prop · GQ03110 · 2003-03-27 00:00:00 — Därvid bör särskilt anges att bestämmelserna i om rättelse och skadestånd även gäller vid behandling av personuppgifter enligt lagen om elektronisk kommunikation. 19.12Hemlig teleavlyssning och teleövervakning Regeringens förslag: En verksamhet skall bedrivas så att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan verkställas och så att verkställandet inte röjs, om verksamheten avser tillhanda- hållande av 1.ett allmänt kommunikationsnät som inte enbart är avsett för ut- sändning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i1 kap. 1 § tredje stycket yttrandefrihetsgrundlagen, eller 2.tjänster inom ett allmänt kommunikationsnät vilka består av a)en allmänt tillgänglig telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt som medger överföring av lokala, nationella och internationella sam- tal, telefax och datakommunikation med viss angiven lägsta data- hastighet, som medger funktionell tillgång till Internet, eller b)en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst till mobil nätanslutningspunkt. Innehållet i och uppgifter om avlyssnade eller övervakade tele- meddelanden skall göras tillgängliga så att informationen enkelt kan tas om hand. Med telemeddelanden avses ljud, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska svängningar som utnyttjar särskilt anordnad ledare. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om frågor som avses iförsta och andra styckena samt får i enskilda fall medge undantag från kravet i första stycket. Utredningens förslag: Utredningen föreslår en skyldighet för den som tillhandahåller ett allmänt telefonnät eller en allmänt tillgänglig telefoni- tjänst att anpassa verksamheten så att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan verkställas. Remissinstanserna: påpekar att för den som endast till- handahåller förbindelser är det inte möjligt att genomföra avlyssning. Denna möjlighet har enligt verket endast den som tillhandahåller telefonitjänsten. () instämmer i utredningens bedömning att telelagens regler om hemlig teleavlyssning och övervak- ning skall föras över till den nya lagen, men anser att de föreslagna be- stämmelserna avviker från telelagens reglering i det att tillhandahållare av nätkapacitet faller utanför. Bestämmelsen kan därmed inte tillämpas på datatrafik enligt PTS. Skyldigheten bör enligt styrelsen i stället anges till att gälla allmänna elektroniska kommunikationsnät och allmänt till- gängliga elektroniska kommunikationstjänster, för att det som inne- fattas i begreppet telemeddelanden skall omfattas av regleringen. PTS anser vidare att regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer skall ges rätt att föreskriva om skyldigheter för operatörer att göra nödvändiga anpassningar i näten. Därvid skall få beslutas att den som bedöms lämplig för det förpliktas att på visst sätt vidta åtgärder för att fullgöra skyldigheterna, eftersom generella föreskrifter inte enligt PTS kan fullt ut tillgodose vare sig brottsutredande myndighets behov eller operatörernas intressen. understryker vikten av att frå- gor på området som inte behandlats i betänkandet utreds och får sin lös- ning innan den föreslagna lagen träder i kraft. Säkerhetspolisen anser att frågan om operatörers anpassningsskyldighet är alltför bristfälligt utredd och att förslaget innebär att hemlig teleavlyssning och övervakning inte kan användas i samma utsträckning som . BitoS ifrågasätter om kon- sekvenserna av att utvidga bestämmelserna om hemlig teleavlyssning till att omfatta IP-telefoni utretts tillräckligt. anser att förslaget utgör ett etableringshinder och att det inte står i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen eller tar hänsyn till små företags situation. TeliaSonera anser att kostnader som tillkommer för rättssystemets skull bör bäras av detsamma och påpekar behovet av konkurrensneutralitet när det gäller möjligheten att meddela undantag från skyldigheten. Lagtexten bör enligt bolaget ange kriterier för vad som skall anses oskäligt be- tungande av ekonomisk eller annan anledning. TeliaSonera föreslår vi- dare att förutsättningarna för hemlig teleavlyssning av IP-telefoni blir föremål för särskild utredning. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om hemlig tele- avlyssning och hemlig teleövervakning finns i 27 kap. . Ett beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning innebär att de brottsutredande myndigheterna får rätt att avlyssna eller med tek- niskt hjälpmedel ta upp telemeddelanden eller uppgifter om sådana med- delanden. I 17 § telelagen finns en bestämmelse om skyldighet för den som har tillstånd enligt telelagen att bedriva televerksamhet så att hemlig tele- avlyssning och hemlig teleövervakning kan verkställas och så att verk- ställandet inte röjs. Innehållet i och uppgifter om de avlyssnade eller övervakade telemeddelandena skall göras tillgängliga så att informatio- nen enkelt kan tas om hand. Vad avser kostnaderna för denna anpassningsskyldighet gäller att teleoperatörerna skall stå för de kostna- der för anpassning, drift och underhåll av systemen som krävs för att be- slut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall kunna verkställas (prop. 1995/96:180, sid. 30 f.). Tillstånd erfordras enligt 7 § telelagen för rätten att inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahålla telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt, mobil teletjänst eller nät- kapacitet, om verksamheten har en omfattning som med avseende på utbredningsområde, antalet användare eller annat jämförbart förhållande är betydande. Skyldigheten enligt 17 § telelagen har således bara gällt i förhållande till vissa teleoperatörer, eftersom bara vissa sådana är skyldiga att ha till- stånd enligt telelagen. De i praktiken berörda tjänsterna torde vara till- handahållande av telefoni till fast nätanslutningspunkt, mobil teletjänst och nätkapacitet. Verksamheten måste dessutom vara av viss omfattning. För att tillhandahålla ett allmänt kommunikationsnät eller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst enligt den nya lagen fordras i allmänhet endast en anmälan. Av artikel 6.1 i auktorisationsdirektivet och del A i bilagan till direktivet framgår att villkor som möjliggör av- lyssning för behöriga nationella myndigheter får uppställas för tillhanda- hållande av elektroniska kommunikationsnät och elektroniska kommunikationstjänster. Sådana villkor skall vara objektivt motiverade med avseende på det nät eller den tjänst som berörs, samt öppet redovi- sade, icke-diskriminerande och proportionella. I betänkandet uttalas att reglerna i telelagen angående hemlig tele- avlyssning och hemlig teleövervakning föreslås överförda till den nya lagen. Någon saklig ändring i förhållande till vad som gäller enligt nuva- rande bestämmelser synes således inte vara avsedd. Enligt regeringens bedömning innebär emellertid utredningens förslag att tillhandahållande av vissa nät och tjänster som omfattas av anpassningsskyldigheten skulle komma att falla utanför denna. Det gäller dels tillhandahållande av sådan nätkapacitet som inte avser ett allmänt telefonnät men väl ett all- mänt kommunikationsnät som inte enbart är avsett för utsändningar till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket yttrandefrihetsgrundlagen (YGL), dels vissa elektroniska kommunikationstjänster till mobil nätanslutningspunkt. Exempelvis skulle den anpassningsskyldighet som enligt telelagen gäller för tillstån- den att bedriva tredje generationens mobiltelefoni (UMTS) komma att avsevärt begränsas. Vidare bör det med hänsyn till den något ändrade terminologin i den nya lagen klargöras att beträffande telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt innefattar detta förutom överföring av lokala, nationella och internationella samtal även telefax samt data- kommunikation med viss angiven lägsta datahastighet, som medger funktionell tillgång till Internet. Sådan datakommunikation benämns en- ligt telelagen datakommunikation via låghastighetsmodem. Utredningens förslag innebär dock en utvidgning av tillämpningsområdet genom att verksamheten inte behöver ha viss omfattning för att omfattas. Frågan om anpassningsskyldighetens omfattning i förhållande till det nya regelverket på området för elektronisk kommunikation är komplice- rad och kräver en fördjupad analys som inte kan göras inom ramen för detta lagstiftningsärende. Frågan kommer i stället att behandlas i ett an- nat sammanhang där även andra närliggande frågor kommer att utredas. I avvaktan på sådan ytterligare utredning av anpassningsskyldigheten bör skyldighetens omfattning enligt den nya lagen ansluta så nära som möj- ligt till den omfattning som gäller enligt nu gällande regler i telelagen. Avsikten är alltså inte att låta skyldigheten omfatta fler och ej heller färre verksamheter än vad som omfattas enligt nuvarande regler. I bl.a. 4 kap. och 27 kap. används be- greppet telemeddelande. I telelagen finns en definition av detta begrepp. Med telemeddelande avses därvid ljud, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektro- magnetiska svängningar som utnyttjar särskilt anordnad ledare. Begrep- pet används inte i för elektronisk kommunikation och skulle därför inte behövas i övrigt i lagen om elektronisk kommunika- tion. Som framgår av avsnitt 19.2 föreslås ett särskilt begrepp, elektro- niskt meddelande, med avseende på bestämmelserna om integritetsskydd. I avvaktan på sådan ytterligare utredning som nämnts ovan anser regeringen att det, för att inte skapa rättsosäkerhet i fråga om tillämp- ningen av de författningar som innehåller begreppet telemeddelande, är lämpligt att såsom en övergångslösning använda detta begrepp även i den nya lagen såvitt avser anpassningsskyldigheten. Begreppet bör också definieras i bestämmelsen i enlighet med vad som anges i telelagen. Regeringen föreslår därför att en bestämmelse införs i den nya lagen om att en verksamhet skall bedrivas så att beslut om hemlig tele- avlyssning och hemlig teleövervakning kan verkställas och så att verk- Prop. 2002/03:110 ställandet inte röjs, om verksamheten avser tillhandahållande av 1. ett allmänt kommunikationsnät som inte enbart är avsett för utsänd- ning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket YGL, eller 2. tjänster inom ett allmänt kommunikationsnät vilka består av a)en allmänt tillgänglig telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt som medger överföring av lokala, nationella och internationella samtal, tele- fax och datakommunikation med viss angiven lägsta datahastighet, som medger funktionell tillgång till Internet, eller b)en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst till mobil nätanslutningspunkt. Innehållet i och uppgifter om avlyssnade eller övervakade tele- meddelanden skall göras tillgängliga så att informationen enkelt kan tas om hand. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, den myndighet som regeringens bestämmer meddelar föreskrifter om sådana frågor. Som framgår av avsnitt 13 omfattar tillhandahållandet av allmänt kommunikationsnät vad som enligt telelagen definieras såsom att inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahålla nätkapacitet. Genom den nu föreslagna utformningen av anpassningsskyldigheten torde således ett rättsläge som i allt väsentligt motsvarar dagens uppnås. Utredningen har som nämnts inte föreslagit någon motsvarighet till gällande begränsning av anpassningsskyldigheten till verksamheter med viss omfattning. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, den myndighet som regeringen bestämmer skall dock få möjlighet att i en- skilda fall medge undantag från kravet på anpassningsskyldighet för en verksamhet. En rimlig avvägning, i stort motsvarande den som gäller, bör kunna uppnås med en sådan reglering. Skulle skyldigheten t.ex. bli alltför betungande för en mindre operatör kan undantag således medges. Beträffande telefoni till fast nätanslutningspunkt som förmedlas med hjälp av Internetprotokoll (IP-telefoni) bör även den som tillhandahåller en sådan tjänst kunna omfattas av skyldigheterna under förutsättning att kriterierna för en allmänt tillgänglig telefonitjänst är uppfyllda. Hitintills har förhållandena varit sådana att IP-telefoni, i vart fall med undantag av viss s.k. gateway-telefoni, dvs. fall där en operatör med hjälp av en gränsnätstation (eng. gateway) sköter om övergången från ett kopplat telefonnät till ett paketförmedlat datanät och omvänt, inte faller under definitionen av telefonitjänst, se vidare avsnitt 30.1. Bestämmelserna i denna lag om integritetsskydd inverkar inte på de straffprocessuella tvångsmedlen i . Regeringens förslag: Reglerna i telelagen (1993:597) om tystnads- plikt skall föras över till den nya lagen med endast mindre ändringar. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall i fråga om behandling av uppgifter för elektronisk kommunikation kunna meddela närmare föreskrifter om vilka trafikuppgifter som får be- handlas för fakturering och marknadsföring av vissa tjänster där upp- gifterna behövs samt de krav som skall ställas på en allmänt tillgäng- lig telefonitjänst som medger identifiering av det anropande eller upp- kopplade telefonnumret eller vidarekoppling. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag utom så vitt avser att utredningen föreslog en föreskriftsrätt även avseende uppgifter om abonnemang i allmänt tillgängliga abonnentförteckningar. utredningens förslag hade dessutom inte överförts telelagens bestäm- melse om att ersättning för att lämna ut uppgifter till regional alarmeringscentral skall vara skälig med hänsyn till kostnaderna för ut- Remissinstanserna: Datainspektionen anför att undantaget från tystnadsplikt har fått ett större tillämpningsområde och det kan ifråga- sättas om det utan närmare analys kan överföras från telelagen. inspektionen anför vidare att föreskriftsrätten avseende uppgifter om abonnemang i allmänt tillgängliga abonnentförteckningar tidigare hade en motsvarighet i telelagen som emellertid togs bort och att det inte framgår varför denna bestämmelse nu skall återinföras. anser att konsekvenserna av att tillämpa reglerna om tystnadsplikt på det bredare området för elektronisk kommunikation bör uppmärksammas Skälen för regeringens förslag: Telelagens bestämmelser om tystnadsplikt och om undantag från denna bör föras över till lagen om elektronisk kommunikation med endast mindre ändringar. påpekat bör även bestämmelsen i 47 § andra stycket telelagen, om att ersättning för att lämna ut uppgifter till regional alarmeringscentral skall vara skälig med hänsyn till kostnaderna för utlämnandet, överföras. tersom reglerna om integritetsskydd får ett vidare tillämpningsområde med den nya lagen följer av detta att även reglerna om tystnadsplikt och om undantag från tystnadsplikt behöver anpassas till tillämpnings- området för lagen. Beträffande den av utredningen föreslagna rätten för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i fråga om behandling av personuppgifter för elektronisk kommunikation att meddela närmare fö- reskrifter om uppgifter om abonnemang i allmänt tillgängliga abonnent- förteckningar behandlades denna i regeringens proposition Abonnent- upplysning (prop. 2001/02:98). Därvid angavs att bemyndigandet att i fråga om behandling av personuppgifter meddela närmare föreskrifter om uppgifter om teleabonnemang i kataloger som är tillgängliga för all- mänheten lämnades för att föreskrifter skulle meddelas som genomförde bestämmelser om kataloger i teledataskyddsdirektivet (97/66/EG). dana föreskrifter har sedermera meddelats i 23 § teleförordningen Prop. 2002/03:110 (1997:399). Eftersom dessa genom propositionen föreslogs bli intagna direkt i lagen (68 §) kunde bemyndigandet upphävas. De bestämmelser som krävs för att genomföra direktivet om integritet och elektronisk kommunikation finns intagna i lagen om elektronisk kommunikation. Något behov av en särskild föreskriftsrätt bör därmed inte finnas. Före- skriftsrätt skall därför inte lämnas beträffande uppgifter i abonnent- förteckningar i kapitlet om integritetsskydd. De trafikuppgifter som skyddas enligt lagen är inte inskränkt till sådana som är personuppgifter. Bemyndigandet bör därför inte vara inskränkt till att bara avse behand- ling av personuppgifter. 20Marknadsanalys samt samrådsförfarande och annan handläggning 20.1Marknadsanalys och identifiering av företag med betydande inflytande på marknaden Regeringens förslag: En myndighet skall fortlöpande fastställa de relevanta marknader på vilka det kan vara motiverat att införa skyl- digheter enligt lagen. Marknaderna skall därefter analyseras för att av- göra om det råder effektiv konkurrens. Om det härvid konstateras att det inte råder effektiv konkurrens på en fastställd marknad, skall fö- retag med betydande inflytande på marknaden identifieras och beslut meddelas om lämpliga skyldigheter. Om det däremot konstateras att det råder effektiv konkurrens skall inga särskilda skyldigheter införas eller bibehållas. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. Ut- redningen föreslår dock att de relevanta marknaderna skall fastställas . Remissinstanserna: Radio- och uppfattning vad gäller de relevanta marknader som skall fastställas, är att grossistmarknaden för sändnings- och överföringstjänster kan definieras medan slutkund- marknaden hålls utanför, med hänvisning till att regelverket inte omfattar innehållet i nät och tjänster. () anser att det inte i lagen bör anges en bestämd tidpunkt för fastställande av markna- der. Myndigheten anser vidare att den praxis som avser generell konkurrensrätt inte nödvändigtvis kommer att vara vägledande för den sektorsspecifika bedömningen av gemensamt dominerande ställning. pekar på att marknadens snabba utveckling och omstrukture- ringar kan kräva att det görs en marknadsanalys mellan de årliga analy- serna. TeliaSonera delar utredningens uppfattning att innebörden av be- greppet "effektiv konkurrens" även under den sektorsspecifika re- gleringen får hämtas från konkurrensrätten. TeliaSonera anser dock att innebörden av begreppet måste klargöras. TeliaSonera anser vidare att Prop. 2002/03:110 det bör klargöras vilka av lagens olika skyldigheter som skall anses mer ingripande än andra samt att konkurrenslagstiftningens tänkbara åtgärder skall vara en särskild del av den framtidsbedömning som reglerings- myndigheten gör inom ramen för marknadsanalysen. IT-Företagen hade gärna sett att det krävs en analys om marknaden själv kan förväntas lösa problemen med bristande konkurrens (eng. forbearance). Statskontoret och avstyrker förslaget att definiera "betydande inflytande på marknaden" i enlighet med konkurrensrättslig praxis, utan menar att 25 procents marknadsandel skall vara riktmärke för när ett företag är dominerande. anser att det inte är tillräckligt att analysera en operatörs inflytande på varje marknad för sig. anser att det bör framgå att särskilda skyldigheter för företag med betydande inflytande inte skall gälla en aktör som erhållit en samhällelig uppgift att bygga nät som betjänar viktiga samhällsfunktioner. Skälen för regeringens förslag Utgångspunkten för en marknadsanalys är rekom- mendation om relevanta produkt- och tjänstemarknader (se avsnitt 5.9). I denna skall, i enlighet med konkurrenslagstiftningens principer, fast- ställas vilka produkt- och tjänstemarknader inom sektorn för elektronisk kommunikation som har sådana särdrag att det kan vara motiverat att införa regleringsskyldigheter enligt särdirektiven, t.ex. om samtrafik och andra former av tillträde. Förfarandet skall dock inte få påverka markna- der som i vissa fall kan finnas angivna i konkurrenslagstiftningen. Re- kommendationen skall regelbundet ses över av kommissionen. De nationella myndigheterna skall enligt artikel 15.3 i ramdirektivet i största möjliga utsträckning beakta ovannämnda rekommendation samt riktlinjer för marknadsanalyser och bedömning av betydande marknadsinflytande (se avsnitt 5.8) vid definitionen av de med hänsyn till nationella förhållanden relevanta marknaderna, särskilt geo- grafiska marknader inom sitt territorium. Den relevanta marknaden kan utgöras av hela eller en del av en berörd medlemsstats territorium eller angränsande delar av medlemsstaters territorium betraktade som helhet. Såsom anges i kommissionens riktlinjer, omfattar en relevant geografisk marknad, enligt etablerad rättspraxis, ett område där konkurrensvillkoren är likartade eller tillräckligt enhetliga och som kan särskiljas från angrän- sande områden där de rådande konkurrensvillkoren är märkbart annor- lunda. Om de nationella myndigheterna avser att definiera marknader som skiljer sig från dem som framgår av rekommendationen och om åt- gärden skulle påverka handeln mellan medlemsstaterna skall ett samråds- förfarande enligt artiklarna 6 och 7 i ramdirektivet genomföras med be- rörda parter och i vissa fall med kommissionen i enlighet med vad som redovisas i avsnitt 20.2. Kommissionen har rätt enligt artikel 7.4 i ram- direktivet att kräva att den nationella myndigheten drar tillbaka sitt för- Den nationella myndigheten får i sådant fall som artikel 7.5 måste förstås inte anta det egna förslaget. När en relevant marknad har fastställts skall denna analyseras av de nationella regleringsmyndigheterna för att avgöra om det råder effektiv konkurrens och om skyldigheter bl.a. om samtrafik eller andra former av tillträde skall införas, behållas, ändras eller upphävas för företag. Analysarbetet skall enligt artikel 16.1 i ramdirektivet ske i samarbete med de nationella konkurrensmyndigheterna när så är lämpligt. Vad som avses med effektiv konkurrens klargörs inte i det nya EG- regelverket. För svenskt vidkommande torde vägledning få hämtas från konkurrensrätten. Effektiv konkurrens kan enligt förarbetena till konkurrenslagen i princip anses råda på en marknad där antalet säljare inte är för begränsat, de utbjudna produkterna inte är för differentierade, företagen inte handlar i samförstånd med varandra och inga väsentliga hinder finns för nyetablering av företag (prop. 1992/93:56, s. 66). Analysen av den effektiva konkurrensen bör enligt ramdirektivet även inbegripa en analys av om man kan få konkurrens på marknaden i fram- tiden, dvs. om bristen på konkurrens är bestående. Det framgår inte med någon tydlighet i vilket syfte framtidsanalysen bör ske och inte heller vilken tidsaspekt som analysen skall avse. Utgångspunkten i det nya är att skyldigheter endast skall införas där konkurrensen inte är effektiv. Marknadsanalysen skall, i enlighet med vad ovan redovisats, utgå från rådande förhållanden, dvs. möjliga åtgärder som kan tillgripas för att förbättra konkurrens- situationen skall inte beaktas i detta skede. Om regleringsmyndigheten vid sin marknadsanalys finner att konkurrensen i en närliggande framtid kommer att utvecklas positivt på ett eftersträvat sätt måste det innebära att så kommer att ske utan att någon särskild skyldighet införs, dvs. att marknaden själv förväntas lösa problemen med bristande konkurrens. Under sådana förhållanden kan det inte vara i överensstämmelse med di- rektivens mening att ålägga en operatör en förpliktelse. Det är därför re- geringens uppfattning att en ur konkurrenshänseende positiv framtids- analys bör medföra att effektiv konkurrens skall anses föreligga. Vad gäller frågan om hur långt in som framtidsanalysen skall sträcka sig kan något exakt svar inte ges. En sådan framtidsanalys är i princip en kvalificerad spekulation om en viss utveckling utifrån de förutsättningar som regleringsmyndigheten kan se vid bedömnings- tillfället. Säkerheten i analysen avtar med tidsintervallet framåt.