prop · GQ0393 · 2003-03-18 00:00:00 — En fortsatt ökande andel spel från till utländska bolag innebär att svenska myndigheters möjligheter till kontroll över det spelande som i praktiken sker i minskar då dessa lotterier inte står under svenska myndigheters tillsyn. De sociala skyddsintressena blir därmed svårare att tillgodose vilket kan leda till ett spelberoende som det svenska samhället har små möjligheter att kontrollera och reglera men likafullt får ta de sociala och ekonomiska konsekvenserna av. Det är därför angeläget att de svenska spelanordnarnas konkurrenskraft förbättras och att målen för den svenska spelpolitiken ligger fast. Regeringen anser att efterfrågan på spel även fortsättningsvis bör tillgodoses under av svenska myndigheter kontrollerade former. I syfte att upprätthålla en sund och säker spelmarknad är reglering nödvändig. Statens ansvar bör därför vara att säkerställa att de oönskade effekterna av anordnandet av lotterier i form av spelberoende m.m. blir så små som möjligt. Staten bör också ansvara för att bevaka att olagligt spel begränsas i möjligaste mån. Den svenska staten har inga möjligheter att reglera de internationella spelbolag som från utlandet erbjuder sina spel till svenska kunder över bl.a. Internet. Staten kan däremot möjliggöra för de nationella aktörerna att erbjuda spel under sådana former att risken för spelberoende och andra negativa sociala konsekvenser begränsas. Det är därför avgörande för den svenska spelpolitiken att de svenska aktörernas möjligheter gentemot utländska aktörer stärks. 6Svenska spelanordnares konkurrenskraft skall stärkas Regeringens förslag: De begränsningar som gäller för vinster som utgörs av pengar eller värdepapper tas bort. Den nya spel och lotteriutredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag. anför att om principen om lika villkor skall gälla mellan spelmarknadens huvudaktörer på marknaden, bör även övriga aktörer få nyttja varuvinster och fritt få bestämma fördelningen mellan varuvinster och penningvinster. Skälen för regeringens förslag: Av lotterilagen framgår att ideella föreningar för att få tillstånd att anordna ett egentligt lotteri inte får ha en penningvinst som uppgår till mer än ett basbelopp. Värdepappersvinster får utgöra högst av det sammanlagda vinstvärdet i lotteriet. Dessa begränsningar innebär, i förhållande till de villkor under vilka andra spelanordnare verkar, en stor nackdel ur konkurrenssynpunkt. Folkrörelserna bör därför få möjlighet att själva fördela sina vinster. Möjligheten att fritt fördela vinster mellan pengar och andra sorters Prop. 2002/03:93 vinster kommer, enligt regeringens bedömning, att öka attraktionskraften hos folkrörelsernas lotterier. Däremot finns det inte skäl att i lag ange vad vinsterna i de statligt styrda bolagens lotterier skall få bestå av. Dessa bolag anordnar lotterier med stöd av tillstånd som lämnats av regeringen enligt 45 § lotterilagen. De närmare villkoren för dessa lotterier bör även framgent regleras i tillstånden. Förslaget föranleder ändringar i 16 § lotterilagen. Efter ändringar i lotterilagen som trädde i kraft har föreningslivets anordnare av lotterier möjlighet att förmedla lotterier över Internet. För lotterier som bedrivs över flera län, s.k. rikslotterier, finns numera också möjlighet att beräkna vinsternas värde med beaktande av ett sannolikt vinstutfall. Regeringen bedömer att dessa nya möjligheter tillsammans med det nu föreslagna friare vinstvalet kommer att förenkla och därmed skapa bättre förutsättningar för folkrörelserna. 6.2Möjlighet till internationellt samarbete Regeringens förslag: I syfte att underlätta visst internationellt sam- arbete på lotteriområdet ges regeringen eller den myndighet regering- en bestämmer rätt att i vissa fall medge undantag från förbudet att främja deltagande i utländskt lotteri. Vidare undantas svenska deltagare i ett i utlandet anordnat s.k. pool- spel från inkomstskatt på eventuella vinster. I stället betalar den svenska medarrangören lotteriskatt. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig, däribland ATG, är positiva till förslagen. Enligt har det erfarenhetsmässigt visat sig vara mycket gynnsamt att genom ny teknik försöka knyta till sig kunderna via de sanktionerade kanalerna, som man därmed söker begränsa de icke önskvärda spelens attraktionskraft. Folkrörelsernas Samarbetsorgan för Spel- och Lotterifrågor, och förutsätter att folkrörelserna ges samma rättigheter som övriga aktörer på spel- och lotterimarknaden då det gäller poolspel. däremot är av den uppfattningen att lagstiftaren inte bör utvidga möjligheterna att anordna internationella poolspel och pekar på risken att merparten av spelarna överflyttar sitt spel till denna internationella verksamhet. avstyrker förslaget med hänvisning till utredningens resonemang kring EG-rätten och en bibehållen nationell marknad. Bakgrund: ansökte ATG om tillstånd att få förmedla spel till hästtävlingar utanför de nordiska länderna samt ta emot spel från dessa länder till svenska tävlingar. Ansökan gällde s.k. internationellt poolspel. Med detta avses att svenska spelare erbjuds en möjlighet att lägga vad på utländska trav- eller galopptävlingar och att utländska spelare kan lägga vad på svenska lopp. Vaden betalas in till det nationella spelbolaget som i sin tur ombesörjer att vadet överförs till en gemensam pool (pott) hos tävlingsarrangören i det land där tävlingen äger rum. Det nationella spelbolaget ansvarar för att spelet sker på ett säkert och kontrollerat sätt gentemot spelaren i det egna landet. Vidare ansvarar bolaget för att skat- Prop. 2002/03:93 ten betalas i det land där vadet lagts samt att överskottet efter vinst- dragning och skatt kommer hästsporten till godo. Denna form av sam- arbete över gränsen innebär att spelet fortfarande kontrolleras och be- skattas på nationell nivå och att de nationella skyddsvärdena säkerställs. Det finns exempel på samarbete över gränserna. I har ett samarbete med de övriga nordiska länderna i det gemensamma lotteriet i vilket numera även deltar. Dragning sker en gång i och sänds i TV. Resultaten distribueras sedan till respektive deltagarland. I är det endast den översta vinstgruppen (sex rätt) som är internationell. Övriga vinstgrupper är nationella. Vidare har ATG tillstånd att anordna vadhållning i samband med hästtävlingar i samarbete med trav- och galoppsportens centrala organisationer i de övriga nordiska länderna. Tillståndet gäller under förutsättning att ATG:s samarbetsorganisationer i de andra län- derna får motsvarande tillstånd. har den norska regeringen med- delat det norska spelbolaget sådant tillstånd. I trädde en ny lag i kraft enligt vilken det är möjligt för en finsk penningspelssammanslutning att efter tillstånd från regeringen samarbeta med utländska spelbolag. I har det danska spel- bolaget möjlighet att samarbeta med utländska spelbolag . I är det tillåtet att anordna spel på utländska lopp i gemensam pool under förutsättning att spelbolaget i det anord- nande landet är godkänt och kontrollerat i det landet. lag- stiftning reglerar endast möjligheten att anordna totalisatorspel. I övrigt är det möjligt för vadhållningsföretagen att ta emot och lägga vad obe- roende av landsgränser. Den franska föreningen för utvecklingen av häst- aveln, kallad Galop, och föreningen för hästuppfödningen, har haft tillstånd att genom det franska bolaget (PMU - den franska motsvarigheten till ATG) förmedla vad på lopp som anordnas i utlandet. I det franska tillståndet ges tillstånd till spel på bestämda listor av lopp som presenteras av PMU. rörde det sig om ett åttiotal lopp. Vidare kan nämnas att den /EAP () har tagit fram ett europeiskt ramverk för vadhållning på hästtävlingar över gränserna. I detta ramverk fastställs formerna för samarbetet, som exempelvis vilket lands totalisatorregler som skall vara tillämpliga, hur avräkningarna mellan länderna skall regleras samt ansvarsfördelningen spelarrangörerna emellan. I organisationens arbete deltar , , , , , , , , , , , , och . När det gäller ATG:s ansökan om tillstånd att bedriva internationellt poolspel har regeringen, i avvaktan på att frågan utretts, givit ATG tillstånd att anordna vadhållning i egen svensk pool med utländska trav- och galopptävlingar som underlag. Denna form av spel innebär att vadhållningen sker helt och hållet i och enligt svenska spelregler. I tillståndet har antalet sådana speltillfällen begränsats till 20 stycken. Samma begränsning gällde även . 2002/03:93 ATG utnyttjade denna möjlighet vid ett tiotal speltillfällen, bl.a. i samband med Prix dAmérique i och i . Motsvarande spel i som attraherar utländska spelare är bl.a. , och Åby Stora Pris. Skälen för regeringens förslag: Som ett led i att stärka de svenska aktörernas konkurrenskraft anser regeringen att det bör finnas en möjlighet för svenska aktörer att samarbeta med utländska systerorganisationer. Enligt 38 § lotterilagen är det emellertid förbjudet att främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. är ett sådant främjande, enligt 54 § lotterilagen, även straffbelagt. Bestämmelsen i 38 § lotterilagen kan där- för utgöra ett hinder för svenskt deltagande i ett internationellt samarbete. Såsom den aktuella bestämmelsen i 38 § lotterilagen är utformad är det tveksamt om regeringen, med stöd av 45 § lotterilagen, har möjlig- het att genom särskilt tillstånd åstadkomma ett undantag från främjande- förbudet. Regeringen finner därför att 38 § bör ändras så att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får en uttrycklig rätt att med- ge undantag från främjandeförbudet i syfte att skapa förutsättningar för de svenska aktörerna att samarbeta med sina internationella syster- organisationer. På så sätt blir det möjligt för de svenska spelarna att vid särskilda tillfällen kunna delta i lotterier som anordnas utomlands. Ett undantag bör dock kunna beviljas endast om vissa förutsättningar är uppfyllda. Först och främst skall det finnas ett samarbete mellan den svenska aktören och systerorganisationen i utlandet. Den utländska organisationen skall ha tillstånd enligt det andra landets regler att anordna lotterier eller vadhållning samt att samarbeta internationellt. Det är också viktigt att den svenska arrangören ansvarar, mot spelarna, för sin del av arrangemanget enligt den svenska regleringen samt att kontrollen kan skötas på samma sätt som för spel som bedrivs i . Av 11 § lotterilagen framgår att ett tillstånd att anordna ett lotteri skall avse . Den bestämmelsen blir självfallet tillämplig även i fråga om ett tillstånd till internationellt samarbete och principen har också tillämpats av regeringen i förhållande till ATG. I ATG:s hittillsvarande tillstånd att bedriva lokalt poolspel på utländska lopp har regeringen dessutom valt att begränsa antalet lopp . Exempelvis i det senaste tillståndet har ATG medgivits rätt att anordna vad vid högst 20 tävlingstillfällen. Någon ändring av den principen framstår inte som påkallad i fråga om de internationella poolspel som kan komma i fråga för ATG:s del. I fråga om tillstånd som kan komma att meddelas av Lotteriinspektionen ankommer det enligt 12 § lotterilagen på inspek- tionen att fastställa erforderliga villkor för tillståndet. Enligt Lagrådet är det inte uteslutet att det kan finnas en risk för att regleringen vid en prövning skulle anses strida mot EG-rätten. Lagrådet påpekar att den beslutande myndighetens möjlighet att medge undantag är begränsat till att gälla sådana utländska lotterier som anordnas som ett led i ett internationellt samarbete. Den beslutande instansens prövning kommer således att gälla endast när den svenske spelanordnaren vill initiera ett internationellt samarbete med en eller flera utländska spel- Prop. 2002/03:93 anordnare. Mot en sådan begränsning kan, enligt Lagrådet, kanske inte framföras några erinringar, dock under förutsättning att det svenska ur- valet av avtalsmotpart inte sker i strid mot EG-rätten. Som Lagrådet framhåller måste tillståndsmyndigheten vid prövningen av en ansökan om undantag beakta de krav EG-rätten ställer bl.a. när det gäller frågan om diskriminering på grund av nationalitet. Detta bör enligt regeringen innebära att det inte föreligger någon risk för konflikt med EG-rätten. Ytterligare en fråga när det gäller internationellt poolspel är de skatte- rättsliga konsekvenserna. Lotteriskatt tas ut enligt lagen (1991:1482) om lotteriskatt. Enligt lagens 1 § skall skatt betalas på sven- ska lotterier på behållningen av sammanlagda insatser efter avdrag för utbetalda vinster. Skattskyldig är den som anordnar lotteriet (2 §). Av 1 § fjärde stycket framgår att skatt inte skall betalas för vissa lotterier. Bland annat skall skatt inte betalas för lotteri som har an- ordnats av sådan sammanslutning som avses i 15 § lotterilagen. De sammanslutningar som där avses är svenska ideella föreningar som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet. Inte heller skall skatt betalas för lotteri som har anordnats av spelföretag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten. Sammanfattningsvis innebär dessa bestämmelser, såvitt nu är av intresse, att skatt enligt lagen om lotteriskatt skall betalas av ATG men inte av och inte heller av folkrörelser som anordnar lotterier. ändrades lagens 1 § andra stycket (SFS 1999:357). Ändringen innebär bl.a. att insatser och vinster som hänför sig till utländskt speldeltagande vid vadhållning i samband med hästtävlingar i inte skall beaktas när behållningen bestäms. Vinst i svenska lotterier eller vid vinstdragning på svenska premieobli- gationer är skattefri enligt 8 kap. 3 § inkomstskattelagen (1999:1229). Däremot är vinst i utländska lotterier och vinst vid vinstdragning på ut- ländska premieobligationer skattepliktig inkomst i inkomstslaget kapital enligt 42 kap. 25 § första stycket inkomstskattelagen om vinsten över- stiger . Den föreslagna bestämmelsen om undantag från främjandeförbudet innebär, såsom redogjorts för i det föregående, att det blir möjligt för svenska lotterianordnare att anordna internationellt poolspel. Det ligger nära till hands att anse att ett lotteri är anordnat i det land där tävlingen genomförs och där totalisatorn finns. Detta skulle innebära att det spel som sker från , vid en hästtävling som genomförs och administreras i t.ex. , och som förmedlas via ATG, inte skulle omfattas av reglerna om lotteriskatt enligt nu gällande lydelse. Spelet skulle inte heller beskattas i , eftersom beskattning enligt norsk skattelagstiftning endast sker av det inhemska spelandet. Däremot skulle de svenska spelarna få betala svensk inkomstskatt för sina lotterivinster. Regeringen anser att spel som anordnas av en svensk spelanordnare och som svenska spelare deltar i skall beskattas på likartat sätt, oavsett om det rör sig om ett internationellt poolspel eller om det är fråga om ett 20 rent inhemskt spel. Lagen om lotteriskatt bör därför ändras så att den Prop. 2002/03:93 omfattar även sådant spel som sker från till utlandet. föreslår således att en bestämmelse om detta tas in i lagens 1 § andra stycket. bör spelvinsterna befrias från inkomstskatt. Förslagen föranleder därför även ändringar i 8 kap. 3 § och 42 kap. 25 § inkomst skattelagen. Det sagda har tagit sikte på utländskt lotteri som avser vadhåll- ning i samband med hästtävling. Den föreslagna undantagsbestämmelsen i 38 § lotterilagen är emellertid inte begränsad till att omfatta endast sådana lotterier. Regeringen är dock inte beredd att nu föreslå ändringar i skattereglerna för andra lotterier än sådana som avser vadhållning i samband med hästtävling utan avser att överväga frågan i ett senare sammanhang. 7Redogörelse för åtgärder mot negativa sociala konsekvenser av spel Regeringens bedömning: Ökade insatser och resurser för att förebygga och motverka negativa sociala konsekvenser av spelande krävs. Det är väsentligt att vidta åtgärder som motverkar en utveckling på spelmarknaden som leder till folkhälsoproblem i form av ökat spelberoende. Bakgrund: Regeringen uppdrog till () att utarbeta ett förslag till handlingsprogram för att motverka spelberoende och att minska de skadliga effekterna av överdrivet spelande. Uppdraget har redovisats till regeringen . Enligt myndigheten visar forskningsresultat att omkring 100 000 personer är problemspelare varav omkring 25 000 lider av spelberoende. Uppgifterna bygger på en studie4 som genomfördes 1998. har någon sådan studie inte genomförts i . Däremot genomför bland andra spelvane- och marknads- undersökningar, där det också förekommer frågor som avser att kartlägga förekomsten av spelberoende. Resultatet från dessa undersökningar stämmer enligt FHI i stort sett överens med vad som framkommit i ovan nämnda studie. Som troligt patologiska spelare (spelberoende) karaktäriseras personer som har uppenbara svårigheter att avhålla sig från spel och vars spelande har fått flera allvarliga konsekvenser. Som problemspelare karaktäriseras personer som har fått mer än enstaka problem på grund av sitt spelande, men som inte helt når upp till kriterierna för spelberoende. Spelberoende drabbar, enligt FHI, i högre utsträckning lågutbildade, låginkomsttagare, personer med psykiska besvär och sjukdomar, missbrukare av olika slag, kriminella samt personer som enkelt kan komma åt pengar eller varor som de kan omsätta på spel. Ett spelberoende medför olika allvarliga sociala effekter och bidrar till kriminalitet. Beroendet kan leda till ett 4 et al, Spel och spelberoende i , , . antal hälsoproblem såsom stressrelaterade sjukdomar och olika psykiska Prop. 2002/03:93 sjukdomssymptom. För att motverka spelberoende lämnar FHI i sin rapport ett förslag till handlingsprogram för åren 20032006. Enligt myndigheten kan spelberoende betraktas som ett folkhälsoproblem varför det krävs breda samhällsinsatser och inte enbart individinriktade åtgärder. FHI föreslår bl.a. ökade resurser till forskning och information om spel och spelberoende, utveckling av öppenvård och behandlingshem, utbildning av nyckelpersoner och åtgärder för att förbättra stödet till anhöriga. Myndigheten föreslår vidare riktade åtgärder mot barns och ungdomars problemspelande i form av bl.a. information, en 18-årsgräns för alla spel utom lotter och förbättrade kontrollmöjligheter av denna åldersgräns. Skälen för regeringens bedömning: har presenterat en rad intressanta förslag och regeringen avser att bereda dessa vidare. Bedömningen är emellertid redan nu att ökade insatser i syfte att förebygga och motverka negativa sociala konsekvenser av spelandet kommer att krävas . Regeringen avser att ge stöd till inrättandet av kunskapscentra i , och i enlighet med FHI:s förslag. Dessa kunskapscentra skall knytas till verksamheter där beroendeforskning redan bedrivs. Vidare avser regeringen att överväga möjligheten att tillföra resurser till föreningslivet i syfte att engagera i första hand ungdoms- och invandrarföreningar i strukturerade informationsinsatser för att förebygga överdrivet spelande. Ytterligare förslag i FHI:s rapport som regeringen ser som angelägna att förverkliga är att skapa förutsättningar för riktade utbildningsinsatser till ca 6 000 personer som yrkesmässigt kan komma i kontakt med spelberoende eller problemspelare. Målgruppen är personal inom socialtjänst, primärvård, psykiatrisk vård, kriminalvård, skola och vissa budgetrådgivare. I detta sammanhang vill regeringen erinra om vad som anfördes om vård och behandling av spelmissbrukare i proposition Ny socialtjänstlag m.m. (2000/01:80 s. 93), nämligen att behandling för spelmissbruk i vissa fall kan vara en insats som ligger inom ansvarsområde. Regeringen ser också ett behov av förstärkt stöd till självhjälpsgrupper och föreningar för spelberoende samt riktade insatser för att förbättra stödet till de anhöriga. Vidare bör en strategi för bred information om spelandets negativa effekter tas fram med bland annat inriktning mot information till ungdomar, föräldrar och allmänheten om riskerna med barns och ungdomars spelande. Ett långsiktigt och brett upplagt forskningsprogram om spel och spelberoende som bland annat innehåller en longitudinell studie (en studie över ) av spelproblem, sambandet mellan kriminalitet och spel samt studier av spel över Internet skall genomföras. FHI kommer därför få i uppdrag att ansvara för att en forskningsplan upprättas . kan därefter konkreta forskningsprojekt påbörjas. har gett regeringen tillkänna (bet. 2002/03:SoU1, rskr. 2002/03:81) att regeringen bör överväga att genomföra en samhällsekonomisk konsekvensanalys av spel och spelets negativa konsekvenser i . Regeringen överväger att uppdra till en lämplig myndighet att studera spelandets samhällsekonomiska betydelse. Regeringen avser att återkomma till med konkreta åtgärds- Prop. 2002/03:93 förslag samt förslag till finansiering av dessa i budgetpropositionen för Förutom att det är viktigt med ett statligt engagemang och ansvarstagande i dessa frågor är det dessutom väsentligt att aktörerna inom spel- och lotteriområdet tar ett eget ansvar för konsekvenserna av de spel som dessa erbjuder. Därför avser regeringen att öka spelanordnarnas ansvar för åtgärder som syftar till att motverka ett ökat spelberoende. Anordnare av lotterier bör vid marknadsföring av dessa ta hänsyn till spelets eventuella risk för spelberoende. Det är väsentligt att marknadsföringen av spel och lotterier bedrivs med höga krav på etiskt ansvarstagande. Det är enligt regeringens mening angeläget att den marknadsföring som anordnaren av ett lotteri riktar mot de svenska spelarna utformas med ett stort ansvarstagande för negativa effekter av de olika spelformerna. Detta gäller särskilt marknadsföringen av spel och lotterier som kan verka lockande för ungdomar eller som av annan anledning innebär större risker för spelberoende. Det uppdrag som regeringen lämnade FHI innefattade bl.a. ett uppdrag att göra en analys av vilken betydelse spelbolagens marknadsföring av spel kan ha för risken att spelberoende utvecklas. Myndigheten skulle också lämna förslag till hur marknadsföringen av spel kan begränsas. FHI har låtit redovisa utvecklingen av annons- marknaden t.o.m. . Enligt har bruttokostnaden för marknadsföring ökat kraftigt under nämnda period. investerade den svenska spel- och lotterimarknaden uppskattningsvis i olika typer av marknadsföringsåtgärder i press och annan media. Utvecklingen indikerar investeringar uppgående till ca . Av bruttokostnaderna hänför sig till marknadsföring i TV. I undersökningen ingår enbart den marknadsföring som spelbolagen själva bekostar. Därutöver tillkommer sponsring samt TV-sända program i vilka spelaktiviteter blandas med underhållning eller sport. Marknadsföringens betydelse för omsättningen av spel och för uppkomsten av spelberoende är enligt FHI inte tydligt klarlagd. Inga studier har enligt myndigheten påvisat ett påtagligt samband mellan spelproblem och marknadsföring. Frågan om hur marknadsföringen av spel påverkar spelets och problemspelandets utveckling bör därför enligt regeringens bedömning studeras närmare och förslag utarbetas om att begränsa marknadsföringen för att minska problemspelandet. FHI redovisar att de större svenska aktörerna på eget initiativ redan beslutat att genom självreglering begränsa marknadsföringen. har tillsammans med ATG, Folkspel, Svebico, A-lotterierna och IOGTNTO lotterier enats om gemensamma etiska riktlinjer för marknadsföringen. De etiska riktlinjerna innehåller bl.a. bestämmelser om att marknadsföringen inte skall förekomma i sammanhang som attraherar minderåriga, att reklam inte skall uppmana konsumenter till ett överdrivet spelande och inte ge felaktiga uppgifter om möjligheterna till Regeringen delar FHI:s bedömning att branschens initiativ till Prop. 2002/03:93 självreglering är ett steg i rätt riktning.