prop · GQ031d31 · 2003-01-01 00:00:00 — anskaffningsvärde som redovisar i statsskulden. Den konsoliderade skulden uppgick vid utgången av 2001 till av BNP, vilket underskrider referensvärdet inom EU på av BNP. Minskningen av statsskulden väntas medföra motsvarande minskning av den konsoliderade bruttoskulden. När statsskulden ökar 2004 stiger också den konsoliderade skulden. Skuldökningen är dock inte större än att den konsoliderade bruttoskulden fortsätter att minska som andel av BNP. Jämförelse med ekonomiska vårproposition Prognosen för det finansiella sparandet för 20022004 är nedjusterad jämfört med bedömningen i den ekonomiska vårpropositionen. Såväl inkomster som utgifter är emellertid högre än vad som då beräknades. har inkomsterna reviderats upp med och utgifterna med , varav beror på högre kommunala konsumtionsutgifter. De skatter som redovisas i den offentliga sektorn är något lägre än de totala skatterna. I nationalräkenskaperna (NR) redovisas nämligen inte den del av mervärdeskatten och tullinkomsterna, som ingår i avgiften till EU, som transaktioner i den offentliga sektorn, utan som en skatt till utlandet. uppgick de totala skatteinkomsterna enligt NR till av BNP, se tabell 11.3. Den höga skattekvoten i NR beror på den ovan beskrivna periodiseringen av skatteinkomsterna i NR. Om man periodiserar skatterna till det inkomstår skatten avser får man en mer rättvisande bild av skattekvotens nivå, som periodiserat uppgick till . sjunker den totala skattekvoten enligt NR till . Den periodiserade skattekvoten minskar med till , vilket i stort sett avspeglar årets skattesänkningar. avskaffas det särskilda grundavdraget för pensionärer och ersätts med en beskattad garantipension, vilket bidrar till en ökning av skattekvoten av BNP. I budgetpropositionen förslås att höjda energiskatter växlas mot sänkta inkomstskatter genom en höjning av grundavdraget. En höjning av kommunalskatterna väntas . Sänkt mervärdesskatt aviseras för vissa bostäder. Förändringarna bidrar till att den periodiserade skattekvoten stiger till . Däremot sjunker skattekvoten enligt nationalräkenskapernas redovisning till , bl.a. till följd av successiva genomslag av skattesänkningar. I prognosen utvecklas skattebaserna långsammare än BNP, vilket bidrar till att skattkvoten faller såväl enligt NR som i periodiserade termer. Tabell 11.3 Skatter och avgifter Hushållens skatter och avgifter Källor: och . Vid sidan av skatter har den offentliga sektorns andra inkomster, som uppgick till eller av BNP. av dessa inkomster består av kapitalinkomster i form av räntor och utdelningar, varav ca hälften är direktavkastning på pensionsfonderna. Övriga inkomster består till av tillräknade pensionsavgifter och kapitalförslitning. Dessa inkomster är kalkylmässiga och motsvaras på utgiftssidan av lika stora kostnader, som inräknas i den offentliga konsumtionen. I övrigt har den offentliga sektorn transfereringsinkomster från hushåll, företag och utlandet. Sammantaget beräknas kapitalinkomsterna och övriga inkomster minska något som andel av BNP . 2002/03:1 BILAGA 2 uppgick den offentliga sektorns utgifter som andel av BNP (utgiftskvoten) till , vilket är den lägsta nivån . Utgiftskvoten stiger , trots minskade ränteutgifter. beräknas utgiftskvoten åter minska, trots att hushållstransfereringarna ökar av BNP till följd av att det särskilda grundavdraget för pensionärer avskaffas och ersätts med en beskattad garantipension. Det höjer även den offentliga sektorns inkomster med motsvarande belopp. Utgiftskvoten fortsätter att sjunka 2004, se tabell 11.4. Transfereringar till hushåll stiger som andel av BNP 2002 och 2003, dels till följd av reformer och 2003 även till följd av ovan nämnda införande av beskattad garantipension. De senaste årens kraftiga ökning av utgifterna för sjukförsäkringen och förtidspensionerna antas brytas . Tabell 11.4 Den offentliga sektorns utgifter Källor: och . Den offentliga konsumtionen beräknas öka i volym , vilket är långsammare än BNP-tillväxten. Såväl statlig som konsumtion förutses öka . En relativt hög prisutveckling för den kommunala konsumtionen till följd av införandet av maxtaxa i barnomsorgen medför att de offentliga konsumtionsutgifternas andel av BNP stiger 2002. Maxtaxan innebär att en större del av kostnaderna för barnomsorgen finansieras med skattemedel, vilket höjer utgifterna i löpande priser för den offentliga konsumtionen med motsvarande sänkning av hushållens konsumtionsutgifter. Den statliga konsumtionen väntas minska 2003 och förutses 2002/03:1 BILAGA 2 Inom ramen för balanskravet uppgår det finansiella utrymmet för en fortsatt tillväxt i den kommunala sektorns konsumtion till 2003 och till 2004. Denna relativa långsamma utveckling av den offentliga konsumtionen medför att dess andel av BNP faller. Ökade satsningar på infrastruktur bidrar till att de offentliga investeringarna ökar i volym under hela prognosperioden och därmed stiger något som andel av BNP . beräknas ränteutgifterna till av BNP. Det kan jämföras med 1995 och 1996, då ränteutgifterna uppgick till av BNP. En del av nedgången beror på att statsskulden reducerats genom att de finansiella tillgångarna dragits ned, t.ex. genom försäljningar av aktier, överföringar från AP-fonden och extra utdelningar från . Därmed sjunker även inkomsterna av räntor och utdelningar. Underskottet av kapitalinkomster och ränteutgifter, netto, uppgick som högst 1997 till av BNP. beräknas detta underskott ha reducerats till av BNP. Nettot av den offentliga sektorns kapitalinkomster och ränteutgifter har således förbättrats betydligt mindre än vad de minskade ränteutgifterna visar. Statens finansiella sparande påverkas av den finansiella infasningen av det reformerade ålderspensionssystemet. Reformen medför en påtaglig och permanent belastning på statens finanser. De statliga ålderspensionsavgifterna, överföringen av medel till premiepensionssystemet, reglering av avgiftsuttaget m.m. medför en årlig nettoförsvagning av statsfinanserna med . Därtill kommer att pensionsutgifter för , , överförs till staten från ålderspensionssystemet. Som kompensation för dessa försvagningar har det överförts medel till staten från AP-fonden motsvarande vartdera året för amortering av statsskulden. genomfördes ytterligare en överföring på . Denna överföring bidrar till att ett finansiellt sparande på redovisades för staten Budgetsaldot visade ett överskott på och statsskulden minskade med . Skillnaden mellan det finansiella sparandet och budgetsaldot på beror till stor del på att hela överföringen från AP-fonden tillgodoräknas det finansiella sparandet, medan endast en mindre del påverkar budgetsaldot (lånebehovet). Därtill kommer skillnaden mellan nationalräkenskapernas och budgetredovisningens periodisering av skatter och ränteutgifter. Den ovanligt stora skillnaden mellan förändringen av statsskulden och budgetsaldot beror till större delen på att den del av överföringen från AP-fonden som består av statsobligationer inte påverkar budgetsaldot utan skrivs av direkt mot statsskulden. Dessutom reducerades statsskulden, men inte lånebehovet eller det finansiella sparandet, av överföringen av statsobligationer om från . Tabell 11.5 Statens finanser (exklusive statliga affärsverk och aktiebolag) Transfereringar till hushåll, 1 I redovisningen av statsskulden används konsoliderad statsskuld (i enlighet med årsredovisningen för staten) vilket innebär att statliga myndigheters innehav av statspapper konsolideras. Källor: , och . När effekten av infasningen av pensionsreformen är avslutad , beräknas statens sparande visa ett underskott på av BNP. ökar underskottet till av BNP, delvis till följd av att staten tar över pensionsutgifter på från AP-fonden. Överskottet i de offentliga finanserna kommer att ligga i ålderspensionssystemet. Det är en följd av att pensionsreformen innebär en omfördelning av det offentliga finansiella sparandet från staten till ålderspensionssystemet. Budgetsaldot beräknas, i motsats till det finansiella sparandet, vara positivt även 2002. Det beror på att ytterligare en överföring från på inräknas i budgetsaldot men inte i det finansiella sparandet. Budgetöverskottet bidrar till en fortsatt minskning av statsskulden . väntas underskottet i budgetsaldot bli något mindre än i det finansiella sparandet. Det beror dels på att den del av förra årets överföring från AP-fonden som består av bostadsobligationer påverkar budgetsaldot först när obligationerna förfaller till betalning, dels på antagna försäljningar av aktier. Den förutsatta apprecieringen av kronan medför att statsskulden, trots budgetunderskottet, är oförändrad 2003. Ålderspensionssystemet består av en fördelningsdel och en premiepensionsdel. Fördelningsdelen finansieras genom AP-fonden, som för ändamålet bygger upp buffertfonder. Vid sidan av AP-fonden sker en förmögenhetsuppbyggnad inom premiepensionssystemet. De medel som avsätts motsvarar intjänad premiepensionsrätt och placeras först i () och därefter hos den fondförvaltare som den enskilde själv väljer. Genom att den statliga myndigheten () formellt är ägare av fondandelarna inräknas sparandet i premiepensionssystemet i den offentliga sektorn. Under den tillfälliga förvaltningen i RGK ingår avsättningarna till premiepensionssystemet i statens sparande och reducerar därmed statsskulden. Medel motsvarande premiepensionsrätten överförs till PPM andra året efter inkomståret. Den finansiella infasningen av det reformerade ålderspensionssystemet reducerade AP-fondens finansiella sparande med 2001 till följd av överföringar till staten. Överföringar har tidigare skett med . 2002/03:1 BILAGA 2 pensionsöverenskommelsen kommer ett slutligt överföringsbelopp att bestämmas vid en kontrollstation 2004. När effekten av överföringarna är borta 2002 beräknas sparandet i pensionssystemet, dvs. AP-fonden och premiepensionssystemet, uppgå till av BNP. stiger sparandet till av BNP till följd av att staten övertar pensionsutgifter på . Räntor, utdelningar m.m. 1 Med AP-fonderna avses fördelningsdelen av ålderspensionssystemet. Källor: , och . Det finansiella sparandet i pensionssystemet överstiger målet om ett överskott om BNP för hela den offentliga sektorn. Vid uppfyllandet av målet uppvisar således staten och den kommunala sektorn sammantaget ett mindre underskott i det finansiella sparandet. Placeringstillgångarna i ålderspensionssystemet uppgick vid slutet av 2001 till , vara i premiepensionssystemet. Det negativa finansiella sparandet inklusive AP-fondernas överföring till staten samt värdeminskningar på aktier medförde att tillgångarna minskade med . Värdeminskningarna har fortsatt , vilket medför att tillgångarna inte ökar i takt med det finansiella sparandet. har kommunsektorns inkomster utvecklats gynnsamt. Ökad sysselsättning har resulterat i högre skatteintäkter och stats- 2002/03:1 BILAGA 2 bidragen har höjts. Den kommunala sektorns finansiella sparande, som på 1990- talet var negativt, var 2000 åter positivt. är kommuner och landsting skyldiga att budgetera en ekonomi i balans.19 Om underskott uppstår skall detta balanseras . Prognosen för den kommunala sektorn görs med beaktande av balanskravet. Trots den gynnsamma inkomstutvecklingen inom den kommunala sektorn har vissa enskilda kommuner och framför allt vissa landsting fortfarande problem att balansera sin ekonomi. Därför har en skattehöjning lagts in i beräkningarna för landstingen. ökar skatteinkomster och statsbidrag till kommunsektorn med . Den starka inkomstutvecklingen förklaras i huvudsak av att statsbidragen höjs i samband med införandet av maxtaxan inom barnomsorgen. Till detta kan läggas det tillfälliga sysselsättningsstödet till kommuner och landsting som i nationalräkenskaperna redovisningsmässigt jämställs med statsbidrag. Det tillfälliga sysselsättningsstödet föreslås förlängas till 2003. Jämfört med den prognos som gjordes ekonomiska vårproposition, är skatteinkomstprognosen uppreviderad för perioden 20022004. Revideringen beror på ett högre skatteunderlag samt att överföringen av statlig inkomstskatt till kommunsektorn, motsvarande ca , föreslås förlängas till att gälla även . Dessutom förväntas den genomsnittliga landstingsskatten höjas . Vissa landsting har under redovisat negativa resultat och trenden ser inte ut att kunna brytas enbart genom kostnadsanpassningar. Den genomsnittliga skattesatsen för kommuner och landsting 2002 är och beräknas efter höjningen uppgå till . Höjningen motsvarar ca 2003. Sammantaget väntas skatteintäkter och statsbidrag stiga med mellan 19 Balanskravet är kopplat till det resultat kommuner och landsting redovisar i resultaträkningarna, vilket definieras något annorlunda än det finansiella sparandet. 2001 och 2004. Den kommunala skattekvoten, dvs. kommunsektorns skatteinkomster och statsbidrag som andel av BNP, beräknas sjunka från till 2004. Det finansiella sparandet har försämrats jämfört med den bedömning som gjordes i vårpropositionen, vilket beror på att prognosen för kommunsektorns konsumtionsutgifter är uppreviderad med . Trots högre utgifter bedöms det finansiella sparandet stärkas 2004, jämfört med vårpropositionen, på grund av nya statliga tillskott och högre skatteinkomster. Tabell 11.7 Kommunsektorns finanser Skatter och statsbidrag, 1 Statsbidrag redovisas i nationalräkenskaperna exklusive utjämningsbidrag. Avgiften till det kommunala momssystemet redovisas () som ett avdrag från statsbidragen. Källor: och . Kommunsektorns konsumtionsutgifter väntas fortsätta öka Enligt nationalräkenskapernas utfall för ökade primärkommunernas och landstingens konsumtionsutgifter respektive , vilket är betydligt starkare än vad som förutsågs i vårpropositionen. har ökningen av såväl antalet sysselsatta som antal arbetade timmar varit stark i kommunsektorn. Detta har föranlett en uppjustering av prognosen för kommunsektorns konsumtionsutgifter innevarande år, från en förväntad volymtillväxt på i vårpropositionen till . Det finansiella utrymmet medger en fortsatt ökning av kommunsektorns konsumtionsutgifter. Förlängningen av det tillfälliga sysselsättningsstödet och överföringen av statlig inkomstskatt väntas leda till en tidigareläggning Konsumtionsutvecklingen bedöms öka , medan tillväxten mattas av till 2004 när inkomsterna utvecklas svagare. I nivå har konsumtionsutgifterna höjts med 2004, jämfört med den prognos som gjordes i vårpropositionen. Den beräknade volymökningen för perioden 20022004 är högre än den tillväxttakt på som den demografiska utvecklingen bedöms kräva. Diagram 11.1 Kommunsektorns konsumtionsutgifter Källor: och . Kommunsektorns konsumtionsutgifter fördelade på pris och volym Kommunsektorns konsumtionsutgifter steg förhållandevis kraftigt och 2001. Volymökningen var starkast 2000 då den uppgick till 2,6 %20, jämfört 2001. I löpande pris var dock ökningen större 2001, , jämfört 2000. Att den nominella ökningen 2001 var starkare än 2000, trots en lägre volymökning, beror i första hand på stigande löner inom de kommunala verksamheterna. En stor del av kommunsektorns kostnader är lönerelaterade, antingen som direkta löner eller som köp av personalintensiva tjänster. Prisökningen för kommunsektorns konsumtionsutgifter uppgick till . väntas prisökningen bli tillfälligt högre på grund av införandet av maxtaxan inom barnomsorgen. Maxtaxan leder till att en större del av kostnaden finansieras med skattemedel, vilket höjer konsumtion i löpande priser. 20 Exklusive effekten av överföringen av från kommunsektorn till hushållens ideella organisationer. 2002/03:1 BILAGA 2 reduceras hushållens konsumtionsutgifter i motsvarande grad. Antagandet om i årlig timlöneökning bidrar till att den sammanvägda prisökningen dämpas till . Den huvudsakliga delen av inkomstökningen används, som diagram 11.1 visar, till att finansiera prisökningar och endast en liten del till ökad verksamhetsvolym. Löneökningar i kommunsektorn i linje med ekonomin som helhet får begränsad effekt på kommunernas finanser, eftersom skatteunderlaget växer ungefär i takt med de egna kostnaderna. De rekryteringsbehov som finns inom kommunsektorn kan emellertid leda till höga relativa löneökningar som i sin tur riskerar att undantränga en volymökning. Diagram 11.2 Kommunsektorns konsumtionsutgifter och sysselsättning 19902004 Index 1990=100, konsumtion i fasta priser Anm.: Sysselsättning och arbetade timmar redovisas enligt nationalräkenskaperna. Prognosen för sysselsättning i kommunsektorn är gjord med antagandet att medelarbetstiden utvecklas på samma sätt som i ekonomin som helhet. ingår utgifterna för läkemedel i landstingens konsumtion. Den underliggande konsumtionsökningen redovisas rensad från läkemedelskonsumtionen. Källor: och . Kommunsektorns konsumtionsutgifter och sysselsättning 19902004 fram till och med 1980- talet expanderade den kommunala sektorn kraftigt. Denna utveckling bröts under krisåren för den svenska ekonomin . minskade antalet anställda inom kommuner och landsting med ca 180 000, vilket motsvarar av antalet anställda. Antalet arbetade timmar sjönk emellertid inte lika kraftigt och var 1997 lägre än 1990. Skillnaden mellan utvecklingen av antalet anställda och arbetade timmar kan bl.a. förklaras av att andelen deltidsarbetande minskade samt av att sjukfrånvaron sjönk . 2002/03:1 BILAGA 2 kommunala verksamhetsvolymen minskade något , om än långt ifrån lika kraftigt som sysselsättningen. Nedgången uppgick till . En förklaring till den skilda utvecklingen av konsumtion i volym och sysselsättning mätt i timmar ligger i att kommunerna i allt större omfattning köper varor och tjänster av näringslivet i stället för att producera dem i egen regi. var tillväxten i ekonomin god och kommunerna kunde åter öka konsumtionsvolymen. var den kommunala konsumtionsvolymen, exklusive läkemedel, högre än 1990. väntas konsumtionen stiga med ytterligare i fasta priser. 11.5Finanspolitiska mål och indikatorer Finanspolitikens centrala mål är att upprätthålla ett överskott i den offentliga sektorns finansiella sparande motsvarande i genomsnitt av BNP över en konjunkturcykel. Huvudsyftet är att stärka den offentliga förmögenhetsställningen inför de demografiska förändringarna som är förestående de närmaste decennierna. innebär överskottsmålet att det skapas tillräckligt utrymme för att undvika alltför stora underskott i en lågkonjunktur inom ramen för de regelverk som gäller inom EU. De automatiska stabilisatorerna kan verka fullt ut och det finns utrymme för arbetsmarknadspolitik och andra aktiva finanspolitiska medel när konjunkturen viker, utan att underskottsgränsen på av BNP överskrids. Därmed kan finanspolitiken bidra till att stabilisera efterfrågan och sysselsättningen. En indikator för överskottsmålet De offentliga finanserna påverkas av automatiska variationer i skatteintäkter och utgifter över konjunkturcykeln. kan därför överskottet avvika från av BNP utan att det medelfristiga målet äventyras. När det finns lediga resurser i ekonomin kan överskottet tillåtas understiga och när resursutnyttjandet ligger över den långsiktigt hållbara nivån bör överskottet vara större än . För att bedöma huruvida överskotten enskilda år ligger i linje med det medelfristiga målet används en indikator som avspeglar överskottets strukturella nivå justerad för tillfälliga effekter. Normalt utgörs de tillfälliga effekterna av konjunkturberoende variationer i inkomster, framför allt skatter, och utgifter, men engångseffekter av annan typ kan förekomma. Tillfälliga inkomster och utgifter samt periodiseringseffekter i skatteuppbörden kan påverka det redovisade saldot med betydande belopp. Finanspolitiken befinner sig i balans i förhållande till det medelfristiga överskottsmålet när det strukturella överskottet i de offentliga finanserna ligger av BNP. Ett högre eller lägre strukturellt överskott kan emellertid vara nödvändigt ett visst år om överskottet föregående år avviker markant från målet. Vid t.ex. stora överskott kan en snabb anpassning av de offentliga finanserna till överskottsmålet ge upphov till en alltför expansiv effekt på efterfrågan. Justeringen av överskottet för konjunkturen bygger på en bedömning av konjunkturläget samt konjunkturlägets effekter på de offentliga finanserna. Konjunkturläget beskrivs med det s.k. BNP-gapet, som utgör skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP. Storleken på BNP- gapet uppskattas utifrån en sammantagen bedömning av en rad indikatorer för produktionen, arbetsmarknaden samt pris- och lönebildningen. Beräkningar av de offentliga finansernas konjunkturkänslighet visar att 1 procentenhets förändring av BNP-gapet påverkar det offentliga saldot med 0,65 till av BNP vid oförändrad politik, dvs. om inga motverkande åtgärder vidtas. Värden i nedre delen av intervallet gäller när enbart de automatiska stabilisatorerna mäts. Högre värden erhålls när även arbetsmarknadspolitiken beaktas. Arbetsmarknadspolitiken kan betraktas som en halvautomatisk stabilisator, som regelmässigt används i syfte att stabilisera arbetslösheten även om detta förutsätter formella beslut. bedömning är att en förändring av BNP-gapet i genomsnitt påverkar överskottet i de offentliga finanserna av BNP. Känsligheten varierar mellan åren beroende på hur olika BNP- komponenter utvecklas i förhållande till varandra. De offentliga finanserna är exempelvis mer känsliga för en förändring i hushållens kon- sumtion, som utgör en viktig skattebas, än om konjunkturen påverkas genom utrikeshandeln. Strukturellt överskott i offentlig sektor Enligt nationalräkenskaperna uppgick offentliga sektorns finansiella sparande till av BNP. Därmed överskreds överskottsmålet på av BNP kraftigt. De redovisade överskottet påverkades emellertid starkt av periodiseringen av skatteinbetalningarna. Om överskotten justeras för nationalräkenskapernas ofullständiga periodisering av framför allt kapitalinkomstkatterna, erhålls en mer rättvisande bild av utvecklingen (se tabell 11.8). Det periodiserade överskottet minskar från 4,7 till av BNP. En bidragande orsak till nedgången utgörs av den försvagade konjunkturen. Huvudförklaringen är emellertid den expansiva finanspolitiken, som bidrog till saldoförsvagningen av BNP. Utöver justeringar för skatternas periodisering och konjunkturläget rensas det strukturella sparandet för inkomster och utgifter av engångskaraktär. Av tabell 11.8 framgår att det strukturella överskottet 2001 beräknas till av BNP. Tabell 11.8 Strukturellt sparande i offentlig sektor Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför . Källor: och . I budgetpropositionen gjorde regeringen bedömningen att överskottsmålet skulle behållas på av BNP. I propositionen angavs även att ett lägre överskott skulle accepteras om konjunkturen utvecklades sämre än väntat. Den ekonomiska tillväxten bedöms nu bli något svagare än vad som förutsågs i budgetpropositionen . BNP-tillväxten har reviderats ner från till . Överskottet i den offentliga sektorns finanser beräknas uppgå till av BNP. Mot bakgrund av ned- 2002/03:1 BILAGA 2 revideringen av tillväxten bedöms denna avvikelse vara acceptabel. Beräkningen visar att understiger det redovisade överskottet av BNP. När hänsyn tas till periodiseringseffekter i skatteuppbörden är emellertid avvikelsen från något mindre. BNP-gapet bedöms dessutom fortfarande vara negativt dessa år, vilket innebär att det strukturella överskottet är högre än såväl det redovisade som det periodiserade överskottet. Det strukturella överskottet ligger i linje med det medelfristiga målet. En indikator för de offentliga finansernas effekter på efterfrågan Efterfrågan i den privata sektorn påverkas av förändringar i de offentliga finanserna. Ett minskande överskott i de offentliga finanserna innebär att skatter och avgifter ökar långsammare än de offentliga utgifterna, vilket normalt medför en förstärkning av den privata sektorns inkomster. Effekterna på efterfrågan är svårbedömda av flera skäl. Hushåll med olika konsumtionsbenägenhet reagerar på olika sätt på finanspolitiska stimulanser.