prop · GQ03107 · 2003-05-21 00:00:00 — Enligt de aktuella EG-direktiven kan säkerställda obligationer ges ut av ett kreditinstitut med säte i ett medlemsland. Definitionen av kreditinstitut finns i kreditinstitutsdirektivet. Där framgår att ett kreditinstitut är ett företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar och andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning, eller ett pengar. Av detta följer att av svenska företag uppfyller endast banker och kreditmarknadsföretag kraven på institut som kan ge ut säkerställda obligationer. Ett institut för elektroniska pengar får endast driva verksamhet som har anknytning till egen eller någon annans utgivning av elektroniska pengar. Här lämnas förslag på att emittentinstituten skall kunna bedriva även annan finansiell verksamhet än sådan som endast är kopplad till ett system med säkerställda obligationen. Med en sådan funktionell inriktning ligger det i sakens natur att även banker skall få emittera säkerställda obligationer. Även dessa institut bör således omfattas av regleringen. Bankers och kreditmarknadsföretags tillstånd omfattar normalt att instituten får såväl lämna kredit mot pant i fast egendom som låna upp medel genom att ge ut obligationer och andra jämförbara skuldförbindelser. EG-reglerna kräver inte heller att ett särskilt offentligt tillstånd skall finnas för att ett institut skall få emittera säkerställda obligationer. Mot den bakgrunden kan det synas omotiverat att kräva att instituten skall ha fått tillstånd för att emittera sådana obligationer. För att obligationerna skall uppfylla EG-rättens kriterier måste det dock genom lag föreskrivas att instituten står under särskild offentlig tillsyn och att obligationsinnehavarna har förmånsrätt i Ett system med säkerställda obligationer ställer också högre krav på emittentinstitut i fråga om bl.a. belåningsgrader och värderingsregler. Därtill kommer att instituten måste bygga upp tämligen avancerade system för kontroll av matchning etc. Dessa omständigheter talar för att instituten inte bör få ge ut säkerställda obligationer innan lämnat särskilt tillstånd till det. För att tillstånd skall kunna beviljas krävs att befintliga instituts tillstånd att driva bankverksamhet eller finansieringsverksamhet omfattar rätt att ge ut obligationer och att lämna krediter i enlighet med den nu föreslagna lagen om säkerställda obligationer. Om skulle ha meddelat närmare föreskrifter om institutens verksamhet och verksamheten på grund av detta inte får omfatta sådan kreditgivning som är förenad med emission av säkerställda obligationer, kan institutet inte ges tillstånd att ge ut obligationerna. Detsamma gäller om institutens bolagsordningar förhindrar verksamhet enligt nu föreslagen lag om utgivning av säkerställda obligationer. Banker och kreditinstitut i ett land inom EES som har tillstånd i hemlandet att driva bankrörelse eller finansieringsverksamhet har enligt principen om en enda auktorisation i kreditinstitutsdirektivet rätt att utan särskilt tillstånd upprätta filial här i landet eller från sitt hemland erbjuda och tillhandahålla tjänster i . De har samma rätt som svenska banker och kreditmarknadsföretag att lämna krediter och låna upp medel genom att ge ut obligationer. Det finns därför inget som hindrar dem att emittera obligationer som uppfyller EG-direktivens krav eller att bevilja krediter som ingår i ett system med sådana obligationer i hemlandet. Det saknas därför anledning att föreskriva att dessa institut måste ha tillstånd för att ge ut säkerställda obligationer i . En annan princip i avseende finansiella tjänster är att verksamheten skall oavsett var den bedrivs inom gemenskapen i princip stå under hemlandstillsyn, dvs. hemlandets myndigheter skall ha huvudansvaret för övervakning av filialer etablerade i andra medlemsländer. Bestämmelserna om ömsesidigt erkännande och hemlandstillsyn förutsätter i princip att varje medlemsland godtar övriga medlemsländers rörelseregler och att hemländernas myndigheter ansvarar för tillsynen över institutens verksamhet i andra länder. Utgångspunkten är därför att hemlandets lagstiftning blir gällande för verksamhet som bedrivs här och att verksamheten omfattas av hemlandets tillsyn. I princip bör i verksamma utländska institut endast omfattas av sådana regler som här har utfärdats till skydd för insättare, konsumenter och betalningssystemet som sådant (se t. ex. prop. 1992/93:89 s. 129). Den verksamhet som primärt ligger till grund för ett system med säkerställda obligationer, dvs. upplåning genom emission av obligationerna och beviljande av vissa typer av krediter, är som sådan inte förenad med några särskilda skyddsbehov av nämnt slag. Några särskilda rörelse-, tillsyns- eller sanktionsregler från svenskt håll mot institut från andra EES-länder som emitterar obligationer eller beviljar krediter i behövs därför inte. De svenska reglerna om säkerställda obligationer kommer alltså inte till någon del att omfatta säkerställda obligationer som utländska institut från EES-länder ger ut i . För klarhets skull bör nämnas att reglerna om hemlandstillsyn och en enda auktorisation inte är tillämpliga på ett utländskt kreditinstituts dotterföretag i . Sådana företag regleras i princip helt och hållet av svensk lagstiftning. Om ett utländskt kreditinstitut upprättar ett dotterbolag i som emitterar säkerställda obligationer gäller lagen om säkerställda obligationer för det institutet, varvid det även krävs samma tillstånd som för en svensk bank eller kreditmarknadsföretag. hemmahörande utanför EES-området har möjligheter att ge ut obligationer med de egenskaper som anges i EG-direktiven och så har även skett i . Detta förutsätter att hemlandet lagstiftat om särskild tillsyn, matchning och förmånsrätt för obligationsinnehavarna. De obligationer som avses i direktiven kan dock som nämnts endast ges ut av ett institut hemmahörande i en medlemsstat. Säkerställande av befintliga borgenärers ställning en förutsättning för tillstånd Vid införandet av regler om säkerställda obligationer inställer sig den viktiga frågan hur utestående stock av bostadsobligationer skall behandlas. Antingen kan man låta bestämmelserna få retroaktiv verkan eller också väljer man att endast låta obligationsutgivning som sker efter det att institutet beviljats tillstånd omfattas av systemet. Det sistnämnda alternativet medför att det kan ta relativt innan ett system för säkerställda obligationer omfattar merparten av främst fastighets- finansieringen i landet, med negativa konsekvenser för likviditeten i systemet som följd. Detta beror inte minst på att avtalsvillkoren för de befintliga obligationerna ofta innehåller s.k. negativa klausuler. Dessa klausuler innebär att institutet förbundit sig att inte ställa säkerhet för något annat obligationslån utan att först se till att det befintliga lånet säkerställs på samma villkor. Syftet med villkoren är att garantera att obligationsinnehavarnas möjligheter till betalning inte skall försämras genom att säkerheter ställs för kommande förbindelser från institutets sida. Befintliga negativklausuler utgör alltså ett direkt avtalsrättsligt hinder mot emission av säkerställda obligationer för nu verksamma kreditinstitut. Det får således anses klarlagt att för att den nu föreslagna lagen om utgivning av säkerställda obligationer skall kunna få genomslagskraft när det på marknaden finns obligationer med negativklausuler måste det i vart fall finnas en möjlighet att omvandla tidigare utgivna bostads- obligationer till säkerställda sådana. Oavsett frågan om negativklausuler finns det starka argument för att omvandla samtliga befintliga bostadsobligationer till säkerställda sådana. Om vissa tidigare utgivna bostadsobligationer inte skulle omvandlas till säkerställda obligationer skulle deras ställning kunna komma att försämras på olika sätt när emittentinstitutet väl inlett sin nya obligationsutgivning. En sådan situation uppkommer när säkerhets- massan av olika skäl kan komma att behöva tillföras ytterligare krediter eller fyllnadssäkerheter. Dessa tas normalt ur institutets övriga tillgångar, till men för de obligationer som inte är säkerställda. Sådana obligationer säkerställs nämligen mot hela institutets balansräkning. De säkerställda obligationerna kommer dessutom vid ett emittentinstituts konkurs i den mån tillgångarna i säkerhetsmassan inte räcker till att konkurrera med Prop. 2002/03:107 icke säkerställda obligationer vad gäller utdelning för oprioriterade Det finns således betydande nackdelar med att inte omvandla hela den tidigare utgivna stocken bostadsobligationer till säkerställda obligationer. Det är därför lämpligt att som en huvudsaklig förutsättning för tillstånd ställa krav på att tidigare utgivna obligationer, som är utgivna för att finansiera krediter av det slag som ingår i säkerhetsmassan, omvandlas till säkerställda obligationer. En sådan regel innebär dock praktiska problem för instituten, särskilt när det gäller tidigare obligations- upplåning i utlandet. Bestämmelsen bör därför av flexibilitetsskäl kompletteras med en passus om att emittentinstituten skall ha möjlighet att även på annat likvärdigt sätt hantera borgenärernas rätt, enligt en plan som har godkänts av . Detta kan ske på olika sätt och det bör även i sammanhanget godtas att en obligationsinnehavare godkänner att det tilltänkta emittentinstitutet ger ut säkerställda obligationer utan att den för borgenären aktuella förpliktelsen säkerställs i motsvarande grad. Föreskrifter om innehållet i en sådan plan bör meddelas. Generellt får förutses att instituten inför en övergång till säkerställda obligationer anpassar sin låne- och finansieringsbild så att en övergång kan ske på smidigast möjliga sätt. Att märka är att reglerna om säkerställda obligationer inte medför någon förändring av de bakomliggande säkerheterna bestående av fastigheter, bostadsrätter och tomträtter. Utestående stock av bostadsobligationer skall få omfattas av de nya reglerna givetvis endast i den utsträckning som i lagen godkänd säkerhetsmassa i motsvarande mån antecknats i institutets register. Säkerhetsmassan skall på vanligt sätt bestå av hypotekskrediter, offentliga krediter och fyllnadssäkerheter. Emellertid riskerar även andra befintliga fordringsägare än innehavare av bostadsobligationer att få en försvagad ställning efter ett instituts emission av säkerställda obligationer. Detta är särskilt märkbart om det redan finns innehavare av bostadsobligationer som retroaktivt får ta del av den förmånsrätt som ingår i systemet. Det är givetvis inte acceptabelt att införa en lagstiftning som försvagar övriga borgenärernas ställning. Det bör därför krävas att instituten på ett lämpligt sätt säkerställer dessa borgenärers rätt innan instituten får tillstånd att ge ut säkerställda obligationer. Detta bör lämpligen ske genom att instituten redovisar i en ekonomisk plan att dess finansiella situation är så stabil att de har förmåga att täcka eventuella övriga utestående fordringar, som exempelvis leverantörsfordringar. Om det visar sig att speciella avtalsvillkor finns för dessa fordringar måste institutet redovisa hur frågan skall lösas på ett för fordringsägarna betryggande sätt. I syfte att ytterligare försäkra att borgenärernas ställning inte försämras bör en sådan redovisning lämpligen även bekräftas av institutets revisorer. 6.12Finansinspektionens särskilda tillsyn och ingripanden m.m. Regeringens förslag: skall utöva tillsyn över att emittentinstituten iakttar bestämmelserna i den föreslagna lagen. I lagen införs vissa särskilda ingripanderegler för , Prop. 2002/03:107 som är ett komplement till motsvarande regler för banker och kreditmarknadsföretag enligt den särskilda lagstiftning som reglerar Emittentinstituten skall med årliga avgifter bekosta Finans- inspektionens tillsyn. Promemorians förslag: Saknar särskilda ingripandemöjligheter för . Remissinstanserna: och anser det nödvändigt att komplettera den föreslagna lagen med särskilda sanktionsmöjligheter. Skälen för regeringens förslag Vissa särskilda tillsyns- och ingripanderegler Som framgått är ett emittentinstitut ett kreditmarknadsföretag eller en bank som fått tillstånd att ge ut säkerställda obligationer. Institutet har således tillstånd att bedriva finansierings- eller bankrörelse och det lyder under de allmänna tillsynsreglerna i lagen om finansieringsverksamhet respektive bankrörelselagen. Det är som utövar denna allmänna tillsyn. En av förutsättningarna i EG-direktiven är dock som nämnts att obligationerna enligt lag skall omfattas av särskild offentlig tillsyn avsedd att skydda obligationsinnehavarna. I samtliga länder som har infört regler om säkerställda obligationer utövas denna särskilda offentliga tillsyn av den myndighet som normalt utövar tillsyn över kreditinstitut. Till detta kommer i vissa länder en oberoende förvaltare eller förtroendeman. I är det lämpligt att får i uppgift att utöva denna särskilda tillsyn över att emittentinstituten följer nu föreslaget regelverk för säkerställda obligationer. Till sin hjälp skall inspektionen ha en oberoende extern kontrollfunktion en oberoende granskare (se avsnitt 6.8). I nämnd rörelselagstiftning för kreditmarknadsföretag och banker finns intaget långt gående befogenheter för att ingripa i institutets verksamhet. Dessa regler gäller givetvis även för de kreditmarknadsföretag och banker som har tillstånd att ge ut säkerställda obligationer. Det finns dock, som och anfört, anledning att komplettera dessa regler med vissa särskilda ingripanderegler med inriktning på dessa finansiella företags verksamhet som emittentinstitut. Om ett emittentinstitut allvarligt har åsidosatt sina skyldigheter enligt således kunna återkalla tillståndet att ge ut säkerställda obligationer i mindre allvarliga fall bör en varning vara en En motsvarande regel bör gälla de fall när emittentinstitutet inte använder sig av tillståndet eller har förklarat sig avstå från detta. Det bör även vara möjligt för att förena ett beslut om återkallelse med ett förbud för emittentinstitutet att fortsätta utgivningen av säkerställda Inspektionen bör slutligen kunna vidta åtgärder mot den som bedriver utgivning av säkerställda obligationer utan att ha tillstånd Prop. 2002/03:107 till det och allmänt ha rätt att i samband med föreläggande och förbud också förelägga vite. Den särskilda tillsynen medför ökade kostnader för . Det bör ankomma på institut som emitterar säkerställda obligationer att bekosta denna särskilda tillsyn. I likhet med vad som gäller ifråga om den tillsyn som emittentinstituten omfattas av i egenskap av banker eller kreditmarknadsföretag bör tillsynsavgifter utgå enligt närmare föreskrifter som regeringen föreskriver. Regeringens bedömning: Lagbestämmelserna om stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag och om enhandsengagemang för försäkringsbolag ändras inte. Regeringens förslag: En riskvikt på vid beräkning av kapitaltäckningskrav för innehavare av säkerställda obligationer skall införas för och värdepappersbolag. Den bestämmelse i lagen (1990:114) om värdepappersfonder varigenom artikel 22.4 i UCITS-direktivet genomförts ges en utförligare och tydligare lydelse. Promemorians bedömning och förslag: Överensstämmer endast delvis med regeringens bedömning och förslag. I promemorian föreslås i stället att 10 procents riskvikt vid beräkning av kapitaltäckningskrav för innehavare av säkerställda obligationer inte bör införas och att gränsen för svenska försäkringsföretags enhandsengagemang för säkerställda obligationer höjs till av de försäkringstekniska avsättningarna. Remissinstanserna: hävdar att det i kapitaltäckningsreglerna bör införas 10 procents riskvikt för säkerställda obligationer. riksbank betonar särskilt vikten av att 20 procents riskvikt behålls för dessa obligationer och anför att nu diskuterad riskvikt i vart fall inte är förenlig med nu gällande Baselöverenskommelse. anser att gränsen för svenska försäkringsföretags enhandsengagemang i säkerställda obligationer bör höjas till av de försäkringstekniska avsättningarna. och menar att Placerings- utredningens ställningstagande i denna enhandsenagagemangsfråga bör avvaktas. Skälen för regeringens bedömning och förslag I avsnitt 4.4 har kort redogjorts för innebörden i om kapitaltäckning för kreditinstitut och värdepappersföretag. Av denna beskrivning framgår bl. a. att olika tillgångar riskviktas med hänsyn till hur riskfyllda de anses vara. Placeringarna indelas i riskklasser och multipliceras med någon av vikterna 0 (lågrisk), 20 (låg/medelrisk), 50 (medelrisk) eller 100 (högrisk) procent. och värdepappersbolag som innehar obligationer emitterade av ett kreditinstitut skall kapitaltäcka den fordran de har på institutet på grund av obligationsinnehavet. Placeringar i sådana obligationer viktas enligt EG:s kreditinstitutsdirektiv till , i likhet med övriga typer av fordringar på andra kreditinstitut. Enligt artikel 63.2 i kreditinstitutsdirektivet (tidigare artikel 11.2 i EG.s solvensdirektiv, 89/299/EEG) fick dock sådana obligationer som omfattas av artikel 22.4 i EG:s UCITS-direktiv, dvs. säkerställda obligationer enligt en tolkning mellan och riskviktas till om en medlemsstat ansåg att detta var nödvändigt för att undvika allvarliga störningar i sina marknader. Sådana undantag skulle rapporteras till EG- kommissionen. En senare tolkning av regeln är emellertid att om en medlemsstat inom övergångstiden anmält till kommissionen att staten önskar bestämma riskvikten till för säkerställda obligationer, ger regeln utrymme för att behålla denna riskviktning även efter det att övergångstiden gått till ända. En förutsättning är att staten anser det nödvändigt för att undvika allvarliga störningar i sina marknader. Trots att övergångsperioden löpt ut tillämpas riskviktning av , , , , , , , , och . Därtill är i färd med att införa denna riskviktning. Att märka är att endast , , och anmält sina intentioner före , vilket innebär att övriga nämnda länder tolkar övergångsregeln som vore den permanent. Även kommissionen har bl.a. i olika konsultationsdokument uttryckt en motsvarande åsikt. Det kan följaktligen slås fast att det bland de medlemsstater som har system för säkerställda obligationer har utvecklats en av kommissionen godkänd praxis med detta innehåll. För kreditinstitut och värdepappersbolag hemmahörande i dessa tio länder ger således placeringar i säkerställda obligationer ett lägre kapitaltäckningskrav än placeringar i andra obligationer som emitterats av kreditinstitut. Som nämnts pågår inom EU, liksom övrigt internationellt, ett omfattande arbete med att revidera kapitaltäckningsreglerna (det s.k. ). I det arbetet laboreras med två olika metoder vid beräkning av kapitaltäckningskrav för instituten; schablonmetoden och internrating-metoden. Schablonmetoden motsvarar i allt väsentligt dagens regler. I det system som är under utarbetande är det endast större institut som uppfyller vissa kriterier som skall ha valfrihet att välja metod, för övriga institut kommer schablonmetoden vara tillämplig även framöver. Kommissionen har (i det andra konsultationsdokumentet , MARKT/1000/01) föreslagit att regeln om 10 procents riskvikt vid tillämpning av schablonmetoden skall bli permanent. De nya kapitaltäckningsreglerna beräknas träda i kraft /2007. EG-rättens kapitaltäckningsregler har införlivats i svensk rätt genom kapitaltäckningslagen. I enlighet med huvudregeln i kreditinstituts- direktivet riskviktas placeringar i säkerställda obligationer till . I svensk rätt har således inte införts den riskvikt om som regleras i övergångsregeln i artikel 63.2 i samma direktiv. Det är uppenbart att kreditinstitut och värdepappersbolag från nämnda länderna som innehar säkerställda obligationer får en fördel i jämförelse med sina svenska motsvarigheter, om inte den 10-procentiga risk- viktningen för säkerställda obligationer införs även i . Det är visserligen sannolikt att prissättningen på obligationerna inte påverkas i så stor utsträckning eftersom kapitaltäckningslagstiftningen i nämnda länder innebär att även innehav av svenska säkerställda obligationer riskviktas till , som merparten av investerarna svenska som utländska inte omfattas av kapitaltäckningsregler. Viss prispåverkan kan ändå förväntas vilket för innebär en direkt nackdel i jämförelse med konkurrenter inom EU- området. Sist men inte minst bör beträffande denna fråga understrykas att en rättvisande riskvikt för säkerställda obligationer inom det nu gällande systemet för kapitaltäckning torde vara , med hänsyn till den mycket låga riskprofil emittentinstituten i ett internationellt perspektiv uppvisar. Sammanfattningsvis kan konstateras att samtliga medlemsländer som har system för säkerställda obligationer tolkar kreditinstitutsdirektivets bestämmelser på det sättet att de möjliggör en riskvikt om för säkerställda obligationer, har gjort bedömningen att denna riskvikt är rättvisande med hänsyn till emittentinstitutens riskprofil och har infört en sådan regel. Detta kan även uttryckas så att det på europeisk nivå har utvecklats en praxis med ett sådant innehåll en praxis som uppenbarligen är godtagen av kommissionen. En annan bedömning från svensk sida skulle innebära en klar konkurrensnackdel för såväl inhemska investerare i säkerställda obligationer som för . Övervägande skäl talar således för att införa en riskvikt på vid beräkning av kapitaltäckningskrav för innehavare av säkerställda obligationer. Vid genomförande av de reviderade kapitaltäckningsreglerna som utarbetas inom EU får övervägas om riskviktningen eventuellt behöver ändras. Tilläggas kan att den kapitaltäckning som emittentinstitutet åläggs, dvs. kapitaltäckning av kreditstocken, inte påverkas av att institutet emitterar säkerställda obligationer. Det finns därför inte anledning att ändra dessa regler. Bestämmelser om begränsning av stora exponeringar finns för kreditinstitut och värdepappersbolag i 5 kap. kapitaltäckningslagen och föreskrifter och allmänna råd om kapitaltäckning och stora exponeringar (FFFS 2000:6). Bestämmelserna bygger på regler i EG:s kreditinstitutsdirektiv (se avsnitt 4.7). Enligt detta direktiv får medlemsstaterna helt eller delvis undanta vissa exponeringar från Prop. 2002/03:107 begränsningsreglerna (artikel 49.7). Detta gäller exponeringar för vilka det anses finnas betryggande säkerhet. Ett av undantagen avser säkerställda obligationer (artikel 49.7 l). Enligt kapitaltäckningslagen får endast nollviktade tillgångar (poster) undantas helt vid beräkning av ett instituts stora exponeringar (se 5 kap. 4 §). Regeringen har emellertid, i fråga om bestämmandet av kreditinstituts och värdepappersbolags exponeringar, i kapitaltäckningslagen bemyndigats att föreskriva hur exponeringar skall beräknas och att även andra poster än de nämnda nollviktade posterna, under vissa angivna förutsättningar, får undantas (5 kap. 13 §§ och 8 kap. 1 § 6 samt 5 kap. 4 § och 8 kap. 3 § 6). Efter vidare delegation av regeringen har i föreskrifter och allmänna råd om kapitaltäckning och stora exponeringar föreskrivit att innehav av obligationer utgivna av bl.a. svenska och vissa utländska kreditinstitut endast behöver tas av sitt värde, om obligationerna har en återstående löptid av och är föremål för daglig handel på kapitalmarknaden. Under vissa andra förutsättningar får obligationer i stället helt undantas eller tas upp av sitt värde (se 13 kap. 79 §§). Som nämnts har reglerna om stora exponeringar i kreditinstitutsdirektivet genomförts så att endast nollviktade poster direkt i lag undantagits från exponeringsbegränsningarna. I övrigt regleras beräkning av exponeringarna och ytterligare undantag genom föreskrifter. Det saknas skäl att nu göra på annat sätt. Någon ändring av lagbestämmelserna om stora exponeringar bör således inte göras. om enhandsengagemang för försäkringsföretag finns i den s.k. tredje generationens skade- och livförsäkringsdirektiv (92/49/EEG och 92/96/EEG). Dessa bestämmelser har införts i försäkrings-