prop · GQ03106 · 2003-03-17 00:00:00 — Även sådana omständigheter som om staterna vidtagit åtgärder för att se till att avgöranden sker inom rimlig tid beaktas av . I 7 § förvaltningslagen (1986:223) finns en bestämmelse som anger att snabbhet skall iakttas vid handläggningen av ärenden. Samma principiella synsätt gäller för domstolarna, även om bestämmelser om det varken finns i förvaltningsprocesslagen eller . I 6 kap. 6 § taxeringslagen föreskrivs att skattemyndigheten skall ompröva ett beslut som den skattskyldige har överklagat. En viktig fråga i detta sammanhang är hur en svensk domstol skall agera om den inser att kravet riskerar att överträdas. Är risken för konventionsbrott i sig ett skäl att upphäva ett beslut om skattetillägg? Kommittén anförde att bestämmelse är inriktad på att proceduren skall drivas på ett sådant sätt att en situation då kravet åsidosatts över huvud taget inte skall behöva uppstå. För det fall olyckan redan har skett ansåg kommittén det tvivelaktigt om en domstol enbart ur konventionen skulle kunna härleda en befogenhet att sätta sig över gällande regler om målets handläggning, något som kan strida mot andra viktiga grundsatser såsom allas likhet inför lagen. praxis visar att det har betydelse för bedömningen om de nationella domstolarna uttryckligen har tagit hänsyn till att kravet på domstolsprövning inom skälig tid har åsidosatts och därför kompenserat den anklagade (och mot , beslut ). I dessa fall har möjligheten att beakta att skälig tid inte iakttagits förelegat enligt den inhemska rätten. En sådan möjlighet finns i den svenska rätten för allmän domstol i brottmål enligt 29 kap. 5 § första stycket 7 . Frågan om motsvarande möjlighet att beakta tidsaspekten finns i mål om skattetillägg diskuterades av Regeringsrätten i RÅ 2000 ref. 66 I. Regeringsrätten påpekar att taxeringslagen saknar motsvarighet till uttryckliga bestämmelser om hänsynstagande till att ovanligt förflutit sedan brottet begicks. Det finns inte heller inom det administrativa sanktionssystemet någon möjlighet att välja en annan påföljd eller annan form av jämkning än hel eftergift. Regeringsrätten konstaterar också att till skillnad från vad som gäller för utdömande av brottspåföljd så inleds skattetilläggsförfarandet alltid med att skatte- myndigheten påför skattetillägg och då i regel i nära anslutning till det handlande som föranledde skattetillägget. Det föreligger således enligt Regeringsrätten skillnader mellan brottsmålsprocessen och skatte- tilläggsprocessen. Regeringsrätten anförde vidare att enbart det förhållandet att en skattetilläggsfråga slutligt kommer att avgöras först efter vad som enligt är att bedöma som oskälig tid inte regelmässigt kan medföra att skattetillägg inte påförs. Befrielsegrunden uppenbart oskäligt (vilken är den befrielsegrund som enligt Regeringsrätten skulle kunna komma i fråga) kan således, även i belysning av att numera utgör svensk lag, inte utnyttjas som ett allmänt remedium för att komma till rätta med den form av konventionskränkning som består i att ärendet eller målet inte avgörs inom skälig tid. Detta behöver inte, fortsätter Regeringsrätten, utesluta att det i vissa situationer kan finnas anledning att anlägga samma synsätt vid påförande av skattetillägg som när det gäller att döma ut en brottspåföljd förflutit från brottet. Även om skattetillägg initialt tas ut redan genom beslut av en skattemyndighet får det naturligtvis anses klart otillfredsställande om det efter ett överklagande av skattemyndighetens beslut inte kommer att föreligga ett lagakraftvunnet avgörande inom skälig tid. Detta blir särskilt påtagligt om en överinstans efter en utdragen skatteprocess skulle finna att ett skattetilläggsbeslut som undanröjts i en lägre instans rätteligen bör fastställas. I en sådan situation bör, om mycket förflutit från det att skattetillägg först påfördes till dess det genom slutligt beslut åter skall påföras, befrielse kunna övervägas med hänsyn till att det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut skattetillägget. Som framgått ovan finns det inte någon klart uttalad möjlighet att beakta det förhållandet att oskäligt förflutit mellan en förseelse och ett beslut om skattetillägg. Detta är enligt regeringens uppfattning inte tillfredsställande. Införandet av en sådan möjlighet bör därför övervägas. Regeringen återkommer till denna fråga i avsnitt 11.3. Regeringens bedömning: En möjlighet att sätta ned skattetilläggs- beloppet bör övervägas. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna instämmer i kommitténs bedömning. Skälen för regeringens bedömning: I den debatt som förts om skattetilläggens förenlighet med konventionen har det hävdats att skattetilläggen strider mot konventionens proportionalitetsidé även med hänsyn till de schablonmässiga principer som gäller för deras beräkning och den i förhållande till överträdelsen ofta mycket ingripande påföljden. Även Skattetilläggskommitténs uppfattning var att det fanns fog för påståendet att skattetilläggen ofta slår alltför hårt och blint och inte sällan är oproportionerligt ingripande. Det finns knappast någon av konventionens artiklar som kan åberopas till stöd för tanken att nivån på ekonomiska påföljder för lagöverträdelser eller metoden för straffmätningen mera allmänt regleras av konventionen, och det finns inte heller något enskilt avgörande av som skulle kunna anföras som belägg för ett sådant synsätt. Som framhållits av Regeringsrätten i RÅ 2000 ref. 66 I griper konventionen inte in på alla områden, och straffmätningen och straffmätningsprinciperna vid ekonomiska påföljder tillhör de områden som principiellt sett har lämnats åt de enskilda staternas reglering. Proportionalitetsprincipen är dock en mycket viktig princip som genomsyrar tolkningen av . Även om regeringen inte kan instämma i kommitténs uppfattning, att skattetilläggen ofta slår alltför hårt och blint och inte sällan är oproportionerligt ingripande, så anser regeringen att bestämmelserna om skattetillägg kan utformas mer nyanserat. Bestämmelserna om beräkning av skattetilläggsbeloppet är schablonmässiga och påföljden kan i vissa fall framstå som onödigt ingripande i förhållande till överträdelsens karaktär. Regeringen anser därför att en möjlighet att justera skattetilläggsbeloppet bör övervägas. Härigenom skulle man kunna undvika att påföljden kommer att stå i uppenbart missförhållande till förseelsen. Regeringen återkommer till frågan om en möjlighet att sätta ned skattetilläggsbeloppet i avsnitt 11.3. Regeringens bedömning: ställer endast kravet på bevisningen att den måste uppgå till en viss höjd som tillräckligt säkert fastslår den tilltalades skuld. Regeringens bedömning är att det gällande beviskravet för att ta ut skattetillägg, att en uppgift befinns oriktig, uppfyller krav på bevisningens styrka. Kommitténs bedömning: Sannolikt skall det internationellt vedertagna beviskravet i brottmål vara uppfyllt, dvs. att den tilltalades skuld skall vara styrkt bortom rimligt tvivel, för en fällande dom. Kommittén påpekar dock att detta inte framgår av något avgörande från . Remissinstanserna: Det är bara ett fåtal remissinstanser som yttrat sig särskilt över kommitténs bedömning i denna del. och instämmer i kommitténs bedömning. är positivt till bedömningen men efterlyser en närmare analys. instämmer inte i kommitténs bedömning och anför att inte ställer några krav på bevisningens höjd. i sig motiverar alltså inte en förändring av beviskravet. Det finns enligt inte heller några sådana krav i internationella åtaganden i övrigt. Skälen för regeringens bedömning: rätt till fair trial innebär inte att de nationella domstolarna skall följa några särskilda bevisvärderingsregler. Det är i princip en nationell angelägenhet för varje land att bestämma sina egna bevisvärderingsregler. Däremot ställer konventionen vissa krav när det gäller användningen av bevis, t.ex. vid olagligt erhållna bevis och skriftliga vittnesmål. praxis ger inte heller uttryck för något bestämt krav på bevisningens höjd. Målet mot (beslut av kommissionen ), det s.k. Pfundersfallet, och Barberà, Messegué och Jabardo-fallet (dom ) har använts som exempel på att kommissionen och domstolen ställer höga krav på bevisningen. Å andra sidan uttalade kommissionen i det förstnämnda målet att artikel 6.2 kräver att en domstol finner den anklagade skyldig endast på grund av bevis som tillräckligt starkt i lagens ögon fastlägger hans skuld. Kommittén menade att man av de uttalanden gjort kan utläsa att domstolen åtminstone inte utan vidare skulle godta ett resonemang av en nationell domstol som går ut på att det visserligen föreligger rimligt tvivel om den tilltalades skuld men att denne ändå måste presumeras vara skyldig till brottet. Enligt kommittén utgår sannolikt från att den tilltalades skuld skall vara styrkt bortom rimligt tvivel. Kommittén påpekar dock att detta inte framgår av något avgörande från . Regeringen anser inte att man kan dra någon annan slutsats av praxis än att ställer kravet att bevisningen måste uppgå till en viss höjd som tillräckligt säkert fastslår den tilltalades skuld. Det gällande beviskravet för att ta ut skattetillägg, befinns, är högre än det som gäller i den ordinarie taxeringsprocessen och uppfyller enligt regeringens bedömning krav på bevisningens styrka. I den ordinarie taxeringsprocessen räcker det att en omständighet gjorts sannolik. Även om beviskravet vid sköns- taxering endast är sannolikt anser regeringen att beviskravet även i dessa fall är tillräckligt. Detta mot bakgrund av att skattetillägget vid skönstaxering i avsaknad av deklaration i princip undanröjs om en deklaration inkommer och vid skönstaxering vid avvikelse från deklaration sätts ned i den utsträckning korrekta uppgifter kommer in till skattemyndigheten och läggs till grund för taxeringen. Regeringen är mot denna bakgrund inte beredd att föreslå några ändringar av reglerna i detta avseende. 6.10.1Rättsliga presumtioner och objektivt ansvar Regeringens bedömning: Oskuldspresumtionen ger anledning att överväga förändringar av reglerna om befrielse från skattetillägg. Kommitténs bedömning är att mycket talar för att det svenska skattetilläggssystemet med strikt ansvar för den oriktiga uppgiften kombinerat med subjektiva befrielsegrunder såsom det faktiskt tillämpas skulle klara en prövning i . Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig i detta avseende instämmer i kommitténs bedömning. Skälen för regeringens bedömning: En viktig rättssäkerhetsprincip i är att ingen skall betraktas som skyldig till brott utan att en domstol har konstaterat hans skuld efter ett förfarande där han fått tillfälle att försvara sig mot anklagelser och som även i övrigt motsvarat kraven på en rättvis rättegång. Detta uttrycks i artikel 6.2 som att var och en som blivit anklagad för brott skall betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen fastställts, den s.k. oskuldspresumtionen. Av denna presumtion följer att domstolen måste ha en verklig möjlighet till prövning. Av praxis framgår att eventuella faktiska och rättsliga presumtioner måste hållas inom rimliga gränser (Salabiaku mot , dom , mot , dom , och Janosevic mot och och Vulic mot , domar ). I fallet Salabiaku som gällde narkotikasmuggling uttalade bl.a. att Salabiaku hade fällts till ansvar inte endast för innehavet av narkotika utan till följd av en presumtion för uppsåtlig smuggling. Domstolen uttalade att faktiska och rättsliga presumtioner förekommer i alla rättssystem och att det är tydligt att konventionen i princip inte förbjuder sådana presumtioner men att den kräver att konventionsstaterna i detta hänseende, såvitt gäller den straffrättsliga bedömningen, håller sig inom vissa gränser och ger domstolen utrymme för en viss prövning av presumtionens hållbarhet. Domstolen fann att de angivna gränserna för lagstiftaren inte hade överskridits i Salabiakufallet. De franska domstolarna hade varit noga med att undvika att automatiskt tillämpa presumtionsregeln och de hade utnyttjat sin möjlighet att göra en bedömning och därvid beaktat omständigheter som tytt på uppsåt hos de inblandade. I ovan nämnda fallen mot anför att det svenska skattetilläggssystemet innebär att den skattskyldige presumeras oursäktligt ha lämnat en oriktig uppgift. Det presumeras vidare att det inte är uppenbart oskäligt att ta ut skattetillägg. Den skattskyldige har sedan att motbevisa denna presumtion för att undgå skattetillägg. hänvisar till Salabiaku-fallet och anför att domstolen där slagit fast att sådana presumtioner är tillåtna under förutsättning att de hålls inom rimliga gränser. Domstolens bedömning är, mot bakgrund av att det svenska systemet innehåller flera subjektiva befrielsegrunder och att ett effektivt taxeringssystem är viktigt för en stats finanser, att den svenska presumtionen uppfyller kraven i artikel 6.2. 2002/03:106 pekar på att det för systemets förenlighet med oskuldspresumtionen har betydelse att det i varje enskilt fall sker en nyanserad och inte alltför restriktiv bedömning av om det finns förutsättningar att undanröja eller befria från skattetillägget. Domstolen hänvisar här till Regeringsrättens uttalande i RÅ 2000 ref. 66. Sammanfattningsvis anser att det svenska skatte- tilläggssystemet i nu aktuellt avseende är förenligt med artikel 6.2. Som framkommit av uttalanden förutsätter konventionsförenligheten att det görs en nyanserad och inte alltför restriktiv prövning av befrielsegrunderna i varje enskilt fall. Regeringen anser att det finns skäl att överväga om de befintliga befrielsegrunderna bör ändras eller kompletteras med ytterligare några situationer där skattillägg inte skall tas ut för att ytterligare främja en nyanserad bedömning i varje enskilt fall. Regeringen återkommer till denna fråga i avsnitt 11.3. Regeringens bedömning: Oskuldspresumtionen ger anledning att överväga en förändring av reglerna om anstånd och ställande av säkerhet vid anstånd beträffande betalningen av skattetillägg. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig i detta avseende instämmer i kommitténs bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Det har i den allmänna debatten uttryckts tveksamhet om verkställighetsbestämmelsen i 23 kap. 7 § skattebetalningslagen, som innebär att en begäran om omprövning eller ett överklagande av ett beslut enligt den lagen eller taxeringslagen inte inverkar på skyldigheten att betala skatt, är förenlig med oskuldspresumtionen. Både i och i andra europeiska länder förekommer det emellertid i flera fall att reguljära brottspåföljder kan gå i verkställighet trots att domen inte har vunnit laga kraft (för svensk del t.ex. skyddstillsyn och fängelse i kombination med skyddstillsyn). Det är svårt att se att detta skulle strida mot konventionen. Kommissionen har i fallet mot , beslut (No. 12693/87) gjort vissa uttalanden som är av intresse i detta avseende. Sökanden i det fallet anförde bl.a. att han på grund av en dom av länsrätten hade tvingats att betala skatt, skattetillägg, avgifter och ränta trots att skattetvisten inte avgjorts . Han hävdade att detta stred mot artikel 6.2. I beslutet om ansökan skulle tas upp till prövning, konstaterade kommissionen i den delen att sökanden enligt det svenska systemet hade möjlighet att överklaga länsrättens dom och att betalningen av skattetillägget liksom skatten skall göras efter det första beslutet att påföra det och oberoende av om det överklagas. Kommissionen konstaterade vidare att detta inte betyder att det är slutligt avgjort om den skattskyldige måste betala skattetillägget utan denna fråga prövas i överklagandeförfarandet, och blir resultatet till den klagandes fördel kommer han att ersättas. omständigheter fann kommissionen att betalningen av skattetillägget före Prop. 2002/03:106 ett slutligt avgörande inte inkräktade på sökandens rätt att betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen fastställts på det sätt som avses i artikel 6.2. Av kommissionens uttalande följer att artikel 6.2 i varje fall inte generellt hindrar att en domstols beslut om skattetillägg kan verkställas innan det har vunnit laga kraft. I fallen Janosevic mot och och Vulic mot (domar ) var frågan om det var förenligt med oskuldspresumtionen i artikel 6.2 att skattemyndighetens beslut om skattetillägg verkställdes och alltså före det att skattefrågan prövats i domstol. konstaterar inledningsvis i fallen att artikel 6 i princip inte förhindrar att påföljder verkställs före domstolsprövning. anför vidare att en stat emellertid måste hålla bestämmelser om omedelbar verkställighet inom rimliga gränser så att inte den enskildes möjlighet att försvara sig i domstolsprocessen försämras. Domstolen påpekar att särskild försiktighet måste iakttas när det är fråga om omedelbar verkställighet av en administrativ myndighets beslut. anser att en stats finansiella intressen kan rättfärdiga standardiserade bestämmelser och legalpresumtioner beträffande skatter och skattetillägg och omedelbar verkställighet av skatter men anser inte att sådana intressen i sig kan rättfärdiga omedelbar verkställighet av skattetillägg. Ett system som tillåter verkställighet före domstolsprövning av betydande skattetilläggsbelopp är enligt domstolen öppet för kritik och bör bli föremål för noggrann granskning. ansåg att , i de aktuella fallen, kunnat upprätthålla oskuldspresumtionen. Den här frågan behandlades ingående av Regeringsrätten i RÅ 2000 ref. 66 II. Regeringsrätten hänvisar i målet till de regler om anstånd med skattebetalningen som finns i 17 kap. 2 § skattebetalningslagen. Enligt domen kan det med hänsyn till möjligheten att erhålla anstånd med skattebetalningen inte vara oförenligt med artikel 6.2 i Europa- konventionen att kräva omedelbar verkställighet. Regeringen anser emellertid att det skulle kunna finnas situationer där en omedelbar verkställighet riskerar att strida mot artikel 6. Regeringens bedömning är därför att bestämmelserna om anstånd med att betala skattetillägg bör göras mer generösa. Regeringen återkommer till frågan i kapitel 15. Regeringens bedömning: Det svenska skattetilläggsförfarandet uppfyller de krav på minimirättigheter som ställs i Kommitténs bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens. Kommittén anför att 11 § rättshjälpslagen (1996:1619) bör kunna tillämpas för fysiska personer när en fråga om skattetillägg är särskilt Kommittén är tveksam till om det kan innebära ett brott mot artikel 6 att juridiska personer inte kan garanteras rätt till juridiskt biträde i mål om skattetillägg i vidare omfattning än vad som följer av Prop. 2002/03:106 lagen (1989:479) om ersättning för kostnader och ärenden i mål om skatt. Remissinstanserna har inte yttrat sig särskilt över denna fråga. Skälen för regeringens bedömning Enligt artikel 6.3 a skall den som är anklagad ha rätt att ofördröjligen och i detalj på ett språk som han förstår bli underrättad om innebörden av och grunden för anklagelsen. Underrättelsen kan vara muntlig eller skriftlig. skall enligt 3 kap. 2 § taxeringslagen ge den skattskyldige tillfälle att yttra sig innan hans ärende avgörs, om det inte är onödigt. Kommunikation är enligt förarbetena till taxeringslagen onödigt när beslutet avser ändringar av så självklar karaktär att ett yttrande av den skattskyldige inte skulle medföra ett bättre beslutsunderlag (prop. 1989/90:74 s. 395). Kommunikationsskyldighet föreligger däremot enligt förarbetena alltid när skattemyndigheten avser att påföra den skattskyldige särskild avgift, vilket är viktigt eftersom särskilda avgifter kan efterges. Den skattskyldige skall enligt 4 kap. 1 § taxeringslagen utan dröjsmål underrättas om innehållet i ett taxeringsbeslut, om det inte är uppenbart obehövligt. Bestämmelsen är enligt 5 kap. 9 § den lagen tillämplig i fråga om beslut om särskild avgift. Verkan av att skattemyndigheterna felaktigt låter bli att underrätta den skattskyldige finns inte reglerad i taxeringslagen och berörs inte i förarbetena. Regeringsrätten har i RÅ 1995 ref. 27 slagit fast att bristen medför att skattemyndighetens beslut saknar verkan. Någon ändring av gällande regler i detta avseende på grund av artikel 6 behövs inte enligt regeringen. Rätten till fri tolk Den anklagade har enligt artikel 6.3 e rätt att utan kostnad få bistånd av tolk om han inte förstår eller talar det språk som används i rätten. Till myndigheternas serviceskyldighet hör enligt 8 § förvaltningslagen att vid behov anlita tolk även för översättningar av handlingar till främmande språk. I stor utsträckning har emellertid myndigheten tillagts en diskretionär rätt att, mot bakgrund t.ex. av tillgången på tolkar, ärendets beskaffenhet och kostnaden i relation till hur viktigt det är för den enskilde, själv bedöma behovet. Något uttryckligt krav på att den enskilde skall få del av en anklagelse på ett språk som han förstår har inte uppställts i denna föreskrift lika litet som i de bestämmelser i ämnet som gäller för domstolarna, dvs. 50 § förvaltningsprocesslagen och 33 kap. 9 § . I motiven nämnda bestämmelse (NJA II 1987 s. 197) sägs det att domstolen av kostnadsskäl bör vara försiktig med översättningar av utgående handlingar och ordna med översättning endast om parten inte på annat sätt, t.ex. genom släktingar eller en invandrarbyrå, kan få en handling översatt. I detta uttalande görs inte undantag för stämningsansökningar i brottmål. Regeringen konstaterar att rätten för den enskilde att på ett språk som Prop. 2002/03:106 han förstår bli underrättad om innebörden av och grunden för en anklagelse är ovillkorlig. Eftersom konventionen gäller som svensk lag är förvaltningsmyndigheter och domstolar skyldiga att tillämpa de berörda översättningsbestämmelserna på ett sådant sätt att denna rätt tillgodoses i de fall myndigheten eller domstolen får information om att den enskilde inte behärskar svenska och saknar möjlighet att på annat sätt tillgodogöra sig innebörden av anklagelsen. Detta gäller även i fråga om skattetillägg och regeringen förutsätter att följs i detta avseende. Någon ändring av reglerna för att uppfylla behövs därför inte. Rätten till försvarare och tillräcklig tid att förbereda försvaret Var och en som blivit anklagad för brott skall enligt artikel 6.3 b och c ha tillräcklig tid och möjlighet att försvara sig personligen eller genom rättegångsbiträde som han själv utsett eller, när han saknar tillräckliga medel för att betala ett rättegångsbiträde, erhålla ett sådant utan kostnad, om rättvisans intresse så fordrar. Möjligheten att erhålla rättshjälp i frågor om skattetillägg är mycket begränsad enligt 11 § rättshjälpslagen, men detta gäller i praktiken även i fråga om bötesmål, vilket anses godtagbart. När det gäller rätten till försvarare fordras enligt regeringen inte någon ytterligare lagstiftning. Kommittén anförde att 11 § rättshjälpslagen ger möjlighet att bevilja rättshjälp när det föreligger särskilda skäl. Är ett bötesmål mycket komplicerat, brukar det i allmän domstol ofta anses att det finns särskilda skäl för att förordna offentlig försvarare trots att påföljden bara kan bli böter (jfr 21 kap. 3 a § första stycket 3 ). Enligt kommitténs mening borde rättshjälpslagens bestämmelse tillämpas på samma sätt när en fråga om skattetillägg är särskilt komplicerad, särskilt som det här ofta rör betydligt mera ingripande ekonomiska påföljder än böter. Genom lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m., kan enskilda skattskyldiga i vissa fall medges ersättning av allmänna medel för kostnader för ombud eller biträde, utredning eller annat som skäligen behövts för att ta till vara hans rätt. Behovet av rättshjälp är dessutom mindre i förvaltningsprocessen än i brottmål genom den utredningsskyldighet till den skattskyldiges fördel som åligger förvaltningsdomstolarna enligt 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Regeringen anser att de svenska bestämmelserna i detta avseende är förenliga med . I sammanhanget bör påpekas att även juridiska personer omfattas av artikel 6.