prop · GQ03107 · 2003-05-21 00:00:00 — Bostadsinstituten fungerade i rollen som mellanhandsinstitut i samverkan med bankerna, AP-fonden och försäkringsbolagen. Storskaligheten och tillgången till moderbankernas distributionsnät har varit avgörande för bostadsinstitutens fortsatt starka ställning på dagens avreglerade finansmarknader. Bostadsinstitutens balansomslutning , procentandelar Liksom i banksektorn har en viss ökad koncentration skett på Avgörande har varit att det största fristående institutet, , inlemmats i en av de stora bankkoncernerna, Den samlade marknadsandelen för de två största instituten (FöreningsSparbanken) och har därigenom ökat med till . Övriga tre större institut är statliga samt Nordbanken och Tillsammans svarar de fem instituten så när som på några få procentenheter för hela den svenska bolånemarknaden. Inom denna relativt stabila oligopolstruktur har utvecklingen under senare år inneburit en ökad flexibilitet i produktutbudet och ökad anpassning till kundernas skiftande behov. Bakom detta ligger bl.a. tidigare avregleringar på kredit- och valutamarknaderna, utveckling av nya finansiella produkter, mer rörliga och prismedvetna kunder samt viss ny konkurrens från internetbaserade aktörer. tillsammans med ett stagnerande bostadsbyggande har generellt ökat konkurrenstrycket. Såväl upplåning som utlåning sker i dag på mer konkurrensutsatta marknader. På utlåningssidan är det utländska inslaget alltjämt obetydligt. nämnvärd aktivitet har endast förekommit mot den kommersiella sektorn, i första hand fastighetsbolag samt mot kommunsektorn där behovet av utvecklade försäljningskanaler är mindre. Svag eller obefintlig utländsk konkurrens på bostadsmarknaderna är ett allmänt mönster inom EU beroende på naturliga faktorer som avsaknad av distributionsnät och kulturskillnader, inklusive skillnader i hanteringen av säkerheter. svensk del innebär också kvarvarande valutakursrisker ett betydande osäkerhetsmoment vid utnyttjande av lån från utländska kreditgivare inom t.ex. euroområdet. En ökad konkurrens på den svenska marknaden har i stället kunnat noteras från vissa fristående internetbaserade aktörer. regel lån från de befintliga inhemska instituten men egen kreditgivning har också delvis förekommit. Genom utvecklingen av internet bör en potential till ökad konkurrens finnas, även från utlandet. gränsöverskridande verksamheten torde dock i första hand ett svenskt Prop. 2002/03:107 medlemskap i tillföra ytterligare konkurrens. På upplåningssidan har avregleringar, ökad konkurrens och behov att bredda investerarbasen efterhand medfört ökad utländsk finansiering. Utlandsfinansieringen uppgår till för de totalt sett merparten från placerare i och och till en mindre men växande del från . Viss utlandsupplåning sker i svenska kronor men huvuddelen sker i utländsk valuta som genom s.k. valutasvappar omvandlas till kronor. Fördelat på upplåningsinstrument svarade () obligationer för , certifikat för och i huvudsak moderbankerna för resterande finansiering. Genom institutens specialiserade inriktning, relativt enkla produkter och utnyttjande av stordrift utgör finansieringskostnaden naturligen en avgörande kostnadspost. En successivt bredare upplåningsmarknad framstår alltmer som centralt för den framtida konkurrenskraften. Det ställer bl.a. krav på en allt aktivare marknadsbearbetning och deltagande i ratinginstitutens kreditvärdering. 4.4EG-rättens regler om säkerställda obligationer medlemskap i har inneburit att ett antal EG-direktiv på det finansiella området har införlivats i svensk rätt. Rekvisiten på den typ av skuldförbindelser som behandlas i denna proposition formulerades först 1988 antaget ändringsdirektiv till det s.k. UCITS-direktivet [direktivet om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföre- tag), 85/611/EEG]. Direktivet innehåller bl. a. bestämmelser som begränsar värdepappersfonders möjligheter att placera tillgångar i värde- papper med samma utgivare (enhandsengagemang). De gränsvärden som finns i UCITS-direktivet ansågs medföra problem för danska fondföretag som önskade placera en väsentlig del av sina tillgångar på den danska obligationsmarknaden. Denna marknad dominerades, och domineras alltjämt, av obligationer som getts ut av särskilda hypoteksinstitut, s.k. realkreditinstitut. Problemet var att det endast fanns ett litet antal sådana institut. Som berörts tidigare är obligationer som ges ut av dessa institut föremål för en särskild reglering som bl.a. ger innehavarna förmånsrätt i emittentinstitutens kreditstock. Med hänsyn till bl. a. förhållandena i infördes ett undantag för obligationer av denna typ. Enligt undantagsregeln (artikel 22.4 i UCITS-direktivet) får medlemsstaterna höja den gräns för enhandsengagemang som anges som huvudregel när det gäller vissa obligationer, om de är emitterade av ett kreditinstitut som har säte i en medlemsstat och som enligt lag är underkastat särskild offentlig tillsyn avsedd att skydda obligationsinnehavarna. Särskilt skall iakttas att kapital som härrör från emissionen av sådana obligationer enligt lag måste placeras i tillgångar, som under hela obligationernas giltighetstid täcker de med obligationerna förenade fordringarna och som i händelse av emittentens oförmåga att fullgöra sina ekonomiska åtaganden med prioritet skall användas för återbetalning av kapital och De överväganden som ledde fram till att denna undantagsregel infördes kom senare att bli vägledande för liknande undantagsregler för den angivna typen av skuldförbindelser i vissa EG-direktiv om finansiella instituts soliditet och enhandsengagemang. Rekvisiten för skuld- förbindelserna är desamma i samtliga direktiv. Som nämnts ovan karakteriseras dessa säkerställda obligationer av tre huvudkriterier. De upplånade medlen skall investeras så att de är kopplade till viss tillgångsmassa. Enligt en balansprincip skall nämligen tillgångsmassan under hela obligationernas giltighetstid kunna täcka obligations- innehavarnas fordringar. Obligationerna skall vidare vara förenade med förmånsrätt vid emittentinstitutets konkurs. Slutligen skall emittentinstituten stå under särskild offentlig tillsyn. Nedan följer en översiktlig redogörelse för de regler i EG-rätten som berör emission och innehav av säkerställda obligationer. Bankers, försäkringsföretags och andra finansiella tjänsteföretags verksamhet är förenade med risker av olika slag. I syfte att värna den finansiella stabiliteten ställer EG-rätten krav på att finansiella företag skall ha tillräcklig kapitalstyrka, eller soliditet. Det finns vidare inom EU regler om enhandsengagemang, vilka som nämnts begränsar institutens möjlighet att placera medel hos en viss kund eller grupp av kunder med inbördes anknytning. Skälen för reglerna om soliditet och enhandsengagemang är att tillförsäkra att instituten har tillräckligt stort eget kapital som buffert mot förluster, i synnerhet sådana som uppstår till följd av att institutets gäldenärer inte kan infria sina åtaganden mot in- stitutet. Soliditetskraven är utformade på olika sätt för olika finansiella institut. För företag i allmänhet brukar termen soliditet användas som ett mått på företagets kapitalstyrka. För kreditinstitut och värdepappersbolag används i stället kapitaltäckning som benämning på kapitalstyrkan. avses enligt vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och bevilja krediter för egen räkning. Till kreditinstitut räknas bl. a. banker och bolåneinstitut. Värdepappersföretag är sådana företag som yrkesmässigt tillhandahåller värdepapperstjänster. Reglerna om kapital- täckning finns i direktivet om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (kreditinstitutsdirektivet, 2000/12/EG) och direktivet om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut (kapitalkravs- direktivet, 93/6/EEG). och värdepappersföretag måste ha ett visst minsta eget kapital i förhållande till det värde och den risk som institutets tillgångar är förenade med. Kapitaltäckningen betecknar relationen mellan kapitalbasen, vilken utgörs av sådant eget och lånat kapital som är särskilt väl lämpat att täcka förluster, och tillgångarna. Kapitaltäckningsregler har utarbetats för både kreditrisker och marknads- risker. Med kreditrisker avses risker för att motparter inte kan fullfölja sina förpliktelser. En marknadsrisk definieras däremot som risken för förlust som kan drabba öppna marknadspositioner till följd av rörelser i marknadspriser, dvs. prisförändringar på aktie-, ränte- och valutamark- naderna. Reglerna om kapitalkrav för marknadsrisker gäller endast åtaganden som ingår i handelslagret, dvs. främst sådana positioner i värdepapper som ett institut tagit för att på kort sikt göra en vinst eller för att skydda andra positioner i handelslagret. I fråga om marknadsrisker finns inte några särregler för säkerställda obligationer. Dessa har dock fått en förmånlig behandling när det gäller kreditrisker. I kreditinstitutsdirektivet lämnas utförliga regler om hur stor kreditrisk olika tillgångar skall anses ha. Innehav av vissa tillgångar anses utgöra större risk än andra och detta förhållande beaktas genom att tillgångarna riskviktas med hänsyn till hur riskfyllda de är. Exponeringarna indelas i riskklasser och multipliceras med någon av vikterna 0 (lågrisk), 20 (låg/medelrisk), 50 (medelrisk), eller 100 (högrisk) procent. Tillgångarnas bokförda värde skall multipliceras med det procenttal som gäller för aktuell grupp, varvid man får det risk- justerade värdet. Instituten skall ha en kapitalbas som motsvarar av de riskviktade tillgångarna. Med andra ord skall instituten alltid ha en kapitaltäckningsgrad om . Kapitaltäckningsreglerna är av intresse både för institut som emitterar obligationer och för institut som placerar i obligationer. Emittentins- tituten är skyldiga att kapitaltäcka de fordringar som instituten har på sina låntagare till följd av krediterna till dessa. Obligationsinnehavarna skall i stället täcka den fordran de har på emittentinstitutet på grund av obligationsinnehavet. Genom att investera i bostadsobligationer förvärvar investerarna som är kreditinstitut eller värdepappersföretag fordringar på kreditinstitut. Sådana fordringar riskviktas normalt till . Enligt artikel 63.2 i kreditinstitutsdirektivet (tidigare artikel 11.2 i solvensdirektivet 89/299/EEG), som avsåg en övergångsperiod mellan och , fick dock säkerställda obligationer riskviktas till , om medlemsstaterna ansåg det nödvändigt för att undvika allvarliga störningar i sina marknader. Sådana undantag skall rapporteras till kommissionen. För placerarna i dessa länder ger således investeringar i säkerställda obligationer ett lägre kapitaltäckningskrav än andra obligationer som emitteras av kreditinstitut (se närmare i avsnitt 6.12). Emittentinstitutens kapitaltäckning påverkas inte av att instituten ger ut säkerställda obligationer. De kapitaltäckningsregler som aktualiseras för emittenterna kan här ändå vara av intresse. Mot de säkerställda obligationerna kan i princip svara antingen krediter mot säkerhet i fast egendom och liknade säkerheter eller krediter som lämnats till särskilt säkra låntagare, främst stater och kommuner. Enligt kreditinstituts- direktivet skall fordringar som säkrats med panträtt i bostadsfastigheter åsättas en riskvikt om . Fordringar som säkrats med panträtt i kommersiella fastigheter skall enligt huvudregeln riskviktas till . Genom det s.k. hypoteksdirektivet (98/32/EG) bestämdes att samtliga medlemsstater under vissa förutsättningar får tillämpa riskvikten även för fordringar med säkerhet i kommersiella fastigheter. Den lägre riskvikten får tillämpas till . Det krävs att fastigheten används eller hyrs ut av ägaren och att lånet ligger inom ramen för av fastighetens marknadsvärde beräknat på visst sätt eller, om landet infört strikta kriterier för bedömning av ett s.k. pantlånevärde, inom ramen för av pantlånevärdet. låntagare som anses särskilt säkra, däribland vissa stater, centralbanker och kommuner, får riskviktas till noll eller . Ovan har redogjorts för den metod som används för att tillförsäkra att kreditinstitut och värdepappersföretag har tillräcklig kapitalstyrka. Den teknik som gäller för försäkringsföretag skiljer sig från den metod som används av dessa. Försäkringsföretagen skall göra tillräckliga tekniska avsättningar. Med detta avses att företagen skall ta upp förväntade åtaganden till följd av försäkringsavtalen som en skuldpost i balans- räkningen. De tekniska avsättningarna skall motsvaras av tillgångar. För dessa tillgångar gäller särskilda placeringsregler. Exempelvis får endast vissa bestämda slag av tillgångar användas. Förenklat kan läget beskrivas så att kreditinstitutens och värdepappersföretagens kapitaltäckningskrav tar sikte på tillgångssidan medan motsvarande bestämmelser för försäkringsföretagen relateras till riskerna på skuldsidan. Även försäkringsföretagen skall dock, bortsett från skuldtäckningen, ha en viss solvensmarginal, vilken kan betraktas som en kapitalbuffert utöver de tekniska avsättningarna. Regler om soliditet för försäkringsföretag finns i den s.k. första genera- tionens försäkringsdirektiv (73/239/EEG och 79/267/EEG). Obligationer tillhör de tillgångar som får användas för att täcka upp de tekniska avsättningarna. Det finns dock inte några särregler för säkerställda obligationer, utan de behandlas på samma sätt som andra obligationer och andra tillåtna tillgångsslag. Stora exponeringar och enhandsengagemang Även reglerna om begränsning av stora exponeringar eller enhandsengagemang skiljer sig åt för olika typer av finansiella institut. För kreditinstitut och värdepappersföretag gäller reglerna om övervakning och kontroll av stora exponeringar i kreditinstitutsdirektivet. Som stora exponeringar räknas sådana exponeringar som institutet har gentemot en kund eller en grupp av kunder med inbördes anknytning och som motsvarar av institutets kapitalbas. Direktivet innehåller två grundläggande begränsningar av kreditinstituts och värdepappersföretags exponeringar. För det första får ett institut inte ha stora exponeringar mot en och samma kund, eller grupp av inbördes anknutna kunder, som överstiger av institutets kapitalbas. För det andra gäller att institutets sammanlagda värde av stora exponeringar inte får överstiga av institutets kapitalbas. Enligt kreditinstitutsdirektivet får medlemsstaterna helt eller delvis undanta vissa exponeringar från begränsningsreglerna. De exponeringar som får undantas är exponeringar för vilka det finns betryggande säkerhet i form av bl.a. garantier eller olika former av värdepapper. Bland undantagen finns säkerställda obligationer. Om ett medlemsland inför detta undantag finns det således inga begränsningar för hur stora placeringar ett kreditinstitut och värdepappersföretag som lyder under den nationella lagstiftningen får ha i säkerställda obligationer. Det finns möjligheter för ett institut att under vissa förutsättningar överskrida de gränser för stora exponeringar som anges i kredit- institutsdirektivet. Eftersom överskridandet måste hänföra sig till handelslagret och endast får ske i begränsad omfattning är detta inte av Prop. 2002/03:107 något större intresse här. Regler om enhandsengagemang för fondföretag finns som redan nämnts i det s.k. UCITS-direktivet. avses företag som har till syfte att företa kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper med kapital från allmänheten och vars andelar på begäran av innehavarna återköps eller inlöses med medel ur företagets tillgångar. Enligt huvudregeln i direktivet får högst av tillgångarna placeras i värdepapper med samma utgivare. Gränsen får höjas till om av sådana placeringar uppgår till högst (88/220/EEG) till UCITS-direktivet infördes som nämnts ett undantag vilket gav medlemsländerna rätt att höja gränsen för placeringar i värdepapper med samma utgivare till i fråga om säkerställda obligationer. När ett fondföretag placerar av sina tillgångar i säkerställda obligationer med samma utgivare får totalsumman av sådana placeringar inte överstiga av fondförmögenheten. Ändringsdirektivet föreskriver även att medlemsstaterna skall till EG- kommissionen överlämna en förteckning över de säkerställda obligationerna, de emittenter som beviljats tillstånd att ge ut obliga- tionerna och de garantier som obligationsinnehavarna erbjuds. Kommissionen skall genast till övriga medlemsstater vidarebefordra informationen jämte de kommentarer som bedöms nödvändiga. Vad gäller försäkringsföretag finns regler om enhandsengagemang i den s.k. tredje generationens försäkringsdirektiv (92/49/EEG och 92/96/EEG). Olika regler gäller för olika typer av placeringar. Beträffande innehav av obligationer och andra penning- och kapitalmarknadsinstrument gäller enligt huvudregeln att högst av de tillgångar som skall matcha de tekniska avsättningarna får investeras i värdepapper från samma emittent. Gränsen kan dock höjas till om högst av reserverna investeras i värde- papper i vilka andelen överstiger . Även i de tredje skadeförsäkrings- och livförsäkringsdirektiven (artikel 22.4 i båda direktiven) finns en särskild lättnadsregel för säkerställda obligationer. För försäkringsföretagen gäller dock att enhandsengagemangen får motsvara högst av företagens tekniska avsättningar. Avslutningsvis bör nämnas att det enligt nu beskrivna direktiv står medlemsländerna fritt att i nationell lagstiftning genomföra dessa särregler för säkerställda obligationer. 4.5ECB:s regler om godkända säkerheter Inom ramen för det europeiska centralbankssystemet (ESCB) utformas den gemensamma penningpolitiken inom den europeiska monetära unionen (EMU). Det har utarbetats standardkrav för de finansiella instrument som skall kunna användas som säkerhet vid Europeiska () marknadsoperationer eller när kreditinstitut skall ställa säkerhet för centralbankskredit inom ESCB. två huvudgrupper; tier one och tier two. I tier one ingår finansiella instrument som utan särskild prövning kan användas inom hela EMU och som alla berörda centralbanker automatiskt godtar. Kriterierna för tier one bestäms av ECB. Tier two avser tillgångar som en viss enskild centralbank beslutat godta för verksamhet av i huvudsak nationell natur. Syftet med tier two är främst att tillgodose behovet av säkerheter i länder som har särskilda marknadsmönster. För att låneinstrument skall uppfylla kraven för tier one krävs att de skall vara av särskilt hög kreditstandard. Av intresse i detta sammanhang är att säkerställda obligationer tillhör tier one, förutsatt att de är denominerade i euro. Kriterierna för tier two-instrument ställs upp av de nationella centralbankerna. Efter anmälan till ECB från den nationella publicerar ECB en lista över dessa godkända instrument. ECB kan medge att bostadsobligationer som inte uppfyller kriterierna för säkerställda obligationer skall få räknas till tier two. Samtliga instrument som tillhör tier one och tier two kan användas för centralbankernas penningpolitiska åtgärder. De kan även användas i gränsöverskridande sammanhang. Ett kreditinstitut kan alltså få kredit från sitt lands centralbank mot lämnande av säkerheter som finns i ett annat EU-land. Om tier two består av tillgångar som är emitterade av institut utanför euroområdet, inte finns i euroområdet eller inte är noterade i eurovaluta kan dock gränsöverskridande verksamhet med sådana tillgångar begränsas så att institutet endast kan få kredit från den centralbank som gett tillgången s.k. tier two-status. När det gäller storleken på de krediter som kan erhållas med stöd av de aktuella säkerheterna har ECB utarbetat ett system med vissa avdrag från säkerheternas egentliga värde, i syfte att skydda instituten från den kreditrisk som är förenad med tillgångarna. För samtliga säkerheter beräknas en initial . Risken beräknas olika för transaktioner och för transaktioner med längre förfallotid än . Därutöver kan beträffande såväl tier one som tier two-instrument göras vissa andra avdrag, bl. a. valuation haircuts. Storleken av dessa beror på bl.a. lånets löptid och, för obligationer emitterade utanför EMU, valutarisken. ECB har i fråga om svenska bostadsobligationer gjort bedömningen att dessa uppfyller krav för tier two-status. ECB har emellertid gjort ett extra avdrag om på grund av den kreditrisk dessa tillgångar bedöms ha. Enligt uppgift från accepteras svenska bostadsobligationer som säkerhetsunderlag av centralbankerna i , , , och . Det kan knappast råda någon tvekan om att exempelvis en bostadsobligation får en särskild kvalitetsstämpel och stabilare användningsområde om den tas upp i tier one. Detta innefattar givetvis också instrument emitterade i länder utanför EMU. Svenska emittenter kan således i detta sammanhang dra fördel av dessa instruments större attraktionskraft bland presumtiva låntagare i centralbankssystemet, dvs. institut etablerade inom EMU. Även kreditinstitut med huvudkontor i länder utanför EMU kan dock med vissa begränsningar (t.ex. p.g.a. valutarisken) ta del av det europeiska centralbanksystemets lånemöjlig- heter via filialer inom EMU. En fullständig tillgång till lånesystemet ges dock endast efter inträde i EMU. 4.6Nationell reglering av obligationsmarknaden i vissa EU-länder Lagreglering av säkerställda obligationer finns som nämnts i ett flertal länder i . Inom EU saknas lagstiftning endast i , , , , och . I , och förs diskussioner om lagstiftning skall införas. har sedan mycket länge haft ett system med säkerställda obligationer. Denna marknad är väl etablerad och den klart dominerande i . Den tyska lagstiftningen har också fungerat som förebild för flera av de länder som lagstiftat om sådana obligationer. Det är därför naturligt att inleda en internationell utblick med en beskrivning av den tyska lagstiftningen. Härefter ges en kortare översikt av systemen i , , , , och . I förekommer tre former av säkerställda obligationer. Det är fråga om obligationer som är förenade med förmånsrätt i emittentens fastighetskrediter, Hypotheken Pfandbrief och i emittentens krediter till offentliga organ, Öffentliche Pfandbrief. Den tredje kategorin består av obligationer med förmånsrätt i fartyg som ägs av emittenten. Dessa kommer inte beröras här. Obligationer kan ges ut av särskilda privata hypoteksbanker (Hypothekenbanken) men också av vissa institutioner av offentlig karaktär (bl. a. av s.k. Landesbanken). Båda typerna av institut ger ut såväl Hypotheken Pfandbrief som Öffentliche Pfandbrief. De privata hypoteksbankerna och de offentliga instituten omfattas av den tyska banklagen (Gesetz über das Kreditwesen). I denna finns generella regler om kreditinstituts organisation, kapitaltäckning och andra rörelseregler. Hypoteksbankernas och de offentliga institutens verksamhet regleras dessutom av två olika speciallagar; hypoteksbankerna av Hypotheken- bankgesetz (HBG) och de offentliga instituten av Pfandbriefe und verwanden Schuldverschreibungen öffentlich-rechtlicher Kreditanstalten (ÖPG). HBG har institutionell karaktär, vilket innebär att instituten i huvudsak inte får bedriva annan verksamhet än upplåning genom emission av säkerställda obligationer och utlåning av dessa medel. Det finns dock två hypoteksbanker som även tillåts bedriva all övrig bankverksamhet. Detta undantag beror på att dessa banker redan bedrev verksamhet när HBG trädde i kraft. Krediter får ges antingen mot säkerhet i fast egendom eller till vissa offentliga organ och institutioner. Krediter mot säkerhet i fast egendom får, såvitt gäller lån som finansieras genom säkerställda obligationer, lämnas till ett belopp som uppgår till högst av pantens marknadsvärde. Hypoteksbankerna är skyldiga att utfärda värderingsinstruktioner, vilka skall godkännas av tillsynsmyndigheten. För båda typerna av krediter gäller vissa begränsningar i fråga om kreditgivning med utländsk anknytning