prop · GQ03139 · 2003-07-03 00:00:00 — Det finns troligtvis synergieffekter att exploatera mellan bankerna inom olika verksamhetsområden, framför allt vad gäller effektiviseringen av kontorsnäten. Den starkt ökande användningen av Internet i flertalet banker är en viktig del i denna process. Den beskrivna utvecklingen av data- och telekommunikationstek- niken bidrar å ena sidan till ökad koncentration. Mycket tyder på att ut- vecklingen medför stordriftsfördelar i produktionen av bankernas detalj- handelstjänster. Det innebär att stora institut kommer att ha skalfördelar i konkurrensen med institut med mindre volymer. Å andra sidan kan ett effektivt utnyttjande av data- och telekommunikationstekniken även skapa förutsättningar för småskaliga nischbanker. Utvecklingen pekar på en minskning av den traditionella intermediära verksamheten för bankerna. Som redan antytts i detta avsnitt kommer emellertid bankerna att vara tongivande aktörer i det finansiella systemet även i fortsättningen. De kommer att spela en viktig roll som utvärderare av kreditrisker i små och medelstora företag. Dessutom kommer de för- modligen att dominera finansieringen av näringslivets kortfristiga behov av rörelsekapital. Bankernas ökande engagemang inom värdepappersom- rådet innebär att de i ökad utsträckning deltar i skapandet av nya finansi- ella produkter samt i utvecklingen av nya marknader för olika typer av värdepapper och derivat. En allt större andel av bankernas intäkter kommer sannolikt att komma från avgiftsbaserade tjänster. Korssubventionen mellan olika verksamheter, såsom mellan långsiktigt sparande och transaktionsinlåning, torde således minska i betydelse . En aktivitet som tilldragit sig ett ökande intresse för kreditinstitut, framför allt i , och som kan komma att bli en vanligare företeelse även i , är s.k värdepapperisering. Värdepapperisering innebär i en vid definition att tillgångar omvandlas till obligationer eller andra värdepapper. En form av värdepapperisering är att företag kan finansiera sig genom emission av värdepapper på kapitalmarknaden (t.ex. hypo- teksinstituten). En något snävare form av värdepapperisering är att ett företag, t.ex. en bank, säljer ut (illikvida) tillgångar till ett särskilt bildat s.k. specialföretag som har som enda syfte att äga dessa tillgångar och som finansierar förvärvet genom att emittera värdepapper. Värdepapperi- sering innebär att likvida värdepapper som kan handlas på en marknad skapas genom "paketering" av andra illikvida finansiella fordringar. Vanligast är att värdepapperisera fastighetslån, dvs. lån med panträtt i fastigheter, men i utlandet används även andra typer av fordringar, ex- empelvis kreditkortsfordringar. Grunden för att dessa paket skall kunna säljas på en marknad är att de ingående lånens kreditrisker tar ut varandra (riskpoolas) samt att villkoren standardiseras. Genom värdepapperisering kan den ursprungliga fordringsägaren frigöra kapital. Soliditeten och kapitaltäckningen kan höjas. kan tillgångar som har en avvikande riskexponering, eller inte anses Prop. 2002/03:139 passa in i portföljen av andra orsaker, avskiljas. kan således underlätta riskhanteringen. Värdepapperisering möjliggör för bankerna att renodla rollen som kreditutvärderare och finansiär. På så sätt innebär detta en utveckling bort från ett system där bankerna ansvarar för alla led i en finansiering mot ett system där institutens verksamheter är mer specialiserade. förbättrades genom lagstift- ning förutsättningarna för värdepapperisering i (prop. 2001/01:19). Till bilden av olika utvecklingstendenser kan läggas att flertalet finan- siella verksamheter fortfarande finns samlade inom bankkoncerner i hel- eller samägda bolag. Det är i mycket inom ramen för dessa koncerner som bankinstitutens roll och uppgifter förändras. 4.4Risker och riskhantering i bank- och finansieringsrörelse har priserna på de finansiella marknaderna fluktuerat allt kraftigare, marknaderna har blivit mer volatila. Svårighe- terna att göra bedömningar av räntor, växelkurser och aktiekurser har ökat i takt med den ökade osäkerheten och volatiliteten. I spåret av av- regleringen av de finansiella marknaderna har det skapats en mängd olika typer av finansiella instrument. Många aktörer har gjort stora förluster eftersom de inte förstått riskerna i de instrument de handlat med. De har inte bara haft bristande insikt i instrumentens risker, utan även rörande vikten av fungerande administrativa rutiner och informationssystem för hanteringen av finansiella risker, dvs. marknads-, kredit- och likviditetsrisker. Förluster till följd av exponering av marknadsrisker och operativa ris- ker överskuggas av de dramatiska kreditförlusterna i västvärldens bank- system . Fatala missbedömningar av riskerna med allt för hög koncentration i kreditportföljerna till vissa branscher ledde till svåra systemkriser i bl.a. de nordiska länderna. Det allt bredare utbudet av likvida finansiella instrument samt den snabba utvecklingen av metoder för riskhantering ökar bankernas möj- ligheter att hantera riskerna i sin rörelse. Utvecklingen inom IT-tekniken och den finansiella teorin har också förstärkt dessa förutsättningar. Det är viktigt att dessa möjligheter tas till vara. Av de instrument som har utvecklats intar derivaten en särställning vad gäller användningen vid riskhantering. Inom gruppen derivatprodukter ryms alla typer av instrument vars värde eller avkast- ning härleds från en underliggande tillgångs pris, avkastning eller index. Exempel på sådana produkter är olika slag av optioner, forwardkontrakt, swappar och futures. Dessa instrument möjliggör för bankerna att hantera framför allt fluktuationerna i räntor och valutakurser. Rätt hanterade reducerar derivat systemrisken genom att de utgör en mekanism för att omfördela risk mellan olika aktörer från de som vill bli av med en riskexponering till de som bäst kan hantera exponeringen. Aktörerna kan försäkra sig mot händelser som i annat fall skulle kunna innebära risk för systeminstabilitet, såsom t.ex. en kollaps på aktiemark- naden eller en kraftigt stigande ränta. Eftersom bankers verksamhet i stor utsträckning handlar om att omfördela och hantera risker utgör derivat ett viktigt inslag i bankernas produktionsprocess. Fel använda kan derivat dock utgöra en potentiell källa till stora förluster på . De väsentligaste risktyperna banker utsätts för i sin normala rörelse är finansiella risker, dvs. marknads-, likviditets- och kreditrisker. Härutöver finns operativ risk. Olika slag av risker Marknadsrisk är risken för att en tillgångs marknadsvärde ändras (nega- tivt). För banker vanliga orsaker till sådana värdeförändringar är föränd- ringar i aktiekurser, växelkurser och räntor. Med aktiekursrisk avses risken för kursförändringar i innehavda aktier. Om banken har tillgångar (eller skulder) utomlands är man exponerad för växelkursrisk som beror av den aktuella växelkursens utveckling. Värde- förändringen i dessa tillgångar beror således både på förändringen i till- gångarnas pris samt växelkursens utveckling. Ränterisk är exponeringen i bankens finansiella tillgångar för föränd- ringar i ränteläget. Förändringar i räntorna påverkar marknadsvärdet på bankens räntebärande tillgångar, skulder och utombalansinstrument (eng. "off-balance sheet instruments", dvs. alla instrument och avtal utanför balansräkningen som kan få resultatpåverkan, t.ex. inom linjen poster såsom derivatinstrument och garantier). I förlängningen får detta även en inverkan på bankens intjäningsförmåga, dvs. nettot av avkastningen på de räntekänsliga tillgångarna och räntekostnaden för de räntekänsliga skulderna (räntenettot). Likviditetsrisk har att göra med risken för att banken inte har tillgång till tillräcklig mängd likvida medel för att t.ex. kunna möta kunders be- hov (t.ex. återbetala insättarnas medel vid anmodan), återbetala skulder som löper ut, hjälpa dotterbolag med kapitalbehov eller genomföra någon annan nödvändig transaktion eller investering som kräver likviditet. Även om det finns flera sätt att anskaffa likviditet hänger denna risk framför allt ihop med möjligheten för banken att refinansiera sig på in- terbankmarknaden. Eftersom denna möjlighet i sin tur hänger ihop med bankens soliditet, är en banks likviditetsrisk i princip beroende av ban- kens soliditet. En solid bank behöver aldrig frukta en likviditetskris. Kreditrisk kan definieras som risken att en part i en finansiell transak- tion inte uppfyller villkoren i kontraktet och förorsakar fordringsägaren kapital- eller ränteförlust, eller ökade kostnader. Således är bankernas innehav av kreditfordringar, certifikat och obligationer (emitterade av andra än staten) förenade med kreditrisk, dvs. risk för att låntagaren inte uppfyller sina åtaganden mot bankerna vad gäller betalning av räntor och amorteringar . I klassen kreditrisker inryms också risken för att en motpart inte kan fullfölja en värdepappers- eller betalningstransak- tion vid likvidtidpunkten så att banken åsamkas förluster. Denna risk benämns motpartsrisk. Operativ risk, som ibland också kallas administrativ risk, kan för ban- ker i princip innefatta risk för alla typer av förluster som inte är direkt hänförliga till de finansiella riskerna. Ett försök till en något mer avgrän- sad definition kan ta sin utgångspunkt i en uppdelning mellan handlägg- ningsrisk, intern kontrollrisk och teknisk risk. Handläggningsrisken är risken för felaktigheter vid affärsavslut, af- färsregistreringar, avstämning, redovisning eller av motsvarande orsaker uteblivna intäkter eller förluster. Den interna kontrollrisken avser risken för att medarbetare bryter mot interna (eller externa) regler och riktlinjer och orsakar förluster, t.ex. ge- nom att överskrida handelslimiter eller på annat sätt ta positioner som inte är förenliga med bankens önskade riskprofil. Den tekniska risken är risken för att de system som används för affärs- hantering och värdering fallerar eller ger felaktiga utdata och därmed orsakar felaktiga beslut med merkostnader eller förluster som följd. Till den tekniska risken hör faran för telekommunikationsfel och datasystem- haverier. Finansiell riskhantering utgör en självklar del i bankers verksamhet. Riskhantering är i viss mening vad som ger banker ett existensberätti- gande. En affärsverksamhet av växande betydelse är att för kunders räk- ning erbjuda riskhanteringstjänster och specialkonstruerade finansiella instrument. Denna verksamhet ger i sig upphov till behov av egna risk- hanteringsåtgärder för banken. Bankernas övriga verksamhetsgrenar, placeringar, utlåning och upplåning medför också exponering för olika typer av risker som skall hanteras på något sätt. Tillvägagångssättet i riskhanteringen beror på vilken typ av risk det är fråga om. Vissa risker kan elimineras helt. Diversifiering av kreditport- följen är ett exempel på eliminering av diversifierbara risker. Risker som inte kan diversifieras bort, s.k. systematiska risker, kan undvikas genom transferering till andra aktörer. Detta kan ske genom riskgardering (hed- ging) med derivat. Ränterisk och valutarisk faller exempelvis in i grup- pen av risker som kan marknadsprissättas. En förutsättning för denna strategi är att dessa risker kan förstås och genomlysas av de aktörer till vilka riskerna transfereras. Annars kan transaktionen svårligen komma till stånd. Risker i komplexa eller svårgenomlysbara tillgångar, vars värde är svårt att kommunicera till tredje part, kan inte handlas på någon marknad. Detta är risker som bankerna ofta har komparativa fördelar av att hantera. Exempel på sådana risker är kreditrisken i de enskilda kredi- terna (till låntagare vars rörelse inte värderas på en marknad). En grundförutsättning för en framgångsrik riskhantering är att riskerna i rörelsen identifieras och mäts på ett ändamålsenligt sätt. Identifieringen av riskexponeringen är beroende av tillförlitliga informationssystem som kan fånga upp och tolka den information som anses behövas. Det är inte minst viktigt för att risken skall kunna mätas och värderas korrekt i syfte att bedöma om exponeringen stämmer med bankens risktole- rans/riskpolicy. En banks lönsamhet är i allra högsta grad beroende av dess förmåga att hantera risker av olika slag. Huvuddelen av de risker en bank är expone- rad för, framför allt marknads- och kreditrisker, tar banken på sig som en integrerad del av det löpande affärsutbytet med kunderna. Därmed blir det allt viktigare för bankerna att ta till vara de förbättrade möjligheterna att kontrollera sitt risktagande. Uppgiften är emellertid komplicerad. De potentiellt svåra konsekvenserna av att bankerna har en bristande insikt i hur de nya, ibland mycket komplexa, instrumenten prissätts och hanteras ställer stora krav på bankernas och tillsynens kompetensnivå. Även re- gelverket måste utformas i samklang med den snabba utvecklingen. De- taljregleringar av bankernas risktagande riskerar i allt större utsträckning att träffa fel och därmed leda till olämpliga hinder i bankens möjligheter att hantera sin riskexponering samt rörelse i övrigt. Detta resonemang gäller förmodligen även internt i vissa banker där interna detaljregler traditionellt varit gällande. Det finns en betydande skillnad mellan utvecklingsnivåerna i de svenska bankerna med avseende på riskhantering. De stora internationellt verksamma svenska bankerna har incitament att utveckla sofistikerade riskhanteringssystem för att konkurrera med utländska institut som kan ha kommit långt i utvecklingen av sådana system. De mindre huvudsak- ligen nationellt verksamma bankerna har inte sådana incitament i samma utsträckning och har kanske prioriterat ned utvecklingen av riskhanter- ingssystem. Det är viktigt att även de sämst utvecklade bankerna ges goda förut- sättningar att satsa på utveckling av effektiva riskhanteringssystem. Re- gleringen bör ge bankerna incitament att satsa på sådana system. Det viktiga för lagstiftaren och tillsynen är att inte lägga hinder i vägen för denna utveckling utan snarare se till att utvecklingen påskyndas. Ut- gångspunkten skall således inte vara att minimera bankernas risktagande, utan att se till att bankerna har insikt om hur risker skall identifieras, mätas, prissättas samt hanteras på ett effektivt sätt. 5 Reglering och tillsyn av banker och Prop. 2002/03:139 kreditmarknadsföretag motiv och 5.1Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet Det finansiella systemet har centrala uppgifter i samhällsekonomin och utgör en del av samhällets infrastruktur. Ett väl fungerande finansiellt system är lika viktigt för ekonomins utveckling som t.ex. ett fungerande distributionsnät för varor eller vägnät. Det är därför stora samhällseko- nomiska vinster förknippade med att skydda det finansiella systemet från störningar som skulle kunna innebära att hela, eller delar av, systemet kollapsar eller fungerar bristfälligt. Oron för systemstörningar har traditionellt varit störst för betalnings- väsendet. I och med att betalningar ingår som ett led i nästan varje eko- nomisk transaktion skulle ekonomin störas allvarligt om betalningar inte kunde göras genom överföringar mellan inlåningskonton i skilda banker med hjälp av gireringar, betalkort etc. Oron för systemstörningar bottnar för det första i att betalningsför- medling har tillhandahållits av ett litet antal institut. Även om det inte har varit förbehållet bankerna i lag att driva betalningsförmedling, har ban- kernas lagstadgade monopol på inlåning inneburit att de i praktiken även fått en dominerande ställning i betalningsväsendet. Bankernas kontosy- stem har kommit att utgöra basen i betalningsväsendet. Allt eftersom koncentrationen har ökat i banksektorn, har betalningsväsendets funk- tionsförmåga blivit beroende av allt färre institut. Om flera av bankerna skulle fallera , skulle således betalningsväsendets funktionsför- måga kunna skadas allvarligt, dvs. en systemkris skulle kunna uppstå. Risken för att banker skall få problem är för det andra inte obetydlig. Som redogörs för i det följande beror detta på att betalnings- förmedling och övriga tjänster som banker tillhandahåller skapar vad som kan kallas spridningsrisk, dvs. risk för att finansiella problem i en bank sprids till andra banker (s.k. dominoeffekter). Spridningsrisken in- nebär således att det inte krävs en omfattande störning som drabbar alla banker för att det skall uppstå en systemkris, utan det kan räcka med att en enskild bank utsätts för en störning. Kopplingen mellan betalningsförmedling och inlåning innebär för det tredje att en systemkris skulle kunna medföra att stora mängder inlå- ningsmedel blir otillgängliga. Detta skulle medföra att hushåll och före- tag skulle få svårt att klara av sina betalningar, vilket i sin tur skulle drabba deras fordringsägare. En allvarlig ekonomisk kris skulle således kunna uppstå genom att hushåll inte kan upprätthålla konsumtionen och företag inte kan fortsätta rörelsen. Även kapitalförsörjningen kan utsättas för störningar. De finansiella företagen och då inte minst bankerna spelar en avgörande roll för framför allt hushållens och de mindre företagens kapitalförsörjning. Om ett stort antal kreditgivande institut (eller ett litet antal stora) slås ut, riskerar många låntagare att få sin kreditförsörjning avbruten, som tillgången till krediter för nya låntagare försämras. svårt för övriga institut att täcka kreditefterfrågan från drabbade lånta- gare. Dessutom bygger kreditgivning ofta på att kreditgivaren skaffar sig privat information om låntagaren. Låntagarna kan därför ha svårt att snabbt och utan kraftigt höjda kreditkostnader hitta nya långivare. Det finns således risk för att samhällsekonomiskt lönsamma verksamheter får otillräcklig finansiering. Dessutom finns det risk för att företag som inte kan förlänga sina rörelsekrediter måste ställa in sina betalningar. Detta drabbar i sin tur deras fordringsägare och det kan uppstå kumulativa lik- viditetskriser med åtföljande konkurser, både i och utanför den finansi- ella sektorn. Störningar i kreditgivningen skulle på så sätt också kunna smitta av sig på betalningsväsendet. Risken för kris i kapitalförsörjningen är dock mindre än för betalnings- förmedlingen, eftersom kapitalförsörjningen inte på samma sätt vilar på ett fåtal institut. Det är fler olika typer av institut som bidrar till kapital- försörjningen och spridningsrisken är inte lika stor för institut som inte är betalningsförmedlare. En del av kapitalförsörjningen sker vidare via vär- depappersmarknaden. Risken för att hela kapitalförsörjningen skall slås ut är därför liten. kan skyddsvärdet i en enskild kreditverksamhet vara högt. Det gäller framför allt den typ av kreditgivning som främst banker bedri- ver. Som redan nämnts bygger kreditgivning på att kreditgivaren skaffar sig information om låntagaren. Eftersom banker har långsiktiga relationer med sina lånekunder, sker inhämtning av information ; banken lär känna kunden och dennes verksamhet . Detta inne- bär att den information banken har om sina kunder ofta är unik. Således kan det finnas behov av att skydda vissa delar av kapitalförsörjningen. 5.1.1Stabilitetsproblem i institut som ger kredit och tar emot inlåning Institut med de två funktionerna att ge kredit och ta emot inlåning är kännetecknande för dagens banker. Även om det i princip är möjligt en- ligt nuvarande bankdefinition att driva bankrörelse utan att ägna sig åt kreditgivning ger bankerna generellt kredit. Stabilitetsproblemen bottnar i att bankens tillgångar och skulder har skilda egenskaper avseende både risk och likviditet. Lån till företag och hushåll är förknippade med kreditrisk och är svårvärderade, i synnerhet för personer utanför banken. Många lån är illikvida i den bemärkelsen att det inte finns någon väl fungerande andrahandsmarknad. Inlåningen där- emot är mycket likvid och normalt förknippad med liten risk för ford- ringsägaren. Under normala omständigheter är denna kombination oproblematisk. Eftersom kontobehållningarna följer ett stabilt mönster, kan banken genom att ha en buffert med likvida tillgångar behålla de illikvida tillgångarna till förfall. Om insättarna av någon anledning börjar misstro bankens betalningsförmåga, är dock denna skillnad i egenskaper mellan bankens tillgångar och skulder ett hot mot bankens överlevnad. Om insättarna känner misstro mot banken, kommer de att utnyttja sin rätt enligt inlåningskontraktet att säga upp sina fordringar på banken, dvs. tömma sina inlåningskonton. Vid misstro är risken också stor att andra finansiärer än insättarna drar tillbaka sin finansiering. likviditetsreserverna kommer då snabbt att ta slut. En bank som drabbas av misstro kan således hamna i en likviditetskris och för att kunna lösa skulden till insättarna tvingas den att försöka avyttra tillgångar. Banken har emellertid svårt att sälja lånefordringar som saknar reguljär andra- handsmarknad. Om banken alls lyckas, kan den tvingas acceptera priser som ligger avsevärt under det bokförda värdet. Dessa realisationsförlus- ter gör att banken kan bringas på fall, även om den i utgångsläget var solvent. Kombinationen av likvida skulder och illikvida tillgångar gör således att banken är känslig för störningar. På grund av att det räcker med miss- tro mot bankens betalningsförmåga för att en kris skall uppstå finns det risk för spridningseffekter. Om en bank fallerar eller befaras fallera, t.ex. till följd av för stora kreditförluster, finns det risk för att insättare i andra banker, som har svårt att bedöma om dessa har lika dåliga krediter i sina portföljer, tar det säkra för det osäkra och tar ut sina pengar från banken. Risken för att insättare skall rusa till bankerna och ta ut sina pengar på grund av misstro mot bankernas betalningsförmåga, s.k. bankpanik, utgör det klassiska exemplet på systemrisk. Risken för att insättarna på grund av misstro mot bankens ekonomiska ställning snabbt skall ta ut sina insättningar torde minskas av att insätt- ningarna är garanterade genom den statliga insättningsgarantin. Det svenska insättningsgarantisystemet är dock främst att betrakta som ett konsumentskydd och inte som systemskydd (prop. 1995/96:60 s. 30). För det första är endast belopp per insättare och bank garanterade. För det andra kan det dröja innan ersättningen betalas ut från . Insättare som vill vara säkra på att få ut alla sina pengar med en gång har således anledning att ta ut pengarna om de misstror bankens betalningsförmåga. 5.1.2Stabilitetsproblem i andra institut Ett kreditgivande institut kan vara utsatt för stabilitetsproblem även om det inte finansierar kreditgivningen med inlåning. Misstro mot ett kredit- givande institut kan uppstå även hos andra fordringsägare än insättare, om kreditportföljen är svårvärderad. Det gäller även för banker. Visserli- gen borde dessa fordringsägare, som utgörs av investerare på värdepap- persmarknaden och finansiella företag, å ena sidan ha större förmåga än insättarna att bedöma värdet och risken i kreditportföljen. Å andra sidan har de anledning att vara mera försiktiga då de till skillnad från insättarna inte är försäkrade. Detta innebär att institutet kan få svårt att få utestå- ende lån förnyade. Ett kreditgivande institut kan således hamna i en akut refinansierings- kris som liknar en likviditetskris till följd av en uttagsanstormning av insättare. Ju kortsiktigare upplåningen är, desto känsligare är . Erfarenheten har visat att förloppet kan vara betydligt snabbare när det gäller en refinansieringskris än när det gäller en uttagsanstorm- ning från insättare. Krisen i de svenska finansbolagen är ett exempel på hur en re- finansieringskris kan uppstå i och spridas bland kreditgivande institut som inte är banker. huvudsakligen med s.k. marknadsbevis, vilka är en form av enkla skul- debrev, och med lån från banker. Marknadsbevisen emitterades genom bankerna till allmänheten.