prop · GQ03118 · 2003-07-17 00:00:00 — Specialrekommendationerna innebär bl.a. att rapporteringsskyldigheten för misstänkta transaktioner utökas till att gälla även sådana med koppling till terrorism, och att kraven för kundidentifiering skall stärkas vid elektroniska överföringar. Vidare innebär rekommendationerna att FATF:s medlemmar skall ställa upp med mesta möjliga bistånd till andra länders brottsbekämpande myndigheter och tillsynsmyndigheter när dessa utreder terroristfinansiering. visar således på möjligheterna att både stärka kraven på finansiella institut och på samarbete mellan tillsynsmyndigheter. Skärpta krav förutsätter också insatser för att öka tillsynsmyndigheters resurser och kompetens, bl.a. genom tekniskt bistånd till relevanta . Vissa mindre utvecklade länder med finansiella centra, såsom några offshore-marknader i , saknar ofta administrativa resurser och tekniskt kunnande för att effektivt kunna följa . och har därför fått till uppgift att främja bekämpning av penningtvätt genom tekniskt bistånd och övervakningsarbete. Organisationerna samarbetar under en 12-månaders försöksperiod med FATF i utvärderingar av länder på penningtvättsområdet. stödjer detta arbete. Det utgör ett viktigt komplement till FATF:s arbete. Formerna för ett fortsatt samarbete är en viktig fråga som kommer att stå på dagordningen under kommande ordförandeskap i FATF. Kapacitetsuppbyggnad och utbildning är nödvändiga för att kampen mot penningtvätt liksom skatteflykt, korruption och andra former av missbruk av det finansiella systemet skall vara effektiv i längden. Sammanfattning: Internationella kapitalflöden medför ökade tillväxtmöjligheter för länder på olika utvecklingsnivåer. kan fria kapitalflöden också bidra till finansiella kriser och göra kriserna mer svårhanterliga. För att hantera dessa utmaningar krävs att länder, och framför allt utvecklingsländer, anpassar sin valutapolitik och i övrigt för en sund ekonomisk politik, att kapitalliberaliseringar genomförs gradvis samt att det är accepterat att begränsningar av kapitalflödet kan tillämpas vid behov. Fria kapitalrörelser bidrar till effektiv resursfördelning och förbättrad Skr. 2002/03:118 riskspridning. Tillgång till den internationella kapitalmarknaden öppnar möjligheter för finansiering av olika investeringar. Detta gör länder mindre beroende av nivån på det inhemska sparandet, vilket är viktigt för både i- och . Dessutom främjar liberalisering av kapitalmarknaderna mer långsiktiga investeringsflöden och därigenom t.ex. teknologiöverföring. De uppenbara ekonomiska fördelarna med fria kapitalrörelser har gjort att alltfler länder såväl industriländer som utvecklingsländer valt att ta bort existerande valuta- och kapitalkontroller mot omvärlden. Som mest, vilket var 1997, uppgick de privata kapitalflödena till tillväxtländerna till . Detta har medfört stora möjligheter till tillväxt och utveckling i dessa länder. Figur: Kapitalflöden till tillväxtländer (miljarder dollar, genomsnitt) -50,0 * Uppskattning , Källa: IMF, 2001 Fördelarna av fria kapitalrörelser är emellertid inte jämnt fördelade. Många länder har inte förmått att dra nytta av de nya möjligheterna och hamnar alltmer efter i ekonomisk och teknologisk utveckling. understryker behovet av att dessa länder förbättrar förutsättningarna att få tillgång till kapital. Även framöver måste bilateralt och multilateralt bistånd ses som komplement till fria kapitalflöden. Fria kapitalrörelser innebär också stora utmaningar. kapitalflöden ställer ökade krav på ländernas politik om risken för att kriser skall uppstå skall kunna reduceras. Det kan handla om t.ex. felaktig valutapolitik, eller undermålig tillsyn och reglering av ekonomin. Kapitalmarknaderna synliggör dessa brister men kan inte utpekas som Internationella kapitalflöden kan emellertid på flera sätt bidra till och komplicera finansiella kriser. Omfattningen av dagens kapitalflöden i förhållande till de nationella ekonomierna gör många tillväxt- och utvecklingsländer sårbara för svängningar i flödena. upplevde många av krisländerna kapitalinflöde före den finansiella krisens uppkomst. När kapitalflödet Skr. 2002/03:118 omvandlades till kapitalflykt förvärrades krisen och spridningseffekter uppstod mellan länder. Mexikokrisen spred sig till övriga och på liknande sätt blev valutakris startskottet för en dominoeffekt av valuta- och bankkriser i hela . beror detta förlopp på brister i den nationella ekonomiska politiken i de länder som riskerar att dras med i krisen. Realekonomiska spridningseffekter kan uppstå av att kringliggande länders ekonomier är nära sammankopplade med krislandets, såsom med . Ytterligare en viktig orsak är förekomsten av flockbeteende bland finansiella aktörer. Risken för flockbeteende på de finansiella marknaderna ökar med brister i öppenhet eftersom rykten och annan osäker information då blir styrande för finansiella aktörers handlande. Då utvecklingsländerna ofta saknar dessa system för tillförlitlig information är de extra sårbara för marknadens flockbeteende. Detta accentuerar vikten av att stödja utvecklingsländerna i att skapa system som ökar stabiliteten på finansiella marknader. De senaste årens framsteg i åtgärder för att främja öppenhet bidrar därmed till att minska spridningsriskerna vid finansiella kriser. Det kan konstateras att flockbeteende, till skillnad från realekonomiska effekter, inte har varit en destabiliserande faktor i den senaste tidens finansiella kriser i . Men öppenhet är ingen mirakelkur mot flockbeteende och andra former av destabiliserande beteenden på marknaden. Fria kapitalflöden ökar således riskerna för att finansiell instabilitet i ett land fortplantar sig och ger upphov till instabilitet i andra länder som kanske annars inte hade behövt genomgå en kris. Asienkrisen visade emellertid på behovet av att göra åtskillnad mellan olika typer av kapitalflöden. Alla kapitalflöden är inte flyktiga. Direktinvesteringar och kortfristiga flöden relaterade till betalning, finansiering och riskhantering vid varuhandel är ofta relativt stabila och präglas inte av flockbeteende. Vid närmare granskning ser man dessutom att aktiehandeln i betydligt mindre utsträckning präglas av flockbeteende och kraftiga fluktuationer än bankutlåning. Efter Asienkrisen har bankutlåningen till tillväxtmarknader i det närmaste kollapsat, men finansieringen via obligationer och värdepappersutgivning har fortsatt. Figur: Kapitalflöden (netto) till tillväxtmarknader (miljarder dollar) Källa: , 2001 Risken för finansiella kriser ökar således i länder med ohållbar ekonomisk politik, med svaga förutsättningar för att kunna hantera kapitalflöden eller med bristande ekonomiska regelverk. För att dra fördel av en värld med fria kapitalflöden måste ett land, och då särskilt u- länder, utveckla metoder för att hantera ett antal utmaningar, varav tre är av särskild betydelse: val av valutapolitik efter landets förutsättningar begränsningar för kapitalflöden under vissa väl avgränsade omständigheter. De flesta av de senaste årens krisländer tillämpade olika former av fasta växelkursarrangemang. Globala kapitalflöden ökar kraven på samstämmighet mellan, å ena sidan, landets valutapolitik och, å den andra, den inhemska ekonomiska politiken och utvecklingen av landets ekonomiska fundamenta. Många tillväxtländer har funnit att dessa krav är svåra att leva upp till. Detta ökar risken för finansiella kriser. Många tillväxtländer har traditionellt sett föredragit att ha fasta växelkurser. Det har emellertid gjort dem sårbara för valutakriser om landets ekonomiska politik inte motsvarar de krav som följer av den fasta växelkursen. I medförde en alltför expansiv finanspolitik att förtroendet för den fasta växelkursen undergrävdes och landet drabbades av en valutakris, och tvingades släppa valutan fri, . Asienkrisen visade dessutom att en fast växelkurs kan bidra till ökat flockbeteende och risktagande på marknaden, vilket förvärrar krisen. Den pågående Argentinakrisen är det senaste i raden av exempel på problemen med fasta växelkurser. Risken för valutakriser har gjort att allt fler tillväxtländer har gått över till rörlig växelkurs. Erfarenheterna så här långt är goda. Få länder kan emellertid förhålla sig likgiltiga till svängningar i växelkursen och dess effekter på realekonomin, såsom export. Även rörlig växelkurs ställer därför krav på den inhemska ekonomiska politiken. I första hand krävs en hållbar och stabil makroekonomisk politik, såsom ett klart och tydligt Skr. 2002/03:118 åtagande om inflationsmål och sunda statsfinanser. Det finns således inga enkla långsiktiga lösningar i frågan om valutapolitik. Allt beror på landets egna förutsättningar. Emellertid verkar många tillväxtländer ha stora svårigheter att bedriva en politik som upprätthåller en fast växelkursregim i en värld med globala kapitalflöden. Därmed finns ett behov av att övervaka och, , försöka åtgärda riskerna med fast växelkurs. Genom IMF:s övervakningsroll granskar fonden det ekonomiska läget i medlemsländerna och ger ut årliga rapporter, s.k. Artikel IV- konsultationer. IMF kan och bör därför fungera som en konstruktiv partner genom att ge råd till länder och hjälpa till att identifiera uppkomna riskfaktorer med avseende på fasta växelkursregimer. IMF kan också försöka bistå länder att utveckla strategier för att, vid behov och under ordnade former, övergå till flytande växelkurs. Denna roll är emellertid inte okomplicerad. Risken är att IMF därigenom skulle kunna skynda på, eller t.o.m. ge upphov till, en kris om finansiella aktörer får tillgång till IMF:s bedömningar. Det är således viktigt att IMF:s rådgivning i dessa fall är en rent bilateral fråga för landet och fonden. Problemen med fast växelkursregim vid fria kapitalrörelser understryker behovet av att tillväxtländer går gradvis tillväga när de tar bort begränsningar för internationella lån och investeringar, s.k. kapitalliberalisering. En felaktig ekonomisk politik eller förekomsten av brister i den inhemska regleringen av ekonomin, hämmar de positiva effekterna av öppenhet för kapitalflöden genom att leda till både en ineffektiv resursallokering och en ökad risk för finansiella kriser. En framgångsrik kapitalliberalisering förutsätter att det inhemska finansiella systemet byggs upp i takt med att liberaliseringen äger rum. Det gäller såväl regelverk och tillsyn av de finansiella institutionerna som skapandet av inhemska välfungerande värdepappersmarknader. Detta var en av de viktigaste lärdomarna kriser då en rad tillväxtländer hade drabbats av bank- och valutakriser på grund av alltför snabb övergång till fria kapitalflöden. I det internationella samfundet, t.ex. IMF, fanns tidigare en bristande insikt om de olika riskerna och kraven som följer med en alltför snabb liberalisering. har situationen förändrats. råder samförstånd om nödvändigheten av att det finansiella systemet, inklusive regelverk, byggs upp parallellt med att kapitalliberalisering sker gradvis och skräddarsys efter de enskilda ländernas förutsättningar och omständigheter. Det bör understrykas att gradvis öppning för kapitalflöden på intet sätt är ett stöd för att behålla begränsningar i kapitalflödet. I stället måste liberaliseringsprocessen kompletteras med åtgärder för att stärka det inhemska finansiella systemet. Regeringen välkomnar den förändring i synen på kapitalliberalisering som utvecklats . kräver en framgångsrik öppenhet mot omvärlden inte bara att processen sker gradvis utan också att den Skr. 2002/03:118 ingår i ett brett åtgärdspaket. Inom IMF har viktiga framsteg gjorts för att identifiera några generella principer och åtgärder för gradvis kapitalliberalisering. Brister i det inhemska finansiella systemet och tillsynen av detta måste åtgärdas före eller parallellt med övergången till ökad öppenhet för internationella lån och investeringar. Olika kapitalflöden måste också, generellt sett, liberaliseras i en viss ordning. Det finns ingen anledning ur finansiell stabilitetssynpunkt att inte öppna upp för direktinvesteringar. Liberalisering av aktie- och obligationsmarknaden, s.k. portföljinvesteringar bör följa efter direktinvesteringar och finansiella tjänster. Andra kapitalflöden, såsom banklån, framför allt sådana med korta löptider och i synnerhet s.k. interbank transfers, anses medföra störst risk för finansiell instabilitet och bör liberaliseras sist. Varje land är självt ytterst ansvarigt för att kapitalliberaliseringen sker på ett sätt som är förenligt med landets omständigheter. Men IMF spelar en viktig roll. IMF:s rådgivning och övervakning kan hjälpa länder att på ett ordnat sätt öppna upp för kapitalflöden och därigenom öka sina tillväxt- och utvecklingsmöjligheter. Medan brister i den inhemska politiken och de ekonomiska ramvillkoren understryker behovet av gradvis kapitalliberalisering, kan brister i den internationella finansiella marknadens funktionssätt i vissa situationer motivera begränsningar av de kortfristiga kapitalflödena. Sådana situationer kan uppstå då den finansiella stabiliteten hotas på grund av flockbeteende och överdrivet risktagande i det finansiella systemet. I de flesta fall klarar länder att åtgärda dessa problem utan att använda kapitalbegränsningar. Det finns emellertid tillfällen då kapitalbegränsningar kan vara motiverade för att skapa ett temporärt handlingsutrymme för att genomföra inhemska reformer eller ändra den ekonomiska politiken i syfte att avvärja en finansiell kris. Ett av de mer kända och ofta debatterade exemplen på detta är begränsning av kapitalinflöde 1998. försökte bekämpa den inhemska inflationen, vilket medförde höga räntenivåer. Detta ledde till ett mycket kraftigt kapitalinflöde som pressade upp växelkursen och hotade den inhemska finansiella sektorns stabilitet. försökte först genom andra åtgärder att neutralisera kapitalinflödet men utan framgång. Då beslöt landet att införa en begränsning i form av en skatt på det kortfristiga inflödet. Skälet var att man ansåg att utan begränsningen skulle kapitalinflödet ha lett till att valutan steg i värde vilket i sin tur skulle ha skadat landets export. Åtgärden gav också delvis önskat resultat, åtminstone till en början. Den inhemska skuldsättningen minskade och den höga räntenivån, och därmed bekämpningen av inflationen, kunde upprätthållas. Däremot blev det nödvändigt att korrigera växelkursen. Erfarenheterna från och andra länder som infört liknande åtgärder visar att begränsningar av kapitalinflöde, under vissa omständigheter och som en kortsiktig åtgärd, kan ha vissa positiva effekter. Det är värt att understryka att det endast handlar om begränsningar för kortfristiga kapitalflöden det finns inga skäl att begränsa direktinvesteringar. Argumenten för begränsningar av inflöde är starkare än för begränsningar av utflöde, eftersom begränsningar för utflödet har större potentiella negativa effekter. Ett införande av restriktioner på utflöde riskerar leda till massiv kapitalflykt när investerare vill undvika att få sina tillgångar fastlåsta. I så måtto kan utflödesbegränsningar snarare förstärka än mildra en ekonomisk nedgång. Likväl finns det fall där också restriktioner av kapitalutflöde visat sig ge delvis positiva effekter. under Asienkrisen är ett ofta omdebatterat exempel. Krisen i medförde en omfattande kapitalflykt. Landet var tvunget att ha en hög räntenivå för att undvika ytterligare utflöde. bidrog detta till att förvärra recessionen i landet och hota det redan sargade banksystemets stabilitet. valde därför att införa begränsningar av kapitalutflödet. Inledningsvis var begränsningarna omfattande och stränga, men lättades . lyckades genom temporära kapitalbegränsningar skapa ett handlingsutrymme som medgav en på det hela taget lyckad bankreform som växelkursen stabiliserades. Att nettoeffekten av kapitalbegränsningarna var positiva har dock inte kunnat beläggas. Viktiga förutsättningar för kapitalbegränsningar är dock att de är tillfälliga till sin karaktär, icke-diskriminerande och begränsade. begränsning av kapitalinflöde utgjordes av en skatt som var utformad som ett insättningskrav: en viss procent av vissa kapitalinflöden skulle insättas på räntelösa konton i den chilenska . Därmed gynnades långsiktiga flöden framför kortfristiga. Detta minskade de delar av inflödet som representerade överdrivet risktagande, vilket hade hållit på att skapa en bubbla i ekonomin, och därigenom motverkades risken för en bankkris. 1998 varierade skattesatsen med storleken på, och uppfattningen om riskerna med, det kortfristiga inflödet. När inflödet sedan slutligen avtog 1998 i efterspelet av Asienkrisen, sattes skattesatsen till noll. Genom att använda en skatt, i stället för kvantitativa kontroller, kunde finjustera begränsningen på ett marknadskonformt sätt. Regeringen menar att kapitalbegränsningar under vissa omständigheter skulle kunna bidra till att avvärja och hantera temporära obalanser. Men de är långt ifrån enkla att genomföra eller att få att ge önskat resultat. är kapitalbegränsningar både kostsamma och ineffektiva. Framför allt hämmar de utvecklingen av den inhemska finansiella marknaden och riskerar att bidra till en ojämlik inkomstfördelning. Det finns också en risk att de missbrukas, dvs. att begränsningar införs utan att det är motiverat eller inte avvecklas . I sådana fall kan kapitalbegränsningar användas för att skjuta upp nödvändiga inhemska reformer eller för att gynna särintressen i direkt strid med motivet för att de infördes. En ytterligare förutsättning för att begränsningarna skall vara effektiva är att det inte går att kringgå dem. Erfarenheterna visar dock att de ofta är lätta att kringgå, och allt lättare ju som begränsningarna är i Detta har också framkommit i olika utvärderingar av skatt Skr. 2002/03:118 på kapitalinflöde, och understryker behovet av att kapitalbegränsningar införs, och att en plan för deras avveckling utvecklas, i samråd med IMF. Genom IMF:s övervakning finns en möjlighet för fonden att mer informellt diskutera och följa upp länders utformning av temporära kapitalbegränsningar. Regeringen stödjer därför att IMF har en rådgivande roll i dessa sammanhang. Sammanfattning: () har en central roll i hanteringen av kriser. Det krävs en fortlöpande översyn av IMF:s program och villkor för utlåning vid internationella finansiella kriser. Den privata sektorn måste ta en större del av finansieringsbördan i krishanteringen. Stabilitet i det finansiella systemet förutsätter såväl förebyggande åtgärder som hantering av finansiella kriser. När en finansiell kris väl inträffar innebär det ett kraftigt kapitalutflöde för krislandet. Dessutom stängs tillgången till ny spontan privat finansiering. Utan möjligheten till offentliga lån skulle finansiella kriser tillta i antal, orsaka större sociala och ekonomiska problem, och öka kostnaden för krisländerna vid hantering av kriser. Genom IMF:s långivning, som finansieras av medlemsländernas insatser, visar världen sin solidaritet med krisländer och tar ett kollektivt ansvar för att reda upp den akuta krisen. Senaste årens finansiella kriser har inneburit viktiga förändringar i IMF:s roll vid krishantering, dvs. fondens långivning och krav på ekonomiska åtgärder i låntagarlandet, den s.k. konditionaliteten. IMF har också fått en central roll i arbetet med att tydliggöra och vidareutveckla olika metoder för att uppnå en mer rättvis fördelning av bördan vid finansiella kriser mellan den offentliga och den privata sektorn. 5.1IMF:s utlåning och konditionalitet IMF:s utlåning i krissituationer går framför allt till länder som har svårt att få tillgång till upplåning på den internationella kapitalmarknaden, dvs. , krisdrabbade tillväxtländer och f.d. öststater. Den syftar alltså till att bl.a. återskapa marknadens förtroende för krisländerna och främja tillgången till hållbara privata kapitalflöden till dem. De framväxande kapitalrörelserna och 1990-talets kriser har ställt krav på reformer av IMF:s låneprogram. Kriserna i , och senast krävde stora lånepaket. Därigenom har emellertid IMF:s resurser också blivit alltmer ansträngda. Inom IMF har det inletts en översyn och revidering av fondens låneprogram och resurser. är starkt pådrivande för att de reformer som genomförs inte skall försvaga IMF:s möjligheter att möta lånebehoven från . De överenskomna reformerna har också på flera sätt stärkt IMF:s möjligheter att hantera kriser i en miljö av omfattande globala kapitalflöden. IMF har rationaliserat långivningen och fått ökad möjlighet att ge omfattande kortfristiga lånepaket. Formerna för låneprogram i krisförebyggande och förtroendeskapande syfte diskuteras och utvecklas också fortlöpande. Dessutom enades IMF:s medlemmar 1997 1998 om en kvothöjning som för svensk del innebar en ökning . Därutöver har IMF:s möjligheter stärkts att genom särskilda arrangemang få tillgång till extra resurser från i-länder vid allvarliga systemkriser. Dessa förändringar har generellt sett varit välkomna. De nya omständigheterna på grund av fria kapitalflöden kräver en fortlöpande utvärdering och reformering av IMF:s utlåning. Inte minst IMF:s resursbehov måste kontinuerligt analyseras för att IMF skall kunna möta krisländers akuta behov av finansiering. Förändringarna i IMF:s långivning har också påverkat de krav på ekonomiska åtgärder som IMF ställer på krisländer vid utlåningen, den s.k. konditionaliteten. IMF:s konditionalitet har blivit starkt kritiserad. IMF kritiserades bl.a. under Asienkrisen för att kräva en alltför åtstramande politik av låntagarländerna, för att inte ha tagit tillräcklig hänsyn till de sociala effekterna av låneprogrammen och för att alltför enväldigt diktera för låntagarna vilken politik de skulle föra. I vissa fall har kritiken varit berättigad. ökade antalet lånevillkor i samband med den ökade utlåningen till länder med djupgående ekonomiska strukturproblem. Villkoren avsåg ofta strukturella reformer, vilket framstod som avsteg från IMF:s kärnverksamhet. Dessutom visade sig lånevillkoren inte alltid vara effektiva och de motverkade en känsla av att äga reformprocessen i krisländerna. IMF:s medlemsländer och ledning har tagit intryck av kritiken och inleddes en översyn av konditionaliteten. Översynen handlar om att förbättra, inte avskaffa, konditionaliteten. Rätt utformade fyller IMF:s krav en nödvändig roll vid långivningen. De skall hjälpa krisländerna att undvika att hamna i liknande kriser . Genom konditionaliteten försöker IMF också säkra att sådana finansiella förutsättningar i låntagarlandet främjas att de utlånade medlen kan betalas tillbaka för att sedan kunna användas i framtida utlåning. Den bidrar dessutom till att långivningen lockar privat finansiering till krisländerna. Därmed kan rätt utformad konditionalitet bidra till att skapa förutsättningar för en snabb återhämtning i krisländer. har IMF strömlinjeformat konditionaliteten genom att minska både antalet villkor och graden av detaljrikedom. Fokus på IMF:s mandat och kärnområden, dvs. makroekonomiska och finansiella frågor, har skärpts. har drivit på dessa förbättringar, som ökar förutsättningarna för att villkoren faktiskt genomförs. De bidrar också till att främja ägandet av reformprocessen i krisländer. En viktig del i detta är det sätt på vilket IMF utvecklat sin konditionalitet. IMF har anordnat seminarier med representanter från internationella organisationer och frivilligorganisationer, experter och representanter från medlemsländer för att diskutera fondens lånevillkor. Översynen är dock en kontinuerlig process. driver att Skr. 2002/03:118 konditionaliteten där så är möjligt bör bli mer resultatorienterad, dvs. resultaten snarare än de enskilda åtgärderna stipuleras i lånevillkoren. Detta ökar krisländernas flexibilitet i genomförandet av de åtgärder som krävs för att skapa en långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling. Dessutom verkar för ökad transparens. Det måste klarare framgå vad som är IMF:s konditionalitet och vad låntagarländerna själva sätter som mål inom ramen för fondens låneprogram.