prop · GQ03130 · 2003-05-22 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2002/03:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet 2002 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redovisning av de allmänna pensions- fondernas (AP-fondernas) verksamhet . I redovisningen ingår bl.a. en sammanställning av AP-fondernas årsredovisningar och en utvärdering av deras förvaltning, vilket inkluderar en bedömning av FörstaFjärde AP-fondernas förluster under 20012002. Därtill granskas översiktligt AP-fondernas förvaltningskostnader och FörstaFjärde AP- fondernas ägarstyrning. Sammanställningen av AP-fondernas årsredovisningar visar att resul- tatet för buffertfonderna sammantagna, dvs. FörstaFjärde samt Sjätte , uppgick till -85,2001. Det summerade buffertkapitalet uppgick vid årets utgång till , vilket var lägre än året innan. AP-fondernas förluster uppvägdes i någon mån av att inbetalningarna av pensionsavgifter översteg utbetalningarna av pensioner med , efter avdrag av kostnaderna för ålderspensionssystemets administration med . Buffertfondernas resultat uttryckt som avkastning blev -15,2002. Som en konsekvens av det uppgick den genomsnittliga avkastningen . Det kraftigt negativa resultatet 2002 och den påtagliga försämringen av buffertkapitalets långsiktiga avkastning jämfört med tidigare femårsperioder, är i allt väsentligt en konsekvens av FörstaFjärde AP- fondernas snabbt genomförda förändring av fondernas placerings- inriktning genom att i stor omfattning köpa aktier i ett, som det skulle visa sig, tidigt skede av börsfallet. FörstaFjärde AP-fondernas förluster är av den storleksordningen att förlusterna i sig motiverar kritik. Det kan ifrågasättas om det var lämpligt att köpa aktier i stor omfattning i ett skede när risken var betydande för Skr. 2002/03:130 att marknadernas grundläggande värdering i ett långsiktigt perspektiv var alltför högt uppdriven. Den kritik som kan riktas mot AP-fondernas styrelser i detta avseende träffar emellertid i minst lika stor omfattning branschen i stort. Det bör beaktas att börsutvecklingen 2002 i betydande utsträckning påverkats av omständigheter som inte var kända och endast svårligen kunde förutses vid ingången av 2002. FörstaFjärde AP-fonderna redovisar en avkastning i närheten av jämförelseindex under 20012002. Detta gäller även Sjunde AP-fonden som inledde verksamhet , dvs. I dessa fall bör fondernas resultat tolkas med försiktighet mot bakgrund av den korta period för utvärdering som står till buds. FörstaFjärde samt Sjätte redovisade avkastning (procent p.a. -13,8 -5,6 -15,3 -3,7 -12,4 -4,4 -16,8 -5,0 -30,9 -8,0 -1,3 -15,0 -4,4 Anm. För Andra AP-fonden och summan av fonder är avkastningen beräknad efter kostnader, i övrigt är avkastningen beräknad före kostnader. har uppnått styrelsens mål för fonden som helhet . Fondens genomsnittliga avkastning översteg jämförelseindex, som föll . av onoterade aktier har gett en genomsnittlig avkastning sedan verksamhetens start på , vilket inte når upp till styrelsens långsiktiga mål. I detta fall kan det dock finnas skäl att iaktta en något för utvärdering, eftersom onoterade aktier kan värderas med säkerhet först när de avyttras genom börsnotering eller försäljning till industriella köpare. Sjunde AP-fondens avkastning (procent). Del av 2000* -26,7 -10,6 -7,4 -30,3 -12,5 -8,0 *) Premiesparfondens förvaltning inleddes medan Premievalsfonden startade den 26 septem- ber , dvs. I skrivelsen noteras att AP-fonderna förefaller bedriva en rimligt kostnadseffektiv förvaltning, under förutsättning att förvaltningen är påtagligt aktiv, dvs. inte följer index i alltför stor omfattning. Av skrivelsen framgår även att FörstaFjärde AP-fonderna kan bedömas ta det ägaransvar som följer av rollerna som förvaltare av allmänna pensionsmedel och betydande ägare av bl.a. svenska börsföretag. AP-fonderna och ålderspensionssystemet ......................................... AP-fonderna i det reformerade ålderspensionssystemet..... AP-fondernas samlade resultat........................................................ Bakgrund och grundläggande termer................................ 3.2Utvecklingen på de finansiella marknaderna Buffertfondernas samlade resultat .................................... Sammanställning av AP-fondernas resultat 2002............................ Första AP-fondens resultat.............................. Andra AP-fondens resultat.............................. Tredje AP-fondens resultat ............................. Fjärde AP-fondens resultat ............................. Regeringens utvärdering av AP-fondernas verksamhet .................. Utvärdering av AP-fondernas mål .................................... Utvärdering av FörstaFjärde AP-fondernas Utvärdering av Sjätte mål ........... Utvärdering av Sjunde AP-fondens mål ......... 5.2Utvärdering av AP-fondernas förvaltning i förhållande 5.2.1Utvärdering av FörstaFjärde AP-fondernas Utvärdering av Sjunde AP-fondens Utvärdering av AP-fondernas kostnader........................... 5.4Utvärdering av FörstaFjärde AP-fondernas Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Inledning Skr. De allmänna pensionsfonderna (AP-fonderna) ingår i ålderspensions- systemet vid sidan av statsbudgeten. Detta består i sin tur av ett fördel- ningssystem och av ett premiereservsystem. systemet finansieras i princip av de pensionsavgifter som betalas in löpande, medan premiereservsystemet är i sin helhet fonderat. FörstaFjärde samt Sjätte förvaltar buffertkapitalet inom fördelningssystemet och kan därför sägas fullgöra funktionen som buf- Fonderna ingår bland pensionssystemets tillgångar utan att ensamma utgöra dessa tillgångar. i flödet av pensionsavgifter och pensionsbetalningar och förväntas dessutom bidra till pensionssystemets långsiktiga finansiering. cirka 2010 förväntas pensionsbetalningarna beloppsmässigt överstiga pensionsavgifterna, vilket då kommer att ställa krav på årliga nettotillskott från buffertfonderna. Sjunde AP-fonden förvaltar, liksom ett stort antal privata fondförvaltare, det fonderade kapitalet i FörstaFjärde AP-fonderna fick nya uppdrag 2000 med verkan fr.o.m. Som ett led i reformerna på pensionsområdet har fondernas roll som buffert och långsiktig finansiär av inkomstpensionen renodlats. Fondernas styrelser fastställer operationella mål för verksamheten på basis av allmänna riktlinjer i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) och dess förarbeten (prop. 1999/2000:46). Eftersom riktlinjerna är desamma för de fyra buffertfonderna är de underliggande uppdragen identiska. var och en diversifierade globala portföljer bestående av aktier och AP-fondernas verksamhet efter reformerna har präglats av den mycket negativa utvecklingen på världens Den anpassning till nya mål som genomfördes av FörstaFjärde AP-fonderna kom att genomföras förhållandevis tidigt i ett skede av markant fallande aktiekurser. under samma förhållanden, vilket har haft stark påverkan på Sjunde AP- Slutligen har genom en hög aktieandel förlorat den värdeökning som kom fonden till del under den stigande Regeringens utvärdering av AP-fondernas verksamhet handlar denna gång om AP-fondernas mål, som de kommit till uttryck i styrelsernas beslut om normalportföljer, om fondernas anpassning till det nya uppdraget och om avkastningen i förhållande till styrelsernas mål. FörstaFjärde respektive Sjunde AP-fondernas del blir den undersökta perioden förhållandevis kort, endast eller strax däröver, varför förvaltningsresultaten än så länge bör tolkas med försiktighet. fonden däremot kan utvärderas över . AP-fondernas kostnader utvärderas också, på basis av en jämförande studie av förvaltningskostnader i pensionsfonder och liknande institutioner av jämförbar storlek i och . bakgrund av det betydande intresse som riktats mot ägarfrågor och företagsstyrning har det även ansetts motiverat att inkludera en översiktlig granskning av AP-fondernas verksamhetsplaner vad avser ägarinflytande och utnyttjandet av aktiernas rösträtt. 2002/03:130 granskning har begränsats till att omfatta FörstaFjärde AP-fonderna mot bakgrund av de speciella villkor som gäller för de andra AP-fonderna på detta område. Fonderna skall överlämna årsredovisning och revisions- berättelse till regeringen. skall därtill lämna en egen utvärdering av fondens förvaltning. Regeringen skall därpå göra en sammanställning av fondernas årsredovisningar och utvärdera för- valtningen av fondkapitalet. Fondernas årsredovisningar, regeringens sammanställning och regeringens utvärdering av förvaltningen skall överlämnas till . I skrivelsen lämnar regeringen i avsnitt 2 en redogörelse för AP- fondernas verksamhet och organisation, mot bakgrund av de omfattande reformer som ägt rum. I avsnitt 3 redovisas det samlade resultatet för fördelningssystemets buffertfonder. I avsnitt 4 ges en sammanfattning av resultaten för varje fond med fondernas årsredovisningar som underlag. Därefter följer i avsnitt 5 regeringens utvärdering av verksamheten. Även har regeringen anlitat extern expertis för att bistå vid utvärderingen. Konsulternas underlag återfinns i bilagorna 7 och 8. fattade beslut om det reformerade pensionssystemet 1998 (prop. 1997/98:151 och 152, bet. 1997/98:SfU13 och SfU14, rskr. 1997/98:315 och 320). Detta system omfattar inkomstgrundad ålders- pension och garantipension. Den inkomstgrundade ålderspensionen i sin tur består av inkomstpension, tilläggspension och premiepension. Den genomgripande reformen av ålderspensionssystemet utgör bakgrunden till de förändringar av AP-fondernas regelverk som inleddes och fullföljdes året efter. Den inkomstgrundade ålderspensionen finansieras i sin helhet av en fast pensionsavgift och därutöver av det fonderade kapitalet, inklusive avkastningen på detta kapital. Därmed är den inkomstgrundade ålderspension en självständig (autonom) försäkringsgren i förhållande till statsbudgeten.1 Inkomstpensionen finansieras i allt väsentligt av löpande inkomster i form av pensionsavgifter och sägs därför utgöra ett fördelningssystem. Det fonderade kapitalet utgör en mindre del av fördelningssystemets tillgångar och kan därför beskrivas som ett buffertkapital. På förväntas även buffertkapitalet tas i anspråk för att täcka ett underskott av pensionsavgifter i förhållande till pensionsbetalningar. Premiepensionen däremot är fullständigt fonderad, eftersom det inte finns några tillgångar utöver det fonderade kapitalet. Detta kompletterande system benämns premiepensionssystemet. Grundskyddet i form av garantipension, däremot, finansieras över statsbudgeten. Som en konsekvens av reformarbetet har AP-fondernas roll som buffert och långsiktig finansiär av det reformerade pensionssystemet tydliggjorts. AP-fondernas nya regelverk beslutades av (prop. 1999/2000:46, bet. 1999/2000:FiU19, rskr. 1999/2000:181). En ny organisatorisk struktur trädde i kraft och de nybildade FörstaFjärde AP-fondernas placerings- bestämmelser började gälla . Sedan beslutat propositionen om automatisk balansering av ålders- pensionssystemet (prop. 2000/01:70, bet. 2000/01:SfU13, rskr. 2000/01:210) definieras även som buffertfond inom fördelningssystemet genom att inkluderas bland pensionssystemets tillgångar. Den ursprungliga AP-fonden inrättades i samband med pensionsreform och införandet av Allmän tilläggspension (ATP). Motivet bakom fondbildningen var ett samhällsekonomiskt intresse av att hålla uppe sparandet i ekonomin, mot bakgrund av pensionssystemets utformning som ett rent fördelningssystem (dvs. varje års pensioner finansierades genom avgifter på den aktiva befolkningens inkomster under ). Om sparandet hade minskat till följd av reducerad osäkerhet om framtida pensionsvillkor så hade det riskerat att påverka tillväxten negativt och därmed förutsättningarna att finansiera pensionsutgifterna långsiktigt. Det fanns även ett behov av att bygga upp 1 I budgetsammanhang används termen Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. en buffert för att jämna ut kortsiktiga skillnader mellan avgiftsinkomster Skr. 2002/03:130 och pensionsutbetalningar. Inledningsvis gick uppdraget att förvalta fonden till tre fondstyrelser första, andra och tredje fondstyrelserna. Fondstyrelserna skulle enligt lag placera medlen i svenska räntebärande instrument och, , även i fastigheter. För att bredda den tidigare AP-fondens placeringsmöjligheter till att omfatta även aktier inrättades en fjärde fondstyrelse 1974 och därpå en femte fondstyrelse 1988. Vidare inrättades en sjätte fondstyrelse med uppgift att placera på riskkapitalmarknaden med inriktning mot små och medelstora företag. I samband med reformen namnändrade första, andra, fjärde, sjätte och sjunde fondstyrelserna till Första, Andra, Fjärde, Sjätte och Sjunde AP-fonderna. Den dåvarande tredje fondstyrelsen avvecklades medan femte fondstyrelsen bytte namn till Tredje AP- fonden. Av den anledningen finns det inte någon femte AP-fond. fattade beslut om det reformerade ålders- pensionssystemet. Genom övergångsbestämmelser regleras urfasningen av ATP-systemet , då inbetalningen av pensionsavgifter till ATP upphör. Den pension som intjänats enligt gamla regler benämns tilläggspension (utbetalningar av tilläggspension väntas fortgå in ). utgår således både inkomstpension och tilläggspension från fördelnings- systemet. FörstaFjärde samt Sjätte finansierar således inkomstpension och tilläggspension medan Sjunde AP-fonden förvaltar en del av premiepensionskapitalet, dvs. det kapital som vid pensionering ligger till grund för utbetalning av premiepension. Reformen innebar att åtagandet för grundskyddet i form av garantipension överfördes från pensionssystemet till statsbudgeten, som staten enligt de nya reglerna ålades att betala avgifter för pensionsgrundande ersättningar från social- eller arbetslöshetsförsäkring och för pensionsgrundande belopp i form av förtidspension, barnår, studier eller plikttjänst. Det ansågs mot den bakgrunden motiverat att kompensera statsbudgeten genom en kapitalöverföring från buffert- fonderna. har beslutat om överföringar från AP- respektive år och 2001 överfördes slutgiltiga storlek bestäms vid kontrollstation 2004 och en eventuell sista överföring görs . arbetade en särskild utredare (dir. 2000:8) med att föreslå sammansättningen av de som AP-fonderna skulle inleverera till vid det följande . Utredaren hade också i uppdrag att föreslå hur tillgångarna skulle fördelas mellan FörstaFjärde AP-fonderna . Utredaren föreslog därtill bl.a. att onoterade fordringsrätter och aktier som inte får innehas enligt de nya placeringsreglerna skulle överföras till särskild förvaltning i 2 Detta belopp motsvarar omräknat till en engångsvis överföring per den 1 ändringarna genomfördes sedermera (prop. 2000/01:14, bet. 2002/03:130 2000/01:FiU13, rskr. 2000/01:47). 2000 om hur tillgångarna som tidigare förvaltades av förstafemte fondstyrelserna skulle fördelas på FörstaFjärde AP-fonderna samt vilka tillgångar som skulle överföras till . Denna fördelning av tillgångar genomfördes därefter /2001. 2.2AP-fonderna i det reformerade ålderspensions- systemet I det reformerade ålderspensionssystemet fastställs en pensions- rätt motsvarande av pensionsgrundande inkomster jämte vissa tillkommande belopp. Huvuddelen av pensionsrätten, ett belopp motsvarande av pensionsunderlaget, ger rätt till inkomstpension och tillgodoräknas därför den enskilde inom ramen för fördelningssystemet. Resten, av pensionsunderlaget, förs till premiepensionssystemet där det förvaltas i fonder enligt individens önskemål. För de som inte uttryckt några sådana önskemål förs motsvarande premiepensionsmedel till Sjunde AP-fondens Premiesparfond. Det har varit ett mål för reformarbetet inom pensionsområdet att inkomstpensionen, gällande pensionsrätter såväl som utgående pensioner, skall räknas upp med genomsnittsinkomsten i samhället. Därmed tillgodoses grundläggande krav på neutralitet mellan generationer. Det har därtill ansetts önskvärt att räkna om individens intjänade pensionsrätt vid pensionstillfället till en årlig pension med hjälp av ett fast delningstal , innebärande att individens pension därefter inte skall förändras på grund av förändrad medellivslängd. Målet att räkna upp pensionsrätter med genomsnittsinkomsten skulle i princip kunna hota systemets finansiella stabilitet på eftersom de pensionsavgifter som finansierar systemet växer med inkomst- summan, dvs. produkten av genomsnittsinkomst och antal förvärvsarbetande. Om antalet förvärvsarbetande går ner, t.ex. genom att förvärvsfrekvensen sjunker, växer troligtvis inkomstsumman och därmed avgiftsinkomsterna långsammare än genomsnittsinkomsten som bestämmer pensionsskuldens tillväxt. Om pensionssystemets avgiftsinkomster långsiktigt växer i en långsammare takt än tillväxten av pensionsskulden hotas den finansiella stabiliteten i systemet. Trots denna komplikation har det varit möjligt att konstruera ett autonomt pensionssystem vid sidan av statsbudgeten. Förklaringen är att pensionssystemet är avgiftsbestämt och inte, som tidigare, förmånsbestämt och att det kan visas vara finansiellt stabilt. Att systemet är avgiftsbestämt innebär att det råder en grundläggande symmetri mellan inbetalning av avgifter och den pensionsrätt som tillgodoräknas den enskilde. Att systemet kan visas vara finansiellt stabilt, även under svåra demografiska påfrestningar, beror på de fasta delningstalen som anpassar pensionerna till observerad medellivslängd och den av beslutade automatiska balanseringen som därutöver eliminerar risken för varaktiga underskott (prop. 2000/01:70, bet. 2000/01:SfU13, Skr. 2002/03:130 rskr. 2000/01:210). Den automatiska balanseringen av ålderspensionssystemet innebär i korthet att uppräkningen av pensionsrätter och pensioner reduceras i för- hållande till genomsnittsinkomsten när systemets tillgångar understiger pensionsskulden. Relationen mellan tillgångar och skulder i pensions- systemet uppskattas med hjälp av det s.k. balanstalet.3 Pensionssystemets tillgångar beräknas med utgångspunkt i hur pensionsrätter intjänas och pension utbetalas. Den med beloppen vägda genomsnittliga tidrymden från det att pensionsrätter intjänas till det att de utbetalas är , varav avser intjänandetid och avser utbetalningstid. Med kännedom om denna s.k. omsättningstid kan det årliga avgiftsflödet enkelt omvandlas till ett kapitalbelopp, den s.k. avgiftstillgången. Denna kan under vissa förutsättningar beskrivas som nuvärdet av alla framtida inbetalningar av pensionsavgifter.4 Pensionssystemets tillgångar kan därefter definieras som summan av den på detta sätt beräknade avgiftstillgången och buffertfondernas förmögenhet. Pensionssystemets skulder består av beräknad skuld till förvärvsaktiva och pensionärer. Om tillgångarna understiger skulderna blir balanstalet lägre än talet ett och den automatiska balanseringen aktiveras, varvid pensionsskulden börjar indexeras i långsammare takt än som annars skulle vara fallet.5 () har beräknat balanstalet till 1,03. Buffertfondernas roll i det reformerade pensionssystemet är att utjämna svängningar i avgiftsinbetalningar och pensionsutbetalningar, vilket på är liktydigt med att bidra till systemets finansiering. FörstaFjärde AP-fonderna finansierar dessutom pensionssystemets administration.6 I dessa delar fullgör buffertfonderna uppgifter inom ramen för både inkomstpension och tilläggspension. Genom det reformerade pensionssystemets autonoma konstruktion har emellertid buffertfondernas roll klarlagts ytterligare, vilket möjliggjort närmare analyser av fondernas åtaganden i det reformerade pensionssystemet. På ett övergripande plan skall fondmedlen förvaltas så att de blir till största möjliga nytta för pensionssystemet avseende inkomstgrundad ålderspension. Av förarbetena (prop. 1999/2000:46 s. 76) framgår att målet är att långsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i placeringarna, där risk och avkastning skall tolkas i termer av utgående pensioner. Den totala risknivån i förvaltningen skall vara låg. Kravet på låg risk gäller emellertid inte Sjunde AP-fondens förvaltning av Premievalsfonden eftersom denna är fullt konkurrensutsatt. Hänsyn till miljö och etik skall tas i placeringsverksamheten utan att avkall görs på det övergripande målet om hög avkastning. 3Balanstal = (avgiftstillgång + buffertfond)/pensionsskuld 4Avgiftstillgång = pensionsavgifter x omsättningstid. En förutsättning för beräkningarna är att inversen av omsättningstiden (dvs. siffran ett dividerad med omsättningstiden) är en lämplig diskonteringsränta. 5När balanseringen aktiveras indexeras pensionsskulden först i en långsammare takt och därefter snabbare i förhållande till inkomstindex, till dess förlusterna återlagts och pensionsskulden återfått det värde den skulle ha haft om balanseringen aldrig aktiverats. 6Administrationskostnaderna reducerar utestående pensionsbehållningar, dock inte pensioner som har börjat utbetalas. Denna reduktion ökar från av kostnaderna , till efter full infasning av det nya pensionssystemet. För FörstaFjärde AP-fondernas del är innebörden att förvaltningen Skr. 2002/03:130 skall ta sin utgångspunkt i pensionssystemets åtagande. ningen på pensionssystemet till följd av demografiska faktorer kan förut- ses vara störst måste analysen av åtagande- sidan sträcka sig tiotals år in . Dessutom sägs i förarbetena att stor vikt bör läggas vid att undvika att den automatiska balanseringen aktiveras samt att buffertfonderna i sin placeringsverksamhet bör sträva efter att vara neutrala mellan olika generationer (prop. 1999/2000:46 s. 79). Innebörden av detta är att risken för att den automatiska balanseringen skall aktiveras bör, så långt det är möjligt, vara ungefär lika . Om risken inte är noll på lång sikt bör den följaktligen inte heller förutsättas vara noll på kort sikt (se avsnitt 5.1). Slutligen motiverar fondernas roll som buffert ett krav att upprätthålla nödvändig betalningsberedskap. FörstaFjärde AP-fondernas styrelser beslutade om en förändrad placeringsinriktning under loppet av 2001. De värdepapper som i huvudsak fördelades lika mellan fonderna vid årets inledning innehöll en stor andel räntebärande placeringar och en viss andel huvudsakligen svenska aktier. Fondernas styrelser bedömde att denna sammansättning inte stämde överens med fondernas nya uppdrag. På basis av detta nya uppdrag placerades mer än i aktier och en nästan lika stor andel av portföljen placerades i utländska aktier och räntebärande instrument (se avsnitt 3.3). Efter reformen gäller ett övergripande mål om långsiktigt hög avkastning i förhållande till risken i placeringarna (prop 1999/2000:46 s. 76). ingick inte i pensionsöverenskommelsen och har därför arbetat med oförändrade förutsättningar sedan starten . Sjunde AP-fonden inrättades ursprungligen 1998 och inledde verksamhet när valen av fonder ägde rum inom premiepensionssystemet. Enligt det nu gällande uppdraget skall FörstaFjärde AP-fonderna förvalta diversifierade portföljer bestående av marknadsnoterade och omsättningsbara värdepapper samt aktier eller andra andelar som avses bli noterade vid en börs eller annan reglerad marknad (se tabell 1). av det marknadsvärderade kapitalet skall placeras i räntebärande instrument med låg kredit- och likviditetsrisk. Var och en av FörstaFjärde AP-fonderna får inneha noterade svenska aktier till ett belopp som uppgår till högst av aktiernas totala marknadsvärde. Det kvarstår en begränsning vid maximalt av röstetalet i börsnoterade företag. Maximalt av det marknadsvärderade fondkapitalet får placeras i aktier eller andra andelar i onoterade riskkapitalbolag, i onoterade fordringsrätter eller i fonder som huvudsakligen placerar i onoterade instrument. Beträffande onoterade riskkapitalbolag gäller begränsningen maximalt av kapital eller röster. FörstaFjärde AP-fondernas aktieplaceringar i onoterade fastighetsbolag är undantagna från begränsningarna avseende marknadsvärde eller röstetal. Dessa placeringar begränsas i stället av en generell princip om riskspridning. fick högst av Skr.