prop · GR035 · 2003-09-29 00:00:00 — I promemorian har också redogjorts för de rättsprinciper för skydd mot retroaktiv lagstiftning som har utvecklats av för tolkning och tillämpning av EG-rätten. Regeringen delar den bedömning som görs i promemorian att mycket talar för att en retroaktiv tillämpning av de föreslagna reglerna inte skulle strida mot EG-rättsliga grundsatser. När det sedan gäller förhållandet till regeringsformens bestämmelse om egendomsskydd (2 kap. 18 § RF) kan följande framhållas. Bestämmelsen skyddade ursprungligen mot tvångsvisa överföringar av egendom till det allmänna. är det dock klarlagt att bestämmelsen även skyddar mot tvångsingrepp till förmån för någon enskild. Paragrafen är tillämplig framför allt på överföring av äganderätt men skall tillämpas också när det gäller annan särskild rätt såsom exempelvis nyttjanderätt och servitut. Som har framhållits i doktrinen (, Ersättning vid offentliga ingrepp 1, s. 151) talar också mycket för att fordringsrätter omfattas av egendomsskyddet även om det, som påpekat, inte går att slå fast att så är fallet. En bestämmelse om egendomsskydd finns även i . Vid ett ingrepp i äganderätten skall den enskilde vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Vad som avses med detta uttryck är inte helt klart, men som huvudprincip torde gälla att den som varit föremål för ett sådant ingrepp skall vara berättigad till ersättning för hela förlusten och att det bara i speciella situationer kan förekomma att ersättningen på det ena eller andra sättet begränsas. I de fall som är aktuella är alltså frågan om en livräntetagare kan anses ha tillförsäkrats en fordringsrätt i förhållande till livräntebetalarna. Det finns inga uttalanden i förarbetena som ger ett klart besked om den värdesäkring som en livräntetagare har rätt till enligt gällande rätt är att betrakta som en sådan fordringsrätt. har ansett det vanskligt att karaktärisera själva värdesäkringen som en fordringsrätt eftersom det handlar om ovissa förhållanden. Justitiekanslern och har också svårt att se att en retroaktiv tillämp- ning av de föreslagna värdesäkringsreglerna orättfärdigt tar ifrån den enskilde någon egendom. De synes alltså mena att en fordringsrätt för framtida värdesäkring inte finns. Andra remissinstanser, bl.a. och , har dock uttryckligen påstått att en retroaktiv tillämpning skulle riskera att komma i konflikt med bestämmelserna om egendomsskydd. Regeringen saknar i detta lagstiftningsärende anledning att närmare överväga när en fordringsrätt enligt regeringsformens bestämmelse om egendomsskydd kan anses ha uppkommit, om en sådan fordringsrätt omfattas av skyddet. Det kan dock konstateras att det i doktrinen har ifrågasatts, i fråga om civilrättsliga fordringar mot staten, om inte grundlagsskyddet bör kunna åberopas även för sådana fall då en fordringsrätt utsläcks, exempelvis genom en preskriptionslagstiftning som drabbar redan existerande fordringar eller begränsas, exempelvis när en livränta inte längre värdesäkras (, a.a. s. 130). Det är alltså inte självklart att en retroaktiv tillämpning av ändrade värdesäkringsregler inte omfattas av regeringsformens bestämmelse om egendomsskydd. Denna tveksamhet delas också av en bred majoritet av remissinstanserna. Bestämmelsen i regeringsformen innebär emellertid inte att det är uteslutet att retroaktivt förändra gällande regler på området även om den enskildes rättigheter skulle falla under bestämmelsens tillämpnings- område. Inskränkningar i egendomsskyddet får nämligen ändock göras om detta krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Men det undantaget torde sakna praktisk betydelse i förevarande fall eftersom den enskilde då skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Regeringsformens bestämmelse om egendomsskydd manar alltså till försiktighet när det gäller tillämpningen av de nya reglerna på redan fastställda livräntor. Även om det inte skulle finnas något rättsligt hinder mot en retroaktiv tillämpning måste också övervägas om det kan finnas andra skäl mot en sådan ordning. Regeringen övergår nu till att behandla denna fråga. För vissa trafiklivräntor kan man mycket förenklat säga att såväl de nominella beloppen som de olika tilläggen (däribland värdesäkrings- tillägg) i sista hand betalas av försäkringstagarna själva genom premierna i försäkringen, låt vara att det kan vara en generation försäkringstagare som betalar som en annan generation livräntetagare får del av. Ändringar i värdesäkringslagstiftningen kommer därför att påverka vilka som försäkringstagarna måste betala för att systemet skall gå runt. Med generösa värdesäkringsregler kommer premierna att bli högre och vid mindre generösa regler kommer premierna att bli lägre. Vid de överläggningar som hölls under ut- arbetandet av promemorian godtogs det sambandet av såväl försäk- ringsbranschen som även om det påpekats att sam- bandet försvagas av att även andra faktorer påverkar premierna i försäkringen. Sambandet mellan och ersättning gäller inte ansvarslivräntor, livräntor som staten svarar för och trafiklivräntor vid skador på tredje man eftersom den skadades försäkring i dessa fall inte tas i anspråk. Utgångspunkten i systemet med balanserade procenttal är alltså att försäkringsbolagen redan när livräntan fastställs skall göra avsättningar som täcker ansvaret för hela den värdesäkring som kan komma att ske . Den konstruktionen benämns i förarbetena till lagstiftningen kapitaltäckningssystem B (se t.ex. SOU 1972:12 s. 43 f. och prop. 1973:14 s. 44 f.). Därmed skall kostnaden för värdesäkringen bäras av skadeårets kollektiv av försäkringstagare. Försäkringsbolagen skall där- för med beaktande av de nuvarande reglerna ha avsatt sådana belopp att värdesäkringen säkras för framtiden. Vad som sagts ovan innebär i sin tur att konstruktionen av systemet bygger på att försäkringstagarna har betalat och fortfarande betalar i den storleksordningen att försäkringsbolagen kan göra till- räckliga avsättningar för framtida utbetalningar. Mot den bakgrunden skulle en ändring av värdesäkringsreglerna, som i varje fall inledningsvis skulle medföra en lägre årlig uppräkning, innebära att försäkrings- bolagens tidigare avsättningar vida skulle överstiga vad som med ett nytt system vore nödvändigt för framtiden. har invänt mot det synsättet och menar att hur bolagens avsättningar är beräknade inte rimligen kan ha någon betydelse för vilken ersättning som skall utgå till de skadelidande. Det resonemang som förts ovan bygger emellertid på att avsättningarna till stora delar härrör från de som försäkringstagarkollektivet betalat in till systemet och att dessa enligt systemets konstruktion skall ha beräknats så att skadeårets kollektiv av försäkringstagare bär kostnaden för värdesäkringen för det årets skadefall. Själva beräkningen av avsättningarna har givetvis ingen betydelse för vilken ersättning som skall utgå, men däremot bör de som har betalats ha varit anpassade till en sådan nivå på värdesäkringsersättningen att det uppstår ett överskott om ersättningen för fastställda livräntor sänks. Det uppkommer således i varje fall i teorin vad som skulle kunna betecknas en momentan överavsättning och systemet kan inte garantera att försäkringstagarna eller livräntetagarna får del av de extra medel som försäkringstagarkollektivet har betalat in. Det får å andra sidan förutsättas att försäkringsbolagen, om reglerna skulle ges en retroaktiv tillämpning, vid den framtida premiesättningen skulle ta hänsyn till de extra medel som då skulle finnas avsatta på så sätt att framtida blir lägre än vad som annars skulle vara fallet. Försäkringstagarna som kollektiv skulle i så fall få del av de avsättningar som gjorts även om det visserligen blir fel generation av försäkrings- tagare. har under hand upplyst att avsättningarna i praktiken inte kommit att motsvara vad som var avsikten när reglerna skapades samt att detta troligtvis i stället kommer att få till följd att senare försäkringstagarkollektiv genom högre får bekosta tidi- gare fastställda livräntor, om dessa inte omfattas av en reform. har beräknat denna kostnad till för varje trafikförsäkrat fordon . har också anfört att en avvägning måste göras mellan två olika intressegrupper. Den ena gruppen utgör en mindre grupp som skall bli kompenserad antingen bara med vad som svarar mot den faktiska penningvärdesförändringen eller med ett belopp som i väsentlig mån överstiger vad som svarar mot förändringen i penning- värdet. Den andra gruppen utgörs av alla de försäkringstagare som finns i försäkringsbolagen när en ny lagstiftning träder i kraft och som till- kommer därefter. Denna grupp har ett intresse av att inte behöva betala en förhöjd premie för att tidigare livräntetagare skall kompenseras med mera än vad som svarar mot penningvärdesförändringen. anfört om den intresseavvägning som måste göras Prop. 2003/04:5 framstår i och för sig som riktigt. Om de nya reglerna inte skall gälla för redan fastställda livräntor kommer, om förbundets beräkningar godtas, nuvarande och framtida försäkringstagarkollektiv att få bekosta redan fastställda livräntor genom ökade med . Anledningen till det synes vara att och avsättningar inte motsvarat vad som var nödvändigt för att följa lagstiftningens intentioner. Skulle däremot förändringen genomföras på fastställda livräntor skulle en del av de medel som betalats i av tidigare skadeårs försäkringstagarkollektiv för den värdesäkring som enligt det rådande systemet utgår utöver förändringarna i prisbasbeloppet, gå förlorade för nuvarande livräntetagare. Med den utgångspunkten kommer alltså den motsatta situationen att uppstå, nämligen att tidigare försäkringstagarkollektiv bekostar framtida livräntetagare. För att sammanfatta det som har sagts i detta avsnitt kan sägas att de allmänna principerna om att undvika retroaktiv lagstiftning inom det förmögenhetsrättsliga området inte torde överträdas om systemet med balanserade procenttal skulle avskaffas också för redan fastställda liv- räntor. Regeringsformens bestämmelse om egendomsskydd manar dock till försiktighet när det gäller en tillämpning av de nya reglerna på redan fastställda livräntor. Vidare finns det lämplighetsskäl som med styrka talar mot en sådan tillämpning. Det som i föregående stycke har sagts innebär att det är oundvikligt att skapa en situation som inte kommer att medföra att en generation försäkringstagare bekostar en annan generation livräntetagare. Vid den intresseavvägning som måste göras mellan de nuvarande livräntetagarna och framtida försäkringstagare är det enligt regeringens uppfattning, med bortseende från vad som är rättsligt möjligt, viktigt att tillgodose intresset hos de livräntetagare som har inrättat sig efter det regelverk som gäller och som dessa livräntetagare har räknat med skall bestå. Det bör också i det sammanhanget beaktas att det för de enskilda livräntetagarna i många fall handlar om den enda inkomsten och att denna ofta kommer att bestå under stora delar av livet. De aktuella reglerna rör också generellt en utsatt grupp i samhället för vilken även mindre förändringar i inkomsterna är kännbara. Även om värdeökningen i en del fall kommer att överstiga förändringen av prisbasbeloppet kan det knappast anses vara fråga om en värdeökning som med hänsyn till omständigheterna framstår som oskälig. Mot den bakgrunden och då det i övrigt får bedömas som mindre lämpligt att retroaktivt förändra ett system med ersättningsnivåer som försäkringstagarkollektivet åtminstone delvis kan sägas ha betalat för bör inte avskaffandet av systemet med balanserade procenttal tillämpas på redan fastställda livräntor. 6.4Skall balanserade procenttal justeras med hänsyn till frivillig värdesäkring? Regeringens bedömning: Balanserade procenttal bör inte justeras med hänsyn till frivillig värdesäkring. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens (se promemorian s. 64). Remissinstanserna: har anfört att kompensationen till försäkringstagarna enligt särskilda åtaganden från försäkringsbolagen bör vägas in vid bedömningen av om lagstiftningen skall tillämpas retroaktivt. Övriga remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Av avsnitt 5.3 framgår att försäkringsbolagen genom frivilliga överenskommelser har åtagit sig att under vissa förutsättningar värdesäkra vissa livräntor med högre belopp än som följer av författningarna på området. Överenskommelserna har lett till att livräntor som är fastställda och som utges enligt lagen (1973:213) om ändring av skadeståndslivräntor eller lagen (1973:214) om tillägg till vissa ansvarslivräntor har räknats upp med särskilda tillägg . Försäkringsbranschen har vid de överläggningar som hållits i den tillkallade samrådsgruppen (se avsnitt 3) fört fram den uppfattningen att uppräkningen som skett i enlighet med de frivilliga överenskommelserna bör tillgodoräknas livräntebetalarna vid den framtida värdesäkringen. Det skulle ske på så sätt att de balanserade procenttalen sätts ned i förhållande till vad livräntorna frivilligt räknats upp med. Den extra värdesäkring som har skett genom de frivilliga överens- kommelserna innebär att vissa livräntetagare i slutändan kommer att överkompenseras i förhållande till vad som var avsikten när lagstift- ningen skapades. Det kunde med den utgångspunkten anses vara en god ordning att genomföra den förändring som föreslås av försäkrings- branschen. Vad som anförts i föregående avsnitt om den rättsliga möjligheten att genomföra en retroaktiv tillämpning har dock bärkraft även på försäkringsbranschens förslag i denna del. Det är således svårt att se någon principiell skillnad mellan en sådan retroaktiv förändring och en retroaktiv tillämpning av de nya bestämmelserna i stort. Till detta kommer att någon hänsyn inte togs till balanserade procenttal när överenskommelserna om extra värdesäkring ingicks trots att balansen redan då var stor. I promemorian anfördes att detta talade för att avsikten aldrig varit att reducera de balanserade procenttalen i motsvarande grad som frivillig värdesäkring tillgodofördes livräntetagarna. har menat att man i stället måste utgå från att man inte då insåg de konsekvenser som överenskommelsen skulle kunna få vid penningvärdesförändringar understigande , eftersom de balanserade procenttalen aldrig hade utnyttjats. Själva grunden i systemet med balanserade procenttal är dock att kompensation för outnyttjade procenttal skall ske när prisbasbeloppsförändringarna understiger . Detta är alltså en självklar konsekvens av systemet. Oavsett om frågeställningen var aktuell under förhandlingarna får det därför rent allmänt sägas vara en fråga som borde ha reglerats i överenskommel- serna, om de balanserade procenttalen senare skall reduceras med hänsyn till dessa överenskommelser. har gjort gällande att termen frivillig har till syfte att särskilja från värdesäkring enligt författningsbestämmelser och att termen inte indikerar att bolagen självmant gjort denna utfästelse. Det är visserligen riktigt att initiativet till de särskilda åtagandena inte kom från försäkringsbolagen själva och att det möjligen vid tiden för Prop. 2003/04:5 överenskommelserna kan ha förekommit diskussioner om huruvida bolagen kunde åta sig att lämna kompensation utöver författnings- bestämmelserna. Detta måste emellertid anses vara ett normalt förfarande vid förhandlingar och kan knappast innebära att överenskommelserna är annat än frivilliga. Den extra värdesäkringen får således ses som just en frivillig ersättning som inte har direkt samband med den värdesäkring som sker enligt lag. Att under sådana förhållanden genom författning återta vad som på detta sätt har kommit livräntetagarna till del framstår inte som lämpligt. Med hänvisning till det som sagts ovan bör balanserade procenttal inte justeras med hänsyn till frivillig värdesäkring. 6.5Särskilt om reglerna i 1967 och författningar som hindrar en strikt följsamhet i förhållande till prisutvecklingen Regeringens förslag: I 1967 och författningar införs ett system som innebär att värdesäkringsförmånen räknas upp i stället för det nuvarande systemet där uppräkning sker först när prisbasbeloppet har ökat med . Värdesäkringsförmånen skall avrundas nedåt till två decimaler i stället för till närmast lägre hela procenttal. Regeringens bedömning: De regler som innebär att värdesäkrings- förmånerna inte kan sänkas vid stigande penningvärde bör inte ändras. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med rege- ringens (se promemorian s. 65). Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget och bedömningen. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 6.3 och 6.4 har behandlats frågor som huvudsakligen rör bestämmelser i lagen (1973:214) om tillägg till vissa ansvarslivräntor och lagen (1973:213) om ändring av skadeståndslivräntor. I detta avsnitt kommer övriga regler som hindrar full följsamhet att behandlas. I författningarna på området finns det spärregler som innebär att värde- säkringen inte sker utan först när penningvärdet har förändrats i viss omfattning. I de äldre författningarna (TLL, TLF och kungörelse) har spärregeln utformats på så sätt att ett nytt tillägg utlöses när prisbasbeloppet har ökat med sedan det förra tillägget utgick. Motsvarande bestämmelse finns i lagen (1973:214) om tillägg till vissa ansvarslivräntor och i lagen (1973:213) om ändring av skadeståndslivräntor. Spärregeln i dessa båda författningar berörs emel- lertid inte direkt av övervägandena i detta avsnitt. Vid både 1967 och lagstiftningar angavs som skäl till att spärreglerna infördes att en annan ordning skulle medföra administrativa besvär som inte motsvarades av vinster för livräntetagarna. De admini- strativa besvären hade främst sin grund i att ärendena hanterades mer eller mindre manuellt. förbund används numera datasystem som gör att det inte längre finns några sådana besvär med en årlig uppräkning, även om den är för- hållandevis liten. De statliga skadeståndslivräntorna räknas fortfarande upp manuellt, men de är så få till antalet att en årlig uppräkning enligt uppgifter från , som ansvarar för de flesta av dessa livräntor, inte innebär några påtagliga problem. Det finns alltså inte tillräckliga skäl för att behålla spärreglerna i lagstiftningen. Av samma administrativa skäl innehåller författningarna bestämmelser som innebär att värdesäkringsförmånerna avrundas nedåt till närmast lägre hela procenttal. I fall då TLL, TLF eller kungörelse skall tillämpas går livräntetagarna följaktligen miste om de belopp som mot- svaras av överskjutande decimaltal. När det däremot gäller fall enligt båda författningar balanseras överskjutande decimaltal, vilket innebär att livräntetagarna senare får del av förändringen. har angett att det numera inte är nödvändigt att använda hela procenttal och att datasystemen efter vissa justeringar kan hantera en ordning med avrundningsbestämmelser som närmare följer prisutvecklingen. För de statliga skadeståndslivräntorna torde det heller inte innebära särskilt mycket merarbete med mer exakta avrundnings- bestämmelser. Bestämmelserna bör därför ändras. En viss avrundning är dock fortfarande befogad och en lämplig avvägning är att avrundningen sker nedåt till två decimaler. Skälen för regeringens bedömning: Eftersom full följsamhet till prisutvecklingen eftersträvas vore det önskvärt att värdesäkringsför- månerna även sänktes vid stigande penningvärde. Att införa en sådan ordning bedömdes dock inte som möjligt när regleringarna på området skapades, utom vad avser lagen (1973:213) om ändring av skadestånds- livräntor. Eftersom tilläggen i övriga författningar utgör en förmån vid sidan av själva skadeståndet ansågs inte att livräntorna kunde sänkas under det belopp som en gång var fastställt i skadestånd. Med andra ord fick endast tilläggen tas i anspråk för nedjustering vid stigande penning- värde. Det skulle kunna få som konsekvens att livräntorna behandlades olika beroende på vilket år de fastställdes. För livräntor fastställda ett visst år skulle det finnas värdesäkringstillägg att utnyttja för en ned- justering medan sådana tillägg inte skulle finnas för livräntor fastställda andra år (se prop. 1967:137 s. 50 f.). Förhållandena är nu så till vida annorlunda att de livräntor som omfattas av de äldre regleringarna normalt är fastställda för så länge sedan att värdesäkringsförmånerna uppgår till betydande belopp. I en sådan situation finns det inte någon risk för att själva skadestånds- beloppet skall behöva tas i anspråk. Det är dock inte ovanligt att symptomen på skador uppkommer efter själva olyckan och därför förekommer det än i ett fåtal fall att livränta fastställs för skador som inträffat , varvid äldre bestämmelser tillämpas. Av samma skäl som anfördes lagstiftningsärende är det därför inte lämpligt att ändra reglerna om att värdesäkringsförmånerna endast kan höjas. 6.6Vilket index skall användas? Regeringens bedömning: Någon förändring av de nuvarande reglerna att koppla nivån på värdesäkringen av livräntorna till prisbasbeloppet bör inte genomföras . Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens (se promemorian s. 67). Remissinstanserna: har anfört att det bör övervägas att använda ett index som utöver kompensation för penning- värdets fall även kompenserar för den framtida inkomstutvecklingen. Övriga remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot bedömningen i promemorian. Skälen för regeringens bedömning: När det gäller frågan om nivån på varje förändring av livräntorna tillämpas i alla författningar på området en metod som innebär att livräntorna höjs (och i teorin i vissa fall även sänks) i förhållande till förändringarna i prisbasbeloppet. Prisbasbeloppet räknas fram genom att ett bastal multipliceras med ett jämförelsetal, som anger den relativa förändringen i konsumentprisindex (KPI). Prisbasbeloppet fastställs en gång . Att värdesäkringen av livräntorna är kopplad till förändringarna i prisbasbeloppet innebär i praktiken att de höjs (respektive sänks) i förhållande till penningvärdets förändring. Däremot innebär den kon- struktionen inte att livräntorna är standardsäkrade. Personer med livränta får därmed inte del av de yrkesaktivas eventuella standardförbättring. Vid tillkomsten av författningar berörde departementschefen frågan om valet av kompensationsnivå och angav då att värdesäkringen syftade till att bevara livräntans köpkraft vid fallande penningvärde och att åtgärder som syftade till s.k. standardföljsamhet var en helt annan fråga som inte togs upp i det arbetet (prop. 1967:137 s. 48). Värde- säkringslagstiftningen hade således inte till syfte att följa förändringarna i den förvärvsaktiva befolkningens levnadsstandard och kompensera för allmänna standardförbättringar i samhället. På andra områden där det utgår periodiska förmåner i form av pension, livränta, underhåll eller liknande har dessa regelmässigt varit värde- säkrade genom en koppling till prisbasbeloppet. har vissa pensionsförmåner kopplats till ett nytt index, inkomstindex, genom s.k. följsamhetsindexering i syfte att åstadkomma en följsamhet till den ekonomiska utvecklingen i samhället och en standardanpassning. Det är dock endast i vissa delar av pensionssystemet som inkomstindex används som omräkningsfaktor. I arbetsskadeförsäkringen har införts bestämmelser som innebär att arbetsskadelivräntorna skall räknas om i förhållande till inkomstindex. Livräntorna omräknas alltså inte bara i förhållande till penningvärdets förändring utan bygger också på den allmänna inkomst- utvecklingen. Det skall dock noteras att livräntorna endast delvis omräknas med hänsyn till den allmänna standardförändringen, eftersom livräntorna räknas om med ett tal som motsvarar hälften av inkomstindexets reala förändring med ett tillägg för prisförändringen. Dessutom har ersättningen i arbetsskadeförsäkringen begränsats på så sätt att ersättning endast kan utgå med 7,5 prisbasbelopp.