prop · GQ03137 · 2003-06-11 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2002/03:137 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för användningen av anslaget Kontrollfunktionen i staten. Inledningsvis lämnas en kortfattad beskrivning av bakgrunden till och genomförandet av den särskilda satsningen på att stärka den statliga kontrollfunktionen. Därefter lämnas en beskrivning av genomförda projekt indelade enligt fem huvudområden: kontroll av bidrags- och försäkringssystem, kontroll av EU-medel, kontroll av skatter och tullar, övriga kontrollprojekt samt uppbyggnaden av . Inom ramen för den särskilda kontrollsatsningen har Statskontoret fått i uppdrag att genomföra en utvärdering av den verksamhet som finansierats med medel från anslaget Kontrollfunktionen i staten. Resultatet av denna utvärdering återges i skrivelsen. Avslutningsvis redovisar regeringen sin bedömning av den genomförda kontrollsatsningen. Regeringens särskilda satsning på kontrollfunktionen i staten Bakgrund till satsningen ..................................................... Genomförande av kontrollsatsningen................................................ Tilldelning av projektbidrag ............................................... Villkor för projektbidrag..................................................... Användningen av anslaget Kontrollfunktionen i staten .................... Kontroll av bidrags- och försäkringssystem ....................... Motverka fel och fusk..................................... Kartläggning av bosättning............................. Styrning och kontroll av samverkansprojekt ..17 Övriga projekt inom området.......................... Kontroll av EU-medel....................................................... 3.2.1Risk för sanktioner mot svenska staten inom 3.2.2Anpassning till EU:s kontroll och Förstärkt kontroll av exportbidrag .................. Kontroll av strukturstöd.................................. Kontroll av direktstöd ..................................... Kontroll av miljöprogrammet ......................... Säkra skyddet av EU-medel............................ Säkerhet m.m. i tullproceduren....................... 3.2.12Samordning och säkring av EU:s kontrollkrav Övriga projekt inom området.......................... Kontroll av skatter och tullar ............................................ 3.3.3Förstärkt kontroll av skatteupplag och ledsagardokument på punktskatteområdet...... Skattekontrollens ekonomiska värde .............. 3.3.6Förstärkt kontroll av angreppen på tobaks- och Pilotprojekt inom frisörbranschen i som Skr. grund för åtgärder mot svart arbete ................ Övriga projekt inom området.......................... Folkbildning styrning och kontroll .............. Statens styrning av hälso- och sjukvården...... Övriga projekt inom området.......................... Uppföljning och utvärdering ........................................................... Kontrollfunktionen i staten ............................................... Utvärderingar av Kontrollfunktionen i staten.53 Framtida satsningar för att stärka kontrollfunktionen i staten.............................. Kontroll och revision i förändring .................................... Bilaga 1 Genomförda projekt redovisning per område 1Regeringens särskilda satsning på kontrollfunktionen i staten 1.1 Bakgrund till satsningen ekonomiska vårproposition (prop. 1995/96:150) redovisade regeringen ett behov av att förstärka kontrollrutiner och krav kring statlig bidrags- och stödverksamhet. Bakgrunden var bland annat systembrister och fusk i välfärdssystemen (RRV 1995:32). RRV identifierade tre huvudtyper av fusk: - vitt arbete i kombination med någon typ av bidrag som inte tillåter arbete eller inkomster över viss nivå, - svart arbete, dvs. ersättning utgår för utfört arbete utan att skatt och sociala avgifter erläggs samt - övrigt fusk. RRV:s studie visade att det förelåg betydande brister i kontrollen av stora medelsflöden i transfereringssystemen. De resurser som lades ned på fuskbekämpning var i det närmaste försumbara. RRV pekade även på oklara ansvarsförhållanden, att gällande lagstiftning innebar begränsningar för att utnyttja ADB-stöd för uppföljning och kontroll samt att det fanns kraftiga restriktioner för utbyte av information mellan myndigheter vid misstänkt fusk. Totalt bedömde RRV att kostnaderna för fusk, överutnyttjanden och systembrister uppgick till mellan Ett annat skäl till den föreslagna kontrollsatsningen var vissa farhågor för att den generella besparingen på statlig konsumtion på /96 till och med skulle drabba Kontrollsatsningen syftade till att minska denna risk. I budgetpropositionen för (prop. 1996/97:1 utg. omr. A20) återkom regeringen i frågan. Regeringen menade att det för den offentliga sektorns legitimitet är av fundamental betydelse att de skatter som statsmakterna beslutat om inbetalas och att bidrag av olika slag utbetalas endast till dem som är berättigade till bidrag och då till rätt Regeringen delade bedömning att det fanns ett behov av att förstärka kontrollrutinerna och kraven kring statlig bidrags- och stödverksamhet. Vidare medförde EU-inträdet och svenska myndigheters hantering av stödsystem inom EU ett ökat behov av en I propositionen redovisade regeringen vissa åtgärder som redan hade vidtagits: tilldelades extra medel 1996 för en särskild satsning på effektivare skattekontroll. Regeringen beslutade Skr. 2002/03:137 om en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska Därtill tillkallade regeringen en delegation med uppgift att arbeta med bekämpning av bedrägerier riktade mot EU:s finansiella intressen. Regeringen klargjorde att berörda departement och myndigheter är ansvariga för att de statliga medlen inom respektive område hanteras på ett korrekt och effektivt sätt. Regeringen bedömde att kontrollfunktionen i staten behövde stärkas och föreslog därför att särskilda medel i form av projektbidrag skulle reserveras i syfte att uppnå en sådan förstärkning vid berörda organisationer. Regeringen föreslog att skulle anvisa 1997 i syfte att stärka kontrollfunktionen i staten. Vidare aviserades att det borde anvisas ytterligare 120 respektive för detta ändamål. Inom dessa ramar skulle resurser även avsättas för regeringens tidigare aviserade program för bekämpning av ekobrott. Det aviserade beloppet reducerades senare i samband med budgetpropositionen (prop. 1998/99:1 utg. omr. 2 anslag A14) till , då tidigare års anslag inte hade utnyttjats fullt ut. anvisade totalt för att stärka kontrollfunktionen i staten. Medlen anvisades på ett reservationsanslag, vilket innebar att regeringen i enlighet med 5 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten kunde utbetala medel från anslaget . I budgetpropositionen (prop. 1999/2000 utg. omr. 2 avsnitt 3.7) redovisade regeringen vilka projekt som dittills beviljats bidrag från anslaget Kontrollfunktionen i staten och vissa resultat av dessa projekt. Regeringen avsåg att återkomma till med en samlad redovisning av verksamheten då flertalet projekt avslutats. Föreliggande skrivelse innehåller en uppföljning och utvärdering av den satsning på en stärkt kontrollfunktion i staten som bedrivits . Uppföljningen syftar till att: -ge en samlad redovisning av vad anslaget använts till, -utvärdera resultatet av kontrollsatsningen, -lämna en översiktlig redovisning av vilka åtgärder som vidtagits eller som kommer att vidtas av regeringen och berörda myndigheter samt -lämna en översiktlig redogörelse för hur arbetet med kontrollfrågor allmänt kan stärkas. 2 Genomförande av kontrollsatsningen Anslaget Kontrollfunktionen i staten har disponerats av regeringen och administrerats av . har haft huvudansvaret för anslaget, men fördelningen av medel har skett i samarbete med övriga departement. En projektgrupp bildades på med ansvar för att hålla samman och leda regeringens insatser i syfte att stärka kontrollfunktionen i staten. Till stöd för projektgruppen bildades en referensgrupp med företrädare för , , Arbetsmarknads departementet (numera ), och , dvs. sådana departement som hanterar stora medelsflöden (transfereringar och uppbörd). Denna organisation fanns kvar till och med den tredje ansökningsomgången (se avsnitt 2.2). Inledningsvis utarbetade projektgruppen kriterier för vilka projekt som skulle komma i fråga för bidrag från anslaget Kontrollfunktionen i staten. De kriterier som lades fast innebar att projekten skulle: ligga inom något av de områden där risken för brister i kontroll, tillsyn m.m. i medelshanteringen bedöms som betydande, innehålla en tydlig problemdefiniering och uppgiftsbeskrivning, vara av fördjupnings- eller utvecklingskaraktär, syfta till att ge bestående förändringar och följaktligen ej ligga inom ramen för en myndighets normala (löpande) arbetsuppgifter, vara förankrade, dvs. genomföras i samarbete med den eller de myndigheter/departement som är ansvarig för verksamheten, kunna skapa möjligheter för betydande förbättringar av bestående eller långvarig karaktär redan efter en begränsad tidsperiod (612 månader) samt vara möjliga att följa upp. Utöver ovanstående kriterier skulle även sektorsövergripande insatser prioriteras i syfte att uppnå generella erfarenheter som kan komma förvaltningen i sin helhet tillgodo. Ett uttalat ändamål med anslaget var dessutom att bidra till att finansiera vissa insatser för bekämpning av ekonomisk brottslighet. I interna riktlinjer för projektets genomförande angavs inledningsvis att berörda departement och myndigheter är ansvariga för att de statliga medlen inom deras respektive område hanteras på ett korrekt och effektivt sätt. Inte minst av denna anledning ansågs det som lämpligt att även berörda departement och myndigheter var beredda att skjuta till egna resurser vid genomförandet av ett projekt. Riktlinjerna angav att samfinansiering skulle vägas in vid värdering av projektförslagen. Tre ansökningsomgångar har genomförts under projektets gång. Den första ansökningsomgången inföll . hade ungefär 70 projekt ansökt om sammanlagt . Baserat på dessa ansökningsomgångar fattade regeringen beslut respektive om sammanlagt fördelat på 18 projekt. Därtill fattade regeringen ett beslut om att avdela av anslaget till stöd för bildandet av . Den andra ansökningsomgången inföll . Ett 60-tal projekt ansökte om bidrag motsvarande sammanlagt . Baserat på den andra ansökningsomgången fattade regeringen respektive beslut på sammanlagt , vilka fördelades till 24 projekt. Av dessa utgjorde sex fortsättning på tidigare projekt. genomfördes en tredje ansökningsomgång. Ungefär 70 projekt ansökte om bidrag motsvarande . Med utgångspunkt från den tredje ansökningsomgången fattade regeringen ett beslut . Beslutet innebar att fördelades till 21 projekt, varav 10 utgjorde fortsättning på tidigare projekt. I samband med detta beslut avsattes också medel för en utvärdering av den verksamhet som finansierats via anslaget Kontrollfunktionen i staten, men också till en konferens om kontrollfrågor. En konferens om kontrollfunktionen i staten arrangerades av . Samtliga projekt och berörda fackdepartement bjöds in till konferensen. fattade regeringen ytterligare ett beslut baserat på den tredje ansökningsomgången, varvid fördelades till sju projekt, varav ett utgjorde fortsättning på ett pågående projekt. Efter de beslut som baserades på de tre ansökningsomgångarna återstod av anslaget Kontrollfunktionen i staten. Någon samlad ansökningsomgång har därefter inte genomförts utan ansökningar har inkommit från myndigheter som på olika sätt fått kännedom om projektet och som hört sig för om det finns medel att söka. Ansökningarna avsåg i vissa fall ytterligare bidrag till projekt som tilldelats medel. Regeringen fattade sju beslut . Därtill kommer vissa ytterligare beslut om omfördelning av medel, vilket bl.a. avsåg att upphäva tidigare beslut om tilldelning av bidrag då avsedda projekt inte kom att genomföras. Av det av anvisade beloppet har regeringen fattat beslut om tilldelning av totalt . Sammantaget har 57 projekt genomförts och av tilldelade medel förbrukats. Enbart myndigheter har tilldelats projektbidrag. Av de fem ansökningar som inkommit från andra organisationer bedömdes ingen rymmas inom ändamålet med anslaget. 2.3 Villkor för projektbidrag Skr. Regeringens beslut om projektbidrag var förenat med vissa villkor. Villkoren preciserades enligt följande: 1.Bidragets användning: Bidraget får endast användas i enlighet med de förutsättningar som anges i ansökan och i andra handlingar som lagts till grund för regeringens beslut. 2.Utbetalning och ekonomisk redovisning: I anslutning till de beslut regeringen fattade anges att bidrag utbetalas vid projektets början och då uppdraget var slutfört. Detta villkor ändrades i och med det beslut regeringen fattade som ett led i den generella besparingen på statlig konsumtion. Beslutet innebar att av bidraget utbetalades då projektet påbörjades och då uppdraget var slutfört. Villkoren var i övrigt likalydande: I samband med den första rekvisitionen skall en specificerad tidsplan bifogas för respektive projekt. Slutrekvisition skall åtföljas av en huvudsaklig ekonomisk redovisning av medelsanvändningen uppdelat på aktiviteter och kostnadsslag. 3.Rapportering och uppföljning: Projekt som erhåller bidrag skall utvärderas av den mottagande parten. Utvärderingen skall överlämnas i form av en rapport till senast i samband med att slutbetalningen rekvireras. Rapporten skall bl.a. innehålla en beskrivning av bakgrunden till projektet, projektets mål och syfte, projektplan och plan för projektets genomförande, uppnådda resultat, konstaterade och bedömda effekter samt positiva och negativa erfarenheter av projektet. Särskild uppmärksamhet bör ges åt att beskriva hur projektets resultat skall tas tillvara för att leda till bestående förändringar. Vidare skall projektets resultat vara så preciserat att det ger regeringen möjligheter att snabbt bereda eventuella förändringar av regelverk m.m. Därtill skall en precisering ske av förslagens förväntade ekonomiska betydelse. 3Användningen av anslaget Kontrollfunktionen i staten De projekt som har genomförts kan indelas i fem huvudområden. Medelsförbrukningen per område framgår av tabell 3.1 Tabell 3.1: Kontrollfunktionen i staten, medelsförbrukning per huvudområde (mnkr respektive %) Kontroll av bidrags- och försäkringssystem Kontroll av skatter och tullar I följande avsnitt lämnar regeringen en sammanfattande redovisning av vilka projekt som genomförts inom respektive huvudområde. Presentationen omfattar en kortfattad redovisning av de större projekten. I bilaga finns en förteckning över samtliga projekt och en kortfattad redovisning av de projekt som inte redovisas nedan. 3.1Kontroll av bidrags- och försäkringssystem Totalt 17 projekt har genomförts inom området kontroll av bidrags- och försäkringssystem. Några av projekten redovisas i det följande (medelsförbrukningen anges inom parentes). () projekt (), som genomfördes perioden 19972000, har syftat till att socialförsäkringen i ökad utsträckning skall betalas ut till rätt person i rätt omfattning. Projektarbetet har bl.a. varit inriktat på tre områden. Rätt från början, dvs. kompetensutveckling inom kvalitetssäkring och kvalitetskontroll samt implementering av nya administrativa föreskrifter för . Ökad samverkan mellan i första hand polis- och åklagarmyndighet, lokala skattemyndigheter (folkbokföringen) och kronofogdemyndigheter. Statistik och redovisning. Inom ramen för projektet genomförde samtliga försäkringskassor Skr. 2002/03:137 projektarbeten av olika karaktär främst inom området kvalitetssäkring Nedan redovisas exempel på förändringar som kan ses som en konsekvens av projektet: -Flera försäkringskassor har inrättat särskilda kvalitets kontrollgrupper som har till uppgift att utföra kvalitetskontroller inom samtliga försäkringsområden. -Några försäkringskassor har inrättat s.k. fuskgrupper, vilka administrerar återkrav och ärenden rörande statlig fordran samt som bistår vid utredning och bedömning av ärenden då fusk misstänks. -RFV har utvecklat en maskinell inrapporteringsrutin för kvalitetskontroll och misstänkt fusk, vilket ökar rapporternas tillförlitlighet. -Flera kassor har genomfört efterkontroller inom ärendeslagen bostadsbidrag, bostadstillägg till pensionärer, underhållsstöd, tillfällig föräldrapenning samt förtidspension. Genomförda efterkontroller har enligt RFV haft en preventiv effekt. -Ett nätverk har bildats för systematiskt erfarenhetsutbyte mellan kassorna. -Antalet ärenden som lämnat till polisen har ökat, vilket enligt RFV skall ses om ett uttryck för att rutinerna effektiviserats och inte som ett uttryck för att fusket ökat. -Kvaliteten på försäkringskassornas polisanmälningar har ökat, vilket kommer till uttryck genom att en polisanmälan i större andel av fallen än tidigare leder till åtal. -Andelen fel i handläggningen av ärenden har minskat. -Antalet ärenden som föranlett kritik från () har minskat kraftigt. -har i vissa avseenden fått ett bättre kundbetyg vid den årliga kundundersökningen. Inom ramen för projektet utvecklades på försök en s.k. värderingstabell. Av den framgår att projektet medfört minskade försäkringsutgifter på . () projekt (3,), som genomfördes perioden 19972001, har omfattat två delstudier. syfte inom ramen för den första studien var att studera omfattningen av stöd per bransch och län samt hur olika stöd- eller bidragsformer fördelas på företag. Ett annat syfte var att utifrån den genomförda kartläggningen och med hjälp av intervjuer söka förklaringar till utfallet av stöden när det gäller bl.a. kombinationer, branschinriktning och statens utgifter. Därtill var ett tredje syfte att belysa de extra utgifter staten åsamkas genom att stöd utgår för insatser som skulle ha kommit till stånd även utan stöd. RRV:s granskning omfattar de stöd som hanteras av Verket för näringslivsutveckling (), länsstyrelser och (). De stöd som hanteras av bl.a. (), Norrlandsfonden och Industrifonden har inte studerats. Skälet är bl.a. att denna typ av stöd i första hand består av lån på i princip marknadsmässiga villkor. De stöd som ingått i RRV:s studie omfattar utbetalda medel till ett belopp av ca . Av detta belopp svarar /länsstyrelserna för ca och AMV för . Av de utbetalda medlen från /länsstyrelserna avser bidrag och lån. De arbetsmarknadspolitiska medlen utgörs av subventioner till företag respektive bidrag till individer. Subventionerna uppgår till och bidragen till individer till . konstaterar i den första studien (RRV 1999:40) att det statliga företagsstödet fungerar konserverande snarare än förnyande. Det beror bl.a. på att de regionalpolitiska stöden är inriktade mot att stimulera en kortsiktig ökning av sysselsättningen inom traditionella branscher samt att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna är inriktade mot verksamhet och ideell sektor. RRV konstaterar dock att det även inom traditionella branscher finns företag med tillväxtpotential. RRV konstaterar att kombinationer av många stöd- och bidragsformer i huvudsak är koncentrerade till kommuner och ett fåtal mindre företag. Risken för att individer låses in i arbetsmarknadspolitiska åtgärder i kommunerna är betydande. Förhållandet att vissa privata företag får mycket bidrag och andra stöd stör den lokala konkurrensen. En annan slutsats är att enskilda stödgivare har begränsad överblick över övriga stödformer, vilket kan leda till oönskade stödkombinationer. Därtill är regelverken avseende kombinationer otydliga och föråldrade, vilket ökar risken för felaktiga stödbeslut. Avslutningsvis konstaterar RRV att staten åsamkas avsevärda tillkommande utgifter på grund av att företag får stöd för insatser som skulle ha kommit till stånd även utan stöd. Ett syfte med den andra studien (RRV 2001:22) var att undersöka hur stödgivningen genomförs vid ett urval av länsstyrelser som handlägger regionalpolitiska företagsstöd. De olika momenten i beslutsprocessen för företagsstöd delades in i tre områden: Strategi och policy, handläggningsprocessen respektive uppföljning och utvärdering. För att ge en så bred belysning som möjligt av beslutsprocessen för företagsstöd valdes länsstyrelser med olika karaktäristika ut. Urvalskriterierna var stödsummans storlek i absoluta tal samt geografiska och andra faktorer. Granskningen omfattade följande län: , , , och . De typer av företagsstöd som studerades var regionalt utvecklingsbidrag, landsbygdsstöd, sysselsättningsbidrag och småföretagarstöd. RRV konstaterar att det finns variationer i hur stödärenden handläggs vid länsstyrelserna med avseende på policy/strategi för stödgivningen, dokumentation, uppföljning m.m. Hög kvalitet i beslutsprocessen är en förutsättning för hög måluppfyllelse avseende företagsstödet, dvs. ökad sysselsättning och tillväxt i företagen. RRV föreslår att: -varje länsstyrelse samlar riktlinjer och policyuttalanden för företagsstödet i ett dokument, -varje länsstyrelse utvecklar och preciserar detta policydokument i syfte att dirigera stödet till de företag som kan ge upphov till långsiktig tillväxt och sysselsättningsökning i länet och -varje länsstyrelse följer upp det faktiska utfallet av stödet och jämför detta med utfärdade riktlinjer och policy samt analyserar orsakerna till eventuella avvikelser. Vidare föreslår RRV bl.a. att: -erfarenhetsutbyte sker mellan länsstyrelserna med avseende på olika organisatoriska aspekter av handläggningen av företagsstöd och -prövningen av de villkor som gäller för att stöd skall utgå dokumenteras i akten samt att det skall finnas en beslutsmotivering i varje ärende. Avslutningsvis anför RRV att: -regeringen bör förtydliga verksamhetsmålet i regleringsbrevet om att länsstyrelserna skall utveckla uppföljningen och utvärderingen av sin regionalpolitiska verksamhet och -länsstyrelserna tydligare redovisar måluppfyllelsen av de verksamhetsmål som rör stödgivningen. 3.1.3Motverka fel och fusk Projektet fel och fusk (5,), som genomfördes perioden 19972002, har bedrivits av (). Den inledande granskningen omfattade att göra en samlad studie av hur kontrollen av inkomstskatter och hushållstransfereringar fungerar. De områden som ingick i kartläggningen var arbetslöshetsförsäkringen, socialförsäkringen, studiestödet och personbeskattningen. Studien syftade till att förmedla några allmänna iakttagelser och erfarenheter om kontrollens förutsättningar och egenskaper inom berörda områden. Vidare var syftet att ge en bred erfarenhetsåterföring och kunskapssammanställning som underlag för regeringens och myndigheternas arbete med att utveckla kontrollen inom välfärdsområdet, främst vad avsåg system för överföring av ekonomiska medel till hushåll. I samtliga fall har myndigheternas förutsättningar och insatser för att motverka fel och fusk kartlagts. Både kontrollsystem och kontrollmoment i ärendehandläggningen studerades, liksom formerna för omprövning, efterkontroll och indrivning. Slutrapporten omfattade såväl allmänna slutsatser, såsom att Skr. 2002/03:137 kontrollfrågornas ställning på statsmaktsnivå är svag och att kontrollfrågorna bättre måste integreras i styr- och beredningsprocesserna, som en genomgång av förutsättningar för en väl fungerande kontroll. Därtill lämnades förslag som berörde de i granskningen ingående systemen samt vissa förslag gällande samverkan mellan aktörer och statsmaktsnivån. Den följande granskningen omfattade en studie av hur regeltillämpning och kontroll har utvecklats inom socialförsäkring, arbetslöshetsförsäkring och studiestöd. Undersökningen utgjorde delvis en uppföljning av den tidigare granskningen. har dock enligt RRV flera åtgärder genomförts, både på statsmakts- och myndighetsnivå, för att förbättra kvalitet och kontroll i ärendehandläggning och utbetalning. Emellertid anser RRV att regelsystem för olika transfereringar generellt inte blivit enklare att tillämpa och administrera. I flera fall är utvecklingen snarare den omvända.