prop · GQ03117 · 2003-05-16 00:00:00 — Mot bakgrund av de stora förändringar som har varit och det behov som finns av fortsatt utveckling på avfallsområdet är det nödvändigt att staten ökar sitt engagemang på avfallsområdet eftersom avfalls- hanteringen utgör en del av samhällets infrastruktur. Regeringen anser att det är som bör ha detta ansvar. Det är dock viktigt att i sammanhanget påpeka att ansvar skall begränsas till att bevaka och följa avfallshanteringens utveckling. Hela ansvaret för att säkerställa omhändertagande och organisera insamling skall ligga på kommuner, producenter, verksamhetsutövare och andra aktörer. Natur- vårdsverket har därutöver ett centralt vägledningsansvar i enlighet med (se avsnitt 7.9). Regeringen anser att det finns anledning att närmare studera vilken effekt utvecklingen på avfallsområdet har haft på marknaden för omhändertagande av avfall, särskilt avseende kommunernas minskade inflytande över avfallshanteringen. Regeringen avser därför att ge Natur- vårdsverket i uppdrag att i samråd med utreda marknadssituationen för avfallshanteringen. I uppdraget skall ingå att särskilt studera marknaden för omhändertagande av farligt avfall, inför ett beslut om att ta bort kommunernas ensamrätt till omhändertagande och transporter av farligt avfall (se avsnitt 7.7). Regeringen avser att låta ansvar komma till uttryck i förordningen (2001:1096) med instruktion för genom en bestämmelse om att verket skall ha till uppgift att bevaka utvecklingen på avfallsområdet avseende kapacitet och metoder för omhändertagande av avfall samt verka för att omhändertagandet av avfall sker på ett miljö- mässigt godtagbart sätt och ett för samhället effektivt och konsumenterna enkelt sätt. 7.2Ett råd för avfallsfrågor inrättas Regeringens bedömning: Ett råd för avfallsfrågor bör inrättas inom för att vara rådgivande och bistå i genomförandet av avfallspolitiken samt för att bredda samrådet med olika aktörer. förslag: En särskild delegation skall inrättas för att driva på arbetet med att utveckla producentansvaret. Remissinstanserna: kommun har efterfrågat en bättre sam- ordning av avfallsfrågorna, främst producentansvarsfrågorna, och anser att en central samrådsgrupp bör bildas. föreningen har förklarat sig stödja utredningens förslag att inrätta Prop. 2002/03:117 en delegation, men ansett att den bör beakta avfallshanteringen och återvinningsmarknaden i ett helhetsperspektiv samt att den bör vara nära knuten till som är den centralt samordnande myndig- heten för avfallshantering. Skälen för regeringens bedömning: har föreslagit att ett forum inrättas för fortsatta diskussioner om avfallsrelaterade frågor mellan olika aktörer, såsom myndigheter, produ- center och kommuner. Frågor av särskilt intresse kan vara genom- förandet av producentansvaret och utvecklandet av producentansvar för nya produktgrupper men också genomförandet av andra åtgärder och initiativ på avfallsområdet såsom deponeringsförbuden för brännbart och organiskt avfall. Regeringen anser att införandet av ett sådant forum för samråd bör organiseras inom ramen för ansvar på avfallsområdet. Regeringen avser att inom inrätta ett råd för avfalls- frågor. Detta görs genom en ändring i instruktion där rådets uppgifter och roll preciseras. Syftet med rådet är inte att skapa en ny myndighet utan att inrätta en organisation för att samordna arbetet på avfallsområdet och att tillsammans med aktörer inom området verka för ett för samhället effektivt och för konsumenter enkelt omhändertagande av avfall. Rådet bör ha en rådgivande roll och bistå i genomförandet av avfallspolitiken. I rådet bör företrädare för centrala aktörer inom avfallsområdet samt representanter för övrigt näringsliv, konsumenter och frivilligorganisationer ingå. 7.3Avfallsplanering på , regional och nationell nivå stärks Regeringens bedömning: Det instrument som avfallsplaneringen utgör bör stärkas på , regional och nationell nivå. Planeringen bör syfta till att slå fast tydliga strategier för att nå målen på avfallsområdet. Planeringen bör också användas till att få ökad kunskap om mängder och flöden av avfall samt kapaciteten för omhändertagande. ges i uppdrag att utarbeta en nationell avfallsplan. Länsstyrelsernas roll i den regionala planeringen stärks och den kommunala avfallsplaneringen anpassas till rådande omständigheter. förslag i rapport 5177 om omhändertagande av avfall överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har ställt sig positiva till en nationell avfallsplan och till ett utökat regionalt samarbete på frivillig väg.. () har anfört att en nationell avfallsplan bör innehålla så kallade målnyckeltal som anger hur stora mängder avfall som bör produceras i ett ekologiskt hållbart samhälle. Flertalet kommuner har anfört att den kommunala avfalls- planeringen är föråldrad och bör anpassas till rådande omständigheter. Några kommuner samt och VAFAB (Avfallsaktiebolag) har anfört att den kommunala avfallsplaneringen endast bör omfatta det avfall som kommunerna har ett direkt ansvar för. Skälen för regeringens bedömning Omfattande förändringar har präglat avfallsområdet under det senaste årtiondet. Införandet av producentansvar för flera varugrupper, skärpta krav för deponier, avreglering av kommunernas avfallshantering och beslut om att förbjuda deponering av brännbart respektive organiskt avfall är exempel på åtgärder som avsevärt har förändrat arenan för olika aktörer, både offentliga och privata. Vid genomförandet av olika åtgärder har bristande kunskap om mängder och flöden av avfall samt om kapa- citet för omhändertagande av avfall uppdagats. har konstaterat att det saknas en samlad kunskap och tydliga strategier på dessa områden på olika nivåer i samhället och att det kan vara ett skäl till att omställningen inte skett i den takt som regeringen tidigare förutspått. Avfallshantering var mycket av en intern angelägenhet vilket bl.a. visade sig i att nästan varje kommun hade en egen deponi för avfall. Avfallsplaneringen har därför nästan uteslutande skett på nivå. Regeringen anser i likhet med att ökade krav på avfallshanteringen ställer allt högre krav på samordning och planering över större områden. Kommuner har inte längre ensamma ansvaret för att sörja för den kapacitet och infrastruktur för hantering av avfall som behövs. Regeringen instämmer i bedömning att avfallsplaneringen behöver utvecklas även på regional och nationell nivå. Avfallsplaneringen bör användas som ett styrinstrument för att uppfylla målen i avfallspolitiken. Avfallsplaneringens huvuduppgift bör vara att översätta de nationella miljökvalitetsmålen och andra mål på avfallsområdet till praktisk handling. Avfallsplanerna bör kunna ge beslutsfattande myndigheter underlag för om nya åtgärder på avfallsområdet är nödvändiga. Planerna bör också kunna tjäna som vägledning för näringslivet inför beslut om investeringar för omhändertagande av avfall. Avfallsplaner bör innehålla uppgifter om mängder och strömmar av avfall och om kapacitet för omhändertagande samt övergripande strategier. Avfallsplanering på nationell, regional och nivå har olika uppgifter och delvis olika syften. Mycket är dock gemensamt varför det är viktigt att de olika nivåerna kan fungera i en sammanlänkad kedja. Krav på avfallsplanering finns inom EU. I rådets direktiv /442/EEG (EGT L 194, 25.7.175, s. 39) av om avfall finns i artikel 7 krav på att medlemsländerna skall låta upprätta planer för avfallshanteringen. Direktivet senast ändrat genom kommissionens beslut 96/350/EG (EGT L 135, , s. 32). Planerna skall omfatta typ, kvantitet och ursprung beträffande det avfall som skall återvinnas eller bortskaffas, allmänna tekniska krav, speciella åtgärder beträffande vissa typer av avfall och lämpliga områden eller anläggningar för bort- skaffande. Enligt och rådets direktiv /62/EG av om förpackningar och förpackningsavfall, artikel 14, skall planerna innehålla ett särskilt kapitel om hanteringen av förpackningar och förpackningsavfall. I genomförs kraven på avfallsplanering i den kommunala avfallsplaneringen. Kravet på avfallsplanering, som infördes och finns i 15 kap. 11 § , har enligt troligen inneburit en ökad satsning på avfallshantering i många kommuner. att kommunerna fått ett successivt minskat praktiskt ansvar för avfalls- hanteringen anser regeringen att kommunerna fortfarande har en viktig uppgift att fylla för att avfallssystemen skall fungera. invånarna upplevs kommunen ofta som den naturliga kontakten när de har synpunkter på avfallshanteringen, oavsett vem som är formellt ansvarig för avfallet. Det är därför viktigt att kommunerna även i fort- sättningen har den överblick över avfallshanteringen som avfalls- planeringen skall tillförsäkra. För att kunna ha en överblick över mängder och flöden av avfall i kommunen bör det övergripande planeringsansvaret även fortsättningsvis gälla allt det avfall som uppkommer i kommunen och inte enbart det avfall för vilket kommunen har ett renhållningsansvar. Detta inbegriper även det avfall för vilket producenter har ett särskilt ansvar (se avsnitt 7.5.3). Detta är viktigt inte minst för att bevaka att tillräcklig behandlingskapacitet finns tillgänglig och att beslutade miljökvalitetsmål och delmål uppnås. underlättas samarbetet med andra aktörer som verkar i kommunen och kan tjäna som utgångspunkt för tillsyn och information till kommun- Vid utarbetande av avfallsplanen skall samråd ske med berörda aktörer, såsom hushåll och företag. beslutade föreskrifter om innehållet i kommunala avfallsplaner (SNFS 1991:3) har mycket hänt på avfallsområdet varför en anpassning av reglerna till de omständigheter som råder av många anses som har därför påbörjat ett arbete med att revi- Regeringen anser att detta är ett viktigt arbete som bör reflektera den inriktning på avfallsområdet som regeringen presenterar i den här propositionen. anser att nya krav på behandling av avfall kräver samarbete över kommungränserna. Långsiktiga strategier, tekniskt komplicerade behandlingsmetoder som kräver stora investeringar och uppfyllandet av regionala mål är faktorer som pekar på behovet av samarbetar många kommuner regionalt vid framtagandet av de kommunala avfallsplanerna. Detta är en utveck- ling som regeringen anser är positiv även om regional planering inte helt kan ersätta planeringen på nivå. Regeringen anser i likhet med att länsstyrelsernas roll i planeringsarbetet bör stärkas. Regeringen avser därför att förtydliga och utöka den skyldighet att sammanställa kommunala avfallsplaner som länsstyrelserna har enligt 11 § avfallsförordningen (2001:1063) till att även omfatta krav på analys och uppföljning av kapaciteten för avfallsbehandling i länet eller i har möjlighet att meddela föreskrifter om vilka uppgifter som skall ingå i länsstyrelsernas Regeringen är också positiv till förslag om att ge länsstyrelserna möjlighet att kalla till samråd om de utifrån kommunernas planer befarar att behandlingskapaciteten skulle Prop. 2002/03:117 kunna bli otillräcklig. Regeringen avser att införa sådana krav i avfallsförordningen (2001:1063). Detta samråd bör enligt regeringen även ske om bedömer att en överkapacitet håller på att skapas. Samrådet bör även involvera andra berörda aktörer. Utöver länsstyrelsernas roll i den regionala planeringen kan ibland andra samverkansformer vara relevanta. Regeringen ser mycket positivt på andra frivilliga regionala samarbetsformer, vilka även bör involvera näringslivet. Erfarenheter från de senaste årens utveckling på avfallsområdet pekar på ett behov av ökad kunskap om avfallshanteringen och tydliga strategier för att uppnå målen även på nationell nivå. Regeringen anser att avfallsplanering på nationell nivå är ett styrinstrument som kan förbättra den situationen och anser därför att en nationell avfallsplan bör tas fram och följas upp regelbundet av . Planen bör innehålla en redovisning av mängder av olika kategorier av avfall och hur dessa behandlas samt den miljöpåverkan från avfallshantering som uppstår. Till detta skall även läggas en uppföljning av hur insamlingen av avfall fungerar, framför allt med avseende på servicenivån för hushållen. Planen skall vidare uppfylla kraven i rådets direktiv /442/EEG av om avfall och och rådets direktiv /62/EG av om förpackningar och förpacknings- avfall. Planen bör baseras på de nationella miljökvalitetsmål och delmål som berör avfallshanteringen, mål utifrån strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp och EU:s sjätte miljöhandlingsprogram samt utgå från relevanta strategier, långsiktiga styrmedel och ansvarsfördelning för hur de olika målen skall uppnås. Ett av underlagen för arbete med den nationella avfallsplanen bör vara de sammanställningar som länsstyrelserna gör av de kommunala avfallsplanerna. Regeringen avser att ge i uppdrag att ta fram en nationell avfallsplan som skall redovisas till regeringen . I uppdraget bör vid behov ingå att redovisa förslag till nya åtgärder. Uppdraget skall genomföras i samråd med berörda myndigheter och aktörer. Planen bör revideras i lämpliga intervall, förslagsvis . Det finns i detta sammanhang anledning att erinra om kommunernas ansvar för att i den fysiska planeringen, enligt (1987:10), tillgodose behovet av mark för olika typer av anläggningar för omhändertagande av avfall. Det kan gälla allt från mindre byggnader (s.k. miljöstugor) i direkt anslutning till bostadshus till särskilda anlägg- ningar för insamling av hushållens avfall i skilda fraktioner (återvinningsstationer) samt stora anläggningar där insamlat avfall kan behandlas för återvinning av energi och material eller deponeras. När förslag till översiktsplan upprättas skall kommunen samråda med Prop. 2002/03:117 bl.a. samt de regionplaneorgan och kommuner som berörs skall bl.a. verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt. Motsvarande gäller vid detalj- planeläggning. kan också upphäva en detaljplan på den grunden att mellankommunal samordning inte har skett i tillräcklig omfattning. (M2002:05) har till uppgift att göra en allmän översyn av PBL och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnads- verk m.m. Direktiven är utformade på sådant sätt att kommittén även kan behandla frågor som rör markanvändning och byggnadsutformning med hänsyn till avfallshanteringens behov och, om så anses nödvändigt, föreslå en uttrycklig lagreglering i detta hänseende. Regeringens förslag: Det ansvar som varje innehavare av avfall har skall uttryckligen anges i . Ansvaret innebär en skyldighet att se till att avfallet hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. I bestämmelsen skall erinras om att producenter och kommuner enligt andra bestämmelser har eller kan åläggas skyldighet att hantera avfall eller att avfall i vissa fall skall hanteras av kommunerna. förslag i rapport 5177 om omhändertagande av avfall överensstämmer delvis med regeringens förslag. förslag innebar att detta ansvar uttryckligen skulle anges endast i fråga om den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar avfall. Natur- vårdsverket föreslog också en definition av verksamhetsavfall samt ett bemyndigande att meddela föreskrifter. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna har ställt sig positiva till förslag. i har anfört att det är mycket viktigt att lagkraven blir tydliga samt att det också krävs att den som ger upphov till avfallet verkar för att minska avfallsmängden, sortera avfallet och i första hand återvinna det. kommun har anfört att det tydligare måste framgå att ansvaret inkluderar avfallets miljöriktiga behandling. RVF har anfört att förslag är principiellt riktigt men har uttryckt en tveksamhet till definitionen verksamhetsavfall. () och BIL har avstyrkt Naturvårds- verkets förslag, bl.a. med hänvisning till att motsvarande krav redan framgår av hänsynsreglerna i . Skälen för regeringens förslag: hänsynsregler utgör allmänna handlingsnormer för var och en. Detta innebär att både enskilda och företag som bedriver yrkesmässig verksamhet omfattas av regel- verket. Hänsynsreglerna finns i 2 kap. . Kapitlet inleds med en bevisbörderegel. Den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall visa att de efterföljande hänsyns- reglerna iakttas. Därefter följer en rad regler med krav på hänsyn i vissa avseenden. Bl.a. måste den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd utföra de skyddsåtgärder som är nödvändiga samt ha den kunskap som krävs för att förebygga miljö- påverkan. Hänsynsreglerna innebär också en skyldighet att hushålla med material och energi genom att använda dem effektivt samt genom att återanvända och återvinna material och andra resurser. En avvägning skall dock alltid göras mellan allmänna och enskilda intressen enligt en särskild skälighetsregel. Hänsynsreglerna är rättsligt bindande och kan läggas till grund för förelägganden och förbud enligt . De skall också iakttas när regeringen eller annan myndighet meddelar föreskrifter enligt balken. Även om hänsynsreglerna gäller i en viss situation måste en avvägning göras i det enskilda fallet. Den miljöpåverkan som en åtgärd innebär måste vägas in i bedömningen av vilka försiktighetsmått som skall vidtas för att hindra eller begränsa olägenheterna från den. Som framförts i propositionen om (prop. 1997/98:45 Miljöbalk, del 1, s. 205 f.) torde de åtgärder en person vidtar i det dagliga livet typiskt sett innebära betydligt mindre miljörisker än en industriell verksamhet, vilket då också skall återspeglas vid de avvägningar som skall göras. Varken i eller avfallsförordningen (2001:1063) finns någon uttrycklig bestämmelse om ansvar för avfall som uppkommer i yrkesmässig verksamhet. En verksamhetsutövares ansvar för det avfall som uppkommer i verksamheten följer i stället, liksom för alla andra, av de allmänna hänsynsreglerna tillsammans med alla de separata bestäm- melser om avfall och avfallets hantering som finns i både och förordningar. Om en verksamhetsutövare inte ombesörjer hante- ringen av avfallet själv, måste han eller hon se till att avfallet lämnas till någon som är beredd att göra det. Kommunerna hade fram till möjlighet att utöka sitt ansvar till att även omfatta bortforsling och slutligt omhändertagande av allt avfall från verksamheterna. Avskaffandet av denna möjlighet för kommunerna har grundats på bedömningen att utvecklingen av miljö- ledningssystem tillsammans med regleringar av producentansvar på fler områden skulle leda till ett ökat ansvarstagande och ett ökat intresse från näringslivet att ta ett helhetsgrepp om varuproduktionen och avfalls- hanteringen (prop. 1996/97:172, Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle ett ansvar för alla). har kommunerna endast kvar möjligheten till ensamrätt för hantering av det farliga avfallet (se avsnitt 7.7). Uppdelningen av ansvar mellan det allmänna och verksamhetsutövare har aktualiserats i samband med den kapacitetsbrist som uppstod i behandlingsanläggningar i samband med att förbudet att deponera utsorterat brännbart avfall trädde i kraft . Naturvårds- verket har funnit att det råder en bristande medvetenhet bland verk- samhetsutövare om det ansvar som de faktiskt redan har för sitt avfall. Ansvaret innebär att en verksamhetsutövare måste säkerställa att det avfall som uppkommer i verksamheten tas om hand på ett godtagbart sätt av verksamhetsutövaren själv eller någon han eller hon anlitar. Finns det inte någon som är beredd att ta hand om avfallet, beroende på kapacitetsbrist eller annat, måste verksamhetsutövaren göra det själv. Om ingen annan gör det innebär detta i praktiken att verksamhetsutövaren blir hänvisad till att själv skaffa sig kapacitet för avfallets omhänder- Kommunens ansvar för hushållsavfall innebär inte att kommunen måste se till att det finns kapacitet för omhändertagande av annat avfall. För att tydliggöra ansvaret har föreslagit att det av skall framgå att den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar verksamhetsavfall ansvarar för att avfallet återvinns eller bortskaffas på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Enligt förslag bör verksamhetsavfall definieras som det avfall som inte är hushållsavfall, dvs. annat avfall än det som kommer från hushåll och därmed jämförligt avfall från annan verksamhet. Merparten av remissinstanserna har förklarat sig positiva till att som föreslagit definiera verksamhetsavfall och att förtydliga det ansvar som finns för omhändertagande av sådant avfall. () har dock anfört att en bestämmelse som uttryckligt pekar ut ett ansvar för den som yrkesmässigt frambringar verksamhets- avfall skulle skapa oklarhet och uppfattas som en inskränkning av det ansvar som gäller för alla inte bara yrkesmässiga verksamhetsutövare. Regeringen delar hovrättens bedömning. En definition av verksamhetsavfall bör därför inte föras in i . visar utredningen att det finns ett behov av att det inte skall råda någon oklarhet om det ansvar som verksamhetsutövare har, nämligen att hantera avfallet på ett godtagbart sätt eller att åtminstone lämna det till någon som omhändertar det på ett sådant sätt. Detta gäller var och en som frambringar avfall. Med beaktande av remissinstansernas synpunkter föreslår därför regeringen att en bestämmelse införs i av den innebörden att den som innehar avfall skall se till att avfallet hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Den föreslagna bestämmelsen är således inte begränsad till avfall som uppkommit i yrkesmässig verksamhet utan riktar sig till alla och envar. Bestämmelsen bör införas i 15 kap. . Vad ansvaret närmare innebär framgår när den föreslagna bestämmelsen läses tillsammans med andra bestämmelser om avfallshantering och mot bakgrund av bestämmelserna i 2 kap. , särskilt 3 och 7 §§. För många avfallsinnehavare underlättas ansvaret av att det finns andra som kan ha skyldighet att ta hand om avfallet, t.ex. kommuner och producenter. I 15 kap. 6 § finns en bestämmelse om att producenter kan åläggas skyldighet att ta hand om avfall. Bestämmelser om att avfall skall tas om hand av kommuner eller att kommuner kan åläggas skyldighet att ta hand om avfall finns i 15 kap. 8, 10, 17 och 18 §§. Den föreslagna nya paragrafen bör innehålla en hänvisning till dessa bestämmelser. I lagrådsremissen var paragrafen formulerad så att ett ansvar ålades den som innehar avfall att se till att avfallet tas om hand på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. I andra stycket hänvisades till att producenter och kommuner kan ha en skyldighet att ta hand om avfall. I 15 kap. 3 § definieras hantering av avfall såsom en verksamhet eller åtgärd som utgörs av insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall. Regeringen instämmer i Lagrådets bedöm- ning att paragrafens lydelse bör anpassas till det befintliga hanteringsbegreppet i terminologiskt hänseende. Detta förtydligande av lagstiftningen bör kompletteras med vägledning och information till företag om vad innebär och hur företagen kan arbeta med avfallsfrågor. Regeringen anser att det är Prop. 2002/03:117 positivt att har för avsikt att bedriva ett sådant arbete. Det är regeringens bedömning att ett tydligt ansvar tillsammans med krav på kunskap om systematiskt arbetssätt kan leda till ökad återvinning. Detta kan fungera som ett komplement till den bedömning av avfallshanteringen som görs vid tillståndsprövning. Särskilt betydelse- fullt bedömer regeringen detta vara för exempelvis byggsektorn och andra verksamheter som inte omfattas av tillståndsplikt för miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. . har även föreslagit att regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer skall bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldigheterna för den som i sin yrkesmässiga verksamhet fram- bringar verksamhetsavfall. Det finns en möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att med stöd av 15 kap. 9 § meddela föreskrifter om hantering av avfall.