prop · GQ03139d2 · 2003-07-03 00:00:00 — Förslagen och bedömningarna i propositionen bygger på bl.a. betänkande Ekonomisk brottslighet och sekretess (SOU 1999:53). I den del som avsåg utredningens förslag till tillägg i bestämmelserna om sekretess i bl.a. bankrörelselagen gjorde regeringen bedömningen att ytterligare överväganden avseende regleringens utformning måste ske om en reglering av bankernas uppgiftsskyldighet i förundersökning skall komma till stånd. Skälen för denna bedömning var dels att betänkande om bl.a. banksekretessen var under beredning inom , dels att det pågick ett arbete inom med att tillträda ett tilläggsprotokoll till EU:s konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål som berör frågor om banksekretess vid ansökningar om rättslig hjälp i brottmål (se anförd prop. s. 70). När det gäller förslag om ändringar i banksekretessen gör regeringen i det föregående avsnittet bedömningen att utformningen av sekretessbestämmelserna för banker och andra finansiella aktörer mot bakgrund av olika remissynpunkter på förslag bör övervägas ytterligare. Det skall i sammanhanget noteras att dessa sekretessbestämmelser berör alla situationer som kan uppkomma, när uppgifter som omfattas av banksekretess kan lämnas ut till subjekt, som inte har dessa uppgifter. berör enbart uppgiftslämnande i samband med en förundersökning. Uppgifter från banker är ofta av stor betydelse för utredningar om brott i allmänhet och om ekonomisk brottslighet i synnerhet. Trots de uttalanden som gjordes i samband med införandet av banklagstiftningen, och som innebar att obehörighetsrekvisitet i banklagstiftningen i praktiken borde tolkas på så sätt att uppgifter kunde lämnas ut till en åklagare i anledning av en förundersökning i brottmål (se prop. 1986/87:12 s. 212), pekar på att vissa problem ändå finns. Enligt utredningen anser sig vissa bankföreträdare vara förhindrade att lämna ut uppgifter om andra än de som är misstänkta, medan andra anser sig oförhindrade att lämna ut uppgifter även avseende sådana personer, om uppgifterna har betydelse för förundersökningen. Den praxis som har utvecklats är således inte enhetlig. Vidare pekar utredningen på att svaren på en framställning kan dröja, vilket kan bero på osäkerhet om hur långt banksekretessen sträcker sig. Enligt regeringen är detta inte tillfredsställande. En åklagare eller polis som vill inhämta uppgifter i anledning av en förundersökning skall inte vara beroende av den enskilda bankens inställning till om uppgifter skall lämnas ut eller inte. Som utredningen påpekar finns det ingenting i bestämmelser om vittnesplikt, husrannsakan, beslag och edition som skiljer mellan utlämnande av uppgifter om den misstänkte och utlämnande av uppgifter om någon annan, om uppgifterna har betydelse för förundersökningen. Enligt regeringens mening finns det inget som motiverar att en sådan åtskillnad görs när det gäller vilka uppgifter en bank kan lämna ut till en åklagare eller polis i samband med en förundersökning. Banksekretessen berör även det internationella straffrättsliga samarbetet. I flera internationella överenskommelser om rättslig hjälp i brottmål åtar sig avtalsstaterna att inte avslå en ansökan om rättslig hjälp i brottmål (t.ex. att lämna ut handlingar om ekonomiska transaktioner) på den grunden att uppgifterna är föremål för banksekretess. I ett tilläggsprotokoll till EU:s konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål från finns utöver en allmän bestämmelse om att en ansökan inte får vägras på grund av banksekretess en bestämmelse om att en medlemsstat åtar sig att lämna ut uppgifter om de transaktioner som skett på ett visst specifikt bankkonto. Bestämmelsen omfattar såväl personer som är föremål för en brottsutredning som andra personer. Tilläggsprotokollet antogs och inom pågår arbetet med att tillträda protokollet. Sammanfattningsvis finns det alltså ett uttryckligt internationellt åtagande att lämna ut uppgifter från en bank också avseende personer som inte är misstänkta för brott. I lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål finns bestämmelser om att svenska domstolar och åklagare kan bistå utländska myndigheter i brottsutredningar. I 5 kap. 10 § nämnda lag finns en bestämmelse om att tystnadsplikten i bl.a. 1 kap. 10 § BRL inte hindrar att uppgifter lämnas ut i ärenden om rättslig hjälp. Av motiven till bestämmelsen framgår att den enbart var ett klargörande av vad som redan gällde i avvaktan på behandlingen av och förslag till ändringar (se prop. 1999/2000:61 s. 170). Ett grundläggande synsätt i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål är att de åtgärder, som t.ex. en åklagare kan vidta i samband med en svensk förundersökning, kan han eller hon också bistå en utländsk kollega med, varken mer eller mindre. Finns det brister i den nationella regleringen kommer dessa också att avspeglas när hjälp skall lämnas. Det innebär att om en företrädare för en bank anser sig vara förhindrad på grund av banksekretessen att lämna ut uppgifter avseende en person som inte är misstänkt, finns det risk för att vid en ansökan om rättslig hjälp enligt nämnda tilläggsprotokoll skulle hamna i konflikt med sitt internationella åtagande. Mot bakgrund av den vacklande praxis som uppstått om i vilken utsträckning uppgifter kan lämnas ut avseende andra än misstänkta och internationella åtaganden, anser regeringen sammanfattningsvis att vissa ändringar i lag bör ske för att klargöra när uppgifter kan eller skall lämnas ut i samband med en förundersökning eller ett ärende om internationell rättslig hjälp i brottmål. Främst mot bakgrund av de internationella åtagandena bör enligt regeringens mening ett sådant klargörande ske oberoende av de ytterligare överväganden som bör göras om sekretessbestämmelserna i allmänhet i enlighet med vad som angetts i föregående avsnitt. När det gäller utredningens förslag så delar regeringen uppfattning att utredningens föreslagna bestämmelser ger intryck av att utgöra en uttömmande reglering av vad som kan anses utgöra ett behörigt röjande, vilket inte är avsett. Dessutom är en sådan lösning inte framkomlig mot bakgrund av att sekretessbestämmelserna för banker och andra aktörer, som ovan nämnts, bör övervägas ytterligare. En annan lagteknisk lösning bör alltså väljas. En bestämmelse om vilka uppgifter en bank kan eller skall lämna till undersökningsledare i samband med en förundersökning eller till åklagare i samband med ett ärende om internationell rättslig hjälp i brottmål bör vara tydlig. Av den anledningen bör enligt regeringens mening en reglering ges formen av en uttrycklig skyldighet att lämna ut uppgifter. Skyldigheten att lämna ut uppgifter skall gälla när uppgifterna om enskildas förhållanden begärs av en undersökningsledare under en utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål eller av en åklagare i ett ärende om rättslig hjälp i brottmål på framställning av en annan stat eller en mellanfolklig domstol. Med en sådan bestämmelse klargörs att uppgifter skall lämnas ut oavsett om uppgifterna avser en misstänkt person eller inte. En sådan bestämmelse medför också att lever upp till sina internationella åtaganden. Fler kriterier för uppgiftsskyldigheten bör inte regleras uttryckligen i den föreslagna bestämmelsen. När det gäller en svensk förundersökning följer dock redan av 23 kap. 2 § att utgångspunkten för undersökningsledarens inhämtande av uppgifter är att de kan antas äga betydelse för utredningen. När det gäller ansökningar om rättslig hjälp i brottmål från en utländsk myndighet görs den bedömningen emellertid inte av den svenska åklagaren som bistår sin utländske kollega. Det är i stället den utländska myndigheten som avgör om uppgifterna har betydelse för den utländska brottsutredningen och det är inte något som den svenska åklagaren förutsätts ifrågasätta. Bestämmelsen innebär att uppgifter som normalt omfattas av banksekretessen skall lämnas ut. pekar på att en sådan reglering kan komma att uppfattas som uttömmande och därför verka hämmande på kontakterna i övrigt mellan banker och brottsutredande myndigheter. Regeringen delar inte utredningens farhågor med en sådan bestämmelse. En tydlig regel kommer att underlätta arbetet såväl för de brottsutredande myndigheterna som för bankerna. I samband med utarbetandet av 5 kap. 10 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål påpekade flera remissinstanser att arbetet skulle underlättas, om en uttrycklig regel om att uppgifter skall lämnas ut infördes (prop. 1999/2000:61 s. 169 f). En sådan regel kommer också att medföra att uppgifterna snabbare kan lämnas ut, eftersom några tveksamheter inte bör uppkomma. Detta behöver enligt regeringens mening inte leda till att kontakterna i övrigt mellan bankerna och de brottsutredande myndigheterna försämras, snarare tvärtom. Sammanfattningsvis bör en bestämmelse om skyldighet att lämna ut uppgifter om enskildas förhållanden, när det begärs av undersökningsledare under en utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål eller av åklagare i ett ärende om rättslig hjälp i brottmål på framställning av en annan stat eller en mellanfolklig domstol, tas in i den nya lagen om bank- och finansieringsrörelse. Bestämmelsen bör omfatta såväl banker som kreditmarknadsföretag. Behovet för de brottsutredande myndigheterna att erhålla uppgifter under en förundersökning eller i ett ärende om internationell rättslig hjälp i brottmål, framför allt vid utredning av ekonomisk brottslighet, gäller emellertid inte bara de uppgifter som finns hos en bank eller ett kreditmarknadsföretag. Som nämnts ovan har de senaste årens utveckling på de finansiella marknaderna inneburit att nya kategorier av finansiella tjäns- ter har skapats som skillnaderna mellan de olika formerna av finansiella aktörer har minskat. Uppgifter som finns hos ett annat finansiellt företag än en bank eller ett kreditmarknadsföretag kan självklart vara av lika stort värde för de brottsutredande myndigheterna som om uppgifterna hade funnits hos något av de sistnämnda företagen. Det kan också noteras att i förklaranderapporten till ovan nämnda tilläggsprotokoll är medlemsstaterna överens om att uttrycket banksekretess skall tolkas i vid mening med beaktande av den gemenskapslagstiftning och nationella lagstiftning som är tillämplig på den finansiella sektorn. Enligt regeringens mening bör därför bestämmelser om uppgiftsskyldighet föras in i samtliga de lagar, i vilka det finns bestämmelser om sekretess eller tystnadsplikt för den finansiella verksamheten. Bestämmelser om uppgiftsskyldighet bör därför föras in i lagen om värdepappersrörelse, lagen om börs- och clearingverksamhet, kapitaltäckningslagen, lagen om kontoföring av finansiella instrument och lagen om utgivning av elektroniska pengar. Även lagen om värdepappersfonder innehåller en bestämmelse om sekretess. Regeringen gör bedömningen att också fondbolag och förvaringsinstitut bör omfattas av nu aktuell uppgiftsskyldighet. föreslår emellertid i delbetänkandet Investeringsfonder Förslag till ny lag (SOU 2002:56) en lag om investeringsfonder som bl.a. skall ersätta lagen om värdepappersfonder. Delbetänkandet bereds i . Frågan om uppgiftsskyldighet för fondbolag och förvaringsinstitut bör därför lämpligen tas om hand i en proposition baserad på betänkande. De nya bestämmelserna om uppgiftsskyldighet medför följdändringar i 5 kap. 10 § lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Offentlighet och sekretess vid I detta avsnitt analyseras offentlighetsprincipens tillämpning på finansiell samverkan och övervägs behovet av ytterligare sekretessregler till skydd för det allmännas ekonomiska intresse och enskilds ekonomiska förhållanden. Regeringen behandlar i avsnittet de bedömningar och förslag angående sekretess som Utredningen om finansiell samverkan för fram i betänkandet (SOU 1998:72), se även avsnitt 3. I ett demokratiskt samhälle är det av grundläggande betydelse att medborgarna kan kontrollera hur statliga och kommunala myndigheter driver sin verksamhet. För att möjliggöra en sådan kontroll är myndigheterna underkastade en offentlighetsprincip, vilken innebär att verksamheten skall ske i öppna former och under allmänhetens insyn så långt det är möjligt. Offentlighetsprincipen omfattar bl.a. den verksamhet som drivs av kommuner och landsting. Behovet av offentlighet och insyn kan tillgodoses på olika sätt. För sammanträden hos beslutande politiska församlingar råder i regel s.k. förhandlingsoffentlighet. Sammanträden i kommunala nämnder hålls dock som huvudregel inom stängda dörrar. Offentlighetsprincipen har fått sin fastaste utformning när det gäller information som finns nedskriven eller på annat sätt dokumenterad hos myndigheterna. Rätten att ta del av myndigheternas handlingar s.k. handlingsoffentlighet infördes genom vår första tryckfrihetsförordning . Handlingsoffentligheten omfattar allmänna handlingar. Detta begrepp behandlas i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med hjälp av tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda regler anses inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Med myndigheter avses de organ som ingår i den offentligrättsliga statliga och kommunala organisationen. Myndighetsbegreppet omfattar således bl.a. kommunernas och landstingens förvaltningsmyndigheter. De beslutande kommunala församlingarna är likställda med myndigheter vid tillämpningen av 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Fristående rättssubjekt, som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter, anses i förevarande sammanhang inte vara myndigheter. Kommunala bolag, föreningar och stiftelser är således inte myndigheter. Däremot jämställs de med myndigheter i vissa fall (se nedan i nästa avsnitt). Varje svensk medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar. Utlänningar är jämställda med svenska medborgare i detta avseende. Rätten att ta del av allmänna handlingar kan utnyttjas oberoende av det syfte för vilket den enskilde begär att få ta del av en handling. Rätten att ta del av allmänna handlingar får bara begränsas om det är påkallat med hänsyn till vissa i tryckfrihetsförordningen angivna intressen, bl.a. rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, det allmännas ekonomiska intresse eller skyddet för enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden. Enligt tryckfrihetsförordningen skall begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar anges noga i en särskild lag eller i en annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lag som avses är sekretesslagen (1980:100). Där finns bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud mot att lämna ut allmänna handlingar. Med sekretess avses förbud att röja uppgift, vare sig det sker muntligen eller på annat sätt, t.ex. genom utlämnande av handling. Offentlighetsprincipen i kommunala bolag har det blivit allt vanligare att verksamhet drivs i privaträttsliga former. Enligt 3 kap. 16 § kommunallagen (1991:900) får kommuner och landsting lämna över vården av en angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller till en enskild individ. I kommunallagen ges inte några begränsningar i fråga om vilka typer av verksamheter som får drivas i företagsform. Dock följer av 11 kap. 6 § regeringsformen att myndighetsutövning får ske i företagsform endast om det finns stöd för det i lag. Det bör också framhållas att de kommunala företagen inte har vidare kommunalrättslig kompetens än vad deras ägare har tillsammans. Intresset av insyn i offentlig verksamhet är lika starkt oavsett vilken form som kommuner och landsting har valt för verksamheten. De aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner och landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande jämställs därför enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100) med myndigheter vid til? ?lämpningen av 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Handlingsoffentlighet gäller även i sådana företag som ägs av kommunala bolag, kommunalförbund eller av andra juridiska personer som kommuner eller landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande i. Som framhålls ovan leder avvägningen mellan intresset av insyn och andra viktiga intressen ibland till att offentlighetsprincipen får vika och att de senare intressena skyddas av sekretess. I 6 kap. sekretesslagen finns bestämmelser till skydd för det allmännas ekonomiska intresse. I lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter finns bestämmelser till skydd för obehöriga angrepp på företagshemligheter (jfr 1 kap. 12 § sekretesslagen). Dessa bestämmelser har ansetts ge ett tillfredsställande skydd för sådana uppgifter om de kommunala företagens affärsförhållanden som kan behöva hemlighållas (prop. 1993/94:48 s. 29). Det sagda har gällt offentlighetsprincipens tillämpning i kommunala företag, där kommuner eller landsting har ett dominerande inflytande. Det finns emellertid behov av insyn och offentlighet även i andra delägda kommunala företag. Fullmäktige skall därför verka för att allmänheten enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet skall ha rätt att ta del av handlingar hos företag där kommu- nen är delägare utan att ha ett rättsligt bestämmande inflytande (se 3 kap. 18 § tredje stycket kommunallagen). Utformningen av bestämmelserna i sekretesslagen Sekretesslagen bygger på tanken att offentlighetsprincipen inte skall inskränkas av sekretess i större utsträckning än nödvändigt. Ytterligare en utgångspunkt har varit att största möjliga återhållsamhet skall iakttas, när det gäller sekretess till förmån för det allmännas intressen. Sekretess får i dessa fall förekomma bara då offentlighet skulle hindra eller avsevärt försvåra den verksamhet som är i fråga. De flesta bestämmelserna om sekretess är utformade så att de skall til? ?lämpas bara när det skulle uppstå risk för skada om en uppgift lämnades ut. Detta uttrycks genom att bestämmelserna innehåller skaderekvisit. Dessa är av två slag, raka eller omvända. Det raka skaderekvisitet innebär att offentlighet gäller som utgångspunkt, men att sekretess träder in om det föreligger risk för skada. Av- sikten är att riskbedömningen skall göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Det innebär att beslutet i normalfallet inte behöver grundas på en skadebedömning i det enskilda fallet. Avgörande är i stället om uppgiften är av sådant slag att ett utlämnande typiskt sett kan medföra skada. Det omvända skaderekvisitet innebär att presumtionen är att sekretess gäller för uppgiften, men att uppgiften kan lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att det aktuella sekretessintresset skadas. Denna konstruktion innebär att den som skall avgöra om uppgiften kan lämnas ut har ett ganska begränsat utrymme för sin bedömning. I praktiken kan ett utlämnande av uppgiften inte ske utan vetskap om mottagarens identitet och om dennes avsikt med uppgiften. Det bör anmärkas att det även finns några bestämmelser som innebär absolut sekretess, dvs. att sekretess gäller utan undantag. Sekretess med hänsyn till det allmännas ekonomiska intresse Som nämnts ovan finns i 6 kap. sekretesslagen bestämmelser om sekretess med hänsyn till det allmännas ekonomiska intresse. Enligt 1 § gäller sekretess i myndighets affärsverksamhet för uppgift om myndighetens affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att någon som driver likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad om uppgiften röjs. Sekretess enligt denna bestämmelse fordrar således att det finns behov av att skydda myndighetens förmåga att konkurrera. Under motsvarande förutsättning gäller sekretess hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos bolag, förening, samfällighet eller stiftelse som driver affärsverksamhet och där det allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande eller bedriver revision. Med uttrycket affärsverksamhet förstås en verksamhet som antingen i sin helhet eller i en viss avgränsad del är affärsinriktad. Ett utmärkande drag för sådan verksamhet är i allmänhet att den drivs med krav på att den skall gå med vinst eller att den i vart fall skall gå ihop ekonomiskt. Begreppet skall inte fattas alltför snävt (prop. 1979/89:2 s. 144 f). Det omfattar bl.a. myndigheter som åtar sig uppgifter i konkurrens med Till affärsverksamhet räknas också utlåningsverksamhet som drivs under affärsmässiga former. Med affärs- eller driftförhållanden avses konkreta ärenden angående t.ex. köp, försäljning eller uthyrning av egendom, tjänster eller annat. Till myndighets affärs- eller driftförhållanden räknas också affärshemligheter av mer allmänt slag, såsom t.ex. marknadsundersökningar, utredningar av annat slag, prissättningskalkyler och andra liknande uppgifter av mer allmänt slag (prop. 1979/80:2 s. 145). I 6 kap. 2 § sekretesslagen regleras den s.k. upphandlingssekretessen. Sekretess gäller enligt första stycket för uppgift som hänför sig till ärende angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Sådan tjänst som består i att arbete som för en myndighets behov utförs av dess egen eller annan myndighets personal undantas, dock inte i fråga om arbete som en myndighet i konkurrens med andra myndigheter eller enskilda erbjuder sig att utföra. I paragrafen finns två särskilda regler för anbudsförfaranden. Om ärendet angår försäljning av lös egendom för det allmännas räkning, får enligt andra stycket uppgift som rör anbud eller motsvarande erbjudande inom en kommun, ett landsting eller en myndighet eller mellan statliga myndigheter inte i något fall lämnas till annan än den som har avgett anbudet eller erbjudandet förrän alla anbud eller erbjudanden offentliggörs eller avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts. Sekretessen är absolut, dvs. någon skadevärdering skall inte göras. Motsvarande reglering gäller enligt tredje stycket för ärenden angående upphandling med den skillnaden att den absoluta sekretessen redan upphör förutom när alla anbud eller erbjudanden offentliggörs eller ärendet annars slutförts när beslut om leverantör och anbud fattats, dvs. vid det s.k. tilldelningsbeslutet, och inte när avtal har slutits. När den absoluta anbudssekretessen upphört gäller i båda fallen sekretess till förmån för det allmänna enligt första stycket och till förmån för enskild enligt 8 kap. 10 § första stycket första meningen sekretesslagen (se nedan). I 6 kap. 3 § sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess för uppgifter om det allmännas upplåningsverksamhet. Sekretess gäller för sådana uppgifter, om det kan antas att det allmännas ställning som låntagare skulle försämras om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte enbart uppgifter som direkt rör ett visst lån utan också för uppgifter som har ett nära samband med upplåningsverksamheten, som t.ex. uppgifter om riktlinjer för en myndighets upplåning eller om storleken på dess beräknade lånebehov (prop. 1979/80:2 s. 149). Sekretessen gäller såväl hos den myndighet som driver den aktuella upplåningsverksamheten som hos den myndighet till vilken uppgifter har lämnats. Bestämmelsen har konstruerats med ett rakt skaderekvisit. Det innebär att uppgifter i en myndighets upplåningsverksamhet som huvudregel skall vara offentliga och att sekretess inträder först om så erfordras för att skydda det allmännas ställning som låntagare. Sekretess till skydd för enskilds ekonomiska förhållanden Bestämmelser om sekretess till skydd för enskilda motparter i det allmännas finansiella verksamhet finns i 8 kap. 8 § sekretesslagen. bestämmelsens första stycke gäller sekretess i bl.a. kassarö- Prop.