prop · GQ03139d2 · 2003-07-03 00:00:00 — påtalar också att den har negativa erfarenheter av tillsyn när det gäller försäkringsmäklare. Allmänheten ges intrycket av att dessa står under tillsyn, men i praktiken utövas endast begränsad tillsyn efter det att registrering har skett. Eftersom skall kontrollera ett antal krav i lagen innan den registrerar företaget, och verksamheten inte får inledas innan registrering har skett, anser att förslaget i praktiken innebär att det är fråga om en tillståndsprövning (auktorisation). Verksamhetens karaktär och de väsentliga omständigheter som måste undersökas innan verksamheten kan starta talar för att inlåningsverksamhet bör få bedrivas först efter tillstånd. uppgifter enligt den föreslagna lagen innebär i praktiken att den kommer att utöva tillsyn över företagen. Det bör därför också klart anges i lagen att inspektionen har ett tillsynsansvar över inlåningsföretagen. Bland andra () anför att den omfattande regleringen tar resurser som det är tveksamt om åtgärderna kommer att utgöra ett skydd mot beslutsamma och resursstarka aktörer som vill missbruka reglerna. anser att det är viktigt att man följer verksamheten hos aktörer som inte omfattas av insättningsgarantin och bedömer om reglerna såvitt gäller bl.a. kapitalkrav och ägarprövning kan anses tillräckliga med hänsyn till kundintresset. Lika angeläget är det att aktörernas informationsrutiner till kunderna kontrolleras när det gäller besked om avsaknaden av skydd genom insättningsgarantin. Även roll och möjligheter till ingripande när så bedöms motiverat måste uppmärksammas. () anser att bör vara skyldig att i särskild ordning meddela PRV när ett företag anmält att det bedriver anmälningspliktig verksamhet. Skälen för regeringens förslag Som framgår av föregående avsnitt föreslås ett antal bestämmelser för ogaranterad inlåningsverksamhet som bl.a. syftar till att skydda konsumenterna och förebygga att sådan verksamhet utnyttjas för brottslighet. För att skyddet skall vara verkningsfullt behövs därutöver någon form av kontroll. Ett sätt att utöva kontroll är att införa krav på särskilt tillstånd (auktorisation) för att få driva verksamheten. Auktorisation används i sammanhang där viktiga samhällsintressen anses motivera en inskränkning av principen om näringsfrihet. Auktorisationsreglerna är i den finansiella sektorn förenade med en omfattande tillsyn av de företag som auktoriseras. Ett företag som står under tillsyn skall lämna inspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen begär. När inspektionen anser det nödvändigt får platsundersökning genomföras hos dessa företag. Inspektionen har också stora möjligheter att ingripa mot dessa företag och i sista hand att återkalla deras verksamhetstillstånd. De nu aktuella företagen får endast ägna sig åt en begränsad finansiell verksamhet, som i stabilitetshänseende inte anses riskabel. I promemorian och även här föreslås en rad krav i syfte att skydda konsumenterna och förebygga brottslighet. Att dessutom föreslå att företag som avser att driva inlåningsverksamhet skall omfattas av krav på auktorisation bedöms i promemorian dock vara att gå för långt. Det anförs där att ett sådant krav skulle komma att starkt begränsa möjligheten till ökad konkurrens på inlåningsmarknaden och skulle kunna ses som en skärpning av gällande rätt snarare än en liberalisering. Det får därför enligt promemorian anses tillräckligt att skyldighet införs för dessa företag att anmäla sin verksamhet till . I promemorian anförs vidare att det i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt saknas bestämmelser om möjlighet för att ingripa mot de företag som omfattas av lagen men inte följer bestämmelserna i den. I stället är det inspektionens uppgift att vid brott mot penningtvättslagen vidta erforderliga åtgärder enligt bestämmelserna i den rörelselagstiftning som reglerar respektive instituts verksamhet. För företag som driver inlåningsverksamhet, och som inte kommer att stå under tillsyn av inspektionen, föreslås regler om ingripande i penningtvättshänseende föras in i lagen om inlåningsverksamhet (se avsnitt 12.2.6). Mot den bakgrunden anförs i promemorian att , för att dessa bestämmelser skall kunna tillämpas, måste ha kännedom om vilka företag som avser att driva inlåningsverksamhet. det skälet måste enligt promemorian en anmälningsplikt för de aktuella Prop. 2002/03:139 företagen införas. Av avsnitt 12.2.1 framgår att regeringen i linje med vad som anförs i promemorian anser att det skulle vara att gå för långt att införa ett auktorisationskrav, med allt vad det innebär, för företag som driver inlåningsverksamhet. Regeringen gjorde därför i lagrådsremissen samma bedömning som görs i promemorian, nämligen att utgångspunkten bör vara att en skyldighet införs för dessa företag att anmäla sin verksamhet till Fi- nansinspektionen samt att anmälningsplikten kombineras med en kontroll, i samband med registrering, av att vissa villkor i lagen är uppfyllda för att verksamheten skall få påbörjas. Lagrådet anför i sitt yttrande att gränsen mellan anmälan och ansökan i förvaltningsrätten inte är alldeles klar. Med den prövning som skall föregå beslut om registrering och såsom förfarandet i övrigt är utformat är det enligt Lagrådets mening lämpligast att hantera registreringen som ett ansökningsförfarande. Regeringen delar denna uppfattning. Företag som avser att driva inlåningsverksamhet bör därför ansöka om registrering hos . Prövningen av vissa villkor i lagen bör resultera i beslut om registrering eller avslag. Av resonemanget nedan framgår att regeringen, utöver denna initiala kontroll och jämfört med promemorians förslag, anser det vara lämpligt att gå ytterligare ett steg längre. Liksom anförs i promemorian anser regeringen att registreringen bör föregås av en kontroll av att vissa villkor i lagen är uppfyllda. En första förutsättning för registrering är att ansökan om detsamma görs av ett aktiebolag eller en ekonomisk förening. Vidare bör kapitalkravet om tio respektive vara uppfyllt, ägare och ledning inte ha gjort sig skyldiga till brott eller annan allvarlig misskötsamhet samt företagets revisorer uppfylla särskilda kvalifikationskrav. Härtill föreslår Lagrådet att det för registrering även bör krävas att minst en revisor valts av bolagsstämman eller föreningsstämman. Regeringen har inget att erinra mot att ett sådant krav införs. Om företaget uppfyller dessa villkor skall registrering ske. Skälet till att registreringen bör föregås av nu nämnda kontroll är att EG-rätten till skydd för insättare och investerare kräver någon form av reglering och övervakning av verksamhet som innefattar inlåning och att bl.a. de ovan nämnda kraven är uppställda i det syftet. Intresset av att förebygga brottslighet talar också i den riktningen. I lagrådsremissen föreslog regeringen att företag som avser att driva inlåningsverksamhet respektive den som har ett kvalificerat innehav i detta bör ges möjlighet att göra rättelse innan fattar ett beslut om att vägra registrering. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att en sådan möjlighet att rätta till eventuella brister för att undanröja hinder för registrering torde rymmas inom ett sedvanligt förvaltningsförfarande samt att någon föreskrift om detta därför inte är nödvändig. I syfte att garantera allmänhetens rätt till information om vilka företag som driver inlåningsverksamhet, bör vara skyldig att föra ett särskilt register över dessa företag. Eftersom allmänheten skall kunna lita på att de företag som är införda i registret uppfyller kraven för att få driva inlåningsverksamhet, bör inspektionen i enlighet med Lagrådets förslag avföra ett företag ur registret, om det inte längre uppfyller förutsättningarna för att få driva inlåningsverksamhet och inte har följt ett föreläggande om att göra rättelse. Detsamma gäller om ett företag anmäler att det inte längre driver inlåningsverksamhet eller om det på annat sätt framgår att inlåningsverksamheten har upphört. PRV anför att bör vara skyldig att i särskild ordning meddela PRV när ett företag anmält att det avser att driva inlåningsverksamhet. Regeringen delar i sak denna uppfattning. Information om vilka företag som driver inlåningsverksamhet är av väsentlig betydelse för de intressenter som använder PRV:s register. Detta är emellertid en fråga som lämpligast regleras i förordning. I enlighet med Lagrådets förslag bör bara företag som är registrerade kunna driva sådan inlåningsverksamhet som avses i lagen om inlåningsverksamhet. Om någon driver sådan inlåningsverksamhet utan att vara registrerad, bör därför vara skyldig att förelägga denne att upphöra med verksamheten. Denna möjlighet täcker in såväl situationer då inlåningsverksamhet påbörjats innan registrering har skett som situationer då ett företag fortsätter att driva inlåningsverksamhet efter det att företaget av någon anledning har avförts ur registret. I enlighet med Lagrådets förslag bör vidare ha möjlighet att besluta hur avvecklingen av verksamheten skall ske. Om det är osäkert om lagen är tillämplig på viss verksamhet, bör Fi- nansinspektionen i enlighet med Lagrådets förslag kunna förelägga den som driver verksamheten att lämna de upplysningar om verksamheten som inspektionen behöver för att bedöma om så är fallet. Vidare föreslår Lagrådet att den som är revisor i ett företag på begäran skall vara skyldig att lämna sådana upplysningar om den verksamhet som drivs av företaget som han eller hon har fått kännedom om vid fullgöran- det av sitt uppdrag i företaget. Regeringen har inte något att erinra mot ett sådant krav och anser således att det bör införas. Årlig kontroll av att vissa villkor i lagen är uppfyllda Som framgått ovan och av avsnitt 12.2.1 är regeringen inte beredd att gå så långt som att uppställa auktorisationskrav med motsvarande tillsyn och sanktionsmöjligheter som gäller enligt lagstiftningen för finansiella En sådan omfattande reglering skulle motverka sitt syfte. Som framförs i avsnitt 12.2.1 går det emellertid enligt regeringens upp- fattning att åstadkomma en bättre balans mellan nyttan med reformen och önskemålet om stabil verksamhet i företag som driver inlåningsverk- samhet utan att gå så långt som till att införa motsvarande reglering som gäller för de finansiella företagen. Jämfört med promemorian föreslår regeringen därför i föregående delavsnitt ytterligare ett antal nya eller ändrade skyddsregler i syfte att stärka konsumentskyddet och förebygga brottslighet. Regeringen anser emellertid därutöver att det är rimligt att får ett ansvar för att kontrollera att vissa av de i lagen uppställda villkoren är uppfyllda. Avsikten är dock inte att inspektionen skall ha ett direkt tillsynsansvar för företagen med möjlighet till platsundersökningar etc. I stället bör kontrollen riktas in på vissa villkor som är särskilt viktiga för konsumentskyddet och intresset av att förebygga brottslighet. Regeringen föreslår därför i enlighet med vad Lagrådet förespråkar att kontroll bör ske av att företagen uppfyller kapitalkravet, informationsplikten och bestämmelsen om beloppsbegränsning, att ägare och ledning inte har misskött sig eller gjort sig skyldiga till brottslighet på visst sätt, att minst en revisor valts av bolagsstämman eller föreningsstämman samt att revisorerna uppfyller kvalifikationskraven. Vad gäller informationsplikten är det dock endast möjligt för att ingripa mot erbjudanden riktade bara till andra än konsumenter, eftersom det är som har ansvar för att kontrollera att informationsplikten beträffande erbjudanden riktade till konsumenter följs (se avsnitt 12.2.4). Syftet bör kunna uppnås om en gång kontrollerar att dessa villkor är uppfyllda. Emellertid är det inte något som hindrar att inspektionen gör ytterligare kontroller, om den anser att behov föreligger. För att inspektionen skall kunna fullgöra sin uppgift bör myndigheten ges möjlighet att begära in de upplysningar som behövs för att kunna bedöma om företagen följer de aktuella bestämmelserna. Om ett sådant föreläggande inte följs, bör inspektionen i enlighet med Lagrådets förslag ges möjlighet att förelägga företaget att göra rättelse och, om rättelse inte görs, att avföra företaget ur registret. Om kontrollen skulle ge till resultat att något av de aktuella villkoren inte är uppfyllt, har inspektionen enligt förslagen i avsnitten 12.2.2, 12.2.4, 12.2.5 och 12.2.7 redan möjlighet att ingripa mot ett för lågt bundet eget kapital och brister i informationsplikten, vid överträdelse av bestämmelsen om beloppsbegränsning eller om någon ägare eller person i företagets ledning misskött sig. Även i de fall revisorerna inte uppfyller de för dem uppställda kvalifikationskraven eller minst en revisor inte valts av bolagsstämman eller föreningsstämman måste naturligtvis inspektionen ha möjlighet att ingripa. menar att det är sannolikt att allmänheten uppfattar registreringen av företag som driver inlåningsverksamhet som en kvalitetsstämpel, som för en seriös verksamhet och ett säkert placeringsalternativ samt att inspektionen inte ges befogenheter som motsvarar de förväntningarna. Den prövning som sker i samband med registreringen kan sägas innebära en viss kontroll av att verksamheten inte är oseriös. Den återkommande kontroll som skall göra av att kraven på kapital, ägare och ledning, information, beloppsbegränsning samt val av revisorer och dessas kvalifikationer uppfylls innebär ytterligare ett medel mot att verksamheten drivs oseriöst. Dessutom får inspektionen rätt att ingripa mot företag som inte följer dessa krav. Registreringen och efterföljande kontroller innebär emellertid inte någon som helst garanti av de medel som sätts in i företag som dri- Prop. 2002/03:139 ver inlåningsverksamhet, utan dessa kan helt eller delvis gå förlorade för Att det förhåller sig så ligger det på företagen att göra klart för insättarna genom den informationsplikt som föreslås. Det måste också vila ett visst ansvar på att vid kontakter med allmänheten och massmedia tydliggöra att den kontrollfunktion som inspektionen har inte innebär att inspektionen kan gå i god för att inlåningsverksamheten sköts på ett seriöst sätt eller att kontrollen kan jämföras med den tillsyn som utövas gentemot de finansiella företagen. I viss mån kan regeringen hålla med om att i praktiken kommer att utöva någon form av tillsyn över de företag som driver inlåningsverksamhet. Den tillsyn det här handlar om är emellertid, som nämnts, begränsad till viss kontroll i samband med registreringen och därefter viss årlig kontroll av att vissa i lagen angivna villkor är uppfyllda och kan på intet vis jämföras med inspektionens tillsyn över finansiella företag. anför att det finns en risk för att arbete med inlåningsföretagen medför en splittring av inspektionens resurser och uppmärksamhet så att de nuvarande centrala tillsynsuppgifterna inte får tillräckligt fokus. Även BRÅ påpekar att den omfattande regleringen tar resurser. Regeringen är väl medveten om att den nya regleringen kommer att kräva resurser för (se avsnitt 18). Däremot anser regeringen att oron för att myndighetens uppmärksamhet skall splittras är överdriven. framtida arbete med företag som driver inlåningsverksamhet är, även med de ytterligare skyddsregler som regeringen föreslår, betydligt mer begränsat än arbetet med finansiella företag och skall så vara. Avsikten är inte att skall ha ett allmänt tillsynsansvar över företag som driver inlåningsverksamhet utan ett begränsat ansvar för att kontrollera att några av de viktigaste bestämmelserna i lagen följs samt även ha en möjlighet att ingripa om myndigheten på annat sätt uppmärksammas på förhållanden som kan utgöra en överträdelse av någon bestämmelse i en författning som reglerar företagets inlåningsverksamhet (jfr avsnitt 12.2.8). Detta skall inte med tillförda resurser behöva inkräkta på inspektionens centrala tillsynsuppgifter. 12.3Undantag för erbjudanden som kräver prospekt Regeringens förslag: Lagen om inlåningsverksamhet skall inte gälla för inlåningsverksamhet för vilken det skall upprättas prospekt enligt aktiebolagslagen (1975:1385), försäkringsrörelselagen (1982:713), lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet eller lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument. Kommitténs och promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs och promemorians förslag: Remissinstanserna kommenterar inte saken. Skälen för regeringens förslag: har konstaterats att företag skall vara skyldiga att informera om att insättningsgarantin inte gäller för det fall de erbjuder sig att från allmänheten ta emot återbetalningspliktiga medel som efter uppsägning är tillgängliga för fordringsägaren inom högst . Detta innebär att informationsplikten skall omfatta erbjudanden om att sätta in medel på konto men även erbjudanden som avser köp av obligationer eller andra jämförbara värdepapper med en uppsägningstid om högst . Vid emission av obligationer eller andra jämförbara värdepapper finns enligt gällande lagstiftning en skyldighet att upprätta prospekt, dvs. ett underlag som innehåller sådana uppgifter som kan ha betydelse vid bedömning av emissionen. Syftet med ett prospekt är att förmedla information på vilken placerarna skall kunna grunda sina beslut. Regler om prospektskyldighet finns i aktiebolagslagen, försäkringsrörelselagen, lagen om börs- och clearingverksamhet och lagen om handel med finansiella instrument. föreslår i delbetänkandet SOU 1997:22, Aktiebolagets kapital, att bestämmelserna om prospekt i de två förstnämnda lagarna skall ersättas av bestämmelserna i de två . anser att det är olyckligt att aktiebolag och aktieägare, som avser att emittera eller sälja fondpapper, skall behöva beakta prospektregler i flera olika lagar. Vidare är ett förslag till direktiv om nya prospektregler föremål för förhandling inom EU, KOM (2002) 460 slutlig. Enligt aktiebolagslagen (bestämmelserna om emissionsprospekt i försäkringsrörelselagen är i allt väsentligt lika dem i aktiebolagslagen) skall prospekt (emissionsprospekt) upprättas när ett publikt aktiebolag eller en aktieägare i ett sådant bolag offentliggör eller på annat sätt till en vidare krets riktar inbjudan att förvärva aktier eller teckningsrätter i bolaget, om summan av de belopp som till följd av inbjudan kan komma att betalas uppgår till . Detsamma gäller vid inbjudan att förvärva av bolaget utgivna skuldebrev eller optionsbevis eller vinstandelsbevis. Det är de tre sistnämnda förvärven som, beroende på hur villkoren är utformade, kan vara förväxlingsbara med medel som omfattas av insättningsgarantin. Aktiebolagslagen innehåller vidare bestämmelser om vad ett emissionsprospekt skall innehålla för uppgifter och om upplysningar som skall lämnas i samband med emissionen. Enligt lagen om börs- och clearingverksamhet skall prospekt (börsprospekt) upprättas vid inregistrering av fondpapper vid en börs. Vid emission av fondpapper som inte är inregistrerade eller föremål för ansökan om inregistrering vid en börs skall utgivaren upprätta prospekt (prospekt utanför börs) enligt lagen om handel med finansiella instrument. Sådan skyldighet föreligger dock endast om emissionen är riktad till en öppen krets och summan av de belopp som till följd av emissionen eller erbjudandet kan komma att erläggas uppgår till . Med fondpapper avses detsamma i båda lagarna, nämligen bl.a. aktier och obligationer samt sådana andra delägarrätter eller fordringsrätter som är utgivna för allmän omsättning. Ett instrument är avsett för allmän omsättning om det är konstruerat på ett sådant sätt att det enkelt och smidigt kan överlåtas på värdepappersmarknaden. Även obligationer som endast registreras i ett ADB-baserat kontoregister, utan att innehavaren erhåller något värdepapper av utgivaren, betraktas som fondpapper. Ett börsprospekt skall innehålla de upplysningar som behövs för att en Prop. 2002/03:139 investerare skall kunna göra en välgrundad bedömning av utgivarens verksamhet och ekonomiska ställning samt av de rättigheter som är förenade med fondpapperen. Beträffande prospekt utanför börs är det tillräckligt att prospektet innehåller de upplysningar som, med hänsyn till de finansiella instrument som avses, behövs för en välgrundad bedömning av emissionen eller erbjudandet. Risken för att återbetalningspliktiga medel som medför prospektskyldighet skall förväxlas med garanterade medel torde endast uppstå i vissa fall. Förväxlingsrisken är liten t.ex. i de fall obligationer ges ut för allmän omsättning i form av papper. Om en obligation som är avsedd för allmän omsättning i stället registreras i ett ADB-baserat kontoregister finns dock förväxlingsrisk. I båda fallen skall prospekt upprättas. Någon skyldighet att informera om att obligationerna inte omfattas av insättningsgarantin finns inte. Frågan är om en sådan informationsplikt borde införas. Syftet med reglerna om prospektskyldighet är att kunderna skall bli medvetna om vilket risktagande olika erbjudanden innebär. Genom den information som kunderna får vid offentliggörandet av olika prospekt torde det framgå att erbjudandena är förenade med en viss form av risktagande. Med hänsyn till detta, och då förväxlingsrisk mellan garanterade medel och medel som föranleder prospektskyldighet torde uppstå endast i vissa fall, finns det inte behov av att tydliggöra att medel som föranleder prospektskyldighet inte omfattas av insättningsgarantin. Detta innebär således att lagen om inlåningsverksamhet och den därmed sammanhängande informationsplikten inte bör gälla för inlåningsverksamhet för vilken det skall upprättas prospekt enligt aktiebolagslagen, försäkringsrörelselagen, lagen om börs- och clearingverksamhet eller lagen om handel med finansiella instrument. Regeringens förslag: Sekretess införs hos för sådan uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden, vilken på begäran har lämnats av företag som driver inlåningsverksamhet. Kommitténs och promemorians förslag: eller promemorian lämnar något förslag i denna del. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs betänkande och promemorian: Remissinstanserna kommenterar inte saken. Skälen för regeringens förslag: I 8 kap. 5 § första stycket sekretesslagen (1980:100) regleras sekretess i statliga myndigheters verksamhet, som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet. Den myndighet som i första hand åsyftas är . I paragrafens tredje stycke behandlas sekretess i viss annan av verksamhet, bl.a. kontroll enligt lagen om valutaväxling Enligt den lagen, som i avsnitt 5.4.5.1 föreslås omfatta även viss annan finansiell verksamhet samt ändra rubrik, är fysiska eller juridiska personer som avser att ägna sig åt valutaväxling i väsentlig omfattning, betalningsöverföring eller enligt förslaget även viss annan finansiell verksamhet skyldiga att anmäla sin verksamhet till . Det huvudsakliga syftet med det är att sådana personer skall omfattas av regler till skydd mot penningtvätt. Personer som har anmält sin verksamhet skall därför lämna de upplysningar som behövs för att inspektionen skall kunna kontrollera att lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt efterlevs. Är det osäkert om anmälningsplikt föreligger beträffande viss verksamhet har inspektionen möjlighet att förelägga den som ägnar sig åt verksamheten att lämna de upplysningar om verksamheten som behövs för att bedöma om så är fallet. I samband med att personen lämnar sådana uppgifter till inspektionen kan det tänkas att uppgifter om t.ex. en privatpersons identitet i samband med en valutaväxlingstransaktion yppas. För att skydda uppgifter om tredje mans ekonomiska och personliga förhållanden som kan tänkas framkomma omfattas sådana uppgifter av absolut sekretess. För uppgifter som rör den fysiska eller juridiska personen själv gäller dock ett rakt skaderekvisit, dvs. huvudregeln är att uppgifterna är offentliga.