prop · GR0331 · 2003-12-04 00:00:00 — källor som inte omfattas av detta direktiv och dels nationell energipolitik, och bör stämma överens med den nationella klimatstrategin. utsläppsrätter som fördelas skall inte vara större än vad som kan förväntas behövas för en strikt tillämpning av kriterierna i denna bilaga. stämma överens med strävandena mot att nå eller överträffa respektive medlemsstats mål enligt beslut /358/EG och Kyotoprotokollet. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med bedömningen av faktiska och planerade framsteg mot uppfyllandet av medlemsstaternas bidrag till gemenskapens åtaganden enligt beslut 93/389/EEG. De mängder utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med möjligheterna, bland annat de tekniska möjligheterna, för de verksamheter som omfattas av detta system att minska utsläppen. Medlemsstaterna får grunda sin fördelning av utsläppsrätter på den genomsnittliga mängden utsläpp av växthusgaser per produkt inom varje verksamhet och på vilka framsteg som kan uppnås inom varje Planen skall stämma överens med övrig gemenskapslagstiftning och gemenskapens övriga politiska styrmedel. Hänsyn skall tas till oundvikliga utsläppsökningar till följd av nya krav i lagstiftningen. Planen skall inte göra skillnad mellan företag eller sektorer på ett sätt som otillbörligt gynnar vissa företag eller verksamheter i enlighet med kraven i fördraget, i synnerhet artiklarna 87 och 88 i detta. 6.Planen skall innehålla uppgifter om hur nya deltagare skall kunna inträda i gemenskapens system i den berörda medlemsstaten. 7.Planen får beakta tidigare vidtagna åtgärder och skall innehålla uppgifter om hur dessa åtgärder beaktas. Medlemsstaterna får använda sig av riktmärken grundade på referensdokument om bästa tillgängliga teknik när de utarbetar sina nationella fördelningsplaner, och dessa riktmärken kan innehålla beaktanden av tidigare vidtagna åtgärder. 8.Planen skall innehålla uppgifter om hur hänsyn tas till ren teknik, bland annat energieffektiv teknik. 9.Planen skall ge allmänheten möjlighet att lämna synpunkter och innehålla uppgifter om arrangemangen för beaktande av dessa synpunkter, innan beslut fattas om fördelning av utsläppsrätter. 10.Planen skall innehålla en förteckning över de anläggningar som omfattas av detta direktiv tillsammans med de mängder utsläppsrätter som avses fördelas till var och en. 11.Planen får innehålla information om hur befintlig konkurrens från länder eller enheter utanför unionen kommer att beaktas. Figur 5.1 Kriterier för de nationella fördelningsplaner som avses i artikel 9, 22 och 30 i utsläppshandelsdirektivet Den sammanlagda fördelningen för en period skall stämma överens med medlemsstatens skyldighet att begränsa sina utsläpp enligt beslut /358/EG (EU:s bördefördelning). Bördefördelningen är EU:s interna fördelning av sitt gemensamma åtagande enligt Kyotoprotokollet. För den första perioden, , skall fördelningen stämma överens med strävandena mot att nå eller överträffa medlemsstatens mål i bördefördelningen och Kyotoprotokollet. Enligt Kyotoprotokollet ska EU som helhet till 20082012 minska utsläppen jämfört med utsläppen . Enligt bördefördelningen skall , med tillämpning av Kyotoprotokollets bestämmelser, begränsa sina utsläpp till högst av nivå. Hänsyn skall vidare tas till vilken andel av de sammanlagda utsläppen dessa utsläppsrätter utgör i förhållande till de källor som inte omfattas och till nationell energipolitik. Utsläppen från de anläggningar som omfattas av direktivet utgör av totala utsläpp. Fördelningen bör även vara i överensstämmelse med den nationella klimatstrategin. I regeringens proposition Klimatstrategi (2001/02:55) redovisas gjorda insatser för att begränsa klimatpåverkan samt föreslås delmålet för den svenska klimatpolitiken att de svenska utsläppen av växthusgaser skall vara lägre 20082012 jämfört med utsläppen . Dessutom redovisas en bedömning av vilka förberedande insatser som behövs för att nå detta mål. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall inte vara större än vad som förväntas behövas för en strikt tillämpning av de angivna kriterierna i bilaga III. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall också stå i överensstämmelse med bedömningen av faktiska och planerade framsteg mot uppfyllandet av medlemsstaternas bidrag till gemenskapens åtaganden enligt beslut 93/389/EEG (den s.k. Övervakningsmekanismen). officiella statistik från 19902001 visar att utsläppen har minskat . De största utsläppsminskningarna har skett inom bostäder och servicesektorn beroende på övergång från olja till fjärrvärme, el och biobränslen. Den mängd utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med möjligheterna, bl.a. de tekniska möjligheterna, för de verksamheter som omfattas av detta system att minska utsläppen. Möjligheterna varierar i de svenska anläggningar som omfattas, bl.a. beroende på om det rör sig om råvarurelaterade utsläpp i industriprocesser eller bränslerelaterade utsläpp från förbränning. För råvarurelaterade utsläpp är de tekniska möjligheterna att minska utsläppen i det korta tidsperspektivet 2005 2007 i praktiken obefintliga, eftersom kolet initialt är bundet till råvaran och därför inte kan bytas ut. Vid andra anläggningar, exempelvis hetvattenpannor i fjärrvärmenät, som eldas med fossila bränslen för att generera värme, är bränslena i stor utsträckning utbytbara. Andra exempel är kraftvärmeanläggningar, skogsindustrin samt i bränsledelen av cement- och kalkindustrin. Planen skall stämma överens med övrig gemenskapslagstiftning och politiska styrmedel. Hänsyn skall tas till oundvikliga utsläppsökningar till följd av nya krav i gemenskapslagstiftningen. Ett exempel på sådana förändringar kan vara de strängare krav som gäller avseende svavelhalt i olja. En omställning av raffinaderiernas produktion för att uppfylla EU:s direktiv om krav på låg svavelhalt i drivmedel medför att koldioxidutsläppen i produktionsledet ökar. Detta varierar dock mellan anläggningar av olika typ och balanseras till viss del av förbättrad bränsleeffektivitet i användarledet. Planen skall inte göra skillnad mellan företag eller sektorer på ett sätt som otillbörligt gynnar vissa företag eller verksamheter i enlighet med kraven i fördraget (konkurrens- och statsstödsreglerna). Planen skall innehålla uppgifter om hur nya deltagare skall kunna inträda i systemet. Exempelvis kan utsläppsrätter reserveras av medlemsstaten och delas ut gratis, eller så kan nya deltagare hänvisas till andrahandsmarknaden för utsläppsrätter. Utsläpp till följd av en utvidgning eller ändring av verksamheten i en anläggning, som kräver förnyat tillstånd att släppa ut växthusgaser, skall betraktas på samma sätt som utsläpp från nya deltagare. Medlemsstaterna får beakta tidigt vidtagna åtgärder, dvs. åtgärder mot utsläpp av växthusgaser som vidtogs före handelsdirektivets ikraftträdande. De omfattande konverteringarna från fossila bränslen till biobränsle i fjärrvärmesektorn och olika typer av effektiviseringar i basindustrin kan utgöra exempel på sådana tidigare vidtagna åtgärder i . Planen skall innehålla uppgifter om hur tidiga åtgärder beaktats. Riktmärken grundande på bästa möjliga teknik får användas och dessa riktmärken kan innehålla beaktanden av tidigt vidtagna åtgärder. Planen skall innehålla uppgifter om hur hänsyn tas till ren teknik, bland annat energieffektiv teknik. Med energieffektiv teknik skulle kunna avses t.ex. förbränningsanläggningar som har hög verkningsgrad, exempelvis kraftvärmeanläggningar. Planen skall ge allmänheten möjlighet att lämna synpunkter och redovisa hur dessa synpunkter beaktas innan beslut fattas om fördelningen. Regeringen kommer när den nationella allokeringsplanen lämnas in att ha inhämtat synpunkter genom remissbehandling av betänkanden. Medlemsstaterna får även ta hänsyn till befintlig konkurrens från länder utanför EU. Som framgår av kapitel 6 konkurrerar flera av de svenska industriföretag som omfattas av handelssystemet i första hand Prop. 2003/04:31 med företag från länder utanför EU. Dessa konkurrenter möter inte liknande krav på begränsningar av koldioxidutsläppen och väntas inte heller att göra det . Planen skall slutligen innehålla en förteckning av de anläggningar som omfattas av direktivet tillsammans med de mängder utsläppsrätter som avses fördelas för var och en. Den nationella fördelningsplanen skall granskas av en kommitté. får Europeiska kommissionen avslå planen eller delar av denna, om den finner att planen är oförenlig med ovan redovisade kriterier. När fördelningsplanen utarbetas skall även utvecklingen i andra medlemsstater beaktas. Ytterligare underlag för fördelningsplanen kan behöva tas fram inom och utanför . Handel med utsläppsrätter är ett nytt styrmedel som har prövats i den omfattning som handelsdirektivet innebär. Särskilt ställer det samtidiga genomförandet av direktivet inom samtliga EU:s medlemsstater mycket stora krav på en effektiv och enkel beslutsprocess. Regeringens bedömning: Utgångspunkten för den nationella fördelningsplanen bör vara att det antal utsläppsrätter som avses fördelas till befintliga anläggningar bör uppgå till högst ca koldioxid . Därutöver bör fördelning göras till nya anläggningar, ökat kapacitetsutnyttjande och expansion av befintliga anläggningar. Den statistiska osäkerheten är betydande. Således kan fördelningen, såvitt nu kan bedömas, uppgå till ytterligare ca . En diskussion pågår inom EU om handelssystemets omfattning. Detta kan leda till att ytterligare anläggningar och processer kan komma att omfattas, vilket påverkar den totalt fördelade mängden. Regeringen avser att noga följa utvecklingen inom EU innan slutlig ställning tas. Den slutligt fördelade mängden förutsätter Europeiska kommissionens godkännande. Utredningens förslag: Utredningen bedömer att den handlande sektorns behov av utsläppsrätter kan uppgå till koldioxid , samt att förbränning av torv inte ska kräva utsläppsrätter. Utredningen föreslår att regeringen skall göra en avvägning mellan den handlande sektorns utrymme och andra sektorers behov. Remissinstanserna: i , och Svensk Mineralindustri tillstyrker nivån 24 Mton. utgår från att den statistiska osäkerheten inte är större än vad utredningen har antagit, dvs. att existerande och nya anläggningar kommer att erhålla den fördelning som förutses i betänkandet. finner ingen anledning att nu komma med Prop. 2003/04:31 invändningar mot delegationens beräkning, men uppger att underlagen för detta ställningstagande är högst begränsade. har en liknande synpunkt. menar att det inte är samhällsekonomiskt effektivt att lägga relativt sett större utsläppskrav på transport- och/eller hushållssektorn, vilket institutet anser vore nödvändigt med den föreslagna fördelningen eftersom marginalkostnaderna för att minska utsläppen är större i dessa sektorer. , , , FöretagarFörbundet och Verket för näringslivsutveckling framför liknande uppfattningar. anser att en så generös fördelning som föreslås inte kan rymmas i en effektiv nationell klimatstrategi. Sjunkande priser på utsläppsrätter innebär minskande incitament till åtgärder i den handlande sektorn och högre krav på övriga sektorer. gör den preliminära uppskattningen att för att uppnå maximal kostnadseffektivitet krävs det att fördelningen av utsläppsrätter till den handlande sektorn motsvarar omkring 35 av de totala koldioxidutsläppen. Myndigheten bedömer att en för generös fördelning innebär en risk för att det inte blir någon handel. FöretagarFörbundet och tar upp föregivna negativa effekter på småföretagen. tar upp risken för oönskade fördelningseffekter och därav orsakad minskad acceptans för systemet. bedömer att utredningens huvudförslag kan innebära att inte når mål att minska utsläppen av växthusgaser. ser liknande risker avseende det nationella klimatmålet. anser att en naturlig utgångspunkt är att den berörda industrin skall minska sina utsläpp med till 2010 i jämförelse med nivå samt att det är långsiktigt mer kostnadseffektivt att kontinuerligt minska koldioxidutsläppen och att inte nu öppna för ökade utsläpp. Vad avser utredningens förslag att torv skall behandlas på ett med biobränslen likvärdigt sätt är majoriteten av de remissinstanser som kommenterat frågan, däribland SCB, , , , och , negativa till förslaget. Flera remissinstanser menar att det finns internationellt vedertagna riktlinjer för hur utsläpp från förbränning av torv skall klassificeras, och att det saknas underlag för att inta en annan hållning. SGU, och (Svebio) tillstyrker utredningens förslag. Svebio anför att huruvida koldioxiden kan räknas in vid redovisningen mot EU får baseras på EU:s aktuella uppfattning om torv. Skälen för regeringens bedömning: har lägre utsläpp per capita än de flesta övriga medlemsstater i EU. En jämförelse av beräknade utsläpp per invånare inom EU-15 visar att den bördefördelning som beslutats för EU innebär att åtagande kommer att ge de lägsta utsläppen per invånare . ton CO2 ekv/invånare EU-länder (exkl. ) Figur 6.1 Utsläpp av växthusgaser inkluderade i Kyotoprotokollet per invånare i EU och dess medlemsstater (exkl. ) samt enligt EU:s bördefördelning för den första åtagandeperioden Källor: samt Europeiska kommissionen Utsläppen från energisektorn, exklusive transporter, i är i en jämförelse med de flesta övriga EU-länder mycket låga. Energitillförseln som ett genomsnitt för EU baseras till på fossila bränslen, medan andelen i är . Drygt hälften av tillförseln av fossila bränslen i utgörs av oljeanvändning i transportsektorn. De förnybara energislagen stod 2001 för av den totala energitillförseln i . De förhållandevis låga utsläppen i är ett resultat av utbyggnad av vatten- och kärnkraft samt det faktum att har en lång tradition av ekonomiska styrmedel med tydlig miljöpolitisk inriktning. Koldioxidbeskattningen infördes och är jämförelsevis mycket hög i ett internationellt perspektiv. vårproposition tog regeringen initiativ till en långsiktig skatteväxling. Regeringen bedömde budgetproposition det samlade utrymmet för en sådan till för . Den inom detta program genomförda skatteväxlingen har bidragit till att begränsa utsläppen av växthusgaser från fossila bränslen, främst inom fjärrvärme-, bostads- och servicesektorn. En allt högre koldioxidbeskattning tillsammans med bl.a. investeringsbidrag för biobränsleeldade kraftvärmeanläggningar inom energisektorn har lett till kraftigt minskade koldioxidutsläpp per producerad el- och värmemängd i fjärrvärmenäten. Utvecklingen illustreras i figur 6.2 där utvecklingen beträffande bränsletillförseln i fjärrvärmesektorn visas. Av de i handelssystemet ingående anläggningarna är det endast de elproducerande anläggningarna som är utsatta för internationell konkurrens. föremål för konkurrens från andra uppvärmningsformer. Figur 6.2 Bränslemix i det svenska fjärrvärmesystemet Källa: Energiläget i siffror 2002, STEM Den svenska elproduktionen är i huvudsak baserad på kraftslag som inte medför utsläpp av fossil koldioxid. De industribranscher som innefattas i den handlande sektorn svarar i för omkring två tredjedelar av industrins energianvändning. De står för en avsevärd del av industrins förädlingsvärde och lämnar betydande bidrag till den svenska exporten. En omfattande effektivisering och övergång till el från olja har inneburit en mycket kraftig sänkning av oljeanvändning och därmed bränslerelaterade specifika utsläpp inom berörda branscher. Kraftiga produktionsökningar inom basindustrin har därför medfört endast begränsade utsläppsökningar och därmed minskande utsläpp per krona produktionsvärde. Figur 6.3 Industrins specifika oljeanvändning 19702001, priser Utsläppen av koldioxid från den svenska pappersindustrin uppgår till ca per ton producerat papper. Detta kan jämföras med utsläppen i , och vilka uppgår till ca 0,7, knappt 0,8 respektive per ton producerat papper3. De relativt låga utsläppen i beror till en del på en hög elanvändning och till en del på att det svenska elproduktionssystemet i endast liten utsträckning är baserat på användning av fossila bränslen. De svenska stålverkens produktion medför utsläpp av koldioxid som räknat per enhet stålämne klart understiger genomsnittet jämfört med konkurrenterna4. I finns tre bränsleraffinaderier (, , ). Vid en internationell jämförelse av energieffektivitet mellan 85 raffinaderier placerar sig dessa anläggningar på platserna 2, 3 och 75. Anläggningarna i de berörda basindustrierna konkurrerar i stor utsträckning på en världsmarknad, där många av konkurrenterna saknar koldioxidrestriktioner. Den kostnadsökning som belastar deltagare i handelssystemet är en konkurrensnackdel vars verkningar för tillväxt och sysselsättning bör beaktas vid fastställandet av fördelad mängd utsläppsrätter. Exportandelen i svensk stålproduktion uppgår till . Med hänsyn till dagsläget avseende ratificering av Kyotoprotokollet är mindre än hälften av världens stålproduktion lokaliserad i länder som har kvantitativa åtaganden under Kyotoprotokollet. Möjligheten att övervältra stigande kostnader på kunderna är därför begränsade. Även övriga industrisektorer som innefattas i handelssystemet är starkt exportinriktade. Enligt (Ds 2001:63) Svensk basindustri konkurrenskraft och hållbar utveckling exporteras av produktionen av papper och avsalumassa. 3Enligt uppgift från den europeiska branschorganisationen för pappersindustrin (CEPI) 4IISI (International and ) 5 , Den handlande sektorns konkurrenssituation, 2003 största producent av papper och kartong och världens fjärde största exportör av massa och papper. Exporten från den energiintensiva exporterades till länder utanför EU. cementproduktionen exporteras hälften till och . Svensk basindustri har under framför allt senare delen av Den svenska råjärnsproduktionen ökade t.ex. Den ökade produktionen har medfört ökade utsläpp av koldioxid, eftersom produktionsökningen överstiger effektivitetsökningen och utsläppen till del är direkt bundna till produktionen (se avsnitt 7.2). Utsläppen är dock i en internationell Om dessa anläggningar konkurreras ut av anläggningar med högre specifika utsläpp ökar de globala koldioxidutsläppen. Fortsatta produktionsökningar i innebär å andra sidan att från denna synpunkt mindre effektiva anläggningar i andra länder undanträngs och följaktligen att påverkan på klimatet blir mindre än den som produktionsbegränsningar i skulle innebära. En fortsatt möjlighet till expansion och tillväxt av svensk basindustri är betydelsefull för utvecklingen av tillväxten i den svenska ekonomin. alltför restriktiv fördelning av utsläppsrätter kan hämma denna tillväxt och äventyra regionalpolitiska mål och tillväxtmål. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas för en period skall enligt kriterierna i handelsdirektivet bl.a. stämma överens med medlemsstaternas skyldigheter att begränsa sina utsläpp enligt EU:s gemensamma bördefördelning och Kyotoprotokollet, varvid hänsyn skall tas till dels vilken andel av de sammanlagda utsläppen dessa källor utgör i jämförelse med utsläpp från källor som inte omfattas av direktivet, dels nationell energipolitik och bör stämma överens med den nationella Handelsdirektivet ger möjlighet för medlemsstaterna att vid utformningen av den nationella fördelningsplanen bl.a. beakta tidigare vidtagna åtgärder, tekniska möjligheter att minska utsläppen och De svenska utsläppen av koldioxid är i en jämförelse med övriga EU låga och utsläppen har successivt minskats har dock utsläppen varit ungefär En anpassning har skett såväl inom energi- som industrisektorerna till följd av ekonomiska och andra styrmedel. del av de utsläpp som omfattas av direktivet härrör i från förbränning av fossila bränslen inom industrisektorn. skillnad jämfört med situationen i många andra länder i EU där utsläppen av koldioxid från el- och värmeproduktion kan vara omfattande. Svensk industri är i vissa delar inriktad på produkter och processer som medför stor energianvändning per krona förädlingsvärde. Handelssystemet påverkar förutsättningarna för delar av basindustrin på två sätt, dels direkt genom den fördelning av utsläppsrätter de kommer att erhålla och det pris för dessa utsläppsrätter som etableras på marknaden, dels indirekt genom den påverkan som handelssystemet kan få på energipriserna. Det råder en stor osäkerhet om hur stor påverkan blir. 2003/04:31 Tendensen från studier, baserat på skilda antaganden, tyder på elprisökningar på mellan för hela perioden 2012. Mot bakgrund av den stora osäkerhet som råder beslutade om att närmare analysera handelsdirektivets påverkan på elmarknaden, bl.a. vad avser prisbildningen. Verkningarna på energipriserna av koldioxidrestriktioner mildras dock av ett internationellt handelssystem för utsläppsrätter jämfört med en situation där länderna vidtar åtgärder var för sig. Basindustrins anläggningar har stor betydelse för ekonomisk tillväxt och sysselsättning och har ofta genom sin lokalisering särskilt i Bergslagen och mycket stor betydelse för regional sysselsättning och balans. har gjort bedömningen att den handlande sektorns behov av utsläppsrätter kan uppgå till CO2 (exkl. utsläpp från förbränning av torv). Delegationen understryker att den statistik som används är behäftad med stor osäkerhet. Delegationen framhåller att detta även gäller de prognoser som använts. Bedömningen baseras på följande beräkningsposter: Miljoner ton, CO2 Nya deltagare, varav Prognos för ökning av råvarurelaterade utsläpp Figur 6.4 bedömning av den handlande sektorns behov av utsläppsrätter (exklusive utsläpp vid förbränning av torv) Handelsdirektivet ställer upp ett antal kriterier, bl.a. att den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med vår skyldighet att begränsa våra utsläpp enligt bördefördelningen och Mot denna bakgrund bedömer regeringen att en utgångspunkt för den nationella fördelningsplanen skall vara att det antal utsläppsrätter som kan behöva fördelas till befintliga anläggningar bör uppgå till högst ca koldioxid . bedömning utvecklas i det följande. fördelningsmetod ligger till grund för denna bedömning. bedöms ligga något under genomsnittet av utsläpp i den handlande sektorn och innebär att företagen erhåller en fördelning som ungefärligen svarar mot de utsläppsnivåer som anpassningen till nuvarande styrmedel inom energi- och klimatpolitiken medfört. Härutöver skall fördelningsutrymme avsättas till nya anläggningar, ökat kapacitetsutnyttjande och expansion av befintliga anläggningar. statistiska osäkerheten är betydande. Således kan den totala fördelningen, 6 På grund av den osäkerhet som är förknippad med det historiska statistiska underlaget innehåller den handlande sektorns totala behov av utsläppsrätter ett tillägg på 2 Mton CO2 för att ta hänsyn till risken att tillgängliga data underskattar den faktiska utsläppsnivån i de historiska data som ligger till grund för delegationens bedömning. Tillägget representerar hälften av den statistiskt uppskattade möjliga underskattningen. såvitt nu kan bedömas, uppgå till ytterligare ca utöver vad som behövs för befintlig verksamhet. Den föreslagna fördelningen ger företagen möjlighet till anpassning utan att allvarligt påverka produktions- och konkurrensförutsättningar i det aktuella tidsperspektivet. har bedömt att det finns ett behov av ca för nya anläggningar . Utredningen, som gjorde sin bedömning , har i sina bedömningar tagit hänsyn till då kända planer på investeringar i nya anläggningar. En mer aktuell bedömning ger vid handen att utsläppen från nya nu kända anläggningar kan komma att bli lägre. konstaterar att delar av utsläppen härrör från förbränning av kol som insatsråvara (se avsnitt 7.2). Dessa utsläpp kan på kort sikt inte minskas på annat sätt än genom produktionsminskningar, vilket är ett skäl till att fördelningsmetoden för utsläppsrätter för sådana utsläpp bör skilja sig från fördelningsmetoden för bränslerelaterade utsläpp.