prop · GQ0370 · 2003-03-20 00:00:00 — Detta kan i sin tur accentuera de för- hållanden som ligger bakom beslutet och därmed innebära risker för den som beslutet avser att skydda. Under sådana förhållanden kan det vara av särskilt stor vikt att den som beslutet avser har förtroende för den som skall företräda honom. En underrättelseskyldighet är vidare av särskild betydelse i de fall åklagaren inte finner skäl att förordna offentligt biträde med hänvisning till att det är uppenbart att skäl för besöksförbud saknas. I ett sådant fall Prop. 2002/03:70 är det av vikt för den enskilde att känna till sin rätt till offentligt biträde inför en eventuell domstolsprövning av beslutet. Regeringen avser att reglera underrättelseskyldigheten i förordning. Det är viktigt att frågan om förordnande av offentligt biträde i sig inte hindrar eller fördröjer beslut i frågan om besöksförbud. Utformningen av bestämmelserna om handläggningen av ett besöksförbudsärende är sådana att det inte finns någon risk att en skyldighet att tidigt besluta om offentligt biträde omöjliggör eller försvårar för åklagaren att fatta snabba och nödvändiga beslut i brådskande fall (se 11 § besöksförbudslagen). Ett offentligt biträde har rätt och skyldighet att vidta utrednings- åtgärder som är påkallade för att tillvarata huvudmannens intresse och ta del av och yttra sig över utredningen. Det förhållandet att ett offentligt biträde inte hinner göra den insats han eller hon anser nödvändig innan åklagaren fattar sitt beslut i besöksförbudsfrågan, utgör inte skäl för åklagaren att avvakta sitt beslut. Åklagaren har alltid möjlighet att på grund av ändrade förhållanden häva eller ändra ett beslut som har meddelats (se 23 §). Det finns alltså alltid en möjlighet för det offentliga biträdet att begära omprövning av åklagarens beslut när sådan utredning inhämtats. Dessutom finns alltid möjligheten att begära rättens prövning av åklagarens beslut. Såväl i som i förundersökningskungörelsen (1947:948) framgår vilka rättigheter som en försvarare, såväl privat som offentlig, har för att tillvarata den misstänktes intressen. Det rör t.ex. rätt att delta vid förhör, att kommunicera med den misstänkte och att begära komplettering av utredning. Frågan om besöksförbud har i viss mån ett straffrättsligt inslag och det förfarande som föregår prövningen av ett besöksförbud liknar i många hänseenden en förundersökning. Det finns emellertid inga bestämmelser i lag som reglerar vilka rättigheter ett offentligt biträde har för en viss typ av mål eller ärende. Eftersom uppdraget att biträda en person i ett ärende rörande besöksförbud får anses ha stora likheter med ett uppdrag att biträda en person som är misstänkt för brott, finns det skäl att införa motsvarande rättigheter också för offentliga biträden. Det bör därför uttryckligen framgå att det offentliga biträdet skall ha samma rättigheter som en offentlig försvarare enligt . En sådan bestämmelse kompletterar därmed de rättigheter enligt besöksförbudslagen som personligen tillkommer den mot vilken ett beslut om besöksförbud avses gälla (9 § andra stycket och 11 §). Regeringens bedömning: Det bör inte införas en lagbestämmelse om rätt till ersättningsbostad för den som har meddelats besöksförbud avseende den gemensamma bostaden. Regeringen avser däremot att i förordningsform införa skyldighet för den som meddelat besöksförbudet att informera om beslutet. Regeringen avser vidare att genom förordning införa en bestämmelse som innebär att de som berörs av förbudet skall informeras om vilket stöd som finns att få från myndigheter och frivilligorganisationer. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ställningstagandet i promemorian har godtagits eller lämnats utan erinran av flertalet remissinstanser. Några remiss- instanser, bl.a. och i är dock kritiska. De menar att ett på offentligrättslig grund meddelat förbud att uppehålla sig i den gemensamma bostaden inte kan jämställas med att en person förlorar rätten till sin bostad på civilrättslig grund eller med att ett akut behov av bostad har uppkommit av annan orsak. Enligt deras uppfattning bör det därför lagstiftas om rätt till ersättningsbostad för den som har meddelats besöksförbud avseende den gemensamma bostaden. Skälen för regeringens bedömning: kan det uppstå situationer där personer kommer i akut behov av ny bostad. Det kan ske utan inblandning av myndigheter, men även efter ett civil- eller offentligrättsligt avgörande. En domstol kan t.ex. med stöd av familje- rättsliga bestämmelser tillerkänna den ena personen i ett förhållande kvarsittanderätt till parternas gemensamma bostad. Som exempel på ett offentligrättsligt beslut som får samma effekt för den enskilde kan nämnas åtgärder grundade på räddningstjänstlagen (1986:1102). Sådana avgöranden medför inte någon omedelbar rätt till ersättningsbostad. Regeringen har svårt att se varför den som förbjudits återvända till sin bostad därför att han eller hon bedömts utgöra en fara för någon annan i bostaden skulle särbehandlas i detta hänseende. Det finns bestämmelser i socialtjänstlagen (2001:453) om kommunernas ansvar för sina kommuninnevånare och om rätt till bistånd. Dessa regler utgör, som framhållits av och Föreningen , ett tillräckligt skyddsnät även i detta sammanhang. Regeringen delar sålunda ställningstagandet i promemorian att det saknas anledning att lagstiftningsvägen införa en särreglering om rätt till bostad vid beslut om besöksförbud avseende den gemensamma bostaden. Regeringen vill emellertid betona att det är viktigt att både den som förbjudits återvända till sin bostad och den som beretts skydd genom åtgärden får stöd och hjälp utifrån sina respektive behov. Det kan här erinras om att det åligger polisen att underrätta om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd från dess sida (se 3 § polislagen [1984:387]). I promemorian har föreslagits att det bör införas en särskild bestämmelse i förordning om skyldighet för den som meddelat besöks- förbudet att underrätta om beslutet. Regeringen delar denna bedömning. En sådan underrättelseskyldighet föreligger enligt förordning (1988:691) om tillämpning av lagen (1988:688) om besöksförbud om parterna har gemensamma barn och är lika befogad vid denna typ av beslut. Underrättelseskyldigheten medför att får vetskap om att det föreligger missförhållanden i den aktuella relationen, vilket är en förutsättning för att skall kunna fullgöra sin författningsenliga skyldighet att erbjuda den som är utsatt stöd och hjälp (se 5 kap. 11 § socialtjänstlagen). Som redogjorts för tidigare är en av grundtankarna med den nu före- slagna reformen att den som lever i ett förhållande som präglas av trakasserier och våld skall erbjudas stöd att bryta upp ur detta förhållande. Ett viktig steg i denna process kan vara att etablera kontakt med en frivilligorganisation. Långt ifrån alla människor känner Prop. 2002/03:70 emellertid till att det finns kvinnojourer och mansjourer som erbjuder stöd till dem som drabbats av partnerrelaterat våld. Ännu färre känner till att många av dessa jourer går att nå dygnet runt. Regeringen avser därför att i förordningsform införa en skyldighet för den som meddelat ett besöksförbud att informera de som närmast berörs av förbudet om vilket stöd som finns att få från frivilligorganisationer m.fl. Informations- skyldigheten bör även att omfatta vilken hjälp som finns att få för dem som vill få hjälp att förändra sitt våldsamma beteende. Regeringen vill i detta sammanhang även betona vikten av samarbete mellan organisationer som riktar sig till våldsamma män, socialtjänst och polisen, motsvarande det samarbete som på många orter redan finns med kvinnojourer. I en akut situation kan det tänkas att en sådan frivillig- organisation exempelvis kan erbjuda både natthärbärge och terapeutiska samtal. Regeringen har bl.a. via sitt Nationella råd för kvinnofrid inlett en dialog med både frivilligorganisationer och olika kommuner i syfte att stimulera en sådan utveckling. 8.2.8Umgängesrätt med barn i samband med besöksförbud Regeringens bedömning: Eftersom frågan om rätt till umgänge med barn i samband med besöksförbud är föremål för utredning av en parlamentarisk kommitté (vårdnadskommitté) bör kommitténs ställningstaganden avvaktas. Promemorians förslag: Innehåller inte något förslag om särskilda regler beträffande umgänge med barn. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland Barnombuds- mannen, , , Förening- en Socialchefer, rätt i samhället och , menar att barns behov av stöd och skydd i situationer med partnerrelaterat våld hade förtjänat mer uppmärksamhet i promemorian. Ett par av remissinstanserna har därvid hänvisat till den av Kommittén mot barnmisshandel föreslagna definitionen av barnmiss- handel samt till att nämnda kommitté i sitt slutbetänkande uttalat att det kan betecknas som psykisk misshandel när ett barn tvingas bevittna våld i sin närmiljö (se SOU 2001:72). menar t.ex. att när det förekommer våld i nära relationer bör besöksförbud inte bara meddelas till skydd för den som är direkt utsatt för hot och våld utan även till skydd för hemmavarande barn. Flera remissinstanser har vidare berört frågan om umgänge med barn i samband med besöksförbud. Föreningen anser t.ex. att det finns behov av nya bestämmelser i om inskränkningar i umgänget som ett besöksförbud avseende den gemensamma bostaden gäller. synes vara av samma uppfattning. Förbundet menar bl.a. att det inte kan anses förenligt med principen om barnets bästa att påtvinga barn umgänge med den förälder som hotar och misshandlar barnets andra förälder. Förbundet anför vidare att den som har meddelats besöksförbud inte sällan använder sin umgängesrätt med barnet till att fortsätta kontakta den andra föräldern. Skälen för regeringens bedömning Den promemoria som ligger till grund för förevarande proposition innehåller inte några förslag som enbart syftar till att öka skyddet för barn som växer upp i familjer där det förekommer våld. har emellertid inkommit från flera remissinstanser och regeringen har därför haft att ta ställning till om dessa skall behandlas i detta Enligt regeringens mening saknas dock förutsätt- ningar att ta upp förslagen i detta sammanhang. Att ta fram underlag för ett sådant ställningstagande till förslagen skulle kunna leda till en betydande fördröjning av nu aktuellt lagstiftningsärende. också osäker på vilket mervärde förslagen skulle ge. Det är t.ex. redan i dag möjligt att meddela en vårdnadshavare besöksförbud om han eller hon hotar eller trakasserar sitt barn och övriga förutsättningar för förbudet är uppfyllda. Regeringen har i och för sig förståelse för önskemålet om en bestämmelse som syftar till att skydda barn även i de fall de inte själva direkt blir utsatta, men där de utsätts för åsynen av t.ex. Regeringen menar dock att samma effekt kan uppnås med det nu aktuella förslaget om besöksförbud avseende den gemensamma bostaden eftersom ett sådant beslut får till följd att förövaren inte längre kan utöva våld mot sin partner. Frågan om rätt till umgänge med barn när den ena vårdnadshavaren meddelats besöksförbud gentemot den andre behandlas endast översiktligt i promemorian. Det konstateras att allmänna regler om vårdnad, boende och umgänge är tillämpliga, men att ett eventuellt umgänge i dylika situationer ställer särskilda krav och att därför kan behöva hjälpa till för att umgänget skall Det föreslås inga ändringar av nu gällande regler. Flera remissinstanser har riktat kritik mot avsaknaden av förslag i De hävdar att det är vanligt att den som har meddelats besöksförbud använder sig av rätten till umgänge med gemensamma barn för att kunna fortsätta sina trakasserier. De menar att frågan om umgänge därför bör övervägas ytterligare. Frågan om umgänge i samband med besöksförbud är mycket komplex. Den aktualiserar inte bara skyddsaspekter för den som skyddas av förbudet utan också generella frågor om barnets rätt till umgänge med båda sina föräldrar och rättssäkerhetsfrågor för den förälder som har Det är viktigt att frågor om vårdnad, boende och umgänge behandlas i ett sammanhang. Regeringen har därför i direktiven till , vilken tillsatts, angett att utredningen även skall utreda frågan om umgänge när den ene föräldern gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet mot den andra föräldern (Dir. 2002:89). På grundval av den gjorda undersökningen skall kommittén överväga om några åtgärder bör vidtas för att bättre ta hand Prop. 2002/03:70 om barnets behov och intressen. Det skall bl.a. övervägas om det bör införas en automatisk prövning av vårdnaden eller umgänget när en förälder begått vissa brottsliga handlingar mot den andre. Kommittén skall vidare undersöka i vilken utsträckning hjälper till för att underlätta umgänget i situationer där den ena föräldern meddelats besöksförbud och i andra situationer där umgänget ställer särskilda krav. Kommittén skall även överväga om ytterligare åtgärder behöver vidtas för att i förekommande fall underlätta umgänget i de aktuella situationerna och för att skapa garantier för att umgänget sker under betryggande former. Kommittén skall i detta sammanhang också uppmärksamma de oklarheter som har pekat på när det gäller medverkan av kontaktperson (se JO:s beslut i ärende 3159-1999). Regeringen finner mot denna bakgrund inte anledning att i detta lagstiftningsärende ytterligare behandla frågan om umgänge med barn i samband med besöksförbud. 9 Straffskalan för överträdelse av besöksförbud Regeringens bedömning: Straffskalan för överträdelse av besöksförbud bör inte ändras. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har antingen delat bedömningen i promemorian eller lämnat den utan erinran. Hovrätten över och och anser dock att det finns skäl att överväga tillskapandet av en särskild straffskala för normalbrottet med enbart fängelse och en särskild straffskala för ringa brott bestående av enbart böter. Bakgrund: Straffskalan för överträdelse av besöksförbud var ursprungligen böter eller fängelse . Genom en lagändring höjdes emellertid straffmaximum till fängelse i högst . uttalade i lagstiftningsärendet att visserligen bör straffet för överträdelse av besöksförbud i normalfallet bli böter men att det under bestämmelsen även faller mycket allvarliga överträdelser vars straffvärde ligger över fängelse (jfr bet. 1989/90:JuU5 s. 16 f.). Ofta förekommande överträdelser med starka inslag av passivt hot nämndes som exempel. Vidare uttalade utskottet att för en höjning av straffmaximum talade att härigenom skulle det bli möjligt att avbryta en serie allvarliga överträdelser genom att häkta den som överträder förbudet. (Ju1995:07, dir. 1995:94) diskuterade inom ramen för sitt uppdrag frågan huruvida straffet för överträdelse av besöksförbud borde skärpas ytterligare. Det hade bl.a. från brottsoffer- och kvinnojourer framförts synpunkter på att samhällets reaktion vid överträdelser av besöksförbud var för lindrig. Utredningen menade dock att det inom ramen för straffskalan finns utrymme för att döma till förhållandevis långa fängelsestraff för mer allvarliga överträdelser av Slutsatsen från utredningens sida blev därför att det inte fanns någon anledning att skärpa straffet för överträdelse av besöks- Prop. 2002/03:70 förbud. Antalet besöksförbud har ökat kontinuerligt sedan besöksförbudslagen trädde i kraft. Även antalet överträdelser mot lagen är många. utfärdades 3 184 besöksförbud i landet och antalet anmälda brott mot lagen var 3 464. Kriminalstatistiken visar att i majoriteten av de fall där någon döms för överträdelse av besöksförbud döms han eller hon också för något annat brott. När det föreligger en överträdelse av besöksförbud och ett annat brott skall det normalt dömas till ansvar i brottskonkurrens, dvs. gärningsmannen skall dömas till ansvar både för överträdelsen och för det andra brottet. Den senaste kriminalstatistiken visar också att fängelse och böter är ungefär lika vanligt förekommande som påföljd vid överträdelse av besöksförbud. lagfördes 116 personer för överträdelse av besöksförbud som huvudbrott. Av dessa fick 35 personer fängelse, en person rätts- psykiatrisk vård, 13 personer skyddstillsyn, fyra personer villkorlig dom, 34 personer böter samt fyra personer strafföreläggande, dvs. i normal- fallet föreläggande om böter. Beträffande åtta personer förordnade domstolen att en tidigare utdömd påföljd skulle avse också överträdelsen av besöksförbud. Övriga tio personer meddelades åtalsunderlåtelse. Fängelsestraffens längd varierade huvudsakligen . I genomsnitt var strafftiden . Skälen för regeringens bedömning: Det är enligt regeringens mening tveksamt om en skärpning av straffskalan skulle öka tryggheten för dem som skyddas av besöksförbud. Det förefaller visserligen som att ändringen av straffskalan har haft den effekten att straffen höjts, men det är osäkert om denna höjning haft några effekter på antalet överträdelser. Besöksförbudslagen är avsedd att utgöra ett komplement till de straffrättsliga och straffprocessuella reglerna. Ett besöksförbud kan därför aldrig ensamt täcka det skyddsbehov som kan föreligga i det enskilda fallet. Lagens straffbestämmelse har främst betydelse för sådana handlingar som inte är straffbelagda enligt andra lagrum. Regeringen vill dock inte helt utesluta att det kan finnas skäl att, som föreslagits av vissa remissinstanser införa en särskild straffskala för normalbrottet med enbart fängelse och en särskild straffskala för ringa brott bestående av enbart böter. Regeringen avser återkomma till denna fråga när effekterna av nu föreslagen reform har utvärderats (se avsnitt 14.4). 10 Rutiner m.m. i ärenden om besöksförbud Regeringens bedömning: På varje polismyndighet bör finnas skriftliga rutiner och riktlinjer för polisens arbete med besöksförbud. Av rutinerna och riktlinjerna bör framgå hur information om besöksförbudslagen skall spridas, på vilket sätt meddelat besöksförbud skall följas upp samt vilka åtgärder som skall vidtas om den som skyddas av besöksförbudet anmäler att överträdelse av förbudet har ägt rum. Det bör vid varje polismyndighet finnas riktlinjer för riskbedömningar i ärenden om våld i nära relationer. Regeringen kommer därför att överväga att ge i uppdrag att utarbeta sådana riktlinjer. Det bör vidare tillsättas en myndighetsgemensam arbetsgrupp för frågor som rör besöksförbud. Promemorians förslag: Frågan om rutiner i ärende om besöksförbud behandlas inte i någon egentlig mening i promemorian. Lagen (1988:688) om besöksförbud (besöksförbudslagen) har utvärderats av () . Den första utvärderingen redovisades i rapporten om besöksförbud en uppföljning (BRÅ-PM 1989:2). Lagen hade, när uppföljningen gjordes, varit i kraft i endast . Den andra utvärderingen redovisades i promemorian Uppföljning av lagen om besöksförbud (Stencil ) och den tredje i rapporten , En utvärdering av lagen och dess tillämpning (BRÅ:s rapport 2003:2). Besöksförbudslagen har även utvärderats av en statlig utredning. Regeringen uppdrog åt (dir. 1995:94) att undersöka erfarenheterna av besöksförbudslagen ur brottsoffersynpunkt. Resultatet av denna undersökning presenterades i utredningens betänkande Brottsoffer Vad har gjorts? Vad bör göras? (SOU 1998:40). Sammanfattningsvis tyder resultaten från BRÅ:s två första utvärderingar och resultatet från undersökning på att syftet med lagen inte har uppnåtts fullt ut. Slutsatsen beträffande lagens förebyggande effekt är att lagen i huvudsak har kommit att avse fortsatt brottslighet och fortsatta trakasserier. För att ett besöksförbud skall meddelas krävs i princip att den som prövas tidigare är dömd för brott mot sökandens liv, hälsa, frihet eller frid. Lagen används mycket restriktivt i fall där sådana brott eller liknande inte har förekommit. Med andra ord sökanden måste som regel redan ha utsatts för ett brott innan lagen tillämpas. Inte heller tycks polis och åklagare i någon större utsträckning följa upp meddelade besöksförbud eller lägga beslut om besöksförbud till grund för ytterligare skyddsåtgärder. undersökning gav å sin sida vid handen att besöksförbudslagen fungerar relativt väl. Utredningen menade dock att beslut om besöksförbud i större utsträckning borde avpassas efter parternas förhållanden, särskilt i de fall parterna har gemensamma barn. Utredningen föreslog vidare att det skulle införas en skyldighet för åklagaren att i besöksförbudsärenden underrätta socialnämnden om beslutet. Vidare föreslogs att Riksåklagaren skulle ges i uppdrag att ta fram särskilda informationsblad (utredningens förslag har tagits om hand i bl.a. regeringens proposition 2000/01:79 Stöd till brottsoffer). I en nyligen av () publicerad rapport redovisas resultaten av en förhållandevis ingående studie av besöksförbudslagen som genomförts (Besöksförbud, En Prop. 2002/03:70 utvärdering av lagen och dess tillämpning, BRÅ:s rapport 2003:2). fokus för studien har stått den problematik som lagen avsåg att begränsa: våld, hot och trakasserier mot främst kvinnor som har eller har haft en relation till den person som utför övergreppen. Lagens tillämpning och effekter har studerats genom uppföljning avseende brottsbelastningen för de män som omfattas av besöksförbud, officiell statistik, beslutsunderlag och anmälningar av överträdelser (statistik m.m. bygger på material ). Vidare har genomförts intervjuer med poliser samt med kvinnor som ansökt om besöksförbud. Besöksförbudslagen tycks sällan användas som ett brottsförebyggande verktyg i polisens arbete. Inte heller förefaller meddelade besöksförbud i någon större utsträckning ha ökat tryggheten för dem som avses skyddas av förbudet. I djupintervjuerna har i vart fall inte framkommit något som tyder på att kvinnorna har känt sig betydligt tryggare efter det att besöksförbudet hade utfärdats. Däremot tycks själva beslutet ha upplevts som positivt. Det faktum att en myndighet hade satt tilltro till kvinnornas berättelse anges ha gett dem en känsla av upprättelse. Av intervjuerna framkom vidare att överträdelser av besöksförbuden förekommit i stor utsträckning men att överträdelsen ofta inte lett till någon åtgärd från rättsväsendets sida, trots polisanmälan. BRÅ:s analys av männens brottsbelastning ger heller inte några direkta belägg för att de meddelade besöksförbuden har haft några betydande effekter på männens brottsliga beteende. De som har meddelats besöksförbud har i hög utsträckning återfallit i brott mot person från det att förbudet hade utfärdats. Statistiken tyder dock på att antalet brott som dessa män har anmälts för har minskat något i omfattning. Detta, menar BRÅ, kan tolkas som att besöksförbudet har haft en viss dämpande effekt. Även statistiken och det som framkom i intervjuerna med kvinnorna tyder på att besöksförbud kan ha en viss avskräckande effekt. Detta gäller dock främst de män som inte tidigare var särskilt brottsbelastade. BRÅ har också undersökt i vilken utsträckning polisen använder lagen om besöksförbud som ett verktyg för att förebygga brott. Härvid framkom att de flesta polismyndigheter saknar rutiner för hur information om besöksförbudet ska spridas inom myndigheten. Undersökningen visade vidare att endast sju av landets 21 polismyndigheter har utarbetade rutiner för hur meddelade besöksförbud skall följas upp. I intervjuerna med poliser framkom, beträffande meddelade besöks- förbud, att de tycker att det kan vara svårt att skilja på akuta och mindre akuta fall. BRÅ:s undersökning visar i denna del att det endast vid åtta polismyndigheter finns utarbetade rutiner för riskbedömningar. Skälen för regeringens bedömning Resultaten av Brottsförebyggande rådets (BRÅ) utvärdering ger vid handen att besöksförbudslagen inte fullt ut har kommit att få den trygghetshöjande effekt som lagen syftar till. Utvärderingen visar också Prop. 2002/03:70 på att de flesta polismyndigheter inte utnyttjar möjligheten att arbeta