prop · GQ0399 · 2003-05-26 00:00:00 — allmännas talan i samtliga fall av överklagande. att argumenten för att inrätta ett allmänt ombud överväger argumenten mot en sådan ordning. stödjer förslaget att en funktion som allmänt ombud inrättas. I den nya myndigheten måste det finnas en möjlighet att överklaga beslut i samma utsträckning som Riksskatte- verket har att överklaga skattemyndigheternas beslut. Näringslivets Skattedelegation anser att det är viktigt att det närmare utreds hur institutet med allmänt ombud skall organiseras. Det är vidare enligt delegationen viktigt att ombuden snabbt kan kommunicera domslut till övriga delar av den nya organisationen för att en enhetlig rättstillämpning skall uppnås. I det här sammanhanget vill delegationen även ta upp den situation att många skattskyldiga upplever att det förhållandet att de möter samma tjänsteman under hela processens gång hos skattemyndig- heten gör att de anser sig chanslösa. Delegationen anser därför att det närmare bör utredas om inte i stället för den omprövning som sker i skattenämnden skatteärenden borde omprövas av en tjänsteman vid skattemyndigheten med fristående ställning i förhållande till tidigare handläggare av skatteärendet. Lämpligen skulle allmänna ombudet kunna upprätthålla en sådan tjänst. Även begäran om anstånd som oftast sker i samband med begäran om omprövning och överklagande borde enligt delegationen kunna behandlas på samma sätt. anser att det finns ett behov av ytterligare utredning för att tydliggöra det allmänna ombudets funktion och den nya myndighetens organisation i denna fråga. Skälen för regeringens förslag: fanns fristående taxerings- intendenter som företrädde det allmänna i taxeringsprocessen. Intenden- terna kunde överklaga taxeringsnämndens beslut till länsrätt och de kunde framställa yrkanden såväl till fördel som till nackdel för den skattskyldige. lades denna partsfunktion i stället över på de då nybildade länsskattemyndigheterna. gavs Riksskatte- verket formell befogenhet att i vissa fall föra det allmännas talan samt att samordna och ge riktlinjer för processverksamheten. I praktiken innebar emellertid inte den reformen någon mer påtaglig skillnad i processverk- samheten i förhållande till vad som gällt tidigare. Taxeringsintendent- kåren bestod således och kåren fullföljde de arbetsuppgifter som kåren haft tidigare, låt vara inte lika självständigt. På mervärdesskatte- och uppbördsområdena fanns all- männa ombud, som på dessa områden i princip hade samma funktion och befogenheter som en taxeringsintendent hade såvitt avsåg taxeringen. Genom taxeringslagen (1990:324) utmönstrades taxeringsnämnderna och taxeringsbesluten skulle i stället fattas av skattemyndigheten. Häri- genom, och framförallt genom att skattemyndigheten tillförsäkrades möj- ligheter att ompröva sina taxerings-, uppbörds- och mervärdesskatte- beslut upp till efter taxeringsårets utgång och i vissa undantagsfall även , förändrades förutsättningarna för det allmännas överklagande till länsrätt i hög grad. Vad som tidigare med nödvändighet måste föras till domstol kunde nu nästan undantagslöst hanteras inom skattemyndigheten. Detta fick till följd att taxeringsintendenterna liksom de allmänna ombuden på uppbörds- och mervärdesskatteområdet ut- mönstrades. Det allmännas överklagande till länsrätt lades i stället på . överfördes verksamhet på bl.a. punktskatteområdet till dåvarande i , sedermera i . beslut kunde överklagas av . åter beslutande myndighet på bl.a. punktskatteområdet. Enligt förarbe- tena till denna lagändring (prop. 1999/2000:105 s. 74) fick behovet av att kunna väcka talan för det allmännas räkning över be- slut anses vara ytterst begränsat. Detta hade sin grund dels i att behovet av att kunna överklaga beslut för att främja en enhetlig rättstillämpning sannolikt skulle minska, dels i den vidsträckta möjligheten att ompröva beslut. På grund härav utmönstrades det allmännas möjligheter att väcka talan mot beskattningsmyndighetens beslut. Med hänsyn till att det allmännas möjligheter att överklaga beslut rörande bl.a. punktskatter till länsrätt utmönstrades vid den senaste reformen skulle det kunna ifrågasättas om inte det allmännas talerätt skall utmönstras när skatteförvaltningen nu föreslås omorganiseras till en enda myndighet. Förhållandena på punktskatteområdet skiljer sig emel- lertid i väsentliga avseenden från vad som gäller framför allt enligt taxeringslagen. Av förarbetena till taxeringslagen (prop. 1989/90:74 s. 362) framgår att inte förväntades överklaga skattemyndigheternas beslut i andra fall än då det förelegat oenighet vid beslutsfattandet och då ett överklagande krävdes för att utjämna oenhetlig rättstillämpning på områden där behov av prejudikat var särskilt framträdande. På mervärdesskatte- och uppbördsområdet avsågs huvudsakligen överklaga prejudikatintressanta beslut, eftersom beslut på dessa områden mera sällan skulle fattas av skattenämnd. Enbart den omständigheten att ansåg ett beslut av skattemyndighet vara felaktigt skulle således inte föranleda ett överklagande av verket, låt vara att verket formellt sett var oförhindrat att överklaga även sådana beslut. Förarbetsuttalandet om överklagande av beslut som inte varit enhälliga har getts den tolkningen att skall överväga att överklaga sådana beslut enbart om den mening som företräds av skattenämndens ordförande blivit överröstad av de övriga ledamöterna och ärendet rör en principiell fråga. Det förekommer inte alltför sällan att överklagar en skattemyndighets beslut på den grunden att skattenämndens ordförande har blivit överröstad. Det förekommer också att verket överklagar skattemyndighets beslut på prejudikatgrund, låt vara att sådana över- klaganden är ganska ovanliga. Även om antalet överklaganden av på nu angivna grunder inte är särskilt stort skulle ett undanröjande av det allmännas möjligheter att överklaga skatteförvaltningens beslut kunna få allvarliga effekter på skatteuttaget. Situationen kan nämligen vara den att en ordförande i en skattenämnd blir överröstad i t.ex. ett eftertaxerings- ärende rörande synnerligen betydande belopp, innebärande att skatteför- valtningen beslutar att inte eftertaxera. Om det beslut som då fattas på objektiva grunder är felaktigt finns det ingen möjlighet att få en rättelse till stånd. Dessutom är det så att det i ett taxeringssystem rimligen måste finnas garantier för att det skall vara möjligt att uppnå målet att taxeringarna skall bli rättvisa och likformiga. Med andra ord skulle det kunna sägas vara ett systemfel om det allmänna inte kan överklaga ett beslut som t.ex. direkt strider mot vad som är föreskrivet i lag. Redan det nu sagda pekar entydigt mot att en funktion som allmänt ombud bör inrättas hos . Det finns emellertid ytterligare skäl som pekar i samma riktning. för nämligen på andra grunder ett relativt stort antal processer i länsrätt. Det har således visat sig nödvändigt, för att skatteförvaltningen skall kunna leva upp till kraven på att taxeringarna i görligaste mån skall bli likformiga och rättvisa, att för sådana processer. Det kan naturligtvis också hävdas att det kan finnas behov av ett allmänt ombud för att det skall vara möjligt att få ett visst rättsläge fastlagt av domstol. Visserligen får det behovet antas minska om skatteförvaltningen slås samman till en myndighet. Behovet försvinner emellertid inte helt. Situationen kan nämligen vara den att skatteför- valtningen, som har att fatta likformiga beslut, i en viss typsituation, om än med stor tvekan, kommer fram till att man bör besluta på ett för den skattskyldige förmånligt sätt. I den situationen kommer frågan aldrig att prövas av allmän förvaltningsdomstol. För att skapa klarhet om vad som är gällande rätt i en sådan situation skulle det allmänna ombudet kunna driva ett pilotmål till högsta instans. Situationen skulle också kunna vara den motsatta, nämligen att skatte- förvaltningen i en typsituation med stor tvekan finner att den skall fatta beslut till den skattskyldiges nackdel. I sådana fall ligger det naturligtvis oftast i sakens natur att den skattskyldige själv överklagar beslutet. Om så emellertid inte sker kan ett allmänt ombud föra process till den skattskyldiges förmån för att få rättsläget klarlagt. Slutsatsen av det sagda är att övervägande skäl talar för att en funktion som allmänt ombud bör inrättas hos . Inte någon av remiss- instanserna har haft något att erinra mot detta. Även om behovet av ett allmänt ombud är ojämförligt störst inom taxeringsområdet finns behovet också på övriga skatteområden och när det gäller beslut om folk- bokföring. Vissa av de gjorda exemplifieringarna har således bärighet också på t.ex. beslut enligt skattebetalningslagen (1997:483). Dessutom är det så att vad som sagts om överklagande av allmänt ombud på prejudikatgrund har relevans på alla skatteområden. Med dessa utgångs- punkter, och när ändå en funktion som allmänt ombud får anses ofrån- komlig, måste det anses mest följdriktigt att det allmänna ombudet ges samma rättigheter som har . har, som redan nämnts, inte någon möjlig- het att överklaga beslut som verket fattar på punktskatteområdet. I stor utsträckning hade verket emellertid fram t.o.m. rätt att överklaga sådana beslut när i var beskattnings- myndighet. När nu en funktion som allmänt ombud inrättas bör det mest följdriktiga vara att också beslut om punktskatt omfattas av ombudets överklaganderätt. Enligt dagens regelsystem kan på punktskatteområdet även ansöka om förhandsbesked hos avseende beslut som fattats av verket. En sådan ordning kan emellertid ifrågasättas. Den får dock ses som ett utflöde av det förhållandet att någon funktion som allmänt ombud inte inrättades när blev beslutsmyn- dighet beträffande punktskatter m.m. och att det allmänna fick anses ha ett behov av att kunna ansöka om förhandsbesked i dessa frågor. När det nu föreslås att en funktion som allmänt ombud skall inrättas kommer saken emellertid i ett annat läge. Eftersom det knappast kan anses helt följdriktigt att en myndighet kan ansöka om förhandsbesked beträffande sina egna beslut måste den lämpligaste ordningen anses vara att det allmänna ombudet tar över rätt att begära förhands- besked. Med en sådan ordning uppnås också överensstämmelse med vad som i övrigt föreslås i fråga om det allmännas partsställning. Det sagda har inte relevans när det gäller beslut av i dess roll som beskattningsmyndighet men det kan av olika skäl knappast anses rimligt att ha en särreglering beträffande sådana beslut. Det allmänna ombudets rätt att ansöka om förhandsbesked bör därför omfatta även beslut av . Några bärande skäl för att ändra den ordning som gäller då den enskilde ansöker om förhandsbesked finns däremot inte enligt regeringens mening. Mot bakgrund av vad som sagts nu föreslår regeringen att en funktion som allmänt ombud skall finnas hos . Det allmänna ombudet skall ha samma rätt som har att överklaga ett skattebeslut i första instans. Med hänsyn till det nära samband som råder mellan beskattning och folkbokföring bör det allmänna ombudet även ha möjlighet att överklaga ett folkbokföringsbeslut i första instans i den utsträckning som har . Det allmänna ombudet skall dessutom kunna överklaga ett beslut om punktskatt i första instans och ansöka om förhandsbesked. Näringslivets Skattedelegation har väckt några frågor om hur funktio- nen som allmänt ombud skall organiseras. Om detta kan sägas följande. Det allmänna ombudets möjligheter att överklaga ett beslut som fattats av avses utnyttjas i samma situationer som överklagar beslut i första instans, dvs. i de fall då det förelegat oenighet i en skattenämnd vid beslutsfattandet i en principiell fråga på så sätt att ordföranden haft en annan mening än nämnden samt då ett över- klagande krävs för att utjämna en oenhetlig rättstillämpning på områden där behov av prejudikat är särskilt framträdande. Det allmänna ombudet bör även ha en formell rätt att överklaga andra beslut av men denna rätt avses tillämpas endast i undantagsfall. Det allmänna ombudets överklaganden kommer således att gälla ett starkt begränsat antal beslut. Det allmänna ombudet bör dessutom ha möjlighet att uppdra åt en tjänsteman vid att företräda ombudet i allmän för- valtningsdomstol och . Med hänsyn till detta bör funktionen som allmänt ombud utformas som en central funktion och kunna fullgöras av endast en eller ett fåtal personer. Det är, som Näringslivets Skattedelegation framhållit, viktigt att det allmänna om- budet informerar alla beslutsfattare inom om sådana avgöranden som är av intresse för att skapa en enhetlig rättstillämpning inom verket. Rutiner för detta bör utformas i samverkan mellan det allmänna ombudet och . framhåller vikten av att det allmänna ombudet garanteras en självständig ställning i sin processföring i förhållande till Skatte- verket. Hovrätten finner därför tanken att det allmänna ombudet skall förordnas av regeringen tilltalande. En ordning som skulle innebära att regeringen delegerar den uppgiften till den nya myndigheten skulle däremot enligt hovrätten kunna ifrågasättas. Regeringen är av samma Det bör därför inte lämnas någon delegationsmöjlighet för Prop. 2002/03:99 regeringen. anser att det allmänna ombudet borde kunna föra det allmännas talan i samtliga fall av överklagande. Regeringen, som anser att en sådan lösning skulle kräva för stora resurser i förhållande till de fördelar som kan uppnås, återkommer till den frågan i nästa avsnitt. Att även belysa möjligheten att förenkla omprövningsförfarandet, något som efterfrågats av Näringslivets Skattedelegation och , skulle i detta sammanhang föra för långt. Detsamma gäller reglerna om anstånd med betalning av skatt. Bestämmelser om var det allmänna ombudet skall finnas och vem som skall utse ombudet bör tas in i en särskild lag om allmänt ombud. Reg- leringen av det allmänna ombudets processuella befogenheter erfordrar dessutom justeringar i flera andra lagar, bl.a. taxeringslagen, skattebetal- ningslagen och folkbokföringslagen. När det gäller frågan om var det allmänna ombudet skall ha sitt kansli anser regeringen att detta är en fråga som rör inre organisation och som därför bör bestäm- mas av verket självt. Företrädare för det allmänna m.m. Regeringens förslag: skall företräda det allmänna i skattemål i allmän förvaltningsdomstol. Om det allmänna ombudet har överklagat beslut i en fråga hos länsrätt företräder ombudet det allmänna i processen som rör denna sakfråga även i högre instans oavsett vem som initierat proces- Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: , som har tillstyrkt förslaget om inrättandet av ett allmänt ombud, ställer sig frågande till förslaget att det allmänna ombudet endast skall föra det allmännas talan då ombudet självt har överklagat myndighetens beslut. Tingsrätten anser att det all- männa ombudet borde kunna föra det allmännas talan i samtliga fall av överklagande och att någon skillnad med avseende på vilken part som överklagat myndighetens beslut alltså inte är befogad. Skälen för regeringens förslag: Enligt förfarandereglerna på bl.a. be- skattningsområdet förs det allmännas talan i länsrätt och kammarrätt i dag av skattemyndigheten. Om överklagar ett beslut om skatt förs dock det allmännas talan av verket som också alltid för det allmännas talan i Regeringsrätten. Genom att den nya myndigheten, dvs. myndighet finns det inte längre något behov av en särskild reglering när det gäller företrädare för det allmänna i de fall en enskild överklagat Att i dessa fall kommer att vara den enskildes motpart följer av 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291). den bestämmelsen anges nämligen att den myndighet som först beslutat i saken skall vara den enskildes motpart. tingsrätts förslag att låta det allmänna ombudet alltid föra det allmännas talan i de fall beslut överklagats skulle leda till en återgång av ett system snarlikt det som gällde då det allmänna före- Prop. 2002/03:99 träddes av taxeringsintendenterna. Regeringen ser emellertid inte någon anledning att på beskattningsområdet generellt frångå förvaltningspro- cesslagens huvudregel att den myndighet som först beslutat i saken skall vara den enskildes motpart. Tvärtom anser regeringen att undantag från förvaltningsprocesslagens regler bör göras endast om mycket starka skäl talar för detta. Ett sådant undantag och skälen för detta har redovisats i avsnitt 6.13 där regeringen har föreslagit inrättandet av ett allmän ombud. Genom att enligt regeringens förslag slås samman med skattemyndigheterna till en ny myndighet och den nya myndigheten inte kommer att kunna överklaga sina egna beslut måste dagens bestäm- melser om att kan överklaga ett skattebeslut till länsrätt utmönstras. Det allmänna ombudet avses i stället överta Riksskattever- kets nuvarande rätt att överklaga taxerings- och beskattningsbeslut enligt taxeringslagen (1990:324) respektive skattebetalningslagen (1997:483). Om det allmänna ombudet har överklagat beslut i en fråga bör ombudet enligt regeringens mening av processekonomiska skäl företräda det allmänna i processen som rör denna sakfråga även i högre instans oavsett vem som initierat processen där. Är det däremot så att en enskild eller en kommun överklagat beslut bör det allmän- na genomgående företrädas av verket i de allmänna förvaltnings- domstolarna. Regeringen föreslår en sådan ordning. Eftersom huvudregeln i 7 a § förvaltningsprocesslagen inte kan antas omfatta det fallet att en kommun för egen del överklagar beslut, i paragrafen talas ju om den enskildes motpart, bör Skattever- kets partsställning gentemot en kommun i förtydligande syfte särregleras. Regeringen föreslår ett sådant förtydligande. Regeringens förslag föranleder ändringar i bl.a. taxeringslagen och skattebetalningslagen. Av 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdom- stolar framgår att ett beslut skall överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning. I 5 § förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars be- hörighet m.m. anges vilka länsrätter som finns och på vilka orter kansli- erna skall vara belägna. I 6 § samma förordning föreskrivs att länsrättens domkrets är länet samt att domkretsen för vissa länsrätter de i utgörs av kommuner på sätt anges i bestämmelsen. Bestämmelsen i 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltnings- domstolar har tolkats så att det är den beslutande "arbetsenhetens" placering och inte den klagandes hemortskommun när det gäller en fysisk person eller huvudkontorets eller sätets lokalisering när det gäller handelsbolag respektive annan juridisk person som blir avgörande när det gäller att bestämma vilken länsrätt som skall pröva ett överklagande. Till stöd för denna tolkning har åberopats ett uttalande i prop. 1997/98:17 om domstolsfrågor i anledning av den ändrade länsin- delningen i västra (s. 30 f.) där det sägs att styrande för vilken länsrätt som skall pröva överklagandet är var det skattekontor eller i förekommande fall det länsskattekontor som har fattat beslutet ligger. Ett beslut avseende en skattskyldig med som hemortskom- mun, vilket fattas av skattekontoret i , skall således överklagas hos Länsrätten i och inte hos Länsrätten i . På mot- svarande sätt skall ett beslut som fattas av i , närmare bestämt av Skattekontoret i , och som avser en skattskyl- dig med som hemortskommun, överklagas hos Länsrätten i och inte hos Länsrätten i . När det gäller beslut som fattas av ett regionskattekontor som har "sektioner" eller "avdelningar" på flera platser i regionen innebär den intagna ståndpunkten att beslutet skall anses ha fattats av den "arbets- enhet", dvs. sektion eller avdelning, som framgår av den SKM- och HK- kod (HK = handläggande kontor) som en skattskyldig har åsatts i beskatt- ningsdatabasen. För exempelvis i (SKM- kod 5) del medför detta att ett beslut avseende en skattskyldig med (HK-kod 81 = ) skall överklagas hos Länsrätten i Öster- götlands län. Ett beslut avseende en skattskyldig som åsatts (HK-kod 82 = ) skall överklagas hos Länsrätten i . Den nu beskrivna ordningen omfattar den absoluta merparten av alla ärenden. Beträffande vissa ärendetyper finns emellertid särskilda forum- regler. Som exempel på detta kan nämnas 7 a § förordningen om allmän- na förvaltningsdomstolars behörighet m.m. I bestämmelsen föreskrivs att överklagande av beslut skall prövas av Länsrätten i om beslutet avser ärenden enligt skattebetalningslagen (1997:483) i fråga om punktskatt eller enligt författning som anges i 1 kap. 1 § andra stycket samma lag, kupongskattelagen (1970:624), lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel m.m., lagen (1991:591) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta artister m.fl., eller lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. När det gäller överflyttning av ärenden inom en och samma skatte- myndighet finns inga rättsliga begränsningar. Sådana överflyttningar kan i princip ske formlöst och i vilken omfattning som helst. I bl.a. 2 kap. 5 § skattebetalningslagen (1997:483) föreskrivs att en skattemyndighet under vissa förutsättningar får uppdra åt en annan skat- temyndighet att fatta beslut i ett visst ärende eller en viss grupp av ären- den. Gemensamt för dessa två typer av överflyttning av ärenden är, som skatteförvaltningen tillämpar bestämmelserna, att överflyttningen måste dokumenteras på något sätt och att det måste gå att utläsa av beskatt- ningsdatabasen att överflyttning har skett. Det kan konstateras att överflyttning av ärenden från en skattemyn- dighet till en annan har skett i mycket begränsad omfattning. De huvudsakliga skälen till detta är att det administrativa förfarandet är re- lativt omständligt och att skatteförvaltningens tekniska stöd inte är särskilt väl anpassat till dessa situationer. Överflyttningar inom en skatte- myndighet har däremot skett i något större omfattning. Som framgår av avsnitt 6.1 är ett av skälen till att gå från en skatte- förvaltning med elva myndigheter till en förvaltning med endast en myndighet att öka flexibiliteten och effektiviteten inom skatteförvalt- ningen. Det blir härigenom avsevärt lättare att flytta arbetsuppgifter och material på ett smidigt och billigt sätt och att jämna ut skillnader i arbets- belastningen. Enmyndighetsalternativet kan förutsättas innebära att ärenden kommer att flyttas inom myndigheten i en mycket större utsträckning än vad som sker mellan myndigheterna. Detta innebär i sin tur med den ovan beskrivna tillämpningen av forumreglerna bl.a. att måltillströmningen till, i första hand, länsrätterna skulle komma att variera från tid till annan i en utsträckning som inte kan anses acceptabel för länsrätterna. Möj- ligheten för länsrätterna att förutse sin arbetssituation kan med andra ord komma att bli begränsad. I sammanhanget kan nämnas följande uttalande i Justitiedepartemen- tets uppdrag (Ju2001:B, dnr Ju2001/511/LED) enligt protokoll till en särskild utredningsman att utreda bl.a. forumregeln i 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar: För att undvika införande av många, inte sällan olika, särskilda forumregler behövs det en allmän forumregel som dels tillgodoser kravet att så många måltyper som möjligt skall förekomma i alla länsrätter, dels tillgodoser, så långt det är möjligt, ett krav på att förändringar i förvaltningsmyndigheternas organisation inte påver- kar spridningen av målen till länsrätterna. Målen skall också, så långt det är möjligt och när det är lämpligt, handläggas av den länsrätt som geografiskt är närmast för den enskilde eller de enskilda som ärendet berör. Det kan dock beträffande vissa mål- typer, på grund av t.ex. dess art eller karaktär, finnas skäl för att en myndighets beslut även fortsättningsvis skall överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats.