prop · GQ03117 · 2003-05-16 00:00:00 — Skälen för regeringens bedömning: Metoder för omhändertagande av avfall såsom återanvändning, materialåtervinning och biologisk behandling har ofta svårt att konkurrera ekonomiskt med avfalls- förbränning. är en utbyggnad av avfallsförbränning, biologisk behandling och materialåtervinning en förutsättning för att nå rege- ringens mål att styra bort från deponering av avfall. Regeringen anser, i likhet med , att ytterligare åtgär- der är nödvändiga för att säkerställa att materialåtervinning utnyttjas när det i en helhetsbedömning är miljömässigt motiverat. Sådana styrmedel bör väljas som ger möjlighet att ta hänsyn till vilken återvinningsmetod som är lämpligast i det enskilda fallet. I sin rapport ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall har nämnt ekono- miska styrmedel och målstyrning som metoder att tydliggöra och driva mot önskad utveckling. har inte närmare behandlat frågan om en skatt på avfall som förbränns och dess konsekvenser. har dock anfört att av betydelse för inställningen till en skatt är bl.a. den fortsatta utbyggnaden av förbränningskapacitet, importen av avfall, utbyggnaden av biologisk behandling samt utveck- lingen av arbetet med avfallsfrågor vid verksamheter. avfallsskatteutredning utvärderade och analyserade de ekono- miska och miljömässiga konsekvenserna av att införa en skatt på avfall som förbränns och fann såväl goda skäl till en skatt som ett antal nackdelar eller risker. Enligt utredaren kan en skatt ge bättre förut- sättningar för materialåtervinning och biologisk behandling av avfall. En skatt kan också vara ett bland flera styrmedel för att öka den totala behandlingskapaciteten för sådant avfall som inte får deponeras. Bristen på förbränningskapacitet är stor och kommer att öka, varför det är viktigt att befintlig kapacitet utnyttjas optimalt, så att avfall som kan behandlas på annat sätt inte onödigtvis går till förbränning. En förbränningsskatt på lämplig nivå bedöms vidare kunna öka likformigheten i energi- och miljöbeskattningen, eftersom avfall innehåller en fossil andel som inte beskattas. Därigenom kan den begränsa eller till och med upphäva de fördelar som energibeskattningens utformning innebär för användning av avfall i värmeproduktion i förhållande till fossila bränslen. Driv- kraften för import av avfall skulle också reduceras med en skatt. Utredaren har beräknat konsekvenser av tre olika skattenivåer, 100, 400 respektive per ton. Utredaren har också redovisat ett antal problem som kan uppkomma med en skatt på avfall som förbränns, framför allt vid den lägsta och högsta analyserade skattenivån. Det rör bl.a. att en hög skattenivå kan göra att även sådant avfall för vilket förbränning är den miljömässigt bästa behandlingsmetoden, styrs över till andra mindre lämpliga behandlingsformer vilket kan ge upphov till exempelvis förorenad kompostjord. En skatt kan också hämma nöd- vändig utbyggnad av förbränningskapacitet och leda till att dispenser från deponiförbuden måste fortsätta att meddelas. Val av enklare värme- återvinnings- och reningsteknik med lägre totalt energiutbyte och ökade risker för miljöpåverkan skulle också kunna bli konsekvenser av en skatt. Vidare skulle en hög förbränningsskatt kunna medföra att deponering av berörda avfallsfraktioner blir ekonomiskt intressantare. Utredaren angav att ett antal frågor angående en skatt på avfall som förbränns behövde utredas vidare, exempelvis hur avgränsningen av skattens generella omfattning skall göras och hur behovet av undantag för bl.a. farligt avfall och annat avfall, där förbränning är den lämpligaste behandlingsmetoden, skall lösas. Ytterligare utredning bedömdes också vara nödvändig med hänsyn till skattens förenlighet med , särskilt i ljuset av skattens omfattning, eventuella undan- tag, avdragsmöjligheter och differentieringar. Även samordningen med den nuvarande skatten på avfall som deponeras måste beaktas för att undvika en styrning i fel riktning, liksom samordningen med industrins förbränning av eget avfall. Den omställning av avfallshanteringen som sker, bl.a. genom förbuden mot att deponera brännbart respektive organiskt avfall och införandet av en skatt på deponering av avfall, har medfört farhågan att avfallsförbränning kommer att ta en alltför stor plats i förhållande till andra former av omhändertagande. Som en konsekvens av förbudet att deponera brännbart avfall och skatten på avfall som deponeras bedöms i första hand den del av avfallet som går till förbränning med energi- utvinning komma att öka starkt. Regeringen har tidigare i propositionen betonat målen att öka materialåtervinning och biologisk behandling av avfall enligt prioriteringarna i den s.k. avfallshierarkin (se avsnitt 6.1), vilket också kräver en balans mellan de ekonomiska drivkrafter som påverkar aktörernas val av omhändertagandeform. Materialåtervinning och biologisk behandling av avfall är ofta dyrare eller ger mindre intäkter än förbränning av avfall med energiutvinning. Kostnaderna avspeglar därmed inte prioriteringarna inom avfallshierarkin. Regeringen bedömer därför att ytterligare ekonomiska styrmedel kommer att spela en viktig roll i avfallspolitiken. Enligt bedömning planeras en omfattande utbyggnad av såväl avfallsförbränning som biologisk behandling av avfall. Regeringen bedömer att den kraftiga utbyggnaden av behandlingskapacitet genom såväl avfallsförbränning som andra behandlingsmetoder är en förutsättning för att deponiförbuden och därmed målen i avfallspolitiken om minskad deponering av avfall skall kunna genomföras. kan en väl utformad skatt på avfall som förbränns vara det styrmedel som behövs för att öka drivkrafterna för materialåtervinning inklusive biologisk behandling. Regeringen ser, liksom utredaren, även risker med att på kort sikt införa en skatt på avfall som förbränns. Utvecklingen på avfallsområdet, framför allt genomförandet av deponeringsförbuden och utbyggnaden av kapacitet för avfallsbehandling, bör ligga till grund för bedömningen av om en skatt på avfall som förbränns bör införas. En eventuell sådan skatt bör bedömas jämte skatten på avfall som deponeras så att en styrning enligt avfallshierarkin uppnås. En skatt på avfall som förbränns bör även analyseras jämsides med andra tänkbara ekonomiska styrmedel, t.ex. av gynnande karaktär, som kan användas för att öka materialåtervinningen inklusive biologisk behandling. De konkurrenseffekter som en skatt kan medföra bör analyseras, både internationellt och inom . Det finns inte tillräckligt underlag för ett beslut om att införa en skatt på avfall som förbränns. Ytterligare analyser behövs för att bedöma dels om en skatt är den metod som bäst styr avfalls- Prop. 2002/03:117 hanteringen i önskvärd riktning, dels, om så bedöms vara fallet, får den utformning som bäst uppfyller de önskade målen enligt ovan samt övriga relevanta mål, t.ex. de energipolitiska målen. Regeringen avser därför att tillsätta en särskild utredare som får i uppdrag att lämna ett förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas och bedöma lämpligheten av att införa en sådan skatt eller om andra ekonomiska styrmedel i stället bör förordas. Utredaren skall också bedöma vilken skattenivå som är lämplig med hänsyn till de styreffekter som bör uppnås. Ett antal andra frågor om bl.a. skattens omfattning och avgränsning behöver dessutom klarläggas innan regeringen slutligen kan ta ställning till införandet av en skatt. 6.5.1Förbuden att deponera utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall generellt Regeringens bedömning: Förbudet att deponera utsorterat brännbart avfall bör kvarstå. Dispensmöjligheten från förbudet är endast en tillfällig övergångslösning. Ytterligare åtgärder kan behöva vidtas för att avskaffa deponering med dispens som den är utformad . bedömning i rapporten om uppföljning av deponeringsförbuden överensstämmer i huvudsak med regeringens. Skälen för regeringens bedömning I propositionen Hanteringen av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle ett ansvar för alla (prop. 1996/97:172) redovisade regeringen förslag till flera åtgärder för att styra avfallet bort från deponering till återanvändning, materialåtervinning, biologisk behandling eller förbrän- ning med energiutnyttjande. Med stöd av bemyndigande (bet. 1997/98: JoU7, rskr. 1997/98:55) beslutade regeringen senare om bl.a. ändringar i renhållningsförordningen (1998:902). Bestämmelserna finns numera i avfallsförordningen (2001:1063) respektive förordningen (2000:512) om deponering av avfall. I enlighet med besluten trädde ett förbud om deponering av utsorterat brännbart avfall i kraft och ett generellt förbud mot deponering av organiskt avfall träder i kraft . infördes också ett krav på att brännbart avfall skall förvaras och transporteras bort skilt från annat avfall. har meddelat särskilda föreskrifter om hantering av brännbart avfall (NFS 2001:17). har på uppdrag av regeringen följt upp besluten om deponeringsförbud. Vid ikraftträdandet av förbudet att deponera utsorterat brännbart avfall rådde stor brist på kapacitet att omhänderta avfallet på annat sätt än genom deponering. Till följd av detta införde regeringen en möjlighet för att bevilja dispenser från Den totala mängd brännbart avfall som länsstyrelserna medgett eller planerar att medge dispens för uppgår till ungefär 1 . Dispenserna gäller i taget och innehåller villkor om att dispensen inte får utnyttjas för avfall som kan återvinnas till följd av att bedömning är att den dispensgivna mängden är tilltagen något i överkant eftersom det normalt är svårt att veta exakt hur mycket avfall som kommer att uppkomma och att tidpunkten för den ökade återvinningskapaciteten kan vara osäker. kraven på utsortering av brännbart avfall i kraft som depone- ringsförbudet, vilket bidrog till att det för dispensansökan var svårt att uppskatta hur stor fraktionen brännbart avfall skulle bli. Enligt bedömning kommer den dispensgivna mängden att minska kontinuerligt , särskilt mot bakgrund av den utbyggnad av avfallsförbränningskapacitet och kapa- citet för biologisk behandling som sker. En prognos baserad på läns- styrelsernas redovisningar visar att deponeringsförbudet för brännbart avfall till största delen kommer att ha fått full effekt under Osäkerheten beror på om eller hur mycket avfalls- mängderna kommer att öka samt i vilken takt och utsträckning som planer på ny kapacitet för förbränning och biologisk behandling reali- har också konstaterat att utbyggnaden av till- räcklig kapacitet för omhändertagande av avfall sker ojämnt över landet. Enligt kommer dispensdeponeringen endast att godtas och att det därför blir nödvändigt med en regional samverkan i många fall. Regeringen instämmer i Naturvårds- Dispensmöjligheten infördes med hänsyn till den kapacitetsbrist som råder för omhändertagande av det brännbara avfallet på annat sätt än genom deponering. Eftersom det från resurshushållnings- synpunkt är angeläget att minska deponeringsmängderna kommer regeringen att noga följa utvecklingen på området. anser att dispensmöjligheten som den är utformad endast bör kvar- stå och avser att avskaffa den så snart det bedöms På bör dispens från deponeringsförbuden endast få beviljas i undantagsfall och om det finns särskilda skäl. att möjligheten till generella undantag från förbudet bör kvarstå och kunna användas för exempelvis material som behövs för driften av anläggningen samt för avfall som på grund av sina miljöegenskaper inte bör behandlas på annat sätt än genom deponering. Behov av ytterligare åtgärder har i rapporten ekologiskt hållbart omhänder- tagande av avfall föreslagit att en skatt motsvarande per ton avfall skall införas på det avfall som deponeras med stöd av dispens. Regeringen behandlar detta förslag vidare i avsnitt 6.5.2. I avsnitt 7.4 föreslås att ett förtydligande görs av det ansvar var och en har som innehar avfall att se till att avfallet hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Regeringen gör bedömningen att detta förslag tillsammans med ökad information kommer att bidra till ett ökat ansvarstagande hos bl.a. verksamhetsutövarna. uppstod i behandlingsanläggningar i samband med att förbudet att deponera utsorterat brännbart avfall trädde i kraft kan inte läggas enbart kommunerna till last. hushållsavfall innebär inte att kommunerna måste se till att det finns kapacitet för omhändertagande av annat avfall. Regeringen gör bedömningen att ytterligare åtgärder kan behöva vidtas för att helt kunna avskaffa sådan deponering av brännbart avfall som i dag sker med stöd av dispens. Det är därför viktigt att utvecklingen följs Detta blir en av de uppgifter som kommer att ges till Naturvårds- verket genom uppdraget att ta ansvar för frågan om avfallshanteringen som infrastruktur och det råd för avfallsfrågor som regeringen avser att inrätta inom (se avsnitt 7.1 och 7.2). Ingen höjd skatt på avfall som deponeras med stöd av Regeringens bedömning: Ingen särskild skatt bör införas på deponering av sådant avfall som omfattas av dispens från förbuden mot deponering av utsorterat brännbart respektive organiskt avfall. förslag: I sin rapport 5177 om omhändertagande av avfall föreslog att skatten på deponering av avfall höjs med per ton , 2004 och 2005 för sådant avfall som omfattas av dispens från förbuden mot deponering av utsorterat brännbart avfall respektive organiskt avfall. avfallsskatteutredning anser att höjd skatt på avfall som deponeras och som omfattas av deponeringsförbuden bör prövas. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser har tillstyrkt ökad användning av ekonomiska styrmedel för ökad materialåtervinning. Några remissinstanser, övervägande länsstyrelser och kommuner, har förklarat sig stödja förslaget om höjd skatt på deponering av avfall som omfattas av dispenser från deponeringsförbuden. av de remissinstanser som kommenterat frågan har dock avstyrkt De skäl som angetts är bl.a. att önskvärd effekt inte kommer att uppnås, att en sådan skatt skulle skapa regionala orättvisor, att utform- ningen av dagens skatt på avfall inte kan hantera en sådan differentiering och att en förändring av avfallskatten borde avvakta den utvärdering av skatten som beslutat skall genomföras . har anfört att en särskild skatt på avfall som deponeras med stöd av en dispens från förbudet att deponera utsorterat brännbart avfall varken är genomförbart rent praktiskt eller kommer att ge de effekter på mängden avfall till deponi som Naturvårds- Skälen för regeringens bedömning: Eftersom omställningen av avfallshanteringen inte gått i den takt som regeringen tidigare förutspått har länsstyrelserna fått möjlighet att bevilja dispenser från förbuden att deponera brännbart avfall. Dispenserna är tidsbegränsade och har enligt uppgifter från , beviljats för ca Dispenssystemet är endast avsett att användas under en övergångsperiod till dess att tillräcklig kapacitet för omhändertagande av avfall är tillgänglig (se vidare avsnitt 6.5.1). Lagen (1999:673) om skatt på avfall trädde i kraft och innebar att en skatt togs ut med per ton avfall som deponeras eller förvaras under Avsikten med skatten är att öka de ekonomiska drivkrafterna att behandla avfall på ett från miljö- och naturresurssynpunkt bättre sätt. Skattenivån har höjts vid två tillfällen och är nu per ton. ekonomiska styrmedel, t.ex. en differentierad skatt, som gör det mer intressant för verksamhetsutövare att söka upp andra metoder för avfallshantering än deponering, kan få en stödjande effekt för genomförande av förbuden mot att deponera brännbart respektive har därför föreslagit att skatten på avfall som deponeras med stöd av dispens skall höjas med per ton , 2004 och 2005. som genomförts från och med är avsevärd och motsvarar för framöver den höjning av skatten som föreslagit för avfall som deponeras med stöd av dispens. Regeringen anser att den genomförda höjningen av skattenivån kommer att verka pådrivande för att genomföra deponi- Det finns därför skäl att avvakta effekterna av dagens Deponering av avfall i glesbebyggelse Regeringens bedömning: Dispensmöjligheten för enskilda deponier Regeringen finner ingen anledning att använda möjligheten till undantag för deponering i glesbebyggelse enligt bedömning i rapporten om deponering i glesbebyggelse överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: i , i , och Svenska Renhållningsverksföre- kommun har anfört att definition av gles- bygdskommun bör användas eftersom direktivets definition inte stämmer på de svenska förhållandena. har anfört att man bör kartlägga de områden som är glesbebyggda och där enskilda dispenser skulle kunna lämnas. har ifrågasatt definitionen av glesbebyggelse i deponeringsdirektivet och anser att den bör ändras så att hela kommunen omfattas. Flera kommuner har framhållit att direktivets krav kommer att medföra stora kostnader och att de förutsätter att kommer att hantera dispenser praktiskt och generöst med möjlighet till lokal anpassning. Skälen för regeringens bedömning: Deponeringsdirektivet 1999/31/EG av (EGT L 182, , s. 1) ger möjlighet för medlemsstaterna att efter eget val förklara att vissa delar av direktivet inte skall vara tillämpliga på deponeringsanläggningar i gles- bebyggelser, förutsatt att deponeringsanläggningen är avsedd för deponering av avfall som uteslutande uppkommit i glesbygden. Vid genomförandet av direktivet valde regeringen att inte använda sig av undantagsmöjligheten som en möjlighet att meddela dispens för enskilda deponier infördes. Regeringen gav dock i uppdrag att med hänsyn tagen till miljömässiga och samhällsekonomiska effekter utreda lämpligheten att tillämpa undantagsmöjligheten för glesbebyggelse enligt deponeringsdirektivets definition. har konstaterat att ett undantag för deponier i glesbebyggelse utifrån deponeringsdirektivets definition innebär att en sannolik ökad lokal miljöpåverkan skall vägas mot mer mellanlagring och längre transporter till andra deponier som uppfyller kraven. I finns glesbebyggelser enligt deponeringsdirektivets definition endast i norra och framför allt i fjällkedjan. Sådana glesbebyggelser finns i 26 kommuner men ingen kommun består helt av ett sådant område utan endast delvis. Inom de definierade glesbygdsområdena finns endast två deponier. bedömning är att det saknas skäl för del att utnyttja det generella undantaget för deponier i glesbebyggelse. De problem som skulle kunna uppstå bör enligt verket lösas genom det enskilda avsteg som deponeringsdirektivet tillåter och som införts i förordningen (2001:512) om deponering av avfall. Det enskilda avsteget är inte beroende av geografisk placering av deponin, utan bedöms utifrån påverkan på hälsa och miljö. Ett generellt utnyttjande av undantaget medför att möjligheten att ställa krav på skyddsåtgärder och att kontrollera sådana deponier minskar väsentligt. Regeringen instämmer i bedömning och slutsatser. Mot bakgrund av att det endast handlar om ett fåtal anläggningar och områden bedömer regeringen att det inte finns anledning att införa ett generellt undantag som i sin tur innebär minskade skyddsåtgärder och kontroller. Flera remissinstanser har framfört invändningar mot den definition av glesbebyggelse som finns i deponeringsdirektivet. har dock inte någon möjlighet att frångå denna definition. Den möjlighet som finns i direktivet att undanta vissa glesbebyggelser gäller endast de glesbebyg- gelser som omfattas av direktivets definition. Andra yttranden från remissinstanserna handlar om att direktivets krav kommer att medföra stora kostnader som är svåra att bära för de små glesbygdskommunerna. Detta kommer i sin tur att leda till att avfallet inte kan omhändertas i dessa kommuner utan kommer att behöva transporteras till större kommuner. har undersökt vilken miljöpåverkan avfalls- transporter har och i sina systemanalyser konstaterat att transporter generellt sett spelar relativt liten roll energi- och miljömässigt. Det är i synnerhet insamlingen av avfallet som ger miljöpåverkan, vilket innebär att avfallet sedan det väl har samlats in kan transporteras långa sträckor utan att energiförbrukning eller miljöpåverkan påverkas nämnvärt. Regeringen delar bedömning att avfallet bör hanteras på en avfallsanläggning med kvalificerat miljöskydd även om detta innebär längre transporter från uppkomstplatsen. att det är viktigt att så långt möjligt minska de transporter som ändå uppkommer och deras miljöpåverkan. 7Avfallshantering en del av samhällets infrastruktur 7.1Naturvårdsverkets ansvar på avfallsområdet breddas Regeringens bedömning: Avfallshanteringen bör ses som en del av samhällets infrastruktur. Regeringen anser därför att Naturvårds- verkets uppgift omfattar att bevaka kapacitet och metoder för avfalls- hanteringen samt att verka för att avfallshanteringen sker på ett för samhället effektivt och för konsumenterna enkelt sätt. Detta innebär dock inte att kommunernas, producenternas och övriga aktörers ansvar minskar. Skälen för regeringens bedömning: Ett väl fungerande omhänder- tagande av avfall är en av de nödvändiga infrastrukturerna i samhället, i vissa delar jämförbar med el- och värmeförsörjning, vatten- och avlopps- hantering samt trafiknätet. Avfallshanteringens infrastruktur omfattar såväl insamling och transport som omhändertagande i olika former. Såväl hushåll, offentliga verksamheter som företag är beroende av att offentliga eller privata aktörer erbjuder sig att ta hand om avfallet. har ett flertal stora förändringar beslutats med syfte att öka producenternas ansvar för avfallet (producentansvar) och öka materialåtervinning. har avfallshanteringen öppnats för marknadsaktörer genom att kommunernas möjlighet att utöka sitt ansvar för transport och omhändertagande av det avfall som inte är hushålls- avfall och farligt avfall togs bort från . Ett sådant ansvar är förenat med ett hanteringsmonopol. Dessa förändringar har genomförts som de tekniska kraven på deponier har höjts och förbud mot att deponera vissa typer av avfall har införts. Producentansvaret har inneburit kraftigt ökad återvinning av avfall men också givit upphov till missnöje hos kommuner och hushåll över oklara ansvarsförhållanden och skräpiga återvinningsstationer. Det har visat sig svårt att leva upp till förbudet att deponera utsorterat brännbart avfall då det upplevs som oklart vem som ansvarar för att skapa kapacitet att omhänderta avfallet på annat sätt än genom depo- nering. Många kommuner har av olika anledningar avvaktat med åtgärder. Företag har inte engagerat sig i hur deras avfall omhändertas i sådan grad att de efterfrågat återvinningskapacitet. Deponeringsförbudet har alltså inte utgjort en tillräckligt stark drivkraft för att skapa åter- vinningskapacitet i form av både materialåtervinning, inklusive biologisk behandling, och energiutvinning. Dock gör bedöm- ningen att en stor del av de mindre deponierna kommer att stängas. Deponeringsförbudet har också bidragit till den kraftiga utbyggnad av avfallsförbränningsanläggningar som pågår och planeras. I instruktion betonas verkets ansvar för att verka pådrivande i omställningen till ett hållbart omhändertagande av avfall. Verkets arbete har till stor del begränsats till den ekologiska dimensionen Angränsade frågor som information och insamling har till viss del ingått i verkets uppgifter. Frågan om att följa och bevaka Prop. 2002/03:117 kapaciteten för omhändertagande av avfall har inte angivits särskilt i Inom andra områden finns ett tydligt ansvar för myndigheter att verka för en fungerande infrastruktur. har till uppgift att utveckla och förvalta det statliga vägnätet. skall enligt sin instruktion verka för att trygga tillgången på el och annan energi på villkor som är konkurrenskraftiga i omvärlden samt särskilt verka för rationell tillförsel, omvandling, distribution och användning av energi.