prop · GQ03118 · 2003-07-17 00:00:00 — 5.2Privat sektor och omstrukturering av skulder De senaste årens finansiella kriser har illustrerat svårigheterna att hantera kriser i en värld med globala kapitalflöden. IMF:s resurser har varit ansträngda och fonden har ställts inför komplicerade och omfattande kriser. I många fall har också långivningen misslyckats med att locka privat finansiering till krisländerna. Dessutom har IMF:s långivning i praktiken medfört att skattebetalare har fått bära kostnaden av kriserna. Privata långivare har givetvis också lidit förluster vid kriser. Dessa förluster har dock inte stått i proportion till den risk aktörerna tagit och den vinstmöjlighet de haft. Det finns därför goda skäl att ge den privata sektorn ett ökat ansvar och en större del av bördan vid finansiella kriser. har förespråkat ett transparent och förutsägbart system för att öka den privata sektorns medverkan i krisförebyggande och krishantering. Ett sådant system skulle bidra till att både förebygga kriser, genom att främja ökad riskmedvetenhet i den privata sektorn, och att avlasta IMF dess tunga finansieringsbörda vid krishantering. Investeringsflödet till vissa osäkra marknader skulle sannolikt hämmas något, men i gengäld främjas en hållbar riskbedömning på de finansiella marknaderna. Få konkreta framsteg har emellertid kunnat uppnås. Vid i antogs ett ramverk för den privata sektorns medverkan i att förebygga och hantera kriser. Detta ramverk innehåller generella principer och följer en ansats där åtgärder avgörs från fall till fall. Tyngdpunkten ligger på att IMF:s långivning skall bidra till att locka privat finansiering till krisländer. Dessutom framhålls frivilliga överenskommelser mellan långivare och krisländer. utesluter inte mer tvingande åtgärder, såsom betalningsinställelser och skuldomstrukturering, för länder i en ohållbar skuldsituation. I praktiken återstår emellertid att förtydliga ramverket så att det blir mer operationellt. Detta framgick inte minst vid de senaste kriserna i och . I enskilda fall har den privata sektorn medverkat i krishanteringen, t.ex. genom att förlänga lån under kriserna i och 1999, eller genom att omstrukturera obligationsskulder i , och . På det stora hela har emellertid privata långivare inte bidragit tillräckligt i krishanteringen. Frivilliga överenskommelser mellan privata kreditorer och krisländer har försvårats av att den privata sektorn ofta har bristande incitament att medverka på grund av förväntningarna om IMF:s utlåning. Dessutom har frivilliga överenskommelser hindrats av samarbetsproblem mellan olika långivare, och då främst Skr. 2002/03:118 obligationsinnehavare. Detta problem har tilltagit med den ökade användningen av obligationer som skuldinstrument i tillväxtländer. Obligationsinnehavarna är många till antalet, anonyma och därigenom svåra att på frivillig väg övertala att gå med på att dela finansieringsbördan av en kris. Det krävs således mer kraftfulla åtgärder för att komma till rätta med de existerande bristerna i den privata sektorns medverkan vid finansiella kriser. Detta gäller inte minst i länder med omfattande skulder och oförmåga att klara av de löpande skuldbetalningarna, t.ex. . Utan en omfattande omstrukturering av statsskuld, som uppgick till , varav 95 miljarder utgjordes av obligationsskuld, var krisen i slutändan omöjlig att undvika. Den senaste tidens kriser, och inte minst Argentinakrisen, har givit nya impulser åt arbetet med att i ökad utsträckning engagera den privata sektorn i krishanteringen. arbetar parallellt på tre områden med att förbättra och etablera nya system för att förmå den privata sektorn att ta del av bördan av krishantering: Förslag om mekanism för skuldomstrukturering Förbättringar i för PSI lade IMF:s stab fram ett förslag till internationell konkursmekanism för omstrukturering av skuld, s.k. Sovereign Debt Restructuring Mechanism. Behovet av fungerande verktyg när ett land råkar i betalningssvårigheter har ökat i och med att tillväxtekonomierna i allt högre grad tillgodoser sitt behov av krediter genom att emittera obligationer. Det saknas tydliga spelregler för hur en finansiell kris skall hanteras. Exempelvis har samarbetet mellan skuldländer och innehavare av deras obligationer, och koordineringen inom denna långivargrupp, visat sig fungera dåligt. Problemet består i att det, om inte annat föreskrivs i obligationskontrakten, krävs enhällighet bland långivare för att nå en överenskommelse om omstrukturering och eventuell nedskrivning av skulder. Förslaget om en mekanism för skuldomstrukturering skulle bidra till att råda bot på dessa problem. Det innebär att en majoritet av långivarna skulle kunna binda en minoritet till ett omstruktureringsavtal. Stämningar från enskilda långivare, som inte godtar majoritetens beslut, och som därför försöker få betalning genom domstolsförfarande, skulle motverkas. Det ligger i både skuldländernas och långivarnas intresse att, i form av en skuldomstruktureringsmekanism, få till stånd en förutsägbar och snabb process för krishantering. Ett utdraget krisförlopp innebär en stor kostnad för landet främst genom lägre tillväxt och minskande valutareserv. Ett ordnat och snabbt förfarande behövs således för att minska skadeverkningarna så långt det är möjligt och för att få den privata sektorn att ta ett större ansvar och medverka i hanteringen av finansiella kriser. Men den privata sektorn skulle också dra nytta av mekanismen. Den skulle därigenom försäkras om att skuldlandet agerar ansvarsfullt medan förhandlingen pågår, både vad gäller själva förhandlingen och att en ansvarsfull ekonomisk politik förs. En snabb krishantering minskar dessutom de negativa effekterna av krisen på värdet på långivarnas tillgångar. Ny finansiering underlättas också genom att sådana lån garanteras vara undantagna från kommande omförhandlingar. Sammantaget skulle förfarandet bli mer förutsägbart för alla inblandade aktörer och därmed underlätta en snabb lösning. tillhör de länder som tydligast har argumenterat för IMF:s förslag om att inrätta en internationell konkursmekanism av det här slaget vilket också påtalas i regeringens proposition Gemensamt ansvar (prop. 2002/03:122). Övriga EU-medlemmar har också stött förslaget om inrättandet av en internationell skuldomstruktureringsmekanism. Vid konstaterades dock att det inte finns tillräckligt politiskt stöd för att skapa en sådan mekanism. Framför allt är det och tillväxtekonomierna som bromsar utvecklingen på det här området. skall däremot ett fortsatt arbete på sådana delar av konkursmekanismen som är av generell betydelse för hanteringen av finansiella kriser bedrivas. Inför nästa möte, årsmötet , skall detta arbete avrapporteras. kommer att fortsätta att driva på för att mobilisera tillräckligt stöd för att genomföra den föreslagna mekanismen. Ett relaterat förslag, som har lagts av bl.a. , är att skapa en uppförandekod för skuldomstruktureringar. Eftersom den skulle införas på frivillig väg utgör inte förslaget, ur svensk synvinkel, något fullgott alternativ till en mekanism för skuldomstruktureringar. Parallellt med arbetet för att skapa en skuldomstruktureringsmekanism pågår ett arbete för att främja införandet av standardklausuler i obligationskontrakt, s.k. Collective Action . Denna typ av standardklausuler har införts vid nyemitteringar av obligationer av bland annat och . Införandet av denna typ av standardklausuler ersätter emellertid inte behovet av en ordnad skuldomstruktureringsmekanism och verkar för att båda två skall genomföras. Om standardklausuler införs i tillväxtländernas obligationslån möjliggörs överenskommelser om att omförhandla en obligationsutgåva med långivarna genom majoritetsbeslut i långivarkretsen. krävs enighet, vilket gör en omförhandling mycket svår att genomföra. För att uppmuntra tillväxtländerna att införa sådana klausuler har EU-länderna beslutat att föregå med gott exempel och införa standardklausuler i sina egna obligationskontrakt när de avser lån i utländsk valuta under utländsk lag. Standardklausuler är dock inte ett fullgott alternativ till en mekanism för skuldomstrukturering eftersom standardklausulerna bara omfattar nya obligationslån, medan mekanismen skulle omfatta alla sorters lån i hela lånestocken. är det nödvändigt att göra framsteg även på andra områden för att främja den privata sektorns involvering. Det finns utrymme för väsentliga förbättringar av det nuvarande ramverk som antagits av IMF:s medlemsländer. måste stärkas och göras mer öppet. Detta bör ske t.ex. genom att IMF:s utlåningsgränser följs mer strikt och att utlåning utöver de vanliga lånegränserna kopplas till krav på ökade insatser för den privata sektorn. Det behövs tydligare kriterier och procedurer för lånepaket som överstiger de ordinarie utlåningsgränserna. 2002/03:118 Det handlar om att bryta föreställningen bland privata långivare att IMF:s lån skall skydda dem från förluster. Det måste också klargöras vilka ytterligare åtgärder som kommer att vidtas om privata sektorn inte medverkar i ökad utsträckning. Dessutom bör IMF:s stab tydligare redogöra för styrelsen på vilka grunder IMF fattar beslut om ytterligare utlåning, dvs. vilka antaganden som ligger bakom analysen av landets finansiella position och dess betalningskapacitet, liksom riskbedömningen. IMF måste bli bättre på att bedöma hållbarheten i ett lands skuldsituation. Mycket arbete återstår innan flera av dessa förslag kan bli verklighet. För regeringen är den privata sektorns ansvar och delaktighet i krishanteringen, och en ordnad krishanteringsprocess, en nyckelfråga i reformarbetet av det internationella finansiella systemet. Det finns också behov av att fortsatt konsultera den privata sektorn i utvecklingen av metoder för dess involvering. IMF:s rådgivande grupp med representanter för den privata sektorn, , spelar en särskilt viktig roll. Även på nationellt plan, i , förs en diskussion med bankerna, men svenska banker är i mycket liten utsträckning berörda eftersom de inte har någon omfattande utlåning till de krisdrabbade länderna. Sammanfattning: Det krävs internationell samordning för att effektivt förebygga och hantera finansiella kriser. Utvecklingsländernas röst och medverkan i reformeringen av det finansiella systemet behöver stärkas. För att möta de ökade resursproblemen för tillväxtländers och finansiella tillsyn, behövs en internationellt samordnad finansieringsinsats. De nya åtgärderna för att främja krishantering och krisförebyggande har lett till att det växt fram nya styrformer för finansiell stabilitet. Inriktningen på krisförebyggande har gett ökad tyngd åt det arbete som görs i olika internationella standardiseringsorgan. Exempelvis har arbete med ett nytt regelverk för kapitaltäckning fått stort genomslag. IMF:s övervakningsroll har också fått en bredare innebörd. Nya uppgifter har även givit upphov till nya organisationer, såsom (), , och Financial Action Task Force (FATF) för bekämpning av penningtvätt, som inrättades 1989. Detta har ökat behovet av samordning av den politik och de minimiregler som utvecklas inom ramen för olika organisationer. De nya organisationerna och den politik som utvecklats har också ställt frågan om politisk förankring på sin spets. Precis som det finansiella systemet kännetecknas reformarbetet av att världens ekonomiskt starkaste länder, de s.k. G7-länderna (, , , , , och ) utgjort navet i de Många tillväxtländer har efterfrågat ökat deltagande Skr. 2002/03:118 och insyn i de pågående reformerna av det internationella finansiella På en rad områden har det därför genomförts betydande reformer av de olika existerande styrformerna för finansiell stabilitet. På andra områden finns fortfarande mer att göra. är frågan om organisationsformer föremål för en omfattande och växande debatt. En mängd organisationer med endast delvis överlappande medlemskretsar medverkar i att utarbeta olika åtgärder för att främja finansiell stabilitet. Detta gäller inte minst utvecklandet av minimiregler och riktlinjer för tillsyn. Pluralismen är i många fall positiv och har givit reformarbetet vitalitet. Arbetet kan fortskrida på flera olika plan . Men detta medför också utmaningar och potentiella problem. Reformarbetet blir svåröverskådligt och fragmentariskt. Utvecklingen inom olika politikområden kan också vara svår att förena. Det finns dessutom en risk att vissa regleringsfrågor faller mellan olika organisationers ansvarsområden. Denna risk ökar med den snabba utvecklingen på finansmarknaden. Finansiella konglomerat och hedgefonder är exempel från senare tid på hur framväxten av nya finansiella aktörer har medfört högre krav på samordning både mellan internationella organisationer, och mellan ansvariga myndigheter på nationell nivå. Samordning mellan olika internationella organisationer och samstämmighet mellan skilda politikområden är en förutsättning för att förebyggandet och hanteringen av finansiella kriser skall vara effektiv. har det också växt fram en ökad förståelse för behovet av ökat samförstånd och en helhetssyn på de åtgärder som krävs för att främja finansiell stabilitet. Samordningen mellan olika internationella institutioner och politikområden har därför stärkts på flera sätt. I första hand har samarbetet ökat mellan de olika specialiserade organisationer som ansvarar för att utveckla minimiregler och riktlinjer för tillsyn. Bland annat har de tre tillsynsorganisationerna, (banker), IOSCO (värdepapper) och IAIS (försäkring), inrättat ett forum för frågor av gemensamt intresse. har spelat en aktiv roll i detta arbete. IMF:s övervakningsroll och ansvar för att främja genomförandet av de internationella minimiregler som av FSF har föreslagits som nyckelstandarder, har ökat betydelsen av fondens samarbete med andra internationella finansiella och policyansvariga institutioner, såsom och . har verkat för att IMF:s övervakning skulle vidgas till att även omfatta för bekämpning av penningtvätt och terroristfinansiering. Framsteg med att stärka IMF:s roll på detta område har också uppnåtts . Dessutom har nya organisationer med en mer övergripande roll inrättats, bland annat FSF (se avsnitt 3.3). Tillsammans utgör dessa förändringar en avsevärd förbättring av samordningen mellan de åtgärder och organisationer som främjar finansiell stabilitet. För att öka Skr. 2002/03:118 effektiviteten i reformarbetet krävs emellertid också i flera fall att organisationerna eftersträvar att inkludera relevanta tillväxt- och i sitt arbete. Detta bör kunna ske utan att en rimlig balans mellan effektivitet och bred medverkan i reformarbetet äventyras. Allt fler länder har utvecklats som finansiella centra. Kriser i tillväxtländer har systemimplikationer. Utanförskap i utvecklingen av nya åtgärder för finansiell stabilitet kan hämma tillväxtländernas motivation att genomföra nödvändiga reformer. Politisk förankring och bred uppslutning är en förutsättning för att en ny politik och nya minimiregler i slutändan skall få ett globalt genomslag. På detta område råder en eftersläpning. Det gäller inte minst de organisationer som ansvarar för att utveckla minimiregler och riktlinjer. Vissa organisationer har världsomspännande medlemskap, såsom IOSCO och IAIS. Andra organisationer utgörs emellertid av en begränsad grupp länder, såsom G10 (t.ex. ), FSF och G20, som består av framförallt i-länder och, i enstaka fall, framträdande tillväxtländer. Internationell samstämmighet och effektivitet i reformarbetet på det finansiella området kräver att ansvariga organisationer ökar medbestämmandet och inkluderar relevanta tillväxtländer i reformarbetet. Detta gäller inte minst de organisationer som är medlem i. Flera organisationer, däribland , har redan infört procedurer för samråd med relevanta eller låtit dessa medverka i olika arbetsgrupper. Dessa aktiviteter behöver stärkas ytterligare. Olika procedurer för samråd kan emellertid inte alltid eller fullt ut kompensera för medlemskap. Detta gäller t.ex. FSF som inrättades med den uttryckliga målsättningen att möta ett behov av ökad samstämmighet i utvecklingen och uppföljningen av förebyggande åtgärder för finansiell stabilitet. För att fylla denna roll kan organisationens medlemskrets behöva breddas. Vid , Financing for Development, kom världens regeringar överens om att FSF om lämpligt bör se över sitt medlemskap och möjliggöra adekvat deltagande. skall verka för att en sådan översyn utmynnar i att FSF får en bredare medlemskrets, där länder med betydande finansiell verksamhet och relevanta erfarenheter ingår i syfte att öka organisationens effektivitet. har G7-länderna en ledande ställning i reformeringen av det internationella finansiella systemet. måste grundprincipen vara att alla länder ska ha rätt och möjlighet att medverka och göra sin röst hörd i arbetet med att utveckla en ny politik och nya regelverk en struktur som i slutändan berör oss alla. Med denna rättighet följer också ett ansvar. stödjer krav på ökade insatser för att alla länder skall få möjlighet att delta i det internationella finansiella systemet och att dra fördel av de vinster som globaliseringen medför. Detta är också en förutsättning för att uppnå en rättvis och hållbar global utveckling, i enlighet med förslagen i regeringens proposition Gemensamt ansvar (prop. 2002/03:122). Relevanta utvecklings- och tillväxtländer måste ges möjlighet att delta i arbetet med att utforma reformerna av de Skr. 2002/03:118 gemensamma regelverken. Vårt gemensamma globala ansvar och betydelsen av medbestämmande är två överväganden som föranlett en rad förslag om att inrätta nya institutioner. I Carlsson-Ramphal-komissionens rapport (1995) föreslogs ett rådgivande globalt ekonomiskt säkerhetsråd som skulle inriktas på att främja samstämmighet mellan olika organisationer och där globalt deltagande skulle säkras genom en balanserad regional representation. Ett annat förslag i samma anda lades fram i en rapport från en expertgrupp bestående av inflytelserika amerikanska forskare, Independent Task Force of . Där föreslogs att man skulle sammankalla en global konferens med finansministrar för att nå enighet om prioriteringar och tidtabeller för att stärka de nationella finansiella systemen och regelverken. Redan inom ramen för befintliga strukturer kan mycket göras med omedelbar verkan, såsom att stärka procedurer för samråd, att där så är lämpligt bredda medlemskretsen, och att förbättra kapacitet att dra nytta av de möjligheter till deltagande som redan finns. Detta ökar förutsättningarna att möta behovet av legitimitet och demokratisk förankring för de förebyggande åtgärder som utarbetas i olika organisationer. I IMF är alla länder representerade. Ökad delaktighet ställer dock krav på att inflytande stärks. har många spelat en relativt sett tillbakadragen roll i fondens arbete. En viktig orsak till u- ländernas svaga ställning är deras kapacitetsbrist. En annan orsak är strukturen på IMF:s beslutsfattande som medför att små länder, inklusive , har relativt begränsad representation. 11 av de 24 s.k. exekutivdirektörerna i , liksom i IMF:s rådgivande organ (IMFC), är från eller f.d. socialiststater. , , , och , liksom , och har egna styrelseposter medan övriga 175 medlemsländer delar på de återstående 16 styrelseposterna. Exempelvis ingår i en grupp, s.k. valkrets, med de baltiska och nordiska länderna. I flera fall skall ganska stora grupper av länder samsas i en valkrets. Detta kräver ett utvecklat samarbete för att komma överens om en gemensam position. Faktaruta: Beslutsfattande i () IMF har 183 medlemsländer. Guvernörsstyrelsen, IMF:s högsta beslutande organ, består av en guvernör från varje medlemsland. träffas dock bara en gång vid och gemensamma årsmöte . Flertalet beslut är delegerade till den s.k. exekutivstyrelsen, som har 24 medlemmar (exekutivdirektörer). Där har bara åtta länder egna representanter. Mindre länder är grupperade i valkretsar med en gemensam representant för varje valkrets. Exempelvis ingår de afrikanska länderna i två valkretsar med drygt 20 länder vardera. ingår i den nordisk-baltiska valkretsen. Exekutivstyrelsens möten leds av fondens chef. Därutöver finns en policyskapande kommitté, International Monetary Skr. 2002/03:118 and med 24 representanter, vanligen finansministrar från samma länder och ländergrupper som exekutivstyrelsen. Representanten för en valkrets talar å hela valkretsens vägnar i exekutivstyrelsen eller vid mötena med den monetära och finansiella kommittén. IMF är en monetär och finansiell organisation, vars ordinarie utlåning finansieras via insatskapital, valutareservsmedel, från medlemsländerna. Varje land skjuter till medel i proportion till sin ekonomiska styrka, s.k. kvoter. Kvotens storlek bestämmer landets eller valkretsens röstandel. har av de totala rösterna. Beslut fattas dock vanligen med enighet, dvs. man söker resonera sig fram till en gemensam syn. Röstandelen får därför inte så stor betydelse. formella inflytande bör förbättras genom att öka den del av röstetalen som fördelas mellan medlemsländerna oavsett storlek, de s.k. basrösterna. Att öka denna andel av de totala rösterna skulle exempelvis öka de afrikanska valkretsarnas totala röststyrka . bör också ges tekniskt stöd dels för att effektivisera arbetet inom sina valkretsar och samarbetet med andra valkretsar, dels för att förbättra kompetensnivån i de frågor som IMF har ansvar för. Dessutom verkar för ytterligare tjänster till representationen för valkretsar med många . önskar också fördjupa IMF:s arbete i fattiga länder, t.ex. genom att stärka ländernas möjlighet att påverka reform- och låneprogram och genom att öka den folkliga förankringen i utformningen av programmen. Om deltagande och inflytande i IMF förstärks ökar också legitimiteten för fondens samordnande funktion för reformer av det internationella finansiella systemet för att förebygga och hantera kriser. IMF har ett globalt medlemskap och därmed en bred politisk förankring. samlas medlemsländernas finansministrar till IMF:s årsmöten. De viktigaste standardiseringsorganisationerna har också observatörsstatus vid dessa möten. IMF:s årsmöten fungerar därför som ett forum för global avstämning om förebyggande och hantering av finansiella kriser. Alla länder har då tillfälle att göra sin röst hörd. Denna funktion kan klargöras och stärkas ytterligare. Årsmötet och mötena med den internationella monetära och finansiella kommittén skulle tydligare kunna ge en politisk inramning och kompassriktning för arbetet med att reformera det internationella finansiella systemet. Detta skulle medge en fortlöpande inventering av existerande åtgärder, förslag om nya åtgärder för att hantera kriser samt en översyn av resursbehovet för att främja genomförandet. Därmed skulle också ha bättre möjlighet att aktivt delta i diskussionerna. 6.3 Finansiell stabilitet som gemensamt ansvar Kriser på de finansiella marknaderna drabbar såväl medborgare som företag, i både rika och fattiga länder. Alla skulle tjäna på ökade insatser i syfte att motverka uppkomsten av finansiella kriser och begränsa deras Skr. 2002/03:118 omfattning. I likhet med andra så kallade globala nyttigheter lider emellertid det förebyggande arbetet för att främja finansiell stabilitet av underfinansiering. Till stor del handlar bristande regelverk och brister i implementeringen om att länder saknar resurser eller expertis för att bygga upp effektiva institutioner för finansiell tillsyn. Ju komplexare den finansiella verksamheten blir, desto svårare blir det för tillsynsmyndigheterna, särskilt i de fattigare länderna, att anpassa tillsynen. Det internationella samarbetet för att skapa och införa gemensamt utformade regelverk har ökat i omfattning. De länder som har internationellt aktiva finansmarknadsaktörer bör bidra finansiellt till tillsynen i länder med resursbrist. En sådan åtgärd skulle vara av gemensamt intresse för såväl i- och som för tillväxtländerna. Det finns olika tänkbara sätt att finansiera internationellt samordnade insatser för att stärka den finansiella tillsynen.