prop · GQ03139 · 2003-07-03 00:00:00 — En fråga är om betalningsväsendets funktionsförmåga kan skadas av att medel lämnar bankernas transaktionskonton till förmån för andra typer av placeringar. En utveckling innebärande en kraftig överströmning skulle kunna befaras skada betalningsväsendets funktion genom att det inte skulle finnas tillräckligt med medel i betalningsväsen- det för de transaktioner som skall utföras. Sådana farhågor är dock miss- riktade. Det finns nämligen inget som tyder på att det finns en optimal nivå för den totala volymen på transaktionsmedel. Intresset bör i stället riktas mot ställningen på enskilda konton. Det är emellertid, även med denna frågeställning, svårt att se hur betalningsväsendets funktion skulle kunna skadas genom en flyttning av medel. De kunder som önskar ut- nyttja sina transaktionskonton till betalningsförmedlingstjänster får för- modas se till att hålla tillräckligt med pengar på dessa konton för att kunna utföra de önskade transaktionerna. Transaktionskonton medför generellt sett högre kostnader än andra konton för bankerna. I normalfallet innebär detta att de förstnämnda kontona ger lägre ränta. Därmed kan det sägas vara ineffektiv hushåll- ning med sparmedel att ha mer pengar på transaktionskonton än vad som motiveras av transaktionernas omfattning inklusive en marginal för osä- kerheten om omfattningen av framtidens transaktioner. Det är önskvärt med regler som främjar effektiv hushållning med sparmedel. Regeln som förbehåller banker rätten att ta emot inlåning kan ifrågasättas därför att den motverkar den angivna målsättningen. Som kommer att framgå av kommande avsnitt föreslås bankerna även fortsättningsvis bli föremål för en omfattande reglering. Det skulle kunna hävdas att denna reglering kommer att försämra deras möjligheter att konkurrera på marknaden för mottagande av medel. Även om bankernas transaktionskonton på många sätt liknar annat mottagande av medel är skillnaden tillräckligt viktig för att en sådan utveckling inte behöver be- faras. Kostnaderna till följd av regleringen kommer knappast att vara så stora att efterfrågan på möjligheten att sätta in medel som är kombine- rade med betalningsförmedling i generella system kommer att minska drastiskt. Behovet hos allmänheten av att hålla en viss mängd medel för sina transaktioner på dessa konton kan förväntas vara så starkt att de fort- sätter med det även om räntan på dessa konton blir mycket låg. Om efter- frågan på bankernas transaktionstjänster mot förmodan skulle minska betydligt kan detta tyda på att kostnaderna för att upprätthålla system- skyddet är för stora eller på att systemskyddet är felaktigt utformat. Det är också möjligt att det är ett resultat av en ökande separering av betal- nings- och likviditetstjänster. Bankernas skyldighet att ta emot inlåning avskaffas Bankerna bör inte heller längre ha någon skyldighet att ta emot inlåning eller andra medel. Bankrörelselagen innehåller en skyldighet för banker att ta emot inlåning på räkning från allmänheten (2 kap. 1 §). Bestämmelsen innebär att en bank med vissa bestämda undantag inte kan neka till att ta emot inlåning. Således har en bank skyldighet att ta emot inlåning från var och en. Enda skälet för en bestämmelse av detta slag skulle vara att se till att alla har tillgång till en säker och likvid placer- ingsform. Det är att märka att den ovan angivna bestämmelsen inte innehåller rekvisiten nominellt bestämd eller tillgängliga för insättaren med kort varsel. Bestämmelsen, som alltså inte korresponderar med gällande bankrörelsedefinition, kan inte med oförändrad lydelse garantera att ban- ker håller konton omfattade av insättningsgarantin tillgängliga. Även om lydelsen ändras så att den anknyter till insättningsgarantins definition av insättning, kan det ifrågasättas vilken betydelse en sådan bestämmelse har i praktiken. Visserligen är det så att en lagregel i formell mening tvingar bankerna att hålla konton av ett visst slag tillgängliga, men efter- som räntesättningen är fri kan vissa banker välja att prissätta sig ut ur marknaden för sådana konton. Eftersom bankerna får förutsättas tillhan- dahålla de kontoformer vilka, enligt bankernas bedömning, är förenade med villkor som gör dem lönsamma, har en tvingande lagregel utan pris- kontroll ingen effekt. Det finns inga tecken på att bankerna skulle vilja dra sig undan från det garanterade området; tvärtom används det som ett argument i reklamen att vissa kontoformer är garanterade. Här görs därför bedömningen att en regel av detta slag inte är nödvändig. Bestämmelsen i nuvarande 2 kap. 1 § BRL bör därför slopas. Däremot bör banker, liksom andra institut som tillhandahåller konton som omfat- tas av insättningsgarantin, inte utan särskilda skäl kunna neka någon att öppna ett sådant konto. Denna fråga behandlas i avsnitt 5.5.3. I detta avsnitt diskuteras om det finns ett systemskyddsbehov när det gäller kreditförsörjningen, dvs. ett behov av att genom reglering skydda funktionen kreditförsörjning. Det diskuteras också om det finns ett kund- skyddsbehov, dvs. ett behov av att skydda enskilda aktörer genom sär- reglering av företag som deltar i kreditförsörjningen. Utöver detta be- handlas om risken för ekonomisk brottslighet eller konkurrensskäl moti- verar reglering samt vilken påverkan den reglering som bedöms lämplig kan komma att få på marknaden. Kreditförsörjningssystemet är betydligt mer mångfacetterat än betal- ningsväsendet. Det förekommer många olika typer av aktörer, finansiella instrument och tjänster. Även om den övervägande delen av kapitalallo- keringen sker med hjälp av finansiella företag, sker en del direkt på marknader. Risken för att hela systemet skall slås ut kan därför betraktas som obefintlig. Många aktörer har dock inte tillgång till alla delar av systemet, utan är beroende av vissa delar av det. Exempelvis är många småföretag beroende av att kunna få finansiering från finansiella företag, t.ex. banker och finansbolag som tillhandahåller finansierings- tjänster, dvs. För dessa aktörer är vär- depappersmarknaden inget alternativ. De mest betydelsefulla bland finansieringstjänsterna är utan tvivel kre- dittjänsterna. Kredittjänster innebär inte bara finansiering av en kredit, utan omfattar allting som ett finansiellt företag gör i samband med en kredit; utvärdering av låntagaren, eventuell säkerhet och syftet med lånet; hantering av säkerheter; fortlöpande övervakning av låntagaren samt rådgivning till låntagaren och ibland även direkt ingripande i låntagarens verksamhet när denne har finansiella problem. Finansieringsformen behöver inte alltid vara kreditgivning för att fö- retaget skall kunna tillhandahålla kredittjänster. Likartade tjänster kan tillhandahållas vid t.ex. leasing och factoring. Leasing innebär att finan- sieringsföretaget hyr ut produktionsfaktorer och varor till kunden. Exem- pelvis kan ett företag, i stället för att låna medel till köp av en maskin som skall användas i verksamheten, hyra denna maskin av ett finansie- ringsföretag som köper maskinen för egen räkning. Ett företag har i regel utestående fakturor, dvs. det väntar på att få betalt från kunder. Företaget kan antingen låna med kundfordringarna som säkerhet eller sälja dem till ett finansieringsföretag. Sådan finansieringsverksamhet brukar kallas factoring. Vid factoring behöver det finansiella företaget inte bara be- döma företagets betalningsförmåga utan även sannolikheten för att kun- derna till företaget kan betala sina skulder. I är fakturabelåning den vanligaste formen av factoring, men den kombineras ofta med kredit- riskhantering som innebär att factoringinstitutet övertar risken för för- summad betalning. 5.3.1Motiv till reglering från systemskyddssynpunkt Som framgår av analysen i avsnitt 5.1 finns det risk för att flera finansi- ella företag fallerar , eftersom fallissemang i ett institut kan dra med sig andra. Dessa spridningsrisker är särskilt stora i betalningssyste- met, men även kreditgivningsinstitut som inte är betalningsförmedlare och därmed inte bank kan vara utsatta. I många fall kan emellertid en finansieringsrörelse vara motståndskraftig genom sin konstruktion. Om- fattningen av spridningsriskerna, och därmed risken för att det finansiella systemets funktionsförmåga i stora delar allvarligt försämras, utgör grun- den för om ett starkt skyddsbehov föreligger. De privata aktörerna har inte anledning att beakta vad som händer andra institut (inklusive deras kunder och finansiärer) om deras eget institut skulle gå omkull. Att spridningseffekterna inte är lika stora och förloppet inte är lika snabbt i finansieringssektorn som i betalningssystemet innebär att skyddsbehovet principiellt är mindre i det förstnämnda fallet. Ett antal faktorer påverkar skyddsvärdet och skyddsbehovet, dvs. behovet av re- glering, i en finansieringsrörelse. Skyddsvärdet i enskilda finansieringsverksamheter Skyddsvärdet i ett enskilt instituts verksamhet beror t.ex. på behovet för institutets kunder att skaffa annan finansiering, om institutet upphör med verksamheten och hur lätt de har att vid behov finna annan finansiering. Hur lätt kunderna har att finna annan finansiering, om det institut som de har anlitat upphör med verksamheten, beror bl.a. på hur många kunderna är, dvs. hur omfattande institutets verksamhet var. Genom kapitaltäck- ningskraven begränsas den totala mängden utlåning av mängden eget kapital i den finansiella sektorn. Eftersom det tar tid för nya institut att etablera sig och för etablerade institut att öka mängden eget kapital, kan det vara svårt för många att erhålla annan finansiering på kort sikt. Ju mindre finansieringsverksamhet ett institut har, desto mindre risk är det för att dess kunder inte skall få ny finansiering på grund av allmän kapitalbrist i den finansiella sektorn, om institutet skulle upphöra med verksamheten. Effekterna på samhällsekonomin av eventuella problem att snabbt få ny finansiering blir också mindre när verksamheten är mer begränsad. Skyddsvärdet i en finansieringsverksamhet beror också på hur akuta finansieringsproblem kunderna skulle få om institutet upphör med verk- samheten, t.ex. vid en konkurs. Om kunden har ett fast lån som löper , vilket gäller många hypotekslån, så dröjer det innan kunden be- höver ordna ny finansiering, eftersom finansieringsföretagets konkurs normalt sett inte utgör grund för att säga upp redan lämnad kredit till betalning. Det ger kunden tid att etablera kontakt och bli analyserad av ett nytt finansieringsinstitut. Det ökar också sannolikheten för att andra institut har expanderat verksamheten och nya institut har etablerats när det är dags att förnya kontraktet. Därmed innebär en flerårig finansiering mindre risk för att kunden inte skall få ny finansiering på grund av kapi- talbrist i den finansiella sektorn. En verksamhet där kontrakten i huvud- sak har kort löptid kan således sägas vara mer skyddsvärd än en verk- samhet där kontrakten är fleråriga. Om det råder brist på eget kapital i den finansiella sektorn, kan övriga finansieringsinstitut ha svårt att köpa upp tillgångarna i ett institut som skall avvecklas. Detta är speciellt aktu- ellt om det är fråga om att avveckla ett stort institut. Skyddsvärdet i finansieringsverksamheten beror även på typen av kun- der och vad dessa kunder använder finansieringen till, dvs. ändamålet med finansieringen. Exempelvis har ett stort företag, vars finansiella till- stånd analyseras av börsanalytiker och ratingföretag och därigenom blir allmänt känt, lättare att finna alternativ finansiering än ett småföretag, vars finansiella tillstånd endast är känt av företagets kreditgivare. Det är också lättare att finna alternativ finansiering till en investering i t.ex. en maskin med bra andrahandsvärde (under förutsättning att kreditgivaren kan tillgodogöra sig maskinen som säkerhet) än en ny rörelsekredit. Så- ledes kan den typ av finansieringsverksamhet som består i att förse före- tag med rörelsekrediter anses mer skyddsvärd än en verksamhet som är inriktad på långsiktig finansiering. Ovanstående exempel visar att det är svårt att avgränsa skyddsvärdet i finansieringsverksamhet, eftersom detta i högre grad beror på kundens egenskaper och vad finansieringen skall användas till än på finansie- ringsverksamhetens art. Exempelvis kan leasingverksamhet rikta sig till samma kategori av kunder som kreditgivningsverksamhet och vara lika skyddsvärd. Faktorer som påverkar skyddsbehovet Skyddsbehovet, dvs. behovet av reglering, ökar med störningskänslighe- ten i de skyddsvärda verksamheterna. Störningskänsligheten i ett institut beror bl.a. på hur rörelsen finansieras. Om finansiärerna blir tveksamma till ett instituts finansiella förmåga, blir de ovilliga att finansiera det. Kort finansiering, dvs. finansiering med kort löp- eller uppsägningstid såsom inlåning från allmänheten eller interbanklån, gör institutet mer känsligt för störningar som påverkar finansiärernas förtroende för institutet. Fi- nansieringen kan snabbt dras tillbaka och institutet hamna i en likvidi- tetskris. Med längre löptid utan förtida uppsägningsmöjligheter av finansie- ringen, som t.ex. vid långa obligationslån, riskerar inte institutet att fi- nansieringen snabbt dras tillbaka. Institut som finansierar rörelsen hu- vudsakligen med aktiekapital och förlagslån är allmänt motståndskraftiga mot störningar, eftersom denna finansiering inte kan dras tillbaka. Även sammansättningen av institutets tjänster kan påverka störnings- känsligheten. Den är större om finansieringstjänster kombineras med betalningstjänster. I betalningsväsendet uppstår finansiella kopplingar mellan betalningsförmedlarna som innebär att betalningssvårigheter i ett institut kan spridas till andra betalningsförmedlande institut. Institut som väljer denna kombination av tjänster (inklusive mottagande av medel) måste enligt vad som föreslås här ha tillstånd för att driva bankrörelse. Skyddsbehovet minskar emellertid om ett instituts tillgångar har samma egenskaper som dess finansiering, dvs. om tillgångar och skulder är mat- chade beträffande löp- och uppsägningstid. Om de är fullständigt mat- chade kan institutet inte hamna i en likviditetskris till följd av att dess finansiärer drar tillbaka finansieringen. Ett exempel på detta är ett företag som köper in en portfölj av tillgångar med en viss löptid och finansierar köpet genom att ge ut obligationer med samma löptid som tillgångarna (t.ex. ett specialföretag för värdepapperisering). Regeringens bedömning: Vid bestämmande av vilken verksamhet som behöver regleras för att uppnå ett tillräckligt systemskydd är det lämpligt att som utgångspunkt ta EG-rättens definition av kreditinsti- tut, dvs. företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning. Varken kundskyddsskäl, risken för ekonomisk brotts- lighet eller konkurrensskäl motiverar någon annan utgångspunkt. Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning, men kommittén föreslår dessutom att all annan kreditgivning skall regleras om volymen (förenklat uttryckt) överstiger . Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens be- dömning. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs bedömning: Riks- banken delar kommitténs uppfattning att skyddsbehovet är betydligt sva- gare för de företag som regleras av kapitalförsörjningsmotiv än för ban- anser att de svaga motiven för reglering bör medföra att regleringen inte görs mer omfattande än nödvändigt. Enligt bör i större utsträckning kostnaderna för reglering beaktas vid avgräns- ning mellan reglerad och oreglerad marknad. Problem kan i första hand tänkas uppstå för sådana krediter där privat information verkligen har stor betydelse, dvs. krediter till små och medelstora företag. Det är främst den omständigheten att inlåning blir möjlig för kreditmarknadsföretag som medför att mer störningskänsliga kreditmarknadsföretag kan komma att uppstå. Avslutningsvis konstaterar att andra aspekter än de rent ekonomiska gör sig gällande, nämligen dels att avgränsningspro- blemen är svåra, dels att EG-direktiven förhindrar en så begränsad re- glering som skulle kunna övervägas utifrån rent ekonomiska motiv. Mot bakgrund av detta anser att en mindre långtgående reglering av finansieringsverksamhet generellt bör prövas. instämmer i att kapitalförsörjningen främst bör skyddas när den har bety- delse för systemstabiliteten men anser att skyddet av systemstabiliteten kan uppnås på ett annat sätt än den av kommittén föreslagna. Enligt in- spektionen är det först när en kreditgivare finansierar sig från allmänhe- ten som rörelsen blir systempåverkande i sådan utsträckning att den är skyddsvärd och i behov av reglering. , till vars yttrande ansluter sig, anser på princi- grunder att den svenska definitionen av kreditmarknadsföretag bör anpassas till EG:s definition av kreditinstitut, men tillstyrker för- slaget eftersom det inte analyserats vilka effekter detta skulle få för den svenska finansieringsmarknaden. förespråkar en vidare analys både av behovet av att en svensk reglering av kreditin- stitut görs mer omfattande än vad EG-rätten kräver och av effekterna av en sådan vidare reglering på samhällsekonomin och sysselsättningen. Föreningen ifrågasätter reglering i de fall EG-rätten inte kräver det. Kon- kurrensverket finner det positivt att kommittén föreslår att små finansie- ringsrörelser inte regleras men anser att en högre gräns än i tillgångar skulle kunna väljas. anser att all kreditgivning riktad mot konsumenter även i fortsättningen skall stå un- der tillsyn. Remissinstansernas synpunkter på promemorians bedömning: Fi- nansinspektionen anser att finansieringsverksamhet endast skall få drivas efter tillstånd och att verksamheten således skall stå under inspektionens tillsyn. Som skäl anför inspektionen att den av konsumentskyddsskäl bör bevaka att instituten kan följa gjorda åtaganden. Inspektionen menar vi- dare att det finns risk för att det uppstår en gråzon där mer eller mindre oseriösa personer tillåts verka, vilket med hänsyn till såväl konsument- skyddet som brottsförebyggandet framstår som mindre lämpligt. Det finns också en risk för att allmänheten kommer att uppfatta det registre- ringsförfarande som föreslås för de företag som inte blir tillståndspliktiga (avsnitt 5.4.5.1) som en garanti för att de är säkra. Förutsättningarna för tillstånd bör enligt inspektionen inte nödvändigtvis nå upp till den nivå som gäller för kreditinstitut men bör, förutom ägar- och ledningspröv- ning, innehålla vissa rörelseregler avseende bl.a. kapital och organisa- tion. , till vars yttrande Riksåklagaren ansluter sig, anser att all finansieringsverksamhet skall omfattas av reglering med hänvisning till att konsekvenserna för ekobrottsbekämpningen annars blir Om avreglering genomförs krävs en betydligt mer aktiv och Prop. 2002/03:139 kraftfullare tillsyn från tillsynsmyndighetens sida. Det finns inte några bärande skäl mot att samma krav på tillsyn i princip upprätthålls inom dessa områden som i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Konkur- rensverket anser att man bör välja en regeringslinje som innebär att en- dast sådana företag som är kreditinstitut enligt EG-rätten regleras. Kon- sumentverket anser att finansieringsverksamhet riktad mot konsumenter endast skall få drivas av auktoriserade företag. Juridiska fakultetsnämn- den vid ifrågasätter ur ett systematiskt perspektiv förslaget till ny definition av finansieringsrörelse. Svenska Bankföre- ningen anser att konkurrens- och marknadsaspekterna inte analyserats inför utformningen av förslaget. Om företag tillåts att driva finansierings- verksamhet utan att vara tillståndspliktig, stå under tillsyn etc. skapas utrymme för uppkomsten av oseriösa företag som kommer att verka i en gråzon. Med utgångspunkten att uppnå harmonisering med EG-rätten, tillstyrker att definitionen av finansieringsrörelse och därmed av kreditmarknadsföretag i princip införs i den nya lagen. föreslår emellertid vidare att även finansiella institut skall omfattas av den nya lagen. förslag innebär att skillna- den mellan kreditmarknadsföretag och finansiella institut blir att endast de förstnämnda får låna upp medel från allmänheten och är kreditinstitut enligt EG:s definition. Om man vill lägga kraven på de finansiella insti- tuten på en något lägre nivå än vad som anges i lagstiftningen för kredit- institut, skulle detta enligt kunna uppnås genom att Fi- nansinspektionen bemyndigas att utfärda föreskrifter i detta syfte. Lands- organisationen i (LO) anger att dess erfarenhet från de personer som omfattas av möjligheten att teckna medlemslån visar att ekonomiska problem, som uppstått för individerna och som hindrar dem från att få medlemslån, ofta härrör från krediter hos företag som inte står under Fi- nansinspektionens tillsyn. Skälen för regeringens bedömning: Den tidigare diskussionen visar att regleringsmotiven från systemskyddssynpunkt är svagare och otydli- gare för kreditförsörjningen än för betalningssystemet. Skyddsvärdet i de enskilda krediterna ser mycket olika ut beroende på en mängd faktorer. Utöver svårigheterna att närmare avgränsa den mest skyddsvärda verk- samheten tillkommer att bedöma skyddsbehovet, dvs. behovet av särskild reglering på grund av riskerna för spridning av enskilda instituts problem till så stora delar av kreditmarknaden att allvarliga samhällsekonomiska kreditförsörjningsproblem riskerar att uppstå. Kommitténs slutsats är att den enskilda kreditgivningen inklusive eventuella spridningsproblem mellan olika institut har ett sådant skydds- behov att det bör föranleda en så gott som heltäckande reglering. Pro- blemen med att definiera de olika slag av krediter, som trots allt kan be- dömas ha ett otillräckligt skyddsvärde för att motivera reglering, leder enligt kommittén själv till en mer omfattande reglering än vad som i alla delar kan synas önskvärt. Kommittén föreslår sålunda att i princip all kreditgivning skall regleras. Vissa undantag bör dock göras när det är förenligt med EG-rätten, bl.a. för mycket små verksamheter (tillgångar ). Det finns, som flera remissinstanser framhåller i sina yttranden över kommitténs förslag, skäl att ur ett kreditförsörjningsperspektiv sträva efter en begränsning av regleringens omfattning. Kreditförsörjningen utgör förvisso en central del av samhällsekonomin. Staten kan sägas ha ett starkt intresse av en väl utvecklad kreditfunktion. Detta kommer till uttryck bl.a. i ett ansvar för en grundläggande legal infrastruktur, som reglerar rättigheter och skyldigheter mellan långivare och låntagare (ci- vil- och näringsrättsligt), men också i ett ansvar för stabiliteten i den grupp kreditinstitut som utgör ryggraden på kreditmarknaden. Miniminivån för den nationella lagstiftningen sätts av EG-rättens kre- ditinstitutsdirektiv. I det direktivet definieras ett kreditinstitut som ett företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning. Den harmonisering som direktivet föreskriver är inte mer omfattande än vad som behövs för att medlemsstaterna skall vara beredda att ömsesidigt erkänna varandras auktorisationer och tillsyn. Det ömsesidiga erkännan- det gör det i sin tur möjligt med en ordning som innebär att ett institut som auktoriserats i en medlemsstat kan driva verksamhet även i andra medlemsstater utan ytterligare krav på tillstånd (det s.k. europapasset). Den harmonisering som föreskrivs syftar till att ge spararna ett likvärdigt skydd och till att skapa lika konkurrensvillkor för instituten. Direktivet är i stora delar ett minimidirektiv. Kreditinstitutsdefinitionen beskriver en verksamhet som är viktig för en fungerande kreditförsörjning; förmedlingen av medel från insättare och andra investerare, via en kreditgivare, till låntagare.