prop · GR0341 · 2003-11-26 00:00:00 — Om det på någon grund skulle vara så att någon annan än innehavaren av tillståndet skulle bli skyldig betala tullen i det tillståndsgivande landet (t.ex. till följd av att någon form av förfarande med ombud används) är det ändå rimligast att det är den aktör som behörig svensk myndighet har godkänt för förfarandet som skall vara skattskyldig. Om man väljer innehavaren av tillståndet framför den som är eller skulle ha varit skyldig att betala tull i det tillståndsgivande landet, blir det tydligt vem som skall vara skattskyldig och det kan inte bli beroende av hur ett annat lands lagstiftning är utformad. Detta kan synas vara ett avsteg från regleringen i övrigt av vem som är skyldig att betala skatt vid import, men faller väl inom ramarna för gemenskapens direktiv (se artikel 21 i sjätte mervärdesskattedirektivet). Användningen av begreppet gemenskapsvara har ifrågasatts. Begreppet har använts för att skapa en mer överskådlig författningstext. Motsvarande förhållande beskrivs i dagens författningstext som en vara som förs in till landet från ett område som ligger utanför gemenskapens mervärdesskatteområde men inom gemenskapens tullområde. Det är en ganska otymplig beskrivning. Begreppet gemenskapsvara finns dessutom redan i mervärdesskattelagen i 7 kap. 9 och 11 §§. Dessutom finns begreppet icke-gemenskapsvara på några platser. Begreppen finns däremot inte i punktskattelagarna. Regeringen föreslår en skrivning som baseras på den hänvisning som finns i 7 kap. 9 § mervärdesskattelagen, både i mervärdesskattelagen och i punktskattelagarna. Därvid föreslås även motsvarande hänvisning avseende begreppet tullskuld. Regeringens förslag: Förslaget beträffande punktskatter följer i grunddragen vad som ovan anförts avseende mervärdesskatt. En viktig praktisk skillnad i förhållande till mervärdesskatten är dock att den kommersiella införseln av punktskattebelagda varor i huvudsak inte beskattas i samband med förtullningen. Beskattningen skjuts i stället upp och skatten tas ut av skatteförvaltningen. Den principen skall även gälla vid import till av punktskattepliktiga varor med stöd av ett mellanstatligt enhetstillstånd som utfärdats i en annan medlemsstat. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: och har tillstyrkt förslagen. har dock ansett att det är önskvärt att det i övriga punktskattelagar införs ett förtydligande avseende tidpunkten för skattskyldighetens inträde motsvarande det som föreslås i 1 kap. 5 § mervärdesskattelagen och 26 § fjärde stycket lagen om skatt på annonser och reklam. Kammarrätten i har motsvarande synpunkter avseende punktskatter som avseende mervärdesskatt (se avsnitt 5.3). Skälen för regeringens förslag: Utrymmet för att använda mellanstatliga enhetstillstånd avseende punktskattepliktiga varor torde i praktiken komma att bli mycket begränsat (se avsnitt 5.1). Regeringen anser dock inte att sådana begränsningar bör läggas in på lagnivå. Lagstiftningen skall därför medge att mellanstatligt enhetstillstånd kan användas även för punktskattebelagda varor, även om det praktiska behovet torde vara litet. Regeringen föreslår att det är den som är innehavare av det mellanstatliga enhetstillståndet som skall vara skyldig att betala punktskatter i de fall skattskyldigheten avseende import med stöd av ett mellanstatligt enhetstillstånd utfärdat av en annan stats behöriga myndighet uppkommer i och skatten uppbärs av . Det är i princip samma lösning som föreslås avseende skyldighet att betala mervärdesskatt vid import (se avsnitt 5.3). Punktskatter på import som uppbärs av skatteförvaltningen enligt särskilt förfarande bör hanteras på samma sätt avseende import där deklarationen i tullhänseende lämnas med stöd av ett mellanstatligt enhetstillstånd. Vid import till i punktskattehänseende där tullskulden deklareras i ett annat land med stöd av ett mellanstatligt enhetstillstånd bör det svenska beräkna och ta ut punktskatter i samma utsträckning och under samma förutsättningar som har den uppgiften vid import till . Det innebär att om importen görs av en innehavare av ett skatteupplag skall skatten, liksom , tas ut av skatteförvaltningen. Underlaget för beräkning av punktskatter vid import med stöd av ett mellanstatligt enhetstillstånd, där skatten skall beräknas och uppbäras av , kan lämnas i den deklaration som ändå måste lämnas avseende mervärdesskatt. I respektive punktskattelag har införts förtydliganden av tidpunkten för skattskyldighetens inträde i fall där ett i annat utfärdat mellanstatligt enhetstillstånd används vid införsel av en Prop. 2003/04:41 punktskattebelagd vara till . I fråga om användning av begreppet gemenskapsvara, se avsnitt 5.3. Regeringens förslag: De nu gällande bestämmelserna om smuggling och tullbrott inte är anpassade till en konstruktion där tullskulden uppkommer i ett land och skyldigheten att betala skatt uppkommer eller eventuella brott mot införsel- eller utförselrestriktioner begås i ett annat land. En sådan anpassning föreslås. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Vissa förändringar har dock gjorts i förslagens utformning. Remissinstanserna: Några andra synpunkter än rent språkliga som särskilt avser straffbestämmelserna har inte kommit in. Skälen för regeringens förslag: Ett mellanstatligt enhetstillstånd är ett stort förtroende som ges en ekonomisk aktör. Detta bör vara förbehållet aktörer som har kontrollerats noggrant och som godkänts av båda staternas tullmyndigheter. Detta innebär att det rör sig om aktörer som både har den organisation och sådana rutiner uppbyggda som behövs för att kunna genomföra ett förfarande enligt ett mellanstatligt enhetstillstånd och som har båda tullmyndigheternas förtroende. Detta till trots kan det inte uteslutas att det kan uppkomma överträdelser av olika slag som måste kunna hanteras. Överträdelser kan medföra risk för att för låg tull tas ut, att för låg skatt tas ut och att restriktioner avseende införsel eller utförsel överträds. Vid import eller export enligt ett normalförfarande är detta alltid en risk som drabbar importlandet (eller exportlandet). När ett mellanstatligt enhetstillstånd används kommer risken i vissa delar att drabba det tillståndsgivande landet och i andra delar att drabba importlandet (eller exportlandet). En överträdelse som innebär risk för att för låg tull tas ut bör naturligen hanteras i det land där tull skall fastställas och uppbäras. Bestämmelser om straff för tullbrott finns i 8 11 §§ lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Såsom den är utformad gäller den endast om en vara förs in till eller ut från landet. En ändring i 8 § föreslås så att även undandraganden av tullskuld som uppkommer i som en följd av ett mellanstatligt enhetstillstånd omfattas. För det motsatta fallet, att varan fysiskt förs in till men tullskulden uppkommer i ett annat land, behövs ingen förändring av lagstiftningen. Detta fall skall inte omfattas av bestämmelsen såvitt avser undandragen tull och gör det inte heller eftersom varan inte skall anmälas till tullbehandling i . Ett undandragande av skatt, i ett fall där tullskulden uppkommer i ett annat land men varan satts i fri omsättning i , är däremot något som riktar sig mot den svenska statskassan och som i förekommande fall bör bestraffas här. Importskatten skall deklareras, fastställas och uppbäras i den ordning som gäller för tull. bestraffas enligt motsvarande regler som gäller skatteundandragande i förening med ett tullundandragande i . Överträdelser av restriktioner bör naturligen hanteras i importlandet respektive i exportlandet. Det är ju där den händelse som förbudet är avsett att hindra, eller villkoret är avsett att styra, inträffar. Restriktioner avseende import eller annan införsel respektive export eller annan utförsel finns i många olika författningar avseende olika varor och skyddsintressen. Dessa författningar innehåller som regel inte några straffbestämmelser, utan hänvisar till bestämmelserna i lagen om straff för smuggling. Bestämmelser om straff för överträdelser av restriktioner finns i 3 7 §§ lagen om straff för smuggling. Dessa bestämmelser skall inte vara tillämpliga i de fall där är det tillståndsgivande landet och varorna därför inte fysiskt kommer in till landet eller lämnar det. Det förhållandet att varorna inte kommer till (eller lämnar) innebär att de nuvarande straffbestämmelserna, så som de är formulerade, inte blir tillämpliga i de aktuella fallen. Om är importlandet eller exportlandet bör bestämmelserna däremot vara tillämpliga. Rekvisitet att varorna förs in till landet eller ut från det är uppfyllt i dessa fall. Däremot finns ingen skyldighet att deklarera varan till tullbehandling i . Den deklarationen har ju redan gjorts i ett annat . Importen skall dock deklareras i avseende uttag av skatt. En möjlighet skulle vara att koppla ett straffbeläggande till den anmälan. Deklarationen avseende skatt ger i och för sig en möjlighet att ifrågasätta om det kan finnas någon importrestriktion som kan lägga hinder i vägen för att varan sätts i fri omsättning. då anmälan lämnas är dock varan redan i fri omsättning. har alltså inte någon reell möjlighet vare sig att medge att varan släpps fri eller att vägra att låta den släppas fri. Dessutom skall inte någon deklaration avseende skatt lämnas i samband med en export. Deklarationen avseende skatt kan därför inte vara en utgångspunkt för en straffbestämmelse avseende brott mot ett utförselförbud. Det mest naturliga är att knyta straffbestämmelsen till den handling som leder till att varan sätts i fri omsättning eller att den hänförs till förfarandet export eller återexport. Den handlingen är bokföringsåtgärden i det tillståndsgivande landet i enlighet med det mellanstatliga enhetstillståndet. Bokföringsåtgärden skall ses som en anmälan till det andra landets tullmyndighet (se artikel 76.1.3). Enligt förslaget i denna proposition skall det av 4 kap. 25 § tullagen framgå att en vara inte får fysiskt sättas i fri omsättning i eller exporteras eller återexporteras från med stöd av ett mellanstatligt enhetstillstånd, i strid med i gällande förbud eller restriktion. Undandraganden som innebär att en import eller export inte alls anmäls innebär att tullskulden uppkommer i importlandet (eller teoretiskt i exportlandet). Även om aktören skulle inneha ett mellanstatligt enhetstillstånd, hamnar i sådant fall alla frågor om kontroll och beivrande av undandragandet i import- respektive exportlandet. Eftersom någon bokföringsåtgärd i sådant fall inte har gjorts finns det inte någon grund för att tullskulden skall uppkomma i det tillståndsgivande landet. Det tillståndsgivande landet blir således inte inblandat vare sig i frågor om uttag av tull eller i straffrättsliga frågor. Däremot bör en sådan händelse Prop. 2003/04:41 ge skäl till omprövning av om aktören skall ha ett mellanstatligt För hanteringen av överträdelser är det viktigt att de två ländernas behöriga myndigheter kan bistå varandra med uppgifter och utredning. Dessa frågor måste därför ingå i överenskommelsen. Det är också viktigt att länderna är överens om vem som hanterar vilka fall. Förslagen i denna proposition går ut på att ge möjligheter för att ingå och tillämpa mellanstatligt enhetstillstånd med andra medlemsländer. De ekonomiska effekterna beror på vilka överens- kommelser som ingås om förslaget genomförs, vilka innehåll dessa överenskommelser i så fall ges och vilka tillstånd som i så fall medges inom ramen för respektive överenskommelse. Det får förutsättas att det för varje överenskommelse görs en bedömning av effekterna av överenskommelsen, innefattande de ekonomiska konsekvenserna. Att göra en fullständig genomgång av de ekonomiska konsekvenser som kan följa av olika utformning av en överenskommelses innehåll vore en väl mäktig uppgift. Nedan görs ett försök att analysera effekten av vissa nyckelförutsättningar. När ett system med mellanstatliga enhetstillstånd att tillämpa lokalt klareringsförfarande används för att sätta en vara i fri omsättning i ett medlemsland genom en bokföringsåtgärd i ett annat land innebär detta att tullskulden uppkommer i det land där bokföringsåtgärden vidtas i stället för i det land där varan fysiskt frigörs. Jämfört med att varan hade frigjorts på samma plats utan användning av ett mellanstatligt enhetstillstånd kommer den nationella delen av tullintäkterna det tillståndsgivande landet till godo i stället för importlandet. En uppfattning som framförts i olika sammanhang är att den nationella delen av tullintäkten bör tillfalla importlandet för att inte förändra de ekonomiska förutsättningarna för länderna. Användningen av mellanstatliga enhetstillstånd innebär emellertid även att det tillståndsgivande landets myndigheter skall utföra arbete som man annars inte skulle utföra och att importlandets myndigheter inte längre behöver utföra visst arbete. Det kan utgöra ett argument för att den nationella delen av tullintäkterna rätteligen bör tillfalla det tillståndsgivande landet. Om den nationella andelen av tullintäkterna motsvarar å ena sidan de ökade kostnaderna i det tillståndsgivande landet och å den andra sidan de minskade kostnaderna hos importlandet så skulle detta vara den ekonomiskt neutrala lösningen för länderna. Mot detta kan anföras att det endast är en del av det arbete som traditionellt utförs av en tullmyndighet som flyttas över från ett land till ett annat. Sett utifrån det perspektivet kan man argumentera för att den nationella delen av tullintäkterna bör delas mellan de två länderna. finns det inte någon direkt koppling mellan den nationella delen av tullintäkterna och de faktiska kostnaderna för myndighetens verksamhet i anledning av importen. Generellt sett torde den största effekten avse Prop. 2003/04:41 initialkostnader för att skapa de system som behövs för att kunna hantera uppdelningen av arbetsuppgifter mellan länderna och utbytet av bistånd mellan länderna. Det löpande arbetet torde därefter generera endast marginella ytterligare kostnader för det tillståndsgivande landet och marginella lättnader för importlandet. har beträffande de tillkommande uppgifterna avseende det löpande arbetet anfört följande. För att ett företag ska beviljas ett mellanstatligt enhetstillstånd i förutsätts att företaget lämnar sina tulldeklarationer elektroniskt. Även utfärdandet av tullräkning och inbetalning av tullavgifter kommer att ske elektroniskt. Det innebär att de arbetsuppgifter som tillkommer för de fall är det tillståndsgivande landet är av begränsad omfattning. I det ovanstående har utgångspunkten varit att företagen väljer att låta frigöra varorna på samma plats oavsett om det finns möjlighet att använda ett mellanstatligt enhetstillstånd eller inte. Det är dock inte givet att det är på det sättet. Den korrekta jämförelsen kan vara mellan att förlora vissa intäkter genom att använda ett system med mellanstatliga enhetstillstånd och att förlora ännu större intäkter om man inte gör det, därför att viss verksamhet flyttar. I kalkylen bör även beaktas effekterna för näringslivet. En viktig drivkraft bakom tanken om mellanstatliga enhetstillstånd är att det kan ge fördelar för företag med verksamhet i flera medlemsländer genom att företaget kan ha sin huvudsakliga kontakt med ett medlemslands tullmyndighet. Det är först om regeringen ingår avtal med andra länder som några ekonomiska effekter uppstår. I varje förhandling om att använda mellanstatliga enhetstillstånd måste ingå att göra en bedömning av de ekonomiska konsekvenserna av överenskommelsen. Av avsnitt 4.14 framgår att skall godkänt en överenskommelse med annan stat bl.a. om överenskommelsen avser ämne i vilket skall besluta eller i övrig är av större vikt. Regeringens bedömning är att ev. konsekvenser av förslagen ryms inom befintliga anslagsram. 7.1Förslaget till lag om ändring i tullagen (2000:1281) Förslaget innebär att det i paragrafen införs en definition av begreppet mellanstatligt enhetstillstånd. Det valda begreppet knyter an till begreppet enhetstillstånd enligt gemenskapens tullagstiftning. I båda fallen avses ett tillstånd som medges i ett land men som kan användas i ett annat land. En avgörande skillnad är att enhetstillståndet enbart behöver vila på gemenskapsrätten. Det mellanstatliga enhetstillståndet måste dessutom stödja sig på en överenskommelse mellan de berörda staterna. I praktiken kan en överenskommelse om mellanstatliga enhetstillstånd tillämpas enbart i förhållande till andra stater som är medlemmar i gemenskapen. Detta följer av att gemenskapen är en tullunion och en gemensam marknad, vilket gör det möjligt att ha ett gemensamt import- och exportbegrepp. Begränsningen till överenskommelser med andra är dock inte en nödvändig del i definitionen av begreppet. Det är lämpligt att placera definitionen av mellanstatliga enhetstillstånd efter definitionerna av tullförrättning, tullklarering och förtullning, men före definitionerna av fartyg och fordon. En bakgrund till förslagen avseende denna paragraf finns i avsnitt 5.3 och 5.4. I första stycket regleras att det finns en deklarationsskyldighet i skattehänseende till det svenska när en vara fysiskt sätts i fri omsättning i med stöd av ett mellanstatligt enhetstillstånd utfärdat av ett annat behöriga myndighet, trots att deklarationsskyldigheten avseende tull och därmed tullskulden uppkommer i det tillståndsgivande landet. I andra stycket skapas förutsättningar för att deklarationen avseende skatt skall kunna ges in till det andra landets tullmyndighet i samband med att tulldeklarationen lämnas dit. Det andra landets tullmyndighet skall i sådant fall inte vidta någon åtgärd som innebär myndighetsutövning i fråga om deklarationen avseende skatt utan enbart agera som en brevlåda för det svenska räkning. För att den enskilde skall få ge in sin deklaration avseende skatt till det andra landets tullmyndighet krävs ett särskilt tillstånd från . En grundläggande förutsättning för att skall kunna lämna ett sådant medgivande är att överenskommelsen mellan länderna tillåter detta. Att få ge in sin deklaration avseende skatt till det andra landets tullmyndighet är en rättighet för den som har ett sådant tillstånd. Det kan aldrig vara en skyldighet. Om en deklaration avseende skatt i enlighet med tillståndet lämnas in till ett annat lands behöriga myndighet är det en lämplig ordning att deklarationen anses vara inkommen till när den togs emot av den utländska myndigheten. Den föreslagna ändringen innebär att det läggs till ett nytt andra stycke. Syftet med stycket är att säkerställa att den som får ett mellanstatligt enhetstillstånd utfärdat av det svenska är skyldig att ha det relevanta underlaget tillgängligt i . En grundförutsättning för konstruktionen med mellanstatliga enhetstillstånd är att det går att göra räkenskapskontroller i det tillståndsgivande landet. Den bokföringsåtgärd som innebär att en vara deklareras för övergång till fri omsättning eller export skall göras i det tillståndsgivande landet och kunna kontrolleras där. Bestämmelsen omfattar sådana uppgifter och handlingar som tillståndshavaren är skyldig att på begäran tillhandahålla tullmyndigheten enligt artikel 14 i tullkodexen och som hänför sig till den verksamhet som tillståndet avser. Detta kan omfatta även handlingar som inte nödvändigtvis måste ingå i räkenskaperna enligt bokförings- lagstiftningen. Utformningen av bestämmelsen är delvis baserad på 7 kap. 2 § bokföringslagen (1999:1078). Bakgrunden till förslagen till nya 24 29 §§ finns i avsnitt 5.2 I paragrafen bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter dels om att utfärda mellanstatliga enhetstillstånd som kan användas i ett annat land, dels om regler för hanteringen av varor som deklareras för övergång till fri omsättning i (eller export eller återexport från ) med stöd av ett mellanstatligt enhetstillstånd som utfärdats av ett annat land. Bemyndigandet avseende regler om utfärdande av mellanstatliga enhetstillstånd är begränsat till tillstånd avseende lokalt klareringsförfarande. Vid utformningen av paragrafen har hänsyn tagits till vissa synpunkter som lämnat i remissomgången. Begränsningarna i paragrafen är avpassade efter de förfaranden som med nu gällande utformning av gemenskapsrätten kan bli aktuella för ett mellanstatligt enhetstillstånd (dvs. vissa förfaranden inom ramen för lokalt klareringsförfarande). Bestämmelsen innebär ett förbud mot att sätta en vara i fri omsättning i eller att föra ut en vara från i strid med införsel- eller utförselrestriktioner, trots att åtgärden skall deklareras i tullhänseende till den behöriga myndigheten i ett annat i enlighet med ett mellanstatligt enhetstillstånd. Syftet med paragrafen är att skapa ett system där det finns en underrättelseskyldighet mot det svenska när en vara skall sättas i fri omsättning i eller exporteras från genom ett förfarande med stöd av ett mellanstatligt enhetstillstånd. Denna nationella underrättelseskyldighet skall ha motsvarande omfattning som den underrättelseskyldighet som följer av gemenskapens tullagstiftning. Paragrafen har genomgått en språklig bearbetning efter lagrådsgranskningen. Paragrafen syftar till att tillförsäkra att har kontrollbefogenheter och en möjlighet att kvarhålla varor som är föremål för förbud eller villkor som inte är uppfyllda, även i fall där det inte är som skall besluta om ett visst förfarande får användas. Förslaget avseende kontrollbefogenheter syftar till att ge samma befogenheter till kontroll avseende varor som förs in till landet eller ut från landet med stöd av ett mellanstatligt enhetstillstånd som avseende annan import eller export. Det föreslås att får omhänderta varor, som är föremål för ett förfarande med stöd av ett mellanstatligt enhetstillstånd, om det finns risk för att de annars hanteras i strid med en restriktion. Liknande bestämmelser finns i 17 § lagen om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen och i 10 § lagen (1994:1565) om beskattning av viss privatinförsel. I det senare fallet är syftet dock inte att upprätthålla en restriktion. Syftet är i stället att säkra att skatt för varan betalas. I 28 § föreslås bestämmelser för hur omhändertagandet kan avslutas. Ofta torde ett omhändertagande kunna avslutas utan att det uppstår ett behov av särskild förvaring. Om ett omhändertagande inte kan avslutas inom rimlig tid, har dock, enligt förslaget, möjlighet att på den enskildes bekostnad lägga upp varan på ett tillfälligt lager. I paragrafen föreslås en reglering av hur ett omhändertagande enligt 27 § skall kunna avslutas. Om varan tas i beslag eller förverkas upphör omhändertagandet. Skulle ett beslag senare upphävas finns inget hinder mot att på nytt omhänderta varan om det är nödvändigt. Omhändertagandet kan även upphävas om det inte längre finns grund för åtgärden. Tillståndshavaren kan t.ex. ha fått en nödvändig licens. Om det inte finns någon grund för att beslagta eller förverka varan och om den som avsåg att föra in varan eller att föra ut den är villig att avstå från att använda det förfarande för vilket ett hinder föreligger, finns inte heller längre grund för ett omhändertagande. En vara som inte får föras ut från landet skall kunna återlämnas. Tredjelandsvaror skall deklareras till någon godkänd tullbehandling för vilken det inte finns något hinder. Det kan t.ex. bli fråga om en återexport. I paragrafen föreslås en grund för ett praktiskt förfarande som innebär att en underrättelse, som skall lämnas till den behöriga myndigheten i det tillståndsgivande landet, under vissa förutsättningar kan ges in till den behöriga myndigheten i importlandet (eller exportlandet). I första stycket föreslås ett tillägg med en hänvisning till den nya paragrafen, 3 kap. 3 a §. Därigenom regleras att sådan importskatt, som skall tas ut i anledning av import med stöd av ett mellanstatligt enhetstillstånd, skall fastställas och betalas enligt det förfarande som gäller för tull, om skatteskulden uppkommer i .