prop · GQ03117 · 2003-05-16 00:00:00 — Det är t.ex. förändringar avseende producentansvaret och kommunernas roll i vissa frågor samt förändringar avseende avfallsplanering, kommunernas ansvar för hushållens farliga avfall och ansvar på avfallsområdet. De ekonomiska konsekvenserna av dessa förändringar för kommunerna och andra aktörer, inklusive små och medelstora företag, kommer att utredas och beskrivas närmare i samband med att förslagen till förordningsändringar arbetas fram. Sammantaget leder inte regeringens förslag och bedömningar i denna proposition till behov av ytterligare statliga resurser utan kommer att rymmas inom givna anslagsramar. 12.1Förslaget till lag om ändring i Paragrafen innebär ett förtydligande av det ansvar som åligger var och en som innehar avfall att se till att avfallet hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Bestämmelsen är inte begränsad till en särskild krets av avfallsinnehavare utan tar sikte på alla som innehar avfall. Vad ansvaret närmare innebär framgår när den föreslagna bestämmelsen läses tillsammans med andra bestämmelser om avfallshantering. För många avfallsinnehavare underlättas ansvaret av att det finns andra som kan ha skyldighet att hantera avfallet, t.ex. kommuner och producenter. I 15 kap. 6 § finns en bestämmelse om att producenter kan åläggas skyldighet att hantera avfall. Bestämmelser om att avfall skall hanteras av kommuner eller att kommuner kan åläggas skyldighet att hantera avfall finns i 15 kap. 8, 10 och 17 §§. Bestämmelsen bör även läsas mot bakgrund av bestämmelserna i 2 kap. , särskilt 2 kap. 3 och 7 §§. I paragrafen har inledningen omformulerats så att det nu klart framgår att föreskriftsrätten är begränsad till de fall där föreskrifterna behövs för att främja en minskad uppkomst av avfall eller ett hälso- och miljömässigt godtagbar hantering av avfall, se avsnitt 8.1. Vidare har föreskriftsrätten vidgats på så sätt att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer med stöd av bemyndigandet får meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att varor har en viss sammansättning, återanvändbarhet eller återvinningsbarhet. är bemyndigandet begränsat till en föreskriftsrätt avseende sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet av en typ av varor, nämligen förpackningar. I fråga om andra varor än förpackningar gäller föreskriftsrätten endast om föreskrifterna behövs till följd av medlemskap i unionen. Ett behov av ett bemyndigande som inte är begränsat till förpackningar förutses vid genomförandet av två nya direktiv på elektronikområdet, dels och rådets direktiv /96/EG av om avfall som utgörs av elektriska eller elektroniska produkter och dels och rådets direktiv /95/EG av om begränsning av användningen av vissa farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter. 7 a § Prop. Med stöd av bemyndigandet ges regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att det finns retursystem för plast- och metallförpackningar för konsumtionsfärdig dryck. finns bestämmelser om retursystem i lagen (1991:336) om vissa dryckes- förpackningar och lagen (1982:349) om återvinning av dryckes- förpackningar av aluminium. I nämnda lagar fanns endast bestämmelser avseende förpackningar gjorda av polyetylentereftalalat (PET) och aluminium. Vidare får regeringen föreskriva att producenterna skall se till att retursystemen utformas på sådant sätt att de uppmuntrar till återlämning av använda förpackningar. Detta kan producenterna t.ex. göra genom att, såsom , belöna den som återlämnar förpackningen med ett belopp som producenterna vid försäljningen tagit ut (pant). Vidare bemyndigas regeringen att i fråga om överlåtelse, märkning, tillstånd och avgifter meddela sådana föreskrifter som finns i de nämnda lagarna. 12.2 Förslaget till lag om ändring i bilskrotningslagen (1975:343) I tredje stycket införs en bestämmelse om hur betalningen av avgiften skall göras, nämligen genom insättning på ett särskilt konto. Avgiften anses ha betalats den dag då betalningen har bokförts på avgifts- myndighetens särskilda konto. Regleringen innebär att den avgifts- skyldige måste göra inbetalningen i sådan tid och på sådant sätt att betalningen hinner bokföras på det särskilda kontot inom betalnings- fristen. Det nya stycket motsvarar i sak delvis bestämmelser som tidigare gällde enligt 5 kap. 2 § i den upphävda lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter (LPP). Kostnadsränta skall rätteligen tas ut för tid från och med dagen efter den dag då skrotningsavgiften senast skulle ha betalats till och med den dag då avgiften betalas. En redaktionell ändring görs därför i enlighet med detta i paragrafen. I likhet med vad som gäller beträffande kostnadsränta, skall intäktsränta rätteligen betalas ut för tid från och med dagen efter den dag då skrotningsavgiften har betalats till och med den dag då avgiften återbetalas. En redaktionell ändring görs därför i enlighet med detta i paragrafen. I paragrafen, som är ny, införs bestämmelser om avrundning vid ränteberäkning samt införs en beloppsgräns för när ett räntebelopp som understiger denna gräns inte skall tas ut. avrundning ske till närmast lägre hela krontal. kronor tas inte ut och återbetalas inte eftersom de administrativa kostnaderna i sådana fall överstiger de aktuella beloppen. Bestämmelsen motsvarar i sak delvis en bestämmelse som tidigare gällt enligt 5 kap. 14 § i den upphävda LPP. Med den föreslagna paragrafen ges den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet ansvaret för lokal tillsyn över efterlevnaden av bilskrotningslagen och föreskrifter meddelade med stöd av lagen. tillsynsmyndighet med ansvar för uppföljning och samordning av den lokala tillsynen samt stöd och råd till de lokala tillsynsmyndigheterna. Den lokala tillsynsmyndigheten kan enligt paragrafen meddela de förelägganden och förbud som behövs för att bestämmelserna i bilskrotningslagen eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen skall Enligt bestämmelsen straffsanktioneras att bryta mot 2 § första stycket bilskrotningslagen (1975:343), dvs. att utan auktorisation bedriva Sammanfattning av Resurs i retur (SOU 2001:102), betänkande från Utredningen om översyn av producentansvaret Mitt uppdrag består av flera delar. Jag ska utvärdera gällande producentansvar för förpackningar, bilar, däck och returpapper, systemen för returdryckesförpackningar, de frivilliga åtagandena för kontorspapper och byggsektorn, samt vid behov ge förslag till förbättringar. Jag har också i uppdrag att överväga om det lagstadgade producentansvaret ska utvidgas till ytterligare varugrupper. Därutöver ska jag utreda och lämna förslag till ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande. De miljöpolitiska syftena med producentansvaret har varit utgångspunkt för både utvärderingen och mina förslag. minska mängden avfall till deponi, minska miljöpåverkan genom hushållning med material och energi under produktens livscykel, minska användningen av farliga kemiska ämnen, Andra viktiga utgångspunkter för utvärderingen och mina förslagär aktörernas roller och systemens effektivitet, samhällsekonomiska effekter och konkurrensaspekter som t.ex. problem med friåkare och monopoltendenser. Jag gör bedömningen att återvinningsmålen för det lagstadgade producentansvaret, returdryckesförpackningarna och de frivilliga åtagandena i de flesta fall har nåtts på ett tillfredställande sätt. Några områden där målen inte har nåtts är vissa förpackningsslag och byggsektorns frivilliga åtagande. De miljöpolitiska huvudsyftena med producentansvaret har nåtts dvs. minskade mängder till deponi och hushållning med material och energi. Livscykelanalyser visar att deponering är det miljömässigt sämsta alternativet. Materialåtervinning är att föredra framför energiutvinning. I vissa fall är de miljömässiga skillnaderna mellan materialåtervinning och energiutvinning små, t.ex. för pappersförpackningar. Producentansvaret har lett till minskad användning av farliga kemiska ämnen men här har även annan lagstiftning haft stor betydelse. Pantsystemet för dryckesförpackningar har bidragit till minskad nedskräpning. Utvärderingen visar att nu gällande återvinningsnivåer är samhällsekonomiskt försvarbara. Dock måste eventuella framtida ändringar av målnivåerna bedömas utifrån nya samhällsekonomiska analyser. Aktörernas roller och systemens effektivitet. Jag konstaterar att de problem som finns i systemen ofta handlar om oklarheter i aktörernas roller, vilket i sin tur påverkar samarbetet negativt. Systemen för Prop. 2002/03:117 insamling från hushållen är relativt nya och behöver utvecklas vidare Bilaga 1 bl.a. för att underlätta för konsumenterna. Producentansvaret har byggts ut stegvis för olika varugrupper. I fortsättningen behövs mer helhetstänkande kring hur systemen hänger samman och ett starkare fokus på konsumenten som är en viktig länk i producentansvarskedjan. Det lagstadgade producentansvaret har givit upphov både till monopoltendenser och problem med friåkare, dvs. producenter som inte tar sitt ansvar. Andra problem är otillräcklig tillsyn och uppföljning. Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att nu gällande producentansvar är både miljömässigt och samhällsekonomiskt motiverat. Det bör därför fortsätta att gälla i stort sett i sin nuvarande utformning. Eftersom systemen inte har funnits så länge, finns det enligt min mening många oprövade lösningar att testa för att få bukt med de problem som handlar om konkurrens, aktörernas roller och samverkan samt systemens effektivitet. Kopplingen till andra styrmedel. Förordningarna om producentansvar är beroende av andra styrmedel för att fungera bra. Det behövs information till aktörerna om hur systemen fungerar och varför de har införts. Förordningarna behöver även kombineras med ekonomiska styrmedel som fungerar som drivkrafter för ökad återvinning t.ex. skatt på deponering. Det kan vara en fördel att låta lagstiftning om producentansvar föregås av frivilliga åtaganden för att få tid att lära mer om hur systemen fungerar när det gäller konkurrens, samhällsekonomi och praktiska frågor. Det kan även resultera i att det frivilliga åtagandet fungerar så bra att lagstiftning inte behövs. finns en blomstrande återvinningsmarknad. Framstegen har huvudsakligen gjorts genom en omfattande satsning påfrivilliga åtaganden inom näringslivet i dialog och samråd medstaten. Producenterna tänker i livscykelperspektiv när produkterna utformas. De uttjänta produkterna hanteras på fungerande marknader. En mångfald av nya tekniska lösningar för sortering och återvinning av olika materialslag har växt fram. De logistiska systemen byggs upp i samarbete mellan producenter, kommuner, fastighetsägare, handel, återvinnare och andra berörda. Konsumenten står i fokus som en viktig länk i producentansvarskedjan. är avfallet en resurs med ett värde och inte ett kvittblivningsproblem. Förslag rörande utvidgat lagstadgat producentansvar och frivilliga åtaganden Jag har valt att göra mina överväganden om utvidgat producentansvar utifrån ett antal fallstudier av några intressanta varugrupper. Dessa skiljer sig åt bl.a. när det gäller miljöpåverkan och i vilken fas av produktens livscykel miljöpåverkan uppstår. Urvalet av varugrupper har gjorts med utgångspunkt i en nyligen gjord kunskapssammanställning, Miljöpåverkan från olika varugrupper, men även utifrån önskemål från olika aktörer. Jag konstaterar att det finns många skäl som talar för ett lagstadgat producentansvar inom byggbranschen. Några av de viktigaste är den stora mängden material och varor som produceras och hanteras av branschen, som stora mängder avfall genereras. Ytterligare ett skäl för att införa producentansvar är att få bättre kontroll över de kemikalier som bygg-material kan innehålla. Vidare finns det en stor potential att genom återanvändning och materialåtervinning hushålla med resurser i form av energi och material inom branschen. Den typen av hushållning har påbörjats och mycket återstår att göra. Det är också en stor och komplex sektor där det kan vara svårt att nå fram med budskapet om de frivilliga åtagandena till alla aktörer. Byggsektorns Kretsloppsråd har presenterat en ny handlingsplan för utredningen. Den är betydligt bättre utformad än den första handlingsplanen som avslutades . Målen är mätbara både med avseende på när åtagandet ska vara klart och vad som ska åstadkommas till den aktuella tidpunkten. Dessutom finns en beskrivning på vilket sätt målen ska nås och hur de ska följas upp. Jag gör bedömningen att byggsektorn bör ha goda förutsättningar att fullfölja den nya handlingsplanen. Trots att mycket talar för ett lagstadgat producentansvar för byggsektorn är min bedömning att arbetet med frivilliga åtaganden bör få fortsätta . Motivet är att sektorn har presenterat en ny handlingsplan som ger ett trovärdigt intryck. Jag konstaterar att tas en mycket stor andel av uttjänta tunga fordon om hand eftersom det finns en fungerande marknad för reservdelar och materialåtervinning. Dessutom exporteras många av de begagnade fordonen för fortsatt bruk i andra länder. Nya regelverk träder i kraft . Då införs förbud mot att deponera utsorterat brännbar avfall. Dessutom införs en ny klassificering av farligt avfall. Det kommer att öka kraven på hur uttjänta tunga fordon ska tas om hand. Jag gör därmed bedömningen att det inte finns skäl att föreslå ett lagstadgat producentansvar. Impregnerat virke behöver tas om hand enligt gällande regler. Det finns möjligheter till återanvändning av t.ex. stolpar och slipers genom att skadade delar på virket kapas bort. Ett problem är att det finns många brukare, både stora och små. Livslängden kan vara för virket vilket ytterligare komplicerar ansvarsbilden. Jag gör bedömningen att producenterna bör ta ett ökat ansvar men att det inte är aktuellt med ett lagstadgat producentansvar. Blybatterier omfattas redan av lagstiftning i form av batteriförordningen. Omhändertagandet och återvinningen av batterier fungerar bra. Problemet med dåliga förutsättningar för att skapa långsiktighet i planeringen av verksamheten kan lösas genom ändrade avtal mellan och . Därmed gör jag bedömningen att det inte finns skäl att föreslå ny lagstiftning i form av ett lagstadgat producentansvar. De materialströmmar som uppstår i samband med konsumtion av möbler är förhållandevis stora sett ur ett nationellt perspektiv. Det behövs ytterligare åtgärder när det gäller minskad användning av Det finns en god potential för att låta materialåtervinningen öka. På grund av att en del möbler har en livslängd är det inte självklart hur man ska skapa ekonomiska garantier för ett omhändertagande. Min bedömning är att producenterna bör ta ett större ansvar inom möbelbranschen men att tiden ännu inte är mogen för ett lagstadgat producentansvar. Den mängd material som används i leksaker och den mängd avfall som uppstår är liten i förhållande till t.ex. bygg-branschen och möbelbranschen. En del av leksakerna omfattas av producentansvar för elektriskt och elektroniskt avfall. Leksaker sparas ibland från generation till generation varför det inte är självklart hur man ska skapa ekonomiska garantier för ett omhändertagande. Sett ur resurshushållningsperspektiv finns det varugrupper som bör vara mer prioriterade vid ett utvidgat producentansvar. Jag gör därför bedömningen att det inte finns skäl att föreslå ett lagstadgat producentansvar. Det finns dock ett pedagogiskt perspektiv. Leksaker är barnens första egna ägodelar. Genom att leksaksbranschen bidrar till ett omhändertagande av kasserade leksaker så kan branschen också bidra till tidiga insikter hos barn om olika sätt att hushålla med resurser. En mycket stor andel leksaker importeras. När det gäller krav på minskad användning av kemikalier och produktens utformning kan det vara svårt för ett litet land att ensamt ställa krav på producenterna. Det finns därför starka skäl att kraven samordnas inom EU. Pappersprodukter från spel. Mitt förslag är ett frivilligt åtagande för pappersprodukter från spel enligt det underlag som ATG och har lämnat till utredningen. Målsättningen med åtagandet är bl.a. att öka materialåtervinningen genom en utökad källsortering och att minska nedskräpningen. Mitt förslag är ett frivilligt åtagande för lantbrukets ensilageplast enligt det underlag som berörda branschintressenter har lämnat till utredningen. Målet är en materialåtervinning om . Jag vill därutöver poängtera vikten av att den plast som inte kan materialåtervinnas förbränns enligt gällande regler. Sammanfattande bedömning och förslag. Jag har genomfört ett antal fallstudier av produkter för att se om det finns skäl att föreslå en utvidgning av det lagstadgade producentansvaret. Jag har kommit till slutsatsen att det finns ett klart behov av ökat ansvarstagande från producenternas sida för att minska mängden deponerat avfall, hushålla med energi och material, minska användningen av farliga kemiska ämnen och nedskräpningen. Jag har däremot inte funnit några produkter där det finns tydligamotiv till ett lagstadgat producentansvar med omedelbar verkan. Orsakerna är flera. En hel del av produkterna har en livslängd , ibland . Då är det svårt att skapa ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande och det behövs tid för att hitta formerna för hur det skulle kunna fungera. I flera fall skulle ett utvidgat lagstadgat producentansvar innebära en överlappning med redan befintliga förordningar. Det kan skapa problem när det gäller ansvarsfrågan, något som också kräver tid att reda ut. Det finns också exempel på produkter där återanvändning och återvinning har kommit långt utan lagstiftning och där ny lagstiftning inom avfallsområdet kommer att fungera som en drivkraft för fortsatta åtgärder. Som ett alternativ till utvidgat lagstadgat producentansvar vill jag i stället föreslå en omfattande satsning på att låta producenterna utveckla frivilliga åtaganden. I några fall finns färdiga förslag till frivilliga åtaganden i denna utredning, baserade på underlag som har lämnats av berörda aktörer. Det gäller produkter som ligger i gränslandet till gällande förordningar, lantbrukets ensilageplast och pappersprodukter från spel. För byggsektorn finns ett förslag till ett förnyat frivilligt åtagande. Några produkter som kan vara aktuella för nya frivilliga åtaganden, förutom de som redan nämnts, är tunga fordon, textilier och skor, möbler, impregnerat virke och leksaker. För att få tillräckligt intresse och uppslutning från näringslivet när det gäller frivilliga åtaganden, är det väsentligt att regeringen markerar vikten av arbetet och sin vilja att stötta och följa upp det. En möjlighet att snabbt få igång processen är att tillskapa ett dialog- och samrådsorgan nära regeringen. Mitt förslag är därför att regeringen tillsätter en delegation eller kommitté som får i uppdrag att ha en pådrivande och stödjande roll i kontakterna med näringslivet. Jag föreslår också att en särskild beredningsgrupp med experter från olika departement får i uppgift att följa arbetet. Om dessa satsningar faller väl ut kan det finnas anledning att inrätta en permanent organisation. Förslag till förbättringar av nu gällande producentansvar och systemen för returdryckesförpackningar Övergripande frågor och helheten. Producentansvarets syfte och mål. Det finns enligt min mening olika skäl till att göra producenters ansvar tydligare genom vissa ändringar i . Med producenters ansvar avser jag här alla producenter, dvs. även de som inte omfattas av lagstadgat producentansvar. Syftet med de lagändringar jag föreslår här är att skapa ett tydligare samband mellan lagstiftningen och det policyarbete som pågår inom IPP ( Integrerad produktpolicy), där lagstiftat producentansvar och frivilliga åtaganden utgör en del av policyarbetet. Jag föreslår ett tillägg i MB 1 kap, 1 §. Förslaget innebär att portalparagraf kompletteras, så att frågan om en miljöanpassad produktutveckling kommer till tydligare uttryck som en fråga av särskild betydelse för att nå balkens mål. Enligt förslaget införs en ny sjätte punkt i andra stycket som slår fast att ska tillämpas så att varors och produkters påverkan på hälsa och miljö minimeras med beaktande av hela livscykeln. Vidare föreslår jag en ändring i MB 15 kap. 7 § som innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter om sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet även för andra varor och produktgrupper än förpackningar. Jag föreslår att regeringen bör överväga att införa ett nytt delmål om hushållning med material och energi för varor och tjänster sett i ett livscykelperspektiv. Delmålet hör hemma under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Den föreslagna kompletteringen innebär att de viktigaste målsättningarna med producentansvaret och IPP inte bara återspeglas i miljökvalitetsmålen utan även i delmålen. När det gäller frågan om att sätta mål på lokal och regional nivå för avfall som omfattas av producentansvar, anser jag att det innebär en onödig detaljreglering. Jag föreslår i stället en uppföljning kommunvis av samtliga fraktioner som samlas in från hushållen och att dessa presenteras som insamlad mängd per invånare och år. Om inte de nationella målen nås kommer det att finnas ett underlag för att bedöma resultaten och behov av ytterligare åtgärder kommunvis och med hänsyn till de lokala förutsättningarna. Jag föreslår att deponeringsförordningens krav på utsortering av brännbart avfall samordnas med återvinningsmålen i förordningen om producentansvar för förpackningar. Detta bör ske i samband med att EU:s reviderade förpackningsdirektiv ska implementeras i . Ökad användning av återvunnen råvara. Jag föreslår att branschföreningar, materialbolag och enskilda företag intensifierar sina insatser som syftar till att öka användningen av återvunnen råvara och att livscykelperspektivet beaktas. Det är också önskvärt att andelen återvunnen råvara i produkter redovisas. Förbättringar sett ur konsumentperspektiv. Jag har utvärderat alternativa huvudmannaskap när det gäller ansvar för insamling av förpackningar och returpapper från hushåll. Det ena alternativet är att kommunerna tar över ansvaret för insamlingen, det andra alternativet är att producenterna (materialbolagen) behåller ansvaret och förbättrar systemen. Syftet har varit att skapa tydligare roller mellan aktörerna och effektivare system. Jag föreslår att ansvaret ska ligga kvar på producenterna (materialbolagen) och att de ska förbättra systemen enligt de frivilliga åtaganden som de har lämnat till utredningen. Mitt förslag ligger i linje med den vision som jag har redovisat, att avfall ska bli en resurs som hanteras på fungerande marknader. Jag rekommenderar en utökad fastighetsnära insamling för att öka servicen och tillgängligheten för konsumenterna. Den bör utvecklas på frivillig basis och i samspel mellan materialbolag, kommuner, fastighetsägare, insamlingsentreprenörer och konsumenter. Innan fastighetsnära insamling införs bör miljöeffekter och ekonomiska effekter övervägas i det enskilda fallet. Det är också viktigt att alternativa tekniska lösningar beaktas inför valet av insamlingssystem. Det kan vara ekonomiskt fördelaktigt att samordna hämtning av returpapper och förpackningar med övrigt hushållsavfall. Jag föreslår att producenter och materialbolag i samarbete med bl.a. kommunerna intensifierar informationen till konsumenterna när det gäller omhändertagande av förpackningar och returpapper. Det behövs information om hur tiden för insatsen i samband med källsorteringen kan minskas, om nyttan med källsorteringen och i vissa fall sorteringsanvisningar. Jag föreslår att materialbolagen fortsätter med att försöka finna lämpliga lösningar för landsbygden och att kravet minst 500 personer i ett upptagningsområde inte nödvändigtvis bör kopplas till en helårsöppen butik för att en återvinningsstation ska erhållas.