prop · GQ03141 · 2003-06-25 00:00:00 — Direktivet är ett viktigt led i arbetet med att skapa en integrerad marknad för värdepapper och riskkapital. Avsikten är att direktivet skall antas . När direktivet genomförs i är det nödvändigt att göra en allmän översyn av de svenska reglerna om prospekt. presenterade kommissionen ett direktivförslag om de informationskrav som skall ställas på bl.a. börsnoterade bolag.11 I förslaget regleras flera olika former av information rörande bolag som gett ut värdepapper som handlas på en reglerad marknad. Som exempel kan nämnas bestämmelser om innehåll i och tidsfrister för offentlig- görande av årsredovisningar och delårsrapporter samt offentliggörande av ägarförändringar i bolagen, s.k. flaggning. Många åtgärder som är förtroendehöjande eller som på annat sätt syftar till att säkerställa marknadernas funktion, innebär också att 9Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1606/2002 av om tillämpning av internationella redovisningsstandarder (EGT L 243, , s. 1, Celex 32002R1606). 10Gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför antagande av och rådets direktiv om de prospekt som skall offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel och om ändring av direktiv /34/EG. Den gemensamma ståndpunkten har ännu inte publicerats i EUT. 11Kommissionens förslag till och rådets direktiv om harmonisering av insynskraven med avseende på upplysningar om emittenter vars värdepapper tas upp till handel på en reglerad marknad och om ändring av direktiv /34/EG, KOM (2003) 138 Således innebär de båda direktivförslagen om prospekt respektive om investeringstjänster och reglerade marknader12 att skyddet för investerarna utvecklas. Innehållet i ett prospekt skall vara så beskaffat att en investerare har möjlighet att göra en välgrundad bedömning av de värdepapper som erbjuds eller skall börja handlas på en reglerad marknad och av den emittent som ger ut värdepapperen. Informationen skall vara lätt att förstå och att analysera. I förslaget till investeringstjänstedirektiv finns bl.a. bestämmelser som avser att motverka uppkomsten av intressekonflikter mellan ett värdepappersföretag och en kund eller mellan företagets olika kunder. Värdepappersföretaget måste identifiera sådana intressekonflikter och förhindra att dessa påverkar kunderna negativt. Om företaget bedömer att intressekonflikten kan skada kundens intressen måste kunderna informeras om detta. Företag som tillhandahåller investeringstjänster skall handla rättvist, hederligt och professionellt i sina kunders bästa Ett värdepappersföretag måste vidare utföra kundorder på de villkor som är mest fördelaktiga för kunden. Begreppet konsumentskydd omfattar även frågor som konkurrens, valmöjligheter och tillgång till flexibla lösningar. Sett ur ett sådant perspektiv innehåller förslaget till investeringstjänstedirektiv vissa regler som kan befaras motverka att nya förfaranden och lösningar utvecklas och att utrymmet för konkurrens i praktiken begränsas. regleringen skulle kunna komma i konflikt med konsumentintresset, vilket från svensk sida bör motverkas i de förhandlingar som förs Regeringen har föreslagit en lag om finansiell rådgivning till konsumenter.13 Syftet med den föreslagna lagen är att tillgodose konsumenters behov av kunskap och information när de agerar på de Lagen skall gälla när en näringsidkare tillhandahåller finansiell rådgivning till en konsument, om rådgivningen omfattar placering av konsumentens tillgångar i finansiella instrument eller vissa typer av livförsäkringar. Genom lagen införs krav på rådgivarens kompetens och dokumentation samt en möjlighet för konsumenten att i vissa fall få skadestånd från en näringsidkare som genom rådgivningen orsakar konsumenten en ekonomisk skada. Lagförslaget anknyter till det arbete som pågår inom EU med direktivförslaget om investeringstjänster och reglerade marknader. Varken i direktivförslaget eller i befintlig EG-rättslig reglering finns emellertid bestämmelser om finansiella rådgivares skyldigheter och Av konsumentskyddsskäl är det därför nödvändigt att införa sådana bestämmelser i den svenska lagstiftningen. Även det förslag till ny lag om investeringsfonder som regeringen presenterat i en remiss till lagrådet präglas till stor del Den nya lagen skall ersätta den nu gällande lagstiftningen om värdepappersfonder. 12 Kommissionens förslag till och rådets direktiv om investeringstjänster och reglerade marknader samt om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/6/EEG och och rådets direktiv /12/EG, KOM (2002) 625 slutlig. 2002/03:133. på EG:s s.k. UCITS-direktiv och tar hand om de ändringar av direktivet som beslutades 2002.14 UCITS-direktivet reglerar värdepappersfonder och sådana bolag som förvaltar värdepappersfonder, dvs. Förslaget innebär en ökad reglering av fondbolagen som fondernas placeringsramar utvidgas. Även på värdepappersmarknadsområdet finns det behov av en reglering som bidrar till att det finansiella systemet är stabilt. allt lagstiftning kring s.k. clearing och avveckling. Clearing och avveckling utgör det avslutande ledet vid en affär på Genom clearing bestäms slutligt vilka värdepapper som skall levereras, av vem, till vem och hur stort belopp som skall Genom avvecklingen sker därefter den faktiska leveransen av de finansiella instrumenten och av betalningen. administreras vanligen av en clearingorganisation. tioner i är VPC (tidigare Värdepapperscentralen VPC) när det gäller aktier och obligationer och Stockholmsbörsen i fråga om I regleras clearingverksamhet i lagen (1992:543) om börs- och Någon motsvarande reglering finns inte på EU-nivå. En väl fungerande clearing och avveckling är av stor betydelse för den finansiella infrastrukturen. Inom EU går utvecklingen i riktning mot att verksamheten koncentreras till några stora clearing- Vidare blir det allt vanligare att clearingorganisationer fungerar som s.k. centrala motparter. Med central motpart menas att clearingorganisationen övertar parternas respektive förpliktelser. för en avtalsrelation mellan köparen och säljaren uppstår en relation mellan köparen och den centrala motparten och en annan relation mellan säljaren och den centrala motparten. Denna utveckling är också av betydelse för den finansiella stabiliteten och förekomsten av Effekterna av ett fallissemang inom clearing och avveckling kan bli allvarliga även för banksystemet, eftersom bankerna är stora aktörer inom systemet för clearing och avveckling. Frågor som rör clearing och avveckling är föremål för stort internationellt intresse inom EU. Bland annat avser en arbetsgrupp med deltagare från och Europeiska värdepappers- tillsynskommittén att presentera ett förslag till standarder för hur clearing och avveckling skall bedrivas. har aviserat att den kommer att ge sin syn på frågorna om clearing och avveckling genom ett meddelande . 14 och rådets direktiv /107/EG av om ändring av rådets direktiv /611/EEG om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag) i syfte att införa regler för förvaltningsbolag och förenklade prospekt (EGT L 41, , s. 20, Celex 32001L0107) samt och rådets direktiv /108/EG av 2002 om ändring av rådets direktiv /611/EEG om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag), vad gäller fondföretags investeringar (EGT L 41, , s. 35, Celex Det är av största vikt att riskerna och riskhanteringsfrågorna i clearing Skr. 2002/03:141 och avveckling behandlas skyndsamt på EU-nivå p.g.a. deras betydelse för den finansiella stabiliteten. Detta gäller särskilt frågan om vilka krav som skall ställas på en central motpart. Utan ett gemensamt regelverk för de krav som bör ställas på clearingorganisationer och på tillsynen av dem, saknas förutsättningar för en verklig, fungerande inre marknad för handel med finansiella instrument. pågår också arbete med lagstiftning för att genomföra EG-direktivet om ställande av finansiell säkerhet15. Syftet med direktivet är att öka rättssäkerheten vid olika slags säkerställanden, t.ex. pant eller säkerhetsöverlåtelse, främst mellan aktörer på finansmarknaderna. Genom ett sådant regelverk blir EU:s finansiella system mer kostnadseffektivt och säkerheten i systemet ökar. En viktig förutsättning för värdepappersmarknadernas funktion är att marknaderna är rättvisa, i betydelsen att olika aktörer på marknaderna har samma förutsättningar i form av t.ex. tillgång till information. Naturligtvis kommer olika kategorier av aktörer att på grund av t.ex. kunskapsskillnader ha olika möjligheter att tolka informationen och agera på grundval av den. Men det är viktigt att betydelsefull information inte behålls inom en snäv krets utan sprids till en vidare allmänhet. I det avseendet är insiderlagstiftningen av stor betydelse. Det antagna EG-direktivet om marknadsmissbruk16 ersätter det tidigare insiderdirektivet17. När det nya direktivet införlivas med det svenska regelverket kommer bl.a. insiderstrafflagen (2000:1086) att behöva ses över. I den lagen finns bestämmelser om insiderbrott och förbud mot s.k. otillbörlig kurspåverkan. Det nya direktivet innebär en ökad harmonisering och medför i flera avseenden mer ingripande bestämmelser. Bland annat innehåller direktivet bestämmelser som syftar till att förebygga marknadsmissbruk. Exempel på sådant agerande är insiderhandel, dvs. handel med värdepapper där information som ännu inte har offentliggjorts utnyttjas för att göra fördelaktiga affärer. Bestämmelserna skall vidare underlätta upptäckt och utredning av överträdelser av förbuden. Direktivet innehåller också bestämmelser om hur sådana överträdelser skall beivras. Kritik har riktats mot insiderlagstiftningens utformning och mot hur tillsynen över lagstiftningens efterlevnad fungerar. Bland annat har ansvarsfördelningen mellan och Ekobrotts- myndigheten för övervakningen av insiderlagstiftningens efterlevnad ifrågasatts. I betänkandet Framtida finansiell tillsyn (SOU 2003:22) har föreslagits att hela myndighetsansvaret för denna tillsyn skall läggas på . Regeringen anser att en skärpning av 15Europaparlamentets och rådets direktiv /47/EG av om ställande av finansiell säkerhet (EGT L 168, 27.6.2002, s. 43, Celex 32002L0047). 16Europaparlamentets och rådets direktiv /6/EG av om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk) (EUT L 96, , s. 16, Celex 32003L0006). 17Rådets direktiv /592/EEG av om samordning av föreskrifter om insiderhandel (EGT 334, 18.11.1989, s. 30, Celex 31989L0592). insiderlagstiftningen är önskvärd och avser att ge en särskild Skr. 2002/03:141 utredare i uppdrag att se över lagstiftningen. I uppdraget kommer att ingå att föreslå hur det antagna direktivet om marknadsmissbruk skall genomföras. Uppdraget avses också omfatta en översyn av den nuvarande fördelningen av ansvaret på två myndigheter att vaka över hur insiderlagstiftningen efterlevs. Regeringens bedömning: bör bedriva ett aktivt internationellt arbete för att bekämpa penningtvätt och terrorist- I det internationella arbetet stödjer att ökat fokus sätts på de finansiella systemens reglering och stabilitet, inte minst i En allt viktigare fråga är det internationella samarbetet mot penningtvätt och terroristfinansiering inom Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF). FATF har utarbetat fyrtio rekommendationer om Rekommendationerna syftar till att förbättra de nationella rättssystemen för att bekämpa penningtvätt och till att förstärka det internationella samarbetet på området. en översyn av rekommendationerna och nya rekommendationer förväntas Som en följd av terroristattackerna , antog FATF åtta särskilda rekommendationer om bekämpning av terroristfinansiering. Från och med och framåt kommer att vara ordförandeland i FATF. att verka för en effektivisering av FATF och att stärka FATF:s samverkan med andra internationella organisationer för att på ett mer effektivt sätt motverka penningtvätt och terroristfinansiering. vill utveckla samarbetet mellan finanspolisen i olika länder för att penningtvätt och terroristfinansiering snabbare skall kunna upptäckas På den internationella dagordningen står också i ökad utsträckning frågor om de finansiella systemens stabilitet. riskerar att spridas genom de finansiella marknaderna. En ökad grad av komplexitet utmärker särskilt de globala finansiella konglomeraten. bilden hör också ett väsentligt ökat intresse för de finansiella systemens utveckling i s.k. tillväxtländer. Att den finansiella sektorn och i synnerhet banksystemen utvecklas under stabila former, med en väl anpassad reglering och tillsyn som håller tillräckligt hög kvalitet, har vidare blivit en allt viktigare uppgift i det internationella utvecklingsarbete som (), Bank for International Settlements (BIS), och andra internationella organisationer har ökat fokus i sitt arbete på den finansiella sektorns reglering och tillsyn i dessa länder. Regeringen avser att i en särskild skrivelse redovisa ståndpunkt i fråga om finansiell stabilitet och de åtgärder som utarbetas i olika internationella församlingar för att förebygga och Skr. 2002/03:141 hantera internationella finansiella kriser. Regeringens bedömning: Tillsynsuppgifterna kommer att öka , både i omfattning och i komplexitet. Finans- inspektionens verksamhet bör vara koncentrerad till de grundläggande målen om ett stabilt finansiellt system och ett gott konsumentskydd. Annan tillsynsverksamhet, t.ex. sådan som rör icke-finansiella företag snarare än finansiella, bör när så är möjligt bedrivas av andra myndigheter eller privata organ. En ökad samordning av tillsynen i EU-länderna som följer av en allt mer integrerad finansiell marknad bör ske genom samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheterna. Grunderna för tillsyn av finansiella företag och marknader är i stor utsträckning desamma som för regleringen. I tillsynssammanhang brukar man dock skilja mellan stabilitetsinriktad tillsyn och tillsyn i syfte att granska hur de finansiella företagen uppför sig i sitt sätt att göra affärer. Det senare benämns ibland marknadstillsyn och syftar då framför allt på tillsyn av värdepappersmarknaden. Den stabilitetsinriktade tillsynen innefattar bl.a. tillsynen av bankernas riskhantering och soliditetssituation. Tillsynen av de delar av den finansiella infrastrukturen som är avgörande för det finansiella systemets funktion räknas också hit. Men stabilitetstillsynen omfattar också en stor del av tillsynen av försäkringsföretag. I det fallet är det bakomliggande syftet att försäkringsföretagen skall kunna leva upp till sina långsiktiga åtaganden mot försäkringstagarna. Tillsyn av de finansiella företagens, men också enskilda personers, uppförande kan handla om att undersöka uppseendeväckande prisrörelser på en finansiell marknad för att upptäcka insiderhandel eller otillbörlig marknadspåverkan. Det kan också vara frågan om att granska försäkringsbolagens information till sina kunder eller bankernas system för klagomålshantering. Dessa exempel visar att de grundläggande skäl som ligger bakom regleringen det finansiella systemets stabilitet samt konsumentskydd motiverar tillsyn på företagsnivå av både stabilitet och uppförande. Inom tillsynsområdet finns det två utvecklingstendenser som är värda att lyfta fram för . För det första ställs ökade krav på stabilitetstillsynen genom att det regelverk som ligger till grund för tillsynen kommer att bli mer komplext. roll blir i ökad utsträckning att t.ex. granska och godkänna de system som enskilda institut använder för att beräkna sitt kapitalbehov samt att övervaka hur olika riskhanteringssystem utformas och sköts, snarare än att tillsynsmyndigheten kontrollerar hur institut efterföljer enskilda regler i en detaljerad lagstiftning. En sådan förändring ställer ökade krav inte minst på analys. blir tillsynens inriktning i ökad grad att agera i förebyggande syfte snarare än att reagera i efterhand. är tydlig i de kommande kapitaltäckningsreglerna, men också i förslaget Skr. 2002/03:141 till ny svensk banklagstiftning. För det andra kommer frågor om uppföranderegler att ta mer resurser i anspråk, framför allt som en följd av de nya EG-reglerna inom värdepappersområdet. Till detta bidrar också att konsumenter i större utsträckning utnyttjar tjänster som produceras av de finansiella företagen och att dessa blir alltmer komplexa. Det finns flera myndigheter som är delaktiga i tillsynen av de finansiella marknaderna i . Det huvudsakliga ansvaret ligger på Finans- inspektionen. Inspektionen har tillsynsansvar för finansiella företag som bedriver tillståndspliktig verksamhet samt ansvaret för att övervaka hur olika aktörer agerar på de finansiella marknaderna. I detta ansvar ingår frågor om såväl det finansiella systemets som enskilda instituts stabilitet. tillsynsansvar innebär också en rätt att besluta om sanktioner mot institut som bryter mot gällande regler. Den mest kraftfulla, men sällan förekommande, sanktionen är att tillståndet att bedriva verksamhet dras in. har som en av sina uppgifter att främja ett effektivt och säkert betalningsväsende. följer därför de stora bankernas finansiella situation och de hot och risker för betalningssystemet som problem i banksektorn kan medföra. granskar också betalningssystemets funktion. Bankerna och de clearingorganisationer som till stora delar utgör betalningssystemet står under Finans- inspektionens tillsyn. Det finns därför klara kopplingar mellan och verksamheter. Detta skapar behov av ett väl fungerande samarbete och en tydlig ansvarsfördelning. Finans- inspektionen och har därför upprättat ett särskilt avtal för att hantera dessa frågor. har ett ansvar för konkurrensfrågor och Konsument- verket ett ansvar för konsumentfrågor på de finansiella marknaderna på samma sätt som inom andra delar av ekonomin. Även mellan och har det träffats en överenskommelse för att göra ansvarsfördelningen tydlig och underlätta samarbetet mellan myndigheterna. På värdepappersmarknaden finns en omfattande självreglering. Det innebär att en del av det regelverk som styr värdepappersmarknaden har skapats av aktörerna själva. De övervakar också hur dessa regler följs. skapade en konsoliderad tillsyn där en myndighet, , gavs ansvaret för tillsyn av såväl banker och försäkringsbolag som värdepappersmarknader. har även andra länder organiserat tillsynen på liknande sätt. Särskilt kan noteras bildandet av för de olika sektorerna gemensamma tillsynsmyndigheter i (FSA) och (BaFin). Genom att de finansiella företagen blir allt mer sektors- och gränsöverskridande finns det fördelar med en konsoliderad tillsyn, inte minst för instituten som möter en tillsynsmyndighet. För tillsynsmyndigheten torde det också finnas stordriftsfördelar i t.ex. informationsinhämtning och administrativa funktioner, men framför allt torde ett tillsynsansvar för hela den Skr. 2002/03:141 finansiella sektorn vara en god grund för att göra helhetsbedömningar av sektorns utveckling, stabilitet och effektivitet. Därtill kommer att bedömningar av tillståndet i en finansiell koncern underlättas om alla delar av koncernen står under tillsyn av samma myndighet. En myndighet bör därmed ansvara för den stabilitetsinriktade tillsynen i samtliga sektorer. Mycket talar också för att samla både den stabilitets- och uppförandeinriktade tillsynen i samma myndighet. För detta talar också det faktum att gränslinjen mellan stabilitets- och uppförande- inriktad tillsyn inte är helt klar i alla sammanhang. Regeringen tillsatte en utredning med uppdrag att kartlägga och analysera framtida roll och det resursbehov som väntas uppstå till följd av de förändringar i inspektionens ansvarsområde och uppgifter som kommer att följa av nationella och internationella regeländringar. Utredaren lämnade sitt betänkande Framtida finansiell tillsyn . Betänkandet har remissbehandlats. Utredaren konstaterar att de förändringar som den finansiella sektorn genomgått fortsätter i oförminskad styrka. Det sker förnyelse av produkter, produktionsteknik, distribution och företagsstruktur. Verksamheten blir alltmer sektors- och gräns- överskridande som den berör en allt större del av befolkningen. Utredarens förslag går i huvudsak ut på att tillsyn tydligt bör fokuseras på de grundläggande målen att skydda det finansiella systemets stabilitet och konsumentens ställning. Vid införandet av de nya EG-regelverken på framförallt värdepappersområdet anser utredaren det naturligt att blir s.k. behörig myndighet på flertalet områden. Inom vissa tillsynsområden, som tillämpningen av redovisningsregler och revision av icke-finansiella företag, menar utredaren däremot att andra myndigheter är mer lämpade att ta på sig det ansvaret. Utredaren menar att effektiviteten höjs om och utrednings- och förundersökningsverksamhet rörande insiderfrågor sammanförs och att arbetet lämpligast bedrivs av . Utredaren konstaterar också att förutsättningarna för den relativt långtgående självreglering som präglar de svenska värdepappersmarknaderna radikalt förändras genom det framväxande . kommer det att finnas vissa möjligheter för att delegera tillsynsuppgifter till olika privata organ. Utredaren anser det önskvärt att på så sätt ta till vara den kompetens som finns uppbyggd hos marknadens aktörer. Slutligen uppskattar utredaren att Finans- inspektionen kommer att behöva en varaktig resursförstärkning på , utöver dagens anslag på . Regeringen tar i denna skrivelse inte ställning till de enskilda förslagen i betänkandet. Många förslag kommer att tas om hand i samband med att de nya EG-direktiv som har antagits eller håller på att arbetas fram inom ramen för för finansiella tjänster genomförs. Området kan också komma att beröras av de förslag som läggs inom ramen för arbete . De konkreta resursfrågorna kommer att behandlas i ordinarie budgetprocess och redovisas i budgetpropositionen som resursförstärkningar avses genomföras. Regeringens övergripande syn på tillsynen av den finansiella sektorn står dock klar. Kraven på och dess verksamhet kommer att öka . Nya uppgifter tillkommer framför allt som en följd av nya EG-regler. Dessutom kommer det nya regelverket på bankområdet och sannolikt även kommande regler på försäkringsområdet att ställa ökade krav på . Inspektionen måste kunna analysera och värdera enskilda instituts risker och riskhanteringssystem och kunna kommunicera på vilket sätt och på vilka grunder som instituten utvärderas. Frågan om hur tillsynen och regelverket påverkar det finansiella systemets effektivitet är fortsatt viktig. Tillsynsåtgärders positiva effekter måste värderas mot de effektivitetsförluster som kan uppstå t.ex. genom ökade kostnader för instituten. När arbetsuppgifter ökar och fördjupas är det viktigt att verksamheten koncentreras till de uppgifter som följer av tillsynens övergripande mål. Regeringen stödjer utredarens syn på tillsynens inriktning. Lösningar bör sökas i linje med de förslag som utredningen presenterat. Verksamheter som ligger vid sidan av de grundläggande uppdragen för den finansiella tillsynen bör, när så är möjligt, utföras av andra myndigheter. Den fortsatta beredningen kommer att klargöra förutsättningarna och konsekvenserna av detta inom respektive område. Konsumentfrågorna på finansmarknadsområdet kommer efter hand att kräva ökade insatser. Regeringen kommer att ta ställning till den konkreta utformningen av sådana insatser i sitt fortsatta arbete. I takt med att den finansiella sektorn och dess reglering blir allt mer länderövergripande, särskilt inom EU, påverkas även tillsynen. Grunden för gränsöverskridande tillsyn inom EU är den s.k. hemlands- principen. Den innebär att tillsynsmyndigheten i det land som gett ett institut tillstånd att bedriva viss verksamhet även har tillsyn över institutet när det verkar i andra EU-länder. I praktiken driver dock många finansiella koncerner verksamhet genom dotterbolag i olika länder. Det dotterbolaget har tillstånd och står under tillsyn av tillsynsmyndigheten där.