prop · GQ0365 · 2003-03-20 00:00:00 — förberedande insatser avses individuellt anpassade arbetsmarknads- politiska insatser av bl.a. vägledande karaktär för den som särskilt behö- ver förbereda sig för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program eller ar- bete. Aktiviteter inom ramen för vägledning kan vara t.ex. s.k. jobb- sökarkurser eller yrkesvalskurser. De arbetsmarknadspolitiska programmen är arbetsmarknadspolitiska insatser som syftar till att stärka den enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete. finns nio arbetsmarknadspolitiska pro- gram. stöd till start av näringsverksamhet, projekt med arbetsmarknadspolitisk inriktning, de särskilda insatserna för personer med arbetshandikapp, såsom an- ställningar med lönebidrag och skyddat arbete. Kommunernas roll inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten gäller programmet ungdomsinsatser. Kommunen fattar beslut om någon skall få ta del av det kommunala ungdomsprogrammet, som är avsett för ungdomar som inte fyllt , eller ungdomsgarantin som ungdomar som fyllt 20 men inte kan få ta del av. Närmare bestämmelser om programmen finns i lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program, förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program, förordningen (1997:1275) om anställningsstöd, förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp och förordningen (2001:1300) om friåret. Till den som tar del av vissa arbetsmarknadspolitiska program lämnas ekonomiskt stöd till försörjning i form av aktivitetsstöd och andra ersätt- ningar, såsom stöd till resor, logi, dubbelt boende och vissa andra kost- nader. Även dessa ekonomiska stöd är en del av den arbetsmarknads- politiska verksamheten. Beräkning och utbetalning av dessa stöd handhas av AMS och de allmänna försäkringskassorna. Bestäm- melser om stöden finns i förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd. Det kan vidare nämnas att länsarbetsnämnden har en viktig roll i fråga om utbildning av arbetstagare inom ramen för förordningen (2001:626) om stöd till utbildning av anställda och när det gäller flyttningsbidrag enligt förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag. Dessa stödformer betraktas inte som arbetsmarknadspolitiska program, men är en del av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Andra insatser som kan komma en arbetssökande eller en arbetstagare till godo inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är följande. Arbetslivsinriktad rehabilitering innebär att den som är i behov av sär- skilt stöd erbjuds utredande, vägledande, rehabiliterande eller arbets- förberedande insatser. AMS och länsarbetsnämndernas arbete med vissa anställningsfrämjande åtgärder är de uppgifter vid varsel om driftsin- skränkning och för att främja anställning av äldre arbetstagare och ar- betstagare med nedsatt arbetsförmåga som följer av lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder. Arbetsmarknadspolitisk verksamhet hos privata subjekt Arbetsmarknadspolitisk verksamhet i vid mening bedrivs även av privata Ett företag eller en organisation kan t.ex. i samråd med länsar- betsnämnden anordna eller bedriva viss utbildningsverksamhet eller lik- Formerna för detta samarbete varierar. Det som ibland kallas privat arbetsförmedling dvs. som bedrivs av någon annan än den offentliga arbetsförmedlingen är ett annat exempel på arbetsmarknadsservice eller arbetsmarknadspolitisk verksamhet som inte bedrivs av offentliga myndigheter. arbetsförmedling kan fungera som ett komplement till den offentliga ar- betsförmedlingen, ofta som en specialiserad och fördjupad rekryterings- hjälp inom specifika områden. De privata förmedlingarna regleras i lagen (1993:440) om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft (ar- I lagen definieras arbetsförmedling som verk- samhet som har till ändamål att skaffa arbete till arbetssökande eller ar- betskraft åt arbetsgivare och som inte innebär uthyrning av arbetskraft. AMS arbete mot diskriminering vid arbetsförmedlingen Regeringen gav AMS i uppdrag att vidta åtgärder för att motverka diskriminering i arbetsförmedlingarnas verksamhet (dnr. N2002/558/A). AMS har redovisat uppdraget. Handlingsplan för arbetsmarknads- och per- sonalpolitiska mångfaldsarbete framgår bl.a. följande. skall bidra till att uppnå en väl fungerande ar- betsmarknad som tillvaratar kompetens och respekterar olikheter utan att Mångfaldsarbetet bedrivs utifrån regeringsuppdraget men även som egeninitierat utvecklingsarbete. Arbetet sker i samverkan med interna och externa intressenter, t.ex. Ombudsmannen mot etnisk diskri- minering (DO). Under rubriken för mång- faldsarbete anges att en av arbetsmarknadspolitikens huvuduppgifter är att motverka en könsuppdelad arbetsmarknad och på andra sätt bidra till ökad jämställdhet mellan kvinnor och män samt till ökad mångfald i ar- Mångfaldsarbetet har två inriktningar: att tillvarata kompetens och respektera olikheter i den arbetsmark- nads- och personalpolitiska verksamheten oavsett kön, etnicitet, funk- tionshinder, sexuell läggning eller ålder, och att motverka diskriminering i den arbetsmarknads- och personal- politiska verksamheten på grund av kön, etnicitet, funktionshinder, sexu- ell läggning eller ålder. Vidare anges i handlingsplanen att har en noll- tolerans när det gäller diskriminering i utförandet av den arbetsmarknads- och personalpolitiska verksamheten. Samtliga anställda inom Arbets- marknadsverket skall ha god kännedom om gällande diskriminerings- lagsstiftning, som följs upp i enlighet med respektive myndighets hand- AMS eller länsarbetsnämnderna skall bl.a. analysera riskerna för diskriminering och utarbeta en strategi för att förhindra diskriminering på arbetsgivares uppmaning och nekande till inskrivning på grund av bristfälliga kunskaper i svenska, revidera nuvarande aktivitetsplan gällande utbildningssamarbete med Prop. 2002/03:65 DO till en överenskommelse som omfattar samtliga ombudsmän, påbörja arbetet med att utarbeta en handlingsplan för det arbetsmark- nads- och personalpolitiska mångfaldsarbetet för , utse sakkunniga personer på respektive länsarbetsnämnd. Ytterligare åtgärder som skall vidtas eller senare avise- ras vidare i handlingsplanen. Här kan nämnas att relevant internetbaserad information skall översättas till fler språk, att reglerna för platsannonser skall ses över och att samarbetet med invandrarorganisationer och in- vandrarföreningar skall förbättras. Skälen för regeringens förslag Av de båda EG-direktiven framgår att diskriminering är förbjuden i fråga om villkor för tillträde till anställning (artikel 3.1 a), tillträde till alla ty- per och alla nivåer av yrkesvägledning, yrkesutbildning, högre yrkes- utbildning och omskolning, inklusive yrkespraktik (artikel 3.1 b). Enligt direktivet mot etnisk diskriminering är därutöver diskriminering för- bjuden i fråga om socialt skydd, inklusive social trygghet och när det gäller sociala förmåner (artikel 3.1 e och f). Nuvarande regler om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten innebär att en av huvuduppgifterna för verksamheten är att underlätta för per- soner med svag ställning på arbetsmarknaden att få arbete och förhindra utslagning från arbetsmarknaden. En annan huvuduppgift är att motverka en könsuppdelad arbetsmarknad och på andra sätt bidra till ökad jäm- ställdhet mellan kvinnor och män samt till ökad mångfald i arbetslivet. har dessutom ett särskilt ansvar för handikapp- frågor inom arbetsmarknadspolitiken och skall agera samlande, stödjande och pådrivande (jfr förordningen (2000:628) om den arbetsmarknads- politiska verksamheten). Av förordningen (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken fram- Myndigheterna skall fortlöpande beakta samhällets etniska och kulturella mångfald både när de utformar sin verksamhet och när de Myndigheterna skall också verka för lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk eller kulturell bakgrund. myndigheterna i sin verksamhet särskilt motverka alla former av etnisk Utredningen menar att de ganska allmänt hållna bestämmelser som finns inte kan sägas utgöra ett tillräckligt skydd mot diskriminering. geringen delar den uppfattningen. Det saknas uttryckliga förbud mot dis- kriminering i de författningar som gäller den arbetsmarknadspolitiska Reglerna nyssnämnda förordning om integra- tionspolitiken är allmänt hållna och gäller dels endast för statliga myn- digheter, dels endast för diskrimineringsgrunden etnisk tillhörighet. heller förbud mot olaga diskriminering är i praktiken ett Prop. 2002/03:65 tillräckligt skydd. Regeringens slutsats är att ett uttryckligt diskrimine- ringsförbud i fråga om arbetsmarknadspolitisk verksamhet bör införas (jfr avsnitt 7.1). Arbetsmarknadspolitisk verksamhet och alla fyra diskrimineringsgrunderna EG-direktiven innebär i jämförelse med omfattningen av svensk arbets- marknadspolitisk verksamhet ett något begränsat krav på skydd mot dis- kriminering. Skyddet enligt direktiven gäller i fråga om villkor för tillträ- de till anställning, tillträde till alla typer och alla nivåer av yrkes- vägledning, yrkesutbildning, högre yrkesutbildning och omskolning, in- klusive yrkespraktik. Det är inte givet att all arbetsmarknadspolitisk verksamhet såsom den beskrivits ovan omfattas av direktivens ut- tryckliga krav på skydd mot diskriminering. Enligt skäl 13 i arbetslivs- direktivet gäller inte direktivet för statliga utbetalningar som syftar till att ge tillträde till anställning eller fortsatt anställning. Det kan därför ifråga- sättas om inte de olika formerna av anställningsstöd, anställningar med lönebidrag, aktivitetsstödet och rese- och andra ersättningar faller utanför vad som regleras i direktiven. Detta gäller i vart fall för diskriminerings- grunderna religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning och funktionshinder som regleras endast i arbetslivsdirektivet. Utredningen har dock föreslagit ett diskrimineringsförbud som om- fattar all arbetsmarknadspolitisk verksamhet och som gäller alla fyra dis- krimineringsgrunderna. Regeringen ansluter sig till detta synsätt. Det finns ingen anledning till att skyddet mot diskriminering av arbets- sökande och arbetstagare skall vara olika starkt för olika delar av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och för olika diskriminerings- grunder. bör alltså på denna punkt gå utöver vad direktiven rätts- ligt sett kräver. Arbetsförmedling och andra insatser inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Regeringen föreslår att diskrimineringsförbudet utformas som ett förbud mot diskriminering av arbetssökande och arbetstagare dels vid förmed- ling av arbete hos den offentliga arbetsförmedlingen eller annan som be- driver arbetsförmedling, dels i fråga om andra insatser inom den arbets- marknadspolitiska verksamheten. Detta förbud avser att täcka de subjekt och situationer där utredningen funnit att diskrimineringsförbudet bör gälla. Det föreslagna diskrimineringsförbudet vid arbetsförmedling är avsett att omfatta förmedlingens urval bland arbetssökande (platsförmedling) och andra åtgärder hos länsarbetsnämnden/arbetsförmedlingen som kan ha betydelse för om en arbetssökande skall få ett arbete. Det förekommer att andra än länsarbetsnämnden fullgör arbetsför- medlande uppgifter. Det offentliga arbetsförmedlingsmonopolet av- skaffades 1993 och kan arbetsförmedling utan särskilt till- stånd anordnas av t.ex. fackliga organisationer eller privata företag. För att skyddet mot diskriminering skall vara heltäckande måste därför även t.ex. ett privat företag som bedriver det som kallas privat arbetsförmed- ling omfattas av diskrimineringsförbuden. Detta bör som utredningen föreslagit framgå av lagtexten. Denna verksamhet kan sägas vara en del av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i vid mening, i den me- ningen att den åtminstone delvis syftar till att personer skall få eller kun- na behålla ett arbete. Diskriminering bör vidare vara förbjuden i fråga om andra insatser inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Med detta avses all handläggning hos arbetsförmedlingen av ärenden som rör en arbets- sökande eller arbetstagare och som gäller vägledning, anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program eller andra insatser inom den arbets- marknadspolitiska verksamheten. Innebörden av dessa begrepp har be- skrivits ovan, under rubriken . Till denna verksamhet räknas också frågor om aktivitetsstöd och andra ekonomiska arbetsmarknads- politiskt betingade stöd såsom rese- och logiersättning, flyttningsbidrag och stöd till utbildning av anställda. En del av de arbetsmarknadspolitiska programmen anordnas av andra än arbetsmarknadsmyndigheterna. Det förekommer exempelvis att fysis- ka eller juridiska personer svarar för arbetsmarknadsutbildning som upp- handlas av länsarbetsnämnden. Arbetsmarknadspolitiska program i form av ungdomsinsatser anordnas av kommunerna. Även dessa insatser som anordnas av annan än länsarbetsnämnden och arbetsförmedlingen omfat- tas av diskrimineringsförbudet. Diskrimineringsförbudet föreslås avse alla åtgärder som kan ha bety- delse för den enskildes möjligheter att ta del av arbetsmarknadsservicen. Här innefattas obehöriga hänsyn till någon av diskrimineringsgrunderna vid beslutsfattande, all formell och informell handläggning av ärenden inklusive underlåtenhet att agera eller omotiverat förhalande av beslut eller åtgärder och trakasserande bemötanden. Utredningen har påpekat att reglerna om innehållet i den arbets- marknadspolitiska verksamheten och hur den organiseras skiftar från tid till annan. Det finns enligt förordningen (2000:634) om arbetsmarknads- politiska program redan nu en möjlighet för AMS att överlåta åt annan än länsarbetsnämnden att pröva frågor om anvisningar till arbetsmarknads- politiska program. Utredningen har inte funnit att denna möjlighet har utnyttjats, men framhåller att det ändå kan vara lämpligt att utforma förbudet så att det gäller även när annan än länsarbetsnämnden getts rätt av AMS att pröva frågor som avses. Regeringen instämmer i detta och regeringens förslag till diskrimineringsförbudets utformning innebär att det gäller även för annan än länsarbetsnämnden som kan komma att av AMS ges rätt att pröva frågor om anvisningar till arbetsmarknads- politiska program. Ingen har rätt att ta del av viss arbetsmarknadspolitisk verksamhet, t.ex. ett arbetsmarknadspolitiskt program. lämnar service utifrån en bedömning av vad som i det enskilda fallet är arbets- marknadspolitiskt motiverat. I detta ryms ett betydande mått av lämplig- hetsbedömning och avvägningar mellan olika intressen. Den enskilde erbjuds att ta del av verksamhet som kan antas bidra till att han eller hon får eller kan behålla ett arbete. I ett större perspektiv ingår att länsarbets- nämnden har att ta ställning till om t.ex. regionalpolitiska eller andra mer allmänna hänsyn skall beaktas i det enskilda fallet. också att verksamheten bedrivs i mån av tillgång av medel. Särskilda åtgärder för personer som inte har svensk etnisk tillhörighet Det finns en del bestämmelser i nu gällande arbetsmarknadspolitiska för- fattningar som innebär att arbetssökande med annan än svensk etnisk tillhörighet i vissa avseenden ges en mer förmånlig behandling än den som har svensk etnisk tillhörighet. Här kan som exempel anges bestäm- melserna om de arbetsmarknadspolitiska programmen arbetsmarknads- utbildning och arbetspraktik i förordningen (2000:634) om arbetsmark- Av 13 § följer att utbildning på gymnasienivå inom det reguljära utbildningsväsendet får utnyttjas som arbetsmark- nadsutbildning för den som är långtidsinskriven invandrare. bildningen får den studerande aktivitetsstöd till sin försörjning enligt för- ordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd. Den som inte är invandrare kan inte anvisas sådan arbetsmarknadsutbildning och inte heller få akti- vitetsstöd för gymnasiestudier. Det är alltså i detta exempel en ekono- misk och utbildningsmässig fördel att vara invandrare. I 16 § samma för- ordning anges att den som anordnar arbetspraktik inte behöver betala något finansieringsbidrag i vissa fall. Ett av de fallen är när praktiken anordnas för invandrare. I det fallet finns det alltså en ekonomisk driv- kraft att anordna praktik för invandrare i stället för personer med svensk etnisk tillhörighet. Frågan uppkommer om den här typen av främjande-bestämmelser är förenlig med direktivens likabehandlingsprincip. är att den sortens reglering, eller åtminstone tillämpningen av den, inne- bär etnisk diskriminering av den som har svensk etnisk tillhörighet. Två artiklar i direktiven är av särskilt intresse. Enligt artikel 14 i direk- tivet mot etnisk diskriminering som har rubriken gäller att medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att lagar och andra författningar som strider mot principen om lika- Av artikel 5 som gäller positiv särbehandling eller särskilda åtgärder framgår att i syfte att säkerställa full jämlikhet i yrkeslivet får principen om likabehandling inte hindra en medlemsstat från att behålla eller be- sluta om särskilda åtgärder för att förhindra att personer på någon av de grunder som anges i artikel 1 missgynnas eller att kompensera för ett Motsvarande bestämmelser finns i arbetslivsdirektivet (artikel 16 re- Regeringen gör följande bedömning. karaktär motsvarar ett faktiskt behov av att kompensera nackdelar som typiskt sett följer av att en person invandrat till ett nytt land. invandrat till och söker arbete här befinner sig ofta i ett under- läge jämfört med infödda svenskar. Underläget kan ta sig uttryck i att den som inte har sociala nätverk, behärskar språket som en infödd eller inte har svensk skolutbildning har svårt att i en anställningssituation på allvar konkurrera med infödda svenskar. är underläget en följd av för- domar eller slentriantänkande hos arbetsgivare. En effekt av den situation som nu beskrivits är under alla omständigheter att arbetslösheten hos personer med annan än svensk etnisk tillhörighet är större än hos infödda svenskar. Detta är ett problem. Lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk bakgrund är ett övergripande mål för integrationspolitiken. Formellt lika rättigheter och möjligheter mellan olika grupper leder emel- lertid inte automatiskt till faktisk jämlikhet. Särskilda ansträngningar är därför nödvändiga för att uppnå lika möjligheter oavsett etnisk tillhörig- het. Det är viktigt att har möjlighet att vidta särskilda åtgärder för att motverka det underläge som många med annan än svensk etnisk till- hörighet hamnar i. Ett sätt är att via arbetsmarknadspolitiska insatser söka utjämna eller uppväga det försprång som svenskar typiskt sett har. Detta synsätt kommer till uttryck i 2 kap. 15 § regeringsformen (RF). Där anges att lagar och andra föreskrifter inte får innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet. Diskrimineringsförbudet i bestäm- melsen gäller alltså endast till förmån för en minoritet. Det finns inte nå- got hinder mot att tillhörighet till en etnisk minoritet läggs till grund för att ge en minoritetsgrupp en bättre ställning än den som tillkommer ma- joriteten. Eftersom en majoritet inte kan missgynnas i regeringsformens mening finns det däremot inget behov av skydd eller särskilda åtgärder för majoriteten. Enligt 2 kap. 20 § RF är en utlänning likställd med en svensk medborgare. En minoritet har alltså samma skydd oavsett om den består av svenska medborgare eller utlänningar. EG-direktiven får anses medge att bestämmelser av främjandekaraktär finns i medlemsstaterna. Direktiven syftar till att genomföra principen om likabehandling (se artikel 1 i båda direktiven). Likabehandling kan främjas på flera sätt. Ett sätt är tillämpning av diskrimineringsförbuden, ett annat är tillämpning av det som i direktiven kallas positiv särbehand- ling eller särskilda åtgärder och som regleras i artikel 5 respektive 7.1. Både diskrimineringsförbuden och artiklarna om särskilda åtgärder syftar till att bidra till reell eller faktisk jämlikhet oavsett etnisk tillhörighet. Av detta följer vad som också uttryckligen framgår av artikel 5 och 7.1, nämligen att principen om likabehandling inte utgör hinder mot bestäm- melser som, i syfte att säkerställa full jämlikhet i praktiken, förhindrar att personer missgynnas på grund av sin etniska tillhörighet eller som med- för att ett sådant missgynnande kompenseras. Artikel 14 med kravet att diskriminerande bestämmelser upphävs och artikel 5 som tillåter särskilda åtgärder för att säkerställa jämlikhet i praktiken måste alltså läsas tillsammans. Innebörden av regleringen är som regeringen ser saken att EG-direktiven inte ställer upp hinder mot bestämmelser i exempelvis den arbetsmarknadspolitiska verksamheten som är ett led i strävanden att främja lika möjligheter oavsett etnisk till- hörighet. Diskrimineringsförbudet innebär inte heller hinder mot att så- dana bestämmelser tillämpas. kan följaktligen behålla och ar- betsmarknadsmyndigheterna kan fortsätta tillämpa regler som syftar till jämlikhet i praktiken. Vidare kan nya sådana bestämmelser införas efter hand om behov uppstår. Regeringen föreslår därför att det av den nya lagen om förbud mot dis- kriminering skall framgå att diskrimineringsförbudet inte innebär hinder mot tillämpning av bestämmelser som är ett led i strävanden att främja lika möjligheter oavsett etnisk tillhörighet. Särskilda åtgärder för religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning Prop. 2002/03:65 och funktionshinder Regeringen föreslår som framgått att diskrimineringsförbudet som gäller den arbetsmarknadspolitiska verksamheten inte skall innebära hin- der mot tillämpning av bestämmelser som är ett led i strävanden att främ- ja lika möjligheter oavsett etnisk tillhörighet. Det kan i sammanhanget övervägas om en motsvarande bestämmelse av främjande-karaktär bör införas även för diskrimineringsgrunderna religion eller annan trosupp- fattning, funktionshinder eller sexuell läggning. Det finns inga regler som ger fördelar eller förmåner med ut- gångspunkt i arbetssökandes religion eller annan trosuppfattning eller sexuella läggning. Det kan enligt regeringens mening nu inte heller ur- skiljas något behov av sådana åtgärder. Regeringen anser därför att det inte föreligger något behov av en bestämmelse om särskilda åtgärder för religion eller annan trosuppfattning respektive sexuell läggning. I fråga om funktionshinder finns det vissa regler som ger arbets- sökande med arbetshandikapp vissa förmåner eller fördelar som inte kommer andra till del. Här märks särskilt förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. Programmet om- fattar stöd och andra insatser som syftar till att kompensera den nedsätt- ning i arbetsförmågan som finns hos personer med arbetshandikapp och att stärka dessa personers möjligheter att få eller behålla ett arbete (5 §). Med arbetshandikapp avses i förordningen att någon på grund av funk- tionshinder har nedsatt arbetsförmåga och därför har eller kan förväntas få svårigheter att få eller behålla ett reguljärt arbete (10 §). Personer med arbetshandikapp kan komma i fråga för ett flertal särskilda insatser, näm- ligen stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen, särskilda insatser för syn- och hörselskadade, stöd till personligt biträde, särskild stödperson för intro- duktion och uppföljning (), särskilt stöd vid start av näringsverk- samhet, lönebidrag och skyddat arbete. Arbetslivsdirektivets diskrimineringsförbud gäller till förmån endast för den som har ett funktionshinder; motsatsvis krävs alltså inget skydd mot diskriminering för den som saknar ett funktionshinder. Syftet med att hjälpmedel lämnas till personer med arbetshandikapp eller att andra insatser görs är dessutom att kompensera för en funktionsnedsättning eller minskad arbetsförmåga. Den som inte har ett arbetshandikapp eller funktionshinder har i princip inte något behov av motsvarande åtgärder.