prop · GQ03139 · 2003-07-03 00:00:00 — Be- stämmelsens lydelse behöver dock inte ändras. Av bestämmelsen, att ett instituts rörelse skall drivas på ett sådant sätt att dess förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras, följer alltså en skyldighet dels att an- passa storleken och risknivån i rörelsen efter kapitalstyrkan (soliditet), dels upprätthålla en tillräcklig likviditet. I 2 kap. 10 § BRL finns en bestämmelse som säger att en bank skall ha en med hänsyn till rörelsens art och omfattning tillräcklig betalningsbe- redskap. Den bestämmelsen blir överflödig med soliditets- och likvidi- tetsregeln och kan således avskaffas. Enligt är det inte lämpligt att regeringen ge- nom föreskrifter ger någon generell uttolkning av den närmare innebör- den av regeln. Varken här eller i kommitténs betänkande föreslås någon Prop. 2002/03:139 föreskriftsrätt. Det är dock inte som föreningen önskar, möjligt att ute- sluta att det i annat sammanhang finns anledning att ta ställning till lämpligheten av sådana föreskrifter. Regeringens förslag: En banks och ett kreditmarknadsföretags rö- relse skall organiseras och drivas på ett sådant sätt att institutets ställ- ning kan överblickas. Kommitténs och promemorians förslag: Överensstämmer med re- geringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: Finansin- spektionen anser att rörelsereglerna skall utformas så att det inte råder någon tveksamhet om att de kan utgöra självständig grund för ingripande. konstaterar att en god marknadstransparens normalt också är positiv från konkurrenssynpunkt, genom att den underlättar för konsumenterna att träffa rationella val av varor och tjänster. påpekar dock att det finns en risk från konkurrenssynpunkt att sådan marknadstransparens leder till ett mer aktivt informationsutbyte mellan konkurrerande företag om individuella affärsangelägenheter. framför samma synpunkter som beträffande bestämmelserna om soliditet. De övriga remissinstanserna har inte några invändningar mot förslagen. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: , i vars yttrande in- stämmer, tillstyrker bestämmelsen. Beträffande synpunkter som framförs av , se avsnitt 8.1. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 6.2.3 beskrivs varför det är viktigt att instituten är genomlysbara. För att kunna vidta riskbegränsande åtgärder är det nödvändigt att led- ningen kan överblicka rörelsens ställning. Även ägarna och andra externa intressenter har behov av att korrekt kunna värdera ett instituts ställning. Det finns alltså goda skäl för att ställa krav på att instituten skall vara genomlysbara. Ett sådant krav bör avse både det sätt som rörelsen bedrivs på och hur den organiseras. När det gäller rörelsens bedrivande bör det innebära att institutets tillgångar skall vara överblickbara och institutets ekonomiska ställning möjlig att värdera med någorlunda säkerhet. Kravet på genomlysning kan inte mätas efter någon absolut måttstock utan beror på institutets omständigheter i övrigt. När det gäller organisationen av rörelsen innebär kravet att såväl den juridiska som den faktiska strukturen skall vara sådan att det utan svårighet går att överblicka ansvars- och ägarförhållanden. Det är inte bara förhållandena i institutet som juridisk person som be- rörs utan även institutets åtaganden och kopplingar till andra, såväl inom den egna koncernen som fristående personer. Det finns mer specialise- rade regler om genomlysning, t.ex. i de bestämmelser i den svenska lag- stiftningen som infördes till följd av det s.k. BCCI-direktivet. Det nu sagda bör komma till uttryck i en bestämmelse om att ett insti- Prop. 2002/03:139 tuts rörelse skall drivas och organiseras på ett sådant sätt att dess ställning kan överblickas. Detta gäller i förhållande till såväl och som till externa intressenter och bolagets ägare och ledning. Många kreditmarknadsföretag har och kan förmodas komma att ha en ganska okomplicerad inriktning på sin rörelse genom att syssla i huvud- sak med endast en typ av verksamhet. En rörelse vars tillgångar till stor del består av fordringar som är beroende av privat information för att kunna värderas är emellertid närmast per definition svår att genomlysa. Kravet på genomlysning är dock inte avsett att förhindra en sådan inrikt- ning på rörelsen. Detta skulle i så fall kunna innebära att många kredit- marknadsföretag hindras att driva sin rörelse. Verksamheten får dock inte drivas på ett sådant sätt att genomlysningen försvåras. Vidare är det vik- tigt att riskhanteringssystemen är sådana att förutsättningarna för en ge- nomlysning är så goda som möjligt. Genomlysningen får också betydelse vid bedömningen av vilken verk- samhet ett institut får driva och vilken egendom ett institut får inneha. Dessa frågor behandlas i avsnitt 8.6 och 8.7. Regeringens förslag: En bank och ett kreditmarknadsföretag skall identifiera, mäta, styra och ha kontroll över de risker som deras rörel- ser är förknippad med. Ett sådant institut skall särskilt se till att dess kreditrisker, marknadsrisker, operativa risker och andra risker sam- mantagna inte medför att institutets förmåga att fullgöra sina förplik- Kommitténs och promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Förslagen saknar dock rekvisitet styra och säger inget om institutets skyldighet att se till att kreditrisker, marknadsrisker, operativa risker och andra risker sammantagna inte medför att institutets förmåga att fullgöra sina förpliktelser äventyras. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: är positiv till kommitténs förslag, men anser att det är onödigt snävt och att det därför bör övervägas att komplettera den föreslagna bestämmelsen med begreppet hantera, som kan ange ett mer aktivt perspektiv på risk- föreslår lydelsen identifiera, mäta, hantera och kontrollera, som också svarar bättre mot den i risksammanhang interna- tionellt använda terminologin identify, monitor, manage and control. och för fram samma syn- punkter som beträffande bestämmelsen om genomlysning, se avsnitt 8.2. De övriga remissinstanserna har inte några invändningar mot förslaget. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Riks- banken föreslår följande tillägg till bestämmelsen: skall särskilt se till att institutets kreditrisker, marknadsrisker, operativa risker och andra risker sammantagna inte innebär ett sådant äventyrande som avses i 1 § (dvs. bestämmelsen om soliditet och likviditet). till detta föreslås att bestämmelsen om att ett kreditinstituts kreditportfölj skall vara sammansatt så att inte institutets totala risk äventyrar institutets förmåga att fullgöra sina förpliktelser utgår. konstaterar att det är enbart kreditportföljen som omfattas av den sistnämnda bestäm- melsen och menar att kravet på riskhantering rimligen bör omfatta även andra risker. Vidare innebär bestämmelsen att institutet vid hanteringen av sina risker måste ta hänsyn till koncentrationer i kreditportföljen. Di- versifiering är dock inte den enda aspekten av kredithantering; även kre- ditkvalitet och användande av riskreducerande tekniker hör dit. Det kan därför vara missvisande att betona enbart diversifieringsaspekten. Fi- nansinspektionen anser att bestämmelsen skall kompletteras med rekvi- sitet styra. menar att förslaget inte är helt i linje med nuvarande allmänna råd och inte heller helt i harmoni med internationella rekommendationer. Svenska Bankföre- ningen, i vars yttrande instämmer, till- styrker bestämmelsen. Beträffande Finansbolagens Förenings synpunk- ter, se avsnitt 8.1. Skälen för regeringens förslag: Risk kan sägas vara sannolikheten för att en händelse som ogillas inträffar. För ett kreditinstitut kan risk på ett övergripande plan sägas vara faran för urholkning av dess balansräkning. Med en sådan riskdefinition finns det en mängd risker i de olika verksamheter som ett institut kan hålla på med. I avsnitt 4.4 beskrivs de risker som kan förekomma i institutens verksamhet bl.a. marknadsrisker, kreditrisker och operativa risker. Där anges också vilka åtgärder som ett institut kan vidta för att hantera riskerna i verksamheten. Rörelsereglerna bör ta sikte på att begränsa det totala risktagandet. Huvudambitionen med reglerna bör vara att instituten bygger upp fungerande system för riskhantering. En förutsättning för framgångsrika riskbegränsande åtgärder i ett kre- ditinstitut är riskuppfattning. Det första ledet i processen att bilda sig en uppfattning om riskerna i rörelsen är att identifiera vilka risker det rör sig om. Därefter är det nödvändigt att uppskatta riskens storlek. Detta gäller både enskilda risker och rörelsens samlade risk. Det är emellertid inte tillräckligt att ett institut vet vilka risker den är exponerad för och kan uppskatta deras storlek. Kraven på sådan kunskap bör förenas med ett krav på att det skall ha kontroll över riskerna. Detta krav innebär att institutet måste kunna styra rörelsens utveckling och ak- tivt utnyttja riskreducerande möjligheter. Till grund för bedömningen av vilka riskbegränsande åtgärder som skall vidtas måste ligga en uppfatt- ning om vilka risker som är acceptabla i rörelsen. Denna bedömning har i det enskilda fallet inga självklara utgångspunkter. Slutligen faller be- dömningen tillbaka på det grundläggande kravet att soliditeten inte får äventyras. En grundläggande beståndsdel i ett bra riskhanteringssystem är funge- rande informationsvägar. Nära förbundet med det regelsystem som regle- rar informationsflödet i ett institut är det regelsystem som reglerar var och hur beslut i olika frågor skall fattas. Fungerande styrning och styrsy- stem är även det förutsättningar för bra riskhantering. Likaså måste en kontrollfunktion finnas som granskar efterlevnaden av olika system och instruktioner. Det finns ett legitimt intresse för staten att påverka hur beslutssystemen inom ett institut ser ut. Därmed är det inte sagt att det bör finnas lagbestämmelser som styr det materiella innehållet i beslut som faller inom ramen för den inom institutet tillåtna verksamheten. Det är fullt tillräckligt att lagstiftningen kräver system som ser till att det finns tillräckligt beslutsunderlag, att besluten fattas på lämplig nivå och att någon, slutligen styrelsen, får en bild av den helhet som följer av de enskilda besluten. En detaljreglering av alla de aspekter som ryms inom begreppet risk- hantering skulle bli mycket omfattande. Speciellt tvivelaktigt är detta i ljuset av en tänkbar utveckling mot alltmer olika institut med mycket skilda inriktningar på rörelsen. Att under sådana förhållanden ställa upp enhetliga riskhanteringsregler ter sig i det närmaste ogörligt och i vart fall inte önskvärt. Strikta och enhetliga regler på det här området riskerar att bromsa utvecklingen av ändamålsenliga riskhanteringssystem avpassade för varje enskilt instituts rörelse. Av angivna skäl är det mest ändamålsenligt att lägga fast vissa ramkrav i en övergripande bestämmelse om riskhantering. Kommittén föreslår därför att det av bestämmelsen skall framgå att en bank och ett kreditmarknadsföretag skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som deras rörelser är förknippad med. De nämnda kraven är långtgående eftersom de kan ha vittgående konsekvenser för institutets hela rörelse och organisation. Detta är också naturligt eftersom all bank- och finansieringsrörelse i viss bemärkelse går ut på att hantera risker. I sitt remissvar över kommitténs betänkande föreslog att ordet hantera skulle tillföras riskhanteringsbestämmelsen. Detta be- dömdes dock inte tillföra bestämmelsen något i sak. anser i sitt yttrande över promemorian att begreppet styra också skall ingå i bestämmelsen. Det förslaget får sägas ligga nära tidigare synpunkt att begreppet hantera bör ingå. Regeringen kan se ett värde i att det i lagen tydliggörs att instituten skall ha kunskap och förmåga att aktivt styra sina risker enligt vad som sagts. Det rekvisit som bäst beskriver detta är det av inspektionen föreslagna rekvisitet styra. Det föreslås därför att det begreppet tas in i riskhanteringsbestämmelsen. Därigenom uppnås också en om inte fullständig så dock bättre överensstämmelse med den internationella terminologin identify, manage, monitor and control. Genom att begreppet styra tas in i bestämmelsen ges begreppet ha kontroll en mer begränsad innebörd än i promemorians förslag. Härmed avses nu att det måste finnas en kontrollfunktion som granskar efterlev- naden av olika system och instruktioner. föreslår att det till bestämmelsen i promemorian skall läg- gas bestämmelsen att kreditinstitutet skall särskilt se till att institutets kreditrisker, marknadsrisker, operativa risker och andra risker samman- tagna inte innebär ett sådant risktagande att institutets förmåga att full- göra sina förpliktelser äventyras. Regeringen anser att för- slag i huvudsak är en konkretisering av bestämmelsen samt en tydligare koppling till den övergripande soliditets- och likviditetsregeln. Det är en fördel med en mer konkret utformning av bestämmelsen och förslag bör därför antas. Vilken betydelse detta tillägg får för den särskilda bestämmelsen om sammansättningen av ett instituts kreditportfölj behandlas i avsnitt 8.9.1. Redan här bör dock framhållas att kreditriskernas allmänt sett stora betydelse för instituten innebär att paragrafen om riskhantering ställer krav på en väl sammansatt och Prop. 2002/03:139 diversifierad kreditportfölj. Kreditportföljen är som regel av strategisk betydelse för institutens långsiktiga stabilitet och därmed förmåga att fullgöra sina förpliktelser. Även om den tänkta rambestämmelsen kan synas oprecis lägger den fast de oeftergivliga krav som måste ställas på institutens riskhanterings- system oavsett hur de närmare utformas. Bestämmelsens karaktär av rambestämmelse kommer att innebära både större möjligheter för och ställa större krav på tillsynsmyndigheten, som skall avgöra om varje en- skilt instituts riskhanteringssystem uppfyller bestämmelsens krav. En sådan förändring ligger emellertid i linje med den allmänna utvecklingen från kvantitets- till kvalitetsinriktad lagstiftning och tillsyn. möjlighet att på olika sätt närmare utveckla vilka krav som bestämmelsen innebär bör inte drivas så långt att en utveckling från institutens sida av nya och ändamålsenliga riskhanteringssystem, i meningen informations-, besluts- och kontrollsystem, hindras. Det bör alltid finnas en möjlighet för ett enskilt institut att utveckla speciella system avpassade till dess speciella rörelse. Kreditmarknadsföretagens verksamhet kan som tidigare nämnts vara mer ensidig än bankernas. För riskhanteringens del innebär det att möj- ligheten att utjämna riskerna mellan olika verksamheter minskar och att det kan sägas vara extra viktigt att i olika avseenden ha kontroll på den helt dominerande verksamheten. Å andra sidan är det förmodligen i nå- gon mening mindre krävande att ha kontroll på en enhetlig rörelse än på en rörelse som innehåller flera vitt skilda verksamheter. Oavsett inrikt- ningen på rörelsen bör dock ett krav på att identifiera, mäta, styra och ha kontroll över riskerna inte efterges. En något annan sak är att en rörelse som är starkt koncentrerad till någon viss sektor av ekonomin är utsatt för speciella risker vid nedgång i den sektorn. Möjligheten att klara sådana påfrestningar bestäms av kapitalstyrkan. Regeringens förslag: En banks och ett kreditmarknadsföretags rörelse skall drivas på ett sätt som är sunt. Kommitténs förslag: För banker föreslås att bankrörelse skall drivas i enlighet med god bankstandard. Någon motsvarande bestämmelse före- slås dock inte för kreditmarknadsföretag. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: Finansin- spektionen, och Svenska Fondhandlareföre- ningen avstyrker att byta benämning på den övergripande förhållningsre- geln från sundhet till god bankstandard. De anser att ett nytt begrepp kan skapa osäkerhet och tolkningsproblem och pekar på att sundhetsbegrep- pet förekommer på andra ställen i den finansiella lagstiftningen. också på att sundhetsregeln just ställer ett sådant allmänt kvalitetskrav som den av kommittén föreslagna standardregeln är avsedd att göra. förespråkar vidare en gemensam sundhetsregel för banker och kredit- marknadsföretag, men anser att den regeln skall utformas som en regel om sundhet i rörelsen. anser vidare att rörelsereg- lerna skall utformas så att det inte råder någon tveksamhet om att de kan utgöra självständighet för ingripande. Inspektionen ifrågasätter om det inte finns ett behov av en ny bestämmelse om föreskriftsrätt i fråga om information till kund. anser att kommittén inte har an- fört bärande skäl att införa en regel om god bankstandard för banker. ifrågasätter om det utöver det gällande marknadsrätts- liga regelverket bör åläggas bankerna att genom begreppet god bankstan- dard gå längre än vad det allmänna regelverket om informationsgivning och tvistlösning kräver. Att banker i likhet med andra företag skall följa olika slag av offentlig reglering är närmast självklart och behöver inte ytterligare regleras genom en regel om god bankstandard. Konkurrens- verket menar att regeln kan förhindra utveckling och förnyelse genom att den inbjuder till överenskommelser i branschorganisationer och liknande. tillstyrker också förslaget att avskaffa sundhetskravet för kreditmarknadsföretag. ifrågasätter om benäm- ningen god bankstandard är rättvisande. Den ger inte en uppfattning om vilken kvalitetsnivå bankverksamhet skall innehålla. Eftersom bankerna bedriver en verksamhet som är av stor betydelse för samhällslivet, inte minst för konsumenterna, bör kraven snarare formuleras genom uttrycket hög kvalitetsnivå. Samma kvalitetskrav bör ställas på banker och kredit- marknadsföretag i detta avseende. Övriga remissinstanser har inte några invändningar mot förslaget. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Konkur- rensverket är fortfarande inte övertygat om att det utöver kraven på soli- ditet, riskhantering och genomlysning finns behov av en allmän kvalitets- regel som det åligger kreditinstituten att följa. De invändningar som ver- ket anför är i huvudsak desamma som de som anfördes mot kommitténs förslag. , i vars yttrande instämmer, tillstyrker bestämmelsen. Beträffande de syn- punkter som förs fram av Finansbolagens Förenings, se avsnitt 8.1. Skälen för regeringens förslag Enligt 1 kap. 4 § LFV skall ett kreditmarknadsföretags verksamhet drivas så att allmänhetens förtroende för kreditmarknaden upprätthålls och i övrigt så att verksamheten kan anses sund. I motiven (prop. 1992/93:89 s. 153 f.) sägs att ett krav på rörelsen bör vara att den skall drivas på ett sunt sätt med syfte att upprätthålla förtroendet för de finansiella markna- derna och därmed bidra till deras stabilitet. Där anförs vidare att kravet på en sund verksamhet innebär att kreditmarknadsföretagen skall se till att deras organisation, arbetsmetoder och beslut baseras på noggranna och tillräckligt långsiktiga bedömningar. De måste också se till att deras exponering gentemot olika typer av risker ligger inom rimliga gränser. Enligt motiven innebär det inte att kreditmarknadsföretagen inte kan en- gagera sig i olika typer av risker, utan snarare att de risker som företagen utsätter sig för skall kunna bäras utan att företagen äventyrar sitt kapital eller på annat sätt skadar de som är beroende av företagens verksamhet. Slutligen sägs att i kravet på en sund verksamhet ligger ett krav på att ta skälig hänsyn till kundernas, och då främst konsumenternas, intressen. Bestämmelsen i 1 kap. 4 § LFV kompletteras med en bestämmelse om tillsyn i 5 kap. 4 § LFV. Enligt den sistnämnda bestämmelsen skall Fi- nansinspektionen vid sin tillsyn över kreditmarknadsföretagen se till att en sund utveckling av verksamheten främjas. För banker finns ingen rörelseregel motsvarande den i 1 kap. 4 § LFV. Däremot finns det en bestämmelse (7 kap. 3 § BRL) som ålägger Fi- nansinspektionen att vid sin tillsyn av bankerna se till att en sund utveck- ling av verksamheten främjas. Beträffande innebörden av sundhetsbe- greppet görs motsvarande uttalanden som redovisats för kreditmark- nadsföretagen i det föregående (prop. 1992/93:89 s. 192). Även om det för banker inte finns någon uttrycklig rörelseregel om sundhet har till- synsregeln i 7 kap. BRL getts motsvarande innebörd. (Beträffande en beskrivning av den historiska bakgrunden, se kommitténs betänkande, avsnitt 11.1.3). Den särskilda regleringen av försäkringsbolag i bl.a. försäkringsrörelse- lagen (1982:713) syftar till att skydda direktförsäkringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringsavtal. En näringsrättslig särreglering anses befogad med hänsyn till de allvarliga konsekvenser som kan uppkomma för dessa som kollektiv om försäkringsbolag inte kan fullgöra sina åtaganden och de särskilda förhållanden som hör samman med försäkringar. Sundhetsbegreppet har utmönstrats ur försäkringsrörelselagen och er- satts med begreppet god försäkringsstandard (prop. 1998/99:87). I försäkringsrörelselagen föreskrivs numera att ett försäkringsbolag skall driva verksamheten enligt god försäkringsstandard (1 kap. 1 a §). Bestämmelsen knyter an till det skydd för intresset för direktförsäkringstagarna m.fl. som rörelsereglerna skall tillgodose utöver stabilitet och genomlysning. Avsikten är att bestämmelsen om god försäkringsstandard skall omfatta anskaffningen av försäkringar, förvaltningen och skaderegleringen. Därutöver bör bolagen handla så att inte särskilda skyddsbestämmelser kringgås, t.ex. överskottsreglerna i livförsäkringsbolag, och bolagen bör ha interna föreskrifter och rutiner för att främja en tillbörlig behandling av den skyddsvärda kretsen. God försäkringsstandard tar däremot inte sikte på soliditets-, skälig- hets-, effektivitets- eller konkurrensaspekter. Produktutformningen som sådan skall vara fri med de begränsningar som kan följa av avtalsrättsliga eller andra särskilda bestämmelser utanför försäkringsrörelselagen. Nor- men tar inte heller särskilt sikte på ägar- och ledningsfrågor. Bestämmelsen syftar till att skydda direktförsäkringstagare, de försäk- rade och andra som är ersättningsberättigade på grund av försäkringar. Bestämmelsen tar således främst sikte på skyddet för konsumenter och mindre företag. Ett krav på god försäkringsstandard är inte begränsat till själva försäkringsrörelsen utan gäller bolagets verksamhet i dess helhet. Med god försäkringsstandard avses att verksamheten skall överens- stämma med en kvalitativt tillfredsställande standard hos en representativ Innebörden av god försäkringsstandard får fyllas ut främst i tillsynspraxis. allmänna råd kan därmed ge vägledning för vad som är god försäkringsstandard. Förekommande praxis hos den aktuella kretsen kan också ge viss ledning för tillämp- ningen. Behovet av en kvalitetsregel Det är viktigt att bankernas kunder har förtroende för banksystemet för att detta skall fungera effektivt. En enskild bank har, som tidigare kon- staterats, motiv att bygga upp ett förtroende hos sina kunder och för den delen hos potentiella kunder. Ett korrekt, kunnigt och effektivt uppträ- dande är ett verksamt konkurrensmedel. Det innebär t.ex. att en bank som står inför en lönsam affär som den bedömer kan skada dess förtroende måste väga vinsten av denna affär mot risken att förtroendet rubbas. Däremot går det inte alltid att räkna med att en enskild bank skall ta hänsyn till att dess beteende kan påverka förtroendet för bankmarknaden i stort, dvs. att misstron sprider sig. Eftersom det kan vara svårt för allmänheten att ha överblick över alla banker, finns det risk för att misstro mot en bank som uppför sig illa sprider sig till andra banker. Detta skulle i värsta fall kunna ge upphov till en allmän förtroendekris. Som berörts tidigare kan förtroendet för en bank vika till följd av i stort sett vilka missförhållanden som helst.