prop · GQ03139 · 2003-07-03 00:00:00 — Garantin kan för det första verka systemstabiliserande, även om den först och främst är att betrakta som ett konsumentskydd. Eftersom kre- ditmarknadsföretagen är av betydelse för kreditförsörjningen, inte minst på bolåneområdet, är det en fördel om risken för uttagsanstormning minskas. För det andra kan det förhållandet att andra finansiella företag än ban- ker tillåts ta emot garanterade insättningar stimulera konkurrensen på inlåningsmarknaden. Det kan även möjliggöra en framtida separation av likviditets- och betalningstjänster, som annars kan förhindras av banker- nas monopol på statligt garanterade insättningar. Institut som tar emot medel från allmänheten och bedriver kreditgiv- ning träffas för det tredje av EG-rättens definition av kreditinstitut. Enligt Europarlamentets och rådets direktiv (94/19/EG) om system för garanti av insättningar skall insättningar i kreditinstitut omfattas av ett garantisy- stem. Några remissinstanser tar upp frågan om självrisk. Den frågan över- vägdes i samband med att lagen om insättningsgaranti infördes. Reger- ingen föreslog då att någon självrisk inte skulle tas ut. Regeringens be- dömning var att de negativa konsekvenserna av en självrisk övervägde fördelarna, särskilt eftersom en självrisk kan bidra till att insättarna tar ut sina pengar på fel grunder och i ett tidigt skede för att inte ett belopp motsvarande självrisken skall gå förlorat (prop. 1995/96:60 s. 64). Denna mer principiella bedömning får alltjämt sägas vara gällande. För den nya kategori kreditinstitut, som bereds möjlighet att ta emot inlåning från allmänheten, kommer den föreslagna regleringen att vara i det närmaste helt likartad med den för bankerna. En gemensam lag före- slås också för de två institutsgrupperna. För kapitaltäckningen, som speglar risken i instituten, är reglerna identiska. Detta talar för att en lik- artad insättningsgaranti skall gälla. Lika konkurrensvillkor är ett annat viktigt skäl. Vad gäller avgifterna grundas det rådande systemet på en uppskattning av förväntade kostnader för systemet, dvs. sannolikheten för fallissemang i kombination med dess förväntade belastning på systemet. Målet för behållningen i det fonderade systemet, motsvarande av den totalt garanterade inlåningen, har numera uppnåtts. Den årliga avgiften har därmed kunnat sänkas från ursprungligen till 0,1 pro- cent. För att upprätthålla fonderingsmålet får bestämma avgiften till mellan . Vilken ökning av den totalt garanterade inlåningen som kan förväntas i och med att även kreditmarknadsföretag får ta emot garanterad inlåning är svårt att uppskatta. Det gäller dels hur många och vilka nya institut som kan tänkas införa en möjlighet för insättarna som omfattas av insätt- ningsgarantin, dels vad nettotillskottet kan bli till systemet. Med ökad konkurrens får förutses en viss överströmning från befintlig bankinlå- ning. Någon kraftigare ökning på kort sikt av den totalt garanterade inlå- ningen är knappast att vänta. Det avgiftsintervall som nämnden kan tillämpa bör vara tillfyllest för att säkra målet för systemets behållning. Angående den mer principiella frågan om kreditmarknadsföretagen skall åläggas att betala en högre avgift talar skäl som ovan angetts för att lika avgifter bör gälla, inte minst av konkurrensskäl. Noteras kan också att samma beräkningsgrunder för den individuella avgiften tillämpats för nytillkommande banker samt för banker och värdepappersbolag med kontoinlåning i nuvarande system. Slutsatsen är att insättningsgarantisy- stemet bör gälla lika för banker och kreditmarknadsföretag. Det är svårt att peka på sådana försvagningar i systemet att ett mer differentierat re- gelverk skulle vara motiverat. På samma sätt som bankerna uppvisar sinsemellan mycket olika struktur och riskbild, t.ex. stora banker och nischbanker, gäller detta naturligtvis även för kreditmarknadsföretagen, t.ex. mellan bostadsinstitut och mindre finansbolag. Även i fortsättningen kommer avgiften att differentieras beroende på institutets kapitaltäck- ning. och anser att det bör finnas en möj- lighet för företag som tar emot inlåning att frivilligt få träda in i insätt- ningsgarantisystemet. Även denna fråga behandlades i samband med tillkomsten av lagen om insättningsgaranti (prop. 1995/96:60 s. 36 ff). Regeringen anförde då att insättningsgarantisystemet är solidariskt och att de institut som skall omfattas av lagen skall verka under identiska förutsättningar. De omfattas dessutom av ett gemensamt regelverk och de skall gemensamt bidra till finansieringen av garantin. Avgiftssättningen i garantin grundas på en bedömning av varje enskilt instituts risknivå, var- vid institutens kapitaltäckningsgrad används som ett mått på risknivån. I ett sådant system är det därför svårt att inordna företag som inte lyder under kapitaltäckningskrav. I avsnitt 12.2 föreslås att företag som tar emot inlåning, men som inte är bank eller kreditmarknadsföretag, skall omfattas av vissa regler till skydd för insättare. Emellertid är detta regelverk inte av sådan omfatt- ning att det kan jämföras med de krav som ställs på banker och kredit- marknadsföretag till skydd för betalningssystemet och konsumenterna. Med beaktande av detta och de skäl som anförts i frågan vidhåller reger- ingen den tidigare gjorda bedömningen. Insättningsgarantin skall därför endast utvidgas till att omfatta även kreditmarknadsföretag. 5.5.3Skyldighet att ta emot garanterade insättningar om sådana tillhandahålls Regeringens förslag: Institut som tillhandahåller kontoformer som omfattas av insättningsgarantin skall vara skyldiga att ta emot insätt- ningar på sådana konton från var och en. Skyldigheten skall dock inte gälla i fall där det finns sakliga skäl att neka någon tillgång till konto, t.ex. om sökanden tidigare varit ohederlig mot institutet, om misstanke om penningtvätt finns eller om det finns risk för att en företrädare för institutet genom att tillhandahålla kontot på något sätt främjar brott. Skyldigheten omfattar inte andra tjänster såsom t.ex. checkar och kort kopplade till kontot. Kommitténs och promemorians förslag: Överensstämmer med re- geringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: Konkur- rensverket och tillstyrker förslaget. anser dessutom att det bör övervägas att införa ett krav att banker skall vara skyldiga att tillhandahålla betaltjänster. Övriga remissinstanser be- rör inte förslaget närmare. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Konkur- rensverket anser fortfarande att det inte finns skäl att invända mot att de institut som tillhandahåller konton som omfattas av insättningsgarantin åläggs en skyldighet att ta emot insättningar på sådana konton. Konsu- mentverket förutsätter att det sker en uppföljning av utvecklingen på om- rådet och att det finns en beredskap om tillgången till garanterade insätt- ningar för konsumenterna skulle visa sig minska. Dessutom borde det klargöras att enstaka betalningsanmärkningar eller det faktum att någon är underkastad skuldsanering inte utgör något särskilt skäl för att neka någon att öppna konto med insättningsgaranti. Detta bör även gälla för transaktionskonton. Konsumentråd anser att förslaget inte till- godoser allas rätt till inlåningskonto och inte alls rätten till rationella be- talningstjänster. Även personer vars privatekonomi har råkat i olag bör ges tillgång till kostnadsbesparande betalningstjänster. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare framgått har det be- dömts lämpligt att låta medel som skyddas av den existerande insätt- ningsgarantin fylla behovet av en säker placeringsform. Möjligen kan någon ställa sig tveksam till att definitionen av det ur betalningsväsen- dets perspektiv skyddsvärda området avviker från den som gäller för in- sättningsgarantin. Eller med andra ord: Är det möjligt att i rörelselag- stiftningen ha en definition av det skyddsvärda området, vilken innehål- ler ett rekvisit som pekar ut medel som efter uppsägning är tillgängliga för fordringsägaren inom , medan lagen om insättningsga- ranti innehåller ett krav på att medlen skall vara nominellt bestämda och tillgängliga med kort varsel? Eftersom det inte är samma motiv bakom statens intresse av att tillhandahålla ett säkert alternativ för placeringar som för att söka upprätthålla det finansiella systemets funktionsförmåga, är det inte märkligt att inte samma definition av de skyddsvärda verk- samheterna används trots att de bedrivs inom samma institutstyp. Det kan dock vara så att olikheten innebär tekniska problem eller risk för kring- gående. Även om det i gällande rätt är inlåningsbegreppet i bankrörelsedefini- tionen som är styrande för insättningsgarantins tillämpningsområde så finns det inget hinder för bankerna att tillhandahålla även konton som inte faller under garantin, t.ex. på grund av att de har längre uppsäg- ningstid än en månad eller att de inte är nominellt bestämda. En bank måste dock tillhandahålla någon kontoform som faller under garantin, annars är den definitionsmässigt inte någon bank. Med den föreslagna definitionen av mottagande av medel som föreslås ingå i den nya bank- rörelsedefinitionen kommer det att vara möjligt för banker att endast ta emot sådana medel som inte faller under garantin och ändå fortsätta att vara banker. Eftersom huvudmotivet för garantin är att ett säkert placeringsalterna- tiv skall tillhandahållas, är frågan om risken för att bankerna väljer att inte tillhandahålla inlåning som omfattas av insättningsgarantin är så stor att det finns skäl att lagstifta om en sådan skyldighet. Bankrörelselagen innehåller en skyldighet för banker att ta emot inlåning på räkning från allmänheten (2 kap. 1 §). Denna bestämmelse innebär att bankerna är skyldiga, om det inte finns särskilda skäl, att ta emot inlåning från alla som vill sätta in pengar på ett konto i banken. Det föreslås i avsnitt 5.2.3 att denna bestämmelse slopas. Skälet är att det är svårt att se nyttan med en sådan bestämmelse. Med fri prissättning kan en bank alltid prissätta sig ur en marknad. Emellertid finns det inte några tecken på att banker skulle vilja dra sig undan från det garanterade området; tvärtom används det som ett argument i marknadsföringen att vissa kontoformer är garan- terade. Det kan möjligen ifrågasättas om inte EG-direktivet om system för ga- ranti av insättningar medför en skyldighet för lagstiftaren att se till att det tillhandahålls konton som omfattas av landets garantisystem. Detta kan dock knappast vara en rimlig tolkning av direktivet. Det finns dock skäl att hindra banker eller kreditmarknadsföretag (eller värdepappersbolag med tillstånd att ta emot kunders medel på konto), som väljer att tillhandahålla kontoformer omfattade av insättningsgaran- tin, från att utestänga vissa individer från möjligheten att öppna sådana konton. Möjligheten att få tillgång till en säker sparform bör i princip stå öppen för alla. Det bör därför inte accepteras att ett institut vägrar vissa personer tillgång till konton som omfattas av insättningsgarantin. Skyl- digheten att bereda var och en tillgång till konton som är skyddade av insättningsgarantin kan dock inte göras absolut. Om det finns sakliga skäl, såsom t.ex. att en kund tidigare varit ohederlig mot institutet, att misstanke om penningtvätt finns eller att det finns risk för att en företrä- dare för banken genom att tillhandahålla kontot på något sätt främjar brott, bör banken kunna neka tillgång till sådana konton. När det gäller medlemsbanker tillkommer att dessa kan begränsa sin medlemskrets till vissa grupper, t.ex. medlemmar i ett visst trossamfund. Skyldigheten att ta emot garanterade insättningar, såvida inte särskilda skäl talar däremot, bör således gälla för alla institut som kommer att om- fattas av insättningsgarantin, dvs. banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag. och Konsumentråd anser att det bör övervä- gas att införa en skyldighet för banker att tillhandahålla betaltjänster. Kommitténs och promemorians bedömning är att det inte finns skäl att införa skyldighet för en bank att tillhandahålla kunden andra tjänster, såsom t.ex. checkar och kort kopplade till kontot. Frågan om s.k. tilläggstjänster behandlas av i ett allmänt råd om inlåningskonton och tillhörande banktjänster (FFFS 2001:8). I 3 § anges att kontohavaren, för att på ett effektivt sätt kunna sköta uttag av kontanter, överföringar och betalningar, bör ges möjlighet att koppla tilläggstjänster till ett inlåningskonto, om det inte finns skäl mot detta. har gjort en upp- följning av detta allmänna råd. Av uppföljningen framgår att det finns problem men att de inte är av sådan omfattning att det finns anledning att agera från lagstiftarens sida. Emellertid kommer att bevaka frågan kontinuerligt. Regeringen gör därför bedömningen att det inte finns behov av att ålägga instituten en skyldighet att tillhandahålla tilläggstjänster. Regeringens förslag: Institut som omfattas av lagen (1995:1571) om insättningsgaranti skall tydligare informera om huruvida en fordran omfattas av insättningsgarantin eller inte. Kommitténs och promemorians förslag: Överensstämmer med re- geringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs och promemorians förslag: Remissinstanserna kommenterar inte förslaget. Skälen för regeringens förslag: Svenska banker, utländska bankfö- retag samt svenska värdepappersbolag eller utländska värdepappersföre- tag som har tillstånd att ta emot kunders medel på konto är enligt lagen om insättningsgaranti skyldiga att informera dem som har gjort eller av- ser att göra en insättning om bl.a. "den garantin som gäller för insätt- ningar hos institutet" (11 §). Av förarbetena framgår att avsikten är att information även måste lämnas om att en fordran inte omfattas av det svenska garantisystemet när så är fallet (prop. 1995/96:60 s. 72 f och 125). Eftersom hänvisning i förarbetena (se s. 125) görs till artikel 6.23 i det s.k. insättningsgarantidirektivet (94/19/EG), torde bestämmelsen innebära att information även skall lämnas om att en fordran omfattas av en motsvarande utländsk garanti. Det gäller för i belägna filialer till utländska kreditinstitut som har sitt huvudkontor utanför EES. Enligt promemorians förslag skall tillämpningsområdet för lagen om insättningsgaranti utvidgas till insättningar hos kreditmarknadsföretag (se avsnitt 5.5.2). Då kommer även kreditmarknadsföretag att omfattas av informationskravet i den lagen. Om ett institut åsidosätter informations- plikten gentemot konsumenter kommer marknadsföringslagen (1995:450) att vara tillämplig. Reglerna om informationsplikt i lagen om insättningsgaranti uppfyller delvis behovet av information från företag som omfattas av den lagen. Att information skall lämnas oavsett om en fordran omfattas av det svenska garantisystemet, inbegripet att information skall lämnas om att en fordran omfattas av en motsvarande utländsk garanti, bör dock tydli- gare framgå av lagtexten. Reglerna bör också kompletteras så att det framgår att information skall lämnas såväl vid marknadsföring av ett er- bjudande som innan ett avtalsförhållande inleds samt framgå av kontoutdrag och liknande material som rör fordringsförhållan- det. Reglerna bör slutligen kompletteras så att åtgärder kan vidtas om ett företag underlåter att lämna information vid erbjudanden som riktas en- bart till andra än konsumenter. Rörelseregler för banker och Slutsatsen i kapitel 5 är att stabilitet i betalningssystemet och kreditför- sörjningen endast kan uppnås genom att lagstiftningsvägen försäkra sig om att enskilda institut är motståndskraftiga mot olika former av stör- ningar, det vill säga solida. Trots att det i grunden är fråga om ett intresse av att skydda systemets funktioner inriktas med nödvändighet regleringsåtgärderna mot de en- skilda instituten. Det är deras motståndskraft mot störningar som avgör systemets stabilitet. Det primära målet vid utformningen av rörelsereg- lerna bör således vara solida institut. Försöken att uppfylla detta mål får emellertid inte medföra att lagstiftningen får en sådan utformning att den förhindrar en effektivt fungerande finansiell marknad. Övervägda lag- stiftningsåtgärder måste vägas mot risken för effektivitetsför- sämringar. Regeringens utgångspunkter: kräver regler om buf- fertkapital, riskbegränsning och genomlysning. Kommitténs och promemorians utgångspunkter: Överensstämmer med regeringens. Skälen för regeringens utgångspunkter: kräver åtgär- der som både minskar risken för förluster och ökar motståndskraften för det fall förluster uppkommer. Soliditeten är således inte enbart beroende av att ett institut har vissa ekonomiska reserver utan också att den genom olika åtgärder begränsar sitt risktagande. Banker och kreditmarknadsföretag har normalt låg soliditet (låg kvot av eget kapital i förhållande till tillgångar), vilket medger relativt litet utrymme för förluster. För att t.ex. en bank skall kunna motstå störningar måste den ha ett visst buffertkapital. Bankens ägare har motiv att förse banken med buffertkapital för att övertyga bankens finansiärer om att banken kommer att kunna fullgöra sina förpliktelser. Trots detta finns det motiv för lagstiftaren att kräva visst buffertkapital eftersom banken i sitt val av buffertkapital inte har anledning att beakta systemriskerna. Även om samhällets och bankens intressen normalt sammanfaller, motiveras ett krav på buffertkapital av att skillnaden mellan statens och bankens val av buffertkapital kan bli stor för en bank som har relativt lite att förlora på att gå i konkurs på grund av dålig lönsamhet och lågt förtroendekapi- tal. Av samma anledning är det nödvändigt att begränsa institutens möjlig- het till risktagande. Eftersom risken för att problem i t.ex. en bank sprider sig till andra institut är stor, kan enskilda instituts handlande riskera att äventyra hela betalningssystemets funktion. Det är därför, ur statens per- spektiv, nödvändigt med åtgärder som begränsar både institutens möj- lighet och motiv att ta risker som hotar deras soliditet. Som redogörs för i avsnitt 5, hänger risken för att problem i en bank sprider sig till en annan, förutom de nära kopplingar som normalt finns mellan banker i form av stora transaktioner till följd av betalningsför- medling, handel med olika typer av finansiella instrument och krediter på interbankmarknaden, till stor del samman med svårigheten att bedöma en banks ställning När det gäller den traditionella banken som placerar inlånade medel i kreditgivning finns det en inneboende svårighet att värdera krediterna. Det kan i princip också sägas gälla för olika slag av kreditmarknadsföre- tag. Detta leder till att det är motiverat med åtgärder i syfte att öka möj- ligheterna att överblicka ett instituts tillgångar och analysera deras värde. Med en från engelskan översatt term brukar detta kallas genomlysning (transparency). Kravet på genomlysning kan tänkas medföra restriktioner i möjligheterna att driva vissa typer av verksamhet, att förvärva vissa typer av egendom och att fritt organisera sin rörelse, både faktiskt och juridiskt. Genomlysning är viktigt också för att staten skall kunna fullgöra sin funktion som "lender of last resort", som innebär att kan ge tillfälliga krediter till institut som har likviditetsproblem på grund av misstro hos insättare, aktörer på interbankmarknaden och andra finansiä- rer. På så sätt undviks rent förväntningsstyrda konkurser. skall dock inte ge krediter till institut som har soliditetsproblem, dvs. där misstron är välgrundad. Det skulle nämligen innebära att ineffektiva och illa skötta institut kan leva vidare. För att ska kunna skilja de olika kategorierna åt är det viktigt med god genomlysning. I princip bestämmer ett instituts egna kapital dess motståndskraft mot förluster. Ju mindre eget kapital i förhållande till rörelsens omfattning och risk, desto sämre motståndskraft. Som ovan nämns har ägare incitament att förse institutet med ett visst buffertkapital. Motivet för lagregler som syftar till att garantera ett minsta buffertkapital är något tillspetsat att det inte i alla lägen går att lita på att institutens val av buffertkapital är samhällsekonomiskt optimalt. I situationer där ett institut är på fallrepet kan intressenterna i institutet ha mycket lite att förlora på ett ökat risktagande, medan vinsterna kan bli stora. Detta brukar betecknas som att det finns risk för s.k. moral hazard- beteende. Ökat risktagande leder till högre risk för att staten måste vidta kostsamma åtgärder för att bevara stabiliteten i särskilt betalningssyste- met. Regler om buffertkapital kan användas till att avväga ägarnas kapi- talinsats mot risken i ett institut och därmed minska risken för moral ha- zard-beteende. De kan också påverka viljan till risktagande hos institutets ägare eftersom det egna kapitalet kan ses som en form av självrisk för ägarna i händelse av konkurs. Sammanfattningsvis kan regler om buf- fertkapital sägas ha två funktioner, nämligen dels att öka motståndskraf- ten när förluster inträffar, dels att minska viljan till risktagande hos in- stitutens ägare. Termen buffertkapital förekommer inte i lagstiftningen (och föreslås inte heller göra det) utan är här en samlingsbeteckning, för olika typer av eget kapital. Startkapital är det kapital som krävs för att få starta rörelsen. Det finns associationsrättsliga regler som syftar till att trygga buffert- kapitalet. Reglerna som bestämmer i vilken utsträckning ett institut får disponera fritt och bundet eget kapital varierar med vilken associations- form som valts. De associationsrättsliga reglerna som syftar till att trygga ett buffertkapital gås igenom i avsnitt 13. Termerna kapitalbas, primärt och supplementärt kapital används främst i kapitaltäckningssammanhang. Med kapitalbas avses summan av primärt och supplementärt kapital efter vissa avräkningar. Med primärt kapital avses i bankaktiebolag i huvudsak eget kapital (se nedan). Även fritt eget kapital inkluderas, med undantag för kumulativa preferensaktier och uppskrivningsfonder. I medlemsbanker består det primära kapitalet i huvudsak av eget kapital med undantag för förlagsinsatser och uppskriv- ningsfonder samt i sparbanker i huvudsak av reservfonder. Med supple- mentärt kapital avses kapital som influtit på grund av utgivning av för- lagslån och liknande med efterställd rätt till betalning. Det egna kapitalet delas upp i bundet och fritt eget kapital i bankaktie- bolag och medlemsbanker. I bankaktiebolag utgörs det bundna egna ka- pitalet av aktiekapital, överkursfond, uppskrivningsfond, reservfond och fond för orealiserade vinster. I medlemsbanker utgörs det av insatskapital samt nämnda fonder förutom överkursfond. I sparbanker delas det egna kapitalet upp i fonder och vinst eller förlust för året. Med fonder avses grundfond, uppskrivningsfond, reservfond, fond för orealiserade vinster och garantifond. Enligt gällande rätt skall vid prövning av en oktrojansökan för banker bedömas bl.a. behovet av kapital. Bedömningskriterierna är något an- norlunda jämfört med dem som gäller enligt kapitaltäckningsreglerna. Som exempel kan nämnas att kapitalbehovet bedöms även med hänsyn till rörelserisken. Kapitalet skall i bankaktiebolag och sparbanker be- stämmas med hänsyn till omfattningen och beskaffenheten av den plane- rade rörelsen. Det skall i bankaktiebolag utgöras av aktiekapital, i med- lemsbank av insatskapital och i sparbank av grundfond. Vidare finns en nominellt angiven gräns för det minsta bundna egna kapital (startkapital) en bank skall ha vid starten. För bankaktiebolag är detta belopp samt för sparbanker . Medlemsbanker får ha ett lägre bundet eget kapital än om den beräknade ba- lansomslutningen är högst . När en bank väl har startat sin rörelse finns det begränsade möjligheter för att göra någonting åt att banken har otillräcklig kapitalbuffert, om kapitalkravet enligt kapitaltäckningsreglerna är upp- fyllt.