prop · GR0338 · 2003-11-19 00:00:00 — varor, tjänster och annat som näringsidkare marknadsför i förhållande konsumenter. utvidgning av lagens tillämpningsområde innebär att i stort sett samtliga produkter som tillhandahålls konsumenter kommer att omfattas av lagens krav på prisinformation. Som tidigare nämnts finns det bestämmelser om krav på prisinformation även i annan lagstiftning eller i förslag till lagstiftning. Som framgår i det följande avsnittet 5.2, föreslår regeringen att en ny prisinformationslag, i likhet med den nu gällande lagen, skall vara subsidiär i förhållande till andra författningar. ordningen kommer det därför även fortsättningsvis att finnas områden där andra föreskrifter helt eller delvis kommer att gälla i stället för de som nu föreslås. Det kan inte heller uteslutas att de nya föreskrifterna i något hänseende kan behöva ändras i samband med genomförandet av gällande eller kommande EG-lagstiftning på andra områden. mot m.fl. anser regeringen dock inte att en utvidgning av prisinformationslagen framstår som onödig. heller kan en sådan utvidgning anses strida mot EG-rätten. förstärks och tydliggörs på de områden där oklarheter rått om Prop. 2003/04:38 prisinformationslagens tillämplighet. Regeringens förslag innebär att prisinformationslagen kommer att få ett utvidgat tillämpningsområde och omfatta vitt skilda produktslag. Detta talar för att nuvarande lag ersätts av en ny lagstiftning som inte innehåller några detaljerade bestämmelser. En möjlighet skulle kunna vara att föra in bestämmelserna i marknadsföringslagen. Enligt regeringens bedömning skulle en utvidgning av prisinformationslagens tillämpningsområde visserligen medföra att bättre överensstämmelse uppnås mellan marknadsföringslagen och prisinformationslagen, men de båda lagarnas tillämpningsområden kommer inte att sammanfalla helt. Bl.a. gäller marknadsföringslagen vid all marknadsföring medan prisinformationslagen endast gäller vid marknadsföring av bestämda produkter till konsumenter. Mot den bakgrunden föreslås att den nuvarande prisinformationslagen ersätts av en ny allmänt hållen lag som kompletteras med föreskrifter av mer detaljerad karaktär som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, se närmare avsnitt 5.6. 5.2Förhållandet till annan lagstiftning Regeringens förslag: Lagen skall inte gälla i den mån annat är särskilt föreskrivet om prisinformation till konsumenter. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 122 f.). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har tillstyrkt utredningens förslag eller inte haft några invändningar mot det. anser att en subsidiaritetsregel är en praktisk lösning, dels med tanke på existerande och kommande regler om prisinformation, dels med tanke på att en detaljerad uppräkning av undantag medför betydande arbete då en ändring behövs. Några remissinstanser är kritiska till utformningen av subsidiaritetsregeln i utredningens förslag och anser att den riskerar att medföra osäkerhet om vad som gäller. anser att den föreslagna lagtexten ger intrycket att varje bestämmelse i annan författning om skyldighet att lämna prisuppgift vid marknadsföring skulle sätta prisinformationslagen helt ur spel. påpekar att det är oklart vad som avses med föreskrifter om prisinformation till konsumenter i detta hänseende. Utredningens förslag kan tolkas så att med prisinformation avses information om produktens pris och jämförpris. Denna tolkning kan medföra osäkerhet om huruvida föreskrifter som enbart tar sikte på information om en produkts pris, men inte jämförpris, kan anses särskilt föreskriva om prisinformation eller inte. Skälen för regeringens förslag: Med hänsyn till att prisinformationslagen föreslås bli utformad som en allmänt hållen lag som omfattar all marknadsföring av bestämda produkter till konsumenter Prop. 2003/04:38 kommer lagens tillämpningsområde att delvis sammanfalla med tillämpningsområdet för andra, nu gällande eller kommande, författningar som innehåller bestämmelser om informationskrav om priser m.m. till konsumenter. Sådana bestämmelser finns i bl.a. konsumentkreditlagen (1992:83) och konsumentförsäkringslagen (1980:38). Regeringen anser att den nya prisinformationslagen, i likhet med den nu gällande lagen, bör vara subsidiär i förhållande till andra författningar som innehåller bestämmelser om informationskrav om priser m.m. till konsumenter. För det fall det finns särskilda regler om prisinformation till konsumenter i annan författning skall dessa bestämmelser således gälla i stället för prisinformationslagens bestämmelser. Detta innebär dock inte att en näringsidkare som marknadsför bestämda produkter till konsumenter, förutom den information om priser m.m. som denne måste lämna enligt en specialförfattning, inte också skulle vara skyldig att lämna den ytterligare prisinformation om t.ex. jämförpriser som följer av prisinformationslagens bestämmelser. Uppgiftsskyldigheten enligt prisinformationslagen skall alltså omfatta uppgift om priset för en bestämd produkt eller om grunderna för hur priset bestäms. I den utsträckning det framgår av den föreslagna lagen eller följer av föreskrifter som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver, skall uppgiftsskyldigheten även omfatta uppgift om jämförpriset för produkten, se 7 § och författningskommentaren till denna i avsnitt 9. Frågan om en viss bestämmelse i en annan författning avviker från vad som gäller enligt prisinformationslagen får avgöras med ledning av sedvanliga metoder för lagtolkning. En uppräkning av samtliga författningar, motsvarande den som finns i 3 § i den nuvarande lagen, skulle enligt regeringens mening göra bestämmelsen otymplig och kräva återkommande lagändringar för att hållas aktuell. På grund av detta och då nyttan av en exemplifiering av författningar framstår som begränsad, har paragrafen utformats så att den innehåller en generell hänvisning till andra bestämmelser om prisinformation. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges möjlighet att föreskriva skyldighet för näringsidkare att ange jämförpris för andra produkter än varor. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens (se betänkandet s. 95 f.). Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. , , , Riksrevisi- onsverket och Konsumentråd. Det påtalas från flera remissinstanser att det är förenat med svårigheter att ta fram jämförpriser inom vissa branscher. Det gäller enligt Svenska det finansiella området och enligt Svenska IT-företagen anser att det är Prop. 2003/04:38 rimligt att för vissa grundläggande tjänster identifiera jämförpriser i form av standardpriser, men att jämförpriser skulle innebära stora problem och tvingande likriktning, vilket i sin tur medför mindre flexibla produkterbjudanden, sämre konkurrens och diverse fördyringar vid leverans av tjänster. Ett stort antal remissinstanser understryker vikten av att föreskrifter om jämförpriser tas fram i samråd med branschen. Flera remissinstanser, bl.a. , , och , påpekar att jämförpriser kan ha negativa effekter på konkurrensen. påtalar att det finns situationer när prisinformation kan leda till att konkurrenter bevakar varandra, vilket kan inverka negativt på konkurrensen, t.ex. på oligopolmarknader. anser att för stor pristransparens kan leda till koordinering mellan företag i fråga om produktutbud och priser. Konkurrensaspekter måste därför enligt verket beaktas när behovet av jämförpriser analyseras. Några remissinstanser, bl.a. , , och , avstyrker förslaget. anser att det är olämpligt med ett allmänt krav på jämförpris eftersom det kan leda till komplexa beräkningsmodeller, utan att vara till rimlig hjälp för konsumenterna. anser att befintlig reglering om angivande av pris för fonder uppfyller de krav på information som bör ställas. anser att ökade krav på operatörer att tillhandahålla jämförpriser bör genomföras genom branschöverenskommelser med . Några remissinstanser kritiserar det förhållandet att förslaget om krav på jämförpris för andra produkter än varor inte innehåller någon möjlighet till undantag. anser att det inte minst inom tele- och elområdena kan uppkomma frågor om behovet och lämpligheten av jämförpriser. anser att utredningen visat att det finns behov och utrymme av att utveckla regler om angivande av jämförpriser, men förslaget leder för långt. De avvägningar som kan bli aktuella bör enligt hovrätten göras av regeringen och inte av en förvaltningsmyndighet. Skälen för regeringens förslag: Förekomsten av jämförpriser kan, som bl.a. och påpekat, i vissa fall få negativa effekter för konkurrensen. Detta gäller t.ex. på marknader med få aktörer. Emellertid är det ur konsumentsynpunkt av stor betydelse att det är enkelt att göra prisjämförelser. Därigenom ges möjlighet för konsumenterna att göra rationella och väl övervägda val mellan olika produkter. Förutsättningarna för att använda jämförpriser vid marknadsföring torde, som också framhållits av remissinstanserna, variera på de områden som faller under den nya lagens tillämpningsområde. Detta talar mot att i lagen införa ett uttryckligt, generellt krav på angivande av jämförpriser. Däremot anser regeringen att det i den nya lagen bör införas en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva skyldighet för en näringsidkare att ange jämförpris på vissa för konsumenterna särskilt viktiga områden. När det gäller varor bör skyldigheten att ange jämförpriser, liksom i Prop. 2003/04:38 dag, följa direkt av lagen. Från den skyldigheten bör även fortsättningsvis undantas fall när en angivelse av jämförpris skulle sakna betydelse eller skapa förvirring. Det bör vidare, som också påtalats av vissa remissinstanser, framgå av lagen att detta undantag också gäller i fråga om den skyldighet att ange jämförpriser för andra produkter än varor som följer av föreskrifter meddelade med stöd av lagen. Närmare överväganden om vilka områden som enligt regeringens uppfattning lämpligen kan omfattas av krav på angivande av jämförpriser görs i avsnitt 5.4. 5.4Prisinformation på vissa speciella marknader omfattas leverans av vissa energiformer av prisinformationslagens bestämmelser, t.ex. köp av olja och ved, medan vissa andra energiformer, t.ex. elektrisk kraft, faller utanför lagens tillämpningsområde. Som framgått av avsnitt 5.1 anser regeringen att samtliga energiformer bör omfattas av prisinformationslagens krav på information om pris vid marknadsföringen. När det gäller frågan om det är möjligt och lämpligt att med stöd av den nya lagen införa ett uttryckligt krav på jämförpris för olika energiformer kan följande nämnas rörande elmarknaden. Av , Konsekvenser för konsumenter av konkurrensutsatta marknader - Elmarknaden, framgår att ett av de stora problemen med prisjämförelser mellan olika elleverantörer är att priserna anges på olika sätt, vilket särskilt gäller i fråga om fasta avgifter såsom nätavgift, energiskatt och moms. De fasta avgifterna varierar ofta efter förbrukning och har regionala variationer. Detta medför att företagen redovisar flera typer av jämförpriser som varierar beroende på hushållens läge och förbrukning. De flesta elleverantörer har inte bara ett pris baserat på förbrukningen, uttryckt i öre/kWh, utan även ett pris baserat på en period, uttryckt i kr/år. Dessutom kan ytterligare priser förekomma, t.ex. aviavgifter. Vid en jämförelse räcker det således inte med att konsumenten jämför priset öre/kWh. Även tidigare undersökningar på området, liksom egen enkätundersökning (se SOU 2002:54 s. 7982 och 86 f.), visar att konsumenterna anser att det är svårt att jämföra olika elleverantörers erbjudanden. Härtill kommer att många konsumenter har problem med att förstå sina elräkningar, vilket ytterligare försvårar prisjämförelser. Regeringen välkomnar därför det initiativ som tagits av och branschorganisationen i syfte att ta fram jämförpris på el. En överenskommelse om jämförpris skulle ligga helt i linje med regeringens förslag att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, eventuellt efter samråd med branschen, får meddela närmare föreskrifter om angivande av jämförpris vid marknadsföringen. Vid prisinformationslagens tillkomst var telekommunikationssektorn ännu inte avreglerad. Det kan dock ifrågasättas om inte prisinformationslagen ändå omfattar marknadsföring av vissa av de tjänster som tillhandahålls konsumenter inom sektorn. En ny lag (2003:389) om elektronisk kommunikation trädde i kraft . Lagen genomför ett antal EG-direktiv på området, bl.a. och rådets direktiv /22/EG om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster. Direktivet innehåller bl.a. bestämmelser om krav på information om priser och taxor för telefonitjänster. I den delen har direktivet genomförts genom en bestämmelse i den nya lagen om elektronisk kommunikation som kräver att den som tillhandahåller allmänt tillgängliga telefonitjänster skall hålla information om bl.a. priser och taxor allmänt tillgängliga för användningen av tjänsterna. I lagen finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om sådan information. För det fall en ny prisinformationslag utformas i enlighet med vad som föreslås, kommer bestämmelserna om prisinformation i lagen om elektronisk kommunikation att gälla i stället för vad som i prisinformationslagen stadgas om krav på angivande av pris. Informationsskyldigheten enligt lagen om elektronisk kommunikation omfattar emellertid inte jämförpriser. Som utredningen konstaterat (se SOU 2002:54 s. 100) har det av såväl tidigare undersökningar som utredningens egen enkätundersökning framkommit att marknaden för konsumenterna är svåröverskådlig, bl.a. beroende på att operatörerna på området har olika abonnemangsformer och tillämpar olika debiteringssystem. Detta utgör enligt regeringens mening ett starkt skäl för att införa jämförpriser. Regeringen bedömer att de direktiv i det EG- rättsliga regelverk som genomförs genom lagen om elektronisk kommunikation inte utgör något hinder mot att med stöd av den nya prisinformationslagen införa en skyldighet att också ange jämförpriser. Frågan om vilka kommunikationstjänster eller kombinationer av sådana tjänster som skulle kunna bli föremål för jämförpriser är beroende av hur tjänsterna eller kombinationen av dessa skall definieras och i vilken utsträckning särskilda beräkningsgrunder kan tas fram. Frågan om i vilka fall praktiska och adekvata beräkningsgrunder kan användas för att bestämma jämförpriser för kommunikationstjänster behöver enligt regeringens mening bli föremål för närmare undersökning. Först sedan en sådan undersökning genomförts kan det bli aktuellt att meddela föreskrifter om skyldighet att ange jämförpriser för kommunikationstjänster. Till finansiella tjänster hör många olika sorters tjänster, t.ex. inlåning, betaltjänster, krediter, försäkringar, fonder och värdepapper. därför uppstå svårigheter att på ett enhetlig sätt generellt reglera vilken prisinformation som bör lämnas vid marknadsföring av en finansiell Några remissinstanser har pekat på att det inom EU pågår ett Prop. 2003/04:38 arbete med ett nytt direktiv om konsumentkrediter och andra finansiella tjänster, vilket enligt dessa remissinstanser medför att det är lämpligt att avvakta med svenska bestämmelser på området. Vidare har det framhållits att bestämmelser om prisinformation vid marknadsföring under alla förhållanden inte får göras så detaljerade att de finansiella företagens tjänster likriktas och man därmed skulle hindras att erbjuda konsumenterna individuella lösningar på det finansiella området. Det förekommer också att vissa tjänster har ett olikartat innehåll, trots att tjänsten i fråga benämns på samma sätt. Exempelvis kan en försäkring benämnd hemförsäkring ha skiftande innehåll beroende på vilket bolag som tillhandahåller försäkringen. Till detta kommer att många tjänster är prisdifferentierade på det sättet att olika kunder i praktiken betalar olika priser för samma tjänster. Enligt regeringens mening kan det emellertid inte anföras några vägande skäl till varför inte finansiella tjänster, om det anses lämpligt, skall omfattas av föreskrifter om jämförpris och hur ett sådant pris skall beräknas. En väl fungerande ekonomi förutsätter starka och upplysta konsumenter som genom medvetna och rationella val av produkter utnyttjar sina möjligheter att påverka produktionen. Prisinformation underlättar för konsumenterna att göra prisjämförelser. Detta ger i sin tur konsumenterna en möjlighet att göra väl underbyggda val på en konkurrensutsatt marknad. Prisinformation har sålunda i allmänhet en konkurrensbefrämjande effekt och en återhållande verkan på prisnivån. Enligt regeringens mening torde en utvidgning av lagens tillämpningsområde därför huvudsakligen ha positiva konsekvenser för konkurrensen. En utvidgning kan emellertid i vissa fall också få till följd att konkurrensen hämmas vad gäller priser, produktutbud och villkor. På vissa marknader kan, såsom framhållit, prisinformation leda till att konkurrensen om kunderna sker genom olika typer av mindre transparenta förmåner såsom rabatter och kombinationserbjudanden. Högre pristransparens kan också underlätta koordinering mellan företag på en marknad vad gäller såväl priser som produktutbud. Vidare kan prisinformation leda till att en tillämpning av individuella villkor för komplexa produkter försvåras, vilket kan få till följd att de produkter som erbjuds på marknaden kan få ett likartat innehåll. Det kan inte heller bortses från att jämförpris kan ha negativa effekter på marknader med få aktörer, eftersom näringsidkarna då lätt kan övervaka sina konkurrenters priser och villkor och därmed anpassa sitt eget agerande till konkurrenternas. Det nu sagda innebär enligt regeringens mening att det är angeläget att eventuella konsekvenser för konkurrensen beaktas vid utformningen av föreskrifter om prisinformation och vid analysen av behovet av jämförpriser för andra produkter än varor. Det är därför lämpligt att föreskrifter om prisinformation utformas efter samråd med . Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldigheten att lämna prisinformation och om beräkningen av pris och jämförpris. Utredningens förslag: Utredningen föreslår ett generellt bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om tillämpningen av prisinformationslagen. Huvudansvaret för att meddela föreskrifter föreslås åvila . Enligt utredningen kan det emellertid tänkas att det på speciella områden finns särskilda skäl som talar för att det kan vara lämpligare att låta annan myndighet än meddela föreskrifter. Som exempel anges området för finansiella tjänster, där haft föreskriftsrätten (se betänkandet s. 94 f. och 129 ff.). Remissinstanserna: Remissinstanserna är splittrade i frågan om vem som skall ha föreskriftsrätten och hur den skall utformas. Från såväl de remissinstanser som tillstyrker förslaget som andra lämnas ett stort antal synpunkter på förslagets utformning. Flera remissinstanser avstyrker förslaget att regeringen skall få befogenhet att delegera föreskriftsrätten utan att det närmare anges i vilka frågor och några remissinstanser betonar betydelsen av samråd med berörda branscher och konsumentföreträdare. Flera remissinstanser har uttalat sig rörande lämpligheten i att och med utredningens förslag kommer att ha både partsfunktion, tillsynsroll och normgivande ansvar. har ifrågasatt det lämpliga i att domstolen skall vara bunden av föreskrifter som utfärdats av den som uppträder som part i domstolen. , , , , , och har anfört liknande synpunkter. anför att motstridigheter kan uppstå om en myndighet agerar både som inspektör och som föreskrivande myndighet. anser att det är olämpligt att avskärs från möjligheten att pröva grundläggande frågor om informationsbehov och dylikt, vilket är särskilt viktigt inom det nya område som skall regleras av lagen. ifrågasätter bemyndigandebestämmelserna ur ett konstitutionellt perspektiv. Enligt föreningen synes skyldigheten att lämna prisinformation avse sådana rättsförhållanden mellan enskilda för vilka föreskrifter endast får ges av . Skälen för regeringens förslag I prisinformationslagen finns ett antal bemyndiganden enligt vilka regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges rätt att meddela föreskrifter i vissa närmare hänseenden. förslag bör den nya lagens tillämpningsområde vidgas och innehålla mer Prop. 2003/04:38 allmänt hållna bestämmelser, som kompletteras med mer detaljerade föreskrifter på myndighetsnivå. Detta innebär att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, måste ges större beslutsbefogenheter i den nya prisinformationslagen än vad som gäller . Frågan uppkommer då hur ett sådant bemyndigande skall utformas. Utredningens förslag innehåller en bestämmelse (se 11 § i SOU 2002:54 s. 18) som närmast är utformad som ett bemyndigande att meddela föreskrifter om verkställighet av lagen. Av specialmotiveringen framgår att bemyndigandet är avsett att utnyttjas för att meddela också föreskrifter som inte kan anses rymmas inom ramen för regeringens rätt att meddela verkställighetsföreskrifter. Remissutfallet är blandat i fråga om det av utredningen föreslagna generella föreskriftsbemyndigandet. En stor del av remisskritiken riktar sig mot hur detta bemyndigande utformats. Flera remissinstanser anför principiella invändningar mot att föreskriftsrätt utvidgas i förhållande till vad som gäller och anser att det i stället bör preciseras i vilka närmare hänseenden bemyndigande får ske. Enligt regeringens mening finns det fog för den kritik som har riktas mot förslaget i den delen. Det framstår för det första inte som självklart att alla de områden eller frågor som det kan finnas ett behov av att reglera på föreskriftsnivå ryms inom regeringens behörighet att meddela verkställighetsföreskrifter. Till detta kommer att det kan finnas vissa betänkligheter mot att fylla ut lagens bestämmelser genom materiella verkställighetsföreskrifter, i vart fall i den utsträckning som föreslås av utredningen. Däremot får det anses stå klart att de bestämmelser som kan bli aktuella är att hänföra till sådana föreskrifter om åligganden för enskilda m.m. enligt 8 kap. 3 § regeringsformen som kan delegeras till regeringen med stöd av bestämmelserna i 8 kap. 7 § 3 regeringsformen om näringsverksamhet. Mot den bakgrunden anser regeringen att regeringens beslutsrätt bör grundas på en uttrycklig delegation i lagen. En sådan lösning har också den fördelen att det i likhet med vad vissa remissinstanser förordat framgår direkt i lagen i vilka frågor rätten att meddela föreskrifter tillkommer regeringen eller, efter subdelegation enligt 8 kap. 11 § regeringsformen, annan myndighet. Enligt regeringens mening bör ett bemyndigande lämnas för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldigheten att lämna prisinformation. Ett sådant bemyndigande bör omfatta rätt att föreskriva bl.a. hur och på vilket sätt prisinformation skall lämnas. Hit hör föreskrifter om i vilka fall prisinformation måste lämnas skriftligen och om vad som skall krävas för att det skall framgå för konsumenten vilken produkt informationen avser. Vidare bör föreskrifter kunna utfärdas exempelvis med angivande av i vilka fall det inom ramen för 8 § inte kan anses nödvändigt att ange jämförpris. I föreskriftsrätten kan också ingå att meddela föreskrifter om hur prisinformation skall lämnas i de fall det inte är möjligt att ange ett slutligt pris i kronor, se vidare författningskommentaren till 7 § tredje stycket.