prop · GR0340 · 2003-12-16 00:00:00 — Att ut- gå från den tidpunkt då handlingen eller uppgiften är läsbar ter sig mot bakgrund härav som oegentligt. Den ovan berörda risken för rättsförlus- ter för enskilda för den händelse att en myndighets datorer havererat framstår inte heller som acceptabel. Vid den kommunikation mellan användare och myndighet som själv- betjäningstjänsten innebär, måste det dock anses naturligt att en handling eller uppgift anses inkommen när den enligt registreringen anlänt till en viss bestämd server, lämpligen den server där avsändarens identitet kon- trolleras och där det även kontrolleras huruvida ett dokument över huvud taget kan tas emot av systemet. Den servern kan lämpligen betecknas som ett anvisat mottagningsställe. Datainspektionen har föreslagit att be- greppet tillhandahålls skall användas i stället för anvisats. Syftet med den föreslagna regeln är dock bland annat att de aktuella myndigheterna genom ett övervägt beslut i det enskilda fallet skall fastslå var mottag- ningsstället i det konkreta fallet är beläget. Det är alltså inte enbart fråga om ett faktiskt tillhandahållande av mottagningsställe. Den föreslagna regeln innebär att den försäkrade står risken för att överföringen av uppgifter via Internet och fram till den aktuella servern inte fungerar. Emellertid innebär systemet med elektronisk kvittens att det mer eller mindre omgående står klart för den försäkrade att ingivan- det av handlingen eller uppgiften inte lyckats, eftersom någon kvittens inte anländer till dennes persondator. I och för sig är det så att handlingarna eller uppgifterna som upprättas vid användning av självbetjäningstjänsten automatiskt ställs till och skall handläggas av en viss myndighet inom socialförsäkringens administra- tion. Tidpunkten för när handlingen eller uppgiften blir tillgänglig för handläggande instans kan således komma att avvika från tidpunkten när den anses inkommen. Detta är i och för sig ett förhållande som till följd av nuvarande bestämmelser kan inträffa relativt ofta. Självbetjänings- tjänsten innebär dock att den enskilde inte kan skicka en sådan handling eller uppgift direkt till vederbörande försäkringskassa. Han eller hon är hänvisad till att på det ovan beskrivna sättet överföra handlingen eller uppgiften till den server som anvisas som mottagningsställe. Till denna server inkommande handlingar eller uppgifter fördelas sedan automatiskt vidare till respektive myndighet. Den anvisade servern får därför, i fråga om handlingar eller uppgifter som upprättats inom ramen för självbetjä- ningstjänsten, anses utgöra den relevanta myndighetens postbox eller elektroniska adress. Det får då anses vara en rimlig avvägning att överfö- ringen från denna server till respektive myndighet inte sker på avsända- rens risk. Ett alternativ skulle kunna vara att handlingen eller uppgiften anses inkommen först när den blivit tillgänglig för vederbörande myn- dighet. Överföringen till respektive myndighet från servern avses emel- lertid ske i princip . Dokumentet blir således i regel tillgäng- ligt för myndigheten för handläggning i direkt anslutning till att den an- ses inkommen. Att fastställa tidpunkten för när ett handling eller uppgift anlänt till den server som anvisats som mottagningsställe är en bevisfråga. Den som har att pröva tidpunkten för när en handling eller uppgift kommit in till en myndighet är som berörts ovan i huvudsak hänvisad till de funktioner för registrering, loggning etc. som byggts in i det aktuella datorsystemet. kan dock förutsättas att dessa funktioner har en hög grad av säkerhet in- Prop. 2003/04:40 byggd och att flera av varandra oberoende loggningsfunktioner registre- rar förloppet när en handling eller uppgift överförs till servern som utgör mottagningsställe. Dessutom kan ledning sökas i den elektroniska kvit- tens som den försäkrade kommer att erhålla på att handlingen eller upp- giften registrerats i den server som utgör mottagningsställe. Har någon sådan kvittens inte skickats ut till den försäkrade kan handlingen eller uppgiften i princip förutsättas inte ha överförts till den mottagande ser- vern. Motsatsvis kan sägas, att har en kvittens utfärdats så kan den regi- strerade uppgiften om tidpunkten för utfärdandet förutsättas vara korrekt. Ett tillfredsställande underlag för prövningen kan med hänsyn härtill för- utsättas föreligga i så gott som samtliga fall, även när missöden inträffat i den aktuella IT-miljön. Med hänsyn till utformningen av det tilltänkta tekniska förfarandet vid användande av självbetjäningstjänsten kan det därför bedömas att något behov av alternativregler av det slag som före- slagits av inte föreligger. Några remissinstanser har framfört synpunkten att ett införande av den föreslagna regeln skulle medföra problem vid utbyggnaden av 24-tim- marsmyndigheter inom andra områden eftersom den kan föranleda tvek- samhet om tillämpningen av 10 § förvaltningslagen och huruvida den be- stämmelsen är tillämplig i fråga om elektroniska dokument. Regeringen vill i anledning härav framhålla att behovet av särskilda regler i nu berört avseende enligt regeringens uppfattning varierar högst betydligt beroende på verksamhet, uppbyggnad av datasystem och krav på precision vid be- stämmande av tidpunkt för inkommande. Av den anledningen har, som redovisats ovan, särskilda regler om fastställande av tidpunkt för inkom- mande tagits in i lag i ett par fall som andra verksamheter med 24-timmarsmyndighet, exempelvis skatteförvaltningen, bedömts kunna fungera tillfredsställande utan en sådan reglering. Några generella slut- satser av den föreslagna lagen kan således inte dras på det sätt som gjorts gällande. Som regeringen anfört budgetproposition (prop. 2002/03:1, utgiftsområde 2, kap. 5, s. 28) skall även fortsättningsvis utvecklingen av de elektroniska tjänsterna bygga på att varje myndighet har ett själv- ständigt ansvar för sina system och för den information och de tjänster som den tillhandahåller. behöver det myndighetsvisa utveck- lingsarbetet kombineras med ett sammanhållande arbete som bl.a. möj- liggör samverkan och kommunikation mellan olika verksamhetssystem. Regeringen har därför inrättat en särskild myndighet, tronisk förvaltning. Nämnden har bl.a. till uppgift att stödja utvecklingen av ett säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte mellan myn- digheter samt mellan myndigheter och enskilda genom att besluta om de standarder som skall vara gemensamma för det elektroniska informa- tionsutbytet. Vidare skall nämnden stödja utvecklingen och ge vägled- ning rörande myndigheternas införande av 24-timmarsmyndigheter ge- nom att bistå med information och utarbeta riktlinjer. 4.5.8En regel om ansvar vid lämnande av oriktiga uppgifter via Internet Regeringens förslag: Den som, vid användning av självbetjäningstjäns- ter, uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktig uppgift eller för- tiger sanningen, döms, om uppgifterna lämnas på heder och samvete en- ligt bestämmelse i författning och åtgärden innebär fara i bevishänse- ende, till böter eller fängelse . Om gärningen är be- lagd med straff i skall inte dömas till ansvar enligt den före- slagna bestämmelsen. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: påtalar att en alternativ formule- ring av förslaget till straffbestämmelse skulle kunna utgå från utform- ningen av 2 § skattebrottslagen. Datainspektionen anför att om en sådan ansvarsbestämmelse som föreslagits skall införas redan innan en översyn av 14 och 15 kap. BrB har gjorts kan man fråga sig om det är lämpligt att på så sätt som föreslås i promemorian avvika från den kriminalisering som gäller för sanningsbrott vid lämnande av uppgifter i pappersform. Den nu föreslagna bestämmelsen avviker från den i 15 kap. 10 § BrB bl.a. genom att den inte innehåller någon särskild bestämmelse om grovt brott. RFV tillstyrker den föreslagna regleringen. Några remissinstanser, RSV, PPM och anser att behovet av att införa en sär- skild bestämmelse om osann eller vårdslös försäkran bör bli föremål för ytterligare överväganden. De hänför sig bl.a. till vissa uttalanden i , avd. 10, dom , i det s.k. Alcalá-målet (B 5258-01) angående begreppet urkund och ifrågasätter med utgångspunkt i hov- rättens resonemang huruvida det finns behov av en sådan specialstraff- rättslig regel som den föreslagna. Även CSN har påtalat möjligheten att ansvar kan komma att ådömas någon för osann försäkran även i det fallet att uppgifter lämnats i elektronisk form. Riksåklagaren understryker att det är av stor vikt när det gäller bedömningar av det straffrättsliga ansva- ret samt uppsåts- och oaktsamhetsfrågor att den som lämnar uppgifter via Internet förstår rättsföljderna av felaktigt lämnade uppgifter. Stats- kontoret delar uppfattningen att befintlig straffrättslig lagstiftning, åtmin- stone inte med säkerhet, täcker elektroniska förfaranden, varför även be- hovet av straffsanktioner kräver specialstraffrättslig lagstiftning. BRÅ har inte något att erinra mot förslaget. SamSol instämmer i att en utgångs- punkt, vid missbruk eller fusk inom socialförsäkringen, är att straffansva- ret i möjligaste mån blir oberoende av huruvida den enskilda använt IT eller sedvanlig framställning i skrift. menar att det inte är nödvändigt eller lämpligt att införa den föreslagna straffbestämmelsen vid lämnande av oriktiga uppgifter via Internet. Försäkringskasseför- bundet anser att det är tillfredsställande att det föreslås en specialstraff- rättslig bestämmelse med inriktning på enbart de självbetjäningstjänster som även innehåller oaktsamhet som subjektivt rekvisit i avvaktan på den översyn av nuvarande reglering av förfalsknings- och sanningsbrott med avseende på elektroniska rutiner som förespås. Skälen för regeringens förslag: Om en person i en skriftlig utsaga som enligt lag eller annan författning avges på heder och samvete upp- såtligen lämnar osann uppgift eller förtiger sanningen och åtgärden inne- bär fara i bevishänseende kan ansvar för osann försäkran enligt 15 kap. 10 § första stycket komma i fråga. Sker gärningen av grov oaktsamhet kan ansvar för vårdslös försäkran enligt andra stycket samma paragraf bli aktuellt. Det är alltså fråga om ett allmänt straffstadgande för fall där det är så viktigt att en riktig utsaga lämnas att det föreskrivits viss form som är ägnad att inskärpa vikten av att utfärdaren håller sig till san- ningen och som i sig genom kriminaliseringen medför viss garanti för att så också sker. En förutsättning för ansvar enligt 15 kap. 10 § är att ut- sagan lämnas i skriftlig form. Det krävs dock inte att utsagan har egen- händigt undertecknats av den tilltalade, utan det räcker med att den är försedd med namnstämpel eller bomärke eller eljest är av sådan beskaf- fenhet att den framstår som egenhändigt utställd av uppgiftslämnaren. I 20 kap. 8 § lagen (1962:381) om allmän försäkring finns en generell bestämmelse om att uppgifter skall lämnas på heder och samvete som trädde i kraft (prop. 1996/97:121, bet. 1996/97:SoU 18, rskr. 1996/97:264). infördes kravet på heder och samvete i en rad andra författningar inom socialförsäkringen. Kravet gällde bl.a. vid skriftlig försäkran för sjukpenning. Ändringarna motiverades i propositionen i huvudsak med att enhetlighet borde råda inom socialförsäkringen i detta avseende och att det förhållandet att uppgifter skall lämnas på heder och samvete inskärper för upp- giftslämnaren vikten av att uppgifterna är fullständiga och sanningsen- liga. Kravet på heder och samvete borde därför enligt regeringens me- ning i sig verka avhållande på den försäkrade från att medvetet eller på grund av slarv lämna felaktiga uppgifter. Vidare noterades det förhållan- det att straffansvar för osann försäkran kan komma i fråga när uppgifter lämnas på heder och samvete. Kraven i de nämnda författningarna på att uppgifter om faktiska för- hållanden skall lämnas på heder och samvete har alltså som angetts ovan den verkan att det enligt 15 kap. 10 § i sig kan vara straff- bart att vid uppgiftslämnande till grund för ersättning eller andra förmå- ner lämna oriktiga uppgifter om det sker uppsåtligen eller av grov oakt- samhet och de felaktiga uppgifterna innebär fara i bevishänseende. Ett krav på att uppgifter i ett dokument skall lämnas på heder och sam- vete kan alltså sägas huvudsakligen ha två funktioner, som i och för sig har samma slutliga syfte. Den ena är att för uppgiftslämnaren inskärpa vikten av att uppgifterna är fullständiga och sanningsenliga och därige- nom i sig verka avhållande på den försäkrade från att medvetet eller på grund av slarv lämna felaktiga uppgifter. Den andra är att det enligt 15 kap. 10 § i sig kan vara straffbart att vid uppgiftsläm- nande till grund för ersättning eller andra förmåner lämna oriktiga upp- gifter om det sker uppsåtligen eller av grov oaktsamhet och de felaktiga uppgifterna innebär fara i bevishänseende. En utgångspunkt för tolkningen av begreppet skriftlighet i olika sam- manhang måste vara att ta hänsyn till de olika syften som ligger bakom förutsättningen skriftlighet. Några olika syften som ligger bakom krav på skriftlighet är a)att utesluta möjlighet till muntlig kommunikation, b)att säkra att information lagras för senare användning, c) att en viss rättighet kan knytas till besittningen av ett dokument, d)att utgöra en varningsfunktion till individen angående de uppgifter han eller hon lämnar och det ansvar som kan komma att följa om uppgifterna är oriktiga, e)att säkra bevisning så att den som avger en oriktig utsaga göras ansvarig för detta, f)att säkra att en utsaga härrör från en person som vid avgivandet var vid sina sinnens fulla bruk, g)att säkra att ett meddelande är mottaget eller godkänt och att mottaga- ren har varit närvarande på ett visst ställe , h)att underlätta handläggningen hos administrativa myndigheter. En viktig aspekt när det gäller ett straffrättsligt sammanhang skulle kunna anses vara det under punkten d) ovan angivna syftet, dvs. var- ningsfunktionen, som inte helt självklart tillgodoses vid upprättandet eller användningen av ett elektroniskt meddelande på samma sätt som vid upprättandet av pappersbundna handlingar. Det talar mot att utan vi- dare anse att ett elektroniskt meddelande omfattas av begreppet skriftlig- het. Att förena ett krav på skriftlighet med en föreskrift om att uppgifter skall lämnas på heder och samvete innebär i och för sig en förstärkning av just varningsfunktionen. En annan sak är att vid kommunikation mel- lan enskilda och administration via en myndighets hemsida, så medger tekniken att varningsfunktioner läggs in i exempelvis elektroniska blan- ketter på ett sådant sätt att individen kanske på ett mer påtagligt sätt än vad som är fallet vid pappershantering erinras om vikten av att lämnade uppgifter är riktiga. En sådan förutsättning som skriftlighet som föreligger i ett straffrätts- ligt sammanhang måste vidare inte minst med hänsyn till legalitetsprin- cipen, som innebär ett förbud mot analogisk tillämpning av straffbud, ses i perspektivet att uppgiftslämnande till myndigheter via Internet med all säkerhet inte var något som förutsågs omfattas vid utformningen av de nu aktuella lydelsen av 15 kap. 10 § , som i huvudsak överför- des i oförändrat skick från strafflagen 13:10 lydelse. I dansk rättspraxis har man vid tolkningen av ett krav på skriftlighet i straffrättsligt sammanhang kommit fram till att elektroniska dokument inte omfattades. Den danska straffeloven innehåller i 161163 §§ regler om oriktiga utsagor till offentliga myndigheter. I 163 § stadgas ansvar för den som till en myndighet avger en oriktig utsaga om något som han eller hon saknar kännedom om. omfattade lagrummet endast skriftliga utsagor. I Östre Landsrets dom i den s.k. Proms-saken slogs det fast att bestämmelsen inte omfattade en utsaga som dokumenterats på en diskett. Efter detta ändrades 163 § till följande lydelse: Den, som i øvrigt till brug i retsforhold, der vedkommer det offentlige, skriftligt eller ved andet læsbart medie avgiver uriktig erklæring eller bevidner noget, som den pågældende ikke har viden om, straffes med bøde, hæfte eller fængsel indtil 4 måneder. Av förarbetena till bestämmelsen (Folketingstidende 199596, Tillæg A, s. 4076) framgår att avgränsningen av det straffbara området är beroende av om utsagan för avgivaren framträder eller kan framträda i läsbar form på exempelvis ett papper eller på en dataskärm. utsagor som är avgivna på den diskett eller annat externt lagrings- medium, elektronisk post eller (electronic data interchange), men inte inknappningar av upplysningar på en telefon eller inläsning via tele- fon till en dataanläggning. Även om elektroniska handlingar i vissa sammanhang kan jämställas med skriftliga handlingar i traditionell betydelse medför detta inte att de olika företeelserna utan vidare kan jämställas generellt. Det kan därför ifrågasättas om inte det i 15 kap. 10 § angivna kravet på att en utsaga skall ha lämnats i skriftlig form medför hinder att fälla någon till ansvar för osann försäkran/vårdslös försäkran i det fallet att oriktiga uppgifter lämnats i en elektronisk handling, dvs. en elektronisk handling skulle inte i straffrättsligt hänseende kunna anses utgöra en skriftlig ut- saga. Den oklarhet som måste anses råda i fråga om straffansvaret med- förde således att det i fråga om uppgiftslämnade vid användning av självbetjäningstjänster inom ramen för försöksverksamheten inom föräld- raförsäkringen föreskrivits om undantag från kravet på att uppgifter skall lämnas på heder och samvete (se prop. 2001/02:9 s. 45 f.). Enligt reger- ingens uppfattning har inte någon ökad klarhet i fråga om det nu aktuella straffansvaret vunnits genom de av vissa remissinstanser åberopade ut- talandena i den s.k. Alcalá-domen angående ansvar för urkundsförfalsk- ning. En utgångspunkt vid införandet av 24-timmarsmyndigheterna bör vara att straffansvaret vid missbruk eller fusk inom såväl socialförsäkringen som andra offentliga sammanhang i möjligaste mån blir oberoende av huruvida den enskilde vid kommunikationen med offentliga organ använt IT eller sedvanlig framställning i skrift. Som Riksåklagaren understrukit är det av stor vikt när det gäller bedömningar av det straffrättsliga ansva- ret att den som lämnar uppgifter via Internet förstår rättsföljderna av fel- aktigt lämnade uppgifter. Sammanfattningsvis påkallar enligt regeringens uppfattning den straff- rättsliga oklarheten att det införs en straffbestämmelse som medför att det står klart att även uppgiftslämnande vid användning av en självbetjä- ningstjänst kan omfattas av straffansvar. Detta aktualiserar frågan om en ändring av 15 kap. 10 § . Det finns dock ett generellt behov av att se över nuvarande reglering av förfalsknings- och sanningsbrott med avseende på elektroniska ruti- ner. Utredningsbehovet har uppmärksammats inom Justitiedepartemen- tet. Frågorna föranleder emellertid många principiella ställningstaganden och kräver därför ingående analys. Exempelvis är det vid utformningen av ny strafflagstiftning av stor vikt att den nya regleringen blir så teknik- neutral som möjligt. Det vore t.ex. inte lämpligt att införa ny terminologi som anknyter till viss teknik och som riskerar att bli inaktuell på grund av den tekniska utvecklingen. Det är också viktigt att regler- ingen utformas så att det straffbara området kan överblickas och får tyd- liga gränser. Inom bereds frågan om att tillsätta en utredning för översyn av 14 och 15 kap. . Översynen skall bl.a. ske utifrån de särskilda svårigheter som uppkommer som en följd av användningen av modern informationsteknologi. De förslag till lagstift- ning som denna utredning kan komma att lämna kan emellertid inte för- väntas träda i kraft till den tidpunkt då den lagstiftning som föreslås i denna proposition avses träda i kraft. Här föreslås därför en specialstraff- Prop. 2003/04:40 rättslig bestämmelse med inriktning på enbart de aktuella självbetjä- Förslaget till ansvarsbestämmelse har i princip utformats efter mönster av 15 kap. 10 § , dock föreslås inte införandet av ett grovt brott. Något behov av en bestämmelse om grovt brott torde inte före- ligga, bl.a. med hänsyn till bestämmelsens subsidiära karaktär. Ansvar skall således inte ådömas enligt den föreslagna bestämmelsen i de fall en gärning är straffbar enligt . Straffansvaret enligt den före- slagna bestämmelsen förutsätter liksom i 15 kap. 10 § att uppgifter lämnas på heder och samvete i enlighet med en särskild före- skrift om detta. Ytterligare en förutsättning är dock att uppgiftslämnande sker vid sådan användning av självbetjäningstjänster via Internet som re- gleras i den föreslagna lagen. Såväl uppsåtligt som grovt oaktsamt lämnande av oriktiga uppgifter eller förtigande av sanningen föreslås kunna leda till ansvar. Regeringens förslag: Den föreslagna lagen skall träda i kraft . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: () anför att det mot bakgrund av den systemutveckling som pågår inom RFV är det mycket angeläget att den nya lagen träder i kraft senast vid den föreslagna tid- punkten, . Skälen för regeringens förslag: Genom lagen (2003:303) om fortsatt giltighet av lagen (2001:1113) om försöksverksamhet med 24-timmars- myndighet inom socialförsäkringsadministrationen har giltigheten för lagen om försöksverksamhet med 24-timmarsmyndighet inom socialför- säkringsadministrationen förlängts till och med . Det är angeläget att den föreslagna lagen kan träda i kraft till den föreslagna tidpunkten så att de som inom ramen för försöksverksamheten då använ- der självbetjäningstjänster kan fortsätta att använda självbetjäningstjäns- ter med stöd av den nya lagen. Dessutom har det av Riksförsäkrings- verket förutskickats att nya självbetjäningstjänster inom pensionsområ- det kan startas till denna tidpunkt. 5 Konsekvenser av förslagen Utbyggnad av självbetjäningstjänster medför kostnader för systemut- veckling, teknikanskaffning och identifiering genom elektroniska signa- turer. Det är emellertid i princip ogörligt att med någon som helst säker- het identifiera de kostnader som kan knytas till den föreslagna regler- ingen, särskilt eftersom regleringen i princip är anpassad till en stegvis utbyggnad i den takt myndigheterna själva bestämmer. faktor som gör det svårt att uppskatta kostnaderna är att omfattningen av allmänhetens användning av tjänsterna är mycket svår att uppskatta i för- Prop. 2003/04:40 väg. Socialförsäkringens administration är föremål för en Ställningstagande till finansieringen av den fort- satta utbyggnaden av självbetjäningstjänster bör ske i samband med en samlad bedömning av den framtida administrationens medelsbehov. bör självbetjäningstjänsterna kunna medföra stora rationaliser- ingsvinster inom socialförsäkringens administration. Enligt Riksförsäk- ringsverkets bedömning torde införandet av självbetjäningstjänster kunna finansieras med minskade kostnader för försäkringskassorna . I första stycket i paragrafen anges den föreslagna lagens tillämpningsom- råde. Bestämmelsen behandlas utförligt i avsnitt 4.5.3. Lagen skall tillämpas vid användning av webbplatsbaserade tjänster i fråga om i princip samtliga ärendeslag som handläggs av myndigheterna inom soci- alförsäkringens administration. En begränsning föreligger så till vida att lagen endast omfattar självbetjäningstjänster via Internet. Lagen är dock inte tillämplig i fråga om överklaganden av beslut i annat fall än då en begäran om omprövning skall anses som ett överklagande, se exempelvis 20 kap. 10 § tredje stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring. Sist- nämnda bestämmelse har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. På förslag av Lagrådet har dessutom den i lagrådsremissen föreslagna 1 § delats upp i två olika paragrafer; 1 § och 2 §. I andra stycket definieras begreppet självbetjäningstjänster.