prop · GQ03150d2 · 2003-09-12 00:00:00 — Det åligger att utöva tillsynen över ett svenskt fondbolag, även när det etablerar en filial eller tillhandahåller tjänster i ett annat land inom EES. Denna tillsyn skall dock inte påverka vad tillsynsmyndigheten i värdlandet är skyldig att göra enligt UCITS-direktivet (artikel 5d.2). Det kan särskilt påpekas att har tillsynsansvar över både de sundhetsregler och de uppföranderegler som gäller för fondbolag. Enligt investeringstjänstedirektivet (93/22/EEG) har tillsynsmyndigheten i hemlandet tillsynsansvaret över att ett värdepappersbolag följer sundhetsreglerna, medan ansvaret för tillsynen över uppförandereglerna åvilar de behöriga myndigheterna i värdlandet. Detta hör ihop med möjligheten för myndigheterna i värdlandet att meddela ytterligare uppföranderegler. Någon sådan motsvarande möjlighet finns dock inte enligt UCITS-direktivet. skall i sin tillsyn bevaka att fondbolagen under verksamhetens gång alltid uppfyller kraven för tillstånd (jfr artikel 5d.1 i UCITS-direktivet). Frågan blir då på vilket sätt inspektionen kan ingripa mot fondbolag som t.ex. överträtt lagens bestämmelser eller på annat sätt visat sig vara olämpligt att driva verksamheten. kan inspektionen antingen återkalla ett tillstånd eller meddela varning (43 § lagen om värdepappersfonder). Dessa ingripandemöjligheter kan kritiseras för att vara för kategoriska. I och med de nya reglerna i UCITS-direktivet harmoniseras möjligheterna att återkalla ett tillstånd i viss utsträckning. I övrigt anger UCITS-direktivet en miniminivå för regleringen. - och i viss mån förvaringsinstituten - har det primära ansvaret att agera mot fondbolag som på något sätt avviker från vad som gäller i lagen eller enligt fondbestämmelserna. Fondandelsägarna kan dock också själva väcka talan mot fondbolaget. 12.2.1Återkallelse av tillstånd m.m. Regeringens förslag: Tillstånd som har lämnats ett svenskt fondbolag skall återkallas av om: 1. fondbolaget inte från beviljande av tillstånd har börjat driva sådan verksamhet som tillståndet avser, 2. fondbolaget har förklarat sig avstå från tillståndet, 3. fondbolaget av inte har drivit sådan verksamhet tillståndet avser, 4. fondbolaget fått tillståndet genom att lämna falska uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt, 5.fondbolaget inte längre uppfyller förutsättningarna för tillstånd, eller 6.fondbolaget genom att överträda en bestämmelse i lagen om investeringsfonder eller någon annan författning som reglerar dess verksamhet, föreskrift som meddelats med stöd av sådan författning, fondbestämmelserna eller bolagsordningen eller på annat sätt visat sig olämpligt att driva sådan verksamhet som tillståndet avser. Om det är tillräckligt får i stället för att återkalla ett tillstånd meddela varning om grunden för återkallelse är någon av dem som anges i punkterna 1, 3 eller 6. Varning skall användas om det inte krävs en mer ingripande åtgärd. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: anser att det vid utformningen av sank- tionsbestämmelserna är av vikt att dessa görs enhetliga i samtliga näringsrättsliga lagstiftningar på det finansiella området. Utredningen borde enligt närmare ha beaktat de förslag som lagts fram i promemorian Reformerade bank- och finansieringsrörelseregler (Ds 2002:5). anser vidare att varning normalt är en sanktion som används när förutsättningar för återkallelse av tillstånd i och för sig föreligger men varning i det enskilda fallet framstår som tillräcklig. menar att varning inte är en sanktion som skall tillämpas i ringa fall av överträdelse. Övriga remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: I lagen om värdepappersfonder anges att skall återkalla ett tillstånd att driva fondverksamhet i vissa fall. Detta kan ske om fondbolaget har förlorat en tredjedel av sitt aktiekapital och bristen inte täcks efter det att den blev känd eller om fondbolaget genom att överträda lagen om värdepappersfonder eller på annat sätt visat sig vara olämpligt att utöva fondverksamhet. Förutsättningarna för återkallelse av tillstånd ändras genom de nya reglerna i artikel 5a.5 i UCITS-direktivet. Enligt direktivet får de behöriga myndigheterna återkalla ett tillstånd i vissa särskilt angivna fall. Det är fråga om passivitet, otillbörligt agerande eller ändrade förutsättningar. Utöver dessa fall får återkallelse endast ske med stöd av bestämmelser i nationell lag (jfr prop. 1994/95:50 s. 113). Reglerna i direktivet utgör inte något hinder mot strängare nationella bestämmelser. har påtalat vikten av att sanktionsbestämmelserna utformas så att de blir enhetliga i samtliga näringsrättsliga lagstiftningar på det finansiella området och har särskilt hänvisat till de förslag som lagts fram i promemorian Reformerade bank- och finansieringsrörelseregler (Ds 2002:5). I promemorian görs en översyn av de ingripandemöjligheter som finns mot banker och kreditmarknadsföretag. föreslås bl.a. få fler medel till sitt förfogande vid ingripanden. Förslagen i promemorian överensstämmer i huvudsak med dem i förslaget till ny lag om bank- och finansieringsrörelse som regeringen har lämnat i prop. 2002/03:139 Reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse. Det finns skäl som talar för att sanktionsbestämmelserna bör ges en enhetlig utformning. Det kan därför finnas anledning att genomföra en allmän översyn av sanktionsbestämmelserna på det finansiella området. I avvaktan på en sådan allmän översyn måste ändå de nya reglerna i UCITS-direktivet genomföras. skall återkalla ett tillstånd om fondbolaget inte utnyttjar tillståndet , om fondbolaget uttryckligen avstår från tillståndet eller om fondbolaget har upphört med den verksamhet som omfattas av tillståndet. Enligt UCITS- direktivet finns det en möjlighet för medlemsstaterna att i lag ange att tillståndet förfaller i stället för ett uttryckligt krav på återkallelse. Det kan dock tänkas finnas fall där fondbolaget och inspektionen är oense i frågan om tillståndet har förfallit eller inte och fondbolaget driver sin verksamhet vidare utan behörighet. Vi anser därför att tillståndet bör återkallas genom ett uttryckligt beslut. Återkallelse av tillståndet skall också ske om fondbolaget har fått tillståndet genom att lämna falska uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt. Detsamma gäller om fondbolaget allvarligt och systematiskt har brutit mot de bestämmelser som har antagits i enlighet med UCITS- direktivet. skall även återkalla ett tillstånd om fondbolaget inte längre uppfyller de villkor på vilka tillståndet har lämnats. Det kan t.ex. vara fråga om kapitalkraven, kraven på bolagets ledning och organisation, sundhets- och uppföranderegler m.m. Det finns dock i artikel 5d.1 en särskild regel som tar sikte på de fall då ett fondbolags egna medel understiger de nivåer som fordras. Det kan nämligen vara en alltför ingripande åtgärd att i sådana fall återkalla tillståndet. I sådana fall får i stället förelägga fondbolaget att vidta rättelse. Enligt UCITS-direktivet får de behöriga myndigheterna bevilja fondbolaget en begränsad tidsperiod, under vilken bolaget kan rätta till situationen eller upphöra med sin verksamhet. Vad som menas med begränsad tidsperiod framgår dock inte. I annan finansiell lagstiftning ges i motsvarande situation en frist (se t.ex. 7 kap. 16 § första stycket 6 bankrörelselagen, 6 kap. 9 § tredje stycket lagen om värdepappersrörelse samt 5 kap. 17 § första stycket 4 lagen om finansieringsverksamhet). Vi finner det lämpligt att tillämpa en lika lång frist för fondbolag. skall ge fondbolaget möjlighet till rättelse om omständigheterna motiverar detta. Om inspektionen däremot gör den bedömningen att fondbolaget är på obestånd eller i övrigt inte kan förväntas vidta rättelse, bör således ytterligare anstånd inte medges. Då torde en återkallelse av tillståndet vara det som återstår. Om ledningen i ett fondbolag inte uppfyller de krav som ställs i lagen om investeringsfonder bör tillståndet - på samma sätt som gäller enligt annan finansiell lagstiftning - få återkallas på denna grund endast om först beslutat att anmärka på att personen ingår i bolagets ledning och han eller hon, sedan en av inspektionen bestämd tid av högst gått, fortfarande finns kvar i ledningen. En särskild fråga som förtjänar ytterligare överväganden är om ett tillstånd skall kunna återkallas om fondbolaget har kommit att ingå i en svåröverskådlig företagsgrupp (se ovan i avsnitt 7.5). En förutsättning för tillstånd är nämligen att kan bedriva en effektiv tillsyn över fondbolaget. Om fondbolaget ingår i en svåröverskådlig företagsgrupp kan tillsynen komma att äventyras. Det kan dock ifrågasättas om detta är ett villkor för tillståndet som skall belasta fondbolaget. kan möjligtvis uppstå en situation där en konkurrent lyckas få ett sådant ägarinflytande att det uppstår en nära förbindelse. Syftet skulle kunna vara att försvåra tillsynen för att på så sätt bli av med en konkurrent. I sådant fall står emellertid den konkurrenten troligtvis redan under tillsyn och inspektionen kan därvid komma att nödgas vidta andra åtgärder mot denne. är behovet av en effektiv tillsyn en nödvändig komponent i konsumentskyddet. Dessa omständigheter talar således för en tolkning som möjliggör en återkallelse för det fall ett fondbolag, även utan egen förskyllan, hamnar i en svåröverskådlig företagsgrupp. Utredningen har föreslagit att inspektionen även skall kunna återkalla ett tillstånd om ett fondbolag allvarligt eller systematiskt har brutit mot lagen om investeringsfonder. Det kan emellertid finnas grund för att återkalla bolagets tillstånd även vid överträdelser av andra bestämmelser som reglerar fondbolagets verksamhet än de i lagen om investeringsfonder. Fondbolaget kan ha överträtt en bestämmelse i t.ex. någon annan författning som reglerar dess verksamhet, mot föreskrift som meddelas med stöd av sådan författning, mot fondbestämmelserna eller mot bolagsordningen. Vi anser därför att skall återkalla ett fondbolags tillstånd också när ett fondbolag har överträtt en bestämmelse av nämnt slag, om bolaget därigenom får anses ha visat sig olämpligt att driva sådan verksamhet som tillståndet avser. En så ingripande åtgärd som att återkalla ett tillstånd får självklart inte ske utan starka skäl. I likhet med vad som gäller i fråga om värdepappersbolag bör tillståndet återkallas för ett fondbolag som har tillstånd att förvalta någon annans finansiella instrument om bolaget inte fullgjort sina skyldigheter enligt lagen (1999:158) om investerarskydd, och inte vidtagit rättelse efter det att inspektionen har förelagt bolaget att fullgöra sina skyldigheter med förklaring att dess tillstånd annars kan komma att återkallas. Som bör det finnas en möjlighet för att i vissa fall meddela varning. Varning bör vara ett alternativ till återkallelse av tillståndet. angett bör varning kunna tillgripas när en överträdelse är sådan att den i och för sig utgör grund för återkallelse, men varning i det särskilda fallet framstår som en tillräcklig åtgärd. Omständigheter som kan göra att varning framstår som tillräcklig kan vara att det finns befogad anledning att anta att fondbolaget inte kommer att upprepa överträdelsen samt att det finns starka skäl som talar för att bolaget kommer att följa bestämmelserna i lagen om investeringsfonder och de övriga regler som gäller för verksamheten. Vid allvarliga eller systematiska överträdelser av lagen eller någon annan författning som reglerar verksamheten bör normalt inte annat än återkallelse av tillståndet komma i fråga. Någon möjlighet att meddela varning bör inte finnas om grunden för återkallelse är att fondbolaget förklarat sig avstå från tillståndet, fått tillståndet genom att lämna falska uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt, eller inte längre uppfyller förutsättningarna för tillstånd. Förbud mot viss åtgärd, föreläggande om rättelse Regeringens förslag: Om ett fondbolag har fattat beslut som strider mot lagen om investeringsfonder eller någon annan författning som reglerar bolagets verksamhet, mot föreskrift som meddelats med stöd av sådan författning, mot fondbestämmelserna eller mot fondbolagets bolagsordning, får förbjuda verkställighet av beslutet. Har beslutet redan verkställts får inspektionen förelägga fondbolaget att vidta rättelse om det är möjligt. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Den möjlighet som Finansinspektio- nen har att meddela varning, uppbackad med möjligheten att slutligen återkalla ett tillstånd kan i många fall vara tillräcklig för att fondbolag skall låta bli att utföra en viss åtgärd eller vidta rättelse. Inspektionen kan genom informella kontakter med fondbolagen i samband den löpande tillsynen säkerligen förmå fondbolag att vidta rättelse eller låta bli att verkställa ett beslut. Det förefaller dock lämpligt att införa en motsvarande möjlighet i lagen. I 6 kap. 7 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse finns en bestämmelse som ger inspektionen möjlighet att förbjuda ett värdepappersinstitut att verkställa ett beslut och, om det är möjligt, vidta rättelse av redan verkställda beslut. En motsvarande bestämmelse bör införas i lagen om investeringsfonder. Regeringens förslag: Meddelar föreläggande eller förbud enligt lagen om investeringsfonder får inspektionen förelägga vite. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Enligt nu gällande 45 § lagen om värdepappersfonder får förena vissa förelägganden och beslut med vite. Det är fråga om beslut om återkallelse av tillstånd, föreläggande att upphöra med tillståndspliktig verksamhet samt beslut om förbud för utländskt fondföretag att göra nya åtaganden här i landet. Det finns skäl att utvidga möjligheten för att förena ett beslut med ett föreläggande om vite. Den i avsnitt 12.2.2 föreslagna möjligheten för att förbjuda fondbolag att utföra viss åtgärd eller förelägga fondbolag att vidta rättelse, innebär att inspektionens sanktionsmöjligheter utökas i överensstämmelse med annan finansiell lagstiftning. För att skapa bättre samklang föreslås sålunda inspektionen kunna förena ett föreläggande eller ett beslut om förbud med ett föreläggande om vite. Frågor om utdömande av vite prövas av Länsrätten i på ansökan av . Förfarandet regleras i lagen (1985:206) om viten. Regeringens förslag: De nuvarande skadeståndsreglerna förs över till lagen om investeringsfonder. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att frågan om att fond- bolag i likhet med t.ex. värdepappersbolag och försäkringsmäklare bör ha en ansvarsförsäkring för skadeståndsskyldighet bör utredas. Det strikta skadeståndsansvaret i författningsförslaget, det faktum att ett eventuellt skadeståndsansvar skulle kunna uppgå till betydande belopp samt en eventuell möjlighet att bedriva individuell portföljförvaltning skulle enligt inspektionen kunna motivera krav på ansvarsförsäkring. , och menar att den föreslagna skadeståndsregeln, som i och för sig inte är ny, har en utformning som avviker från motsvarande bestämmelse i andra EU-länder, i det att ansvaret är strikt. Detta medför enligt föreningarna att fondbolagen har mycket svårt att få ett försäkringsskydd, vilket i sin tur kan vara till nackdel för fondspararna. Föreningarna önskar därför att frågan utreds i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Skälen för regeringens förslag: Vid sidan av möjligheter att ingripa mot ett fondbolag finns möjligheten att väcka en skadeståndstalan mot bolaget. Enligt 47 § lagen om värdepappersfonder är fondbolaget ansvarigt för skada som tillfogats andelsägare genom att bolaget överträtt den lagen eller fondbestämmelserna. Det är fråga om ett ansvar som inträder oberoende av om fondbolaget agerat felaktigt med avsikt eller agerat försumligt. Även förvaringsinstitutet är skadeståndsansvarigt om det orsakat skada genom att överträda fondlagstiftningen eller fondbestämmelserna. Det är således skadedrabbade fondandelsägare som får kräva skadestånd. Den kritik som kan framföras mot denna ordning är att fondandelsägare oftast har liten möjlighet att föra en juridisk process mot ett fondbolag. Regeln påverkar dock säkerligen fondbolagets vilja att göra upp i godo med andelsägare. Det framställs ibland krav på att lagstiftaren skall underlätta för fondandelsägarna att föra en process mot fondbolaget. I finsk rätt finns en särskild bestämmelse som ger andelsägarna möjlighet att som ett kollektiv väcka talan mot fondbolaget. Frågan behandlas på andelsägarstämman som också utser ett ombud som skall företräda andelsägarna. Kostnaderna för processen betalas av fonden och eventuellt skadestånd tillfaller fonden. Det finns också en möjlighet för en minoritet av andelsägarna att väcka talan. Även den finska finansinspektionen har en sådan möjlighet, om andelsägarnas intresse kräver det (se 139143 §§ lagen om placeringsfonder [Nr 48/1999]). Den finska modellen förutsätter att andelsägarna organiseras i andelsägarstämmor. Så är inte fallet i . Frågan om möjligheten att väcka grupptalan har diskuterats och ledde slutligen fram till en proposition med förslag till lag om grupprättegång (prop. 2001/02:107), som antogs av . Lagen (2002:599) om grupprättegång trädde i kraft . Förslaget har sin bakgrund i ett modernt samhälle där händelser inträffar som ger upphov till att många personer kan rikta likadana eller likartade anspråk mot någon annan. Sådana anspråk är svåra att göra gällande vid domstol eller på annat sätt, inte minst när varje enskilt anspråk har ett litet ekonomiskt värde. En grupptalan skall enligt lagen om grupprättegång kunna väckas av enskilda personer, organisationer eller myndigheter. Den som väcker talan måste vara medlem i den grupp han eller hon vill företräda. Den personen för talan för övriga medlemmar i gruppen utan att dessa är parter i rättegången och de behöver inte medverka aktivt. En dom i processen gäller för och mot alla som ingår i gruppen. En grupprättegång skall dock tillåtas endast under vissa förutsättningar. Bland dessa kan nämnas att det måste finnas gemensamma tvistefrågor och att grupptalan är det bästa tillgängliga processalternativet. Grupprättegång bör kunna användas för tvister mellan fondandelsägare och fondbolag avseende skadestånd för överträdelser av lagen eller fondbestämmelserna. Sådana överträdelser torde omfatta alla andelsägare på samma sätt. För den enskilde andelsägaren kan tvistebeloppet vara lågt, men för kollektivet av andelsägare kan beloppen vara avsevärda. Om ingen andelsägare träder fram och väcker talan kan en intresseorganisation väcka talan i andelsägarnas ställe. I vissa fall kan även lämpliga myndigheter väcka talan. Det är dock, enligt lagen, regeringen som bestämmer vilka myndigheter som får väcka offentlig grupptalan. Lagen om grupprättegång innebär en förbättring av fondandelsägarnas möjligheter att ta tillvara sina intressen. Lagrådet har i sitt yttrande påpekat att enligt artikel 9 i UCITS-direkti- vet skall fondandelsägarna kunna åberopa förvaringsinstitutets ansvar direkt eller indirekt genom fondbolaget. Med det senare torde enligt Lagrådet avses en möjlighet för fondbolag att föra talan mot ett räkning om institutet skadat fonden. Lagrådet konstaterar att det inte föreligger något underlag för att nu föreslå en sådan talerätt men anser att frågan emellertid förtjänar att övervägas närmare i ett lämpligt sammanhang. Enligt vår uppfattning bör regeln i artikel 9 i UCITS-direktivet förstås så att det är tillräckligt om en medlemsstats lagstiftning ger fondandelsägare rätt att åberopa förvaringsinstitutets ansvar antingen direkt eller indirekt genom fondbolaget. Något krav på att lagstiftningen skall innehålla båda dessa möjligheter finns således inte. Enligt vad som föreslås i lagen om investeringsfonder är regeln i direktivet uppfylld i och med att fondandelsägare ges rätt att åberopa förvaringsinstitutets ansvar direkt. Därtill kommer att enligt såväl lagen om värdepappersfonder som den föreslagna lagen om investeringsfonder skall fondbolaget företräda andelsägarna i alla frågor som rör fonden och vid förvaltningen av fonden handla uteslutande i fondandelsägarnas gemensamma intresse. Enligt vår mening ger detta i de flesta fall tillräckligt stöd för att ett fondbolag skall ha möjlighet att för andelsägarnas räkning föra talan mot ett förvaringsinstitut. Vi anser därför att det inte finns anledning att vidare överväga denna fråga. Några remissinstanser har framfört att frågan om ansvarsförsäkring och om skaderekvisit bör utredas vidare. I båda dessa frågor gör vi bedömningen att det saknas tillräckligt underlag för att föreslå någon ändring av de nu gällande reglerna. De nuvarande skadeståndsreglerna i lagen om värdepappersfonder bör därför föras över till den nya lagen om Det kan dock finnas anledning att närmare överväga Prop. 2002/03:150 dessa frågor i ett annat sammanhang. Vi anser däremot att den som för- valtar någon annans finansiella instrument bör omfattas av samma regler vare sig det är ett värdepappersbolag eller ett fondbolag som utför en sådan tjänst och har därför föreslagit att fondbolag skall ha en ansvarsförsäkring för denna förvaltning och de eventuella tjänster som bolaget utför som ett led i den verksamheten (se avsnitt 7.9.2). Regeringens förslag: Beslut av enligt lagen om investeringsfonder får som regel överklagas hos allmän förvaltningsdom- Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt. Utredningens förslag: beslut får överklagas till länsrätt om inte något annat anges. Beslut om bl.a. tillstånd, godkän- nande av fondbestämmelserna samt ingripanden mot en fondförvaltare får - i likhet med vad som gäller enligt lagen om värdepappersfonder - överklagas direkt till kammarrätt. Remissinstanserna: Hovrätten över och ifrågasätter att överklagande av beslut i vissa fall skall ske direkt till kammarrätt och inte till länsrätt. Ett enhetligt system för över- klagande av inspektionens beslut till länsrätt är enligt hovrättens mening Skälen för regeringens förslag: På det finansiella området gäller som huvudregel att beslut får överklagas till länsrätt. bestämmelserna om instansordningen infördes diskuterades vilka beslut som skulle kunna överklagas till kammarrätt som första instans (se 1994/95:27). I förarbetena angavs att beslut som huvudregel skulle överklagas till länsrätt som första instans, men att det undantagsvis fanns skäl att låta vissa beslut överklagas till kammarrätt som första instans. Det hänvisades till att fattar beslut som rör viktiga ekonomiska intressen, såsom beviljande och återkallelse av tillstånd att driva värdepappersrörelse, finansieringsverksamhet samt auktorisation av börs, marknadsplats eller clearingorganisation. Dessa typer av beslut kan vara av central betydelse för finansiella system. utmärks bl.a. av en mycket stor rörlighet och snabbhet och en tids osä- kerhet om ett finansiellt instituts rätt att driva verksamhet kan påverka hela det finansiella systemet. Det är därför, enligt motivuttalandena, av samhällsekonomiska skäl nödvändigt att slutliga beslut i dessa frågor meddelas så fort som möjligt. Den normala instansordningen med läns- rätt, kammarrätt och Regeringsrätten i dessa fall bedömdes inte uppfylla de särskilda krav på snabbhet som måste ställas i dessa mål, och detta även om det skulle krävas prövningstillstånd i kammarrätt. typer borde därför (som tidigare) prövas av kammarrätt i första instans. Detsamma borde enligt motiven gälla vissa med tillståndsgivning nära- liggande frågor samt beslut om varning inom ramen för Finansinspektio- Frågan om instansordningen på det finansiella området har därefter tagits upp av Lagrådet i prop. 1999/2000:18 Förstärkt skydd för avveck- lingen av förpliktelser på finansmarknaden. Lagrådet uttalade därvid bl.a. följande (s. 140 f.).