prop · GQ0399 · 2003-05-26 00:00:00 — har att pröva om verkets verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten. Vidare skall styrelsen besluta om myndighetens årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag, åtgärder med anledning av revisionsrapporter och den redovisning som myndigheten skall lämna till regeringen enligt 15 § verksförordningen (1995:1322), revisionsplan och åtgärder med anledning av redovisning enligt 6 § förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. Styrelsen skall dessutom besluta om sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting. Skattemyndigheternas styrelser skall pröva om myndighetens verksam- het bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksam- heten. Vidare skall styrelsen besluta om årsbudget och andra väsentliga ekonomiska ärenden samt fatta beslut med anledning av Riksrevisions- verkets revisionsrapporter. Genom bildandet av kommer det, eftersom styrelserna vid dagens skattemyndigheter med nödvändighet måste avvecklas i samband med att skattemyndigheterna försvinner, att finnas endast en styrelse inom skatteförvaltningen. Den kommer att ha i huvudsak samma upp- gifter som men avse hela skatteförvaltningen. Detta betyder i sin tur att antalet personer som representerar medborgarna i detta sammanhang minskar väsentligt. Frågan är då hur medborgarnas insyn och inflytande skall kunna utövas i fortsättningen. Skattemyndigheternas styrelser sammanträder i genomsnitt . Som redovisats ovan har dessa styrelser att fatta beslut om års- budget och andra väsentliga ekonomiska ärenden samt med anledning av revisionsrapporter. Erfarenheterna visar att det, utöver dessa enstaka beslutsärenden och information om aktuella frågor vid myndigheten, förekommer att styrelsemötena ägnas åt studiebesök eller åt att lyssna på föredrag och liknande. Det förekommer också att regionens riksdagsmän bjuds in till styrelsen för gemensamma diskussio- ner. Efter skatteförvaltningens omorganisation kommer skattenämnderna att finnas kvar vid skattekontoren. Skattenämnderna utgör formellt det främsta organet för lekmannainflytande inom skatteförvaltningen och bör genom sitt deltagande i ett stort antal beslut på beskattningsområdet kunna anses ha goda möjligheter till insyn och inflytande över skatte- förvaltningens beskattningsverksamhet. Regeringen kan dock till viss del ge Näringslivets Skattedelegation rätt i sin kritik att lekmännen i skatte- nämnderna i realiteten inte alltid har så stora möjligheter till insyn och inflytande. Förutsättningarna därvidlag bör dock enligt regeringens be- dömning kunna förbättras i och med den nya organisationen. En central ledning av samtliga skattekontor kan t.ex. förväntas medföra mer enhetliga rutiner för föredragningar av ärenden liksom vilket material som skall tillställas lekmännen i skattenämnderna inför sammanträdena. Härigenom kan en jämnare nivå uppnås vad gäller förutsättningarna för lekmannainflytande. Med hänsyn till att styrelserna vid skattemyndigheterna försvinner tillsammans med myndigheterna och till att styrelserna i viss grad bidragit till ett lekmannainflytande kan det finnas anledning att se om det finns någon annan möjlighet att vid sidan av skattenämnderna förbättra lekmannainflytandet och allmänhetens insyn i verksamhet. Vid några skattemyndigheter prövas redan nya metoder för att öka in- synen och dialogen med medborgare och företag genom informella or- gan. En modell, som prövas vid i , är att s.k. medborgarråd knyts till myndigheten. Regionskattechefen eller dennes ersättare kallar till och leder mötena. Syftet med medborgarrådet är att bättre kunna tillgodose de krav som medborgare och företag har på förvaltningen. Rådet är bildat och ännu har inte någon utvär- dering av försöket gjorts. har dock uppgett att modellen har gett uteslutande goda erfarenheter. En annan modell har prövats av i . På initiativ av myndigheten har ett s.k. företagarråd bildats. Syftena med företagarrådet är att underlätta och förenkla kontakterna med skatte- myndigheten för framför allt små och medelstora företag, att förbättra skattemyndighetens service- och informationsinsatser om gällande och kommande skatteregler, att fånga upp förslag och synpunkter på skatteregler m.m. som bör ändras och att skattemyndigheten skall delta vid företagarorganisationernas olika träffar för att nå flera, informera och öka myndighetens synlighet. Rådet, som består av nio personer, varav sju från företagarorganisationer och två från skattemyndigheten, samman- träder minst . vunna erfarenheter sägs enbart vara positiva. Regeringen anser att medborgarnas insyn och inflytande i Skattever- kets verksamhet är mycket viktig. Enligt regeringens bedömning bör kravet på lekmannainflytande kunna tillgodoses på ett i alla avseenden tillfredsställande sätt genom de politiskt utsedda ledamöternas medver- kan i skattenämndernas arbete och i . Visserligen minskar medborgarnas möjligheter till insyn och inflytande när skatte- myndigheternas styrelser försvinner i samband med inrättandet av Prop. 2002/03:99 men detta är endast marginellt. genom skattenämnderna, som inte nu kommer att förändras, är däremot både reellt och substantiellt i den meningen att ledamöterna deltar i ett mycket stort antal sammanträden och faktiskt fattar beslut i ett synner- ligen stort antal beskattningsärenden. Enligt regeringens bedömning kan, med hänsyn till vad som sagts nu och till att inte någon remissinstans har efterfrågat något nytt formellt organ för lekmännens insyn och inflytande, avvecklingen av skattemyn- digheterna och dess styrelser ske utan att styrelserna ersätts med ett sådant formellt organ . Regeringen anser dock att etablerandet av informella organ i form av s.k. medborgarråd eller företagarråd som ger medborgarna insyn och inflytande i verksamheten och som Näringslivets Skattedelegation har ställt sig positiv till bör uppmuntras och stödjas för att värna och fördjupa den svenska folkstyrelsen i enlighet med regeringens demokratipolitik (se prop. 2001/02:80). Sådana organ kommer det givetvis att vara möjligt att inrätta både regionalt och centralt även efter en sammanslagning av skattemyndigheterna och . Dessa frivilligt inrättade or- gan kan då, beroende på hur de utformas, knytas till ett eller flera skattekontor eller direkt till . Funktionen av dessa informella organ bör utvärderas för att se om något är lämpligt att formalisera för att ytterligare stärka medborgarnas insyn. Kontakterna mellan medborgarna respektive företagen och den nya myndigheten Regeringens bedömning: Den föreslagna omorganisationen kommer inte att i någon nämnvärd utsträckning försvåra medborgarnas och företagens kontakter med den nya myndigheten. Promemorians bedömning: Överensstämmer i huvudsak med Remissinstanserna: Hovrätten över och noterar att det i promemorian saknas en gedigen utredning över tänkbara för- och nack- delar med den föreslagna organisationen. Det saknas därmed enligt hovrätten underlag för att bl.a. kunna bedöma hur den enskilde från ett rättssäkerhetsperspektiv kan komma att påverkas av reformen. rätten i instämmer i vad som anförs om att den föreslagna förändringen inte får innebära några negativa effekter för medborgarna. Det är emellertid svårt för kammarrätten att se hur olägenheter skall kunna undvikas för den enskilde om dennes ärende handläggs på ett skattekontor beläget på annan ort i landet än där han är bosatt och han t.ex. vill närvara vid skattenämndens sammanträde eller träffa sin hand- Kammarrätten i konstaterar att den före- slagna förändringen kommer att medföra vissa olägenheter, även om de kan begränsas genom interna riktlinjer, om den nya myndigheten väljer att handlägga ärenden i annan del av landet än där den enskilde är folkbokförd respektive där en juridisk person har sitt huvudkontor eller Kammarrätten ifrågasätter om det är lämpligt att den nya myndig- heten ensam bestämmer riktlinjer för valet av handläggningsort. Länsrätten i län ifrågasätter om det är lämpligt att utfärda interna riktlinjer som förskriver var medborgaren normalt skall få sitt ärende handlagt. konstaterar att den misstänkte alltid hörs vid brottsutredningar och att det i normalfallet är nödvändigt att såväl denne som vittnen är personligen närvarande vid förhör. Det är därför när det gäller brottsutredningar viktigt att denna verkställs lokalt. Statskon- toret framhåller att det också i fortsättningen måste vara möjligt att lämna muntliga upplysningar eller ta personlig kontakt med en skattehandläggare utan stora olägenheter eller kostnader för den enskilde. Den aspekten får dock inte hindra att verksamheten organiseras och lokaliseras på ett i övrigt effektivt och rationellt sätt. anser att det krävs ytterligare utredning beträffande nackdelar som kan uppstå för enskilda och företag på grund av att deras ärenden handläggs på annan ort. Vidare anser nämnden att förslagen i promemorian skulle innebära att den nya myndigheten ges ett för stort ansvar för regleringen av de aktuella frågorna. Den grundläggande regleringen härav bör i stället ingå i instruktionen för de nya myndigheten. Slutligen vill nämn- den peka på det principiellt tveksamma i att den nya myndigheten, beträffande ett antal ärendegrupper, skulle kunna indirekt välja forum för överklagande genom valet av handläggningsort. Enligt uppfattning kommer bildandet av den nya myndigheten inte att medföra några negativa effekter för medborgarna. Näringslivets Skattedelegation vill framhålla att kommunikationen mellan den skattskyldige och myn- digheten kan vara av avgörande betydelse för utgången i en taxeringsfråga. Det bör därför uttryckligen regleras i lag att den skattskyldige skall ha rätt till muntlig inställelse på närmaste skatte- kontor. anser det vara av vikt att skattebetalarna trots omorganisationen lätt kan finna sina ärenden och att kontakten med skatteförvaltningen inte försvåras. Det är lämpligt att skattebetalaren i normalfallet får sina ärenden handlagda där han är folkbokförd eller, som juridisk person, där denne har sitt säte. En rätt att vid personliga sammanträffanden med skatteförvaltningen få inställa sig på närmsta skattekontor bör stadgas i lag. anser att det inte är tillräckligt med interna riktlinjer utan det bör formuleras i lagtext att småföretagare har rätt till handläggning på ort som inte medför onödiga olägenheter. I de fall det blir aktuellt med personlig inställelse inför skattenämnd bör detta kunna göras på ett skattekontor i närheten av småföretagaren. Enligt Lantbrukarnas Riksförbunds mening bör de skatt- skyldiga även i fortsättningen ha möjlighet att sammanträffa med skattehandläggare eller närvara vid en skattenämnds sammanträde vid samma skattekontor som de är hänvisade till i den nuvarande organisa- tionen. Enligt riksförbundets mening är frågan av sådan dignitet att den inte utan vidare behandling kan överlämnas för att lösas genom interna riktlinjer av den nya myndigheten. förordar att frågan i stället regleras i lag. för Regelgranskning anser att småföretagare och andra skattskyldiga bör ha laglig rätt att inställa sig på närmaste skattekontor för att kommunicera om sitt ärende även om ärendet av effektivitetsskäl handläggs på någon annan ort i landet. Kon- kursförvaltarkollegiernas Förening anser det väsentligt att påpeka att envar skattskyldig har ett intresse av att personligen kunna besöka den som handlägger hans taxering för att muntligen framlägga sina synpunk- ter på skattemyndighetens invändningar mot hans deklaration. Ett slo- pande av denna rätt måste medföra en ökad skyldighet för det allmänna att genom rättshjälp och ersättning till vinnande part ge allmänheten rätt att i större omfattning än vad som gäller anlita ombud i taxerings- ärende redan inför skattemyndigheten. anför att promemorian pekar på att en sammanslagning till en enda myndighet inte får leda till försämringar eller nackdelar för de skattskyldiga. Områden som utpekas är närheten till den myndighet som handlägger ett ärende, separationsbehovet mellan den nya myndigheten och kronofogdemyndigheten samt möjligheten att överklaga och söka anstånd i skatteärenden. Förbundet anser att detta är ytterst viktiga frågor som bör göras till ett separat ansvarsområde vid en omorganisation. En väg kan enligt förbundet vara att utse en särskild huvudansvarig för att utreda och följa upp dessa frågor såväl inför som efter genomförandet av omorganisationen. Skälen för regeringens bedömning: I regeringens förvaltningspoli- tiska handlingsprogram (se prop. 1997/98:136) framhålls att medborgar- na och företagen med rätta ställer stora krav på statsförvaltningen. I ett samhälle som ständigt förändras måste myndigheternas arbetsuppgifter och arbetssätt omprövas. Medborgarna har rätt att kräva att myndigheterna gör sitt yttersta för att uppfylla de mål som regeringen fastställt och att tjänster produceras med hög kvalitet och till låg kostnad. Myndigheter som förmår att göra rätt saker i rätt tid, på rätt sätt och med god hushållning av resurserna vinner ett högt medborgerligt förtroende och detta ökar tilltron till politiken och de demokratiska institutionerna. Enbart har skatteförvaltningen organiserats om i flera omgångar. Antalet skattemyndigheter har fram till nu minskat från ca 150 till 11 inklusive . Minskningen av antalet myndigheter har inte föranlett några negativa reaktioner från allmänheten eller företagen. Förklaringen till detta torde vara mycket enkel. För det första ser intressenterna förvaltningen som ett enda "skat- teverk", representerat av ett skattekontor. För det andra har service och bemötande inte påverkats negativt utan i stället successivt förbättrats. Av tidigare avsnitt framgår att skatteförvaltningens förmåga att till- handahålla tjänster på ett sådant sätt att de ger den största möjliga servicen för medborgare, företag, kommuner, organisationer m.fl. inom givna ekonomiska ramar underlättas om dagens formella myndighets- gränser inom skatteförvaltningen slopas. Bl.a. gäller detta möjligheterna att åstadkomma en mera enhetlig rättstillämpning. Det handlar också om att öka möjligheterna att erbjuda kvalitet i verksamheten, tillgänglighet och tillmötesgående och att på bästa sätt kunna möta medborgares, företags och andra intressenters krav och behov. Mot den bakgrunden har regeringen föreslagit bildandet av en ny myndighet, , genom en sammanslagning av skattemyndigheterna och . Ett av syftena med bildandet av är att öka möjligheterna att utjämna resurser och omfördela arbetsuppgifter inom landet. I de fall väljer att koncentrera vissa typer av ärenden till ett eller några få ställen i landet eller om verket förlägger granskning av deklara- tioner till andra orter i landet än de där de skattskyldiga är bosatta, kan det som Hovrätten över och påpekat, knappast undvikas att det i vissa fall blir svårare än att få en personlig kontakt med den som handlägger ärendet. Samma synpunkter har också framförts av bl.a. Kammarrätten i . Detta problem skall dock inte överdrivas. En viss försämring i detta hänseende måste generellt sett anses uppvägas av möjligheterna till en snabbare handläggning av mer kvalificerad personal samt en ökad enhetlighet i myndighetens avgöranden. Dessutom torde det vara så att de skattskyldigas kontakter med skatteförvaltningen oftast av per telefon medan en personlig inställelse blir viktigare vid ett eventuellt överklagande av skatteförvaltningens beslut. Det bör därför redan här nämnas att regeringen i detta ärende föreslår nya forumregler som leder till att ett överklagande av de allra flesta beslut som kommer att meddelas av normalt kommer att handläggas av den länsrätt som geografiskt är närmast den som ärendet rör (se avsnitt 6.15.2). I vissa ärenden, exempelvis brottsutredningar, är det, som Ekobrotts- myndigheten påpekar, regel med personliga möten eftersom det i normal- fallet är nödvändigt att såväl den misstänkte som vittnen är personligen närvarande vid förhör. Detta bör givetvis beaktas när skall bestämma var sådana ärenden skall handläggas. I sakens natur ligger emellertid att handläggarna i sådana ärenden måste vara beredda att i större utsträckning än i andra själva ta nödvändiga kontakter även om dessa medför kortare eller längre resor. En medborgare som vill framföra sina synpunkter i ett ärende munt- ligen vid personlig kontakt med en handläggare skall naturligtvis kunna få göra det även fortsättningsvis. Det måste därför finnas rutiner som innebär att en fysisk person normalt skall få sitt ärende handlagt där han eller hon är folkbokförd och en juridisk person där denna har sitt huvud- kontor eller säte. I promemorian sägs att sådana rutiner bör regleras genom interna riktlinjer. För Länsrätten i län framstår det som inkonsekvent och ineffektivt att binda upp sig genom sådana interna riktlinjer. Enligt andra remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , Näringslivets Skattedelegation, och Företagarnas Riks- organisation, bör sådana riktlinjer ges i form av lag och enligt bör riktlinjerna framgå av instruktionen för den nya myndigheten. Enligt regeringens mening bör, bl.a. med hänsyn till den snabba utveckling som sker inom IT-området och i omvärlden i övrigt, de aktuella rutinerna framgå av interna riktlinjer. Då ger man Skatte- verket möjlighet att snabbt anpassa sig till ändringar i de resurser som finns tillgängliga hos verket samt till andra ändrade förhållanden i och utanför verket. Flera remissinstanser framhåller att varje skattskyldig kan ha ett in- tresse av att personligen kunna besöka den som handlägger exempelvis hans taxering för att muntligen framlägga sina synpunkter på skattemyn- dighetens invändningar mot hans deklaration. Såväl regeringen som är givetvis medvetna om detta och inom verket bedrivs ett särskilt utvecklingsprogram rörande mötet med medborgarna som ligger i linje med regeringens förvaltningspolitiska proposition. Bland uppgifterna ingår att utarbeta ett handlingsprogram med olika åtgärder och aktiviteter för att förbättra och utveckla mötet med medborgare och företag. Inom ramen för utvecklingsprogrammet bedrivs försöksverksamhet med s.k. servicedeklarationer och servicedia- log samt med nya former för kontorslösningar och samverkan med andra myndigheter. Vidare utvecklas nya former för dialog med medborgare och företag om verksamheten och tekniska lösningar för att möta behov av service och kommunikation etc. i syfte att förbättra tillgänglighet och service. När arbetsuppgifter flyttas mellan regioner kan det medföra att handläggningen av ett visst ärende inte kommer att ske på det kontor som ligger geografiskt närmast den skattskyldige. Som exempel kan nämnas att i lämnat åtskilliga hund- ratusentals deklarationer för granskning i Norrlandsregionerna. Erfaren- heterna av detta visar att det vid behov varit möjligt för medborgarna att på ett enkelt sätt kunna få personlig kontakt med handläggaren och att olägenheter inte uppkommit för medborgaren på grund av att ärendet handlagts på annan ort. Var ett ärende handläggs är alltså inte så väsent- ligt utan det viktiga är att medborgaren vid behov kan få personlig kontakt med handläggaren. Till övervägande del sker kontakter med medborgarna via telefon eller brev. Gjorda undersökningar visar också att medborgarna vid behov av kontakt med myndigheten oftast sätter telefonmötet främst. Personliga möten efterfrågas inte tillnärmelsevis i samma utsträckning. Med hänsyn till den snabba teknikutveckling som sker skapas också nya möjligheter för kontakter med medborgarna. För att ytterligare underlätta för dem som ändå vill ha personliga möten tar handlingsprogram upp bl.a. dessa frågor och med inriktningen att myndigheten skall finnas tillgänglig på betydligt fler platser och orter än med hänsyn tagen till de krav och behov med- borgarna och företagen har av personlig service. Statskontoret är inne på samma linje och nämner i sitt remissvar att ett sätt att underlätta kontakterna kan vara att lokalisera skattehandläggare på vissa orter då många medborgare förväntas vilja ha personliga kontakter och under den tiden erbjuda generösa öppettider. Av vad som sagts nu framgår att nya möjligheter kommer att tas fram för att underlätta kontakterna mellan allmänheten och . Det kan dock förutses att det ändå i vissa fall kan uppkomma situationer där en part vill ha möjlighet att muntligen lägga fram sina synpunkter för en handläggare eller en skattenämnd i ett ärende som handläggs vid ett skattekontor beläget längre bort från partens hemort eller sätesort än med dagens organisation. Några remissinstanser, bl.a. och Lant- brukarnas , anser att bör vara skyldigt att handlägga ett skatteärende på närmaste skattekontor efter begäran från den skattskyldige och i de fall det blir aktuellt med en personlig in- ställelse inför en skattenämnd detta bör kunna ske på ett skattekontor i närheten av den skattskyldige. Andra remissinstanser framhåller att om möjligheten till personliga kontakter vid närmaste skattekontor slopas måste detta medföra en ökad skyldighet för det allmänna att genom rättshjälp och ersättning till vinnande part ge allmänheten rätt att i större omfattning än vad som gäller anlita ombud i taxeringsärende redan inför skattemyndigheten. Enligt regeringens bedömning kommer allmänhetens och företagens kommunikation med även i fortsättningen i regel att ske på annat sätt än vid en personlig kontakt och i de fall en sådan kontakt önskas kommer det normalt att finnas möjlighet att få kontakten vid ett Prop. 2002/03:99 skattekontor som ligger i närheten av partens hemort eller sätesort. gäller även i de fall ärendet formellt handläggas vid ett annat skatte- kontor. I vissa undantagsfall kan dock en sådan möjlighet komma att saknas. Det kan t.ex. vara fråga om ett sådant ärende som handläggs endast vid ett eller ett fåtal skattekontor i landet. För sådana fall bör det enligt myndighetens rutiner finns en möjlighet att flytta handläggningen till ett skattekontor som ligger närmare den som ärendet rör om han begär det. För att en sådan begäran skall beviljas bör det dock finns särskilda skäl. Däremot anser regeringen inte att det, i vart fall , finns skäl att, som några remissinstanser föreslagit, ändra reglerna om ersättning för kostnader för ombud och andra kostnader i skatteärenden som uppstår genom myndighetens val av handlägg- ningsort. Regeringen anser emellertid att den nu föreslagna omorgani- sationen bör utvärderas. I detta sammanhang kan det finnas anledning att återkomma till denna fråga. Samma krav på närhet som ställs vid handläggning av sina ärenden bör ställas när beslut överklagas till domstol. I dessa fall anser däremot regeringen att nödvändiga bestämmelser måste ges i form av lag. I avsnitt 6.15 återkommer regeringen med förslag till de ändringar i forumreglerna som bildandet av den nya myndigheten föranleder. Regeringens förslag: En funktion som allmänt ombud skall inrättas Det allmänna ombudet skall ges samma möjligheter att överklaga ett skattebeslut i första instans som har . samma gäller beslut om folkbokföring. Ombudet skall dessutom kun- na överklaga ett beslut om punktskatt i första instans och ansöka om förhandsbesked enligt lagen (1998:189) om förhandsbesked i skatte- Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Remissinstanserna: Att det allmänna ombudet i förhållande till den nya myndigheten garanteras en självständig ställning i sin processföring är enligt en fråga som är värd noggrant övervägande. ken att det allmänna ombudet förordnas av regeringen är tilltalande. ordning som skulle innebära att regeringen delegerar den uppgiften till den nya myndigheten skulle däremot enligt hovrätten kunna ifrågasättas. tillstyrker förslaget om inrättandet av ett allmänt ombud vid överklagande av den nya myndighetens beslut. dock frågande till förslaget att det allmänna ombudet endast skall föra det allmännas talan då ombudet självt har överklagat myndighetens beslut. Tingsrätten anser att det allmänna ombudet borde kunna föra det