prop · GQ0367 · 2003-03-18 00:00:00 — -på vilka grunder en verkställighet av ett utländskt beslut om frysning skall avbrytas, -vilka myndigheter som skall verkställa beslutet om frysning, och -vissa skyldigheter att underrätta, informera och samråda med de rättsliga myndigheterna i den utfärdande staten. Med undantag av den sista strecksatsen torde denna reglering behöva ske genom lag. Det får i det kommande lagstiftningsarbetet närmare övervägas var de nödvändiga lagreglerna bäst bör placeras. Kravet på dubbel straffbarhet Remissinstanserna: anser att artikel 3.2 inte behöver innebära att det är tillräckligt att brotten i listan kan medföra fängelse i åtminstone utan att rambeslutet även kan tolkas på så sätt att det för de aktuella brotten skall vara föreskrivet ett straffminimum års fängelse. Hovrätten har efterfrågat ett förtydligande på denna punkt. noterar att även om listan omfattar vissa brottsbeteckningar som saknar svensk motsvarighet är rambeslutet väl förenligt med gällande nationell rätt med hänsyn till den möjlighet att vägra verkställa ett frysningsbeslut som ges i punkten 6 i beaktandesatserna. menar att rambeslutet är långtgående, särskilt i den del där kravet på dubbel straffbarhet efterges eftersom vissa av de gärningar som ingår i uppräkningen i listan inte i sig är straffbara enligt svensk rätt. anser det vara önskvärt med en tydlig avgränsning av de gärningar som kan föranleda frysningsåtgärder och där medlemsstaterna inte kan ställa något krav på dubbel straffbarhet. Skälen för regeringens bedömning: Rambeslutet innebär en viss begränsad möjlighet för den verkställande staten att ställa ett krav på Ett sådant krav får inte ställas upp om den utfärdande staten bedömer att frysningsbeslutet avser en gärning som motsvarar något av de brott som räknas upp i listan i artikel 3.2 och brottet i den utfärdande staten kan medföra fängelse eller en annan frihetsberövande Det saknar betydelse vilket straff eller vilken påföljd som kan påräknas i det enskilda fallet och det är heller inte fråga om ett minsta straff för brottet ifråga. Medlemsstaterna åtar sig genom rambeslutet och dess uppräkning av brotten i den s.k. listan att begränsa tillämpningen av kravet på dubbel straffbarhet när det gäller främst den grova och gränsöverskridande I de lagregler som behövs för att genomföra rambeslutet måste kravet på dubbel straffbarhet därför begränsas till vad rambeslutet Det kan vidare inte uteslutas att kravet på dubbel straffbarhet bör begränsas mer än vad som har nämnts, dvs. utöver vad som krävs för att leva upp till rambeslutets krav. Lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål ställer över huvud taget inte något krav på dubbel straffbarhet beträffande ansökningar om husrannsakan och beslag som görs från en medlemsstat i EU, om den ansökande staten kan döma till fängelse för Denna fråga får övervägas närmare i det kommande Vägransgrunder och andra begränsningar för verkställighet Remissinstanserna: och ställer sig tveksam till om vägransgrunden immunitet och privilegier medför en möjlighet att vägra verkställa ett beslut om frysning bl.a. för att tillgodose de skyddsintressen som ligger till grund för bestämmelserna i 36 kap. 3 och 5 §§ . och har alla i sina remissvar framfört synpunkter på användandet av andra tvångsåtgärder enligt 28 kap. när ett beslut om frysning skall verkställas. Hovrätten har särskilt pekat på att om utgångspunkten är att de förutsättningar som gäller för att besluta om tvångsåtgärder enligt 28 kap. i svensk förundersökning även skall gälla vid verkställighet av ett utländskt beslut om frysning, kan det leda till att endast kommer att kunna verkställa utländska beslut om frysning som inte kräver husrannsakan eller annan Tingsrätten understryker vikten av att det görs en ingående analys av hur reglerna om tvångsmedel i 28 kap. kan säkerställa att samma tvångsmedel som kan vidtas inom ramen för en svensk förundersökning också kan vidtas för att verkställa ett utländskt utgår i sitt remissvar från att förhållandet mellan rambeslutet och regler i 28 kap. om bl.a. husrannsakan och kroppsvisitation analyseras och att de svenska reglerna anpassas så att verkställighetsförfarandet uppfyller de krav på snabbhet och effektivitet som en utfärdande stat bör kunna förvänta sig från svensk sida. Justitiekanslern erinrar om att enligt svensk rätt får ett ingripande mot grundlagsskyddade medier endast ske i den mån och i den ordning som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen och När det gäller beslag finns särskilda regler i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som avviker från Det torde enligt Justitiekanslern övervägas om åtgärderna i rambeslutet kräver särskilda lagstiftningsåtgärder på grundlagarnas område. menar att vägransgrunderna i artikel 7 i rambeslutet är väl snävt utformade och att det är svårförståeligt varför ett frysningsbeslut måste erkännas och verkställas trots att det av frysningsbeslutet framgår att en senare inkommen ansökan om rättslig hjälp inte kommer att kunna bifallas. Skälen för regeringens bedömning: De uttryckliga vägransgrunder som får åberopas enligt rambeslutet är få till antalet. Det finns dock vissa andra bestämmelser som är att jämställa med vägransgrunder. En medlemsstat skall t.ex. inte behöva verkställa ett beslut om frysning om en sådan verkställighet skulle komma i konflikt med den verkställande statens grundlagsregler om tryck- och yttrandefrihet. Även andra jämförbara vägransgrunder finns (se avsnitt 4.3). Av den nya regleringen bör det framgå vilka vägransgrunder som kan bli aktuella för svenskt vidkommande. Regeringens utgångspunkt i det fortsatta lagstiftningsarbetet är att de vägransgrunder som rambeslutet medger skall kunna utnyttjas av de myndigheter som har att pröva om ett beslut om frysning skall verkställas eller inte. Det kan dock finnas anledning att överväga om dessa vägransgrunder bör vara obligatoriska eller fakultativa (jfr 2 kap. 14 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål där en uppdelning av obligatoriska och fakultativa vägransgrunder görs). Tanken med rambeslutet är att en verkställande stat vid prövningen om frysningsbeslutet skall verkställas inte skall kontrollera om en därefter inkommande ansökan om t.ex. rättslig hjälp kan bifallas eller inte. Detta anser vara svårförståeligt. Men om detta vore möjligt finns det enligt regeringens mening en påtaglig risk för att medlemsstaterna gör en förtida prövning av om en ansökan om rättslig hjälp kan bifallas eller inte i stället för att pröva förutsättningarna för att verkställa ett beslut om frysning. De effektivitetsvinster som rambeslutet syftar till skulle lätt gå förlorade. Ett beslut om frysning är en temporär säkerhetsåtgärd. En åklagare kan exempelvis snabbt behöva säkra viss egendom som kan utgöra bevisning och som skall kunna användas i den fortsatta brottsutredningen. Om det senare skulle visa sig att egendomen inte skulle ha något värde för utredningen kommer verkställigheten av beslutet om frysning att hävas. Om en ansökan om rättslig hjälp emellertid ges in som en begäran om verkställighet av ett beslut om frysning är det inget som hindrar att den verkställande staten avslår ansökan om rättslig hjälp, vilket får till följd att verkställighetsfrågan beträffande beslutet om frysning faller. Vidare är den utfärdande staten enligt artikel 12 i rambeslutet skyldig att slutligen stå för utbetald ersättning till följd av de skador som en enskild person har drabbats av med anledning av verkställigheten av frysningsbeslutet. Det kommande lagstiftningsarbetet bör även hantera de synpunkter som Justitiekanslern har fört fram. Regeringens utgångspunkt är emellertid att några särskilda lagstiftningsåtgärder på det grundlagsskyddade området med anledning av genomförandet av rambeslutet inte skall behövas. Rambeslutet innebär inget åliggande att ändra grundlagarna; tvärtom ger rambeslutet medlemsstaterna en rätt att tillämpa sina konstitutionella regler. Utgångspunkten i rambeslutet, som bygger på principen om ömsesidigt erkännande, är att den verkställande staten inte skall tillämpa sina motsvarande nationella regler om beslut om frysning, dvs. regler om under vilka förutsättningar ett sådant nationellt beslut får fattas. Denna prövning skall göras endast av den utfärdande statens myndigheter. I detta sammanhang bör därför bestämmelserna i 27 kap. 2 och 3 §§ särskilt uppmärksammas. I dessa bestämmelser begränsas möjligheterna att i en svensk förundersökning ta vissa skriftliga handlingar, brev, telegram eller andra försändelser i beslag. Beslag av skriftlig handling får enligt 2 § första meningen inte ske hos någon som anges i 36 kap. 5 § (t.ex. hos advokater, läkare eller psykologer) om innehållet i den skriftliga handlingen kan antas vara sådant som denne inte behöver vittna om. Av 2 § andra meningen framgår att beslag inte får ske hos den misstänkte eller honom närstående, som avses i 36 kap. 3 §, av ett skriftligt meddelande, t.ex. mellan dem, om det inte gäller mycket allvarlig brottslighet. Även om dessa bestämmelser inte är direkt tillämpliga när en svensk myndighet skall pröva om ett beslut om frysning skall verkställas gör regeringen den bedömningen att rambeslutet skapar ett utrymme att vägra verkställa i dessa fall. I rambeslutet anges nämligen att verkställighet inte behöver ske om det enligt den verkställande statens lagstiftning finns immunitet eller privilegier som omöjliggör verkställighet. Ett par remissinstanser har haft vissa invändningar mot en sådan tolkning. Regeringen är emellertid av den uppfattningen att vägransgrunderna inte skall tolkas alltför snävt. Uttrycket immunitet och privilegier används i svensk lagstiftning framför allt vid åtalsprivilegier för diplomatisk personal. Här används dock uttrycket i en vidare mening. Det är ett samlingsbegrepp på företeelser som torde kunna ges en tolkning anpassad efter nationella förutsättningar. Uttrycket kan således inte tolkas utifrån den juridisk- tekniska innebörd som begreppet normalt används för i svensk lagstiftning. Ett annat exempel på att en verkställande stat kan anpassa sin tolkning på detta sätt är i de fall en stat kan vägra verkställa ett beslut om frysning om det skulle strida mot principen om ne bis in idem (inte två gånger för samma sak). Tillämpningen av denna princip skiljer sig åt mellan medlemsstaterna och de kommer med största sannolikhet att tolka en sådan vägransgrund så att den passar in i det egna systemet. Vägransgrunden om immunitet och privilegier bör därför på samma sätt kunna innebära en möjlighet för att vägra verkställa ett beslut om frysning bl.a. för att tillgodose de skyddsintressen som ligger bakom bestämmelserna i 36 kap. 3 och 5 §§ . Den begränsning som anges i 27 kap. 3 § för brev, telegram eller andra försändelser under befordran torde inte omfattas av en vägransgrund i rambeslutet. Beslag får i dessa fall i en svensk förundersökning endast ske om det för brottet kan dömas till fängelse och försändelsen hade kunnat tas i beslag hos mottagaren. Det kan därför inte uteslutas att det kan uppkomma fall när enligt rambeslutet måste verkställa ett beslut om frysning som rör ett brott som inte är av samma svårhetsgrad som anges i 27 kap. 3 § och där någon vägransgrund enligt rambeslutet inte kan anses vara tillämplig. Det bör dock påpekas att de fall där en svensk myndighet skall pröva om ett beslut om frysning skall verkställas avseende en försändelse som är under befordran, torde bli sällsynta. När försändelsen inte längre är under befordran gäller inte längre de begränsningar som anges i 27 kap. 3 §. Dessutom bör det betonas att det endast är när det är fråga om mindre allvarlig brottslighet som 27 kap. 3 § förhindrar ett beslag och att medlemsstaternas behov av att samarbeta med stöd av detta rambeslut i praktiken endast sällan torde omfatta denna typ av brottslighet. I vissa situationer kan de verkställande myndigheterna behöva vidta andra tvångsåtgärder för att kunna verkställa beslutet om frysning. dessa fall anger rambeslutet att åtgärderna skall fattas enligt gällande regler i den verkställande staten. Husrannsakan och kroppsvisitation är exempel på sådana tvångsåtgärder som kan komma ifråga. om dessa tvångsåtgärder finns bl.a. i 28 kap. . endast användas under vissa förutsättningar i en svensk förundersökning, t.ex. för att göra det möjligt att ta vissa föremål i beslag. husrannsakan enligt svensk rätt sker framför allt för att utröna om det finns egendom som skall tas i beslag. De föremål som under husrannsakan påträffas tas sedan i beslag genom ett beslut av polis eller När det enligt rambeslutet blir aktuellt att besluta om husrannsakan sker det för att verkställa ett redan fattat beslut om frysning Husrannsakan och frysning beslutas alltså i en omvänd ordning mot den som gäller vid en svensk förundersökning för husrannsakan och beslag. Regeringens utgångspunkt för det fortsatta arbetet är, i enlighet med vad några remissinstanser har påpekat, att säkerställa att de tvångsåtgärder som är möjliga enligt bl.a. 28 kap. i en svensk förundersökning även skall kunna användas vid verkställighet av ett utländskt beslut om frysning. att göra någon åtskillnad i detta avseende finns nämligen inte. Rambeslutet ålägger inte medlemsstaterna att erkänna och verkställa andra beslut än själva frysningsbeslutet. bestämmelserna i 28 kap. kan också vara en tänkbar väg för att tillgodose de skyddsintressen som ligger bakom bestämmelserna i 27 kap. 2 och 3 §§ . påpekas att en tillämpning av bestämmelserna i 28 kap. inte får leda till att de andra medlemsstaterna anser att inte lever upp till tanken bakom rambeslutet, dvs. medlemsstaterna ömsesidigt skall erkänna och verkställa varandras beslut om frysning och att verkställighetsförfarandet skall uppfylla de krav på snabbhet och effektivitet som en utfärdande stat bör kunna förvänta sig. Skäl för att skjuta upp verkställigheten Remissinstanserna: anför att skälen för att skjuta upp verkställigheten borde analyseras mer utförligt. Även andra åtgärder än att ett verkställighetsbeslut skulle skada en pågående brottsutredning bör kunna komma ifråga, t.ex. ett kvarstadsbeslut i ett tvistemål eller exekutiva åtgärder såsom utmätning. verkställande stat möjlighet att skjuta upp verkställigheten av ett beslut om frysning vid vissa situationer. En sådan möjlighet är om verkställigheten kan skada en pågående brottsutredning. Om egendomen är omhändertagen i ett annat Prop. 2002/03:67 förfarande, t.ex. vid exekutiva åtgärder, följer det av rambeslutet att verkställigheten avseende ett beslut om frysning som syftar till att säkerställa ett framtida förverkande endast kan skjutas upp om ett uppskjutande skulle ha ägt rum i ett motsvarande nationellt ärende. Om verkställigheten skall skjutas upp till följd av någon omständighet som rambeslutet ger rätt till, skall ett visst samråd äga rum med den utfärdande staten. Regeringens utgångspunkt är att de möjligheter som rambeslutet ger i dessa avseenden skall vara tillgängliga för de myndigheter som har till uppgift att verkställa ett utländskt beslut om frysning. Åtgärder beträffande samma egendom i ett annat förfarande bör kunna utgöra hinder mot verkställighet av beslutet om frysning i samma utsträckning som de utgör hinder mot verkställighet av ett svenskt beslut om kvarstad eller beslag i brottmål. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har framfört några synpunkter med anledning av utkastet till proposition i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Verkställbarheten av ett beslut om frysning kvarstår till dess den verkställande staten har överlämnat egendomen till den utfärdande staten eller verkställt ett fattat beslut om förverkande av den utfärdande staten. Den verkställande staten kan, i enlighet med sin lagstiftning, dock begränsa den tid som ett verkställt beslut om frysning skall bestå. Tanken med en sådan bestämmelse är att det skall finnas en möjlighet att i tiden begränsa det ingrepp som ett beslut om frysning innebär, eftersom en ansökan om att överlämna bevismaterialet eller att verkställa ett beslut om förverkande inte behöver översändas som frysningsbeslutet översänds för verkställighet. Motsvarande bestämmelser finns när en domstol under en svensk förundersökning belägger egendom med kvarstad (se 26 kap. 4 § första stycket ) eller förordnar eller fastställer ett verkställt beslag (27 kap. 7 § första stycket ). Även när en svensk domstol beslutar om kvarstad efter en ansökan från en annan stat kan domstolen bestämma hur länge åtgärden får bestå (4 kap. 24 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål). Regeringen är av den uppfattningen att det på motsvarande sätt skall finnas en möjlighet för den myndighet som tar ställning till om ett beslut om frysning skall verkställas att begränsa den tid som beslutet skall gälla. En sådan möjlighet bör framgå av den nya regleringen. Remissinstanserna: betonar att reglerna om överklagande av frysningsbeslut torde kräva ingående överväganden i det kommande lagstiftningsärendet. är kritiskt till att det lämnas öppet hur rätten till överklagande skall utformas. Skälen för regeringens bedömning: I rambeslutet anges att medlemsstaterna skall ha regler som ger alla berörda parter tillgång till rättsmedel mot såväl frysningsbeslutet som verkställigheten av ett sådant finns bestämmelser i om möjligheter för t.ex. den som drabbats av ett beslag att begära rättens prövning därav eller att överklaga ett av rätten fattat beslut om beslag. Samma sak gäller för domstolens beslut om kvarstad. som verkställande stat kommer de beslut som fattas av kronofogdemyndigheten i samband med det faktiska verkställandet att kunna överklagas enligt bestämmelserna i 18 kap. utsökningsbalken. verkställighet av ett utländskt beslut om frysning kommer, i enlighet med den bedömning som gjorts ovan, att prövas av en svensk åklagare eller domstol och det beslut som fattas med anledning därav bör enligt regeringens mening kunna bli föremål för ett överklagande i enlighet med de syften som anges i artikel 11 i rambeslutet. Detta utesluter inte att närmare överväganden även bör göras i andra avseenden för att säkerställa att lever upp till det åtagande som följer av Eftersom rambeslutet lämnar till medlemsstaterna att avgöra hur formerna för tillgången till rättsmedel skall utformas finns det enligt regeringens uppfattning ingen anledning såsom har antytt att före det kommande lagstiftningsarbetet ange mer exakt hur dessa bestämmelser skall utformas. Regressrätt för utgiven ersättning Remissinstanserna: Justitiekanslern påpekar att den rättsliga innebörden av rambeslutets artikel 12 om ersättning bör övervägas närmare och särskilt hur de svenska skadeståndsreglerna skall tillämpas när det har gjorts ett fel i den utfärdande staten. förfarandet när staterna kräver varandra på ersättning behöver enligt Justitiekanslern övervägas i det kommande lagstiftningsarbetet. Skälen för regeringens bedömning: Artikel 12 i rambeslutet innebär att den verkställande staten av den utfärdande staten kan kräva ersättning för de belopp som betalats ut till en skadelidande till följd av verkställigheten av ett beslut om frysning, såvida inte skadan uteslutande beror på fel av den verkställande statens myndigheter i samband med I bestämmelsen erinras om att denna regel inte skall påverka tillämpningen av nationell lagstiftning om enskildas anspråk på Bestämmelsen innehåller en regel om en medlemsstats rätt att utöva regress mot en annan medlemsstat. Liknande regler om regressrätt finns i andra internationella överenskommelser som har anslutit sig till (se bl.a. artikel 43 Schengenkonvention). däremot inte den rätt som en enskild skadelidande kan ha att kräva ersättning för en skada som har uppstått till följd av ett beslut om frysning eller till följd av verkställigheten av ett beslut om frysning. frågan styrs, som , av nationella bestämmelser, vilket också framgår av bestämmelsen. Regler i svensk rätt om det allmännas skadeståndsansvar, som är det som i praktiken torde aktualiseras, finns främst i den generellt tillämpliga 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207). Rambeslutet i denna del torde inte påkalla någon lagstiftningsåtgärd. Som Justitiekanslern har anmärkt får man emellertid i det fortsatta arbetet överväga formerna för förfarandet vid utövandet av regressrätten för utgiven ersättning mellan medlemsstaterna. Oberoende av hur detta förfarande närmare skall utformas torde det inte lika lite som motsvarande förfarande i kräva några lagstiftningsåtgärder (jfr sid. 83 i prop. 1997/98:42 och prop. 1999/2000:64), eftersom det är en fråga om staternas inbördes Närmare om det tänkta förfarandet när är utfärdande eller Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har framfört några synpunkter med anledning av utkastet till proposition i denna del. Skälen för regeringens bedömning: När som utfärdande stat behöver få ett beslut om kvarstad eller beslag verkställt (dvs. fryst) i en annan medlemsstat skall utgångspunkten enligt regeringen vara att dessa beslut fattas av åklagare eller domstol i enlighet med det förfarande som gäller enligt (när det gäller beslag förutsätter beskrivningen att de ändringar som övervägs i avsnitt 7.2 nedan genomförs). Rambeslutet utgår också från att det är rättsliga myndigheter som beslutar om frysning. Enligt svenskt synsätt är åklagare och domstolar att anse som rättsliga myndigheter (jfr lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål, t.ex. 3 kap. 2 §). domstolen med bistånd av åklagaren skall därefter utfärda frysningsbeslutet genom att fylla i intyget med viss föreskriven information och i samband därmed också överväga t.ex. om det är fråga om ett s.k. listbrott som inte kräver dubbel straffbarhet i den Den myndighet som utfärdat beslutet skall slutligen underteckna intyget och intyga uppgifternas riktighet. såväl beslutet om kvarstad eller beslag som det översatta intyget till den utpekade rättsliga myndigheten i den verkställande staten som verkställer det svenska beslutet om kvarstad eller beslag. Under ärendets gång i den verkställande staten kan det därefter inträffa att den verkställande myndigheten och de svenska myndigheterna behöver underrätta, informera och samråda med varandra, allt efter hur ärendet hanteras där och vilka behov som uppstår. När frysningsbeslutet har verkställts i den andra verkställande staten skall en ansökan om verkställighet av ett förverkandebeslut i den verkställande staten, eller om överlämnande av bevismaterialet till , skickas över till den verkställande staten. emellertid inte att t.ex. åklagaren begär att bevismaterialet överlämnas som ett beslut om beslag översänds för verkställighet till den Förfarandet beträffande dessa efterföljande ansökningar kommer helt att följa den ordning som gäller i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål och i den internationella och den När skall verkställa ett utländskt beslut om frysning bör den reglering som finns i lagen om internationell rättsligt hjälp i brottmål kunna tjäna som vägledning för den nya reglering som behövs. Mottagande myndighet skall enligt rambeslutet vara en rättslig myndighet och för svenskt vidkommande bör det därför bli åklagare eller domstolar som blir aktuella (jfr 1 kap. 4 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål). Åklagaren eller domstolen skall pröva om beslutet om Prop. 2002/03:67 frysning kan verkställas i och i samband därmed kontrollera om någon av vägransgrunderna skall tillämpas eller om kravet på dubbel straffbarhet är uppfyllt i den mån ett sådant krav får ställas upp. Vidare skall prövas om verkställigheten skall skjutas upp av de skäl som anges i rambeslutet samt tas ställning till om ytterligare tvångsåtgärder, t.ex. husrannsakan, behövs för att kunna verkställa frysningsbeslutet. När denna prövning är avklarad skall beslutet om frysning verkställas, vilket skall ske enligt de regler som gäller för motsvarande svenska beslut om kvarstad eller beslag.