prop · GQ03150 · 2003-09-12 00:00:00 — Fonden menar att det av utredningen föreslagna kravet på ett lägsta investerings- belopp för hedgefonder t.o.m. kan ge motsatt effekt jämfört med den avsedda. En enskild investerare kan välja en sämre diversifierad portfölj än han eller hon annars skulle ha gjort genom att en större andel av port- följen läggs i en enskild hedgefond än vad som skulle ha varit fallet utan reglering. menar att förslaget står i strid med utgångs- punkten att alla kategorier av sparare bör ha tillgång till ett brett utbud av fonder. Verket påpekar att det finns hedgefonder med olika riskprofil och att en hedgefond kan utgöra ett lämpligt inslag i en välkomponerad fond- portfölj. påpekar vidare att det inte är givet att en fondandelsfond med hedgefonder innebär mindre risk än en investering i en enstaka sådan fond, att gränsdragningsproblem mellan hedgefonder och övriga specialfonder kommer att uppstå till följd av förslaget, att Prop. 2002/03:150 gränsen för minimiinsättning förefaller godtycklig och att förslaget riske- rar att missgynna svenska fondbolag i den internationella konkurrensen. menar att det faktum att hedgefonder kan vara riskfyllda pro- dukter inte är unikt för dessa fonder. anser att den enskilde investeraren inte får diskrimineras utan i princip måste få tillgång till alla typer av finansiella produkter. Det skydd som bör införas är i stället större krav på information när det gäller mer komplicerade finansiella produkter. , och (Föreningarna) anser att även mindre investe- rare bör ha tillgång till en hedgefondplacering som en del i en diversifie- rad portfölj och att regeln kan leda till en mindre önskvärd fördelning för den som har ett större belopp än att placera. Föreningarna pekar på reglerna om information samt på att den förslagna regleringen för specialfonder med bl.a. redovisning av såväl eftersträvad som faktisk risk också kan tillämpas på hedgefonder. Föreningarna menar att härutöver kan bemyndigas att sätta eventuella ytterli- gare ramar för risknivån i hedgefonder. Aktiesparares Riksför- bund motsätter sig bestämt begränsningar av möjligheten för mindre pla- cerare att sprida sina risker och diversifiera sin portfölj, genom att pla- cera mindre belopp i enskilda hedgefonder. Aktiespararna anser att det skulle vara liktydigt med att neka småspararna tillträde till de placerings- alternativ som annars står till buds på marknaden och betecknar detta som en unik kränkning av den personliga valfriheten. Aktiespararna anser att tydlig riskinformation, i kombination med allmän information om vikten av att diversifiera sin portfölj, skulle skapa ett tillräckligt kon- sumentskydd. Aktiespararna motsätter sig förslaget om en investerings- tröskel eftersom de menar att även sådana konsumenter som placerar kapital om behöver skyddas. anmärker att den föreslagna särregleringen innebär att spararnas valmöjligheter minskas, att spararna får en dyrare produkt, att konkurren- sen minskar inom förvaltningssektorn genom att färre alternativ erbjuds fondspararna samt att avgränsningsproblem kan uppstå. I jämförelse med beskrivna nackdelar finner att de angivna skälen mot att tillåta allmänheten att spara i hedgefonder inte är tillräckligt starka för att motivera en särreglering. Det bör enligt samfundet vara tillräckligt med utökade krav på tydlig information särskilt med avseende på risk- nivåerna för fonden. Skälen för regeringens bedömning Som framgår av avsnitt 4.1.2 är hedgefonder samlingsnamnet för en heterogen grupp fonder som har som målsättning att skapa ett positivt resultat oavsett marknadens allmänna utveckling. För att kunna uppnå detta mål fordrar oftast hedgefonder en friare placeringsinriktning än de traditionella aktie- och räntefonderna. Det kan vara fråga om möjligheten att använda sig av t.ex. derivatinstrument, blankning och belåning. De flesta hedgefonder på den internationella marknaden är inte underkastade offentliga myndigheters kontroll. Den svenska lagstiftningen medger dock att det inom ramen för fondlagstiftningen bildas hedgefonder enligt bestämmelsen i 3 § lagen om värdepappersfonder om nationella Detta medför att de svenska hedgefondförvaltarna är underställda lagens krav och tillsyn. Ramen för vad förvaltarna får göra anges framför allt i fondbestämmelserna. Hedgefondernas särdrag och karaktär Hedgefonder har som nämnts mer flexibla placeringsregler än tradi- Förvaltarna kan betraktas som specialister på att hantera finansiella instrument och särskilda strategier på de finansiella markna- Denna fondverksamhet är mindre beroende av marknadens utveckling i stort och kan närmare jämföras med annan affärsverksamhet som kan gå både bra och dåligt beroende på hur väl affärerna lyckas och hur kunnig företagsledningen är. Det gör att risken för fondspararen sna- rare ligger i själva fondförvaltningen och inte i marknadsrisken som oftast är fallet för traditionella fonder. För investeraren, eller fondspara- ren, bör hedgefonder därför betraktas som ett eget tillgångsslag som kan ingå som en del i en portfölj av värdepapper eller fonder. Hedgefondförvaltarens eller förvaltarkollektivets frihet kommer till uttryck i fondbestämmelserna genom mer generösa placeringsbegräns- ningar, t.ex. möjlighet till stora enskilda exponeringar och att använda sig av derivatinstrument, blankning och belåning. ringsstrategi och risknivå kan vara svår att förklara genom angivande av vilka tillgångar de får placera i och vilka gränser som gäller för place- En hedgefond kan t.ex. ta en position i ett värdepapper som i förhållande till det totala fondvärdet utgör en väsentligt högre andel än vad t.ex. UCITS-direktivets regler tillåter. annan stor position som motverkar den första positionen vilket gör att nettoexponeringen blir normal. För att täcka in respektive bruttoposi- tion måste fondbestämmelserna ge betydligt vidare ramar än vad som egentligen är den risk eller exponering som fonden anser sig ha. bestämmelserna uttryckta på traditionellt sätt säger således inte så mycket om hur hedgefonden arbetar. Som kompensation för detta krävs att hedgefonderna kommunicerar andra mer rättvisande riskbegrepp till Förutom att hedgefonder har en riskstruktur som skiljer sig från van- liga värdepappersfonder är verksamheten i allmänhet också betydligt svårare att förstå. Förvaltarna av hedgefonder använder ofta många olika och komplicerade finansiella modeller för sina placeringsval. krävs avancerade modeller för att många av de finansiella instrument som används för hedgefondernas placeringar skall kunna värderas på ett Dessa omständigheter får till följd att avkastningen i en hedgefond till stor del är beroende av förvaltarens skicklighet. därför vara svårt för en utomstående att få inblick i hur fonderna sköts och att utvärdera dem. Också sättet att bestämma avgifterna är något som vanligen skiljer hedgefonder från andra typer av investeringsfonder. Det är inte ovanligt att hedgefondförvaltare tar ut en rörlig avgift vid sidan av den vanliga fasta avgiften som är relaterad till fondens avkastning. bakom denna typ av arvoden brukar vara att det ger förvaltaren ytterli- gare incitament att nå goda resultat, eftersom förvaltarens vinst stiger med avkastningen i fonden. Nackdelen med denna typ av avgifter är att de kan ge incitament till ett för fondandelsägarna orimligt högt riskta- gande om fonden går dåligt. Förvaltaren ökar sina intäkter om risktagan- det leder till en positiv avkastning i fonden, men gör ingen ekonomisk förlust om spekulationen inte slår in. De rörliga avgifterna kan också tänkas leda till för lågt risktagande om fonden har haft en väldigt bra För förvaltaren kan det då finnas ett incitament för att placera fondens medel så riskfritt som möjligt för att inte riskera den uppkomna Hedgefonder har från tid till annan haft ett dåligt rykte eftersom det inträffat att de har förlorat en stor del av sitt kapital och fått lov att stänga Bland traditionella fonder har inte samma uppmärksam- made krascher inträffat (även om vissa aktiefonder som placerat enligt UCITS-direktivets regler tappat ). ger i de fria placeringsreglernas natur att hedgefonder kan förlora stora delar eller t.o.m. hela sitt kapital. Å andra sidan finns det många exempel på hedgefonder där förvaltningen har varit framgångsrik med hög och jämn avkastning som följd. Behövs en särreglering av hedgefonder? Utredningen har kommit till slutsatsen att hedgefonder endast bör få säl- jas till allmänheten via fondandelsfonder. Detta skulle bl.a. få till följd att beroendet av en enskild förvaltare minskade. utbjuds/säljs till allmänheten skulle också, genom förvaltaren av fondan- delsfonden, få en professionell utvärdering i syfte att minska risken för Lösningen leder dock inte till att konsumenterna får tillgång till en mer lättförståelig form av hedgefonder. dessutom leda till ökade kostnader för konsumenten som, förutom avgifter till förvaltaren av hedgefonderna, måste ersätta förvaltaren till Utredningen framhåller också att ställningstagandet inte är självklart eftersom hedgefonder är en heterogen grupp och avgränsningsproblem kommer att uppstå. Det är onekligen så att hedgefonder har en riskstruktur som är betydligt svårare att förstå än en vanlig investeringsfond. Vad gäller exempelvis en aktiefond så finns det så gott som alltid ett index att jämföra fondens avkastning och risk med; så är inte fallet med hedgefonder. emellertid som flera remissinstanser påpekat inte nödvändigtvis att hedgefonder i allmänhet har högre risk än andra typer av fonder, endast att den skiljer sig från deras. Vad remissinstanserna särskilt har förordat är att kraven på den infor- mation som lämnas om hedgefonder skall utökas. Bara genom att en fond benämns hedgefond får konsumenterna troligen en fingervisning om vil- ken typ av produkt det är fråga om. Etiketten hedgefond är dock inte något enhetligt begrepp och säger ingenting om fondens närmare inrikt- Vad som är avgörande är fondens egenskaper och inte om fondbo- laget har valt att ge den benämningen hedgefond. potentiella sparare om respektive fonds särskilda karaktär. lämnar oftast uppgifter om att målet är en absolut avkastning, att fonden har friare placeringsmöjligheter, om den resultatbaserade avgiften samt om villkoren för in- och utträde. Behovet av information och vikten av att informationen är anpassad till den kunskap om finansiella produkter som konsumenter normalt kan för- väntas ha är något som måste beakta när inspektio- nen fastställer de informationskrav som skall gälla för olika typer av fon- der. I fråga om hedgefonder är dock kravet på information särskilt stort. Vi kan i likhet med utredningen och remissinstanserna - konstatera att frågan om hedgefonder innehåller många svåra avvägningar. De hedgefonder som har fått tillstånd i är nationella fonder. Dessa fonder riktar sig framför allt till institutionella placerare. Några särskilda regler för försäljning av andelar till allmänhe- ten finns dock inte för sådana fonder. Till skillnad från många utländska fonder som går under benämningen hedgefonder driver de svenska hed- gefonderna emellertid tillståndspliktig verksamhet och står därmed under tillsyn. I den nya lagen om investeringsfonder föreslås dessutom ökade krav på fondbolagen bl.a. vad gäller lämplighet hos de personer som deltar i ledningen eller har större aktieinnehav i fondbolag. I jämförelse med vad som gäller för nationella fonder innebär förslaget till lag om investeringsfonder att också specialfonder - och därmed även hedge- fonder - kommer att omfattas av ett mer omfattande regelverk. Enligt vår uppfattning bör fondlagstiftningen möjliggöra olika fondprodukter och inte utan starka skäl inskränka allmänhetens tillgång dessa produkter. regler till skydd för konsumenterna är grundläggande för allt fond- sparande. Det går dock inte att bortse från att fondsparande är förenat med risker oavsett vilka slags investeringsfonder man väljer att investera i. Det väsentliga är att fondspararna kan tillförsäkras sådan information om egenskaper och risker som är förenade med olika fondprodukter att de har möjlighet att avgöra om en viss fondprodukt är lämplig för deras sparande. Vad som också måste tas med i bedömningen är att en särreglering för hedgefonder skulle medföra svåra avgränsningsproblem. Någon allmänt accepterad definition av begreppet hedgefond finns inte. Detta behöver i och för sig inte utgöra något hinder mot att man i lagen om investerings- fonder definierar vilka fonder som skall anses som hedgefonder vid tillämpningen av den lagen. En definition skulle dock inte lösa avgräns- ningsproblemen. Med hänsyn till den snabba utvecklingen på detta område är det dessutom möjligt att det kommer att startas fonder som har liknande egenskaper som hedgefonder men som skulle falla utanför defi- nitionen eller fonder som skulle omfattas av definitionen trots att de skulle ha väsentligt andra egenskaper. Vid en sammantagen bedömning anser vi att det inte har framkommit tillräckligt starka skäl för att föreslå en särreglering för hedgefonder. Några särskilda bestämmelser för formerna för försäljning av andelar i hedgefonder till allmänheten föreslås således inte. Vi vill dock under- stryka vikten av att investerarna ges en väl anpassad information vid investeringar i hedgefonder. Vi vill därvid även hänvisa till det förslag till lag om finansiell rådgivning till konsumenter som beslutats av rege- ringen (prop. 2002/03:133). Den föreslagna lagen skall gälla vid s.k. placeringsrådgivning och kommer att omfatta rådgivning som avser placering i hedgefonder. Även om hedgefonder är mer fria i sin verksamhet gör sig kravet på riskspridning ändå gällande och en mer flexibelt utformad bestämmelse såsom den beskrivits i avsnitt 11.3.4 om specialfonder bör omfatta även Prop. 2002/03:150 hedgefonder. Denna regel i kombination med en effektiv tillsyn gör att fondbestämmelserna för en hedgefond kan bli mer precisa utan att frånta förvaltare av sådana fonder möjligheten att ta större positioner när så krävs. För hedgefonder är det emellertid mer adekvat att i fråga om kra- vet på riskspridning uttrycka det i spridning av antalet positioner snarare än spridning av antalet innehav. 11.3.6Specialfonder med möjlighet till obegränsade undantag från placeringsbestämmelser m.m. Regeringens bedömning: Det bör inte införas en särreglering för specialfonder som endast vänder sig till särskilt kapitalstarka investerare och för vilka det ges möjlighet att göra obegränsade undantag från lagens krav på placeringar och information m.m. Utredningens förslag: Specialfonder som vänder sig endast till investerare som vid ett och samma tillfälle placerar åtminstone i fonden, får i sina fondbestämmelser göra obegränsade undantag från lagens krav på placeringar och information. Sådana fonder får också vara helt slutna. Remissinstanserna: Bland remissinstanserna är det endast Landsor- ganisationen i (LO) som instämmer i utredningens förslag. Hov- rätten över och , Sjunde AP-fonden, Verket för närings- livsutveckling (), , , och ifrågasätter den av utredningen föreslagna beloppsgränsen på . Hovrätten ifrågasätter om beloppsgränsen utgör ett effektivt hinder för konsumenter att placera pengar i de aktuella fonderna. avstyrker att specialfon- der som vänder sig till investerare som placerar i fonden skall få göra obegränsade undantag i sina fondbestämmelser från lagens krav bl.a. vad gäller information. har inte något att invända mot att specialfonder för kvalificerade investerare omfattas av fondlagstiftningen eller att de skall krävas godkännande av inspektionen även för sådana fonder. Däremot ser inspektionen inte några skäl för att dessa fonder skall omfattas av inspektionens tillsyn. Sjunde AP-fonden anför att det torde finnas bättre sätt att definiera insti- tutionella kunder än genom ett minsta krav på investeringens storlek. anser att enbart en beloppsmässig engångsinsättning inte är ett bra kriterium för att anses vara kvalificerad investerare. Dessutom är en gräns på alltför hög enligt . Fondbolagens Före- ning, och invänder mot principen att särskilja en viss typ av fonder från övriga med hjälp av en penninggräns. Enligt föreningarnas uppfattning bör en inves- terare som har en större summa att placera och av denna summa vill sätta in kanske en mindre del i en specialfond med t.ex. från andra specialfon- der avvikande placeringsinriktning inte vara förhindrad att göra detta. Aktiespararna anför att det bör tydligt stadgas att sådana fonder endast får vara öppna för institutionella placerare och ifrågasätter det lämpliga i att använda termen kvalificerad investerare samt avgränsningen med Prop. 2002/03:150 ett minsta investerat belopp om . sådana bedömningar inte avgörande. Aktiespararna menar vidare att det inte bör vara möjligt att medge undantag från bestämmelserna om infor- mationsbroschyr och informationsblad. Skälen för regeringens bedömning: har redogjorts för de grundläggande krav som bör ställas på specialfonder (avsnitt 11.2). I många fall medger dessa grundläggande krav att specialfonder kan beviljas undantag från vad som följer av UCITS-direktivet och följaktli- gen från vad som gäller för värdepappersfonder. Gemensamt för såväl värdepappersfonder som specialfonder är emellertid att dessa måste leva upp till fondlagstiftningens krav på ett gott konsumentskydd. Utredningen har föreslagit en särreglering för specialfonder som är avsedda för investerare som inte kan anses vara i behov av ett sedvanligt konsumentskydd. För sådana fonder skall enligt utredningens förslag kunna medges obegränsade undantag från de allmänna placeringsregler och informationskrav som föreslås gälla enligt lagen om investeringsfon- der samt dessutom skulle de få vara helt slutna. Enligt utredningens för- slag skall andelar i sådana fonder få säljas enbart till de investerare som vid ett och samma tillfälle placerar i fonden. Som nämnts tidigare är konsumentskyddet det avgörande motivet för att reglera fondsparandet (se avsnitt 5.2). Remissinstanserna har bl.a. påtalat flera svårigheter som uppstår om man skall försöka att dra en gräns mel- lan investerare som bör omfattas av det konsumentskydd som gäller vid investeringar i värdepappersfonder och specialfonder och investerare som av olika anledningar inte kan anses vara i behov av ett lika långt- gående skydd. Därtill kommer frågan om vilka undantag som i så fall bör få medges för dessa fonder. Enligt vår uppfattning innebär emellertid de allmänna regler som föreslås för placeringar och information inte att vär- depappersfonder eller specialfonder därmed skulle vara mindre lämpliga för institutionella eller andra kapitalstarka investerares placeringar. Här- vid bör det också framhållas att det föreslås att fondbolag skall få möj- lighet att tillhandahålla individuell portföljförvaltning (se avsnitt 7.2.2). Detta torde medföra förbättrade förutsättningar för förvaltningstjänster som är särskilt anpassade till institutionella investerares önskemål samt samordningsfördelar inom fondbolagens förvaltning. Vi gör därför bedömningen att det inte bör införas en särreglering för specialfonder som vänder sig endast till särskilt kapitalstarka investerare och för vilka det skulle ges möjlighet att göra obegränsade undantag från de allmänna kraven på placeringar och information m.m. Enligt bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder får medlen i en fond, oavsett om det är en UCITS-fond eller en nationell fond, placeras i fondpapper eller andra finansiella instrument. Fonderna kunde därför med fog kallas för värdepappersfonder. Som framgår av avsnitt 10 skall medel i värdepappersfonder enligt vad som föreslås få placeras i fondpapper, penningmarknadsinstrument, fondandelar, derivatinstrument och på konto hos kreditinstitut. Alla dessa olika tillgångsslag kan inte formellt sett hänföras till finansiella instrument, men det är fortfarande Prop. 2002/03:150 fråga om fonder som ger sina andelsägare tillgång till den finansiella Regelverket för fondsparandet är således främst till för finansiella till- gångar. Utgångspunkten är att säkerställa en sund riskspridning och en likviditet som gör det möjligt för fondandelsägarna att få sina andelar inlösta när de så önskar. Fondsparandet är därför inte lämpligt för ett generellt sparande i annan egendom än finansiella tillgångar, t.ex. antik- viteter. Förutom svårigheter i värdering och omsättning är sådana inves- teringar förknippade med omfattande praktiska problem. En investerings- fond bör inte ägna sig åt varuhandel. De begränsningar i vilka tillgångsslag som medlen i en värdepappers- fond får placeras i enligt UCITS-direktivet behöver trots detta inte auto- matiskt överföras till specialfonderna. Utomlands finns det t.ex. fonder som investerar i fastigheter och fonder som investerar i råvaror. Place- ringar i dessa tillgångsslag kan i vissa delar jämföras med placeringar i finansiella tillgångar. I de följande avsnitten diskuteras möjligheten att placera medel i specialfonder i fastigheter samt råvaror eller råvaruderi- vat. Regeringens bedömning: Det saknas skäl att närmare utreda frågan om fastighetsfonder skall tillåtas. Utredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med rege- ringens. Remissinstanserna: , Sjunde AP-fonden, AP-fastig- heter och Fastighetsägarna anser att det är motiverat att vidare utreda och finna lösningar på de problem som utredningen pekar på. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen har i sitt delbetän- kande gjort en utförlig analys av om fastigheter är lämpliga som place- ringstillgång för specialfonder (se avsnitt 9.6.1 och 9.6.2 i delbetänkan- det). Några principiella hinder mot att specialfonder skulle få investera i fastigheter har utredningen inte funnit. Fastigheter som placeringstillgång är enligt utredningen en sparform som har många av de egenskaper som värdepapper har. Ett sådant förslag skulle också kunna gynna fastighets- marknaden. Utredningen har emellertid gjort bedömningen att skattepro- blematiken är en avgörande fråga. Att närmare ange lösningar på dessa problem har dock legat utanför utredningens mandat. Enligt utredningen skulle fastighetsfonder fordra relativt omfattande förändringar av fond- lagstiftningen, såvitt avser inte bara den grundläggande juridiska konstruktionen utan också avseende placeringsbestämmelser m.m. Utredningen gör bedömningen att det med hänsyn till skatteproblemati- ken saknas tillräckliga skäl att göra sådana förändringar i fondlagstiftningen och i annan lagstiftning som skulle fordras för att införa fastighetsfonder. Vi anser i likhet med utredningen att fastighetsfonder skulle kräva om- fattande förändringar av både fondlagstiftning och skattelagstiftning. Enligt vår mening saknas skäl att utreda frågan närmare. Regeringens förslag: Medel i en specialfond får inte placeras i råva- ror men däremot, med tillstånd av , i derivat- instrument med råvaror som underliggande tillgång i samma omfatt- ning som i finansiella derivatinstrument. Som förutsättning krävs dock att dessa råvaruderivat handlas på en fungerande finansiell marknad och att instrumenten inte innefattar en skyldighet att ta emot eller fysiskt leverera den underliggande tillgången. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna yttrar sig inte om frågan. Skälen för regeringens förslag: En särskild fråga, som utredningen också har behandlat, är om medel i en specialfond skall kunna placeras i råvaror. Den fysiska handeln med råvaror skiljer sig markant från finan- siella investeringar. Fonden skulle i så fall kunna bli tvungen att köpa och sälja råvaror för leverans. En väl fungerande fond skulle säkert kunna undvika att någonsin behöva hantera råvarorna rent fysiskt. Leve- rans kan ju ske direkt från producenten (som fonden köper av) till kun- den (som fonden säljer till). Det kan dock uppstå situationer när detta inte är möjligt. De praktiska problem detta skulle medföra gör att fondformen lämpar sig sämre för denna typ av verksamhet.