prop · GQ0365 · 2003-03-20 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Regeringen delar utredningens upp- fattning om att ledet betungas onödigt kan tas bort. I motsvarande regel i jämställdhetslagen som gäller uppgiftsskyldighet till Jämställdhets- ombudsmannen saknas motsvarande förbehåll. Det framstår som givet att ombudsmännen inte onödigt besvärar arbetsgivare med framställningar om upplysningar. En särskild regel som säkerställer detta förhållande kan inte anses nödvändig. Förbehållet betungas onödigt har därför knappast någon större praktisk betydelse och det är rimligt att lagar och jämställdhetslagen anpassas så att de är lika varandra. Det kan påpekas att regeln om att arbetsgivaren inte skyldig att lämna ut uppgifter när det finns särskilda skäl kvarstår. De övriga förslagen från ombudsmännen, , , och samt länsstyrelserna får övervägas i annat samman- hang. Förslagen kan antas bli beaktade av . Utredningen har lämnat förslag som rör arbetsgivares uppgiftsskyldighet i fråga om meriter, skadestånd och stöd- och anpassningsåtgärder. Utred- ningen har föreslagit att arbetsgivarens uppgiftsskyldighet utsträcks på så sätt att arbetstagare som inte beviljats yrkespraktik eller fått utbildning skall få uppgift om meriterna hos den som beviljats praktikplatsen. För- slaget i fråga om skadestånd är att arbetssökande som diskrimineras skall kunna få även ekonomiskt skadestånd. I fråga om stöd- och anpassnings- åtgärder har utredningen förslagit att lag med förbud mot dis- kriminering av personer med funktionshinder ändras så att arbetsgivarens skyldighet att vidta stöd- och anpassningsåtgärder utsträcks till att omfat- ta även bestående anställningsförhållanden. De bestämmelser lagar som har rubriken om meriter gäller när en arbetssökande eller en arbetstagare inte fått den anställning han eller hon sökt eller inte tagits ut till utbildning för befordran. fall har den enskilde rätt att på begäran få en skriftlig uppgift från arbets- givaren om vilken utbildning och andra meriter den person som fick ar- betet eller utbildningsplatsen har. Utredningens förslag innebär att även den arbetstagare som under anställningen inte får yrkespraktik eller an- nan utbildning skall ha rätt att få ut uppgifter om meriter hos andra ar- betstagare som fått sådan praktik eller utbildning. Förslaget gäller inte studenter som söker eller fullgör praktik på en arbetsplats. Regeringen konstaterar att de båda EG-direktiven över huvud taget inte behandlar frågan om att arbetsgivare skall lämna uppgifter om andras meriter. Det finns alltså inte någon EG-rättslig skyldighet för att utsträcka skyldigheten att lämna uppgifter om meriter på det sätt som utredningen föreslagit. Till detta kommer att den nuvarande regelns ly- delse tar sikte på situationer där den enskildes meriter har en avgörande betydelse för vem av flera arbetssökande som anställs eller vem som tas ut för utbildning till befordran. Syftet med regeln är att den enskilde själv enkelt skall kunna skaffa sig en uppfattning om han eller hon diskrimine- rats på så sätt att han eller hon förbigåtts av någon vars meriter är sämre. I fråga om yrkespraktik och utbildning är situationen annorlunda. Dis- krimineringsförbudet i fråga om yrkespraktik och utbildning i allmänhet innebär att en arbetsgivare inte får ta obehöriga hänsyn till etnisk tillhö- righet etc. när han eller hon väljer ut arbetstagare till en praktikplats. Vem av flera som tas ut till praktik eller utbildning bestäms dock inte bara, eller ens väsentligen, av vem som har de bästa meriterna. Det inne- bär att uppgifter om den utvaldes utbildning, erfarenhet etc. inte har samma värde för bedömningen om diskriminering förekommit, som upp- gifter som är relevanta i en anställningssituation. Regeringens slutsats är att det inte finns skäl att ändra bestämmelserna om arbetsgivares uppgiftsskyldighet på det sätt som utredningen före- slagit. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) har i sitt remiss- yttrande föreslagit en annan förändring av uppgiftsskyldigheten, näm- ligen att det skall införas en rätt för den enskilde att få uppgifter om meriter hos andra arbetssökande som kallats till anställningsintervju eller annars avancerat i rekryteringsprocessen. DO:s förslag kan inte leda till lagförslag på nuvarande beredningsunderlag. Det får övervägas i annat sammanhang. Enligt lagar gäller att arbetsgivare är skyldiga att betala ska- destånd till arbetssökande och arbetstagare som diskrimineras. Om en arbetsgivare bryter mot diskrimineringsförbuden som gäller när arbetsgivaren beslutar i en anställningsfråga, tar ut en arbetssökande till anställningsintervju eller vidtar annan åtgärd under anställnings- förfarandet eller beslutar om befordran eller tar ut arbetstagare till utbild- ning för befordran skall arbetsgivaren betala skadestånd till den diskri- minerade för den kränkning som diskrimineringen innebär (allmänt ska- destånd). Detsamma gäller om arbetsgivaren inte fullgör sina skyldig- heter i fråga om skyldighet att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier. För annan diskriminering som omfattas av lagarnas förbud skall ar- betsgivaren betala skadestånd till arbetstagaren både för den förlust som uppkommer och för den kränkning som diskrimineringen innebär. Det- samma gäller om arbetsgivaren utsätter en arbetstagare för repressalier. Om det är skäligt kan skadeståndsskyldigheten sättas ned eller helt fal- la bort. Regeringen har i avsnitt 11.9.2 angivit skälen till att regeringen inte fö- Prop. 2002/03:65 reslår att utredningens förslag om ekonomiskt skadestånd skall genom- föras när det gäller den nya lagen om förbud mot diskriminering. Mot- svarande resonemang gäller även lagar. Regeringen föreslår alltså inga andra ändringar lagar i fråga om skadestånd än de som följer av att diskrimineringsförbuden kan åberopas även av personer som söker eller fullgör yrkespraktik på en arbetsplats utan att vara an- ställda där, respektive att repressalieförbudet gäller även i förhållande till dessa personer och inhyrd eller inlånad personal (jfr avsnitt 12.2 och 12.4). Enligt artikel 5 i arbetslivsdirektivet skall arbetsgivare vidta de åtgärder som behövs i det konkreta fallet för att göra det möjligt för en person med funktionshinder att få tillträde till, delta i eller göra karriär i arbets- livet, eller att genomgå utbildning, såvida sådana åtgärder inte medför en oproportionerlig börda för arbetsgivaren. Arbetslivsdirektivet skall när det gäller diskrimineringsgrunden funktionshinder vara genomfört . lag om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder innehåller en bestämmelse om stöd- och anpass- ningsåtgärder som är skadeståndssanktionerad. Bestämmelsen är kon- struerad på så sätt att lagens förbud mot direkt diskriminering även gäller då en arbetsgivare vid anställning, befordran eller utbildning för beford- ran genom att vidta stöd- och anpassningsåtgärder kan skapa en situation för en person med funktionshinder som är likartad med den för personer utan sådant funktionshinder. En förutsättning för bestämmelsens tillämp- lighet är att det skäligen kan krävas av arbetsgivaren att denne vidtar så- dana åtgärder. I arbetsmiljölagen (1977:1160) anges att arbetsförhållandena skall an- passas till människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseen- de (2 kap. 1 § andra stycket). Bestämmelsen innebär att arbetsplatserna skall utformas med tanke på vad som passar olika människor. Tekniska anordningar, arbetsmetoder, arbetsredskap m.m. skall utformas och väl- jas med hänsyn till detta. Lagen ålägger vidare arbetsgivaren att se till att det finns en på lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings- och rehabili- teringsverksamhet (3 kap. 2 a § tredje stycket). En arbetsgivare är också skyldig att genom att anpassa arbetsförhållandena eller vidta annan lämp- lig åtgärd ta hänsyn till arbetstagarens särskilda förutsättningar för arbe- tet (3 kap. 3 § andra stycket). Arbetsmiljölagen kompletteras med före- skrifter samt anvisningar och råd från , bl.a. Ar- betsanpassning och rehabilitering (AFS 1994:1). får meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. I be- slut om föreläggande eller förbud kan sätta ut vite. Den som bryter mot ett föreläggande eller ett förbud kan vidare ådömas böter eller fängelse. kan i vissa fall också ålägga en verksamhet att betala en s.k. sanktionsavgift när en av verkets före- skrifter överträtts. Även anställningsskyddslagens (1982:80) krav om saklig grund för Prop. 2002/03:65 uppsägning ålägger indirekt arbetsgivaren en skyldighet att vidta arbets- platsanpassning för den som till följd av skada eller sjukdom har svårt att fullgöra sina arbetsuppgifter. Enligt lagen (1962:381) om allmän försäk- ring finns en skyldighet att verka för rehabilitering av den som drabbats av sjukdom eller skada. Regeringen kan konstatera att gällande rätt innehåller en omfattande reglering av arbetsgivares skyldigheter att vidta stöd- och anpassnings- åtgärder eller insatser av motsvarande art i ett bestående anställningsför- hållande. Det kan dock ifrågasättas om de regler som redan finns fullt ut kan anses genomföra EG-direktivets krav, särskilt med beaktande av möjligheten för en enskild att få rätten till stöd- och anpassningsåtgärder prövad. Det vore en fördel om en arbetsgivares skadeståndsanktionerade skyldigheter i fråga om stöd- och anpassningsåtgärder både vid anställ- ningar och i bestående anställningsförhållanden hölls samlade i en och samma lagstiftning. Innan ett sådant förslag kan läggas fram är dock en grundligare analys nödvändig av dels hur en skyldighet att vidta stöd- och anpassningsåtgärder bör utformas, dels hur bestämmelserna i ar- betsmiljölagen, föreskrifter, anställningsskyddslagen och lagen om allmän försäkring förhåller sig till en sådan skyldighet Regeringen föreslår med hänvisning till det anförda nu inte någon änd- ring lag med förbud mot diskriminering i arbetslivet av perso- ner med funktionshinder. Regeringen avser att fortsätta beredningen av frågan och planerar att återkomma med förslag till hur arbets- givares skyldigheter i fråga om stöd- och anpassningsåtgärder under på- gående anställning skall regleras. Lagen om förbud mot diskriminering och de lagändringar som föreslås bör träda i kraft . Ekonomiska konsekvenser i allmänhet Förslagen om ett utvidgat skydd mot diskriminering innebär att det vid äventyr av skadestånd blir förbjudet för bl.a. myndigheter, hälso. sjukvården, affärslivet, enskilda och fackliga organisationer att diskrimi- nera enskilda personer på grund av etnisk tillhörighet, religion eller an- nan trosuppfattning, funktionshinder eller sexuell läggning. buden kan beskrivas som en vidareutveckling av i erkända och allmänt omfattade principer om rättvisa, objektivitet och Den grundlagsfästa objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen innebär att bl.a. förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet skall Prop. 2002/03:65 beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. gandet har sagts innefatta förbud mot varje form av godtycke. Liknande principer om likabehandling finns inom bl.a. föreningsrätten; som angetts i avsnitt 11.5 anses ideella föreningar vara bundna av likhetsprincipen som innebär en skyldighet för föreningens organ att behandla alla med- lemmar lika. Innebörden av det som sagts är att den nya lagen om förbud mot diskriminering inte innebär krav på att nya åtgärder skall vidtas av myn- digheter, företag eller enskilda. Endast i begränsad utsträckning kan för- slaget sägas medföra nya åligganden för någon. Det medför att de eko- nomiska konsekvenserna av förslaget generellt inte kan antas bli bety- dande. Allmänt sett antas förslaget inte komma att innebära belastningar på samhällsekonomin i stort eller statsfinanserna som sådana. För näringsidkare generellt väntas förslaget inte medföra ett ökat be- hov av nyanställningar för t.ex. administration. Det förväntas inte heller ett behov av investeringar eller att andra kostnader uppstår som reellt påverkar företags produktionsmöjligheter eller likviditet eller konkur- rensförhållanden. kan förslagen väntas leda till samhällsekonomiska vinster till följd av de positiva effekter de kan förväntas ha både på arbetsmarkna- den och i det övriga samhällslivet för det stora antal människor som be- rörs. De allmänna domstolarna m.m. De allmänna domstolarna får nya mål att handlägga. En viss ökning av arbetsbelastningen hos de allmänna domstolarna kan därmed förväntas. Det är svårt att uppskatta hur många nya mål det kan bli fråga om, men erfarenheterna från tillämpningen av de gällande lagarna som rör arbets- livet och högskolan ger vid handen att det inte torde vara frågan om nå- gon större ökning. Arbetsdomstolen prövar endast några få diskrimine- ringsmål och har inget mål som gäller tillämpning av la- gen om likabehandling av studenter i högskolan prövats. Härmed torde även statens kostnader för allmän rättshjälp inte påverkas mer än mar- ginellt Det kan också antas att möjligheterna till uppgörelser utom rätta i många fall kommer att vara goda; den nya lagen innebär att ombuds- männen mot diskriminering skall försöka förmå dem som omfattas av diskrimineringsförbuden att frivilligt följa lagen. Sammantaget gör reger- ingen därför den bedömningen att den föreslagna lagstiftningen inte bör medföra någon sådan ökning av arbetsbördan vid de allmänna dom- stolarna, eller av utgifterna för rättshjälp, som inte kan tas om hand med befintliga resurser. Regeringen avser emellertid att noga följa utveck- lingen och om skäl till det bedöms finnas, återkomma med de förslag på insatser som kan bli nödvändiga. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), Handikappombuds- mannen (HO) och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexu- ell läggning (HomO) föreslås få nya, utökade ansvarsområden. 2002/03:65 innebär att ombudsmännen skall handha tillsynen över de nya reglerna och kunna företräda enskilda inför domstol i mål om diskriminering. För- slaget innebär också ett behov av informations- och utbildningsinsatser i förhållande till allmänheten och framför allt dem som diskrimine- ringsförbuden riktar sig till. Kostnader för informationsinsatser beräknas till för . Förslag om medel till detta ändamål och finansiering kommer att lämnas i tilläggsbudgeten. Regeringen be- dömer att ombudsmännens eventuellt ökade kostnader kan finansieras inom ramen för befintliga resurser. Regeringen avser att åter- komma med bedömning av eventuell långsiktig förändring av ombuds- männens anslag och förslag till finansiering i vårpropositionen 2003. Förslagen väntas inte ha miljökonsekvenser. Lagförslagen är könsneutralt utformade och gäller lika för kvinnor och män. Diskrimineringsgrunden kön berörs inte direkt av förslagen. För- slagen är dock i ett samhälleligt perspektiv ägnade att bidra till rättvisa, tillväxt och framsteg. Sedda i ett perspektiv av stärkta mänskliga rättig- heter och ett utökat skydd mot diskriminering i allmänhet kan därför de nya bestämmelserna antas bidra till att även kvinnors ställning på ar- betsmarknaden och i samhällslivet i övrigt stärks. Det ligger i sakens natur att förslaget till utvidgad lagstiftning om för- bud mot diskriminering på grund av etnisk tillhörighet och religion eller annan trosuppfattning ökar möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen som och regeringen ställt upp. Effekter för små företags villkor De föreslagna diskrimineringsförbuden riktar sig i huvudsak mot myn- digheter, men även små företag berörs, i egenskap av arbetsgivare eller Företagen bör därför orientera sig om innehållet i de nya bestämmelserna och motverka och förebygga att sådan diskriminering som lagarna gäller förekommer i verksamheten. För detta krävs utbild- ning och viss tidsåtgång. Det kommer dock att finnas möjligheter till stöd och anvisningar från arbetsgivarorganisationer, branschföreningar och ombudsmännen mot diskriminering. Även centrala statliga insatser i frå- ga om information och vägledning kan förutses. En utgångspunkt är att förslagen inte innebär krav på att de små före- tagen skall vidta åtgärder eller ändra sina rutiner i administrativa eller De nya diskrimineringsförbuden innehåller inte krav på särskild administration såsom vissa formella rutiner, upp- giftsskyldighet eller liknande. Förslagen kan inte väntas innebära att små företag behöver omorganisera sin verksamhet. börda påverkas inte av de nya reglerna. Det föreslås inte återkommande rapporteringskrav eller skyldighet att upprätta skriftliga planer över ar- bete mot diskriminering. Således innebär diskrimineringsförbuden inte heller ökade kostnader i dessa avseenden. Den vars verksamhet inte är fri från diskriminering kan dock drabbas av kostnader och administrativt merarbete om han eller hon bryter mot diskrimineringsförbuden eller i en förlikning åtar sig att ersätta en enskild individs skada. I sammanhanget kan noteras att vissa av förslagen typiskt sett är till fördel för små företag. Detta gäller särskilt diskrimineringsförbuden som gäller start och bedrivande av näringsverksamhet, yrkesutövning och rätten till medlemskap i branschorganisationer. Det utvidgade skyddet mot diskriminering i dessa delar kan antas komma att åberopas just av blivande eller redan etablerade småföretagare. De delar där regeringens förslag går utöver den miniminivå som EG- direktiven ställer upp (överimplementering) gäller väsentligen inte i förhållande till små företag. Diskrimineringsförbuden i fråga om den ar- betsmarknadspolitiska verksamheten, , hälso- och sjukvård och arbetslöshetsförsäkringen där viss överimplementering föreslås gäller gentemot myndigheter. På en punkt berörs dock privata företag, nämligen i fråga om tillhandahållande av varor, tjänster och bostäder som är tillgängliga för allmänheten. Diskrimineringsförbudet innebär att obe- höriga hänsyn till människors etniska tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder eller sexuella läggning inte får tas, t.ex. i näringsverksamhet, av restaurangägare, av hyresvärdar och av mäklare eller enskilda personer som står i begrepp att sälja en bostad på den öpp- na marknaden. Det finns ingen anledning att anta att diskriminering i sådan verksamhet förekommer i högre grad hos små företag än hos stör- re. Den typen av inskränkningar i en företagares rätt att driva sin verk- samhet efter eget gottfinnande som föreslås kan därför inte generellt an- tas generera kostnader eller administrativ omgång för små företag. Det kan antas att mindre företag ofta har mindre administrativa resur- ser än större företag. I den meningen innebär i princip alla lagstiftnings- eller liknande initiativ en relativt sett större belastning på den vars admi- nistrativa resurser är knappa. Om en tvist leder till rättegång och fäl- lande dom i domstolen innebär kostnaderna för denna en proportionellt högre belastning för små företag. Det får dock bedömas att de nya reg- lernas krav för de flesta små företag inte innebär sådana krav på för- ändringar att det blir nödvändigt att nyanställa personal eller att anlita utomstående expertis för att kunna förstå och tillämpa reglerna. De nya bestämmelserna innebär inte krav på investeringar och kan inte antas påverka produktionsmöjligheter eller liknande. De nya reglerna kan inte anses påverka små företag negativt i för- hållande till större företag. Bestämmelserna är neutrala i förhållande till företagens storlek. De innehåller inga trösklar eller gränsvärden eller avgiftsnivåer som kan verka som tillväxthinder, t.ex. att olika bestäm- melser träder i tillämpning vid visst antal anställda. Över huvud taget innebär inte diskrimineringsförbuden att små företag missgynnas eller att större företag ges fördelar. De nya reglernas efterlevnad kontrolleras av de fackliga organisatio- nerna och av ombudsmännen mot diskriminering. Dessa har rätt att i domstol utkräva att lagens skyddsnivå upprätthålls. Detta är den modell för tillsyn som regelmässigt används i det svenska systemet, jfr t.ex. jäm- ställdhetslagen och de andra nuvarande lagarna med diskriminerings- Systemet får sägas vara effektivt. Inget talar för att mindre seriö- Prop. 2002/03:65 sa företag som inte fullt ut följer lagarna, via brister i övervakningen skulle kunna tillskansa sig orättmätiga konkurrensfördelar. De nya reglernas tidpunkt för ikraftträdande är styrt av EG-rättens krav på genomförande . Det finns därmed inte möjlighet att läm- na tid för inlärning, utbildning eller annan anpassning. EG-direktiven medger inte heller att reglerna gäller för begränsad tid för småföretagen. Allmänheten och dem mot vilka de nya diskrimineringsförbuden riktas kommer att bli föremål för särskilda informationsinsatser. Härutöver får information om de nya reglerna ske på de sätt som är sedvanligt när det gäller ny nationell lagstiftning. 15.1Förslaget till lag om förbud mot diskriminering Bestämmelsen anger lagens ändamål. Den skall uppfattas som en programförklaring och ett sätt att i lagtex- ten markera avståndstagande från diskriminering som har samband med etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder. Begreppet diskriminering och tre av diskrimineringsgrunderna för- i 3 och 4 §§. Ändamålet med lagen har behandlats i avsnitt 6. Andra bestämmelser med förbud mot diskriminering Av bestämmelsen framgår att det jämte denna lag finns andra bestäm- melser som innehåller förbud mot diskriminering. Dessa är jämställd- hetslagen (1991:433), lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet eller religion eller annan tros- uppfattning, lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder, lagen (1999:133) om förbud mot dis- kriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning och lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan. Därutöver finns i paragrafen en upplysning om den straffrättsliga regleringen i 16 kap. 9 § där olaga diskriminering regleras. Andra stycket är utformat i enlighet med Lagrådets förslag. I denna bestämmelse definieras diskriminering. Innebörden av begreppet har behandlats i avsnitt 9. I första punkten definieras direkt diskriminering som behandlats när- mare i avsnitt 9.2. Med direkt diskriminering avses att en enskild person missgynnas ge- nom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder, En första nödvändig förutsättning för direkt diskriminering är miss- gynnande. Ett missgynnande innebär att en arbetssökande, en arbets- tagare, en kund, en student, en patient etc. försätts i ett sämre läge eller går miste om en förbättring, en förmån, en serviceåtgärd eller liknande. Att någon erbjuds att köpa en vara till högre pris än någon annan är ett exempel. Att en person nekas att hyra en lägenhet hos t.ex. ett kommu- nalt bostadsföretag eller förvägras inträde på en restaurang är andra ex- empel. En behandling är missgynnande om den kan sägas medföra en skada eller nackdel för den enskilde. Det som typiskt sett är förenat med faktisk förlust, obehag eller liknande är missgynnande. Det skall vara fråga om ett konkret missgynnande. Avgörande är att en negativ effekt inträder, inte vilken orsak som kan ligga bakom missgynnandet. För att avgöra om någon missgynnats måste en jämförelse göras. I all- mänhet görs jämförelsen med en annan faktiskt existerande person, t.ex. hur två kunder i en butik behandlats jämförs med varandra. Av paragra- fens ordalydelse framgår att jämförelsen kan göras med hur någon be- handlas, annan behandlats (i förfluten tid) eller skulle ha behandlats (hy- potetisk jämförelse).