prop · GQ0338 · 2003-02-13 00:00:00 — Den internationella terrorismen har förändrats Den internationella terrorismen har allt mer kommit att dra fördel av öppnare gränser och avancerad informationsteknik. numera snarare regel än undantag att terrornätverk sträcker sig över ett flertal länder samt att stämpling, förberedelse och försök till ett terrorist- brott äger rum i ett eller flera andra länder än det land där terroristbrottet Att hindra och bekämpa internationell terrorism på ett ef- fektivt sätt är en angelägenhet för alla stater, även om de planerade terro- ristbrotten sker utanför den egna statens territorium. samarbetet på detta område har därför förstärkts och allt mer kommit att inriktas på att förebygga och förhindra terroristbrott oavsett var de befa- ras äga rum. Undantaget för en gärning som har övervägande karaktär av politiskt brott har också i olika internationella sammanhang befunnits vara ett hinder mot förebyggande av terroristbrott. Vid tillträde till 1996 års om utlämning ändrades 6 § utlämningslagen på så sätt att utlämning inom EU inte skall kunna vägras enbart av den anled- ningen att brottet är politiskt, se prop. 2000/01:83. mades generellt för att täcka även framtida internationella åtaganden, Och i de av ratificerade FN- konventionerna om bekämpande av bombattentat av terrorister och fi- nansiering av terrorism får staterna inte avslå en framställning om utläm- ning för lagföring eller straffverkställighet enbart av det skälet att det rör sig om ett politiskt brott, ett brott förknippat med ett politiskt brott eller ett brott inspirerat av politiska motiv (prop. 2000/01:86 samt 2001/02:149). Den som är svensk medborgare får dock fortfarande inte utlämnas för ett politiskt brott. Undantaget för politiska brott bör slopas Som framgått av redogörelsen ovan är brottslighet med politiska inslag numera en i högsta grad internationell verksamhet och angelägenhet. hindra och bekämpa terroristbrott, även då brottet har övervägande ka- raktär av politiskt brott, är därför grundläggande för det internationella I detta sammanhang bör också nämnas FN:s säkerhetsråds resolution , som antogs till följd av terrordåden i . rättsligt bindande och förpliktar att bl.a. vägra tillflyktsort för personer som finansierar, planerar, stöder eller begår terroristbrott (deny safe haven to those who finance, plan, support, or commit terrorist acts, or provide safe havens) (se FN:s säkerhetsråds resolution S/RES/1373 (2001)). Att kunna utvisa utlänningar oavsett att terroristbrottet har övervägan- de karaktär av politiskt brott kan således anses stå i överensstämmelse med den internationella utvecklingen på området. Vidare kan det anses vara stötande och osolidariskt mot den stat där terroristbrottet planeras ske att inte kunna utvisa i dessa fall. Det finns därför starka skäl som ta- lar för att svenska myndigheter skall ha samma möjligheter att kunna ingripa då det kan befaras att terroristbrott planeras i , oavsett om det befarade brottet riktar sig mot eller annan stat. Det bör i detta sammanhang understrykas att även om en utlänning kan utvisas med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll, så kan det fin- nas hinder mot att verkställa beslutet. Utlänningen får t.ex. inte sändas till ett land där han eller hon riskerar att utsättas för dödsstraff eller tortyr och inte heller till ett land där utlänningen inte är skyddad att sändas vi- dare till ett land där han eller hon skulle vara i sådan fara. Det kan också finnas hinder mot att skicka utlänningen till ett land där han eller hon riskerar att utsättas för förföljelse eller till ett land där utlänningen inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon löper risk för förföljelse. Verkställigheten av beslutet skall då skjutas upp (se 10 § la- gen om särskild utlänningskontroll och 8 kap. 14 §§ utlänningslagen). Om verkställigheten skjuts upp kan vissa tvångsmedel användas mot ut- länningen; förvar eller uppsikt med anmälningsplikt samt åtgärder i spa- ningssyfte (se 11, 14 och 1822 §§ i lagen). Genom att slopa undantaget i 1§ andra stycket kan alltså en utlänning som befaras begå ett terrorist- brott utomlands med politiska motiv utvisas enligt lagen och därmed också kunna omfattas av vissa tvångsmedel här i , t.ex. om situa- tionen är sådan att utvisningsbeslutet inte kan verkställas på grund av t.ex. risk för dödsstraff, tortyr eller förföljelse i hemlandet. har utifrån ett asylrättsligt perspektiv anfört att det enligt gällande rätt görs en balansering av politiskt och inte politiskt innehåll av en åberopad gärning som är av betydelse när tillstånd enligt utlänningslagen prövas och att detta, så vitt framgår av förslaget, skall gälla även om undantaget för politiska brott i utlandet i lagen om särskild utlänningskontroll slopas. Enligt verket kan det därför sättas i fråga om inte 1 § andra stycket bör behållas för att markera att denna avvägning sker. Regeringen konstaterar dock att lagen om särskild utlänningskon- troll och utlänningslagen är konstruerade på skilda sätt. Enligt utlän- ningslagen skall frågan om utlänningen begått eller befaras kunna begå ett politiskt brott, och därmed t.ex. riskerar att bli förföljd, vägas in redan när frågan om tillstånd beslutas. Avvägningen kan leda till att utlänning- en beviljas tillstånd eller inte. Enligt lagen om särskild utlänningskontroll i dess gällande lydelse är det överhuvudtaget inte möjligt att utvisa för ett befarat politiskt brott utomlands. Om förslaget genomförs, dvs. om un- dantaget för politiskt brott i utlandet slopas, skall frågan om det befarade brottet är politiskt beaktas först när ett utvisningsbeslut enligt lagen har beslutats och det blir fråga om att avgöra om utvisningsbeslutet skall skjutas upp eller inte. Det bör därvid understrykas, att för det fall beslutet inte kan verkställas, t.ex. på grund av att utlänningen riskerar att utsättas för dödsstraff eller tortyr, så kan, som angetts ovan, verkställigheten skjutas upp och utlänningen i stället underkastas vissa tvångsmedel så- som förvar eller uppsikt med anmälningsplikt. Undantaget för politiskt brott utomlands bör därför även av detta skäl slopas. Vad som anförts ovan talar, enligt regeringens uppfattning, med styrka för att det bör vara möjligt att utvisa en utlänning enligt lagen om sär- skild utlänningskontroll, om utlänningen ifråga befaras begå eller med- verka till terroristbrott i ett annat land än även när det aktuella brottet har övervägande karaktär av politiskt brott. Regeringen anser där- för att begränsningen i nuvarande 1 § andra stycket lagen om särskild utlänningskontroll bör slopas. Regeringens förslag: Lagändringarna skall träda i kraft . Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. Promemorians förslag: Lagändringarna skall träda i kraft den 1 janu- ari 2003. Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot promemorians för- slag . Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 11 i rambeslutet skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att uppfylla bestämmelserna i rambeslutet . Rambeslutet antogs av ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor . Först då blev rambeslutet bindande för medlemsstaterna samt var det möjligt att slutligen bedöma behovet av nödvändiga lagstift- ningsåtgärder. Departementspromemorian remitterades och remisstiden gick ut . Efter det att ärendet varit föremål för beredning inom beslutade regeringen att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagen. Lag- rådet lämnade sitt yttrande . Med hänsyn till dessa nödvändiga steg i beredningsförfarandet har det inte varit möjligt att sätta i kraft lagändringarna inom den tid som rambeslutet föreskriver. Reger- ingen anser att lagändringarna lämpligen bör träda i kraft . Av grunderna för 5 § promulgationslag följer att de nya bestämmelserna inte får tillämpas på ett sådant sätt att de ges retroaktiv verkan till den misstänktes nackdel. Regeringen har under avsnittet Ärendet och dess beredning behandlat Lagrådets synpunkter på medverkan till den i rambeslutet före- skrivna genomförandetiden. De gärningar som enligt förslaget skall kunna föranleda ansvar för terro- ristbrott är straffbara enligt redan gällande lagstiftning. Försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja terroristbrott torde dock innebära att vissa gärningar, då de är att bedöma som terroristbrott, kriminaliseras på ett tidigare stadium än som är fallet . Nykriminaliseringen är emellertid av begränsad omfattning. Reger- ingen bedömer att genomförandet av de föreslagna lagändringarna inte kommer att medföra annat än marginella kostnadsökningar. Eventuella merkostnader skall finansieras inom myndigheternas befintliga anslag. 14.1Förslaget till lag om straff för terroristbrott Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 6.1, anger att lagen innehåller bestämmelser för genomförande av EU:s rambeslut om bekämpande av terrorism. Härigenom tydliggörs att lagens bestämmelser skall tolkas mot bakgrund av dels rambeslutets beaktandesatser och artiklar, dels de utta- landen som medlemsstaterna kommit överens om och som tagits till rå- dets protokoll då rambeslutet antogs . Bestämmelsen innebär således att rådets uttalanden om hur rambeslutet skall tolkas även gäller vid tolkningen av de kvalificerande rekvisit som enligt 2 § skall vara uppfyllda för att en gärning som avses i 3 § skall kunna bedömas vara ett terroristbrott. Det sagda medför att brottsliga gärningar, som formellt faller under andra straffstadganden, skall anses utgöra terroristbrott och bedömas enligt straffskalan för det brottet, en- dast om gärningarna är att betrakta som allvarliga överträdelser av med- lemsstaternas straffrätt, begångna av personer som utgör ett hot mot det demokratiska samhället, som respekterar rättsstaten och den civilisation på vilka dessa samhällen bygger. För att omfattas av lagens tillämp- ningsområde krävs således att det är fråga om allvarliga angrepp utförda i avsikt att rasera de grundläggande principerna om en fungerande rättsstat och demokrati. Det sagda innebär att de kvalificerande rekvisit som avses i 2 § skall tolkas restriktivt och att domstolen vid bedömningen av om en gärning är att betrakta som terroristbrott, skall göra denna prövning mot bakgrund av rambeslutets syfte såsom det har kommit till uttryck i dess beaktande- satser och i de uttalanden som tagits till rådets protokoll i samband med antagandet av rambeslutet. Motsvarande gäller även handlingar som innebär utövande av den grundläggande rättigheten att föra fram sin åsikt, även om ett brott begås när denna rättighet utövas. Det innebär bl.a. att olika former av civil olydnad som tar sig uttryck i brottsliga handlingar inte omfattas av defi- nitionen av terroristbrott. Exempel på sådana handlingar kan vara all- männa aktioner mot omdiskuterade projekt såsom t.ex. olika byggpro- jekt, transporter av farligt gods, utvinning av naturtillgångar och prov- sprängningar av kärnladdningar eller andra stridsmedel. Andra exempel kan vara olika former av skadegörelse eller våldsbrott i samband med upplopp vid demonstrationer. Paragrafen, som behandlats i avsnitt 6.1 och 6.2, anger under vilka förut- sättningar den som begår en sådan gärning som anges i 3 § skall dömas för terroristbrott. Bestämmelsen innebär således att domstolen, i stället för att döma för det brott som gärningen innebär (t.ex. mord, sabotage eller kapning), skall döma för terroristbrott, om de kvalificerade objekti- va och subjektiva rekvisiten i paragrafens första stycke är uppfyllda. För att en gärning som avses i 3 § skall kunna betraktas som ett terrorist- brott krävs att den kan allvarligt skada en stat eller en mellanstatlig orga- Uttrycket en stat torde inte vålla några tillämpningssvårigheter. utförligt redogjorts för i avsnitt 5.1 bör det i rambeslutet använda ut- trycket internationell organisation, bl.a. med hänsyn till att det likställs med en stat, ges en snäv tolkning innebärande att det skall vara fråga om internationella organisationer som förtjänar samma skydd som enskilda stater, dvs. mellanstatliga organisationer som FN, EU och . För att det inte skall råda någon tvekan om lagens tillämpningsområde i detta avseende används därför begreppet mellanstatlig organisation i Att gärningen skall kunna allvarligt skada en stat eller mellanstatlig organisation utgör ett objektivt rekvisit. Det tar sikte på den abstrakta faran hos gärningen, vilket innebär att det inte krävs att gärningen i det enskilda fallet faktiskt har inneburit sådan fara. Gärningen skall vara så- dan att den typiskt sett kan allvarligt skada en stat eller en mellanstatlig Begreppet kunna allvarligt skada är inte närmare utvecklat i rambeslu- Det får emellertid, bl.a. mot bakgrund av rambeslutets syfte och de rådsuttalanden som gjorts i samband med dess antagande, anses innebära att gärningen skall kunna utgöra en svår påfrestning på samhället eller på en mellanstatlig organisation. Naturligtvis omfattas gärningar som allvar- ligt kan skada de grundläggande strukturerna för ett demokratiskt sam- hälle såsom grunderna och formerna för statskicket eller rättsordningen. Rekvisitet är emellertid inte begränsat till gärningar som kan hota de grundläggande strukturerna i en stat eller som är av sådan omfattning att de kan få landsomfattande konsekvenser. Det innefattar också gärningar som, även om de inte direkt kan anses hota de grundläggande strukturer- na, kan allvarligt skada ett väsentligt allmänintresse eller orsaka allvarli- ga störningar i en stats samhällsfunktioner eller försörjningsmöjligheter. Detta får anses omfatta viktiga infrastruktursystem som allmänna kom- munikationsnät och kommunikationsmedel, el- och vattenförsörjning, telekommunikationer, hälso- och sjukvård, radio och TV, men även vik- tiga försörjningsgrenar och industrier samt handelsplatser såsom börser. Det får också anses inrymma sådana för medborgarna väsentliga gemen- samma intressen som värnandet av det öppna och säkra samhället. Vad gäller mellanstatliga organisationer får gärningar som kan skada dess förmåga eller möjlighet att fullgöra sina uppgifter i enlighet med det mandat medlemsstaternas givit dem anses utgöra en svår påfrestning och därmed vara sådan att den kan allvarligt skada organisationen. här krävs att gärningen skall vara sådan att den hotar lamslå hela organi- Vad som krävs är att gärningen skall kunna allvarligt skada någon av de funktioner organisationen är inrättad för att utföra. tet kan således vara uppfyllt då brottet enbart riktar sig mot t.ex. en viss institution, ett visst organ eller mot en viss gren av organisationens verk- Det är inte möjligt att närmare ange vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att en gärning skall anses kunna allvarligt skada vä- sentliga allmänintressen, samhällsfunktioner eller försörjningsmöjlighe- Prop. 2002/03:38 ter samt vad avser en mellanstatlig organisation, dess möjlighet och för- måga att fullgöra sina uppgifter. Detta är något som måste bedömas från fall till fall med beaktande av samtliga omständigheter. Som angetts ovan krävs emellertid inte att gärningen i det enskilda fallet har inneburit fara för att en stat eller mellanstatlig organisation allvarligt skadas. Farerekvi- sitet är abstrakt, vilket innebär att gärningen skall vara sådan att den ty- piskt sett kan allvarligt skada en stat eller en mellanstatlig organisation. Typiskt sett torde gärningar som innebär att fara framkallas för många människors liv, personliga säkerhet eller hälsa eller för mycket omfattan- de skador på miljö eller egendom av särskild betydenhet, anses kunna allvarligt skada en stat eller en mellanstatlig organisation. Exempel på sådana gärningar kan, beroende på omständigheterna, vara olika former av gisslantagning, mordbrand, bombattentat eller andra omfattande ska- degörande handlingar riktade mot allmänna byggnader och allmänna platser, kapning av transportmedel som befordrar passagerare, vapen el- ler olika former av särskilt farligt gods, sabotage mot vatten- eller elför- sörjning och allmänna kommunikationsnät eller kommunikationsmedel, spridande av gift eller smitta, t.ex. via det allmänna försörjningsnätet för drickvatten eller via ventilationssystemet i offentliga utrymmen såsom tunnelbanestationer. En gärning kan dock allvarligt skada en stat eller en mellanstatlig or- ganisation även om den endast riktar sig mot en enskild person. Så kan t.ex. vara fallet med gärningar som innebär att personer i olika beslutande positioner mördas, allvarligt skadas eller kidnappas just på grund av att de innehar viss anställning eller visst förtroendeuppdrag. För att en gärning som avses i 3 § skall vara att bedöma som terrorist- brott krävs, förutom att gärningen objektivt sett skall kunna allvarligt skada en stat eller en mellanstatlig organisation, att gärningsmannen be- går gärningen med avsikt, dvs. med direkt uppsåt, att den skall leda till en sådan effekt som anges i punkterna 13. Det är alltså fråga om ett pre- ciserat skuldrekvisit. Ansvar för terroristbrott förutsätter således att dom- stolen finner det styrkt att avsikten med gärningen var att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, eller att otillbörli- gen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd, eller att allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller soci- ala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation. Den avsedda effekten behöver dock inte ha uppnåtts, utan det är tillräckligt att åklaga- ren förmår visa att den var direkt åsyftad av gärningsmannen. Uttrycket injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolk- ningsgrupp innebär att gärningen skall företas med avsikt att framkalla allvarlig fruktan för säkerhet till person eller egendom. Det kan t.ex. vara fallet i fråga om urskillningslösa bombattentat eller andra liknande ska- degörande åtgärder som riktas mot allmänna platser, kommunikations- medel eller anläggningar som förser allmänheten med vatten, ljus, värme eller kraft. Det kan också vara fråga om att sprida gift eller smitta, t.ex. via det allmänna försörjningsnätet för dricksvatten eller ventilationssy- Prop. 2002/03:38 stem i större lokaler och anläggningar, t.ex. tunnelbanestationer. Med uttrycket en befolkning eller en befolkningsgrupp klargörs att bestämmelsen är tillämplig såväl då syftet är att injaga allvarlig fruktan i en större del av befolkningen, som då ett brott riktas mot en mindre per- sonkrets, t.ex. en etnisk minoritet eller ett visst folkslag. Att otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisa- tion att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, innebär att det skall röra sig om en utpressningsliknande situation. Det kan t.ex. utgöras av människorov eller kapning av luftfartyg där gisslan tas och där avsikten med brottet är att tvinga fram vissa beslut för att gisslan skall släppas. Det kan också vara fråga om gärningar som består i hot om att ett visst brott som omfattas av 3 §, t.ex. mord, allmänfarlig ödeläggelse eller spri- dande av gift eller smitta, kommer att utföras om inte vissa beslut fattas. Med uttrycket offentliga organ avses såväl riksdag och regering som and- ra myndigheter och organ inom en stat som är en del av den offentliga förvaltningen och som fullgör förvaltningsuppgifter. De offentliga organ som omfattas av denna bestämmelse torde vara desamma som avses i 1 kap. 8 och 9 §§ samt 11 kap. 6 § regeringsformen. Innebörden av uttrycket allvarligt destabilisera eller förstöra grundläg- gande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation är inte närmare definierat i ram- beslutet. Med grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat får emellertid förstås en stats grundläggande samhällsstrukturer och funktioner såsom dess statsskick, grundlag eller konstitution, dess rättsordning samt därmed jämförbara strukturer eller funktioner såsom en stats hälsovårds- socialskydds- eller utbildningssy- stem. Självfallet omfattas därför brott som utförs i avsikt att det demo- kratiska statsskicket skall omstörtas och att de för staten grundläggande författningarna skall ändras eller upphävas. Andra situationer kan vara då brottet riktar sig mot rättsväsendet i syfte att destabilisera en fungerande rättstat. Det kan också vara fråga om att gärningsmannen har som syfte att genom brott riktade mot för landet viktiga industrier eller andra för- sörjningsgrenar tillfoga statsekonomin stora skador. Ytterligare exempel kan vara att brotten riktar sig mot viktiga institutioner för hälsovård och utbildning i syfte att förstöra eller försvaga förmågan att tillgodose all- mänheten med sjukvård och utbildning. Med motsvarande strukturer för en mellanstatlig organisation torde främst avses dess stadgar, institutioner och organ, dess budget och den övriga infrastruktur medlemsstaterna har byggt upp för att organisationen skall kunna fullgöra sitt uppdrag. Rekvisitet får därmed anses uppfyllt om gärningsmannen begår ett brott riktat mot en mellanstatig organisa- tions institutioner eller organ eller mot dess företrädare i syfte att organi- sationens förmåga att fullgöra sina grundläggande uppgifter skall förstö- ras eller försvagas. På motsvarande sätt omfattas brott riktade mot med- lemsstaterna eller deras företrädare i organisationen i denna deras egen- skap. Enligt andra stycket är straffet fängelse , lägst fyra och högst eller på livstid. Är brottet mindre allvarligt är straffet, enligt tredje stycket, fängelse , lägst och högst . stycket klargörs emellertid att om ett högre lägsta straff för gärningen har föreskrivits i , gäller vad som sägs där i fråga om lägsta Därutöver gäller på sedvanligt sätt allmänna be- stämmelser om straffmätning och val av påföljd. Det innebär bl.a. att bestämmelserna om straffmätning, påföljdseftergift och val av påföljd i 29 och 30 kap. skall tillämpas. Terroristbrottet rymmer ett flertal olika gärningstyper och utgångs- punkten för straffvärdebedömningen bör således vara straffskalan för den gärning, angiven i 3 §, som gärningsmannen har gjort sig skyldig till. Därutöver skall särskilt beaktas den skada, kränkning eller fara som gär- ningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon haft. Ett högt straff torde kunna dömas ut om gärningsmannen har visat sär- Andra omständigheter av betydelse bör vara om gärningen har inneburit fara för rikets säkerhet, för flera människor eller för egendom av särskild betydenhet. Den mindre stränga straffskalan skall användas vid mindre allvarliga Även här bör utgångspunkten vara straffskalan för den gärning, an- given i 3 §, som gärningsmannen har gjort sig skyldig till. liga fall kan t.ex. vara då gärningen inte innebar fara för människors liv eller hälsa eller egendom av särskild betydenhet eller om skador på egendom inte är allt för omfattande. Exempel på sådana fall kan vara hot om terroristbrott eller olika former av olovligt handhavande med vapen Med hänsyn till att rekvisitet allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation alltid måste vara uppfyllt torde det dock mera undantagsvis komma i fråga att tillämpa den mindre För vissa typer av gärningar, t.ex. mord och dråp, är bestämmelsens straffminimum lägre än vad som enligt är föreskrivet för Eftersom ansvar för terroristbrott endast kan utdömas om de kvalificerande rekvisiten i första stycket är uppfyllda, kan naturligtvis inte komma i fråga att ha ett straffminimum som är lägre än det som en- ligt föreskrivs för gärningen. I fjärde stycket har därför in- förts en uttrycklig bestämmelse, som klargör att om för gärningen ett högre lägsta straff föreskrivs i , gäller vad som sägs där i fråga om lägsta straff.