prop · GQ0398 · 2003-03-18 00:00:00 — Regeringens proposition 2002/03:98 Åtgärder för att främja byggande av mindre hyres- Regeringen överlämnar denna proposition till . För att främja byggande av mindre hyreslägenheter och studentbostäder föreslås i denna proposition en investeringsstimulans som innebär att kostnaderna vid nyproduktion sänks. Den föreslagna investeringsstimulansen minskar fastighetsägarens kostnader för anordnande av mindre hyreslägenheter och studentbostäder med ett belopp motsvarande skillnaden mellan den mervärdesskatt som fastighetsägaren betalat till säljaren vid inköp av varor och tjänster som avser den stödberättigade delen av bygg- eller ombyggnadsprojektet och den mervärdesskatt som fastighetsägaren skulle ha betalat till säljaren om mervärdesskattesatsen skulle ha varit . Beloppet krediteras fastighetsägarens skattekonto i efterhand. Ett tak införs för hur stort belopp per kvadratmeter lägenhetsyta som kan tillgodoföras fastighetsägarens skattekonto. Taket bör vara detsamma för hyresbostäder och studentlägenheter och bör vara i , i samt i övriga tillväxtregioner. Investeringsstimulansen bör endast bli aktuell för lägenheter som inte är större än , men utgå för högst . bör till sin karaktär vara inriktat att säkerställa rimliga boendekostnader och det bör krävas att fastighetsägaren kan visa att projektet bidrar till ett långsiktigt hållbart byggande. Projekt där fastigheten huvudsakligen värms upp med direktverkande elvärme bör inte komma i fråga. Denna investeringsstimulans skall kunna utgå till projekt som påbörjas . Vissa för- ändringar i befintliga bidragssystem blir aktuella. Det föreslagna systemet har anmälts till Europeiska kommissionen enligt EG-fördragets regler om statsstöd. Åtgärderna kan träda i kraft först sedan kommissionen har gett sitt godkännande. Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Ärendet och dess beredning............................................................... Allmänt om bostadssituationen........................................... Nuvarande stöd till bostadssektorn i korthet....................... Överväganden och förslag................................................................. 5.1Ny investeringsstimulans vid byggande av mindre hyresbostäder och studentbostäder ..................................... Omfattning och inriktning................................................. Storleken på stimulansen .................................................. Korrigeringar av reglerna för investeringsbidrag ............. Kostnader och andra konsekvenser av förslagen............................. Ekonomiska konsekvenser i huvuddrag............................ Tillgången till arbetskraft.................................................. Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Investeringsstöd till visst Bilaga 2 Lagförslag i promemorian Investeringsstöd till visst Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser.......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.antar regeringens förslag till lag om kreditering på skattekonto av belopp som beviljats för byggande av mindre hyresbostäder och student- bostäder, 2.godkänner den föreslagna utformningen av en tillfällig investerings- stimulans vid byggande av mindre hyresbostäder och studentbostäder (avsnitt 5.1, 5.3 och 6). Förslag till lag om kreditering på skattekonto av belopp som beviljats för byggande av mindre hyresbostäder och studentbostäder Härigenom föreskrivs följande. Det belopp som en länsstyrelse beviljat en fastighetsägare för byggande av mindre hyresbostäder och studentbostäder skall, om det anges i be- slutet, tillgodoföras fastighetsägaren genom kreditering på sådant skatte- konto som har upprättats för denne enligt 3 kap. 5 § skattebetalnings- lagen (1997:483). Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. 3 Ärendet och dess beredning I budgetpropositionen (prop. 2002/03:1, utg.omr. 18, s. 21) an- gav regeringen som målsättning att byggandet av 120 000 bostäder skall påbörjas . För att uppnå detta anförde reger- ingen att nya former av stöd för att stimulera bostadsbyggandet bör prö- vas. En åtgärd som aviserades var att utreda förutsättningarna för att sänka mervärdesskattekostnaderna för särskilt angeläget bostadsbyg- gande. I propositionen uttalades vidare att en sänkning av mervärdesskatte- kostnaden borde prövas för produktion av student- och äldrebostäder. Särskilt med tanke på ungdomars bostadsbehov önskade regeringen också pröva förutsättningarna för att minska boendekostnaderna genom en sänkning av mervärdesskattekostnaderna även för mindre hyreslägen- heter. Det konstaterades också att åtgärder av ovanstående slag skulle kunna aktualisera förändringar i de befintliga investeringsbidragen för byggande av hyres- och studentbostäder. Dessutom angavs att reglerna bör utformas på ett sådant sätt att de inte leder till en senareläggning av byggprojekt. tillsattes en arbetsgrupp inom med uppgift att utreda förutsättningarna för att sänka mervärdesskatte- kostnaderna för särskilt angeläget bostadsbyggande i enlighet med vad som anfördes i budgetpropositionen. Arbetsgruppens förslag med över- väganden redovisades i promemorian Investeringsstöd till visst bostads- byggande (Fi2002/4722). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och promemori- ans lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats, varefter ett remissmöte har hållits. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställ- ning över de synpunkter som har framförts vid remissmötet och de skriftliga remissvar samt övriga synpunkter som har lämnats in finns till- gänglig i (dnr Fi2002/4722). Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den socialde- mokratiska regeringen, och . Enligt artikel 87.3 är medlemsstaterna skyldiga att underrätta kommis- sionen om alla planer på att införa eller ändra stödåtgärder. Kommission- ens övervakning av statligt stöd bygger på ett system med förhandsgod- kännande. Alla stödåtgärder skall anmälas till kommissionen när de fort- farande är på planeringsstadiet. Förslagen i förevarande proposition har anmälts till kommissionen för förhandsgodkännande enligt artikel 88.3 (se avsnitt 6). Bostadssituationen i ser mycket olika ut i olika delar av landet. I många kommuner sker en befolkningsminskning, vilket gör att bostads- marknaden präglas av en stor andel vakanta bostäder, främst inom all- männyttan. Regeringen har därför tagit initiativ till att hjälpa kommuner och kommunala bostadsföretag att omstrukturera verksamheten och fastighetsinnehavet genom att inrätta från (prop. 2001/02:58, bet. 2001/02:BoU4, rskr. 2001/02:160). I tillväxtregionerna är situationen den omvända. Befolkningsökningen skapar ökad efterfrågan som bostadsbyggandet under de se- naste tio åren varit lågt. Den produktion som skett har främst varit inrik- tad på egnahems- och bostadsrättsmarknaderna. infördes ett särskilt investeringsbidrag i syfte att främja nyproduktionen av små och medelstora hyreslägenheter i tillväxtregion- er. Detta tillfälliga och begränsade investeringsbidrag som uppgår till sammanlagt och kan sökas för byggprojekt som på- börjas har visat sig vara eftertraktat. Den samlade bostadsproduktionen i storstads- och tillväxtregionerna ligger dock fortfarande på en alltför låg nivå i för- hållande till behovet. Enligt bostadsmarknadsenkät är det främst mindre och medelstora bostäder med en rimlig hyra som behövs. bedömde att antalet påbörjade nya bostäder kommer att stanna på 20 000 såväl 2002 som 2003. Det långsiktiga produktionsbehovet beräk- nas dock vara ca 30 000 lägenheter . Som framgår ovan satte re- geringen i budgetpropositionen upp målsättningen att skall byggandet av 120 000 bostäder påbörjas. Regeringen framhöll som särskilt angeläget att byggandet av hyresbostä- der och studentbostäder ökar. 4.2Nuvarande stöd till bostadssektorn i korthet Dagens direkta ekonomiska stöd till bostadssektorn kan sägas bestå av fyra delar: 1) bostadsbyggnadssubvention (s.k. räntebidrag) till nypro- duktion av bostäder som upplåts med hyresrätt, kooperativ hyresrätt eller bostadsrätt, 2) skattereduktion till alla nyproducerade bostä- der, oavsett upplåtelseform, 3) tillfälliga, riktade investeringsbidrag till främst nyproduktion av hyres- och studentbostäder och 4) andra riktade bidrag, såsom t.ex. bidrag för att avhjälpa radon. Statligt räntebidrag för nyproduktion utgår enligt förordning (1992:986) om statlig bostadsbyggnadssubvention enbart till bostäder som upplåts med hyresrätt, kooperativ hyresrätt eller bostadsrätt och bygger på ett schablonbelopp med utgångspunkt i den sammanlagda lägenhetsytan (bidragsunderlaget), dock högst . Räntebidrag lämnas med 30 pro- Prop. 2002/av bidragsunderlaget multiplicerat med en av fastställd För bostadshus med hyresrätt ges bidrag helt efter schablonberäk- ningen, oavsett faktisk kostnad och faktiskt lånebelopp. För bostadsrätts- hus ges däremot endast bidrag för den del av bidragsunderlaget som täcks av faktiska lån. Skattereduktion används som en form av nyproduktionsstöd genom att fastighetsskatten reduceras . Enligt lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt utgår ingen fastighetsskatt . Under de därpå följande fem åren utgår halv fastighetsskatt. Skatte- reduktionen utgår till fastighetsägaren oavsett upplåtelseform. finns två tidsbegränsade investeringsbidrag med den bo- stadspolitiska målsättningen att stimulera nyproduktionen av vissa typer av bostäder. Ett av dessa bidrag är riktat till hyresbostäder i områden med bostads- brist och uppgår totalt till (prop. 2000/01:100 utg.omr. 18, bet. 2000/01:FiU27, rskr. 2000/01:279). Bidraget kan, enligt förordningen (2001:531) om statligt investerings- bidrag för nybyggnad av bostäder som upplåts med hyresrätt i områden med bostadsbrist, ges till projekt påbörjade . Bidrag utgår efter ansökan och till de projekt inom varje region som erbjuder de förmånligaste villkoren för hyresgästerna. Som ett led i målsättningen att höja den alltför låga nivån på bostads- byggandet i har regeringen uppdragit åt landshöv- dingen i att överlägga med kommunerna i länet och andra relevanta aktörer om möjliga åtgärder för att skapa förutsättningar för ett ökat bostadsbyggande i länet. Inom ramen för detta arbete har av investeringsbidraget för hyresbostäder reserverats för . Det andra bidraget utgår enligt förordningen (2000:588) om statligt investeringsbidrag för anordnande av bostäder till studenter. Bidraget är rambegränsat till och kan ges till projekt påbörjade (prop. 1999/2000:100, bet. 1999/2000:FiU27, rskr. 1999/2000:262). Utöver ovan nämnda bidrag finns riktade stöd till särskilt angelägna in- satser. Ett exempel är de bidrag som lämnas för att avhjälpa problem med radon samt fukt och mögel i egnahem (SFS 1988:372 respektive 1993:712). Bostadsanpassningsbidraget är ett mer varaktigt bidrag som utgår till individen efter prövning av individens eller hushållets behov. Dessa bidrag är inte att betrakta som en del av det allmänna bostads- stödet eftersom det utgår till vissa åtgärder som behövs för att anpassa Prop. 2002/03:98 bostaden så att den fungerar ändamålsenligt. 5 Överväganden och förslag 5.1Ny investeringsstimulans vid byggande av mindre hyresbostäder och studentbostäder Regeringens förslag: En ny investeringsstimulans till fastighetsägare införs för att tillfälligt minska produktionskostnaden för nya bostäder. Stimulansen skall kunna utgå vid byggande av mindre hyresbostäder och studentbostäder. Byggandet kan ske genom nyproduktion eller ombygg- nad av lokalfastigheter. Investeringsstimulansen skall utgå till projekt som har påbörjats eller kommer att påbörjas . Investeringsstimulansen skall tillgodoföras fastighetsägarna genom kreditering på sådant skattekonto som har upprättats för dem enligt 3 kap. 5 § skattebetalningslagen (1997:483). Förslagen i promemorian: Överensstämmer i huvudsak med reger- ingens. I promemorian föreslogs dock att för hyresbostäder borde den nya stimulansen endast omfatta byggande, inte s.k. anordnande (dvs. ny- produktion och ombyggnad av lokalfastigheter). Remissinstanserna: Länsstyrelserna i , och , , , , , , , , och kommuner, , (), gemensamt med SIF, , samt Skogs- och Träfacket, LO, , (), , , () samt Studentkårers () tillstyrker att en ny stimulans införs, men har synpunkter på olika delar av förslagets konstruktion och omfattning. i anser sig sakna anledning att motsätta sig förslaget. Statskontoret avvisar förslaget och anför att effekterna och kostnad- erna är osäkra och att ett kostnadseffektivt byggande inte förutsätter stöd. förespråkar en restriktiv användning av subventioner och är därför tveksamt till förslaget. Fastighetsägarna anser att det föreslagna stödet är en felaktig åtgärd och att en bättre åtgärd vore att sänka skattetrycket och att agera inom EU för en möjlighet att införa en lägre mervärdesskattesats på hyror. I andra hand föreslår man att bi- dragsunderlaget höjs. Även Byggindustrier anser att en skatte- sänkning borde genomföras i stället för att ytterligare bidrag införs. LO förordar ett stöd framför en sänkt byggmoms eftersom man befarar att det finns en risk för att olika mervärdesskattesatser leder till en uppluck- ring av skattesystemet. Kammarrätten i anser att det utifrån det svenska mervärdesskattesystemets konstruktion inte är lämpligt att genomföra åtgärder i form av en reducerad skattesats på byggande. Länsstyrelserna i , , och , samt anser att även ombyggnad av lokalfastigheter till bostäder borde omfattas av den före- slagna stimulansen. () avstyrker att skattekontot används för kreditering av stimulansen. RSV anser också att de inkomst- skatterättsliga konsekvenserna av förslaget bör utredas. i hänvisar till budgetpropositionen 2002 och anser att förslagen skall gälla projekt som igångsatts eller . Skälen för regeringens förslag: Att åstadkomma balans på bostadsmarknaderna i de s.k. tillväxtregionerna är viktigt för tillväxten och för välfärden. Dessa regioner leder utvecklingen och fungerar som tillväxtens motorer för hela landet. Det är inte ovanligt att företag inte kan rekrytera lämplig personal därför att det inte finns bostäder. Detta är allvarligt för landets ekonomiska utveckling. Såväl de bostadssociala som de ekonomiska argumenten är giltiga även för studentbostäder. De studerande behöver ha den grundtrygghet som ett eget boende innebär. På många orter råder brist på lämpliga bostäder. Det är därför an- geläget att bygga bort bostadsbristen i tillväxtregionerna samt bristen på studentbostäder på högskoleorter. I tillväxtregionerna är det särskilt mindre hyresbostäder som behöver byggas. Enligt har antalet bygglov minskat kraftigt. Detta stöds av Konjunk- turinstitutets konjunkturbarometer enligt vilken läget i byggsektorn alltjämt är bekymmersamt. En förklaring till det otillräckliga bostadsbyggandet i tillväxtregion- erna är att det inte är lika lönsamt att bygga hyresbostäder som egnahem eller bostadsrättslägenheter. är det en förhållandevis begränsad andel av hushållen som har ekonomiska möjligheter att efterfråga sist- nämnda typer av nyproducerade bostäder. Erfarenheterna av det införda investeringsbidraget för nybyggnad av bostäder som upp- låts med hyresrätt i områden med bostadsbrist har varit goda. Ytterligare åtgärder behövs dock. framstår det fortfarande som mest angeläget att komma till rätta med den låga nyproduktionen av mindre hyresbostä- der som efterfrågas av bredare hushållsgrupper, inte minst ungdomar. Behov av en ny investeringsstimulans Produktionskostnaderna för nya bostäder är höga och det framstår som angeläget att försöka minska dessa kostnader. I budgetpropositionen har regeringen bedömt att förutsätt- ningarna för en sänkning av produktionskostnaden till den del den avser mervärdesskatt borde prövas för vissa bostäder. Produktionskostnaderna i byggandet har ökat mer än konsumentprisindex , vilket resulterar i allt högre boendekostnader i det nya beståndet. Detta kan vara tecken på en försämrad konkurrenssituation. behöver bygg- och bostadssektorerna få tydliga signaler om vikten av att det byggs hyresbostäder och att det kommer att finnas en marknad för nya sådana bostäder under förutsättning att hyrorna är rimliga för hushåll i normala inkomstlägen. En tillfällig stimulans till byggande av mindre hyresbostäder i region- Prop. 2002/03:98 er med bostadsbrist samt studentlägenheter i högskole- och universitets- regioner bör därför införas. Åtgärderna syftar till att minska produktions- kostnaderna för hyresbostäder och studentbostäder. Kategoribostäder i övrigt, som t.ex. olika former av äldreboende, berörs inte av förslagen i denna proposition. Rimliga boendekostnader i nybyggda bostäder Genom en konsekvent kostnadskontroll och återhållsamhet när det gäller inredningsdetaljer och extrautrustning är det möjligt att producera bostä- der med god kvalitet enligt gällande samhällskrav till rimliga kostnader. Det är angeläget att alla markägare, inte minst offentliga sådana, tar ett större ansvar för att markkostnaderna kan begränsas vid byggandet av bostäder. Om dessutom kommunerna bidrar med en aktiv markpolitik torde markkostnaderna kunna begränsas ytterligare. Byggkostnadsdele- gationen visade att det med vilja, kompetens och noggranna förberedel- ser går att få ner hyresnivåerna så att hyran för en nyproducerad två- rumslägenhet inte överstiger . Som en uppföljning av Byggkostnadsdelegationens arbete inrättades Byggkostnadsforum som är en del av . Byggkost- nadsforum har till uppgift att verka för en ökad effektivitet och lägre kostnader i byggande och boende genom att fungera som kunskaps- och idébank för byggherrar, kommuner, myndigheter och byggentreprenörer. Byggkostnadsforum har kunnat visa på ett flertal byggnadsprojekt där produktionskostnaderna hållits nere och inflyttningshyrorna fastställts på rimliga nivåer. Byggkostnadsforum har en central roll i arbetet med att få ner byggkostnaderna och framför allt, boendekostnaderna. genomförde () i samarbete med åtta kommunala bostadsföretag i Stockholms- regionen en upphandling i tävlingsform med syfte att få fram goda bostä- der till rimliga kostnader. Tävlingen rubricerades Bygg så vi har råd att bo och målen för upphandlingen var dels att bostäderna skall ha hyror som människor med normala inkomster har råd att betala, dels att bostä- derna skall byggas med sådan kvalitet att bostadsföretagen har råd att äga och långsiktigt förvalta dem. Genom denna samordnade upphandlingsprocess lyckades och de kommunala bostadsföretagen få fram projekt där månadshyran för en ny lägenhet på 2 rum och kök blir (/m2/år) utan investeringsbidrag och (/m2/år) med det nuva- rande investeringsbidraget. En viktig förutsättning för låga produktions- kostnader är dock att markkostnaderna kan begränsas. exempel visar hur viktig konkurrensen är och hur en stark kund genom en väl strukturerad upphandlingsprocess kan åstadkomma en effektiv konkurrens. Vad och de kommunala bostadsföretagen har gjort i bör andra kunna upprepa. Dessa resultat bör kunna tas som ett riktmärke för vad som är rimliga boendekostnader när statliga stimulanser fördelas till bostadssektorn. I borde det vara möjligt att producera goda bo- städer med hyror som efter erhållna investeringsstöd har en årshyra som i normalfallet inte överstiger /m2/år. I vart fall bör de statliga stöden i första hand premiera sådana projekt. I Göteborgs- och Malmö- Prop. 2002/03:98 regionerna bör målsättningen vara boendekostnader som är något lägre än i (/m2/år), och ytterligare något lägre i övriga landet (/m2/år). Dessa riktmärken gäller både hyresbostäder och studentlägenheter. Det är dock viktigt att byggandet blir långsiktigt hållbart; låga kostnader får inte uppnås på bekostnad av kvalitet och därigenom de facto bli högre sedda i ett livscykelperspektiv. Mot denna bakgrund är det angeläget att nya stöd utformas på ett sätt som bidrar till att pressa produktionskostnaderna och därigenom möj- liggöra att boendekostnaderna kan hållas nere. En viss del av fastighetsägarnas kostnader vid nybyggnation av bostäder består av ingående mervärdesskatt som fastighetsägarna har betalat an- tingen till en huvudentreprenör eller, om de uppför bostäderna i egen regi, till leverantörer av byggvaror eller tillhandahållare av tjänster. Skä- let till att mervärdesskatten utgör en kostnad i bostadsföretagens verksamhet är att uthyrning av bostäder inte är skattepliktigt enligt mer- värdesskattelagen (1994:200). Bostadsföretagen har därför inte rätt att dra av den ingående mervärdesskatt som de betalat. Om bostadsföretagen bygger i egen regi uttagsbeskattas av konkurrensskäl det arbete de genom egen personal har lagt ned i fastigheten. Även uttagsbeskattningen är så- ledes en kostnad för bostadsföretagen. Dessa kostnader kan minskas antingen genom en reducering av mer- värdesskattesatsen för omsättning av sådana varor och tjänster som är hänförliga till byggandet eller genom införandet av en ny stimulans som innebär att fastighetsägarna i efterhand kompenseras för vissa kostnader. Vid valet av metod måste flera omständigheter beaktas. Vad först gäller frågan om lämpligheten av att införa en kompensation i form av en sänkt mervärdesskatt på byggandet kan konstateras att om- fattningen av en sådan åtgärd starkt begränsas genom EG-lagstiftningen. Enligt artikel 12.3 a tredje stycket och bilaga H punkt 9 i det sjätte mer- värdesskattedirektivet1 har länderna rätt att införa en reducerad mervärdesskatt inom byggsektorn på tillhandahållande, byggande, reno- vering och ändring av bostäder endast om detta utgör ett led i socialpoli- tiken. Oaktat direktivet finns det omständigheter som gör det mindre lämp- ligt att för det nu avsedda stödet införa en reducerad skattesats på byg- gande. Dessa omständigheter är förknippade med mervärdesskattesyste- mets konstruktion. För det första är det entreprenören och inte fastighets- ägaren som skall redovisa omsättningen som omfattas av en sänkt skatte- sats. Det är entreprenören som är skattskyldig och det finns därmed inga garantier för att en sänkning av skatten fullt ut kommer fastighetsägaren till godo. Vidare krävs enligt de principer som gäller för mervärdesskat- tesystemet att en och samma skattesats används på ett och samma till- handahållande (likabehandlingsprincipen). Det innebär i nu aktuellt fall 1 Rådets sjätte direktiv /388/EEG av om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter Gemensamt system för mervärdesskatt: enhetlig beräkningsgrund att entreprenören inte kan lägga olika skattesatser på tillhandahållandet Prop. 2002/03:98 av entreprenörstjänster som avser en och samma byggnad beroende på om tjänsterna är att hänföra till större eller mindre lägenheter. Det går således inte att skilja mellan stora och små lägenheter i byggnaden. Slut- ligen är mervärdesskattesystemet alltför komplext för att lämpa sig för tillfälliga ändringar av mer genomgripande natur. Eftersom en reducering av skattesatsen måste kombineras med regler för administration och kontroll krävs ingripande åtgärder i systemet som skulle komma att på- verka alla som berörs av beskattningen av byggtjänster. Mot denna bakgrund framstår det som lämpligast att i stället genom- föra åtgärder som minskar fastighetsägarens faktiska produktionskostnad. Underlaget för åtgärden bör vara den mervärdesskatt som berörda fastig- hetsägare betalat men inte kunnat dra av. Om denna metod används kan åtgärden riktas mot de projekt som skall gynnas, i detta fall mindre hyresrätter och studentbostäder. Åtgärden har fördelen att den kommer fastighetsägaren till godo direkt. Stöd till viss ombyggnad Den föreslagna åtgärden skall främja tillkomsten av mindre hyresbostä- der och studentbostäder. Även om ombyggnad av lokalfastigheter till bostadsändamål sannolikt kommer att stå för en förhållandevis begränsad del av nytillskottet av bostäder är varje extra lägenhet ett värdefullt tillskott där bostadsbrist råder.