prop · GQ03132 · 2003-06-11 00:00:00 — I annat fall skulle det för den enskilde kunna te sig oklart till vilken huvudman han eller hon i olika situationer skall vända sig. Motsvarande oklarhet skulle också kunna uppkomma bland huvudmännen. Ordningen med att låta myndighetsutövningen ligga kvar hos respektive huvudman är också den som har tillämpats inom Socsam. Det har inte framkommit skäl för att nu frångå den principen. Liksom svarar de samverkande parterna för att den enskilde erhåller de ekonomiska förmåner han eller hon är berättigad till. Detta innebär att således fortfarande svarar för t.ex. sjuk- penning och rehabiliteringsersättning, medan länsarbetsnämnden svarar för t.ex. aktivitetsstöd. Vidare svarar kommunen fortfarande för ekono- miskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453, SoL). Den omstän- digheten att en person beviljas en insats som finansieras genom finansiell samordning får naturligtvis inte medföra att den enskilde ställs utan försörjning eller att det uppstår något glapp vid övergång mellan olika Prop. 2002/03:132 former av ekonomiskt stöd. När det gäller utformningen av de enskilda insatserna är det också huvudmännen, dvs. de samverkande parterna, som har sakkunskap om vad som utgör ett adekvat utförande av respektive insats. Detta talar för att dessa skall ha kvalitetsansvaret för de insatser som de utför men som samordningsorganet finansierar. Dessutom saknar ett samordningsorgan befogenhet att beordra någon av huvudmännen att genomföra en viss verksamhet. Dess beslut att använda de samordnade resurserna för en viss verksamhet eller insats som utförs av en samverkande part måste föregås av en diskussion med huvudmannen. Det måste finnas en gemen- sam uppfattning mellan samordningsorganet och huvudmannen om ut- formningen av de insatser, som skall kunna ingå i den finansiella sam- ordningen. Den samverkande parten har emellertid alltjämt ansvaret för utformningen av de insatser som beviljas enskilda personer ur mål- gruppen för den finansiella samordningen. En samverkande part bör nämligen inte kunna undgå ansvar för eventuella brister i sin verksamhet genom att hänvisa till att samordningsorganet inte har beställt relevanta eller tillräckliga insatser. Den samverkande parten behåller ändå ett sista- handsansvar för den enskilde, eftersom det är den samverkande parten som svarar för myndighetsutövningen gentemot den enskilde. Samordningsorganet skall inte svara för någon myndighetsutövning. Den tillsyn som finns över de samverkande parternas verksamhet kom- mer att fortsätta gälla och även omfatta den finansiella samordningen. Hittillsvarande regler om tillsyn över berörda sektorer kommer att gälla även när en sektor berörs av finansiell samordning. Tillsynen över hälso- och sjukvården utövas av . Beträffande har det centrala och länsstyrelserna det regionala till- synsansvaret. Tillsynen över de allmänna försäkringskassorna utövas av . står under tillsyn av AMS, som är dess chefsmyndighet. Organisationsform för finansiell samordning Regeringens förslag: Den finansiella samordningen skall bedrivas genom ett samordningsförbund som bildas genom sammanslutning av samtliga samverkande parter, som blir medlemmar i förbundet. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- Remissinstanserna: Det övervägande antalet remissinstanser är positiva till att det införs en möjlighet att bilda ett samordningsförbund och att de samverkande parterna är medlemmar i detta förbund. tillstyrker att ledningen för den finansiella samordningen skall förläggas till ett för samverkansparterna gemensamt men självständigt samordningsorgan. föreslagna associationsformen samordningsförbund är ofullständigt underbyggd i promemorian. Verket anser att en grundlig analys av olika alternativs fördelar och nackdelar bör göras innan det fattas beslut om val Statskontoret anför att med förslaget introduceras en offentligrättslig form för samarbete mellan stat och kommuner. Det är enligt Statskontoret därför lämpligt att utvärderingen också innefattar en bedömning av om samordningsförbundet som modell kan överföras till andra områden och ges ett mer generellt utformat lagstöd. En generellt viktig fråga att pröva är i så fall hur politiskt ansvar skall kunna utkrävas. , , och kommun ser mycket positivt på att den finansiella samordningen får en gemensam politisk ledning i form av ett s.k. samordningsförbund. kommun är frågande till om konstruktionen med ett samordningsförbund inte kan bli administrativt tung. anser att ett samordningsförbund med en förbundsordning och styrelse ger den stadga och struktur som de fyra samverkande parterna behöver. Skälen för regeringens förslag: För att uppnå en effektiv ordning för den finansiella samordningen bör det införas en för samverkansparterna gemensam, men självständig beslutsfunktion för de resurser som ingår i den finansiella samordningen. Denna beslutsfunktion bör, som tidigare nämnts, förläggas till ett härför särskilt bildat organ. Möj- lighet att bedriva samverkan utan att använda något gemensamt men självständigt ledningsorgan finns inom Frisam. Den samverkansformen skall enligt ställningstagande finnas kvar. Med gemensam be- slutsfunktion avses att samtliga samverkansparter skall vara represen- terade på visst sätt i detta samordningsorgan. Det förhållandet att besluts- funktionen är självständig innebär att förbundet fattar beslut i eget namn. Regeringen har genom den s.k. förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136, s. 34) angett vissa principer för organisering av statsförvaltningen. Enligt dessa bör anslagsberoende statlig verksamhet, som inte är utsatt för konkurrens, i huvudsak bedrivas i myndighetsform. Statlig verksamhet bör i huvudsak bedrivas i myndighetsform. Det finns klara fördelar med myndighetsformen. Inom ramen för myndighets- formen finns en grundläggande utgångspunkt för den rättsliga styrningen genom att generella förvaltningsregler och principer kan tillämpas, vilket bidrar till rättssäkerhet. Kraven på offentlighet och insyn och tydliga ansvarskedjor tillgodoses också. Offentlighetsprincipen och meddelar- friheten bidrar till att öppenhet och insyn i förvaltningen blir ett gemen- samt mål för det allmänna. Vidare är myndighetsformen flexibel. Den ger goda möjligheter att anpassa styrning och organisation till de olika förutsättningarna för statlig verksamhet. Enligt de uttalanden som ligger till grund för principerna för organi- sering av statsförvaltning kan det ibland, även om statlig verksamhet normalt skall bedrivas i myndighetsform, vara motiverat att låta en statlig uppgift utföras i privaträttslig verksamhetsform. Detta kan bli aktuellt när staten och en annan part, t.ex. från näringslivet, engagerar sig i anslags- beroende verksamhet och gemensamt bidrar till finansieringen. I sådana fall skall aktiebolag eller ideell förening användas. Konkurrensutsatt verksamhet bör däremot inte bedrivas i myndighetsform, om det inte finns särskilda skäl för det. För sådan verksamhet bör bolagsformen övervägas. Om konkurrensen bedöms som otillräcklig eller om behovet av offentlig insyn och kontroll är särskilt stort, är myndighetsformen lämpligast. Beträffande frågan om vilken organisationsform som bör användas för finansiell samordning mellan , länsarbetsnämnden, kommun och landsting konstaterar regeringen inledningsvis att det i detta fall inte är fråga om statsförvaltning i gängse mening. Endast en av de fyra angiva kontrahenterna är statlig, nämligen länsarbetsnämnden. Det är, såsom Statskontoret påpekar, fråga om att inrätta en offentligrättslig form för samarbete mellan bl.a. kommun och stat. Ett syfte med detta samarbete är att åstadkomma en för de samverkande parterna effektiv resursanvändning, när det gäller åtgärder som skall leda till att personer i målgruppen kan uppnå förmåga till eget förvärvsarbete. Det är således inte fråga om någon konkurrensutsatt verksamhet. Som har redovisats ovan i avsnitt 6.2.8 anser regeringen att med- borgarnas nuvarande möjligheter till insyn och inflytande över huvud- männens verksamhet inte får försämras till följd av att det införs en möj- lighet till finansiell samordning. De lokaldemokratiska aspekterna gör sig starkt gällande när det gäller verksamhet, vars beslut i många fall av kommunmedborgarna kan överklagas i den ordning som anges i KL. Med hänsyn till det anförda anser regeringen att varken aktiebolag eller ideell förening utgör en lämplig organisationsform för finansiell samordning. På det kommunala området finns en särskild organisations- form kommunalförbund som är särskilt anpassad för samarbete mel- lan olika huvudmän och som dessutom tillgodoser medborgarnas krav på insyn och inflytande. anses tillhöra myndighets- sfären. Inom Socsam förekommer som ledningsorgan ett beställarförbund, som har stora likheter med kommunalförbund. Enligt ställ- ningstagande skall den finansiella samordningen utformas med utgångs- punkt i bestämmelserna i . Regeringen anser att det beställarförbund som förekommer inom Socsam kan tjäna som förebild för ett gemensamt men självständigt samordningsorgan för den finansiella samordningen. Emellertid kan beteckningen beställarförbund uppfattas som ett uttryck för en styrning som bygger på ett renodlat beställar-utförarsystem. Det bör emellertid ankomma på samverkansparterna att själva närmare bestämma styr- ningsform för den finansiella samordningen. Formen av styrning skall därför inte på förhand vara låst till ett beställar-utförarsystem. Syftet med ett självständigt samordningsorgan är ytterst att skapa förutsättningar för samverkan genom samordning av vissa resurser. Ledningen för den fi- nansiella samordningen kommer i princip att ha ett något annorlunda uppdrag än att enbart svara för beställningar av rehabiliteringsåtgärder och andra aktiva insatser som är avsedda för den finansiella samord- ningens målgrupp. Mot denna bakgrund anser regeringen att begreppet samordnings- förbund är lämpligare som generell beteckning än beställarförbund, när det gäller ett särskilt för finansiell samordning inrättat gemensamt fristående samordningsorgan. Det ankommer på samverkansparterna att närmare avgöra hur styrningen skall utövas. Tanken är att samverkansparterna skall vara representerade i samord- ningsförbundet på så sätt att de utser ledamöter och ersättare i dess sty- relse. Med en sådan ordning underlättas beslutsfattandet beträffande åtgärderna inom den finansiella samordningen, eftersom förbundets Prop. 2002/03:132 beslut om t.ex. finansiering av ett visst slag av rehabiliteringsinsatser kommer att gälla utan att det behöver godkännas av de samverkande par- terna. En annan sak är att om samordningsförbundet beslutar finansiera ett visst slags insatser hos en av parterna förutsätter det en överenskom- melse med den parten. I likhet med ett beställarförbund inom Socsam kommer det nya sam- ordningsförbundet att utgöra en offentligrättslig juridisk person som har egen rättskapacitet (jfr prop. 1993/94:205, s. 50). Detta motsvarar också vad som gäller för kommunalförbund. Ett samordningsförbund skall ha samma möjligheter som ett kommunalförbund att t.ex. ingå avtal. Ett samordningsförbund kan sägas utgöra en sammanslutning av stat (länsarbetsnämnd), kommun, landsting och försäkringskassa. Även om är en fristående juridisk person, jämställs den i olika sammanhang med statliga förvaltningsmyndigheter. Samordningsförbun- dets medlemmar kommer att ha ett bestämmande inflytande över sam- ordningsförbundet, eftersom de kommer att vara representerade i dess styrelse. skall handha offentliga förvaltningsupp- gifter enligt vad som anges i lag, dock inte myndighetsutövning. Dess verksamhet finansieras av det allmänna. Vidare skall medborgarna ha möjlighet till insyn i och kontroll över detta organs verksamhet genom att offentlighetsprincipen skall gälla. Dess beslut bör kunna överklagas av samma personkrets som kan överklaga kommunala och landstings- kommunala beslut, dvs. av kommunens eller medlemmar. Med hänsyn till sin uppbyggnad och funktion är ett samordningsförbund, på samma sätt som en försäkringskassa, att betrakta som en myndighet. Regeringens förslag: De bestämmelser som gäller för kommunal- förbund som är organiserat med förbundsdirektion skall i tillämpliga delar gälla även för ett samordningsförbund. För ett samordningsförbund skall det finnas en förbundsordning. bundet är bildat när förbundsordningen har antagits av förbundsmedlem- marna eller vid den senare tidpunkt som anges i förbundsordningen. I likhet med vad som gäller för kommunalförbund skall ett samord- ningsförbund vara undantaget från skattskyldighet enligt inkomstskatte- lagen (1999:1229). Bestämmelserna i 1330 §§ förvaltningslagen (1986:223) skall inte gälla ärenden hos ett samordningsförbund. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- Remissinstanserna: Få remissinstanser har framfört några invänd- ningar mot förslaget. Enligt har erfarenheterna av associationsformen beställarförbund inom Socsam emellertid visat på ris- ker för otydlighet i ansvar och ofullständigheter i regelverket. anför verket att de med Socsam bedrivna be- ställarförbunden har av vissa felaktigt uppfattats som en nämnd istället för en egen juridisk person. Socsam i anser att förbundsordningarna bör granskas innan de börjar gälla eller att det in- rättas en stödfunktion på nationell nivå för de områden som vill delta i finansiell samordning. Skälen för regeringens förslag: De bestämmelser som gäller för kommunalförbund med direktion bör, på motsvarande sätt som gäller för ett beställarförbund inom Socsam, tillämpas på ett samordningsförbund. Det kan alltid uppstå en viss tvekan om hur en ny organisationsform skall uppfattas. Emellertid finns det enligt regeringens uppfattning inte någon redan existerande organisationsform, som kan anses vara bättre lämpad än ett samordningsförbund, som i likhet med ett beställarförbund inom Socsam, utformas efter mönster av kommunalförbund med direktion. Som regeringen har angett i avsnitt 7.4 skall det nya samordningsför- bundet utgöra en offentligrättslig juridisk person som har egen rättskapa- citet. bör medföra att det blir lättare att skilja ut förbundet från kommunen. För ett samordningsförbund bör det, i likhet med vad som gäller för t.ex. kommunalförbund med förbundsdirektion, finnas en förbundsord- ning genom vilken förbundsmedlemmarna kan bestämma olika detalj- frågor. Frågor av mer konstitutiv karaktär bör regleras genom lagstift- ning. Det gäller t.ex. frågor om samordningsförbundets bildande och hur förbundsmedlemmarnas representanter i förbundsstyrelsen skall utses. Däremot kan olika detaljfrågor överlämnas år förbundsmedlemmarna att lösa genom förbundsordningen. Det gäller t.ex. antalet ledamöter och er- sättare i förbundsstyrelsen. Enligt 3 kap. 20 § andra stycket KL är ett kommunalförbund bildat när förbundsordningen har antagits av förbundsmedlemmarna eller vid den senare tidpunkt som anges i förbundsordningen. Motsvarande bör gälla även för ett samordningsförbund. Med hänsyn till att den finansiella samordningen skall utgöra en per- manent ordning, bör regeringen inte göra någon förhandsgranskning av förbundsordningen innan parterna inleder en finansiell samordning. Om en nationell stödfunktion skall inrättas för dem som vill delta i finansiell samordning får övervägas i ett annat sammanhang. För kommunalförbund föreligger inte skattskyldighet enligt inkomst- skattelagen (1999:1229). Detta bör gälla även för ett samordningsför- bund. Bestämmelserna i 1330 §§ förvaltningslagen (1986:223) gäller inte sådana ärenden hos myndigheter i kommuner och landsting där besluten överklagas enligt 10 kap. KL. Vid överklagande av ett samordnings- förbunds beslut skall bestämmelserna i 10 kap. KL tillämpas. Ett samord- ningsförbund får inte fatta beslut som utgör myndighetsutövning gentemot enskilda. Med hänsyn till detta bör nämnda bestämmelser i för- valtningslagen inte vara tillämpliga på ett samordningsförbunds ärenden. Regeringens förslag: skall ledas av en styrelse. Förbundsmedlemmarna får dock, med vissa undantag, besluta att en ledamot eller ersättare i styrelsen eller en tjänsteman hos förbundet skall få besluta på styrelsens vägnar i en viss grupp av ärenden. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna: anser att ledningsfrågan måste vidareutvecklas, t.ex. vilka ärenden får en tjänsteman besluta om och i vilka ärenden får han inte göra det, dvs. tydlighet i ansvar och befogenhet. Skälen för regeringens förslag: På motsvarande sätt som gäller för ett beställarförbund inom Socsam skall beslutanderätten, förvaltningen och verkställigheten i ett samordningsförbund utövas av dess styrelse. Styrel- sen skall ha motsvarande funktion som direktionen i ett kommunalför- bund med förbundsdirektion. Förbundsmedlemmarna får besluta att en ledamot eller ersättare i sty- relsen eller en tjänsteman hos förbundet skall få besluta på styrelsens vägnar i en viss grupp av ärenden. Detta gäller dock inte ärenden som av- ser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet. Det gäller inte heller yttranden med anledning av att beslut av förbundet i dess hel- het har överklagats eller vissa ärenden som anges i särskilda föreskrifter. Regeringens förslag: Till ledamot eller ersättare i samordnings- förbundets styrelse får utses den som är ledamot eller ersättare i kom- muns eller landstings fullmäktige eller i styrelse. Som representant för länsarbetsnämnden får till ledamot eller ersättare i samordningsförbundet utses en person som är ledamot eller ersättare i länsarbetsnämndens styrelse eller en person som är anställd vid läns- arbetsnämnden. Styrelsen väljs , om inte kortare mandattid anges i förbunds- ordningen. Mandattiden räknas året efter det då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet, om inte annat anges i för- bundsordningen. Ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen har av förbundet rätt till arvode för det arbete som är förenat med uppdraget samt ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget. Avgår en ledamot i förbundsstyrelsen, inträder ersättaren i ledamotens ställe. Om en ledamot avgår och det saknas ersättare för honom eller henne, skall en ny ledamot utses. Avgår en ersättare eller inträder en så- dan i stället för en ledamot som har avgått skall ny ersättare utses. Regeringens bedömning: En styrelseledamots eller en ersättares an- svar för skada som han eller hon orsakar förbundet vid fullgörande av sitt uppdrag bör bedömas enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt förslaget i promemorian skall däremot även ledamot eller ersättare i socialförsäkringsnämnd kunna utses till ledamot eller ersättare i samordningsförbundets styrelse. Promemorian innehåller emellertid inte något förslag om att det skall utses ny ersättare, om en ersättare avgår. Enligt förslaget i promemorian skall mandattiden för för- bundsstyrelsen räknas året efter det då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet. Vidare innehåller promemorian en bestämmelse om skadeståndsskyldighet för ledamöter och ersättare i sty- relsen i avsikt att förtydliga att dessa har samma skadeståndsrättsliga an- svar som förtroendevalda i kommun och landsting. Remissinstanserna: () avstyrker förslaget om att till ledamot i samordningsförbundets styrelse får utses den som är ledamot eller ersättare i en socialförsäkringsnämnd hos försäkrings- kassan. Verket föreslår att skall kunna representeras av förutom ledamot av styrelse även av en anställd vid . Enligt RFV är det naturligt om representation hämtas ur de organ som har ledande funktioner för kassan. Detta gäller enligt verket såväl dess styrelse som vissa anställda t.ex. direktör, för- säkringschef, områdeschef eller kontorschef, medan socialförsäkrings- nämnden är ett beslutsorgan för enskilda ärenden och har ingen annan del i hur verksamheten leds och utvecklas. () anser att länsarbetsnämndernas representation i ledningsorganet inte blir likvärdig med övriga samverkansparters, vilket kommer att försvaga länsarbetsnämndernas förutsättningar att medverka i ledning och styrning av de samordnade insatserna. , , och kommun anser att det är bekymmersamt att länsarbetsnämnden kan företrädas av tjänste- män. Trots de praktiska svårigheterna bör det enligt förbunden göras stora ansträngningar för att hitta en representation från länsarbets- nämnderna med politisk förankring. Landstingen i och anser att även ledamot eller ersättare i eller landstingskommunal nämnd eller styrelse ska få utses till ledamot eller ersättare i förbundsstyrelsen. kommun anser inte att represen- tationen av tjänstemän är ett oöverstigligt hinder. all- männa försäkringskassa avstyrker förslaget att ersättare inträder i leda- mots ställe om ordinarie ledamot avgår . För- säkringskassan föreslår i stället att den medlem som utsett ledamoten ut- ser ny ledamot för den återstående delen av tjänstgöringstiden. på anser att förslaget bör kompletteras på så sätt att även ledamot eller ersättare i eller landstingskommu- nal nämnd eller styrelse får utses till ledamot eller ersättare i förbunds- styrelsen. 4 S i instämmer i förslaget om länsarbetsnämndens representation. Förbundet anför vidare att i försla- gets 16 § regleras inträde för ersättare vid ledamots avgång under man- dattiden, bl.a. i det fall ersättare saknas skall fyllnadsval göras. anser att motsvarande formuleringar behövs för att reglera en situation när en ersättare avgår. Skälen för regeringens förslag Varje form av interkommunal samverkan kan ge upphov till problem när det gäller representativiteten. Det gäller både i förhållandet mellan de samverkande parterna och när det gäller partiproportionalitet för mino- ritetspartiernas del. Dessa problem rörande partsrepresentationen kan dessutom kompliceras ytterligare om en interkommunal samverkan dess- utom kombineras med en samverkan med staten. Samverkansparternas uppdrag har olika karaktär Beträffande den finansiella samordningen konstaterar regeringen att sam- verkansparternas uppdrag skiljer sig åt såväl i materiellt som funktionellt Den finansiella samordningen kan sägas syfta till att samord- na samverkansparternas uppdrag såvitt gäller att rehabilitera enskilda personer bl.a. så att deras försörjningsförmåga skall förbättras. ramen för den finansiella samordningen kommer materiellt sett olika uppdrag att samordnas. Den funktionella sidan av samverkansparternas uppdrag kan något förenklat beskrivas på följande sätt. Kommunens och uppdrag är att såväl bestämma som verk- ställa den politik som skall bedrivas inom deras respektive område. nu är av intresse gäller detta inom samt hälso- och sjuk- Beslutsfattandet inom kommuner och landstingskommuner ligger väsentligen på de förtroendevalda politikerna. Det kan därför falla sig naturligt att förtroendevalda politiker ingår i en beslutande församling. Den funktionella sidan av länsarbetsnämndens uppdrag är att på regional och lokal nivå verkställa den statliga arbetsmarknadspolitik som läggs fast på nationell nivå av riksdag och regering. nämnden fattas flertalet beslut på tjänstemannanivå. särskilt tydligt till uttryck efter den senaste omorganisationen inom Efter denna är länsarbetsnämndens styrelse an- svarig endast för vissa begränsade frågor, medan länsarbetsdirektören i egenskap av myndighetschef i övrigt ansvarar för verksamheten. hänsyn till strukturen på länsarbetsnämndens uppdrag kan det falla sig mest naturligt att denna i olika sammanhang representeras av tjänstemän. Inom denna organisation ligger verksamhetsansvaret på regional nivå väsentligen på tjänstemannanivå och dess uppgift är att effektuera arbetsmarknadspolitiska mål som har satts upp på central nivå. , som är självständig i förhållande till staten, skall inom ramen för de regler och riktlinjer som läggs fast av riksdag och regering administrera socialförsäkringen. Det får också anses ingå i