prop · GR0346 · 2003-11-24 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2003/04:46 redogörelse för tillämpningen av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för tillämpningen av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll till och en redogörelse för den internationella terrorismens utveckling . Regeringen har bifallit en ansökan av Säkerhetspolisen om utvisning av två personer enligt lagen om särskild utlänningskontroll och avslagit tre ansökningar om upphävande av tidi- gare meddelade utvisningsbeslut enligt lagen. Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll ............................ Den parlamentariska kontrollen ........................................................ Ny lagstiftning för att bekämpa terrorism ......................................... Regeringens redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild Den internationella terrorismens utveckling ..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 november 2003.10 I samband med införandet av lagen (1991:572) om särskild utlännings- kontroll ansåg man att den parlamentariska kontrollen av hur regeringen tillämpar terroristbestämmelserna och reglerna om tvångsåtgärder även i fortsättningen skulle ske genom att regeringen lämnar en skri- velse till (prop. 1990/91:118 s. 72, bet. 1990/91:JuU29 s. 32, rskr. 1990/91:298). Den senaste redogörelsen lämnades i regeringens skrivelse 2002/03:3. Regeringen lämnar nu en motsvarande redogörelse för tiden till . Säkerhetspolisen () har som underlag för redogörelsen i en skrivelse till regeringen redogjort för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll . 2Lagen (1991:572) om särskild utlännings- kontroll Särskilda bestämmelser med syfte att bekämpa terrorism infördes i svensk lagstiftning genom lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund. Reglerna syftade till att göra det möjligt att hindra presumtiva terrorister från att komma in eller stanna kvar i och att skapa utrymme för kontroll i de fall då de av asylrättsliga skäl ändå måste beredas en i landet. Bestämmelserna har ändrats . återfinns de i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Vid den nya lagens tillkomst konstaterade man att särskilda bestämmelser alltjämt behövs som ger utrymme för att utvisa sådana utlänningar som bedöms som farliga med hänsyn till risken för terrorhandlingar (prop. 1990/91:118 s. 30). Enligt lagens lydelse före skulle en utlänning kunna ut- visas om det behövs av hänsyn till rikets säkerhet, eller om det med hän- syn till vad som var känt om hans eller hennes tidigare verksamhet och övriga omständigheter kunde befaras att han eller hon skulle komma att begå eller medverka till en brottslig gärning som innefattade våld, hot eller tvång för politiska syften. Lagens lydelse ändrades då lagen (2003:148) om straff för terroristbrott trädde i kraft (se avsnitt 4). Enligt den nya lydelsen skall en utlänning kunna utvisas om det be- hövs av hänsyn till rikets säkerhet, eller om det med hänsyn till vad som är känt om hans eller hennes tidigare verksamhet och övriga omständig- heter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott eller försök, för- beredelse eller stämpling till sådant brott. Bestämmelserna i utlännings- lagen (1989:529) om avvisning och utvisning skall dock tillämpas i för- sta hand. Det krävs, varken nu eller tidigare, att personen i fråga tillhör en viss organisation för att lagen skall kunna tillämpas. Lagen om särskild utlän- ningskontroll kan tillämpas även vid brottslig gärning i främmande stat. Om ett utvisningsbeslut inte kan verkställas på grund av att utlänningen . 2003/04:46 t.ex. riskerar dödsstraff eller tortyr i det land till vilket han eller hon skall utvisas, skall regeringen, efter ett beslut om utvisning enligt lagen, för- ordna om inhibition av verkställigheten. Regeringen kan i sådant fall meddela bestämmelser om skyldighet för utlänningen att på vissa tider anmäla sig hos en polismyndighet, s.k. anmälningsplikt. Efter ett beslut om utvisning får regeringen även förordna att vissa särskilda bestämmel- ser om tvångsmedel i spaningssyfte får tillämpas, t.ex. husrannsakan och hemlig teleavlyssning. Beslutet om tvångsmedel i det enskilda fallet fat- tas av domstol. Ett regeringsbeslut om anmälningsplikt eller ett förord- nande om befogenhet att tillämpa tvångsmedelsbestämmelserna är giltigt i högst . Efter treårsfristens utgång skall frågan prövas av allmän domstol. 3 Den parlamentariska kontrollen Terroristbestämmelserna och reglerna om särskilda tvångsåtgärder fick vid sin tillkomst en begränsad giltighetstid, vilket innebar en möjlighet att kontrollera regeringens och myndigheternas handlande. När terrorist- bestämmelserna permanentades uttalades att regeringen skulle lämna en skrivelse till med redovisning av bestämmel- sernas tillämpning (prop. 1975/76:18 s. 161). En motsvarande redovis- ning sker beträffande bestämmelserna i 27 kap. om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt beträffande la- gen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. I samband med infö- randet av lagen om särskild utlänningskontroll ansåg man att den parla- mentariska kontrollen av hur regeringen tillämpar bestämmelserna och reglerna om tvångsåtgärder även i fortsättningen bör ske genom att re- geringen lämnar en skrivelse till . 4 Ny lagstiftning för att bekämpa terrorism Lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. trädde lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. i kraft (prop. 2001/02:149, 2001/02:JuU25, rskr. 2001/02:268). Lagen syftar till att genomföra () internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism. Enligt lagen är det straffbart att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa skall användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå sådana särskilt allvarliga brott som det enligt konventionen skall vara straffbart att fi- Straffet är fängelse i högst och om brottet är grovt, fäng- else lägst och högst . Försök till finansiering är också Lagen innehåller även en särskild bestämmelse om utvidgad domsrätt för brott som utom riket begåtts av svensk medborgare eller ut- länning som befinner sig här i landet. Banker och andra finansiella före- tag är nu på samma sätt som gäller vid misstänkt penningtvätt skyl- diga att granska och till polisen rapportera transaktioner som kan miss- tänkas avse tillgångar som skall användas för att finansiera allvarliga brott. Dessutom är det möjligt att förverka de ekonomiska tillgångar som är avsedda att användas för att finansiera brottet. Lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och följdändringar i annan lagstiftning trädde lagen (2003:148) om straff för terroristbrott i kraft (prop. 2002/03:38, bet. 2002/03:JuU12, rskr. 2002/03:148). Lagen syftar till att genomföra EU:s rambeslut om bekämpande av terrorism. Rambe- slutet godkändes av och antogs vid EU:s mi- nisterråd för rättsliga och inrikes frågor . Genom lagen införs ett särskilt terroristbrott i . För att en gär- ning skall betraktas som terroristbrott krävs att den allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation. Dessutom krävs att avsikten med gärningen är att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, att otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mel- lanstatlig organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd, eller att allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konsti- tutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellan- statlig organisation. De gärningar som under dessa förutsättningar skall utgöra terroristbrott är bl.a. mord, människorov, sabotage, kapning, spri- dande av gift eller smitta och olovlig befattning med kemiska vapen. Straffet för terroristbrott är fängelse , lägst och högst eller på livstid. Om brottet är mindre grovt, är straffet fängelse, lägst två och högst . Försök, förberedelse och stämpling till samt under- låtenhet att avslöja terroristbrott är också straffbart. I likhet med vad som gäller för särskilt grova brott, är svenska domstolar behöriga att döma över terroristbrott och försök därtill oavsett var i världen och av vem det har begåtts. De begrepp som tidigare användes i lagstiftningen för att beskriva vilka gärningar som skall anses utgöra terrorism har också, till följd av lagen om straff för terroristbrott, ersatts med en hänvisning till terrorist- brott enligt den lagen. Detta innebar bl.a. en ändring i lagen om särskild utlänningskontroll på så sätt att begreppet våld, hot eller tvång för poli- tiska syften ersattes med en hänvisning till sådan brottslighet som avses i lagen om straff för terroristbrott. Slutligen slopades undantaget i 1 § andra stycket lagen om särskild utlänningskontroll. Det är därmed numera möjligt att utvisa en utlänning enligt lagen, om utlänningen kan befaras begå eller medverka till terro- ristbrott i ett annat land än , även om gärningen har övervägande karaktär av politiskt brott. Som skäl för denna ändring anges i motiven till lagstiftningen att det står i överensstämmelse med den internationella utvecklingen på området och att det kan vara stötande och osolidariskt mot den stat där terroristbrottet planeras ske att inte kunna utvisa i dessa fall (prop. 2002/03:38 s. 82). Regeringens redogörelse för tillämpningen av Skr. lagen om särskild utlänningskontroll Regeringen har fattat fem beslut enligt lagen till . Tre ärenden gällde omprövning av tidi- gare meddelade utvisningsbeslut, där regeringen avslog ansökningar om upphävande av utvisningsbesluten enligt lagen. Två ärenden avsåg pröv- ning av om två personer skulle utvisas ur med stöd av lagen. Be- träffande dessa ärenden kan följande nämnas. Säkerhetspolisen () anmälde två ärenden om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll hos regeringen. Ärendena gällde två personer som hade rest in i och sökt asyl och därefter blivit föremål för förvarstagande enligt 9 § lagen om särskild utlänningskontroll. yttrade sig i ärendena och det bekräftades under handläggningen att personerna hade sökt asyl i . Förhandlingar i frågorna om förvar och utvisning hölls i . Regeringen beslutade att personerna skulle utvisas enligt lagen om särskild utlänningskontroll och utvisningsbesluten för- enades med ett förbud att återvända till . Verkställig- heten skulle ske till eller annan stat som enligt Dublinkonven- tionen var förpliktad att efter begäran återta personerna, såvida inte per- sonerna själva kunde visa att de kunde tas emot i ett annat land. I skälen för besluten angav regeringen bl.a. följande. Den organisation som Sä- kerhetspolisen har lämnat information om utövar våld och annan brottslig verksamhet för politiska syften och personerna har på visst sätt anknyt- ning till organisationen samt till en i ett annat europeiskt land pågående utredning med koppling till terrorism. Personerna har också strax före inresan till haft kontakter med personer och grupper som har kopplingar till terroristverksamhet. Regeringen fann mot bakgrund av de samlade uppgifterna att det kunde befaras att personerna skulle komma att begå eller medverka till sådan brottslig gärning som innefattade våld, hot eller tvång för politiska syften som avsågs i den då gällande 1 § första stycket 2 lagen om sär- skild utlänningskontroll. Säkerhetspolisen verkställde utvisnings-besluten . Nedan redovisas antalet fall där lagen har tillämpats, dvs. när regeringen har fattat beslut enligt lagen. I redovisningen ingår både nya utvisningsärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll och ären- den där omprövning har begärts av tidigare meddelade utvisningsbeslut. 1991/1992 lagen tillämpades 1992/1993 lagen tillämpades 1993/1994 lagen tillämpades inte 1994/1995 lagen tillämpades vid fem tillfällen 1995/1996 lagen tillämpades vid fyra tillfällen 1996/1997 lagen tillämpades inte 1997/1998 lagen tillämpades 1998/1999 lagen tillämpades inte 1999/2000 lagen tillämpades lagen tillämpades vid fyra tillfällen Det kan därmed konstateras att lagen har tillämpats vid totalt 28 till- fällen den har varit i kraft. 6 Den internationella terrorismens utveckling Det har inte förekommit några terroristattacker i till . Sex svenska medborgare dödades dock vid bombattentatet vid ett diskotek på i . Fallet med de två svenskar som fördes bort i gräns- området mellan , och är alltjämt olöst. Alla upp- gifter som kommer fram undersöks dock i syfte att försöka få reda på vad som hände. inträffade flera allvarliga terroristattacker som ex- empelvis angreppet på den franska oljetankern utanför , bombattentatet på och attentatet mot ett turisthotell i , Ke- nya. I samband med den sistnämnda händelsen undgick ett israeliskt charterplan, som just lyft, att träffas av två luftvärnsmissiler. har ytterligare bombattentat ägt rum i och i . Det globala misstänks på ett eller annat sätt ha medverkat i, i vart fall något eller några av de nämnda terroristdåden. Även om anses försvagat till följd av alla motåtgärder efter at- tentatet , bedöms det alltjämt ha både ambition och förmåga att agera främst mot och , men också mot andra västerländska intressen och mot muslimska stater med regimer som anses vara allt för västvänliga. Al-Qaidas nätverk består av enskilda aktörer med både avsikt och för- måga att agera i linje med nätverkets övergripande målsättningar. Om stora spektakulära aktioner, liknande attentaten , numera kan visa sig för svåra att utföra, kan istället väljas s.k. mjuka mål och kanske mer slumpvis utvalda objekt. Terrorattentat, ofta riktade mot civilbefolkning, där en person avsiktligt spränger sig själv i luften, har fått ökad spridning, inte minst därför att dessa attentat är så svåra att skydda sig mot. Risken för att terrorister förvärvar biologiska, kemiska, radiologiska eller nukleära massförstörelsevapen, ger hotet från terroris- men en ny dimension. Konflikten i har annars åter kommit att dominera bilden. Den av , , och FN antagna färdplanen för en fredlig lösning sjösattes och accepterades efter hand av såväl som av den Palestinska myndigheten. , Hamas och Islamiska träffade parallellt med denna en intern överenskommelse om stopp på alla attacker mot och israeler . Den nedgång av våldsnivån som därefter följde blev dock kortvarig. Redan innan färd- planen hade börjat genomföras skedde flera terrorattentat. Även i övrigt har huvuddelen av det politiskt eller religiöst motiverade våldet fortsatt inom etablerade konfliktområden såsom , Alge- riet och samt och konflikt om Kashmir. positiva utvecklingen på , som inleddes med en vapenvila i de- cember 2001, fortsatte . Det ger anledning till en försiktig optimism om en fortsatt fredsprocess mellan landets regering och den tamilska separatiströrelsen , de . I har yttringar av inhemsk terrorism fortsatt i där den baskiska separatiströrelsen riktat sina aktioner bl.a. mot polis och representanter för rättsväsendet. På utgör vissa utbrytargrup- per från alltjämt ett hot mot säkerheten. myndigheter lyckats gripa medlemmar i den Revolu- Det internationella samfundets åtgärder mot terrorism De intensiva internationella ansträngningarna mot terrorism som följde efter händelserna , gick in i ett något lugnare skede präglat av upp- följning och genomförande. Inom EU fortsatte arbetet på grundval av den handlingsplan mot terro- rism som antog , bl.a. om att utarbeta ett rambeslut om bekämpande av terrorism, att motarbeta finan- siering av terrorism, att bättre samordna unionens globala insatser på området samt att fortsätta att utveckla de internationella instrumenten En rad åtgärder för att stärka det operativa polisarbetet har också vidtagits, främst för att förbättra informationsutbytet och samord- ningen av insatser. Listan på personer, vars tillgångar skall frysas enligt rådets förordning 881/2002 beträffande införande av vissa särskilda re- striktiva åtgärder mot vissa associerade personer och enheter m.m. med , nätverket och talibanerna, har uppdaterats ett tjugotal gånger under aktuell tidsperiod. EU har även vid fyra tillfällen uppdaterat sin egenhändigt upprättade lista över terrorister och terrorist- organisationer, kopplad till genomförandet av FN:s säkerhetsråds resolu- tion 1373 (2001). När det gäller att samordna EU:s globala insatser på ett mer politiskt plan har det i praktiken blivit fråga om att i den politiska dialogen med tredje land mer aktivt föra in frågor om terrorism eller att beakta dessa frågor när EU sluter avtal med sådana stater. att genom främjande av handel, investeringar och utvecklingssamarbete samt mänskliga rättigheter söka motverka uppkomsten av terrorism. skilt tekniskt bistånd i kontraterrorism är dessutom under utveckling i samråd med FN för att bistå med tillämpningen av FN:s säkerhetsråds resolution (2001) riktad mot terrorism i allmänhet. Inom FN pågår fortfarande arbetet på två oavslutade konventioner mot terrorism; ett förslag till övergripande konvention mot internationell ter- rorism respektive ett förslag till konvention mot nukleär terrorism. Inom har man utarbetat ett tilläggsproto- koll till den europeiska konventionen om bekämpande av terrorism (1977), vilket undertecknats av . Protokollet innebär att anslutna stater i förhållande till vissa typer av brott inte får åberopa vägransgrun- den politiska brott för att vägra utlämning eller internationell rättslig hjälp i brottmål. 2002 antagit riktlinjer om mänskliga rättigheter och kampen mot terro- Ett organ av särskild betydelse mot finansiering av terrorism och där Skr. 2003/04:46 aktivt medverkar är Aktionsgruppen mot penningtvätt (Financial Action Task Force on Money Laundering) eller mera känt som FATF, som kompletterat sina 40 rekommendationer mot penningtvätt med 8 speciella rekommendationer mot finansiering av terrorism. FATF har genomfört en översyn av rekommendationerna samt ar- betat med att ta fram närmare riktlinjer för deras tolkning och tillämp- ning. I regeringsförklaringen framhölls att den interna- kampen mot terrorism skall bedrivas med full respekt för folk- rätten, de mänskliga rättigheterna och rättssäkerheten. Detta utgör led- stjärnan för arbete på området. Frågan har börjat få ökad upp- märksamhet också internationellt. Som exempel kan nämnas att antog en resolution som understryker att staterna i kampen mot terrorismen måste uppfylla sina förpliktelser i enlighet med internationell rätt och särskilt de mänskliga rättigheterna, flyktingrätten och humanitärrätten. Inom Internationella sjöfartsorganisationen pågår en översyn av konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säker- het och tilläggsprotokollet om bekämpande av brott mot säkerheten för fasta plattformar på kontinentalsockeln. Konventionen och dess protokoll har ratificerats av . Bl.a. diskuterar man att utvidga kriminalise- ringsbestämmelserna och att införa bestämmelser om rätt att borda far- tyg. Syftet är att förbättra möjligheterna att bekämpa terrorism. för rättsliga och inrikes frågor träffade en politisk överenskommelse om innehållet i ett rambeslut om angrepp mot informationssystem. Rambeslutet innehåller bl.a. be- stämmelser om vilka handlingar som skall vara straffbara som sådana angrepp och vilka påföljder brotten skall kunna leda till. Rambeslutet omfattar inte endast angrepp som utgör terroristattacker men motiveras bl.a. av en stigande oro för terroristattacker mot informationssystem som ingår i staters vitala infrastruktur. Frågan om rambeslutets antagande och genomförande bereds i . Behovet av gemensamma regler om IT-relaterade brott har tidigare uppmärksammats inom . En konvention om IT-relaterad brottslighet antogs och undertecknades av . Frå- gan om ratificering av konventionen bereds i regerings- kansliet. Under har det bildats en nordisk arbetsgrupp som skall studera hur mänskliga rättigheter och rättssäkerhetsaspekter bäst kan tas till vara i det vidare nationella och internationella arbetet mot terrorism. Arbetet skall utmynna i en rapport . Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , , ., , , Andnor, Nuder, , , , Jämtin Regeringen beslutar skrivelse 2003/04:46 med redogörelse för tillämpningen av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.