prop · GQ03119 · 2003-05-28 00:00:00 — I övrigt kan regeringen ange den närmare inriktningen för hur arbetet inom olika delar av den statliga räddningstjänstverksamheten skall bedrivas i t.ex. regleringsbrev eller myndighetsinstruktioner. För att kunna användas som utgångspunkt för uppföljning och utvärde- ring bör verksamhetsmålen i sin tur kompletteras med handlingsprogram. I handlingsprogrammen bör ansvariga myndigheter bl.a. ange vilken förmåga (inklusive vilka resurser) man har att göra räddningsinsatser och på vilket sätt nödvändig samverkan med kommunerna och andra myn- digheter ansvariga för statlig räddningstjänst skall ske. Förekomsten av och innehållet i sådana handlingsprogram får regleras av regeringen på samma sätt som de statliga verksamhetsmålen ovan. 5.1.3Verksamhetsmål för verksamhet till skydd mot olyckor Regeringens förslag: Som komplement till de nationella målen skall verksamhetsmål anges för kommunerna. Vissa väsentliga verksamhets- mål skall anges i lag. I övrigt skall kommunerna i handlingsprogram formulera lokalt anpassade mål. Regeringen får, om det finns synnerliga skäl, på framställning av den myndighet som regeringen bestämmer be- sluta om ändring av ett kommunalt handlingsprogram. De i nu gällande lag uppställda detaljerade kraven på kommunala räddningstjänstplaner skall utgå. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig över förslaget tillstyrker det i huvudsak. menar att en för- stärkning av det kommunala självbestämmandet på detta område för en effektivare resursanvändning. framhåller att för- slaget medför större flexibilitet för kommunerna och betonar principen om kommunalt självstyrelse. Många kommuner är positiva till förslaget, och betonar bl.a. att man på detta sätt kan åstadkomma en önskvärd flex- ibilitet och kontinuerlig anpassning av arbetet utifrån behoven i kommu- nen, att metoden stimulerar till ett helhetstänkande och till samarbete över administrativa gränser och att den kan bidra till att skapa ökad med- vetenhet för det förebyggande arbetet. Några kommuner påpekar att handlingsprogrammen enligt utredningens förslag skall antas av kom- munfullmäktige och att detta möjligtvis kan ge upphov till problem då räddningstjänstverksamheten handhas av kommunalförbund. vid anser emellertid att begrep- pet handlingsprogram är behäftat med en rättslig oklarhet och förordar att begreppet räddningstjänstplan behålls. Fakulteten anför vidare bl.a. att styrning med hjälp av föreslagna program inte innebär minskat detaljin- tresse utan snarare tvärtom och är tveksam till om metoden innebär effektiv resursanvändning. Dessutom ifrågasätter fakulteten om det finns några sanktionsmöjligheter mot kommuner som gör sig egen tolkning av reglerna. Statskontoret menar att det bör övervägas om inte länsstyrelserna bör ges möjlighet att yttra sig över de kommunala handlingsprogrammen. Skälen för regeringens förslag Verksamhetsmål som bör anges i lag Kommunernas ansvar på räddningstjänstområdet omfattar både enligt nu gällande lag och enligt utredningens förslag dels förebyggande åt- gärder, dels själva räddningstjänstinsatserna. Som komplettering till de nationella målen behöver, för båda dessa områden, särskilda verksam- hetsmål formuleras. Då det gäller de förebyggande åtgärderna anser regeringen att det i la- gen, med utgångspunkt från vad som framgår av 7 § RäL, skall anges att kommunen, för att skydda människors liv och hälsa samt egendom och miljön, skall se till att åtgärder vidtas för att förebygga bränder och skador till följd av bränder. Kommunen skall också, utan att andras an- svar inskränks, verka för att åstadkomma skydd mot andra olyckor än bränder. Meningen med det sistnämna är att kommunen i större utsträck- ning än skall ta initiativet till en samordning av olycksförebyggande och skadebegränsade verksamheter inom kommunen. Syftet är att åstad- komma en samsyn i fråga om tryggheten och att undvika sektorskollisio- ner. Kommunen skall dock inte ta över ett ansvar som åligger någon an- nan myndighet eller något annat organ. Eftersom samverkan är en förut- sättning för en effektiv förebyggande verksamhet inom kommunen bör dessutom anges att kommunerna skall ta tillvara möjligheterna att utnytt- ja varandras resurser för förebyggande verksamhet (jfr 8 § i nu gällande Kommunerna får själva bestämma formerna för detta samarbete (se vidare avsnitt 6.1.1). Vidare bör i lagen intas sådana nödvändiga bestämmelser om samord- ning som finns i nu gällande 5 § RäL och som är gemensamma för både statlig och verksamhet. Dessa gäller för kommunernas del både det förebyggande arbetet och räddningstjänsten. hetsmål skall enligt regeringens förslag anges av kommunerna själva i av kommunfullmäktige antagna handlingsprogram. Verksamhetsmål i kommunala handlingsprogram Utredningen har föreslagit att övriga verksamhetsmål skall formuleras av kommunerna själva i s.k. handlingsprogram. skall handlingsprogrammen innehålla de lokala säkerhets- och presta- tionsmål som mot bakgrund av de lokala förhållandena är nödvändiga för att nå de nationella målen. Målsättningar skall formuleras både för det förebyggande arbetet och för räddningstjänsten. bl.a. , och flera kommuner har ut- tryckt sig positivt över denna ordning. Bland annat har anförts att försla- get medför större flexibilitet för kommunerna, att metoden stimulerar till ett helhetstänkande och till samarbete över administrativa gränser och att den kan bidra till att skapa ökad medvetenhet för det förebyggande arbe- vid har framfört att man anser att begreppet handlingsprogram är behäftat med rättslig oklarhet och man därför förordar att begreppet räddningstjänstplan behålls. av begreppet handlingsprogram i författningstext är emellertid inte nytt, även om det inte tidigare använts i kommunala sammanhang. förekommer t.ex. i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. är ett etablerat begrepp i nuvarande RäL, vars 2124 §§ innehåller sär- skilda bestämmelser om denna. Före RäL:s tillkomst fanns i den då gäl- lande brandstadgan regler om skyldighet för kommunerna att anta en brandordning och om dennas innehåll. innehålla för minimiuppgifter är i detalj reglerat i 21 § RäL. bl.a. om uppgifter om insatstider till kommunens olika delar, den kompe- tens som krävs för att vara befäl i och det minsta antal övningar som skall hållas med personalen i . som det nu diskuterade dokumentet skall ha skiljer sig väsentligen från innehållet i räddningstjänstplanen (se vidare nedan). därför inte benämnas räddningstjänstplan utan i stället få beteckningen Regeringen anser således att kompletterande verksamhetsmål skall an- ges av kommunerna i handlingsprogram. Kommunerna kan härvid välja att ha olika program för det förebyggande arbetet och för räddningstjäns- ten eller använda sig av ett gemensamt dokument. dels redovisa målsättningen för den förebyggande verksamheten samt hur denna är ordnad och hur den planeras, dels redovisa målsättningen för räddningstjänsten samt vilken förmåga kommunen har och avser att skaffa sig för att göra räddningsinsatser. Som en del av förmågan skall anges personella och materiella resurser som kommunen har och avser att skaffa sig. Förmågan skall redovisas såväl med avseende på förhål- landena i fred som under höjd beredskap. Kommunerna skall vidare re- dovisa de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser. Såsom utredningen anfört bör handlingsprogrammen, liksom nuvarande räddningstjänstplan, utformas i samråd med vissa sär- skilt berörda myndigheter. Bland annat skall länsstyrelserna ges möjlig- het att yttra sig. För att kommunerna i handlingsprogrammet/handlings- programmen skall kunna redovisa de risker som finns i kommunen kom- mer det vidare att krävas att de genomför en riskinventering och en risk- analys med åtföljande riskbedömning. Inom flertalet av landets kommu- ner har det emellertid arbetats fram olika former av risk- inventeringar och riskanalyser, trots att gällande lag inte kräver sådant arbete. Handlingsprogrammen skall antas av kommunfullmäktige för varje ny mandatperiod. Kommunernas uppgifter enligt den föreslagna lagen kan emellertid även handhas av ett kommunalförbund. I enlighet med vad Lagrådet anfört i sitt yttrande finns anledning att klargöra att handlingsprogrammen i sådant fall skall antas av den beslutande försam- lingen. Bestämmelser om att kommunerna skall upprätta handlingsprogram med ovan angivet innehåll skall anges i lag. Detaljregleringen minskas, eftersom kommunerna nu själva skall besluta om den närmare inriktning- en för och organisationen av verksamheten med hänsyn till de lokala för- hållandena. Den stora betydelsen som den kommunala verksamheten till skydd mot olyckor har för människors trygghet motiverar enligt regeringen att staten har kvar vissa möjligheter att utöva inflytande på verksamheten. Regeringen skall därför ges en möjlighet att besluta om ändring av ett handlingsprogram efter framställan av den myndighet som regeringen bestämmer. Det ligger i sakens natur att ett sådant ingripande inte bör komma i fråga utan att det föreligger starka skäl. Befogenheten skall ses som en yttersta utväg. Möjligheten att ändra i ett program får endast an- vändas om det finns synnerliga skäl. En grundläggande förutsättning för att rekvisitet synnerliga skäl skall vara uppfyllt, är att kommunen inte rättat sig efter ett påpekande från . Vidare skall handlings- programmet i fråga vara behäftat med mycket allvarliga brister (se vidare författningskommentaren, avsnitt 14). Lagrådet har i sitt yttrande tagit upp frågan om regeringens möjlighet att besluta om ändring av ett kom- munalt handlingsprogram. Därvid har Lagrådet konstaterat att de nu fö- reslagna bestämmelserna har motiverats på motsvarande sätt som i pro- positionen med förslag till räddningstjänstlag (1985/86:170 s. 58). I för- hållande till räddningstjänstlagen är det dock fråga om en viss utvidgning av regeringens möjligheter att ingripa med ändringar av kommunala be- slut, vilket kan kritiseras utifrån principiella synpunkter, menar . Lagrådet anser sig trots detta, med hänsyn särskilt till de föreslagna be- stämmelsernas begränsade tillämpningsområde, inte ha grund för att hävda att regleringen är oförenlig med principen om självsty- relse. Enligt lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting skall varje kommun fastställa en plan för han- tering av extraordinära händelser. Vidare är kommunen skyldig att ha de planer som behövs för verksamheten under höjd beredskap enligt lagen Prop. 2002/03:119 (1994:1720) om civilt försvar med därtill knuten förordning. enligt dessa författningar har beröringspunkter med de handlingsprogram som ovan diskuteras. De möjligheter som finns till samordning av de olika planerna och handlingsprogrammen bör givetvis tillvaratas. 6Skyldigheter för stat, kommuner och enskilda Vårt samhälle förändras snabbt. Utvecklingen när det gäller bl.a. kom- munikationer, större och fler transporter av bl.a. farligt gods, använd- ningen av nya kemiska ämnen samt ökade miljöhänsyn ställer allt större krav på att det allmänna, bl.a. genom verksamhet på räddningstjänstom- rådet, skall tillgodose anspråk på trygghet och säkerhet. Ett effektivt ar- bete inom det kommunala räddningstjänstområdet innebär inte bara ef- fektiva räddningsingripanden utan också ett bra förebyggande arbete. På flera områden ställs emellertid också ökade krav på att den enskilde skall skydda sig, sin egendom och miljön. Med enskilda avses inte bara fysis- ka personer utan även, och kanske i första hand, juridiska personer som bedriver verksamhet som kan medföra skada (jfr SOU 1998:59 s. 43 ff.). Uppgifterna inom räddningstjänstområdet att förebygga olyckor och att vidta åtgärder för att förhindra eller begränsa skador till följd av olyckor skall fördelas på olika sätt mellan staten, kommunerna och enskilda be- roende på om uppgifterna avser olycks- och skadeförebyggande åtgärder, åtgärder i samband med en räddningsinsats eller efterföljande åtgärder. Vissa frågor då det gäller fördelningen av ansvaret mellan stat, kommun och enskilda behandlas i följande avsnitt. 6.1.1Vissa skyldigheter för kommuner och enskilda Regeringens förslag: Ägare eller nyttjanderättshavare till byggnader eller andra anläggningar skall även fortsättningsvis ha vissa särskilda skyldigheter. De skyldigheter som enligt nu gällande räddningstjänstlag åvilar ägare eller innehavare vid anläggningar där verksamheten innebär särskild fara skall fortsättningsvis åvila anläggningens ägare eller den som utövar verksamheten på anläggningen. Skyldigheterna skall kompletteras med en skyldighet att analysera riskerna för sådana olyckor som kan orsaka allvarliga skador på människor eller miljön. Denna skyldighet skall full- göras av den som utövar verksamheten på anläggningen. För att skydda människors liv och hälsa samt egendom och miljön skall kommunen se till att åtgärder vidtas för att förebygga bränder och skador till följd av bränder samt, utan att andras ansvar inskränks, verka för att åstadkomma skydd mot andra olyckor än bränder. Kommunerna skall ta till vara möjligheterna att utnyttja varandras resurser för förebyg- gande verksamhet. Utredningens förslag: Överensstämmer i stora delar med regeringens förslag. Utredningen anser dock att det i lagen skall finnas en portalpara- graf, av vilken skall framgå att var och en har ett ansvar att vidta skäliga åtgärder till skydd mot olyckor. Vidare menar utredningen att ägare och innehavare av byggnader eller andra anläggningar till skillnad från vad som gäller skall ha ett solidariskt ansvar att vidta vissa åtgärder. Remissinstanserna: Flera remissinstanser är positiva till att den en- skildes ansvar för att skydda sig och sin egendom och inte förorsaka olyckor tydliggörs i lagen. i , i , kommun och kommun tillstyrker att ägare och innehavare av byggnader och andra anläggningar skall ha ett solidariskt ansvar att vidta åtgärder till skydd mot brand m.m. vid påpekar dock att åtgärder som riktar sig mot enskilda bör ha stöd och specificeras i lag och att riks- dagen bör precisera gränserna bättre än vad som framgår av betänkandet. Kemikontoret menar att man bör precisera vad den enskildes allmänna ansvar omfattar. och kommun är av uppfatt- ningen att ägares och innehavares särskilda skyldigheter borde utökas till att avse även annat än brand. , och Kemi- kontoret är kritiska till det av utredningen föreslagna solidariska ansva- ret. När det gäller kommunernas ansvar för förebyggande åtgärder menar att detta borde utsträckas utöver räddningstjänstområ- det till att i princip omfatta alla typer av olyckor där det förebyggande arbetet inte är reglerat i speciallagstiftning. i anser däremot att utredningens förslag innebär att kommunen riskerar att komma in på andras ansvarsområden och att det allmänna ansvaret för säkerhetsfrågor kan bli svårt att hantera i ett kommunalför- bund. Kemikontoret är av uppfattningen att lagens tillämpningsområde måste specificeras. Skälen för regeringens förslag Principen om den enskildes primära ansvar Syftet med gällande räddningstjänstlagstiftning är inte att befria den en- skilde från ansvar och kostnader för ingripanden vid olyckshändelser och föra över ansvar och kostnader på det allmänna. Av förarbetena framgår tydligt att lagens syfte i stället är att det allmänna skall hålla en organisa- tion som kan gripa in när den enskilde inte själv eller med anlitande av någon annan klarar av att bemästra en olyckssituation. Det allmänna skall ingripa när det framstår som rimligt att detta skall ansvara för de åtgärder som behövs för att avvärja eller begränsa en skada (jfr prop. 1985/86:170 s. 63). Regeringen vill särskilt framhålla att den nya lagen inte innebär någon ändring av denna ordning. Tvärtom betonas den enskildes ansvar på området i den nya lagen, t.ex. genom den nya ordningen som ersätter brandsyn (se avsnitt 6.1.2 nedan). Den enskilde fysisk eller juridisk person har således ett primärt ansvar för att skydda sitt liv och sin egendom och att inte orsaka olyckor. I första hand ankommer det på den enskilde att själv vidta och bekosta åtgärder i syfte att förhindra olyckor och begränsa skador till följd därav. Samhället utövar tillsyn över de mer specifika skyldigheter som den enskilde har i dessa avseenden enligt oli- Först om en olycka inträffar eller överhängande fara råder för att en olycka skall inträffa och den enskilde inte själv eller med anlitande av någon annan kan klara av situationen, är det samhällets skyldighet att ingripa. Räddningstjänstbegreppet har konstruerats med utgångspunkt i denna princip (jfr avsnitt 6.2). Utredningen har föreslagit att det i den nya lagen skall föras in en sär- skild bestämmelse enligt vilken det åligger var och en att vidta skäliga åtgärder till skydd mot olyckor. tet och Kemikontoret har invänt att man bör precisera vad den enskildes allmänna ansvar omfattar. Utredningens syfte med den föreslagna be- stämmelsen är visserligen endast att ge uttryck för den existerande prin- cipen om den enskildes ansvar på området. Regeringen anser dock att det skulle föra alltför långt och medföra betydande svårigheter av rättslig art att låta denna princip komma till uttryck i en lagbestämmelse. svårighet är att i lagtexten avgränsa omfattningen av den enskildes an- En annan svårighet är att fastställa bestämmelsens relation till an- nan lagstiftning, t.ex. på de straff- och skadeståndsrättsliga områdena. Några särskilda sanktioner har utredningen inte heller tänkt skall knytas Mot bakgrund av vad som sagts menar regeringen att den nya lagen inte bör innehålla någon allmän regel av det slag som utred- Särskilda skyldigheter för ägare och innehavare av byggnader och and- ra anläggningar skall i den nya lagen, liksom i den nu gällande, redovisas i speciella bestämmelser (se nedan). Begreppet innehavare, med vilket i RäL avses arrendator, hyresgäst eller någon annan som innehar egen- domen med nyttjanderätt (prop. 1985/86:170 s. 84) skall dock bytas ut mot det juridiskt mer tydliga begreppet nyttjanderättshavare. manhanget bör även erinras om att det förutom bestämmelserna i lag- stiftningen på räddningstjänstområdet även finns bestämmelser i andra lagar som reglerar den enskildes ansvar att vidta åtgärder till skydd mot Som exempel på sådana andra lagar kan t.ex. nämnas arbetsmil- jölagen (1977:1160), lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor och lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Särskilda skyldigheter för den enskilde Den enskildes ansvar kommer bl.a. till uttryck i 41 § och 43 § RäL, som ålägger ägare eller innehavare (d.v.s. nyttjanderättshavare) av bygg- nader och andra anläggningar vissa särskilda skyldigheter. kan även ett offentligrättsligt subjekt, en kommun eller staten, äga en byggnad eller ha nyttjanderätten till denna. I egenskap av ägare eller nyttjanderättshavare omfattas då även det offentligrättsliga subjektet av Enligt 41 § skall ägare eller innehavare av byggnader eller andra an- läggningar i skälig omfattning hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olyckshändelse och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand. Bestämmelsen gäller alla typer av byggnader eller andra anläggningar, men kraven på vilka åtgärder som skall vidtas är olika från fall till fall beroende på vad byggnaden eller anläggningen används till (prop. 1985/86:170 s. 49). Utrustning för släckning av brand kan vara allt från brandsläckare till permanent instal- lerade brandvattenledningar. Utrustning för livräddning kan t.ex. vara trappor, stegar och nödbalkonger men också exempelvis livbojar. Som exempel på utrustning för att hindra eller begränsa skador till följd av brand kan nämnas olika typer av anordningar för varning, t.ex. brandvar- nare. Enligt 43 § är, vid en anläggning där verksamheten innebär fara för att en olyckshändelse skall orsaka allvarliga skador på människor eller i mil- jön, anläggningens ägare eller innehavare skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta erforderliga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana skador. Detsamma gäller flygplatser som har godkänts enligt 6 kap. 9 § första stycket luftfartslagen (1957:297). Vad för sorts åtgärder det här kan röra sig om varierar med typen av anläggning. Det kan exempelvis vara fråga om varningsanordningar och släckmedel men också utrustning för åter- kondensering av gaser och särskilda uppställningsplatser för farliga äm- nen. I sammanhanget bör även påpekas att skyldigheterna enligt 41 § och 43 § RäL är begränsade till vad som i varje enskilt fall är skäligt med hänsyn till kostnaderna (se prop. 1985/86:170 s. 72). Utredningen har föreslagit att liknande bestämmelser skall tas in även i den nya lagen, dock att skyldigheterna enligt nuvarande 43 § skall kom- pletteras med en skyldighet att analysera riskerna för allvarliga olyckor. Ett krav på att utföra riskanalys finns intaget i 68 § RäF. Detta krav skall nu föras över till lagen. Regeringen delar utredningens uppfattning att skyldigheten att utföra riskanalys skall föras över till den föreslagna nya lagen. Riskanalysen bör bl.a. innehålla en beskrivning av möjliga scenarier för sådana olyckor som skulle kunna medföra allvarliga skador på människor eller i miljön. Den skall i första hand utgöra ett underlag för bedömningen av vilken beredskap för effektiva räddningsinsatser som behöver upprätthållas vid anläggningen för att komplettera den kommunala insatsberedskapen. Riskanalysen utgör vidare ett underlag för kommunens tillsyn över anläggningen. Vidare har utredningen föreslagit att ägaren och innehavaren (nyttjan- derättshavaren) till skillnad från vad som gäller skall ha ett solidariskt ansvar att vidta åtgärder. Som skäl för detta har utredningen anfört att begreppet ägare eller innehavare har gett upphov till oklarheter rörande vem av de två som i det enskilda fallet har ansvaret. Enligt utredningen kan ett gemensamt ansvar också leda till att ägaren och innehavaren i samband med upplåtelse av nyttjanderätten i avtal eller liknande bättre uppmärksammar frågorna om förebyggande åtgärder, vilket är ägnat att stärka brandskyddet. Vissa remissinstanser har ställt sig positiva till kon- struktionen med solidariskt ansvar, men den har också fått kritik. och menar att alla aspekter av det solidariska an- svaret inte har utretts. har bl.a. pekat på att det vid ett hyresförhållande normalt är så att innehavaren inte kan eller får vidta åtgärder i den andres byggnad eller verksamhet och att det solidariska ansvaret i många fall inte kommer att kunna utkrävas i enlighet med vad Kemikontoret anser att förslaget med solidariskt ansvar medför stora praktiska problem och framför bl.a. att det är verk- samhetsutövaren (och inte ägaren) som känner till verksamheten och som kan bedöma riskerna och behovet av åtgärder. Kemikontoret menar vida- re att man bör fundera på om inte verksamhetsutövare är ett bättre be- grepp än innehavare. Regeringen anser att införandet av ett solidariskt ansvar för ägare och nyttjanderättshavare skulle medföra problem, både av rättslig och av praktisk natur. En nyttjanderättshavare i form av t.ex. en bostadshyres- gäst eller en bostadsrättsinnehavare har, enligt reglerna i jordabalken och i bostadsrättslagen (1991:614), skyldighet att vårda den egna lägenheten. Någon skyldighet eller rättighet att företa åtgärder vad gäller fastigheten i övrigt (såsom t.ex. rörande skorstensstock, rökkanaler eller fasad) föreligger inte. Och även i den egna lägenheten är möjligheterna att göra ingrepp i viss mån begränsade.