prop · GQ0353 · 2003-02-21 00:00:00 — För ett barn som har beretts vård enligt LVU har ansvaret för att bestämma om hans eller hennes personliga angelägenheter flyttats över till socialnämn- den eller den åt vilken vården har uppdragits. För att betona att barnet, även då det är omhändertaget för vård, har rätt att få sina grundläggande rättigheter och behov tillgodosedda, bör detta markeras i lagen. Såsom föreslagit är det lämpligt att inarbeta denna be- stämmelse i den paragraf där det i övrigt regleras hur vården skall ordnas. Barnets/den unges rätt att komma till tals Regeringens förslag: Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga tillförs en ny bestämmelse om att den unges inställ- ning så långt möjligt skall klarläggas och att hänsyn skall tas till den unges vilja med beaktande av hans eller hennes ålder och mognad. förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege- ringens. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av samtliga remissinstanser som har uttalat sig och en övervägande majoritet ser det närmast som en självklarhet att LVU kompletteras med en bestämmelse om barnets rätt att komma till tals. Ett flertal remissinstanser, däribland Barnombuds- mannen, Länsstyrelserna i och , kommun, i , och påpekar att förslaget ställer krav på kommunerna att tillse att de social- sekreterare som skall arbeta med barn besitter erforderlig kompetens inom området. () ställer sig frågande till att i en speciallag föra in en bestämmelse som har en innebörd som motsvarar den i SoL. Den föreslagna bestämmelsen skall gälla även för förvalt- ningsdomstolarna och då det inte klart framgår av förslaget om det även syftar till att ändra något i hur domstolarna handlägger mål enligt LVU, måste detta klarläggas under det fortsatta lagstiftningsarbetet. Skälen för regeringens förslag: En annan grundläggande princip i FN:s konvention om barnets rättigheter uttrycks i artikel 12. Barnet ska ha rätt att fritt få uttrycka sina åsikter och att bli hörd. Barnet skall sär- skilt beredas möjlighet, antingen direkt eller genom företrädare, att höras i alla domstols- och administrativa förfaranden som rör det. Det finns ingen nedre åldersgräns för när barnet skall få komma till tals och ut- trycka sina åsikter. Även ett mycket litet barn skall ha rätt att bli hörd och respekterad för sina åsikter inför beslut som rör det. har förbundit sig att ha en lagstiftning som stämmer överens med åtagandena i . Därför får det inte råda någon tve- kan om att den unge, oavsett ålder, alltid har rätt att uttrycka sin åsikt och få den beaktad. Principen om barnets eller den unges rätt att komma till tals finns också införd i ett flertal lagar. I t.ex. social- tjänstlagen (2001:453, SoL), kapitel om vårdnad, bo- ende, umgänge, adoption och verkställighet och utlänningslagen (1989:529) finns bestämmelser som har sitt ursprung i barnkonven- tionens artikel 12. Att denna rättighet även respekteras när det gäller åt- gärder som vidtas till skydd för barnet enligt en tvångslag måste anses som väl så viktig. De bestämmelser som ger barn och unga rätt att komma till tals har emellertid inte fått något större genomslag i bemötan- det av de barn som blir föremål för vård enligt lagen (1990:52) med sär- skilda bestämmelser om vård av unga (LVU). anför att det är ett väl känt problem att barn och unga som är föremål för utred- ning och ansökan om vård försvinner i utredningsmaterialet. Social- tjänsten låter alltför ofta bli att ha personlig kontakt i betydelsen enskilda samtal med barnet och det är mycket sällan som barnets eller den unges åsikter och tankar om sin livssituation klarläggs och presenteras. har ifrågasatt meningen med att i en speciallag införa en bestämmelse som redan finns i SoL. Det är förvisso riktigt att många av de åtgärder som vidtas och beslut som fattas när det gäller beredande av vård för barn och unga regleras i SoL, bl.a. ges i 11 kap. regler om den utredning som skall göras inför en ansökan om beredande av vård enligt LVU. I den handläggningen gäller självfallet SoL:s regler om att barnets inställning skall klarläggas. Detta gäller även ett antal andra beslut och åtgärder som vidtas med stöd av bestämmelserna i . När det gäller LVU finns en bestämmelse som tar sikte på handlägg- ningen i domstol (36 §). Där sägs att den som är har rätt att själv föra sin talan och att barn som är bör höras om det kan vara till nytta för utredningen och inte kan skada barnet. Det finns emellertid i LVU också bestämmelser om åtgärder som skall vidtas och beslut som skall fattas av socialnämnden . Det skall skri- vas rapporter, det skall beslutas om var den unge skall vistas, det skall övervägas om vården fortfarande behövs, det skall prövas om vården skall upphöra, det skall beslutas om umgänge med föräldrar, röjande av vistelseort, flyttningsförbud. Det är därför befogat att införa en generell bestämmelse om den unges rätt att bli hörd och få sina åsikter beaktade. En generell bestämmelse av föreslagen innebörd i inledningen till LVU bör kunna tillförsäkra den unge rätten att komma till tals på ett helt annat sätt än vad som är fallet . När en åtgärd enligt LVU kan bli aktuell oavsett vilken typ av åtgärd det rör sig om skall den unge ges tillfälle att uttrycka sin åsikt. Härigenom får den unge möjlighet att påverka det beslut som skall fattas som han eller hon får känna sig delaktig i utformningen av vården, av åtgärder som kan vara avgö- rande för hans eller hennes liv och utveckling. Att låta den unge själv komma till tals och uttrycka sin mening om sin situation och de åtgärder som kan komma att vidtas, hör naturligt sam- man med bestämmelsen om att barnets bästa skall vara avgörande för vilket beslut som fattas. Det är självklart ingen lätt uppgift att låta den unge komma till tals, att klarlägga den unges inställning, vilket också har påpekats av flera remissinstanser. Det är alltför lätt för vuxna att undvika det ofta problemfyllda och tidsödande arbetet med att ta reda på vad den unge har för åsikter när de skall bedöma hans eller hennes situation. Detta gäller både för utredningar som har lett fram till en ansökan om vård och vid andra åtgärder som vidtas under den pågå- ende vården. Den slutliga bedömningen av vad som är barnets bästa måste alltid göras av de vuxna som ansvarar för beslutet, men för att kunna bedöma vad som är bäst för den unge är det absolut nödvändigt att hans eller hennes inställning finns med i beslutsunderlaget. i Gävle- borgs län har påpekat betydelsen av dokumentation och att de samman- fattande bedömningar som görs även väger in den unges åsikter. Rege- ringen kan inget annat än instämma i detta. Som mycket riktigt påpekar skall den före- slagna bestämmelsen gälla även för förvaltningsdomstolarna. Syftet med bestämmelsen är emellertid inte att vidga möjligheten eller skyldigheten att låta barn företräda inför domstolen. Medverkan vid en domstolsför- handling är oftast en mycket obehaglig upplevelse för ett barn och måste därför undvikas så långt det är möjligt. Det finns därför ingen anledning att ändra de bestämmelserna. Förvaltningsdomstolarna kan ändå komma Prop. 2002/03:53 att beröras av den nya bestämmelsen. Om domstolen t.ex. finner att ut- redningen brister när det gäller att återspegla den unges inställning, kan domstolen med stöd av sin allmänna utredningsskyldighet i 8 § förvalt- ningsprocesslagen (1971:291) behöva vidta åtgärder för att komplettera utredningen. Vilken typ av åtgärder det kan bli fråga om är inte rege- ringens sak att ha synpunkter på, utan det ankommer helt och hållet på domstolen. Det kan i sammanhanget finnas anledning att nämna det arbete som pågår med att förbereda en ratificering av den europeiska konventionen om utövandet av barns rättigheter. Inom har utar- betats en promemoria (Ds 2002:12) om vilka ändringar som behöver göras i svensk lagstiftning för att skall kunna ratificera den euro- peiska konventionen om utövandet av barns rättigheter (Europarådskon- ventionen). Enligt konventionen skall varje stat ange minst tre grupper av familjerättsliga mål och ärenden som konventionen skall tillämpas på. I promemorian föreslås att konventionen för del skall tillämpas på bl.a. mål och ärenden enligt LVU. Dessa mål angår ett barn i högsta grad och berör viktiga frågor för ett barn. Promemorian föreslår ändringar i LVU som bl.a. berör barnets rätt till information. Vidare föreslås att en uttrycklig bestämmelse om barnets rätt att komma till tals införs i lagen och att ett barns rätt till offentligt biträde utvidgas till att gälla vid alla överklaganden av socialnämndens beslut. Promemorian har remissbehandlats och kommer att beredas vidare i . 6.3Såväl fysisk som psykisk misshandel kan utgöra risk för att barnets hälsa och utveckling skadas Regeringens förslag: I 2 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmel- ser om vård av unga tydliggörs att såväl fysisk som psykisk misshan- del kan utgöra risk för att barnets hälsa och utveckling skadas. förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till utred- ningens förslag eller lämnar det utan anmärkning. påtalar att psykisk misshandel ingår i det vidare begreppet Hovrätten för Nedre ifrågasätter begreppet psy- kisk misshandel då man menar att det ligger nära till hands att tolka be- greppet på samma sätt som i . även kräver följdändring i 14 kap 1 § socialtjänstlagen (2001:453). verket påtalar behovet av fortbildning när det gäller begreppet psykisk Bland annat i påpekar gränsdrag- ningen till begreppet brister i omsorgen. Skälen för regeringens förslag: En avgörande förutsättning för att kunna beredas vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) är att det finns en påtaglig risk för att barnets eller den unges hälsa eller utveckling skadas. Detta kräver en mycket komplicerad och noggrann riskbedömning. kan, genom be- greppet misshandel, både fysisk och psykisk misshandel utgöra en sådan Utredningen är dock tveksam till om innebörden av psykisk misshandel står klar för alla. Enligt regeringens uppfattning får det inte råda någon som helst oklar- het eller tveksamhet om att både fysisk och psykisk misshandel kan ut- göra en påtaglig risk för den unges hälsa eller utveckling. Ändringen in- nebär att det framgår direkt av lagtexten att även psykisk misshandel omfattas. Någon förändring i sak är inte avsedd. Enligt regeringens bedömning (se avsnitt 5.1) är det komplicerat att entydigt definiera vad barnmisshandel är. I detta sammanhang är det angeläget att påpeka att för vård enligt LVU är risken för den unges hälsa eller utveckling det avgörande kriteriet. Det måste alltså ske en indivi- duell bedömning av denna risk i varje enskilt fall. När det gäller vård enligt LVU på grund av fysisk misshandel finns det enligt utredningen en väl fungerande praxis. Regeringen delar denna bedömning. Utredningen pekar dock på att det, när det gäller psy- kisk misshandel, riskerar ske en allt för snäv bedömning. Det är förenat med svårigheter att bedöma om psykisk misshandel förekommer. Den är svårare att upptäcka och syns inte utåt på samma sätt som fysisk miss- handel. Det finns därför en risk att barnet redan är svårt skadat när den psykiska misshandeln går att påvisa på ett sådant sätt att barnet kan om- händertas enligt LVU. Regeringen anser inte att ett sådant förhållande är acceptabelt. Psykisk misshandel är svår att definiera. Det är inte fråga om enskilda händelser utan om en relation och ett förhållningssätt som bl.a. hindrar utvecklingen av en positiv självbild hos barnet. Till gruppen hör barn som upplevs negativt av föräldrarna och som ständigt blir känslomässigt avvisade, barn som kränks, som hotas med att bli övergivna och som ter- roriseras. Hit hör t.ex. barn som växer upp i hem där det förekommer våld mellan makarna/samborna. I sådana fall måste kvinnan och barnen få samhällets skydd och stöd. har här ett särskilt ansvar för att ge skydd och stöd till dem som blir utsatta för familjevåld. Om kvin- nan hotas, kränks eller misshandlas i barnens åsyn bör detta kunna räknas som psykisk misshandel för barnet. Detsamma gäller barn eller unga som växer upp under hot från sin familj. Hit hör t.ex. flickor som växer upp i familjer med starkt patriarkala värderingar och vars utveckling hindras genom hot från i första hand manliga släktingar. Det är således fråga om brister i hänsynen till barnets behov och i insikten om vad ett barn är. Den vuxne uppfattar att barnet är till för att uppfylla de vuxnas behov; det får inte vara en person i sin egen rätt. För- väntningarna på barnet är orealistiska och överensstämmer inte med bar- nets utvecklingsnivå. Det är i många fall svårt att dra någon tydlig gräns mellan psykisk misshandel och brister i omsorgen. Det handlar om barn till missbrukare, barn till psykiskt sjuka föräldrar eller föräldrar med utvecklingsstörning. Enligt regeringen är det viktigaste att de barn och unga vars hälsa eller utveckling utsätts för påtaglig risk får det stöd och skydd de behöver. Som påpekar bör en följdändring göras i 14 kap 1 § socialtjänstlagen (2001:453) så att det tydligt framgår i tredje stycket att såväl psykisk som fysisk misshandel omfattas av bestämmelsen för familjerådgivning. Regeringen föreslår därför att 2 § LVU förtydligas så att det tydligt Prop. 2002/03:53 framgår att både fysisk och psykisk misshandel omfattas av bestämmel- 6.4Barn och unga i samhällsvård 6.4.1Placerade barn och unga har rätt till god vård Regeringens bedömning: För att understryka socialnämndens ansvar för att noga följa vården av barn enligt socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga bör ändringar vidtas i socialtjänstförordningen (2001:937). förslag: Stämmer delvis överens med regeringens bedömning. Utredningen föreslog ändringar i SoL och i lagen med sär- skilda bestämmelser om vård av unga för att reglera uppföljningen av en placering. Remissinstanserna: Majoriteten av dem som kommenterar förslaget är positiva till det. (), Kammarrätten i Sunds- vall och är tveksamma till att lagen i detalj reglerar hur uppföljningen skall ske, och hänvisar till 39 § socialtjänstförordningen. Skälen för regeringens bedömning: En av socialnämndens viktigaste uppgifter när ett barn placeras utanför det egna hemmet är att noga följa vården och se till att barnet har det bra och utvecklas efter sina förut- sättningar. Det finns bestämmelser i 6 kap 8 § socialtjänstlagen (2001:453, SoL) och i 13 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) som reglerar ansvar att följa upp placeringar. I olika undersökningar och i samband med länsstyrelsernas tillsyn har framkommit att brister i sitt ansvar när det gäller att följa utvecklingen av placerade barn. genomför projektet i Centrum (BBiC) i avsikt att förbättra utredningarna och förberedelserna inför placeringar liksom genomförandet och uppföljningen av pla- ceringar. Det långsiktiga målet är att utveckla ett enhetligt system för att utreda, bedöma och följa upp insatser inom den sociala barnavården. Syftet är att stärka barnets ställning i enlighet med och SoL. Vidare avses att skapa struktur och systematik i arbetet med att identifiera, dokumentera och utvärdera barns behov av insatser, verka för samförstånd genom att bygga ett team kring barnet (föräldrar, familje- hemsföräldrar och professionella) där alla är klara över sina skyldigheter och åtaganden samt att öka kvaliteten och rättssäkerheten. När projektet slutförts är det, enligt regeringens uppfattning, angeläget att resultaten sprids till samtliga kommuner i landet. Utredningen föreslår att vissa teman alltid skall behandlas när barn placeras och att samma teman skall utgöra en ram för uppföljning av barnets fortsatta utveckling. Dessa områden är hälsa, skola, identitet, relationer, socialt beteende, barnets känslomässiga utveckling och för- måga att klara sig själv. Dokumentationen bör vara noggrann och allsidig och överväganden som gjorts bör framgå. Samtal med barnen, föräld- rarna och familjehemmet skall regelmässigt ingå i detta uppföljnings- Utredningen understryker också behovet av stöd till familjehem- Prop. 2002/03:53 men. Eftersom samhället övertar ansvaret för barnets fostran vid en placering utanför det egna hemmet är det särskilt angeläget att uppfölj- ningen är systematisk och regelbunden. Regeringen instämmer i utredningens resonemang om behovet av att arbete med placeringar av barn och unga blir mer syste- matiskt, men anser i likhet med JO och Kammarrätten i , att bestämmelserna bättre hör hemma i socialtjänstförordningen. Mot denna bakgrund avser regeringen att införa de ändringar som krävs för denna kvalitetsförbättring av arbetet med att följa upp placeringar i socialtjänst- förordningen. 6.4.2Särskild prövning när barnet varit placerat Regeringens förslag: En ny bestämmelse införs i socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga med innebörden att när ett barn varit placerat i samma fa- miljehem skall socialnämnden överväga om det finns skäl att ansöka om överflyttning av vårdnaden enligt 6 kap. 8 § . förslag: Överensstämmer till viss del med rege- ringens. Utredningens förslag är dock mer långtgående, och innebär bl.a. att beslut ska kunna fattas om vård tills vidare, även om skälen för vård inte längre föreligger, om det är till barnets bästa. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. flertalet länsstyrelser, , flertalet kommuner, barnrätts- och andra intresseorganisationer uttalar sig positivt till att en prövning av vård- nadsfrågan skall ske när ett barn varit placerat i ett familjehem . () och menar att en bedömning av om det finns skäl att ansöka om överflyttning av vårdnaden enligt 6 kap. skall göras löpande under ett ärendes handläggning men att detta kommer till uttryck i nämndens protokoll och handläggarens ställningstaganden dokumenteras inte mer än undantagsvis i personakten. En föreskrift om att vårdnadsfrågan skall tas upp skulle sannolikt leda till att nämndens uppmärksamhet på den frågan ökar. JO kan se vissa fördelar med förslaget men är tveksam till om det bör föranleda någon lagstiftning. Skälen för regeringens förslag: Lagstiftningens intentioner är att barn skall återförenas med sina föräldrar när syftet med vården uppnåtts. har ett uttalat ansvar att hjälpa föräldrarna att komma till rätta med de svårigheter som lett fram till att barnet placerats utanför hemmet. Det förekommer dock att det inte är möjligt att trots omfattande och långvariga insatser åstadkomma en återförening. Barn som placeras i familjehem blir ibland kvar i vården . Det är inte ovanligt att barn lever i ovisshet om var de hör hemma och om och hur länge de får bo kvar i ett familjehem. Detta gäller barn som är place- rade enligt såväl socialtjänstlagen (2001:453, SoL) som lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Det tycks, enligt såväl som en studie som utredningen genomfört, finnas en tidsgräns vid för de något äldre barnen och för de allra minsta för att bli kvar i vården. Barn som blir kvar i vården domineras av dem som placerats i tidig eller mycket tidig ålder. De allra flesta av de barn som växer upp i samhällsvård har placerats första gången när de var mellan noll och . Det rör sig om 2 av 1 000 barn som är födda ett visst år. Det är angeläget att dessa barns situation upp- märksammas och att deras uppväxt så långt det är möjligt tryggas. Genom ändringar i 6 kap. som trädde i kraft skapades större möjligheter att genomföra överflyttning av vårdnaden. En förälder som brister i omsorgen om ett barn på ett sådant sätt att det medför bestående fara för barnets hälsa eller utveckling kan, enligt 6 kap. 7 § , fråntas vårdnaden om barnet. I 6 kap. 8 § föreskrivs att vårdnaden i vissa fall skall kunna flyttas till familjehemsföräldrar hos vilka ett barn stadigvarande vårdats och fostrats om det är uppenbart bäst för barnet att det rådande förhållandet får bestå. Särskilda regler finns om hur en ny vårdnadshavare skall tillsättas om barnets ursprungliga vårdnadshavare avlider. Av propositionen Vårdnad och umgänge m.m. (prop. 1981/82:168) framgår att överflyttning på grund av förälders olämplighet endast undantagsvis torde aktualiseras om barnet inte beretts vård enligt LVU. Det är först när en återförening och om- fattande insatser inte kan komma till stånd som det kan bli fråga om att ändra vårdnaden med stöd av bestämmelserna i 6 kap. 7 §. När det gäller bestämmelsen i 6 kap. 8 § klargörs i propositionen att bestämmelsens främsta syfte är att förhindra att barn som har rotat sig i ett familjehem blir uppryckta från en miljö där de funnit sig till rätta och känner en större samhörighet och känslomässig förankring än i det egna hemmet. Barnets inställning är av stor vikt vid dessa beslut. tvekar inför möjligheten att flytta över vårdnaden har , dels 1994 som ett led i regerings- uppdraget för att utveckla och förstärka familjehemsvården, dels 2000 på uppdrag av , undersökt hur använder sig av möjligheten att flytta över vårdnaden. Samtliga kommuner har fått besvara en enkät om antalet överflyttningar av vårdnaden . Undersökningen har också omfattat en vinjettstudie som genomförts i ett 50-tal kommuner samt intervjuer med tio barn som varit med om att vårdnaden överflyttats till familjehemmet. undersökning visar att överflyttning av vårdnaden används alltför sällan. I de få fall som möjligheten används är det snarare ett sätt att bekräfta en rådande situation. Barnen har varit placerade och uppfattar familjehemsföräldrarna som föräldrar. Familjehemsföräldrarna vill bli vårdnadshavare och föräldrarna ger sitt samtycke. Det förefaller som om överflyttning av vårdnaden inte initieras i de fall där huvudsyftet är barnets behov av trygghet i ett längre tidsperspektiv. Socialnämnderna vill inte riskera att en ansökan om över- flyttning av vårdnaden avslås av domstol. I de fall en överflyttning av vårdnaden genomförs utan föräldrarnas samtycke är situationen i regel så allvarlig att en återförening inte är möjlig inom överskådlig tid. De allra flesta ansökningar bifalls också av domstolarna. tvekar i hög utsträckning inför överflyttning av Prop. 2002/03:53 vårdnaden och det är enligt utredningens undersökning oklart om det är med barnets eller föräldrarnas bästa för ögonen. anser de tillfrågade kommunerna att de använder sig av överflyttning v vårdnaden alltför sällan. För av de barn som varit placerade har vårdnaden inte flyttats. Skäl som anges är rädsla för att kontakten mellan barnet och föräldrarna skall upphöra helt, att man inte vill döma ut föräldern som vårdnadshavare och därför avstår, man uppger att man saknar kunskap om hur man skall arbeta med överflyttningar av vårdnaden. De skäl som redovisats varför ansökningarna om överflyttning av vbårdnaden förekommer i så liten utsträckning är enligt regeringens uppfattning inte tillräckligt starka ur ett barnperspektiv. Genom en överflyttning av vårdnaden skapas bättre möjligheter för kontinuitet och trygghet i vården. Att ett övervägande görs när barnet varit placerat i samma hem kan anses rimligt mot bakgrund av att de flesta barn som blir kvar länge i vården placerats i åldern . är då satt i relation till barnets ålder och mognad. Det kan inte uteslutas att det kan behövas i familjehemmet för att barnet skall ha rotat sig så att det kan anses vara till barnets bästa att vårdnaden överflyttas till familjehemmet, men det är angeläget att detta sker regelbundet. bör, vilket påpekas av JO, noga väga skäl för och emot och noga motivera och dokumentera det ställningstagande man kommer fram till. Av vikt är att alltid beakta hur barnets umgänge med de biologiska föräldrarna har sett ut och hur det fungerat. I enskilda fall kan det genom praktiska hinder t.ex. vistelse i fängelse uppstå en situation som innebär långa familjehemsvistelser utan att grundanknytningen till den biologiska föräldern bryts. Sådana omständigheter bör beaktas.