prop · GQ03110 · 2003-03-27 00:00:00 — Den andra frågan hänför sig till att lagen om elektronisk kommunika- tion kommer att vara tillämplig på elbolag i den mån dessa bedriver anmälningspliktig elektronisk kommunikationsverksamhet. Elbolagen och deras elströmsverksamhet regleras genom elnätslagstiftningen och då huvudsakligen av ellagen (1997:857). Ellagen innehåller föreskrifter om elektriska anläggningar, om handel med el i vissa fall samt om elsäkerhet (1 kap. 1 § ellagen). Tillsynen över ellagen utövas av . För den tillsyn som avser elsäkerhet eller driftsäkerheten hos elsystemet har rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder (12 kap. 5 § ellagen). Genom att energi- företagen utökar sina verksamhetsområden till att omfatta även till- handahållande av ett allmänt kommunikationsnät måste den myndighet som skall utöva tillsyn över sådana nät också ges befogenheter att kunna utöva tillsyn i starkströmsanläggningar. Frågan har berörts i avsnitt 17.4. Om tillsynsmyndigheten inom ramen för sin tillsyn finner skäl att misstänka att en verksamhet som omfattas av lagen inte bedrivs i enlighet med lagen eller skyldigheter, villkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, skall tillsynsmyndigheten underrätta den ansvariga parten om detta förhållande och ge denne tillfälle att yttra sig. Detsamma skall gälla om tillsynen ger skäl att misstänka att ett tillstånd att använda radiosändare inte används i sådan utsträckning som villkoren medger. Om en tillståndshavare använder radiosändare i strid mot tillståndet skall detta vid tillsynen jämställas med en överträdelse av tillståndsvillkoren. I underrättelsen skall myndigheten ange att ett föreläggande eller förbud kan komma att utfärdas om rättelse inte sker frivilligt inom en viss angi- ven tid. Den tid som anges för rättelse skall inte understiga en månad från underrättelsen, om inte den som mottagit underrättelsen samtycker till eller om det är fråga om upprepade fall av över- trädelser. Om rättelse inte skett inom den tid som angetts i underrättelsen skall tillsynsmyndigheten kunna utfärda ett föreläggande eller förbud, vid be- hov förenat med vite. Den omständigheten att parten inte yttrat sig med anledning av underrättelsen skall inte hindra att föreläggande utfärdas. Inte heller skall upprepade eller ständigt förnyade inlagor från partens sida förhindra myndigheten från att gå vidare i tillsynen. Tillsyns- myndighetens föreläggande får inte avse annan fråga än den som parten genom underrättelsen givits möjlighet att rätta till frivilligt. Av före- läggandet skall tydligt framgå på vilket sätt och inom vilken tid parten skall agera för att efterkomma föreläggandet och undvika en eventuell vitessanktion. Beslutet om föreläggande gäller om annat inte sägs. Om rättelse inte heller sker med anledning av föreläggandet skall tillsynsmyndigheten kunna återkalla eller ändra det tillstånd som verk- samheten avser, eller besluta att verksamheten helt eller delvis skall upp- höra. Även ett sådant beslut gäller om annat inte sägs. Åtgär- den skall vara proportionerlig i förhållande till den skada, olägenhet eller risk som föreligger. Överträdelse som endast är av mindre betydelse skall därför normalt inte föranleda en så ingripande åtgärd som återkallelse av tillstånd eller förbud att bedriva verksamheten innebär. Om part inte efterkommit ett föreläggande som meddelats på grund av att ett tillstånd för radiosändare inte använts i den utsträckning som villkoren medger, skall återkallelse inte ske om särskilda skäl talar emot det eller om en ändring av tillståndsvillkoren lika väl tillgodoser ändamålet med före- läggandet. Särskilda skäl mot återkallelse kan föreligga t.ex. om åter- kallelsen skulle hindra radio- eller TV-utsändningar från ett program- företag med tillstånd enligt radio- och TV-lagen (1996:844). Om ett föreläggande inte efterkoms kan tillsynsmyndigheten meddela de ytterligare förelägganden eller förbud som är nödvändiga för att förmå parten att upphöra med överträdelsen eller i övrigt agera i enlighet med lagen. Även ett sådant beslut skall kunna förenas med ett verkningsfullt vite. För vitesförelägganden gäller bestämmelserna i viteslagen (1985:206). Förutom de tillfällen när återkallelse kan aktualiseras enligt det anförda, finns det behov för tillsynsmyndigheten att kunna återkalla tillstånd eller ändra tillståndsvillkor under särskilda omständig- heter. Det skall givetvis vara möjligt att återkalla tillståndet om tillståndshavaren själv begär detta. Likaså skall omedelbar återkallelse få ske om tillståndshavaren lämnat oriktiga eller ofullständiga uppgifter i samband med tilldelningen eller om tillståndshavaren trots påminnelse underlåtit att betala fastställda avgifter. Slutligen kan ett tillstånd ome- delbart återkallas eller ändras om förutsättningarna för radio- användningen ändras på grund av radiotekniska förändringar eller inter- nationella överenskommelser, eller om ett tillstånd enligt annan lag som utgjort förutsättning för tillstånd att använda radiosändaren upphört att gälla. Det sistnämnda kan avse fall där tillstånd att sända ljudradio- eller TV-program enligt radio- och TV-lagen upphör att gälla. För sådant fall kan emellertid ett tillstånd enligt lagen om elektronisk kommunikation vara förutsättning för ett nytt sändaruppdrag. Därför skall lagen medge att tillståndet åtminstone inte återkallas. Med hänsyn till efterfrågan på frekvenser skall en sådan övergångsperiod en- dast i undantagsfall få överstiga . Det får anses ligga på tillståndshavaren att göra sannolikt att tillståndet kommer att behövas för sådana framtida sändningstillstånd. Om flera programföretag använder samma frekvens och tillståndet enligt radio- och TV-lagen upphört för ett av dem, men inte för övriga företag, bör det i allmänhet inte komma i fråga att återkalla tillståndet. Förutom i fall där tillståndhavaren begärt återkallelse eller underlåtit att betala avgifterna, skall tillsynsmyndigheten överväga om ändamålet med återkallelsen inte lika väl kan tillgodoses genom att tillstånds- villkoren ändras. Om så är fallet skall återkallelse inte ske. Det skall vara möjligt att omfördela eller i övrigt ändra tilldelningen av frekvenser för rundradiosändning, om detta är nödvändigt för att bereda nya användare möjlighet att bedriva rundradioverksamhet. En situation då detta kan vara motiverat är om en flyttning av en lågeffektstation för TV möjliggör införande av digital-TV. I flera europeiska länder finns också planer på att se över användningen av FM-banden. En återkallelse av tillstånd eller ändring av tillståndsvillkor på grund av förändringar inom radiotekniken får beslutas endast om det med hän- syn till intresset av en effektiv användning av radiofrekvenser finns syn- nerliga skäl för en sådan åtgärd. Det bör av lagen framgå att hänsyn i sådana fall skall tas till i vilken utsträckning rimligt ekonomiskt utbyte av utrustningen uppnåtts och vilka effekter en återkallelse får för tillstånds- havarens verksamhet. När överträdelse eller bristande efterlevnad av lagen eller skyldigheter, villkor eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen medför ett allvar- ligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsa, eller befaras orsaka allvarliga ekonomiska eller operativa problem för andra leveran- törer eller användare av elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster får tillsynsmyndigheten utan föregående under- rättelse vidta omedelbara åtgärder för att åtgärda problemet innan ett Prop. 2002/03:110 slutligt beslut fattas i tillsynsärendet. Det berörda företaget skall därefter ges en rimlig möjlighet att lämna synpunkter och föreslå åtgärder. De omedelbara åtgärderna kan bestå i beslut att tillsvidare upphöra helt eller delvis med verksamheten, beslut att tillsvidare återkalla tillstånd eller ändra tillståndsvillkoren. Åtgärderna kan senare bekräftas i ett slutligt beslut. skall under sådana särskilda omständigheter som avses här även kunna meddela föreläggande, förenat med vite, att genast vidta rättelse. Med allvarliga ekonomiska eller operativa problem kan t.ex. förstås omfattande radiostörning på mobilnätsystem så att operatörerna inte kan erbjuda trafik över vissa områden, eller avbrytande av samtrafik i strid med beslutade skyldigheter som medför att slutanvändare inte kan nå varandra. Exempel på andra situationer som kan aktualisera omedelbara åtgärder är om ett företag väljer att inte längre följa beslut om skyldighet att tillhandahålla vissa samhällsomfattande tjänster eller om ett företag drar in ett beviljat tillträde och detta leder till att samhällsviktiga kom- munikationer inte kan upprätthållas eller att möjligheten att ringa nöd- samtal upphör. ansvarar för bedömningen i det en- skilda fallet om sådana förhållanden är för handen som kan motivera ett ingripande utifrån de rekvisit som uppställs i lagen. Regeringen anser inte att det behöver införas några bestämmelser om ekonomisk kompensation i den nya lagen för den som eventuellt lider skada till följd av en återkallelse eller ändring av tillstånd att använda radiosändare eller nummer. Varken LRK eller EG-direktiven föreskriver någon sådan rätt till kompensation. Förutsättningarna för återkallelse eller ändring anges i lag eller tillståndsvillkor och får därmed anses som kända för den som bedriver verksamheten. Det är en annan sak att fel i myndighetsutövningen under vissa omständigheter kan leda till skadeståndsansvar för det allmänna. Den som efter ett allmänt inbjudningsförfarande med anbudsgivning har erhållit tillstånd skall betala ersättning till staten. Om tillståndet åter- kallas eller ändras skall betalningsskyldigheten inte påverkas. Ersättningsskyldigheten till staten skall dock kunna omprövas när åter- kallelse eller ändring sker utan tillståndshavarens förskyllan. Det skall därför anges i lagen att skyldigheten att betala ersättning för tillstånd inte påverkas av återkallelse eller ändring, om inte annat bestämts i samband med återkallelsen eller villkorsändringen. Regeringens förslag: skall på begäran av part av- göra tvister om skyldigheter enligt lagen mellan dem som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster eller till- hörande tjänster. Beslut i de frågor som tvisten gäller skall meddelas , om det inte finns särskilda omständigheter. Myndig- heten skall kunna hänskjuta en tvist till en medlare som bekostas av par- terna. Utredningens förslag: Utredningen föreslog att tvister mellan en- skilda i anledning av ett beslut som meddelats med stöd av lagen skulle kunna avgöras av den myndighet som fattat beslutet. Utredningen före- slog dessutom att parterna skulle kunna gemensamt hänskjuta tvister i anledning av lagen, eller skyldigheter, villkor eller föreskrifter som med- delats med stöd av lagen, till avgörande av en särskild nämnd. Enligt för- slaget skulle parterna välja ordförande bland av regeringen förordnade personer, utse övriga nämndledamöter samt finansiera nämnden. I övrigt överensstämmer förslaget med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har ingen invändning mot att en förvaltningsmyndighet får avgöra tvister. menar dock att det inger betänkligheter att reglerings- myndigheten ges behörighet att reglera dispositiva tvister och Telia- Sonera anser det olämpligt att beslutsmyndigheter ges tvistlösande funk- tioner och förordar att denna funktion läggs direkt i domstol eller i en domstolsliknande nämnd. Länsrätten i och () anser att den föreslagna befogenheten för en myndig- het att lösa tvister är mer begränsad än vad som skall gälla enligt EG- direktiven. PTS efterlyser vidare en möjlighet för myndigheten att fatta interimistiska beslut i tvistlösningsförfarandet. Hovrätten över och , Länsrätten i och m.fl. till- styrker i huvudsak förslaget om en särskild nämnd. Flera remissinstanser, såsom PTS, och Statskontoret, varnar dock för att små operatörer kan missgynnas om parterna får stå för kostnaderna. avstyrker förslaget om en särskild nämnd och menar att det är oklart vilken kompetens de olika tvistlösningsorganen skall ha. , Hi3G, Tele2 m.fl. avstyrker förslaget om en särskild nämnd och anser att tvistlösning skall ske hos tillsynsmyndigheten. Även IT- Företagen ifrågasätter nyttan med en särskild nämnd. TeliaSonera anser att parterna inte kan vara säkra på om nämndens beslut kommer att stå sig. Flertalet remissinstanser som uttalat sig i frågan tillstyrker att någon annan än tillsynsmyndigheten agerar medlare. m.fl. ifrågasätter dock det lämpliga i att medling skall kunna ske mot parternas vilja. Skälen för regeringens förslag: Sedan telelagens tillkomst har det funnits uttalade önskemål om att ett snabbt och enkelt prövnings- förfarande skall inrättas. Vid införandet av telelagen diskuterades olika former för tvistlösning. konstaterade (SOU 1992:70, s. 254) att det från olika håll hade framhållits hur betydelsefullt det var med ett effektivt förfarande för tvistlösning. Det som i första hand efter- frågades enligt var en möjlighet att snabbt få ett de- finitivt besked i den fråga som tvisten avsåg. fram- höll också att särskilda krav måste ställas med hänsyn till att tviste- frågorna är särpräglade och kan vara komplicerade på ett sätt som kräver ingående kunskaper om tekniska och ekonomiska frågor. Telelags- utredningen föreslog därför en domstolsliknande nämnd såsom ett legalt skiljeförfarande. Denna ordning ansåg emellertid regeringen mindre lämplig mot bakgrund av de allmänna strävandena mot att skapa enhet- lighet och samordning av domstolsväsendet (prop. 1992/93:200, s. 153). Genom en ändring i telelagen 1997 gavs tillsynsmyndigheten befogen- het att besluta vad som skall gälla mellan parterna vid tvist om sam- trafikvillkor eller villkor om sammankoppling av nätkapacitet. Tillsyns- myndighetens beslut överklagas hos länsrätten. Denna befogenhet utöka- des 1999 till att gälla även tvister om överlämnande av telefonnummer och förval. När en skyldighet att på marknadsmässiga villkor tillhandahålla nät- kapacitet infördes i telelagen (prop. 1999/2000:57) föreslog regeringen i en remiss till Lagrådet att tillsynsmyndighetens tvistlösningsmandat skulle utökas till att omfatta även dessa frågor. Lagrådet avstyrkte dock att tillsynsmyndigheten skulle kunna handlägga tvister av dispositiv natur som ordinära förvaltningsärenden och därvid kunna fatta beslut som kan överklagas hos länsrätt. Lagrådet ansåg att förvaltningslagen (1986:223) och den där fastslagna officialprincipen högst sannolikt inte kunde sam- ordnas med att parterna i själva verket får disponera över process- föremålet. Enligt Lagrådet borde i stället sådana tvister föras till allmän domstol (a. prop. s. 53 f.). Regeringen gick inte vidare med lagförslaget i detta avseende, men förutskickade att man kunde komma att återkomma med ett omarbetat förslag. Vid behandlingen av propositionen gav till känna att det vore en stor fördel om tillsynsmyndigheten fick befogenhet att besluta i fall där parterna är oeniga och att regeringen borde återkomma till riks- dagen med förslag till ändring av telelagen som ger tillsynsmyndigheten en starkare roll (bet. 1999/2000:TU8, rskr. 1999/2000:189). Regeringen tillkallade därefter en utredare med uppdrag att analysera frågan om tvistlösning på teleområdet och föreslå de lagändringar som analysen föranledde. Utredaren föreslog i departementspromemorian Effektivare tvistlösning på teleområdet (Ds 2000:56) att PTS:s befogen- het att besluta vad som skall gälla mellan parterna vid tvist skulle utvid- gas till alla tvister mellan teleoperatörer som rör tillämpningen av tele- lagen. Sedan promemorian remitterats ansåg regeringen att promemorian och inkomna remissvar naturligen skulle beaktas i samband med det nu aktuella förslaget till ny lagstiftning inom området för elektronisk kom- munikation (prop. 2001/02:1, utgiftsområde 22, s. 115). Den tvistlösningsordning som väljs måste innebära snabbhet i hand- läggningen och kvalitet i avgörandet. Det är vidare viktigt att tvistlösaren har hög kompetens och att den valda ordningen är kostnadseffektiv. Vad som komplicerar frågan är att de tvister som aktualiseras ofta har privat- rättsliga inslag som de offentligrättsliga intressena kan vara betydande. Enligt artikel 20 i ramdirektivet skall den nationella reglerings- myndigheten kunna fatta ett bindande beslut för att avgöra en tvist i sam- band med de skyldigheter som uppstår genom direktiven. En sådan befo- genhet finns redan enligt telelagen för tillsynsmyndigheten beträffande tvister som rör samtrafik m.m., där det följer av tidigare EG-direktiv. Regeringen anser, vilket också är slutsatserna i utredningen och den nämnda departementspromemorian, att också i den nya lagen bör en myndighet ges befogenhet att slita tvister. Denna befogenhet bör dock inte som föreslagits i utredningen omfatta tvister mellan enskilda. Befogenheten bör i stället, på samma sätt som i ramdirektivet, begränsas till tvister mellan företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster. Dessutom bör de som tillhandahåller tillhörande tjänster, t.ex. den som tillhandahåller abonnentupplysning, omfattas. Parterna kommer visserligen att ha möjlighet att träffa avtal om flera av de förhållanden som lagen om elektronisk kommunikation reglerar, men ett sådant avtal kan sättas ur spel genom myndighetsbeslut. Det privaträttsliga inslaget får alltså ge vika för det offentligrättsliga intresset vid konflikter dem emellan. Det finns därmed inte något principiellt hin- der mot att tvisten prövas av en förvaltningsmyndighet med tillämpning av förvaltningslagen, även om tvisten har privaträttsliga inslag. Inte en- dast parternas intressen skall tillgodoses, utan också de allmänna intres- sen som ligger bakom EG-direktivens och den nya lagens bestämmelser. Det starka offentligrättsliga inslaget gör det motiverat att official- principen kommer till användning vid prövningen. Förfarandet ligger mycket nära det helt förvaltningsrättsliga förfarandet som inträder när en enskild part anmäler hos tillsynsmyndigheten att någon annan inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen om elektronisk kommunikation (jfr prop. 1999/2000:72 s. 160 f.). Med hänsyn till utformningen av artikel 20 i ramdirektivet bör det dock i lagtexten anges att myndigheten kan pröva tvister. Det saknas vidare skäl att frångå ordningen med att förvaltnings- myndighets beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (se vidare avsnitt 23). Utredningen har föreslagit att myndighetens tvistlösande verksamhet skall begränsas till tvister som kan hänföras till ett tidigare beslut från myndigheten. En sådan begränsning torde dock, som PTS m.fl. framfört, innebära att artikel 20 i ramdirektivet inte genomförs på ett korrekt sätt. Begränsningen bör i stället nära ansluta till ramdirektivet och ligga i att det skall vara fråga om en tvist angående skyldigheter enligt lagen. Detta innebär att det kan vara fråga om en generell skyldighet som anges direkt i lagen eller som följer av tillståndsvillkor eller föreskrifter, eller om en skyldighet som förpliktats någon i ett förvaltningsbeslut enligt lagen. Lagrådet har befarat att det inte sällan blir svårt att i tillämpningen av- göra om och i vad mån vissa frågor om t.ex. ersättning i anslutning till myndighetsingripanden skall falla under myndighetens besluts- behörighet. Den nya lagen innebär emellertid att det i en helt annan ut- sträckning än vad som gäller enligt telelagen kommer att krävas ett förvaltningsbeslut för att enskilda skall ha en skyldighet enligt lagen. I den bemärkelsen kommer också tvisterna i regel att utgå från ett beslut. De fall då en part kan stödja sig på lagen om elektronisk kommunikation torde alltså i hög grad röra sig om fall då en myndighet har fattat beslut om en skyldighet. Ett sådant beslut torde också ofta komma att innehålla en precisering av hur ersättningen skall beräknas, varvid ersättnings- frågan tydligt hamnar under den tvistlösande myndighetens kompetens. Den nya lagens konstruktion innebär alltså att det i vissa fall blir enklare att avgränsa tvister där skyldigheter enligt lagen inte är aktuella och all- män domstol således är behörig (se avsnitt 12). De tvister som skall prövas torde ofta vara av den karaktären att det krävs särskild teknisk och ibland ekonomisk kunskap för att verifiera eller för den delen falsifiera de tvistande parternas argumentation och information. Sådan kompetens torde återfinnas just hos tillsyns- myndigheten, varför denna bör utpekas som den myndighet som skall göra prövningen. Såsom föreskrivs i ramdirektivet skall myndigheten meddela sitt beslut , om inte särskilda omständigheter föranleder annat. Enligt PTS finns det ett behov för den tvistlösande myndigheten att kunna meddela interimistiska beslut. En möjlighet att i rena tillsyns- ärenden meddela sådana beslut föreslås, som framgått av föregående av- snitt. Det kan inte uteslutas att en särskild sådan möjlighet är befogad också i detta sammanhang, för tillsynsmyndigheten och överprövande domstol. Interimistiska beslut kan dock vara av mycket ingripande natur. En möjlighet att meddela sådana har inte föreslagits i den ovannämnda departementspromemorian eller av utredningen. Varken förenligheten med eller andra frågor i sammanhanget har följaktligen beretts. Regeringen överväger dock att närmare utreda frågan. Strävandena mot ett enhetligt och samordnat domstolsväsende talar alltjämt mot att inrätta ett specialorgan för att lösa tvister på området. Regeringen har dessutom svårt att se vad den nämnd som föreslås i ut- redningen skulle tillföra utöver den tvistlösningsfunktion som här före- slagits, allmän domstol och skiljedomsförfarande. Nämndens befogen- heter enligt utredningens förslag är vidare oklara. Bland annat skall ett myndighetsbeslut gälla före nämndens. Mot denna bakgrund anser re- geringen inte att det finns skäl att föreslå ett särskilt nämndförfarande. Enligt artikel 20 i ramdirektivet får medlemsstaterna ge de nationella regleringsmyndigheterna rätt att vägra lösa en tvist när andra mekanismer, t.ex. medling, finns att tillgå. Denna möjlighet att hänskjuta en tvist till medling bör utnyttjas. Enligt telelagen agerar tillsynsmyndigheten både som medlare och den som beslutar vad som skall gälla mellan parterna i vissa tvister. Liksom utredningen anser regeringen dock att det är viktigt att skapa en tydlig gräns mellan å ena sidan tvistlösningsverksamheten och å andra sidan en ren medlingsverksamhet. Medlarens roll är en annan än beslutsfattarens. Medling innebär som regel en friare diskussion om parternas respektive ställning och förutsättningar att vinna framgång i en tvistefråga. En medlare måste kunna väga in annat än rent rättsliga överväganden för att ena parterna. Förslag till lösningar på tvister kan därför avvika betydligt från det slut som en formenlig prövning skulle leda till. Förtroendet för myndigheten som opartisk beslutsfattare riskerar att undermineras av medlarfunktionen. Denna uppgift bör därför läggas på annan än tillsyns- myndigheten. Medlingen bör utföras av en av parterna särskilt utsedd medlare. Vill någon part inte utse medlare eller kan parterna inte komma överens bör den ansvariga myndigheten utse medlare. Medlingsförfarandet bör be- av parterna själva på det sätt som är sedvanligt inom andra rätts- områden. Myndighetens bedömning av huruvida det är meningsfullt med medling påverkas givetvis av om någon av parterna motsätter sig detta. Medling torde vidare inte vara aktuell när en part inte efterlever ett beslut från tillsynsmyndigheten. Regeringens bedömning: USO-direktivets bestämmelser om utom- rättslig tvistlösning för tvister som berör konsumenter och andra slut- användare föranleder ingen åtgärd. Utredningens förslag: Utredningen ansåg att prövning av konsumenttvister borde ske inom ramen för Allmänna reklamations- nämndens verksamhet.