prop · GQ03143 · 2003-06-10 00:00:00 — Regeringens proposition 2002/03:143 Svenskt deltagande i en EU-ledd styrka i Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen redogör regeringen för utvecklingen i (DR ), förutsättningarna för stationering av en internationell styrka ledd av Europeiska unionen (EU) och förberedelserna för svenskt deltagande i en sådan styrka. Regeringen föreslår att medger att regeringen ställer en väpnad styrka om högst 100 personer till förfogande för att ingå i en EU-ledd militär multinationell snabbinsatsstyrka i DR . Insatsen sker i enlighet med (FN:s) säkerhetsrådsresolution (2003), som bemyndigar upprättandet av en sådan styrka under kapitel VII i . FN:s generalsekreterare har begärt att säkerhetsrådet skall avsätta en multinationell styrka till Bunia i DR . Regeringen i DR , parterna i samt regeringarna i och har uttryckt sitt stöd för generalsekreterarens begäran. Förslag till riksdagsbeslut .................................................................. Ärendet och dess beredning............................................................... Utvecklingen i DR ................................................... FN:s fredsoperation i DR (MONUC)...................... och EU:s engagemang i DR ...................... Behovet av en snabbinsatsstyrka i Bunia i ................. Åtgärder inom EU ............................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka om högst 100 personer till förfogande för att ingå i en EU-ledd militär multinationell snabbinsatsstyrka i i enlighet med FN:s resolution (2003) (avsnitt 7). Vidare föreslår regeringen att beslutar att motionstiden förkortas till . Detta med hänsyn till att insatsen skall kunna inledas . Ärendet och dess beredning Mot bakgrund av den förvärrade situationen med svåra humanitära konsekvenser i staden i nordöstra delen av (DR ) uppmanade (FN:s) generalsekreterare säkerhetsrådet att överväga att sända en multinationell snabbinsatsstyrka till staden . Europeiska unionens råd begärde att generalsekreteraren/höge representanten skulle utreda möjligheterna att sända en militär styrka ledd av Europeiska unionen (EU) till DR . Försvarsmakten har på anmodan av regeringen (muntligen) och (skriftligen) angivit som möjlig svensk insats ett specialstyrkeförband, inklusive taktisk ledning. Därtill fanns möjlighet att bidra med ett antal stabsofficerare. antog resolutionen (2003) i vilken säkerhetsrådet lämnar sitt bemyndigande till en tidsbegränsad multinationell snabbinsatsstyrka i Bunia i DR (Interim Emergency Multinational Force in Bunia). Bemyndigandet gäller för tiden till . Europeiska unionens råd antog en gemensam åtgärd om Europeiska unionens militära operation i DR . Av 10 kap. 9 § regeringsformen framgår att medgivande krävs för att en svensk väpnad styrka skall kunna sändas till ett annat land om inte ett medgivande i lag eller skyldighet enligt en internationell överenskommelse som har godkänt föreligger. Enligt den preliminära tidtabellen skall EU kunna inleda insatsen . Ärendet har beretts skyndsamt. Mot bakgrund av den mycket snäva preliminära tidtabellen föreslår regeringen att motionstiden förkortas till . Fredsprocessen i DR har fortsatt med goda politiska framsteg på ett övergripande plan. Bilaterala avtal har slutits om truppreträtter mellan regeringarna i DR respektive , och . Efter att de utländska trupperna i det närmaste fullständigt lämnat landet fullföljdes slutligen den s.k. Interkongolesiska Dialogen. slöts i en slutlig överenskommelse om bl.a. en ny regering och ett parlament under en tvåårig övergångsperiod (det s.k. ). skall följas av demokratiska val. Den nya regeringen planeras sväras in innevarande år. Arbetet med att genomföra sker i en särskild som leds av president och som inbegriper representanter för de övriga signatärerna. kommitté har också inrättats under FN:s ordförandeskap för att bl.a. samordna det internationella samfundets stöd till genomförandet av Prop. 2002/03:143 avtalet. Åtskilliga länder och internationella organisationer har utfäst betydande bistånd till DR men avvaktar tillträdet av övergångsregeringen. Det återstår dock för Kabilaregeringen och rebellgrupperna att komma överens om den militära maktfördelningen. De höga posterna i den nya, förenade och reformerade armén har förblivit ett svårlöst, men knappast oöverstigligt problem. med denna i allt väsentligt positiva politiska utveckling har våldet i östra fortsatt och förvärrats i Ituri- såväl som Kivu- provinserna som gränsar till och . Det vittnar om att parterna trots framstegen på den politiska arenan förblir misstänksamma mot varandra. De som uppfattar sig som förlorare i processen, dvs. de små rebellgrupperna och individer inom de stora rebellgrupperna som inte har tilldelats framträdande poster i den nya administrationen, har också begränsad motivation att upphöra med sin verksamhet. I skuggan av den politiska processen pågår också fortsatt kampen om kontrollen över naturresurserna. Såväl som fortsätter att bevaka sina intressen i östra . De ökade spänningarna länderna emellan manifesterar sig också i försök att genom lokala rebeller och miliser i DR begränsa varandras inflytande där. En ny militär konflikt mellan och , om än genom ombud i , kan inte uteslutas och skulle allvarligt riskera att omintetgöra framstegen i fredsprocessen. Utvecklingen reser frågetecken om parternas yttersta avsikter i fredsprocessen som helhet. En stabilisering av Bunia och resten av Ituri- området utesluter inte att den militära aktiviteten fortsätter och förvärras på andra ställen i östra . Det finns sålunda, jämte stöd för snabbinsatsstyrkan, också starka skäl för det internationella samfundet att fortsätta öka påtryckningarna på de inblandade aktörerna, inklusive grannländerna, att avhålla sig från militära aktiviteter eller stöd för väpnade grupper i östra . EU:s interna beredning av den nu aktuella snabbinsatsstyrkan har kompletterats med skarpa budskap till de viktigaste aktörerna, framförda av såväl generalsekreteraren/höge representanten som EU:s särskilde representant för Stora sjöregionen. 3.2FN:s fredsoperation i DR (MONUC) inrättades FN:s fredsoperation i DR (MONUC). Efter den inledande fasen att upprätta insatsen fortsätter man arbetet med att genomföra de huvudsakliga uppgifterna under fas II, vilket är att övervaka och utreda brott mot vapenvilan, att övervaka och verifiera tillbakadragandet av utländska trupper samt att, i möjligaste mån, övervaka tillförseln av vapen till väpnade grupper och att underlätta humanitära insatser och övervakning av mänskliga rättigheter. pågår en utvidgning av MONUC med upp till 8 700 personer för att påbörja övergången till fas III som innebär att MONUC även skall bistå i frivillig avväpning, demobilisering och repatriering (s.k. DD&R) av de miliser som efter folkmordet i flydde in i östra och som därifrån fortsatt varit verksamma. En sydafrikansk Prop. 2002/03:143 stridsgrupp på omkring 1 600 personer har börjat anlända i Kindu, varifrån den skall bistå i DD&R i de östra delarna av landet. som DD&R kvarstår som en huvuduppgift har MONUC börjat se på möjligheterna för en övergång till fas IV som innebär att FN-missionen även skall stödja övergångsregeringen i dess arbete. Delvis har detta arbete påbörjats genom att MONUC har tagit på sig visst ansvar för säkerheten för parterna i övergångsregeringen i . Inom ramen för dessa uppgifter har MONUC mandat med åberopande av kapitel VII i att, inom de områden där dess infanteribataljoner finns grupperade, vidta nödvändiga åtgärder för att skydda civila under överhängande hot om fysiskt våld. 3.3Sveriges och EU:s engagemang i DR engagemang i form av humanitära och andra insatser i DR har beskrivits utförligt i proposition 2002/03:58 om svenskt deltagande i fredsoperation i . Efter medgivande av fattade regeringen , i enlighet med vad som föreslagits i propositionen, beslut om att bidra till MONUC med en flygfältsenhet bestående av omkring 90 personer. Den svenska styrkan, som skall ansvara för driften av flygplatsen i staden i östra , anlände till operationsområdet . Utöver flygfältsenheten har stöd för för humananitärt bistånd till DR beslutats. Insatserna, som kanaliseras genom FN, internationella och svenska enskilda organisationer samt kyrkor, är främst inriktade på att nå dem som drabbats hårdast av konflikten, dvs. kvinnor och barn, i huvudsak i östra . Ytterligare insatser är under beredning av Sida, som på regeringens uppdrag även utarbetar en ny strategi för samarbete med Stora sjöregionen. Strategin förutses även innehålla en särskild landstrategi för DR . EU förblir starkt engagerat i fredsprocessen i DR . En ökande samsyn har blivit tydlig . EU för en löpande dialog med de inblandade aktörerna bl.a. genom EU:s särskilde representant som reser intensivt i regionen. EU kan på så sätt också bidra med nya impulser. EU har också med betydande finansiellt stöd till fredsprocessen understrukit sin beredskap att bidra till att föra fredsprocessen framåt. Genom Europeiska gemenskapernas kommission förmedlas ett omfattande humanitärt bistånd som utvecklingssamarbetet är på väg att återupptas. Unionen har också drivit tanken på en internationell konferens om fred, säkerhet, demokrati och utveckling i Stora sjöregionen. Ett särskilt FN-sändebud har fått generalsekreterarens uppdrag att förbereda en sådan konferens. Behovet av en snabbinsatsstyrka i Bunia i Efter att ha dragit tillbaka huvuddelen av sina trupper från DR intog ugandiska styrkor på nytt staden i Ituri, för att möta ett påstått hot från Rwanda-stödda styrkor samt att bevaka ekonomiska intressen i området. internationella påtryckningar uppnåddes en överenskommelse om en tidtabell för tillbakadragandet av ugandisk trupp. undertecknades ett lokalt avtal om eldupphör i Ituri av regeringarna i och samt sex lokala Överenskommelsen om eldupphör banade vägen för den planerade s.k. Ituri Pacification Commission att påbörja sitt arbete i Bunia . För att kunna stödja den lokala politiska process som påbörjats började MONUC att planera för en utökad närvaro Inför förväntade trupptillbakadragande som skulle påbörjas skickade MONUC en reservstyrka från på omkring 700 personer till staden . Förutom att skydda FN:s personal och tillgångar inför en förväntad utökad närvaro i staden var syftet med förstärkningen att fylla det maktvakuum som förväntades uppstå efter tillbakadragande. När ugandiska trupperna lämnat staden utbröt allvarliga stridigheter mellan miliser från grupperna hema och lendu, vars etniska konflikt har historiska rötter men som kraftigt har underblåsts av grannländerna och under Med stridigheterna följde allmän plundring och svåra övergrepp på civila. Större delen av befolkningen flydde staden, 10 000 20 000 personer uppges ha sökt skydd av MONUC på flygplatsen och högkvarteret i , som även blev utsatta för våld av milisgrupper. humanitära situationen är mycket allvarlig med omkring 60 000 internflyktingar i området. FN och olika humanitära organisationer har klarat av att ta hand om de mest akuta behoven men arbetet försvåras kraftigt av bristen på säkerhet. undertecknade de militära grupperna i Ituri ett avtal om eldupphör, efter medling av president . inbjuder en snabbinsatsstyrka och föreskriver total demilitarisering av Bunia för att bereda väg för denna. Rapporteringen från Bunia med omnejd är på grund av säkerhetsläget bristfällig. dock situationen stabiliserats något efter men sporadiska utbrott av stridigheter och övergrepp på civilbefolkningen har fortsatt. Enligt uppgifter från FN har uppåt 500 personer mördats sedan oroligheterna bröt ut i Bunia . Den urugayanska FN-styrkan lyckades behålla kontrollen av flygplatsen men hade inte tillräckliga resurser att sätta stopp för de våldsamma övergreppen på civilbefolkningen. MONUC:s militära närvaro bedömdes dock inte kunna ske förrän i slutet av sommaren då en stridsgrupp från på omkring 1 700 personer skulle kunna vara på plats i Bunia. Mot bakgrund av den akuta uppmanade FN:s generalsekreterare i ett brev 2003 att säkerhetsrådet skulle överväga att sända en välutbildad och Prop. 2002/03:143 välutrustad multinationell snabbinsatsstyrka till Bunia under en begränsad period till dess att en förstärkt FN-närvaro kunde vara på plats. antog enhälligt resolution (2003) som under kapitel VII i auktoriserar upprättandet av en till tidsbegränsad multinationell snabbinsatsstyrka i Bunia, Interim Emergency Multinational Force in Bunia, som i nära koordinering med FN-styrkan MONUC skall utföra följande uppgifter: -bidra till att stabilisera säkerhetsläget i Bunia, -bidra till att förbättra den humanitära situationen i Bunia, -säkerställa skyddet av flygplatsen i , -skydda s.k. internflyktingar i flyktingläger i staden, samt -om situationen kräver detta, bidra till säkerhet för befolkningen, FN- personal samt det humanitära arbete som bedrivs i staden. Syftet med den tidsbegränsade insatsen är att lösa dessa uppgifter till dess att MONUC har haft möjlighet att förstärka sin närvaro i Bunia senast . Generalsekreteraren har i sin specialrapport från rekommenderat att MONUC:s närvaro i Bunia skall förstärkas och uppgå till sammanlagt 3 800 personer bestående av tre infanteribataljoner med nödvändigt understöd. meddelade tidigt sin vilja att bidra med ledning och förband för en insats i Bunia. På fransk sida uttrycktes en önskan att insatsen sker som en EU-ledd multinationell insats med deltagande från EU:s medlemsstater samt med andra länder. förklarade vid i sig vara villigt att bidra med ledning och huvuddelen av förband om totalt ca 1 500 personer samt den övergripande militära ledningskapaciteten för en sådan insats. planerar att upprätta en främre logistikbas i Entebbe () samt gruppera stridsflyg för eventuellt flygunderstöd i . Den franska huvudstyrkan kommer att bestå av en förstärkt mekaniserad bataljon på cirka 800 personer. Förtrupp till det franska förbandet anlände till området . har meddelat sin avsikt att bidra med strategiska och taktiska flygtransporter samt logistikenheter och sjukvårdsresurser. , och uppges överväga någon form av bidrag till styrkan. Deltagande från tredjeland, dvs. de stater som inte är medlemmar av EU, kan komma att bli aktuellt. , , och har dessutom i FN i indikerat möjliga bidrag till en insats. uppdrog åt generalsekreteraren/höge representanten att undersöka möjligheten för en EU-ledd militär insats som svar på FN:s generalsekreterares begäran om en snabbinsats. Kontakter togs mellan FN:s generalsekreterare och generalsekreteraren/höge representanten, liksom mellan EU- och FN- sekretariaten. Frågan behandlades därefter i och säkerhetspolitik (KUSP) som har gjort bedömningar av den politiska situationen och rekommenderat bl.a. ett s.k. krishanteringskoncept för insatsen. På grundval av det av KUSP rekommenderade krishanteringskonceptet antog ministerrådet en gemensam åtgärd om en EU-ledd insats i DR . Den gemensamma åtgärden innehåller bl.a. bestämmelser om inrättandet av insatsen, om planeringen av insatsen, vilka frågor som delegeras av ministerrådet till KUSP, ansvaret för kontakterna med FN, de lokala myndigheterna och de övriga deltagarna i fredsprocessen samt finansiella arrangemang. Syftet med en EU-ledd insats är att ge stöd till FN:s och EU:s ansträngningar för fredsprocessen i DR och Stora sjöregionen. Målsättningen med en militär EU-ledd insats är att biträda FN med en strikt tidsbegränsad styrka för att svara för de angivna uppgifterna i Bunia och därigenom ge MONUC tid att förstärka sin närvaro i Bunia senast . De specifika militära uppgifterna för insatsen överensstämmer med dem som anges i FN-resolution . Uppgiften för den EU-ledda insatsen är inte att utföra MONUC:s uppgifter. I förutsättningarna ingår att styrkan kommer att dras tillbaka även om MONUC:s styrketillväxt inte är avslutad. I syfte att påskynda MONUC:s styrketillförsel kan vidare åtgärder komma att övervägas av EU till stöd för FN-insatsen. EU:s krishanteringsstrukturer medger att ett enskilt land, efter godkännande, kan erhålla särskilt ansvar i en operation där EU utövar den politiska kontrollen och strategiska ledningen av insatsen. har erbjudit sig att bli sammanhållande land (framework nation) och bidra med huvuddelen av den militära ledningsstrukturen, inklusive planeringsstöd, samband och kommunikation, logistik samt med betydande resurser för insatsen. En fransk militärbefälhavare, ett franskt militärt högkvarter liksom en fransk styrkebefälhavare utses därmed. Politisk kontroll och strategisk ledning av insatsen utövas dock alltjämt av KUSP. Tredjeland kommer att erbjudas möjlighet att bidra till den efter särskilt beslut inom EU. har gjort en granskning av de militära uppgifter som styrkan förväntas utföra (det s.k. militära rådet), liksom möjligheter och begränsningar att genomföra en EU-ledd insats. Ett fåtal EU-länder har meddelat att de avser bidra militärt till insatsen. Begränsningar framför allt beträffande flygplatskapacitet i Bunia och avsaknad av andra möjligheter att tillföra förstärkningar eller underhåll, påverkar omfattningen och förutsättningarna för insatsen. Själva etableringsfasen innebär, enligt det militära rådet, i sig en risk genom den begränsade militära förmågan. Pågående regnperiod och risken för smittsamma sjukdomar kan utgöra ytterligare problem. EU:s militära bedömning är att de militära uppgifter som EU genom en EU-ledd insats påtar sig i enlighet med FN-resolution kommer att bidra till att de politiska målsättningarna kan uppnås. Genom att främja stabilitet och undvika en ytterligare förvärrad situation skapas också förutsättningar för MONUC att förstärka sin närvaro senast . Med de militära resurser som står till förfogande har EU valt att förtydliga styrkans begränsningar att genomföra de uppgifter som FN- resolutionen anger. Detta innebär att styrkan inte har resurser -att helt säkra och stabilisera Bunia med omnejd, -att genomföra uppdrag gemensamt med värdlandets trupper och/eller MONUC, -att använda militär styrka för att etablera och upprätthålla fri rörlighet för humanitära organisationer eller MONUC, utom i lokala och begränsade akuta situationer, -att ge skydd åt humanitära organisationer eller deras byggnader och faciliteter, utom i lokala och begränsade akuta situationer, -att ge logistiskt stöd eller bistå med transporter åt humanitära organisationer eller MONUC, -att eskortera flyktingar eller frivilligorganisationer eller internationella organisationer, eller -att fungera som en säkerhetsbuffert mellan etniska grupper eller beväpnade entiteter. Som underlag för beslutet att inrätta en EU-ledd insats har EU:s rådssekretariat presenterat en samlad riskbedömning, som successivt uppdateras, inklusive militära och säkerhetsrelaterade faktorer. Hot mot den multinationella närvaron genom en direkt militär insats från andra grannländer bedöms som låg, men fortsatt stöd i form av t.ex. vapen till miliser i DR kan destabilisera regionen. grannländerna välkomnat etablerandet av styrkan, men tveksamheter kvarstår om dessa länders faktiska avsikter i regionen. EU att agera med samtliga instrument för att säkerställa att länderna bidrar till en freds- och stabiliseringsprocess. Parterna är fristående gerillaförband som till en del består av tvångsrekryterade barnsoldater, vars beväpning bedöms främst bestå av lätta vapen, minmaterial samt hugg- och stickvapen. 2002/03:143 grupperingar och parter bedöms ha bristande ledning och kommandostruktur samt låg stridsmoral. Transportresurser och logistik är begränsade. Användandet av droger och alkohol är vanligt förekommande. Sammantaget är rebellerna irrationella och oförutsägbara i sitt agerande och skiftar ofta allianser och tillhörighet. De direkta militära hoten mot insatsen bedöms således som begränsade, men vissa miliser kan vara utrustade med vapen som skulle kunna hota flygtrafiken till och från Bunia. Indikationer på att parterna skulle ha sådana avsikter finns inte. Risken för nya etniskt betingade stridigheter och grova kränkningar av mänskliga rättigheter bedöms som mycket hög i synnerhet utanför Bunia, liksom risken för massakrer. Den har då inte resurser att ingripa utanför det omedelbara insatsområdet. Utbrott av nya stridigheter bedöms också ge en destabiliserande effekt som kan utgöra ett visst hot mot den militära närvaron. Det instabila och oförutsägbara militära läget innebär att risken är reell för att styrkan, inklusive svensk trupp, blir engagerad i direkta stridigheter. Sannolikheten är hög för att styrkan tvingas utnyttja vapenmakt, inom ramen för de regler för våldsanvändning som etableras och grundat på att insatsen sker under kapitel VII i i enlighet med säkerhetsrådets resolution . Risk finns också att sådan vapenmakt kan riktas mot beväpnade barn. EU och truppbidragande länder bör ägna särskilda insatser åt att informera den inhemska opinionen och det internationella samfundet om att den kan komma att konfronteras med sådana situationer. Förväntningar kan dessutom komma att skapas kring styrkans möjligheter att direkt bistå flyktingar och humanitära organisationer. EU och i synnerhet truppbidragande länder behöver därför vidta särskilda åtgärder för att säkerställa att information når ut om operationens begränsade mandat och att resurser inte kan användas utanför insatsområdet. Försvarsmakten har redovisat som möjligt svenskt bidrag ett specialstyrkeförband, inklusive taktisk ledning. Därtill finns möjlighet att placera ett antal stabsofficerare vid relevanta staber. Detta förutsätter agerande i plutonsstorlek fördelat på fyra grupper om 56 personer. Redovisningen bygger på antagandet att insatsen sker under ledning av annan nation eller organisation, att flygtransport av förband och materiel på plats, inklusive logistik samt sjukvårdsbehov ombesörjs av annan. Med hänsyn till nödvändig materielinförskaffning kan förbandet vara på plats i insatsområdet tidigast efter beslut från regeringen. Utgifterna för ett svenskt deltagande i snabbinsatsstyrkan beräknas uppgå till högst och avses finansieras från sjätte utgiftsområdet, anslag 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m. Bidrag till EU:s gemensamma kostnader och kostnader för placering av stabsofficerare inkluderas. Medlemsstaterna i EU har enligt fördraget en rätt, men ingen skyldighet, att delta i unionens krishanteringsinsatser. Varje medlemsstat avgör om, och i så fall på vilket sätt, staten i fråga vill delta. En förutsättning för svensk medverkan i en krishanteringsinsats är att insatsen vilar på folkrättslig grund. fattar i varje enskilt fall och i enlighet med svensk lagstiftning beslut om medverkan i en krishanteringsinsats. Vad först gäller frågan om den folkrättsliga regleringen kan följande nämnas. En förutsättning för ett svenskt deltagande i den EU-ledda militära krishanteringsoperationen i DR är alltså att insatsens mandat och det militära ingripandet sker i överensstämmelse med folkrätten. antog resolution (2003) som enligt upprättar en tidsbegränsad multinationell snabbinsatsstyrka i Bunia i DR . Bemyndigandet gäller för tiden fram till och är begränsat till staden . Styrkan ges i resolutionen ett mandat och ett bemyndigande av , som tidigare nämnts, att i nära samarbete med MONUC bl.a. stabilisera säkerhetsläget och att skydda flygplatsen samt personer i Bunia. Mandatet för den multinationella snabbinsatsstyrkan i Bunia är fattat i enlighet med kapitel VII i och omfattar rätten för de medlemsstater som deltar i insatsen att använda alla nödvändiga medel för att kunna fullgöra sina uppgifter (to take all necessary measures to fulfil its mandate). Mandatet innebär en rätt att vidta åtgärder av fredsframtvingande natur, inklusive en rätt till våldsanvändning, om det skulle behövas för mandatets genomförande.