prop · GQ03135 · 2003-06-05 00:00:00 — har utvecklingen inom sjukförsäkringen också tagit en sådan vändning att det framstår som synnerligen motiverat att vidta kraftfulla åtgärder mot den ökade ohälsan. Detta förutsätter en in- gående kunskap om hur utvecklingen faktiskt ser ut. Den nuvarande ord- ningen i socialförsäkringsregisterlagen har emellertid ansetts utgöra ett hinder för detta. Förutsättningar måste skapas för ett arbetsliv som i större utsträckning än kan vidmakthålla hälsa och lust att kvarstå i arbetslivet hos den enskilda människan. Arbetslivet, men även människans totala livssitua- tion, den enskildes fysiska och psykosociala förutsättningar samt hälso- och sjukvårdens funktionssätt är exempel på faktorer som kan förklara sjukskrivningarna i de fall där det inte finns en avgränsad tydlig sjuk- domsdiagnos. Sjukskrivningen är ofta en process där flera faktorer sam- verkar på ett sätt som är negativt för den enskilde individen. För att komma till rätta med detta krävs ett utvecklat analysarbete på olika ni- våer som kan ligga till grund för relevanta åtgärder från samhällets sida. I sitt delbetänkande (SOU 2000:72) konstaterade följande. Avsaknaden av väsentliga data och bristen på en- hetlighet i befintliga data gör att det inte finns förutsättningar för en övergripande och fortlöpande analys av sjukfrånvaron och dess orsaker. Utredningen finner det ytterst angeläget att ett så samhällsekonomiskt betydelsefullt område som sjukfrånvaron med dess konsekvenser för in- divider, produktion och ekonomi blir föremål för en fortlöpande heltäck- ande systematisk analys och uppföljning. bör där- för få möjlighet att komplettera sitt sjukdataregister med uppgifter avse- ende diagnoser, intygsskrivande läkare, arbetsställen och yrken. Vi förut- sätter att detta kan ske utan att den enskildes integritet hotas. uppdrog åt att kart- lägga och redovisa vilka data som skulle erfordras för en fortlöpande och heltäckande systematisk analys av sjukfrånvaron. Kartläggningen visade att hinder i lagstiftningen för behandling av relevanta personuppgifter endast föreligger när det gäller uppgifter om diagnoser och intygsskri- vande läkare. I båda fallen var hindret förbudet mot behandling av käns- liga personuppgifter som rör hälsa som angetts i 7 § socialförsäkrings- registerlagen. Övriga uppgifter avseende individ, arbetsplats, åtgärder etc. får enligt bedömning behandlas redan inom ramen för nuvarande lagstiftning. Även utredningen för ökad hälsa i arbetslivet (S 2000:07) har i sitt betänkande Handlingsplan för ökad hälsa i arbets- livet SOU 2002:5 påtalat behovet av förbättrade möjligheter till statistisk analys och uppföljning av utvecklingen av sjukfrånvaron. Utredningen noterar att ett välfungerande informationssystem är av stor vikt för såväl övergripande analys som ärendehandläggning, styrning och ledning av verksamheten inom försäkringskassorna. Utredningen hänvisar också till förslag angående förutsättningarna att få re- gistrera diagnos och sjukskrivande läkare samt förslaget om den statis- tiska uppföljningen av sjukfrånvaro . Regeringen har i sitt 11-punktsprogram för ökad hälsa i arbetslivet, som presenterats i budgetpropositionen (2001/2002:1), berört frågan om behov av förbättrad analys. I en särskild punkt, 10. Förbättrad statistik och forskning på ohälsoområdet, konstaterar regeringen bl.a. att kunskaperna om sjukskrivningsprocessens orsaker, samband och konsekvenser behöver förbättras. Det finns därför enligt regeringen behov av mer utvecklad forskning och bättre statistik. Det är viktigt att utvecklingen av den arbetsrelaterade ohälsan följs upp och utvärderas. I linje med detta har regeringen uppdragit åt en särskild utredare att lämna förslag till utformningen och den närmare inriktningen av en analysgrupp inom området hälsa och ohälsa i arbetslivet. Enligt direktiven (dir. 2002:4) skall utredningen, som antagit namnet Utredningen (2002:1) om Analys av Hälsa och Arbete (AHA-utredning- en) bl.a. redogöra för hur det framtida systemet för produktion av sjukförsäkringsstatistik bör utformas för att detta skall kunna uppfylla kraven på ett tillfredsställande instrument för uppföljning och analys av sjukfrånvarons utveckling och bedömning av olika åtgärders effektivitet. har i delbetänkandet Kunskapsläge sjukförsäkringen (SOU 2002:62) lämnat förslag till har det framtida systemet för produk- tion av sjukförsäkringsstatistik skall utformas. Utredningen delar de analyser som (S 1999:11) och Utredningen om Ökad Hälsa i Arbetslivet HpH (S 2000:07) gjort och föreslår att registerlagstiftningen för socialförsäkringens administration ändras så att en förbättrad statistik kan läggas till grund för uppföljning och prognos- arbete och användas som arbetshjälpmedel för försäkringskassornas led- ning, uppföljning och handläggning. Den enskilde bör särskilt när det gäller behandling av känsliga person- uppgifter tillförsäkras en sfär som skyddas mot otillbörligt intrång från myndigheter och andra som kan uppfattas som utomstående. måste dock den enskilde godta viss behandling av sådana uppgifter, framför allt från samhällets sida, när andra intressen, som av samhället bedöms som totalt sett viktigare, kräver det. När det kan vara aktuellt att behandla känsliga personuppgifter måste således en avvägning göras mellan den enskildes rätt till personlig integritet och motstående intressen såsom det allmännas behov av information och de för den registrerade positiva effekter som kan följa av en behandling av känsliga personupp- gifter. gällande lagstiftning medger behandling av sådana uppgifter om hälsa som diagnos inom ramen för den officiella statistiken. Däremot är det inte tillåtet att behandla uppgifter om diagnos för lokal och regional uppföljning inom socialförsäkringens administration, vilket uppenbarli- gen kan vara till men för den registrerade själv i de fall ett förbud mot behandling av känsliga personuppgifter motverkar en effektiv rehabili- tering. Den utveckling inom sjukförsäkringen som redovisats i förening med de möjligheter till analys och uppföljning som informationstekniken innebär talar starkt för att sådana till buds stående möjligheter bör ut- nyttjas för att ligga till grund för verkningsfulla åtgärder i syfte att mot- verka den negativa utvecklingen inom ohälsoområdet. Sådana åtgärder är värdefulla för såväl enskilda individer som samhället i dess helhet. En tanke bakom den reglering av integritetsskyddet som dataskydds- lagstiftningen innebär, är att motverka risken för att omfattande samman- ställningar med integritetskänsliga personuppgifter med relativt enkla åt- gärder kan tillskapas och/eller spridas för oegentliga syften. Integritets- intresset kan dock aldrig medföra ett absolut hinder för sammanställ- ningar av integritetskänsliga uppgifter i ett utvecklat samhälle. Ett ut- vecklat välfärdssystem förutsätter att integritetskänsliga uppgifter måste kunna behandlas för olika syften. I detta sammanhang måste också vägas in att det i regel är endast ett begränsat antal personer som kan komma att få tillgång till sammanställningar av sådant slag att individerna som av- ses kan identifieras. Naturligtvis måste en registerlag för socialförsäkringens administration innehålla begränsningar för behandling av känsliga personuppgifter. Känsliga personuppgifter skall få behandlas om de lämnats till en myn- dighet i ett ärende eller är nödvändiga för handläggning av ett ärende, varmed avses även ett tillsynsärende. I dessa fall ger alltså den föreslagna lagen utrymme för att behandla samtliga kategorier av känsliga person- uppgifter. I fråga om behandling för återsökning av vägledande avgöran- den, som innefattar tillhandahållande av referat av vägledande domar och beslut, måste naturligtvis en motsvarande ordning gälla eftersom refera- ten i fråga måste kunna lagras och återges utan andra begränsningar än att i dokumenten berörda inte skall vara direkt identifierbara. har gjort gällande att behov föreligger av att kunna behandla även andra känsliga personuppgifter än uppgifter som rör hälsa för övriga primära ändamål såsom underlag för bedömning av rättigheter och skyldigheter, planering, resultatstyrning, resultatuppfölj- ning, resultatredovisning, utvärdering eller framställning av statistik. Emellertid måste enligt regeringens uppfattning sådana behov vägas mot integritetsintresset i en noggrann analys innan det kan komma i fråga att i lagstiftningen öppna för sådana behandlingar. I likhet med den bedöm- ning som redovisades i promemorian finner regeringen att det för närva- rande inte föreligger tillräckliga skäl för att utöka möjligheterna till be- handling av känsliga personuppgifter på det sätt verket efterfrågat. I fråga om det av verket påtalade behovet av behandling av uppgifter för tillsyn delar dock regeringen verkets uppfattning. I fråga om ärenden som gäller tillsyn bör därför göras ett undantag. Integritetsskyddet bör således upp- rätthållas genom att utrymmet för behandling av känsliga personuppgif- ter i verksamhet som omfattas av de primära ändamålen i övrigt begrän- sas så, att endast sådana känsliga personuppgifter som rör hälsa får be- handlas och endast i den utsträckning det är nödvändigt för sådan verk- samhet som anges i de i lagen intagna ändamålen. Detta innebär att be- handling av uppgifter som rör hälsa måste vara nödvändig för något av de i lagen angivna ändamålen. Ändamålen utgör således en ram för be- handlingen av känsliga uppgifter. möjliggörs härigenom behandling av uppgifter som rör hälsa i den mån det behövs för sådana angelägna analys- och uppföljningsän- damål som berörts ovan. Som redovisats ovan torde även en sådan re- glering som omfattar behandling av känsliga personuppgifter inom soci- alförsäkringsområdet ligga inom ramen för vad dataskyddsdirektivet medger. Emellertid bör inte känsliga personuppgifter få samlas in enbart för behandling för planering, resultatstyrning, resultatuppföljning, resultatre- dovisning, utvärdering, tillsyn eller framställning av statistik. Som ytter- ligare begränsning bör därför gälla att behandling för planering, resultat- styrning, resultatuppföljning, resultatredovisning, utvärdering, tillsyn eller framställning av statistik får inte ske beträffande andra känsliga per- sonuppgifter än sådana som behandlas eller har behandlats för informa- tionsverksamhet, behov av underlag för bedömning av rättigheter och skyldigheter eller handläggning av ärenden. Tillsynsärenden faller emel- lertid in under ändamålet handläggning av ärenden. I sådana fall kan alltså känsliga personuppgifter behandlas utan att de be- handlats för något annat ändamål. Vid behandling enligt de sekundära ändamålen måste ofta känsliga personuppgifter kunna behandlas. Det är inte möjligt att i detalj reglera alla de olika typer av utlämnanden som omfattas av de sekundära ända- målen. De olika typerna av utlämnanden som omfattas av de sekundära ändamålen grundas emellertid alltid på antingen i olika författningar in- tagna regler om utlämnande av uppgifter eller åtaganden som gjort inom ramen för internationellt samarbete. I dessa fall kan avvägning med hänsyn till integritetsintresset sägas ha skett redan vid tillkomsten av de olika bakomliggande författningarna eller åtagandena. Med hänsyn härtill framstår det som tillräckligt med en mer allmänt formulerad regel om i vilka fall känsliga personuppgifter får behandlas vid behandling en- ligt de sekundära ändamålen. Vid behandling som omfattas av något av de sekundära ändamålen skall således känsliga personuppgifter få be- handlas om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet i fråga. De ovan beskrivna begränsningarna för behandling av känsliga upp- gifter föreslås gälla generellt vid alla behandlingar av personuppgifter som omfattas av den föreslagna lagens tillämpningsområde. I fråga om behandling av känsliga personuppgifter i socialförsäkringsdatabasen skall gälla ytterligare särskilda begränsningar. Lagrådet har påtalat att förslaget till lagtext om den generella regler- Prop. 2002/03:135 ingen av behandling av känsliga personuppgifter i lagrådsremissen är Till följd av Lagrådets synpunkter föreslås en annan lydelse, vars utformning även skett med hänsyn till Lagrådets ovan redovisade synpunkter om behovet av förtydligande vad avser ändamålet handlägg- ning av ärenden. Enligt regeringens bedömning är den utformning som de föreslagna reglerna om begränsningar för behandling av känsliga personuppgifter fått, fullt förenlig med dataskyddsdirektivet. 6.8.4 Generella regler om behandling av uppgifter om lagöverträdelser m.m. inom socialförsäkringens administration Regeringens förslag: Uppgifter om lagöverträdelser m.m. som avses i 21 § personuppgiftslagen skall få behandlas om de lämnats till en myndighet i ett ärende eller är nödvändiga för handläggning av ett ärende. Sådana uppgifter får även behandlas för återsökning av vägle- dande avgöranden eller för något av de sekundära ändamålen om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. För informationsverksamhet, behov av underlag för bedömning av rättigheter och skyldigheter, planering, resultatstyrning, resultatupp- följning, resultatredovisning, utvärdering, tillsyn eller framställning av statistik får sådana uppgifter om lagöverträdelser som avses i 21 § personuppgiftslagen behandlas som ligger inom ramen för vad som får behandlas i socialförsäkringsdatabasen. I övrigt får sådana uppgifter inte behandlas för de ändamålen om det inte är fråga om behandling av uppgifter i handlingar i ett ärende. Behandling för planering, resul- tatstyrning, resultatuppföljning, resultatredovisning, utvärdering eller framställning av statistik får inte ske beträffande andra sådana upp- gifter än dem som behandlas eller har behandlats för informations- verksamhet, behov av underlag för bedömning av rättigheter och skyl- digheter eller handläggning av ärenden I fråga om behandling av personuppgifter i socialförsäkringsdataba- sen skall gälla särskilda begränsningar i fråga om uppgifter om lag- överträdelser som avses i 21 § personuppgiftslagen. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: avstyrker att generella be- stämmelser om behandling av uppgifter om lagöverträdelser m.m. införs med de föreslagna lydelserna. Verkets uppfattning grundas på att verket och försäkringskassorna har behov av att behandla sådana uppgifter i större omfattning än de föreslagna bestämmelserna medger. Det kan för- utsättas att verket och försäkringskassorna kommer att ha behov av att behandla uppgifter om lagöverträdelser i arbetet med att bekämpa fusk och missbruk inom socialförsäkringen. Dessutom anser verket att de föreslagna bestämmelserna är mycket svårbegripliga och svårtolkade. De tydliga ändamålsbestämmelserna bör i kombination med gällande sekre- tessbestämmelser anses utgöra ett tillräckligt skydd för integriteten. Skälen för regeringens förslag: Det är en huvudregel i socialförsäk- ringsregisterlagen att personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott m.m. inte får registreras i socialförsäkringsregister. Socialförsäk- ringsregisterlagen innebär alltså en inskränkning i förhållande till vad som gäller enligt personuppgiftslagen, eftersom restriktionerna i den lagen för behandling om uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott m.m. enbart omfattar andra än myndigheter. I vissa särskilt angivna fall medges dock nödvändiga undantag från huvudregeln i socialförsäkringsregisterlagen om begränsningar för regi- strering av den aktuella typen av uppgifter, dels i en i lagen intagen en lista olika typer av uppgifter som får registreras, dels undantas särskilt vissa angivna typer av uppgifter som intagits i beslut eller domar i anled- ning av socialförsäkringsärenden. Slutligen finns också en undantagsre- gel som tar sikte på s.k. elektroniska akter. Det framstår enligt regeringens uppfattning som motiverat att även i den här föreslagna lagen ha vissa begränsningar i fråga om behandling av personuppgifter om lagöverträdelser. Uppgifter om lagöverträdelser avses i 21 § personuppgiftslagen före- slås få behandlas om de lämnats till en myndighet i ett ärende eller är nödvändiga för handläggning av ett ärende. Liksom i fråga om känsliga personuppgifter måste dessutom sådana uppgifter kunna behandlas i till- synsärenden om uppgifterna lämnats till en myndighet inom socialför- säkringens administration i ett ärende eller är nödvändiga för handlägg- ning av ett ärende. För informationsverksamhet, behov av underlag för bedömning av rät- tigheter och skyldigheter, planering, resultatstyrning, resultatuppföljning, resultatredovisning, utvärdering, tillsyn eller framställning av statistik skall emellertid i fråga om uppgifter om lagöverträdelser som avses i 21 § personuppgiftslagen en generell begränsning gälla motsvarande de särskilda begränsningarna för behandling av sådana uppgifter i socialför- säkringsdatabasen. Enligt regeringens uppfattning innebär detta emeller- tid att vissa möjligheter finns att tillgodose de behov av behandlingar som påtalat när det gäller att bekämpa fusk eller missbruk inom socialförsäkringen. Det är emellertid av vikt att sådana möjligheter endast tillskapas med beaktande av integritetsintresset. Behandling av uppgifter om lagöverträdelser för planering, resultat- styrning, resultatuppföljning, resultatredovisning, utvärdering, tillsyn eller framställning av statistik skall inte få ske beträffande andra sådana uppgifter än dem som behandlas eller har behandlats för informations- verksamhet, behov av underlag för bedömning av rättigheter och skyl- digheter eller handläggning av ärenden Uppgifter om lagöverträdelser m.m. som avses i 21 § personuppgifts- lagen skall få behandlas för återsökning av vägledande avgöranden eller för något av de sekundära ändamålen om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Lagrådet har påtalat att förslaget till lagtext om den generella regler- ingen av behandling av uppgifter om lagöverträdelser m.m. i lagråds- remissen är svårläst. Till följd av Lagrådets synpunkter föreslås en annan lydelse, vars utformning även skett med hänsyn till Lagrådets ovan redovisade synpunkter om behovet av förtydligande vad avser ändamålet handläggning av ärenden. 6.9Behandling av personuppgifter i socialförsäkringsdatabasen 6.9.1Endast personuppgifter som är relevanta för de primära ändamålen bör ingå i socialförsäkringsdatabasen Regeringens förslag: I socialförsäkringsdatabasen skall endast sådana personuppgifter få behandlas som avser personer som omfattas eller har omfattats av verksamhet enligt de primära ändamålen eller om vilka uppgifter på annat sätt är nödvändiga för handläggningen av ett ärende. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har särskilt kommen- Skälen för regeringens förslag: En begränsning som bör gälla för be- handling av personuppgifter i socialförsäkringsdatabasen är, att endast de personer om vilka uppgifter finns som på något sätt är relevanta för de primära ändamålen bör förekomma. Därför föreslås att i socialförsäk- ringsdatabasen får personuppgifter behandlas endast om uppgifterna gäller sådana personer som omfattas eller har omfattats av verksamhet enligt de primära ändamålen eller om vilka uppgifter på annat sätt behövs för handläggningen av ett ärende. Denna begränsning är ett uttryck för ett grundläggande krav på integ- ritetsskydd, som innebär att behandling av personuppgifter inte skall få ske utan att det finns något godtagbart skäl för detta. Den föreslagna regeln anknyter till reglerna i 9 § personuppgiftslagen om att den person- uppgiftsansvarige skall se till att de personuppgifter som behandlas är adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen, men torde i sig innebära en precisering av vad som gäller inom socialförsäkringens administration. Vidare medför begränsningen att det för den enskilde är lättare att konstatera om han eller hon kan eller bör vara registrerad i databasen. En motsvarighet med ett något annorlunda sakligt innehåll återfinns i 5 § socialförsäkringsregisterlagen. 6.9.2En regel om behandling av vissa kategorier av uppgifter i socialförsäkringsdatabasen Regeringens förslag: En särskild regel skall klargöra att för de ändamål som är tillåtna enligt den föreslagna lagen skall med beaktande av vissa begränsningar identifierings- och adressuppgifter få behandlas i social- försäkringsdatabasen. Känsliga personuppgifter eller uppgifter om lagöverträdelser m.m. som avses i 21 § personuppgiftslagen (1998:204) skall endast få behandlas i socialförsäkringsdatabasen i de fall de finns i en handling som upprättats i ett ärende och är nödvändiga för ärendets handläggning eller i en hand- ling som kommit in i ett ärende eller om det särskilt anges i lag eller för- ordning. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall dessutom få meddela föreskrifter om ytterligare begränsningar för vilka uppgifter som får behandlas i socialförsäkringsdatabasen. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian har föreslagits att det i lagen skall tas in en detaljerad upp- räkning av uppgiftskategorier av uppgifter som skall få behandlas i soci- alförsäkringsdatabasen och att uppräkningen skall kunna kompletteras genom andra bestämmelser i lag eller förordning som överensstämmer i princip med regeringens. Vidare har i promemorian föreslagits att det i lagen skall anges en upplysning om att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar verkställighetsföreskrifter. Remissinstanserna: avstyrker den föreslagna ordningen med begränsningar för behandling av vissa uppgifter och en uppräkning av olika uppgiftskategorier som får behandlas i socialförsäk- ringsdatabasen. Det finns enligt verket en uppenbar risk för att denna kommer att skapa oklarhet och osäkerhet kring vilka uppgifter som får behandlas. Verket anser att det är fullt tillräckligt att i lagen på ett mer övergripande sätt begränsa möjligheterna att behandla känsliga person- uppgifter och uppgifter om lagöverträdelser m.m. Det tydliga angivandet av ändamål för behandling av personuppgifter innebär en begränsning i sig. Detta överensstämmer dessutom betydligt bättre med den lagstift- ningsteknik som har använts inom andra verksamhetsområden som soci- altjänsten, kriminalvården eller arbetsmarknadspolitiken. Datainspektio- nen avstyrker att uppgifter om diagnos skall få behandlas på samma sätt som andra uppgifter i socialförsäkringsdatabasen. har Data- inspektionen förståelse för att uppgifter om diagnos kan behöva behand- las för att komma till rätta med problemen på ohälsoområdet. Enligt in- spektionens uppfattning bör det närmare anges i vilken omfattning upp- gifter om diagnos skall få förekomma, exempelvis genom att regeringen närmare preciserar i vilka situationer uppgifter om diagnos skall få be- handlas. Om det öppnas upp för ett ökat användande av uppgifter om diagnos måste man på nytt överväga om den svaga sekretess som gäller på socialförsäkringsområdet är tillräcklig jämfört med sekretessen på hälso- och sjukvårdsområdet. gör gällande att bestämmelsen i den föreslagna lagen om ett antal uppgiftskategorier som får behandlas bör kompletteras med uppgiftskategorierna tillgodo- havande, fondfördelning, efterlevandeskydd, val av traditionell försäk- ring samt utbetalningsinformation. Även om det anges att uppräkningen i bestämmelsen inte är uttömmande framgår det inte klart om samtliga dessa kategorier kan anses innefattade i begreppet ekonomiska förhållan- den. anför att förslaget till lagtext bör ändras med hänsyn till att förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd har änd- rats. noterar med tillfredsställelse att det i promemo- rian föreslås att uppgifter om diagnoser, arbetsställen, yrken och bran- scher där de registrerade är verksamma skall få behandlas.