att sälja värdepapper, vilket ytterligare pressar priset nedåt. I värsta fall kan en panisk utförsäljning av värdepapper uppstå som medför att handeln på marknaden bryter sam- man, varmed placerare på värdepappersmarknaden kan bli inlåsta i oöns- kade positioner3. Lånen mellan de svenska bankerna, de s.k. interbanklånen, har ökat över tiden och är nu relativt omfattande. En anledning till att de svenska bankerna ger lån till varandra är utformningen av system för likviditetsstyrning. Systemet är utformat så att bankerna föredrar att jämna ut likviditeten sinsemellan så långt det går, dvs. de banker som har överskott av likviditet lånar ut till de banker som har underskott, vilket sker på dagslånemarknaden. Här uppstår således fordringar bankerna emellan och volymerna kan vara betydande. Banker ger även lån med längre löptid till varandra. Dessa lån brukar kallas depositioner och finns med löptider . 3 Rädslan för marknadssammanbrott tycks utgöra ett skäl för varför Fed i beslutade att organisera en räddning av hedge-fonden när den var konkursmässig . Se också Finansmarknadsrapport , riksbank, för en beskrivning av avvecklings- och motpartsrisker i det svenska finansiella systemet. på den s.k. depositmarknaden är mycket stora4. Det är värt att påpeka att på depositmarknaden deltar många olika typer av aktörer, inte bara ban- ker, även om dessa dominerar marknaden. De ekonomiska kopplingarna mellan de finansiella företagen innebär att solvensproblem i ett institut på ett dominoliknande sätt kan spridas till andra institut. I takt med att de finansiella marknaderna integreras inter- nationellt ökar även kopplingarna mellan institut i olika länder. I motsats till de mer förväntningsstyrda systemrisker som beskrivits ovan, finns systemrisker som inte är beroende av att institutet är kreditgi- vare. Det centrala här är institutets roll som betalningsförmedlare. Bankernas roll i betalningsväsendet medför att de regelbundet gör stora betalningar till varandra. En banks kunder lämnar betalningsuppdrag som innebär att banken skall överföra medel till andra banker. Om banken inte kan genomföra dessa betalningar på grund av brist på likviditet, som i och för sig kan bero på att banken är insolvent, medför det att andra banker kan få brist på likviditet som medför att de i sin tur inte kan genomföra sina betalningar. På så sätt kan betalningsproblemen spridas snabbt på ett dominoliknande sätt bland bankerna. Som beskrivs i föregående avsnitt har banker även egna fordringar på varandra. Dessa fordringar uppstår dels genom att bankerna ger lån till varandra i olika former, dels genom att de handlar med värdepapper. Dessa fordringar kan vara så stora att om en bank ställer in betalningarna, hamnar andra banker inte bara i akut likviditetsbrist utan kan också bli insolventa. Eftersom det inte är allmänt känt hur dessa fordringar ser ut, har marknaden svårt att allokera likviditet till rätt institut. Därmed kan fler banker tvingas ställa in betalningarna. En stor del av bankernas dag- liga betalningar som avvecklas i , system för avveck- ling av betalningar, utgörs av sådana interbankbetalningar, dvs. transak- tioner som inte är kundrelaterade. Förutom de systemrisker som uppstår till följd av finansiella och eko- nomiska kopplingar mellan banker, finns även vad som kan kallas tek- nisk systemrisk, nämligen risk för att systemet utsätts för en störning på grund av fel i den tekniska utrustningen eller mänskliga misstag i han- teringen av det tekniska systemet. Många clearingsystem bygger på multilateral nettning som innebär att varje deltagare får en enda betalningsförpliktelse eller fordran gentemot övriga deltagare. Sådan nettning kan medföra problem för avvecklingen om en eller flera deltagare inte kan betala. Således finns risk för att sy- stemet bryter samman, även om övriga deltagare är likvida. Även detta är en form av teknisk systemrisk, eftersom den beror på konstruktionen av clearingsystemet. 4 Svenska banker lånar inte bara av varandra utan i hög grad även av utländska banker på den s.k. Eurodepositmarknaden. Historiskt sett var den första offentliga åtgärden för att förhindra system- kriser att uppdra åt att agera "Lender of Last Resort" (LLR). Tanken är att om uttag från insättare eller refinansieringsproblem på kapitalmarknaden beror på ogrundad misstro, skall en bank kunna vända sig till och få kredit. Genom att ger kre- diter till banker med tillfälliga likviditetsproblem kan rent förväntnings- styrda och därmed omotiverade konkurser undvikas. På så sätt förhindras inte bara eventuella spridningseffekter, som kan ge upphov till system- kris, utan även uppkomsten av samhällsekonomiska kostnader i samband med den enskilda konkursen. bör inte stödja banker med genuina soliditetsproblem, eftersom det skulle betyda att ineffektiva och illa skötta banker skulle kunna leva vidare. Det finns emellertid två fak- torer som komplicerar bilden. För det första måste informationsproblemen beaktas. För att Riksban- ken skall ha en chans att fullgöra sitt LLR-åtagande utan att riskera att stödja banker med otillräckligt eget kapital, måste den (eller någon annan statlig instans) fortlöpande inhämta information om bankernas ställning. Vidare innebär de ekonomiska kopplingarna mellan finansiella företag att det kan vara svårt för , likaväl som för andra aktörer, att avgöra i vilken mån en betalningsinställelse leder till enbart likviditets- problem för andra institut. Sammanfattningsvis innebär informationspro- blemet att det är omöjligt för att perfekt skilja ut de banker som bör få stöd. Således finns det risk för att kostnader uppstår på grund av att antingen för många eller för få banker får stöd. En bank måste ställa säkerheter för all upplåning i . Om en bank inte kan ställa accepterade säkerheter för lån i kan den be om lån på särskilda villkor. Enligt lagen (1988:1385) om riksbank (6 kap. 8§) får i likviditetsstödjande syfte och på särskilda villkor bevilja kredit eller lämna garanti till banker och svenska företag som står under tillsyn av . Den andra faktorn att ta hänsyn till är systemrisken. Vid ansökan om kredit i likviditetsstödjande syfte bedömer om situationen kan betraktas som så extraordinär att systemstabiliteten är hotad och det därmed föreligger synnerliga skäl för att bevilja kredit. Om systemstabi- liteten är hotad, är det i praktiken svårt för att neka kredit, även om banken har genuina soliditetsproblem. Att ge lån på särskilda villkor är förenat med problem. En fråga är hur länge skall understödja en bank. Systemrisken behöver ju inte bli mindre . En annan är hur skall ställa sig till en bank som inte möter marknadens kapitalkrav men väl de formella kapitalkraven. En sådan bank kan inte överleva utan kapitaltillskott eller statligt stöd, om inte verksamheten förändras. Om det står helt klart att en bank är så olönsam att dess verksamhet bör avvecklas, bör neka kredit. I stället för att ge kredit till denna bank, skulle för att undvika systemeffekter kunna bidra med likviditetsstödjande åtgärder för de institut som får problem till följd av betalningsinställelsen. Detta förfarande är emellertid problematiskt på grund av vad som i föregående avsnitt beskrivs som teknisk systemrisk; om ett institut ställer in betalningarna, uppstår problem i den multilate- rala nettningen i VPC. Detta kan leda till ett avbrott i betalningarna i detta system som medför att instituten får svårt att klara av sina åtagan- den i andra avseenden. Således måste systemen för clearing och avveck- ling förbättras innan en sådan hantering av systemrisken är möjlig. Ett sådant arbete pågår. Ovan har redogjorts för olika vägar som problem i ett finansiellt företag kan spridas till andra finansiella företag. Spridningsrisken kan begränsas genom att institutens exponeringar mot varandra begränsas. Det är emellertid inte alltid praktiskt möjligt att begränsa de finansiella företa- gens exponeringar gentemot varandra. Framför allt betalningsförmedlare har svårt att begränsa sina exponeringar mot andra betalningsförmedlare i samma betalsystem, eftersom exponeringar uppstår som ett resultat av betalningsförmedlingen. Således är det svårt att begränsa bankernas ex- poneringar mot varandra. Det är inte heller alltid tillräckligt att begränsa fordringarna på andra banker för att eliminera spridningsrisken. Insättare och andra finansiärer, som misstänker att deras bank har en likartad port- följ av tillgångar som den bank som fallerade, kommer att dra tillbaka sin finansiering oavsett om deras bank har en fordran på den fallerade ban- ken. I dessa fall måste spridningsrisken minskas genom att bankens all- männa motståndskraft mot fallissemang i andra institut ökas. Ett instituts ledning och ägare har inte anledning att beakta alla de kost- nader som uppstår till följd av att institutet fallerar. Av detta skäl finns det risk för att institutet väljer en lägre grad av soliditet än den som är önskvärd ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. När beslut som fattas av enskilda aktörer medför kostnader för andra, utan att den som fattar be- slutet har anledning att ta hänsyn till dessa kostnader, föreligger s.k. ex- terna effekter, som allmänt är ett motiv för reglering. Externa effekter kan vara såväl positiva som negativa. När det gäller systemstabiliteten är det negativa externaliteter främst i form av spridningseffekter som står i fokus. De allvarligaste externa effekterna på det finansiella området förelig- ger då problem i en bank medför problem i andra banker och finansiella företag samt leder till att de samhällsekonomiska kostnaderna av fallis- semanget ökar. Att andra institut riskerar att få problem är inget som ägarna, ledningen eller finansiärerna i en enskild bank har anledning att fullt ut beakta. Insättningsgarantin och funktion som "Lender of Last Res- ort" kan betraktas som medel att minska externa effekter av finansiärer- nas beteende. Genom dessa medel minskas risken för att ett institut falle- rar till följd av att insättare eller andra långivare drar tillbaka sin finansie- ring på felaktiga grunder. De ingrepp i marknadsekonomin som dessa medel utgör är emellertid inte helt problemfria. Risken finns att detta i sin tur påverkar beteendet hos institutets ledning och ägare på ett för samhällsekonomin negativt sätt. innebär de att marknadsdisci- plinen allmänt sett blir svagare, varför det finns risk för att ledning och ägare utnyttjar detta till att ta större risker, vilket brukar benämnas att det finns risk för moral hazard. I samband med osäkerhet om vad som kommer att hända om ett insti- tut får finansiella problem kan också beteendet hos dess ägare och led- ning påverkas. I bästa fall innebär det att de vill vara helt säkra på att inte hamna i denna osäkra situation och därför blir extra försiktiga. I värsta fall räknar de med att avsaknaden av reglering av denna situation innebär att staten kommer att ha en svag förhandlingsposition och kommer att rädda institutet om den får finansiella problem. En sådan uppfattning medför att institutets ägare inte har tillräckliga skäl att vara försiktiga. Beteendet hos ledningen beror på om den tror att den kan sitta kvar om institutet genomgår någon form av rekonstruktion och hur mycket den har att förlora på att behöva avgå. Hanteringen av institut med finansiella problem har således betydelse för beteendet hos ägare och ledning under normala omständigheter. Om en rekonstruktion normalt sett innebär att ledningen måste avgå och ak- tieägarna måste lämna i från sig sina aktier, torde riskbenägenheten hos båda dessa grupper minska. Detta är ett motiv för att ha ett formellt sy- stem som innebär att en bank kan rekonstrueras utan att de gamla ägarna subventioneras eller att den gamla ledningen sitter kvar. Banklagskom- mittén har lämnat ett förslag på en sådan ny ordning i sitt slutbetänkande (SOU 2000:26). Denna fråga behandlas emellertid inte i detta samman- hang. Ett instituts motståndskraft mot störningar beror både på dess ekono- miska reserver och risken i rörelsen. Externa effekter, informationspro- blem och moral hazard innebär att det finns risk för att institutet väljer en för låg grad av soliditet. Det skall påpekas att för ett väl konsoliderat in- stitut med kompetent ledning är skillnaden mellan institutets eget val av soliditet och den samhällsekonomiskt optimala nivån troligtvis marginell. I dessa fall är reglering i princip inte nödvändig. Om institutets lönsam- het minskar, ökar emellertid skillnaden i synsätt och då är det viktigt med reglering och tillsyn. Idealt utformad skall inte regleringen utgöra något hinder för institutets verksamhet så länge det inte finns någon sådan skillnad i synsätt. Eftersom staten inte kan gå in och i detalj styra verksamheten i varje institut, måste staten i stället med generella medel söka påverka institu- tens soliditet samt deras möjligheter och motiv att ta risker som hotar deras soliditet. Målet med regleringen kan sägas vara att skapa ett finan- siellt system som är motståndskraftigt mot störningar, både till följd av problem i enskilda institut och i den övriga ekonomin, t.ex. makroeko- nomiska obalanser. 5.2.1Betalningsväsendets struktur och skyddsbehov Regeringens bedömning: Från systemsynpunkt är skyddsbehovet star- kast för betalningsförmedlare som tar emot kortfristiga medel och ingår i generella betalsystem, dvs. sådana som är öppna för både ett stort antal betalare och betalningsmottagare. Kommitténs och promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs bedömning: Kom- mitténs analys delas i stort av remissinstanserna eller kommenteras inte närmare. Remissinstansernas synpunkter på promemorians bedömning: I princip desamma som tidigare framkommit. Skälen för regeringens bedömning Betalningsväsendet kan allmänt sägas vara samhällets samlade infra- struktur för att utföra betalningar och kan anses vara uppdelat i flera olika betalsystem, vilka kan sägas utgöra, mer eller mindre, självständiga delar av denna infrastruktur. Bankgirot, postgirot och olika kontokortssy- stem är exempel på betalsystem. Ett begrepp som är av central betydelse är betalningsförmedling. förutsätter att minst en utomstående, förutom betala- ren och betalningsmottagaren, är inblandad i betalningstransaktionen. Det betalningsförmedlaren gör är att överföra köpkraft från betalaren till betalningsmottagaren. Det är betalningsförmedlarna som utför de väsentliga tjänsterna i betal- systemet och betalsystemets funktionsförmåga är beroende av betalnings- förmedlarna. Olika betalsystem är olika sårbara beroende på om det finns en eller flera aktiva betalningsförmedlare och vilka kopplingar det finns mellan dem. Om det bara finns en förmedlare i systemet, upphör syste- met att fungera om förmedlaren kan fullfölja sina åtaganden. Om det finns många förmedlare, kan kanske en upphöra med verksam- heten utan att det får nämnvärda effekter på systemet. Om det finns kopplingar mellan förmedlarna, som innebär att problemen sprids så att ett fallissemang leder till flera, så kan systemet vara lika sårbart som ett med bara en förmedlare. Betalsystemen kan även indelas med hjälp av begreppen selektiva och generella. Grunden för denna uppdelning är kretsen av användare, vilken kan indelas i två dimensioner, nämligen storleken och sammansättningen av grupperna möjliga betalare och betalningsmottagare. Ett selektivt betalsystem kan sägas vara inrättat (på mottagarsidan) för betalningar endast till ett fåtal betalningsmottagare. Kretsen av möjliga betalningsmottagare kan måhända utsträckas något om den är i något annat avseende begränsad, t.ex. genom att de tillhör samma koncern som i dagligvaruhandelns och bensinbranschens kontokortssystem. svårare att tänka sig ett betalsystem som är begränsat endast på betalarsi- dan. Möjligen skulle någon form av bidragsgivare (stat eller kommun) kunna tänkas upprätta ett eget betalsystem. Ett generellt betalsystem kan sägas vara ett betalsystem vars använd- ningsmöjligheter är större genom att ett stort antal aktörer har möjlighet att delta som både betalare och betalningsmottagare. Bankgirot, postgirot och checksystemet är exempel på i hög grad generella system. Grovt för- enklat kan sägas att ett betalsystem för att betecknas som generellt skall vara "öppet i båda ändar", dvs. kretsen av både möjliga betalare och be- talningsmottagare skall vara stor, medan de system som är "slutna i nå- gon ände" bör betecknas som selektiva. De generella betalsystemen kan sägas utgöra betalningsväsendets kärna. I dessa system förmedlas betalningar mellan ett stort antal använ- dare, både som betalare och betalningsmottagare, och de har därför i all- mänhet stor betydelse för samhällsekonomin. Skyddsvärdet för ett enskilt system är därmed också stort. Systemen är dessutom oftast samman- bundna med gemensamma nätverk som byggts upp för att kanalisera be- talningar mellan betalsystemen. Vissa system har kopplingar till ut- ländska betalsystem genom vilka det både går att betala till och ta emot betalningar från utlandet. Ett generellt betalsystem kan således bestå av många mindre betalsy- stem som är sammanlänkade. Detta gäller vanligtvis inte för selektiva betalsystem. System som betecknas som selektiva betalsystem gör det på grund av att de vänder sig till en i någon mening begränsad krets. De är således, närmast per definition, inte kopplade till varandra eller till gene- rella betalsystem. För det fall att ett system hade sådana kopplingar skulle kretsen av möjliga användare förmodligen bli så stor att systemet vore att betrakta som generellt. Om ett selektivt system som endast med- ger betalningar till dagligvarubutiker anslutna till en viss kedja slås ut, blir följden att användarna kan betala sina inköp i kedjans butiker via systemet. Den direkta skada detta medför för samhällseko- nomin kan inte sägas vara särskilt allvarlig, eftersom det finns andra sätt att betala inköp på och det finns andra butiker tillgängliga. Detsamma torde gälla för alla selektiva system. Ett betalsystems funktionsförmåga är beroende av de i systemet aktiva betalningsförmedlarna. Frågan är om det finns behov av att reglera vissa betalningsförmedlare i syfte att skydda vissa betalsystems, och därige- nom betalningsväsendets, funktionsförmåga och motiven för detta. Att betalningsförmedlaren tar emot medel ökar risken för att dess fallis- semang leder till att andra betalningsförmedlare får problem. har redogjorts för olika systemrisker som uppstår till följd av att betal- ningsförmedlaren tar emot transaktionsmedel. De mottagna medlen är lättflyktiga, eftersom de skall användas för löpande betalningar. Det är med andra ord inte praktiskt möjligt att binda medlen genom någon form av längre uppsägningstid. Som framgår av avsnitt 5.1 ger dessa snabbt uttagbara medel upphov till risk för en uttagsanstormning. Det skall ob- serveras att det inte har någon betydelse vilken form av skulder det är fråga om så länge de kan dras undan med kort varsel. Det kan gälla kort- fristig finansiering på interbankmarknaden vilket de flesta av dagens be- talningsförmedlare är beroende av. Även en investerare på kapitalmark- naden kan dra tillbaka sin finansiering av betalningsförmedlaren. Det är alltså inte nödvändigt med någon koppling till det traditionella inlånings- begreppet. Förvaltningen av transaktionsmedel skapar också ett likvidi- tetshanteringsbehov som innebär att förmedlaren blir beroende av att kunna placera och låna medel kortfristigt. Mottagande av medel innebär också att de som blir av med sina trans- aktionsmedel kan ha svårt att betala sina räkningar, vilket i sin tur kan medföra att problemen sprids till dem som inte får betalt. Andra kan be- höva skjuta på planerad konsumtion och investeringar. Dessa effekter har negativa konsekvenser för samhällsekonomin. Om betalningsförmedlaren inte har finansiering som är uppsägbar med kort varsel, är betalsystemet inte utsatt för de risker som en uttagsan- stormning innebär. Detta innebär att även om systemet skulle få en bety- dande omfattning vilket, som ovan påpekats, knappast är troligt om det skall vara ett effektivt system, så är inte skyddsbehovet så starkt att det motiverar reglering. Problemet med uttagsanstormningar är störst för betalningsförmedlare som placerar transaktionsmedlen i svårvärderade tillgångar såsom kredi- ter till mindre kända låntagare. En uttagsanstormning mot ett enskilt in- stitut föranleds av misstro mot institutets förmåga att fullgöra sina skyl- digheter. I brist på information om tillgångarnas värde kan det räcka med ett rykte för att finansiärerna skall bli osäkra och dra tillbaka sin finansie- ring. Risken är påtaglig att misstron mot ett institut sprids till andra in- stitut som har, eller tros ha, en liknande sammansättning av sina till- gångar eller stora fordringar på det krisdrabbade institutet. Av denna an- ledning kan problem i ett institut leda till att finansiärer av andra betal- ningsförmedlare med likartade tillgångar drar tillbaka sin finansiering. Vid en uttagsanstormning kan det också vara svårt att sälja dessa svår- värderade tillgångar till ett rimligt pris. Därför kan även en från början solvent betalningsförmedlare bringas på fall av en uttagsanstormning. I praktiken kombineras oftast betalningsförmedling i generella betalsy- stem med kreditgivning. Denna kombination av tjänster kännetecknar banker. Risken för att en uttagsanstormning mot en bank skall smitta av sig så att även andra banker råkar ut för uttagsanstormningar får alltså betraktas som relativt stor. Andra kombinationer än med utlåning är emellertid också tänkbara för betalningsförmedlare. Med bättre likviditet och möjligheter att löpande värdera placeringarna minskar ovanstående risker. Kan oklarheten om placeringarnas värde helt elimineras är risken för uttagsanstormningar i princip också eliminerad. Således kan system- skyddsmotivet vara olika starkt beroende på hur betalningsförmedlaren placerar mottagna medel. Problem hos en betalningsförmedlare kan emellertid även spridas direkt till andra betalningsförmedlare. Mellan betalningsförmedlare som deltar i samma betalsystem måste det finnas ett system för kvittning av ford- ringar som uppkommer till följd av betalningsförmedlingen.