prop · GQ03110 · 2003-03-27 00:00:00 — Utredningen förslog att den värdegräns som tillämpas i nämnden avskaffas, att nämndens kompetensområde utvidgas till att avse samtliga konsumenttvister som rör elektronisk kommunika- tion och att nämndens möjlighet att avvisa ärenden som är särskilt om- fattande avskaffas. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar utredningens förslag utan erinran. Flera remissinstanser påpekar dock att avgörande inte är bindande och ifrågasätter om förfarandet där innebär en sådan tvistlösning som EG-direktiven kräver. () ställer sig avvisande till utred- ningens förslag och ifrågasätter liksom TeliaSonera om EG-direktiven gör det nödvändigt att genomföra de förändringar som föreslås av utred- ningen. menar att det bör framgå av lagen att möjlighet till prövning av konsumenttvister finns. anser att det bör införas en särskild möjlighet till tvistlösning för slutanvändare utanför domstol. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 34 i USO-direkti- vet skall medlemsstaterna säkerställa att förfaranden som är enkla och öppna för insyn till en låg kostnad kan tas i anspråk för reglering av olösta konsumenttvister utanför domstol när det gäller frågor som om- fattas av direktivet. Medlemsstaterna skall besluta om åtgärder för att säkerställa att sådana förfaranden möjliggör en rättvis och snabb tvist- lösning och får, om så är nödvändigt, införa ett system för återbetalning eller ersättning. Medlemsstaterna får utöka dessa skyldigheter till att även gälla tvister som berör andra slutanvändare. Artikeln innebär enligt dess fjärde punkt inte att nationella rättsliga förfaranden åsidosätts. För konsumenter gäller att, vid sidan av allmän domstol, prövar frågor som rör telefon- respektive Internetabonnemang. För att skall ta upp ärendet krävs att tvistebeloppet överstiger . Artikel 34 i USO-direktivet är begränsad till frågor som omfattas av det direktivet. Det är således fråga om tvister rörande vissa rättigheter som konsumenter har i ett avtalsförhållande. Beloppsgränsen som tilläm- pas vid kan inte anses stå i strid mot detta. Såsom påpekats av kan syftet med artikeln inte rimligen vara att alla tvister, oavsett tvisteföremålets värde eller tvistens beskaffenhet i övrigt, skall prövas inom ramen för ett förfarande utanför domstol. Till skillnad från artikel 20 i ramdirektivet stadgas inte att bindande beslut skall fattas. Artikeln är mer inriktad på att medlemsstaternas lagstiftning inte får hindra olika former av utomrättslig tvistlösning. Artikeln är enligt regeringen utformad på sådant sätt att den tvistlösning som redan erbjuds genom tillgodoser direktivets krav. Varken det förhållandet att nämndens beslut inte är bindande eller handläggningsreglerna i övrigt står således i strid mot direktivet. Regeringens förslag: Beslut enligt lagen skall kunna överklagas hos Ett beslut om underrättelse om att tillsyns- myndigheten överväger att vidta åtgärder skall dock inte kunna över- Ett beslut om identifiering av företag med dominerande ställning på en angiven marknad och ett beslut som endast innefattar förberedelse till ett senare beslut skall inte få överklagas särskilt. Utredningens förslag: Utredningen föreslog förbud mot överklagande för vissa typer av beslut samt att förberedande beslut skulle få överklagas särskilt på den grunden att ärendet onödigt uppehålls genom beslutet. övrigt överensstämmer förslaget med regeringens. Remissinstanserna: ifrågasätter om inte syftet med förbudet mot att överklaga föreberedande beslut särskilt kan uppnås på annat sätt. Kammarrätten i befarar att rätten att överklaga beslut under förfarandet kommer att fördröja hanteringen av ärendena. Enligt Länsrätten i är överklagandeförbudet delvis obe- hövligt, delvis felaktigt och bör utgå. överklagandeförbudet är alltför begränsande. Skälen för regeringens förslag: Enligt 64 § telelagen (1993:597) och 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar får tillsyns- myndighetens beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. innebär i praktiken att det är Länsrätten i som är över- instans, eftersom tillsynsmyndigheten, , är place- Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammar- Beslut enligt telelagen som inte avser återkallelse av tillstånd eller på- förande av avgift, gäller om inte annat har bestämts. och domstol som prövar ett överklagande får dock bestämma att även ett beslut om återkallelse av tillstånd skall gälla ome- delbart, om det finns särskilda skäl för det. Utgångspunkten i telelagen är att alla beslut enligt lagen får över- Däremot innehåller lagen (1993:599) om radiokommunikation en bestämmelse i 19 § som innebär att beslut om beviljande av frekvens- tilldelning för Försvarsmakten, och Försvarets materielverk samt Polisen inte får överklagas. Rätten att överklaga regleras i artikel 4 i ramdirektivet. att medlemsstaterna skall säkerställa att varje användare eller operatör som berörs av ett beslut av en nationell regleringsmyndighet har rätt att överklaga beslutet till en oberoende instans. staterna säkerställa att det finns ett effektivt förfarande för prövning av I väntan på utgången av ett sådant överklagande skall den nationella regleringsmyndighetens beslut fortsätta att gälla, såvida inte överklagandeinstansen beslutar annorlunda. Även enligt den föreslagna lagen bör myndighetsbeslut kunna över- klagas hos allmän förvaltningsdomstol. Med hänsyn till intresset av att tillgodose de allmänna intressen som ligger bakom lagen är det befogat att förvaltningsprocesslagen (1971:291) och officialprincipen tillämpas vid domstolsprövningen. Detta gäller även vid överklagande av tillsyns- myndighetens beslut i tvister mellan enskilda. En prövning vid allmän domstol enligt reglerna för dispositiva tvistemål skulle kunna leda till ett ur allmän synpunkt otillfredsställande resultat. En ytterligare fördel, jäm- fört med om allmän domstol vore överinstans, är att enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) uppträder även tillsynsmyndigheten som part, vilket innebär större möjligheter att få sakfrågorna belysta och utredda. möjlighet att kunna överklaga domen och därigenom bidra till en enhetlig rättstillämpning får också ses som en fördel. De problem som kan uppkomma på grund av det finns tre parter i ett mål får anses uppvägda av dessa fördelar. I utredningen föreslogs att det från det överklagbara området skulle undantas beslut i en fråga som avser val av metod för att bevilja tillstånd att använda radiosändare eller att använda adresser av betydande ekono- miskt värde när tillståndet meddelas efter ett förfarande med allmän in- bjudan samt beslut om att tillförsäkra slutanvändarna tillgång till elektro- niska kommunikationstjänster eller nät genom statlig upphandling. Det föreslagna överklagandeförbudet träffar, som nämns i utredningen, till stor del sådana beslut som inte angår någon på det sätt som krävs för att det skall finnas en rätt att överklaga beslutet. Förbudet är således i det avseendet obehövligt. Ett beslut att tilldela tillstånd efter ett ansöknings- förfarande är å andra sidan givetvis beslut som angår någon på sådant sätt att de kan överklagas. Sådana beslut bör, som påpekats av Länsrätten i , kunna överklagas i enlighet med artikel 4 i ram- direktivet. Till detta kommer att upphandlingsbeslut kan bli föremål för domstolsprövning enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Mot denna bakgrund bör det föreslagna förbudet inte föras in i lagen. För att kunna avgöra om ett företag som har ett betydande inflytande på en marknad skall åläggas en viss skyldighet krävs en föregående prövning i tre led. Först skall det beslutas om vilka produkt- och tjänste- marknader som har sådana särdrag att det kan vara motiverat att införa särskilda skyldigheter om t.ex. tillträde. Därefter skall det fastställas om det råder effektiv konkurrens på en sådan marknad. Om så inte är fallet skall det fastställas vilket eller vilka företag som kan anses ha ett bety- dande inflytande på marknaden. Först i samband med sistnämnda kon- staterande blir det aktuellt att besluta om att införa en viss bestämd skyl- dighet. Utredningen föreslog ett förbud mot att överklaga de beslut som före- går själva beslutet att införa en skyldighet. De ställningstaganden som gjorts i dessa frågor borde enligt utredningen dock kunna angripas i sam- band med ett överklagande av ett beslut om att ålägga ett företag sär- skilda skyldigheter. Regeringen anser emellertid att beslut om vilka marknader, som har sådana särdrag att det är motiverat att införa skyldigheter, inte angår nå- gon på sådant sätt som krävs för att det skall finnas en rätt att överklaga beslutet. Detsamma gäller beslut om huruvida det råder effektiv konkur- rens. Utredningens förslag om att dessa beslut inte får överklagas bör därför inte föras in i den föreslagna lagen. Ett beslut att fastställa att ett visst företag har betydande inflytande på en marknad torde däremot utgöra ett sådant statusbeslut som kan över- Såsom utredningen angett skulle det vara ogörligt att upprätthålla Prop. 2002/03:110 de krav som det nya ställer upp på skyndsamma och effektiva ingripanden om varje sådant delbeslut kan överklagas. Även om ett sådant statusbeslut normalt torde meddelas med att be- slut om skyldigheter meddelas, finns det skäl att föreskriva att status- beslutet endast får överklagas i samband med att det senare beslutet överklagas. Undantag måste dock göras i fråga om marknaden för till- handahållande av anslutning till och användning av allmänna telefonnät till fast nätanslutningspunkt, eftersom en skyldighet att erbjuda förval och prefixval följer direkt av lag för ett sådant företag. Ett sådant beslut om underrättelse som regelmässigt skall föregå ett föreläggande från tillsynsmyndigheten (se avsnitt 20.2) bör inte kunna överklagas. Lagrådet har satt i fråga behovet av en bestämmelse om att beslut som endast innefattar förberedelse till senare beslut inte får överklagas sär- skilt. Lagrådet menar att detta endast ger uttryck för vad som principiellt redan gäller inom förvaltningsrätten för beslut av rent förberedande ka- raktär. Om det anses behöva klargöras att vissa beslut enligt lagen endast får överklagas i samband med slutligt avgörande av ärendet är det enligt Lagrådet lämpligare att i lagtexten precisera vilka beslut som närmare avses. Regeringen delar uppfattningen att det inte behöver anges allmänt i la- gen att förberedande beslut inte får överklagas. Det följer av allmänna förvaltningsrättsliga principer att exempelvis en myndighets beslut att tillämpa ett föreskrivet underrättelse- och samrådsförfarande i vissa ärenden innan ett slutligt beslut fattas, inte får överklagas. Mot bakgrund av Lagrådets synpunkter bör det dock i lagen, utöver vad som sägs be- träffande ovannämnda statusbeslut, särskilt klargöras att beslut i fråga om att begränsa antalet tillstånd (se avsnitt 14.3.3) får överklagas endast i samband med att ett beslut i fråga om tillstånd att använda radiosändare överklagas. Utredningens förslag att ett förberedande beslut ändå skall kunna över- klagas, på den grunden att ärendet onödigt uppehålls genom beslutet, riskerar tvärtemot sitt syfte att fördröja förfarandet. Utredningens förslag i den delen bör därför inte genomföras. 24 Vissa TV- och radiorelaterade frågor Vidaresändningsplikt (must carry) Regeringens bedömning: Bestämmelserna i radio- och TV-lagen (1996:844) om vidaresändningsplikt bör behållas oförändrade. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Radio- och , () och TV4 delar utredningens bedömning att radio- och TV-lagens be- stämmelser om vidaresändningsplikten kan behållas. frågan ses över i samband med en översyn av radio- och TV-lagen. När- radions riksorganisation anser att utredningen drar rätt slutsats av gäl- lande när man föreslår en vidare utredning av must carry. i anser att det är viktigt att utrymme reserveras för Öppna Kanaler i samtliga digitala överförings- medier och att vidaresändningsplikten utökas till att omfatta alla sätt av digital TV-överföring och digital TV-distribution i landet. , TeliaSonera och TV4 anser att frågor kring vidaresändningsplikten bör utredas vidare. Skälen för regeringens bedömning: Enligt USO-direktivet bör medlemsstaterna ha möjlighet att fastställa proportionella skyldigheter för företag som omfattas av deras jurisdiktion med hänsyn till berättigad allmän ordning. I artikel 31.1 i direktivet anges en bestämmelse om sändningsplikt, s.k. must carry. Bestämmelsen ger medlemsstaterna möj- lighet att förplikta operatörer som omfattas av medlemsstaternas juris- diktion och som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät för dis- tribution av ljudradio- och TV-sändningar till allmänheten, att via sina nät överföra vissa angivna kanaler och tjänster för ljudradio- och TV- sändningar av allmänt intresse. Nät som används för distribution av ljud- radio- eller TV-sändningar till allmänheten är huvudsakligen kabelnät samt nät för satellitsändningar och markbundna sändningar. Ett förplik- tande om sändningsskyldighet får bara ske om vissa förutsättningar är uppfyllda. Det skall vara fråga om elektroniska kommunikationsnät som används av ett betydande antal slutanvändare som det huvudsakliga medlet för att ta emot ljudradio- och TV-sändningar och skyldigheten får endast införas när det är nödvändigt för att uppfylla klart fastställda mål som avser allmänintresset. Bestämmelsen i artikel 31.2 i samma direktiv ger medlemsstaterna rätt att bestämma om ersättning för sändningsplikten. Om ersättning utgår, skall medlemsstaterna säkerställa att den tillämpas på ett proportionellt och öppet sätt. De bestämmelser som har införts i om skyldighet att vidare- sända vissa TV-program finns i radio- och TV-lagen (1996:844), RTVL, se avsnitt 6.7. Reglerna gäller den som äger eller annars förfogar över en anläggning för trådsändning där TV-program sänds vidare till allmänhe- ten, ofta kallat kabelnät. Enligt 8 kap. RTVL är sålunda den som innehar ett kabelnät som når fler än tio bostäder skyldig att se till att de boende i de fastigheter som är anslutna till anläggningen kan ta emot TV-sänd- ningar som sker med stöd av tillstånd av regeringen och som är avsedda att tas emot i området utan villkor om särskild betalning. Skyldigheten gäller endast för sändningar för vilka sändningstillståndet har förenats med krav på opartiskhet och saklighet samt ett mångsidigt programutbud där det skall ingå nyheter. Sändningarna skall kunna tas emot på ett tillfredsställande sätt och utan kostnad för själva mottagningen. Ett pro- gram som har sänts ut enbart med digital teknik behöver sändas vidare endast om det sänds andra program med digital teknik i anläggningen. Det behöver då sändas vidare endast digitalt. Även satellitsändningar, som inte är tillståndspliktiga, omfattas, om de sker för att uppfylla en skyldighet att sända till hela eller delar av landet. Sändningsplikten omfattar högst tre sända TV-program som sänds av tillståndshavare vars verksamhet finansieras genom anslag från TV-avgiften och högst ett program som sänds av en annan tillstånds- havare. Vanliga centralantennanläggningar omfattas inte av kravet på vidaresändning. Vidaresändningsplikten gäller inte om ett begränsat antal TV-program förs fram till abonnenterna genom ett kopplat telenät med hjälp av digital teknik, t.ex. ADSL. Motivet bakom vidaresändningsskyldigheten är att begränsa nät- innehavarens sändningsmonopol och säkerställa att de som bor i en fas- tighet som är ansluten med kabel har tillgång till samma programutbud som de skulle ha haft om fastigheten inte var ansluten till kabel-TV (se prop. 1991/92:53 s. 36 f. och 1995/96:160 s. 124 f.). Till följd av re- gleringen i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) måste dock sändnings- skyldigheten begränsas till vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning. Se vidare i avsnitt 6.3. Ett viktigt mediepolitiskt mål är att ett mångsidigt TV-utbud skall vara tillgängligt för hela befolkningen. I fastigheter som är anslutna till kabel- nät är de boendes möjligheter att själva ordna TV-mottagningen begrän- sad. Bestämmelsen om vidaresändningsskyldighet i kabelnät garanterar tillgången till ett grundläggande TV-utbud även för kabel-TV-anslutna hushåll. Enligt det nya för elektronisk kommunikation kan vidaresändningsskyldighet införas beträffande vissa ljudradio- och TV-program och tjänster för att tillgodose allmänna intressen. Flertalet remissinstanser som yttrar sig i frågan anser att de befintliga bestämmel- serna om vidaresändningsplikt i RTVL kan behållas med hänsyn till för elektronisk kommunikation men att vissa frågor i samband med vidaresändningsplikten bör ses över. Regeringen delar denna bedömning. Det innebär att de nuvarande reglerna i RTVL kan behållas. Utredningen konstaterade att konvergensutvecklingen och digitalise- ringen av TV-sändningarna i marknätet aktualiserar en rad fråge- ställningar som rör vidaresändningsskyldigheten. En sådan frågeställning är vilket eller vilka nät som skyldigheten skall gälla om en bostad är an- sluten till flera olika trådnät där TV-program kan sändas vidare till all- mänheten, t.ex. ett vanligt kabel-TV-nät och ett fiberbaserat bredbands- nät. Utredningen ansåg att vidaresändningsskyldigheten borde utredas vidare i annat sammanhang där ansvarsfrågor, omfattning av skyldighe- ten m.m. analyseras. Regeringen delar utredningens uppfattning och har lämnat tilläggsdirektiv (dir. 2003:30) till Radio- och (Ku 2000:01, dir. 2000:43) om att överväga vilka författningsändringar som behövs för att säkerställa att de som bor i kabelanslutna fastigheter har tillgång till ett grundläggande utbud av TV-program även efter det att de analoga marksändningarna har upphört. Utredaren skall vidare över- väga om det är lämpligt och möjligt att genom lagstiftning skapa förut- sättningar för konkurrens mellan olika innehållsleverantörer i kabel-TV- näten. Hänsyn skall därvid tas till det regelverk om elektronisk kommu- nikation som beslutats inom EG. System för villkorad tillgång m.m. Regeringens förslag: Hänvisningarna i lagen (1998:31) om standar- der för sändning av TV-signaler (TSL) skall ändras till att avse genomförande av tillträdesdirektivet, ramdirektivet och USO-direkti- vet. Tillämpningsområde för TSL skall utökas till att omfatta dels ljudradiosändningar, dels alla elektroniska kommunikationsnät som används för distribution av TV-program till allmänheten. Lagens namn skall ändras till lagen om standarder för sändning av radio- och TV-signaler. Bestämmelserna om villkorad tillgång skall anpassas till tillträdesdirektivets bilaga I. Möjligheten att föreskriva en skyldighet för programföretag som marknadsför en digital betal-TV-tjänst att till- handahålla en prislista skall tas bort. Föreskriftsrätten för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer angående användning av vissa sändningsstandarder skall utsträckas från att gälla sändning av program till allmänheten till att omfatta även sändning av TV- tjänster. Begränsningen beträffande vidaresändning av TV-tjänster i bredbildsformat till vidaresändningar i kabelnät skall tas bort. Skyl- digheten skall i stället avse TV-tjänster och program som tas emot i bredbildsformatet 16:9 och sänds vidare i allmänna kommunikations- nät som inrättats för distribution av digitala televisionstjänster. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Radio- och delar utredningens bedöm- ningar om vilka ändringar som är erforderliga. () konstaterar att utredningens förslag till ändringar är en konsekvens av att TSL i vissa avseenden skall omfatta även digital ljudradio. SVT anser att en ytterligare översyn av såväl direktiven som lagen är påkallad. Re- gleringen av s.k. högupplösnings-TV är mot bakgrund av den tekniska utvecklingen enligt SVT obsolet. Vidare bör enligt SVT övervägas om inte även andra mer närliggande standardfrågor skulle kunna regleras i denna typ av lagstiftning. anser att det bör övervägas att ta bort verkets kvarvarande tillsynsuppgifter enligt TSL. Skälen för regeringens förslag Villkorad tillgång eller åtkomstkontroll (eng. Conditional Access) inne- bär att ett program eller en tjänst krypteras så att leverantören kan kon- trollera om och på vilket sätt mottagaren kan få tillgång till programmet eller tjänsten. De tjänster som är vanligast förekommande är att TV-ka- naler tillhandahålls mot särskild betalning, men även andra betaltjänster förekommer. Det finns olika system för åtkomstkontroll. Systemet kan t.ex., som i det svenska digitala marknätet, vara baserat på ett gemensamt accesskort ett s.k. smart card för alla krypterade tjänster i det digitala marknätet. Accesskortet möjliggör avkryptering och ger användaren till- gång till avtalade program och tjänster. Enligt artikel 6.1 i tillträdesdirektivet skall medlemsstaterna säkerställa att vissa villkor, som fastställs i en bilaga till direktivet, tillämpas när det gäller villkorad tillgång till digitala ljudradio- och TV-sändningar till tittare och lyssnare inom gemenskapen, oavsett överföringssätt. Villkoren är följande: 1.De system för villkorad tillgång som drivs på gemenskaps- marknaden skall vara utformade så att de tekniskt möjliggör kostnads- effektiv överföringskontroll och ger nätoperatörerna på lokal eller regio- nal nivå möjlighet till fullständig kontroll över de tjänster för vilka så- dana system för villkorad tillgång används. 2.Alla operatörer som driver system för villkorad tillgång, oavsett överföringssätt, och som tillhandahåller tjänster som avser tillträde till digitala ljudradio- och TV-tjänster och vars tillträdestjänster sändnings- företag är beroende av för att nå varje grupp av potentiella tittare eller lyssnare skall på skäliga, rimliga och icke-diskriminerande villkor och i enlighet med gemenskapens konkurrenslagstiftning erbjuda alla sändningsföretag de tekniska tjänster som möjliggör att sändningsföretagets digitalt över- förda tjänster kan tas emot av tittare eller lyssnare som getts tillgång till dessa tjänster med hjälp av dekodrar administrerade av tjänste- operatörerna, i enlighet med gemenskapens konkurrenslagstiftning, och föra separata räkenskaper för den verksamhet som gäller deras roll som leverantörer av villkorad tillgång. 3.Vid licensgivning för tillverkare av konsumentutrustning, skall innehavare av immateriella rättigheter avseende produkter och system för villkorad tillgång säkerställa att detta görs på skäliga, rimliga och icke- diskriminerande villkor. Med beaktande av tekniska och kommersiella faktorer får innehavare av rättigheter inte koppla licensgivningen till vill- kor som förbjuder, hindrar eller avskräcker från att i samma produkt an- vända ett gemensamt gränssnitt som möjliggör uppkoppling till flera andra system för tillträde, eller metoder som är specifika för ett annat system för tillträde, förutsatt att licensinnehavaren följer de relevanta och rimliga villkor som, vad denne själv beträffar, garanterar säkerheten vid transaktioner utförda av operatörer av system för villkorad tillgång. Mot bakgrund av marknadsutvecklingen och den tekniska utvecklingen får enligt artikel 6.2 i tillträdesdirektivet bilaga I ändras i enlighet med förfarandet i artikel 14.3. Det innebär att beslut om sådana ändringar fat- tas enligt kommittologiförfarandet i en verkställighetskommitté enligt det föreskrivande förfarandet enligt artiklarna 5 och 7 med beaktande av be- stämmelserna i artikel 8 i beslut om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (1999/468/EG). Genom artikel 6.3 i direktivet öppnas en möjlighet för medlemsstaten att själv avgöra om den skall tillåta sina nationella regleringsmyndigheter att se över de villkor som tillämpas enligt första punkten i artikeln för att bedöma om villkoren som tillämpas skall bibehållas, ändras eller upp- hävas. Ett sådant förfarande skall bygga på en utförd marknadsanalys