prop · GQ03135 · 2003-06-05 00:00:00 — Enligt regering- ens uppfattning innebär det lämnade förslaget i princip ett sådant ge- mensamt personuppgiftsansvar som ett flertal försäkringskassor efter- lyst. Att införa en bestämmelse som innefattar begreppet gemensamt personuppgiftsansvar är dock inte i sig ägnat att bringa större klarhet rö- rande fördelningen av personuppgiftsansvaret eftersom det i enlighet med vad som anförts ovan i själva verket är så att personuppgiftsansvaret splittras upp på de olika myndigheterna. Enligt regeringens uppfattning bör personuppgiftsansvaret i stället fördelas utifrån en bestämmelse som tar sikte på vilken myndighet som utför en behandling av personuppgif- ter. För varje behandling av personuppgifter finns det alltid någon person- uppgiftsansvarig. Det följer av myndigheternas serviceskyldighet att de skall hänvisa en registrerad som har klagomål eller synpunkter på be- handlingen av en uppgift som myndigheten har tillgång till, till den myn- dighet som är personuppgiftsansvarig för behandlingen. Regeringens förslag: I lagen om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration skall anges ändamål för vilka behand- ling av personuppgifter får förekomma. Ändamålen skall delas in i pri- mära ändamål och sekundära ändamål. De primära ändamålen avser be- handling av personuppgifter för tillgodoseende av de behov som finns inom socialförsäkringens administration. De sekundära ändamålen avser olika typer av utlämnande av personuppgifter. I fråga om behandling av personuppgifter för andra ändamål än de primära eller sekundära ända- målen gäller den ram som följer av den s.k. finalitetsprincipen i person- uppgiftslagen (1998:204). Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i anför att uppdelningen på primära och sekundära ändamål och den särskilda regleringen av soci- alförsäkringsdatabasen samt den föreslagna regleringen för elektroniska handlingar sammantaget innebär bestämmelser som är mycket vid- sträckta och svåra att överblicka, vilket medför att det är otydligt vad som kommer att gälla. anför att uppräkningen av ändamål och uppdelningen av dessa i primära och sekundära ändamål gör det tydligare vad informationen får användas till. anser att det tekniska upplägget med primära och sekundära ändamål är positivt. Datainspektionen anför att man genom att göra en uppdelning i primära och sekundära ändamål åstadkommer tydlighet i fråga om hur personuppgifter får användas för en myndighets egna verk- samhet och under vilka förutsättningar de får lämnas ut till andra. Enligt Datainspektionens uppfattning vore det önskvärt att uppräkningen av än- damål vore uttömmande. har Datainspektionen förståelse för att det i praktiken kan vara svårt att genomföra en sådan lösning. Stats- kontoret anför att det bör övervägas om inte indelningen i primära och sekundära ändamål är överdrivet komplex. Åtskillnaden tycks enligt ver- kets uppfattning ha sin stora förtjänst som analysredskap vid utform- ningen av skyddet medan de inbördes hänvisningarna i lagen inte på ett uppenbart sätt motiverar indelningen. Det är enligt verkets uppfattning ingen principiell skillnad ur integritetsskyddssynvinkel mellan de båda ändamålskategorierna. Såsom lagförslaget är utformat finns det en risk för att de två kategorierna av ändamål framstår som principiellt åtskilda. Skälen för regeringens förslag Personuppgiftslagens regler om ändamål I 9 § personuppgiftslagen anges vissa grundläggande krav på behandling av personuppgifter. I punkterna c) och d) i 9 § första stycket åläggs den personuppgiftsansvarige att se till att personuppgifter samlas in bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och att sådana uppgifter inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. Dessa bestämmelser har enligt förarbe- tena samma innebörd som motsvarande bestämmelser i artikel 6 i EG- direktivet (se prop. 1997/98:44 s. 123). I fråga om efterkommande behandlingar sägs dock i 9 § andra stycket Prop. 2002/03:135 personuppgiftslagen att en behandling av personuppgifter för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål inte skall anses som oförenlig med de ändamål för vilka uppgifterna samlades in. I de fall en tilltänkt be- handling inte direkt omfattas av de ursprungliga ändamålen måste det dock i princip alltså prövas om ändamålet med den senare behandlingen är oförenlig med de ursprungliga ändamålen. Detta följer av den s.k. finalitetsprincipen, som uttrycks i punkt d i 9 § första stycket personupp- giftslagen. uttalar i betänkandet Integritet Offentlighet In- formationsteknik (SOU 1997:39) att vad som är oförenligt med de ur- sprungliga ändamålen får bestämmas genom praxis och de mer precise- rade regler som regeringen och Datainspektionen kan utfärda (s. 351). Enligt uppfattning antyder begreppet oförenligt som sådant att det finns visst utrymme för tolkningen att be- handling som sker efter insamlandet inte direkt måste motsvaras av ett från början givet ändamål. Ett visst spelrum torde alltså finnas (se SOU 1999:105 s. 253). Ändamålen ger alltså en ram för vilka behandlingar som är tillåtna en- ligt personuppgiftslagen. Denna ram gäller alla typer av behandlingar, dvs. varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas i fråga om personupp- gifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte, t.ex. insamling, regi- strering, organisering, lagring, bearbetning eller ändring, återvinning, in- hämtande, användning, utlämnande genom översändande, spridning eller annat tillhandahållande av uppgifter, sammanställning eller samkörning, blockering, utplåning eller förstöring. Registerförfattningar, finalitetsprincipen och tryckfrihetsförordningen När det är fråga om särskilt reglerad behandling av personuppgifter i den statliga förvaltningen, så gäller tämligen regelmässigt att ändamålen an- ges i lag eller förordning och alltså inte av den personuppgiftsansvarige. Om inte annat följer av den aktuella registerförfattningen är även sådana efterkommande behandlingar vars ändamål ligger vid sidan av de i lagen angivna ändamålen tillåtna, förutsatt att ändamålet för den nya behand- lingen vid en tillämpning av 9 § första stycket d) och andra stycket per- sonuppgiftslagen inte kan anses oförenligt med de ändamål för vilka personuppgifterna samlades in. Ramen för tillåtna behandlingar som ges av ändamålen definieras i sådant fall alltså av 9 § första stycket d) och andra stycket personuppgiftslagen och aktuell registerlag i förening. I fråga om offentlig verksamhet som omfattas av bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen (TF) gäller dock generellt att reglerna om all- männa handlingars offentlighet har ett obetingat företräde framför fina- litetsprincipen och övriga bestämmelser i personuppgiftslagen (se 8 § första stycket personuppgiftslagen). Utlämnande av uppgifter med stöd av TF får alltså ske även om det skulle strida mot finalitetsprincipen. Dessutom anges i andra stycket i 9 § personuppgiftslagen att en behand- ling av personuppgifter för historiska, statistiska eller vetenskapliga än- damål inte skall anses oförenlig med de ändamål för vilka uppgifterna samlades in. I den föreslagna lagen har en lösning valts som syftar till att bestämmelserna i 9 § första stycket d) och andra stycket personuppgifts- lagen skall vara tillämpliga jämte den föreslagna lagen. Vid sidan av de behandlingar som får ske med stöd av uttryckliga bestämmelser i den föreslagna lagen skall alltså även andra efterkommande behandlingar få företas förutsatt att det inte kan anses oförenligt med de ursprungliga ändamålen. Någon uttrycklig bestämmelse om detta föreslogs emellertid inte i lagrådsremissen. Lagrådet har, med hänvisning till att uppbyggna- den och utformningen av ändamålsbestämmelserna ger intryck av att ändamålen är uttömmande angivna i dessa, anfört att lagtexten i lagråds- remissen inte ger klart uttryck för detta förhållande. Regeringen instäm- mer i att det kan behövas ett förtydligande i lagtexten och föreslår också ett sådant. Mot bakgrund av att motsvarande förtydliganden saknas i andra registerlagar är det dock viktigt att betona att det inte är fråga om en materiell regel, utan endast ett förtydligande. Lagrådet har också anfört att det allmänt kan sägas att det är önskvärt att samtliga ändamål för vilka behandling skall vara tillåten framgår av lagen. Datainspektionen har framfört liknande synpunkter. Även i detta avseende instämmer regeringen i princip med vad Lagrådet och Datainspektionen anfört. De praktiska svårigheterna att överblicka alla tillkommande typer av behandling som bör få utföras är dock så stora att det inte är möjligt med en uttömmande uppräkning. Att eventuella nytillkomna ändamål inte får vara oförenliga med de ändamål som uttryckligen anges i den föreslagna lagen utgör enligt regeringens mening ett tillfredsställande integritetsskydd. De i lagen intagna bestämmelserna om behandling av känsliga uppgif- ter och uppgifter om lagöverträdelser m.m., gallring, databas, direktåt- komst och utlämnande av uppgifter på medium för automatiserad be- handling relaterar dock på olika sätt enbart till de i lagen uttryckligen an- givna ändamålen. Vissa särskilt integritetskänsliga behandlingar får där- för bara utföras för de i lagen angivna ändamålen. Ändamålen i socialförsäkringsregisterlagen och de behandlingar som sker i verksamheten De ändamål som angetts i socialförsäkringsregisterlagen återfinns i 3 §, 3 a § och 4 §. I 3 §, som tar sikte på den egentliga kärnverksamheten för socialför- säkringsadministrationen, anges att de allmänna försäkringskassorna, och får använda so- cialförsäkringsregister för 1.handläggning av ärenden, 2.förberedande åtgärder för handläggning, samt 3.uppföljning, utvärdering, tillsyn och framställning av statistik avse- ende verksamhet enligt 1 och 2. 3 a §, som trätt i kraft , avser informationsutbyte mellan de allmänna försäkringskassorna, , Centrala stu- diestödsnämnden, länsarbetsnämnderna och arbetslöshetskassorna. De allmänna försäkringskassorna och får enligt para- grafen behandla uppgifter i socialförsäkringsregister för tillhandahål- lande av information som behövs i Centrala och ar- betslöshetskassornas verksamhet som underlag för beslut om och kon- troll av förmåner, ersättningar och andra stöd åt enskild. () och det organ för administration av perso- nalpensioner som är gemensamt för kommunerna och landstingen () får enligt 4 §, i den utsträckning som föreskrivs av reger- ingen eller den myndighet regeringen bestämmer, använda socialförsäk- ringsregister för handläggning av ärenden om utbetalning av socialför- säkringsförmåner och samordning av tjänstepensionsförmåner. I den ut- sträckning som föreskrivs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får SPV vidare använda socialförsäkringsregister för hand- läggning av ärenden om statens tjänstegrupplivförsäkring. De i socialförsäkringsregisterlagen angivna ändamålen omfattar alltså i första hand den egentliga kärnverksamheten hos de personuppgiftsansva- riga. Närmare bestämt handläggning av ärenden enligt lagstiftningen om socialförsäkring och till handläggningen anknytande verksamhet såsom uppföljning, utvärdering, tillsyn och framställning av statistik. Därtill omfattas en del av det utlämnande av uppgifter till andra mottagare utan- för socialförsäkringsadministrationen som förekommer, dvs. utlämnande av uppgifter till , arbetslöshetskassorna samt SPV och . Regleringen kan emellertid synas vara inkonsekvent så till vida att den inte omfattar allt utlämnande av uppgif- ter från socialförsäkringsadministrationen. och försäkringskassorna lämnar således med stöd av olika författningar regelbundet ut uppgifter från socialförsäk- ringsregister till andra mottagare än dem som uttryckligen anges i social- försäkringsregisterlagen dels på medium för automatiserad behandling, dels på papper. Till olika myndigheter lämnas uppgifter som behövs i den mottagande myndighetens verksamhet. Ändamålen kan vara exempelvis taxering, brottsutredning, utsökning, handläggning av ärenden inom . Till enskilda organ som försäkringsbolag eller arbetsgivare lämnas uppgifter för samordning mellan socialförsäkringsersättning och förmå- ner enligt privata försäkringar eller sjuklön m.m. Det förekommer även att beslutsunderlag i arbetsskadeärenden lämnas ut till försäkringsbolag för handläggning av arbetsskadeersättning som lämnas enligt kollektiv- avtalsreglerade försäkringar. Vidare lämnas uppgifter ut till socialförsäkringsorgan i andra länder på grund av antingen internationella konventioner om social trygghet eller gemenskapsrätten, i det sistnämnda fallet främst förordningen (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställ- da, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemen- skapen. Slutligen lämnas personuppgifter ut för olika forskningsändamål. Vilken detaljnivå är nödvändig vid formulering av ändamål i en registerlag? Liksom flertalet remissinstanser som uttalat sig i frågan anser regeringen att det i systematiskt hänseende ter sig lämpligt att dela in ändamålen i två huvudgrupper; primära ändamål och sekundära ändamål. De först- nämnda ändamålen tar sikte på behoven av behandling av personuppgif- ter i den s.k. kärnverksamheten och bildar tillsammans med den s.k. finalitetsprincipen en yttre ram för vilka typer av uppgifter som får be- handlas inom socialförsäkringens administration. De sekundära ändamå- len anger de olika utlämnanden av uppgifter som får ske från någon av myndigheterna inom socialförsäkringens administration till mottagare utanför den egna myndigheten. Denna indelning av ändamålen är funk- tionell på flera sätt. En funktion är att den på ett tydligt sätt klarlägger användningen av personuppgifter för andra ändamål än den s.k. kärn- verksamheten. Detta är enligt regeringens uppfattning värdefullt i integ- ritetshänseende. Dessutom utgör indelningen i primära och sekundära ändamål en utgångspunkt för den ovan berörda lagtekniska lösningen att ändamålen i lagen på olika sätt skall utgöra utgångspunkt för bestämmel- serna om behandling av känsliga uppgifter och personnummer, gallring, databas, direktåtkomst och utlämnande av uppgifter på medium för automatiserad behandling. Redan av den ovan redovisade omfattningen av behandlingar av per- sonuppgifter som sker inom socialförsäkringens administration kan sägas följa att en detaljerad ändamålsbeskrivning som omfattar alla typer av behandlingar av personuppgifter med nödvändighet skulle bli mycket svåröverskådlig. Socialförsäkringen är dessutom i sig en dynamisk verk- samhet som ständigt förändras vad avser de olika förmånernas utform- ning etc. Därtill kommer att utvecklingen inom informationstekniken ständigt öppnar för nya möjligheter att effektivisera och på annat sätt ut- veckla verksamheten. Vid utarbetandet av en registerlag så bör man emellertid så precist som möjligt ange den behandling av personuppgifter som skall få förekomma inom den aktuella verksamheten. Av naturliga skäl blir det i många fall fråga om komplexa bedömningar när gränserna för behandlingen av personuppgifter skall fastställas, bl.a. därför att den reglerade verksamheten är så komplex i sig. Regeringen kan emellertid konstatera att bemötandet av promemorians förslag om ändamålsbestämmelser till övervägande delen är positivt bland de myn- digheter som kommer att tillämpa lagen. I socialförsäkringsregisterlagen finns en bestämmelse om s.k. sambe- arbetning. Tillförande av uppgifter till socialförsäkringsregister genom sambearbetning får enligt socialförsäkringsregisterlagen ske dels från andra socialförsäkringsregister, dels när det gäller uppgifter som lämnats till en allmän försäkringskassa, eller Riks- försäkringsverket med stöd av en särskild bestämmelse i lag eller förord- ning om lämnande av uppgifter. Uppgifter kan även tillföras ett social- försäkringsregister med stöd av annan lag eller förordning. Begreppet sambearbetning är hämtat från den lagstiftningsstruktur som datalagen byggde på. Med sambearbetning (ofta används begreppet samkörning som synonymt med sambearbetning) avses maskinell bearbetning av uppgifter i ett personregister tillsammans med uppgifter i ett annat per- sonregister hos den registeransvarige eller hos annan registeransvarig. Även annan direkt överföring av uppgifter från ett personregister till ett annat omfattas av bestämmelsen. Ett enklare sätt att uttrycka saken är att med sambearbetning avses att ett personregister tillförs personuppgifter från andra personregister (se Datalagen med kommentarer, och , , 1989, s. 20 och 76). Reglerna om sambearbetning i socialförsäkringsregisterlagen kan sägas härröra från datalagens struktur för reglering av integritetsskyddet. Datalagen innehöll således en särskild regel om krav på tillstånd för per- sonregister som skulle innehålla personuppgifter som inhämtades från något annat personregister om inte registreringen av uppgifterna skedde med stöd av författning, beslut av Datainspektionen eller den registrera- des medgivande. Grundtanken bakom bestämmelsen var att personupp- gifter som samlats in för ett visst register (med ett visst ändamål) i prin- cip inte borde få utnyttjas för andra register (med ett annat ändamål) och att denna princip skulle upprätthållas genom en bestämmelse om till- ståndsplikt. För de fall sambearbetningen skedde med stöd av författning, beslut av datainspektionen eller den registrerades medgivande gjordes dock undantag. Genom bestämmelsen i socialförsäkringsregisterlagen om att sambearbetning får ske i vissa fall krävdes alltså inte något sär- skilt tillstånd enligt datalagen för de aktuella personregistren. Syftet var ursprungligen inte att begränsa samkörningsfallen till endast vad som medgavs i lag eller förordning, således kunde Datainspektionen ge till- stånd till samkörning. Personuppgiftslagen innehåller inte några särskilda bestämmelser om sambearbetning. Det följer emellertid direkt av den i den lagen angivna finalitetsprincipen att personuppgifter inte får behandlas för något ända- mål som är oförenligt med det för vilket de samlades in. Finalitetsprinci- pen kan alltså sägas ha ersatt reglerna om tillståndsplikt vid sambearbet- ning i datalagen och den grundtanke som dessa regler syftade till att upp- rätthålla. Vad beträffar senare registerlagstiftning har detta ansetts med- föra att några särskilda bestämmelser om samkörning inte längre framstår som motiverade (se t.ex. SOU 1999:105 s. 235 f.). Därtill kommer att behandling i särskiljbara register alltmer kommit att kompletteras med andra typer av behandlingar som inte självklart låter sig inordnas under registerbegreppet. I såväl dataskyddsdirektivet som personuppgiftslagen har tekniken att basera regleringen på registerbegreppet frångåtts. I stället utgår man från begreppet behandling, vilket gäller även den moderna registerlagstiftningen. Ett hänsynstagande till integritetsintressen sker vi- dare redan vid utformningen av regler om utlämnande av personuppgif- ter. Den föreslagna lagstiftningen innehåller också bestämmelser om vilka uppgifter som får ingå i socialförsäkringsdatabasen. Enligt reger- ingens uppfattning saknas, bl.a. med hänsyn till personuppgiftslagens be- stämmelser skäl för att införa en motsvarighet till bestämmelsen i 12 § socialförsäkringsregisterlagen i den nya lagen. Regeringen lämnar därför inte något sådant förslag. Regeringens förslag: Behandling av personuppgifter får ske om den är nödvändig för följande primära ändamål: 1.återsökning av vägledande avgöranden, 2.tillgodoseende av behov av underlag som krävs för att den regist- rerades eller annans rättigheter eller skyldigheter i fråga om förmåner eller ersättningar skall kunna bedömas eller fastställas, 3.information om förmåner eller ersättningar, 4.handläggning av ärenden, 5.planering av verksamhet samt resultatstyrning, resultatuppföljning, resultatredovisning, utvärdering och tillsyn av respektive verksamhet, 6.framställning av statistik avseende verksamhet enligt 4 och 5. Vid behandling för återsökning av vägledande avgöranden får inte uppgifter som direkt pekar ut den registrerade användas. Promemorians förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regeringens förslag, men innehöll inte ändamålet resultatstyrning. Remissinstanserna: Kammarrätten i anser att en del av än- damålen är vagt formulerade och behöver förtydligas, t.ex. ändamålet planera och ifrågasätter om en sådan behandling som föreslås är i överensstämmelse med direktivet. Enligt uppfatt- ning är uppräkningen av de primära ändamålen i stort sett heltäckande. Av pedagogiska skäl förordar verket dock att ändamålen räknas upp ifrån handläggningssynpunkt kronologisk ordning. Vidare anför verket att re- sultatstyrning bör ingå som ett ändamål. kon- staterar att behovet av lagstöd för försäkringskassornas egen uppföljning av verksamheten liksom utvärdering och resultatredovisning är tillgodo- sett. Detta ökar förutsättningar för försäkringskassorna att bättre kunna följa upp utvecklingen inom ohälsoområdet. läns all- männa försäkringskassa vill understryka vikten av att kassorna ges möj- lighet att göra uppföljningar även på individnivå, bl.a. för att kunna följa utvecklingen och därmed kunna vidta rätt insatser, exempelvis i syfte att minska de långa sjukskrivningarna. läns allmänna försäkrings- kassa anför att försäkringskassorna har mycket information som inte går att sammanställa och följa upp på ett rationellt sätt med mindre än att det kräver stora personella insatser. ställer sig därför mycket positiv till de ökade möjligheter som bereds genom försla- gen i promemorian. Lagstiftningen ger bland annat en väsentlig förbätt- ring för ökad kunskap och professionella arbetsmetoder inom sjukförsäk- ringsområdet. Kunskapsperspektivet får förutsättningar att breddas för att socialförsäkringen ska kunna agera strategiskt, dvs. den föreslagna lagen ger möjlighet att utveckla gemensamma metoder såväl ur ett förebyg- gande perspektiv som i det direkta samordningsuppdraget. Exempelvis kan socialförsäkringen utveckla kunskap kring vad som kan vara effek- tiva rehabiliteringsåtgärder i förhållande till diagnosgrupper, vilket leder till smidigare återgång i arbete. Skälen för regeringens förslag De i promemorian föreslagna primära ändamålen är i förhållande till so- cialförsäkringsregisterlagens motsvarande bestämmelser betydligt mer preciserade. Regeringen anser att de i promemorian föreslagna primära ändamålen uppfyller de krav på precisering som är rimliga att ställa i sammanhanget. Det saknas enligt regeringens uppfattning anledning att befara att de föreslagna ändamålen på något sätt inte skulle vara förenliga med dataskyddsdirektivet. Enligt uppfattning är dessutom uppräkningen av de primära ändamålen i stort sett heltäckande. Regeringen delar dock verkets uppfattning att resultatstyrning bör tas in som ett särskilt ändamål. När det gäller verkets förslag om en ändring av ordningsföljden i uppräkningen av de olika ändamålen i lagtexten med hänsyn till ifrån handläggningssynpunkt kronologisk ordning, finner regeringen emellertid inte fog för ändring i förhållande till vad som före- slagits i promemorian. En bärande invändning som kan riktas mot ver- kets förslag är att de uppräknade ändamålen omfattar ett betydligt mer vidsträckt verksamhetsområde än handläggning av ärenden. De primära ändamålen tar sikte på behoven av behandling av person- uppgifter i den s.k. kärnverksamheten och utgör en ram för vilka typer av uppgifter som får behandlas inom socialförsäkringens administration när det är nödvändigt för dessa ändamål.