prop · GQ03110 · 2003-03-27 00:00:00 — Frågan om behovet av en nationell frekvensplan togs upp i propositio- nen Telelag och en förändrad verksamhetsform för , m.m. 1992/93:200, s. 187 f.). Där anfördes som skäl för en sådan plan och ratifikationen av tele- konventionerna skall se till att radioanvändningen inom sker inom de ramar och efter de förutsättningar som läggs fast i RR. Genom detta är vi beträffande väsentliga delar av radioanvändningen inom Sve- rige styrda av . I angiven proposition sades också att en grundläggande planering som är lätt tillgänglig och på svenska språket kan bidra till förståelse för de begränsningar som ligger i regleringen och främja att lever upp till de folkrättsliga förplik- telserna på radioområdet. Det är också av betydelse för olika intressenter att veta vilka förutsättningar som gäller för radioanvändningen. Sådana intressenter är bl.a. tillverkare och leverantörer av radioutrustning, nät- operatörer, företag som utnyttjar radiokommunikationer m.fl. Särskilt gäller detta mindre företag och enskilda användare. Sammantaget leder detta till samma slutsats som i prop. 1992/93:200, nämligen att det bör finnas en sammanhållen grundläggande frekvens- plan för landet. Frågan om den rättsliga statusen på frekvensplanen är av stor betydelse för regelverkets utformning. Om frekvensplanen görs bindande kan för- modligen behovet av att använda sig av individuella tillstånd minska. Enligt artikel 5.1 i auktorisationsdirektivet är det också avsikten att medlemsstaterna inte skall kräva att individuella nyttjanderätter beviljas som förutsättning för användning av radiofrekvenser, om risken för skadlig störning är försumbar. Medlemsstaterna skall då i stället knyta villkoren för användning av radiofrekvenser till den allmänna auktorisa- tionen, dvs. det generella regelverket. I förarbetena till lagen om radio- kommunikation diskuterades frågan om frekvensplanens rättsliga status (prop. 1992/93:200, s. 188). Därvid angavs att föreskrifter om fördel- ningen av frekvensutrymmet kräver lagform med hänsyn till reglerna i yttrandefrihetsgrundlagen och regeringsformen. De bestämmelser utöver lagregleringen som kan förekomma får inte vara mer betungande än att de kan betecknas som s.k. verkställighetsföreskrifter. Samma bedömning är alltjämt giltig. Vid sådana förhållanden talar dynamiken inom radio- området starkt emot att lagstifta på en sådan detaljeringsgrad som frekvensplanen innebär. Slutsatsen är därför även att frekvensplanen inte bör ges lagform. Det som återstår då är att skilja ut de grundläggande faktorerna och endast ha med dessa i lagen. Detalj- regleringen får ges en annan form. I praktiken återstår knappast någon annan form för den än som ett allmänt råd som ges ut av myndigheten på radioområdet. Allmänna råd är inte bindande. Frekvensplanen har betydelse som intern vägledning för PTS i samband med tillståndsgivning. Den utgör informationskälla till såväl befintliga som framtida radio- användare om PTS ställningstaganden till hur olika radiotillämpningar skall passas in i radiospektrum. De allmänna råd som utformas skall givetvis stå i överensstämmelse med lagen och bl.a. beakta intresset av yttrande- och informations- friheten. Av betydelse i sammanhanget är även kommissionens konkurrens- direktiv (se avsnitt 5.7) som föreskriver att medlemsstaterna skall offentliggöra eller på begäran tillhandahålla en tilldelningsplan för de frekvenser som reserverats för mobil- och personkommunikationstjänster samt planerna för den framtida utökningen av frekvenser för detta ända- Prop. 2002/03:110 mål. Regeringens förslag: Det skall krävas tillstånd för att här i landet eller på ett svenskt fartyg eller luftfartyg utomlands få använda en radio- sändare. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Inga remissinstanser invänder emot att det skall krävas tillstånd för att här i landet eller på ett svenskt fartyg eller luft- fartyg utomlands få använda en radiosändare. Skälen för regeringens förslag: Artikel 5 i auktorisationsdirektivet innehåller den grundläggande regleringen för nyttjanderätter till radio- frekvenser och nummer ur nationell nummerplan för elektroniska kommunikationsnät. Beträffande radiofrekvenser anger punkten 1 i arti- keln att medlemsstaterna i första hand bör undvika att ställa krav på till- stånd (individuella nyttjanderätter), särskilt om risken för skadlig stör- ning är försumbar. Regeringen anser dock att det som , bl.a. be- roende på den svenska frekvensplanens rättsliga status (se avsnitt 14.2), skall krävas särskilt tillstånd. Regeringens förslag: Försvarsmakten, och till viss del samt Polisen skall vara undantagna från tillståndsplikten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall beträffande viss radioanvändning kunna meddela föreskrifter om un- dantag från tillståndsplikten. Den som är undantagen från tillståndsplikt skall vid tillämpningen av bestämmelserna i lagen anses ha tillstånd för att använda radio- sändare. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera mobiloperatörer ansluter sig till utred- ningens förslag om utökning av undantagsmöjligheten. kar att det dock bör beaktas att spektrum som avsätts för allmän använd- ning vanligen inte kan utnyttjas för annat ändamål när ett tidsbegränsat undantag löper ut. Skäl till regeringens förslag: Liksom bör tillståndskrav inte gälla för användning av radiomottagare. Enligt lagen om radio- kommunikation (LRK) gäller vidare att Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt och , till viss del, samt Polisen är undantagna från tillståndsplikten. Dessa regler bör föras över till den nya Lagrådet har invänt mot användningen av uttrycket Polisen i detta I lagstiftning används emellertid uttrycket polisen med eller utan stor begynnelsebokstav som en sammanfattande beteckning för de myndigheter som ingår i polisorganisationen (se t.ex. 1 och 2 §§ polislagen (1984:387) och 5 kap. 1 § polisförordningen (1998:1558). Med polisen avses i sådana sammanhang inte bara de lokala polis- myndigheterna utan också , , samt . Regeringen anser inte att den föreslagna lagtexten kommer att leda till några oklarheter av det slag som Lagrådet antyder. Det är, tvärt om, re- geringens uppfattning att den föreslagna undantagsregeln har en tillräck- lig grad av precision genom användningen av uttrycket Polisen. Dess- utom används, som Lagrådet påpekar, uttrycket Polisen i den betydelse som angetts i 6 § LRK. Det har inte framkommit att några tillämp- ningssvårigheter skulle ha förelegat därvidlag. LRK innehåller även en bestämmelse om möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela undantag från kravet på individuellt tillstånd för vissa specifika fall, nämligen för radio- sändare som utnyttjar särskilt bestämda gemensamma frekvenser, radio- sändare på utländska fartyg, luftfartyg eller motorfordon och radio- sändare som används av en person som inte har hemvist i . En motsvarande paragraf bör tas in i lagen om elektronisk kommunikation. Vissa modifieringar bör dock övervägas särskilt med hänsyn till att något generellt undantag från individuell tillståndsplikt enligt artikel 5.1 i auktorisationsdirektivet inte föreslås. Det bör här klargöras att undantaget från tillståndsplikt i detta fall inte innebär att villkoren för användning av radiofrekvenser knyts till den allmänna auktorisationen. Det är i stället fråga om ett rationellt förfa- rande beträffande vissa typer av användning. De villkor som enligt auktorisationsdirektivet får knytas till nyttjanderätter till radiofrekvenser måste därför anses tillämpliga också vid ett förfarande med undantag från tillståndsplikt. När det gäller tillämpningsområdet för undantagsregeln bör detta ut- ökas i förhållande till LRK genom en generell rätt att meddela undantagsföreskrifter, eftersom detta utvidgar området för en rationell tillståndshantering betydligt. Frågan om villkor som får knytas till ett undantag från tillståndsplikt behandlas i avsnitt 14.4. Med hänsyn till grundlagsskyddet måste de vill- kor som får förenas med undantag från tillståndsplikt framgå direkt av lag. Liksom enligt LRK bör gälla att den som är undantagen från tillståndsplikt skall vid tillämpningen av bestämmelserna i lagen anses ha tillstånd för att använda radiosändare. Regeringens förslag: Den positiva inriktningen vid bedömningar av tillståndsansökningar för radiofrekvenser och bedömningsgrunderna enligt lagen (1993:599) om radiokommunikation skall bibehållas. En ny bedömningsgrund om att tillstånd att använda radiosändare skall beviljas om radioanvändningen utgör en effektiv användning av frekvensutrymmet skall införas. Det skall dessutom anges att en ansö- kan om tillstånd skall kunna nekas om det finns skälig anledning att anta att radiosändaren kommer att användas i strid med tillstånds- villkoren. Om användningen av frekvensutrymme samt villkoren och förfa- randet för beviljande av tillstånd att använda radiosändare har harmo- niserats i enlighet med internationella avtal som har anslutit sig till eller bestämmelser antagna med stöd av Fördraget om upp- rättandet av Europeiska gemenskapen, skall den som har beviljats så- dant tillstånd anses ha tillstånd enligt lagen. Det skall vidare gå att bevilja tillstånd för viss radioanvändning och tillstånd att använda enskilda radiosändare inom ramen för denna användning vid ett annat tillfälle. Utredningens förslag: Utredningens förslag överensstämmer i stort med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. IT-Företagen, Swefour, , TeliaSonera, m.fl. är dock kritiska mot möjligheten för tillstånds- myndigheten att bedöma om radioanvändningen utgör en effektiv an- vändning av frekvensutrymmet. anser att det i och med att till- stånd kan nekas p.g.a. tidigare återkallat tillstånd finns en möjlighet att belägga operatörer med ett slags näringsförbud. Skälen för regeringens förslag: Grunderna för att ge tillstånd och tilldela frekvenser enligt lagen om radiokommunikation (LRK) anges i prop. 1992/93:200, s. 191. Där sägs att genom reglerna skall ordning i etern upprätthållas för att så många som möjligt skall kunna få rätt att använda radio och för att radioanvändningen skall ske på ett effektivt sätt. Reglerna skall vidare syfta till att den som har fått tillstånd till radioanvändning skall vara skyddad från ingrepp och till att använd- ningar av betydelse från yttrande- och informationsfrihetssynpunkt samt den radioanvändning som behövs inom försvaret skall ha företräde. Ge- nom en ändring kom även polisen att få sådant företräde. Vidare anges i motiven att som grund för tillståndsprövningen skall gälla att en ansökan om att få använda radiosändare skall beviljas under förutsättning att radioanvändningen inte kommer att skadligt påverka annan radio- användning i eller i utlandet, radioanläggningen uppfyller be- stämda tekniska krav, radioanläggningen inte kommer att hindra den fria åsiktsbildningen, radioanvändningen kan ske med bibehållande av bered- skap för utveckling av befintliga och nya radioanvändningar samt att radioanvändningen inte kommer att inkräkta på det frekvensutrymme som behövs för försvarsmakten m.fl. samt polisen. LRK att för bifall till en ansökan om rätt att använda radiosändare för sådan verksamhet som är särskilt reglerad i annan lag förutsätts att med- givande enligt den lagstiftningen föreligger. Artikel 9.1 i ramdirektivet föreskriver att medlemsstaterna skall säker- ställa en effektiv förvaltning av radiofrekvenserna för elektroniska kommunikationstjänster inom sitt territorium i enlighet med artikel 8 samma direktiv om de allmänna målen och regleringsprinciperna. Enligt artikel 5.2 i auktorisationsdirektivet skall medlemsstaterna, om individuella rättigheter måste beviljas för användningen av radio- frekvenser och nummer, på begäran bevilja företag som tillhandahåller eller nyttjar nät eller tjänster enligt den allmänna auktorisationen sådana rättigheter. Det gäller dock inte om det skulle strida mot bestämmelserna om villkor som är fogade till den allmänna auktorisationen och till nyttjanderätter till radiofrekvenser och nummer eller andra särskilda skyldigheter. Direktivet lämnar också öppet för att det kan finnas behov av att begränsa det antal nyttjanderätter som skall beviljas till radio- frekvenser. Tillståndsprövning skall vidare ske med beaktande av intres- set av att säkerställa att resurserna används på ett effektivt sätt. I andra stycket i artikel 5.2 anges att sådana nyttjanderätter skall be- viljas genom ett öppet och icke-diskriminerande förfarande med god in- syn. anges att detta inte påverkar de särskilda kriterier och för- faranden som medlemsstaterna antagit för att bevilja nyttjanderätter till radiofrekvenser för leverantörer av innehåll i radio- och TV-sändningar för att verka för de mål som avser allmänintressena i enlighet med gemenskapslagstiftningen. bör, bl.a. med hänsyn till kraven på att säkerställa spektrumeffektivitet, hänvisningen till villkoren som får knytas till nyttjanderätter till radiofrekvenser och undantaget för särskilda kriterier och förfaranden för att bevilja nyttjanderätter till radiofrekvenser för le- verantörer av innehåll i radio- och TV-sändningar, i stort sett anses för- enligt med grunderna för att ge tillstånd såsom de anges i LRK. Dessa kan därför i huvudsak bibehållas i den nya lagen. Bland de villkor som får ställas i samband med tillståndsgivning enligt LRK finns skyldighet för sökanden att dela frekvensutrymme med någon annan. Som framgår av avsnitt 14.4 föreslås att möjligheten att uppställa detta villkor skall behållas i den nya lagen. Skadlig störning kan därför komma att få tålas, om medgivande att dela frekvensutrymme med någon annan har lämnats för den andra radioanvändningen (se även i av- snitt 14.6). Det skall därför läggas till under grunderna för tillstånds- givningen att det är otillåten skadlig störning som inte får antas kunna uppkomma. Den positiva inriktningen enligt LRK bör sättas i samband med att fre- kvensbristen har tilltagit markant i förhållande till hur situationen var vid LRK:s tillkomst. Effektivare frekvensanvändning ur tek- nisk synvinkel gör visserligen att frekvensutrymmet räcker till flera an- vändare men tillkommer alltfler användare och användnings- områden. Risken för frekvensbrist gör att statens roll som främjare av ett effektivt användande av radiofrekvenser bör stärkas. I artikel 8.2 d i ramdirektivet sägs att de nationella reglerings- myndigheterna skall främja konkurrens vid tillhandahållandet av elektro- niska kommunikationsnät och kommunikationstjänster samt tillhörande faciliteter och tjänster och därvid bl.a. främja en effektiv användning och säkerställa en ändamålsenlig förvaltning av radiofrekvenser och nummer- resurser. En allt större efterfrågan av radiospektrum gör det svårt att på en gång kunna ta till vara olika radioanvändares behov inom områden såsom telekommunikation, ljudradio och TV, transport, forskning och utveck- ling samt polisens och försvarets verksamheter. Den positiva inriktningen vid bedömningar av tillståndsansökningar för radiofrekvenser bör bibe- hållas, men det måste vara möjligt för tillståndsmyndigheten att ta hänsyn till olika intressen vid frekvenstilldelningen, utöver de som följer av intresset för den fria åsiktsbildningen. Det kan därvid vara fråga om samhällsekonomiska aspekter eller den övergripande samhällsnyttan av en viss radioanvändning. Denna regel är dock inte tillämpbar på För- svarsmakten, och till viss del verk samt Polisen. Detta eftersom det inte finns krav på tillstånd för dem. Det är viktigt att behoven hos olika sektorer och intressen i samhället, med tillhörande behov av radiofrekvenser, kan tillgodoses i rimlig om- fattning. Detta kan ge upphov till svåra avvägningar, men i en situation där frekvensbrist kan uppkomma är det inte tillfredsställande att bara förlita sig till principen att den som först ansöker om ett tillstånd som avser ett ledigt frekvensutrymme skall beviljas detta, utan avseende på vilket behov som finns i samhället av ifrågavarande radio- användningar. Intresseavvägningar görs i och för sig redan enligt LRK. Den nya la- gen bör dock tydligare avspegla behovet av balansen mellan olika sekto- rer och intressen i samhället. Det bör möjliggöras genom att det såsom en ny bedömningsgrund införs att tillstånd att använda radiosändare skall beviljas om radioanvändningen utgör en effektiv användning av frekvensutrymmet. Regeringen anser att det bör vara tillstånds- myndigheten som liksom får göra de rimlighetsöverväganden som erfordras mellan samhällsnyttan och nödvändigheten av olika konkurre- rande radioanvändningar. Härigenom kan exempelvis möjligheten att säkerställa säkra förbindelser för flyg och sjöfart främjas. Det är också möjligt att undvika ett framtida underutnyttjande av radiospektrumet. De rimlighetsöverväganden som avses torde dock i första hand gälla mellan olika slags radioanvändningar, t.ex. mobil kontra fast radio, satellit kontra terrester, och inte mellan olika aktörer för samma slag av radio- användning. Räcker ett frekvensutrymme inte till för alla som vill an- vända det för en viss radioanvändning är det särskilt reglerat i lagen hur antalet tillstånd som beviljas inom ett frekvensutrymme får begränsas, om det är nödvändigt för att garantera en effektiv användning (se av- snitt 14.3.3). Bestämmelsen om att tillstånd att bevilja radiosändare skall beviljas om radioanvändningen utgör en effektiv användning av frekvensutrymmet bör dock kunna användas för att inte bevilja ett till- stånd även om det för tillfället inte finns några andra sökanden, om det kan antas att frekvensutrymmet i en överblickbar framtid kan behövas för annan radioanvändning som enligt tillståndsmyndighetens bedömning utifrån samhällsnyttan utgör en mera effektiv användning av frekvens- utrymmet än den för tillfället aktuella sökandens användning skulle ut- göra. En viktig grundprincip är dock att det bör krävas starka skäl för att neka tillstånd för verksamhet som avses i 1 kap. 1 § tredje stycket yttrandefrihetsgrundlagen. Likaså bör kravet på att nytillkommande an- vändning inte skall kunna antas komma att hindra sådan radio- kommunikation som är särskilt viktig med hänsyn till den fria åsikts- bildningen fortsätta gälla. En särskild grund för att vägra tillstånd bör vara att sökanden har fått ett tillstånd återkallat eller det av annan liknande anledning finns skälig anledning att anta att sökanden inte kommer att följa meddelade villkor. Att det skall finnas skälig anledning till antagandet innebär att det skall framstå som klart mer sannolikt att en överträdelse kommer att ske än det motsatta förhållandet. Att ett tillstånd blivit återkallat till följd av användning i strid mot gällande tillståndsvillkor bör presumera ett så- dant antagande. Det blir då sökandens sak att föra fram omständigheter som gör att tillstånd ändå skall beviljas. Har det gått mer än fyra till från återkallelsen bör däremot återkallelsen i sig inte vara tillräcklig för att presumera ett antagande om att sökanden inte kommer att följa meddelade villkor. Det bör i sammanhanget beaktas på vilken grund till- ståndet blivit återkallat då ett indirekt näringsförbud givetvis inte är av- sikten. Förarbetena till LRK kan i övrigt alltjämt tjäna som vägledning vid tolkning av prövningsgrunderna. I artikel 8 i auktorisationsdirektivet anges att om användningen av radiofrekvenser har harmoniserats, villkor och förfaranden för tillträde har överenskommits och de företag som skall tilldelas radiofrekvenser har utsetts i enlighet med internationella avtal och gemenskaps- bestämmelser, skall medlemsstaterna bevilja nyttjanderätt till sådana radiofrekvenser i enlighet med dessa bestämmelser. Under förutsättning att alla nationella villkor i samband med nyttjanderätten till de berörda radiofrekvenserna har uppfyllts vid ett gemensamt urvalsförfarande, får medlemsstaterna inte införa några ytterligare villkor, ytterligare kriterier eller förfaranden som skulle begränsa, ändra eller fördröja ett korrekt genomförande av den gemensamma tilldelningen av sådana radio- frekvenser. Artikeln avser fallet att tillståndsförfarandet och villkoren för tillstånd för en viss radioanvändning har harmoniserats inom gemenskapen, t.ex. som en följd av tillämpning av radiospektrumbeslutet. Tillstånden bevil- jas dock nationellt. För dessa fall föreslås en särskild regel om tillstånds- villkor, se avsnitt 14.4. Artikel 8 täcker därutöver den s.k. one stop shop- ping-proceduren, som innebär att t.ex. ett tillstånd som gäller i hela ge- menskapen behöver sökas bara i en medlemsstat. En sådan procedur har länge diskuterats inom ramen för CEPT beträffande satellitbaserad tele- foni och datatrafik. I ingressen till auktorisationsdirektivet anges att överenskommelser på europeisk nivå om harmonisering av tilldelningen av radiofrekvenser till särskilda företag bör följas strikt av medlemsstaterna vid beviljande av nyttjanderätter till radiofrekvenser från den nationella frekvensplanen. För de fall det föreligger ett fullständigt harmoniserat förfarande för tillståndstilldelning skall det införas en korresponderande regel i den nya lagen. I fall där användningen av frekvensutrymme samt villkoren och förfarandet för beviljande av tillstånd att använda radiosändare har har- moniserats i enlighet med internationella avtal som har anslutit Prop. 2002/03:110 sig till eller bestämmelser antagna med stöd av Fördraget om upprättan- det av Europeiska gemenskapen, skall den som har beviljats sådant till- stånd inte behöva tillstånd enligt huvudregeln i den nya lagen. Den sammanslagning av telelagen (1993:597) och LRK som här före- slås innebär att endast ett tillstånd krävs mot tidigare ett tillstånd enligt telelagen för t.ex. mobila teletjänster och ett tillstånd för t.ex. bas- stationer enligt LRK. Det kan finnas anledning, t.ex. i samband med till- stånd för radiosändare för mobila elektroniska kommunikationstjänster, att kunna bevilja tillståndet vad avser viss radioanvändning vid ett till- fälle och vad avser de individuella radiosändarna, t.ex. enskilda bas- stationer, vid ett annat tillfälle. Detta bör underlätta både för den myn- dighet som utfärdar tillstånd och för sökanden. Det föreslås därför att en sådan möjlighet införs i den nya lagen. Regeringens förslag: Antalet tillstånd som beviljas i ett frekvens- utrymme skall kunna begränsas, om det är nödvändigt för att garantera en effektiv användning av radiofrekvenser. Vid begränsat frekvens- utrymme skall tillstånd beviljas efter allmän inbjudan till ansökan, om inte radioanvändningen huvudsakligen avser utsändning till allmän- heten av radioprogram eller liknande, avser privat bruk eller uteslu- tande skall bedrivas för att tillgodose allmän ordning och säkerhet. Tillstånd skall då meddelas antingen efter ett jämförande urvals- förfarande, ett anbudsförfarande där det pris sökanden är villig att be- tala för tillståndet skall vara utslagsgivande eller en kombination av dessa förfaranden. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: (), Swefour, , , , , och TeliaSonera tillstyrker att auktion skall kunna an- vändas för att fördela tillstånd, medan och fö- redrar att ett jämförande urvalsförfarande används. Enligt PTS upp- fattning saknas motiv för att undanta själva transmissionen av radio- och TV-program från inbjudningsförfarandet. anser att frekvensband av de slag som inom luftfarten nyttjas för den operativa verksamheten bör undantas från allmän inbjudan. TeliaSonera menar att generella föreskrifter om urvalsmetoden och de huvudsakliga principerna för utformningen av respektive metod till ledning för myndigheten inte skall kunna delegeras till myndigheten. Skälen för regeringens förslag: I artikel 7 i auktorisationsdirektivet finns regler om förfarande för att begränsa det antal nyttjanderätter som skall beviljas till radiofrekvenser.