prop · GQ0345 · 2003-03-12 00:00:00 — Regeringens proposition 2002/03:45 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att en ny lag skall ersätta nuvarande lag (1979:368) om Lagrådet. Förslaget till ny lag om Lagrådet innebär att vissa administrativa förfaranden förenklas. Bland annat föreslås att regeringen skall kunna bemyndiga justitieministern att fatta beslut i vissa frågor som rör Lagrådet. Lagrådets ledamöter skall kunna bestämma över avdelningarnas sammansättning. Vidare föreslås att både justitieråd och regeringsråd eller pensionerade sådana domare skall kunna ingå i en avdelning i Lagrådet som representant för någon av de högsta domstolarna med den begränsningen att minst en ledamot skall vara aktiv domare från någon av de högsta domstolarna. De högsta domstolarna förordnar de pensionerade domstolsledamöter som skall tjänstgöra i Lagrådet. Den nya lagen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om Lagrådet.............................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. 4Nuvarande regler om Lagrådet och hanteringen av ärenden i 4.1Regeringsformen och reglerna om Lagrådets Regeringens beslut i administrativa frågor......................... Lagrådets sammansättning och tjänstgöring................................... En ny lag om Lagrådet ..................................................... 5.4Antalet avdelningar och det sammanlagda antalet ledamöter i Lagrådet......................................................... Förordnande av ledamöter till Lagrådet........................... Regeringens beslutanderätt i vissa frågor......................... Lagrådsperiodens längd och tjänstgöringsperioden ......... 5.9Lagrådsledamöternas ledighet och möjligheterna till granskning året om ........................................................... 5.10Möjligheter för justitieråd och regeringsråd att tjänstgöra i domstol under pågående lagrådsperiod ............................ Vissa administrativa frågor .............................................. slutbetänkande Lagrådets arbetsvillkor (SOU 2001:88)....... Förteckning över remissinstanserna...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om Lagrådet. Förslag till lag om Lagrådet Härigenom föreskrivs följande. 1 § Grundläggande bestämmelser om Lagrådet finns i 8 kap. 18 § regeringsformen. 2 § I Lagrådet kan det tjänstgöra justitieråd och regeringsråd, justitieråd och regeringsråd som avgått med ålderspension samt andra lagfarna personer. Fler än sammanlagt sex justitieråd och regeringsråd får inte tas i anspråk för tjänstgöring i Lagrådet. 3 § Lagrådet består av minst en och högst fyra avdelningar. 4 § En avdelning skall bestå av tre ledamöter. Om det finns särskilda skäl får en avdelning bestå av fyra ledamöter vid behandlingen av ett visst ärende. 5 § I varje avdelning skall det ingå både justitieråd och regeringsråd. Vid behov får de ersättas av pensionerat justitieråd eller pensionerat regeringsråd. Minst en ledamot på avdelningen skall dock vara aktivt justitieråd eller regeringsråd. Utöver dessa får högst en annan lagfaren person tjänstgöra på en avdelning. 6 § Ordförande på en avdelning i eller Regeringsrätten får inte utses till ledamot i . Justitieråd eller regeringsråd som har fyllt får inte utan eget samtycke förordnas till ledamot i . 7 § Regeringen beslutar med hänsyn till arbetsbördan hur många avdelningar Lagrådet skall bestå av och under vilka tidsperioder avdelningarna skall tjänstgöra. Regeringen får bemyndiga chefen för att under en pågående lagrådsperiod närmare bestämma antalet avdelningar om det är nödvändigt på grund av ändrad arbetsbörda. 8 § Regeringen beslutar efter samråd med och Regeringsrätten hur många ledamöter som var och en av domstolarna skall utse i Lagrådet. Regeringen beslutar om en avdelning skall bestå av fyra ledamöter vid behandlingen av ett visst ärende. Regeringen får bemyndiga chefen för att fatta beslut enligt första stycket. utser justitieråd och Regeringsrätten regeringsråd att vara ledamöter i Lagrådet. Vid behov utser dessa domstolar pensionerade justitieråd respektive pensionerade regeringsråd att vara ledamöter i Prop. 2002/03:45 Lagrådet. 9 § Andra ledamöter i Lagrådet än de som avses i 8 § utses av regeringen efter samråd med och Regeringsrätten. Regeringen får bemyndiga chefen för att förordna en ledamot som avses i denna paragraf och som har varit ledamot i . 10 § Vid behov utses ersättare för en ledamot i på det sätt som anges i 8 och 9 §§. 11 § När det skall finnas fler än en avdelning bestämmer de av ledamöterna som berörs av beslutet avdelningarnas sammansättning. 12 § Alla justitieråd och regeringsråd bör delta i beslut som enligt denna lag fattas av respektive Regeringsrätten, om de inte är befriade från skyldighet att tjänstgöra eller har annat giltigt skäl att inte delta i beslutet. 13 § Lagrådets verksamhet delas in i perioder räknade från början av Högsta domstolens höstsession med udda slutsiffra (lagrådsperioder). 14 § En ledamot av Lagrådet utses att tjänstgöra eller för behandling av ett visst ärende. Förordnande skall avse en lagrådsperiod eller en del av en sådan period. För att ett justitieråd eller ett regeringsråd från början av en lagrådsperiod skall förordnas än hela perioden krävs särskilda skäl. 15 § Justitieråd eller regeringsråd, som har tjänstgjort i Lagrådet under av en lagrådsperiod, får efter periodens utgång inte utan särskilda skäl utses att på nytt tjänstgöra i Lagrådet förrän nästa lagrådsperiod har gått ut. 16 § Har behandlingen av ett ärende inte avslutats vid lagrådsperiodens slut skall de ledamöter som deltagit i behandlingen tjänstgöra på avdelningen i stället för dem som har utsetts för den nya perioden, till dess ärendet har blivit slutligt behandlat. Om en ledamot under en pågående lagrådsperiod skall avsluta sin tjänstgöring på en avdelning i Lagrådet, kan avdelningen bestämma att ledamoten skall fortsätta sin tjänstgöring till dess ett påbörjat ärende som ledamoten har varit med om att granska har behandlats slutligt. 17 § Lagrådets avdelningar är alla lika behöriga att behandla ärenden. Ärendena fördelas mellan avdelningarna på det sätt som Lagrådets Prop. 2002/03:45 ledamöter bestämmer. 18 § Ordförande på en lagrådsavdelning är det justitieråd eller regeringsråd som först har utnämnts till ett sådant ämbete. När Lagrådets ledamöter sammanträder samfällt, skall det justitieråd eller regeringsråd som är äldst i tjänst föra ordet. 19 § skall ställa en tjänsteman till Lagrådets förfogande för att föredra ett ärende som har beretts i kansliet och för att på annat lämpligt sätt hjälpa Lagrådet vid behandlingen av ärendet. När Lagrådet behandlar ett lagförslag som har väckts i , skall det utskott som har begärt Lagrådets yttrande ställa föredragande till förfogande. 20 § En lagrådsavdelning kan förordna en person med särskilda fackkunskaper att som sakkunnig hjälpa avdelningen vid behandlingen av ett visst ärende. 21 § Om det finns skiljaktiga meningar vid behandlingen av ett ärende, skall omröstning ske i den mån det behövs. Vid omröstning gäller den mening som omfattas av flest ledamöter. Om flera meningar har fått lika många röster gäller den mening som stöds av det justitieråd eller regeringsråd som är äldst i tjänst bland dem som har röstat för någon av dessa meningar. 22 § Vid tillämpning av 18 och 21 §§ skall med justitieråd och regeringsråd jämställas pensionerade justitieråd och regeringsråd. Ledamöternas tjänstgöring i och Regeringsrätten 23 § Justitieråd och regeringsråd som tjänstgör i Lagrådet skall fortsätta att delta i behandlingen av mål eller ärenden i eller Regeringsrätten som de har påbörjat. Detsamma gäller behandlingen av mål eller ärenden som skall avgöras av eller Regeringsrätten i dess helhet, om det inte möter starka hinder med hänsyn till arbetsbördan i Lagrådet. 24 § Regeringen kan meddela Lagrådet att det inte har några ärenden att vänta . Regeringen får bemyndiga chefen för att lämna ett sådant meddelande. Justitieråd och regeringsråd som är ledamöter i Lagrådet skall tjänstgöra i den domstol som de tillhör, om inte ett brådskande ärende i Lagrådet föranleder annat. Även i annat fall får justitieråd och regeringsråd i Lagrådet tjänstgöra i sin domstol, om det kan ske utan problem för Lagrådets verksamhet. Beslut om detta fattas av Lagrådets ledamöter. 25 § Lagrådets ledamöter har rätt till och beslutar om ledighet enligt samma grunder som gäller för justitieråden och regeringsråden i Vid beslut om ledighet skall Lagrådet se till att brådskande ärenden inte fördröjs. En ledamot som inte har förordnats för en hel lagrådsperiod får vara ledig enligt vad Lagrådets ledamöter bestämmer. 1.Denna lag träder i kraft , då lagen (1979:368) om Lagrådet skall upphöra att gälla. 2.Bestämmelserna i 212 §§ i den nya lagen tillämpas redan före ikraftträdandet när det gäller beslut som avses i de paragraferna och som gäller den lagrådsperiod som inleds vid ikraftträdandet. Ärendet och dess beredning bemyndigade regeringen chefen för att tillsätta en särskild utredare för att se över de administrativa reglerna om Lagrådets verksamhet och lämna förslag till de författningsändringar som behövs. Med stöd av bemyndigandet utsågs f.d. hovrättspresidenten att vara särskild utredare. Utredningen antog namnet lagrådsutredning. Utredningen lade fram sitt slutbetänkande Lagrådets arbetsvillkor (SOU 2001:88). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig hos (dnr Ju 2001/8133/Gransk). 4Nuvarande regler om Lagrådet och hanteringen av ärenden i Lagrådet 4.1Regeringsformen och reglerna om Lagrådets sammansättning Reglerna om Lagrådet finns i 8 kap. 18 § regeringsformen och i lagen (1979:368) om Lagrådet. I regeringsformen anges att det skall finnas ett lagråd för att avge yttrande över lagförslag och att domare eller förutvarande domare från och Regeringsrätten skall ingå i Lagrådet. Yttrande från Lagrådet inhämtas av regeringen eller av ett riksdagsutskott enligt vad som närmare anges i riksdagsordningen. I regeringsformen anges vidare vilka lagförslag som bör granskas av Lagrådet och vad granskningen skall avse. Slutligen framgår att närmare bestämmelser om Lagrådets tjänstgöring och sammansättning meddelas i lag. Lagen (1979:368) om Lagrådet reglerar samtliga administrativa och organisatoriska frågor som rör Lagrådet och dess verksamhet. Lagen styr Lagrådets konkreta arbetsförhållanden och är förhållandevis detaljerad. Enligt lagrådslag består Lagrådet av högst fyra avdelningar. Regeringen bestämmer med hänsyn till arbetsbördan om Lagrådet skall bestå av mer än en avdelning (1 §). Justitieråd och regeringsråd, sammanlagt högst nio vid ett och samma tillfälle, tjänstgör i Lagrådet (2 § första stycket). Vid behov kan även annan lagfaren person förordnas att tjänstgöra som ledamot (2 § andra stycket). Varje avdelning består av tre eller om det finns särskilda skäl vid behandlingen av ett ärende av fyra ledamöter. I en avdelning skall det ingå både justitieråd och regeringsråd (3 §). Det är regeringen som bestämmer hur många justitieråd och regeringsråd som skall arbeta i Lagrådet och hur de skall tjänstgöra på avdelningarna (4 §). De båda högsta domstolarna avgör själva vilka domare som skall vara ledamöter i Lagrådet och vilken avdelning de skall tillhöra. Andra lagfarna ledamöter än aktiva domare i de högsta instanserna utses av regeringen (5 §). Regeringens beslut i administrativa frågor Det är regeringen som fattar de administrativa och organisatoriska beslut som behövs för Lagrådets verksamhet, t.ex. hur många avdelningar av Lagrådet som behöver vara i tjänst och hur avdelningarna skall vara sammansatta. samlar för detta ändamål löpande in uppgifter om planerade och pågående lagrådsremisser. Uppgifterna ligger sedan till grund för regeringens beslut om Lagrådets tjänstgöring och sammansättning . En lagrådsperiod sträcker sig från och med Högsta domstolens höstsession med udda slutsiffra (6 §). Normalt fattas de grundläggande regeringsbesluten om Lagrådets tjänstgöring och sammansättning det år när den nya lagrådsperioden inleds. Arbetssituationen i Lagrådet bedöms därefter löpande för att kontrollera att tillgången till laggranskningen motsvarar behovet vid varje givet tillfälle. lagrådsutredning har under utredningsarbetet undersökt Lagrådets verksamhet åren 19902000 (SOU 2001:88 s. 163164). Undersökningen visar att Lagrådet fick 1 000 remisser för laggranskning. Det motsvarar ett genomsnitt på 91 remisser . Antalet remisser skiftar mycket mellan åren. kom exempelvis 62 remisser till Lagrådet mot 107 registrerade remisser . var antalet remisser 91. Det finns ingenting som tyder på att behovet av laggranskningen kommer att minska , varken i fråga om antalet remisser eller lagtexternas komplexitet. Det står klart att laggranskningen berör aspekter av juridiken, t.ex. åtaganden på grund av EU-medlemskapet, som inte var aktuella . Mängden arbete i Lagrådet varierar kraftigt . Arbetsbelastningen är störst i anslutning till så kallade stoppdagar. Med stoppdagar avses den dag som en proposition senast skall vara lämnad till för att kunna bli färdigbehandlad (jfr 3 kap. 3 § riksdagsordningen). Arbetstopparna medför ofta att regeringen tillsätter en, två extra avdelningar för att arbetet skall av . För varje extra avdelning tas ytterligare minst ett justitieråd från och ett regeringsråd från Regeringsrätten i anspråk för laggranskning. Det innebär att arbetsbelastningen i Lagrådet får direkta återverkningar på arbetssituationen i och Regeringsrätten. 4.4Dimensioneringen av och Regeringsrätten Verksamheten i Lagrådet påverkas av reglerna om Högsta domstolens och Regeringsrättens sammansättning och av domförhetsreglerna för dessa domstolar. består av 16 ledamöter eller det högsta antal som behövs, 3 kap. 4 § . arbetade 16 justitieråd i . Regeringsrätten består av 14 Prop. 2002/03:45 regeringsråd eller det högre antal som behövs, 3 § lagen (1971:289) om Antalet regeringsråd är 18. lagrådsutredning har gjort en genomgång av de reformer som har föranlett en ändrad dimensionering av och Regeringsrätten sedan tillkomsten av Lagrådet (SOU 2001:37 s.1418). Reglerna har varit utformade som minimiregler, ett visst antal råd eller det högre antal som av särskilda skäl behövs. Kravet på att det skulle finnas särskilda skäl för att ha fler ledamöter i de högsta domstolarna avskaffades 1994. Antalet justitieråd och regeringsråd har minskat sedan tillkomsten av den nu gällande lagen (1979:368) om Lagrådet. Lagens tillkomst föranledde i sig inte någon ändring av reglerna om antalet ledamöter i och Regeringsrätten. Antalet ledamöter skulle uppgå till 22 eller det högre antal som av särskilda skäl bedömdes som nödvändigt. Minimiantalet regeringsråd skulle uppgå till 18. och fram till var antalet ledamöter i normalt 25. Därefter minskade antalet till 22 ledamöter. minskades minimiantalet till 20 och 1996 till 16 ledamöter. Minimiantalet regeringsråd utgjordes vid tillkomsten av den nu gällande lagen (1979:368) om Lagrådet av 18 ledamöter. minskades minimiantalet till 14 ledamöter. Antalet domare i och Regeringsrätten har alltså successivt minskat. Minskningen beror i stor utsträckning på ändrade domförhetsregler. 5Lagrådets sammansättning och tjänstgöring 5.1En ny lag om Lagrådet Regeringens förslag: En ny lag om Lagrådet skall ersätta lagen (1979:368) om Lagrådet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig särskilt Skälen för regeringens förslag: De ändringar som föreslås om bl.a. Lagrådets sammansättning, utnämningsförfarandet och beslutsprocessen är förhållandevis omfattande. En lösning är naturligtvis att föra in de föreslagna ändringarna i den redan befintliga lagen. Emellertid bör även vissa redaktionella och språkliga ändringar göras i den nuvarande lagen. Regeringen anser därför att det är lämpligt att ersätta denna med en ny lag om Lagrådet. Regeringens bedömning: En lagrådsavdelning bör även fortsättningsvis bestå av tre ledamöter. Om det finns särskilda skäl bör även så som en fjärde ledamot kunna utses för behandlingen av ett visst ärende. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har kommenterat ombudsmän har dock påpekat att möjlig- heten för Lagrådet att lämna ett "delyttrande" om någon av ledamöterna får förfall borde övervägas. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 3 § lagrådslagen består en lagrådsavdelning av tre ledamöter. Om det finns särskilda skäl kan regeringen bestämma att en avdelning skall bestå av fyra ledamöter när ett visst ärende behandlas. Utredningen har övervägt möjligheten att minska antalet ledamöter i en lagrådsavdelning till två men kommit fram till att tre ledamöter är ett lämpligt antal. uppfattning att en sådan minskning inte bör göras. Tre ledamöter på en avdelning enligt den gällande huvudregeln har visat sig utgöra ett lämpligt antal för diskussioner och ger i högre grad möjlighet till en allsidig belysning av ärendet. En majoritet av ledamöterna har nämligen regelmässigt haft erfarenhet från det lagstiftningsområde som berörs, som synpunkter från en ledamot med annan bakgrund ofta har kunnat ge värdefulla kompletterande insikter. Om endast två ledamöter skulle utföra samma uppgifter, skulle detta med stor sannolikhet få följder för kvaliteten på lagrådsyttrandena. Dessutom skulle bara två ledamöter i stället för tre avfatta själva yttrandet, vilket skulle medföra att arbetsbördan ökades betydligt för Det kan inte uteslutas att detta på skulle kunna leda till att Lagrådets yttranden av praktiska skäl blir relativt knapphändiga. Ur rent arbetsmässig synvinkel är därför tre ledamöter att föredra. En minskning av antalet ledamöter till två per avdelning skulle förmodligen också leda till att Lagrådets auktoritet minskade. särskilt bli följden om det skulle uppstå skilda meningar mellan de två Det vore inte heller realistiskt att låta antalet ledamöter variera mellan två och tre beroende på ärendenas art eller Om det finns särskilda skäl, skall även i fortsättningen en fjärde ledamot kunna utses för behandlingen av visst ärende. förordna en fjärde ledamot har visserligen knappt utnyttjats under de Möjligheten att förordna en fjärde ledamot har å andra sidan därmed inte heller inneburit ett ökat ianspråktagande av personal för tjänstgöring i Lagrådet. Att ta bort denna möjlighet skulle därmed inte heller medföra någon personalbesparing. Vidare kan det säkert finnas fall där det är av värde att kunna förordna ytterligare en ledamot som förstärkning till en avdelning. Möjligheten att utse en fjärde ledamot kan också anses som ett komplement till möjligheten att anlita en sakkunnig för ett visst ärende (10 § andra stycket lagrådslagen), även om en sakkunnig endast hjälper Lagrådet utan att ha det inflytande som ombudsmän () har tagit upp frågan om det är möjligt för Prop. 2002/03:45 Lagrådet att fortsätta handläggningen av ett ärende om det inträffar för- fall för en ledamot. Särskilt om redan har lagts ned på ärendet kunde det vara mest effektivt om man kunde använda sig av det arbete som redan gjorts utan att ärendet behöver tas om från början. Det kunde därför enligt JO övervägas om det borde finnas en möjlighet att lämna ett delyttrande över det som utförts innan förfallet inträffade. Därefter skulle granskningen av resten av ärendet kunna fortsätta utan någon större tempoförlust. Regeringen kan konstatera att Lagrådet har stor frihet att organisera sitt arbete inom de ramar som lagrådslagen sätter upp. Det finns exempelvis inget formellt hinder mot att Lagrådet lämnar flera delyttranden över en remiss. Om den situationen skulle inträffa att en ledamot som påbörjat granskningen av ett ärende inte skulle kunna fullfölja denna får det förutsättas att detta problem kan lösas på ett praktiskt sätt av Lagrådet. Något behov av särskilda lagregler för en sådan undantagssituation kan vi inte finna. Regeringens bedömning: Lagrådet bör även i fortsättningen i huvudsak bestå av aktiva ledamöter i och Regeringsrätten. Någon åldersgräns för förordnande som ledamot i bör inte införas. Andra jurister än domare med anknytning till de högsta domstolarna bör även fortsättningsvis kunna förordnas som ledamöter i Lagrådet. Högst en sådan ledamot bör få tjänstgöra på varje avdelning. Regeringens förslag: Minst en ledamot i en lagrådsavdelning skall vara aktiv domare i eller Regeringsrätten. I övrigt kan en lagrådsavdelning bestå av pensionerade sådana ledamöter och högst en annan jurist än domare som tjänstgör eller har tjänstgjort i någon av de dessa domstolar. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer med rege- ringens med den skillnaden att utredningen föreslagit en åldersgräns för förordnande som ledamot i . Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har tillstyrkt förslaget. Kammarrätten i och anser att huvudregeln att Lagrådet skall bestå av aktiva domare från de högsta instanserna bör komma till uttryck i lagtexten. , vill peka på betydelsen av att det finns tillräckliga garantier för självständighet så att förutsättningarna för Lagrådets arbete inte försämras. , anser i frågan om en åldersgräns att en mer individuell bedömning av olika personers förutsättningar att delta i Lagrådsarbetet är att föredra. anser att för att åstadkomma en tydlig maktdelning mellan samhällsfunktionerna bör Lagrådet bestå av andra framstående jurister än aktiva ledamöter i och Regeringsrätten. Bakgrund: Regeringen föreslog i prop. 2001/02:72 att det skall anges Prop. 2002/03:45 i regeringsformens regel om Lagrådet att det i Lagrådet förutom domare i och Regeringsrätten kan ingå även förutvarande domare i dessa domstolar. Det föreslogs också att regeringsformens minimiregel om ledamöternas bakgrund skulle kompletteras i en särskild lagrådslag. Motiveringen till förslaget var att det är angeläget att markera att avsikten är att Lagrådet fortfarande i huvudsak skall bestå av aktiva ledamöter. Undantag från den principen borde därför kunna göras bara när det finns behov av detta. Skrivningen i regeringsformen speglar också detta. Enligt 8 kap. 18 § första stycket regeringsformen så skall det för att avge yttranden över lagförslag finnas ett lagråd, där det ingår domare eller, vid behov, (kursiverat här) förutvarande domare i och Regeringsrätten. Ändringen i regeringsformen trädde i kraft . Skälen för regeringens bedömning och förslag Vem kan tjänstgöra i Lagrådet ? Lagrådet bör även i fortsättningen huvudsakligen bestå av ledamöter som representerar och Regeringsrätten, i första hand aktiva domare. Samma princip skall gälla för varje tjänstgörande avdelning. Följaktligen bör det av lagtexten framgå att det i varje avdelning skall ingå såväl justitieråd som regeringsråd eller, vid behov, pensionerade sådana domare. Minst en ledamot på varje avdelning skall emellertid vara aktiv domare i eller Regeringsrätten. Denna minimibestämmelse visar den fortsatt starka kopplingen mellan de högsta domstolarnas aktiva ledamöters skyldigheter och laggranskningen. Det bör framhållas att varje avdelning i praktiken även fortsättningsvis kommer att bestå av minst en aktiv ledamot från var och en av domstolarna, såvida inte arbetsbördan i eller Regeringsrätten är sådan att den lägger hinder i vägen. Om Lagrådet bara tjänstgör på en avdelning, bör det vara möjligt för de högsta domstolarna att tillgodose önskemålet om att i första hand aktiva justitieråd och regeringsråd skall delta i laggranskningen.