prop · GQ0349 · 2003-02-19 00:00:00 — Även om ett företags betalningssvårigheter uppmärksammas , kan den i ett samlat borgenärs- och samhällsperspektiv mest adekvata insolvenshanteringen motverkas av att företagets ägare och vissa borgenärsgrupper har mycket att vinna på en viss form av insol- venshantering. I någon mån missbrukas konkursinstitutet i den meningen att rörelseidkare spekulerar i möjligheten att kunna rekonstruera rörelsen och bli av med skulder genom att gå i konkurs. Kommittén menar att planerade seriekonkurser kommer att upphöra om förmånsrätten för före- tagsinteckningen gäller enbart i halva värdet av inteckningsunderlaget. Med seriekonkurs avses att ett konkursföretags ägare köper inkråmet och sedan fortsätter rörelsen, varvid priset inte sällan motsvarar en hypoteks- säkrad fordran. Konkursföretagets ägare har svårare att övertyga kredit- givaren om att låna ut pengar till köp av inkråmet när denne inte längre får tillbaka hela lånet genom utdelning i en konkurs. Att lönegaranti utgår vid konkurs men inte vid företagsrekonstruktion kan också få till följd att samhällsekonomiskt potentiellt lönsamma företag inte rekon- strueras. Ett syfte med kommitténs förslag är att snedvridande skillnader i reglerna vid företagsrekonstruktion och konkurs skall undanröjas. Det hänvisas till bilaga 1, där det huvudsakliga innehållet i kommitténs förslag redovisas utförligt. Ett mer jämställt borgenärskollektiv Regeringen anser att kommitténs förslag om en avskaffad skatteförmåns- rätt och en begränsad ny företagsinteckning är värdefulla främst av det skälet att den inbördes ställningen mellan borgenärerna då blir mer jämställd. Detta kan leda till att borgenärerna blir mer intresserade av att i en insolvenssituation gemensamt finna rekonstruktionslösningar av olika slag. För en borgenär som har en säker ställning finns det i regel ingen anledning att medverka särskilt aktivt för att åstadkomma en företags- rekonstruktion. I händelse av en avveckling har ju den borgenären inte mycket att vinna på att gäldenärens problem löses på något annat sätt. Även en borgenär som i en konkurs inte kan räkna med någon utdelning över huvud taget eller i vart fall bara en mindre utdelning kan vara ointresserad av en rekonstruktionslösning. Det sammanhänger med att eventuella fördelar med en sådan kan kräva en stor arbetsinsats av borgenären och ändå vara svåruppnådda, och ofta ligger också borge- närens vinster med en rekonstruktionslösning långt fram i tiden. En ordning med ett mer jämställt borgenärskollektiv kan däremot öka borgenärernas samlade intresse av att medverka till företagsrekonstruk- tioner. Även staten skulle ha större anledning att medverka. Kommittén gör den bedömningen att statens nuvarande tämligen restriktiva hållning till ackord huvudsakligen beror på att staten genom skatteförmånsrätten i många fall kan vara säker på att få utdelning för sin fordran i en konkurs. Det finns inte sällan andra skäl för staten att inta en restriktiv hållning till ackord, t.ex. behovet av att sätta stopp för en verksamhet som bedrivs på ett oseriöst sätt, men man kan inte bortse från förmånsrättens Prop. 2002/03:49 betydelse för valet av åtgärd. En bättre kreditprövning och kredituppföljning En annan betydelsefull effekt av kommitténs förslag rörande företags- inteckningen är enligt regeringen att borgenärer med sådan förmånsrätt, dvs. banker och andra institutionella kreditgivare, får starkare incitament dels att se till att kredit främst lämnas till ekonomiskt hållbara projekt, dels att agera tidigare för att hindra att en insolvenssituation uppstår. En gäldenär som inte kan betala tillbaka en kredit drabbas själv nega- tivt på olika sätt. Är gäldenären ett företag, går betalningsoförmågan ut över ägare och anställda. För dem som företaget gör affärer med är nackdelen uppenbar. Också samhällsekonomin belastas genom störningar i affärslivet och kostnader för indrivning och insolvenshantering. De föreslagna nya företagsinteckningarna kan antas medföra att kreditgiv- ningen i högre grad fokuseras på gäldenärens återbetalningsförmåga och att kredituppföljningen förbättras. Även härigenom ökar förutsättningar- na för lyckade företagsrekonstruktioner. På motsvarande sätt torde en avskaffad skatteförmånsrätt ge staten som skatteborgenär incitament till att på ett tidigt stadium pröva gäldenärens betalningsförmåga och noga följa upp betalningarna. Skatteförvalt- ningens och exekutionsväsendets arbetssätt är därvid av avgörande bety- delse. Ett bättre löneskydd och en sundare konkurrens Ytterligare en viktig del i kommitténs förslag är att löneskyddet för- bättras för de allra flesta arbetstagarna genom att ersättningen på grund av lönegarantin höjs och den tid som en arbetstagare som mest kan få lönegaranti förlängs. Dessutom får de anställda genom förändringen av löneförmånsrätten och lönegarantin större intresse av att delta i rekonstruktionslösningar. För att ett sådant intresse skall kunna väckas är det nödvändigt att de inte äventyrar sina intjänade löner, vilket man undviker genom kommitténs förslag. bör ett starkt löneskydd, som är till för att garantera den enskilde arbetstagarens lön, i så liten utsträckning som möjligt få andra, icke avsedda effekter. Lönegaranti vid konkurs kan leda till snedvrid- ningar i konkurrensen. En verksamhet som drivs vidare av ett konkursbo och där lönekostnaden inte belastar verksamheten, eftersom den betalas av staten, ger en konkurrensfördel för den verksamhet som konkursboet driver i förhållande till andra företag. Med kommitténs förslag skulle ett konkursbo som fortsätter konkursgäldenärens verksamhet bära hela löne- kostnaden. Sålunda torde man uppnå för det första att en konkurs- förvaltare knappast driver företaget vidare utan att ha gjort noggranna överväganden av nyttan av detta. En konkursförvaltare lär då fortsätta driften enbart när detta kan förväntas ge borgenärerna ett mervärde. För det andra hindras att fortsatt drift gynnar uppkomsten av en osund konkurrens; man slipper ifrån att konkurrensen i olika branscher tid efter annan störs genom på detta vis subventionerade verksamheter. Ur ett Prop. 2002/03:49 konkurrensrättsligt perspektiv är detta en angelägen del i kommitténs Fördelar ur konkurrenssynpunkt uppnås dessutom om verksamheter som saknar lönsamhet avvecklas i ett tidigare skede än och inte drivs vidare på ofrivilliga krediter från staten och oprioriterade borge- närer. Konsekvenser för mindre företag Reformens konsekvenser för mindre företag har genomgående stått i för- grunden för regeringens överväganden. Reformen kan väntas ha flera gynnsamma effekter för mindre företag. Inte minst en tidig insolvenshantering med bättre möjligheter att rekon- struera företag är ofta positivt för mindre företag. Att konkurrens- förhållandena kan väntas bli sundare torde också gynna mindre företag. De befarade negativa konsekvenserna berör främst förslaget till en ny företagsinteckning och då särskilt frågan rörande tillgången till kredit. Förslagens konsekvenser för mindre företag utvecklas särskilt i av- snitt 13. Konsekvenser för företag i nationella stödområden och glesbygdsområden Det finns geografiska skillnader när det gäller marknadens utbud av kapital för skapande av nya företag och tillväxt i befintliga företag. Lågt värderade realsäkerheter i vissa regioner eller branscher kan vara en anledning liksom bristande utbud av krediter på grund av långa avstånd till kreditgivare. Staten har en viktig roll för att hjälpa till att motverka de brister som sålunda kan finnas. Förutsättningarna för företagande måste vara goda i hela landet. Kommittén har övervägt reformens följder för olika regioner i landet, bl.a. genom att undersöka om företag tar ut företagsinteckningar i större eller mindre omfattning beroende på hur stor kommun företaget verkar i, men har inte funnit några tydliga mönster. Kommittén anser att reformen inte kan antas ha några negativa regionalpolitiska konsekvenser. Det kan dock inte uteslutas att ändringarna av företagshypoteket leder till en försiktigare hållning från kreditgivares sida när det gäller verk- samhet av mer riskfylld natur. Denna förändring kan påverka företag i utsatta delar av landet, särskilt norra inland. Problem i kapital- försörjningen som är specifika för olika delar av landet kan emellertid inte lösas genom den civilrättsliga lagstiftningen, som skall gälla gene- rellt för hela landet, utan det bör i stället ske genom offentliga åtgärder av annat slag. Inom ramen för t.ex. de regionala företagsinriktade stödformerna finns också möjligheter att motverka svårigheter i företagens kapitalförsörjning, främst i de nationella stödområdena och glesbygdsområden. Det sagda innebär att regeringen gör bedömningen att konsekvenser inom den regionala utvecklingspolitiken inte hindrar att reformen genomförs. En reform med ekonomiska och andra fördelar för samhället har redan i sitt inledningsvis nämnda tillkännagivande uttalat att den av kommittén föreslagna reformen kommer att ge sådana ekonomiska och andra fördelar för samhället att den bör genomföras. Även regeringen gör i stort den bedömningen. Till fördelarna hör främst att intressegemenskapen mellan borgenärerna ökar, att konkurrensförhål- landena mellan konkursbon och andra företag blir mer likställda och att förutsättningarna för att nå rekonstruktionslösningar förbättras. över innehåller förslagen inslag som kan innebära att ytterligare fördelar Hit hör att kreditgivning och kredituppföljning ytterligare kan inriktas på ett projekts lönsamhetsutsikt och att oprioriterade borgenärer kan få bättre utdelning i konkurs. Viktigt är också att arbetstagarnas löneskydd i konkurs i vissa avseenden kan förbättras väsentligt. redan understrukits skall denna reform ses som en del i en långsiktig reformering av insolvenslagstiftningen. Över huvud taget torde kommitténs förslag kunna bidra till bättre förutsättningar för ett sunt näringsliv. Betydelsen av ett väl fungerande insolvensrättsligt system har visats inte minst i den debatt som har förts i kölvattnet av de uppmärksammade stora utländska konkurserna under Vissa av effekterna är ganska säkra, andra naturligtvis mera osäkra. Som kommittén understryker måste dock huvuddelarna hållas samlade för att de positiva effekterna skall kunna uppnås. Reformen bygger på en balans mellan olika intressen, och i denna ligger bl.a. att alla inblandade har såväl något att vinna som något att förlora i en insolvenssituation. Detta är en utgångspunkt för regeringens vidare överväganden. överväganden kommer att göras i de tre följande avsnitten. behandlas närmare förslagen rörande skatteförmånsrätten, löneskyddet och den nya företagsinteckningen. Det finns kritik från remissinstanserna rörande alla dessa delar. Kritiken kommer i stor utsträckning från företrädare för de borgenärsgrupper som får se sin förmånsrätt försämrad och fokuserar i huvudsak på de negativa konsekvenser detta kan få på den egna verksamheten. Regeringen vill här allmänt framhålla att övervägandena måste göras mot bakgrund av den samlade bedömning av reformen som har redovisats. Reformen bör också ses i ljuset av andra åtgärder när det gäller kapital- Som berörts i avsnitt 3 ser regeringen över olika sätt att förbättra företagens finansieringsmöjligheter. 6.1Förmånsrätten för skatter och avgifter m.m. Regeringens förslag och bedömning: Statens förmånsrätt för skatter och avgifter avskaffas. Ett slopande av återvinningsförbudet bör över- vägas ytterligare. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens när det gäller förmånsrätten för skatter och avgifter. Kommittén föreslår att även åter- vinningsförbudet skall avskaffas (se betänkandet s. 47, 50, 54, 92, 183 f., 192 f., 328 f. och 361). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan någon invändning. Förslaget att avskaffa förmånsrätten avstyrks av som framhåller att skatteförmånsrätten medför att betydande belopp flyter in till staten och att förmånsrätten främjar skattemoralen. , i , Kronofogdemyn- digheten i , i och Skatte- myndigheten i har samma kritik. Bland annat Kronofogde- myndigheten i påpekar att tiden mellan taxering och indrivning måste bli kortare om förslaget genomförs. i och Föreningen anser att kommittén borde ha analyserat frågan om ett partiellt avskaffande ytterligare. i och i bör också lagen om preskription av skattefordringar avskaffas om förslaget genomförs. i (LO) är starkt tveksam till förslaget. I stort sett samma kritik har riktats mot förslaget att avskaffa återvinningsförbudet. , i , i och Kronofogdemyndig- heten i , i och Föreningen anser att förslaget har negativa konsekvenser för ställföreträdaransvaret och därmed för effektiviteten i indrivningen. framhåller däremot att ett slopande av återvinningsförbudet inte får leda till en skärpning av ställföreträdar- ansvaret. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Fordringar på skatt och allmänna avgifter har förmånsrätt i konkurs i de fall och med de begränsningar som föreskrivs (11 § förmånsrättslagen). I lagen (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar m.m. anges i vilka fall och med vilka begränsningar förmånsrätten gäller. Enligt den lagen följer skatteförmånsrätten med fordran på skatt och tull om inget annat följer av särskild föreskrift. En sådan särskild föreskrift finns i 74 § lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt. Där sägs att skatt enligt den lagen inte omfattas av förmånsrätt enligt lagen om förmånsberättigade skattefordringar m.m. När det däremot gäller annan avgift till det all- männa som inte betecknas som skatt skall det föreskrivas särskilt att förmånsrätt följer med avgiften. Förmånsrätten har vid upprepade tillfällen vidgats och omfattar numera bl.a. inkomstskatt, förmögenhetsskatt, fastighetsskatt, mervärdes- skatt, egenavgifter och flera punktskatter. Skatteförmånsrätten gäller efter de särskilda förmånsrätterna och efter förmånsrätten för nya fordringar under en rekonstruktion men före förmånsrätten för arbetstagares fordringar på lön och pension. föreslog i sitt betänkande om en lag om före- tagsrekonstruktion att skatteförmånsrätten skulle avskaffas (se SOU 1992:113 s. 328 f.). Då ansåg regeringen emellertid att detta inte kunde komma i fråga av statsfinansiella skäl men att det kunde finnas anledning att på nytt överväga saken längre fram (jfr prop. s. 127 f.). Det underströks att sådana överväganden borde särskilt uppmärksamma effekterna för möjligheten att genomföra företags- rekonstruktioner. Som regeringen har konstaterat i föregående avsnitt är avskaffandet av skatteförmånsrätten en väsentlig del av kommitténs reformpaket. Enligt kommittén är det nödvändigt att avskaffa förmånsrätten för att syftena med reformen skall uppnås. En borgenär vars fordran är förenad med förmånsrätt deltar inte i en ackordsförhandling. I praktiken brukar ett framgångsrikt ackord förutsätta att staten deltar frivilligt. Om inte också statens fordringar sätts ned, får företaget inte en tillräcklig ekonomisk lättnad. Ifall förmånsrätten avskaffas, kan det däremot antas att staten får större anledning att bevaka sina fordringar mera aktivt än och att medverka vid ackordsförhandlingar, vilket förbättrar möjligheten till företagsrekonstruktioner. Ett skäl som ibland anförs mot att avskaffa skatteförmånsrätten går ut på att staten inte kan välja sina kredittagare själv. anser regeringen att detta inte är något tungt argument. Staten har tillgång till betalningssäkring och andra åtgärder. Likaså finns det enligt skattebetalningslagen (1997:483) ett ställföreträdaransvar för juridiska personers skatteskulder. Till skillnad från vad som gäller andra borge- närer kan staten alltså vända sig mot ställföreträdaren om en juridisk person inte betalar sina skatteskulder. Systemen för betalning och indriv- ning av skatt har gjorts alltmer effektiva även på andra sätt. Ett annat skäl för att behålla skatteförmånsrätten, som framhålls av bl.a. , är att den behövs för skattemoralen, eftersom respekten för skattesystemet skulle minska om skatter och avgifter inte har företräde. Såvitt regeringen kan bedöma har dock förmånsrätten i sig ingen nämnvärd betydelse för viljan att betala skatt. Förmånsrätten aktualiseras ju när skatt eller avgift inte har betalats. Det är snarare andra omständigheter som i högre grad inverkar på skattemoralen, framför allt effektiviteten i indrivningssystemet och ställföreträdaransvaret. Inte heller det förhållandet att fordringarna tillhör staten och det allmänna motiverar att förmånsrätten behålls. Det viktigaste argumentet mot ett avskaffande av skatteförmånsrätten är naturligtvis dess betydelse för statens finanser. Förmånsrätten bör inte avskaffas såvida den är nödvändig av statsfinansiella skäl. Enligt kommittén härrörde den relativt höga utdelningen till staten på grund av skatteförmånsrätten troligen från det stora antalet konkurser som inträffade under den första . Med den dåvarande konkursutvecklingen ansåg kommittén det rimligt att anta att utdelningen skulle komma att närma sig den nivå som gällde andra hälft, dvs. I den delen har kommitténs antaganden dock visat sig inte vara riktiga. Utdelningen var i stället och utdel- ningen var . Eftersom utdelningen således har ökat i förhållande till kommitténs antaganden, blir frågan om en eventuell procentuell minskning av utdelningen till följd av reformen av särskild vikt. Kommittén har beräknat effekterna av en ändrad förmånsrättsordning utan att räkna in den positiva ekonomiska effekt som färre konkurser skulle leda till. Beräkningarna är alltså såtillvida försiktiga. Enligt beräkningarna kommer utdelningen på oprioriterade fordringar att öka från . Om skattefordringar blir oprioriterade, får de dock en relativt sett sämre utdelning än oprioriterade fordringar får i genomsnitt. Det beror på att skattefordringar oftare än t.ex. lönefordringar förekommer i konkurser utan utdelning. Kommittén uppskattar därför att utdelningen på skattefordringar kan komma att minska något. I detta sammanhang skall emellertid även de övriga effek- terna av reformen beaktas. Om reformen genomförs, kan utdelningen till förmånsberättigade lönefordringar väntas öka betydligt och statens kost- nader för lönegarantin sjunka med . Även har beräknat utfallet av reformen. Med samma antagande som kommittén om relationen mellan prioriterad och opriori- terad del av lönefordran visar det material undersökningen grundas på att utdelningen på lönefordringar ökar med och att utdelningen på skattefordringar minskar med . Sam- mantaget skulle enligt undersökningen ett genomförande av kommitténs förslag således medföra en ökad utdelning till staten med . Redan resultatet av de statiska beräkningarna innebär alltså att statens finanser stärks. Den faktor som har störst betydelse för statens kostnader är dock konkursutvecklingen, vilket kommittén inte tar med i sina beräkningar. Om ett företag rekonstrueras i stället för att gå i konkurs, kan det ju dels betala en större del av fordringarna än vad som skulle ha utdelats i konkursen, dels fortsätta att driva verksamhet som i sin tur ger större skatteunderlag. Även tidpunkten för avveckling av rörelser är av betydelse. finns det sällan tillgångar i konkurserna. Verksamheter som inte är lönsamma avvecklas nämligen ofta så sent att tillgångarna har förbrukats. Att staten endast får i genomsnittlig utdelning i konkurser innebär alltså att staten i praktiken fungerar som en kreditgivare till viss verksamhet. Som framgått är ett av reformens huvudsyften just att insolvenshanteringen skall kunna ske mer skynd- samt. Det sagda leder regeringen till slutsatsen att statsfinansiella skäl inte hindrar att förmånsrätten avskaffas. I avsnitt 12 redovisas beräkningarna närmare. Från remisshåll anmärks slutligen att staten i stället kommer att skaffa sig säkerheter om det inte finns någon skatteförmånsrätt, t.ex. pant, borgen eller företagsinteckning. Bland annat menar att en slopad förmånsrätt i själva verket kan motverka företagens möjlig- heter att klara sig genom perioder av tillfälliga betalningssvårigheter, eftersom säkerhet då kommer att krävas för statens fordringar. Det mesta talar nog ändå för att en avskaffad förmånsrätt inte leder till någon ökad användning av säkerheter. De myndigheter som kommittén varit i kontakt med har alla uppgett att säkerhet alltid krävs om det finns möjlighet att få en sådan. I de fall då ett företag inte har möjlighet att lämna erforderlig säkerhet är det i ett samhällsekonomiskt perspektiv bra att frågan om insolvenshantering väcks. Detta behöver däremot inte innebära att företaget försätts i konkurs. Om betalningssvårigheterna bedöms vara endast tillfälliga, torde det vara företagsrekon- struktion som är aktuell. Regeringen anser alltså att det, som en del av reformen, finns till- räckligt goda skäl att avskaffa skatteförmånsrätten. viktigt att skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna får till- Prop. 2002/03:49 räckliga förutsättningar att tidigare följa upp statens fordringar och vidta lämpliga åtgärder gentemot en gäldenär som inte betalar. I avsnitt 12 redovisas behovet av ökade resurser till skattmyndigheterna och krono- fogdemyndigheterna. Med anledning av synpunkter från ett par remissinstanser kan tilläggas att det inte är motiverat att i detta sammanhang upphäva lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. Det föreligger inte en så nära koppling mellan skatteförmånsrätten och de särskilda preskriptionsreglerna för skattefordringar att detta bör ske. Ett avskaffande av skatteförmånsrätten aktualiserar frågan om även det anslutande återvinningsförbudet bör slopas. Konkurslagens regler om återvinning hindrar att förmånsrättslagen kringgås. Betalningar som har gjorts och andra rättshandlingar som har vidtagits av gäldenären före konkursen kan under vissa förutsättningar återvinnas till konkurs- boet. Ett återvinningsförbud infördes beträffande statens ford- ringar på skatter och avgifter. En betalning av skatt eller avgift får inte återvinnas, om fordringen var förfallen till betalning (4 kap. 1 §). När förbudet infördes, hänvisades det främst till att staten hade en utsatt ställning som skatteborgenär och att skatteförmånsrätten gjorde frågan om återvinning jämförelsevis begränsad. Återvunna skattebetalningar skulle ju ändå normalt tillfalla staten som utdelning på grund av skatte- förmånsrätten (se prop. 1975:6 s. 135 f.). Kommittén föreslår att åter- vinningsförbudet slopas. Om förmånsrätten avskaffas, talar enligt regeringen i och för sig systematiska skäl för att återvinningsförbudet upphävs. I lagrådsremissen gjordes dock bedömningen att återvinningsförbudet borde behållas, eftersom de ekonomiska och praktiska konsekvenserna av ett slopande inte var tillräckligt utredda. Lagrådet har uttalat att det i själva verket torde vara så att syftet med att förmånsrätten avskaffas direkt motverkas om återvinningsförbudet behålls, särskilt som det kan finnas starka incitament för en gäldenär att i en obeståndssituation hellre betala skattefordringar än andra fordringar. Enligt Lagrådets mening är det angeläget att de praktiska problem som hänger samman med tillämpningen av skattebetalningslagen kan lösas för att undvika den anomali som ett bevarat återvinningsförbud skulle innebära. Regeringen konstaterar att kommittén inte har närmare analyserat eller beräknat de statsfinansiella konsekvenserna av ett upphävande av återvinningsförbudet. Som regeringen framhöll i lagrådsremissen måste de ekonomiska och praktiska konsekvenserna övervägas ytterligare innan regeringen kan ta ställning i frågan. Det finns även vissa andra frågor att bedöma i dessa sammanhang, bl.a. hur ett avskaffande av åter- vinningsförbudet skulle påverka ställföreträdares ansvar för bolags skulder i och med att gjorda betalningar då skulle kunna återvinnas. Något förslag om upphävande av återvinningsförbudet kan därför inte lämnas här, men det kan finnas anledning att utreda frågan i annat sammanhang. Statens företräde vid löneutmätning