prop · GQ0399 · 2003-05-26 00:00:00 — En effekt av bildandet av en myndighet blir att anpassningen till de demografiska förändringarna och förändringarna inom näringslivsstrukturen i hög grad underlättas. Av vad som sagts nu framgår att det finns stora effektivitetsvinster att göra genom att den nya myndighetens olika ärenden hanteras på det ställe inom myndigheten där de nödvändiga resurserna finns i fråga om personal och kompetens. Det kommer därför att ställas väsentligt större krav på ledning än det tidigare gjordes på vid ledningen av de olika skattemyndigheterna. Detsamma gäller i fråga om verkets inre organisation och storlek. gällande bestämmelser om skatteförvaltningens organisation, sty- relse, personalansvarsnämnd, ärendenas handläggning, anställningar m.m. finns i förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvalt- ningen. Motsvarande bestämmelser avseende exekutionsväsendet finns i förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet. Enligt regeringens mening bör den nya myndighetens ledning ha i huvudsak samma utformning som har . Skattever- ket bör således ledas av en generaldirektör med en överdirektör som ställföreträdare. Vid verket bör finnas en personalansvarsnämnd. Skatte- verket bör ha ett huvudkontor och vara regionindelat. Vid verket bör också finnas särskilda enheter för uppgiften att medverka i brotts- utredningar. Med anledning av att och skattemyndigheterna ersätts av en ny myndighet med namnet behövs en ny instruktion för skatteförvaltningen. Det ankommer på regeringen att genom en förordning besluta om en sådan instruktion och även att utse verkets styrelse. Uppgifterna som chefsmyndighet för kronofogdemyndigheterna och central förvaltningsmyndighet för exekutionsväsendet bör utföras vid . I samband med utarbetandet av den nya instruktionen avser regeringen också att reglera den övergångslösning som föreslagits i fråga om krono- fogdemyndigheternas organisation. Att det vid skall finnas en funktion som allmänt ombud framgår av avsnitt 6.13. Detta är en fråga som i första hand bör lagreg- leras. Kompletterande bestämmelser om det allmänna ombudet bör emellertid också finnas i instruktionen för . I den mån inte annat följer av lag eller instruktionen för bör verket självt ha rätt att bestämma sin inre organisation. Det bör i detta sammanhang framhållas att i den mån en organisationsfråga är av intresse även för någon annan myndighet, som t.ex. när det gäller lokali- seringen av skattebrottsenheterna bör samråd ske mellan berörda myn- digheter. Beslutet måste dock fattas av ensamt. Bildandet av innebär enligt uppgift från , i vart fall , inte någon förändring av antalet skattekontor eller andra enheter eller deras belägenhet. Den operativa verksamheten kom- mer att, liksom , utföras på regionnivå. Antalet anställda vid den nya myndigheten beräknas vid inrättandet komma att uppgå till ca 9 400 årsarbetskrafter. Enligt Statskontorets åsikt, som delas av regeringen, finns det emellertid inte skäl att nu låsa förutsättningarna för den nya myndigheten på visst sätt. Verksamhetens krav och behov bör vara utgångspunkten för hur den interna organisationen utformas och var de olika delarna lokaliseras eftersom det inte är självklart att den organisation och lokalisering som har passat för elva olika myndigheter är den bästa för att ta tillvara fördelarna med den nya myndigheten. Ett viktigt syfte med den nya organisationen är ju också att den skall bli mer flexibel. De åtgärder som måste vidtas inför inrättandet av den nya myndig- heten bör lämpligen kunna vidtas av . Ett särskilt upp- drag kommer därför att lämnas till verket. har också i sitt remissvar framhållit att arbetet med att bilda en ny skattemyndighet har pågått och att förberedelsearbetet för sammanslagningen av skattemyndigheterna och verket fortlöper som arbetet med att flytta arbetsuppgifter mellan skatteregionerna redan pågår. Regering- en ser därför inget behov av en särskild organisationskommitté. Anställningsavtal och andra civilrättsliga avtal Regeringens bedömning: Den verksamhet som förs över från skatte- myndigheterna och till det nya , bevarar sin identitet vid övergången varför reglerna i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd är tillämpliga. Dessa regler innebär att anställnings- avtalen automatiskt kommer att föras över till , om inte arbetstagaren motsätter sig övergången. Andra civilrättsliga avtal än anställningsavtal som ingåtts av en skattemyndighet eller kan också föras över till Skat- Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Remissinstanserna: , som är den enda remissinstans som har framfört synpunkter i denna del, anser att det finns ett stort antal problem invävda i den föreslagna omorganisationen. Ur ett fackligt perspektiv ser mycket stora fördelar med den nya organisationen och samstämmighet tycks råda om att det vid ojämn resursbelastning är ar- betsuppgifter och inte personal som skall flyttas. utgå ifrån ett långsiktigt perspektiv där det inte är givet att samma syn alltid kommer att gälla. Det är angeläget att det tydliggörs att personal skall flyttas endast om sakliga och objektiva skäl föreligger och aldrig mot arbetstagarnas vilja. Enmyndighetskonstruktionen innebär, enligt , å andra sidan att arbetsgivarens omplaceringsskyldighet ökar vid Även företrädesrätten påverkas på motsvarande Detta innebär enligt att den nya myndigheten måste få ett mycket tydligare ansvar än för t.ex. personalregister, perso- nalsituation, bevakning av vakanser etc. Promemorian utgår ifrån att all personal kan överföras till den nya myndigheten med stöd av 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Därmed skulle inte nya individuella anställningsavtal behöva träffas. Det finns emellertid flera fall där detta inte kan ske, exempelvis för de som är visstidsanställda. helt förbigås är själva arbetsgivaransvaret i den arbetsrättsliga lagstift- Det behöver nu enligt genomföras ett grundligt arbete centralt på om hur arbetsgivaransvaret behöver föränd- Det finns ett stort antal kollektivavtal som träffats på olika nivåer inom nuvarande skatteförvaltning. na att föra över kollektivavtalen och det är viktigt att parterna på ett öppet sätt diskuterar vad som behöver göras. Skälen för regeringens bedömning: I 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd sägs bl.a. att vid övergång av ett företag, en verk- samhet eller en del av en verksamhet från en arbetsgivare till en annan, övergår också de rättigheter och skyldigheter på grund av de anställ- ningsavtal och de anställningsförhållanden som gäller för övergången på den nya arbetsgivaren. Detta gäller även arbetstagare i Berörd personal skall därvid tillfrågas om man motsätter Den nu föreslagna organisationen innebär att arbetstagarens arbets- skyldighet gäller på alla orter där har verksamhet såvida inte annat särskilt framgår av anställningsavtalet eller följer av god sed på Den föreslagna organisationen innebär också att ar- betsgivarens omplaceringsskyldighet ökar vid arbetsbristsituationer. Även företrädesrätten påverkas på motsvarande sätt. Detta innebär, som påpekat, att den nya myndigheten måste ha ett tydligt ansvar för t.ex. personalregister, personalsituation, bevakning av vakanser etc. Regeringen gör samma bedömning och vill framhålla att det är viktigt att under sitt förberedelsearbete inför inrättandet av den nya myndigheten ser till att det finns fungerande rutiner även för dessa arbetsuppgifter som kan tas i bruk så snart inrättats. En hel del arbete behöver läggas ned på det personalpolitiska området innan den nya myndigheten kan inrättas. För att en övergång till den nya organisationen skall gå så smidigt som möjligt är det viktigt att parterna inleder diskussioner med anledning av inrättandet av Skatte- verket. I samband med att det nya bildas behöver en del för- ändringar i organisationen ske genast. Exempelvis bör det nuvarande ombildas till en huvudkontorsfunktion. Viss anpassning blir nödvändig även på den regionala nivån. Effekterna i personalhänseende blir mer märkbara först på något eller . En effekt kan vara att nyrekrytering inte behöver ske på en ort och att uppsägningar av personal kan undvikas på en annan genom att material och arbetsuppgifter flyttas. Också specialisering och koncentration av arbetsuppgifter medför per- sonella effekter. Det är utvecklande för den personal som får fördjupa sina kunskaper inom specialområden. Genom att arbetsuppgifterna måste preciseras blir arbetsuppgifterna och målen tydligare för medarbetarna som den höjda kompetensen i ärendehanteringen är till gagn för medborgare och företag. Regeringen utgår ifrån att , så långt tillgängliga resurser tillåter det, kommer att utnyttja denna möj- lighet att skapa karriärer med mer inslag av expertfunktioner över hela landet och därigenom göra det lättare att såväl behålla personal som rekrytera ny. I andra fall kan emellertid effekten ur den anställdes perspektiv bli den motsatta, dvs. att den anställde förlorar de uppgifter han eller hon ägnar sig åt genom att uppgifterna förs över till en specialistfunktion vid ett annat skattekontor. I dessa fall bör myndigheten, om den anställde vill det, eftersträva en lösning där den anställde på ett annat kontor eller inom ett annat verksamhetsområde får användning för sin erfarenhet och kom- petens. Bemanningen och arbetsorganisationen kan inte vara statisk utan måste kunna anpassas till arbetsmängden och ärendenas natur. kommer ibland att ställas inför ett strategiskt val. Skall bemanning ske där arbetsuppgifterna samt medborgarna och företagen finns eller skall uppgifterna läggas där det finns tillgång på lämplig kompetens? Eller annorlunda uttryckt, skall en tillfällig lösning tillgripas eller skall lös- ningen vara långsiktig. Att dra upp riktlinjerna för detta anser regeringen i första hand vara en uppgift för ledning. Bildandet av den nya myndigheten får personaleffekter inte bara för verksamheten inom de olika sakområdena utan också för verksamheten inom det administrativa området. I avsnitt 4.1.4 nämns att diskussioner förts om samverkan men att de praktiska resultaten varit relativt I enmyndighetsmiljön förbättras förutsättningarna för ett ra- Prop. 2002/03:99 tionellt resursutnyttjande och ökad effektivitet i verksamheten. detta sammanhang bör planerade förändringar diskuteras med berörda personalorganisationer. Civilrättsliga avtal som ingåtts av en skattemyndighet eller Riks- skatteverket bör enligt regeringens bedömning kunna föras över till det nya . Detta är primärt en fråga om information till avtals- parterna. I en del fall kan det emellertid behövas ändringar i avtalsinne- hållet eller att avtalen sägs upp. Återkrav och fordringar får hanteras på motsvarande sätt. Även detta bör vara en uppgift för inom ramen för dess förberedelsearbete. Regeringens bedömning: Bildandet av innebär på kort sikt inte några stora förändringar av IT-stödet. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot promemorians bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Det läge som måste ha uppnåtts till då den nya organisationen avses börja tillämpas avseende IT-stödet är att alla s.k. tvingande åtgärder skall vara genom- förda. Exempel på tvingande åtgärder är att alla förelägganden, beslut och andra handlingar som avser myndighetsutövning innehåller korrekta myndighetsuppgifter avseende myndighet, skattekontor eller motsvaran- de och handläggare samt att det i diariesystemet möjliggörs att söka och arbeta över hela det nya . Inom ramen för förberedelsearbete pågår redan ett arbete med att genomföra nödvändiga justeringar i IT-stödet. Inom skatteförvaltningen pågår dessutom ett utvecklingsarbete som bl.a. avser införandet av en generell ärendehanteringsprocess med elektroniska akter och nyttjandet av ny teknik t.ex. i fråga om elektroniska deklarationer. Detta gagnar inrättandet av den nya myndigheten. Enligt regeringens bedömning kommer bildandet av den nya myn- digheten på kort sikt inte att leda till några stora förändringar av IT- stödet. På kommer emellertid den nya organisationen att leda till väsentligt förbättrade möjligheter att utnyttja datastöd. Därigenom kommer den nya myndigheten att kunna arbeta mera rationellt. Åtkomst till uppgifter i skatteförvaltningens verksamhet Regeringens förslag: I sekretesslagen (1980:100) skall inga andra ändringar göras än att vad som sägs om skatteförvaltningen eller skat- temyndighet i stället skall gälla . Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft något att invända mot förslaget. Datainspektionen framhåller att ett omfattande informa- tionsutbyte mellan olika skattemyndigheter sker med stöd av generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen och att ett sådant informa- tionsutbyte förutsatts av lagstiftaren i tidigare förarbetsuttalanden. Vidare finns det begränsningar även för hur sekretessbelagda uppgifter får utbytas mellan anställda inom samma verksamhetsgren. Sammanslag- ningen till en myndighet behöver därför enligt Datainspektionens mening inte innebära någon ökad risk för integritetsintrång. När det gäller upp- gifter i beskattningsdatabasen får och skattemyndig- heterna ha direktåtkomst till samtliga uppgifter. Inspektionen betonar att klara och tydliga gränsdragningar i fråga om vilka som skall ha tillgång till olika uppgifter blir än viktigare i en sammanslagen myndighet. Dessa gränsdragningar bör enligt inspektionen bestämmas så att den enskilde får samma integritetsskydd som inom dagens organisa- tion. framhåller att de skattskyldigas in- tegritetsskydd inte får försämras. Ekonomiska uppgifter som lämnas av ett småföretag efter en förfrågan kan, om de lämnas ut till en konkurrent, användas på ett sätt som kan skada småföretaget. Småföretagens förtro- ende för att de känsliga uppgifter som de lämnar till skatteförvaltningen behandlas på ett korrekt sätt och inte hamnar på cirkulation i hela riket är av stor betydelse för småföretagens villighet att lämna känsliga uppgifter. Skyddet för att uppgifter inte lämnas ut till allmänheten förefaller dock inte enligt riksorganisationen försämras med förslaget. Men däremot kan det bli fråga om att ett större antal av myndighetens personal kan komma åt uppgifterna. Det är därför viktigt att den nya myndigheten uppmärk- sammar de behov som uppstår av spärrar för åtkomst av uppgifter inom myndigheten för personal som inte har behov av uppgifterna i sitt arbete. Skälen för regeringens förslag: En handling är enligt 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen (TF) allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Av 2 kap. 6 § första stycket TF framgår att en handling anses inkommen till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. I 2 kap. 7 § TF föreskrivs såvitt nu är av intresse att en handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedierats, eller om den inte har expedierats, när det ärende till vilken den hänför sig har slutbehandlats eller, om den inte hänför sig till visst ärende, när den har färdigställts av myndigheten. Av 2 kap. 8 § TF framgår bl.a. att om ett organ som ingår i eller är knutet till en myndighet överlämnat en handling till ett annat organ inom samma myndighet skall handlingen inte anses som därigenom inkommen eller upprättad i annat fall än då organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra. Inom ramen för en skattemyndighets verksamhet förekommer olika verksamhetsgrenar som uppträder som självständiga i förhållande till varandra, nämligen beskattningsverksamheten, verksamheten att regist- rera bouppteckningar, folkbokföringsverksamheten och brottsutrednings- verksamheten. Handlingar som lämnas mellan dessa verksamhetsgrenar blir senast genom överlämnandet allmänna i enlighet med vad som ovan sagts. Inom det nya kommer handlingar, liksom enligt gällande ordning, i regel att bli allmänna när de överlämnas mellan ovan nämnda verksamhetsgrenar eftersom dessa verksamhetsgrenar även inom Skatte- verket kommer att uppträda självständigt i förhållande till varandra. När det gäller överlämnande av handlingar mellan olika skattekontor eller mellan ett skattekontor och huvudkontoret i övrigt får en bedömning göras från fall till fall. Om ett skattekontor i just den frågan handlingen rör intar en självständig ställning i förhållande till andra skattekontor och i förhållande till huvudkontoret blir handlingen allmän genom överläm- nandet (se prop. 1975/76:160 s. 151 ff). Nästa fråga är vilken sekretess som kommer att gälla inom Skatte- verket. I 9 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) föreskrivs i korthet att sekretess gäller i myndighets verksamhet som avser bestämmande av skatt eller som avser taxering eller i övrigt fastställande av underlag för bestämmande av skatt, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. I bestämmelsen föreskrivs vidare bl.a. att sekretessen, med vissa undantag, inte gäller beslut varigenom skatt eller pensionsgrundande inkomst bestäms eller underlag för bestämmande av skatt fastställs. De uppgifter och handlingar som förekommer inom skatteförvaltningen omfattas i stor utsträckning av nämnda sekretess. Sekretessen gäller i princip både mot enskilda och mot andra myndig- heter samt mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet, om de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (1 kap. 2 § och 3 § första och andra styckena sekretesslagen). Bestämmelserna om sekretess mellan och inom myndigheter innebär att handlingar i normalfallet endast kan lämnas ut mellan de olika myndigheterna inom skatteförvaltningen och mellan olika självständiga verksamhetsgrenar inom en och samma skattemyndighet om stöd för detta kan hämtas i någon sekretessbrytande regel. Den bestämmelse som då kommer i fråga är närmast den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. Den bestämmelsen föreskriver att sekretessbelagda upp- gifter får lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Beträffande tillämpningen av den nämnda bestämmelsen inom skatteförvaltningens verksamhet anfördes i prop. 1979/80:146 om förslag till skatteregisterlag (s. 26) följande: I fråga om utbyte av uppgifter mellan myndigheter och verksam- hetsgrenar inom skatteområdet bör utgångspunkten vara att ut- lämnande skall ske om uppgifterna behövs för verksamheten. Detta bör alltså gälla även i fråga om uppgiftsutbyte mellan de vanliga skattemyndigheterna och t.ex. tullmyndigheterna som administre- rar bl.a. mervärdesskatt vid införsel. Det är sålunda enligt min mening naturligt att även i detta avseende betrakta skatteområdet som en enhet. Som jag har påpekat är ett syfte med det nya ADB-systemet att underlätta informationen mellan skatteför- valtningens olika enheter. I den nya taxeringsorganisationen är det vidare meningen att man i högre grad än f. n. skall granska flera olika skatter och avgifter vid ett och samma kontrolltillfälle. förutsätter också ett omfattande informationsutbyte mellan olika skattemyndigheter. De skattskyldiga torde också i allmänhet vara väl införstådda med att ett utbyte av information sker inom skatteförvaltningen. Den omständigheten att verksamheten på skat- teområdet är uppdelad på flera myndigheter och organisatoriska enheter bör alltså inte lägga hinder i vägen för ett uppgiftsutbyte som behövs för att verksamheten skall kunna bedrivas på ett rationellt och effektivt sätt. Att den numera upphävda skatteregisterlagens bestämmelser har ersatts bl.a. av bestämmelserna i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet förändrar inte det som sagts . Den omständigheten att skatteförvaltningen nu föreslås organiserad som endast en myndighet innebär att den sekretessbestämmelse som tidigare gällt mellan de olika skattemyndigheterna enligt 1 kap. 3 § första stycket sekretesslagen inte längre blir tillämplig inom skatteförvalt- ningen. Däremot kommer sekretessen enligt andra stycket samma lagrum fortfarande att gälla mellan olika verksamhetsgrenar inom som är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra, dvs. sekretess kommer fortfarande att gälla mellan t.ex. beskattningsverksam- heten och brottsutredningsverksamheten. Av vad som anförts ovan beträffande generalklausulen i 14 kap. 3 § framgår att uppgifter som en skattemyndighet har och som en annan skattemyndighet behöver i sin beskattningsverksamhet redan enligt gällande rätt i princip utan hinder av sekretess kan lämnas till den senare myndigheten med stöd av generalklausulen. Datainspektionen har också framhållit att sammanslagningen till en myndighet inte behöver innebära någon ökad risk för integritetsintrång eftersom och skattemyndigheterna med stöd av generalklausulen får ha direktåtkomst till samtliga uppgifter i beskattningsdatabasen. Det nya kommer dock att ha betydligt fler anställda än var och en av de elva myndigheter som slås samman. Frågan hur en befattningshavare skall tillämpa sekretessreglerna i förhållande till sina arbetskamrater berörs i viss utsträckning i tidigare förarbeten till ändringar i sekretesslagen. 1990/91:111 om sekretess inom och mellan myndigheter på vårdområdet m.m. (s. 24) anför departements- chefen att sekretessreglerna inte anses utgöra något hinder mot att lämna uppgifter mellan befattningshavare hos en myndighet i den utsträckning som är normal och behövlig för ett ärendes handläggning eller verksamhetens bedrivande i övrigt. Departementschefen anför dock vidare att det av grunderna för sekretesslagen torde följa att en befattningshavare inte bör anse sig ha en obegränsad frihet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till andra anställda inom myndigheten. har också uttalat att det torde stå klart att en befattningshavare inte har någon obegränsad frihet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till sina arbetskamrater (1983/84 s. 262). uttalade att det å andra sidan är tydligt att sekretesslagen inte heller kan utgöra hinder mot att en handläggare rådfrågar andra befattningshavare om ett ärende, åtminstone inte om det framstår som objektivt försvarbart. fritt kunna lämnas till dem som på ett eller annat sätt deltar i beredandet och avgörandet av ett ärende. Med hänsyn dels till att en befattningshavare således inte bör anse sig ha någon obegränsad frihet att lämna uppgifter till sina arbetskamrater, dels till de möjligheter till uppgiftsutbyte sinsemellan som skattemyndig- heterna har enligt generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretess- lagen, innebär omorganisationen i praktiken ingen förändring ur sekre- tessynpunkt. Vidare kommer de självständiga verksamhetsgrenarna även i fortsättningen att kunna utbyta uppgifter med tillämpning av gene- ralklausulen (jfr prop. 1979/80:146 s. 26 f. och prop. 1997/98:10 s. 43 f.). Som redan nämnts råder enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen sekretess i myndighets verksamhet, som avser bestämmande av skatt eller som avser taxering eller i övrigt fastställande av underlag för bestämmande av skatt, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Sekretess gäller dock inte, med vissa undantag, för beslut varigenom skatt eller pensionsgrundande inkomst bestäms eller underlag för bestämmande av skatt fastställs. Denna s.k. absoluta sekretess, som inne- bär att sekretess gäller oavsett om utlämnande av uppgiften kan medföra skada eller men för någon, betyder att en mycket stor del av de uppgifter som finns hos skatteförvaltningen inte får lämnas ut till tredje man. Av det ovan sagda följer att den enskilde i princip kommer att ha samma sekretesskydd inom den nya organisationen som inom dagens skatteförvaltning.