prop · GQ03139d2 · 2003-07-03 00:00:00 — pekar på att ramstyrningen av risk- hanteringen och det finansiella systemets stabilitet ställer krav på upp- Det finns därför skäl att överväga ytterligare åtgärder. överväganden bör, enligt kontoret, ingå åtgärder som att komplettera de nuvarande revisionskraven med särskilda krav på riskhanteringsrevision. De övriga remissinstanserna har inte några invändningar mot förslaget. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Riks- banken har inget att erinra mot att rörelsereglerna görs gemensamma för banker och kreditmarknadsföretag men befarar att de mest systemviktiga instituten inte ges tillräcklig prioritet i fråga om tillsyn och reglering. föreslår därför att det av lag skall framgå att Finansinspek- tionen vid tillsynen skall lägga särskild vikt vid institut som driver bank- Skälen för regeringens förslag: De föreslagna rörelsereglernas adres- sat är i första hand de enskilda instituten men indirekt ger de även besked om vad skall granska när den utövar tillsyn. övergripande syftet bakom de föreslagna reglerna om soliditet och likvi- ditet, riskhantering samt genomlysning är att minska systemriskerna, dvs. riskerna för större störningar i det finansiella systemet. att institutens rörelse i övrigt skall vara sund kan sägas vara präglat av ett Eftersom rörelsereglerna och tillsynen utgör ömsesi- digt beroende delar av en helhet kan det slås fast att tillsynen av de en- skilda instituten måste ske mot bakgrund av ett systemrisktänkande. nom att vaka över de enskilda institutens stabilitet och standarden i deras verksamhet skall inspektionen bidra till det finansiella systemets stabili- På ett allmänt plan är det enkelt att definiera tillsynens uppgift; över- vaka att rörelsereglerna och de bestämmelser som särskilt reglerar ban- kers och kreditmarknadsföretags verksamhet följs. dock detta allmänna mandat kompletteras. åligganden och befogenheter måste preciseras, dels för att tillsynsmyndigheten skall veta vad regeringen och förväntar sig att den skall göra, dels för att myndigheten och de som kan bli föremål för tillsyn skall veta vad den får göra. Tillsynen måste således drivas inom bestämda ramar. Med rörelseregler avses i första hand de regler för drivande av rörelsen som återfinns i den specifika lagstiftning som reglerar verksamheten i banker och kreditmarknadsföretag, dvs. den här föreslagna lagen om bank- och finansieringsrörelse. Tillsynen skall emellertid även omfatta bedömningar av om instituten tar hänsyn till andra regler som berör deras verksamhet, t.ex. bestämmelserna i kapitaltäckningslagen, och till vad som framgår av bolagsordningen och interna instruktioner som har sin grund i den särskilda lagstiftning som regerar bankers eller kreditmarknadsföretags verksamhet. huvuduppgift bör vara att se till att bestämmelser av de slag som nämnts efterlevs. Detta bör komma till konkret uttryck i en regel som anger att uppdrag är att utöva tillsyn över att en banks och ett kreditmarknadsföretags rörelse drivs enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse, andra författningar som reglerar bankers eller kreditmarknadsföretags verksamhet, institutets bolagsordning, stadgar eller reglemente och interna instruktioner som har sin grund i lagstiftning som reglerar bankers eller kreditmarknadsföretags verksamhet. Kommitténs förslag anger att skall utöva tillsyn över att ett instituts rörelse drivs enligt denna lag och andra författningar som särskilt reglerar banker eller kreditmarknadsföretag. Uttrycket andra författningar som särskilt reglerar banker eller kreditmarknadsföretag bedöms dock som mindre lämpligt eftersom det kan utesluta den associationsrättsliga regleringen för bl.a. bankaktiebolag. Kommitténs förslag saknar också en bestämmelse om att skall ha tillsyn över att ett kreditmarknadsföretags rörelse drivs enligt interna instruktioner som har sin grund i lagstiftning som reglerar kreditmarknadsföretag. Detta beror på i att de rörelseregler som kommittén föreslagit för kreditmarknadsföretagen saknar en uttrycklig bestämmelse om att kreditmarknadsföretag skall utfärda sådana instruktioner. Här har emellertid gjorts bedömningen att det i detta avseende bör gälla samma regler för banker som för kreditmarknadsföretag (se avsnitt 8.13.1). Detta bör få genomslag även vid utformningen av den nu aktuella bestämmelsen om ramarna för inspektionens tillsyn. Tillsynen syftar alltså till att instituten inte skall ägna sig åt risktagande som kan hota deras egen stabilitet och i förlängningen stabiliteten i betalnings- och kreditsystemen samt till att rörelsen även i övrigt är sund. Fi- nansinspektionens arbete bör inriktas mot att fortlöpande följa utvecklingen av de enskilda institutens rörelser för att inspektionen snabbt skall kunna göra en värdering av det enskilda institutet och få ett samlat grepp om dess riskexponering. Av systemrisktänkande följer att fokus i inspektionens arbete bör ligga på att sådana institut vars verksamhet utgör en systemrisk identifieras och ägnas särskild uppmärksamhet. Ett sådant utvecklingsarbete pågår också inom . Syftet är att inspektionen skall göra en samlad riskbedömning för respektive institut. Av regleringsbrevet avseende framgår att tillsynen över systemviktiga institut skall prioriteras. Detta överensstämmer med uppfattning. Regeringen anser dock, till skillnad från , att väsentliga prioriteringar inom tillsynen bör vara en fråga för regleringsbrevet och inte behandlas i lag. Genom att hantera frågan i regleringsbrevet tas ett samlat grepp om hela inspektionens verksamhet och inte bara den del som avser banker och kreditmarknadsföretag. Soliditetskravet styr i hög grad tillsynsarbetet. Den ställer stora krav på tillsynen. För att kunna bedöma ett instituts soliditet krävs att inspektionen har en ingående kännedom om rörelsen i just det institutet. För detta krävs att inspektionen tillräckligt nära följer verksamheten i institutet och har kompetens att dra korrekta slutsatser om tillståndet i det på grundval av den information som hämtas in. Inspektionen har olika möjligheter att skaffa sig information om tillståndet i instituten; genom de rapporter som instituten är skyldiga att ge in till inspektionen, genom platsbesök, genom möjligheten att anlita en eller flera revisorer för bedömningen av en viss fråga vid tillsynen (se närmare härom i avsnitt 11), genom institutens årsredovisningar samt genom underhandskontakter mellan inspektionen och institutens ledning och personal. För att fortlöpande vara solid måste institutet identifiera, mäta, styra och ha kontroll över de risker det är exponerat för och för att det skall kunna göra detta måste verksamheten vara genomlysbar. kontroll inom ramen för kravet på soliditet kommer därför att inbegripa en kontroll av riskhanteringen och genomlysningen i det enskilda institutet. För att kunna uppfylla kraven på soliditet, riskhantering och genomlysning måste instituten ha tillfredsställande system för styrning, information och kontroll. bör inrikta tillsynen på dessa system. Från ett riskhanteringsperspektiv är det givetvis väsentligt att instituten har klara riktlinjer, metoder och rutiner för den interna kontrollen, vilket också skall vara föremål för tillsyn. Tyngdpunkten i tillsynen bör ligga på en övergripande analys av det enskilda institutets system för att identifiera, mäta och kontrollera de särskilda risker som är förenade med verksamheten och på en total bedömning av det enskilda institutets ställning. Det är vidare av största vikt att inspektionen övervakar att styrelsen har ett samlat grepp om och verkligen kan ta ansvar för institutets rörelse på ett övergripande plan. Styrelsen måste ha kontroll över institutets riskexponering och kapitalsituation för att dess förutsättningar att på ett tidigt stadium identifiera och uppmärksamma problem och oönskade risksituationer skall vara så goda som möjligt. I normalfallet är styrelsens arbetsformer däremot något som instituten själva skall bestämma över. Den strategiska och affärsmässiga planeringen av verksamheten ankommer givetvis på de enskilda instituten så länge verksamheten inte kommer i konflikt med rörelsereglerna. Det är instituten själva som fattar de företagsekonomiska besluten. För kreditmarknadsföretag med en mer enhetlig inriktning är möjligheten att jämna ut riskerna mellan olika verksamheter inte så stor. En rörelse som är starkt exponerad mot en viss del av ekonomin blir vidare mer sårbar för en nedgång inom just den sektorn än en rörelse med större riskspridning. Inspektionen måste ha en nära kännedom om företagets riskhanteringssystem för att kunna avgöra risknivån i rörelsen. anser att de föreslagna rörelsereglerna ställer ytterli- Prop. 2002/03:139 gare krav på den uppföljning som bör ske och föreslår exempelvis åtgär- den att komplettera de nuvarande revisionskraven med särskilda krav på riskhanteringsrevision. Den ordinarie granskning som en revisor gör omfattar dock granskning av företagens riskhantering. Det kan vidare noteras att det i allmänna råd (FFFS 1998:5) för revisorer förordnade av , framgår att en sådan revisor bör ägna särskild uppmärksamhet åt institutets interna kontrollsystem. En sådan revisor skall vidare särskilt uppmärksamma hanteringen av de i verksamheten förekommande riskerna samt hur riktlinjer och instruktioner tillämpas. Något behov av en särskild bestämmelse om riskhanteringsrevision bedöms därför inte finnas. Här föreslås inte heller några andra bestämmelser som ställer ytterligare krav på uppföljningen. Regeringens bedömning: Det föreslås inte någon bestämmelse om att skall ha i uppdrag att verka för en sund utveckling av bank- och finansieringssektorn. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår en bestämmelse om att Fi- nansinspektionen skall ha i uppdrag att verka för en sund utveckling av bank- och finansieringssektorn. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens be- Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: Av re- missinstanserna är det endast som har någon invänd- ning mot förslaget. befarar att bestämmelsen kan tol- kas som att det är inspektionen som skall bära ansvaret för att instituten följer de bestämmelser som reglerar banker, men menar att regelefterlev- naden i första hand ankommer på de enskilda instituten. nen anser vidare att förslaget innebär att inspektionen åläggs att mer eller mindre frikopplat från övrig verksamhet bevaka marknaden som helhet, såväl i ett nationellt som i ett internationellt perspektiv och ifrågasätter om detta ansvar är rimligt. Inspektionen har därför avstyrkt en ändring av den i gällande rätt befintliga bestämmelsen, enligt vilken Finansinspek- tionen vid sin tillsyn skall se till att en sund utveckling av verksamheten Remissinstansernas synpunkter på promemorians bedömning: Remissinstanserna har inga invändningar mot bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: får i sin till- synsverksamhet tillgång till information om enskilda banker och kredit- marknadsföretag, som i sin tur ger inspektionen en unik inblick i hela den sektor inom vilken dessa företag verkar. Det följer inte av de föreslagna rörelsereglerna att inspektionen skall göra en samlad bedömning av in- stitutens situation, exempelvis såvitt gäller deras totala riskexponering gentemot en viss sektor. Detta är enligt kommittén naturligt eftersom det knappast finns möjlighet för inspektionen att ingripa med formella sank- tioner i fall där den har uppfattningen att utvecklingen inom hela sektorn eller i en grupp av institut inte är tillfredsställande men det inte finns grund att påstå att läget i ett enskilt institut är allvarligt. Det är dock angeläget att följer utvecklingen inom finanssektorn som helhet och därvid bildar sig en uppfattning om utvecklingen ligger i linje med intentionerna bakom lagstiftningen. Mot denna bakgrund bör det enligt kommittén i lagen tas in en anvisning till om att följa utvecklingen inom hela sektorn i fråga. Den föreslagna bestämmelsen ställer inte krav på instituten utan är en anvisning till Fi- nansinspektionen om vad tillsynsarbetet skall inriktas på. Anvisningen innebär enligt kommittén att inspektionen skall följa och analysera utvecklingen på den svenska finansiella marknaden och de utländska finansiella marknaderna för att se hur utvecklingen påverkar de svenska bankerna och kreditmarknadsföretagen som kollektiv. Enligt kommittén är det inte meningen att skall kunna ingripa mot ett enskilt institut under åberopande av den föreslagna regeln. Inspektionen skall dock kunna vidta åtgärder av annat slag. Kommittén nämner som exempel på en naturlig åtgärd från sida i fall där förhållandet inte begränsar sig till ett enskild institut, att inspektionen inleder samtal med de berörda instituten eller med branschorganisationen. Om samtalen visar sig fruktlösa eller det eljest påkallas kan det finnas anledning för inspektionen att uppmärksamma regeringen på förhållandena. Kommittén konstaterar vidare att har en sådan skyldighet. Enligt 7 § andra stycket 3 verksförordningen (1995:1322) skall nämligen myndighetens chef fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och konsekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs. Enligt kommittén kan det också finnas lägen när det är lämpligt att ge offentlighet åt förhållandena. Enligt den instruktion som gäller för skall inspektionen genom en ändring som infördes (SFS 2001:913) följa och analysera utvecklingen inom verksamhetsområdet samt rapportera till regeringen om inspektionen bedömer att instabilitet i finanssektorn riskerar att negativt påverka det svenska finansiella systemets funktionssätt. Det finns alltså inte något att invända mot att inspektionen skall hålla en hög nivå på sin omvärldsbevakning på det sätt kommittén beskrivit. Däremot är det inte motiverat att ta in en bestämmelse om detta i lag. Förordningen med instruktion för eller det årliga regleringsbrevet är mer ändamålsenliga instrument för att hantera nu berörda frågor. kontrollmöjligheter och Prop. I detta avsnitt behandlas lagreglerade möjligheter att inom ramen för tillsynsuppdraget skaffa sig information om tillståndet i enskilda institut samt ingripa om ett institut inte följer bestämmelserna i lagen om bank- och finansieringsrörelse eller de andra bestämmelser som gäller för bankers och kreditmarknadsföretags verksamhet. Inspektionens icke lagreglerade möjligheter att i kraft av sitt tillsynsuppdrag ta upp frågor med ett enskilt institut, t.ex. samtalsvägen, behandlas däremot inte. Denna dialog mellan inspektionen och instituten är emellertid också ett betydelsefullt inslag i tillsynsarbetet. I 7 kap. BRL anges vilka olika möjligheter har att granska bankernas verksamhet. Där slås till en början fast att banken skall lämna inspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen begär (7 kap. 1 § första stycket BRL). Denna bestämmelse ger inspektionen stöd för att begära in nödvändiga upplysningar från de enskilda bankerna. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, får meddela föreskrifter om vilka upplysningar som en bank återkommande skall lämna till inspektionen (7 kap. 2 § 1 BRL). Med stöd av detta bemyndigande kan föreskrifter meddelas om bl.a. skyldighet för bankerna att lämna ekonomiska rapporter. Inspektionen får genomföra undersökning hos en bank när inspektionen anser det nödvändigt (7 kap. 1 § andra stycket BRL). Ytterligare möjligheter till kontroll ges genom bestämmelser om upprättande av särskild balansräkning. För bankaktiebolagens del åligger det enligt huvudregeln bolagets styrelse att ofördröjligen upprätta och låta revisorerna granska en särskild balansräkning så snart det finns skäl att anta att bolagets eget kapital understiger häften av det registrerade aktiekapitalet (13 kap. 2 § aktiebolagslagen). När det gäller sparbanker och medlemsbanker finns denna skyldighet, om det finns anledning att anta att banken inte kan uppfylla kravet på kapitaltäckning enligt kapitaltäckningslagen (7 kap. 4 § BRL). För bankaktiebolag respektive sparbanker och medlemsbanker gäller alltså olika krav för att skyldigheten att upprätta särskild balansräkning skall inträda. När det anses nödvändigt får sammankalla en banks styrelse. Har styrelsen inte rättat sig efter en begäran från inspektionen om att kalla till en extra stämma, får inspektionen utfärda en sådan kallelse. Företrädare för inspektionen får närvara vid stämman och vid ett sådant styrelsesammanträde som inspektionen har sammankallat samt delta i överläggningarna (7 kap. 6 § BRL). För kreditmarknadsföretag beskrivs möjlighet att granska företagen i 5 kap. LFV. Där ges samma möjligheter som i bankrörelselagen att i kraft av tillsynsuppdraget hämta in information om tillstånden i de enskilda företagen. Dessa möjligheter utgörs först och främst av rätt att begära in upplysningar från ett enskilt kreditmarknadsföretag (5 kap. 1 § första stycket LFV), rätt att med stöd av bemyndiganden från regeringen meddela föreskrifter om en generell rapporteringsplikt för företagen (5 kap. 2 § LFV) och rätt att genomföra undersökning hos ett kreditmarknadsföretag när inspektionen anser det nödvändigt (5 kap. 1 § andra stycket LFV). Ytterligare kontrollmöjligheter finns genom kreditmarknadsföretags skyldighet att under vissa omständigheter låta upprätta en särskild balansräkning (13 kap. 2 § aktiebolagslagen, 5 kap. 4 a § LFV) och, när det anses nödvändigt, sammankalla styrelsen i ett kreditmarknadsföretag (5 kap. 6 § LFV). Särskilt om förordnande av revisorer För banker har en skyldighet att förordna en revisor att med övriga revisorer delta i revisionen av en bank (7 kap. 5 § BRL). För kreditmarknadsföretag har inspektionen rätt men inte skyldighet att utse en sådan revisor (5 kap. 5 § LFV). Revisorn har rätt till skäligt arvode för sitt arbete av institutet. Arvodets storlek bestäms av inspektionen. Den av inspektionen förordnade revisorn skall ingå i revisorskollektivet och tillsammans med övriga revisorer i institutet granska årsredovisning och bokföring samt styrelsens och den verkställande direktörens förvaltning samt skriva under revisionsberättelsen. Det åligger vidare inspektionen att utfärda en instruktion för revisor som förordnats av Fi- nansinspektionen. Denna återfinns i allmänna råd för revisorer förordnade av (FFFS 1998:5). När det gäller revisorns uppdrag skall denne följa de särskilda föreskrifter som meddelats av stämman om de inte strider mot lag, stadgar eller god revisionssed (10 kap. 4 § aktiebolagslagen, 3 kap. 8 § BRL). Detta gäller emellertid endast för revisorer som har utsetts av annan än . En inspektionsförordnad revisor skall däremot oavsett stämmans anvisningar följa de instruktioner som utfärdats av inspektionen. I allmänna råd för revisorer förordnade av Fi- nansinspektionen (1 §) sägs att de allmänna råden är allmänt hållna och att inspektionen därutöver kan lämna instruktioner avseende särskilda områden som granskningen bör omfatta. Enligt de allmänna råden arbetar revisorn på uppdrag och fullgör tillsammans med övriga i institutet utsedda revisorer uppdraget att granska institutet i den omfattning som följer av god revisionssed (2 §). Revisorn bör ägna särskild uppmärksamhet åt institutets interna kontrollsystem. Revisorn bör även särskilt uppmärksamma hanteringen av de i verksamheten förekommande riskerna samt hur riktlinjer och instruktioner tillämpas (4 §). Revisorn bör kontrollera att institutet har upprättat rutiner som säkerställer att rapportering till Finansinspek- tionen är korrekt och sker i enlighet med lagar och andra föreskrifter (5 §). Av de allmänna råden (68 §§) framgår vad revisorns rapporteringsskyldighet omfattar, vilket innebär bl.a. följande. Utöver den rapporteringsskyldighet som gäller enligt vissa författningar bör revisorn omgående till inspektionen rapportera de erinringar som revisorerna framställer till styrelsen eller verkställande direktören enligt 10 kap. 35 § aktiebolagslagen eller 3 kap. 12 § BRL, dvs. synpunkter på förhållanden som revisorn vill framföra till bolagsledningen men som är av sådan art att de normalt inte rapporteras till aktieägarna eller allmänheten. Revisorn bör vidare avlämna en rapport över revisionen till inspektionen senast efter det att revisionen har slutförts för räkenskapsåret. Den årliga rapporten bör bl.a. innehålla en redogörelse för väsentliga förändringar i institutets organisation, verksamhet eller andra förhållanden som kan inverka på institutets riskexponering samt för väsentliga brister rörande institutets interna kontroll, redovisning och förvaltning i övrigt. Revisorn skall även löpande till inspektionen rapportera sådana iakttagelser som därutöver kan vara av betydelse för inspektionen i dess tillsyn över institutet. Regeringens förslag: skyldighet att för banker förordna revisorer ersätts av en rätt för inspektionen att göra detta. Kommitténs och promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: tillstyrker förslaget. Övriga remissinstanser har inte något att erinra mot förslaget. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Fi- nansinspektionen och Föreningen anser att bestämmelsen bör kompletteras med en möjlighet för inspektionen att förordna speciella granskningsmän. Skälen för regeringens förslag: Den inspektionsförordnade revisorn har fått sitt uppdrag av och skall utföra detta i enlighet med inspektionens instruktioner. Dessa innebär bl.a. att revisorn, när han genomför revisionen, skall ägna särskild uppmärksamhet åt sådana omständigheter som är av betydelse för stabiliteten i det enskilda institutet, nämligen riskhantering, interna kontrollsystem samt hur riktlinjer och instruktioner tillämpas. Den rapport som revisorn på grundval av detta skall överlämna till inspektionen utgör en bland flera informationskällor som är av betydelse för inspektionens möjligheter att bedöma tillståndet i det enskilda institutet i enlighet med de riktlinjer som dragits upp i avsnitt 10. Det finns därför skäl att behålla ordningen med inspektionsförordnade revisorer. När det gäller arvode till den inspektionsförordnade revisorn bör detta alltjämt bekostas av institutet eftersom revisorn, utöver sin uppgift att lämna särskilda rapporter till , har samma skyldighet som de övriga revisorerna att lämna en redogörelse för revisionen i revi- Prop. 2002/03:139 sionsberättelsen. Systemet med inspektionsförordnade revisorer innebär en ökning av revisionskostnaderna för alla banker. är det av störst vikt för tillsynen att inspektionen förordnar revisorer i sådana banker som genom sin storlek eller av någon annan anledning kan orsaka störningar i det finansiella systemet, eller med andra ord att revisorer förordnas utifrån kriterierna väsentlighet och risk. Om inspektionen i stället fick möjlighet att välja om den vill förordna en revisor i en viss bank eller inte, skulle de banker i vilka det utifrån kriterierna väsentlighet och risk är av liten betydelse för tillsynen att inspektionen förordnar en revisor avlastas kostnaden för detta, t.ex. små sparbanker. Det föreslås därför att skyldigheten för inspektionen att förordna revisorer i banker ersätts av en rätt dvs. valmöjlighet för inspektionen att göra detta. Detta överensstämmer med vad som gäller för kreditmarknadsföretag. Denna valmöjlighet bör utnyttjas med beaktande av kriterierna väsentlighet och risk. och Föreningen anser att bestämmelsen om rätt att förordna revisorer i ett institut bör kompletteras med en möjlighet för inspektionen att förordna speciella granskningsmän. syfte med att samverka med granskningsmän är att förse tillsynen med relevanta informationer och analyser inom områden där fördjupad analys eller verifiering efterfrågas. En granskningsman kan vara exempelvis revisor, aktuarie eller IT-specialist. Förordnade granskningsmäns arvoden bör enligt inspektionen betalas direkt av företagen.