prop · GQ0347 · 2003-02-17 00:00:00 — Innan förslaget om att göra åtskillnad mellan JO och JK behandlas anser regeringen att det är viktigt att beakta följande. När bestämmelsen om talerätt infördes i JO-lagen respektive JK-lagen var förutsättningen för denna att den skulle avse ett beslut som riktas mot befattningshavare i ärende om tillämpningen av särskilda bestämmelser för tjänstemän i lag eller annan författning om disciplinansvar eller om avskedande eller avstängning från tjänsten på grund av brottslig gärning eller tjänsteförseelse. Det har således inte tidigare funnits någon talerätt för JO och JK inom det område som enbart regleras av civilrättsliga regler. I och med att reglerna i ÄLOA om avskedande och avstängning inte fördes över till nya försvann den tidigare specialregleringen för offentliganställda såvitt gäller sådana frågor. Dessa frågor övergick med andra ord från att ha haft en offentligrättslig prägel och som därför hade omfattats av JO:s och JK:s talerätt till att exklusivt regleras av civilrättsliga regler. Detta var ett uttalat syfte med LOA-reformen. Mot denna bakgrund anser regeringen att ställning först behöver tas till om det över huvud taget bör införas talerätt för JK avseende myndighetsbeslut i ärenden som grundas på tillämpningen av allmänna arbetsrättsliga regler, i praktiken de civilrättsliga reglerna i LAS om avskedande och avstängning. Promemorians förslag innebär bl.a. att JK skall få föra talan vid domstol om ändring i myndighetsbeslut i ärenden där frågan om avskedande regleras i LAS. Regeringen konstaterar att talan i ett sådant fall skulle föras enligt reglerna i lagen (1994:371) om rättegången i arbetstvister med arbetsdomstolen som slutinstans (jfr 43 § LAS). I sakens natur ligger att det för JK:s del som företrädare för det allmänna kan finnas ett intresse av att väcka talan i sådana ärenden endast om det aktuella myndighetsbeslutet inte anses tillräckligt ingripande mot arbetstagaren. Talan skulle då komma att innehålla ett yrkande om att domstolen med ändring av myndighetsbeslutet och med tillämpning av avskedandebestämmelserna i skulle fatta ett beslut om att en viss arbetstagare skall avskedas. Gällde talan avstängning vore det mera osäkert vilka bestämmelser domstolen skulle tillämpa. Att domstolen med tillämpning av rent civilrättsliga regler skulle fatta ett beslut om att avskeda eller avstänga en arbetstagare vore en rättslig nyskapelse. Det är svårt att se hur denna skulle anpassas till olika bestämmelser i när det gäller avskedande, t.ex. den s.k. tvåmånadersregeln, reglerna om avskedandebesked och om underrättelse, varsel och överläggning. Dessa frågor har inte behandlats i promemorian. Regeringens uppfattning är att det finns ett stort värde i att Arbetsdomstolens uppgift är att överpröva åtgärder som en arbetsgivare vidtagit under eget ansvar med tillämpning av civilrättsliga regler. Med den föreslagna ordningen skulle det bli domstolen som i den offentlige arbetsgivarens ställe och med tillämpning av rent civilrättsliga regler vidtog en viss åtgärd mot en viss arbetstagare. Enligt regeringens mening bör domstolen dock även framgent ha endast en överprövande roll i arbetsrättsliga tvister som inte grundas på offentligrättsliga regler. Att återinföra särskilda regler beträffande avskedande och avstängning av offentliganställda arbetstagare skulle inte ligga i linje med syftena bakom Regeringens slutsats blir att den föreslagna utökade talerätten för JK inte bör genomföras. Promemorian innehåller också förslag om att JO inte längre skall ha möjlighet att föra talan mot ett myndighetsbeslut om disciplinåtgärder, något som enligt promemorian är mycket sällsynt . Vidare föreslås att JK skall företräda staten som arbetstagarens motpart vid domstol också när den ursprungliga anmälan gjorts av JO. I promemorian föreslås dock inga ändringar i de särskilda bestämmelser om talerätt för JO i ärenden om disciplinansvar m.m. mot hälso- och sjukvårdspersonal, veterinärer m.fl. som finns i 7 § första stycket JO-lagen, eftersom det anses kräva särskilda överväganden. Som skäl för förslaget att ta bort JO:s talerätt beträffande disciplinpåföljder har åberopats att det utomstraffrättsliga systemet är svårbegripligt och att det verkar krångligt i överkant att inom ramen för det systemet låta JO:s talerätt variera efter formen för regleringen. Därtill har lagts att frågan om skadestånd mot staten kan aktualiseras hos domstolen även i ett mål om disciplinansvar och att det kan uppkomma en förvirrande partskonstellation när både JO och uppträder som arbetstagarens motpart. Så som tidigare redovisats har Hovrätten över och , JK och , framfört kritik mot att JO:s talerätt tas bort. JK motiverar sin inställning på sammanfattningsvis följande sätt. Omfattningen av JO:s och JK:s tillsyn skiljer sig inte åt. I linje härmed bör som utgångspunkt JO och JK också ha samma befogenheter inom ramen för det disciplinära systemet. Även från konstitutionellt perspektiv finns det skäl som talar mot en åtskillnad mellan JO och JK på tillsynsområdet. Att begränsa JO:s uppgifter och befogenheter i förhållande till dem som tillkommer JK framstår därvid som mindre tilltalande. Speciellt mot bakgrund av att JO:s roll som tillsynsorgan särskilt för allmänheten får anses mer betydelsefull än JK:s. En ordning där JK övertar uppgiften att vara part i tvister om disciplinansvar, avskedande eller avstängning, i vilka den underliggande frågan ursprungligen initierats av JO, framstår som tveksam. Rent allmänt framstår det som mindre väl förenligt med JK:s självständiga roll att, i dessa fall såsom ett slags ombud för , föra en talan som någon annan initierat. JK har även till uppgift att bevaka statens rätt. Det vore därmed i och för sig möjligt för JK att uppträda som företrädare för den statliga arbetsgivaren i tvister av nu aktuellt slag. JK brukar emellertid avstå från att blanda samman sina funktioner. JK:s uppgift i de nu aktuella sammanhangen är att inom ramen för sin tillsyn, såsom bevakare av allmänna intressen ingripa mot en befattningshavare som anses försumlig. De ställningstaganden som därvidlag måste göras är inte desamma som dem efter vilka en arbetsgivare har att styra sitt handlande. Och riktar sig JK:s tillsyn i ett ärende av detta slag också mot den ansvariga myndigheten som sådan. En sammanblandning av rollerna som dels bevakare av allmänna intressen dels arbetsgivare skulle kunna påverka och förändra JK:s uppgift som tillsynsorgan. Även utifrån mer praktiska synpunkter skulle en ordning där JK övertar ett ärende som JO initierat kunna leda till besvärliga överväganden. Regeringen anser att remisskritiken mot att göra åtskillnad mellan JO och JK har fog för sig och bör beaktas. Därför bör inte heller vare sig förslagen om att ta bort JO:s talerätt eller om att JK skall vara befattningshavarens motpart även i de fall där anmälan ursprungligen Prop. 2002/03:47 gjorts av JO genomföras. 6Avskedande av arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som är anställd för begränsad tid Regeringens förslag: För arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som är anställda för begränsad tid skall vid avskedande tillämpas föreskrifterna om grunden för avskedande i lagen (1982:80) om anställningsskydd. Regeln tas in i 32 § lagen (1994:260) om offentlig anställning. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian har dock föreslagits att även bestämmelserna om formerna för avskedande skall göras tillämpliga på arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning. Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslaget. Bakgrund: Av 1 § andra stycket 1 LAS framgår att lagen inte är tillämplig på arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställningsvillkor får anses ha en företagsledande på LOA:s område verksledande eller därmed jämförlig ställning. På det statliga området anses denna grupp omfatta bl.a. generaldirektörer, överdirektörer och i allmänhet också avdelningschefer (prop. 1973:129, bet. 1973:InU36, rskr. Vissa regler i LAS skall dock enligt 32 § tillämpas på den som har en verksledande eller därmed jämförlig ställning och är anställd tills vidare. Det gäller bl.a. föreskrifterna om grunden för avskedande. I lagen (1976:600) om offentlig anställning (ÄLOA) fanns en i sak likalydande bestämmelse som 32 § nu gällande i fråga om uppsägning av en tillsvidareanställd person i verksledande eller därmed jämförlig ställning, se 7 kap. 2 § ÄLOA. Därtill fanns i 11 kap. 15 §§ ÄLOA särskilda bestämmelser om avskedande av statliga arbetstagare, vilka också var tillämpliga på samtliga verksledande personer oavsett anställningsform (jfr prop. 1975/76:105 bil. 2 s. 259). Till följd av att bestämmelserna i om avskedande gjordes tillämpliga även på statliga arbetstagare överfördes inte till den nu gällande (se prop. 1993/94:65 s. 90). I nuvarande 32 § finns regler om att föreskrifterna om grunden för uppsägning eller avskedande, turordning vid uppsägning och företrädesrätt till återanställning i LAS skall tillämpas också på en arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som är anställd tills vidare, om något annat inte följer av lagen eller, såvitt rör andra frågor än grunden för uppsägning eller avskedande, av föreskrifter som regeringen meddelar. Enligt 33 § första stycket får chefen för ett statligt affärsverk eller för som är anställd för bestämd tid, skiljas från sin anställning före utgången av , om det är nödvändigt av hänsyn till verkets bästa. Vidare får enligt 33 § andra stycket chefen för någon annan förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen och är anställd för bestämd tid, förflyttas till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa. Dessa bestämmelser motsvarar i sak 7 kap. 9 och 10 §§ ÄLOA. Skälen för regeringens förslag: Sedan ikraftträdandet av nu gällande föreskrivs i 32 § att bl.a. föreskrifterna om grunden för avskedande skall gälla i fråga om avskedande av personer i verksledande eller därmed jämförlig ställning som är anställda tills vidare. Samma kategori av arbetstagare som är anställda för en begränsad tid omfattas dock inte av denna regel. Chefen för en myndighet, t.ex. en generaldirektör, är regelmässigt anställd för begränsad tid och omfattas därmed inte av reglerna i 32 § . Även andra arbetstagare som har en verksledande eller därmed jämförlig ställning och som har en tidsbegränsad anställning omfattas inte av regeln i 32 § . Det innebär att det för dessa personer inte gäller några lagregler om när deras tidsbegränsade anställning får avbrytas med omedelbar verkan, dvs. genom avskedande, utan den frågan får avgöras genom avtalstillämpning, avtalstolkning eller avtalsrättsliga principer. Fram till ikraftträdandet av fanns inte någon sådan skillnad utan om avskedande gällde oavsett anställningsform. Regeringen anser att den åtskillnad som råder är otillfredsställande samt att det saknas skäl för att anställningsformen skall vara avgörande i detta avseende. Dessutom framhölls i förarbetena till nya att anställningsskyddet för arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning skall i sak behållas oförändrat (se prop. 1993/94:65 s. 47). Föreskrifterna om grunden för avskedande i LAS bör därför göras tillämpliga även på de arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som är anställda för begränsad tid. I likhet med vad som konstaterats i promemorian anser regeringen att det inte behöver göras någon ändring i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. Enligt 7 § den lagen är reglerna i LAS om avskedande tillämpliga på alla arbetstagare som är anställda med fullmakt. Som sagts bör föreskrifterna om grunden för avskedande i LAS göras tillämpliga även på arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som är anställda för begränsad tid. I promemorian föreslås att därutöver även föreskrifterna i LAS om formerna för avskedande (19 och 20 §§) skall göras tillämpliga på arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning. Dessa bestämmelser innehåller föreskrifter om skriftlighet och avskedandebesked. För offentliganställda föreskrivs i att ett avskedande skall vara skriftligt för att vara giltigt. Denna regel är mer långtgående än regeln om skriftlighet i LAS. Med hänsyn härtill och till kravet på saklighet och opartiskhet i den offentliga förvaltningen är det svårt att se att det finns något behov av att göra LAS bestämmelser om formkrav tillämpliga på arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning. Promemorians förslag i denna del bör därför inte genomföras. Regeringens förslag: Arbetstagare som är anställda med särskilt anställningsstöd undantas från tillämpningsområdet för lagen om offentlig anställning. utmönstras ordet beredskapsarbete ur lagen. Skälen för regeringens förslag: gäller inte undantaget från LAS för arbetstagare som anvisats beredskapsarbete, (prop. 1999/2000:98 s. 58, bet. 1999/2000:AU7, rskr. 1999/2000:230), eftersom sådana arbeten inte finns längre. Från samma tidpunkt undantogs från LAS tillämpning också arbetstagare som är anställda med särskilt anställningsstöd. Särskilt anställningsstöd är avsett för den som fyllt , varit arbetslös eller deltagit i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd och före anvisningen varit anmäld på arbetsförmedlingen och tagit del av aktivitetsgarantin . Stöd lämnas av lönekostnaden, dock högst per dag, . har från LOA:s tillämpningsområde undantagits arbetstagare som är föremål för särskilda arbetsmarknadspolitiska åtgärder av tillfällig natur (jfr prop. 1975/76:105 Bilaga 2 s. 238 och prop. 1993/94:65 s. 38). Arbetstagare som anställs med särskilt anställningsstöd bör behandlas på samma sätt. Regeringen anser därför att bör ändras på samma sätt som skett i fråga om LAS. 8Avgångsskyldighet på grund av ålder för arbetstagare som är anställd med fullmakt Regeringens förslag: När det gäller avgångsskyldighet på grund av ålder klargörs att samtliga slag av kollektivavtal omfattas av reglerna i 5 § lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. Bakgrund: Genom lagändring som trädde i kraft infördes bl.a. en ny 32 a § i LAS (prop. 2000/01:78, bet. 2000/01:AU10, rskr. 2000/01:211, SFS 2001:298). Den nya bestämmelsen innebär att en arbetstagare har rätt att kvarstå i anställningen till utgången av den månad då han eller hon fyller , om inte annat följer av LAS. Överenskommelse om kollektivavtal som föreskriver något annat kan inte slutas. 2 i övergångsbestäm- melserna till lagändringen föreskrivs att kollektivavtal, som har ingåtts före lagens ikraftträdande, gäller utan hinder av 32 a § till dess avtalet löpt ut, dock längst till och med utgången av . Skälen för regeringens förslag: I 5 § lagen (1994:261) om fullmaktsanställning (LFA) föreskrivs att en arbetstagare är skyldig att avgå från anställningen vid den ålder som anges i författningar eller kollektivavtal om statlig pension. Av 2 kap. 5 och 6 §§ i pensionsplan för arbetstagare hos staten m.fl. (Pensionsavtal PA 91) följde en pensionsålder på samt en skyldighet för en arbetstagare att avgå vid Prop. 2002/03:47 pensionsåldern. För merparten av de statliga arbetstagarna följer emellertid fr.o.m. en avgångsskyldighet av 11 kap. 1 § Allmänt löne- och förmånsavtal (ALFA). ALFA är ett centralt löne- och förmånsavtal vilket omfattar arbetstagare vid myndigheterna under regeringen. Vid en strikt tolkning enligt ordalydelsen av 5 § LFA skulle det kunna råda tveksamhet om ALFA omfattas av begreppet kollektivavtal om statlig pension. Det bör därför klargöras att den avgångsskyldighet som omnämns i 5 § LFA inte är beroende av i vilket slag av kollektivavtal denna skyldighet stipuleras. 9 Ekonomiska konsekvenser av förslagen Genom förslaget om utvidgad behörighet för kommer ärendemängden hos nämnden sannolikt att öka. Konsekvenserna för nämnden kan dock inte förväntas bli särskilt dramatiska. Om ökningen i antalet ärenden blir proportionell till det antal personer varmed personkretsen utvidgas kan det antas att nämnden skulle få ytterligare ett eller ett par ärenden att handlägga. Denna förändring bör kunna inom befintliga ekonomiska resursramar. Inte heller övriga ändringar medför ekonomiska konsekvenser. 10.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:1032) om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning 4.arbetstagare som är lokalanställda av svenska staten utomlands och som inte är svenska medborgare, 5.arbetstagare som är anställda med särskilt anställningsstöd eller i skyddat arbete. För justitiekanslern, justitieråden och regeringsråden gäller bara 4 § om bedömningsgrunder vid anställning, 77 d §§ om bisysslor, 2329 §§ om arbetskonflikter, 38 § om interimistiskt beslut och 42 § andra stycket om vissa undantag från lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Förslaget har behandlats i avsnitt 7. I paragrafens första stycke finns en uppräkning av de kategorier anställda som är undantagna från lagens tillämpningsområde. Ändringen i första stycket femte punkten innebär för det första att undantagskretsen utökas med sådana arbetstagare som är anställda med särskilt anställningsstöd. avses det särskilda stöd inom ramen för den arbetsmarknadspolitiska Prop. 2002/03:47 aktivitetsgarantin som inriktas mot äldre personer vars möjligheter till reguljära arbeten ter sig särskilt ogynnsamma (se prop. 1999/2000:98 s. 76). För det andra har ordet beredskapsarbete utmönstrats ur lagtexten eftersom sådana arbeten inte längre finns. För det tredje har ordet anvisats bytts ut mot är anställd för att stå i överensstämmelse med uttryckssättet i 1 § första stycket 4 lagen (1982:80) om anställningsskydd. Det sistnämnda innebär ingen saklig ändring. 10.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning Föreskrifterna om grunden för uppsägning eller avskedande, turordning vid uppsägning och företrädesrätt till återanställning i lagen (1982:80) om anställningsskydd skall också tillämpas på en arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som är anställd tills vidare, om något annat inte följer av denna lag eller, såvitt rör andra frågor än grunden för uppsägning eller avskedande, av föreskrifter som regeringen meddelar. Vad som sägs i första stycket om avskedande gäller även för en arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som är anställd för begränsad tid. Förslaget har behandlats i avsnitt 6. I paragrafen anges vilka föreskrifter i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) som också skall tillämpas på arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som är anställd tills vidare, och under vilka förutsättningar. Det nya andra stycket innebär att det när det gäller en arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som är anställd för begränsad tid grunden för avskedande i LAS skall tillämpas. Det skall inte vara någon skillnad i tillämpningen i detta hänseende beroende på om en sådan arbetstagare är anställd tills vidare eller för begränsad tid. Regeringen har följt Lagrådets rekommendation att låta ändringen bilda ett nytt andra stycke. Med uttrycket arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning avses högre chef inom staten (jfr prop. 1993/94:65 s. 47 och prop. 1973:129 s. 230). Chefen för en myndighet, t.ex. en generaldirektör eller en landshövding, är regelmässigt anställd för begränsad tid och övriga i allmänhet tills vidare. beslutar i frågor om disciplinansvar, åtalsanmälan och avskedande när det gäller 1.arbetstagare som är anställda genom beslut av regeringen, 2.arbetstagare som utan att vara anställda genom beslut av regeringen har en verksledande eller därmed jämförlig ställning. Regeringen får föreskriva att nämnden skall besluta i sådana frågor också när det gäller andra arbetstagare. Förslaget har behandlats i avsnitt 4.3. I paragrafen finns bestämmelser Prop. 2002/03:47 om vilka arbetstagare som omfattas av Statens ansvarsnämnds Till denna kategori hör arbetstagare som anställs av regeringen. Dessa arbetstagare omnämns nu i en ny första punkt i första stycket. Någon ändring i sak är inte avsedd. Genom en ny andra punkt i första stycket utökas den kategori av arbetstagare beträffande vilka skall besluta i frågor om disciplinansvar, åtalsanmälan och avskedande. När det gäller arbetstagare som har verksledande eller därmed jämförlig ställning skall sådana frågor bedömas av nämnden även om arbetstagaren inte anställts genom beslut av regeringen. Begreppet arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning anknyter till det som förekommer i 32 § . Chefer för myndigheter, t.ex. generaldirektörer, och som regel även överdirektörer, anställs av regeringen och omfattas därför av första punkten. Andra punkten däremot omfattar arbetstagare som inte anställs genom beslut av regeringen men som ändå kan anses ha en verksledande eller därmed jämförlig ställning. Därmed avses chefer som är direkt underställda myndighetschefen och med vilka denne samarbetar i det löpande ledningsarbetet av myndigheten, t.ex. i en direktion eller en ledningsgrupp. Det överlämnas till att avgöra om en arbetstagare som anmälts dit omfattas av nämndens behörighetsområde. I ärende som har påbörjats före ikraftträdandet gäller 34 § i sin äldre lydelse. Punkten innebär att inte beslutar i frågor om disciplinansvar, åtalsanmälan och avskedande avseende arbetstagare som har verksledande eller därmed jämförlig ställning utan att vara anställd av regeringen om handläggningen av ett sådant ärende har påbörjats före . 10.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning En arbetstagare är skyldig att avgå från anställningen vid den ålder som anges i författningar eller kollektivavtal. Förslaget har behandlats i avsnitt 8. Ändringen innebär att orden om statlig pension efter ordet kollektivavtal tas bort. Avsikten är att förtydliga att bestämmelsen avser överenskommelser om avgångs- skyldighet avseende fullmaktsanställda oberoende av i vilket slag av kollektivavtal denna skyldighet anges. Sammanfattning av promemorian Statens ansvarsnämnds funktion och kompetensområde, m.m. (Fi2003/218) Statens ansvarsnämnds behörighetsområde bör utvidgas till att omfatta även sådana arbetstagare vid de statliga myndigheterna som har en verksledande eller därmed jämförlig ställning även om de inte är anställda av regeringen. Därigenom kommer frågor om disciplinansvar, åtalsanmälan och avskedande i fråga om myndighetschefens närmaste medarbetare att prövas av som är fristående från myndigheterna. kan myndighetschefen besluta i sådana frågor. fyller en viktig funktion både för att upprätthålla allmänhetens förtroende för domstolar och förvaltningsmyndigheter och för att tillgodose arbetstagarnas intresse av en korrekt handläggning av disciplinärenden m.m. Nämnden fungerar effektivt och säkert. Det finns ingen anledning att ändra dess organisation och arbetsformer. En av de viktigaste förutsättningarna för att nämnden skall kunna fylla sin uppgift är att frågor om disciplinansvar, åtalsanmälan eller avskedande faktiskt anmäls till den. Eftersom nämnden inte heller i fortsättningen bör ha någon möjlighet att ta upp frågor på eget initiativ, är det angeläget att JO och JK utnyttjar sin rätt att anmäla frågor om disciplinansvar etc. till nämnden och att domstols- och myndighetschefer fullgör sin skyldighet att göra sådana anmälningar. Sådana avgöranden av nämnden som har principiellt intresse bör publiceras i det offentliga rättsinformations- systemet Lagrummet. JO:s och JK:s roll vid arbetsrättsliga ingripanden Om JO och JK anser att en statsanställd gjort sig skyldig till tjänsteförseelse eller bör avskedas eller avstängas får de anmäla honom eller henne till anställningsmyndigheten eller till . Denna anmälningsrätt är en av förutsättningarna för att JO och JK skall kunna verka effektivt i sina funktioner som fristående tillsynsorgan. Den bör därför finnas kvar.