prop · GR0351 · 2003-12-15 00:00:00 — Regeringens proposition 2003/04:51 Kust- och insjöfiske samt vattenbruk Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller förslag om riktlinjer för en nationell politik för kust- och insjöfisket inklusive fritidsfisket samt vattenbruket. Syftet är att stärka och utveckla dessa verksamheter inom ramen för en ekologisk, ekonomisk och social hållbar utveckling, särskilt med avseende på de svenska miljömålen och en utveckling av landsbygden. Kust- och insjöfisket inklusive fritidsfisket samt vattenbruket skall, med tillämpning av försiktighetsprincipen och ekosystemansatsen, bedrivas hållbart inom ramen för biologiskt säkra gränser, vara lönsamt och bidra till att skapa attraktiva arbetsplatser. Detta är särskilt viktigt i regioner där alternativa sysselsättningar är begränsade. Förutsättningen för en utveckling av kust- och insjöfisket samt fisketurismen är att beståndssituationen för aktuella fiskarter befinner sig inom biologiskt säkra gränser grundade på vetenskaplig rådgivning. Kunskapen om många bestånd är bristfällig och enligt regeringens bedömning bör en långsiktig strategi för forskningen inom fiskeområdet tas fram. Med beståndssituationen som grund anser regeringen att förvaltningsformerna för aktuella fisken måste utvecklas i syfte att uppnå en utveckling av kust- och insjöfisket samt fritidsfisket. Vissa befintliga förvaltningsverktyg rörande lokal och regional samförvaltning, tillträde till resursen samt fördelning av resursen skall användas mer aktivt. Även vattenbruket lyfts fram i propositionen. Dess betydelse för landsbygden och framtida möjligheter att utvecklas som en miljöanpassad näring, bl.a. genom modernisering av tillståndsgivningen, belyses. I propositionen belyses fritidsfiskets betydelse för folkhälsa och samhällsekonomi samt fisketurismnäringens ekonomiska betydelse. Vidare behandlas fritidsfiskets inverkan på resursuttaget. En särskild Prop. 2003/04:51 utredare tillsätts med uppdrag att ta fram en långsiktigt hållbar modell för finansieringen av fiskevården. Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Ärendet och dess beredning............................................................... En nationell politik för kust- och insjöfisket samt för fritidsfisket Definition och avgränsning av kust- och insjöfiske............ 3.2Mål och inriktning för en nationell politik för kust- och insjöfisket samt för fritidsfisket och vattenbruket Förbättrade förutsättningar för kust- och insjöfisket....................... Forskning och utveckling.................................................. Beståndsrestaurering och bevarande................................. Fritidsfiske och fisketurism............................................... Information och öppenhet ................................................. Miljögifter i fisk................................................................ Vattenbrukets effekter på miljön ...................................... Tillståndsgivning och tillsyn............................................. Forskning och utveckling.................................................. 5.6Modeller för bedömning av vattenbrukets miljöeffekter..53 Konsumentperspektiv i fisket.......................................................... Effekter för småföretagare............................................................... Fiskets nuvarande omfattning och ekonomi.......................... Förteckning över remissinstanser.......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...70 Regeringen föreslår att godkänner vad regeringen föreslår om mål och inriktning för en nationell politik för kust- och insjöfisket samt för vattenbruket (avsnitt 3.2). 2 Ärendet och dess beredning Regeringen uppdrog åt att analysera situationen för det småskaliga kustfisket och insjöfisket i . I uppdraget ingick även att lägga fram förslag på lämpliga åtgärder för att förbättra förutsättningarna för detta fiske. redovisade sitt uppdrag. Förslaget har remiss- behandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En remissammanställning finns tillgänglig i (Jo2001/2399). I uppdraget anges att analysen skall gälla olika typer av lokalt bedrivet fiske och att den i första hand bör avse fisket inom . I sin analys har redovisat bl.a. tolv olika fisken. Huvuddelen av de förslag till åtgärder som verket för fram beträffande dessa fisken kan verket själv besluta om. Regeringen tar nu upp de förslag som främst avser den framtida inriktningen för en nationell politik för såväl yrkesmässigt kust- som insjöfiske och även för fritidsfiske och vattenbruk. I detta sammanhang har även betänkandet Levande skärgård (SOU 2000:67) beaktats. Regeringen tillsatte en arbetsgrupp med uppdrag att ta fram förslag till en övergripande policy för fiskodling. Arbetsgruppen redovisade sitt uppdrag för regeringen . Förslaget har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En remissammanställning finns tillgänglig i (Jo2000/1674). Regeringen tillsatte en särskild utredare med uppgift att utreda konsekvenserna av det fria handredskapsfisket. Utredningen överlämnade till regeringen betänkandet Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82). Betänkandet har remiss- behandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En remissammanställning finns tillgänglig i (Jo2001/3568). Propositionen har utarbetats i samarbete med och Vänster- partiet. 3En nationell politik för kust- och insjöfisket samt för fritidsfisket och vattenbruket Definition och avgränsning av kust- och insjöfiske Någon allmänt antagen definition av begreppet yrkesmässigt kustfiske eller småskaligt yrkesmässigt fiske finns inte men till kategorin räknas normalt allt yrkesmässigt insjöfiske. En administrativt använd avgräns- ning för småskaligt kustfiske avseende saltsjöfisket, också inom EU, har varit fartyg med en längd . Sådana fartyg svarade för cirka procent av det totala antalet landningar av svenska fiskare under , som dessa fartyg endast stod för av den landade kvantiteten. Detta innebär att de mindre fartygen . 2003/04:51 kännetecknas av ett fiskemönster med ett stort antal korta fiskeresor. Vid en förenklad uppdelning av fisket kan därmed kustfisket urskiljas. Det storskaliga fisket kännetecknas av att fartygens storlek och beskaf- fenhet medger ett fiske som inte är geografiskt begränsat. Besättnings- männen kan exempelvis ha sin bostadsort i södra medan fisket till största delen kan bedrivas såväl i som i . Land- ningarna av fångsten sker där det för tillfället är mest lämpligt, geo- grafiskt och/eller ekonomiskt. Det småskaliga kustfisket är dock geografiskt begränsat och företar oftast fiskeresor under maximalt med landningar av fångsten i hemmahamnen. En definition som begränsas till de fartyg som bedriver ett fiske som i allmänhet består av fiskeresor som är kortare än innebär att även fartyg med en längd inkluderas men den geografiska och därmed regionala kopplingen förstärks. Därmed har detta fiske en större regional betydelse genom sin direkta anknytning till lokal landbaserad fiskeanknuten verksamhet såsom fiskberedning och servicenäringar. Regeringen anser därför att kustfiske skall definieras som ett lokalt bedrivet fiske med fiskeresor under maximalt samt att allt yrkesmässigt insjöfiske fortsatt ingår i definitionen. Om kustfisket skall karaktäriseras av ett lokalt bedrivet fiske bör definitionen därmed inte begränsas efter fartygsstorlek utan efter fiskeresornas längd. Begreppet kust- och insjöfiske används därför fortsatt i texten. Med yrkesmässigt fiske avses här framför allt ett fiske som bedrivs med stöd av en yrkesfiskelicens. Visst yrkesmässigt kust- och insjöfiske bedrivs emellertid med stöd av enskild rätt vilket innebär att det inte krävs en yrkesfiskelicens. Detta fiske inräknas i definitionen av kust- och insjöfiske ovan. Däremot bedrivs fiske vid kust och i insjöar även av fritidsfiskare och fisketurismföretag. Detta fiskes fångster går inte till försäljning och utgör därmed inte en grund för yrkesmässigt fiske och ingår därför inte i definitionen kust- och insjöfiske. 3.2Mål och inriktning för en nationell politik för kust- och insjöfisket samt för fritidsfisket och vattenbruket Regeringens förslag: Målen för en nationell politik för kust- och insjöfisket samt för fritidsfisket och vattenbruket skall vara följande En ekologiskt hållbar förvaltning av fiskresurserna inom ramen för de av fastställda miljökvalitetsmålen skall bidra till att återskapa och bevara den biologiska mångfalden samt bidra till utvecklingen av ett livskraftigt, ekologiskt hållbart och därmed miljöanpassat fiske. Kust- och insjöfisket samt vattenbruket och fritidsfisket skall bidra till en ekonomiskt och socialt hållbar utveckling av landsbygden. Fiskerinäringens, miljöorganisationers och andra berörda intres- senters inflytande och ställning i förvaltningen av fiskresurserna skall stärkas. Konsumenternas krav på säkra livsmedel, näringsriktig kost samt hållbar produktion skall beaktas. Skälen för regeringens förslag Regeringen föreslår nya och delvis förändrade mål för den nationella politiken för kust- och insjöfiske samt för fritidsfiske och vattenbruk. Ett av de föreslagna målen är i sak identiskt med nu gällande ekologiskt hållbarhetsmål på fiskets område. Tre nya mål har utarbetats, dels ett som avser landsbygdens utveckling, ett inflytandemål och dels ett konsumentpolitiskt mål. Ett lokalt bedrivet kust- och insjöfiskets samt fritidsfiske och vattenbruk ger ökade förutsättningar för vidmakthållande och utveckling av en social och kommersiell service i skärgården och annan glesbygd och främjar därmed utvecklingen av en levande landsbygd. Inflytandemålet utgår från behovet av samverkan och samförstånd på regional och lokal nivå samt från behovet av en bred förankring och involvering av berörda intressenter. Konsumentmålet utgår från det tidigare målet om konsumenternas krav på livsmedel av god kvalitet. Målformuleringen har dock förstärkts ytterligare så att målet nu specifikt innebär att konsumenternas krav skall beaktas. Arbetet för att uppnå de övergripande målen pågår kontinuerligt inom fiskeripolitiken och inom andra politikområden. Den framtida inrikt- ningen av arbetet beskrivs närmare i avsnitt 3.3 Förvaltningsformer. Regeringens bedömning av vilka åtgärder som bör genomföras beskrivs närmare i avsnitten 3.45. Syftet med tydligare riktlinjer för en nationell politik för kust- och insjöfisket samt för fritidsfisket och vattenbruket är att regelverk, förvalt- ning och resursfördelning skall bidra till att dessa verksamheter stärks och utvecklas inom ramen för en hållbar ekologisk, ekonomisk och social utveckling, särskilt med avseende på de svenska miljömålen och en utveckling av landsbygden. Målet är att inom ramen för de begränsningar som tillgängliga resurser sätter skall kust- och insjöfisket samt fritids- fisket bedrivas ekologiskt och ekonomiskt hållbart och bidra till att skapa attraktiva arbetsplatser. Detta mål gäller även för vattenbruket inom ramen för ett hållbart nyttjande av miljön. Detta är särskilt viktigt i regioner där alternativa sysselsättningsmöjligheter är begränsade. Målen för EU:s gemensamma fiskeripolitik är att fiskeresurser skall i enlighet med försiktighetsprincipen och ekosystemansatsen förvaltas på ett långsiktigt hållbart sätt så att de nyttjade fiskbestånden är av optimal storlek och mellanårsvariationerna enbart naturligt betingade. Förvalt- ning enligt försiktighetsprincipen och ekosystemansatsen som ger fiskbe- stånd inom biologiskt säkra gränser och ekosystem i balans är även en förutsättning såväl lokalt, regionalt som globalt för att fiskerinäringen skall kunna utgöra en stabil ekonomisk verksamhet. Utvecklingen utmed såväl som Västerhavets kustområden med svaga bestånd för många arter är mycket oroande. Förvaltningen skall därför baseras på förbättrat vetenskapligt underlag och utgå från ekosystemens och fisk- beståndens status, noga följa beståndsutvecklingen samt prioritera för- valtande och fiskevårdande åtgärder som skapar rika kustnära fisk- bestånd. Säkra livsmedel är ett område som prioriteras av regeringen. Konsu- menterna måste kunna lita på att de livsmedel de konsumerar är säkra. Dessutom är det en självklarhet utifrån ett konsumentperspektiv att fiskbestånden skall kunna utvecklas på ett hållbart sätt och ge goda Prop. 2003/04:51 fångster även på lång sikt. Ett långsiktigt hållbart nyttjande av resursen är en förutsättning för att kunna försörja marknaden med fisk och det är också viktigt att konsumenterna har tilltro till fisk som råvara. Detta gäller såväl livsmedelssäkerhet som i fråga om produktionsmetoder. Förutsatt att resursbasen finns är ett lokalt bedrivet fiske en väsentlig del i det svenska fisket och en del i att skapa en levande landsbygd. För att de svenska fiskeresurserna skall kunna nyttjas på bästa sätt krävs såväl ett storskaligt fiske som ett mer lokalt bedrivet fiske. Det senare, dvs. ett fiske som utgår från bosättningsorten eller dess närhet och bedrivs , medför sysselsättningstillfällen på land, exempelvis i form av småskalig beredning. Ett sådant fiske ger också ökade förutsättningar för vidmakthållande och utveckling av en social och kommersiell service i skärgårdar och glesbygd. De dagliga landningarna skapar även förutsättningar för en mer jämställd fördelning av ansvaret för hem och familj. Genom att detta fiske är geografiskt utspritt längs kusten och i våra insjöar innebär det även ett differentierat utbud av fisk och fiskprodukter samt att fiskets produkter kan ha kortare väg till konsumenten vilket främjar kvaliteten. I syfte att skapa förutsättningar för en värdefull fritid samt som underlag för verksamheten fisketurism skall allmänhetens möjligheter till ett attraktivt fiske med handredskap för nöje och rekreation beaktas. Förutsättningen för fiske på kusten, oavsett vem som fiskar, är rika kustnära fiskbestånd. Utifrån landsbygds- och konsumentpolitiska aspekter lyfts även vatten- bruket fram i propositionen och dess framtida möjligheter att utvecklas som näring. Konsumentens efterfrågan på fisk möts av såväl vildfångad som odlad fisk. kan fiskodling bedrivas i både kustvatten och insjöar och har därmed sysselsättningsskapande betydelse i vissa regio- ner av . I propositionen belyses vidare fritidsfiskets betydelse för resursuttaget samt för fisketurismnäringens ekonomiska betydelse. Förutsättningen för en utveckling av kust- och insjöfisket samt för fritidsfisket och fisketurismen är att beståndssituationen för aktuella fisk- arter befinner sig inom biologiskt säkra gränser grundade på vetenskaplig rådgivning. Kunskapen om många bestånd är bristfällig och regeringen anser att en förbättrad forskning om ekosystemansatsens tillämpning bör komma till stånd samt att identifiering och uppskattningar av bestånd av betydelse för kust-, insjö- och fritidsfisket förbättras. Med beståndssitua- tionen som grund anser regeringen att förvaltningsformerna för aktuella fisken måste utvecklas i syfte att uppnå en gynnsam utveckling av kust- och insjöfisket, vattenbruket och fisketurismen. Vissa befintliga förvaltningsverktyg skall användas mer aktivt. Syftet med detta är att lindra de effekter som uppstår till följd av att kustfisket är en sårbar verk- samhet. Traditioner, fartygens storlek och fiskets geografiska begräns- ning minskar möjligheterna att variera fisket såväl avseende art som geografiskt område. Beroendet av goda lokala bestånd och landbaserad infrastruktur såsom hamnar, , beredningsindustri och annan ser- vice är därmed stort. I många fall råder ett ömsesidigt beroende då ett lo- kalt yrkesfiske är av avgörande betydelse för den landbaserade infra- strukturella verksamhetens överlevnad. Den historiska utvecklingen av svenskt yrkesfiske (bilaga 1) visar på en generell minskning av antal fartyg och yrkesfiskare. Relativt sett är minskningen större inom kustfisket och den geografiska koncentrationen till av den svenska fiskeflottan har förstärkts. Hög medelålder och låg lönsamhet är vidare utmärkande för stora delar av det svenska kustfisket. Det finns skilda förklaringar till denna utveckling men utan tvivel har den globala utvecklingen med stora teknologiska framsteg, ökad specialisering och höga krav på ekonomisk avkastning gynnat de större och mer flexibla fartygen i såväl den svenska som i den europeiska flottan. I kustregionerna har ett ökat fiske från andra, icke-lokala fartyg skett i såväl traditionella som nya fisken. Ett, i vissa fall, för högt fiskut- tag kombinerat med andra externa faktorer har även inneburit vikande bestånd. har det skett en ökad aktivitet av annan kustnära verksamhet, såsom sjötrafik och fritidsaktiviteter. Miljöförstöring i kustområdena orsakad av såväl lokala som externa faktorer har också haft en negativ inverkan. Det är således nödvändigt att även beakta hur andra nyttjare av kusten och resursen, inom och utom det aktuella området, påverkar kust- och insjöfiskets möjligheter att stärkas och utvecklas. Konkurrensen om begränsade resurser som råder vid kust och insjöar innebär att det finns och uppstår konflikter, både om det geografiska området i sig och om fiskresurserna. Med en tydligare och förstärkt politik anser regeringen att förutsättningar skapas för att minska dessa konflikter och att öka förståelsen mellan olika intressegrupper. Konflikt- erna inom fiskerinäringen mellan ett storskaligt och småskaligt fiske skall så långt som möjligt överbryggas. skall den mångfald av intressenter som finns i kustregionerna beaktas så att yrkesfiske, vattenbruk, fritidsfiske samt turismnäring kan samverka. På lokal eller regional nivå bör därför lokal eller regional samförvaltning utvecklas. En bred förankring och involvering av berörda intressenter stärker och tydliggör det lokala perspektivet och fungerar som både mål och medel. Ett aktivt deltagande är en demokratisk förutsättning för de intressenter som berörs av besluten. Förankring är även viktigt för att beslutade åtgärder skall kunna accepteras, implementeras och efterlevas. Andra viktiga aspekter för en positiv utveckling är hur tillträdet till resurserna regleras samt hur resursen fördelas mellan de som har detta tillträde. Avvägningar mellan olika intressen är en viktig uppgift inom fiskeri- förvaltningen. Regelverket skall, så långt som möjligt, skapa förutsäg- barhet för de olika nyttjarna och därmed underlätta för en långsiktig verksamhet. Genom denna inriktning anser regeringen att det även skapas bättre möjligheter för kust- och insjöfisket att möta och hantera förändringar. skall vara ett föregångsland i omställningen till hållbar utveck- ling. I propositionen Hållbart fiske och jordbruk (prop. 1997/98:2, bet. 1997/98:JoU9, rskr. 1997/98:116) formulerade regeringen sektorsmålet om ett långsiktigt hållbart fiske. Vidare fastställdes i regeringens skrivel- se om Ansvarsfullt fiske svenska prioriteringar för EU:s framtida fiskeripolitik (2001/02:152, bet. 2001/02:MJU23, rskr. 2001/02:321) ett övergripande mål för det svenska arbetet inom den gemensamma fiskeripolitiken. Positionen är att gemenskapens fiske bör, i enlighet med försiktighetsprincipen och ekosystemansatsen, förvaltas på ett långsiktigt hållbart sätt så att de nyttjade bestånden befinner sig inom säkra bio- logiska gränser. Den gemensamma fiskeripolitiken är en fullt utvecklad gemenskaps- politik och reglerar samtliga aspekter på fisket från havet till kon- sumenten. Politiken består av tre delar, nämligen resurspolitik, struktur- politik och marknadspolitik samt, i syfte att säkerställa efterlevnaden av regelverket, ett system för kontroll. Dessutom rör en del av politiken fiskeavtal med tredje land. En överkapacitet i gemenskapens fiskeflotta och allt fler bestånd som befinner sig utanför biologiskt säkra gränser visar på att den fiskeripolitik som förts inte har uppfyllt målen om ett långsiktigt hållbart fiske. fattade EU:s fiskeministrar beslut om förändringar av den gemensamma fiskeripolitiken. Det nya regelverket trädde i kraft och understryker att den gemensamma fiskeripolitiken skall baseras på försiktighetsprincipen och ekosystemansatsen. Ett av de viktigaste verktygen för en sådan långsiktig fiskeriförvaltning är att fleråriga förvaltningsplaner upprättas för så många bestånd som möjligt. De bestånd som befinner sig utanför biologiskt säkra gränser skall prioriteras i arbetet. Vidare skall fiskeflottans kapacitet begränsas genom att nationella maximala nivåer för kapaciteten fastställts , vilka successivt minskar utifrån olika kriterier. I övrigt skall fiskeflottans storlek administreras nationellt, vilket medför ett enklare system för en bättre anpassning av fiskeflottans storlek till resurstillgången och möjlighet till ökad regional hänsyn. En implementering av dessa förvaltningsverktyg skapar förutsättningar för att uppnå ett hållbart fiske. Även om gemenskapen har exklusiv kompetens inom fiskeripolitiken har det nya regelverket delvis ökat medlemsstatens handlingsutrymme, särskilt avseende fiskeflottans utveckling. Insjöfisket regleras även fortsättningsvis helt nationellt. Ökat inflytande och samråd med berörda intressenter lyfts även fram i den nya gemensamma fiskeripolitiken inom ramen för regionala råd- givande nämnder. De kustnära områdena är av avgörande betydelse för vissa fiskbestånds lek och uppväxt. Den gemensamma fiskeripolitiken ger medlemsstaten vissa begränsade möjligheter att reglera fisket inom från bas- linjerna. De bilaterala avtal som har träffat med , och , före anslutning till gemenskapen, om tillträde till områden mellan 12 och 3 respektive 4 sjömil begränsar ytter- ligare det nationella handlingsutrymmet i dessa områden. De bilaterala avtalen har blivit en del av gemenskapsrätten och anges i bilaga 1 till rådets förordning (EG) nr 2371/02 som innehåller grundlägg- ande bestämmelser för den gemensamma fiskeripolitiken. Inom ramen för gemenskapens regelverk och genom ett ökat utnyttjande av medlemsstatens möjligheter till nationella regleringar kan den svenska fiskeripolitiken utvecklas. Framtidens fiskerinäring står inför nya utmaningar som ställer krav på kunskap och kompetens inom i princip alla led, från fiskets utövande till beredning och fram till detaljhandel, storkök och konsumenter. Det gäller inte bara att höja den allmänna kunskapsnivån utan som en följd av såväl fiskerinäringens ökade komplexitet som behoven av ett långsiktigt hållbart nyttjande av naturresurserna ställs också större krav på nytänkande, nya kunskaper och lösningar. Behovet av forskning och teknisk utveckling ökar för frågeställningar kring fiskets utövande och dess förvaltningssystem men också kring nyttjandet, hanteringen och produktutvecklingen av fisk samt att fritidsfiskets nyttjande av resursen beaktas. I dagens situation med ökande ohälsa och accelererande vårdkostnader blir förebyggande åtgärder allt viktigare för att undvika sjukskrivningar och medicinsk vård. Fritidens omfattning och innehåll är i det sammanhanget av mycket stort värde för människors livskvalitet. Forsk- ningen visar att av de tre delarna arbete, boende och fritid har fritiden högst förklaringsvärde för folkhälsan. Högst värde har nyttjandet av naturen genom friluftsliv, såsom trädgård, djur, båt, jakt och fiske. Dessutom är fritidsfiske, liksom många andra friluftsintressen, inte känsligt för åldersskillnader eller olika sociala eller etniska grupper. I arbetet med att förbättra folkhälsa och välstånd utgör fritidfisket därmed ett värdefullt bidrag. För en redovisning av fritidsfiskets omfattning i , se bilaga 1. Enligt artikel 6 i EG-fördraget skall miljöskyddskraven integreras i gemenskapens politik. Fiskeministrarna antog långtgående slutsatser om integrering av miljöhänsyn och hållbar utveckling i den gemensamma fiskeripolitiken.