prop · GQ03107 · 2003-05-21 00:00:00 — rörelselagen (1982:713). I enlighet med vad som gäller enligt direktiven får obligationer från samma emittent eller låntagare såsom huvudregel motsvara högst av skuldtäckningsbeloppet. obligationerna getts ut av ett kreditinstitut (även utländskt), vilket är fallet i fråga om bostadsobligationer, får obligationerna dock motsvara De sammanlagda innehaven av skuldtäckningsbeloppet (7 kap. 10 c § försäkringsrörelselagen). undantagsregel i EG-direktiven får medlemsländerna tillåta att enhandsengagemang i säkerställda obligationer uppgår till . Någon sådan regel finns inte i svensk lagstiftning. Frågan om undantagsregeln för säkerställda obligationer skall införas i svensk rätt har diskuterats . Frågan behandlades först i departementspromemorian Placeringsregler för försäkringsbolag (Ds Utredarens slutsats var här att undantagsregeln inte bör införas eftersom den ansågs strida mot försäkringstagarnas intresse. enhandsengagemang () ansågs knappast kunna ingå i en Något förslag om införande av undantagsregeln lämnades följaktligen inte. I propositionen Genomförande av EG:s tredje Prop. 2002/03:107 skade- respektive livförsäkringsdirektiv (prop. 1994/95:184) konsta- terade regeringen att inte har kreditinstitut som uppfyller undantagsregelns krav om särskild tillsyn eller särskild förmånsrätt och att det därför redan av formella skäl saknas möjligheter att införliva undantagsregeln i svensk rätt (s. 189). I betänkandet Säkrare obligationer? ansåg däremot utredaren att det inte hade framkommit några skäl att frångå den gräns på som medges i direktiven (s. 135). Om de institut som ger ut säkerställda obligationer enligt lag har de skyldigheter som anges i direktiven borde det, menade utredaren, inte vara förenat med någon ytterligare risk om placering sker i säkerställda obligationer. Utredaren hänvisade också till att de grundläggande principerna om lämplig matchning och diversifiering gäller oberoende av detaljerade gränsvärden för enhandsengagemang och menade att detta motverkade alltför riskabla placeringar. Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade chefen för departementet en särskild utredare för att göra en översyn av försäkringsbolagens placeringsregler m.m. (Fi 2001:11). Utredningen skall enligt direktiven (Fi 2000:15) bl.a. överväga behovet av ändringar i avsättnings-, placerings-, och kapitalbasreglerna. Utredningsuppdraget skall redovisas ; redovisades dock i delbetänkande förslag till principer för hur de näringsrättsliga reglerna som omfattas av utredarens uppdrag bör utformas (se Fi 2002:138). Frågan om gränsen för enhandsengagemang skall höjas och, i så fall i vilken utsträckning, innehåller en rad komplicerade spörsmål och förutsätter en omsorgsfull och bred analys. Frågan bör därför analyseras inom ramen för den nämnda utredningen. Enligt det s.k. UCITS-direktivet (85/611/EEG) får fondföretag investera högst av tillgångarna i värdepapper med samma utgivare. Genom ett ändringsdirektiv till UCITS-direktivet infördes ett undantag för innehav av säkerställda obligationer vilket gav medlemsländerna rätt att höja gränsen för enhandsengagemang till (se avsnitt 4.4). UCITS-direktivet, inklusive den nämnda ändringen, har införlivats i svensk rätt genom lagen (1990:1114) om värdepappersfonder. I 19 § i den lagen föreskrivs bl. a. att det i en värdepappersfond får ingå obligationer till högst av fondens värde om de består av obligationer utfärdade av ett kreditinstitut som har säte i ett land inom EES och som enligt lag är underkastat särskild offentlig tillsyn avsedd att skydda innehavare av institutets obligationer. I lagtexten har alltså inte uttryckligen angetts rekvisiten om förmånsrätt för obligations- innehavarna samt om matchning mellan obligationsinnehavarnas fordringar och institutens säkerhetsmassa som finns i artikel 22.4 i UCITS-direktivet. Enligt förarbetena (prop. 1992/93:90 s. 72) innebär dock regeln ett fullständigt genomförande av tilläggsdirektivet. Bestämmelsen i 19 § lagen om värdepappersfonder bör utformas så att det tydligare framgår att den innefattar sådana obligationer som avses i tilläggsdirektivet till UCITS-direktivet, dvs. säkerställda obligationer och motsvarande utländska skuldförbindelser. För innebär lagstiftningen nya uppgifter vad gäller tillståndsgivning och tillsyn. Till detta kommer utarbetande av föreskrifter och allmänna råd. skall avse innehållet i de planer som krävs vid tillståndsgivningen, innebörden av respektive egendomskategori, hur värderingen av säkerheterna och kontrollen av marknadsvärdet skall utföras, villkor för derivatavtal, beräkning av och villkor för riskexponering och räntebetalningar, registerföringen samt kompetens, uppgifter och rapporteringsskyldighet för den oberoende granskaren. Inspektionen bedömer det också nödvändigt att ha en funktionsansvarig för emittentinstituten. Regeringen avser att ta ställning till resursbehovet inom ramen för ordinarie budgetprocess. Eventuella resursförstärkningar finansieras inom utgiftsområdet. 8.1Förslaget till lag om utgivning av säkerställda obligationer Lagen innehåller bestämmelser om utgivning av säkerställda obligationer. Det är endast banker eller kreditmarknadsföretag som har fått tillstånd enligt 2 kap. 1 § som har rätt att ge ut säkerställda obligationer såsom de definieras i lagen. Paragrafen innehåller definitioner av en rad begrepp som används i lagen. Det kreditmarknadsföretag eller den bank som har fått tillstånd att ge ut säkerställda obligationer benämns i lagen emittentinstitut. När det gäller begreppet säkerställda obligationer avses med andra jämförbara skuldförbindelser bl. a. instrument för upplåning på penningmarknaden genom certifikat och liknande instrument med en löptid som understiger . Instrumentet skall ges ut för att finansiera krediter av de slag som ingår i säkerhetsmassan, dvs. hypotekskrediter och offentliga krediter. Lagens definition är flexibel för att inte hindra den tekniska utvecklingen på marknaden. Fyllnadssäkerheter är de tillgångar som får ingå i säkerhetsmassan som ersättning för hypotekskrediter och offentliga krediter. I 3 kap. 2 § preciseras vilka tillgångar som får användas som sådana säkerheter. Tillåtna derivatavtal i dessa sammanhang är sådana som slutits av ett emittentinstitut i syfte att uppnå balans mellan finansiella villkor för krediter i säkerhetsmassan och motsvarande villkor för de säkerställda obligationerna dvs. syftande till god riskhantering i instituten. Tillåtna derivatmotparter är endast de som avses i 3 kap. 1 § första stycket A 26 och B 16 i kapitaltäckningslagen. En särskild regel avseende riskhantering och likviditetsmatchning ges i 3 kap. 9 §. Säkerhetsmassan består i huvudsak av goda hypotekskrediter och offentliga krediter samt vissa guldkantade fyllnadssäkerheter. Dessa tillgångar skall antecknas i ett register enligt 3 kap. 10 §. Genom register- föringen uppkommer förmånsrätt för obligationsinnehavare och derivatmotparter i den registrerade tillgångsmassan. Definitionerna av bank och kreditmarknadsföretag har sina motsvarigheter i bankrörelselagen (1987:617) och i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet. Definitioner av begreppen hypotekskrediter och offentliga krediter har, efter påpekande från Lagrådet, utmönstrats som obehövliga i definitionskatalogen (se i stället 3 kap. 1 §). Förutsättningar för tillstånd m.m. tillstånd är en förutsättning för att ge ut säkerställda obligationer. Det är endast banker och kreditmarknadsföretag som kan komma i fråga för tillstånd för sådan utgivning. Bestämmelsen anger vilka krav som måste vara uppfyllda för att svenska banker och kreditmarknadsföretag skall kunna få tillstånd att ge ut säkerställda obligationer. Enligt första stycket, första punkten fordras att bolagsordningen eller stadgarna överensstämmer med lagens bestämmelser och andra författningar som reglerar institutets verksamhet Det innebär bl.a. att bolagsordningen eller stadgarna inte får hindra vare sig att institutet beviljar kredit som kan ingå i säkerhetsmassan eller att det emitterar obligationer i enlighet med lagen. Bestämmelsen i andra punkten innebär bl.a. ett allmänt krav på att den planerade verksamheten skall ha en sund administration och redovisning som möjliggör tillräcklig intern kontroll. Förutsättningar måste således finnas för att verksamheten skall kunna bedrivas seriöst och säkert. Dessa allmänna krav syftar i första hand till att underlätta tillsynen över utgivarens verksamhet. I den tredje punkten ställs som ytterligare förutsättning för tillstånd att obligationer och andra skuldförbindelser, som institutet utfärdat tidigare i syfte att finansiera krediter av det slag som ingår i säkerhetsmassan, omvandlas till säkerställda obligationer eller hanteras på ett för borge- närerna likvärdigt sätt enligt en plan som har godkänts av Finans- inspektionen. En omvandling innebär att utgivna obligationer och andra skuldförbindelser av detta slag måste ha en säkerhetsmassa som beloppsmässigt motsvarar dessa och att denna tillgångsmassa även i övrigt uppfyller lagens krav. Det står således emittentinstitutet fritt att välja vilka av institutets krediter som skall ingå i säkerhetsmassan, förutsatt att de har egenskaper som föreskrivs i lagen. Innehavare av tidigare utgivna hypoteksobligationer och motsvarande skuldförbindelser kommer genom kravet på omvandling till säkerställda obligationer i åtnjutande av samma förmånsrätt som innehavare av nya säkerställda obligationer, dvs. sådana som ges ut efter det att tillstånd beviljats. Eventuella s.k. negativa klausuler som finns i lånevillkoren för den tidigare upplåningen utgör på så sätt inte längre något hinder för ett system med säkerställda obligationer. Som ett alternativ till omvandling av hela den utestående stocken av hypoteksobligationer och certifikat stadgas att dessa av emittentinstitutet i stället kan hanteras på ett för borgenärerna likvärdigt sätt. Detta kan ske på olika sätt och som nämnts i avsnitt 6.11 kan även i sammanhanget godtas att en obligationsinnehavare godkänner att det tilltänkta emittentinstitutet ger ut säkerställda obligationer utan att den för borgenären aktuella förpliktelsen säkerställs i motsvarande grad. hantering av dessa obligationsinnehavare och innehavare av jämförbara skuldförbindelser skall godkännas av . Bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om innehållet i den plan Prop. 2002/03:107 för dessa åtgärder som skall ligga till grund för bedömningen finns i 6 kap. 3 § 1. Kravet i fjärde punkten innebär att institutet skall visa att det för ansökan om tillstånd har tillräckliga medel utöver de tillgångar som ingår i säkerhetsmassan för att täcka samtliga övriga utestående fordringar på institutet. För att inspektionen skall kunna göra en sådan bedömning av institutets finansiella situation krävs det att institutet lämnar en ekonomisk plan över dess framtida utveckling. Av planen skall det också framgå att institutet har en tillräckligt god framtida finansiell prognos för att kunna tillgodose mer långsiktiga åtaganden. Bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om innehållet i den ekonomiska planen, finns i 6 kap. 3 § 1. Den ekonomiska planen skall, enligt andra stycket, godkännas av institutets revisorer. Denna bestämmelse om tillstånd behandlas närmare i avsnitt 6.11. Innehavare av obligationer och andra skuldförbindelser som omfattas av lagen ges en särställning i jämförelse med innehavare av andra typer av obligationer som banker och kreditmarknadsföretag kan ge ut. Det är därför av vikt att benämningen säkerställda obligationer endast används för förstnämnda obligationer. I paragrafen föreskrivs därför att uttrycket endast får användas för de skuldförbindelser som omfattas av denna lag. Motiven för denna bestämmelse utvecklas närmare i avsnitt 6.2. Tillåtna krediter i säkerhetsmassan I första stycket, första punkten stadgas att säkerhetsmassan få bestå av hypotekskrediter, dvs. krediter som lämnats mot inteckning i fast egendom som är avsedd för bostads-, jordbruks-, kontors- eller affärsändamål, mot inteckning i tomträtt som är avsedd för bostads-, kontors- eller affärsändamål, mot pant i bostadsrätt eller mot motsvarande utländsk säkerhet. Detta förutsatt att krediterna uppfyller de villkor som uppställs i 37 §§, dvs. vissa högsta belåningsgrader, särskilda värderingsprinciper och förfaranden kring värderingen av de underliggande säkerheterna, geografisk begränsning för utländska säkerheter och kontroll av marknadsvärdet för dessa säkerheter (se närmare i författningskommentaren till dessa bestämmelser). I säkerhetsmassan skall således endast kunna ingå fastighetstyper som är vanligt förekommande och för vilka det finns vedertagna värderingsnormer. Allt detta för att hypotekskrediterna i säkerhetsmassan ur ett riskperspektiv skall vara av ett särskilt säkert slag och därmed Prop. 2002/03:107 utgöra ett gott säkerhetsunderlag. Bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om innebörden av respektive kategori fast egendom, tomträtt och bostadsrätt finns i 6 kap. 3 § 2. I andra stycket fastställs ett tak för andelen krediter till kommersiella fastigheter. Andelen sådana hypotekskrediter får endast uppgå till av säkerhetsmassan. Ett närmare resonemang kring tillåtna hypotekskrediter i säkerhetsmassan ges i avsnitt 6.3.1. Av andra punkten framgår att säkerhetsmassan även får bestå av krediter utan säkerheter för vilka sådana särskilt säkra låntagare som avses i 3 kap. 1 § första stycket A 26 kapitaltäckningslagen svarar eller garanterar (offentliga krediter). Detta innebär att säkerhetsmassan får bestå bl.a. av krediter som lämnats till svenska staten och svenska kommuner, de europeiska gemenskaperna, stater och centralbanker inom EU och samt sådana utländska kommuner inom EES som har beskattningsrätt och som åsatts noll procents riskviktning av tillsynsmyndigheten i det landet. Vidare får lån som beviljats till andra gäldenärer ingå, om fordringar eller garantiförbindelser mot någon av ovan nämnda låntagare står som säkerhet för lånet. Denna punkt behandlas närmare i avsnitt 6.4. Förutom hypotekskrediter och offentliga krediter får emittentinstituten, enligt första stycket, även tillåta vissa andra tillgångar fyllnadssäkerheter att ingå i säkerhetsmassan. Dessa får bestå av sådana tillgångar som är föremål för den mest gynnade riskviktningen från kapitaltäckningssynpunkt, dvs. de som skall riskviktas till noll procent enligt 3 kap. 1 § första stycket A kapitaltäckningslagen. Bland dessa tillgångar ingår likvida medel och skuldförbindelser för vilka svenska staten, en svensk kommun eller vissa utländska stater och centralbanker svarar. För att uppnå ett mer flexibelt system får tillåta, dvs. efter ansökan i ett enskilt fall besluta, att även sådana tillgångar som anges i 3 kap. 1 § första stycket B i kapitaltäckningslagen används som fyllnadssäkerheter. Ett sådant medgivande skall normalt vara påkallat av likviditetsskäl. Denna kategori omfattar bl.a. placeringar och fordringar för vilka och värdepappersbolag svarar. Andelen fyllnadssäkerheter får, enligt andra stycket, uppgå till högst av säkerhetsmassan. Om det finns särskilda skäl får tillåta att andelen för en begränsad tid uppgår till högst . Särskilda skäl kan föreligga t.ex. i samband med att ett institut inleder sin verksamhet eller om det har uppstått tillfälliga finansiella problem likviditetssvackor i institutet. Ett närmare resonemang kring fyllnadssäkerheter ges i avsnitt 6.5. Vissa högsta belåningsgrader skall, enligt första stycket, gälla för hypotekskrediter som kan ingå i säkerhetsmassan. För fast egendom, tomträtt och bostadsrätt som är avsedd för bostadsändamål är belåningsgraden av marknadsvärdet. För fast egendom som är avsedd för jordbruksändamål är den och för fast egendom, tomträtt och bostadsrätt som är avsedd för kommersiella ändamål, . Vid bedömningen av om en hypotekskredit eller del av en sådan kredit uppfyller lagstadgad belåningsgrad skall givetvis beaktas även tidigare beviljad inteckning i fast egendom eller tomträtt eller pant i bostadsrätt. Det bör observeras att dessa nivåer endast utgör övre gränsvärden. Vid en bolånekonsuments konkurs kan det finnas förmånsrätt med bättre prioritet än emittentens i den aktuella fasta egendomen, tomträtten eller bostadsrätten (närmare om detta, se avsnitt 6.9). Belåningsvärdet skall i en sådan situation beräknas utifrån marknadsvärdet minus eventuella skulder som kan komma att belasta egendomen vid konkurs och som har bättre förmånsrätt än emittentens pant. Enligt andra stycket skall samma belåningsgrader gälla för mot- svarande utländska säkerheter (se även avsnitt 6.3.3). Värderingsprinciper och hur värderingen skall utföras 4 och 5 §§ I samband med att ett emittentinstitut lämnar hypotekskrediter skall, enligt 4 §, första stycket, säkerheternas marknadsvärde fastställas genom en individuell värdering. Denna värdering får grundas på generella prisnivåer om den avser fast egendom som utgör bostadsfastighet i en- eller tvåfamiljshus eller tomträtt som upplåtits för bostadsändamål avseende en- eller tvåfamiljshus eller bostadsrätt som upplåtits för bostadsändamål. Principen för fastställande av marknadsvärdet läggs, genom andra stycket, fast i lag Huvudregeln är således att varje säkerhet skall bedömas självständigt och separat. Den individuella värderingen skall, enligt 5 § första stycket, utföras av en värderingsman som har lämplig kompetens. Kompetens- kravet är således flexibelt och beroende av vilken typ av egendom som skall värderas. För fastigheter som utgör en eller tvåfamiljshus kan t.ex. erfaren internutbildad personal inom institutet ha tillräcklig kompetens för att utföra en värdering. När det däremot gäller annan fast egendom bör värderingen utföras av en auktoriserad värderingsman. Avsikten är att instituten skall kunna fortsätta att använda sig av den kompetens som redan finns i eller är knuten till verksamheten. När det gäller fast egendom som utgör bostadsfastighet i en- eller tvåfamiljshus, tomträtt som upplåtits för motsvarande ändamål och bostadsrätter ges en möjlighet att grunda en värdering på generella Avsikten är att instituten även i dessa fall skall kunna fortsätta att använda sig av redan etablerade standardiserade system för en sådan Prop. 2002/03:107 värdering. Bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur värderingen skall utföras finns i 6 kap. 3 § 3. Värderingsreglerna behandlas även i avsnitt 6.3.3. Hypotekskrediter får endast vara säkerställda med säkerheter i egendom belägen inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). EES omfattar de nuvarande 15 EU-länderna och de länder som är medlemmar i (, och ). kommer samarbetsområdet att utökas med de tio nya medlemsländerna i EU. Motiven för bestämmelsen utvecklas närmare i avsnitt 6.3.2. Ett emittentinstitut skall, enligt första stycket, fortlöpande kontrollera marknadsvärdet för den egendom eller de rättigheter som utgör säkerheter för hypotekskrediterna. Om värdet av en säkerhet minskat avsevärt i förhållande till lånebeloppet skall, enligt andra stycket, inte längre hela kreditens kontraktsenliga värde utgöra säkerhet för Av krediten får i så fall endast så mycket inräknas i säkerhetsmassan som motsvarar 75, av säkerheternas värde. Vid denna beräkning skall givetvis även tidigare beviljad inteckning i fast egendom eller tomträtt eller pant i Vad som avses med minskat avsevärt kan inte fastslås generellt. rör sig främst om värdeminskningar som inte kan anses omfattas av en normal variation av marknadsvärdet utan som framstår som ovanligt Bedömningen kan vara olika beroende på vilken typ av fastighet Något högre avvikelser torde kunna godtas i fråga om fast egendom, tomträtt och bostadsrätt för kommersiella ändamål än för En minskning upp till kan utan När minskningen uppgår till får det däremot anses att relationen förändrats avsevärt. Bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur kontrollen av marknadsvärdet skall utföras finns i 6 kap. 3 § 4 (se även avsnitt 6.3.3). Det nominella värdet av säkerhetsmassan skall överstiga det sammanlagda nominella värdet av de fordringar som kan göras gällande mot emittentinstitutet på grund av obligationer (beloppsmatchning). Regeln tar sikte på det nominella Prop. 2002/03:107 värdet av utfärdade obligationer respektive säkerhetsmassa. obligationernas kapitalbelopp som upplupna räntor skall täckas. Säkerhetsmassans värde skall beräknas utifrån värdet av de däri ingående krediterna och fyllnadssäkerheterna. För att uppfylla detta matchnings- krav är det tillräckligt att värdet av säkerhetsmassan fortlöpande överstiger det totala värdet av emitterade säkerställda obligationer. Matchningsreglerna utvecklas närmare i avsnitt 6.6. krediter och fyllnadssäkerheter i säkerhetsmassan skall, enligt första stycket ges sådana avtalsvillkor att en god balans upprätthålls med motsvarande villkor för de säkerställda obligationerna (riskhantering). Derivatavtal får användas i detta syfte. skall, enligt andra stycket, anses ha uppnått en sådan god balans mellan obligationerna och säkerhetsmassan om nuvärdet av fordringarna i säkerhetsmassan överstiger nuvärdet av institutets skulder avseende säkerställda obligationer. För att kontrollera att god balans föreligger skall instituten nuvärdesberäkna sina balansräkningar . Denna marknads- värdering skall givetvis även omfatta de derivat som används för att uppnå önskad balans. Både tillgångarna i säkerhetsmassan och institutets skulder avseende säkerställda obligationer skall i det sammanhanget värderas som nuvärdet av förväntade ränteflöden. I sammanhanget bör dock förtydligas, efter påpekande från Lagrådet, att åliggandet i första stycket om emittentinstitutets riskhantering även kan uppfyllas på annat likvärdigt sätt. I tredje stycket uppställs en regel om likviditetsmatchning som formulerats i enlighet med vad Lagrådet föreslagit. Vid konkurs eller utmätning skall förmånsrätt gälla bl.a. i likvida medel som finns hos till emittentinstitutet och som härrör från tillgångarna i säkerhetsmassan eller derivatavtal. För att förmånsrätten skall fungera på ett tillfredsställande sätt är det, som Lagrådet påpekat, av vikt att dessa tillgångar klart kan identifieras och särskiljas från andra medel hos institutet. I fjärde stycket har därför införts en bestämmelse om att dessa medel skall hållas avskilda från institutets övriga medel på ett särskilt konto. Bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om villkor för derivatavtal samt beräkning av och villkor för riskexponering och räntebetalningar finns i 6 kap. 3 § 5. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 6.6. Skyldighet att föra register och registrets innehåll 10 och 11 §§ skall, enligt 10 §, första stycket, föra register över de säkerställda obligationerna, säkerhetsmassan och, i förekommande fall, derivatavtal. Registret skall, enligt andra stycket, fortlöpande utvisa vilka tillgångar Prop. 2002/03:107 som omfattas av förmånsrätt och underlätta tillsynen av att matchnings- Även derivatavtal skall därför antecknas. Registret skall också utvisa de medel som efter beslut om konkurs betalas in enligt gällande avtalsvillkor för tillgångarna i säkerhetsmassan och för derivatavtal. Eftersom förmånsrätten uppkommer redan genom införandet i registret behöver de registerförda tillgångarna inte rent fysiskt förvaras avskilda från övriga tillgångar. Endast egendom som enligt bestämmelserna i denna lag får användas som säkerhetsmassa kan omfattas av förmånsrätten. Om andra typer av tillgångar införs i registret medför detta således inte att förmånsrätt uppkommer i dem. Innehållet i registret regleras utförligt i 11 §.