prop · GQ0399 · 2003-05-26 00:00:00 — En översyn skall därför ske i syfte att undersöka om en ny allmän forumregel, som t.ex. anknyter till bostadsort eller hemvist, bättre än den befintliga allmänna forumregeln kan tillgodose dessa krav. Utredaren har redovisat resultatet av sitt arbete i en promemoria (dnr Ju2001/6425). I promemorian sägs att fler skäl talar mot än för en ändring av den generella forumregeln och att forumpro- blemet på grund av myndigheternas regionalisering bör lösas i special- författningarna, i första hand för länsrätternas största målområden. Pro- memorian har remissbehandlats och övervägs nu inom Regeringskansli- et. Med hänsyn till det anförda bör det alltså, så långt det är möjligt, tillskapas forumregler som dels skapar en jämn och inte minst för- utsebar tillströmning av mål till länsrätterna, dvs. en tillströmning som inte påverkas av var den nya myndigheten, dvs. , väljer att handlägga ärenden, dels tillgodoser kravet på att så många måltyper som möjligt skall förekomma i alla länsrätter. Forumreglerna skall också, så långt det är möjligt och lämpligt, leda till att målen handläggs av den länsrätt som geografiskt är närmast för den enskilde som ärendet berör. Även med denna utgångspunkt är det emellertid ofrånkomligt att ett Prop. 2002/03:99 antal ärendegrupper inte kan följa det redovisade mönstret vilket innebär att forum för överklagande styrs av var väljer att handlägga ärendena. I dessa fall är det dock företrädesvis fråga om relativt små ärendegrupper varför få enskilda berörs. Dessutom påverkas länsrätternas arbetssituation ytterst marginellt. Några av de aktuella ärendegrupperna är dock relativt stora. Om den nya myndigheten avser att flytta handläggningen av sådana ärendegrupper får det förutsättas att verket beaktar forumproblematiken. överprövar efter överklagande vissa av skatte- myndigheternas beslut. Det rör sig om tre olika kategorier av ärenden. En av dessa kategorier brukar benämnas "dispensärenden". Det materiella regelverket rörande dispenser finns väsentligen i inkomstskattelagen (1999:1229, IL). Sammanlagt är det fråga om ett femtontal olika typer av dispenser varav sju är hänförliga till pensionsområdet (s.k. pensions- dispenser). Härutöver finns en dispensregel i 84 § fordonsskattelagen (1988:327). Skattemyndigheterna, och som överklagandeinstans, kan också fortfarande pröva dispensärenden enligt några bestämmelser i den upphävda kommunalskattelagen (1928:370) i dess lydelse före och dispensärenden enligt en bestämmelse i den upphävda lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt. Till den andra kategorin ärenden som överprövas av Riksskatte- verket hänförs beslut enligt 38 § folkbokföringslagen (1991:481) och beslut enligt 6 § lagen (1974:174) om identitetsbeteckning för juridiska personer m.fl. I dessa fall är det inte fråga om någon dispensprövning utan snarare om en traditionell förvaltningsrättslig prövning. Den tredje kategorin av ärenden vari skattemyndighetens beslut kan överklagas till ligger utanför skatteförvaltningens beskattningsverksamhet och den omfattar skattemyndigheternas admi- nistrativa beslut. Det gäller beslut om tjänstetillsättning. Sådana beslut kan enligt 4 kap. 4 § förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltningen också överklagas till . kom det till in 132 överklaganden hän- förliga till de först nämnda två kategorierna av ärenden. Av dessa avsåg 81 ärenden återköp av pensionsförsäkring (58 kap. 18 § andra stycket IL) och 22 ärenden förtida utbetalning av behållning på pensionssparkonto (58 kap. 32 § andra stycket IL). Under överklagades 6 beslut hänförliga till den tredje kategorin, dvs. beslut om tjänstetillsättning, till . Den nu föreslagna reformen innebär att det inom skatteförvaltningen endast kommer att finnas en myndighet, . De nuvarande reglerna om överklagande av beslut i första instans måste därför också ändras. Regeringens förslag: Följande nya forumregler vid överklagande av taxerings- och beskattningsbeslut skall införas. Beslut som rör en fysisk person skall överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets den fysiska personen hade sin hemortskommun det år då beslutet fattades. Beslut som rör ett handelsbolag skall överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets bolaget enligt uppgift i handelsregistret hade sitt huvudkontor året före det år då beslutet fattades. Beslut som rör en europeisk ekonomisk intressegruppering skall överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets intressegrupperingen hade sitt säte året före det år då beslutet fattades. Beslut som rör ett dödsbo skall överklagas hos den länsrätt som senast var behörig att pröva ett överklagande som rörde den avlidne. Beslut som rör någon annan juridisk person skall överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets styrelsen hade sitt säte eller, om sådant saknas, förvaltningen utövades året före det år då beslutet fattades. Beslut som rör en juridisk person som inte är ett dödsbo och som har bildats efter året före det år då beslutet fattades skall överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets huvudkontoret eller sätet var beläget eller, om huvudkontor och säte saknas, för- valtningen utövades då den juridiska personen bildades. Beslut som rör en juridisk person som har upplösts skall överklagas hos den länsrätt som senast var behörig. Beslut som rör punktskatt skall överklagas hos Länsrätten i Dalar- nas län. Nya forumregler skall vidare införas bl.a. beträffande överklagande enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152), namnlagen (1982:670) och folkbokföringslagen (1991:481) samt överklagande av beslut som rör den som är mervärdesskatteskyldig endast på grund av förvärv av sådana varor som anges i 2 a kap. 3 § första stycket 1 och 2 mervärdesskattelagen (1994:200). Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: anser de föreslagna fo- rumreglerna vara föredömligt enkla, klara och enhetliga en1igt rätte- gångsbalkens mönster. Kammarrätten i anser att den forum- regel som föreslås för domstolsprocessen är lämplig. Kammarrätten instämmer i att tillskapandet av den nya myndigheten ger möjligheter till rationella vinster av många slag jämfört med nuvarande ordning. Myndigheten kan t.ex. sammanföra handläggningen av taxeringen av fysiska personer, som är delägare i handelsbolag eller fåmansföretag, oberoende av var delägarna är bosatta. Detsamma gäller taxeringen av moder- och dotterbolag inom koncerner, som inte längre behöver styras av var respektive bolag har sitt säte. Kammarrätten vill väcka frågan om det inte vore lämpligt att i detta sammanhang överväga en särskild forumreglering som innebär att mål med denna typ av samband auto- matiskt hålls samman även i domstolarna. Vad gäller arvs- och gåvoskatteområdet framhåller kammarrätten att detta är relativt nytt både för skatteförvaltningen och förvaltningsdomstolarna. I promemorian föreslås ingen ändring i det nuvarande förhållandet att behörig länsrätt styrs av 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. närvarande handläggs denna ärendetyp vid samtliga tio skattemyn- digheter, vilket innebär en naturlig spridning av överklagade ärenden på de olika länsrätterna i landet och kammarrätterna i nästa instans. Om man däremot i den nya myndigheten väljer att koncentrera handläggningen till ett eller ett par skattekontor innebär det att endast en eller ett fåtal läns- rätter och kanske endast en kammarrätt kommer att pröva överklaganden av myndighetens beslut. Det behöver knappast påpekas att en sådan ordning skulle kunna hämma rättsbildningen på området. Slutligen före- faller det kammarrätten, såvitt avser punkt 20 av de föreslagna över- gångsbestämmelserna till skattebetalningslagen, att en ordning enligt vilken den nya myndigheten träder i respektive skattemyndighets ställe och det allmänna ombudet träder i ställe i och med ikraftträdandet skulle vara mer lätthanterlig. Kammarrätten ifrågasätter dessutom om det inte finns behov av en särskild övergångsbestämmelse rörande anstånd med betalning av sådan skatt som är föremål för prövning i förvaltningsdomstol. Enligt Kammarrätten i får de forumregler som föreslås anses lämpliga eftersom de normalt leder till att målen handläggs av den länsrätt som geografiskt är närmast för den som ärendet berör. Länsrätten i län delar promemorians bedömning att en ändring av gällande forumregler är nödvändig och att forumreglerna som huvudregel bör knyta an till hemortkommunen för fysiska personer och sätesorten för juridiska personer. Länsrätten anser dessutom att det bör övervägas om inte föreslagna forumregler behöver kompletteras med bestämmelser för de fall där den nya myndighetens taxeringsbeslut berör t.ex. både bolag som har säte i en kommun och en fysisk person i en annan hemortskommun som leder till att respektive persons över- klaganden skall prövas av olika länsrätter. Länsrätten i , som begränsar sitt yttrande till föreslagna forumregler, tillstyrker att forumregler införs som i möjlig mån skapar en jämn och förutsebar till- strömning av skattemål till de enskilda länsrätterna. Kanske bör det övervägas om inte huvudregeln i lagen om allmänna förvaltningsdom- stolar bör vara att målen styrs till det personliga forumet i stället för första prövningens forum och att undantagen sådana finns anges i specialförfattningarna. anser att man i promemorian uti- från att nu gällande allmänna forumregel i 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar kommer att bli bestående, på ett föredömligt sätt tagit hänsyn till medborgarnas och domstolarnas gemensamma intresse av att sprida målen mellan länsrätterna. Det hade visserligen varit värdefullt med en närmare redovisning av volymer avseende de ärendegrupper där det undantagsvis är av betydelse var den nya myndigheten väljer att handlägga ärendena. skulle gärna se att det vid den fortsatta beredningen tas fram en sådan redovisning. tillstyrker att särskilda forumregler införs i berörda specialförfattningar. Näringslivets Skattedelegation anser att det är lämpligt att i detta sammanhang även ta upp frågan om ändrat forum för överklagande av de internationella koncernernas skattemål. Ett förslag som lämnats till av Föreningen innebär att överklagande av den nya myndighetens beslut rörande en internationell koncern med ett svenskt moderbolag och med minst 800 årsanställda skall prövas vid Länsrätten i . anser att domstolsorten bör bestämmas av skattebetala- rens hemort eller säte, inte av skatteförvaltningens handläggningsort. föreslår att forumreglerna kompletteras med en regel om att målet skall handläggas vid annan länsrätt efter den skattskyldiges begäran om inte särskilda skäl talar emot detta. Sådana särskilda skäl som kan åberopas mot att låta målet avgöras av annan länsrätt kan vara att målet är av speciell karaktär och att den nya myndigheten inte har kompetent personal på orten. Ett annat kan vara att målet bör handläggas i samband med andra mål vid viss länsrätt t.ex. om flera mål finns efter en skatterevision som berört samma fråga under flera taxeringsår. framstår bibehållandet av den gamla forumregeln i arvs- och gåvoskattemål, utan närmare motivering, som tveksam eftersom målsättningen enligt promemorian är att omorganisationen inte skall påverka spridningen av mål till länsrätterna. Mot bakgrund härav anser riksförbundet att det saknas skäl att inte låta de nya forumreglerna omfatta även lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt. anser att vissa av de nya forumregler som föreslås blir rätt krångliga. Skälen för att införa reglerna, nämligen bl.a. att så långt möjligt säkerställa en förutsebar måltillströmning för länsrätterna och även att målet handläggs vid en länsrätt som är geografiskt nära den enskilde, är dock starka. Frågan om vilken länsrätt som handlägger målet kan kanske synas vara av under- ordnad betydelse för den enskilde, eftersom handläggningen av dessa mål normalt är helt skriftlig, men även vid sådan handläggning kan den enskilde vilja ha personlig kontakt med domstolen. Vidare avskräcks denne inte från att begära muntlig förhandling om målet handläggs vid en geografiskt närbelägen länsrätt. Den enskilde skall emellertid enligt domarförbundet inte behöva drabbas av att forumreglerna blir krångliga eftersom överklaganden av den nya myndighetens beslut skall ges in till myndigheten, som har att överlämna överklagandet till rätt länsrätt. Den nya myndigheten har i sina register tillgång till uppgifter om folkbok- föring m.m. som krävs för tillämpning av forumreglerna. Domareförbun- det avstyrker dock den föreslagna forumregeln i 15 kap. 2 § första stycket första meningen . Denna regel hänvisar till uppemot fyra tänkbara för den enskilde valfria länsrätter. Den enskilde skall bl.a. få överklaga till den länsrätt inom vars domkrets kvinnan eller mannen vistas. Vistelsen kan vara tillfällig. Svårigheter kan uppkomma när bestämmelsen skall tillämpas. Förbundet förordar att en enklare forumregel införs. Skälen för regeringens förslag: När en sådan omorganisation av skatteförvaltningen görs som regeringen nu föreslår måste givetvis även forumreglerna anpassas till den nya organisationen. De nya reglerna bör så långt det är möjligt dels leda till en jämn och inte minst förutsebar tillströmning av mål till länsrätterna, dvs. en tillströmning som inte påverkas av var väljer att handlägga ärenden, dels tillgodose kravet på att så många måltyper som möjligt skall förekomma i alla länsrätter. Det är vidare, som också flera remissinstanser framhållit, viktigt att reglerna blir enkla, klara och enhetliga. Forumreglerna bör dessutom, så långt det är möjligt och lämpligt, leda till att målen handläggs av den länsrätt som geografiskt är närmast för den enskilde som ärendet rör. Med hänsyn till den mångfald av ärendetyper som finns inom skatte- förvaltningens verksamhet är det inte möjligt att skapa en sådan allmän forumregel som det talas om i uppdrag (se avsnitt 6.15.1) och som tillgodoser de nämnda önskemålen. I stället bör forum- reglerna, på det sätt som utredaren föreslagit, anpassas till olika situa- tioner och tas in i berörda specialförfattningar. En förutsättning för att en förutsebarhet i måltillströmningen till länsrätterna skall kunna åstadkommas är att reglerna om forum vid överklagande i flertalet fall inte som har som utgångspunkt att forumet styrs av var det överklagade beslutet har fattats utan av andra och mera "permanenta" kriterier. Det kan då vara lämpligt att snegla på regler som i flera fall bestämmer forumet utifrån par- tens folkbokföringsort eller i fråga om en juridisk person den plats där den har sitt säte eller där förvaltningen förs. Samma metod används nu i skattebetalningslagen (1997:483) för att ange vilken skattemyndighet som har att fatta beslut enligt den lagen. Med hänsyn till vad som sagts nu föreslår regeringen att forum vid överklagande i det stora flertalet mål på skatteområdet skall bestämmas med utgångspunkt i var den som beslutet rör har sitt hemvist eller, om beslutet rör en juridisk person, var den juridiska personen har sitt säte. De föreslagna reglerna har sin förebild i de nuvarande reglerna om behörig skattemyndighet i 2 kap. 1, 2 och 4 §§ skattebetalningslagen. De avses gälla vid överklagande av samtliga beslut som meddelats med stöd av taxeringslagen (1990:324) och skattebetalningslagen. Samma forum- regler bör gälla också vid överklagande enligt lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m., lagen (1998:514) om särskild kontroll av torg- och marknadshandel m.m. samt lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter. De föreslagna reglerna innebär i huvudsak följande. Beslut som rör en fysisk person skall överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets den fysiska personen hade sin hemortskommun det år då beslutet fattades (dvs. var folkbokförd året före det år beslutet fattades). Beslut som rör ett handelsbolag skall överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets bolaget enligt uppgift i handelsregistret hade sitt huvudkontor året före det år då beslutet fattades. Beslut som rör en europeisk ekonomisk intressegruppering skall överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets intressegrupperingen hade sitt säte året före det år då beslutet fattades. Beslut som rör ett dödsbo skall överklagas hos den länsrätt som senast var behörig att pröva ett överklagande som rörde den avlidne. Beslut som rör någon annan juridisk person än handelsbolag, europeisk ekonomisk intressegruppering eller dödsbo skall överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets styrelsen hade sitt säte, eller om säte saknas, förvaltningen utövades året före det år då beslutet fattades. Beslut som rör punktskatt skall överklagas hos Länsrätten i De nu föreslagna reglerna leder inte alltid till en lösning av forum- frågan. Det behövs därför en kompletterande regel. En möjlighet är då att låta sådana beslut överklagas till Länsrätten i . ordning skulle dock försvåra för att lägga ut sådana ärenden på det skattekontor där det är mest lämpligt att de handläggs utifrån olika aspekter. I stället bör dessa beslut överklagas enligt huvudregeln i 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, dvs. till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats. Regeringen föreslår en sådan ordning. När det gäller vissa typer av beslut som kommer att fatta kan de nu föreslagna forumreglerna inte tillämpas utan vissa anpass- ningar men även i dessa fall anser regeringen att reglerna bör ha sin utgångspunkt i skattebetalningslagens regler om behörig myndighet. När det gäller forumreglerna vid överklagande av fastighetstaxeringsbeslut enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152) är den naturligaste lösningen enligt regeringens mening att låta taxeringsenhetens belägenhet styra valet av länsrätt. I mål enligt namnlagen (1982:670) bör forumet utgöras av den länsrätt inom vars domkrets klaganden för beslutet var folkbokförd. Om sådan behörig länsrätt inte finns, bör beslut överklagas hos Länsrätten i . I mål enligt folkbok- föringslagen (1991:481) bör forumet utgöras av den länsrätt inom vars domkrets den person, vars folkbokföring beslutet avser, för beslutet var eller genom det överklagade beslutet blivit folkbokförd. Regeringen föreslår en sådan ordning. Om de nu föreslagna reglerna, som är olika för olika typer av rättssubjekt, i vissa fall kan te sig något krångliga, behöver detta inte, som påpekat, drabba den enskilde eftersom överklaganden av beslut skall ges in till verket som har att överlämna överklagandet till rätt länsrätt. Den i promemorian föreslagna forumregeln i 15 kap. 2 § första stycket bör dock såsom påpekat förenklas. Regeringen föreslår att beslut om hindersprövning får överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets kvinnan eller mannen är folkbokbörd. Finns ingen sådan behörig länsrätt skall beslutet få överklagas hos Länsrätten i . De nu föreslagna reglerna leder till att ett överklagande av de allra flesta beslut som kommer att meddelas av normalt kommer att handläggas av den länsrätt som geografiskt är närmast den som ärendet rör. Reglerna innebär, som bl.a. Kammarrätten i påpe- kat, att om väljer att koncentrera vissa ärendetyper till ett eller några skattekontor i landet, blir det processförarna vid dessa kontor som måste resa till andra orter i landet för att delta vid eventuella muntliga förhandlingar i olika förvaltningsdomstolar. Reglerna uppfyller därigenom ett krav som ställts av flera remissinstanser på de nya reglerna. Reglerna leder dessutom till en jämn och förutsebar tillström- ning av mål oavsett var den nya myndigheten väljer att handlägga sina ärenden. De nu föreslagna forumreglerna skall enligt promemorians förslag tas in i skattebetalningslagen. Ingen remissinstans har haft något att erinra mot detta. Reglerna bör med hänsyn till punktskatternas infogning i skattekontosystemet (se prop. 2001/02:127) och att målen om punktskatt även fortsättningsvis bör hanteras av Länsrätten i kom- pletteras med en bestämmelse som anger att beslut som avser ärenden om punktskatt skall överklagas hos Länsrätten i . forumreglerna i taxeringslagen bör dessa hänvisa till forumreglerna i skattebetalningslagen. Regeringen föreslår en sådan ordning. I de flesta övriga fall anser regeringen att den närmast till hands liggande lösningen av forumfrågan är att låta den tillämpade ord- ningen gälla även fortsättningsvis. Som redovisats i avsnitt 6.15.1 har bestämmelsen i 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar tolkats så att det är den beslutande "arbetsenhetens" placering och inte den klagandes hemorts- kommun när det gäller en fysisk person eller huvudkontorets eller sätets lokalisering när det gäller handelsbolag respektive annan juridisk person som blir avgörande när det gäller att bestämma vilken länsrätt som skall pröva ett överklagande. Detta innebär att den nya myndig- hetens beslut enligt flera lagar skall överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets det skattekontor eller motsvarande där beslutet fattats är beläget. Som exempel på sådana lagar kan följande nämnas: lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt, lagen (1974:174) om identitetsbeteckning för juridiska personer m.fl. fordonsskattelagen (1988:327), lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta, mervärdesskattelagen (1994:200), lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid skattemyn- digheters medverkan i brottsutredningar, inkomstskattelagen (1999:1229), lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet och lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i skatteför- valtningens folkbokföringsverksamhet. Regeringens förslag i denna del innebär dessutom att beslut som rör den som är mervärdesskatteskyldig endast på grund av förvärv av sådana varor som anges i 2 a kap. 3 § första stycket 1 och 2 mervärdesskatte- lagen skall överklagas hos Länsrätten i . Ärenden enligt den nämnda bestämmelsen handläggs nämligen av särskilda skattekontor i . Enligt uppgift från verket finns det inga planer på att göra någon förändring av detta förhållande. I mål som gäller överklaganden av beslut som fattats med stöd av de nu aktuella författningarna är det, jämfört med mål som gäller över- klaganden av beslut enligt taxeringslagen eller skattebetalningslagen, förhållandevis ovanligt med muntliga förhandlingar. Regeringen anser bl.a. därför att det inte bör införas en generell möjlighet för den enskilde att i fråga om sådana mål kunna begära att handläggningen skall ske hos en annan förvaltningsdomstol än den som följer av forumregeln i 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Det skulle naturligtvis, som har framhållit, ha varit värdefullt med en närmare redovisning av volymer avseende de ärende- grupper där det undantagsvis är av betydelse för forumet var den nya myndigheten väljer att handlägga ärendena. Någon sådan redovisning har emellertid inte stått att få. Enligt regeringens mening är en sådan redo- visning inte heller nödvändig i detta skede av omorganisationen. Det är först när planerar att koncentrera handläggningen av en viss typ av de aktuella ärendena som volymerna blir intressanta. utgår från att man då gör en beräkning och, som vill, underlättar detta verks arbete genom att samråda med verket. I ett sådant sammanhang bör också en sådan mer inträngande analys kunna göras måltyp för måltyp, dvs. en sådan analys som Länsrätten i har efterfrågat. Kammarrätten i har påpekat att om den nya myndigheten väljer att koncentrera handläggningen av ärenden enligt arvs- eller gåvo- skatt till ett eller ett par skattekontor innebär det att endast en eller ett fåtal länsrätter och kanske endast en kammarrätt kommer att pröva överklaganden av myndighetens beslut. Detta skulle enligt kammarrätten kunna hämma rättsbildningen på ett område som är relativt nytt för såväl skatteförvaltningen som förvaltningsdomstolarna. Regeringen ger givet- vis kammarrätten helt rätt i detta men ser ändå inget behov av att ändra forumreglerna när det gäller sådana beslut.