prop · GQ03118 · 2003-07-17 00:00:00 — Öppenhet främjar inte bara finansiell stabilitet, utan bidrar till att skapa ett mer gynnsamt klimat för god samhällsstyrning. Detta är viktigt, inte minst för utvecklingsländernas förmåga att skapa en hållbar tillväxt och att attrahera utländska direktinvesteringar. har därför varit aktivt pådrivande till förmån för IMF:s åtgärder. var bl.a. ett av de första länderna att offentliggöra resultaten från Artikel IV- konsultationerna. Åtgärder för att främja öppenhet har också utvecklats inom ramen för och olika specialiserade organisationer, s.k. standardiserings- organ. Dessa åtgärder syftar till att öka informationen om förhållandena i den privata sektorn. Betydelsen av öppenhet i företag och finansiella institutioner är en central erfarenhet från Asienkrisen. Detta inkluderar regler för redovisning och bokföring i företag, regler för revision av företag, samt regler om styrning av företag och öppenhet för aktieägarna. Stora och betydelsefulla framsteg med att öka öppenheten i enskilda länder och i den privata sektorn har alltså gjorts . Det har också medfört en rad förbättringar i de internationella finansiella marknadernas funktionssätt. Detta borde minska risken för globala spridningseffekter, vilket Argentinakrisen illustrerar. Det utesluter emellertid inte att kriser som den i kan få allvarliga effekter för länder vars ekonomier är nära sammankopplade med krislandet, något som bl.a. har fått erfara. Trots framstegen med att öka öppenheten pekar den senaste tidens företagsskandaler i på behovet av att vidareutveckla existerande åtgärder i näringslivet. Detta gäller inte bara tillväxtländer utan i högsta grad också . Grundproblemet med exempelvis var att företaget kunde bygga upp en stor skuld, och därmed dra på sig risker, med en liten andel eget kapital. Detta underlättades i hög grad av de amerikanska redovisningsreglerna. Enligt dessa räckte det för att redovisa exakt i olika detaljhänseenden utan att det behövde återspegla hela företagets verkliga finansiella situation. De amerikanska redovisningsreglerna skiljer sig i detta avseende från bl.a. de europeiska. Dessutom verkar det ha förekommit oegentligheter i både och WorldCom. Det pågår ett omfattande arbete med att städa upp efter kollapserna och Skr. 2002/03:118 dra lärdom från dessa. I första hand gäller det amerikansk lagstiftning och juridiska efterspel i . Den amerikanska administrationen har tagit krafttag för att hantera skandalerna och för att försöka förhindra att liknande fall inträffar . Ett arbete med att se över de existerande regelverken har inletts, t.ex. vad avser redovisning och grundläggande intressekonflikter som hotar aktörers oberoende och integritet, såsom för analytiker och revisorer. På flera områden har också nya regler införts. Men skandalen har också lett till krav på globala initiativ för att förstärka öppenheten och integriteten i den privata sektorn. En lång rad internationella organisationer har inlett en översyn av sina riktlinjer och minimiregler för öppenhet mot bakgrund av händelserna i . Det handlar bl.a. om att förbättra de internationella redovisningsreglerna, samt riktlinjerna för företagsstyrning och öppenhet mot aktieägare/styrelse. deltar aktivt i detta arbete. Även för svensk del finns det anledning att dra vissa lärdomar av t.ex. fallet med . Intressekonflikter och beroendeförhållanden för enskilda aktörer på finansmarknaden och i företagsledningar finns även här. Mot bakgrund av detta har regeringen tillsatt en kommission som skall lyfta fram viktiga förtroendefrågor för näringslivet. Denna kommission, , kommer att överlämna en rapport till regeringen . är det viktigt att komma ihåg att ökad information och öppenhet på inget sätt utgör en garanti mot förekomsten av kriser. 3.2Minimiregler och rekommendationer för tillsyn Krisländerna i hade inte bara stora brister i öppenhet. Den grundläggande regleringen och tillsynen av den finansiella sektorn var också undermålig. Ett fungerande regelverk och tillsyn skapar mer effektiva och robusta finansiella institutioner, företag och marknader, och stärker därigenom det inhemska finansiella systemet, som också blir mindre sårbart för finansiella kriser, och då särskilt bankkriser. Detta gäller oavsett om krisen orsakas av inhemska förhållanden eller spridningseffekter från andra krisdrabbade länder. Inte minst Asienkrisen medförde ett väsentligt uppsving för att utveckla och genomföra globala minimiregler och rekommendationer för tillsyn så att risken för liknande finansiella kriser så mycket som möjligt skall undanröjas. Nyckelprinciper har utarbetats för myndigheternas tillsyn över bank-, värdepappers- och försäkringssektorn, samt av betalningssystemet. deltar mycket aktivt, genom och , i de olika internationella organisationerna för tillsynsfrågor. Det s.k. G10, där ingår tillsammans med tio andra länder, har en ledande ställning. Faktaruta: Internationella organisationer för tillsynsfrågor G10 består av , , , , , , , , , och . G10-ländernas finansministrar och centralbankschefer har träffats , i samband med IMF:s vår- och årsmöte i , samt vid behov. Dessutom träffas centralbankscheferna där de diskuterar dels aktuella finansiella och monetära frågor, dels rapporter och förslag från de kommittéer som sorterar under dem. De mest kända är: för övergripande finansiella och monetära stabilitetsfrågor. I mötena deltar G10-länderna. Därtill inbjuds ofta representanter från , samt ett antal tillväxtländer. (för banktillsyn) för frågor kring banktillsyn i G10-länderna. Även deltar i kommittén. samråder (genom s.k. outreachförfarande) med , , där representanter från ett antal tillväxtländer, och ingår. Förutom G10-länderna deltar och Två andra organisationer ansvarar för nyckelprinciper för tillsyn av värdepappershandel och försäkringssektorn: tillsynsmyndigheter och andra organisationer inom värdepappersområdet, Organisationen är indelad i fyra regionala kommittéer, en teknisk kommitté och en kommitté för tillväxtländer. Samtliga kommittéer finns representerade i styrelsen. arbetet med att utarbeta minimiregler för tillsyn av värdepappershandel sker främst i den tekniska kommittén där deltar tillsammans med organisationer från 13 andra länder: , , , , , , , , , , Supervisors består av omkring 100 organisationer och tillsynsmyndigheter från hela världen. exekutivstyrelse bestående av representanter från flera kommittéer, varav de viktigaste är den tekniska kommittén, som ansvarar för att utarbeta nya regler för tillsyn av försäkringssektorn, och kommittén för Den snabba utvecklingen på de finansiella marknaderna kräver att gällande globala minimiregler och rekommendationer för tillsyn kontinuerligt utvärderas och förbättras. Detta framkom inte minst när en stor amerikansk s.k. hedgefond, , mycket oväntat gick omkull . Hedgefonder hade då växt fram som delvis nya, och mycket specialiserade, finansiella aktörer varav vissa i sin Denna konkurs gav en påminnelse om behovet av att Skr. 2002/03:118 tillsyn håller jämna steg med nya finansiella instrument och marknader. Som ett svar på krisen inrättades 1999 en internationell arbetsgrupp som granskade systemriskerna med s.k. Highly Leveraged Institutions (HLI), framför allt bankernas relation till dessa, och tog fram rekommendationer för att förbättra öppenheten om och tillsynen av deras verksamhet. Dessa rekommendationer utvärderas fortlöpande i ljuset av utvecklingen av hedgefonder och det finns en beredskap för direktreglering av den typen av verksamhet. är det viktigt att komma ihåg att regleringar och tillsyn sannolikt aldrig fullt ut kommer att lyckas hålla jämna steg med finansmarknadernas utveckling. Det kommer alltid att finnas ett nytt LTCM eller . Därför krävs flexibilitet och förmåga för den nationella tillsynen och det internationella samarbetet kring tillsynsfrågor att snabbt och effektivt bemöta nya utmaningar och dra lärdom av tidigare tillkortakommanden. pågår ett omfattande arbete inom G10, vid den s.k. , med att vidareutveckla det existerande internationella regelverket för kapitalkrav för bankrisker. Det grundläggande syftet är att kapitalkraven i högre grad än skall återspegla de risker som tas. Därmed understöds finansiell stabilitet eftersom bankerna måste sätta av kapital i proportion till tagna risker. Nya kapitalregler väntas färdigställas , och träda i kraft . Dessa kommer att vara baserade på EU-direktiv. Kapitalreglerna kommer att vara betydligt mer avancerade än de tidigare och ställa högre krav på länders tillsynsmyndigheter. För svensk del är arbetet med de nya kapitalkraven prioriterat. Regeringen har därför beviljat ökade resurser i syfte att stärka tillsynen i enlighet med de nya reglerna. I regeringens skrivelse Staten och den finansiella sektorn (skr. 2002/03:141) som överlämnades till konstateras också att tillsynsuppgifter kommer att öka både i omfattning och i komplexitet . Utöver kapitaltäckningsreglerna ställer EG-regleringen på framför allt värdepappersområdet ökade krav. Även behovet av ökat internationellt samarbete blir allt tydligare. Det konstateras också att tillsynens inriktning i ökad utsträckning blir att agera i förebyggande syfte. Därtill har olika organisationer, däribland och , tagit fram minimiregler och rekommendationer för hantering av konkurser i företag, för att tydliggöra ansvarsfördelningen för aktieägare, styrelse och företagsledning, och för att bekämpa penningtvätt. har även medverkat i detta arbete. 3.3 Genomförande och uppföljning av minimiregler Det är angeläget att förbättra genomförandet av globala minimiregler och riktlinjer för såväl öppenhet som tillsyn, och då främst bland Dessa är inte legalt bindande. De flesta regler och riktlinjer har också utvecklats med finansiellt relativt utvecklade länder i åtanke, eftersom det är i sådana länder som systemhotande störningar kan skall understrykas att det handlar om regler på en grundläggande nivå, som alla länder, inklusive de mindre utvecklade, bör Skr. 2002/03:118 genomföra. Minimireglerna är ofta generellt formulerade och medger flexibilitet vid genomförande, så att man kan anpassa dem till landspecifika omständigheter. Ett problem med genomförandet av minimiregler är att det finns ett mycket stort antal olika regler. Insikten om denna mångfald ledde till att G7 tog initiativ till att 1999 inrätta (). Förutom G7-länderna är medlemmarna i FSF de viktigaste standardiseringsorganen samt , , och . är inte medlem av FSF men har liksom flera andra länder deltagit i FSF:s olika arbetsgrupper. FSF har fått ett övergripande ansvar för att följa upp arbetet med att utveckla och genomföra minimiregler. FSF har bl.a. utvärderat hur marknaderna och länderna tagit emot olika minimiregler, samt arbetat för att sprida kunskap om dessa. Därtill har FSF identifierat tolv nyckelstandarder på det finansiella området som skall anses som de mest prioriterade. IMF:s medlemmar, däribland , har i också deltagit i ett beslut att vissa av dessa tolv nyckelstandarder skall kunna ingå i fondens övervakning av alla enskilda medlemsländer. Tabell: FSF:s 12 nyckelstandarder och ansvariga organisationer A: Makroekonomi och statistisk tillgänglighet Öppenhet om penningpolitik och regler för finansiella sektorn Öppenhet om statens budgetpolitik Korrekt och utförlig redovisning av viktiga statistiska B: Företag och marknader Regler för hantering av konkurser i företag Regler för ägarnas och ledningens styrning av företag Regler för redovisning och bokföring i företag Regler för revision av företag Regler för bekämpning av penningtvätt C: Finansiell reglering och tillsyn **IASB, ; IFAC, International ; FATF, Financial Action Task Force for Money Laundering. Genomförandet av dessa prioriterade minimiregler fungerar på många håll väl men det finns en oroväckande eftersläpning i flera tillväxtländer. Uppföljning, påtryckningar och tekniskt stöd är nödvändiga beståndsdelar i en strategi för att främja efterlevnaden. ett särskilt ansvar för att genom sitt övervakningsarbete se över hur , rapporter om efterlevnaden i olika länder (Report on Skr. 2002/03:118 Observance of Standards and Codes) och gör ingående bedömningar av stabiliteten i den finansiella sektorn i enskilda länder (Financial Sector Assessment Program). Även har utvärderats. Genom att belysa områden där ytterligare åtgärder är nödvändiga bidrar dessa rapporter både till att skapa ett ökat tryck på länder för att åtgärda existerande brister och till att inrikta tekniskt bistånd på de mest problematiska områdena i . Fler länder måste ta krafttag för att åtgärda bristerna i regleringen och tillsynen av det inhemska finansiella systemet. Det internationella finansiella systemet är integrerat. Kriser sprider sig lätt mellan länder om inte lämpliga förebyggande åtgärder genomförs. För att få ta del av de positiva effekterna av globala kapitalflöden är det därför nödvändigt att länder har ett visst grundläggande skydd mot de potentiella problem som kan uppstå. stödjer i första hand frivilliga medel för att främja ökad efterlevnad. IMF:s övervakningsroll är särskilt viktig ur den synpunkten. Mot de länder som brister i genomförandet av existerande minimiregler behövs emellertid påtryckningar från det internationella samfundet. I de fall där det handlar om länder som underlättar eller direkt inbjuder till missbruk av det finansiella systemet, t.ex. penningtvätt, krävs dessutom tvingande åtgärder. finns internationella regler som stödjer åtgärder i form av att försvåra transaktioner och gränsöverskridande etableringar för finansiella institutioner. Resursfrågan är ett reellt och stort problem för genomförande av minimiregler i flera . Minimiregler förutsätter institutionsbyggande och utbildning av kompetent personal som förmår genomföra en effektiv politik. Det behövs därför både tekniskt stöd och kunskapsöverföring till tillväxt- och . En stor del av det existerande tekniska stödet kanaliseras genom och . Fonden satsar på stöd till främjande av minimiregler för finansiell stabilitet. Detta finansieras delvis via IMF:s egen budget. Extern finansiering, i form av gåvobidrag från medlemsländerna, är också en viktig stödkälla. Detta svarar för ca hälften av IMF:s resurser på området. Därtill har enskilda givarländer och de regionala utvecklingsbankerna finansierat olika projekt som handlar om genomförande av minimiregler. Även gör olika biståndsinsatser för att stödja utvecklingen av fungerande centralbanker och tillsynsmyndigheter, bl.a. i , och . Experter från och deltar i dessa Sida-projekt samt medverkar i IMF-utvärderingar av hur länder lever upp till olika standarder. Den viktiga uppgiften att bygga fungerande regelverk för och tillsyn av finansiella marknader kräver stora resurser. Ansökningarna om IMF:s tekniska stöd överstiger de finansiella resurserna med 30 . insatser för tekniskt stöd behöver öka både inom Skr. 2002/03:118 ramen för det multilaterala och det bilaterala biståndet. föreslår i propositionen Gemensamt ansvar: politik för global utveckling (prop. 2002/03:122) att insatser för finansiell stabilitet bör öka och utvecklas. Utvecklingssamarbetets roll på detta område är att bidra till att skapa förutsättningar för att stärka den nationella infrastrukturen för finansiell stabilitet. Även den privata sektorn bör engageras i detta arbete. Regeringen överväger också möjligheten att lämna ett bidrag till IMF:s tekniska bistånd för genomförande av minimiregler inom fondens kärnområde. Dessutom behövs ökade bilaterala satsningar på att bistå länder i främjandet av finansiella standarder och effektiv övervakning. Sida, och fyller en nyckelfunktion när det gäller stödinsatser till de fattigaste länderna. Det är viktigt att både det multilaterala och det bilaterala biståndet inriktas på länder som har reella problem med att genomföra minimiregler på grund av resursbrist. I många länder har genomförandet släpat efter av andra orsaker, såsom bristande politisk vilja. Sådana fall kräver ökade påtryckningar från det internationella samfundet. 3.5Medveten dumpning av minimiregler Det finns flera länder som både brister i den egna tillsynen och inte heller är beredda att samarbeta och utbyta information med andra länders tillsynsmyndigheter. Dessa länder präglas ofta av bristande banksekretess, förmånliga skatteregler och penningtvätt. Ovilja att samarbeta måste medföra följdverkningar. I dessa fall behövs tvingande åtgärder, såsom försvårande av transaktioner med finansiella institutioner i andra länder eller förbud mot att etablera bank- och annan finansverksamhet. Inget land skall på egen hand kunna tumma på, och därigenom undergräva, de minimiregler som krävs för att främja internationell finansiell stabilitet. En viktig grupp av marknader som ofta har lyfts fram i sammanhanget är s.k. () eller offshore-marknader. Den höga ekonomiska aktiviteten inom offshore-marknader har gjort flera av dem till betydelsefulla aktörer. Undermålig tillsyn på dessa marknader är därför ett stort riskmoment för finansiell stabilitet och det finansiella systemets integritet. Det vore fel att framställa det som om samtliga offshore-marknader brister i tillsyn eller öppenhet. Många av dessa har väl reglerade finansiella marknader. Det är däremot uppenbart att det finns offshore-marknader med stora brister i finansiella standarder, öppenhet och tillsyn. Bristfälliga regelverk och tillsyn i ett land möjliggör för finansiella aktörer att undgå kontroll. Dessutom tenderar offshore- marknader att ha stora brister i utbyte av information och övrigt samarbete med andra tillsynsmyndigheter. FSF har därför låtit en särskild arbetsgrupp genomföra en större undersökning av offshore-marknaders betydelse för finansiell stabilitet. IMF har också inlett frivilliga bedömningar av dessa marknader. Faktaruta: Framväxten av () har det skett en dramatisk ökning av det finansiella flödet till offshore-marknader. Den gränsöverskridande bankutlåningen till finansiella aktörer registrerade på offshore-marknader uppgick till 850 miljarder Dollar, vilket är en fördubbling . Sammanlagt svarade institutioner på dessa marknader för av all gränsöverskridande utlåning. Flera offshore-marknader har därigenom blivit viktiga finansiella centra. Vid en ranking av alla finansiella centra efter bankers externa tillgångar kom på femte plats efter , , och men före exempelvis och på 13:e plats. De registrerade finansiella aktörerna på offshore-marknader är framförallt banker, fonder och försäkringsbolag. Den uppskattade 2001 att det på fanns mer än 450 registrerade banker och 2 300 fonder. De totala banktillgångarna uppgick till knappt 800 miljarder Dollar medan fonderna motsvarade knappt 200 miljarder Dollar. På fanns omkring 300 000 företag registrerade men endast 9 000 av dessa bedrev någon som helst verksamhet lokalt. driver frågan att efterlevnaden av minimiregler på offshore- marknader måste förbättras, bl.a. genom att IMF får en mer framträdande roll i att övervaka dessa länder. Det gränsöverskridande samarbetet och kunskaps- och informationsutbytet mellan tillsynsmyndigheter måste också stärkas. De nuvarande bristerna på flera offshore-marknader kräver dessutom att och förbättrar sin tillsyn för att minska problemet med att transaktioner med OFC undgår granskning. 3.6Penningtvätt och missbruk av det finansiella systemet Terrordåden innebar bl.a. en abrupt påminnelse om hur mycket som återstår i arbetet med att upprätta ett effektivt regelverk och en fungerande tillsyn av det globala finansiella systemet. Transparens, minimiregler och tillsyn motverkar på ett indirekt sätt korruption och missbruk av det finansiella systemet, såsom skatteflykt och penningtvätt. Däremot är dessa åtgärder inte tillräckliga exempelvis penningtvätt har visat sig förekomma även på väl reglerade finansiella marknader. Därför har flera initiativ tagits till mer direkta insatser på området, t.ex.: Korruptionsbekämpning, genom bl.a. mutkonvention (Konventionen om bekämpande av bestickning av utländska offentliga tjänstemän i internationella affärsförbindelser), Åtgärder mot skatteflykt och skatteparadis, såsom forum om skadlig skattekonkurrens, Bekämpning av penningtvätt och terroristfinansiering, t.ex. Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF). Missbruk av det finansiella systemet har också ett samband med det finansiella systemets instabilitet. Det medför en ökad risk för bankkriser och ökade samhälleliga kostnader av en kris. kriminalitet hotar dessutom integriteten för det finansiella systemet som, vid sidan om stabilitetsaspekten, underminerar legitimiteten och allmänhetens förtroende för marknaden. Framför allt frågan om penningtvätt och terroristfinansiering har rönt stor uppmärksamhet , inte minst efter terrorattackerna mot . Omfattningen av penningtvätt i världen anses uppgå till sammanlagt , vilket motsvarar mellan av världens samlade BNP. Financial Action Task Force (FATF), som inrättades 1989, har utarbetat 40 rekommendationer i syfte att bekämpa penningtvätt. Därutöver har flera andra viktiga internationella organisationer utarbetat liknande rekommendationer eller konventioner, t.ex. , och . FATF försöker också främja att andra länder, som inte är medlemmar av organisationen, vidtar åtgärder mot penningtvätt. har därför FATF svartlistat länder som anses ha stora brister i bekämpningen av penningtvätt. Dessutom har FATF infört sanktioner mot ett land och hotat med motåtgärder mot andra länder som uppvisar särskilt grava brister på penningtvättsområdet. är starkt engagerat och stödjer insatser mot penningtvätt och terroristfinansiering, liksom mot skadlig skattekonkurrens och korruption. Det krävs kraftfulla åtgärder för att förhindra missbruk av det finansiella systemet. Det internationella samfundet måste tillämpa nolltolerans mot de territorier och länder som på det här sättet medvetet underlättar organiserad brottslighet. FATF:s åtgärder mot penningtvätt har också varit anmärkningsvärt effektiva. Svartlistningen har lett till ökad samarbetsvilja och förbättringar i inhemsk reglering i en rad ickesamarbetsvilliga länder och inte minst offshore-marknader. finns utrymme för ökade insatser, bl.a. en effektivare uppföljning av att gjorda åtaganden infrias på det sätt som avsetts. innehar från ordförandeskapet i FATF. Det ger goda möjligheter för att driva på det internationella samarbetet mot penningtvätt. utarbetar för tillfället en programförklaring för vilka prioriteringar vill driva under ordförandeskapet. deltar också aktivt i det arbete som pågår med en översyn av . En del av översynen berör bankernas skyldigheter att kontrollera kunders identitet och rapportera misstänkta transaktioner till myndigheterna. Det kan vara problematiskt för bankerna att fullgöra denna uppgift eftersom det oftast är svårt att identifiera en misstänkt transaktion. För att underlätta detta arbete krävs det att bankerna och myndigheterna samarbetar för att identifiera problem m.m. Bankers incitament och vilja att kontrollera kontoinnehavare och anmäla misstänkta fall måste stärkas. Myndigheter måste ta kraftfullare åtgärder mot banker som underlåter att granska, och uppfylla anmälningsplikten om, kontoinnehavare utan att penningströmmarna drivs ut ur det legala finansiella systemet och in i svårkontrollerade informella system. Vidare måste samarbetet och informationsutbytet mellan olika staters myndigheter utvecklas och stärkas. Banksekretess får inte tillåtas förhindra bekämpningen av penningtvätt. Misstanke om brott måste räcka för att ett land skall få tillgång till information om ekonomiska tillgångar Skr. 2002/03:118 i ett annat land. Inom EU pågår också arbete i syfte att öka samarbetet medlemsstaterna emellan. antog och rådet ett nytt penningtvättsdirektiv. Direktivet innebär en skärpning av penningtvättslagstiftningen. Tillämpningsområdet utökas nu till att omfatta också exempelvis revisorer, skatterådgivare, advokater och kasinoverksamhet. I syfte att bekämpa terroristfinansiering antog FATF ytterligare åtta rekommendationer.