prop · GQ03139 · 2003-07-03 00:00:00 — menar att nuva- rande reglering är en hämmande faktor för möjligheterna att driva bank genom ombud och tillstyrker därför förslaget. Även Svenska Bankföre- ningen, till vilken ansluter sig, tillstyr- ker förslaget som de menar skapar ökad flexibilitet för banken att organi- sera utförandet av olika delar av bankverksamhet. Det avgörande är en- ligt dem att bankens ansvar för verksamheten aldrig kan delegeras. Sveri- ges framhåller att det är viktigt att rörelseregler och tillhörande regelverk avseende försäkring ger utrymme för försäkrings- bolag att förmedla banktjänster från banker som ingår i försäkringskon- . () anser att borttagan- det av bestämmelsen om bank genom ombud bör ersättas med skärpta krav på tydliga instruktioner. Dessutom bör särskilt personalens kompe- tens hos ombudet och tillämpningen av banketiska frågor beaktas. De övriga remissinstanserna, däribland , har inte några invändningar mot förslaget. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: och tillstyrker förslaget. De övriga remissinstanserna har inte några invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag: Enligt huvudregeln i 2 kap. 3 a § BRL skall en banks verksamhet drivas i bankens lokaler och av bankens anställda. Om en bank har beslutat inrätta ett bankkontor, skall det enligt 2 kap. 22 § BRL utan dröjsmål anmälas hos . Den ursprungliga regleringen i 2 kap. 3 a § BRL, som trädde i kraft , öppnade möjlighet för en bank att driva bankverk- samhet med andra än bankanställda och i andra lokaler än bankens egna. För att tillstånd skulle beviljas krävdes särskilda skäl. Enligt motiven kunde tillstånd ges endast för verksamhet som bedrevs i glesbygd eller på mindre orter, under förutsättning att banken var rättsligt ansvarig gent- emot kunden och att verksamheten organiserades på sådant sätt att den uppfyllde tillfredsställande krav på säkerhet. Bestämmelsen avsåg att göra det möjligt för en bank att träffa avtal med en butik på en mindre ort om att det i butikslokalen skulle tillhandahållas vissa enklare banktjäns- ter, t.ex. insättning på bankkonto, uttag från bankkonto och betalnings- förmedling. Genom den nuvarande regleringen i 2 kap. 3 a § BRL har den ur- sprungliga möjligheten att tillhandahålla banktjänster genom ombud ut- vidgats. Enligt vad som uttalas i förarbetena skall denna möjlighet inte längre vara förbehållen butiker i glesbygd utan även andra orter och lo- kaler kan komma i fråga. Vidare är möjligheten utökad till att även om- fatta andra banktjänster än kontotjänster och betalningsförmedling. Vad som avses är enligt förarbetena kreditförmedling och de övriga bank- tjänster som räknas upp i verksamhetslistan i 2 kap. 2 § BRL. Som förutsättningar för tillstånd att tillhandahålla banktjänster genom ombud gäller enligt 2 kap. 3 a § fjärde stycket BRL att banken svarar för verksamheten mot kunden och att det kan antas att verksamheten kom- mer att drivas under kontrollerade och säkerhetsmässigt betryggande former. I förarbetena sades i anslutning härtill bl.a. att kunden skall inte behöva utsättas för större risker när banktjänster tillhandahålls genom ombud än när de tillhandahålls av bankens egen personal. Av betydelse vid bedömningen om verksamheten kan förväntas bli bedriven med till- räcklig säkerhet är den tekniska säkerheten för redovisning och kontroll, den fysiska säkerheten, utbildning av personal samt sekretessfrågor. Vidare anfördes att mer avancerade banktjänster som avses utföras ge- nom ombudet, desto högre ställs kraven på den tekniska säkerheten samt på vilken kompetens ombudets personal skall besitta. Någon bestämmelse motsvarande 2 kap. 3 a § BRL finns inte i lagen om finansieringsverksamhet. I detta sammanhang kan också observeras att del- vis uttalar sig om dessa frågor i en promemoria om dess preliminära in- ställning till tillståndspliktiga företags möjligheter att lägga ut delar av den verksamhet som står under tillsyn (outsourcing). Promemorian upp- daterades . Av promemorian framgår att bl.a. följande förutsättningar skall uppfyllas för att ett institut skall få lägga ut verksamhet som är av någon väsentlig betydelse på någon annan: utläggningen får inte strida mot lag, företagets styrelse måste ha kvar ansvaret för den verksamhet som läggs ut, måste kunna driva tillsyn på ett effektivt sätt, företagets styrelse skall ha en fastställd policy för utläggningen, och kunderna skall få information om sådan utläggning som är väsentlig för dem. Ett korrekt och effektivt utförande av kundernas uppdrag är ett verk- samt konkurrensmedel och viktigt för kundens förtroende. Detta gäller naturligtvis oavsett om tjänsterna utförs av anställd personal eller via någon som kan betecknas som ombud. Risken för att en bank missköter sig gentemot en kund bör också bedömas mot bakgrund av den allt inten- sivare bevakning som det finansiella systemet är utsatt för i media och olika fora för att tillvara konsumenternas intresse. Allmänt kan sägas att den snabba tekniska utvecklingen på den finansiella marknaden gör det mindre lämpligt att låsa bankernas agerande och ange att en banks verk- samhet skall drivas av bankens egna lokaler och av bankens egen perso- nal. Konsumentskyddet tas bättre till vara genom det övergripande kravet på sundhet. Detta talar för att bestämmelsen i 2 kap. 3 a § BRL kan tas bort. Även om bestämmelsen upphävs innebär det inte att det blir fritt fram för en bank att organisera sin verksamhet hur som helst. En bank har fortfarande kvar ansvaret för hela sin rörelse. Den kan alltså inte genom att lägga ut verksamheten på någon annan frånhända sig ansvaret för att driften av verksamheten sker i enlighet med de regler som gäller för ban- ken. Styrelsen i banken ansvarar ytterst för organisation, styrning och kontroll av verksamheten. Som TCO påpekar bör det finnas tydliga in- struktioner som hanterar den utlagda verksamheten. Med detta som utgångspunkt har regeringen i lagrådsremissen föresla- git att bestämmelsen i 2 kap. 3 a § bankrörelselagen skall upphävas. Där görs bedömningen att ett institut bör få organisera sin rörelse på det sätt som den bedömer effektivast och att konsumentskyddsaspekterna bör tas om hand av den allmänna sundhetsregeln. Någon uttrycklig bestämmelse om outsourcing föreslås inte i lagrådsremissen. Enligt Lagrådets mening bör dock utgångspunkten i fråga om tillståndspliktig verksamhet vara att den skall drivas av den som fått tillståndet om inte annat särskilt före- skrivs. Stödfunktioner av olika slag, exempelvis av administrativ karak- tär, bör dock utan författningsstöd kunna läggas ut på annan. Lagrådet har dock inget att erinra mot att vissa tjänster som normalt tillhandahålls av kreditinstitut uppdras åt andra att utföra. Så bör enligt Lagrådet ske i mer eller mindre generella former och i lämplig omfattning, så länge uppdraget lämnas med stöd av författning. Det är inte heller nödvändigt att tillstånd ges för varje enskilt uppdrag utan man kan exempelvis väl tänka sig ett förfarande enligt vilket förutsättningarna för att ett kreditin- stitut skall få lämna uppdrag anges i lagen och att institutet får anmäla till när uppdrag har lämnats. Sammanfattningsvis anser Lagrådet att gällande tillståndskrav behöver kompletteras med bestäm- melser som ger upptryckligt stöd för en uppdragsverksamhet. Lagrådet anför dock att det saknas tillräckligt underlag för att kunna uttala sig om ifall den erforderliga kompletteringen kan göras inom ramen för detta lagstiftningsärende. Regeringen har tidigare uttalat att den nuvarande ordningen med till- stånd enligt 2 kap. 3 a § inte tar sikte på något annat än att tillhandahål- lande av olika tjänster genom ombud. Avsikten är inte att vad som gäller om bankens inre angelägenheter skall påverkas. Det är alltså inte så att ett bankföretag endast skall vara en kuliss med oktroj som i själva verket drivs av ett annat företag. skall vara full ansvarig för bankens verksamhet. Banken måste givetvis ha en egen företagsled- ning och den egna personal som behövs för skötseln av bankens egna angelägenheter. Ett ökat utnyttjande av ombud för distribution av ban- kens tjänster får således och behöver inte medföra att den interna kontrollen urholkas eller att den finansiella styrningen försämras (prop. 1995/96:74 s. 128). Som framgår av detta förarbetsuttalande, liksom det som sagts i det fö- regående, är avsikten med den ordning som diskuteras endast att över- lämna åt institutet att bestämma hur det vill organisera sin verksamhet, genom ombud eller genom egen personal. Institutets ansvar för verksam- heten är dock densamma oavsett vilken organisation som väljs och insti- tutet får inte vara en kuliss med tillstånd för verksamhet som i själva ver- ket drivs av andra företag. Regeringen kan dock se ett värde i att ett institut som avser att lägga ut sin verksamhet på annan, anmäler detta till . Samma krav bör ställas på den verksamhet som drivs direkt i institutet som på den verksamhet som lagts ut på någon annan. Detta följer redan av rörelsereglerna som inte för institutet gör någon skillnad beroende på hur verksamheten är organiserad. Även om det skulle finnas anledning att ställa upp särskilda villkor för att instituten skall få anlita ombud, bedömer regeringen det inte möjligt eller lämpligt att uttömmande ange de exakta förutsättningarna för uppdraget i lag. Regeringen ser dock inte något hinder mot att i lag införa en uttrycklig bestämmelse om att ett institut som vill lägga ut sin verksamhet på annan skall underrätta om detta. Detta kan förenas med vissa övergripande förutsättningar för att verksamheten skall få läggas ut på annan. Dessa förutsättningar kompletterar de övriga regler som, t.ex. enligt rörelselagstiftningen, gäller för institutets rörelse. De villkor som tillkommer, bör i överensstämmelse med gällande rätt, vara att banken svarar för verksamheten mot kunden och att det kan antas att verksam- heten kommer att drivas under kontrollerade och säkerhetsmässigt be- tryggande former. Dessutom bör det uttryckligen framgå att uppdraget inte får ha sådan omfattning att institutet inte kan uppfylla de skyldighe- ter som följer av rörelselagstiftningen. För den närmare bedömningen av vad som avses med detta hänvisas till prop. 1995/96:74 s 132 ff. Regeringen delar Lagrådets bedömning om att det bör träffas ett sär- skilt avtal mellan institutet och uppdragstagaren om villkoren för uppdra- get. Det avtalet bör ges in till inspektionen i samband med att institutet anmäler sin avsikt att ingå ett uppdragsavtal. Som Lagrådet framhåller bör ett sådant avtal bl.a. innehålla bestämmelser om kreditinstitutets an- svar för åtgärder som vidtas av uppdragstagaren inom ramen för uppdra- get och att uppdragstagaren är beredd att underkasta sig Finansinspektio- nens tillsyn i de delar som uppdraget omfattar. Det är emellertid också av största vikt att såväl bankens egen kontroll av den utlagda verksamheten liksom möjlighet att utöva en effektiv tillsyn över banken inte omintetgörs. Finansinspektio- nen bör därför få utökade möjligheter att hämta in uppgifter från sådana företag som av en bank men även av ett kreditmarknadsföretag har fått verksamhet utlagd på sig och även att utöva tillsyn över ett instituts verksamhet i ett sådant företag. Det sistnämna bör ske genom att inspek- tionen ges möjlighet att genomföra undersökning hos uppdragstagaren, . 2002/03:139 om det behövs för tillsynen över institutet. Detta innebär dock inte att banken inte är den som är primärt ansvarig för verksamheten i förhållande till inspektionen. De nu föreslagna befogenheterna för Fi- nansinspektionen gentemot uppdragstagarna till en bank eller ett kredit- marknadsföretag saknar motsvarighet i kommitténs förslag. Kammarrätten i har begärt en analys av vilka följdverkning- arna är av att 2 kap. 3 a § upphävs. Det bedöms dock inte nödvändigt att göra en sådan analys mot bakgrund av vad som ovan sagts. 8.13.1Interna riktlinjer och instruktioner Regeringens förslag: Styrelsen i en bank och ett kreditmarknadsföre- tag skall se till att det utfärdas skriftliga interna riktlinjer och instruk- tioner i den omfattning som behövs för att styra rörelsen. Kommitténs och promemorians förslag: Förslagen behandlar enbart instruktioner och anger inte uttryckligen att instruktionerna skall vara skriftliga eller att styrelsen ansvarar för utfärdandet. Därtill kommer att kommitténs förslag enbart gäller för banker men inte för kreditmark- nadsföretag. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: , till vilken ansluter sig, erinrar om aktiebolagslagens reglering om styrelsens ansvar för bola- gets organisation och för en fortlöpande bedömning av den ekonomiska situationen. Dessa bestämmelser som gäller för bankaktiebolagen tillgo- doser enligt föreningarna delvis kommitténs förslag på denna punkt. Fö- reningarna framhåller också att lagstiftaren bör hålla fast vid den inslagna vägen att de associationsrättsliga reglerna även för banker i första hand skall återfinnas i aktiebolagslagen. menar att det bör övervägas att införa en regel om interna instruktioner även för kreditmarknadsbolag. Beträffande bestämmelsens utformning anser hovrätten att det av lagtexten bör framgå att det är skriftliga interna instruktioner som avses. De övriga remissinstanserna har inte några invändningar mot förslaget. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Enligt omfattar de av uppställda reglerna krav på interna styrdokument, varför bestämmelsen bör utökas till att avse även sådana dokument. Skälen för regeringens förslag I aktiebolagslagen beskrivs vilka uppgifter styrelsen i aktiebolag, bl.a. bankaktiebolag och kreditmarknadsbolag, har. Där framgår att styrelsen svarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägen- Styrelsen skall se till att bolagets organisation är utformad så att bokföringen, medelsförvaltningen och bolagets ekonomiska förhållanden i övrigt kontrolleras på ett betryggande sätt. Styrelsen skall i skriftliga instruktioner ange arbetsfördelningen mellan å ena sidan styrelsen och å andra sidan den verkställande direktören och de andra organ som styrel- sen inrättar. Styrelsens ansvar och tillsynsskyldighet kan inte överlåtas på någon annan (8 kap. 3 §). Styrelsen skall vidare fortlöpande bedöma bo- lagets, och om bolaget är moderbolag i en koncern, koncernens ekono- miska situation. Styrelsen skall meddela skriftliga instruktioner för när och hur sådana uppgifter som behövs för att styrelsen skall kunna göra denna bedömning skall samlas in och rapporteras till styrelsen (8 kap. 4 § aktiebolagslagen). De angivna bestämmelserna innefattar inte någon ut- tömmande uppräkning av styrelsens uppgifter. Såväl i aktiebolagslagen som i andra författningar finns bestämmelser som ålägger styrelsen ytter- ligare uppgifter. Att styrelsen svarar för bolagets organisation och förvaltning av bola- gets angelägenheter innebär enligt förarbetena (prop. 1997/98:99 s. 205) rent allmänt att styrelsen skall se till att organisationen är ändamålsenlig. I detta innefattas att organisationen i sig skall inrymma rutiner och funk- tioner som verkar kvalitetssäkrande. Denna styrelsens planerande roll är en av styrelsens viktigaste uppgifter. Det handlar bl.a. om att få till stånd kloka handläggningsrutiner, riktlinjer för förvaltningen och placeringen av bolagets medel, ett gott urval av medarbetare och en fortlöpande kommunikation mellan befattningshavarna. Givetvis måste styrelsen också vara ett forum för planering och bedömning av bolagets utveck- ling. Hanteringen av bolagets bokföring och redovisning, dess medelsför- valtning och dess ekonomiska förhållanden i övrigt är av grundläggande betydelse för bolaget. Redan av den i det föregående stycket nämnda be- stämmelsen, följer att styrelsen har ett ansvar för att organisationen in- rymmer funktioner för betryggande kontroll av den ekonomiska förvalt- ningen. Mot bakgrund av de ekonomiska frågornas betydelse för bolaget har det dock ansetts att styrelsens ansvar i detta hänseende bör betonas. Beroende på organisationens utformning kan behovet av kontroller vari- era mellan olika bolag. Det åligger givetvis styrelsen att se till att bola- gets kontrollfunktioner har en utformning som svarar mot behovet i det enskilda fallet. Styrelsen har också skyldighet att i skriftliga instruktioner ange ar- betsfördelningen mellan styrelsen och verkställande direktören och andra organ som styrelsen inrättar. En revisionskommitté är ett exempel på ett sådant organ. Instruktioner av detta slag utgör ett led i styrelsens skyldig- het att se till ansvarsfördelningen mellan de olika bolagsorganen. Som har nämnts i det föregående skall styrelsen också fortlöpande be- döma bolagets och, om bolaget är moderbolag i en koncern, koncernens ekonomiska situation. Även denna bestämmelse är ett utflöde av styrel- sens övergripande ansvar för förvaltningen av bolagets angelägenheter. Det har dock ansetts att styrelsens ansvar i detta sammanhang bör under- strykas genom införande av en särskild bestämmelse (prop. 1997/98:99 s. 206). För att styrelsen skall kunna fullgöra sin skyldighet krävs att den håller sig underrättad om bolagets ekonomiska förhållanden. Ett dotterföretages ledning skall lämna styrelsen för moderbolaget de upp- lysningar som är nödvändiga för beräkningen av koncernens ställning och resultatet av koncernens verksamhet. Styrelsen är emellertid skyldig att meddela skriftliga instruktioner för när och hur sådana uppgifter som behövs för styrelsens bedömning skall samlas in och rapporteras till sty- relsen. Instruktioner behöver dock inte meddelas om dessa med hänsyn till bolagets begränsade storlek och verksamhet skulle sakna betydelse för rapporteringen till styrelsen. Med hänsyn till de skiftande förhållanden som råder i företag i olika branscher och av olika storlek m.m. har det emellertid inte varit möjligt att i lag precisera hur detta rapporteringssystem skall vara uppbyggt eller vad som skall rapporteras. Det får ankomma på styrelsen att se till att systemet fortlöpande anpassas till styrelsens behov. I större bolag torde det i allmänhet ställa sig naturligt att rapporteringen utformas så att den ger styrelsen underlag för uppföljning av planer, budgeter m.m. Rapporteringen måste därvid kunna förmedla en bild av bolagets orderstock, finansieringsförhållanden, likviditet och andra ekonomiska förhållanden, exempelvis särskilda risker. Till rapporteringssystemet bör naturligen vara kopplat styrelserutiner som innebär att styrelsen sammanträder i anslutning till att rapporterna lämnas för att ta ställning till innehållet, diskutera bolagets utveckling och besluta om åtgärder som föranleds av rapporternas innehåll. För kreditmarknadsföreningar gäller bestämmelserna i lagen om eko- nomiska föreningar om inte något annat föreskrivs. Vad avser styrelsens ansvar framgår av 6 kap. 6 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar att styrelsen svarar för föreningens organisation och förvaltningen av föreningens angelägenheter. Regleringen av sparbanker och medlemsbanker skiljer sig från den av aktiebolag. För dessa banker är styrelsen det enda ledningsorganet. Sty- relsen i en sparbank eller i en medlemsbank svarar ensam för förvalt- ningen av bankens angelägenheter. Styrelsen skall inom sig utse en verk- ställande direktör att under styrelsens inseende leda verksamheten. Den verkställande direktörens närmare uppgifter framgår av den delegation som sker från styrelsen. Styrelsen får nämligen delegera vissa förvalt- ningsuppgifter som ankommer på styrelsens egen prövning till den verk- ställande direktören eller till någon annan. Delegation får även ske till särskilda ledningsorgan för visst område (regionstyrelse) eller för ett eller flera bankkontor (kontorsstyrelse). Även vid delegation ligger det yttersta ansvaret för bankens förvaltning hos styrelsen. Sådana angelägenheter som är av principiell betydelse eller i övrigt av större vikt får dock inte delegeras. Dit hör de policybetonade frågorna som anger verksamhetens mål och inriktning, ärenden som innebär större investeringar eller att nya rörelsegrenar skall startas eller förvärvas eller att bankens verksamhet skall omstruktureras (prop. 1986/87:12 band 3 s. 26 och band 4 s. 48). I anslutning till portalbestämmelserna om soliditet och likviditet, risk- hantering, genomlysning samt sundhet har det anförts att en bank, eller rättare sagt en banks ledning, måste ha god kontroll över rörelsens alla grenar. Som utvecklas i avsnittet om riskhantering (avsnitt 6.2.2) innebär detta att det måste finnas informations-, styr- och kontrollsystem av olika slag. Till styrelsens ansvar enligt aktiebolagslagen torde höra att se till att organisationen hanterar de här föreslagna kraven på soliditet och likvidi- tet liksom de därmed sammanhängande kraven på riskhantering, genom- lysning och sundhet. Dessa regler torde stå i förgrunden även vid bedöm- ningen av bolagets ekonomiska situation. Ett viktigt instrument för att styra olika verksamheter i instituten (t.ex. kreditgivning eller handel med finansiella instrument) eller den viktiga riskhanteringen är skriftliga instruktioner riktade till medarbetarna på olika nivåer. Mot denna bakgrund föreslås i promemorian en bestäm- melse om att ett kreditinstitut skall utfärda interna instruktioner i den omfattning som behövs för att styra rörelsen. Trots den nämnda be- stämmelsen om riskhantering och bestämmelserna i associationsrätten bör det enligt promemorian finnas en uttrycklig bestämmelse med detta innehåll. Med hänsyn till vilken betydelse det har för styrningen i insti- tutet och tillsynen över detsamma görs vidare bedömningen att en mot- svarande regel bör gälla för kreditmarknadsföretag. Regeringen delar dessa bedömningar. menar emellertid att bestämmelsen inte enbart skall omfatta instruktioner utan även styrdokument i form av strategi- och policydokument. Inspektionen hänvisar till att ställer krav på sådana interna styrdokument. Med strategi- och policydokument avser sannolikt mer övergripande riktlinjer än de som finns i instruktioner. Som exempel kan nämnas att enligt inspektionens allmänna råd (FFFS 1995:49) om kreditrisker i kreditinstitut och värdepappersbolag skall en kreditpolicy ange riktlinjer för att nå kvalitativa mål för kreditgivningen samt vad som i övrigt krävs för att bidra till en sund kreditgivning. Vidare skall kredit- policyn ange vilka kreditrisker och omfattningen av dessa som institutet sammantaget får utsättas för. I policyn kan också anges riktlinjer för kre- ditgivningen med avseende på exempelvis kunder, produkter, branscher och geografiska områden. En kreditinstruktion däremot innehåller mer grundläggande regler för t.ex. kreditgivning och kredithantering. Av det nämnda allmänna rådet framgår att det av instruktionerna bör framgå bl.a. att kreditansökan skall prövas mot institutets kreditpolicy, vilka regler som gäller för beslutförhet, vilken information som skall inhämtas rörande den kreditsökande och hur kreditansökan skall prövas. För en fungerande riskhantering är det naturligtvis viktigt att instituten på ett mer övergripande plan har inriktningen klar för sig. Riktlinjerna styr delvis instruktionernas utformning eller omvänt, instruktionerna är det instrument som anger hur riktlinjerna skall verkställas. I den mån riktlinjerna grundar sig på företagsekonomiska överväganden, t.ex. vilka kunder, regioner, branscher som banken skall välja eller vilka risknivåer som är acceptabla torde inspektionen emellertid inte ha anledningar att rikta invändningar mot deras innehåll, om de inte kolliderar med någon annan rörelseregel, t.ex. den om soliditet och likviditet. Mot bakgrund av vad som sagts anser regeringen, i likhet med Fi- nansinspektionen, att det skall föreskrivas att ett institut skall ha för- utom instruktioner riktlinjer som behövs för att styra rörelsen. Syftet med en sådan bestämmelse är att institutet skall förmås att ange inrikt-