prop · GQ0399 · 2003-05-26 00:00:00 — Skälen mot att låta den nya skattemyndigheten vara chefsmyndighet för de borgenärs- neutrala uppgifterna inom kronofogdemyndigheterna och som motiverar en utredning gör sig gällande även för en begränsad tid. Dessa skäl bör emellertid vägas mot fördelarna med att låta sammanslagningen av skat- temyndigheterna redan från början omfatta också . När skattemyndigheterna slås samman kan behovet av en chefsmyn- dighet ifrågasättas. Å andra sidan skulle bestå endast under en övergångstid och fortfarande fylla en viktig funktion som chefsmyndighet för kronofogdemyndigheterna. Det främsta skälet för att redan inledningsvis låta den nya organisationen omfatta även Riks- skatteverket är emellertid att de lednings- och styrningsfunktioner som finns i verket skulle komma till användning inom den nya organisationen. En sammanslagning av skattemyndigheterna och medför, som bl.a. Länsrätten i och påpekat, en maktkoncentration hos en stor myndighet. Den tveksamhet som dessa båda remissinstanser har uttalat mot detta delas dock inte av regeringen. Tvärtom anser regeringen att en central ledning av hela skatteförvaltningen är en nödvändig förutsättning för en mer rationell och effektiv verksamhet. En sådan organisation skapar också, som Statskon- toret har framhållit, bättre förutsättningar för ett likformigt beslutsfat- tande och en enhetlig rättstillämpning. De nackdelar som skulle kunna vara förenade med en sådan koncentration anser regeringen, i likhet med vad som sägs i promemorian, kunna bemästras genom en adekvat inre organisation och genom en långt gående delegation av arbetsuppgifter. Erfarenheterna av den nya organisationen inom har inte heller visat på några problem av nu aktuellt slag. Det kan dessutom vara värt att framhålla att skatteförvaltningens verksamhet i stora delar är lagreglerad och att viktigare beskattningsbeslut i regel fattas i skattenämnden. Dess- utom kommer det att finnas möjlighet att överklaga de flesta besluten till allmän förvaltningsdomstol. Detta motverkar risken för en för stor maktkoncentration. En sammanslagning av skattemyndigheterna med medför att flexibiliteten i organisationen ökar mycket påtagligt eftersom det blir avsevärt lättare att flytta arbetsuppgifter och material inom skatteförvaltningen utan att personalen behöver flyttas. Detta innebär sammantaget att det blir betydligt lättare att jämna ut skillnader i arbetsbelastningen. En sammanslagning innebär också bättre möjligheter till att utnyttja tillgängliga resurser genom att t.ex., som Kammarrätten i nämnt, sammanföra handläggningen av taxeringen av fysiska personer, som är delägare i handelsbolag eller fåmansföretag, oberoende av var delägarna är bosatta. Detsamma gäller taxeringen av moder- och dotterbolag inom koncerner, som inte längre behöver styras av var respektive bolag har sitt säte. Någon analys av vilka konsekvenser sammanslagningen får inom de olika verksamhetsområdena, t.ex. när det gäller den brottsutredande verksamheten eller hur handläggningstiderna kommer att påverkas har inte gjorts. Det anser regeringen inte heller vara nödvändigt. Enligt regeringens mening kommer nämligen sammanslagningen generellt sett att ha en effektivitets- och servicehöjande effekt vilket medför att ökade satsningar kan ske inte bara inom myndighetens eget område, t.ex. när det gäller skattekontroll och brottsutredande verksamhet, utan också, något som efterfrågats av , när det gäller service till allmänheten. Att formulera mål för den nya myndigheten, som t.ex. att korta handläggningstiderna som föreslagits av för Regel- granskning, anser regeringen vara en fråga som inte hör hemma i detta sammanhang. Det är inte en fråga för lagstiftningen. Denna typ av mål bör i stället i första hand hanteras i regeringens regleringsbrev för den nya myndigheten. Den föreslagna omorganisationen medför även att möjligheterna att utnyttja datorstödet förbättras. Detta ger möjligheter att arbeta mera rationellt vilket bland mycket annat gör det möjligt att, som också påpekats av , höja kvalitén i det uppgifter som används för statistik. I promemorian föreslogs att sammanslagningen av skattemyndig- heterna och skulle ske fr.o.m. . Riks- skatteverket har i sitt remissvar gjort bedömningen att det inte är praktiskt möjligt att den nya myndigheten skulle kunna bildas . Den närmast liggande möjliga tidpunkt för ett genom- förande är enligt verket . Regeringen gör samma be- dömning. Tidsförskjutningen ger, som också påpekat och som Prop. 2002/03:99 berörts av Hovrätten över och , utrymme för verket att förbereda myndighetsbildningen grundligare och att få arbetet med att ta tillvara den nya myndighetens möjligheter mer belysta. Därigenom kan fördelarna av reformen börja dras direkt. Med hänsyn till vad som sagts nu föreslår regeringen att Riksskatte- verket och nuvarande tio skattemyndigheter avvecklas och att en ny myndighet inrättas . Den fråga om specialisering och koncentration inom domstolsområdet som tagits upp av Näringslivets Skattedelegation återkommer regeringen till i ett senare avsnitt (avsnitt 6.15.10). Detsamma gäller frågan om hur de nackdelar som skulle kunna vara förenade med den föreslagna omorganisationen och som lyfts fram av skall bemästras (avsnitt 6.12). Även Konkursförvaltarkollegiernas förenings förslag om ändring av reglerna om rättegångskostnader behandlas senare (avsnitt 6.12). Det nu aktuella förslaget medför att orden "skattemyndighet" och "skatteförvaltningen" i olika böjningsformer måste utmönstras och ersät- tas med namnet på den nya myndigheten i motsvarande form på ett stort antal ställen i lagstiftningen. Även en hel del andra lagändringar som utgör konsekvenser av skatteförvaltningens strukturförändring måste ge- nomföras, bl.a. i reglerna om partsställning och forum vid överklagande av den nya myndighetens beslut. I följande avsnitt kommer regeringen med förslag till sådana lagändringar. Den nya myndighetens namn Regeringens förslag: Den nya myndighetens namn skall vara Skatte- Promemorians förslag: I promemorian föreslås att även den nya myndighetens namn skall vara . Remissinstanserna: Enligt Länsrätten i bör den nya myndigheten inte ges namnet . Detta skulle leda till o- tydligheter och risk för sammanblandning av gamla och nya Riksskatte- Enligt länsrätten ter det sig naturligast att den nya myndigheten Detta skulle vara positivt även som en marke- ring för allmänheten att det är fråga om en helt ny myndighet. kanslern anser att det borde vara naturligare att kalla den nya myndighe- ten för , inte minst för att skattekontoren ute i landet då slipper att sätta upp skyltar med det centralklingande över sina dörrar. Enligt Justitiekanslern ser bättre ut. skatteverket framför att skälen till att verket föreslog som namn på den nya myndigheten bl.a. var att verksamheten avsåg hela landet och att myndigheten skulle bli chefsmyndighet för kronofogde- Frågan om den nya myndighetens namn har emellertid diskuterats vidare inom verket och om namnfrågan aktualiseras, bör som alternativ namnet vara det mest lämpliga ur ett medborgar- den reformering som kommer till stånd borde markeras bättre utåt. 2002/03:99 den anledningen borde den nya myndigheten kallas . svarar också enligt de båda förbunden bättre upp till vad som organisatoriskt sker samt att man rent språkligt vinner på om en sådan namnändring kommer till stånd. Skälen för regeringens förslag: Att såsom föreslås i promemorian kalla även den nya myndigheten kan, som några remiss- instanser också påpekat, skapa otydligheter och andra problem. Det kan t.ex. i vissa situationer uppstå tveksamhet om man menar den nya eller den gamla myndigheten när man nämner . De remissinstanser som kommit med ett eget namnförslag har samtliga föreslagit . Även har i sitt remissvar anfört att som alternativ till det i promemorian föreslagna namnet bör Skatte- verket vara det mest lämpliga. För att undvika risken att i något sammanhang förväxla den gamla och den nya myndigheten och för att markera att det är fråga om en helt ny myndighet med hela landet som verksamhetsfält och inte en central förvaltningsmyndighet med regionala myndigheter bör den nya myndig- heten ges ett helt nytt namn. Den nya myndighetens verksamhetsområde avser inte enbart beskattning. En stor del av myndighetens resurser kommer att ägnas åt frågor om bl.a. socialavgifter, folkbokföring och registrering av bouppteckningar. Mot bakgrund av den omfattande opera- tiva verksamhet inom beskattningsområdet som den nya myndigheten kommer att bedriva och med tanke på att även huvuddelen av myndig- hetens övriga arbetsuppgifter har en nära anknytning till skatteområdet kan det ändå te sig naturligt att man vid bestämmandet av den nya myndighetens namn utgår från ordet skatt. Med hänsyn till att flera remissinstanser föreslagit namnet och en sådan namnkon- struktion ligger i linje med namn på ett stort antal andra statliga myndigheter med rikstäckande verksamhet föreslår regeringen att den nya myndigheten ges detta namn. Den nya myndighetens uppgifter Regeringens bedömning: bör vara förvaltningsmyn- dighet för bl.a. frågor om skatter, socialavgifter, mervärdesskatteba- serad avgift till EU-budgeten, registrering av bouppteckningar, folk- bokföring och brottsutredningar enligt lagen (1997:1024) om skatte- myndigheters medverkan i brottsutredningar om något annat inte föl- jer av särskilda föreskrifter. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Lämnar förslaget utan erinran eller avstår från att Skälen för regeringens bedömning: I promemorian föreslås att den nya myndigheten skall överta de uppgifter som skattemyndigheterna och Inga nya uppgifter skall läggas till och inga skall tas bort. Remissinstanserna har inte haft något att invända mot en Regeringen, som inte heller ser något skäl att nu förslå några ändringar av skatteförvaltningens ansvarsområde, anser att Skatte- Prop. 2002/03:99 verket bör vara förvaltningsmyndighet för samma slag av ärenden som bör alltså vara förvalt- ningsmyndighet för frågor om skatter, socialavgifter, mervärdesskatte- baserad avgift till EU-budgeten, registrering av bouppteckningar, folk- bokföring och brottsutredningar enligt lagen (1997:1024) om skatte- myndigheters medverkan i brottsutredningar om något annat inte följer av särskilda föreskrifter. skall dessutom vara förvaltnings- myndighet för frågor om pensionsgrundande inkomst. Regeringens bedömning innebär att förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltningen bör ersättas av en förordning med instruktion för . Även om inga ändringar föreslås i skatteförvaltningens ansvarsområde leder den nya organisationen till väsentligt ändrade förutsättningar för myndighetens verksamhet. Detta ställer i sin tur större krav än tidigare på den nya myndighetens ledning och styrning av verksamheten. Till denna fråga återkommer regeringen i avsnitt 6.5. 6.4 Central myndighet för kronofogdemyndigheterna Regeringens bedömning: bör under en övergångstid vara central myndighet inom kronofogdemyndigheternas verksam- hetsområde. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Kammarrätten i anser att den föreslagna övergångslösningen för kronofogdemyndigheterna inte är tilltalande men överlåter åt dem som är närmare berörda att kommen- tera förslaget i denna del. ser som enda möjlighet att den nya myndigheten under en övergångstid fungerar som central myndighet inom kronofogdemyndigheternas verksamhetsområde. Skattedelegation vill understryka att det är av största vikt för allmän- hetens förtroende för indrivningsväsendet att statens roll som indrivare av fordringar och rollen som borgenär hålls isär. ningen är endast beredd att tillstyrka den föreslagna övergångslösningen och endast av praktiska hänsyn. remissinstanser har emellertid, som redan nämnts, ansett att en samman- slagning av skattemyndigheterna och inte bör ske förrän frågan om kronofogdemyndigheternas framtida ställning har lösts. rätten över och anser att det finns starka invändningar av principiell natur mot inordnande av kronofogdemyndigheterna i den nya myndigheten, främst med anledning av kronofogdemyndigheternas borgenärsuppgifter i såväl allmänna som enskilda mål samt deras verk- samhet rörande konkurstillsyn, skuldsanering och summarisk process. anser att den nya myndighetens föreslagna dubbelroll gör att kronofogdemyndigheternas oberoende kan komma att ifrågasättas vilket vore allvarligt och därför bör undvikas. tingsrätt anser att den föreslagna lösningen av principiella skäl inte är Detta gäller även om man inom den nya myndigheten försö- ker skapa en fristående ledning av kronofogdemyndigheterna. Justitie- kanslern anför att om man något avvaktar de överväganden som fordras kan man slippa konstruktionen med en övergångslösning som inte verkar särskilt lyckad. Enligt uppfattning är det inte rimligt att ens under en övergångstid låta den nya myndigheten fungera som en central myn- dighet för kronofogdemyndigheterna. Frågan om kronofogdemyndighe- ternas framtida organisation får emellertid inte äventyra eller förskjuta bildandet av den nya myndigheten. Utredningen om kronofogdemyn- digheternas framtida organisation måste därför ges sådana resurser att lösningen för kronofogdemyndigheternas del kan vara klar . Föreningen motsätter sig den föreslagna övergångslösningen. En sådan lösning kommer att innebära att RSV-kon- cernens organisation kommer att halta vad avser kronofogde- myndigheterna. som dessa myndigheter kvarstår som själv- ständiga myndigheter under den nya myndigheten kommer Riksskatte- verkets administrativa chefsansvar att vara gemensamt för den nya myndigheten och kronofogdemyndigheterna. Häri ingår den grannlaga uppgiften att fördela budgetmedel mellan den nya myndigheten och kronofogdemyndigheterna. Föreningen misstänker att det blir svårt att skapa förtroende för detta hos kronofogdemyndigheternas externa intressenter. Ett ytterligare skäl mot att förorda den föreslagna övergångslösningen är att det inte kan uteslutas att en för kronofogde- myndigheterna otillfredsställande lösning permanentas. anser att särskilt kronofogdemyndig- hetens ställning i den nya organisationen bör utredas vidare. Den närhet mellan skattebeslutet och den exekutiva organisationen som blir följden av omorganisationen är inte lämplig för att tillförsäkra den skattskyldige ett rimligt partsförhållande i händelse av tvist. Även Konkursförvaltar- kollegiernas Förening anser det vara otillfredsställande att ändringen genomförs innan kronofogdemyndigheternas framtida ställning blivit klarlagd. Redan med nuvarande organisation har kritik framförts mot att är huvudman för både skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna. Med en sammanslagning av och skattemyndigheterna blir det enligt föreningen än tydligare att ställning som central myndighet för skattemyn- digheterna och särskilt för tillsynsmyndigheterna blir ytterligt tveksam. Skälen för regeringens bedömning: Av föregående avsnitt framgår att regeringen anser att den föreslagna organisationsförändringen när det gäller skattemyndigheterna och medför så stora fördelar att den bör ske . Regeringen föreslår därför att den skall ske fr.o.m. . Den utredare som regeringen har beslutat att tillkalla för att göra den ytterligare utredning som behövs för att ställning skall kunna tas till frågan om kronofogdemyndigheternas framtida organisation skall redovisa sitt uppdrag senast vid utgången av . Att utreda denna i många avseenden komplicerade fråga har inte ansetts kunna ske . Med hänsyn till detta kan, som bl.a. förespråkat, något förslag i frågan inte lämnas till i sådan tid att den hinner behandlas . I avvaktan på ett beslut om kronofogdemyndigheternas framtida organisation måste man därför finna en övergångslösning. I sakens natur ligger att denna bör gälla en- dast . En tänkbar lösning skulle kunna vara att skilja på de funktioner som har så att enbart den del av verket som handlägger frågor hänförliga till kronofogdemyndigheterna består och den andra delen av myndigheten uppgår i den nya myndigheten. Detta förefaller dock opraktiskt. Om dessutom kronofogdemyndigheterna har kvar borgenärsuppgifterna finns det ändå en så stark anknytning till skat- teförvaltningen att det finns vinster med att ha en gemensam lednings- funktion övergångsvis. Visserligen finns det, som några remissinstanser har påpekat, invänd- ningar av principiell natur mot ett inordnande av kronofogdemyndig- heterna i den nya myndigheten med tanke på kronofogdemyndigheternas borgenärsuppgifter i allmänna mål och myndigheternas uppgifter när det gäller konkurstillsyn, skuldsanering och summarisk process. Att för endast en kort övergångstid inrätta en helt fristående funktion som cen- tral myndighet för kronofogdemyndigheterna är emellertid inte realistiskt med tanke på den administration och de kostnader en sådan ordning skulle föra med sig. Mot denna bakgrund bör det kunna accepteras att under en övergångstid fungerar som central myndighet för kronofogdemyn- digheterna trots att myndigheten kommer att svara för det operativa arbetet inom skatteförvaltningen. En förutsättning bör dock vara att det inom tydliggörs en skiljelinje mellan uppgiften som central myndighet för kronofogdemyndigheterna och övrig verksam- het. Detta skulle kunna ske genom att den person som inom har det högsta ansvaret för ledningen av kronofogdemyndigheterna utses av regeringen och är en annan person än den som svarar för den övriga verksamheten. En sådan ordning skall dock, som sagt, gälla endast under en övergångstid. Den som hos skall svara för ledningen av kronofogde- myndigheterna bör, med hänsyn till de administrativa samband som kommer att finnas mellan dessa myndigheter och , ha sin anställning inom men stå helt själv- ständig från myndigheten när det gäller den operativa ledningen och materiella styrningen inom kronofogdemyndigheternas verksamhets- område. bör inga förändringar ske i kronofogde- myndigheternas organisation. De bör finnas kvar i oförändrat antal och med samma arbetsuppgifter som . Eftersom den föreslagna led- ningen av kronofogdemyndigheterna avses vara en övergångslösning bör nödvändiga författningsbestämmelser tas in i form av övergångsbestäm- melser till en ny förordning med instruktion för . Vissa justeringar bör göras även i förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet. De frågor om kronofogdemyndigheternas framtida ställning i förhål- lande till och om ansvaret för statens borgenärsfunktion som flera remissinstanser har haft synpunkter på nu är frågor som i första hand bör behandlas av den utredare som regeringen har tillkallat och som regeringen därför inte tar upp i detta sammanhang. Med hänsyn till vad som sagts föreslår regeringen nu att under en övergångstid också skall vara chefsmyndighet för kronofogde- myndigheterna och central förvaltningsmyndighet för frågor inom exeku- Prop. 2002/03:99 tionsväsendet. Den nya myndighetens ledning, inre organisation, Regeringens bedömning: bör ledas av en generaldirek- tör och ha en styrelse. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot promemorians förslag. gens revisorers rapport mot ekonomisk brotts- lighet (2001/02:3) i vilken det sägs att fördelarna med samlokalisering även bör gälla skattebrottsenheterna och att bör visa en större öppenhet när det gäller samlokalisering med åklagare och polis. länge samlokalisering av åklagare och skattebrottsutredare inte sker anser det viktigt att förundersökningsledaren och utre- daren i så stor utsträckning som möjligt finns på samma ort. utveckling där t.ex. Stockholmsutredningar skickas till skattebrottsen- heter på annat håll i landet vore därför olycklig från effektivitetssyn- Statskontoret anser med hänsyn till uttalande att den nya organisationen inte kommer att påverka antalet skattekontor eller andra enheter och inte heller hur de är lokaliserade inte att det finns några starka skäl att låsa förutsättningarna för den nya myndigheten på det sättet. Verksamhetens krav och behov bör enligt Statskontoret vara utgångspunkten för hur den interna organisationen utformas och var de olika delarna lokaliseras eftersom det inte är självklart att den organisation och lokalisering som har passat för elva olika myndigheter är den bästa för att ta tillvara fördelarna med den nya myndigheten. och konstaterar att de som företrädare för kommuner och landsting, vilka är de största intressenterna för att inkomstbeskattningen är effektiv, inte har någon sektorsrepresentant i . förbunden vore det lämpligt att detta rättas till i samband med den Skälen för regeringens bedömning: Ett berättigat krav från med- borgarnas och företagens sida, är att lika fall skall behandlas lika såväl vad gäller handläggningstid som resultat oberoende av vid vilket skattekontor ett ärende handläggs. Några av förutsättningarna för detta är en jämn resurstillgång inom skatteförvaltningen, rätt kompetens hos personalen och en övergripande materiell styrning. Bildandet av en enda myndighet inom skatteförvaltningen, , öppnar möjligheter till betydande förbättringar i dessa avseenden. Bildandet av skapar också förbättrade förutsättningar att från den övergripande nivån påverka beslut och åtgärder inom hela Det medför i sin tur att den materiella styrningen kan Detta banar väg för ett mera likformigt beslutsfattande och en mera enhetlig rättstillämpning. Styrningen kan även avse andra frågor där förvaltningen behöver upp- träda på ett enhetligt sätt. Det kan gälla takten i uppbyggandet av de nya skattebrottsenheterna, brottsanmälningar, ambitionsnivåer i taxeringsar- betet, kontrollfrågor osv. De nuvarande myndighetsgränserna, som avspeglas i bl.a. folkbokfö- ringslagen (1991:481), skattebetalningslagen (1997:483) och flera andra författningar, förlorar sin betydelse. Genom att det kommer att finnas en enda behörig myndighet inom skatteförvaltningen kommer det inte att finnas några geografiska hinder för var arbetsuppgifter skall utföras. Det medför en flexibilitet som gör att skillnader i arbetsbelastning och be- manning kan hanteras på ett smidigare sätt än . Arbetsupp- gifter och ärendegrupper kan fördelas på annat sätt än efter geografiska grunder, t.ex. till kontor där lämplig kompetens finns. Som ett exempel kan tas granskning av deklarationer som kan fördelas över landet mot bakgrund av tillgång på kompetens och resurser, utan det administrativa merarbete och den formaliahantering som ett överskridande av nuvaran- de myndighetsgränser medför. Ett annat exempel är beslut om skatterevision avseende skattskyldiga som bedriver verksamhet inom flera skattemyndigheters mandat- områden, t.ex. genom dotterbolag i en koncern. Besluten skall då fattas av den skattemyndighet där respektive bolag har sitt säte. I enmyndig- hetsmiljön kan revisionsbesluten i stället fattas på ett enda ställe och av en och samma tjänsteman. Eventuella beskattningsbeslut och eventuell processföring kan också hanteras på samma ställe. Folkbokföringssystemet är föremål för en översyn. Bl.a. har föreslagits att 116 lokala databaser sammanförs till ett register. Detta tillsammans med bildandet av en enda myndighet medför att med- borgarna kan få en del av sina ärenden handlagda på ett annat skattekon- tor som har större resurser i fråga om personal och kompetens för just denna typ av ärenden än det på hemorten och detta öppnar också möjlig- heter för ett mera rationellt arbetssätt och en bättre arbetsfördelning inom den nya myndigheten. I avsnitt 4.4 har den demografiska och ekonomiska utvecklingen inom skatteregionerna behandlats. Att åtgärder måste vidtas till följd av denna utveckling är uppenbart. En del har redan gjorts. Det har då visat sig att den formaliahantering som ett överskridande av myndighetsgränserna medför orsakar ett betydande merarbete.