prop · GR0313 · 2003-10-02 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2003/04:13 Europeiska konventet om EU:s framtid Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisas regeringens utgångspunkter för den regerings- konferens som inleds . Beslut att hålla en sådan konferens togs redan vid Europeiska rådets möten i och i Laeken . Konferensens huvuduppgift blir att ta ställning till det förslag till nytt s.k. konstitutionellt fördrag som framlagts av konventet om EU:s framtid samt ändringsförslag från medlemsstaterna. Efter konferensens avslutning avser regeringen återkomma till med de förslag som konferensen föranleder. Konventet om framtid och regeringskonferensen ............... Huvuddragen i konventets förslag................................................... Regeringsformens bestämmelser om överlåtelse av Unionens värden och mål ................................................................ Grundläggande principer konventets förslag ................. Befogenhetskategorier konventets förslag ..................... De nationella parlamentens roll....................................................... Instrument och beslutsprocedurer.................................................... Instrumenten konventets förslag .................................... Beslutsprocedurer konventets förslag ............................ Öppenhet och demokrati.................................................................. Öppenhet konventets förslag.......................................... Demokrati konventets förslag ........................................ Medlemskap i unionen..................................................................... Samordning av den ekonomiska politiken....................................... Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa ................................... 16.1Föreslagna särregler för RIFområdet konventets Asyl, migration och gränskontroll konventets förslag ... Civilrättsligt samarbete konventets förslag.................... 16.10Operativt samarbete och polissamarbete konventets 16.13Straffrättsligt samarbete och åklagarsamarbete 17 Unionens yttre åtgärder ................................................................... Allmänna bestämmelser konventets förslag................... 17.2Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken 17.5Den gemensamma handelspolitiken konventets Samarbete med tredje land konventets förslag............... Sanktioner konventets förslag........................................ Internationella avtal konventets förslag ......................... 17.17Förbindelser med internationella organisationer och tredje land konventets förslag ........................................ Solidaritet konventets förslag......................................... 18 Andra politikområden...................................................................... Inre marknaden konventets förslag ................................ Immaterialrätt konventets förslag .................................. 18.7Sociala frågor och arbetsmarknadsfrågor konventets Folkhälsopolitiken konventets förslag ........................... Hälso- och sjukvård konventets förslag ......................... Strukturfonder konventets förslag.................................. Jordbruks - och fiskepolitiken konventets förslag ......... Miljöpolitiken konventets förslag .................................. Konsumentpolitik konventets förslag ............................ Rymden konventets förslag............................................ Energi konventets förslag............................................... Idrott konventets förslag ................................................ 18.37Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse konventets Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... om ett nytt konstitutionellt fördrag kommer att lägga grunden för det framtida EU-samarbetet. är med och formar det samarbete som växer fram till att omfatta de flesta av länder. skall vara en aktiv och konstruktiv part i EU-samarbetet, både för att det är vårt ansvar och för att det är bra för . Med den utgångspunkten kommer regeringen att forma sina ställningstaganden i regeringskonferensen. är ett litet exportorienterat land, starkt beroende av omvärlden. framtida tillväxt och välfärd är i hög grad beroende av den europeiska utvecklingen. Länderna i vår del av världen har ett gemensamt ansvar att ta sig an gemensamma utmaningar. Genom insatser mot gränsöverskridande problem som brottslighet, miljöfarliga utsläpp eller åsidosättande av mänskliga rättigheter men också genom insatser för ökad rörlighet och höjd tillväxt bidrar Europeiska unionen till att utveckla våra samhällen. Samarbetet inom Europeiska unionen måste anpassas till de krav som utvidgningen av unionen och internationaliseringen ställer. Regeringen vill verka för en öppen och demokratisk union med en kombination av gemensamt beslutsfattande och mellanstatligt samarbete. Politiska verktyg behövs för att hantera frågor som är genuint gräns- överskridande och där det nationella beslutsfattandet inte räcker till för att nå politiska mål. I en utvidgad union, som spänner över hela den europeiska kontinenten, blir det ännu viktigare att respektera varje lands kulturella och politiska särprägel. Regeringen slår därför vakt om principen att beslut skall fattas där det är effektivast och så nära medborgarna som möjligt, den s.k. subsidiaritetsprincipen. Erfarenheterna av det arbete som utfört i unionen sedan vi blev medlemmar är mycket goda. Svenska förslag om en sysselsättningsunion med särskilda sysselsättningsmål för EU har blivit verklighet. EU- länderna har enats om att samarbeta som aktiva välfärdsstater med hållbara välfärdssystem. Öppenheten har stärkts väsentligt sedan vi blev medlemmar, liksom jämställdheten mellan kvinnor och män. Inom miljöpolitiken har en särskild kemikaliestrategi utarbetats och Kyotoprotokollet om klimatförändring genomförts. Svenska konsumenter och företag drar nytta av den inre marknaden. har drivit arbetet med livsmedel och konsument- och djurskydd framåt. Vi har utgjort en frihandelsvänlig kraft till hjälp för fattigare delar av världen. På det utrikespolitiska området har kunnat verka för FN och folkrätten och de mänskliga rättigheterna samt gemensamt med andra utarbetat och aktivt medverkat i gemensamma fredsbevarande insatser på platser som och senast i . Genom att dela med oss av en liten del av vår suveränitet har vi också kunnat låna av andras. Genom medlemskapet i EU har inte bara kunnat påverka omvärlden för egen del utan spelat en större roll i internationella frågor än vad vi hade förmått på egen hand. Kort sagt har medlemskapet tjänat väl. efter inträdet i unionen, har EU-medlemskapet ett brett stöd hos den svenska befolkningen. En förklaring kan vara de klart urskiljbara positiva effekter som medlemskapet haft. är det naturligt att avsätta en termin eller ett läsår vid en europeisk skola eller ett universitet, att byta erfarenheter om kultur, forskning eller arbetslivet i övrigt. Fler människor har prövat på att arbeta utomlands. Svenska poliser och åklagare har utvecklat ett nära samarbete med sina europeiska kollegor för att bekämpa människohandel, narkotikahandel och andra former av allvarlig gränsöverskridande brottslighet. Utbytet med våra grannländer har gynnats av medlemskapet. Särskilt påtagliga har effekterna varit i gränsområdena, längs finska gränsen och , men också för vårt samarbete i den vidare . Tillgången till den inre marknaden är en förklaring. Svenska företag har dragit nytta av den ekonomiska integrationen. Det har gynnat både anställda och samhället i stort. Livsmedelspriserna har heller inte ökat i samma takt som andra priser och utbudet av nya livsmedel har breddats. upplever många fortfarande ett avstånd till politiken på . Man vet inte hur man påverkar besluten och samarbetet upplevs som slutet. Det är regeringens bestämda ambition att besluten inom EU skall vara väl förankrade hos medborgarna och att unionen skall präglas av största möjliga öppenhet i sin verksamhet. I denna skrivelse behandlar regeringen det Europeiska konventets förslag till nytt konstitutionellt fördrag för Europeiska unionen. Regeringen anser att konventsförslaget är en god grund för regeringskonferensen. Det ger en tydligare och mer överskådlig bild av samarbetet. Det ökar den demokratiska förankringen av samarbetet liksom öppenheten. Unionens grundläggande mål och värderingar moderniseras. Samarbetet inom det rättsliga området förstärks och unionens möjligheter att agera gentemot omvärlden förbättras. Det slås också tydligt fast att unionens kompetens är begränsad till den som är överlåten av medlemsstaterna. Genom förslaget om en ökad roll för de nationella parlamenten stärks principen om närheten till medborgarna. Konventets förslag till maktfördelning mellan EU:s institutioner är också huvudsakligen rimligt. Tanken har varit att stärka samtliga in- stitutioner utan att rubba balansen mellan dem. pekar regeringen i denna skrivelse på möjligheter till förbättringar av konventsförslaget på ett antal områden. Särskilt fördragets sakpolitiska del kräver en översyn. En viktig utgångspunkt är att enhällighet i beslutsfattandet i rådet även bör gälla beslut som rör skatter, försvarspolitik och stora delar av utrikespolitiken. Även vissa detaljer i det institutionella paketet kan behöva ses över. Förslaget om ett lagstiftningsråd bör ifrågasättas. Det gäller också den bestämmelse som ger möjlighet för att med enhällighet besluta om att övergå till majoritetsbeslut på nya områden. Ordförandeskapsfunktionen i rådet och den nye utrikesministerns roll kan behöva förtydligas. Regeringen eftersträvar bred politisk samsyn kring hur det framtida konstitutionella fördraget skall utformas. Ett brett remissförfarande har genomförts. En nära dialog med etableras under förhandlings- processen. 2Konventet om framtid och regeringskonferensen Vid regeringskonferensen under Europeiska rådets möte i antogs en förklaring om unionens framtid. framhöll att den önskade en bredare och djupare debatt om EU:s framtida utveckling. En ny regeringskonferens skulle enligt förklaringen därefter sammankallas där bland annat följande fyra frågor skulle behandlas: Hur skall man åstadkomma en mer exakt avgränsning av EU:s och medlemsstaternas befogenheter som överensstämmer med subsidiaritetsprincipen? Vilken ställning skall ges åt den stadga om de grundläggande rättigheterna som proklamerades i ? Hur kan fördragen förenklas för att göra dem tydligare och lättare att förstå, utan att deras innebörd ändras? Vilken roll skall de nationella parlamenten ha i den europeiska strukturen? erkände behovet av att förbättra och övervaka unionens och dess institutioners demokratiska legitimitet och öppenhet i syfte att föra dem närmare medlemsstaternas medborgare. Vid Europeiska rådets möte i Laeken antogs en förklaring om unionens framtid där rådet enades om att, som en del av förberedelserna inför nästa regeringskonferens , sammankalla ett konvent. Konventets uppgift var att ta fram ett underlag för regeringskonferensen. I Laekenförklaringen konstaterades att unionen måste bli mer demokratisk, öppen och effektiv. Ett antal frågor som behövde besvaras för att nå det målet diskuterades. Dessa frågor sammanfaller delvis med de fyra frågor som togs upp i Niceförklaringen. Men i Laekenförklaringen ställdes också ytterligare frågor om exempelvis maktbalansen mellan institutionerna samt EU:s anslutning till om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Konventets mandat fastslogs därmed i både Nice- och Laekenförklaringen. Konventets sammansättning, organisation och tidtabell fastställdes i Laekenförklaringen. Konventet bestod av 105 ordinarie ledamöter och 102 suppleanter. medlemsländerna och de 13 kandidatländerna (inklusive ) deltog med vardera en regeringsrepresentant (totalt 28) och två representanter för nationella parlament (totalt 56). och Europeiska kommissionen med två representanter. d'Estaing var ordförande med och som vice ordföranden. arbetsmarknadens parter i , och ombudsmannen deltog som observatörer. Den representerades av tidigare vice statsminister som statsministerns personliga representant i konventet med dåvarande förbundssekreterare som suppleant till och med och därefter ambassadör representerades av () och (), med () och (kd) som suppleanter. I rollen som statsministerns personliga representant i konventet agerade på ett personligt mandat. Hennes åsikter i de frågor som konventet diskuterade var alltså inte föremål för formell gemensam beredning i eller motsvarade med nödvändighet regeringens syn i frågorna. genom att ta fram underlag till muntliga och skriftliga inlägg och fördragstexter. Konventets arbete leddes av ett presidium som bestod av ordföranden, de två vice ordförandena och nio konventsledamöter. Konventet höll sitt konstituerande möte . Konventet skulle, enligt beslutet i Laeken, avsluta diskussionerna efter ett år, vilket skulle ha inneburit . Arbetet förlängdes dock tre Konventets arbete var indelat i tre faser; idéinventering våren 2002, analys i arbetsgrupper och beslutsfas . ägde konsultationer rum med europeiska folkrörelser Därtill sammanträdde ett s.k. ungdomskonvent, där ungdomar från samtliga länder företrädda i konventet diskuterade EU:s framtidsfrågor. Konventet satte tidigt upp som mål att ta fram ett förslag till ett nytt enhetligt fördrag för EU. Under arbetets gång benämndes detta dokument konstitution eller konstitutionellt fördrag. I denna skrivelse används, liksom i slutsatserna från Europeiska rådets möte i , begreppet konstitutionellt fördrag för att beskriva konventets slutresultat. presenterades ett samlat fördragsutkast i fyra delar som sedan diskuterades i olika omfattning. utgjordes av del I konstitutionella bestämmelser, del II om de grundläggande rättigheterna, del III unionens politik och funktion och del IV allmänna bestämmelser och slutbestämmelser. Utkastet diskuterades därefter intensivt under de tre sista plenarmötena . För många konventsledamöter var villigheten att ställa sig bakom ett sammanhållet förslag emellertid beroende av att också de institutionella frågorna fick en acceptabel lösning. Resultatet presenterades vid i . En teknisk översyn av den del i det konstitutionella fördraget som behandlar politikområdena genomfördes dock . Konventet skulle enligt sitt uppdrag upprätta ett slutdokument som kunde innehålla antingen alternativ, med angivande av det stöd alternativen fått, eller rekommendationer, om enighet förelåg. Dokumentet skulle tjäna som utgångspunkt för diskussionerna i regeringskonferensen som fattar de slutgiltiga besluten. Konventets presidium valde att söka undvika alternativa skrivningar, och eftersträvade konsensus kring breda kompromisser. Omröstningar genomfördes inte och därmed lämnades inte heller utrymme för formella reservationer. Europeiska rådets behandling av konventets slutresultat Vid sitt möte i välkomnade det utkast till konstitutionellt fördrag som lades fram av konventets ordförande dEstaing. Rådet menade att konventets arbete utgör ett historiskt steg i riktning mot att främja målsättningarna för den europeiska integrationen genom att det för unionen närmare medborgarna, stärker unionens demokratiska karaktär, underlättar unionens förmåga att fatta beslut, i synnerhet efter utvidgningen, ökar unionens möjlighet att uppträda som en enhetlig och enad kraft inom det internationella samarbetet, effektivt möter de utmaningar som uppkommer genom globalisering och ömsesidigt beroende. Vidare sade i sitt beslut att utkastet till konstitutionellt fördrag utgör en god grund för att inleda regeringskonferensen. Vid toppmötet i bestämdes att regeringskonferensen skall sammankallas . Den förordade en längre reflektionspaus, medan andra länder ville starta efter konventets avslutande. skall fullborda sitt arbete i så god tid att den europeiska allmänheten kan få kännedom om resultatet före valen till . Det nya konstitutionella fördraget skall undertecknas av samtliga medlemsstater, gamla såväl som nya, efter . Nuvarande och anslutande medlemsstater skall delta i regeringskonferensen på samma villkor. Kandidatländerna , och skall delta som observatörer. Efter regeringskonferensens öppnande planeras fem förhandlingstillfällen för utrikesministrarna . Därtill kommer Europeiska rådets möten respektive . Eventuellt kan ett extra toppmöte komma att bli aktuellt. För att ytterligare bidra till debatten och förbereda deltagande i regeringskonferensen har en departementspromemoria utarbetats (Ds 2003:36, Europeiska konventet om EU:s framtid Resultat och utgångspunkter inför nästa regeringskonferens) och därefter remiss- behandlats 24 juli4 . Remissinstanserna som inbjöds att yttra sig utgjorde ett brett urval av såväl folkrörelser och myndigheter som icke-statliga organisationer, politiska och religiösa organisationer samt universitet. Sammanlagt inkom 130 remissvar, varav 17 spontana yttranden. En stor andel remissinstanser ställer sig huvudsakligen positiva till konvent- ets förslag. Övergripande sammanfattningar av remissynpunkterna redovisas i särskilda stycken i varje kapitel av skrivelsen. En remissammanställning kommer därutöver att utarbetas . 3 Huvuddragen i konventets förslag Huvuddragen i det förslag till konstitutionellt fördrag som konventet lagt fram är följande. Unionsfördraget och EG-fördraget skall ersättas med ett enda sammanhängande konstitutionellt fördrag. ersätta EG som juridisk person och ges rätt att bl.a. ingå internationella Den hittillsvarande uppdelningen i tre olika "pelare" skall enligt förslaget upphöra. Formerna för utrikespolitiken respektive rättsliga och inrikes frågor har blivit föremål för en genomgripande översyn men behåller vissa särdrag. Unionens grundläggande värden skall innefatta respekten för människans värdighet, frihet, demokrati, jämställdhet och rättsstats- Dessutom lyfts bl.a. hållbar utveckling med konkurrenskraft, full sysselsättning och hög miljöskyddsnivå fram som övergripande mål Unionens skyldighet att respektera medborgarnas grund- läggande rättigheter får dessutom fastare fördragsmässig grund. genom att den stadga för grundläggande rättigheter som antogs som en politisk deklaration föreslås bli införlivad i fördraget. fästs att EU skall ansöka om anslutning till den Europeiska konventionen för mänskliga rättigheter, som EU:s medlemsstater redan omfattas av. Konventet föreslår också en utförligare beskrivning av vilka huvudsakliga befogenheter EU har. Befogenheterna skall delas in i tre olika huvudkategorier: exklusiva befogenheter där medlemsstaterna helt har överlämnat beslutanderätten till EU:s institutioner, delade befogen- heter där EU har vissa befogenheter som medlemsstaterna behåller beslutanderätten i övrigt och stödjande åtgärder där EU endast kan komplettera medlemsstaternas verksamhet. Vidare föreslås en omfattande förenkling av beslutsinstrument och beslutsprocedurer i EU:s institutioner. av beslutsinstrument minskas avsevärt och deras innebörd förtydligas. Rådets sammanträden skall vara offentliga när lagstiftningsförslag diskuteras och antas. Offentlighetsprincipen skall omfatta EU:s institutioner, även domstolen och med vissa undantag. Konventet föreslår även vissa förändringar i institutionernas sammansättning och funktionssätt. , bestående av medlemsstaternas stats och/eller regeringschefer, skall få en vald ord- förande med i stort sett samma uppgifter som det ordförandeskap som roterat mellan medlemsstaterna. Medlemsstaterna behåller det roterande ordförandeskapet i alla rådsformationer utom i rådsformationen för externa relationer. Denna skall ledas av EU:s utrikesminister, som skall vara vice ordförande i kommissionen. Inom rådet skall beslutsfattande med kvalificerad majoritet, vilket redan nu gäller vid flertalet beslut, göras till generell regel med undantag för utrikespolitiken. Även på andra enstaka områden anges att enhällighet fortsatt skall gälla. Bland de områden där beslutsfattande med majoritetsomröstning föreslås öka märks rättsliga och inrikes frågor samt EU:s budgetpolitik. skall också med enhällighet kunna utöka tillämpningen av kvalificerad majoritetsomröstning på ytterligare områden. föreslås att röstreglerna ändras. Kommissionens roll som initiativtagare och verkställande organ stärks. En medborgare från varje medlemsstat föreslås också i fortsättningen ingå som ledamot i kommissionen. Bara en inre krets av kommissionens ledamöter skall ha rösträtt och dessa poster skall rotera på lika villkor mellan medlemsstaterna. skall få medbeslutande i lagstiftningsfrågor på ytterligare en del områden av gränsöverskridande karaktär, en ökad roll i budgetprocessen samt rätt att utse kommissionens ordförande. Inom den ekonomiska politiken föreslås att kommissionen bl.a. skall få möjlighet att utfärda varningar till medlemsstater som inte bedöms följa de allmänna riktlinjer som rådet enats om rörande varje medlemsstats offentliga finanser. Vidare skall samarbetet mellan de länder som ingår i euroområdet formaliseras. Den fleråriga finansieringsramen (finansiella perspektivet), dvs. den plan som anger taket för EU:s utgifter för olika ändamål, skall regleras i fördraget och antas med kvalificerad majoritet av rådet efter godkännande av . skall ha sista ordet om de samlade årliga budgeterna, alltså till skillnad från även för jordbruksutgifterna. De nationella parlamentens roll skall stärkas genom att alla kommissionsförslag och andra dokument skall delges dem direkt och , så att de får större möjligheter att medverka i beredningsprocessen tillsammans med respektive regering. De nationella parlamenten skall också få möjlighet att direkt till kommissionen framföra synpunkter på kommissionens förslag från subsidiaritets- synpunkt. Konventet föreslår också att det uttryckligen skall fastslås att ett medlemsland frivilligt kan utträda ur unionen och föreslår en procedur för sådana fall. 4.1Regeringsformens bestämmelser om överlåtelse av beslutanderätt Bestämmelserna i 10 kap. 5 § regeringsformen (RF) reglerar frågan om överlåtelse av beslutanderätt. Överlåtelse av beslutanderätt innebär att befogenheter att fatta beslut som annars tillkommer svenska organ, t.ex. eller regeringen, överlämnas exempelvis till ett mellanstatligt organ. Det kan t.ex. vara fråga om att överlåta befogenheten att meddela bindande föreskrifter, dvs. Enligt 10 kap. 5 § första stycket RF är det möjligt att överlåta beslutanderätt inom ramen för samarbete i Europeiska unionen. Det är som beslutar om överlåtelsen och beslutet skall fattas med tre fjärdedels majoritet eller i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. En förutsättning för att skall kunna besluta om överlåtelse av beslutanderätt till EU är att EU har ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som ges i regeringsformen och i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Dessutom får över- låtelsen inte röra principerna för statsskicket. Det sistnämnda villkoret tillkom genom en grundlagsändring som trädde i kraft . Av förarbetena (prop. 2001/2002:72, bet. 2001/2002:KU18) framgår att syftet med denna ytterligare förutsättning för överlåtelse var att kodifiera förarbetsuttalanden som gjordes i samband med grundlagsändringarna inför anslutning till EU (prop. 1993/94:114, bet. 1993/94:KU21). Då uttalades att överlåtelse av beslutanderätt inte kan ske utan grundlagsändring i sådan omfattning att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder upphör att vara giltiga. betonade i samma lagstiftningsärende också att ställning som det främsta statsorganet inte får urholkas i väsentlig grad genom överlåtelse av normgivningsmakt. Vidare framhölls att 10 kap. 5 § första stycket RF inte kan anses öppna en möjlighet att överlåta beslutsbefogenheter på det område som omfattar bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system.