prop · GQ0347 · 2003-02-17 00:00:00 — Förslaget från utredaren, att utvidga personkretsen till att omfatta även arbetstagare som utan att vara anställda genom beslut av regeringen har en verksledande eller därmed jämförlig ställning, är enligt regeringens bedömning väl avvägt. En sådan bestämning av personkretsen anknyter till det befintliga begreppet arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning i 32 § . Begreppet överfördes utan ändring i sak från ÄLOA och tillkom ursprungligen med anledning av att reglerna i statstjänste- mannalagen (1965:274) (Stjl) anpassades till den nya lagstiftningen om anställningsskydd. LAS gäller inte för bl.a. arbetstagare med företagsledande eller därmed jämförlig ställning. I förarbetena till ändringen i 30 § Stjl uttalades emellertid att LAS inte fick föranleda någon försämring av det befintliga anställningsskyddet (jfr prop. 1974:88 s. 178 och 230). Därför intogs i ÄLOA en uttrycklig bestämmelse om att vissa regler i LAS skulle gälla även för de tjänstemän i verksledande eller därmed jämförlig ställning som var förordnade tills vidare. Med uttrycket arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning avses högre chefer inom statsförvaltningen (jfr prop. 1993/94:65 s. 47 f.). Exempel på sådana arbetstagare är verkschefer, överdirektörer och avdelningschefer (jfr prop. 1973:129 s. 230, bet. InU:36, rskr. Den grupp av arbetstagare som bör återföras till Statens ansvarsnämnds behörighetsområde är sådana arbetstagare som är underställda myndighetschefen och som samarbetar med denne i det löpande ledningsarbetet. Det är i princip samma grupp personer som, tillsammans med myndighetscheferna, i 32 § beskrivs som arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning. Vad anfört i sitt remissvar föranleder enligt regeringens uppfattning inte att det är motiverat att föreslå ytterligare ändringar i , men kan däremot föranleda överväganden om förordningsändringar. Likaså bör det övervägas om det finns skäl att i förordning föreskriva att disciplinfrågor som avser chef för myndighets internrevision skall bedömas av . När det sedan gäller frågan om vilken myndighet som slutligen skall bestämma om en viss arbetstagare faller under Statens ansvarsnämnds behörighetsområde kan följande sägas. Regeringens bedömning är att en sådan modell som förespråkat inte ger större förutsebarhet och klarhet än den som förordats i promemorian. En för disciplinpåföljd aktuell arbetstagare skulle enligt den av nämnden förespråkade ordningen hänföras till den aktuella kretsen av arbetstagare först genom att beslut därom fattades av antingen anställningsmyndigheten, JO eller JK. I sammanhanget bör även nämnas att anfört att det allmänt sett inte kan anses godtagbart att skulle fråntas rätten och skyldigheten att själv pröva sin behörighet, vilket skulle bli följden av att kretsen av personer som omfattas av den föreslagna bestämmelsen definieras av anställningsmyndigheten eller av kollektivavtal. Regeringen gör sammantaget följande bedömning beträffande denna fråga. Statens ansvarsnämnds ställning som en auktoritativ och från anställningsmyndigheten fristående instans skulle kunna ifrågasättas om den senare myndigheten själv i respektive fall bestämde huruvida en befattningshavare skall bedömas av nämnden. Detta ligger inte i linje Prop. 2002/03:47 med de principiella överväganden som låg bakom inrättandet av Dessutom kan inte bortses från risken att olika myndigheter i personkretssammanhang skulle komma att bedöma likvärdiga befattningshavare på olika sätt. Regeringens uppfattning är att den mest ändamålsenliga lösningen är att genom att tillämpa lagregeln i varje enskilt fall tar ställning till om en viss person tillhör den aktuella personkretsen. Uttrycket arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning bör inte vålla några nämnvärda tillämpningsproblem bl.a. med tanke på att det redan förekommer i 32 § . Detta överensstämmer med vad som förordats i promemorian. Ett sådant underförstått eller uttryckligt ställningstagande till behörigheten bör i likhet med de flesta andra beslut av nämnden inte kunna överklagas (jfr 16 § förordningen [1988:1102] med instruktion för ). Vad som sagts hindrar givetvis inte att domstol efter det att talan förts mot t.ex. ett beslut om disciplinansvar enligt 39 eller 40 §§ prövar en invändning om att beslutet fattats av ett obehörigt organ. Den föreslagna ordningen hindrar inte heller att anställningsmyndigheten i arbetsordning eller särskilt beslut gör en bedömning av vilka arbetstagare som tillhör den aktuella personkretsen och underrättar arbetstagaren om den bedömning som har gjorts. Som anfört är det också lämpligt att myndigheterna gör klart för sig vilka anställda vid myndigheten som de anser omfattas av behörighetsområde. Ett sådant ställningstagande från anställnings- myndigheten blir dock inte bindande för vare sig , JO eller JK. Däremot förbättras anställningsmyndighetens möjligheter att fullgöra sin skyldighet enligt 15 § anställningsförordningen (1974:373) att genast anmäla en fråga om disciplinansvar, åtalsanmälan eller avskedande till . 5JO:s och JK:s roll vid arbetsrättsliga ingripanden Om JO eller JK anser att en statsanställd har gjort sig skyldig till tjänsteförseelse får de anmäla honom eller henne till den som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd (jfr 6 § tredje stycket lagen [1986:765] med instruktion för ombudsmän resp. 6 § första stycket lagen [1975:1339] om Justitiekanslerns tillsyn, nedan benämnda JO-lagen och JK-lagen). I allmänhet är det anställningsmyndigheten som har denna befogenhet. För arbetstagare vid domstolar och förvaltningsmyndigheter som anställs genom beslut av regeringen beslutar i frågor om disciplinansvar (jfr 34 § första stycket ). Regeringen kan föreskriva att nämnden skall besluta i sådana frågor också när det gäller andra arbetstagare (jfr 34 § andra Så har skett beträffande vissa kategorier av arbetstagare . 2002/03:47 och framgår av respektive myndighetsinstruktion. 5.1.2Anmälan att någon bör avskedas eller avstängas från sin anställning Om JO eller JK anser att en statsanställd bör avskedas eller avstängas från sin tjänst på grund av brottslig gärning eller grov eller upprepad tjänsteförseelse, får de anmäla den anställde till den myndighet som har befogenhet att besluta om avskedande eller avstängning av honom eller henne (jfr 6 § fjärde stycket JO-lagen resp. 6 § andra stycket JK-lagen). Anmälan skall göras till anställningsmyndigheten eller beträffande arbetstagare som avses i 34 § till . 5.1.3Talan om ändring i beslut om disciplinansvar, avskedande eller avstängning I 7 § första stycket JO-lagen föreskrivs att om myndighet har meddelat beslut mot befattningshavare i ärende om tillämpningen av särskilda bestämmelser för tjänstemän i lag eller annan författning om disciplinansvar eller om avskedande eller avstängning från tjänsten på grund av brottslig gärning eller tjänsteförseelse, får ombudsman föra talan vid domstol om ändring i beslutet. JK:s befogenheter finns i 7 § första stycket JK-lagen. I 7 § andra styckena i JO-lagen respektive JK-lagen finns regler som innebär att om befattningshavare har sökt ändring vid domstol i beslut och har beslutet tillkommit efter anmälan av JO eller JK företräder JO respektive JK det allmänna som befattningshavarens motpart i tvisten. JO eller JK har sökt ändring i beslutet. En förutsättning för JO:s respektive JK:s talerätt är således att ärendet gäller tillämpning av särskilda bestämmelser för offentliga arbetstagare i lag eller annan författning. Sådana särskilda bestämmelser finns exempelvis i 1421 §§ beträffande disciplinansvar. arbetstagare sökt ändring i ett sådant beslut om disciplinansvar vilket tillkommit efter anmälan av JO eller JK företräder JO respektive JK det allmänna som befattningshavarens motpart. I 11 kap. 5 § regerings- formen finns särskilda bestämmelser om vilka omständigheter som får läggas till grund för beslut om avskedande av en ordinarie domare. det gäller ett sådant beslut har således JO och JK talerätt. det i 10 § lagen (1994:261) om fullmaktsanställning (LFA) särskilda bestämmelser beträffande avstängning. JO och JK kan därmed föra talan mot ett beslut om avstängning av en arbetstagare anställd med fullmakt. När det gäller beslut om avstängning av offentliganställd som inte är anställd med fullmakt samt beslut om avskedande av andra offentliga arbetstagare än ordinarie domare saknas det särskilda arbetsrättsliga Följaktligen saknas utrymme för JO och JK att vid domstol föra talan om ändring av beslut i sådana fall. Mål om tillämpning av och handläggs enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister (jfr 37 § och 17 § LFA). Enligt skall talan av JO eller JK om ändring av ett beslut om disciplinansvar enligt väckas från det att beslutet Prop. 2002/03:47 meddelades (40 §). När det gäller fullmaktsanställda finns samma tidsfrist i LFA såvitt avser talan av JO eller JK om ändring av ett beslut om avstängning enligt 10 § 1 eller 2 LFA (21 §). De ursprungliga reglerna i JO-lagen respektive JK-lagen om talerätt mot myndighets disciplinbeslut tillkom i anslutning till ämbetsansvarsreform. Ett stadgande av innebörden att JO och JK hade rätt att söka ändring i beslut enligt 18, 22 och 26 §§ (dvs. om disciplinansvar, avskedande och avstängning) togs i samband därmed in i dåvarande statstjänstemannalagen som paragraf 53 a (bet.1975/76:KU22, rskr. 1975/76:27 och prop. 1975/76:52, bet.1975/76:KU30, rskr. 1975/76:131). Beträffande JO uttalade bl.a. följande (bet.1975/76:KU22 s. 50 och 70). Som senare närmare kommer att utvecklas anser utskottet i likhet med utredningen och flertalet remissinstanser som yttrat sig i frågan att JO i vissa fall skall få befogenhet att föra talan mot disciplinmyndighets beslut i den ordning som gäller i rättegången i arbetstvister, dvs. i allmänhet hos arbetsdomstolen. Utöver åtalsfallen erbjuds sålunda härigenom en ytterligare möjlighet för JO att föra en sak till domstolsprövning.. Utskottet delar utredningens uppfattning att det bör finnas en motsvarande möjlighet [som i straffprocess] för domstol att under särskilda omständigheter skilja en tjänsteman från tjänsten på talan av JO, om arbetsgivaren inte ville begagna sin möjlighet att avskeda tjänstemannen. Detta bör dock bara ske om tjänstemannen utövar offentlig myndighet och om han dömts för ett allvarligt brott och därigenom visat sig uppenbarligen olämplig att inneha sin tjänst. Ett stadgande av denna innebörd föreslår utredningen skall tas in som ett tillägg till statstjänstemannalagen 53 a §.. När det gällde JK konstaterade föredragande statsrådet att frågan om JK:s sanktionsbefogenheter och om hans ställning i disciplinprocessen inte kunde få någon slutgiltig lösning års JK-utredning slutfört sitt arbete. Statsrådet anförde vidare bl.a. följande (prop. 1975/76:52 s. 21). De provisoriska bestämmelser, som skall gälla , bör enligt min mening dock lämpligen i sak vara identiska med den reglering som har beslutat för JO:s del. Jag ansluter mig sålunda även i denna del i huvudsak till förslagen i promemoria.. Enligt föredraganden innebar detta bl.a. att JK enligt 7 § var behörig att i allvarligare fall föra talan vid domstol i tvistemålsordning mot disciplinmyndighetens beslut om disciplinpåföljd, avskedande eller avstängning, och detta vare sig han från början hade gjort anmälan mot tjänstemannen eller inte. I specialmotiveringen angavs att avfattningen av paragrafen gav vid handen att talerätten gällde endast på det specialreglerade tjänstemannaområdet och inte omfattade t.ex. beslut om avskedande eller avstängning som avsågs i lagen (1974:12) om anställningsskydd. Att bestämmelsen endast tog sikte på talan till tjänstemannens nackdel låg i sakens natur (jfr a. prop. s. 25). sedermera avlämnade slutbetänkandet av (SOU 1978:59) Prop. 2002/03:47 fanns inte något förslag om ändring av talerättsregeln i 7 §. 5.2.21976 års lag om offentlig anställning I lagen (1976:600) om offentlig anställning (ÄLOA) fanns i 16 kap. 3 § vilken regel motsvarade 53 a § i statstjänstemannalagen en hänvisning till att JO-lagen respektive JK-lagen innehöll föreskrifter om rätt för JO och JK att söka ändring i beslut enligt 10 eller 11 kap. eller 13 kap. 1 § ÄLOA (dvs. beslut om disciplinansvar, avskedande och avstängning). Dessa regler i ÄLOA bestämde på uttömmande när någon fick avskedas eller avstängas från arbetet eller när disciplinåtgärd fick vidtas. Bestämmelserna om att offentliganställda kunde avskedas hade tillkommit vid ämbetsansvarsreform. saknades det sådana regler inom statens område. I stället gällde innan denna reform genomfördes för tjänstemän med ämbetsansvar att domstol kunde tillämpa avsättning som brottspåföljd. Vidare fanns regler om avsättning som disciplinstraff. föreslog i sitt huvudbetänkande (SOU 1992:60) att JO och JK skulle behålla talerätten när det gällde avskedande och avstängning samt att denna skulle utvidgas till att även omfatta uppsägning utan begränsning till att beslutet grundades på särskilda bestämmelser för offentliga arbetstagare (jfr SOU 1992:60 s. 310 och 312). 1993/94:65 En ändrad lagstiftning för statsanställda m.fl. föreslogs i 40 § i den nya lagen om offentlig anställning en regel om att talan av ombudsmän eller Justitiekanslern om ändring av ett beslut om disciplinansvar enligt 14 § eller avskedande enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd skulle väckas från det att beslutet meddelades (jfr prop. 1993/94:65 s. 135). Vidare föreslogs att de särskilda reglerna i ÄLOA om avskedande och avstängning inte skulle överföras till den nya lagen om offentlig anställning. I förarbetena till lagen anförde föredragande departementschefen bl.a. följande (prop. 1993/94:65 s. 92 f. och 98 f.). Jag delar utredningens uppfattning att det trots att reglerna om avskedande är utformade på olika sätt i LAS och egentligen inte finns någon skillnad i bedömningsgrunderna. Av vad jag nu sagt följer enligt min mening att det i sak inte finns några skillnader mellan de förfaranden som omfattas av reglerna i LAS och . Detta innebär att det inte behöver finnas några särregler i . Enligt min mening är det av vikt att samma regler i fråga om avstängning gäller över hela arbetsmarknaden. Detta innebär att reglerna i 13 kap. 1, 3 och 4 §§ inte förs över till den nya när det gäller avstängning vid uppsägning eller avskedande. Som en följd härav bör också övriga bestämmelser som rör dessa ämnen upphävas. I avsnitt 9.9 har jag föreslagit att reglerna om avstängning på grund av sjukdom i 13 kap. 2 § skall föras över till den Prop. 2002/03:47 nya lag om fullmaktsanställning som jag föreslår. Också reglerna i 13 kap. 1 § om avstängning på grund av att avskedande kan bli aktuellt bör föras över till nämnda lag som närmare framgår av författningskommentaren (avsnitt 15.2).. När LOA-propositionen behandlades av konstaterade arbetsmarknadsutskottet att i och med att slopas kommer det inte längre att finnas några sådana särskilda bestämmelser om avskedande för dem i det hänseende som avses i JO:s och JK:s respektive instruktioner. Vidare konstaterade utskottet att en tvist om avskedande kan med LAS-regleringen innehålla andra moment än tidigare bl.a. genom att man i allmänhet kan räkna med skadeståndskrav från den arbetstagare som anser avskedandet felaktigt, och inte bara som tidigare vid formella fel. Enligt utskottet fanns det i propositionen inte någon närmare belysning av vad slopandet av det särskilda avskedandeinstitutet i kunde komma att betyda för JO:s och JK:s funktioner i de här sammanhangen. Utskottet ansåg därför att man inte då borde genomföra en ordning som medgav rätt för JO och JK att väcka talan om ändring av avskedandebeslut enligt LAS. Utskottet förutsatte att regeringen skyndsamt övervägde frågan, bl.a. mot denna bakgrund, och därefter återkom till med förslag (bet. 1993/94:AU16 s. 24). beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 1993/94:257). Detta innebar att utskottets förslag till 40 § och 21 § fullmaktsanställningslagen fick en något annan lydelse än enligt förslagen i propositionen (orden eller avskedande enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd respektive avskedande eller utgick). Regeringens bedömning: JO och JK bör ha kvar rätten att dels anmäla befattningshavare som åsidosatt sina skyldigheter till den som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd, avskedande och avstängning, dels föra talan vid domstol i sådana ärenden. bör inte utvidgas till att omfatta beslut i ärenden om avskedande och avstängning som grundas på tillämpningen av allmänna arbetsrättsliga Promemorians förslag är att JO:s och JK:s anmälningsrätt kvarstår. Vidare föreslås att talerätten fortsättningsvis bör tillkomma JK ensam, att JO:s talerätt tas bort helt samt att JK skall företräda staten som arbetstagarens motpart vid domstol även när den ursprungliga anmälan gjorts av JO. Talerätten för JK föreslås utvidgas till att avse även myndighets beslut i ärende som grundas på tillämpningen av allmänna arbetsrättsliga regler, t.ex. reglerna i LAS om avskedande och Remissinstanserna: Förutom nedan nämnda remissinstanser har inte de remissinstanser som berör frågan haft något att erinra mot JO har inte haft något att erinra mot förslaget men funnit att det borde övervägas om det inte finns ett behov av övergångsbestämmelser till den föreslagna regleringen. JK har i sitt remissvar fört fram kritik mot att JO:s talerätt tas bort och avstyrkt förslaget att JK skall inträda som part i arbetsrättsliga tvister i de fall som JO gjort den ursprungliga anmälan. JK delar uppfattningen att det finns goda skäl för att återgå till en ordning där talerätten generellt även omfattar avskedande och avstängning. Enligt JK torde dock den nuvarande ordningen, trots dess brister, vara att föredra framför förslaget, om det inte går att finna en lösning på frågan om vem som skall företräda staten som arbetsgivare i de sannolikt mycket få fall en skadeståndstalan från arbetstagaren handläggs i samma rättegång som frågan om disciplinansvar, avskedande eller avstängning. Hovrätten över och har inte funnit innebörden av JO:s klagorätt så pass analyserad i promemorian att förslaget kan tillstyrkas. har pekat på att eftersom JO avses behålla talerätten såvitt avser hälso- och sjukvårdspersonal, veterinärer och krigsmän m. fl. kan det hävdas att systemet inte blir så särskilt mycket klarare av ändringsförslaget. LO har ställt sig undrande till varför JK alltjämt skall ha särskild talerätt i avskedandeärenden när det vid avskedande inte längre finns någon skillnad mellan det stora flertalet statligt anställda och anställda på övriga arbetsmarknaden. Bakgrund: Anmälningsrätten och talerätten för JO och JK har alltsedan tillkomsten av lag om offentlig anställning varit föremål för olika överväganden utan något slutligt ställningstagande i frågan. Ett inom upprättat utkast till PM Ny prop. om JO och JK syftade till att ge JO och JK talerätt avseende beslut mot arbetstagare i ärenden rörande avskedande, oaktat avskedandereglerna för offentliganställda numera följer av LAS. JO som bereddes tillfälle att under hand ta del av utkastet ansåg emellertid att 6 och 7 §§ JO-lagen borde anpassas till rättsläget efter införandet av nya såtillvida att föreskrifterna om JO:s initiativ- och interventionsrätt vad gäller avskedande borde utmönstras. Vidare fann JO att det låg nära till hands att göra samma bedömning beträffande JK i dennes egenskap av tillsynsmyndighet. En vid upprättad PM Justeringar i befogenheterna för ombudsmän och Justitiekanslern, m.m. innehöll förslag till bl.a. vissa ändringar i de lagar som reglerar befogenheterna för JO och JK. Ändringarna syftade främst till att anpassa bestämmelserna om avskedande och avstängning i dessa lagar till det rättsläge som gällde efter LOA-reformen. Förslaget innebar att JO eller JK inte skulle ha rätt att föra talan vid domstol om ändring i en myndighets beslut som rörde avskedande av en statsanställd. Detta eftersom det inte längre fanns något särskilt . Detta faktum borde också medföra att anmälningsrätten för JO och JK togs bort. JO tillstyrkte i sitt remissyttrande de föreslagna ändringarna samt konstaterade sammanfattningsvis följande. De föreslagna ändringarna innebär huvudsakligen en anpassning till det rättsläge som uppstod genom införandet av nya och lagen om fullmaktsanställning. Förslagen medför i ett avseende en viss inskränkning av JO:s och JK:s befogenheter även på ett område som fortfarande är reglerat genom särskilda föreskrifter utöver den arbetsrättsliga regleringen i LAS, nämligen JO:s och JK:s rätt att med stöd av 10 § lagen om fullmaktsanställning ta initiativ till avstängning av en arbetstagare med sådan anställning. Övriga remissinstanser som yttrade sig (bl.a. JK, Arbetsdomstolen och ) tillstyrkte förslagen eller hade inte något att erinra mot dem. Skälen för regeringens bedömning: Inledningsvis kan konstateras att det sedan införandet av nya saknas om man bortser från fullmaktsanställda särskilda bestämmelser om avskedande och avstängning av offentliganställda. I likhet med vad som gäller på arbetsmarknaden i övrigt är i stället reglerna i LAS tillämpliga även när det gäller offentliganställda. Alltsedan genomförandet av LOA- reform, har frågan beträffande hur anmälningsrätten och talerätten för JO och JK ska vara utformad övervägts. Förslagen har, som redovisats ovan, innehållit lösningar i olika riktningar. Beträffande anmälningsrätten gör regeringen följande bedömning. JO och JK har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden (1 § i JO-lagen respektive JK-lagen). Genom tillsynen tillvaratar JO och JK intresset av en lagenlig och korrekt behandling från myndigheternas och de offentliganställdas sida gentemot den enskilde. Regeringen anser att anmälningsrätten är ett väsentligt verktyg för JO och JK i dess roller som extraordinära tillsynsorgan. I förlängningen är detta en av bestånds- delarna i det kontinuerliga, viktiga arbetet att tillse att allmänheten har ett högt förtroende för förvaltningen. JO:s och JK:s rätt att anmäla statsanställda som de anser varit försumliga till anställningsmyndigheten eller för disciplinpåföljd, avskedande eller avstängning fyller således en viktig funktion. Intresset av att upprätthålla en rättssäker och effektiv statlig förvaltning skulle motverkas om anmälningsrätten togs bort. Regeringens uppfattning är således att JO:s och JK:s anmälningsrätt bör kvarstå och kunna avse anmälan syftande till disciplinärt förfarande, avskedande eller avstängning. Vad därefter gäller talerätten föreslås i promemorian att JO och JK går skilda vägar. Därvid skulle JO:s talerätt helt tas bort som JK:s talerätt utökas till att omfatta även beslut i ärenden om avskedande och avstängning. Vidare skulle JK företräda staten som arbetstagarens motpart vid domstol även när den ursprungliga anmälan gjorts av JO. Förslaget om att JO inte heller i fortsättningen bör ha någon talerätt i fråga om beslut om avskedande eller avstängning enligt reglerna i LAS motiveras sammanfattningsvis med att arbetstagarens motpart i domstolen i avskedande- och skadeståndsfrågan inte bör vara JO, som i egenskap av extraordinärt tillsynsorgan företräder det allmänna, utan en representant för staten som arbetsgivare, som kan åläggas skadeståndsskyldighet. De skäl som finns för att JO inte bör ha talerätt gör sig enligt promemorian inte gällande i fråga om JK. När det gäller arbetsrättsliga ingripanden behövs enligt övervägandena ett från anställningsmyndigheten fristående organ som kan pröva om ändring bör sökas i myndighetens eller Statens ansvarsnämnds beslut om disciplinansvar, avskedande eller avstängning. Uppgiften bör enligt promemorian fullgöras av JK oberoende av om sanktionen regleras i eller i LAS, dvs. inte bara i fråga om disciplinansvar utan även vad gäller avskedande och avstängning.