prop · GQ03100d2 · 2003-04-15 00:00:00 — När sedan budgetpropositionen färdigställdes stod det klart att utvecklingen varit något bättre än förväntat vilket föranledde en mer positiv prognos. Till nedrevideringen av arbetslösheten bidrog också en upprevidering av antalet deltagare i arbetsmarknadspolitiska program. 2002/03:100 BILAGA 1 genomsnittet av prognostillfällena har prognoserna för sysselsättningen överskattats mer än de för arbetskraftsutbudet, vilket är anledningen till att arbetslöshetsprognoserna överlag har varit lägre än utfallet. Medelarbetstiden var den variabel som vid de fyra prognostillfällena avvek mest från utfallet Det beror delvis på den uppmärksammade ökningen av sjukfrånvaron, vilken redan i budgetpropositionen angavs vara den viktigaste orsaken till den sjunkande medelarbetstiden. I samtliga prognoser förutsågs en stabilisering, och ökning, av medelarbetstiden som ännu inte har infriats. En låg medelarbetstid inverkar normalt negativt på produktionen vilket syns tydligt i utfallen . Produktionen var emellertid överraskande god vilket innebär att produktiviteten var hög . Inflationen underskattades vid alla prognostillfällen, även om inflationsprognosen var mycket nära utfallet. De tillfälliga effekter som bidrog till den kraftiga inflationsuppgången visade sig inte falla ur lika snabbt som hade förutsetts i prognoserna . Dessutom tillkom nya utbudschocker, hänförliga till bl.a. grönsaker och energi. Även inflationens underliggande nivå har emellertid underskattats. Framför allt blev prisutvecklingen på inhemska tjänster högre än väntat, något som till viss del bedöms ha hängt samman med de relativt kraftiga löneökningarna i konsumentnära tjänstebranscher. 12.2Jämförelse med andra prognosmakare Som nämndes inledningsvis utvärderas prognoser också genom att storleken på prognosfelen mellan olika prognosmakare jämförs för några centrala variabler. En sådan jämförelse är behäftad med flera begränsningar. Till exempel publiceras prognoserna vilket innebär att prognosmakarna inte har tillgång till samma information. Detta blir särskilt tydligt när högfrekventa variabler såsom inflation och arbetslöshet analyseras, eller när bedömare i en prognos har tillgång till särskilt viktig information, exempelvis utfall från nationalräkenskaperna. I föreliggande jämförelse reduceras emellertid detta problem genom att den bygger på prognoser publicerade vid i stort sett samma tidpunkt. Det finns också mer principiella skillnader mellan olika konjunkturbedömare. utgår exempelvis från redan beslutade, eller i propositionen föreslagna, åtgärder för den ekonomiska politiken. Andra prognosmakare gör explicita antaganden om den framtida ekonomiska politiken. En jämförande analys kan inte desto mindre ge en uppfattning om tillförlitligheten hos olika konjunkturbedömare, och kanske också hur stora prognosfel som kan betraktas som normala. Syftet är emellertid inte att rangordna prognosmakare. Diagram 12.1 Genomsnittliga absoluta prognosfel (-3) (-1) (-5) Anm.: Genomsnitten avser de fel, i absoluta tal, som gjordes i fyra prognoser avseende 2002, dvs. Siffrorna inom parentes visar när respektive prognosinstituts prognos genomsnittligt publiceras i förhållande till FID:s prognos mätt i veckor. Prognosurvalet har gjorts så att tidpunkten för prognosen i så stor utsträckning som möjligt sammanfaller med tidpunkt för publicering. (), (), (), (), (), Nordea (NB), (), , () och Svenskt näringsliv (SN). saknas höstprognos för FSB. Istället har konsensusprognosen för budgetpropositionen använts. Källor: , och . I diagrammet kan utläsas att prognoser från olika bedömare uppvisade ungefär lika stora fel för såväl BNP som inflation och arbetslöshet . Det beror på att de flesta konjunkturbedömare har tillgång till samma information och att informationen tolkas på liknande sätt. Prognosfelen är ur ett historiskt perspektiv relativt låga, trots att de flesta bedömare har angett att osäkerheten avseende konjunkturutvecklingen har varit osedvanligt hög . var emellertid prognosfelen ovanligt höga, vilket understryker svårigheten att identifiera vändpunkter. Att jämföra prognosmakare utifrån endast ett utfallsår är självfallet osäkert. I tabell 12.2 nedan visas därför utvecklingen av prognosfelen över , mätt i form av glidande medelvärden. har prognosmakare i genomsnitt missbedömt BNP- tillväxten med cirka en halv procentenhet vilket kan relateras till en genomsnittlig BNP-tillväxt om . I jämförelse med prognoser är bedömningarna från innevarande år betydligt mer träffsäkra. Under 19902002 uppgick det genomsnittliga felet till för prognoser gjorda . Samtliga prognosmakare uppvisar också en betydligt högre precision än en s.k. naiv prognos, i det här fallet definierad som att prognosen för åt t är identisk med utfallet för det närmast föregående året, t1. Tabell 12.2 Genomsnittligt absolut prognosfel för BNP-till- växten Procentenheter, glidande medelvärden Anm.: Genomsnitten avser de absoluta fel som gjordes , dvs. föregående år, samt innevarande år. Felen är dessutom beräknade som glidande medelvärden. Detta innebär att 2002 anges medelvärdet av de fel som gjordes för åren 19982002. Genomsnitten avser därför 20 prognoser per kolumn. Raden medelvärde visar medelvärdet av samtliga prognosmakares absoluta prognosfel. Den naiva prognosen innebär att den prognos som görs år t sätts lika med utfallet för år t1. Källor: , och . Den genomsnittliga prognosprecisionen är över tiden mycket likartad mellan olika prognosinstitut. Skillnaden mellan det högsta och det lägsta genomsnittliga prognosfelet är två tiondelar för perioden 19902002. kan dock de genomsnittliga felbedömningarna variera mer. En orsak till att likheterna är större då studeras är att enstaka sämre prognoser får mindre genomslag . som för det enskilda året 2002/03:100 BILAGA 1 kan ha gynnats av ett fördelaktigt informationsläge på grund av senare publiceringstidpunkter, får i genomsnitt mindre betydelse. En anledning till att jämförelser av BNP-pro- gnoser bör tolkas försiktigt är att BNP är ett aggregat, varför det är möjligt att en prognosmakare har gjort felaktiga bedömningar av efterfrågans sammansättning vilka emellertid aggregeras till en god BNP-prognos. Liksom för BNP verkar prognosinstituten göra mycket likartade fel avseende försörjningsbalansens poster. Med undantag för Svenskt näringsliv har samtliga konjunkturbedömare haft en tendens att överskatta tillväxten. Det mönstret framträder även på och 2002 överskattades i genomsnitt tillväxten med fyra tiondelar. överskattade tillväxten i lika stor utsträckning som andra konjunkturbedömare. 12.3Varför tar inte prognosmakare ut svängarna? I diagram 12.2 visas för BNP-tillväxten hur genomsnittsprognosen från olika konjunkturbedömare, samt preliminära och definitiva utfall från nationalräkenskaperna, har varierat . Diagram 12.2 Medelprognos, preliminära och reviderade utfall för BNP-tillväxten -1,0 -1,0 -2,0 -2,0 -3,0 -3,0 Källor: , och . Av diagrammet framgår att prognoser tenderar att vara mer utjämnade än det faktiska utfallet. Det kan även noteras att nationalräkenskapernas första utfall varierar mindre än det andra utfallet. Vidare har prognosmakare i allmänhet överskattat utvecklingen i avmatt- 2002/03:100 BILAGA 1 ningsperioder och underskattat den i återhämtningsfaser. Har prognosmakare något att lära av detta? Skulle ovanstående observation på ett systematiskt vis kunna användas för att förbättra prognosprecisionen? Frågan är komplicerad och berör många olika aspekter av prognosverksamheten. En aspekt berör prognosinstitutens förmåga att tolka tidiga konjunktursignaler i allmänhet, och indikationer på vändpunkter i konjunkturen i synnerhet. En annan aspekt har att göra med benägenheten att revidera prognoserna. En synpunkt som ibland framförs i detta sammanhang är att prognosinstituten är för återhållsamma med att revidera sina prognoser vartefter mer information tillkommer. Ett sätt att konkretisera denna synpunkt är att tänka sig en alternativ handlingsregel som innebär att man vid varje prognostillfälle helt enkelt reviderar prognosen mer än vad man gör . Om prognosmakare i genomsnitt har en alltför låg benägenhet att göra revideringar mellan prognostillfällena, och detta förklarar en del av prognosfelen, skulle en systematisk ökning av revideringarna kunna leda till förbättrad prognosprecision. Ett enkelt experiment har därför genomförts för att illustrera denna diskussion: Varje faktiskt genomförd revidering av prognosen ökas (i samma revideringsriktning). I de fall ingen revidering har gjorts mellan prognostillfällena justeras inte prognosen. I sammanhanget bör noteras att en ökning av revideringen är en relativt liten ändring då de studerade revideringarna i genomsnitt uppgick till . Även resultatet av mindre revideringar än de faktiskt gjorda studeras21. Beräkningarna indikerar att i genomsnitt ökar inte prognosprecisionen vare sig vid en ökad eller minskad revidering jämfört med den faktiska. Det är också förhållandevis svårt för konjunkturbedömarna att på förhand avgöra i vilken revideringsriktning den tillgängliga informationen pekar. En genomgång av 423 prognoser från nio inhemska prognosinstitut visar också att konjunkturbedömarna har reviderat i fel riktning vid 114 av 329 möjliga revideringstillfällen. Det innebär att ungefär var tredje revidering som har gjorts har gjorts i fel riktning, även om spridningen är stor över såväl tid som institut. Det står också tydligt att antalet felrevideringar är flest de år när konjunkturen tar en annan riktning. Det verkar därför som att det huvudsakliga problemet inte är revideringarnas storlek i sig, utan snarare förmågan att tolka ny information och bestämma såväl revideringens riktning som dess storlek. Mot bakgrund av svårigheterna att tolka indikatorer och utfall är det således inte förvånande att revideringarna i efterhand kan framstå som alltför små. 21 Utfallet som revideringarna jämförs med är det första preliminära. 2002/03:100 BILAGA 2 Beskrivning av jämförelsenorm ............................................................................. Norm för inkomstbeskattningen........................................................... Norm för indirekt beskattning av förvärvsinkomster .......................... Norm för mervärdesskatten................................................................... Norm för punktskatter........................................................................... Redovisning och beräkningsmetoder.................................................................... Icke saldopåverkande skatteavvikelser................................................... Skatteavvikelserna i sammandrag .......................................................................... Indirekt beskattning av förvärvsinkomster ........................................... Icke saldopåverkande skatteavvikelser................................................... Skatteavvikelserna fördelade på utgiftsområden................................... Beskrivning av enskilda skatteavvikelser............................................................. Inkomst av tjänst................................................................................... Kostnader i tjänst och allmänna avdrag............................................... Intäkter i näringsverksamhet................................................................ Kostnader i näringsverksamhet............................................................ Intäkter i kapital.................................................................................... Kostnader i kapital ................................................................................ Icke saldopåverkande skatteavvikelser................................................. 2002/03:100 BILAGA 2 Översyn av redovisningen inom punktskatteområdet........................ Skatteavvikelser fördelade på skatteområden .................................................. Skatteavvikelser fördelade på utgiftsområden ................................................. Som en komplettering till redovisningen av de olika offentliga utgiftsprogammen i statsbudgeten ges i denna bilaga en samlad redovisning av två olika typer av skatteavvikelser: saldopåverkande och icke saldopåverkande avvikelser. Samhällets stöd till företag och hushåll redovisas i huvudsak på statsbudgetens utgiftssida. Vid sidan av dessa stöd finns också stöd på statsbudgetens inkomstsida i form av avvikelser från en likformig beskattning. Om ett sådant stöd slopas leder det till en budgetförstärkning för offentlig sektor. De betecknas därför som saldopåverkande skatteavvikelser. I likhet med vad som gäller för statens olika utgifter är varje skatteavvikelse ett uttryck för en politisk vilja. De kan t.ex. syfta till att påverka den disponibla inkomsten för vissa hushåll, kostnaderna för vissa företag eller priserna på vissa typer av varor eller tjänster. I vissa fall kan det vara administrativa skäl som talar för att ett visst stöd utformas som en skatteavvikelse istället för ett bidrag som redovisas på statsbudgetens utgiftssida. I andra fall kan avvikelsen vara en förutsättning för den nivå på skatten som tas ut generellt. Skatteavvikelser kan således vara väl motiverade. För att ge regering och riksdag ett mer fullständigt underlag för prioriteringar mellan olika områden i budgetarbetet är det angeläget att redovisningen av de olika offentliga utgiftsprogrammen kompletteras med en redovisning av de stöd som lämnas på statsbudgetens inkomstsida. Icke saldopåverkande avvikelser. Den samtidiga förekomsten av skattepliktiga och icke skattepliktiga transfereringar på budgetens utgiftssida skapar också behov av kompletterande redovisning. Blandningen av skattepliktiga och icke skattepliktiga transfereringar innebär att de kostnader, som redovisas på statsbudgetens utgiftssida för dessa stöd, inte är direkt jämförbara. För att få jämförbarhet mellan stöd som sker genom skattepliktiga och icke skattepliktiga transfereringar behövs en redovisning av hur mycket olika icke skattepliktiga transfereringar skulle behöva höjas vid en skattebeläggning utformad så att hushållens disponibla 2002/03:100 BILAGA 2 inkomster hålls oförändrade. En sådan skattebeläggning skulle medföra ökade offentliga utgifter finansierade genom ökade skatter men inte påverka budgetsaldot. Därför betecknas skattebefrielserna av vissa transfereringar som icke saldopåverkande skatteavvikelser. I denna bilaga redovisas skatteavvikelserna för inkomståren 2000-2004.1 Sammanställningen omfattar såväl saldopåverkande som icke saldopåverkande skatteavvikelser. Allmänt gäller att skatteavvikelseredovisningen inte beaktar de dynamiska effekter som ett slopande av avvikelserna skulle medföra. 2 Beskrivning av jämförelsenorm För att identifiera en skatteavvikelse måste det existerande skattesystemet sättas i relation till en jämförelsenorm. Den jämförelsenorm som har använts vid beräkningen av skatteavvikelserna i denna bilaga utgår i huvudsak från principen om likformig beskattning, vilket också var en av grundpelarna skattereform. Avvikelsen från en enhetlig beskattning kan uppfattas som en skatteförmån om t.ex. en viss grupp av skattskyldiga omfattas av en skattelättnad i förhållande till den enhetliga och som en skattesanktion om det rör sig om ett överuttag av skatt. För skattesanktionerna har någon fullständig genomgång av lagstiftningen dock ännu inte gjorts. Enbart enstaka sanktioner finns därför redovisade i denna bilaga. I detta sammanhang innebär principen om likformig beskattning att beskattningen inom varje skatteslag skall vara enhetlig och utan undantag. Skatteavvikelseredovisningen beaktar således inte fördelningen av skatteuttaget mellan olika typer av skatter såsom inkomstskatter, indirekta skatter på förvärvsinkomster, mervärdesskatt, och punktskatter. 1 En redovisning av skatteavvikelserna av detta slag har lämnats som en bilaga till regeringens ekonomiska vårproposition. 2002/03:100 BILAGA 2 separat inom vart och ett av de olika skatteslagen inkomstskatt, indirekt beskattning av förvärvsinkomst, mervärdesskatt och punktskatt. Sedan föregående år har en översyn av skatteavvikelseredovisningen inom punktskatteområdet genomförts. Arbetet har syftat till att tydliggöra principerna för vilka skatter som ingår i redovisningen och även till att förtydliga och i viss mån revidera de normer som redovisningen bygger på. Som ett resultat av denna översyn har omfattningen av vissa enskilda avvikelser förändrats liksom antalet avvikelser inom punktskatteområdet. Den reviderade redovisas i korthet senare i detta avsnitt. En mer detaljerad redogörelse för principerna bakom avvikelseredovisningen och inom punktskatteområdet ges i ett avslutande appendix. För inkomstbeskattningen finns det en gemensam norm för vad som är en inkomst. Den innebär att den samlade inkomst som skall beskattas enhetligt motsvaras av summan av konsumtionsutgifterna och nettoförmögenhetens förändring . Beskattningsperiodens längd skall vara ett kalenderår eller ett 12 månader långt räkenskapsår. Det finns dock ingen gemensam norm för vilken skattenivå som ska gälla för de olika inkomstslagen inkomst av tjänst, inkomst av kapital och inkomst av näringsverksamhet. Det förhållandet att skattenivån för de olika inkomstslagen skiljer sig åt påverkar således inte skatteavvikelseberäkningarna. Vidare gäller att olika grad av progressivitet i skatteskalan är förenlig med under förutsättning att individer med identiska inkomster betalar lika mycket i skatt. Likaså är skattereduktioner förenliga med under förutsättning att de är generella och inte gynnar vissa grupper av skattskyldiga eller inkomster av vissa typer av aktiviteter. Därutöver har bl.a. följande preciseringar gjorts av för inkomstbeskattningen: Sparande skall ske med beskattade inkomster. Värdestegring skall beskattas när den uppkommer och inte vid realisationstillfället. Värdet av hushållsarbete och fritid skall inte ingå i skattebasen. Offentliga transfereringar skall utgöra skattepliktig inkomst. Den implicita avkastning i form av boendetjänster som egnahemsägaren eller bostadsrättsinnehavaren erhåller skall utgöra skattepliktig inkomst. Avskrivningar i näringsverksamhet skall hanteras efter ekonomisk livslängd. 2.2Norm för indirekt beskattning av förvärvsinkomster Enligt för indirekt beskattning av förvärvsinkomster skall socialavgifter och allmän löneavgift eller särskild löneskatt utgå på all ersättning för utfört arbete. är i detta fall en enhetlig skattesats för respektive skatt eller avgift. Sådana ersättningar som är förmånsgrundande för olika socialförsäkringar skall ingå i underlaget för socialavgifter och allmän löneavgift. Övriga ersättningar för utfört arbete skall ingå i underlaget för särskild löneskatt. Nivån på den särskilda löneskatten avses återspegla vad som i ekonomisk mening kan anses vara skatteinnehållet i socialavgifterna och den allmänna löneavgiften. för mervärdesskatten är att i princip all yrkesmässig omsättning av varor och tjänster skall beskattas med normalskattesatsen . Undantaget från skatteplikt vad gäller uthyrning av fast egendom redovisas dock inte som en skatteavvikelse. Skälet är att skatteplikt för sådana tjänster skulle innebära en icke neutral beskattning av boende i hyresrätt och egnahem. Vidare anses det förhållandet att omsättning av finansiella tjänster och försäkringstjänster inte omfattas av mervärdesskatteplikt utgöra en del av i skatteavvikelseredovisningarna. Destinationsprincipen skall tillämpas vid internationella transaktioner. Offentlig myndighetsutövning skall inte vara skattepliktig. Varor och tjänster som subventioneras med offentliga medel skall inte heller vara skattepliktiga, under förutsättning att en mervärdesskattebeläggning av den subventionerade varan eller tjänsten skulle leda till en försvagning av de offentliga finanserna. Redovisningen av skatteavvikelser inom punktsskatteområdet omfattar endast energi- och koldioxidskatterna inklusive den särskilda skatten på kärnkraftsel. Eftersom energiskatten tar sikte på energianvändningen är på detta område att all energiförbrukning skall belastas med samma skatt per kWh. En differentiering av skatteuttaget mellan drivmedelsenergi och el-och värmeenergi är förenlig med . För förbrukning av el och värme motsvaras av normalskattesatsen på el. Då förbrukning av värme beskattas indirekt genom skatt på de bränslen som används i värmeproduktionen beräknas avvikelserna i denna sektor som skillnaden mellan normalskattesatsen på el och skattesatsen för respektive bränsle uttryckt i kronor per kWh oförädlad energi. Omvandlingsförlusterna beaktas inte eftersom den genomsnittliga verkningsgraden i bränslebaserad elproduktion inte skiljer sig nämnvärt från den genomsnittliga verkningsgraden i värmeproduktionen i . För bränsle som används som drivmedel utgörs av skattesatsen för bensin i miljöklass 1. Den högre normalnivån för energiskatten på drivmedel är ett uttryck för att drivmedelsskatten inte bara fyller övergripande fiskala syften utan också fångar upp vissa samhällsekonomiska kostnader av vägtrafiken såsom slitage på väg, bullerstörning och olyckor. för koldioxidskatten utgår från att skatten är avsedd att utgöra ett pris på utsläpp av koldioxid. Enligt skall skatten därför vara proportionell mot koldioxidutsläppen från respektive bränsle. Implicit speglar skattenivån en monetär värdering av den skada som en enhet utsläppt koldioxid medför. Denna skada är densamma oavsett var utsläppen kommer ifrån. Därför sätts för koldioxidskatten lika med normalskattesatsen oberoende av om bränslet används för uppvärmning eller som drivmedel. Eftersom energi- och koldioxidskatterna endast är avsedda att träffa bränsle som 2002/03:100 BILAGA 2 används som drivmedel eller för uppvärmning betraktas skattefriheten för bränsle som används som råvara inte som en skatteavvikelse. I betänkandet Förmåner och sanktioner (SOU 1995:36) och ekonomiska vårproposition finns en uttömmande beskrivning av jämförelsenormer och beräkningsmetoder vid skatteavvikelseberäkningarna. Beräkningen av skatteavvikelserna baseras bl.a. på en periodiserad redovisning, vilket innebär att skatteeffekterna avser det år den underliggande ekonomiska aktiviteten sker. Uppbördsförskjutningar beaktas således inte. I tabell 1 och 2 i slutet av denna bilaga redovisas resultatet av beräkningarna. I tabell 1 redovisas skatteavvikelserna uppdelade på skatteområden för inkomståren 20002004. De icke saldopåverkande skatteavvikelserna är samlade i slutet av tabellen. I anslutning till tabellen ges en kortfattad beskrivning av de enskilda skatteavvikelserna. Avvikelsens nummer i denna beskrivning svarar mot numret i den första kolumnen i tabell 1. Ett u i tabellen visar att avvikelsen har upphört eller kommer att upphöra ett visst år. Ett blankt fält i tabellen visar att avvikelsen inte existerade under ett eller för vilken avvikelserna redovisas. Ett streck i tabellen (-) visar att avvikelsen inte har kunnat beräknas. En nolla i tabellen (0,00) visar att avvikelsen har beräknats men att den är . I tabell 2 redovisas de enskilda skatteavvikelserna fördelade på utgiftsområden. I redovisningen av skatteavvikelser beaktas endast redan beslutade regelförändringar. har inga skatteavvikelser tillkommit. Sådana skatteförmåner som i redovisningen klassificeras som saldopåverkande utgörs av stöd på budgetens inkomstsida där ett 2002/03:100 BILAGA 2 avskaffande av förmånen skulle leda till en budgetförstärkning för offentlig sektor. De saldopåverkande skatteavvikelserna redovisas både netto- och bruttoberäknade. En nettoberäknad skatteavvikelse visar storleken på den skattefria transferering som fullt ut kompenserar de skattskyldiga om skatteavvikelsen tas bort. Den nettoberäknade skatteavvikelsen beräknas som det potentiella skattebortfall som i det fall det rör sig om en skatteförmån uppstår på grund av undantaget. Beräkningsmetoden är statisk, dvs.