prop · GQ03107 · 2003-05-21 00:00:00 — föreskrivit att innehav av obligationer utgivna av bl.a. svenska och vissa utländska kreditinstitut endast behöver tas av sitt värde, om obligationerna har en återstående löptid av och är föremål för daglig handel på kapitalmarknaden. förutsättningar får obligationer dock i stället helt undantas eller tas upp till av sitt värde (föreskrifter och allmänna råd om kapitaltäckning och stora exponeringar, FFFS 2000:6, 13 kap. 7 9 §§.) För finansiella företagsgrupper tillämpas särskilda bestämmelser om bl.a. stora exponeringar. En finansiell företagsgrupp föreligger bl.a. när ett kreditinstitut eller värdepappersbolag är moderföretag till ett annat kreditinstitut eller värdepappersbolag. Såsom exempel kan nämnas att de , , , Nordbanken och , vilka sammanlagt har av bolåne- marknaden, är dotterbolag till , , I en sådan situation skall vid beräkningen av gränsvärdena för stora exponeringar inte medräknas exponeringar som institut har gentemot andra koncernföretag som står under tillsyn av och omfattas av samma gruppbaserade tillsyn som moderföretaget (6 kap. 10 § kapitaltäckningslagen). Moderbankerna kan alltså utan begränsning investera i de egna bolåneinstitutens obligationer. Fondföretags möjligheter att placera medel i vissa institut regleras av det s.k. UCITS-direktivet (85/611/EEG) och ett tilläggsdirektiv till UCITS-direktivet (88/220/EEG). Direktiven har införlivats i svensk rätt i lagen (1990:1114) om värdepappersfonder. Placeringsreglerna återfinns i 19 § i lagen. Här har införts huvudreglerna i direktivet om att högst av tillgångarna får placeras i värdepapper med samma utgivare och att gränsen får höjas till om det sammanlagda innehavet av placeringar mellan uppgår till högst av fondföretagets tillgångar. Tilläggsdirektivet ger medlemsländerna rätt att höja gränsen för enhandsengagemang till när det gäller innehav av säkerställda obligationer. Totalsumman av sådana placeringar får inte överstiga av fondförmögenheten. Även dessa regler återfinns i 19 §. Noteras bör dock att den svenske lagstiftaren i lagtexten endast har angivit ett och inte samtliga huvudrekvisit i tilläggsdirektivet, dvs. att det skall föreligga balans mellan prioriterade skulder och tillgångar, att obligationsinnehavarna skall ha förmånsrätt vid emittentens konkurs och att emittentinstitutet skall stå under särskild offentlig tillsyn. Enligt förarbetena (prop. 1992/93:90 s. 72) innebär regeln dock ett fullständigt genomförande av tilläggsdirektivet. I avsnitt 6.13 diskuteras om lagtexten bör förtydligas. Enligt lagen om värdepappersfonder finns ytterligare en begränsning i fråga om innehav av säkerställda obligationer. Summan av dessa obligationer får nämligen inte överstiga av emittentens utestående lån som inte är garanterade av en stat eller kommun inom ett EES-land eller på liknande sätt (23 §). Reglerna om enhandsengagemang för försäkringsföretag finns i tredje generationens försäkringsdirektiv. Dessa bestämmelser har införts i försäkringsrörelselagen. I enlighet med vad som gäller enligt direktiven får obligationer från samma emittent eller låntagare motsvara högst av skuldtäckningsbeloppet. Om obligationerna getts ut av en svensk bank eller kreditmarknadsföretag eller av ett utländskt kreditinstitut får obligationerna dock motsvara av skuld- täckningsbeloppet. En förutsättning för detta är att är att de sammanlagda innehaven av sådana obligationer inte överstiger av skuldtäckningsbeloppet (7 kap. 10 c § försäkringsrörelselagen). I de tredje skadeförsäkrings- och livförsäkringsdirektiven (artikel 22.4 ) finns särregler för säkerställda obligationer när det gäller enhands- engagemangens storlek. Försäkringsdirektiven medger enhandsengage- mang av de tekniska avsättningarna. Vid flera till- fällen har det diskuterats om undantagsregeln skall införas i svensk rätt (se avsnitt 6.13), men så har inte skett. Den ökande konkurrensen på bolånemarknaden har medfört att det blivit allt viktigare för bolåneinstituten att hitta effektiva finansieringsmetoder. I detta avsnitt skall översiktligt redogöras för värdepapperisering. Det är en upplåningsform som kan användas för att minska finansierings- kostnaderna och kan för bolåneinstituten utgöra ett visst komplement till säkerställda obligationer. Värdepapperisering är ett förfarande som innebär att relativt homogena tillgångar med förutsägbara betalningsflöden omvandlas till obligationer eller andra lätt omsättningsbara värdepapper. Genom att föra ihop ett stort antal homogena lån är det möjligt att med utgångspunkt i historiska data beräkna det betalningsflöde som lånestocken förväntas generera. Det förväntade betalningsflödet kan därefter prissättas och emitteras som obligationer, för vilka säkerheterna kan utgöras av betalningsflöden, kreditförstärkande åtgärder och panträtter. I stort sett alla fordringar går att värdepapperisera men lån med panträtt i fastigheter är den mest förekommande typen. I vid mening kan de svenska bolåneinstitutens nuvarande verksamhet sägas vara ett exempel på värdepapperisering. Instituten finansierar sin utlåning genom att emittera obligationer på värdepappersmarknaden. Obligationernas avkastning genereras av de betalningsströmmar som inflyter från institutens kreditgivning. De panträtter som finns för bolagets kreditgivning utgör så att säga indirekta säkerheter för obligationerna. Med värdepapperisering brukar dock åsyftas en mer specialiserad verksamhet där ett företag (originatorn) säljer en lånestock till en juridisk person (specialföretaget) som ger ut värdepapper för att finansiera sitt förvärv. Specialföretaget har enbart till syfte att äga dessa fordringar samt förmedla betalningsflödena från kredittagarna till de som investerat i värdepapperen och företaget överlåter ofta sin administration till ett annat företag (serviceföretaget). Det är oftast originatorn som tar på sig denna uppgift eftersom det möjliggör en bibehållen kundkontakt med kredittagarna. Investerarna kräver ofta att specialföretagets kreditvärdighet förstärks genom någon form av kreditförstärkande åtgärd, t.ex. att ett försäkringsbolag garanterar specialföretagets kreditvärdighet. Vanligen är ett ratinginstitut involverat i en värdepapperiseringstransaktion för att bedöma specialföretagets kreditvärdighet och de legala förutsättningarna för transaktionen. De obligationer som specialföretaget ger ut kan därmed åsättas en rating. Sannolikt skulle antalet värdepapperiseringar genomförda av svenska företag ha varit större om det hade varit möjligt att genomföra värdepapperisering i på de villkor som i stor utsträckning gäller utomlands. Det som i praktiken ofta har förhindrat värdepapperisering med specialföretag i är att sådana företag har träffats av kapitaltäckningskrav. Kapitaltäckningskravet har medfört att svenska banker och kreditmarknadsföretag valt att placera specialföretag i länder där det inte ställs motsvarande kapitalkrav. finns emellertid en lagstiftning som förbättrar förutsättningarna för värdepapperisering i (SFS 2001:172, prop. 2000/01:19). Den innebär bl.a. att verksamhet som består i att vid enstaka tillfällen förvärva fordringar eller fordringsstockar under vissa förutsättningar undantas från lagen om finansieringsverksamhet och Prop. 2002/03:107 därmed också från kapitaltäckningskraven. Motiv för en svensk lagreglering om Regeringens förslag: Lagregler om säkerställda obligationer införs i i syfte att ge tillgång till samma konkurrens- kraftiga finansieringsform som fått stor utbredning på den europeiska marknaden. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Några instanser anser det vara tveksamt om förslaget också kan väntas leda till lägre upplåningskostnader totalt sett och i förlängningen till lägre låneräntor för konsumenterna. Hit hör Tredje AP-fonden som framhåller att den totala risken för bostadskreditgivningen i princip inte minskar, utan att det i stället sker en omfördelning av risk mellan olika investerargrupper och en omfördelning av lånekostnaderna mellan olika kategorier av låntagare. Fonden pekar också på att andelen topplån kan förutses öka och obligationsmarknaden i motsvarande grad minska. anser att förslaget saknar tydliga fördelar från konsumentsynpunkt och att vissa låntagare kan missgynnas. Fastighetsägare menar att lånefinansiering utöver utrymmet för säkerställda obligationer riskerar att bli hänvisad till vanliga banklån och därmed fördyras. anser det osäkert om avsedda fördelar vad gäller upplåning kan uppnås med förslagets utformning. Föreningen anser vidare att förslaget innebär en risk för konkurrenssnedvridning och avstyrker förslaget. förordar en djupare analys avseende de möjliga positiva effekterna på bl.a. bolånekostnaderna. riksbank uttrycker ett principiellt motstånd mot en särreglering men anser, med hänsyn till behovet av konkurrensneutralitet för på den europeiska marknaden, att den föreslagna lagstiftningen bör införas. anser att vissa snedvridande effekter inte kan uteslutas men ställer sig ändå positiv till förslaget eftersom det bidrar till att undanröja hinder för internationell konkurrens. Skälen för regeringens förslag Ökad integration och konkurrens Inom EU sker en stegvis utveckling mot ökad integration och konkurrens på de finansiella marknaderna. Ett avgörande steg togs i och med den gemensamma valutans, eurons, införande i flertalet av medlemsländerna. Även om nationella marknadsstrukturer och särarter i mycket kan förutses bestå finns viktiga områden där nationella regler kan harmoniseras. Syftet är att underlätta en gränsöverskridande verksamhet för att därigenom öka konkurrens och mångfald. för finansiella tjänster är ett konkret åtgärdsprogram som skall genomföras fram med en särskild prioritering av värdepappersfrågor i syfte att uppnå en integrerad värdepappersmarknad till slutet av . Införandet av euron har varit avgörande för att en bredare och djupare marknad för lånekapital skall etableras vid sidan av statslåne- marknaderna. För den tidigare outvecklade europeiska företags- obligationsmarknaden har euron inneburit en kraftfull tillväxtstimulans. Inom det hushållsorienterade tjänsteområdet där den mycket betydelsefulla bostadsfinansieringen ingår har integrationen däremot varit trögare. Även här förutses emellertid euron komma att få stor betydelse . Den europeiska obligationsmarknaden väntas bli mer attraktiv som finansieringskälla. Ett ökat antal aktörer innebär större volymer, bättre likviditet och lägre upplåningskostnader. För medlemmarna i valutaunionen försvinner de valutarisker som normalt finns vid gränsöverskridande verksamhet, vilket innebär att det blir lättare att jämföra obligationernas säkerhet och prissättning. Detta innebär att kreditriskerna kommer mer i fokus. På utlåningssidan har gränsöverskridande kreditgivning av bolån förekommit i mycket liten omfattning. Det beror inte minst på kulturskillnader och på att bolånemarknaden främst är inriktad på privatkunder, vilka är svåra att nå utan ett distributionsnät. Bolån är emellertid en standardiserad och förhållandevis enkel produkt som borde lämpa sig väl för försäljning över gränserna. Därtill innebär en gemensam valuta att de räntor som erbjuds av kreditgivare i olika länder blir direkt jämförbara. En pådrivande konkurrensfaktor är också den tekniska utvecklingen som ger möjligheter att till låga kostnader utnyttja internet för bostadslån. Som tidigare nämnts har i nya aktörer specialiserade på internet etablerats på marknaden. Även för utländska institut innebär internet givetvis bättre kostnadsmässiga förutsättningar att penetrera den svenska marknaden. Ett uttryck för den ökande integrationen är även att det inom EU finns strävanden att harmonisera regleringen av bolåneinstitutens verksamhet. Ett resultat av detta är att den europeiska samlingsorganisationen för bolåneinstitut, , har åtagit sig att uppmana sina medlemmar att lämna viss standardiserad information om bolånen, vilket gör att konsumenterna lätt kan jämföra vilka villkor institut i olika länder erbjuder. Reglerna har utarbetats i samarbete med , som också har en väsentlig roll i övervakningen och uppföljningen av reglerna. Det kan således förutses att valutaunionen i kombination med de sedvanliga marknadsmekanismerna och den nya tekniken leder till en ökad integration och ett hårdare konkurrensklimat. Detta gäller främst upplåningssidan. Sannolikt kommer konkurrensen över gränserna även att öka på bolånesidan även om utvecklingen här går långsammare. Så länge står utanför den gemensamma valutan kvarstår emellertid de hinder som är förknippade med främst valutakursrisken. Likväl kan förutses att även de står inför en tilltagande konkurrens. Av den redogörelsen har framgått att de svenska bostads- instituten i ett historiskt perspektiv utvecklat en effektiv verksamhet. Olika strukturella faktorer, bl.a. skyddet från tidigare starka inhemska regleringar, har bidragit till att en stor och likvid nationell marknad för finansiering av institutens utlåning kunnat upprätthållas. senaste årtiondet har även en internationell upplåning av viss betydenhet Nationella och internationella avregleringar samt strävanden mot en mer integrerad obligationsmarknad inom EU pekar emellertid på att framtiden rymmer väsentligt mer av konkurrens och kräver mer av anpassning till placerares önskemål. Konkret har detta tagit sig uttryck i uppbyggandet av en mer homogen obligationsmarknad för bostadsfinansiering inom EU. En likartad lagstiftning för säkerställda obligationer har således införts i flertalet EU-länder och i en rad av de En viktig marknadseffekt är att säkerställda obligationer visat sig generellt medföra en hög rating (kreditvärdighet) för de upplånande En rad faktorer beaktas vid ratinginstitutens bedömning och det är den samlade bilden av bostadsinstitutens verksamhet, kredit- portföljer och tillämplig lagstiftning som ligger till grund för Den goda kreditvärdigheten generellt beror på att genomlysningen av obligationsstockarna förenklas och att de grundläggande villkoren och säkerheterna som gäller för obligationsköparna förbättras och tydliggörs. En bättre rating gör placerarna mer villiga att till låga räntor låna ut medel till instituten. Som tidigare framhållits förutses låga finansieringskostnader bli en allt viktigare konkurrensfaktor på de framtida bolånemarknaderna i takt med att olika hinder för internationell konkurrens undanröjs. obligationer framstår i det sammanhanget som ett allt viktigare En lagreglering av säkerställda obligationer skulle således ge svenska institut mer likartade upplåningsförutsättningar och därmed öka de framtida möjligheterna till en konkurrenskraftig finansiering av Tillgång till breda investerargrupper Den internationella utvecklingen mot liberalare placeringsregler för institutionella kapitalplacerare som försäkringsbolag och pensionsfonder samt införandet av en gemensam valuta inom EU innebär betydande omstruktureringar av tillgångsportföljerna. diversifiering har ökat i takt med en mer global finansiell marknad, ökat pensionssparande och större genomslag för modern kapitalförvaltning. har, som nämnts, utbudet av placeringsinstrument ökat. Exempelvis har marknaden för företagsobligationer vuxit kraftigt inom kapital kan därför sägas ha ökat. Marknaden för säkerställda obligationer har kommit att bli en av de viktigaste på den europeiska Behovet av internationell diversifiering gäller även för svenska placerare. Till förutsättningarna för den svenska marknaden skall också läggas den betydande strukturella omallokering av AP-fondens tillgångar som reformeringen av AP-fondssystemets placeringsregler innebär. AP- fondens traditionellt dominerande ställning som investerare i svenska bostadsobligationer försvagades i och med liberaliseringen av placerings- reglerna per . AP-fondssystemet förvaltar numer en betydligt mer diversifierad värdepappersportfölj med ökad andel aktier och utländska värdepapper på bekostnad av främst svenska räntebärande instrument. Mot denna bakgrund är det önskvärt att placerarnas bedömning av svenska bostadsobligationer kan grundas på i viktiga delar likartade villkor som gäller för övriga EU-länders obligationer för att inte skall förfördelas. Detta gäller inte minst mot bakgrund av att svarar för en icke obetydlig del av den europeiska obligationsmarknaden. Vissa stora internationella investerare som försäkringsbolag och pensionsfonder kan också ha interna regler som förhindrar dem från att investera i t.ex. bostadsobligationer som inte omfattas av den särskilda säkerhet som en lagstiftning om säkerställda obligationer innebär. Ett system med säkerställda obligationer bör således allmänt bidra till en ökad efterfrågan på svenska bostadsobligationer bland utländska investerare. Till detta kommer att placeringar i säkerställda obligationer behandlas särskilt förmånligt i de EG-direktiv som reglerar kreditinstituts, värdepappersfonders och försäkringsbolags exponeringar mot enskilda låntagare. Direktiven medger extra stort utrymme för dessa placeringar vilket ökar obligationernas attraktionskraft. Vidare ingår som också framgått säkerställda obligationer (denominerade i euro) i den s.k. tier one-gruppen i Europeiska (ECB:s) gradering av säkerheter. Även detta ökar efterfrågan på obligationerna generellt sett. Säkerställda obligationer är sålunda förenade med en rad fördelar för placerarna. Det är så att det tar tid innan en reform får genomslag och marknaden blir förtrogen med ett nytt regelsystem. I det perspektivet är det angeläget att en svensk reform nu kommer till stånd. Möjligheter till lägre finansieringskostnader och bolåneräntor Som nämnts bedömer några remissinstanser det som osäkert om förslaget medför lägre finansieringskostnader och i slutändan lägre bolåneräntor. I vilken utsträckning inom ramen för ett system med säkerställda obligationer kan komma att tillgodogöra sig högre rating och lägre upplåningskostnader är som nämnts beroende av lagstiftningens närmare utformning, men också av institutens samlade verksamhet och kvaliteten i kreditportföljerna. För den låneverksamhet som ligger inom ramen för utgivningen av säkra obligationer visar som tidigare framgått internationella erfarenheter att en mycket god rating generellt erhållits. Individuella skillnader kan sedan hänföras till såväl institutens verksamhet och kreditportfölj som till lagens mer detaljerade innehåll och utformning. Såvitt går att bedöma ger det nu presenterade lagförslaget goda förutsättningar för att tillgodogöra sig en konkurrenskraftig rating för motsvarande verksamhet vilket även i nu rådande konkurrenssituation sannolikt bidrar till att pressa Som framhålls ovan och av vissa remissinstanser kan det inte uteslutas att den mindre del av finansieringen som kan finnas utöver utrymmet för säkerställda obligationer kan ställa sig något dyrare än enligt nuvarande Beroende på institut ligger högsta accepterade belåningsgrad något över här föreslagen gräns. emellertid en icke obetydlig del av institutens samlade finansiering från moderbankerna och kan förväntas fortsätta göra det. vidare att nu föreslagen reglering för den verksamhet som svarar mot säkerställda obligationer också är förenad med ett antal faktorer som verkar för ökad säkerhet och stabilitet i hela institutet. tillsyn av verksamheten skärps. Vad gäller räntorna på konsumenternas bolån måste utgångspunkten vara, givet att låneräntan är det huvudsakliga konkurrensmedlet, att lägsta möjliga finansieringskostnader för de kreditgivande instituten ökar förutsättningarna för svenska bolånekunder att få lägsta möjliga räntor på Mer kostnadsmedvetna och rörliga kunder innebär att lägre finansieringskostnader för instituten i mycket bör kanaliseras vidare till Hur den samlade räntebilden för bolånekunderna, inklusive eventuell s.k. toppbelåning, kan komma att utvecklas beror i hög grad på den individuella situationen. hushåll och rum. Principiellt innebär förslaget en ökad differentiering av lånevillkoren med avseende på säkerheternas För bottenlånen, som svarar mot de säkerställda obligationerna, finns utsikter till lägre räntor medan den mindre delen topplån kan komma att belastas med något högre räntor. förutsättningar att anpassa prissättningen i förhållande till risk är i grunden positivt för en sund utveckling av bostadsfinansierings- Det har i olika sammanhang, bl.a. i och stabilitetsrapporter pekats på behovet av en sådan mer riskanpassad prissättning på den svenska kreditmarknaden. det sedan konkurrensläget och institutens kostnadseffektivitet som avgör Snedvridning av konkurrensen? anser att ett införande av säkerställda obligationer kan leda till en snedvridning av konkurrensen och att rättsliga fördelar för fastighetsfinansiering kan vara oförenligt med anser att förslaget kan ge konkurrenssnedvridande effekter men framhåller att det bidrar till att undanröja hinder för internationell konkurrens och att förslaget mot den bakgrunden är positivt. Det är ett faktum att hypoteksinstituten intar en särställning på kreditmarknaden. De är specialiserade på långfristig upplåning och utlåning mot goda säkerheter, särskilt i fast egendom. Detta innebär att det i första hand är staten som är bolåneinstitutens konkurrent i upplåningssammanhang. När det hävdas att andra låntagare inte får likartade fördelar är också att märka att lån med fast egendom som säkerhet inte nödvändigtvis syftar till bostadsfinansiering. En stor del av lånen till företag och till viss del också hushåll används till finansiering för andra ändamål. Det är således ett något oegentligt synsätt att lån till bostadssektorn generellt premieras. Den funktionella utformningen av lagen innebär också att olika slag av institut får tillträde till marknaden efter sina förutsättningar. I ett konkurrensperspektiv bör, som framhåller, givetvis även beaktas att en svensk reglering av säkerställda obligationer innebär att viktiga delar av den svenska finansiella sektorn ges samma konkurrensförutsättningar som allmänt föreligger inom EU. Risken att andra aktörer på kreditmarknaden skall få sin finansiering direkt fördyrad eller försvårad får allmänt sett anses vara liten. Olika placerare har olika inriktning och riskpreferenser. I sammanhanget kan återigen nämnas den marknad för företagsobligationer denominerade i euro som växer fram inom EU och som ger större företag en bredare, delvis ny finansieringskälla. Dagens kapitalmarknad är så mångsidig och påverkas av så många olika faktorer vad gäller riskinslag och riskpremier att införandet av säkerställda obligationer inte kan anses medföra någon snedvridning av konkurrensen. I finns specialiserade hypoteksinstitut, väl etablerade på en marknad av oligopolkaraktär. års utveckling tyder som nämnts på en hårdnande konkurrens. Minskad kundtrohet har också kunnat konstateras i olika undersökningar. Det utländska inslaget är dock alltjämt marginellt. En fortgående europeisk finansiell integration och en svensk lagstiftning om säkerställda obligationer bör emellertid kunna bidra till att utländska aktörer blir mer förtrogna med den svenska marknaden, både på utlånings- och placerarsidan någonting som kan öka det utländska intresset för den svenska marknaden. Den funktionella inriktningen på den föreslagna lagstiftningen möjliggör för inhemska institut som i huvudsak verkar på andra marknader än bostadssektorn att emittera säkerställda obligationer. Bostadslånemarknaden gynnas dock ofrånkomligen av stordrift och väl utbyggda kontaktnät. Det är därför sannolikt att det i första hand är de större etablerade instituten som kommer att tillämpa den konkurrenskraftigare upplåning som lagstiftningen syftar till. De beviljar i princip endast bottenlån. Enligt det förslag som här presenteras skall sådana institut som emitterar säkerställda obligationer få bedriva all den verksamhet som en bank eller ett kreditmarknadsföretag har möjligheter till.