prop · GQ03110 · 2003-03-27 00:00:00 — En originerande operatör kan utnyttja att en operatör redan har en avtalsrelation med eller har förpliktats att bedriva samtrafik med den i det särskilda fallet aktuella terminerande operatören. Genom att en originerande operatör därmed inte är hänvisad att behöva sluta direktavräkningsavtal med alla poten- tiella terminerande operatörer, ger principen om kaskadavräkning nya operatörer möjligheten att snabbt kunna tillhandahålla sina tjänster till ett större antal abonnenter. Detta torde vara en förutsättning för att nya ope- ratörer skall kunna etablera sig, och för att effektiv konkurrens skall kunna upprättas och bibehållas. Regeringen anser att principen om kaskadavräkning underlättar mycket för att åstadkomma fungerande samtrafik och en effektiv konkurrens. Även för den nationella sam- trafiken synes därför principen om kaskadavräkning vara den mest lämp- liga. Regeringen anser dock, liksom utredningen, att det inte är möjligt att ange att en sådan princip kan gälla för all elektronisk kommunikation. Metoden har såvitt är känt endast tillämpats beträffande telefoni. Ersätt- ning för samtrafik på Internet måste bestämmas efter de förutsättningar som gäller på den marknaden. Således bör ett beslut om att förplikta en operatör med betydande inflytande på den relevanta marknaden att be- driva samtrafik som avser en telefonitjänst kunna innehålla en skyldighet att bedriva transiteringstrafik. I ett sådant beslut bör myndigheten också kunna föreskriva vilka avräkningsprinciper som skall gälla. I de fall där det föreligger förutsättningar för samtrafik genom transitering anser re- geringen att avräkning av samtrafikavgifter enligt kaskadavräknings- principen är den mest lämpliga metoden i avsaknad av direktavräknings- avtal mellan den originerande och den terminerande operatören så vitt avser telefoni. skall beaktas att kaskadavräkningsmetoden innebär att ett enskilt rättssubjekt tvingas att utföra prestationer åt ett annat enskilt rätts- subjekt utan att ersättningsfrågan alltid är reglerad, vilket kan innebära en kreditrisk. Att en operatör har förpliktats att bedriva samtrafik bör inte rimligen medföra att denne avstängs från alla möjligheter att vidta rätts- liga åtgärder vid utebliven prestation från en motpart. Utrymmet för att hålla inne prestationer eller att vidta andra åtgärder kan dock vara be- gränsat när samtrafikskyldigheten grundas på ett myndighetsbeslut och inte enbart på ett frivilligt avtal. Enligt utredningen bör det också vara möjligt för en transitoperatör att kräva förskottsbetalning eller särskilda garantier för betalningsskyldigheten. PTS anser inte att det är lämpligt att i förarbetena ange hur säkerhet skall utkrävas - förskott eller garanti. Ett sådant uttalande i propositionen skulle kunna bidra till onödigt höga inträdeströsklar för nya operatörer. Det bör enligt PTS i stället enbart konstateras att transitoperatören har en rätt till ersättning för kreditrisken. ingår enligt PTS kreditförluster som en kostnadspost i det samtrafikpris som transitoperatören tar ut. PTS menar därför att det en- bart bör anges att det är möjligt för en transitoperatör att kräva en skälig ersättning för den kreditrisk som uppstår vid denna trafik men ingen pre- cisering av hur detta skall ske. Det är enligt regeringens bedömning inte tillfredsställande att det vid en sådan egendomsöverföring som kan vara i fråga vid beslut om sam- trafikskyldighet eller andra former av tillträde den ena parten kan under- låta att fullgöra sina skyldigheter och ändå komma i åtnjutande av rättig- heterna enligt beslutet. Ett sådant tillvägagångssätt skulle kunna leda till en oavsedd egendomsöverföring som särskilt med hänsyn till att den sker mellan näringsidkare inte bör godtas. För att undvika detta föreslår re- geringen att det införs en möjlighet för den förpliktade enligt ett beslut om samtrafikskyldighet eller andra former av tillträde att få ett sådant beslut ändrat eller upphävt såvitt avser en berättigad part, om denne inte uppfyller sina åtaganden enligt beslutet. Det är bara en förpliktelse enligt ett myndighetsbeslut som får ändras eller upphävas i ett sådant fall. parterna träffat avtal om t.ex. samtrafik gäller civilrättsliga regler. inte fråga om en ovillkorlig rätt att få en sådan skyldighet ändrad eller upphävd gentemot en berättigad part vid varje underlåtelse att uppfylla åtaganden enligt myndighetens beslut. Myndigheten måste vid ompröv- ningen göra en allmän skälighetsprövning. Regeringen vill i detta sam- manhang åter understryka vikten av att när myndigheten ålägger en ope- ratör med betydande inflytande på en marknad en skyldighet att bedriva samtrafik, bör det framgå av beslutet att samtrafiken skall tillhandahållas mot ersättning beräknad efter viss grund eller med visst belopp. Kompensation för kreditrisk i samband med ett förvaltningsbeslut om att ålägga samtrafikskyldighet bör enligt regeringens mening tillgodoses genom att det vid bestämmande av priset tas hänsyn till kreditrisken. Sammanfattningsvis anser regeringen att ersättningsfrågan vid transite- ring normalt bör kunna lösas genom s.k. kaskadavräkning beträffande telefoni, men lägger inte fram något uttryckligt lagförslag om det. operatör som enligt ett förvaltningsbeslut har fått rätt att bedriva sam- trafik eller att erhålla andra former av tillträde inte fullgör sina åtaganden enligt detta, skall beslutet såvitt avser denne operatör kunna ändras eller upphävas på ansökan av den förpliktade. har allt fler företag börjat tillhandahålla tjänster över kommunikationsnäten fristående från nätoperatörerna. leverantörer bedriver inte sällan sin verksamhet utan att ha eget kommunikationsnät eller egen telefonitjänst och har ibland kallats för tredjepartsoperatörer eller virtuella operatörer. De tjänster som tjänste- leverantörerna erbjuder kan avse uppringning av ett betalsamtal eller en Tjänsteleverantörerna är i stor utsträckning beroende av nät- och telefonioperatörerna för att få tillgång till information om uppringande abonnent för sin fakturering, dvs. Det kan i dessa situationer uppkomma konkurrenshämmande problem. Ett sådant är att tjänsteleverantören inte utan det nödvändiga faktureringsunderlaget kan veta vilken abonnent som utnyttjat dennes tjänst och, om sådant inte till- handahålls, saknar möjlighet att få ersättning för tjänstens nyttjande. I vissa fall, t.ex. vid användande av telefonkort, saknas helt underlag som kan läggas till grund för fakturering. Ett särskilt problem som kan upp- komma är att ersättningen för den utnyttjade tjänsten är så pass låg att egen fakturering inte är en framkomlig väg eftersom eventuell vinst äts upp av kostnaderna för faktureringen. Utredningen konstaterade att hur de berörda frågorna skall lösas inte framgår direkt av telelagen. Telelagen förpliktar i 32 § alla som bedriver anmälningspliktig verksamhet att på begäran bedriva samtrafik med an- nan som tillhandahåller anmälningspliktig teletjänst. 1996/97:61 uttalade regeringen att det förhållandet att alla skall ges möjlighet att få tillgång till de tjänster som erbjuds i näten och att tjänsterna skall fun- gera, kan innebära ett krav på tillhandahållande av administration och driftsmässiga aktiviteter såsom en del av samtrafikskyldigheten. Som exempel på sådana aktiviteter nämns fakturering och avräkning (anförd prop. s. 93). Vidare anförde regeringen att utnyttjandet av samtrafiken inte får motverkas eller förhindras genom att den samtrafikskyldige t.ex. vägrar eller ställer upp orimliga villkor för att medverka i eller tillhanda- hålla administration eller driftsmässiga aktiviteter och funktioner såsom fakturering. Någon närmare precisering av vad aktiviteten fakturering faktiskt omfattar och innebär anges inte i förarbetena. Enligt utredningen var det inte självklart att skyldigheten omfattar mer än att ställa underlag till förfogande för annans fakturering, även om övervägande skäl talar för att lagstiftaren avsett att den samtrafikskyldige också skall kunna för- pliktas att verkställa fakturering för annan. Frågan är f.n. föremål för prövning i domstol. avråder från krav på att en nät- eller telefonioperatör skall tvingas fakturera ett annat företags ersättningskrav, medan PTS me- nar att det finns tungt vägande skäl för att i lagen explicit uttrycka en skyldighet att fakturera för annans räkning. TeliaSonera anser att direkti- ven inte lämnar utrymme för bestämmelser som förpliktar en operatör att på den egna räkningen fakturera ett annat företags ersättningskrav, me- dan menar att en skyldighet att fakturera andras tjänster, t.ex. betalsamtal, måste vidmakthållas och förbättras i förhållande till tele- lagen. Utredningen konstaterade att i det nya innehåller arti- kel 12 i tillträdesdirektivet en bestämmelse om skyldighet för en operatör med betydande inflytande på en marknad att uppfylla rimliga krav på tillträde till och användning av specifika nätdelar och tillhörande facili- teter. Skyldigheten kan bl.a. avse att dels lämna tillträde till accessnätet till det fasta allmänna telefonnätet (12.1 a), dels lämna tillträde till drift- stödsystem eller liknande programsystem som krävs för att garantera sund konkurrens när det gäller tillhandahållande av tjänster (12.1 h), dels förbinda nät eller nätfaciliteter (bedriva samtrafik) (12.1 i). Utredningen bedömde att frågor om fakturering fick anses ingå i den exemplifiering som avser tillträde till driftstödssystem eller liknande programsystem som anges i artikel 12, punkten h. Av intresse var då att det i bilaga II till samma direktiv upptas en minimiförteckning över vad ett referenserbjudande för tillträde till accessnätet till det fasta allmänna telefonnätet skall innehålla. I detta föreskrivs, vad gäller informations- system, att villkor för tillgång till den anmälda operatörens driftstöds- system, informationssystem eller databaser för förbeställning, anskaff- ning, beställning, framställning av underhåll och reparation samt fakture- ring skall anges i referenserbjudandet. Regeringen anser dock att det är nödvändigt att först ta ställning till vem som är berättigad till tillträde enligt artikel 12 i tillträdesdirektivet. I artikel 1.2 i tillträdesdirektivet anges att med tillträde avses i direktivet inte tillträde för slutanvändare. Med slutanvändare avses enligt artikel 2 i ramdirektivet en användare som inte tillhandahåller allmänna kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster. Med allmänt kommunikationsnät avses enligt samma artikel ett elektroniskt kommunikationsnät som helt eller huvud- sakligen används för att tillhandahålla allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster. Med elektronisk kommunikationstjänst avses slutligen en tjänst som vanligen tillhandahålls mot ersättning och som helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationstjänster, däribland teletjänster och överföringstjänster i nät som används för rundradio, men inte tjänster i form av tillhanda- hållande av innehåll som överförts med hjälp av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster eller utövande av re- daktionellt ansvar över detta innehåll. Den omfattar inte de av informationssamhällets tjänster enligt definitionen i artikel 1 i direktiv /34/EG som inte helt eller huvudsakligen utgörs av signaler i elektro- niska kommunikationsnät. Den som enbart tillhandahåller en innehålls- tjänst, såsom t.ex. väderinformation, bör därmed inte anses tillhandahålla vare sig ett allmänt kommunikationsnät eller en allmänt tillgänglig elek- tronisk kommunikationstjänst utan bör vid tillämpningen av tillträdes- bestämmelserna bedömas vara en slutanvändare i förhållandet till en ope- ratör. Det är enligt regeringens bedömning, förutom dem som tillhanda- håller allmänna kommunikationsnät och allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster, endast dem som tillhandahåller tillhörande fa- ciliteter enligt definitionen i artikel 2 i ramdirektivet som kan rymmas bland dem som kan beviljas tillträde enligt tillträdesdirektivets bestäm- melser. Regeringen anser att det är klart att skyldigheten att tillhandahålla nödvändig information för annans fakturering för den som är tillträdes- berättigad kommer att omfattas av den bestämmelsen om att en operatör med betydande inflytande på en marknad får förpliktas att uppfylla rim- liga krav på tillträde till och användning av nät och tillhörande installa- tioner i nya lagen om elektronisk kommunikation. Det är dock väsentligt i sammanhanget att sådant tillträde skall ske i syfte att tillhandahålla elektroniska kommunikationstjänster. Det slutliga ställningstagandet till om en sådan faktureringsskyldighet kan rymmas inom den allmänna möjligheten att förplikta en operatör att lämna tillträde till driftstöds- system eller liknande programsystem, eller att erbjuda specificerade tjänster som krävs för att säkerställa samverkan mellan tjänster ända fram till slutanvändarna får enligt regeringens mening överlämnas åt rätts- tillämpningen att göra. Det bör därvid framhållas att lagförslaget varken syftar till att utvidga eller inskränka det utrymme för ingripande som Prop. 2002/03:110 följer av artikel 12. I utredningens uppdrag ingick i och för sig att föreslå de lagstiftnings- åtgärder som erfordras för att genomföra EG:s nya direktiv inom området elektronisk kommunikation. Emellertid fattade regeringen beslut om utredningsdirektiv för översyn av vissa frågor om ledningsrätt, dir. 2002:17. I det uppdraget ingick bl.a. att lägga fram för- slag på författningsändringar i ledningsrättslagen (1973:1144) som är nödvändiga för att genomföra de direktiv som EU antar inom ramen kommunikationsöversyn. ledningsrättsutredning (Ju 2002:03) redovisade de överväganden angående ändringar i lednings- rättslagen som är nödvändiga för att genomföra EG-direktiven på områ- det för elektroniska kommunikationsnät i delbetänkande Ledningsrätt för elektroniska kommunikationsnät (SOU 2002:83) som överlämnades till regeringen . bedömning är att det inte krävs någon änd- ring i ledningsrättslagen som innebär att alla företag med allmän auktori- sation skall ha möjlighet att kunna få ledningsrätt enligt ledningsrätts- lagen för att genomföra artikel 4 i auktorisationsdirektivet och artikel 11 i ramdirektivet. Enligt ledningsrättslagen krävs för ledningsrätt att led- ningen är avsedd för allmänt ändamål. Liksom , blir det då en fråga för rättstillämpningen att avgöra om ändamålet med ett elektroniskt kommunikationsnät är sådant att ledningsrätt kan upplåtas. Vad gäller genomförandet av artiklarna 5 och 12 i tillträdesdirektivet och artikel 12 i ramdirektivet föreslår ledningsrättsutredning en bestämmelse enligt följande. En innehavare av ledningsrätt, som avser ledning som ingår i elektroniskt kommunikationsnät för allmänt ändamål, får inom det utrymme som ledningsrätten avser och i de ledningar som uppförts i utrymmet upplåta nyttjanderätt för att tillgodose sådant ändamål som avses i vissa bestämmelser om tillträde i den av e-komutredningen före- slagna nya lagen. En sådan upplåtelse får dock ske endast om den inte medför mer än ringa men för fastigheten, enligt ledningsrättsutredningens förslag. För- slaget ger därmed de som förpliktats med stöd av bestämmelserna i lagen om elektronisk kommunikation möjlighet att på frivillig väg göra upplå- telser i utrymme och i ledningar som innehas med ledningsrätt under för- utsättning att upplåtelsen inte medför mer än endast ringa men för fastig- heten. Om en fastighetsägare anser att en upplåtelse av nyttjanderätt en- ligt den föreslagna bestämmelsen medför mer än ringa men, får fastighetsägaren ansöka om prövning av frågan hos lantmäteri- myndigheten (nyttjanderättsprövning) enligt utredningens förslag. För övriga fall där ett genomförande av tillträdesbestämmelserna enligt lagen om elektronisk kommunikation fordrar ändringar i befintliga lednings- rätter föreslår utredningen ett tillägg i 33 § ledningsrättslagen. Nuvarande bestämmelse i 33 § ledningsrättslagen anger att om ändrade förhållanden som väsentligt inverkar på frågan inträder sedan ledningsrättsfråga slut- ligt avgjorts, kan denna prövas vid ny förrättning. rätt ändras, upphävas och, om det sker med anledning av upphävandet, upplåtas. Utredningen föreslår ett tillägg till 33 § som innebär att om det för genomförande av ett beslut om tillträde i de tre ovannämnda fallen enligt lagen om elektronisk kommunikation krävs att ledningsrätt om- prövas, får frågan prövas även om villkoren annars inte är uppfyllda en- ligt bestämmelsen. Genom en sådan bestämmelse finns således möjlighet att ändra eller upphäva befintlig och upplåta ny ledningsrätt på ett sätt som gör att tillträdesbestämmelserna enligt lagen om elektronisk kom- munikation skulle kunna genomföras fullt ut i fall då ledningsrätt redan meddelats för en ledning. Gäller inte ledningsrätt för en befintlig ledning kan ledningsrätt sökas. En svårighet är därvid att ledningsrätt enligt nu- varande regler i ledningsrättslagen endast kan avse utrymme i fastighet. Ledningsrätt kan således inte meddelas för att få tillträde till lös egen- dom, t.ex. en mast som en arrendator har uppfört på ett arrendeställe. Frågan om att utsträcka ledningsrättsinstitutet till att omfatta även åt- komst till lös egendom ligger inom ramen för uppdraget till ledningsrättsutredning. Denna fråga kommer dock inte att ha behandlats förrän i utredningens slutbetänkande som skall lämnas . De ovan angivna bestämmelserna i e-komutredningens förslag finns, något omformulerade, med i regeringens förslag till ny lag om elektro- nisk kommunikation. Beträffande ledningsrättslagens tillämpningsområde föreslår ledningsrättsutredning i sitt delbetänkande dels att lagen bl.a. skall gälla för ledning som ingår i elektroniskt kommunikationsnät för allmänt ändamål, dels att lagens exemplifiering av vad som är tillbehör till led- ning kompletteras med uttrycket radioanläggningar eller andra anlägg- ningar som ingår i ett elektroniskt kommunikationsnät. under beredning i . Här bör endast tilläggas att en prövning enligt bestämmelserna i den här föreslagna lagen om elektronisk kommunikation inte ersätter tillståndsprövning som föreskrivs i annan lag. Således kan den som er- hållit ett beslut om rätt att få tillträde till annans nät eller installationer därutöver behöva rätt enligt ledningsrättslagen för den faktiska åtkoms- ten (jfr avsnitt 12). 18 Tjänster till slutanvändare 18.1Vad som avses med samhällsomfattande tjänster Regeringens förslag: I lagen skall det anges att följande tjänster är samhällsomfattande tjänster: Tillhandahållandet av anslutning till det allmänt tillgängliga telefonnätet och tillgång till telefonitjänster till en fast anslutnings- punkt. Anslutningen skall medge funktionell tillgång till Internet. En fullständig abonnentförteckning. En komplett nummerupplysningstjänst. Tillhandahållande av telefonautomater. Särskilda åtgärder för slutanvändare med funktionshinder. Regeringen skall bemyndigas att föreskriva vilken datahastighet som skall anses medge funktionell tillgång till Internet. Tjänsterna skall tillhandahållas till överkomliga priser. Myndigheten skall ges möjlighet att föreskriva prestandamål för de tjänster som någon har förpliktats att tillhandahålla. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningen föreslog dock att den lägsta datahastigheten för en anslutning skulle bestämmas genom myndighetsbeslut. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker för- slaget eller lämnar det utan erinran. välkomnar att anslutningen till det fasta telefonnätet skall medge funk- tionell tillgång till Internet. och ställer sig bakom övervägandet att det inte bör anges någon definition i lagen av funktionell tillgång till Inter- () anser dock att det bör framgå vad lag- stiftaren avser med ett funktionellt tillträde till Internet eftersom ett så- dant krav kan komma att föranleda stora kostnader för den operatör som förpliktas att tillhandahålla anslutningen. ser att lydelsen i lagförslaget bör utvidgas så att en samhällsomfattande tjänst avser anslutning till allmänt kommunikationsnät och tillgång till LRF och Skogsindustrierna påtalar att all skogsskötsel och skogsavverkning vanligen sker från rörliga verksamhetsställen och att sådant i detta sammanhang bör betraktas som ett fast verksamhetsställe, då det är den ordinarie arbetsplatsen. Sonera anser att skyldigheten för företag att tillhandahålla telefon- automater är otidsenlig med beaktande bl.a. av antalet mobiltelefoner hos anser att det bör förtydligas att kravet på telefonautomater endast kan avse det fasta nätet. PTS pekar på att den möjlighet att förplikta någon att tillhandahålla funktionshindrade tillgång till allmänt tillgängliga telefonitjänster som föreslås är mer begränsad än dagens skyldigheter enligt telelagen. PTS påtalar vidare att den före- slagna definitionen av telefonitjänster är mer begränsad än USO-direkti- vets definition av motsvarande begrepp. PTS förespråkar att dessa be- Prop. 2002/03:110 grepp bör överensstämma med varandra. PTS, TeliaSonera och Voda- fone anser att säkerställandet av de funktionshindrades behov skall kunna ske genom upphandling på det sätt som sker . Handels- kammare ställer sig bakom ambitionen att tillhandahållandet av tjäns- terna i fråga skall ske så långt det är möjligt på en konkurrensutsatt marknad till marknadsmässiga priser. anser att utgångspunkten måste vara att tillhandahållande av abonnentdata och upplysningstjänst sker på marknadsmässiga villkor. TeliaSonera instämmer i utredningens förslag att inte föreskriva om generell prisreglering. och betonar vikten av att priset inte får variera mer än obetydligt beroende på var i landet man befinner sig. TeliaSonera bedömer dock att krav på geografiskt utjämnade priser innebär att olönsamma abonne- mang, framförallt i glesbygd, kommer att behöva subventioneras av lön- samma abonnemang i tätorter. TeliaSonera menar att kostnader som upp- står och som inte kan motiveras på normala kommersiella grunder bör finansieras över statsbudgeten. IT-Företagen ifrågasätter behovet av re- glering av priser och menar att den nya prisinformationslagen är tillräck- lig. PTS anser att möjligheten att beordra en oberoende granskning av uppgifter om prestanda bör införas i lagen. Skälen för regeringens förslag Begreppet samhällsomfattande tjänster har använts som en översättning av service (se t.ex. prop. 1996/97:61 och di- rektiv 98/10/EG om tillhandahållande av öppna nätverk (ONP) för tal- telefoni och samhällsomfattande tjänster för telekommunikation i en konkurrensutsatt miljö, det s.k. taltelefonidirektivet). Det får därför anses vara en vedertagen term som bör ingå i lagen. I artikel 2 j i ramdirektivet definieras begreppet samhällsomfattande tjänster som det minimiutbud av tjänster, som definieras i USO-direkti- vet, av viss angiven kvalitet, vilka är tillgängliga för alla användare oav- sett var de befinner sig och till ett överkomligt pris med hänsyn till de speciella nationella förhållandena. De tjänster som anges i USO-direkti- vet som samhällsomfattande tjänster är: 1.tillhandahållande av tillträde till det allmänna telefonnätet och all- mänt tillgängliga telefonitjänster i en fast anslutningspunkt (artikel 4), 2.nummerupplysningstjänster (artikel 5), 3.abonnentförteckningar (artikel 5), 4.tillhandahållande av telefonautomater i rimlig utsträckning (arti- kel 6) 5.särskilda åtgärder för slutanvändare med funktionshinder (artikel 7), 6.tillämpande av överkomliga taxor för tjänster enligt punkter 15 (artikel 9). De enskilda tjänsterna behandlas närmare nedan under respektive del- rubrik. De angivna tjänsterna skall enligt artikel 3 i USO-direktivet göras till- gängliga med angiven kvalitet för samtliga slutanvändare inom varje medlemsstats territorium oberoende av slutanvändarnas geografiska be- lägenhet.