prop · GQ03150 · 2003-09-12 00:00:00 — Det finns också en rad bättre alternativa strukturer för denna typ av verksamhet. Det bör därför inte vara möjligt att placera fondmedel direkt i råvaror. Det förekommer emellertid handel med råvaror på den finansiella marknaden. Det handlas med finansiella instrument i form av olika deri- vatinstrument med en råvara som underliggande tillgång. Sådan handel äger rum på organiserade marknader, via finansiella mellanhänder (OTC- handel) och bilateralt mellan köpare och säljare. Det är främst fråga om derivatinstrument avseende metaller och energiprodukter (olja, el, gas m.m.). Derivatinstrument med råvaror som underliggande tillgång innefattas i definitionen av finansiella instrument, om derivatinstrumenten är avsedda för handel på värdepappersmarknaden (prop. 1990/91:142 s. 141 och prop. 1999/2000:94 s. 38). Vad som menas med handel på värdepap- persmarknaden kan vara föremål för diskussion. Det torde dock innebära handel på en organiserad marknadsplats eller avtal om köp och försälj- ning som görs upp på penningmarknaden samt köp eller försäljning genom en mellanhand som yrkesmässigt tillhandahåller dessa tjänster (prop. 1990/91:142 s. 50). På kraftmarknaden finns en officiell finansiell el-börs, administrerad av som ägs av och . På el-börsen noteras el-terminer av futurestyp (avräknas löpande före leverans) och av forwardtyp (avräknas i samband med avräkningsperiodens slutdatum) samt el-optioner. Optionerna är standar- diserade. agerar också som clearinghus och tar på sig mot- partsrisken. Vidare finns nio mäklarhus på den nordiska marknaden som sammanför köpare och säljare. har inställningen att yrkesmässig handel med råva- ruderivat kräver tillstånd enligt lagen om värdepappersrörelse. att driva värdepappersrörelse inkluderar handel med råvaruderivat under förutsättning att instrumenten avvecklas genom kvittning eller kontant- Prop. 2002/03:150 avräkning och att det därmed inte sker några leveranser av den fysiska Råvaruderivat är med andra ord, åtminstone som huvudregel, att anse som finansiella instrument och medel i specialfonder bör därför också som utgångspunkt få placeras i dessa. Enligt de nya reglerna i UCITS-direktivet anges särskilt för derivat- instrumenten vilka underliggande tillgångar som kan komma i fråga. Bland dessa tillgångar återfinns inte råvaror. En svensk värdepappers- fond kan följaktligen inte tillåtas att placera fondmedel i råvaruderivat. Frågan är då om medel i en specialfond skall få placeras i råvaru- derivat. Den finansiella handeln med råvaruderivat, där instrumenten avvecklas genom kvittning eller kontantavräkning och där leverans av den fysiska råvaran inte sker, liknar i många avseenden handeln med finansiella derivatinstrument. I båda fallen kan handeln äga rum på en marknadsplats, där motpartsrisken är reglerad, eller via mellanhänder på den finansiella marknaden. Såväl råvaruderivat som finansiella derivat kan på olika sätt vara standardiserade. Det finns därför inte några principiella skäl att behandla sådana råva- ruderivat som nämnts annorlunda än de finansiella derivatinstrumenten, åtminstone inte i fondlagstiftningen. Skatterättsligt betraktas råvaruderivat inte som delägarrätter. Dessa skall i stället beskattas som övrig lös egendom. Det har i samband med tidigare lagstiftning (se prop. 1999/2000:2 s. 573) förts fram ett behov av att se över detta, men så har ännu inte skett. Vi anser i likhet med utredningen att det bör vara möjligt att pla- cera medel i specialfonder i derivatinstrument med råvaror som underlig- gande tillgång i samma omfattning som i finansiella derivatinstrument. Som förutsättning bör dock krävas att dessa råvaruderivat handlas på en fungerande finansiell marknad och att instrumenten inte innefattar en skyldighet att ta emot eller fysiskt leverera den underliggande tillgången. I likhet med vad som gäller i fråga om andra avvikelser från de place- ringsbestämmelser som gäller för värdepappersfonder bör det fordras tillstånd av för att medel i en specialfond skall få placeras i råvaruderivat. 11.5Möjligheten att begränsa inträde till fonden Regeringens förslag: Fonden som sparform är förbehållen kollektiva investeringar och måste därför vara spridd till en större krets sparare. En specialfond behöver emellertid inte vara riktad till allmänheten, utan det kan i fondbestämmelser anges att fonden riktar sig till en på förhand särskilt angiven och avgränsad krets investerare. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förutom att utredningen har föreslagit att det i lagen om investeringsfon- der även bör införas en uttrycklig rätt för ett fondbolag att i vissa fall vägra en investerare att köpa andelar i en fond trots att denne tillhör den i fondbestämmelserna angivna kretsen investerare. Remissinstanserna: , och ställer sig positiva till försla- get att specialfonder får begränsa sin kundkrets men har ifrågasatt vad som menas med att kretsen inte får vara för snäv. Skälen för regeringens förslag: I den nuvarande fondlagstiftningen och UCITS-direktivet beskrivs fondverksamhet som en verksamhet i vil- ken det tillhandahålls en finansiell tjänst till ett kollektiv eller, närmare angivet, till allmänheten. Med detta krav måste en fond rikta sig till alla utan åtskillnad. Fondbolaget anses därmed ha en generell kontraherings- plikt, en skyldighet att sälja andelar i de fonder som fondbolaget förvaltar till alla som önskar köpa. Denna plikt gäller oavsett om det är fråga om en värdepappersfond eller en nationell fond. Kravet på att en fond skall vända sig till allmänheten grundar sig i gränsdragningsproblem med andra företag för kollektiva investeringar. I UCITS-direktivet anges att regleringen av andra företag för kollektiva investeringar som inte omfattas av direktivet erbjuder en mängd problem som måste lösas med hjälp av andra bestämmelser (se stycke 6 i ingres- sen, beaktandemeningen oräknad). I förarbetena till aktie- fondslag angavs likaså, att det saknades anledning att underkasta en verksamhet, som inte vänder sig till allmänheten, begränsningar som inte är nödvändiga från allmän synpunkt (prop. 1974:128 s. 105). I stället borde den enskilde ha frihet att i största möjliga utsträckning själv bestämma om sina ekonomiska förhållanden. Därvid nämndes särskilt s.k. aktiesparklubbar. Det kan ifrågasättas om de avgränsningsproblem som angetts som skäl för den nuvarande ordningen är av sådan tyngd att specialfonder bör tvingas att rikta sig till allmänheten. Det kan finnas flera skäl till varför en fondförvaltare anser det nödvändigt att begränsa sina fonders kund- krets. Det stora flertalet fonder riktar sig till konsumenter, medan ett fåtal fonder är avsedda för mer kapitalstarka investerare. De sistnämnda kan kallas för professionella eller sofistikerade investerare och, i förekom- mande fall, institutionella investerare. Gemensamt för dessa investerare är att de anses, eller förutsätts, besitta särskilda kunskaper som ger dem bättre möjligheter att bedöma komplicerade investeringsstrategier och närmare avväga risken med en viss fondprodukt. Enligt nuvarande reglering måste även sådana fonder rikta sig till allmänheten och de fondbolag som har ett intresse att begränsa antalet andelsägare har löst problemet med att kräva en viss minimiinsättning. Visserligen riktar sig en sådan fond till allmänheten i det att alla som har möjlighet att uppfylla kravet på minimiinsättningen får köpa andelar, men med krav på synes en sådan fond inte direkt vara avpassad för småsparare. Det kan också finnas legala skäl till varför en fond inte kan rikta sig till allmänheten. Kontraheringsplikten kan strida mot andra länders fondlag- stiftning. tillåter t.ex. inte att fondföretag marknadsför sig mot ett stort antal investerare (a Securities Offering) om de inte har tillstånd till detta av den amerikanska motsvarigheten till , Secu- rities and Exchange Commission (SEC). En svensk värdepappersfond får emellertid inte vägra amerikanska investerare tillträde till fonden. Skulle ett stort antal investerare köpa fondandelar kan SEC anse att det skett en otillåten marknadsföring (an unauthorised Securities Offering), vilket är brottsligt. Vid sidan av dessa praktiska skäl till varför det är önskvärt att begränsa kundkretsen finns andra skäl. En fackförening som vill starta en fond för enbart sina medlemmar kan inte göra det med hänsyn till allmänhets- begreppet. På samma sätt kan inte ett större företag bilda fonder som ute- slutande riktar sig till de anställda. Lösningen blir att fonden i sin mark- nadsföring endast riktar sig till den avsedda kundkretsen. Fonder som riktar sig till en viss krets personer kan således även de vara avsedda för konsumenter. Till fondsparandets speciella karaktär hör det faktum att ett kollektiv av investerare går samman och anlitar en förvaltare med på förhand fast- ställda ramar för uppdraget. Den fråga som följer blir då om sådan verk- samhet som inte riktar sig till allmänheten skall omfattas av fondlagstift- ningen. Argumentet är att sådan verksamhet inte behöver ett särskilt lag- stadgat skydd. Särskilda krav på organisation, information och tillsyn är nämligen nära förknippade med verksamhet som riktar sig till allmänhe- ten. De problem som kan följa med ett kollektivt ägande, till exempel ansvaret för förvaltaren och andelsägarnas inbördes rättsliga förhållande, är dock inte exklusiva för de företag som riktar sig till allmänheten. Ett gemensamt ägandes särskilda karakteristik är inte förbehållen fond- sparandet. Den associationsrättsliga lagstiftningen tar sikte på olika for- mer för samarbete mellan flera ägare; samäganderättslagen likaså. I den nuvarande fondlagstiftningen finns också hänvisningar till gränsdrag- ningen mot aktiebolag, ekonomiska föreningar och lagen om samägande- rätt. Det finns dessutom möjligheter för flera personer att enligt den all- männa förmögenhetsrätten via avtal med varandra reglera de inbördes relationerna i olika avseenden. Den legala ram som uppställs i den nuva- rande fondlagstiftningen har emellertid visat sig väl lämpad för kollek- tiva investeringar. Det kan därför finnas praktiska skäl för att även låta företag för kollektiva investeringar som riktar sig till en viss begränsad krets personer omfattas av lagstiftningen. Skyddet för konsumenten synes likaså vara lika angeläget oavsett om en fond riktar sig till allmän- heten eller till exempelvis alla SACO- eller LO-medlemmar. Det finns därför anledning att inte utan vidare begränsa den lagregle- rade fondverksamheten till att avse endast sådana fonder som utan några inskränkningar riktar sig till allmänheten. Alltjämt återstår frågor kring gränsdragningen. Mot andra i lag reglerade samarbetsformer bör detta inte vara något problem. Som kan en hänvisning till aktiebolagsla- gen, lagen om ekonomiska föreningar och samäganderättslagen utgöra en naturlig avgränsning. Meningen är inte heller att en fondlagstiftning skall omfatta s.k. aktiesparklubbar, dvs. då exempelvis några arbetskamrater går ihop och köper aktier tillsammans. Det är viktigt att skilja på kollektiv och individuell portföljförvaltning. Olika regler gäller nämligen för dessa verksamheter. Individuell portfölj- förvaltning innebär i huvudsak att förvaltaren handlar med finansiella instrument för annans räkning. Förvaltaren kan ha detaljerade instruktio- ner om vad denne får göra, men kan även ha ett friare uppdrag. För de olika verksamheterna gäller emellertid olika tillstånd och olika regler om t.ex. kapitaltäckning och investerarskydd. Medan den kollektiva portfölj- förvaltningen regleras i huvudsak av fondlagstiftningen återfinns regler för den individuella förvaltningen i flera olika EG-direktiv och nationella Regler finns bl.a. i investeringstjänstedirektivet (93/22/EEG). Dessa har genomförts i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. finns regler i direktivet om kapitalkrav för värdepappersföretag och kre- Dessa har genomförts i bl.a. lagen (1994:2004) om kapital- täckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Därtill omfattas sådan individuell förvaltning av bestämmelserna om investerarskydd som finns i lagen (1999:158) om investerarskydd93. Det finns exempel på där fondformen öppnats även för en enda inves- I tysk fondlagstiftning ges möjlighet till s.k. specialfonder som riktar sig till maximalt 10 juridiska personer. Det är dock möjligt och vanligt att sådana specialfonder riktar sig till endast en investerare. grunden är att det i finns ett behov av motsvarande individuell portföljförvaltning i den legala form fondlagstiftningen tillhandahåller. Detta gäller särskilt de tyska pensionsstiftelserna. Med hänsyn till behovet av att skilja mellan kollektiv och individuell förvaltning kan fondbolaget inte tillåtas att fritt få bestämma till vem fonden skall rikta sig. En sådan möjlighet skulle kunna missbrukas så att reglerna om kapitaltäckning m.m. kringgicks. En utgångspunkt är att , som lämnar tillstånd för såväl kollektiv som individuell portföljförvaltning, också är bäst lämpad att bevaka gränsen mellan dessa typer av förvaltning. krav är därför att begränsningar i investerarkretsen skall göras i fondbe- stämmelserna, vilka skall godkännas av . Vi anser att det - i likhet med vad utredningen har föreslagit - för spe- cialfonderna bör införas en möjlighet att begränsa den krets till vilken en sådan fond riktas. Detta innebär en ändring i förhållande till vad som gäller för nationella fonder. En specialfond bör därvid kunna riktas till en särskilt angiven och avgränsad krets investerare. investerare får emellertid inte vara alltför snäv. har efterfrågat ett förtydligande härvid. fråga som enligt föreningarna är av intresse är om det skulle vara tillåtet med en specialfond riktad endast till , förut- satt att fonden i övrigt uppfyller de krav som ställs för att en fond skall få förekomma i premiepensionssystemet. Enligt vad som föreslås kom- mer specialfonder emellertid inte att ges tillgång till premiepensions- systemet (se avsnitt 11.8), varför den frågan inte blir aktuell. därför skäl att återkomma till föreningarnas fråga vid en eventuell fram- tida lagändring som skulle ge specialfonder tillträde till premiepensions- Att i fondbestämmelserna ange att fonden är öppen för alla anställda på ett visst medelstort företag, alla medlemmar i en viss förening med ett inte alltför ringa antal medlemmar eller alla i ett visst yrke kan ses som exempel på vad som bör ligga väl inom möjlighetens ramar. ningen får givetvis inte verka diskriminerande eller i övrigt stå i strid med de värden som samhället avser att skydda. För tydlighetens skull bör påpekas att det är fråga om en krets av investerare, dvs. 92 Direktivet om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut (93/6/EEG). 93 Direktivet om system för ersättning till investerare (97/9/EG). kretsen mycket väl kan bestå av t.ex. institutionella investerare. 2002/03:150 ramen för dessa begränsningar faller även de så vanliga kraven på en minsta insättning i fonden. I syfte att upprätthålla gränsen mot individuell portföljförvaltning, samt till säkerställande av en öppen och sund fondmarknad, anser vi att fondbolaget måste sälja fondandelar till de investerare som ingår i den särskilt angivna och avgränsade kretsen. I så måtto förespråkas alltjämt, åtminstone som en huvudregel, en kontraheringsplikt. Annars skulle den kollektiva sparformen lätt kunna omvandlas till ett individuellt uppdrag. Naturligtvis innebär den kontraheringsplikt som måste anses gälla inte något hinder mot att ett fondbolag vägrar en investerare att köpa andelar i en specialfond om fondbolaget annars skulle handla i strid mot svensk eller utländsk lag eller någon annan författning. Enligt vår uppfattning finns det därför inte något behov av att - såsom utredningen har föresla- git - införa en uttrycklig rätt för ett fondbolag att i vissa fall vägra en investerare att köpa andelar i en specialfond trots att denne tillhör den i fondbestämmelserna angivna kretsen investerare. 11.6Slutna fonder och möjligheten att begränsa utträde En av de grundläggande förutsättningarna i en värdepappersfond som vänder sig till allmänheten är att andelsägarna har rätt att när som helst få sitt innehav inlöst ur tillgångarna i fonden. Det innebär en trygghet för fondspararen att alltid kunna lösa in sina andelar och är troligen en förut- sättning för fondernas stora spridning till allmänheten. Principen åter- finns i UCITS-direktivet och infördes i svensk rätt redan genom aktiefondslag. I förarbetena till den lagen sades även att slutna fonder inte borde få förekomma inom ramen för fondsparande utan enbart via de befintliga associationsformerna t.ex. investmentföretagen (prop. 1974:128 s. 94 f.). Synsättet förändrades dock inför den nu gällande lag- stiftningen. I förarbetena till dagens lag uttalades att även slutna fonder kunde erbjuda fördelar för vissa sparare och att sådana kunde tillåtas genom särskilt tillstånd såsom nationell värdepappersfond (prop. 1989/90:153 s. 38). Slutna fonder förekommer emellertid inte i någon större utsträckning. Det finns å andra sidan andra investeringsmöjligheter som kan liknas vid en sluten fondinvestering. En sådan är investmentföretag, en annan är olika sammanslutningar via kommanditbolagsformen. Utredningen har i sitt delbetänkande (avsnitt 9.8) redogjort för dessa investeringsmöjlighe- ter. Regeringens förslag: Specialfonder får vara delvis slutna. En special- fond måste dock vara öppen för inlösen av andelar minst en gång . För sådana fonder skall det på förhand anges under vilka tidsperio- der andelarna kan lösas in. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna yttrar sig inte om frågan. Skälen för regeringens förslag: Ur fondspararens perspektiv kan en investering i ett investmentföretag mycket väl vara ett bra sparalternativ. Genom dessa investeringar når fondspararen en annan typ av placeringar som uppfyller de krav som en fondsparare kan ställa på den som förvaltar kapitalet. Det går alltså mycket väl att kombinera sitt fond- sparande med sparande i investmentföretag. Det finns därför inte skäl att skapa särskilda specialfonder för motsvarande ändamål som investment- företagen eller att tillåta helt slutna fonder. En placering i ett investmentföretag kan således utgöra ett alternativ till fondsparande. Det kan emellertid också finnas goda skäl att för fon- der med olika typer av inriktningar begränsa möjligheten till inlösen av andelar utan att det åsidosätter konsumentskyddsintresset. För hedgefon- der kan det t.ex. på grund av olika placeringsstrategier före- dra att begränsa uttag och insättningar. Det kan också tänkas finnas andra skäl till varför en fond bör vara sluten. Fonder där medlen placeras i finansiella instrument som handlas på illikvida marknader eller i instru- ment där likviditeten kan vara ett problem kan tänkas fungera bättre om de är slutna. Det kan således finnas specialfonder för vilka det kan finnas godtag- bara skäl att åtminstone vara stängda för inlösen. Vi anser där- för i likhet med utredningen att specialfonder under vissa förutsätt- ningar bör få vara delvis slutna. En förutsättning bör vara att fondspara- ren i sådana fall på förhand vet vid vilka tidsintervall som andelarna i fonden kommer att kunna lösas in och att avståndet mellan dessa inte är alltför stort. Skälet till det är att fondsparandet bör vara ett relativt likvitt sparande med tanke på dess allmänna spridning. Inlåsning av kapital i perioder som är längre än är således inte lämplig för fondsparandet som sparform. 11.6.2Riskkapitalfonder (entreprenörsfonder) Regeringens bedömning: Särskilda slutna fonder för investeringar i nystartade onoterade företag (entreprenörsfonder) bör inte hanteras inom ramen för fondlagstiftningen. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Verket för näringslivsutveckling () anser att utredningen har behandlat denna fråga enbart ur ett konsument- skyddsperspektiv. Enligt behövs nya finansieringsformer och nya samarbetsmöjligheter för små och växande företag; det pågår en om- strukturering och de små företagens behov riskerar att annars att hamna i skymundan. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen har i sitt delbetän- kande (avsnitt 9.8.5) gjort en utförligt analys av om specialfonder kan anses vara en lämplig form för investeringar i riskkapital i onoterade bolag och därvid kommit fram till att särskilda slutna fonder för inves- teringar i nystartade onoterade företag (entreprenörsfonder) är mindre lämpliga att hantera inom ramen för fondlagstiftningen. En väl fungerande riskkapitalförsörjning är av stor betydelse för att Prop. 2002/03:150 främja nyföretagande och tillväxt i små och medelstora företag. utredningen har konstaterat finns det flera olika associationsformer som lämpar sig väl för riskkapitalinvesteringar; en del av dessa kanske i första hand vänder sig till institutionella placerare eller andra större aktörer på kapitalmarknaden, medan andra vänder sig till allmänheten på samma sätt som värdepappersfonder och specialfonder gör. I sin analys har utredningen funnit flera olika argument som talar mot att varken värde- pappersfonder eller specialfonder eller den lagstiftning som reglerar sådan verksamhet lämpar sig för denna typ av riskkapitalinvesteringar som det nu är fråga om. Dessa argument omfattar emellertid också andra aspekter än vikten av ett gott konsumentskydd. Vi finner vid en samlad bedömning att det i enlighet med utredningens förslag i den föreslagna lagen om investeringsfonder inte bör införas en möjlighet att bilda sär- skilda, slutna fonder för investeringar i nystartade onoterade företag. Regeringens förslag: I fondbestämmelserna för en specialfond skall anges att den är en specialfond samt på vilket sätt fonden avviker från de regler som annars gäller för värdepappersfonder. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna yttrar sig inte om frågan. Skälen för regeringens förslag: Som för hedgefonder (se avsnitt 11.3.5) finns det skäl att låta det tydligt framgå i all information som lämnas avseende en specialfond, att den är en sådan fond. Det finns också skäl att ytterligare stärka konsumentskyddet genom att kräva att det i all information om en specialfond tydligt skall anges vilka undantag som meddelats för fonden. Därvid är det inte tillräckligt att, som sker, endast ange att undantag har medgetts från bestämmelserna för vär- depappersfonder. I fondbestämmelserna för specialfonden måste utförligt redovisas de avvikelser som gäller fonden i jämförelse med värdepap- persfonder. Har en specialfond t.ex. undantag från riskspridningsreglerna som innebär att fonden får placera medel av fon- dens förmögenhet hos en enskild emittent, skall det tydligt framgå att detta avviker från vad som normalt gäller för värdepappersfonder. Specialfonder och värdepappersfonder i annan Regeringens förslag: Bestämmelser i skattelagar och andra lagar där begreppet värdepappersfonder förekommer ändras till att avse inves- teringsfonder, dvs. såväl specialfonder som värdepappersfonder. Bestämmelserna i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspen- sion avseende vilka fonder som får förekomma i systemet för premie- pensionen skall dock inte omfatta specialfonder. att tillåta även nationella fonder som efterbildar ett index tas bort. motsvarande ändring görs i lagen (2000:192) om allmänna pensions- fonder (AP-fonder) avseende Sjunde AP-fondens förvaltning av Pre- mievalsfonden och Premiesparfonden. De nya placeringsbestämmel- serna för värdepappersfonder skall gälla även i Sjunde AP-fondens förvaltning. Bestämmelsen i 1 kap. 3 b § lagen (1991:981) om värdepappersrö- relse - om möjligheten för en försäkringsmäklare att som sidoverk- samhet förmedla fondandelar utan tillståndsplikt skall även gälla specialfonder. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. , och tillstyrker utredningens förslag.