prop · GQ0365 · 2003-03-20 00:00:00 — Regeringens förslag: Diskriminering som har samband med etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning är förbjuden i fråga om so- cialförsäkringen och anslutande bidragssystem. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock föreslagit att diskrimineringsförbudet skall omfatta även finansieringen av systemen för social trygghet. Remissinstanserna: () välkomnar förslaget att införa ett förbud mot diskriminering på grund av etnisk tillhörighet, religion eller övertygelse gällande försäkringskassornas beslut eller åt- gärder. RFV framför att man bör ha i åtanke att identifikationen av olika grupper föregås av en politisk diskussion. Detta torde borga för att gruppidentifikationen inte bygger på diskriminering. Skälen för regeringens förslag Av direktivet mot etnisk diskriminering framgår att diskriminering är förbjuden i fråga om bl.a. socialt skydd, inklusive social trygghet (artikel 3.1 e och f). Utredningen har hänfört socialförsäkring till social trygghet. Regeringen ansluter sig till utredningens synsätt. Till begreppet social trygghet hänförs i den svenska lagstiftningen olika Regeringen bedömer att det finns ett allmänt behov av utvidgat skydd mot diskriminering genom lagstiftning (se av- Det saknas uttryckligt förbud mot diskriminering i författ- ningar inom socialförsäkringsområdet. Den lagstiftning som finns inom aktuellt område är inte tillräcklig för att skall uppfylla direktivet mot etnisk diskriminering (jfr avsnitt 7.1). Regeringen föreslår därför att ett uttryckligt diskrimineringsförbud i fråga om socialförsäkringsområdet skall införas för diskrimineringsgrunderna etnisk tillhörighet och religion eller annan trosuppfattning. Regeringen anser inte att det finns behov av att införa ett uttryckligt diskrimineringsförbud i fråga om finansiering av systemen för social Socialförsäkringen och anslutande bidragssystem I fråga om diskrimineringsförbudets omfattning kan direktivet mot etnisk diskriminering inte sägas ange något begränsat krav på skydd. ningen har föreslagit ett diskrimineringsförbud som gäller inom social- försäkringen och andra bidragssystem. Regeringen föreslår att begreppet anslutande bidragssystem i stället används (se 1 § förordningen [1998:739] med instruktion för ). Socialförsäkringslagen (1999:799) innehåller bestämmelser om vem som omfattas av social trygghet genom social försäkring och vissa bi- dragssystem (socialförsäkringen). Av socialförsäkringslagen framgår att rätten till en förmån skall grundas på antingen bosättning eller förvärvs- I socialförsäkringslagen räknas upp vilka förmåner som en enskild är berättigad till enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) och annan lagstiftning än AFL. handhas av och de allmänna försäkringskassorna. har till uppgift att förvalta, administrera och besluta om utbetalningar av premiepensionerna. Utöver det som i socialförsäkringslagen definieras som socialförsäk- ring administrerar och försäkringskassorna även vissa anslutande bidragssystem. Dessa är t.ex. statligt personskadeskydd enligt lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd och lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m., krigsskade- ersättning till sjömän enligt lagen (1977:267) om krigsskadeersättning till sjömän samt ersättningen till smittbärare enligt lagen (1989:225) om er- sättning till smittbärare. Vidare handhar och försäkringskassorna olika former av ersättningar enligt lagen (1991:1488) om handläggning av vis- sa ersättningar till den som tjänstgör inom totalförsvaret. kommer även att andra än och försäkringskassorna beslutar och betalar vissa förmåner till totalförsvarspliktiga. ningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga innehåller före- skrifter om verkställighet av 8 kap. lagen (1994:1809) om totalförsvars- I 11 kap. förordningen anges att beslutar och betalar ut bidrag (10 §) och att den myndighet, den kommun eller det landsting där den totalförsvarspliktiga tjänstgör beslutar och betalar ut Prop. 2002/03:65 annan förmån än dagpenning, familjebidrag, ekonomiskt stöd i form av bidrag och grupplivförsäkring till totalförsvarspliktiga (12 §). Vidare anges i nämnda kapitel att beslutar och betalar viss ersättning enligt 8 kap. 4 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt (13 §). Regeringen anser att dessa förmåner som ges till totalförsvars- pliktiga skall omfattas av begreppet anslutande bidragssystem även i de fall andra än och försäkringskassorna handhar förmånerna. Även ifråga om socialförsäkringsområdet omfattar diskrimineringsför- budet såväl handläggning av ett ärende (myndighetsutövning) som fak- tiska handlingar. Enligt regeringens mening bör diskrimineringsförbudet gälla i verk- samheten som sådan och avse sådant som en enskild persons rätt till för- säkringsersättningar och bidrag, dessas räckvidd och innehåll. Villkoren för att få tillgång till en ersättning eller ett bidrag skall inte vara diskri- minerande i sig utan kriterierna skall vara lika oberoende av den sökan- des etniska tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. Vidare skall en förmån kvalitativt och kvantitativt vara densamma för alla personer oavsett etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. Även un- derlåtenhet att agera kan innebära diskriminering. I fråga om att bevilja försäkringsersättning eller bidrag till enskilda kan beslutet i vissa fall rymma ett mått av individuella bedömningar. Detta har dock ingen principiell betydelse för diskrimineringsskyddets utform- ning. För att ta ställning till om diskriminering föreligger i en specifik situation måste en prövning ske om de olika rekvisiten i diskriminerings- begreppet är uppfyllda (se vidare avsnitt 9). Regeringens förslag: Diskriminering som har samband med etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning är förbjuden i fråga om arbetslöshetsförsäkringen. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Ingen har invänt mot förslaget. nadsstyrelsen anser dock att även diskrimineringsgrunderna sexuell läggning och funktionshinder skall omfattas av skyddet mot diskrimine- Bakgrund: I lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring finns be- stämmelser om arbetslöshetsförsäkringen. handhas av arbetslöshetskassor (a-kassor) som är föreningar och vilka regleras i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. Arbetslöshetsförsäkringen omfattar både arbetstagare och företagare. Försäkringen består av en grundförsäkring och en inkomstbortfallsför- Reglerna innebär att den som uppfyller vissa i lagen angivna villkor har rätt till ersättning som lämnas i form av ett belopp som beräk- nas per dag (dagpenning). Ersättning enligt grundförsäkringen lämnas Prop. 2002/03:65 med ett belopp per dag som inte är baserat på tidigare förvärvsinkomster (dagpenning i form av grundbelopp). Ersättning enligt inkomstbortfalls- försäkringen lämnas med ett belopp per dag som är baserat på tidigare förvärvsinkomster (dagpenning i form av inkomstrelaterad ersättning). I huvudsak gäller att ersättningen lämnas med de belopp som regeringen fastställer. Särskilda regler gäller bl.a. i fråga om karenstid och ersätt- ningstidens längd, avdrag på dagpenningen, avstängning från rätt till er- sättning och nedsättning av ersättning. AMS och länsarbetsnämnderna fullgör inom ramen för den arbets- marknadspolitiska verksamheten vissa uppgifter som rör arbetslöshets- försäkringen. Bl.a. gäller att AMS utövar tillsyn över ar- betslöshetskassorna och gör uppföljning av arbetslöshetsförsäkringen. kommer tillsynsansvaret att överföras till den nya myndigheten för arbetslöshetsförsäkringen. Skälen för regeringens förslag Direktivet mot etnisk diskriminering kräver skydd mot diskriminering i fråga om socialt skydd, inklusive social trygghet (artikel 3.1 h). Arbets- livsdirektivet har ingen motsvarande bestämmelse. I skälen till arbets- livsdirektivet anges tvärtom att direktivet inte gäller system för social trygghet och socialt skydd vilkas förmåner inte jämställs med lön i den betydelse denna term ges vid tillämpningen av artikel 141 i EG-fördra- get, och inte heller statliga utbetalningar som syftar till att ge tillträde till anställning eller fortsatt anställning. Utredningen har hänfört arbetslöshetsförsäkringen till området social trygghet som omfattas av direktivet mot etnisk diskriminering. Mot det har ingen remissinstans invänt och även regeringen ansluter sig till ut- redningens bedömning. Det finns inga regler som uttryckligen har till ändamål att motverka dis- kriminering som har samband med de diskrimineringsgrunder som avses i EG-direktiven när det gäller arbetslöshetsförsäkringen. Regeringen an- ser därför, liksom utredningen, att ett förbud bör införas i den nya lagen mot diskriminering (jfr avsnitt 7.1). Ett skydd för etnisk tillhörighet och religion eller annan trosuppfattning Enligt EG-direktiven krävs ett diskrimineringsförbud i fråga om social trygghet till vilket område arbetslöshetsförsäkringen enligt utredningen bör hänföras endast för diskrimineringsgrunderna ras eller etniskt ur- sprung. Utredningens förslag är därmed att diskrimineringsförbudet som rör arbetslöshetsförsäkringen skall omfatta endast diskriminerings- grunderna etnisk tillhörighet och religion eller övertygelse. Sexuell lägg- ning och funktionshinder omfattas alltså inte av det föreslagna diskrimi- neringsförbudet. Regeringen föreslår att förbudet utformas i enlighet med vad utredningen föreslagit. Det saknas nu beredningsunderlag för ett skydd som är lika för alla diskrimineringsgrunder. Som Arbetsmarknads- styrelsen påpekat bör dock även diskrimineringsgrunderna sexuell lägg- ning och funktionshinder omfattas av skyddet mot diskriminering. Det- samma gäller diskrimineringsgrunden kön. Regeringen avser att åter- komma med förslag till ett sådant bredare diskrimineringsförbud som gör skyddet mot diskriminering lika för alla diskrimineringsgrunderna (jfr avsnitt 6.2). Regeringen föreslår att diskrimineringsförbudet formuleras så att det gäller i fråga om arbetslöshetsförsäkringen. Med detta avses sådant som ansökan om och beviljande av ersättning, ersättningens storlek, karenstid, ersättningstidens längd, avdrag på dagpenningen, avstängning från rätt till ersättning, nedsättning av ersättning och utfärdande av intyg. Upp- räkningen är inte uttömmande. I detta ligger arbetslöshetskassornas handhavande av alla frågor som gäller försäkringen. Beslut, faktiskt handlande som inte manifesteras i formella beslut, andra åtgärder som rör den enskilde sökanden, underlåtenhet att agera, förhalning av beslut, be- mötande av individuella sökande m.m. bör omfattas. Utanför diskrimineringsförbudets räckvidd bör i princip falla frågor som omfattas av lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. Frågor om föreningarnas bildande, registrering, tillsyn över a-kassorna och stats- bidrag till kassorna, vilket regleras i den lagen, rör inte den enskildes förhållanden och omfattas därför inte av lagens diskrimineringsförbud. I något fall bör dock diskrimineringsförbudet omfatta även den rent före- ningsrättsliga verksamheten. Frågor om rätt till medlemskap, uteslutning av medlemmar, medlemsavgifter och liknande regleras i princip inte av en a-kassas stadgar, utan direkt av lagen (3447 a §§). Medlemskapet i en a-kassa är direkt utslagsgivande för möjligheten att få in- komstrelaterad ersättning ur försäkringen. I den mån diskriminering som har samband med etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning förekommer i sådana sammanhang bör därför diskrimineringsförbudet gälla även frågor om medlemskap, medlemsavgifter och s.k. särskild ut- taxering. En arbetslöshetskassa kan inte sägas vara en sådan yrkesorganisation som avses i EG-direktiven (se artikel 3.1 d i respektive direktiv). De frå- gor som täcks av regeringens förslag till diskrimineringsförbud i fråga om medlemskap och medlemsförmåner, och som behandlas i avsnitt 10.5, omfattas alltså inte av förslaget som rör arbetslöshetsförsäkringen. Artikel 67 i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egen- företagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen handlar om sammanläggning av försäkrings- eller anställningsperioder. Bestämmel- sen innebär i princip att tid som någon har varit anställd i olika medlems- stater skall läggas samman när det gäller beräkning av arbetslöshets- Regeln innebär att EU-medborgare inte behandlas lika med Prop. 2002/03:65 personer från tredje land. Tillämpning av denna bestämmelse står dock inte i strid med diskrimineringsförbudet. 11.7.4Hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet Regeringens förslag: Diskriminering som har samband med etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning är förbjuden i hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Endast få har berört frågan. framför att frågan är om inte eventuell diskriminering kan prövas genom att använda sig av bestämmelserna i hälso- och sjuk- vårdslagen (1982:763), lagen (1988:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område jämte skadeståndslagen. fram- håller betydelsen i förslagets bestämmelser, eftersom dessa innebär såväl ett förtydligande som en förstärkning av diskrimineringsförbudet inom hälso- och sjukvården. Skälen för regeringens förslag Av artikel 3.1 e i direktivet mot etnisk diskriminering framgår att direkti- vens förbud mot diskriminering skall genomföras i fråga om socialt skydd, inklusive social trygghet samt hälso- och sjukvård. De bestämmelser som reglerar hälso- och sjukvården innebär att alla i princip skall kunna få del av hälso- och sjukvårdstjänster oavsett var de bor i landet och utan att individuella särförhållanden av t.ex. religiös na- tur skall få utgöra något hinder. Enligt 2 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763; HSL) är målet för häl- so- och sjukvården en god hälsa och en vård på lika villkor för hela be- folkningen. Vården skall ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet. Den som har det största be- hovet av hälso- och sjukvård skall ges företräde till vården. Tillgång till vård får inte påverkas av t.ex. ålder, kön, utbildning, betalningsförmåga och nationalitet. Hälso- och sjukvården skall bedrivas så att den uppfyller kraven på en god vård. Detta innebär att den skall vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen, vara lätt tillgänglig, bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet, samt främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdspersonalen. Vården och behandlingen skall så långt det är möjligt utformas och genomföras i samråd med patienten (2 a § HSL). Målet för tandvården är en god tandhälsa och en tandvård på lika vill- kor för hela befolkningen (2 § tandvårdslagen [1985:125]). Tandvården skall bedrivas så att den uppfyller kravet på en god tandvård. Detta inne- bär att den skall vara av god kvalitet och lägga särskild vikt vid före- byggande åtgärder, tillgodose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen, vara lätt tillgänglig, bygga på respekt för patientens själv- bestämmande och integritet, samt främja goda kontakter mellan patienten och tandvårdspersonalen. Vården och behandlingen skall så långt det är möjligt utformas och genomföras i samråd med patienten (3 §). Varje landsting skall enligt 3 § HSL erbjuda en god hälso- och sjuk- vård bl.a. åt dem som är bosatta inom . Om någon som vistas inom utan att vara bosatt där behöver omedelbar hälso- och sjukvård, skall erbjuda sådan vård. I lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens om- råde (LYHS) finns bestämmelser om bl.a. skyldigheter för hälso- och sjukvårdspersonalen, behörighets- och legitimationsregler, disciplin- påföljd och återkallelse av legitimation. Med vårdgivare avses enligt LYHS fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt bedriver hälso- och sjukvård. Enligt 2 kap. 1 § LYHS skall den som tillhör hälso- och sjuk- vårdspersonal utföra sitt arbete i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. En patient skall ges sakkunnig och omsorgsfull häl- so- och sjukvård som uppfyller dessa krav. Kravet på vetenskap och beprövad erfarenhet innebär att en patient kan förvänta sig att bli om- händertagen på ett professionellt sätt. Detta krav gäller alla aspekter på vården, såväl den egna direkta kontakten med patienten som vid analyser av prov m.m. Förutom de konkreta vårdåtgärderna gäller vetenskap och beprövad erfarenhet även för de värderingar och bedömningar som görs. () har att i domstols- liknande former pröva om någon bland hälso- och sjukvårdspersonal har åsidosatt sina skyldigheter i yrkesutövningen och om personalens be- hörighet bör inskränkas m.m. Har en patient blivit skadad i vården finns möjlighet till ersättning från patientförsäkringen enligt patientskadelagen (1996:799). I de fall där det endast är fråga om t.ex. bristande informa- tion eller samtycke och det inte har begåtts några medicinska fel gäller inte patientförsäkringen. Då är patienten hänvisad till att föra talan enligt vanliga regler om skadestånd. Det finns således uttryckliga regler för hälso- och sjukvårds- personalens skyldigheter samt ett förfarande där personalens åsido- sättande av dessa skyldigheter kan prövas. har ställt frågan om inte en eventuell diskriminering kan prövas genom att an- vända sig av befintliga bestämmelser på hälso- och sjukvårdens område m.m. Som redogörelsen ovan visar talar mycket för att en patient som anser att han eller hon har utsatts för diskriminerande behandling kan nå framgång med stöd av nuvarande bestämmelser inom hälso- och sjuk- vården som syftar till att en patient inte skall missgynnas eller diskrimi- neras. Enligt regeringens bedömning ger bestämmelserna dock inte tillräck- ligt skydd för att skall uppfylla direktivet mot etnisk diskrimine- ring. Som framgår av avsnitt 7.1 bedömer regeringen att det behövs ett utvidgat skydd mot diskriminering. Regeringen föreslår därför att ett ut- tryckligt diskrimineringsförbud införs inom hälso- och sjukvårdens om- Prop. 2002/03:65 råde. Hälso- och sjukvården och annan medicinsk verksamhet I hälso- och sjukvårdslagen (1982:763; HSL) finns bestämmelser som rör skyldighet för landstingen och kommunerna att tillhandahålla hälso- och sjukvård. Med hälso- och sjukvård avses åtgärder för att medicinskt före- bygga, utreda och behandla sjukdomar och skador. Till hälso- och sjuk- vården hör även sjuktransporter samt att ta hand om avlidna (1 § HSL). I fråga om tandvård finns särskilda bestämmelser i tandvårdslagen (1985:125). Med hälso- och sjukvård avses, förutom den del av hälso- och sjukvården som kan avgränsas som mer renodlad sjukvård, även ex- empelvis åtgärder med anledning av kroppsfel och barnafödande. I hälso- och sjukvård ingår funktionsförbättrande och funktionsuppehållande be- handling för personer med funktionshinder. Till hälso- och sjukvården hör vidare företagshälsovård, skolhälsovård och studerandehälsovård. Dessa verksamhetsgrenar faller emellertid i allt väsentlig del utanför den hälso- och sjukvård som landstingen ansvarar för. För att täcka in även de områden som kan falla utanför begreppet hälso- och sjukvård föreslår regeringen att förbudet skall omfatta hälso- och sjukvård och annan me- dicinsk verksamhet. Annan medicinsk verksamhet kan vara vissa åtgär- der exempelvis med anledning av lagen (1984:1140) om insemination eller lagen (2001:409) om omskärelse av pojkar som i vissa fall inte kan anses som hälso- och sjukvård. Verksamhet hos privata subjekt Det förekommer att fysiska eller juridiska personer genom avtal med landsting eller kommun fullgör uppgifter inom hälso- och sjukvårdens område. Regeringens uppfattning är att ett diskrimineringsförbud i hälso- och sjukvården och annan medicinsk verksamhet bör omfatta även dessa utförare och att sådan verksamhet således inte som utredningen ansett skall betraktas som tillhandahållande av tjänster. Åtgärder som vidtas inom ramen för verksamhet som uppdragits åt ett privaträttsligt subjekt att utföra omfattas alltså av diskrimineringsförbudet. Även inom hälso- och sjukvårdens område omfattar diskriminerings- förbudet såväl handläggning av ett ärende (myndighetsutövning) som Lagstiftningen inom hälso- och sjukvårdens område skiljer sig exempelvis från lagen (1993:387) om stöd och service till vis- Lagstiftningen inom hälso- och sjukvården har inte karaktären av rättighetslagstiftning. Utmärkande för hälso- och sjuk- vården är vidare att det som regel är fråga om faktisk verksamhet i form av att tillhandahålla hälso- och sjukvård. Inom hälso- och sjukvårdens område gör regeringen bedömningen att diskrimineringsförbudet kan avse sådant som tillgången till vård, dess räckvidd och innehåll samt avgiftsbetalning. Villkoren för att få tillgång till vård skall inte få vara diskriminerande i sig utan kriterierna skall vara Prop. 2002/03:65 lika oberoende av den sökandes etniska tillhörighet, religion eller annan Vidare skall vården kvalitativt och kvantitativt vara den- samma för alla personer oberoende av deras etniska tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. Även underlåtenhet att agera kan innebära diskriminering. Hälso- och sjukvård lämnas utifrån en individuell bedömning i det en- skilda fallet. Regeringen anser att denna omständighet inte skall ha någon principiell betydelse för diskrimineringsskyddets utformning. För att ta ställning till om diskriminering föreligger i en specifik situation måste en prövning ske om de olika rekvisiten i diskrimineringsbegreppet är upp- fyllda (se vidare avsnitt 9). Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) utgår i princip från bosättningsbegreppet och de som inte uppfyller detta grund- läggande krav kan inte anses vara i en jämförbar situation. Regeringens förslag: Den som påstås ha diskriminerat någon enligt denna lag får inte utsätta en enskild person för repressalier på grund av att han eller hon anmält eller påtalat diskrimineringen eller medverkat i en utredning om denna. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: har anfört att förslaget är något I övrigt har ingen remissinstans yttrat sig i sak i fråga om re- pressalieförbud utanför arbetslivet. Skälen för regeringens förslag Enligt direktivet mot etnisk diskriminering skall medlemsstaterna i sina rättsordningar införa nödvändiga bestämmelser för att skydda enskilda mot ogynnsam behandling eller ogynnsamma följder på grund av klago- mål eller förfaranden för att se till att principen om likabehandling följs (artikel 8). Arbetslivsdirektivet anger att medlemsstaterna i sina rätts- ordningar skall införa nödvändiga bestämmelser för att skydda anställda mot uppsägning eller mot annan ogynnsam behandling som utgör en re- aktion från arbetsgivarens sida på ett klagomål inom företaget eller ett rättsligt förfarande som syftar till att se till att principen om likabehand- ling följs (artikel 11). Enligt direktivet mot etnisk diskriminering består repressalier av ogynn- sam behandling eller ogynnsamma följder av klagomål m.m. Reger- ingen ansluter sig till utredningens uppfattning om att härmed avses handlingar, uttalanden eller underlåtenhet som medför skada eller obehag för den enskilde och som är till nackdel för den enskilde på så sätt att Prop. 2002/03:65 hans eller hennes villkor eller förhållanden försämras i förhållande till vad som annars varit fallet. Regeringen kan konstatera att sådana repressalier inte är diskrimine- ring enligt direktivens systematik. Repressalier har inte samband med någon av diskrimineringsgrunderna utan grundas på att den enskilde an- mält eller påtalat missförhållanden som omfattas av diskriminerings- förbuden. Karakteristiskt för repressalier är att de har ett drag av be- straffningsåtgärder som normalt inte finns när det gäller trakasserier och annan diskriminering.