prop · GQ03139d2 · 2003-07-03 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag och bedömning Flera remissinstanser anser att varken kommitténs eller promemorians förslag står i överensstämmelse med EG-rätten. I artikel 3 i kreditinstitutsdirektivet sägs att medlemsstaterna skall förbjuda personer eller företag som inte är kreditinstitut att driva rörelse som omfattar att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel. Förbudet skall inte gälla mottagande av insättningar eller andra medel i fall som är särskilt omfattade av nationell lagstiftning, allt under förutsättning att verksamheten är underkastad regler och övervakning till skydd för insättare och investerare. Regleringen på detta område varierar betydligt mellan olika medlemsländer. I flertalet länder är rätten att ta emot inlåning (deposits) förbehållen banker eller andra företag som räknas som kreditinstitut enligt EG-rätten. , och har lagstiftning som är tillämplig om företag som inte är kreditinstitut enligt EG-rätten tar emot deposits eller andra återbetalbara medel från allmänheten. I ställs krav på att andra företag än pengeinstitut, som driver sparverksamhet eller ger ut förbetalda kort, skall ha auktorisation och stå under tillsyn av Finanstilsynet samt ha ett visst minsta eget kapital. I har beslutats att ett företag utan koncession för kreditinstitut på kundkonton skall kunna från allmänheten ta emot medel som skall återbetalas på anfordran, under förutsättning att medlen på kundkontot endast kan användas för inköp av varor eller tjänster, som säljs av det företag som tagit emot medlen, eller tas ut kontant. Beloppet av de medel som tagits emot av en och samma kund på ett kundkonto får inte överstiga . Andra länder, såsom , tillåter andra än kreditinstitut, t.ex. kyrkor, välgörenhetsorganisationer och kooperativa föreningar, att ta emot insättningar och andra medel utan att underkasta dem särskild reglering. Flera remissinstanser gör gällande att promemorians förslag till lag om inlåningsverksamhet inte innehåller regler och övervakning till skydd för insättare och investerare i tillräcklig omfattning för att förslaget skall vara förenligt med EG-rätten. De gör bl.a. gällande att det saknas regler i tillräcklig grad om begränsning av risker, information och genomlysning samt regler för att säkerställa eller övervaka företagets finansiella ställning eller soliditet. Det står klart att EG-rätten kräver någon form av reglering och övervakning av verksamhet som innefattar inlåning. Det torde dock inte vara fråga om samma krav på offentlig tillsyn som gäller för kreditinstitut. I annat fall hade den aktuella undantagsbestämmelsen i artikel 3 inte tjänat något självständigt syfte. Enligt regeringens uppfattning krävs det inte heller rörelse- och kapitaltäckningsregler motsvarande de som gäller för auktoriserade kravet på skyddsreglering enligt EG-rätten skall vara uppfyllt. I stället föreslås här exempelvis beloppsbegränsning, omfattande information, kapitalkrav och särredovisning för att i tillräcklig grad tillgodose behovet av riskbegränsning, information och genomlysning. Som kreditinstitutsdirektivet är konstruerat blir det upp till varje medlemsland att utforma den reglering och övervakning som bedöms behövas för att skydda insättare och investerare. Det bör också nämnas att om undantar viss verksamhet, binder inte bedömning upp några andra länder. De är fria att göra sin bedömning, vilket kan innebära krav på tillstånd i det landet. Risker för brottslig verksamhet Om andra företag än banker och kreditmarknadsföretag tillåts ta emot inlåning från allmänheten innebär det att en helt ny inlåningsmarknad öppnas. Kontosparande som tidigare endast kunnat tillhandahållas av ett begränsat antal företag, som är föremål för tämligen omfattande kontroll och tillsyn, kan därmed tillhandahållas av långt fler aktörer. Om det inte sätts några restriktioner vad gäller det sätt på vilket företagen kan använda de inlånade medlen eller krav på att medlen skall hållas avskilda från företagens egna tillgångar, kan företagen använda medlen på sätt de finner lämpligt. Detta gör att eventuella risker för brottslig verksamhet måste övervägas noga. De inlånade medlen kommer att utgöra en oprioriterad fordran, vilket innebär att de kommer att erhålla ett svagt skydd i händelse av en konkurs. Detta innebär i sin tur att insättarna även är sårbara för borgenärsbrott. Sådan brottslighet består t.ex. i att gäldenären genom olika åtgärder avhänder sig egendom av betydande värde och därigenom försätter sig på obestånd (oredlighet mot borgenärer). En annan form av borgenärsbrottslighet är att en gäldenär, som befinner sig på obestånd eller då det föreligger påtaglig fara för obestånd, fortsätter rörelsen och förbrukar avsevärda medel utan motsvarande nytta för rörelsen eller lever slösaktigt, inlåter sig på äventyrligt företag eller lättsinnig ansvarsförbindelse (vårdslöshet mot borgenärer). Slutligen kan en gäldenär som är på obestånd gynna en viss borgenär genom att betala med annat än sedvanliga betalningsmedel eller överlämna säkerhet som inte var betingad vid skuldens tillkomst eller vidta annan sådan åtgärd som medför påtaglig fara för att andra borgenärers rätt avsevärt förringas (mannamån mot borgenärer). En annan fråga som särskilt bör uppmärksammas är risken för att inlåningsverksamhet inleds med avsikt att redan från början begå ekonomisk vinningsbrottslighet, t.ex. olika former av bedrägerier och bolagsplundring. Ett gemensamt drag för bolagsplundring är att gärningsmannen utnyttjar det regelsystem som bygger på att det ekonomiska ansvaret för juridiska personers rättshandlingar normalt inte drabbar ägaren eller ställföreträdaren. Det som kännetecknar bolagsplundring är att det vanligen sker inom ramen för ett aktiebolag och ett ofta förekommande problem är att de som planerar denna typ av brottslighet utnyttjar s.k. målvakter såsom ställföreträdare för bolaget. Bolagsplundring leder inte bara till förluster för staten och enskilda utan kan också leda till att den fria konkurrensen sätts ur spel. Det nu aktuella förslaget innebär att det blir möjligt att starta företag som enbart ägnar sig åt att ta emot inlåning från allmänheten. Sådana företags tillgångar kommer i princip att bestå av inlånade medel. Det kan därvid skapas bolagskonstruktioner som har stora likheter med vad som brukar benämnas skalbolag. Ett skalbolags tillgångar består i princip av likvida medel. Sådana typer av bolag är särskilt utsatta för att utnyttjas för brottslighet, t.ex. ren bolagsplundring där bolaget töms på likvida medel. Också riskerna för penningtvätt bör uppmärksammas. Ju fler aktörer som tillåts på marknaden, desto svårare blir det att kontrollera att företagen inte utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Med hänsyn till vad som anförts ovan är det viktigt att förslaget utformas på ett sådant sätt att möjligheterna att begå brott förebyggs. Av det ovan förda resonemanget följer att av såväl EG-rättsliga som brottsförebyggande skäl bör särskilda krav ställas på andra företag än sådana som omfattas av lagen om insättningsgaranti för att dessa skall tillåtas ta emot inlåning från allmänheten. Flera remissinstanser avstyrker förslaget med hänvisning till riskerna för brottslighet och vikten av ett starkt konsumentskydd. De menar att den föreslagna regleringen inte är tillräcklig för att motverka risken för brottslighet eller för att i övrigt skydda konsumenterna i tillräcklig grad. Ett antal remissinstanser anser att, om inlåningen släpps fri på sätt som framgår av lagförslaget, skyddsregleringen bör skärpas samt företagen omfattas av tillståndskrav och ställas under tillsyn fullt ut. Vidare bör rörelseregler införas samt samma sanktionssystem som gäller för kreditinstitut gälla även för dessa företag. Regeringen har stor förståelse för de farhågor som många av remissinstanserna uttrycker med avseende på risker för brottslighet och behov av konsumentskydd. Det är en svår balansakt att utforma skyddsregleringen på ett sådant sätt att den i tillräcklig grad tar hänsyn till dessa aspekter som regleringen, för seriösa näringsidkare, inte framstår som ett hinder att ägna sig åt inlåningsverksamhet eller motverkar konsumentintresset av ökad konkurrens och fler placeringsalternativ. Regeringen anser därför att det inte utgör ett alternativ att underkasta företag som driver inlåningsverksamhet tillståndskrav med full tillsyn av Fi- nansinspektionen samt rörelse- och sanktionsreglering av det slag som gäller för auktoriserade företag. Ett sådant förslag skulle inte vara attraktivt för de icke-finansiella företag som det här är fråga om. Placeringsalternativen skulle därför sannolikt inte komma att öka och därmed skulle inte heller konkurrensen öka som avsett. Omfattningen av regler och tillsyn skulle således inte vara försvarbar ställd i relation till nyttan med en reform. Enligt regeringens uppfattning går det emellertid att åstadkomma en tillfredsställande balans mellan nyttan med reformen och önskemålet om stabil verksamhet i företag som driver inlåningsverksamhet utan att gå så långt som remissinstanserna förespråkar. Regeringen föreslår därför utöver de krav som promemorian uppställer en utvidgad informationsplikt, ett krav på att mottagna medel skall redovisas som en särskild skuldpost i årsredovisningen och i eventuell koncernredovisning, att det med ett undantag införs kapitalkrav även för ekonomiska föreningar, att kapitalkravet för aktiebolag höjs till , att en vidare krets av ägare kontrolleras ur det i promemorian föreslagna brottsperspektivet samt att blir skyldig att minst en gång kontrollera att vissa av villkoren i lagen är uppfyllda. Regeringen gör bedömningen att dessa ytterligare krav och regler i tillräcklig grad bidrar till att motverka risken för brottslighet samt till ett tillfredsställande konsumentskydd. bedöms vinsterna som denna form av inlåningsverksamhet potentiellt kan ge i form av fler sparalternativ och högre avkastning trots den ytterligare regleringen vara tillräckligt stora för att motivera reformen. I följande avsnitt behandlas de krav som föreslås. Dessa krav bör regleras i en särskild lag om inlåningsverksamhet. vid anser att den rubrik på lagen som föreslås inte är försvarbar mot bakgrund av att insättarna står utan skydd. Det är sannolikt så att begreppet inlåning allmänt sett förknippas med en i princip säker placeringsform i den meningen att den omfattas av insättningsgarantin. Emellertid används inte ens i lagen om insättningsgaranti begreppet inlåning utan i stället begreppet insättning för att avgränsa det garanterade området. Begreppet inlåning kan därför inte ur ett rättsligt perspektiv anses vara detsamma som en garanterad insättning. Det finns även andra omständigheter som talar mot en sådan öronmärkning. Som framgått föreslås att bankernas ensamrätt att ta emot inlåning avskaffas, en reform som innebär att såväl kreditmarknadsföretag som icke-finansiella företag föreslås få ta emot det som tidigare populärt benämnts kortfristig inlåning. En sådan reform, och reformens omfattning även i övrigt, innefattar ofrånkomligen förändringar i begreppsbildningen. Exempelvis avses ordet inlåning inte ingå i vare sig definitionen av bankrörelse eller finansieringsrörelse trots att de medel som mottas av banker och kreditmarknadsföretag är garanterade. Ofrånkomligen innefattar reformen också för allmänheten förändringar, som det inledningsvis kan uppstå frågetecken kring. Detta bör emellertid inte utgöra något hinder mot att rubricera lagen på sätt som föreslås i promemorian. I stället bör vikten av den informationsplikt som föreslås i avsnitt 12.2.3 betonas, dvs. att det genom information måste stå klart för insättarna vilka sparalternativ som omfattas av insättningsgarantin och vilka som inte gör det. Regeringens förslag: Inlåningsverksamhet får drivas endast av aktiebolag eller ekonomiska föreningar. Aktiebolag skall ha ett bundet eget kapital på . Ekonomiska föreningar skall ha ett bundet eget kapital på . Det senare kravet skall dock inte gälla för spar- och låneföreningar. Om inlåningsverksamhet drivs av någon annan person än ett aktiebolag eller en ekonomisk förening, skall förelägga personen att upphöra med verksamheten. Om ett aktiebolag eller en ekonomisk förening bryter mot kapitalkravet, skall kunna förelägga företaget att göra rättelse och, om rättelse inte görs, avföra företaget ur registret. Kommitténs förslag: Kommittén använder i förslaget till lag om informationsplikt ordet företag utan att närmare ange vilken eller vilka associationsformer som avses. Kommittén lämnar inte något förslag om krav på visst minsta kapital. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag utom så till vida att det i promemorian föreslås ett krav på aktiekapital om i aktiebolag. I promemorian föreslås inte heller något visst minsta kapital i ekonomiska föreningar. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: Remissinstanserna kommenterar inte frågan om associationsform. () anser att vissa minimikrav, utöver informationsplikt, bör ställas på den som tar emot inlåning från allmänheten, t.ex. ordnad bokföring och viss storlek på rörelsen. Syftet med sådana regler är enligt KF att säkerställa stabiliteten i de företag som tar emot inlåning så att förtroendet för dessa och inlåningsverksamheten kan upprätthållas. KF framhåller att det borde vara av allmänt intresse att endast seriösa aktörer släpps in på marknaden. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: (), anser att ekonomisk förening skall ändras till förening, eventuellt med begränsning till verksamheter som inte är nystartade vid lagens ikraftträdande. Verksamhet i en ideell förening medför bättre kostnadseffektivitet för spar- och låneföreningar. Vidare är det konkurrensbegränsande att bara medge verksamhet i en form av föreningsassociation. Slutligen är det diskriminerande att inte likabehandla olika föreningsassociationer samt strider det mot om fria företagsformer. ifrågasätter om ett minsta aktiekapital om verkligen avhåller potentiella brottslingar från att bilda inlåningsbolag. Vidare påminner inspektionen om det tidigare missbruket av undantaget från tillstånd för spar- och låneföreningar. Inspektionen menar att ett minimikrav därför borde vara att samma krav på visst minsta kapital som ställs på aktiebolag också skall gälla för ekonomiska föreningar som driver inlåningsverksamhet. Inspektionen anför vidare att kravet på kapital bör ställas i relation till företagets inlåningsvolym. och framför argument med motsvarande innebörd som . De betonar bl.a. att kapitalkravet bör sättas högre och att insättarna är lika skyddsvärda oav- sett i vilken associationsform som verksamheten bedrivs. anser också att aktiekapitalet är allt för lågt satt. Ett väsentligt högre aktiekapital är nödvändigt för att skapa stabila och långsiktiga inlåningsföretag. (), OK och anför i ett i lagstiftningsärendet sent ingivet yttrande att de ser möjligheter att skydda medlemmarnas sparmedel genom formella krav på de konsumentkooperativa föreningarnas eget kapital. Skälen för regeringens förslag Kommittén föreslår i den föreslagna lagen om informationsplikt att den lagen skall omfatta annat företag än ett institut enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Dock anges inte närmare vad som avses med företag. Som exempel nämns att företag inom detaljhandeln kommer att omfattas av lagen, likaså spar- och låneföreningar och ekonomiska föreningar med sparkasseverksamhet. Finns det då anledning att precisera begreppet företag till aktiebolag och ekonomiska föreningar, eller skall även handelsbolag m.fl. associationsformer omfattas? Föreskrifter om viss associationsform motiveras ofta av att endast sådana företagsformer som innebär en garanti för viss grundreglering och varaktighet när det gäller kapitalinsats, tillfredsställande revision etc. bör få användas. I grunden syftar sådana regler till att tillvarata allmänhetens intressen. Vad som sagts bör även kunna gälla för sådana företag som får ta emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten. Eftersom lagen bl.a. är tänkt att utgöra ett skydd för fordringsägarnas medel är det mycket som talar för att associationsformerna bör begränsas till aktiebolag och ekonomiska föreningar. Särskilt några bestämmelser i lagen (1980:1120) om handelsbolag och enkla bolag förefaller vanskliga om man skulle tillåta dessa företagsformer. Ett handelsbolag skall t.ex. träda i likvidation om en bolagsman försätts i personlig konkurs eller dör. Till skydd för insättarnas medel föreslås därför i promemorian att företag som får möjlighet att driva inlåningsverksamhet i enlighet med den nu föreslagna lagen skall vara antingen aktiebolag eller ekonomiska föreningar. anser att inlåningsverksamhet skall få drivas även av ideella föreningar och framför ett antal argument för den ståndpunkten. Regeringen anser emellertid att en förening, som får ta emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten, bör drivas i en väl reglerad associationsform. Regeringen delar således den uppfattning i frågan som redovisas i promemorian. För att den aktuella bestämmelsen skall vara effektiv, bör ges möjlighet att ingripa mot överträdelser av den. Om inspektionen således får kännedom om att exempelvis ett handelsbolag driver inlåningsverksamhet, dvs. ett företag som inte uppfyller förutsättningarna för registrering enligt 7 § första stycket (jfr avsnitt 12.2.9), bör inspektionen vara skyldig att förelägga bolaget att upphöra med verksamheten. Konsekvenserna för brottsligheten av förslaget att låta även andra företag än sådana som omfattas av lagen om insättningsgaranti ta emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten analyseras i tidigare avsnitt (se 12.2.1). Av vad som anförs där framgår att det är viktigt att förslaget utformas på ett sådant sätt att möjligheterna att begå brott förebyggs som det för seriösa näringsidkare inte framstår som ett hinder att ägna sig åt inlåningsverksamhet. Ett sätt att minska riskerna för att ett företag används i brottsligt syfte är att ställa krav på att kapitalet skall vara högre än vad som krävs enligt aktiebolagslagen respektive lagen om ekonomiska föreningar. För att det brottsförebyggande syftet skall uppnås, anförs i promemorian att ett krav på visst minsta aktiekapital bör sättas på en sådan nivå att brott kräver en stor ansträngning och innebär stora risker för oseriösa aktörer. Ett minsta aktiekapital om anses ligga på en sådan nivå att det minskar risken för att inlåningsverksamhet drivs i brottsligt syfte som attraktionskraften i den nya möjligheten att ta emot inlåning från allmänheten inte behöver gå förlorad. Som en jämförelse anförs i promemorian att det i dansk lagstiftning ställs krav på att andra företag än pengeinstitut som driver sparverksamhet bl.a. skall ha ett visst minsta eget kapital. Det egna kapitalet skall där vara . ifrågasätter om ett minsta aktiekapital om verkligen avhåller potentiella brottslingar från att bilda inlåningsbolag. Även några andra remissinstanser förespråkar ett betydligt högre kapitalkrav. Regeringen anser mot bakgrund härav att kravet på minsta nivå för kapitalet bör sättas högre. Regeringen anser vidare att det är lämpligare att koppla kravet till bolagets bundna egna kapital än till aktiekapitalet och föreslår därför att det bundna egna kapitalet skall uppgå till . En sådan nivå på kapitalkravet får anses medföra så stora ekonomiska ansträngningar och risker för oseriösa aktörer att det framstår som mindre troligt att de börjar driva inlåningsverksamhet. Ett krav på att aktiebolag skall ha ett bundet eget kapital på innebär att antalet aktiebolag som kommer att kunna ägna sig åt inlåningsverksamhet minskas avsevärt jämfört med om ett sådant krav inte ställs upp. Som en jämförelse kan nämnas att det finns mellan 280 000 och 290 000 aktiebolag i . Av dessa har drygt 3 000 ett aktiekapital på . Här görs dock bedömningen att antalet aktiebolag som trots det föreslagna kapitalkravet skulle kunna ägna sig åt inlåningsverksamhet är så pass många att vinsten med ökad konkurrens och större valfrihet för konsumenterna ändå skulle kunna uppnås. Därtill kommer möjligheten för ekonomiska föreningar att driva inlåningsverksamhet. I detta sammanhang bör också riskerna för penningtvätt uppmärksammas. Ju fler aktörer som tillåts på marknaden, desto svårare blir det att kontrollera att företagen inte utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism (se även avsnitt 12.2.6). Mot den höga nivån på det bundna egna kapitalet kan invändas att det krävs ungefär lika mycket av ett aktiebolag för att starta inlåningsverk- samhet som det krävs för att starta vissa banker och mindre kreditmarknadsföretag. går det att starta en sparbank och, under vissa förutsättningar, en medlemsbank med fonder respektive ett bundet eget kapital om . Även mindre kreditmarknadsföretag tillåts starta verksamhet med ett startkapital om . Dessa banker och kreditmarknadsföretag är emellertid i övrigt betydligt hårdare reglerade än vad företag som driver inlåningsverksamhet föreslås vara. Ett högt bundet eget kapital för aktiebolag får därför anses vara försvarbart ställt i relation till den i övrigt i förhållande till banker och kreditmarknadsföretag lägre graden av reglering. Ett antal av remissinstanserna anser att samma krav på visst minsta kapital som ställs på aktiebolag också skall gälla för ekonomiska föreningar som driver inlåningsverksamhet. De påminner om det tidigare missbruket av undantaget från tillstånd för spar- och låneföreningar samt anför att insättarna är lika skyddsvärda oavsett i vilken associationsform som verksamheten drivs. Erfarenheten visar att en stor del av den ekonomiska brottslighet som förekommer begås inom ramen för aktiebolag såsom associationsform. Gärningsmannen utnyttjar det regelsystem som bygger på att det ekonomiska ansvaret för juridiska personers rättshandlingar normalt inte drabbar ägaren eller ställföreträdaren. Bolagsplundring sker t.ex. vanligen inom ramen för ett aktiebolag och ett ofta förekommande problem är att de som planerar denna typ av brottslighet utnyttjar s.k. målvakter som ställföreträdare för bolaget. Som en del remissinstanser erinrar om finns det dock även erfarenheter av ekonomisk brottslighet kopplad till ekonomiska föreningar. ökade registreringen av spar- och låneföreningar markant hos . Möjligheten för sådana föreningar att utan tillstånd av ta emot inlåning och bevilja krediter inom medlemskretsen hade börjat missbrukas. Missbruket bestod i att föreningarna i praktiken inte höll sig till den verksamhet som var tillåten, dvs. att endast ta emot insättningar från medlemmar och tillgodose deras finansieringsbehov. I stället drevs verksamhet som gick utöver ramarna för tillåten verksamhet. Det fanns även starka indikationer på att vissa föreningar drev olika former av brottslig verksamhet utomlands, bl.a. investeringsbedrägerier. Föreningarna marknadsfördes vidare på Internet som en fantastisk möjlighet att köpa sin egen EU-bank. Till följd av detta upphävdes möjligheten för sådana föreningar att ta emot inlåning utan tillstånd av . Redan registrerade spar- och låneföreningar tilläts dock att fortsätta driva sin verksamhet. Se vidare i avsnitt 5.4.4.5 om dessa föreningar och brottsligheten kopplad till dem. I samband med att undantaget för spar- och låneföreningar upphävdes framhöll (bet. 1999/2000:FiU28) att det bör finnas möjlighet för seriösa spar- och låneföreningar att i kontrollerade former driva verksamhet även i fortsättningen. Även nytillkommande seriösa spar- och låneföreningar bör enligt kunna få möjlighet att verka i lämpliga former. Som tidigare nämnts föreslås spar- och låneföreningar som uppfyller särskilda villkor bli undantagna från kravet på tillstånd för att få driva finansieringsrörelse (se avsnitt 5.4.4.5).