prop · GQ0362 · 2003-03-20 00:00:00 — delse och kan upphävas, vilka formkrav som bör förändras och vilka Prop. 2002/03:62 formkrav som bör behållas och även fortsättningsvis utesluta elektronisk Arbetsgruppen skall redovisa resultatet av sitt arbete i en rapport till regeringen (regeringsbeslut , dnr Ju2002/8760) Det förslag som tas upp i denna proposition syftar, som nämnts ovan, inte till att ta ställning till frågan om e-post uppfyller ett författnings- reglerat krav på skriftlighet. Det har varit en uppgift för den ovan angiv- na arbetsgruppen att genomföra det analysarbete som regeringen har be- slutat om. När arbetsgruppens bedömningar och förslag till åtgärder före- ligger kommer regeringen att ta ställning till den fortsatta hanteringen av ärendet. Regeringens bedömning: Det skall inte införas några regler i förvalt- ningslagen om ett generellt, utvidgat omprövningsförfarande. mån det bedöms lämpligt för särskilda rättsområden, får omprövnings- regler som går längre än förvaltningslagens i stället införas i special- författningar som gäller för dessa områden. Promemorians förslag (Ds 1998:42): Det skall i förvaltningslagen in- föras ett generellt, utvidgat omprövningsförfarande i första instans. beslut som kan omprövas skall inte få överklagas. Remissinstanserna: Följande remissinstanser avstyrker eller är kritis- ka till promemorians förslag: , Regeringsrättens le- damöter, Länsrätten i , , Datainspektio- nen, , , , Bo- verket, , , , Riks- antikvarieämbetet, , , i , i län, Länsstyrel- sen i , i län, i Dalar- nas län, i , , Göte- borgs kommun, kommun, kommun, Svenska Kommun- förbundet samt chefsjurister och mot- Följande remissinstanser tillstyrker ett utvidgad omprövningsförfaran- de: ombudsmän, , Kammarrätten i , Kammarrätten i , Kammarrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i , Läns- rätten i , Länsrätten i , Länsrätten i Jön- län, Länsrätten i , , Försvarsmakten, , , , Cen- trala , , , Arbets- marknadsstyrelsen, , Naturvårds- verket, , , Lantbrukarnas I ett flertal fall är tillstyrkandet förenat med reservationer. Dessa går mestadels ut på att en regel om utvidgad omprövning bör utformas med taxeringslagen Prop. 2002/03:62 (1990:324) som förebild. Kammarrätten i , Länsrätten i län, Justitiekanslern, , , , och har inget att erinra mot prome- förslag. Skälen för regeringens bedömning: Förvaltningsförfarandet skall vara så effektivt som möjligt med beaktande av rättssäkerhetens krav. Tyngdpunkten i förfarandet skall ligga i första instans. Detta åstadkoms bl.a. genom ändamålsenliga rättelse- och omprövningsregler. Grundlägg- ande sådana regler finns i förvaltningslagen. I en del specialförfattningar finns kompletterande bestämmelser för specifika rättsområden. Härut- över har myndigheterna möjlighet att i vissa fall ändra fattade beslut en- ligt principer som har utbildats i rättspraxis. Frågan är nu om förvaltningslagens basregler skall kompletteras med ett generellt, utvidgat omprövningsförfarande. De remissinstanser som har motsatt sig promemorians förslag har i hu- vudsak anfört följande till stöd för sin uppfattning. Det finns inget behov av en generell omprövningsskyldighet. En så- dan skulle skapa ett tungrott system med långa handläggningstider. Man bör i stället pröva frågan område för område. Förslaget skulle leda till ökade kostnader hos myndigheterna utan motsvarande vinst hos domstolarna. Förslaget innebär en risk att kvaliteten hos grundbesluten försäm- ras. Dessa riskerar att betraktas närmast som ett slags preliminära ställ- ningstaganden. Reglerna för omprövning skulle bli ännu mer komplicerade än , om förslaget genomfördes. I princip skulle det nämligen finnas fyra olika slag av omprövning: rättelse av förbiseendefel, ändring av uppenbart oriktiga beslut, det nu aktuella omprövningsinstitutet samt den på all- männa rättsprinciper grundade rätten att ändra beslut. Förslaget innebär att en beslutsmyndighet, till skillnad från , skall ta ställning även till talerättsfrågor. Man kan inte utgå från att alla myndigheter är väl skickade att utföra en sådan prövning. Regeringen anser att det finns fog för dessa farhågor. Övervägande skäl talar enligt regeringens mening för att promemorians förslag om ett generellt, utvidgat omprövningsförfarande inte bör genomföras. I den mån det är lämpligt bör regler om omprövning som avviker från vad som föreskrivs i förvaltningslagen i stället tas in i specialförfattningar med förfaranderegler för särskilda sektorer av förvaltningen. Exempel härpå finns , t.ex. i taxeringslagen. Ett nytt rättsmedel benämnt ansökan om Regeringens bedömning: Det skall inte införas ett nytt rättsmedel benämnt ansökan om rättens prövning. Promemorians förslag (Ds 1997:29): Talan hos en allmän förvalt- ningsdomstol mot ett beslut av en förvaltningsmyndighet skall som hu- vudregel väckas genom ett nytt rättsmedel, benämnt ansökan om rättens prövning. Överklagande skall dock även fortsättningsvis vara rättsmedlet i ledet förvaltningsmyndighetförvaltningsmyndighet och i ledet förvalt- ningsdomstolförvaltningsdomstol. Detta skall även gälla i ledet förvalt- ningsmyndighetförvaltningsdomstol i de fall detta följer av föreskrifter i specialförfattningar. Remissinstanserna: En betydande majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan motsätter sig eller kan inte tillstyrka att pro- memorians förslag genomförs. Detta gäller ombudsmän, , , Regeringsrättens ledamöter, i , Kammarrätten i , Kammarrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i län, Länsrät- ten i , Länsrätten i , Länsrätten i , Länsrätten ni , , Riks- försäkringsverket, , , do- mareförbund, , , , Skogs- styrelsen, i , i län, i , i län, Länsstyrel- sen i och . Några remissinstanser tillstyrker eller motsätter sig inte promemorians förslag. Detta gäller , Kammarrätten i , Länsrät- ten i , Länsrätten i , , , , , kommun och kommun. Skälen för regeringens bedömning: Promemorians förslag innebär att det skall införas en ny beteckning på överklaganden som sker i ledet förvaltningsmyndighetförvaltningsdomstol. Någon förändring av pröv- ningens innehåll och inriktning är inte avsedd. Genom förslaget skulle betonas den skillnad som bör finnas mellan å ena sidan den överprövning som sker hos förvaltningsdomstolarna och å andra sidan den omprövning som sker hos myndigheterna. Förslaget kan betecknas som kosmetiskt. Utan några förändringar i öv- rigt skall ett led i överklagningskedjan ges en ny benämning. Regeringen finner, liksom flertalet remissinstanser, att de fördelar som en sådan för- ändring eventuellt skulle medföra inte på något sätt skulle uppväga nack- delarna. Resultatet skulle närmast bli en terminologisk förvirring, som kan antas lägga hinder i vägen för enskildas möjligheter att ta till vara sin rätt genom att klaga på förvaltningsbeslut hos en högre instans. Reger- ingen anser att förslaget inte bör genomföras. Regeringens bedömning: Med hänsyn till de tveksamheter som an- vändning av nummerpresentation kan ge upphov till när det gäller allmänhetens möjligheter till förtroliga kontakter med myndigheterna, bör dessa inte använda sig av tjänsten för externa telefonsamtal annat än om den är av väsentlig betydelse för att verksamheten skall kunna bedrivas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Regeringen förutsätter att myndigheterna självmant iakttar den för- siktighet som är påkallad när det gäller användning av nummerpresen- tation, och anser att det i varje fall inte är påkallat med en författningsreglering av saken. Promemorians bedömning (Ds 2001:25): Överensstämmer i princip med regeringens. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser som har yttrat sig ansluter sig till eller har inte något att invända mot promemorians bedömning. Justitiekanslern () anser att nummerpresentation i vissa särskilda fall kan vara av betydande värde, t.ex. i samband med hot och trakasseri- er, och att det i sådana och liknande fall är motiverat att använda tjänsten. framhåller att det i avsaknad av författningsreglering ytterst måste ankomma på domstolarna att avgöra i vad mån nummerpre- sentation kan användas och i så fall på vilket sätt detta skall ske för att inte stå i strid med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlag- en. Enligt kan det finnas behov av nummer- presentation hos en myndighet även om verksamheten inte är absolut beroende av tjänsten; detta kan vara ett sätt att höja servicenivån. Skälen för regeringens bedömning: Det är angeläget att enskilda även telefonledes kan kontakta myndigheter anonymt för att lämna upp- gifter och begära upplysningar. Det är vidare inte självklart att det är den enskilde som skall bära ansvaret för att anonymiteten upprätthålls. Det kan visserligen konstateras att det i och för sig finns möjlighet för den som ringer till en myndighet att blockera myndighetens möjligheter att se den uppringandes telefonnummer. Den som ringer genom slår då prefixet #31# före det uppringda telefonnumret. Frågan är dock om det egentligen finns något generellt sakligt motiverat, rent verksam- hetsrelaterat behov hos myndigheterna av att ha tillgång till tjänsten nummerpresentation för externa telefonsamtal. Att det är nödvändigt för räddningstjänsten och polisen att snabbt och tydligt få besked om från vilken telefon ett nödanrop görs är uppenbart och har heller inte satts i fråga. Inom det slaget av verksamhet fyller nummerpresentation således ett tydligt och välmotiverat behov. Inom den offentliga verksamheten i övrigt kan det visserligen tänkas situationer då verksamheten skulle kunna befrämjas av nummerpresenta- tion. Sålunda skulle den olägenhet som upprepade okynnesuppringningar innebär kunna motverkas, och det skulle i enstaka fall möjliggöra en mera korrekt prioritering av arbetsuppgifter, t.ex. i fall då ett sammanträ- de inte bör avbrytas på grund av ett inkommande privatsamtal. Vidare kan nummerpresentation underlätta för en tjänsteman att per telefon åter- komma till den uppringande. Trots detta kan det inte anses finnas något Prop. 2002/03:62 mera påtagligt behov av att genom nummerpresentation få besked om från vilka telefonnummer medborgarna kontaktar myndigheterna. I den mån det blir aktuellt för en tjänsteman att per telefon återkomma till en uppringande möter det naturligtvis inga hinder att under det första telefonsamtalets gång fråga vilket telefonnummer som i så fall bör användas. Om tjänstemannen kommer ihåg att fråga om num- ret behöver alltså frånvaron av nummerpresentation i detta fall inte inne- bära någon olägenhet. Det kan vidare knappast anses motiverat av säkerhetsskäl att använda nummerpresentation för att under samtalets gång kunna få besked om från vilket telefonnummer en uppringning sker. I de enstaka fall det verk- ligen kan vara påkallat från säkerhetssynpunkt att utreda detta kan det göras genom särskilda spårningsåtgärder. Det torde således kunna konstateras att det inte föreligger något mera påtagligt behov hos myndigheterna av tillgång till nummerpresentation för externa telefonsamtal. I varje fall väger de skäl tyngre som talar emot en generell användning av tjänsten. Myndigheterna bör därför, om det är tekniskt möjligt, avstå från att använda sig av denna annat än om den är av väsentlig betydelse för att verksamheten skall kunna bedrivas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Förutom räddningstjänsten kan ett ex- empel härpå vara s.k. servicetelefoner, där uppgifter om den uppringande med ledning av det telefonnummer som uppringningen görs från presen- teras på en kundmottagares datorskärm i samband med att denne tar emot samtalet. En förutsättning för att detta skall få ske måste dock vara att den uppringande på förhand har fått information om förfarandet, och även har möjlighet att avstå från det. Det får förutsättas att myndigheterna självmant iakttar erforderlig åter- hållsamhet på detta område. Någon författningsreglering av saken kan därför inte anses vara påkallad . Regeringens förslag: De författningsförslag som läggs fram i denna proposition skall träda i kraft . Skälen för regeringens förslag: Med hänsyn till den tid som behövs för behandling av denna proposition, bedömer regeringen att de författningsförslag som den innehåller bör kunna träda i kraft . Den föreslagna ändringen i förvaltningslagen innebär att det görs klart att myndigheterna är skyldiga att se till att allmänheten kan kontakta dem med hjälp av telefax och elektronisk post och att få svar på samma sätt. Ändringen innebär sakligt sett närmast ett förtydligande av en service- skyldighet som får anses åvila myndigheterna. Förslaget kan därför inte antas medföra några kostnadseffekter som inte ryms inom de ekonomiska ramar som gäller för myndigheternas verksamhet. 10.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar 6, 9 och 10 §§ I samband med att statkyrkareformen trädde i kraft upphävdes den dåvarande bestämmelsen i 5 § om kungörande av kyrkliga författningar (prop. 1998/99:124, bet. 1999/2000:KU5, rskr. 1999/2000:45). I det lagstiftningsärendet togs inte hänvisningarna i 6, 9 och 10 §§ till den upphävda bestämmelsen bort. Detta förbiseende rättas nu till. Ändringen är en följd av att ordet överklagande numera används i stället för besvär. 10.2Förslaget till lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223) Den föreslagna nya bestämmelsen i 5 § andra stycket innebär att det klar- görs att myndigheternas serviceskyldighet omfattar en skyldighet att göra det möjligt för allmänheten att kontakta myndigheterna med hjälp av fax och e-post och att få svar på samma sätt. Den nya bestämmelsen avser formellt sett endast myndigheterna som sådana. Detta innebär att det inte kommer att finnas någon skyldighet för myndigheterna att göra det möjligt för allmänheten att skicka e-post till de enskilda tjänstemännen. Å andra sidan finns det inget som hindrar myndigheterna att ha en högre ambitionsnivå på detta område än vad som följer av förvaltningslagens minimiregel. Det torde t.ex. ofta framstå som naturligt för myndigheterna att i samband med skriftväxling med enskilda uppge inte bara den berörda handläggarens direkttelefonnummer utan även dennes e-postadress. En sådan praxis är utbredd hos myndig- Prop. 2002/03:62 heterna , som ett led i ett fördjupat servicetänkande. Det finns givetvis inget hinder mot att den som har tagit emot ett e- postmeddelande skickar detta vidare till någon annan inom myndigheten för vederbörlig åtgärd. Den sak som meddelandet rör kan t.ex. höra till en annan tjänstemans ansvarsområde. Meddelandet bör då lämnas över till denne. Det kan också vara så att mottagaren t.ex. en myndighets chef inte har möjlighet att själv besvara meddelandet. Det är myndigheten som i det enskilda fallet avgör på vilket sätt ett svar skall lämnas. Även om en fråga har ställts per e-post kan det finnas situationer då det är lämpligare att svaret lämnas på annat sätt, trots att den enskilde har uttryckt önskemål om att få svaret elektroniskt. Detta kan vara fallet t.ex. om svaret kommer att innehålla uppgifter som omfat- tas av sekretess. För att den som ställer en fråga per e-post skall kunna få svar på sam- ma sätt måste frågeställarens e-postadress framgå för mottagaren. Denne har normalt ingen anledning att ifrågasätta riktigheten av de avsändar- uppgifter som ett e-postmeddelande innehåller. Detsamma gäller för öv- rigt även ett meddelande som har kommit in med vanlig post eller för den delen fax. I samtliga dessa fall kan situationen dock vara sådan att det av något skäl finns anledning att tvivla på avsändaruppgifternas riktighet. I sådana fall får lämpliga åtgärder vidtas i syfte att kontrollera dessa. Kan det inte beläggas vem som faktiskt har skickat ett visst e-post- meddelande, får detta hanteras på samma sätt som andra anonyma skriv- elser. Det bör framhållas att den skyldighet som myndigheterna nu åläggs avser hantering av textmeddelanden som sänds med hjälp av e-post- program. Någon allmän skyldighet att ta del av innehållet i bilagor till sådana meddelanden kan inte anses gälla. Sådana bilagor kan nämligen förekomma i en mängd olika format. Det är inte rimligt att kräva att en enskild myndighet skall kunna hantera alla dessa. Kan en myndighet inte ta del av innehållet i en bilaga skall den om det är möjligt givetvis under- rätta avsändaren om detta så att denne får möjlighet att sända bilagan på nytt i ett format som myndigheten kan hantera. 10.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut I 2 § andra stycket sammanförs p. 4 och 5. Regler för totalförsvarsplikti- gas tjänstgöring utan vapen finns numera i lagen (1994:1809) om total- försvarsplikt. Ändringen innebär att bestämmelsen anpassas till den ter- minologi som används i andra författningar. Ändringen medför inte att bestämmelsens innebörd förändras i sak. Ändringen i p. 8 (tidigare p. 9) är rent språklig. Sammanfattning av promemorian Fortsatt översyn av förvaltningsprocessen (Ds 1997:29) En allmän princip om domstolsprövning gäller som huvudregel att ett förvaltningsbeslut, om annat inte anges i författning, får överklagas till närmast högre myndighet och i sista hand till regeringen. I promemorian föreslås att denna huvudregel överges till förmån för en allmän princip om domstolsprövning. Den nya principen föreslås komma till uttryck genom en bestämmelse i förvalt- ningslagen som anger att talan mot ett beslut får föras i allmän förvalt- ningsdomstol. Av 3 § förvaltningslagen, som anger att om en lag eller förordning innehåller bestämmelse som avviker från förvaltningslagen gäller den bestämmelsen, följer att särbestämmelser i specialförfattning av innebörd att talan mot ett beslut skall föras i annan ordning än i enlig- het med den allmänna principen kommer att gälla. I den mån skäl anses föreligga för att ett förvaltningsbeslut skall få överklagas hos regeringen i stället för hos förvaltningsdomstol får detta således anges i specialför- fattning. Beslut i administrativa ärenden och i normgivningsärenden är av sådan karaktär att de inte i något fall bör komma under prövning hos förvalt- ningsdomstol. Från den allmänna principen om domstolsprövning bör därför undantas sådana beslut. Detta bör framgå av den föreslagna be- stämmelsen i förvaltningslagen. Den nu gällande huvudregeln att ett förvaltningsbeslut får överklagas till närmast högre myndighet och ytterst till regeringen kommer till ut- tryck i 35 § verksförordningen. Denna paragraf förslås ändras på så sätt att där anges att en myndighets beslut i administrativa ärenden och i normgivningsärenden får överklagas hos regeringen om annat inte följer av lagen om inskränkning i rätten att överklaga eller andra föreskrifter. I de fall den nya principen om domstolsprövning i allmän förvalt- ningsdomstol blir aktuell att tillämpa skall anhängiggörandet av talan ske genom ansökan om rättens prövning. Det föreslås att det i förvaltningsla- gen skall anges att talan mot ett förvaltningsbeslut hos domstol, företrä- desvis länsrätt, skall väckas genom ansökan om rättens prövning. Rätts- medlet överklagande föreslås i princip bli förbehållet de fall då en talan fullföljs från en lägre myndighet till en högre eller till regeringen respek- tive från en lägre domstolsinstans till en högre. Av 3 § förvaltningslagen följer dock att talan mot ett förvaltningsbeslut i lägsta domstolsinstans även i fortsättningen skall väckas genom överklagande i de fall så anges i specialförfattning. Många specialförfattningar innehåller bestämmelser med den innebörden. Detta medför att överklagande som metod att an- hängiggöra en talan i betydande utsträckning kommer att finnas kvar vid sidan av men inte som ett alternativ till ansökan om rättens prövning. Avsikten med att införa rättsmedlet ansökan om rättens prövning i för- valtningsprocessen är att betona den skillnad som bör finnas mellan å ena sidan den överprövning som sker hos förvaltningsdomstolarna och å and- ra sidan den överprövning som sker hos myndigheterna. emellertid inte att minska ramen för domstolsprövningen eller på annat sätt göra avkall på den rättssäkerhet som de förvaltningsprocessrättsliga bestämmelserna är avsedda att trygga. Förslag till lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223) dels att det i förvaltningslagen (1986:223) skall införas en ny bestäm- melse 21 a § av följande lydelse dels att rubriken närmast före 21 a § skall ha följande lydelse. Ansökan om rättens prövning Talan mot ett beslut får föras hos gäller dock inte beslut i administ- rativa ärenden och i ärenden som avses i 20 § första stycket 5. väcks genom ansökan om rättens Av 3 § följer att talan får väckas på annat sätt och att beslut får överklagas om det finns en särskild föreskrift om det. I fråga om rättens prövning gäll- er 21, 2225, 27, 28 och 30 §§ i Denna lag träder i kraft . I fråga om talan mot beslut som meddelats före ikraftträdandet gäller äldre bestämmelser. Efter remiss har yttranden över promemorian avgetts av om- budsmän, , , , Regerings- rättens ledamöter, i , Kammarrätten i , Kammarrätten i , Kammarrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i län, Läns- rätten i , Länsrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i , , , , , , och Ar- betsmarknadsstyrelsen. Yttrande över kapitel 5 i promemorian har även avgetts av Socialstyr- elsen, , , , Statens jord- bruksverk, , , , , i , i län, i , i län, Länssty- relsen i , i , Statens natur- vårdsverk, , , kom- mun, kommun, kommun, , , , Lantbrukarnas Riksför- bund och . , Akademikers Central- organisation och i har beretts tillfälle att avge yttrande men har avstått från att yttra sig. Sammanfattning av promemorian Effektivare om- prövning av förvaltningsbeslut (Ds 1998:42) I nuvarande 27 § förvaltningslagen (FL) finns regler om omprövning. De innebär i huvudsak att en myndighet är skyldig att ändra ett beslut, som den har meddelat som första instans, endast om myndigheten finner att beslutet är uppenbart oriktigt och ändringen kan ske snabbt och enkelt och utan att bli till nackdel för enskild part. innebär emellertid inte att myndigheterna är förhindrade att ompröva sina beslut även i andra fall. Möjligheterna till omprövning i dessa fall är dock ore- glerade. Ledning får i stället sökas i de allmänna principer om förvalt- ningsbesluts rättskraft som har utbildats i praxis. I speciallagstiftningen kan man finna omprövningsbestämmelser som är mera heltäckande än . Sådana bestämmelser finns i bl.a. lagen om allmän försäkring (AFL) och taxeringslagen (TL). AFL:s om- prövningsbestämmelser innebär i korthet att beslut av en allmän försäk- ringskassa som har fattats av en tjänsteman tidigare omfattade bestäm- melserna samtliga beslut som fattats av kassan skall omprövas om det begärs av en enskild som beslutet angår samt att ett beslut som kan om- prövas inte får överklagas innan omprövning skett. innebär att skattemyndigheten är skyldig att ompröva ett taxeringsbeslut om den skattskyldige begär det eller om det finns andra skäl samt att om- prövning är obligatorisk när den skattskyldige har överklagat ett taxe- ringsbeslut. I syfte att med bibehållen rättssäkerhet effektivisera omprövnings- förfarandet föreslås i promemorian att mera utvecklade omprövningsbe- stämmelser skall införas i FL. Sådana bestämmelser är bl.a. ägnade att medföra bättre motiverade beslut, som ökar den enskildes möjligheter att ta tillvara sin rätt som de kan ge ett mera kvalificerat underlag för domstolarnas prövning. Den enskilde kan också få det slutliga avgör- andet redan av förvaltningsmyndigheten utan att behöva avvakta en lång- dragen domstolsprövning. Förslaget innebär följande. En myndighet skall enligt bestämmelserna i en ny 27 § FL vara skyldig att ompröva ett beslut, som den har meddelat som första instans, om det begärs av en enskild som berörs av beslutet. Ett beslut som myndigheten meddelar i sin egenskap av besvärsinstans skall således inte kunna om- prövas enligt den nya bestämmelsen. Omprövningsskyldigheten skall inte omfatta omprövnings- och avvisningsbeslut.