prop · GQ0393 · 2003-03-18 00:00:00 — Av betydelse är vidare reglerna om förbud mot snedvriden konkurrens. Med hänsyn till uppbyggnaden av den svenska spelmarknaden är de artiklar som tar sikte på statliga monopol och liknande av särskilt intresse. Artiklarna föreskriver i princip att en anpassning av monopolen skall ske så att deras verksamhet bedrivs i enlighet med fördragets regler. I detta sammanhang bör slutligen pekas på att det dessutom finns en artikel som anger att fördraget inte i något hänseende skall ingripa i medlemsstaternas egendomsordning. En grundläggande princip i den svenska lotterilagstiftningen har varit att privata vinstintressen inte skall få styra lotterimarknaden utan att denna skall förbehållas det allmänna eller allmännyttiga ändamål. Lotterimarknaden är i enlighet härmed f.n. uppdelad på tre huvudaktörer, nämligen det statliga spelbolaget , det av staten och hästsportsorganisationerna samägda AB Trav och Galopp (ATG) samt ideella föreningar med syfte att främja allmännyttigt ändamål inom landet. Kommersiella vinstintressen är tillåtna endast i mycket begränsad omfattning. Så är fallet i fråga om visst automatspel, restaurangkasinon dvs. roulettspel, tärningsspel och kortspel samt marknads- och tivolinöjen. Spel- och lotteriverksamheten är således i huvudsak förbehållen staten och folkrörelserna. Det är i praktiken till stor del fråga om en monopolsituation. När det gäller AB och har situationen lagstiftningsmässigt endast till liten del sin grund i särskilda regler som tillerkänner bolagen särskilda eller exklusiva rättigheter. Bolagen har i stället fått dessa rättigheter genom beslut av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen. Enligt lagrummet får regeringen meddela särskilt tillstånd att anordna lotteri i andra fall och i annan ordning än som anges i lagen. Merparten av AB Svenska Spels spelrättigheter t.ex. tips och lotto och samtliga ATG:s spelrättigheter grundar sig på tillstånd enligt 45 §. Förutsättningarna för folkrörelserna att anordna spel framgår däremot direkt av lagen. Bestämmelserna innebär i princip att endast svenska ideella föreningar som har till syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet och som uppfyller vissa andra krav får anordna vissa typer av lotterier, bl.a. s.k. egentliga lotterier och bingo. Lotterilagen gör således här åtskillnad mellan svenska och utländska subjekt. Lotterilagen föreskriver vidare bl.a. att det inte är tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. har prövat två fall som är av intresse när det gäller att bedöma om den svenska regleringen är förenlig med EG-rätten. Det ena fallet gällde det finska automatspelsmonopolet. Det andra fallet gällde den italienska ordningen enligt vilken vadhållning är förbehållen två ideella organ. Domstolen fann att varken den finska eller den italienska lagstiftningen i ämnet stred mot EG-rätten. Det är således i regel inte något som hindrar att medlemsstaterna tillskapar eller upprätthåller monopol e.d. (särskilda eller exklusiva rättigheter). För att ett monopol eller andra hinder för friheten att tillhandahålla tjänster skall kunna godtas torde dock normalt förutsättas att de är berättigade på grund av tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset, bidrar till förverkligandet av det avsedda syftet och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte. Av praxis framgår dock att det finns ett ganska stort utrymme för medlemsstaterna att bestämma på vilka områden verksamheten skall bedrivas i form av statligt monopol. När det gäller lotterier har såsom allmänintresse i de avgjorda målen i huvudsak åberopats en strävan att begränsa utnyttjandet av människors spelbegär, undvika riskerna för brott och bedrägerier i samband med lotterier och endast tillåta dessa för att insamla medel för välgörenhet eller för allmännyttiga ändamål. Dessa syften, som enligt skall beaktas sammantagna och som berör konsumentskyddet och skyddet för ordningen i samhället, har ansetts höra till de syften som utgör tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset. Domstolen har vidare fastslagit att de nationella myndigheterna skall ges ett tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gäller att fastställa hur omfattande skydd som skall säkerställas i fråga om lotterier och andra spel om pengar. Mot denna bakgrund står det enligt utredningen klart att också inslagen av monopol i det svenska lotterisystemet är förenliga med EG-rätten. Det kan hävdas att det svenska systemet är diskriminerande eftersom det ger svenska ideella föreningar en privilegierad ställning. Det är dock inte någon avgörande skillnad mellan å ena sidan det finska och italienska systemet, där en eller ett par inhemska organisationer förbehålls spelrätten, och å andra sidan det svenska systemet där ett obestämt antal inhemska organisationer av motsvarande slag förbehålls denna rätt. Gemensamt för alla systemen är att man utestänger näringslivet, både det inhemska och det utländska, från de aktuella spelen. I den meningen förekommer ingen diskriminering på grund av nationalitet. Det bör i sammanhanget också framhållas att lotterilagen begränsar kretsen av ideella organ också genom att ett sådant organ får anordna lotteri i regel bara inom det område där organet är verksamt. Det innebär att en lokal förening som är verksam inom en kommun i princip bara får anordna lotterier inom kommunen ifråga. Det är alltså fråga om en generell princip och inte heller i detta avseende sker någon diskriminering. Gemensamt för systemen är vidare att de exklusiva eller särskilda rättigheterna har samma syfte, dvs. att värna om Prop. 2002/03:93 konsumentskyddet och skyddet för ordningen i samhället. Som tidigare Bilaga 1 nämnts har de nationella myndigheterna ett tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gäller att avgöra hur omfattande skydd som skall säkerställas. Mot denna bakgrund bör det enligt utredningens mening inte finnas något hinder mot att man i fråga om de ideella organ som tillåts hantera verksamheten väljer ut nationella organ på det sätt som skett i lotterilagen. Utredningen kommer alltså fram till att lotterilagens bestämmelser, som ger svenska ideella föreningar exklusiva rättigheter, är förenliga med EG-rätten. När det sedan gäller förbudet att främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri kan till att börja med konstateras att ett sådant förbud är nödvändigt om inte förbudet att anordna spel utan tillstånd skall bli illusoriskt. Förbudet mot sådant främjande är med andra ord nödvändigt för att upprätthålla den nuvarande ordningen som ger vissa organ en exklusiv rätt att anordna vissa lotterier. Det innebär också att, om denna ordning för anordnande av spel kan godtas från EG-rättslig synpunkt, man rimligen också måste godta motsvarande regler med avseende på främjande. Utredningens slutsats är att det inte finns anledning att föreslå några ändringar i lotterilagen på grund av EG-rätten. Som tidigare nämnts har utredningen behandlat automatspelsfrågorna i delbetänkandet. I förevarande betänkande återkommer utredningen med några kompletterande förslag. Av utredningens undersökningar framgår att förströelsespelen utgör ett växande problem, främst i storstadsregionerna. Det beror främst på att det i stor utsträckning förekommer spel om pengar på förströelseautomaterna. Många ungdomar förstör sin ekonomi och riskerar därmed att dras in i kriminalitet. Såsom påtalats i delbetänkandet är det naturligtvis praktiskt omöjligt att helt förhindra att spelare och spelanordnare avtalar om penningutbetalning i anslutning till spelen. Däremot anser utredningen att man i stor utsträckning kan eliminera risken för sådant illegalt spel genom att förhindra att tillstånd ges för automater av den typ som pokermaskiner representerar, dvs. automater där spelförloppet till helt övervägande del är beroende av slumpen. Ett förslag härom lades fram i delbetänkandet, men genomfördes inte. Enligt regeringens mening fanns det skäl att avvakta utredningens slutbetänkande som, enligt regeringen, bedömdes skulle komma att innehålla förslag om en samlad reglering av alla former av automatspel. Utredningen anser att förslaget nu bör genomföras. Härigenom skulle till exempel de spel som inte till någon eller mycket liten del kan påverkas av spelarens skicklighet och som i huvudsak används vid illegalt spel, främst de s.k. pokermaskinerna, försvinna. Detta skall enligt utredningens förslag åstadkommas inom ramen för ett förfarande med typgodkännande, där varje automattyp skall godkännas genom Lotteriinspektionen försorg. Utredningen anser vidare att man skulle göra stora samordningsvinster genom att flytta över tillståndsgivningen beträffande förströelse automaterna från kommunerna till inspektionen är redan tillståndsmyndighet beträffande bl.a. varuspelsautomater och restaurangkasinospel och det är i många fall samma företag som arrangerar sådana spel som spel på Prövningen är också i huvudsak densamma innefattande bl.a. en bedömning av den tekniska utrustningen och av arrangörens och spelplatsens lämplighet. Till bilden hör vidare att tillståndsgivningen i många kommuner är en mycket liten arbetsuppgift vilket gör att det är svårt att upprätthålla en tillräcklig kompetens i Spridningen av beslutanderätten på så många organ som kommunerna utgör medför också en påtaglig risk för en olikformig är det angeläget att den kommunala förankringen Kommunerna har värdefull kunskap om de tilltänkta spelplatserna och andra lokala förhållanden av betydelse för Denna kunskap kan dock tillvaratas genom att Lotteriinspektionen inhämtar yttrande från kommunerna. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att tillståndsgivningen beträffande förströelseautomater i fortsättningen skall handhas av Lotteriinspektionen och att inspektionen skall inhämta yttranden från kommunerna i sådana ärenden. I enlighet med utredningens förslag beträffande förströelseautomaterna föreslår utredningen att kommunernas synpunkter skall inhämtas också vid tillståndsprövning av varuautomatspel och restaurangkasinospel. att även varuspelsautomater skall vara typgodkända på samma sätt som Mot bakgrund av att konkurrensen på spelmarknaden ökar och marknadsföringen tenderar att bli alltmer aggressiv med större summor pengar i omsättning, är det viktigt att reglerna om spel och lotterier ger tillståndsmyndigheter och kontrollmyndigheter möjlighet att bevara en Genom en lämplighetsprövning av den som önskar anordna ett lotteri ökar denna möjlighet avsevärt. Redan nu finns dels en allmän lämplighetsprövning vad gäller lotteriverksamhetens bedrivande, dels en lämplighetsprövning av den som söker tillstånd att anordna roulettspel, tärningsspel och kortspel. Utredningen föreslår att det införs en lämplighetsprövning även av den som ansöker om tillstånd att anordna spel på varuspelsautomater och förströelseautomater. På lotteriområdet har det tidigare inte funnits någon internationell I en stor del av världen och framför allt i har nationsgränserna respekterats på detta område. Det har inneburit att man i varje land erbjudit spel endast inom det egna landets gränser. har dock förekommit, främst i form av samarbete mellan närliggande I har det statliga spelbolaget ett samarbete med de övriga nordiska länderna i det gemensamma lotteriet Vidare har AB Trav och Galopp (ATG) bedrivit vadhållning i samband med hästtävlingar i samarbete med trav- och galoppsportens centrala Prop. 2002/03:93 organisationer i de övriga nordiska länderna. ATG har hos regeringen 1 ansökt om att få bedriva vadhållning även i samarbete med andra länder i . Förbudet i lotterilagen mot att främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri kan utgöra ett hinder för svenskt deltagande i ett utländskt poolspel. Om spelet anses anordnat utomlands i det land där tävlingen genomförs och där också totalisatorn finns och oddsberäkningen görs eller dragningen sker blir främjandeförbudet aktuellt. Såsom detta nu är utformat är det tveksamt om regeringen, med stöd av 45 § lotterilagen, skulle ha möjlighet att utan att detta uttryckligen angavs i lagen genom särskilt tillstånd åstadkomma ett undantag från förbudet. Utredningen föreslår därför att reglerna ändras så att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får en uttrycklig rätt att medge undantag från främjandeförbudet. Ytterligare ett problem när det gäller internationellt poolspel är de skatterättsliga konsekvenserna. Lotteriskatt enligt lagen (1991:1482) om lotteriskatt skall betalas för svenska lotterier på behållningen av sammanlagda insatser med avdrag för sammanlagda utbetalade vinster. Skattskyldig är den som anordnar lotteriet. Lotterivinst i svenskt lotteri utgör inte skattepliktig inkomst för den enskilde. Däremot är vinst i utländskt lotteri skattepliktig inkomst. Det anförda innebär att det spel som sker från vid en hästtävling som genomförs och administreras i t.ex. och som förmedlas via ATG, inte omfattas av reglerna om lotteriskatt enligt nu gällande lydelse. Spelet torde inte heller beskattas i , eftersom beskattning enligt norsk skattelagstiftning endast sker av det inhemska spelandet. Däremot skulle de svenska spelarna få betala svensk inkomstskatt för sina lotterivinster. Utredningen föreslår att lagen om lotteriskatt ändras så att den omfattar också det spel som sker från till utlandet via ATG. bör spelvinsterna befrias från inkomstskatt. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft med undantag för bestämmelserna om typgodkännande av varuspelsautomater och förströelseautomater som föreslås träda i kraft först . Utredningens lagförslag i betänkandet Från Tombola till Internet (SOU 2000:50) i relevanta delar Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000) Härigenom föreskrivs i fråga om lotterilagen (1994:1000) att 38, 43 och 54 §§ skall ha följande lydelse Det är inte tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte 1.främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller ett utom landet anordnat lotteri, eller 2.utan medgivande av anordnaren sälja lotter, ta emot insatser eller förmedla vinster i ett tillåtet lotteri. Regeringen eller den myndighet enligt första stycket att främja deltagande i ett utom landet anordnas som ett led i ett deltagande, och om det annars finns särskilda skäl. Lotteriinspektionen prövar frågor om tillstånd att anordna 1. spel på varuspelsautomater enligt 25 §, 2. spel på penningautomater och värdeautomater enligt 26 §, automater enligt 26 §, enligt 27 a §, enligt 32 § och 4. kortspel enligt 34 §. enligt 32 § och 5. kortspel enligt 33 §. Innan beslut fattas enligt första stycket 3 - 5 skall berörd kommun ges tillfälle att yttra sig. Till böter eller fängelse döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet Till böter eller fängelse i högst Till böter eller fängelse i högst döms också den som döms också den som olovligen i yrkesmässig verk- annars i förvärvssyfte uppsåtligen samhet eller annars i förvärvssyfte främjar deltagande i ett utom uppsåtligen främjar deltagande i landet anordnat lotteri, ett utom landet anordnat lotteri, om främjandet särskilt avser I ringa fall döms inte till ansvar. Är brottet grovt döms till fängelse i högst . Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1482) om lotteriskatt Härigenom föreskrivs att 1 och 2 §§ lagen (1991:1482) om lotteriskatt skall ha följande lydelse. Lotteriskatt skall betalas enligt Lotteriskatt skall betalas enligt denna lag till staten för svenskt denna lag till staten för svenskt för utländskt lotteri som avses i Skatt tas ut av den behållning som återstår sedan de sammanlagda vinster som betalats ut till vinnarna i lotteriet räknats av från de sammanlagda insatserna. För vadhållning i samband med häst- tävlingar, där deltagande i vadhållningen efter särskilt tillstånd av regeringen även kan ske via en utländsk trav- eller galopporganisation, skall inte insatser och vinster som hänför sig till det utländska spel- deltagandet beaktas vid bestämmandet av behållningen. Lotteriskatt betalas för ut- ländskt lotteri som avser vad- hållning i samband med häst- tävlingar, om 1.undantag medgivits för lotte- riet enligt 38 § andra stycket lotterilagen (1994:1000), 2.deltagandet sker via en svensk trav- eller galopporganisa- tion, och 3.det svenska speldeltagandet undantagits från lotteribeskatt- ning i det land där lotteriet anordnas. Vid bestämmandet av behåll- ningen för utländskt lotteri beaktas endast insatser och vinster som hänför sig till det svenska speldeltagandet. Med utbetalade vinster avses de vinster som betalats ut från skattskyldighetens inträde. Skatt skall inte betalas för 1.sådant lotteri som avses i lagen (1972:820) om skatt på spel, 2.sådant lotteri som avses i lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande, m.m., 3.vinstdragning på här i landet utfärdade premieobligationer, 4.lotteri som har anordnats av sådan sammanslutning som avses i 15 § lotterilagen (1994:1000), 5.sådant lotteri och sådant spel enligt kasinolagen (1999:355) som har anordnats av företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten, 6.lotteri där vinsterna inte utgörs av pengar. Beteckningen lotteri har samma betydelse i denna lag som i 3 § lotterilagen (1994:1000). Skattskyldig är den som anordnar ett sådant lotteri för anordnar ett sådant lotteri för vilket skatt skall betalas enligt 1 §. vilket skatt skall betalas enligt 1 §. I fråga om utländskt lotteri enligt 1 § tredje stycket är sådan Den som är skattskyldig skall vara registrerad hos beskattnings- myndigheten. Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) Härigenom föreskrivs att 8 kap. 3 § och 42 kap. 25 § skall ha följande lydelse. Vinster i svenska lotterier eller vid vinstdragning på svenska premieobligationer är skattefria. Detsamma gäller vinster i utländska lotterier som avses i 1 § tredje stycket lagen (1991:1482) om lotteriskatt. Vinst i ett utländskt lotteri eller vid vinstdragning på utländska premieobligationer skall tas upp om vinsten överstiger . Detta gäller dock inte vinst i utländska lotterier som avses i 1 § tredje stycket lagen (1991:1482) om lotteriskatt. Utgifter för att delta i svenska och utländska lotterier får inte dras av. Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över betänkandet Från tombola till Internet (SOU 2000:50) Remissyttranden har lämnats av: Datainspektionen, , Riksåklagaren, , Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, , , , , , Lotteriinspektionen, , i , i län, i , , , Folkrörelsernas Samarbetsorgan för Lotterifrågor, , , , , , bingoarrangörers centralorganisation, , , , , AB Trav och Galopp, AB samt , samt Följande remissinstanser har meddelat att de inte har några synpunkter på förslagen: , Kammarrätten i , , , , , Konkurrens verket, , , för radio och TV, i , Centerorganisationernas Rikslotteri Fyrklövern och Lottillverkarnas branschorganisation. Yttranden över betänkandet har även inkommit från . Härutöver har ett antal enskilda yttrat sig i frågan. Följande remissinstanser har avstått från att yttra sig: kommun, kommun, kommun, , Cancerfonden, , Folkrörelsernas , A-lotterierna, FRISAM, , , för Ungdomsorganisationer, , samt . Utredningens sammanfattning av betänkandet Föreningslivet på spel- och lotteriområdet (SOU 2000:9) i relevanta delar Nya regler för spel i bingohallar Utredningen behandlar förslag som syftar till förbättringar för föreningslivet både på den lokala nivån och på riksnivå. De förslag som behandlar spel i bingohallar berör det lokala föreningslivets bingoallianser. Det föreslås att Lotteriinspektionen av regeringen ges uppdraget att ge ut föreskrifter för hur den framtida verksamheten i bingohallar skall bedrivas. Härigenom får bingoallianserna samma regler oavsett var i landet bingon bedrivs. De nya föreskrifterna skall också ta hänsyn till behovet av nyetablering av bingohallar. Det gäller främst i storstadsregionerna. De nya föreskrifterna skall också innehålla en ny fördelningsnyckel som länsstyrelserna skall följa vid beslut om vinstdelning. Fler föreningar skall ha möjlighet att bli förmånstagare. Den fördelningsnyckel som är framtagen inom kan tjäna som modell. Även om värdeautomater numera får ställas ut i bingohallar föreslås att tre skicklighetsautomater av typ Pajazzo också får ställas ut i en bingohall. I föreningslokaler får endast en automat ställas ut. En bingoallians får rätten att ställa ut maximalt 25 sådana automater inom alliansens upptagningsområde. Insatsen får högst vara 1/7000 basbelopp (). Högsta vinsten får ej överstiga 1/300 basbelopp (). Automaten skall vara typgodkänd av Lotteriinspektionen. Länsstyrelserna är tillståndsmyndighet. Länsstyrelserna skall också få nya regler för hur kontrollanter till bingohallar skall utses i syfte att skilja mellan rollerna för tillståndsgivning och kontroll. Överskottet från värdeautomater och kasinoverksamhet tillförs föreningslivet Utredningen föreslår att nettoöverskottet från värdeautomater och kasinospel i AB Svenska Spels regi i sin helhet överförs till folkrörelserna. Detta är utredningens förslag till hur beslut att folkrörelserna skall få en andel av AB Svenska Spels totala vinst skall fullföljas. innebär detta ett nettobidrag på från AB . Främjande- och friluftsorganisationer bör också kunna inlemmas i denna vidare vinstdelning. Friare vinstval i folkrörelsernas lotterier I utredningen föreslås friare regler för vinster i folkrörelsernas lotterier. Folkrörelserna föreslås få ensamrätt att ha varuvinster i sina lotterier. AB bör sålunda inte ha denna möjlighet. föreslås vidare få rätt att i princip fritt fördela vinsterna mellan varuvinster och penningvinster. är möjligheten till penningvinster För att uppnå en likvärdig behandling vid tillståndsgivningen av Lotteriinspektionen ha möjlighet att tillämpa principen om beräknad vinstandel på ett statistiskt utfall även för folkrörelserna större lotterier. Vidgat utrymme för folkrörelserna på lotterimarknaden Folkrörelsernas möjligheter på den rena lottmarknaden måste stärkas. På skraplottmarknaden finns goda möjligheter till ökade inkomster för folkrörelserna. I utredningen föreslås därför att AB får disponera ett tak om högst två traditionella lotterier och att lottmarknaden i övrigt i princip skall vara folkrörelsernas marknad. AB Svenska Spels övriga lotterier skall vara avvecklade senast efter det att bolagets nuvarande koncession upphör (). Detta innebär ett kraftigt ökat utvecklingsutrymme för folkrörelsernas lotterier. En sådan renodling av gränsdragningen mellan AB och folkrörelserna skulle sannolikt också minska konkurrenstrycket och kostnaderna för marknadsföring. Lotteriinspektionen ges rätten att medge undantag från denna huvudregel i vissa speciella fall. Nya arbetsuppgifter för Lotteriinspektionen Med anledning av att Lotteriinspektionen får en rad nya uppdrag genom delegering av uppgifter från regeringen samt ändringar i gällande lagstiftning föreslår utredningen att myndigheten byter namn till Spel- och Lotteriinspektionen. Det kräver också att styrelsens kompetens och sammansättning ses över. Strategiskt är också att en aktiv kompetensutveckling genomförs vad avser de anställda hos inspektionen. Utredningen föreslår att ett branschråd knyts till Spel- och lotteri- inspektionen. Rådet skall i första hand bestå av representanter för AB , ATG och folkrörelserna. primära uppgift är att verka för att konkurrenstrycket på den svenska spel- och lotteri- marknaden sänks. Utredningens lagförslag i betänkandet Föreningslivet på spel- och lotteriområdet (SOU 2000:9) i relevanta delar Härigenom föreskrivs i fråga om lotterilagen (1994:1000) att 16 § skall ha följande lydelse Tillstånd att anordna ett egentligt lotteri får ges, om 1. en vinst som utgörs av pengar uppgår till högst ett basbelopp, 2. värdepappersvinster utgör högst av det samman- lagda vinstvärdet i lotteriet, 3. värdet av vinsterna i lotteriet motsvarar och högst av insatsernas värde,