prop · GQ03132 · 2003-06-11 00:00:00 — Regeringen anser att en sådan modell kan vara en lämplig lösning, när de insatser som samordningsförbundet beslutar om att finansiera utförs endast av någon samverkanspart inom den finansiella samordningen. Det finns emellertid behov av likvida flöden i de fall när ett samordnings- förbund har arbetsgivaransvar. Även i andra hänseenden har naturligtvis ett samordningsförbund behov av likvida medel. behöver tillföras medel för att kunna täcka kostnader för bl.a. personal, arvoden och administration. Regeringen anser att det skall ligga på de samverkande parterna att bestämma i vilken utsträckning det skall förekomma likvida flöden. Utifrån erfarenheterna från Socsam-försöken har det inte framkommit något behov av att införa några särskilda bestämmelser för det finansiella flödet. Det bör vara en fråga för samverkansparterna att avgöra den när- mare utformningen av den finansiella samordningen. Vad samverkans- parterna kommer överens om när det gäller det finansiella flödet skall dock anges i parternas förbundsordning. 7.5.5Samverkansparternas ansvar för samordningsförbundets skulder Regeringens förslag: Om ett samordningsförbund saknar tillgångar för att betala en skuld, skall en medlem skjuta till så stor del av bristen som svarar mot den föreskrivna resursandel som medlemmen skall bidra med till den finansiella samordningen. I förbundsordningen skall anges förbundsmedlemmarnas andelar i för- bundets tillgångar och skulder och fördelningen av förbundets kostnader mellan medlemmarna. Dessa andelar skall bestämmas i förhållande till de resursandelar som medlemmarna skall bidra med till den finansiella samordningen. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i anser det bör förtydligas om både och länsarbetsnämnden eller endast skall svara för statens andel. Riksförsäkrings- verket motsätter sig att det ska vara möjligt att reservera anslagsmedel för att täcka eventuella framtida underskott och verket föreslår att skulle en skuldsituation inträffa skall frågan underställs regeringen för eventuella beslut om tilläggsanslag. Skälen för regeringens förslag: Inom Socsam gäller att i första hand svarar beställarförbundet med sina tillgångar själv för sina skulder. Sak- nar emellertid förbundet tillgångar för att betala en skuld är enligt 20 § Socsam-lagen förbundsmedlemmarna skyldiga att fylla bristen. Sådant tillskott skall, om inte medlemmarna har kommit överens om annat, ske i förhållande till varje medlems andel i förbundets tillgångar och skulder enligt vad som har bestämts i förbundsordningen. Enligt 8 § första stycket 7 Socsam-lagen skall förbundsordningen ange förbundsmedlem- marnas andelar i beställarförbundets tillgångar och skulder samt fördel- ningen av förbundets kostnader mellan medlemmarna. Regeringen anser att för de medlemmar i samordningsförbundet som bidrar med resurser bör gälla samma ekonomiska ansvar som om de vore medlemmar i ett kommunalförbund. Om ett samordningsförbund saknar tillgångar för att betala en skuld, skall medlemmarna vara skyldiga att fylla bristen. På förslag av Lagrådet bör medlemmarnas ansvar för förbundets skul- der bestämmas i förhållande till de resursandelar som medlemmarna skall bidra med till den finansiella samordningen. Eftersom statens utgifter för finansiell samordning är begränsade till högst av de budgeterade utgifterna för sjukpenning kan det uppstå komplikationer om det uppkommer en brist i samordningsför- bundet, som har förbrukat hela den dis- ponibla andelen av sjukpenninganslaget. Skulle en skuldsituation inträffa skall och länsarbetsnämnden anmäla frågan till Riks- försäkringsverket respektive som i sin tur får underställa regeringen frågan för eventuella beslut om tilläggsanslag. Regeringens förslag: Samverkansparterna skall genom förbundsord- ningen bestämma hur tvister mellan samordningsförbundet och sam- verkansparterna skall lösas. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna: Några invändningar har inte framkommit. Skälen för regeringens förslag: Enligt 6 § första stycket Socsam- lagen handläggs tvister med anledning av Socsam-verksamheten mellan samverkansparterna eller mellan en eller flera av dem och den som be- driver Socsam-verksamheten (bl.a. beställarförbundet) enligt lagen (1929:145) om skiljemän. I förarbetena till Socsam-lagen (prop. 1993/94:205, s. 35) anfördes att Prop. 2002/03:132 regeringen ansåg att eventuella tvister mellan de samverkande parterna var av den karaktären att de borde prövas av skiljemän. Enligt 4 kap. 9 § dåvarande kommunalförbundslagen kunde tvister om kommunalförbunds likvidation och upplösning samt om förbundsmedlems rätt till utträde handläggas enligt lagen om skiljemän. I förarbetena till Socsam-lagen uttalades att även tvister mellan beställarförbundet och en eller flera av samverkansparterna borde prövas av skiljemän samt att detta borde gälla oavsett vem som handhade ledningen för Socsam-verksamheten. Enligt 3 kap. 28 § 16 KL skall förbundsordningen för ett kommunal- förbund ange ordningen för att lösa tvister mellan förbundet och dess medlemmar. Några bestämmelser om att tillämpa skiljemannaförfarande gäller således inte längre för kommunalförbund. I förarbetena till ovannämnda bestämmelse (prop. 1996/97:105, s. 90) anfördes i huvudsak följande som skäl. Samverkan inom ett kommunal- förbund byggde på att de medverkande parterna var överens i ett stort an- tal frågor samt att man reglerade förbundets verksamhet och förhållandet till medlemmarna i förbundsordningen. Alla situationer kunde emellertid inte förutses och det måste finnas någon ordning för att lösa tvister. Med- lemmarna borde själva få bestämma ordningen för detta och frågan skulle regleras i förbundsordningen. Det var endast tvister mellan förbun- det och någon eller några medlemmar som avsågs. Frågan om hur tvister mellan medlemmarna i frågor som rör förbundet och dess verksamhet skulle lösas kunde inte regleras i förbundsordningen. Regeringen anser att det bör vara samma lösning för ett samord- ningsförbund som för ett kommunalförbund. Har man frångått en obligatorisk ordning med skiljemannaförfarande för kommunalförbund, bör man kunna göra på motsvarande sätt för ett samordningsförbund. Frågan om hur tvister mellan samverkansparterna som rör samord- ningsförbundet och dess verksamhet skall lösas kan inte regleras i för- bundsordningen, eftersom denna endast reglerar vad som gäller för för- bundet och dess förhållande till samverkansparterna. Det står emellertid parterna fritt att i ett samverkansavtal träffa överenskommelse om hur sådana tvister mellan dem skall lösas. Detta motsvarar vad som gäller vid samverkan genom ett kommunalförbund. 7.5.7Utträde, likvidation och upplösning Regeringens förslag: En samverkanspart skall ha ovillkorlig rätt att utträda ur ett samordningsförbund. En uppsägningstid skall gälla, om inte föreskrivs i förbundsordningen. Förfarandet vid utträde ur ett samordningsförbund skall regleras i förbundsordningen. Samverkansparterna får själva bestämma om förutsättningarna för och förfarandet vid ett samordningsförbunds likvidation och upplösning. Dessa frågor skall regleras i förbundsordningen. Samma gäller frågan om hur förbundets tillgångar skall fördelas vid en upplösning. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget och an- ser att denna fråga skall regleras i förbundsordningen. Detsamma gäller frågan om hur förbundets tillgångar ska fördelas vid en upplösning. Skälen för regeringens förslag: I 2529 §§ Socsam-lagen finns be- stämmelser om likvidation. Dessa motsvarar till övervägande del vad som gällde enligt 4 kap. 48 §§ den numera upphävda kommunalför- bundslagen. Enligt 25 § skall ett beställarförbund träda i likvidation senast när tiden för dess bestånd har gått ut. Medlemmarna kan också komma överens om att förbundet skall träda i förtida likvidation. Till skillnad från vad som gäller för ett kommunalförbund finns ingen möjlighet för en medlem att utträda ur ett beställarförbund utan att detta träder i likvidation. Likvidationen verkställs av beställarförbundets styrelse, som är lik- vidator. När förbundet har trätt i likvidation, får kallelse på förbundets okända borgenärer sökas av förbundsmedlem eller likvidatorn. Vidare skall dess egendom, om det behövs för likvidationen, förvandlas till pengar genom försäljning. När styrelsen har fullgjort sitt uppdrag som likvidator, skall den lämna en slutredovisning för sin förvaltning genom en förvaltningsberättelse som avser likvidationen i dess helhet. Berättelsen skall innehålla en redovisning för skiftet av behållna tillgångar och det skall bifogas redovisningshandlingar för hela likvidationstiden. När likvidations- uppdraget har fullgjorts, skall kommunstyrelsen i en kommun som varit samverkanspart överta och vårda de handlingar som hör till förbundets arkiv. Förvaltningsberättelsen och redovisningshandlingarna skall delges var- je förbundsmedlem. När berättelsen och redovisningshandlingarna del- getts samtliga förbundsmedlemmar, är förbundet upplöst. En förbundsmedlem, som inte är nöjd med redovisningen eller det skifte som förrättats av förbundsstyrelsen, kan väcka talan om detta mot de övriga förbundsmedlemmarna från delgivning av slut- redovisningen. Framkommer någon tillgång för beställarförbundet efter upplösningen eller väcks talan mot förbundet eller uppkommer på annat sätt behov av ytterligare likvidationsåtgärd, skall likvidationen fortsättas. I sammanhanget bör nämnas vad som gäller vid likvidation av ett kommunalförbund. Enligt 3 kap. 26 § KL har en förbundsmedlem rätt att utträda ur ett kommunalförbund. Uppsägningstiden skall vid utträde vara , om inte anges i förbundsordningen. I 3 kap. 28 § 14 KL föreskrivs att det i förbundsordningen skall anges förfarandet vid en förbundsmedlems utträde ur förbundet. Vidare gäller att förbundsmedlemmarna får själva bestämma om förutsättningarna för och förfarande vid ett kommunalförbunds lik- vidation och upplösning. Det är obligatoriskt att i förbundsordningen reg- lera dessa frågor och frågan om hur förbundets tillgångar skall fördelas vid en upplösning. I förarbetena till bestämmelserna om kommunalförbund anfördes (prop. 1996/97:105, s. i detta hänseende i huvudsak följande. I kommunalförbundslagen fanns relativt komplicerade regler för en medlems utträde ur ett kommunalförbund bl.a. beroende av om kom- munalförbundet var bildat för bestämd eller för obestämd tid. Det fanns skäl att förenkla reglerna om utträde och uppsägning. kommunalförbund borde dessutom i lag få en absolut rätt att dra sig ur Prop. 2002/03:132 förbundet. Det borde också finnas en längsta tid som en medlem skulle vara bunden vid ett medlemskap i ett förbund efter det att medlemmen bestämt sig för att träda ur. Även i förbund som bildats för borde medlemmarna ha en absolut rätt till förtida utträde. Om förbundet var bildat för än kunde man inte utan särskild reglering i förbundsordningen kräva förtida utträde. Ansåg medlemmarna vara en för utträde kunde de i förbundsordningen stadga . Även frågorna om hur ett utträde skall hanteras skulle lösas i förbundsordningen. I kommunalförbundslagen fanns regler om förfarandet vid likvidation och upplösning av ett kommunalförbund. Reglerna hade visat sig fungera mindre bra i praktiken. Om varje medlem fick en ovillkorlig rätt att utträda ur ett förbund, behövdes därför särskilda lagregler om likvidation och utträde. Medlemmarna borde själva utifrån de särskilda förutsätt- ningarna för varje förbund, få bestämma om förfarandet vid likvidation och upplösning i förbundsordningen. Även frågan om fördelningen av förbundets tillgångar vid upplösning av förbundet skulle regleras i förbundsordningen. Regeringen anser att de förenklingar beträffande utträde, likvidation och upplösning som har gjorts beträffande kommunalförbund skall gälla även inom den finansiella samordningen. Normalt kommer ett utträde ur ett samordningsförbund emellertid att medföra att detta måste likvideras, eftersom finansiell samordning kan bedrivas endast om en försäk- ringskassa, en länsarbetsnämnd, ett landsting och minst en kommun del- tar. I det fallet att flera kommuner ingår i ett samordningsområde, be- höver emellertid ett utträde på den kommunala sidan inte medföra en likvidation, om minst en kommun fortsätter att delta i den finansiella samordningen. Dessa frågor skall parterna alltid reglera i en förbundsordning. Regeringens förslag: skall vid sin redovisning tillämpa lagen (1997:614) om redovisning. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna: Rådet för redovisning anför att mot bakgrund av att den ekonomiska redovisningen för de samverkande par- terna delvis styrs av olika regelverk är det angeläget att entydigt be- stämma på vilket sätt redovisningen för samordningsförbundet skall ske. Lagen om redovisning torde enligt rådet lämpa sig väl för ändamålet. Skälen för regeringens förslag: Enligt 23 § Socsam-lagen skall för- bundsstyrelsen för ett beställarförbund föra räkenskaper över beställarförbundets medel, varvid lagen (1997:614) om redovisning skall gälla i tillämpliga delar. Samma skall gälla för ett samordningsförbund inom den finansiella samordningen. således att iaktta samma balanskrav som gäller för kommunalförbund. Revision av finansiell samordning Regeringens förslag: Ett samordningsförbunds räkenskaper och års- redovisning samt styrelsens förvaltning skall granskas av en revisor för varje medlem i förbundet. skall för länsarbetsnämndens och den allmänna räkning utse en gemensam revisor som skall granska samordningsförbundet. Bestämmelserna i 9 kap. 417 §§ kommunallagen (1991:900) skall tillämpas vid revision av ett samordningsförbund. Bestämmelserna i 9 kap. 18 § kommunallagen tillämpas endast vid den revision som utförs av revisorer utsedda av kommun- och . Revisionsberättelse skall lämnas till förbundsstyrelsen, kommun- och , styrelse och länsarbets- nämnden samt till och . Förbundsmedlemmarna skall var för sig pröva frågan om ansvarsfrihet för förbundsstyrelsen och om skadeståndstalan skall väckas. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens med den skillnaden att 9 kap. 18 § KL inte skall gälla för den re- visor som utses av . Remissinstanserna: anser att myndigheten skall svara för revisionen på i princip samma sätt som enligt lag kommer att gälla för de allmänna försäkringskassorna fr.o.m. . Verket anser emellertid att det medför nackdelar om 9 kap 418§§ KL skall tillämpas för revisionen, eftersom om revision inte alltid är förenlig med revisionen inom staten. Exempelvis är det enligt 18 § möjligt för (kommun) fullmäktige att meddela närmare föreskrifter för revisionen något som är oförenligt med oberoende som gäller för de statliga revisorerna. Verket rekommenderar att bestämmel- serna om revision i 9 kap. 418 §§ KL inte skall tillämpas för Riks- revisionen eller de revisorer förordnar. föreslår att verksamheten skall bedömas utifrån de mål och syften som fastställts tillsammans med de samverkande parterna. Skälen för regeringens förslag Finansiell samordning får inte innebära att möjligheterna till revision av och statlig verksamhet försämras. Såväl den kommunala som den statliga revisionen har till uppgift att granska om räkenskaperna är rättvisande (redovisningsrevision inom kommunen och årlig revision inom staten) samt om verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt sätt (förvaltningsrevision inom kommunen och effektivitetsrevision inom staten). Revisionen har även i uppgift att granska om den interna kon- trollen av räkenskaper och verksamhet är tillräcklig. En viktig skillnad mellan den kommunala och den statliga revisionen är emellertid att den kommunala revisionen ligger till grund för ansvarsprövning, medan detta inte gäller för den statliga revisionen. Däremot skall, som framgår av 13 § verksförordningen, en statlig myndighets styrelse besluta om åt- gärder med anledning av revisionsrapporter. Mot bakgrund av de gränsdragningsfrågor som infinner sig vid finan- siell samordning finns det emellertid en risk för att möjligheterna till re- vision av och statlig verksamhet försämras. Det bör dock påpekas att denna risk även föreligger när insatser bedrivs i samverkan i enlighet med riktlinjerna i prop. 1996/97:63 (Frisam). I Frisam saknas dessutom en samlad resultatredovisning och granskning av de insatser som bedrivs i samverkan. För att i möjligaste mån undvika att möjlig- heterna till revision försämras är det viktigt att samordningsorganets revisorer inledningsvis kommer överens om revisionens inriktning och omfattning. De revisorer som skall granska samordningsförbundet bör utses på likartat sätt som gäller när Socsam bedrivs genom ett beställar- förbund, dvs. det skall finnas revisor och ersättare för varje samver- kanspart (jfr 24 § Socsam-lagen). bör utse den revisor som för den allmänna och länsarbetsnämndens räk- ning skall granska samordningsförbundet. Vid revisionen av ett samordningsförbund skall granskas att räkenskaperna är rättvisande och att verksamheten bedrivs på ett ända- målsenligt sätt. Förvaltningsrevisionen skall utgå från syfte och mål med finansiell samordning, dvs. verksamheten bör bedömas utifrån om den bedrivs ändamålsenligt i förhållande till mål och syfte med finansiell samordning (se 1 § förslaget till lag om finansiell samordning). För revision av ett samordningsförbund uppkommer frågan om revision skall ske med tillämpning av bestämmelserna i 9 kap. KL eller dem i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Det framstår som mindre lämpligt att utforma helt nya bestämmelser om revision av samordningsförbund, eftersom det skulle komplicera regleringen av revisionen. Till en början kan konstateras att bestämmelserna om revision i 4 kap. 418 §§ KL enligt 24 § tredje stycket Socsam-lagen gäller i tillämpliga delar vid revision av ett beställarförbund inom Socsam. har (2001/02:SfU1, s. 56) i sin begäran om ett förslag om en permanent och rikstäckande finansiell samordning uttalat att möjligheten till samordning skall utformas med utgångspunkt från bestämmelserna i . Dessutom föreslås att de bestämmelser som gäller för ett kommunal- förbund i tillämpliga delar skall gälla även för ett samordningsförbund. Vidare skall samordningsförbundets styrelse, på motsvarande sätt som gäller för ett beställarförbund och ett kommunalförbund, fortlöpande föra räkenskaper över samordningsförbundets medel med tillämpning av lagen (1997:614) om redovisning. Sammantaget talar detta för att om revision bör gälla för revisionen av ett samord- ningsförbund. Ett alternativ skulle kunna vara att den revisor som gör en granskning för och länsarbetsnämndens räkning gör den gransk- ningen utifrån bestämmelserna i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Det kan emellertid ifrågasättas om det är lämpligt att tillämpa två olika regelsystem vid granskning av en och samma organi- sation. Regeringen anser mot denna bakgrund att bestämmelserna i 9 kap. KL Prop. 2002/03:132 i tillämpliga delar bör gälla även för den revisor som gör en granskning för och länsarbetsnämndens räkning Enligt 9 kap. 18 § KL får fullmäktige meddela föreskrifter om revi- sionen. Detta bör enligt regeringens uppfattning emellertid inte gälla för den revisor som utses av . I sammanhanget kan nämnas att det pågår en kart- läggning av vilka organ som kan komma i fråga för en årlig revision en- ligt lagen om revision av statlig verksamhet m.m. I samband med det arbetet kan det finnas anledning att återkomma i frågan om hur revision av ett samordningsförbund skall ske. Gränsdragning gentemot huvudmännens revision skall bl.a. stödja samverkan mellan olika huvud- män (dvs. svara för samverkansbefrämjande åtgärder) och finansiera insatser. Detta förbund har således uppgifter av övergripande natur, medan de samverkande huvudmännen behåller sitt ansvar gentemot de enskilda personerna i målgruppen. När det gäller utformningen av de enskilda insatserna är det också huvudmännen som har sakkunskap om vad som utgör ett adekvat utförande av respektive insats. Detta talar för att huvudmännen har ett kvalitetsansvar för den verksamhet de utför men som samordningsförbundet finansierar. Dessutom saknar ett samord- ningsförbund befogenhet att beordra någon av huvudmännen att genomföra en viss verksamhet. Förbundets beslut att använda de sam- ordnade resurserna för en viss verksamhet eller insats som utförs av en huvudman måste föregås av en diskussion med huvudmannen. Det måste finnas en gemensam uppfattning mellan samordningsförbundet och huvudmannen om utformningen av en viss verksamhet eller insats, om denna skall kunna ingå i den finansiella samordningen. Huvudmannen har alltjämt ansvaret för utformningen av de insatser som beviljas en- skilda personer ur målgruppen för den finansiella samordningen. Revisionen av huvudmännens verksamhet bör därför omfatta de in- satser dessa utför inom ramen för den finansiella samordningen. Detta innebär att den verksamhet som huvudmännen utför på beställning av samordningsförbundet skall granskas av de revisorer som granskar respektive huvudmans verksamhet. Denna granskning skall göras i för- hållande till det regelsystem som gäller för huvudmännen. En huvudman bör inte kunna undgå att ställas till svars för eventuella brister i sin verk- samhet genom att hänvisa till att samordningsförbundet inte har beställt relevanta eller tillräckliga insatser. Denne behåller nämligen ändå ett sistahandsansvar för den enskilde, eftersom det är huvudmannen som svarar för myndighetsutövningen gentemot den enskilde. Mot denna bakgrund bör revisionen av den finansiella samordningen omfatta en granskning bl.a. av om samordningsförbundet har finansierat insatser som ligger inom ramen för den finansiella samordningen samt om förbundet har gjort erforderlig uppföljning av sin medelsanvändning. Dessutom bör revisionen granska om samordningsförbundets styrning är ändamålsenlig och om de avtal som ingås med utförarna är av god kvalitet. Revisionsberättelse och beviljande av ansvarsfrihet Prop. Revisorerna skall lämna revisionsberättelse till förbundsstyrelsen, till kommun- och , till styrelse och till länsarbetsnämnden samt till RFV och AMS. Förbundsmedlemmarna skall var för sig pröva frågan om ansvarsfrihet för förbundsstyrelsen och om skadeståndstalan skall väckas. 7.7 Uppföljning och utvärdering av finansiell samordning Regeringens förslag: Uppföljning och utvärdering skall göras löpande på både lokal och nationell nivå. Samverkansparterna bör ha ansvaret för lokal uppföljning och utvärdering. Regeringens bedömning: Den myndighet regeringen bestämmer bör få i uppdrag att svara för den nationella uppföljningen och utvärderingen av finansiell samordning. För en ändamålsenlig redovisning av insatser som bedrivs i samverkan är det angeläget att utveckla sektorsövergripande metoder för uppföljning och utvärdering på både lokal och nationell nivå. En kontrollstation bör införas av finansiell sam- ordning. Om det vid denna kontroll framkommer att kostnadsramarna inte håller eller att önskade effekter på individnivå inte uppnås bör utformningen av den finansiella samordningen ses över. Vid såväl utvärdering som uppföljning skall anläggas ett jämställdhets- perspektiv. Departementspromemorians förslag och bedömning överens- stämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det har inte framförts några invändningar mot att det skall göras uppföljning och utvärdering av den finansiella sam- ordningen. Några remissinstanser har påtalat behovet av utvärdering även på regional nivå och att Statskontoret bör får i uppdrag att utarbeta en plan för hur utvärdering skall gå till. Skälen för regeringens förslag och bedömning Uppföljning och utvärdering måste ges mycket hög prioritet. Finansiell samordning bör följas upp och utvärderas på såväl lokal som nationell nivå.