prop · GQ03132 · 2003-06-11 00:00:00 — Om det i en finansiell samordning ingår flera kommuner tillsammans med ett landsting, en försäkringskassa och en länsarbetsnämnd, ligger det nära till hands att i finansiellt hänseende betrakta kommunerna som en part i den finansiella samordningen. I sådana fall skall kommunerna komma överens om hur mycket resurser som respektive kommun skall bidra med till den finansiella samordningen. När de bestämmer sina resursinsatser har kommunerna att beakta att de använder sina skatte- medel på ett sådant sätt som är förenligt med den kommunala kom- petensen. De har att bedöma bl.a. om den resursinsats de gör i en finan- siell samordning får en gynnsam effekt på kommunens ekonomiska för- hållanden. Det kan nämnas att (SOU 2000:114) har angett att en kostnadsfördelning som inte står i proportion till de uppgif- ter som respektive huvudman har lagt på en gemensam nämnd kan strida mot en del av den kommunala kompetensen enligt 2 kap. 1 § KL. Rege- ringen delar den bedömningen. I nämnda bestämmelse anges att en kom- munal åtgärd skall vara av allmänt intresse för medlemmarna i kom- munen eller . Enligt motiven till bestämmelsen (prop. 1990/91:117, s. får allmänintresset bedömas med utgångspunkt i om det är lämpligt, ändamålsenligt, skäligt osv. att kommunen eller befattar sig med angelägenheten. Medel för försäkringskassornas och arbetsmarknadsmyndigheternas medverkan Med avseende på den föreslagna modellen för samordning av resurser väcks frågan hur, dvs. med vilka anslag, försäkringskassorna och arbets- marknadsmyndigheterna skall finansiera sin del av verksamheten. I en- lighet med det kommunala självstyret avgör kommuner och landsting själva hur de väljer att finansiera den gemensamma verksamheten. Erfarenheterna från Frisam och Socsam visar att målgruppen för sam- verkan och samordnade insatser i regel behöver stöd . För att uppnå positiva resultat anser regeringen att det är viktigt att skapa struktur och kontinuitet för dessa insatser. Varaktiga möjlig- heter att avsätta resurser för denna verksamhet är en förutsättning för att kunna bedriva en långsiktig samverkan. Den finansiella samordningen syftar till att underlätta en sådan samverkan. får högst av de budgeterade utgifterna för sjukpenning användas för samverkan inom rehabiliterings- området (Frisam). Dessa medel får utgöra statens samlade andel för finansiering av samverkan och skall stå i proportion till statens samlade ansvar för åtgärder för den grupp som samverkan riktar sig till. Det innebär att i de fall både och länsarbetsnämnden deltar i ett samverkansprojekt enligt Frisam, svarar för sta- tens andel av kostnaderna. Regeringen anser att försäkringskassornas möjlighet att disponera högst av de budgeterade utgifterna för sjukpenning för samverkan enligt Frisam bör omfatta även den finan- siella samordningen. Mot bakgrund av att dessa medel får utgöra statens samlade andel för samverkan enligt Frisam är det regeringens uppfatt- ning att samma princip måste gälla för samverkan inom ramen för finan- siell samordning. Arbetsmarknadsmyndigheternas medverkan finansieras således med medel från sjukförsäkringen. Detta innebär att högst 5 pro- cent av de budgeterade utgifterna för sjukpenning får disponeras för samverkan antingen enligt Frisam eller finansiell samordning. För- säkringskassan och länsarbetsnämnden avgör var för sig om de vill sam- verka enligt Frisam eller finansiell samordning. För finansiell samordning krävs emellertid att fyra parter deltar. I resurshänseende likställs således Frisam och finansiell samordning. Denna konstruktion innebär att länsarbetsnämnden inte kommer att bidra med några egna resurser till den finansiella samordningen. Lag- rådet har i sitt yttrande anfört att den avsedda fördelningen mellan parterna bör komma till direkt uttryck i lagtexten. Det bör därför före- skrivas att svarar för hälften av resurserna till finan- siell samordning, medan kommun och landsting svarar för vardera en fjärdedel. Som föreslås i avsnitt 6.2.4 kan finansiell samordning även ske utan att ett landsting deltar, om det i samordningen deltar en kommun, som inte ingår i ett landstingsområde. I ett sådant fall skall den deltagande kom- munen och vardera svara för hälften av resurserna till den finansiella samordningen. Det kan naturligtvis inte på förhand avgöras om av de budgeterade utgifterna för sjukpenning utgör en rimlig omfattning av statens resurser för att bedriva finansiell samordning. kan nämnas att i Socsam-försöket på disponerades från sjukpenninganslaget för finansiell samordning , vilket motsvarade av budgeterade kostnader. I Finsam-försöken fick högst av de beräknade kostnaderna för sjukpenning och rehabiliteringsersättning disponeras för olika typer av insatser i syfte att minska sjukpenningkostnaderna. Mot bakgrund av dessa erfarenheter och med hänsyn till att av de budgeterade utgifterna för sjukpenning skall avse resursinsatsen för både och länsarbetsnämnden kan enligt regeringens uppfatt- ning detta ge en rimlig omfattning av resurser för finansiell samordning. Den disponibla ramen måste bli föremål för noggrann uppföljning och om denna uppföljning indikerar att ramen är för snäv, så bör den kunna vidgas. bör man också följa upp utfallet av resursernas för- delning mellan de samverkande parterna. De långtidssjukskrivna är en av flera viktiga målgrupper för de insatser som kommer att bedrivas genom den finansiella samordningen. Eftersom de långa sjukfallen står för en stor del av sjukpenningkostnaderna bör ett effektivt arbete med samordnade rehabiliteringsinsatser för denna grupp medföra kostnadsminskningar för sjukförsäkringen. Det går dock inte att bortse från att det finns en osäkerhet huruvida de satsningar som görs betalar sig genom att sjukskrivningskostnaderna minskar i motsvarande omfattning. Om så inte sker uppstår ett underskott på sjukpenningan- slaget och staten måste då skjuta till ytterligare medel. Regeringen anser därför att statens bidrag till den finansiella samordningen skall begränsas till högst 5 av procent av budgeterade utgifter för sjukpenning. Möjligheten att få disponera sjukförsäkringsmedel (anslaget för sjuk- penning) till rehabiliteringsinsatser är en av grundprinciperna bakom den finansiella samordning som har prövats i Finsam- och Socsam-försöken och det som vanligen avses med finansiell samordning i den politiska de- batten. Tanken är att skapa möjlighet för försäkringskassorna att avsätta resurser till rehabiliteringsinsatser om det finns behov av det. Som ett incitament för försäkringskassorna att satsa resurser på insatser som förväntas minska ohälsan och sjukskrivningarna bör sjukpenning- anslaget fördelas på de 21 allmänna försäkringskassorna. Detta innebär att RFV fördelar de medel för sjukpenning som avsatts under anslaget 19:1 Sjukpenning och rehabilitering m.m. anslagspost 1.1. I samband med denna fördelning bör som villkor anges att respektive försäkrings- kassa får använda högst av dessa medel för finansiell sam- ordning och samverkan enligt Frisam. Därmed får försäkringskassorna, med beaktande av de beräknade utgifterna för sjukpenning, ta ställning till hur mycket medel som man är beredd att avsätta för rehabiliterings- insatser i syfte att minska sjukpenningkostnaderna. Regeringen vill framhålla att denna konstruktion naturligtvis inte påverkar den enskilde försäkrades rätt att få sjukpenning. Eftersom sjuk- försäkringen regleras genom en rättighetslagstiftning skall sjukpenning utbetalas till den försäkrade, om han eller hon uppfyller kraven härför enligt AFL. Om de anslagna medel som fördelats är förbrukade innan budgetårets slut, måste den allmänna rekvirera ytter- ligare medel via RFV. I samband med denna rekvisition bör redovisas Prop. 2002/03:132 hur de förbrukade medlen fördelats på utbetalning av sjukpenning res- pektive resurser för finansiell samordning och samverkan enligt Frisam. 7.3Ledningen för den finansiella samordningen Regeringens förslag: Ledningen för den finansiella samordningen skall förläggas till ett för samverkansparterna gemensamt men självständigt samordningsorgan. Ett samordningsorgan skall besluta på vilket sätt de medel som är dis- ponibla för finansiell samordning skall användas samt besluta om mål och riktlinjer för den finansiella samordningen. Ett samordningsorgan skall finansiera de aktiva åtgärder och reha- biliteringsinsatser som de samverkande parterna tillhandahåller inom ramen för den finansiella samordningen. Ett samordningsorgan skall stödja samarbetet mellan de samverkande parterna, t.ex. genom att bistå bedömargrupper, som de samverkande par- terna svarar för. Däremot skall samordningsorganet inte besluta om förmåner till eller rättigheter för enskilda eller i övrigt vidta åtgärder som innefattar myndighetsutövning eller tillhandahållande av tjänster avsedda för enskilda. Ett samordningsorgan skall kunna anställa personal. Samordnings- organets ärenden kan beredas antingen av en beredningsgrupp som samverkansparterna svarar för tillsammans eller av samordningsorganets egen personal. Ett samordningsorgan skall svara för uppföljning och utvärdering av de insatser som bedrivs inom ramen för den finansiella samordningen. Ett samordningsorgan skall upprätta budget och årsredovisning för sin verksamhet. Ett samordningsorgans verksamhet skall granskas av revisorer. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till att det inrättas ett för samverkansparterna gemensamt men självständigt samord- ningsorgan. tillstyrker att ledningen för den finan- siella samordningen förläggs till ett för de samverkande parterna gemen- samt men självständigt samordningsorgan. anser att det saknas en belysning av vilka organisatoriska förhållanden som krävs för att stöda samverkansprocessen. är av- visande till konstruktionen med ett fristående ledningsorgan för en finansiell samordning. Enligt verket innebär konstruktionen svårigheter för verket att förena det arbetsmarknadspolitiska uppdraget med de upp- drag och mål som beslutas av ett samordningsorgan. anser att det nya samordningsorganet innebär i praktiken att det inrättas en lokal rehabiliteringsmyndighet och därmed en femte aktör med eget ansvarsområde på rehabiliteringsområdet, vilket medför en risk för att eventuella vinster från samordningen kommer att ätas upp av administrativa merkostnader för samordningen. 5 S i tillstyrker förslaget med undantag Prop. 2002/03:132 för begränsningen att samordningsorganet inte skall vidta åtgärder som innefattar tillhandhållande av tjänster avsedda för enskilda. Förbundet anser att det är viktigt att samordningsorganet kan besluta om formerna för och omfattningen av tillhandahållandet av tjänster avsedda för enskilda. kommun anför att samordningsorganet kan upp- handla åtgärder från såväl externa aktörer som de samverkande parterna, men att det inte framgår av promemorieförslaget om detta skall ske utan att formell upphandling. Hovrätten för övre anför att förslaget torde innebära att samordningsorganet vid upphandling utgör en upp- handlande enhet enligt 1 kap. 5 och 6 §§ lagen om offentlig upphandling och att eventuella skadeståndsanspråk skall riktas mot samordnings- organet som part. Skälen för regeringens förslag Ledningen för den finansiella samordningen bör enligt regeringens mening förläggas till ett särskilt inrättat samordningsorgan. Detta mot- svarar bäst den ordning som förekommer inom Socsam och som skiljer denna från samverkan enligt Frisam. Det övergripande uppdraget för ett samordningsorgan är att på olika sätt skapa goda förutsättningar för samverkan mellan de parter som väljer att samverka inom ramen för finansiell samordning. Detta uppdrag kan sägas bestå av två olika slags uppgifter. I det ena slaget av uppgifter ingår att samordningsorganet skall kunna fatta vissa beslut och ansvara för vissa förvaltningsuppgifter. gifter tillhör den mer formella sidan av samordningsorganets uppdrag. Det andra slaget av uppgifter innebär att samordningsorganet på olika sätt skall bidra till och underlätta för parterna att samverka och uppnå en helhets- och samsyn i arbetet med att erbjuda olika former av stöd och rehabiliteringsinsatser till de personer som ingår i målgruppen för den Ett syfte med den finansiella samordningen är att underlätta samverkan mellan de samverkande parterna. Som ett moment i den finansiella sam- ordningen ingår samordning av resurser (se avsnitt 7.2). bl.a. att samverkansparterna ställer resurser till förfogande för finansie- ring av åtgärder, som ligger inom de samverkande parternas samlade Det rör sig om åtgärder som skall återställa eller förbättra funktions- eller arbetsförmågan hos personer som ingår i målgruppen för den finansiella samordningen. En gemensam och självständig beslutsfunktion För att uppnå en effektiv ordning för denna samverkan anser regeringen att det skall införas en för samverkansparterna gemensam men självständig beslutsfunktion för de resurser som ingår i den finansiella Detta ligger i linje med principerna bakom Socsam- Denna beslutsfunktion skall förläggas till ett samord- Prop. 2002/03:132 ningsorgan. Med gemensam beslutsfunktion avses att samverkanspar- terna skall vara representerade på visst sätt i ledningen för samordnings- organet. Det förhållandet att beslutsfunktionen är självständig innebär att samordningsorganet fattar beslut i eget namn. En primär uppgift för samordningsorganet kommer således att bli att ansvara för de resurser som överförs till den finansiella samordningen. Samordningsorganet skall besluta om på vilket sätt de medel som är disponibla för finansiell samordning skall användas. I detta ligger att bestämma om resursernas användning på en aggregerad nivå såvitt gäller åtgärder som riktar sig till målgruppen. Samordningsorganet beslutar t.ex. om vilka slags rehabiliteringsinsatser som skall finansieras med de samordnade resurserna. Detta innebär också att samordningsorganet kan besluta att finansiera och låta genomföra t.ex. kartläggningar av mål- gruppens omfattning och dess stödbehov. I sammanhanget kan nämnas att samordningsorganets beslut skall, lik- som ledningsorganets beslut inom Socsam-försöken, kunna överklagas i den ordning som gäller enligt 10 kap. KL, dvs. förvaltningsdomstol skall kunna göra en laglighetsprövning. Den centrala uppgiften för samordningsorganet är att finansiera olika slags åtgärder som skall underlätta för personer i målgruppen att uppnå förmåga till eget förvärvsarbete. Det bör påpekas att samordningsorganet inte skall fatta beslut om att finansiera insatser i det enskilda fallet. Samordningsorganet kan utifrån den analys man gör av målgruppen och dess stödbehov göra en behovsprioritering och på grundval av denna besluta om finansiering av tjänster och rehabiliteringsinsatser, som skall erbjudas målgruppen. Huvuduppgiften för samordningsorganet är att samordna de samverkande parternas resursinsatser med avseende på åtgärder som riktar sig till målgruppen, vilket innebär att det är de sam- verkande parterna som svarar för rehabiliteringsinsatserna. Dessa har, liksom ett kvalitetsansvar för de insatser som man beviljar enskilda personer. De samverkande parterna kan i samma omfattning som i sin tur välja att upphandla tjänster eller insatser, som man sedan beviljar enskilda personer. Däremot ankommer det inte på samordningsorganet att svara för offentlig upphandling av insatser eller andra aktiva åtgärder som riktar sig till enskilda personer. Dess uppgift är i stället att genom finansiering samordna parternas resursanvändning med avseende på mål- gruppen för samordningen. Samordningsorganet kan således låta en av de samverkande parterna utföra en viss insats mot att samordnings- organet svarar för dess finansiering. På så sätt blir det lättare för en part att svara för insatser som riktar sig till personer som uppfattas befinna sig i en gråzon mellan de samverkande parterna. Detta förutsätter att det in- gås en överenskommelse om detta med samverkansparten. Samordnings- organet har inte befogenhet att ålägga en samverkanspart eller någon annan att vidta en viss åtgärd. En sådan beslutsbefogenhet skulle enligt regeringens uppfattning på ett oacceptabelt sätt begränsa t.ex. den kommunala självstyrelsen. Däremot avgör samordningsorganet vilka slags åtgärder som skall Prop. 2002/03:132 förekomma inom den finansiella samordningen men får, som nämnts, sedan ingå avtal med den samverkanspart som skall svara för utförandet. När det gäller rehabiliteringsinsatser och andra aktiva insatser till enskilda personer i målgruppen är det endast den ansvariga samverkans- parten som kan göra en upphandling enligt lagen (1992:1528) om offent- lig upphandling. Detta gäller i samma omfattning som . Ett samord- ningsorgan kan endast finansiera dessa insatser som den samverkande parten tillhandahåller och ansvarar för. Ett samordningsorgan kan i och för sig utgöra en sådan upphandlande enhet som avses i lagen om offentlig upphandling. Bestämmelserna om offentlig upphandling kan bli tillämpliga för ett samordningsorgan, om detta gör inköp av t.ex. kontorsmaterial, om man därvid överskrider be- loppsgränserna för direktupphandling. Samordningsorganet bör i enlighet med 6 kap. 2 § lagen (1992:1528) om offentlig upphandling fastställa riktlinjer för direktupphandling. Däremot ligger det utanför samordnings- organgets kompetens att köpa in rehabiliteringsinsatser eller liknande åtgärder, eftersom dessa, som nämnts i det föregående, tillhandahålls av de samverkande parterna, medan samordningsorgan kan finansiera de av dessa åtgärder som ligger inom den finansiella samordningen. De samordnade resurserna skall kunna användas för sådana slags insat- ser som ligger inom de samverkande parternas samlade ansvarsområde. Avgörande för vilka åtgärder som kan finansieras av samordningsorganet är om insatserna är förbehållna personer i målgruppen för finansiell samordning. Samordningsorganet kan behöva anställa personal för olika uppgifter, t.ex. för egen administration (t.ex. inrättande av kansli som kan bistå samordningsorganets ledning i olika hänseenden) samt projektledning. Det kan även handla om att bidra med medel för extra personalresurser, t.ex. rehabiliteringssamordnare vid (se avsnitt 6.2.3). Samordningsorganets arbetsgivaransvar skall dock begränsas till den egna administrationen. Med hänsyn till att de samverkande parterna skall behålla sitt huvudmannaskap för förmåner och stöd till enskilda personer, skall de ha kvar arbetsgivaransvaret för den personal som handhar dessa uppgifter. I annat fall kan det uppstå gränsdragningsproblem gentemot huvudmännens ansvar för de enskilda personerna i målgruppen. Om samordningsorganet skulle svara för personalresurser inom rehabili- teringsverksamhet eller annan stödjande verksamhet genom att anställa personal, skulle detta innebära att man tillskapar en särskild rehabili- teringsmyndighet, vilket inte är avsikten med den finansiella sam- ordningen. Det skall, som har nämnts, inte i detta sammanhang övervägas några huvudmannaskapsförändringar. Samordningsorganet skall upprätta budget och årsredovisning för såväl den egna administrativa verksamheten som åtgärderna inom den finan- Samordningsorganets verksamhet skall granskas av Prop. 2002/03:132 revisorer (se nedan avsnitt 7.6). De insatser som bedrivs inom ramen för finansiell samordning bör, enligt regeringens uppfattning, bedömas och värderas utifrån de gemensamma samverkansmålen, dvs. de mål som samordningsorganet anger för sin verksamhet. Uppföljning och utvärdering skall således vara en prioriterad uppgift för samordningsorganet. Enligt budgetlagen (lag [1996:1059] om statsbudgeten) skall rege- ringen för redovisa de mål och resultat som uppnås på olika Vidare är regeringen skyldig att noga följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till bud- Likaså medför systemet med utgiftstak för staten ett be- hov av löpande utgiftsuppföljning. Det är därför nödvändigt att nationella mål och resultatindikatorer utvecklas och fastställs för de Det är av stor vikt att det finns ett välfungerande uppfölj- ningssystem på nationell nivå, när den finansiella samordningen påbör- Det ligger enligt regeringen i sakens natur att det bör ankomma på sam- ordningsorganet att på olika sätt stimulera till ett samarbete på hand- läggarnivå mellan samverkansparterna samt i övrigt underlätta sådant Det handlar inte bara om att på övergripande nivå meddela riktlinjer för samverkan utan ett samordningsorgan skall även, genom att förankra behovet av samverkan hos respektive samverkande part, kunna underlätta för dessa att på handläggarnivå samråda i individärenden. Emellertid skall samordningsorganet, som har framhållits, var- ken bevilja enskilda personer insatser, förmåner eller ta del av enskildas Samordningsorganet skall heller inte fatta beslut om huruvida en person är att hänföra till målgruppen för finansiell Däremot skall det på olika sätt verka för att samverkans- parterna tillsammans inrättar samrådsgrupper. Det är emellertid samver- kansparterna tillsammans som skall ansvara för dessa grupper och inte Sådana samrådsgrupper kommer att vara ett viktigt instrument för att skapa såväl helhets- som samsyn på vilka slags åtgärder som lämpligen bör komma i fråga för olika personkategorier inom målgruppen. kommer att vara en viktig uppgift för samordningsorganet att skapa goda förutsättningar för förekomsten av sådana samrådsgrupper. t.ex. genom att man vidtar olika åtgärder för att skapa kontaktnät mellan de samverkande parterna. De ärenden som tas upp för beslut inom samordningsorganet skall på sedvanligt sätt först beredas. Det bör ankomma på de samverkande parterna att bestämma vem som skall svara för den beredningen. 2002/03:132 kan man tänka sig olika alternativ. Samordningsorganet, som kommer att vara en självständig juridisk person, kan naturligtvis anställa särskild beredningspersonal. Lämpligheten av en sådan konstruktion är beroende av hur omfattande verksamhet som kommer att bedrivas genom den finansiella samordningen. Ett nära till hands liggande alternativ är att samverkansparterna till- sammans svarar för beredningen genom en särskild beredningsgrupp. En sådan ordning är ägnad att bygga upp ett gott samarbetsklimat mellan parterna. Vidare vinns den fördelen att beredning och efterföljande beslut kommer att vara förankrade hos respektive part. Om personal som är anställd hos en samverkanspart och som inte har någon anställning hos samordningsorganet bereder ärenden för beslut i samordningsorganet, utförs detta i tjänsten hos samverkansparten. I så- dant fall kommer samverkansparten att ansvara för beredningen. Det bör ankomma på samverkansparterna att i en förbundsordning bestämma vilken ordning som skall tillämpas för beredning av samord- ningsorganets ärenden. (Beträffande förbundsordning, se avsnitt 7.5). Det centrala för samordningsorganets uppgifter är vilka slags beslut detta organ skall kunna fatta. När det gäller beslutsbefogenheterna uppkommer en gränsdragning gentemot huvudmännens (de samverkande parternas) befogenheter och ansvar. Avgörande för denna gränsdragning är att sam- ordningsorganet varken övertar eller begränsar huvudmännens nuvarande ansvar för stöd och förmåner till enskilda personer. Samordningsorganets uppgifter är av övergripande natur och dess be- slut avser inte enskilda personer i målgruppen. I samordningsorganets uppgifter kommer i stället att ingå att t.ex. finansiera och ange riktlinjer för olika åtgärder som de samverkande parterna bedriver för målgruppen. Beslutanderätten över åtgärder som riktar sig direkt till den enskilde skall ligga kvar hos de samverkande parterna, dvs. hos , sjukvårdshuvudmännen, och arbetsmarknadsmyndig- heterna. Detta gäller t.ex. beslut om försörjning, rehabiliteringsåtgärder, sjukvård och annan behandling och annat stöd till den enskilde.