prop · GQ03139 · 2003-07-03 00:00:00 — En sådan, åtminstone skenbart olikformig lösning kunde lätt kritiseras för att brista i konkurrensneutralitet. Med hänsyn till att de faktiskt hade möjlighet att driva de flesta verksamheter som räknats upp i direktivbilagan, om än i några fall först efter särskilt tillstånd, ansågs det naturligt att omforma reglerna så att det klart kommer till uttryck att det tillåtna verksamhetsområdet i grunden är detsamma för alla här verksamma kreditinstitut, vare sig de auktoriserats i eller uppträder med stöd av auktorisation från ett annat EES- land. En sådan utformning av lagen ansågs också göra det lättare för Fi- nansinspektionen att i en underrättelse till en utlandsmyndighet klargöra vad auktorisationen omfattar för ett svenskt kreditinstitut som vill eta- blera filial eller verka direkt i ett annat EES-land. Departementschefen ansåg emellertid att det skulle göras åtskillnad mellan banker och företag som driver finansieringsverksamhet. (När be- stämmelsen infördes kunde aktiebolag men inte ekonomiska föreningar få tillstånd att driva finansieringsverksamhet. De förarbetsuttalanden som redovisas i det följande rör egentligen enbart kreditmarknadsbolag. Efter- som det gäller samma regler för kreditmarknadsbolag och kredit- marknadsföreningar i fråga om vilken verksamhet de får driva, används för enkelhetens skull dock begreppet kreditmarknadsföretag). Kredit- marknadsföretagen ansågs inte omfattas av samma långtgående skydds- intressen som banker. Det var önskvärt att kreditmarknadsföretagen inte fick sitt handlingsutrymme alltför snävt avgränsat och att de gavs förut- sättningar att utveckla nya finansiella produkter. Av detta skäl borde det tillåtna verksamhetsområdet inte strikt definieras i lag. Den lista över verksamhetsgrenar som föreslogs för kreditmarknadsföretagens del skulle således ses som exemplifierande och som en vägledning för svenska och utländska kreditinstitut om vad som typiskt sett ingår i begreppet finansieringsverksamhet. Beträffande den närmare innebörden av bestämmelsen sägs vidare (prop. 1992/93:89 s. 219): Kreditmarknadsföretagen bör endast få driva finansiell verksamhet. De skall således inrikta verksamheten på finansie- ringsverksamhet och på att utveckla ändamålsenliga finansieringsformer. Till denna verksamhet bör emellertid kunna kopplas andra finansiella tjänster och andra aktiviteter, t.ex. vissa serviceverksamheter som är för- enliga med finansiell verksamhet. Den angivna ramen för tillåtet verk- samhetsområde innebär att kreditmarknadsföretagen kan driva samma verksamhet som kreditaktiebolagen och finansbolagen gör . Någon begränsning i detta avseende är inte avsedd. Uppräkningen i paragrafens andra stycke är inte heller menad att vara ett hinder för eventuella fram- tida användbara och sunda innovationer på finansieringsområdet. Kre- ditmarknadsföretagen bör dock inte få blanda sin verksamhet med indust- riell verksamhet eller andra verksamheter som ligger utanför det finansi- ella området. För banker var emellertid avsikten att försöka slå fast basverksamheten så fullständigt som möjligt (prop. 1992/93:89 s. 121). Vissa av punkterna i listan är emellertid exemplifierande vilket lämnar utrymme för att det till de verksamhetsgrenar som där anges går att hänföra ett vitt spektrum av tjänster. Dessutom finns en kompletterande bestämmelse av innebörd att olika slags inte närmare beskriven verksamhet får drivas i den mån verksamheten har ett naturligt samband med vissa av de verksamhetsgre- nar som anges i listan. En sådan kompletterande bestämmelse ger enligt förarbetena utrymme för kundservice i form av bl.a. revisionsverksamhet, redovisningsverksamhet, värdetransporter och boutredningsuppdrag. Även sådana tjänster som vanligtvis hänförs till notariatverksamhet kan hänföras till denna tilläggskategori. Uppsamlingsregeln skall dock enligt förarbetena inte ses som strikt begränsad till sådana renodlade sidoverksamheter. I den mån det framöver tillskapas nya finansiella tjänster som kan anses ha ett naturligt samband med traditionell verksamhet, sådan den räknats upp i baslistan, bör det vara möjligt att inordna dessa bestämmelser under vad som har ett naturligt samband med sådana verksamhetsgrenar som anges i listan. Regeringens förslag: En bank och ett kreditmarknadsföretag får bara driva finansiell verksamhet och verksamhet som har ett naturligt sam- band med den. I lagen skall finnas en exemplifierande uppräkning av tillåtna finansiella verksamheter som dessa institut får ägna sig åt. Ett kreditmarknadsföretag skall kunna driva värdepappersrörelse. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att icke-finansiell verksam- het skall kunna drivas i begränsad omfattning. Vidare föreslås att de s.k. verksamhetslistor som finns i 2 kap. 2 § BRL och 3 kap. 1 § LFV skall tas bort. Kommittén föreslår inte att ett kreditmarknadsföretag skall kunna driva värdepappersrörelse. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: Finansin- spektionen anser att det är olämpligt att öppna möjligheten för banker att direktinvestera i icke-finansiella verksamheter. Konsekvenserna av reg- lerna bör utredas ytterligare innan de införs i den svenska lagstiftningen. Inspektionen pekar på dels att metoderna för riskhantering för icke-finan- siella risker inte har utvecklats så att de utgör något möjligt alternativ för företag eller tillsyn, dels på att erfarenheterna från finanskrisen talar för att en stor försiktighet bör iakttas. Om det föreslås regler som medger att icke-finansiell verksamhet förekommer i ett institut bör de ges klarare utformning än i kommitténs förslag. ifrågasätter också om den verksamhetslista som kommittén föreslår i kapitaltäck- ningslagen med anledning av att verksamhetslistan i bank- och finansie- ringsrörelselagstiftningen föreslås utgå, har samma innebörd som bilaga 1 till kreditinstitutsdirektivet. Inspektionen anser att verksamhetslistan i lagen bör ges samma lydelse som i direktivbilagan. tillstyrker förslaget och anser att en mindre detaljstyrning är positiv från konkurrenssynpunkt. , till vilken ansluter sig, tillstyrker kommitténs förslag att banker och kreditmarknadsföretag skall få ägna sig åt icke-finansiell verksamhet. De anser dock att det finns praktiska skäl som talar för att behålla verksamhetslistan i lagen. Det underlättar väsentligt i relationerna med myndigheter i andra länder att kunna hänvisa till förteckningen över vilka olika verksamheter en bank får driva. om den tillåtna verksamhetens omfattning. Om listan behålls bör det dock anges att den är exemplifierande och inte uttömmande. vid motsätter sig den föreslagna bestämmelsen om icke-finansiell verksamhet. anser att bestämmelsen strider mot EG-rätten genom att svenska banker får större frihet än banker från andra medlemsstater i fråga om tillåtna verksam- hetsgrenar, vilket kan ses som en diskriminerande åtgärd i strid med regler om etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster. Dessutom har de regler som anger vilka verksamheter en bank får driva till funktion att begränsa bankernas möjlighet att ta risker. En bank skall i princip endast få ta sådana risker som uttryckligen hanteras av det bankrättsliga systemet. pekar också på svårig- heten att avgöra vad som är att betrakta som finansiell verksamhet. Det är olyckligt att det inte uttryckligen framgår att banker skall ägna sig åt fi- nansiell verksamhet. Det bör framgå att banker skall ägna sig åt såväl inlånings- som finansieringsverksamhet. De övriga remissinstanserna har inte några invändningar mot förslaget. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Fi- nansinspektionen och tillstyrker förslaget och konstaterar att det innebär att banker fortsättningsvis kom- mer att kunna tillhandahålla sina kunder ett bredare kreditutbud, exem- pelvis avbetalningskrediter. , i vars yttrande instämmer, anser att det vore positivt om det skapades ett utrymme att driva icke-finansiell verksamhet. Det kan dock vara befogat att endast kreditmarknadsföretag och de finansiella instituten får driva icke-finansiell verksamhet i begränsad omfattning. Den omständigheten att det för dessa företag enligt föreningens förslag inte skall vara möjligt att ta emot kortfristig inlåning, kan motivera att dessa får driva verksamhet som kan vara mer riskfylld än bankernas verksamhet. Föreningen noterar vidare att förslaget innebär att en bank får ägna sig åt avbetalningsfinansiering, en möjlighet som inte finns . är vidare av uppfattningen att bestämmelsen till skillnad från gällande rätt bör anses omfatta även operationell leasing och anser att detta bör klargöras. menar att kreditinstitut skall har rätt att driva all verksamhet som är tillåten för dem enligt kreditinstitutsdirektivet. anser att ökade möjligheter för banker och kreditmarknadsföretag att välja inriktning på rörelsen bör övervägas, givetvis med beaktande av de begränsningar EG-rätten ställer upp. Verket anser att ett i lag definierat handlingsutrymme för finansiella företag riskerar att hämma dynamiken vid utvecklandet av nya produkter och intressanta lösningar och därmed konkurrensen på finansmarknaden. Att det blir möjligt för kreditmarknadsföretag att driva vär- depappersrörelse är enligt verket positivt från konkurrenssynpunkt. och påpekar, i ett gemensamt yttrande, att en börs enligt lagen (1992:561) om börs- och clearingsverksamhet får driva verksamhet som har ett nära samband med den verksamhet som aukto- risationen avser. Om avsikten är att detta skall ha samma innebörd som naturligt samband bör samma uttryckssätt väljas. Skälen för regeringens förslag: I både risk- och genomlysningshän- seende finns en skillnad mellan att driva en verksamhet direkt inom ban- ken eller kreditmarknadsföretaget som juridisk person och genom ett hel- eller delägt bolag med begränsat ansvar för institutet som ägare. En verk- samhet som bedrivs direkt inom institutet riskerar att orsaka förluster som institutet inte med säkerhet kan förutsäga den maximala storleken på. Drivs verksamheten i stället i ett dotterföretag vet institutet på förhand att den maximala förlusten begränsas till värdet av aktierna eller andelarna. Visserligen kan hävdas att institutet i vissa lägen mer eller mindre kan tvingas att skjuta till ytterligare kapital till ett intresseföretag på fallrepet för att rädda sitt rykte men detta är ändå i någon mening ett frivilligt beslut. Genom att den maximala förlusten för institutet är given när en viss verksamhet bedrivs i dotterföretag är också genomlysningen av institutet större jämfört med när samma verksamhet bedrivs direkt inom institutet. Det nämnda förhållandet är ett argument för att driva riskfyllda verk- samheter i ett dotterföretag Det finns emellertid också skäl som talar för att driva vissa verksamheter direkt inom institutet. Det främsta av dessa skäl, som behandlas vidare nedan, är de samordningsfördelar av olika slag som kan uppkomma mellan olika verksamheter. Normalt är inga bättre skickade än institutets ledning och ägare att bedöma om en utvidg- ning av rörelsen till att omfatta nya verksamheter är bra, i den meningen att den höjer värdet på institutet, eller inte. Frivilliga restriktioner med hänvisning till genomlysningen är fullt möjliga. Lagstiftaren kan dock inte helt förlita sig på frivilliga restriktioner av denna typ utan måste överväga om lagliga begränsningar bör finnas för vissa verksamheter eller deras omfattning. Även vid detta ställningstagande måste olika faktorer vägas mot var- andra. En sådan faktor är att ökad diversifiering kan leda till högre effek- tivitet i det finansiella systemet, vilket kommer allmänheten till godo. Diversifiering av en banks eller ett kreditmarknadsföretags rörelse kan innebära effektivare resursutnyttjande genom kostnadsbesparande sam- ordningseffekter mellan olika verksamheter. Vidare kan ökad diversifie- ring medföra en kompetensuppbyggnad inom institutet och en ökad grad av kundservice. Det finns goda möjligheter att med hjälp av vissa finansiella verksam- heter hantera riskerna i andra verksamheter t.ex. hantera riskerna i valu- tahandel med hjälp av olika typer av derivat. Även om vissa finansiella verksamheter kan vara förknippade med stora risker skulle det därför vara olyckligt att förbjuda dem. Det är då bättre att försöka bemästra ris- kerna. Det kan synas svårt att hävda att det generellt sett skulle innebära större risktagande om instituten tilläts driva diversifierade rörelser med verksamheter utanför det som banker och kreditmarknadsföretag traditio- nellt sett sysslar med. Många verksamheter inom kärnområdet för bank- och finansieringsrörelse kan vara lika eller mer riskabla än många icke- finansiella verksamheter. Det kan också synas svårt att hävda att genom- lysningen blir sämre eftersom det knappast finns mindre genomlysbara verksamheter än institutens kreditportföljhantering. Effektiv riskhantering förutsätter fungerande rutiner och system för analys av riskerna i en verksamhet. Sådana rutiner och system leder också till förbättrad genomlysning; utan god överblick över en verksam- het är det nämligen omöjligt att vidta riskbegränsande åtgärder. att införa regler om god riskkontroll kan hävdas att även kravet på ge- nomlysning tillfredsställs. Det finns emellertid ett antal skäl som kan åberopas för starka begräns- ningar av bankers och kreditmarknadsföretags frihet att välja inriktning på rörelsen. Om ett instituts rörelse innehåller många skilda verksamheter kan det försvåra för såväl externa som interna intressenter att göra erforderliga bedömningar av dess riskprofil. Det beror på att intressenterna (inklusive tillsynsmyndigheten, styrelse och ledning) måste ha förmåga att bedöma utvecklingen inom fler typer av verksamhetsområden/branscher. Det är helt enkelt svårare att få överblick över en rörelse som innehåller ett mycket stort antal verksamheter än över en rörelse som koncentrerats till några få verksamheter. När det gäller olika former av finansiell verksamhet talar övervägande skäl för att sådana verksamheter också fortsättningsvis bör tillåtas i bank- och finansieringsrörelse utan andra begränsningar än att kraven i rörelsereglerna och annan tillämplig lagstiftning uppfylls. Genom detta ställningstagande ökar dock skälen att se restriktivt på en ytterligare utvidgning in på icke-finansiella och för instituten artfrämmande verksamheter. Utöver vad som tidigare anförts om genomlysning och överblick över rörelsen finns skäl som talar för renodling och koncentration av företags- verksamhet. Företag med mångfacetterad verksamhet blir organisatoriskt och juridiskt mer komplexa med många nivåer och hierarkier. Det kom- plicerar och försvårar ledning, kontroll och information, i synnerhet om många artfrämmande verksamheter ingår. Särskilt brukar framhållas ris- ken för den splittring och ibland brist på kompetens som sådana struktu- rer medför för styrelse och ledning. Härtill kan numera läggas en växande insikt om betydelsen av att verksamheten också är överblickbar och någorlunda begriplig för övriga medarbetare i företaget. Utifrån ovanstående olika aspekter gör kommittén den sammanfattande bedömningen att icke-finansiell verksamhet bör tillåtas i begränsad om- fattning. Vid tillämpningen av regeln kan någon exakt gräns inte anges utan en samlad bedömning måste enligt kommittén göras och gränsdrag- ningen styras av de allmänna reglerna om främst genomlysning men också soliditet och riskkontroll. En riktpunkt för bedömningen sägs vara de främmande verksamheternas möjlighet att påverka rörelsen. och vid anser i sina yttranden över kommitténs förslag att det finns betydande invändningar mot att öppna upp för icke-finansiell verksam- het. I sak framhåller inspektionen i första hand institutens otillräckliga möjligheter och kunskaper att hantera olika risker i icke-finansiell verk- samhet och motsvarande tillgångar. Olika rikshanteringsmetoder är ofta mindre utvecklade utanför det finansiella området. Utöver att nya och oprövade verksamheter kan infogas i den egna rörelsen tillkommer enligt inspektionen att t.ex. engagemang inom det kommersiella fastighetsom- rådet kan utvidgas vid sidan av den kreditgivning som sker till denna sektor där svårigheterna att rätt bedöma olika risker redan väl dokumen- terats. och vid pekar också på att kommitténs förslag utgår från att det är ef- fekterna på genomlysningen av kreditinstitutets totala rörelse som skall vara utgångspunkten för en bedömning av den främmande verksamhetens omfattning. Beroende på institutets olika åtgärder för att öka genomlysningen kan en sådan gränsdragning bli svårhanterlig. Till det kan läggas möjligheterna för inspektionen att ha tillräcklig kapacitet att bedöma främmande verksamheter. I avsnitt 8.7.4 föreslås att banker och kreditmarknadsföretag i enlighet med kreditinstitutsdirektivet, skall få utökade möjligheter att äga aktier i icke-finansiella företag. Om ett institut nu får möjlighet att driva icke- finansiell verksamhet i institutet som juridisk person, kan den totala om- fattningen av ett instituts icke-finansiella verksamhet komma att övers- tiga de gränser som visserligen för verksamhet genom andra företag anges i kreditinstitutsdirektivet. Med hänsyn till de olika risker och pro- blem som framhållits såväl i kommitténs betänkande som i remissvaren görs i promemorian den samlade bedömningen att det inte finns tillräck- liga skäl att tillåta att icke-finansiell verksamhet bedrivs inom en bank eller ett kreditmarknadsföretag. Det noteras att det inte fram- kommit något uttalat behov från institutens sida att engagera sig i icke- finansiell verksamhet. och förespråkar att insti- tuten skall få ökade möjligheter att välja inriktning på sin rörelse och menar att svensk rätt inte bör vara strängare än EG-rätten. Konkurrens- verket pekar också på risken för att ett i lag definierat handlingsutrymme för finansiella företag riskerar att hämma dynamiken vid utvecklandet av nya produkter och tjänster. Remissinstanserna har alltså inte ifrågasatt de argument som i prome- anförs mot att tillåta icke-finansiell verksamhet i instituten bl.a. avsaknaden av riskhanteringsmetoder och inspektionens kapacitet att bedöma främmande verksamheter. Även med beaktande av vad Finans- bolagens Förening och nu har anfört anser emellertid regeringen att de risker som kan vara förknippade med icke finansiell verksamhet med tillräcklig styrka talar emot att tillåta sådan verksamhet direkt i instituten. , i vars yttrande Svenska Fondhandlareföre- ningen instämmer, förslår att kreditmarknadsföretag och finansiella in- stitut skall få ägna sig åt icke-finansiell verksamhet i begränsad omfatt- ning eftersom de inte enligt föreningens förslag inte skall få ägna sig åt inlåning. Föreningarnas förslag i denna del har dock inte följts (se avsnitt 5.3.2 och 5.4.7). Enligt regeringens mening finns det inte heller av andra skäl anledning att göra skillnad mellan banker och kreditmarknadsföre- tag. Utöver vad som kan följa av reglerna om soliditet och likviditet, riskhantering samt genomlysning saknas anledning att begränsa en banks eller ett kreditmarknadsföretags möjlighet att driva finansiell verksamhet. Att enbart föreskriva att ett institut inte får driva icke-finansiell verksam- het bedöms dock för intetsägande. I stället bör ramarna för den finansiella verksamheten uttryckligen framgå. Vid valet mellan den modell som gäller för banker, dvs. att så fullständigt som möjligt slå fast basverksamheterna och den exemplifierande modell som gäller för kreditmarknadsföretag, är det endast den senare som ger den frihet som eftersträvas. Det talar för att det av lag bör framgå att ett institut får driva finansiell verksamhet och verksamhet som har ett naturligt samband med den. föreskriver emellertid lagen om börs- och clearingverksamhet att en börs, utöver själva börsverksamheten får ägna sig åt verksamhet som har nära samband med denna. Förarbetena till den bestämmelsen (prop. 1991/92:113 s. 76 f) ger inget entydigt besked om rekvisiten naturligt samband och nära samband ställer samma krav på det samband som skall finnas för att verksamheten skall vara tillåten. Att göra gällande att begreppen har samma innebörd och att använda begreppet nära samband i bank- och finansieringsrörelselagstiftningen, fordrar enligt regeringens mening en mer ingående utredning än vad som kan göras här. Begreppet naturligt samband bedöms också vara väl inarbetat och genom att behålla det markeras att någon förändring av den praxis som gäller för kreditmarknadsföretag inte är avsedd. Det bör därför även fortsättningsvis föreskrivas att ett institut får ägna sig åt finansiell verksamhet och verksamhet som har ett naturligt samband med den. Detta bör följas av en exemplifierande uppräkning av aktiviteterna enligt den s.k. verksamhetslistan. Den närmare utformningen av verksamhetslistan Mot bakgrund av att har ifrågasatt en av kommittén i kapitaltäckningslagen föreslagen verksamhetslista finns det anledning att närmare överväga vilka tjänster som skall finnas med i verksamhetslistan i den nya rörelselagen. Utgångspunkten är dock att det finns ett värde i att den uppräkning av olika tjänster som finns i lagen ges en lydelse som är anpassad efter svenska förhållanden. Att ordagrant överföra direktivets tjänstebeskrivningar är således mindre lämpligt. De verksamheter som räknas upp i den svenska verksamhetslistan bör motsvara de som finns i bilaga 1 till kreditinstitutsdirektivet. Den nuva- rande verksamhetslistan innehåller tjänsterna vara , medverka till försäljning av försäkringstjänster och tillhandahålla inkassotjänster. Dessa bör utgå eftersom de, som Finansin- spektionen påpekar, inte har någon motsvarighet i kreditinstitutsdirekti- vet. Detta är dock inte avsett att begränsa institutens möjlighet att ägna sig åt verksamheterna i fråga. Direktivbilagans punkter 10, penningmarknadsmäkling, samt 11, portföljförvaltning och rådgivning, bedöms ingå i begreppet värdepap- persrörelse i verksamhetslistan och behöver därför inte tas upp som sär- skilda punkter. Även punkterna 7, 8, och 12 i direktivbilagan bedöms be- skriva värdepappersrörelse. Med nämnda undantag och förtydliganden bör dock den nu i bankrörelselagen intagna verksamhetslistan överföras till den nya lagen. Som flera remissinstanser påpekar följer av den utformning som reg- lerna får att banker nu får samma möjlighet som kreditmarknadsföretag har att ägna sig åt avbetalningsfinansiering. Svenska Bankföre- ningen och gör tolkningen att bankerna och kreditmarknadsföretagen också kommer att kunna ägna sig åt opera- tionell leasing. Regeringen, delade i lagrådsremissen inte denna bedöm- ning. och uttalade att operationell leasing är en typ av uthyrning av lös egendom som lika lite som uthyrning av fast egendom utgör finansiell verksamhet. har i en skrivelse kritiserat detta uttalande. menar att det av lagen bör framgå att ett kre- ditinstitut i begränsad omfattning får ägna sig åt icke-finansiell verksam- het. I andra hand föreslår att det i motiven görs uttalan- den av innebörd att lagtextens utformning inte hindrar att kreditinstitut i begränsa utsträckning ägnar sig åt sådan icke-finansiell verksamhet som har samband med finansiell verksamhet. skrivelse ändrar inte regeringens bedömning att ban- ker och andra kreditinstitut bara får ägna sig åt finansiell verksamhet och verksamhet som har ett naturligt samband med denna. Det är alltså inte aktuellt att införa en generell bestämmelse som tillåter icke-finansiell verksamhet i begränsad omfattning. Mot bakgrund av kritik vill regeringen särskilt framhålla att verksamhet som har ett natur- ligt samband med finansiell verksamhet naturligtvis kan vara icke-finan- siell. Vad som är tillåtet får dock överlämnas till rättstillämpningen. I det föregående har framhållits att den föreslagna verksamhetsbestämmelsen har samma innebörd som den motsvarande bestämmelse som finns i lagen om finansieringsverksamhet.