prop · GQ031d28 · 2003-01-01 00:00:00 — 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Förslag till riksdagsbeslut....................................................................................... Räntor på statsskulden ......................................................................................... Prognos för räntor på statsskulden...................................................... Faktorer som påverkat ränteutgifterna................................................ Ianspråktagande av anslaget 2001 och t.o.m. ....................... provisionskostnader i samband med upplåning och 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 26................................................................. Härledning av nivån 2003-2004 ................................................................................. Härledning av nivån 20032005............................................................................... Beräkningsförutsättningar för statsskuldsräntor.................................................... Utbetalningar 2001 och t.o.m. .................................................................. Härledning av nivån 2003-2004 ............................................................................... 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Okonsoliderad statsskuld som andel av BNP och i miljarder kronor................... Statsbudgetens saldo 1990-2004............................................................................... Statsskuldens (inkl. skuldskötselinstrument) fördelning på instrumenttyper ..... Förfalloprofil över statsskulden............................................................................... Finansiering av valutaskulden per valuta ................................................................. Valutaskuldens fördelning per valuta efter derivattransaktioner ........................... 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.bemyndigar regeringen att 2003 besluta att ramanslaget 92:1 Räntor på statsskulden får överskridas om det är nödvändigt för att fullgöra statens betalningsåtaganden (avsnitt 3.1), 2.bemyndigar regeringen att 2003 besluta att ramanslaget 92:3 provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning får överskridas om det är nödvändigt för att fullgöra statens betalningsåtaganden (avsnitt 5.1), 3.för anvisar anslagen under utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. enligt följande uppställning: 92:3 provisionskostnader i samband med 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. omfattar räntor på statsskulden, oförutsedda utgifter samt provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning. Utgiftsområdet ingår inte i utgiftstaket för staten. Tabell 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 26 Målet för statsskuldsförvaltningen är att skulden skall förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen skall ske inom ramen för de krav penningpolitiken ställer. Anslag för Räntor på statsskulden Anslag för Oförutsedda utgifter Anslag för provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning Totalt för utgiftsområde 26 Tabell 2.2 Härledning av nivån 2003-2004 Förändring till följd av: 1Utgiftsområdet påverkas av förändrade valutakurser och räntenivåer. 2Volymkomponenten utgörs av statsskuldens storlek. 3Övriga faktorer som påverkar ramnivån är främst att den genomsnittliga räntenivån för lånen sjunker. Ramförändringarna för utgiftsområdet förklaras främst av utvecklingen på anslaget 92:1 Räntor på statsskulden. Successivt förfaller lån med höga kupongräntor. Dessa refinansieras med lån som löper till lägre räntesatser. Att den genomsnittliga räntenivån faller är den viktigaste orsaken till att utgifterna blir lägre. Ränte- och valutaantaganden har även de en grundläggande betydelse för ränteutgifterna. Upplåningsstrategi och valet av upplåningsteknik gör att ränteutgifterna kan uppvisa stora svängningar mellan åren även om skuldutvecklingen och valutan är stabil. Statsbudgeten avräknas med de kassamässiga ränteutgifterna. För att studera den underliggande ränteutvecklingen bör den kostnadsmässiga redovisningen användas. 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 3 Räntor på statsskulden 92:1 Räntor på statsskulden 3.1Prognos för räntor på statsskulden Tabell 3.2 Härledning av nivån 20032004 Förändring till följd av: 1 Utgiftsområdet påverkas av förändrade valutakurser och räntenivåer. 2 Volymkomponenten utgörs av statsskuldens storlek. 3 Övriga faktorer som påverkar ramnivån är främst att den genomsnittliga räntenivån för lånen sjunker samt ändrade låneplaner och upplåningsteknik. Effekten av den sjunkande genomsnittsräntan bedöms till ca 4,6 mdkr respektive -4,1 mdkr . Tabell 3.3 Kassamässiga statsskuldsräntor Räntor på lån i svenska kronor Räntor på lån i utländsk valuta Över-/underkurser vid emission1 Räntor på in- och utlåning2 Anm: Beloppen är avrundade och stämmer därför inte alltid med summan. 1Om emitterat en obligation med en kupongränta som är högre än marknadsräntan uppstår en överkurs vilket innebär att RGK får den diskonterade mellanskillnaden mellan marknadsräntan och kupongräntan av köparen. Underkurser uppstår vid motsatt förhållande. 2Posten utgörs av nettoräntebetalningar till myndigheters m.fl. behållningar och skulder hos RGK. Behållningar som inte är en del av statsskulden men ändå belastar anslaget. Posten ingår inte längre i redovisningen av de kostnadsmässiga räntorna då den inte påverkar det finansiella sparandet. 3Vid lösen eller omsättning av lån i utländsk valuta realiseras valutakursförluster eller vinster beroende på hur valutakursen utvecklats sedan lånet tecknades. Posten påverkar statsbudgetens utgifter och statsbudgetens saldo men inte statens finansiella sparande. 4Kursförluster uppstår vid förtidsinlösen av lån som har en högre kupongränta än marknadsräntan vid återköpstillfället. Kursvinster uppstår vid motsatt förhållande. Posten påverkar statsbudgetens utgifter och saldo men inte statens finansiella sparande. 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Tabell 3.4 Beräkningsförutsättningar för statsskuldsräntor mån SSVX (snittkurs) år (snittkurs) DEM 6 mån EURIBUR (snittkurs) DEM (snittkurs) mån (snittkurs) år (snittkurs) JPY 6 mån (snittkurs) JPY (snittkurs) TCW-index (snittkurs) Utgiftsmässiga och kostnadsmässiga statsskuldsräntor Den budgetpåverkande redovisningen av statsskuldsräntorna är utgiftsmässig och i princip baserad på hur mycket som betalas . Ränteutgifterna blir därmed starkt beroende av vilka typer av upplåningstekniker som tillämpas och kan uppvisa stora svängningar mellan åren som inte direkt kan hänföras till den underliggande skuld-, ränte- och valutakursutvecklingen . När kostnaderna för statsskulden analyseras bör intresset i stället främst riktas mot hur mycket räntekostnader som genereras . I tabell 3.5 redovisas de kostnadsmässiga statsskuldsräntorna. Kostnadsmässig redovisning innebär att räntorna periodiseras över lånets löptid, vilket innebär att den upplupna ränta, dvs. den ränta som genererats men som inte betalts, beaktas. I den kassamässiga redovisningen beaktas endast ränteutbetalningar i samband med att en kupong eller en obligation förfaller. Skillnaden mellan de båda redovisningssätten är därför störst för nollkupongobligationer. Förutom löpande ränteutgifter samt över- och underkurser från emissionerna utgörs de totala ränteutbetalningarna även av utgifter i form av realiserade kursdifferenser vid förtidsinlösen av lån samt realiserade valutakursdifferenser. De periodiserade räntorna används vid beräknandet av det finansiella sparandet och för dessa beräkningar skall inte värdeförändringar räknas med. Följaktligen tas inte heller orealiserade omvärderingar av skulden med avseende på ändringar i marknadsräntor och växelkurser upp som kostnader för statsskulden. Tabell 3.5 Kostnadsmässiga statsskuldsräntor Summa räntor enligt tabell 3.3 1 Anm: Beloppen är avrundade och stämmer därför inte alltid med summan. 1Summa räntor har i tidigare budgetpropositioner inkluderat in- och utlåning, dvs. nettoutgiften av myndigheters m.fl. ränteflöden gentemot RGK. RGK:s inlåning från myndigheter m.fl. ingår inte i statsskuldsbegreppet. RGK:s nettoutlåning till myndigheter m.fl. påverkar istället statskulden genom lånebehovet. Myndigheternas nettoräntekostnader avräknas deras eventuella anslag. Posten in- och utlåning förhindrar att myndigheternas nettoräntekostnader dubbelräknas på statsbudgeten. Om kostnaderna för statsskulden skall analyseras bör dessa nettokostnader inte ingå. 2Justeringsposten utgörs av den del av kursdifferensen som faktiskt hör till det aktuella året minus det som avräknats på anslaget. Härigenom periodiseras kostnaden ut på respektive år. 3På dessa poster periodiseras upplupna räntekostnader ut på respektive år. 4Exklusive realiserade valuta- och kursdifferenser. Bemyndigande att överskrida anslaget Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att överskrida anslaget om det är nödvändigt för att kunna fullgöra statens betalningsåtaganden. Regeringen begär ett bemyndigande att vid behov överskrida ramanslaget 92:1 Räntor på statsskulden. har regeringen utnyttjat bemyndigandet. Utfallet på anslaget uppgick till vilket är högre än vad som anvisats av . En svagare kronkurs än beräknat i statsbudgeten bidrog till högre ränteutgifter på lån i utländska valutor och större realiserade valutakursförluster. Vidare skedde omperiodiseringar av räntebetalningar över /2002 som bidrog till ökade utgifter på . 3.2Faktorer som påverkat ränteutgifterna Ränteutgifternas storlek är beroende av ett flertal faktorer. Grundläggande är statsskuldens storlek, aktuellt upplåningsbehov (statsbudgetens saldo) samt ränte- och valuta- Dessa faktorer är avgörande för den underliggande nivån av ränteutgifterna sett över en längre tidsperiod. Ränteutgifternas fördelning mellan enskilda år påverkas emellertid också av tekniska faktorer i form av olika emissionstekniker som tillämpar. Vid utgången av uppgick den okonsoliderade statsskulden till . Statsskuldens utveckling bestäms huvudsakligen av statsbudgetens saldo, även om statsskulden därutöver minskade med tillföljd av AP-fondens överföring och extraordinära utdelning. Då statsbudgetens saldo visar överskott kan amortering ske på statsskulden. Vidare påverkas även statsskulden av valutaförändringar eftersom en stor del av skulden, , är emitterad direkt i utländsk valuta. Ytterligare av statsskulden är exponerad mot utländsk valuta om skuldskötselåtgärder inkluderas. Valutaskulden omvärderas kontinuerligt med gällande valutakurser. Diagram 3.1 Okonsoliderad statsskuld som andel av BNP och i miljarder kronor Som framgår av diagram 3.1 har statsskulden framför allt ökat under två längre sammanhängande perioder. Den första perioden varade då statsskulden ökade . Den andra perioden av kraftig statsskuldökning var då statsskulden steg . Statsskulden som andel av BNP (skuldkvoten) ökade också kraftigt under nämnda perioder. 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 iserades skuldkvoten kring av BNP. Därefter beräknas den okonsoliderade skuldkvoten minska för att 2004 uppgå till . Diagram 3.2 Statsbudgetens saldo 1990-2004 Diagram 3.3 Ränteförutsättningar årsgenomsnitt Förutom de grundläggande faktorerna påverkas ränteutgifterna även av mer tekniska faktorer i form av de olika emissionstekniker som tillämpar. Exempel på upplåningsmetoder som kan ge stora sådana tekniska effekter på ränteutgifterna är emissioner av nollkupongobligationer samt benchmarklån med fast kupongränta. För nollkupongobligationer tas lånets sammanlagda ränta upp som utgifter för statsskulden först vid förfallotidpunkten. På detta sätt skjuts betalningarna av statsskuldsräntorna . Vid emission av benchmarklån uppkommer över- eller underkurser när marknadsräntan avviker från de emitterade lånens fasta kupongräntor. En överkurs är ett pris över obligationens 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 nominella värde, som innebär att långivaren ersätter med den nuvärdesberäknade mellanskillnaden mellan kupongräntan och marknadsräntan för lånets återstående löptid. Denna ersättning räknas av från ränteutgifterna och reducerar därmed nettot av ränteutgifterna vid upplåningstillfället, som ränteutgifterna blir högre kommande år genom att förbinder sig att betala en högre ränta än marknadsräntan. Vid emission till underkurs gäller det motsatta. I de totala, lånebehovspåverkande ränteutgifterna, ingår också realiserade kurs- och valutadifferenser. Även realiserade kurs- och valutadifferenser i skuldskötselinstrumenten, eller den s.k. derivatportföljen, som per definition inte inkluderas i statsskuldsbegreppet, påverkar ränteutgifterna (se vidare avsnitt 3.3). Uppköp och byten i syfte att dels jämna ut förfalloprofilen, dels att snabbt få upp likviditet i nya lån ingår som ett led i . Analogt med vad som gäller när lån emitteras uppstår i dessa fall över- och underkurser. Vid uppköp till överkurs realiserar en kursförlust, eftersom långivaren måste ersättas med den nuvärdesberäknade mellanskillnaden mellan kupong- och marknadsränta för lånets återstående löptid. blir de periodiserade, i det finansiella sparandet inkluderade, räntorna lägre kommande år, eftersom uppköp till överkurs innebär att lånet kan refinansieras till en lägre räntenivå. Uppköp till underkurs innebär en realiserad kursvinst, som ränteutgifterna blir högre kommande år. Uppköp till någon form av kursdifferens - positiv eller negativ - innebär således enbart en omfördelning av ränteutgifter över tiden. Valutaskulden omvärderas löpande till aktuella valutakurser. Statsbudgeten belastas emellertid inte med orealiserade omvärderingar, utan först av de realiserade valutakursdifferenser som uppstår när lånen eller derivatinstrumenten förfaller. Valutadifferenserna är en funktion av växelkursrörelser sedan de förfallande instrumenten emitterades och uppvisar därför stora fluktuationer beroende på förändrade växelkursförutsättningar. Det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen är att minimera de långsiktiga kostnaderna för statsskulden som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen skall dessutom beakta penningpolitikens krav. Regeringen lägger fast riktlinjer för skuldens förvaltning, t.ex. avseende fördelningen mellan lån i kronor och lån i utländsk valuta. Riktlinjebeslutet bygger på förslag från och fattas efter yttrande från . Upplåning och förvaltning av statsskulden sker i tre skuldslag; -nominella lån i svenska kronor, -reala lån i svenska kronor, -nominella lån i utländsk valuta. I diagram 3.4 redovisas statsskuldens fördelning på olika typer av upplåningsinstrument. Diagram 3.4 Statsskuldens (inkl. skuldskötselinstrument) fördelning på instrumenttyper Lån i utländsk valuta, inkl swappar 33, Nominella lån i svenska kronor, inkl swappar Den okonsoliderade statsskulden per uppgick till 1 148 mdkr. Statsskulden inklusive skuldskötselinstrument uppgick till 1 161 mdkr Nominella lån i svenska kronor Den långa nominella upplåningen i svenska kronor koncentreras till benchmarklån, dvs. lån med god likviditet och en väl fungerande andrahandsmarknad. Dessa utgörs av fastförräntade obligationer med löptider på mellan två och . Förutom vid nyintroduktion av lån, sker upplåningen genom att nya trancher (dvs. nya obligationer) emitteras i de befintliga lånen. Huvudsyftet med benchmarksystemet är att varje lån skall vara tillräckligt stort för att god likviditet skall kunna upprätthållas. Detta minskar investerarnas risker och därmed deras avkastningskrav, och bidrar på så sätt till lägre upplåningskostnader för staten. som benchmarklånen främjar likviditet så sprids upplåningen för att refinansieringsbördan skall jämnas ut. Ett medel att begränsa refinansieringsrisken när benchmarklånen förfaller är bytestransaktioner som innebär att delar av lånen köps upp och ersätts med andra lån eller med statsskuldväxlar. Diagram 3.5 Förfalloprofil över statsskulden Lån i utländsk avluta genomför också regelbundna emissioner av statsskuldväxlar. Kortfristig upplåning i svenska kronor utgörs av statsskuldväxlar i löptider på mellan en månad och upp till normalt sett . Vidare genomförs dagslån/deposits samt repotransaktioner i likviditetshanteringssyfte. bedriver också upplåning direkt från hushållen. Hushållen ges därmed möjlighet att förvärva instrument utan kreditrisk, som hushållsupplåningen bidrar till en diversifiering av statsskulden. Reala lån i svenska kronor Vid sidan av den nominella upplåningen emitterar realobligationer. Genom att den reala avkastningen är känd undviker investerarna inflationsrisken och behöver därför inte kompenseras för att ta på sig en sådan risk. Realräntelånen utgörs av såväl nollkupongsom kupongobligationer. Nominella lån i utländsk valuta Valutaupplåningen utgörs av obligationer i utländsk valuta samt s.k. kron/valutaswappar. har merparten av exponeringen i utländsk valuta skett genom swappar 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 från svenska kronor till utländsk valuta. /valutaswappar innebär att upplåning i svenska kronor transformeras till upplåning i utländsk valuta genom skuldbytesavtal, där kronor säljs i utbyte mot utländsk valuta. /valutaswapparna är i sig inte finansierande, men bidrar till ett nettoinflöde av utländsk valuta och räknas in i den totala valutaexponeringen för statsskulden inklusive skuldskötselinstrument. För att valutaskuldens sammansättning skall vara förenlig med de riktmärken som har satts upp av regeringen avseende skuldens valuta- och ränterisk, kombineras upplåningen med derivattransaktioner. Till följd av detta förfarande skiljer sig sammansättningen av de utestående lånen markant från nettoskuldsättningen i olika valutor (se diagram 3.6 och 3.7). Derivatinstrument används också för att inom fastställda riktlinjer och ramar ta begränsade valuta- och räntepositioner gentemot riktmärkena. Derivatinstrumenten ingår inte i statsskuldsbegreppet, däremot belastas statsbudgeten av ränteutgifter på såväl lån som derivattransaktioner. Det är också skulden inklusive derivattransaktioner som visar den faktiska exponeringen i olika valutor. Diagram 3.6 Finansiering av valutaskulden per valuta CHF JPY 2,6, 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Diagram 3.7 Valutaskuldens fördelning per valuta efter derivattransaktioner CHF JPY 9,4, En ökning av korta och långa svenska marknadsräntor med en procentenhet till och med /2003 skulle öka de kassamässiga statsskuldsräntorna med ca . Effekten på de kostnadsmässiga statsskuldsräntorna skulle bli ca . Om den svenska marknadsräntan under ett enskilt år ökar eller minskar med en procentenhet blir de kassamässiga statsskuldsräntorna året förändringen inträffar ca högre respektive lägre medan räntorna året därpå ökar respektive minskar med 2 miljarder. Effekten på de kostnadsmässiga statsskuldsräntorna om räntan är en procentenhet högre eller lägre än beräkningsantagandena för ett enskilt år blir ca 1,5-2,högre eller lägre innevarande år och året därpå, samt 0,5 miljarder åren efter det. En förändring av utländska räntor med en procentenhet skulle öka eller minska såväl kassamässiga statsskuldsräntor med ca . En förstärkning eller en försvagning av kronkursen med en procent till och med /2003 skulle generera minskade respektive ökade realiserade valutakursdifferenser på ca . En förstärkning respektive försvagning av kronkursen med en procent skulle minska respektive öka utgifterna för realiserade valutakursdifferenser med ca . Detta gäller en generell förändring av kronkursen. I de fall kronan rör sig åt olika håll gentemot olika valutor kan enprocentiga förändringar gentemot valutaskuldsportföljen implicera betydligt större ökningar eller minskningar av de realiserade valutadifferenserna. Vidare kan effekten förstärkas vid stora, kortfristiga rörelser i växelkurserna. Realiserade vinster eller förluster till följd av växelkursrörelser påverkar enbart de kassamässiga statsskuldräntorna. En förbättring av budgetsaldot med ett enskilt år skulle minska de kassamässiga statsskuldsräntorna med ca från och med det året efter det att förändringen inträffar. Det år som förbättringen sker ökar i stället ränteutgifterna med , till följd av lägre realiserade överkurser vid emission. Motsvarande saldoförbättring skulle minska de kostnadsmässiga statsskuldsräntorna med ca med undantag förbättringen inträffar då minskningen skulle bli . 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Ett särskilt anslag finns upptaget på statsbudgeten för att vid behov kunna användas för oförutsedda utgifter. Anslaget för innevarande budgetår uppgår till . Medel från anslaget tas i anspråk efter beslut av regeringen i varje enskilt fall. 4.2Ianspråktagande av anslaget 2001 och t.o.m. utbetalades från detta anslag. Av detta belopp har betalats ut via och avser förlikningsersättning med anledning av ärende vid för mänskliga rättigheter. Vidare har betalats ut via avseende sex ärenden gällande ersättning för hur anställningsförhållanden påverkats då uppgifter lämnats ur Säkerhetspolisens register. Ett motsvarande belopp har dragits in från det under utgiftsområde 4 Rättsväsendet uppförda anslaget 4:2 Säkerhetspolisen. Via har betalats ut gällande skadestånd i enlighet med en dom rörande mervärdesskattelagstiftningen. Ett motsvarande belopp har dragits in från det under utgiftsområde 3 och uppbörd uppförda anslaget 3:2 Skattemyndigheterna. Via har betalats ut gällande förlikningsersättning med anledning av ärende rörande oförenlighet mellan de svenska avgasbestämmelserna och EG-rätten. Ett motsvarande belopp har dragits in från det under utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård uppförda anslaget 34:4 Sanering och återställning av förorenade områden. Till och med juli har betalats ut från detta anslag via . Utbetalningarna avser två ärenden gällande ersättning för hur anställningsförhållanden påverkats då uppgifter lämnats ur Säkerhetspolisens register. Ett motsvarande belopp dras in från det under utgiftsområde 4 Rättsväsendet uppförda anslaget 4:2 Säkerhetspolisen. Tabellen nedan visar de utbetalningar som gjorts på anslaget och t.o.m. . 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Tabell 4.2 Utbetalningar 2001 och t.o.m. Enligt regeringens bedömning behövs ett anslag för oförutsedda utgifter även fortsättningsvis. Anslaget bör få disponeras för utgifter som är av så brådskande art att ärendet inte hinner underställas som utgifterna inte lämpligen kan täckas av andra medel som står till regeringens förfogande. Under en lång följd av år har även medgett att anslaget får användas för vissa speciella ändamål om andra medel inte står till förfogande. Regeringen har sålunda från detta anslag fått betala ut t.ex. belopp som staten genom lagakraftvunnen dom ålagts att betala, belopp som staten till följd av skada i samband med statlig verksamhet efter uppgörelse har åtagit sig att ersätta samt skador inom landet som uppkommit genom tidigare krigsförhållanden (se prop. 1997/98:1, utgiftsområde 26, s. 13 f). Regeringen bör även fortsättningsvis få betala ut ersättning för skador av sådan natur. Anslaget får inte användas för att tillgodose behov som omtalas i 9 kap. 3 § tredje stycket regeringsformen, dvs. behov av medel för rikets försvar under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden. Det ankommer på regeringen att i efterhand anmäla till vilka utgifter som täckts genom att medel från anslaget tagits i anspråk. Anslagets karaktär medger inte någon närmare bedömning av omfattningen för oförutsedda utgifter. Regeringen föreslår att medel för oförutsedda utgifter skall anvisas på ett ramanslag och att anslagsbeloppet skall vara . 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 5 provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning 92:3 provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning Anslaget avser provisionskostnader relaterade till upplåning och förvaltning av statsskulden. Samtliga provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning redovisas utanför utgiftstaket, vilket innebär att de behandlas på samma sätt som räntekostnaderna på statsskulden.