prop · GQ03110 · 2003-03-27 00:00:00 — Informationskravet innebär givetvis inte att företag skall tvingas publi- Prop. 2002/03:110 cera affärshemligheter. Det bör poängteras att myndigheten skall beakta de berörda parternas synpunkter innan kravet på offentliggörande fram- ställs. Härvid skall myndigheten bl.a. ta hänsyn till kostnaden för att upp- rätthålla informationens adekvans och aktualitet. Vid information om kvalitet får myndigheten specificera vissa para- metrar, definitioner och mätmetoder som operatörerna skall använda sig av vid presentationen av informationen. Detta är särskilt viktigt ur slut- användarsynpunkt, för att det underlag som offentliggörs skall kunna jämföras med information från annan operatör. Regeringens förslag: Den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig telefonitjänst skall lämna ut abonnentuppgifter som inte omfattas av sekretess eller tystnadsplikt till den som bedriver eller avser att be- driva abonnentupplysning. Uppgifterna skall lämnas ut på villkor som är rättvisa, kostnadsorienterade och icke-diskriminerande. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Utredningen föreslog att en skyldighet att tillhandahålla telefonist- tjänst införs i lagen. Remissinstanserna: Enligt talar förutsebarhetsskäl för att den närmare innebörden av kostnadsorienterade villkor regleras i lag. anser att det i lagtexten måste framgå att en operatör som tillhandahåller abonnentdata har rätt till ersättning för samtliga kostnader. Skälen för regeringens förslag: Utöver regleringen i artikel 5 i USO- direktivet om att det skall finnas en fullständig abonnentförteckning och nummerupplysningstjänst, innehåller direktivet en bestämmelse i arti- kel 25.1 som kräver att medlemsstaterna skall säkerställa att abonnenter på allmänt tillgängliga telefonitjänster har rätt att upptas i den allmänt tillgängliga abonnentförteckning som avses i artikel 5.1 a i samma direk- tiv. Vidare åvilar det medlemsstaterna enligt punkten 2 i samma artikel att se till att samtliga företag som tilldelar abonnenter telefonnummer till- mötesgår varje rimlig begäran om att få tillgång till ändamålsenlig in- formation, i ett avtalat format på villkor som är rättvisa, objektiva, kostnadsorienterade och icke-diskriminerande, i syfte att tillhandahålla allmänt tillgängliga nummerupplysningstjänster och abonnent- förteckningar. Medlemsstaterna skall enligt artikel 25.325.5 även säkerställa att slut- användare som är anslutna till det allmänna telefonnätet har tillgång till telefonisttjänster och nummerupplysningstjänster i enlighet med arti- kel 5.1 b, att ingen inskränkande reglering som hindrar slutanvändare i en medlemsstat från att direkt få tillträde till nummerupplysningstjänsten i en annan medlemsstat bibehålls samt att vad som föreskrivs i teledata- skyddsdirektivet om behandling av personuppgifter och skydd för privatlivet iakttas (efter ikraftträdandet av direktivet om integritet och elektronisk kommunikation avses i stället det direktivet). Med tillgång till telefonisttjänst skall förstås möjlighet för en slut- användare att få ett samtal kopplat. Detta sker via nummer- upplysningstjänsten, varför telefonisttjänsten varit formellt avskaffad i . Då möjligheten att få samtal kopplade tillgo- doses på annat sätt än genom en formell telefonisttjänst saknas skäl att införa bestämmelser om telefonisttjänst i den nya lagen. Regler rörande nummerupplysning finns i 6668 §§ telelagen efter att lagen varit föremål för en översyn (Abonnent- upplysning, prop. 2001/02:98). I bestämmelsen förpliktas en teleoperatör som har tilldelat abonnenter telefonnummer att tillgodose varje rimlig begäran om att lämna ut de abonnentuppgifter som inte omfattas av tystnadsplikt enligt 45 § första stycket telelagen till den som bedriver eller avser att bedriva abonnentupplysning. Uppgifterna skall lämnas ut på villkor som är rättvisa, kostnadsorienterade och icke-diskriminerande. Begreppet kostnadsorientering i lagen är avsedd att ha samma bety- delse som motsvarande begrepp i direktivet. I direktivet står emellertid inget om hur detta skall tolkas. Det är bl.a. inte tydligt hur avgränsningen av kostnadsmassan skall ske. 2001/02:98 framgår att det av naturliga skäl råder olika uppfattningar mellan teleoperatörer och tele- adressupplysningsföretag i frågan. förespråkade en snäv definition av kostnadsmassan, dvs. att teleoperatören enbart bör få ersättning för kostnaderna för utlämnandet av abonnentuppgifter. Myndigheten motiverade detta med att kostnaderna för att hålla ett abonnentregister av erforderlig kvalitet måste anses utgöra en nödvändig utgift för verksamhetens bedrivande eftersom teleoperatören har ett eget behov av att hålla register över sina abonnenter för att t.ex. kunna sköta sin fakturering. 2001/02:98 konstateras att begreppet kostnads- orientering förekommer på andra håll i EG-direktiv inom tele- kommunikationsområdet. I taltelefonidirektivet (98/10/EG) föreskrivs bl.a. att taxorna för telefonisamtal i det fasta nätet i vissa fall skall följa principerna om kostnadsorientering. Vidare skall enligt samtrafik- direktivet (97/33/EG) avgifter för samtrafik i vissa fall vara kostnads- orienterade. Båda dessa direktivbestämmelser genomfördes i svensk rätt genom föreskrifter i telelagen (28 och 32 §§). 2001/02:98 beslöts att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsyns- myndigheten, meddelar närmare föreskrifter om hur abonnentuppgifterna skall lämnas ut. Regeringen finner inte skäl att föreslå någon annan re- glering i den nya lagen. Bestämmelser om integritetsskydd i samband med abonnentupplysning behandlas i avsnitt 19.10. Regeringens förslag: Den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig telefonitjänst skall se till att det allmänna telefonnätet till fast anslutningspunkt uppfyller rimliga krav på god funktion och teknisk säkerhet samt på uthållighet och tillgänglighet vid extraordinära hän- delser i fredstid. Den som tillhandahåller allmänna kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster av särskild betydelse från allmän synpunkt skall kunna förpliktigas att beakta totalförsvarets behov av elektronisk kommunikation under höjd beredskap. Utredningens förslag: Utredningen föreslog att det skulle införas en bestämmelse som fastställer det allmänna telefonnätets uthållighet och tillgänglighet i händelse av nätsammanbrott av katastrofkaraktär. möjlighet att förplikta operatörer att beakta totalförsvarets behov före- Utredningen föreslog även att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skulle kunna förplikta den som tillhandahåller telefonitjänst m.fl. att vid allvarliga störningar mot ersättning prioritera för räddningsinsatser nödvändiga kommunikationer. enligt utredningen kunna ske om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för tillhandahållandet av tjänsten eller nätet. överensstämmer utredningens förslag med regeringens. Remissinstanserna: i län efterlyser regler för hur operatörer skall förfara angående säkerhet vid planering och utbygg- nad av en IT-infrastruktur. () bedömer att ut- redningens förslag där upphandling begränsas till om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för tillhandahållandet av tjänsten eller nätet kraftigt skulle beskära den möjlighet till upphandling som kan ske och som inriktats på förstärkningar av den grundläggande infrastrukturen där operatörerna stått för drift och underhåll av infra- ringen av nuvarande situation och pekar på att utredningens förslag riske- rar att leda till minskad attraktionskraft för den svenska marknaden. Företagen m.fl. anser att beredskapsåtgärder för kriser och krig och öv- riga säkerhetshöjande åtgärder skall finansieras med statliga medel ge- nom offentlig upphandling. TeliaSonera anser att de föreslagna skyldig- heterna måste förtydligas. Föreskrifter och pålagor på privata aktörer måste enligt bolaget vara konkurrensneutrala. PTS och Svenska Bank- föreningen avstyrker att skyldigheten att upprätthålla funktion och säker- het begränsas till att gälla den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig PTS erinrar även om vikten av att tillståndspliktiga opera- törer enligt villkor i tillstånden är skyldiga enligt nuvarande reglering att på beställning från PTS, mot kostnadsbaserad ersättning, utföra beredskapsåtgärder för totalförsvaret. PTS anser att möjligheten att ålägga operatörerna att beakta totalförsvarets behov av tele- kommunikationer under höjd beredskap inte kan tas bort utan en utred- ning av de konsekvenser detta medför. inget att erinra mot de förslag som utredningen lägger fram. Skälen för regeringens förslag: Elektroniska kommunikationer fyller en mycket viktig samhällsfunktion. Det är därför av högsta vikt att dessa elektroniska kommunikationer tryggas så långt det är möjligt, såväl vid höjd beredskap som vid svåra påfrestningar på samhället i fred. I 2 § telelagen anges att PTS har möjligheten till upphandling av säkerhetshöjande åtgärder. Enligt 5 § förordningen (1997:401) om in- struktion för PTS skall myndigheten genom upphandling bl.a. tillgodose totalförsvarets behov av post- och teletjänster under höjd beredskap och stärka samhällets beredskap mot allvarliga störningar av telesystemet i fred. Genom upphandling sker förstärkningar genom långsiktigt samar- bete mellan staten och kommersiella aktörer. På så vis har t.ex. PTS upp- handlat flera bergrum runt om i landet. PTS har anskaffat och finansierat ett trettiotal mobila GSM-basstationer till de tre operatörerna med egna mobilnät. Basstationerna kan flyttas för att ersätta eller förstärka bas- stationer inom ett visst område. Operatörerna svarar för drift och under- håll. PTS kan vid behov avgöra hur och var dessa basstationer skall an- vändas. Likaså har PTS anskaffat och finansierat drygt 1 600 mobila reservkraftsaggregat som disponeras av teleoperatörerna i syfte att upp- rätthålla kommunikationer vid avbrott i landets elförsörjning. PTS kan vid behov avgöra hur aggregaten skall utnyttjas vid t.ex. en större natur- katastrof. Regeringen anser att nuvarande möjlighet till upphandling fyl- ler en viktig funktion och inte bör begränsas enligt den nya lagen. Såsom påpekats av Lagrådet krävs dock ingen särskild lagreglering för att säkerställa att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestäm- mer, får besluta om sådan upphandling. Enligt 23 § första stycket 4 telelagen skall den som bedriver anmälningspliktig verksamhet beakta totalförsvarets behov av tele- kommunikationer under höjd beredskap. Enligt 15 § första stycket 5 får tillstånd förenas med villkor om skyldighet för tillståndshavare att på ett visst sätt fullgöra vad som föreskrivs i 23 §. PTS har meddelat sådana villkor som innebär att tillståndshavarna på beställning från PTS, mot kostnadsbaserad ersättning, skall utföra beredskapsåtgärder för total- försvaret. Regeringen anser att det är av vikt att även framgent kunna ålägga ak- törer att beakta totalförsvarets behov under höjd beredskap. Det vore dock enligt regeringens mening alltför långtgående att genomföra detta i form av en generell skyldighet för samtliga anmälningspliktiga aktörer. Genom den nya lagen kommer omfattningen av de aktörer som är att betrakta som anmälningspliktiga att utvidgas jämfört med telelagen. Även Internetoperatörer och de som tillhandahåller rundradionät omfat- tas t.ex. av den nya anmälningsplikten. Regeringen föreslår i stället att tillsynsmyndigheten skall ges möjlighet att ålägga en sådan skyldighet att beakta totalförsvarets behov på aktörer som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät eller elektroniska kommunikationstjänster av sär- skild betydelse från allmän synpunkt. Detta kan inbegripa större Internetoperatörer och kan exempelvis omfatta skyldigheter att skydda vissa noder och säkra vissa viktiga funktioner för Internet. Såsom regeringen framförde i prop. 1992/93:200 kan kvalitetshöjande åtgärder för robusta fredstida telenät antas ligga i berörda företags intresse, men den som åläggs att vidta åtgärder för totalförsvaret på sätt som går utöver vad andra verksamheter av betydelse för totalförsvaret blir ålagda, bör dock kompenseras av staten. beslutade med anledning av förslag i propositionen Total- försvar i förnyelse om införandet av en särskild avgift för att finansiera vissa åtgärder inom telekommunikationsområdet (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:UföU1, rskr. 1996/97:36). har därefter beslutat om storleken av den avgift som får tas ut av teleoperatörer för finansiering av åtgärder mot allvarliga fredstida hot och påfrestningar på telekommunikationsområdet. Regeringen föreslår att grunden för avgiftsuttaget utvidgas till att gälla tillhandahållare av elektroniska kommunikationsnät och elektroniska kommunikationstjänster och som omfattas av anmälningsplikt (se vidare i avsnitt 21.3). USO-direktivet föreskriver i artikel 23 en skyldighet för alla medlems- stater att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa det allmänna telefonnätets integritet i de fasta anslutningspunkterna och, i händelse av nätsammanbrott av katastrofkaraktär eller i fall av force majeure, till- gängligheten till det allmänna telefonnätet och allmänt tillgängliga telefonitjänster i de fasta anslutningspunkterna. Medlemsstaterna skall säkerställa att företag som tillhandahåller allmänt tillgängliga telefoni- tjänster i fasta anslutningspunkter vidtar alla rimliga åtgärder för att säkerställa oavbruten tillgång till larmtjänster. Av artikel 11 följer vidare att de nationella regleringsmyndigheterna har möjligheten att ställa upp krav för vissa tjänster som sedan skall kontrolleras i efterhand (se av- snitt 18.1). Av 2 § telelagen framgår att bestämmelserna i lagen syftar till att en- skilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva tele- kommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. I detta mål ligger enligt punkt 3 bl.a. att telekommunikationerna skall vara ut- hålliga och tillgängliga under kriser och krig. Enligt 18 § telelagen skall den som inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahåller teletjänster eller nätkapacitet se till att verksamheten uppfyller rimliga krav på god funktion och teknisk säkerhet. Enligt 22 § telelagen får regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten meddela närmare föreskrifter om krav enligt bl.a. 18 § telelagen. Av 4 § teleförordningen (1997:399) framgår att regeringen bemyndigat PTS att meddela före- skrifter enligt 18 § telelagen. Några föreskrifter har emellertid inte utfär- dats. PTS och avstyrker att skyldigheten i 18 § telelagen skulle begränsas till att gälla den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig telefonitjänst. Artikel 23 i USO-direktivet är dock tydligt av- gränsat till det allmänna telefonnätet till fast nätanslutningspunkt. Vidare framgår av bilaga A till auktorisationsdirektivet, punkt 15, att villkor av- seende upprätthållandet av integriteten inte kan ställas i andra nät (med möjlighet till undantag vid åläggande av tillträdesskyldigheter enligt tillträdesdirektivet). Regeringen anser därför att det inte finns något ut- rymme att frångå denna begränsning i den nya lagen. Detta utesluter dock inte myndighetens roll att, i samverkan med marknadsaktörerna, stärka den grundläggande säkerheten för vissa viktiga funktioner för de elektroniska kommunikationerna. Myndigheten kan såsom redovisats ovan upphandla nödvändiga åtgärder eller förplikta den som tillhanda- håller elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster av särskild betydelse att på visst sätt beakta totalförsvarets behov under höjd beredskap (se ovan). Dessa åtgärder torde kunna inbegripa skyddande av noder, säkerställande av nödvändig redundans samt säkerställande av viktiga funktioner för Internet (t.ex. vissa grundläggande funktioner som behövs för domännamnshantering och liknande). Det bör även fram- hållas, i likhet med vad som anges i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158, s. 94), att konkurrensen på den svenska telemarknaden är en stark och effektiv drivkraft för att operatö- rerna skall upprätthålla en tillräckligt god beredskap för att kunna åtgärda störningar och fel som uppstår i drift under normala förhållanden. Kvali- tet och säkerhet utgör i högsta grad konkurrensfaktorer i operatörernas tävlan om kunderna. Det följer vidare av artikel 22 i USO-direktivet att den som tillhandahåller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster får förpliktas att offentliggöra jämförbar, ade- kvat och aktuell information om tjänsternas kvalitet till slutanvändarna (se avsnitt 18.8). Härav följer att Internetoperatörer som anlitas av t.ex. Internetbanker kan åläggas att redovisa information om sin drifts- säkerhet. För att kunna säkerställa en grundläggande nivå av säkerhet i den fasta teleinfrastrukturen bedömer regeringen att det måste vara möjligt att ställa krav på förebyggande åtgärder som förstärker infrastrukturen även till följd av händelser som inte är av katastrofkaraktär av vad som sagts ovan följer att sådana krav dock endast kan åläggas den som tillhanda- håller fast telefonitjänst. 1996/97:61 anfördes att PTS har ett ansvar för att det finns ett sammanhållet och öppet telenät som täcker hela landet. För att nätet även i fortsättningen, i en situation med ett flertal operatörer som bygger egna nät och tillhandahåller tjänster, skulle kunna anses vara öppet och sammanhållet ansågs det krävas att vissa nätfunktioner samordnades av ett fristående organ. Nuvarande krav enligt 18 § telelagen om att säker- ställa att verksamheten uppfyller rimliga krav på god funktion och tek- nisk säkerhet bör därför gälla även enligt den nya lagen. Detta ryms inom lydelsen av artikel 23 i USO-direktivet som stadgar skyldigheten att säkerställa integriteten av det allmänna telefonnätet till fast anslutnings- punkt. I 18 § telelagen ges utrymme för tillsynsmyndigheten att meddela före- skrifter om tekniska planer, servicekodplaner, vissa standarder för gräns- snitt och andra frågor som rör funktionen i nätet m.m. I promemorian Uppdrag till PTS avseende säkerheten i telenäten vid svåra påfrestningar lämnade myndigheten förslag på författningsändringar som syftade till att göra det möjligt att ställa krav på åtgärder som dels säkerställer en grundläggande nivå av säkerhet i teleinfrastrukturen (genom att grund- läggande krav på skydd mot avbrott och störningar måste uppfyllas), dels begränsar konsekvenserna av inträffade avbrott och störningar (genom att åtgärder måste vidtas för att säkerställa att telekommunikationerna kan upprätthållas under avbrott eller störningar). Ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om på vilket sätt krav på god funk- tion och teknisk säkerhet skall fullgöras bör dock vara tillräckligt för att åstadkomma de eftersträvade höjningarna av säkerheten. Regeringen delar PTS syn om att det är viktigt att genom åtgärder som generellt ökar skyddet för avbrott och störningar, t.ex. genom att säker- ställa redundans och reservkraft, minska riskerna för alla typer av hot. Det finns här anledning för samverkan mellan nätägare för att åstad- komma en totalt sett god redundans i stället för att öka kostnaderna för varje nätägare genom att kräva hög redundans i varje nät. Utredningens förslag tar fasta på ordalydelsen i artikel 23 i USO-di- rektivet beträffande nätsammanbrott av katastrofkaraktär eller i fall av force majeure. Denna bestämmelse har i sin tur sitt ursprung i arti- kel 13.2a i det s.k. taltelefonidirektivet (98/10/EG). I den sistnämnda ar- tikeln förtydligas att situationer som avses är bl.a. extrema väderleks- förhållanden, översvämning, blixtnedslag eller brand. För att undvika begreppsförvirring vad gäller hanteringen av fredstida nödsituationer anser regeringen att det är angeläget att knyta an till be- fintlig terminologi. trädde lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting i kraft. I propositionen Extraordinära händelser i kommuner och landsting (prop. 2001/02:184) förklaras att med extraordinära händelser avses en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhälls- funktioner och kräver skyndsamma insatser. Det som skiljer extra- ordinära händelser från andra händelser är de extraordinära händelsernas stora omfattning och att händelseförloppet är snabbt och svårt att över- blicka. Begreppet bör förstås som en händelse mellan normaltillstånd och höjd beredskap. Extraordinära händelser omfattar större olyckshändelser som hotar liv, hälsa, miljö eller egendom. Typiska händelser som avses är väderrelaterade händelser av större omfattning, som t.ex. större över- svämningar och omfattande snöoväder. Det krävs också att händelsen avviker från det normala. En extraordinär händelse kan undantagsvis också utgöra en svår påfrestning på samhället i fred, vilket i Sårbarhets- och säkerhetsutredningens betänkande Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41) definieras som ett allvarligt tillstånd som kan uppstå när en el- ler flera händelser utvecklar sig eller trappas upp till att omfatta flera de- lar av samhället. Regeringen bedömer att extraordinära händelser i fredstid förefaller väl överensstämma med vad som avses i USO-direk- tivet och föreslår därför att detta begrepp används i den nya lagen. Den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig telefonitjänst skall således se till att det fasta nätet uppfyller rimliga krav på god funktion och teknisk säkerhet samt på uthållighet och tillgänglighet vid extraordinära händel- ser i fredstid. I ovannämnda promemoria från PTS föreslog myndigheten också att en ny bestämmelse införs som syftar till att vid kapacitetsbrist säkerställa behovet av telekommunikationer för räddningsinsatser. Förslaget innebär att det under vissa förutsättningar skall vara möjligt att prioritera tele- kommunikationer som behövs för att planera, genomföra och styra räddningsinsatser som är nödvändiga för att skydda liv, personlig säker- het eller hälsa. avstyrkte förslaget med hänvisning till att anta- let befintliga nät torde vara tillräcklig garanti för att garantera en frånvaro av kapacitetsbrist. Regeringen anser emellertid inte att det går att utesluta att en omfattande kapacitetsbrist kan uppkomma i en allvarlig kris- situation. I samband med krissituationer är det troligt att många abon- nenter vill utnyttja telefoner vilket kan medföra en över- Prop. 2002/03:110 belastning och att vissa samtal inte kan kopplas fram. som kan knytas till allmänna auktorisationer anges i bilaga A till auktorisationsdirektivet, punkt 12, villkor för användning vid stora kata- strofer för att trygga kommunikationen mellan larmtjänster och myndig- heter och för att trygga sändningar till allmänheten. Enligt regeringens mening vore därför en bestämmelse om prioritering av kommunikatio- nerna för att i möjligaste mån tillgodose räddningstjänstens behov av elektroniska kommunikationer förenlig med det nya . Såsom PTS konstaterar i sin promemoria återstår dock vissa frågor att utreda, bl.a. hur ersättningen skall beräknas. Lagrådet har vidare funnit det otillfredsställande att lagregleringen är ofullständig i ersättnings- frågan och förordat att det övervägs en kompletterande bestämmelse i vart fall om ersättningsgrunden. Även den procedur som avses gälla för handläggning av ersättningsfrågor behöver enligt Lagrådet belysas. Här- till kommer att kostnaderna för en prioriteringsfunktion och finansie- ringen av dessa behöver utredas vidare. Frågan bör mot bakgrund härav bli föremål för fortsatta överväganden och regeringen avstår från att nu lägga fram ett förslag. 18.11 Det gemensamma europeiska larmnumret Regeringens förslag: Den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig telefonitjänst skall medverka till att nödsamtal kan förmedlas avgifts- fritt och utan avbrott samt, i den mån det är tekniskt genomförbart, tillhandahålla lokaliseringsuppgifter vid nödsamtal.