prop · GQ03150 · 2003-09-12 00:00:00 — För fysisk eller juridisk person bosatt i utlandet utgår kupongskatt eller den lägre skattesats som framgår av dubbelbeskattningsavtal. Grundläggande bestämmelser om kapitalvinster och kapitalförluster finns i 44 kap. inkomstskattelagen. Här framgår att med avyttring av till- gångar avses försäljning, byte och liknande överlåtelse. Även inlösen omfattas av det allmänna avyttringsbegreppet. Om en värdepappersfond upplöses anses varje andelsägare ha avyttrat sin del. Om en person flyttar sitt andelsinnehav från en fond, t.ex. en allemansfond, till en annan, anses andelarna i den första fonden avyttrade och kapitalvinstbeskattning skall ske. Dagen för andelsägarens begäran om inlösen får anses som avyttringsdag, eftersom fondbolaget är bundet av denna begäran och måste, om än ibland med viss fördröjning, lösa in andelen. Kapitalvinsten skall beräknas som skillnaden mellan ersättningen för den avyttrade till- gången minskad med utgifterna för avyttringen eller utfärdandet, och omkostnadsbeloppet. Med omkostnadsbelopp avses, om inte annat före- skrivs, utgifter för anskaffning ökade med utgifter för förbättring. Om en tillgång förvärvas genom arv, testamente, gåva, bodelning eller på lik- nande sätt, inträder förvärvaren i den tidigare ägarens skattemässiga situation (kontinuitetsprincipen). Sammanläggning eller delning av värdepappersfonder enligt 33 a § lagen om värdepappersfonder skall inte leda till att kapitalvinster tas upp hos delägarna. Kapitalvinster beskattas om andelsägaren är en fysisk person bosatt i (eller ett svenskt dödsbo). Är andelsägaren en juridisk person uppgår skattesatsen till . Kapitalförluster på andelar i marknadsnoterade aktiefonder och bland- fonder får kvittas fullt ut mot kapitalvinster på marknadsnoterade delägarrätter och andelar i svenska aktiebolag och utländska juridiska personer som inte är marknadsnoterade (se 48 kap. 20 § inkomstskatte- lagen). För marknadsnoterade andelar i räntefonder gäller att kapitalvinsten eller kapitalförlusten skattemässigt skall behandlas som en ränteintäkt Detta innebär att kapitalförluster på en räntefond Prop. 2002/03:150 ger full avdragsrätt (se 48 kap. 21 § inkomstskattelagen). på andra delägarrätter får dock inte kvittas mot kapitalvinster på andelar i marknadsnoterade räntefonder (prop. 1999/2000:100 s. 207). En andelsägare beskattas för sitt innehav på så sätt att värdet påverkar ägarens förmögenhet. Andelar i marknadsnoterade aktiefonder och blandfonder tas av det noterade värdet. Andel i ränte- fond tas av det noterade värdet. I arvs- och gåvo- skattehänseende tas värdepappersfonder av det note- rade värdet. Bland de europeiska länderna är det UCITS-direktivets regler som präg- lar marknaderna och som därmed har gett dem en likartad struktur. Även fondmarknad påminner mycket om den europeiska även om reg- leringen ser något annorlunda ut. En förklaring till att marknaderna är relativt lika i de olika länderna beror på att fondsparandet är en homogen produkt. Den följer samma ekonomiska principer i alla länder där fond- sparandet är utbrett och sparmedlen investeras globalt. Reglerna om fondsparandet bygger i stort sett på samma principer för att skydda spara- ren. Vissa frågor skiljer dock länderna emellan. UCITS-direktivet har t.ex. lämnat öppet för olika lösningar för hur fondsparandet skall organiseras mellan parterna som förvaltar, förvarar respektive äger fondandelarna. Vidare finns det olika sätt att betrakta och reglera de s.k. nationella fon- der som ligger utanför UCITS-direktivets reglering. Dessutom påverkar skattelagstiftningen och traditioner i olika länder att reglerna har utfor- mats på ett särskilt sätt eller att vissa fondprodukter har större eller mindre spridning. För en närmare genomgång av utländska förhållanden hänvisas till kapitel 4 i utredningens delbetänkande SOU 2002:56. Utgångspunkter för en fondlagstiftning 5.1Kort bakgrund till reglering av finansiella marknader Regleringen av de finansiella marknaderna har gått igenom stora föränd- ringar och . Processen har präglats av en anpassning av regelverket till utvecklingen efter bort- tagandet av valuta- och kreditrestriktioner . Markna- derna har dessutom internationaliserats och nya kunskaper om markna- dernas funktion har vunnits som data- och kommunikations- tekniken har utvecklats och möjliggjort effektivare marknader. utsätts de finansiella marknaderna för särskilda risker vid en globalise- ring; marknaderna förändras snabbare och därmed ökar behovet av att regleringen följer med. För fondsparandets del har reglerna i varit i stort sett oföränd- rade då en allmän anpassning skedde till EG:s direktiv på området. Det har således inte skett någon allmän genomgång av reg- leringen med den kunskap som finns om de finansiella marknaderna och reglering av dessa. Inom andra delar av den finansiella sektorn har det däremot skett en översyn av lagstiftningen. På försäk- ringsområdet gjordes en relativt genomgripande förändring i mitten och slutet som ledde fram till en reformerad försäkrings- rörelselagstiftning84. I efterdyningarna av bankkrisen tillsattes med syfte att lämna förslag på reformer för kredit- marknadsföretag. Huvudförslagen i deras arbete lämnades i delbetänkan- det Reglering och tillsyn av (SOU 1998:160). legat till grund för en promemoria som har utarbetats inom , Reformerade bank- och finansieringsrörelseregler (Ds 2002:5). Promemorian har i sin tur legat till grund för propositionen Reformerade regler för bank- och finansie- ringsrörelse (prop. 2002/03:139), som överlämnades till . En allmän genomgång av finansmarknaderna och deras funktion har (SOU 2000:11). finansiella området och finansmarknadens konkurrenskraft. I sina förslag till åtgärder behandlade bl.a. vissa principer som bör ligga till grund för regleringen av de finansiella marknaderna. Sammantaget har kunskapen om hur finansiell reglering bör utformas Denna kunskap utgör en bra grund för hur regleringen av fondmarknaden bör se ut. Det skall dock hållas i åtanke att fondlagstiftningen inte är lika komplicerad som försäkringsrörelse- reglering och reglering av bankverksamhet. Det betyder inte att fond- lagstiftningen saknar betydelse eller komplikationer. terar stora värden i det finansiella systemet och berör de flesta i samhäl- Fonderna är emellertid okomplicerade i den meningen att de utgör en Fonderna har inte samma betydelse för individer och sam- hälle som försäkringsbolagens lösningar att hantera skaderisker och pen- sioner samt bankernas funktion som kreditgivare och upprätthållare av ett 1998/99:87. Det framgår om inte annat av att försäkrings- och Prop. 2002/03:150 bankrörelser är mycket gamla företeelser medan fondsparandet har Å andra sidan är sparandet i fonder mycket betydelsefullt för den enskilde som kan ha en stor del av sina tillgångar i fondsparande. I detta avsnitt analyseras närmare vilka motiv som finns för att reglera fondsparandet. Det görs utifrån en modern syn på finansiell reglering. Syftet är att lägga grunden för de förslag som presenteras längre fram. 5.2Varför reglera fondsparandet? Regeringens bedömning: Konsumentskyddet är det avgörande motivet för att reglera fondsparandet. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna instämmer i utredningens bedömning. anser dock att analysen av regleringsmotiven och skyddsintressena kan fördjupas och efterlyser en mer grundläggande diskussion om vilka principer som skall råda vid regleringen av fondmarknaden. Skälen för regeringens bedömning: Två huvudmotiv brukar nämnas för att reglera de finansiella marknaderna: finansiell stabilitet och kon- sumentskydd. Det första tar sikte på samhällets behov av stabilitet i det finansiella systemet och att undvika systemrisker. I en delrapport till betänkande (SOU 2000:11) definieras sys- temrisker som självförstärkande krisförlopp i det finansiella systemet som allvarligt skadar funktionsförmågan även i andra delar av ekonomin. Bankerna är i många avseenden hjärtat i ekonomin eftersom de upprätt- håller ett betalningssystem och står för kreditförsörjningen. De flesta betalningar i samhället sker med hjälp av en bank och bankerna tillhan- dahåller också krediter till företagen så att de klarar sin kapitalför- sörjning. Skulle någon av dessa funktioner fallera skulle det genast få återverkningar på företag utanför den finansiella sektorn eftersom betal- ningar och krediter är vitala för att företagen skall fungera. Ett sådant förlopp skulle snabbt leda fram till en systemkris. Det räcker med att en bank eller ett kreditmarknadsföretag hamnar i svårigheter för att hela systemet skall komma i gungning eftersom alla banker är nära samman- kopplade med varandra via betalningar, krediter m.m. Detta motiv ansåg vara det bärande skälet för att reglera banker och kreditmarknadsföretag. Det andra motivet för att reglera finansiella marknader är att säker- ställa ett gott konsumentskydd. Detta motiv har varit vägledande vid utformningen av försäkringsrörelselagstiftningen. Särskilda rörelseregler och särskild tillsyn för försäkringsbolag syftar till att skydda direkt- försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäk- ringsavtal. En näringsrättslig särreglering är därför befogad med hänsyn till de allvarliga konsekvenser som kan uppkomma för dessa som kollek- tiv om försäkringsbolag inte kan fullgöra sina åtaganden och de särskilda förhållanden, bl.a. komplexiteten i produkten och långa kontraktstider, som hör samman med försäkringar (se t.ex. prop. 1998/99:97 s. 137 ff.). Det skulle vara enkelt att avfärda en närmare analys av motivet för att Prop. 2002/03:150 reglera fondsparandet med att är bundet av att följa EG:s direktiv Viss frihet medges dock vid genomförandet av direktiven i den nationella lagstiftningen, vilket ställer krav på vissa överväganden och ställningstaganden. Ställning bör också tas till vilka regler som skall gälla för nationella fonder. För att kunna ta ställning till olika frågor om fondsparandets reglering krävs att grunderna för motiven att reglera sek- torn är klarlagda. Kunskapen om motiven för att reglera är vägledande för de överväganden som behandlas längre fram. I och för sig skulle ett fondsparande kunna regleras endast av civil- och associationsrättslig lagstiftning. Fondsparandet har emellertid vissa speciella egenskaper som kräver viss ytterligare reglering om det skall kunna få en större spridning hos allmänheten. En reglering som är särskilt anpassad till fondsparandet gör det mer effektivt, stabilt och accepterat, och bidrar därmed också till att sprida fondsparandet. Detta förbättrar kapitalets användning som spararna får tillgång till ett större utbud av sparprodukter. Den finansiella sektorns funktioner kan beskrivas som: att upprätthålla ett betalningssystem, tillhandahålla krediter, omfördela risker och allokera sparandet. För allmänheten kan de två sistnämnda funktionerna tillhandahållas genom bl.a. fondsparandet. Fonderna möjliggör för att allmänhetens sparande kan nå flera olika delar av det finansiella syste- met. får insättarna i fonderna möjlighet att sprida sitt sparande över ett flertal produkter och områden. Fonderna är däremot inte en del av betalningssystemet eller en del av kreditgivningen. De har således inget att göra med de systemrisker som utgjort motiv att reglera den finansiella sektorns funktion att hantera betalningar eller tillhandahålla krediter. De institut som hanterar fonderna, fondbolagen, kan hamna i ekonomiska svårigheter utan att det får följdeffekter på andra delar av ekonomin, eftersom tillgångarna i fonden är separerade från fondbola- gen. Andelsägarnas rätt till fondförmögenheten äventyras därför inte direkt av att det förvaltande fondbolaget går i konkurs; tillgångarna som utgör fonden finns kvar även om fondbolaget tvingas i likvidation. Fond- bolagen har heller inte sådana kopplingar med varandra som kan bli självförstärkande. För bankerna som dominerar fondmarknaden via sina fondbolag utgör fondavgifterna en inte oväsentlig del av deras intäkter. Om dessa intäkter skulle minska drastiskt till följd av att allmänheten slutar att spara i fonder kan det leda till lönsamhets- problem för enskilda banker. Även om fondsparandet är en viktig inkomstkälla för bankerna är det dock långsökt att tro att det kan hota bankers överlevnad om det upphör. En intressant frågeställning är om förändringar i fondernas tillgångs- värden kan skapa processer som gör att marknaderna destabiliseras och som kan få ett förlopp som liknar en systemkris. Det finns exempel på när fonder genom sitt agerande har satt det finan- siella systemet i gungning. Det skedde när hedgefonden Long-Term hamnade i betalningssvårigheter på grund av fon- dens strategi. Den huvudsakliga placeringsstrategin var att ta omfattande finansiella positioner i vissa värdepapper som man ansåg vara felprissatta i relation till andra värdepapper; detta finansierades i hög grad med lånade medel. När prisutvecklingen på fondens innehav inte blev som man förutsett fann sig fonden inlåst i sina positioner. Anledningen till att positionerna inte kunde avvecklas var att marknadens likviditet försäm- rades. Detta ledde i sin tur till stora kreditförluster för de banker som bistått fonden med lån. Slutsatsen från detta fallissemang är att problem i stora belånade portföljer kan få återverkningar i det finansiella systemet. I första hand ligger dock ansvaret för att undvika denna typ av stabilitets- störningar på de kreditgivande instituten. I andra hand ligger ansvaret hos den myndighet som ska tillse att kreditgivarna har kontroll över sin utlå- ning. Det är inte troligt att fondspararna skulle kunna skapa en kris genom att lösa in sina fondandelar och därigenom pressa tillgångs- priserna. Det är svårt att tänka sig en situation där alla fondsparare agerar unisont och därmed skapar effekter som är systemkrisliknande. Dessutom har värdepappersfonderna genom sin konstruktion en inbyggd fördröjningsmekanism som skulle kunna verka dämpande vid kraftiga rörelser på de finansiella marknaderna. Fondspararen kan inte sälja , utan vid försäljning får fondspararen tidigast den kurs som sätts på fonden vid stängning , eller dagen därpå. Fon- der är därmed inte lämpliga instrument för mycket kortsiktiga spekula- tioner och kan inte användas för daglig handel (s.k. daytrading). En annan sak är att ett fallissemang i ett fondbolag eller annat finan- siellt institut skulle få återverkningar i form av att förtroendet för den finansiella sektorn i allmänhet och för fondmarknaden i synnerhet skulle minska. Sådana effekter är inte oviktiga. Särskilt som en ökning av fond- sparandet också medför att konsumenterna blir mer beroende av markna- dernas utveckling, vilket i sin tur kan leda till förändringar i deras beteenden. Det är emellertid inte troligt att en sådan utveckling också leder till fenomen som kan skapa kriser av den omfattning som en systemkris kan orsaka. Därmed inte sagt att det kan uteslutas att fond- marknaden, som en del av värdepappersmarknaderna, kan komma att bidra till krascher som i värsta fall också kan få systempåverkande effekter. Konsumenterna kommer genom sitt sparande att i högre utsträckning bli beroende av de komplicerade samband som styr de finansiella mark- nadernas utveckling. Det är inte möjligt att vänta sig att konsumenter i allmänhet skall ha tillräcklig kunskap för att själva hantera de risker som en exponering mot finansmarknaderna innebär. För att fördelarna med fondsparandet skall kunna komma dessa konsumenter tillgodo finns det därför skäl att även ta till vara deras intressen. En fondlagstiftning bör således främst förses med regler till skydd för konsumentintressena. Fondlagstiftningen och konsumenterna är också beroende av ett stabilt finansiellt system. Ur den aspekten finns det ett samband mellan systemskydd och konsumentskydd. Ett stabilt finansiellt system gynnar fondmarknaden och därmed också konsumenterna. Men eftersom fondmarknaden inte i sig är systemhotande bör heller inte den typ av reglering som motiveras av systemskydd förekomma i fondlag- I stället bör regleringen enbart rikta in sig på att skydda kon- Prop. 2002/03:150 sumenterna. Det främsta motivet till att reglera fondsparandet är att detta sparande ofta är av stor privatekonomisk betydelse för den enskilde. Produkten kan dessutom uppfattas som komplex och innehålla ett flertal osäkra faktorer, vilket till en del beror på att avtal om fondsparande sluts innan resultatet av sparandet är känt. Vidare är sparformen kollektiv vilket gör att regler bör finnas för att hålla isär olika intressen som finns mellan fondandelsägarna samt mellan fondandelsägarna och fondbolagen. Dessutom är fondspararen i ett informationsunderläge i förhållande till fondbolaget, vilket gör att ett fondsparande knappast skulle uppstå som sparform utan regler som tillvaratar fondspararens intressen. Regleringen effektiviserar fondsparandet genom att en infrastruktur i form av t.ex. tillsyn tillhandahålls. Det har bidragit till att sparandet har blivit väl spritt i samhället vilket i sig kan sägas öka behovet av en reglering med hänsyn till skyddet för konsumenterna. Mer än fem miljoner svenskar sparar i fonder och inte minst genom premiepensionssystemets konstruktion är i stort sett hela den yrkesverksamma befolkningen berörd av lagstiftningen för värdepappersfonder. Av används termen gott konsumentskydd. Det hänger samman med att konsumentskyddet oftast inte kan vara hel- täckande utan att andra värden i form av konkurrens och effektivitet går förlorade. Det uppstår således en avvägning mellan regler som skyddar konsumenten och vad som är lämpligt för att få en samhällsekonomiskt effektiv lösning och ett rikt produktutbud. En alltför standardiserad och hård reglering gör att konsumenterna endast får tillgång till ett mindre urval av likartade produkter. Det innebär i sig en kostnad för konsumen- ten, och svagare konsumenter torde kunna drabbas hårdare än mer erfarna konsumenter som kanske har bättre förutsättningar att finna alter- nativ, exempelvis genom att skapa en egen aktieportfölj. Regleringen bör emellertid utgå från de sparare som är mindre kunniga om och intresse- rade av de finansiella marknaderna. Det är främst de som behöver skyd- das eftersom deras informationsunderläge är större. De är därför mer utsatta för eventuella oegentligheter eller dålig rådgivning. Ett problem som kan uppstå med en reglerad fondmarknad är att den kan framstå som ett säkert alternativ i jämförelse med att direkt äga finansiella instrument. Lagstiftningen ger således sparandet legitimitet vilket kan medföra att konsumenten är mindre vaksam. Detta kan i sin förlängning innebära att regleringen i sig skapar behov av ytterligare regler. Det är emellertid inte lämpligt att utsträcka regleringen så långt att den inte bygger på att individen informerar sig om fondsparandets olika möjligheter och risker. Det förtjänar också att påpekas att det för allmänhetens sparande också finns riskfria alternativ. Genom att staten tillhandahåller en insättnings- garanti är banksparande till en del helt riskfritt i nominella termer. I hän- delse av konkurs i en bank garanterar insättningsgarantin sparmedel som är nominellt bestämda per kund. således riskfritt (bortsett från inflation) upp till det beloppet när räntan är Prop. 2002/03:150 bestämd på förhand. Ett annat riskfritt sparalternativ är RiksgäldsSpar som erbjuds av . Genom att tillhandahålla riskfria spar- alternativ har staten således gett allmänheten en möjlighet att förvara sina överskottsmedel utan risk. Vi ser i detta sammanhang inget behov av att, som före- slagit, göra någon ytterligare analys av regleringsmotiv och skydds- intresse. Vi ser inte heller anledning att föra någon ytterligare diskussion om vilka principer som skall råda vid regleringen av fondmarknaden, utöver vad som anges i detta avsnitt. Regeringens bedömning: Fondandelsägare är främst utsatta för den finansiella risken, risken för dålig rådgivning, den administrativa risken och risken för intressekonflikter. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna yttrar sig inte om frågan. Skälen för regeringens bedömning: Fondsparandet skiljer sig från ett riskfritt sparande genom att värdeutvecklingen på besparingarna inte är förutsägbar. Oförutsägbarheten i sparandet beror på den finansiella ris- ken, dvs. att värdet på de underliggande tillgångarna varierar. Det är kon- sumenten som själv måste välja fonder med en lämplig finansiell risknivå vilket introducerar risktagandet. Fondvalet kan baseras på rådgivning och/eller på egen insamlad information och kunskap. Om fonder med en felaktig risknivå väljs kan det få negativa konsekvenser för den enskilde. En annan risk är risken för att sparandet inte finns tillgängligt när kon- sumenten gör anspråk på det. Denna risk delas dock med de flesta spar- former. Den benämns här som den administrativa risken. Ytterligare en risk är risken att fondbolaget inte handlar i konsumentens intresse. Det finns tillfällen då intressena för fondbolaget och konsumenterna inte sammanfaller. I det nedanstående kommer dessa risker att belysas närmare. Fondspararens viktigaste, och kanske svåraste, beslut gäller vilken nivå av finansiell risk som skall tas vid fondsparandet. Med finansiell risk menas att värdet på besparingarna inte är möjligt att bestämma på för- hand. Ju större osäkerhet det råder om värdet , desto större anses risken vara. Det gör att värdepapper som är svåra att förutsäga värdet på (t.ex. aktier) anses mer riskfyllda än de som har mer förutsägbara värden (t.ex. obligationer). Priset på tillgångarna reflekterar bl.a. hur marknaden uppfattar risken i respektive värdepapper. Risken som reflekteras i priset på värdepapperet är en sammanvägning av den förväntade avkastningen och de finansiella riskerna som kan delas in i kredit-, kurs-, likviditets- och valutarisker. För fondspararen reflekteras den finansiella risken indirekt i priset på Prop. 2002/03:150 fondandelarna. I normala fall är den risken väsentligt reducerad i förhål- lande till risken att köpa enskilda värdepapper i sitt sparande. Det beror på att fondernas risker brukar spridas genom placeringar i ett flertal till- gångar för att nå maximal avkastning till en given risknivå. Att spara i fonder är dock inte alltid förknippat med lägre risknivå än enskilda inne- hav. Vissa fonder kan bestå av enbart riskfyllda tillgångar medan vissa enskilda värdepapper i jämförelse kan vara mindre riskfyllda. En fond bestående av ett flertal värdepapper ökar dock möjligheten att variera risker och där så önskas reducera dem. Flera aktier, från olika branscher och företag, som sätts samman i en portfölj reducerar risken för sparandet. När väl fondspararen har fattat sitt beslut och placerat sina medel i en fond med en viss, förväntad risknivå, tar fondförvaltaren över den fortlö- pande hanteringen av de finansiella riskerna. Det är då väsentligt att för- valtaren verkligen sköter fonden så att risknivån motsvarar den som fondspararen förväntar sig. Fondspararen måste få den utlovade riskni- vån. Förvaltaren måste således hålla sig till de tillgångar som specificeras i fondbestämmelserna. Exempelvis kan en förvaltare av en Rysslands- fond inte byta strategi och övergå till svenska aktier eller obligationer bara för att marknadsförutsättningarna i ser dåliga ut. Därtill är det naturligtvis av vikt för fondspararen att förvaltaren sköter sitt upp- drag på ett skickligt sätt så att avkastningen blir så hög som möjligt. Denna risk, att förvaltaren missköter sitt uppdrag, kan jämföras med ris- ken att t.ex. en bil är behäftad med tillverkningsfel, eller att en reparation är dåligt utförd. Konsekvenserna för den enskilde kan dock bli stora eftersom det ofta rör sig om långsiktigt sparande. Skadeverkningarna av dålig portföljförvaltning begränsas därför av de fondbestämmelser som fonden måste hålla sig inom.