prop · GQ0370 · 2003-03-20 00:00:00 — Med hem avses alla typer av bostäder oavsett huruvida denna innehas med äganderätt, hyresrätt, bostadsrätt etc. Med hem avses inte endast själva bostaden utan även t.ex. garage och trädgård. (, U.N. Covenant on Civil and Political Rights CCPR Commentary s. 302). Vidare skall beaktas FN:s konvention (beslutad genom resolution 34/180) om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor. Enligt denna åligger det medlemsstaterna, i syfte att avskaffa all diskriminering av kvinnor, att vidta alla lämpliga lagstiftnings- och andra åtgärder, vid behov innefattande påföljder, som förbjuder all diskri- minering av kvinnor samt skapa rättsligt skydd för kvinnors rättigheter på samma grunder som för män och att genom behöriga nationella domstolar och andra offentliga institutioner säkerställa ett effektivt skydd för kvinnor mot varje diskriminerande handling (art. 2 b och c). Konventionsstaterna skall också vidta alla lämpliga åtgärder för att avskaffa diskriminering av kvinnor från enskilda, organisationers eller Prop. 2002/03:70 företags sida (art. 2 e). Enligt regeringens mening är det uppenbart att intresset av att skydda personer mot brott är ett sådant ändamål som gör det tillåtet att begränsa både rörelsefriheten och rätten till rådighet över bostad. De nuvarande möjligheterna att skydda kvinnor från våld och hot från de män som de lever tillsammans med är inte tillräckliga. För att skydda sig är det i många fall kvinnan som måste fly hemmet. Regeringens tidigare angivna utgångspunkt, att det är den kränkande och inte den kränktas rörelsefrihet som måste tåla en inskränkning, är väl förenlig med såväl grundlag som gällande internationella konventioner. Förslaget syftar till att bereda skydd för den utsatte under viss och därmed förhindra eller förebygga brott. Regeringen anser vid en samlad bedömning att möjligheten att meddela besöksförbud avseende gemensam bostad inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranleder bestämmelsen. Det kan också tilläggas att har haft en mot- svarande bestämmelse , att just infört en motsvarande möjlighet och att liknande förslag är under utarbetande i både och (se avsnitt 6). Besöksförbud avseende den gemensamma bostaden torde primärt komma att aktualiseras i fall där kvinnor trakasseras av män de är gifta med eller lever tillsammans med under äktenskapsliknande förhållanden. Det finns dock enligt regeringens mening ingen anledning att begränsa regeln till dessa situationer. Ett förbud bör kunna meddelas också t.ex. när vuxna barn utövar våld mot sina åldriga föräldrar, i homosexuella förhållanden och för att skydda utsatta flickor vid s.k. hedersrelaterat våld. Bestämmelsen bör därför vara könsneutral och omfatta alla personer som varaktigt lever tillsammans. Det bör vidare sakna betydelse huruvida bostaden utgör fast egendom som ägs helt eller delvis av den som förbudet riktar sig mot eller om bostaden innehas med bostadsrätt eller hyresrätt etc. Likaså bör det sakna betydelse huruvida bostaden skall ingå i en framtida bodelning eller ej. Det centrala är att den förbudet avses gälla och den förbudet avses skydda är sammanboende på den aktuella adressen. Regeringen förordar vidare, i likhet med vad som föreslagits i prome- , att besöksförbud avseende gemensam bostad lagtekniskt konstrueras så att sådant förbud aktualiseras med frågan om ett vanligt besöksförbud. Det innebär att om grundläggande förutsättningar för ett besöksförbud föreligger men parterna har gemensam bostad, kan besöksförbud ändå meddelas om omständigheterna är kvalificerade. Besöksförbudet kommer då, utöver de inskränkningar som gäller för det vanliga besöksförbudet, också att avse den gemensamma bostaden. Förutsättningar för att meddela förbud I promemorian föreslås att besöksförbud avseende gemensam bostad bara skall kunna meddelas i vissa kvalificerade situationer. Det föreslås för det första att det skall finnas en risk för att en person av den sammanboende utsätts för ett brott. Enbart det förhållandet att det från den sammanboendes sida kan befaras andra trakasserande handlingar som inte utgör brott skall inte kunna utgöra en tillräcklig grund för ett besöksförbud avseende den gemensamma bostaden. Den andra begräns- ningen som föreslås är att risken för brott skall vara någorlunda akut och konkret hänförligt till den person och den situation det gäller. Det återspeglas i promemorians lagförslag genom användandet av begreppet påtaglig risk. Slutligen föreslås att det i bestämmelsen förs in en proportionalitetsprincip motsvarande den som enligt gäller vid häktning. Det står klart att ett besöksförbud avseende den gemensamma bostaden är en betydligt mer ingripande åtgärd än sådana besöksförbud som har kunnat meddelas. Regeringen delar därför, i likhet med remiss- instanserna, bedömningen att kraven för när denna typ av besöksförbud skall kunna meddelas bör sättas högre än vad som gäller för vanliga besöksförbud. De avgränsningar som föreslagits i promemorian förefaller därvid vara väl avvägda. Genom att ange att det skall föreligga påtaglig risk för brott mot en sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid markeras att det skall vara fråga om en akut situation. Regeringen föreslår som har angetts att bestämmelsen om besöksförbud i den gemensamma bostaden lagtekniskt skall konstrueras så att den utgör en kvalificerad form av vanligt besöksförbud. Denna konstruktion medför dock, som Riksåklagaren påpekat, att det skall göras två riskbedömningar. Först en riskbedömning enligt bestämmelsen om besöksförbud (1 § andra stycket) och därefter en bedömning om det finns en påtaglig risk enligt den föreslagna bestämmelsen om besöksförbud avseende gemensam bostad (1 a § i lagförslaget). Regeringen kan hålla med om att denna ordning i systematiskt hänseende kan framstå som mindre ändamålsenlig. Dessa konsekvenser är dock svåra att undvika även med en annan lagteknisk konstruktion eller med en helt fristående bestämmelse, om det skall vara möjligt att hålla fast vid kravet på högre grad av risk vid detta slag av förbud. Den valda lagtekniska konstruktionen kommer knappast heller att leda till några tillämpnings- problem i praktiken. Om en sådan påtaglig risk som anges i 1 a § bedöms föreligga innefattar detta naturligtvis risk för brott eller trakasserier enligt 1 §. Någon parallell riskbedömning finns det således knappast anledning att göra. Den föreslagna konstruktionen har dessutom den fördelen att den inte leder till ett stort antal följdändringar. Regeringen finner mot denna bakgrund inte skäl att frångå vad som har föreslagits i prome- i denna del. Hovrätten över och , och menar att den föreslagna bestämmelsens tillämpnings- område i praktiken kommer att bli mycket begränsat. De har därvid gjort gällande att det i de flesta fall torde finnas förutsättningar att tillgripa mer effektiva tvångsåtgärder såsom gripande, anhållande och häktning. Mot detta kan invändas att bestämmelsen om besöksförbud avseende den gemensamma bostaden inte i första hand är avsedd att tillämpas i sådana situationer då det finns skäl att anta att ett brott har förövats. 2002/03:70 Själva poängen är i stället att kunna förebygga brott i en akut situation. Regeringen menar vidare att även om förbudet bara skulle komma att meddelas vid ett fåtal tillfällen så är bestämmelsen motiverad om den leder till att allvarlig våldsbrottslighet kan förebyggas. Utgångspunkten är alltså att detta slag av besöksförbud skall kunna meddelas om det på grund av särskilda omständigheter bedöms finnas en påtaglig risk för att den mot vilket beslutet avses gälla kommer att begå brott mot en sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid. Skälen för beslutet skall dessutom väga väsentligt tyngre än det intrång eller men i övrigt som förbudet innebär för den förbudet avses gälla. Den närmare innebörden av kravet på påtaglig risk behandlas i författningskommen- taren (avsnitt 15.1). Generellt kan dock sägas att bedömningen måste ske med stor respekt för de krav som av rättssäkerhetsskäl måste ställas. Av stor betydelse vid riskbedömningen kommer givetvis vara parternas relation, vad som tidigare hänt dem emellan samt huruvida den beslutet avses gälla tidigare är lagförd för brott mot sin partner eller någon annan, kanske tidigare närstående. Regeringen anser däremot inte, till skillnad från Riksåklagaren, att det i alla situationer skall krävas att det kan styrkas att personen har begått ett brott mot den andra personen. En sådan avgränsning skulle medföra att det inte blir möjligt att meddela besöksförbud i alla situationer där det är sakligt befogat. Vem skall kunna påkalla beslut om besöksförbud avseende den gemen- samma bostaden? Enligt nuvarande regler kan besöksförbud meddelas på begäran av den som beslutet avses skydda eller annars när det finns anledning till det. Det finns enligt regeringens mening ingen anledning att när det gäller besöksförbud avseende den gemensamma bostaden reglera frågan på annat sätt. Ett sådant förbud bör således kunna meddelas även om den beslutet avses skydda inte själv begär det. En uttrycklig begäran från den utsatta kvinnan att den man hon bor tillsammans med inte skall få uppehålla sig i parets gemensamma bostad skulle i många fall kunna innebära att en alltför tung börda läggs på den utsatta kvinnan. I situationer där polis kallats till platsen med anledning av ett bråk är det sannolikt att kvinnan på grund av rädsla för mannen i många fall inte vågar framställa en sådan begäran. I sådana fall bör därför beslut kunna fattas utan någon uttrycklig begäran om det. Förbudet skall alltså kunna tas upp på begäran av den som förbudet avses skydda eller när det annars finns anledning till det. Någon ändring i besöksförbudslagen behövs inte för att uppnå detta. Regeringens förslag: Ett besöksförbud avseende den gemensamma bostaden skall bara kunna meddelas om den som beslutet avses skydda förbinder sig att medverka till att den som avses med beslutet i rimlig utsträckning får tillgång till sina personliga tillhörigheter. Promemorians bedömning: Frågan om tillgång till personliga tillhörigheter behöver inte författningsregleras. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har accepterat eller lämnat den bedömning som görs i promemorian utan erinran. Ett par remissinstanser, däribland ombudsmän, över och , i samt menar dock att frågan om tillgång till personliga tillhörigheter är så pass viktig att den bör författningsregleras. Skälen för regeringens förslag: En viktig praktisk fråga som aktualiseras i samband med besöksförbud avseende den gemensamma bostaden är på vilket sätt den som förbjuds uppehålla sig i bostaden skall få tillgång till sina personliga tillhörigheter, exempelvis arbetsredskap, kläder och hygienartiklar. I de fall förbudet meddelas när den som avses med beslutet befinner sig i sin bostad har denne naturligtvis möjlighet att ta med sig de person- liga tillhörigheter som han eller hon anser sig behöva . Det kan emellertid bli nödvändigt för personen i fråga att även därefter kunna få tillgång till ytterligare personliga tillhörigheter. Samma problematik uppstår om besöksförbudet meddelas när personen i fråga inte befinner sig i sin bostad. Eftersom den som meddelats ett besöksförbud inte själv har rätt att vara aktiv och ta kontakt med den som förbudet avses skydda måste någon utomstående hjälpa till att arrangera detta. I promemorian görs antagandet att frågan om tillgång till personliga tillhörigheter torde kunna lösas genom att en släkting eller bekant tillåts hämta sakerna, eller genom biträde från . Det påpekas vidare att besöksförbudslagen innehåller en bestämmelse om att besöksförbud inte omfattar kontakter som med hänsyn till särskilda omständigheter är uppenbart befogade (se 1 § fjärde stycket). Denna bestämmelse, menar man i promemorian, torde kunna aktualiseras om den som bor kvar i bostaden skulle vägra att medverka till att den andre får tillgång till sina personliga tillhörigheter. Några remissinstanser är kritiska mot detta synsätt och menar att en ordning som inte garanterar att den som ålagts ett förbud får tillgång till personliga tillhörigheter kan leda till betydande rättsförluster för den enskilde. Det framhålls vidare att det är osäkert om undantagsregeln om uppenbart befogade kontakter kommer att tillämpas på det sätt som man i promemorian utgått i från. ombudsmän och har dessutom påpekat att det finns risk för att en sådan tillämpning av undantagsregeln skulle kunna leda till missbruk då den skulle ge den som är föremål för förbudet goda möjligheter att kringgå förbudet. Regeringen delar uppfattningen att det inte är lämpligt att lämna frågan om tillgång till personliga tillhörigheter oreglerad. En sådan ordning skulle som framhållits vara både rättsosäker och kunna leda till rättsför- luster för den som förbjudits att återvända till bostaden. Regeringens ställningstagande är således att det bör komma till uttryck i besöksförbudslagen att den som har meddelats förbud att uppehålla sig i sin bostad har rätt att i rimlig utsträckning få tillgång till sina personliga Den fråga som då aktualiseras är hur en sådan bestämmel- se lämpligen bör konstrueras. När det gäller vem som kan hjälpa till med att förmedla föremålen finns flera tänkbara lösningar. En lösning vore att ålägga polisen denna uppgift, men mot detta talar bl.a. att det pågår en renodling av polisens uppgifter och att en sådan serviceskyldighet knappast kan sägas tillhöra polisens kärnverksamhet. En annan tänkbar lösning vore att införa en uttrycklig skyldighet för att förmedla personliga tillhörigheter i dessa ärenden. När det gäller skall dock framhållas att kommunerna har det yttersta ansvaret för att de som vistas i en kommun får det stöd och den hjälp de behöver (se 2 kap. 2 § socialtjänstlagen [2001:453]). Av socialtjänstlagen framgår vidare dels att berörd socialnämnd kan utse en kontaktperson med uppgift att hjälpa den enskilde och hans eller hennes närmaste i personliga angelägenheter om den enskilde begär eller samtycker till det (5 kap. 6 §), dels att socialnämnden bör verka för att den som utsatts för brott och dennes anhöriga får stöd och hjälp (5 kap. 11 §). Av sistnämnda bestämmelse framgår också att socialnämnden särskilt skall beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld och andra övergrepp i hemmet kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation. Det finns således en möjlighet för den enskilde att få bistånd från i den här typen av situationer. Mot denna bakgrund kan det hävdas att det inte behövs någon särskild reglering i fråga om personliga tillhörigheter. Kan frågan inte lösas på frivillig väg, genom hjälp av t.ex. släkt eller andra bekanta, föreligger en möjlighet för att hjälpa till. En av flera frågor som emellertid återstår att diskutera är vad som händer om den som bor kvar i bostaden motsätter sig att t.ex. kommer och hämtar de föremål som den som förbjudits uppehålla sig i bostaden vill få tillgång till. Den som bor kvar i bostaden kanske motsätter sig att överhuvudtaget lämna ut något alls eller också kanske hon eller han uppger att vissa av föremålen tillhör henne eller honom. Uppstår det en sådan situation kan naturligtvis varken socialnämnden eller polisen vidta några åtgärder. Tvisten om äganderätten får i stället lösas på civilrättslig väg av domstol, företrädesvis genom bodelningsförfarande i samband med äktenskapets eller samboendets upplösning. Ytterligare en fråga som är svår att detaljreglera är hur ofta den som avses med förbudet skall ha rätt att få tillhörigheter ur bostaden. Vad som är rimligt i ett enskilt fall är kanske inte rimligt i ett annat. Regeringens slutsats är att det är förenat med stora problem att åstad- komma en ändamålsenlig detaljreglering av frågan. som redan konstaterats vara otillfredsställande att lämna frågan helt oreglerad. I stället bör väljas en lösning som innebär att det läggs ett visst mått av ansvar på den som avses skyddas av förbudet. Det framstår enligt regeringens mening då som rimligt att den som ges möjlighet att med samhällets skydd ensam bo kvar i bostaden åläggs att medverka till att den andre personen i rimlig utsträckning får tillgång till personliga tillhörigheter. I lagen bör därför som en förutsättning för besöksförbud avseende gemensam bostad ställas upp ett krav på att den som förbudet avses skydda har förbundit sig till sådan medverkan. Frågan behandlas ytterligare i författningskommentaren (se avsnitt 15.1). Regeringens förslag: Besöksförbud avseende gemensam bostad skall gälla högst , med möjlighet till förlängning med ytterligare högst i taget om det finns särskilda skäl. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig över förslaget i denna del. Av dessa är det endast vid som motsatt sig förslaget under åberopande av att förbudstiden förefaller vara väl lång. Skälen för regeringens förslag: Det övergripande ändamålet med besöksförbud är att förebygga brott, oftast utförda av en man mot en sammanboende kvinna. Det kan dock inte komma i fråga att låta ett så ingripande beslut som det här är fråga om gälla , även om den påtagliga risken för brott givetvis kan föreligga . Syftena med att förbjuda mannen att återvända till bostaden är, som har nämnts, dels att avvärja den omedelbara faran, dels att ge kvinnan visst rådrum för att kunna vidta de åtgärder som är nödvändiga i det enskilda fallet. Det kan t.ex. handla om att kvinnan skall hinna överväga sin situation och eventuellt ta ett första steg mot en separation från mannen. För att detta skall vara möjligt får inte den tid besöksförbudet skall gälla sättas allt för kort. Tiden bör dock inte sättas längre än vad som är absolut nödvändigt för att syftena med förbudet skall kunna uppnås. I promemorian föreslås att ett besöksförbud avseende den gemen- samma bostaden skall kunna meddelas för högst . Förslaget har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av nästan alla remissinstanser. Också regeringen anser tiden vara väl avvägd. Kvinnan hinner om hon önskar separera från mannen och vidta rättsliga åtgärder för äktenskapets eller samboförhållandets upplösning. Genom ett beslut i familjerättslig ordning kan kvinnan tillerkännas s.k. kvarsittanderätt varigenom mannen avskärs rådighet över den dittills gemensamma bostaden. kan ett nytt beslut om besöksförbud meddelas som ersätter det tidigare tidsbegränsade beslutet avseende den gemensamma bostaden. Det nya besöksförbudet kan grundas antingen på särskilda bestämmelser i eller sambolagen (se avsnitt 12) eller på de vanliga reglerna i besöksförbudslagen. En absolut tidsgräns om kan i vissa fall ge upphov till problem. Det kan t.ex. tänkas att kvinnan vid domstol har yrkat kvar- sittanderätt men att domstolen ännu inte har hunnit meddela ett sådant beslut. Regeringen instämmer därför i vad som har föreslagits i promemorian om att besöksförbudet bör kunna förlängas med ytterligare tid om det finns särskilda skäl för det. I lagrådsremissen föreslogs att förlängning skulle kunna ske med högst . Lagrådet har framhållit att en sådan begränsning torde sakna praktisk betydelse eftersom det inte föreligger något hinder mot att, sedan tiden för ett besöksförbud gått ut, ta upp frågan om ett nytt besöksförbud. Enligt Lagrådet bör det avgörande för vilken tidsmässig omfattning ett förbud skall kunna ges vara den intresseavvägning som måste göras. Vid bedömningen av den betydelse som en begärd inskränkning av rörelsefriheten har för en Prop. 2002/03:70 person måste rimligtvis även beaktas att personen tidigare varit underkastad en inskränkning av samma slag. Enligt Lagrådet kan ett sätt att markera betydelsen av att förbud som avser den gemensamma bostaden inte skall få meddelas annat än i akuta situationer vara att endast tillåta förlängning med och därigenom också tvinga fram en snabbare omprövning. Regeringen godtar Lagrådets bedömning. I enlighet med Lagrådets förslag bör ett besöksförbud avseende gemensam bostad således endast få förlängas om det finns särskilda skäl och med högst i taget. 8.2.4Förfarandet och beslutande myndighet Regeringens förslag: Den som kan komma att meddelas ett besöksförbud avseende den gemensamma bostaden skall vara skyldig att på tillsägelse av en polisman följa med till förhör, om förhör på platsen inte kan äga rum eller det annars är av vikt för utredningen att den förbudet avses gälla följer med till förhör. Vägrar han eller hon utan giltig orsak, skall polismannen få ta med honom eller henne till förhöret. Ett sådant förhör får inte avslutas senare än efter det att den förhörde togs med till förhöret. Fråga om besöksförbud avseende gemensam bostad skall prövas av åklagare. Beslut i sådant ärende skall meddelas med särskild skynd- samhet. Har den som avses med förbudet tagits med till förhör skall beslut i ärendet, om det inte möter något synnerligt hinder, meddelas i samband med att förhöret avslutas. En polisman skall när beslut om besöksförbud avseende den gemen- samma bostaden har meddelats ha rätt att avlägsna den som avses med förbudet från dennes bostad. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian har dock föreslagits att det skall införas en möjlighet för en polisman att fatta tillfälliga beslut om besöksförbud (även förbud som avser gemensam bostad). Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt förslagen. Vissa remissinstanser, däribland ombudsmän, , och har dock avstyrkt förslaget att en polisman skall få fatta tillfälligt beslut. Remissinstanserna har bl.a. anfört att åklagare är bättre skickade att fatta denna typ av beslut samt att det inte finns något behov av att låta en polisman fatta tillfälliga beslut. ombudsmän har för sin del ansett att ett beslut om besöks- förbud avseende den gemensamma bostaden är så pass ingripande att beslutet alltid bör fattas av domstol. Skälen för regeringens förslag: Frågor om besöksförbud prövas av åklagare. Den nu aktuella frågan är om beslut om besöksförbud avseende gemensam bostad bör fattas av samma myndighet. Som nämnts tidigare torde besöksförbud avseende gemensam bostad sannolikt främst komma att aktualiseras i akuta situationer där det för att skydda den utsatta behövs ett snabbt och inte helt kortvarigt särskiljande av parterna (se avsnitt 8.2.1). Det kan naturligtvis hävdas att det ur rättssäkerhetssynpunkt alltid är bäst om det är domstol som fattar dessa beslut. Att alltid avvakta domstolsprövning är emellertid inte möjligt om det i akuta situationer skall vara möjligt att meddela ett snabbt beslut. Regeringen har övervägt flera olika lagtekniska lösningar i detta sammanhang. En lösning som synes ha förordat vore att föreskriva att förbudet som huvudregel skall fattas av domstol men att åklagare i brådskande fall ges möjlighet att meddela ett interimistiskt beslut. Beslutet skulle därefter underställas prövning av domstol . Nackdelen med en modell med automatiskt underställande är emellertid att om den person som ålagts förbudet inte själv har begärt rättens prövning av åklagarens beslut så minskar chansen att denne infinner sig vid domstolen eller på annat sätt tillför ärendet något. En domstolsprövning som lider av dessa brister är inte till fördel för rättssäkerheten. Vidare kan det vara svårt att få tag i den som ålagts besöksförbudet eftersom denne inte är anträffbar i sin bostad och kanske inte har uppgett någon alternativ adress. Regeringens uppfattning är därför att det är mindre lämpligt att införa en ordning där åklagare skall kunna meddela interimistiska beslut som sedan skall underställas domstol. Regeringen ansluter sig därför, i likhet med majoriteten av remiss- instanserna, till förslaget i promemorian att det bör ankomma på åklagare att som första instans fatta beslut om även denna typ av besöksförbud. Åklagarna är väl skickade att göra de bedömningar som erfordras.