prop · GQ03119 · 2003-05-28 00:00:00 — Till räddningstjänst skall också hänföras vissa av de räddningsinsatser som görs av de statliga räddningstjänstmyndigheterna enligt särskilda bestämmelser i lagen utan att det har inträffat någon olycka eller förelig- ger överhängande fara för en olycka. Staten eller en kommun skall an- svara för en räddningsinsats endast om detta är motiverat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Få remissinstanser har yttrat sig över förslaget. har anfört att lagstiftningen borde kunna till- lämpas även innan det uppstår någon skada. Skälen för regeringens förslag: Gränsdragningen mellan vad som är räddningstjänst och vad som är andra åtgärder är av avgörande betydelse för bl.a. ansvarsförhållanden, såväl i förhållandet mellan stat eller kom- mun och enskilda som i förhållandet mellan olika myndigheter. om en räddningstjänstsituation föreligger gäller de långtgående befogen- heter och skyldigheter som finns i t.ex. 34 och 45 §§ RäL (skyldig- het för myndighet att delta i räddningsinsats och möjlighet att göra in- grepp i annans rätt). Definitionen av vad som är räddningstjänst avgrän- sar också verksamhet vid räddningstjänst från andra åtgärder som statliga myndigheter, kommuner och enskilda skall eller kan vidta i samband med en olycka. Gränsdragningen är av betydelse för det allmännas eko- nomiska åtagande i stort och för kommunernas rätt att enligt räddnings- tjänstlagstiftningen få ersättning av staten för kostnader i vissa fall. Skyldigheten för staten och kommunerna att göra räddningsinsatser är således avhängiga definitionen av vad som är räddningstjänst. definition som finns i 2 § RäL, avses med räddningstjänst i lagen de räddningsinsatser som staten eller kommunerna skall svara för vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. första måste således en olyckshändelse föreligga. avses plötsligt inträffade händelser som har medfört eller kan befaras medföra skada (prop. 1985/86:170 s. 62 f.). Dit räknas händelser som beror på företeelser i naturen eller som inträffar utan människors hand- Som olyckshändelser räknas också händelser som beror på männi- skors handlande eller underlåtenhet att handla. om handlingen eller underlåtenheten är uppsåtlig eller ej. det skall vara fråga om en plötsligt inträffad händelse innebär att lång- samma eller ständigt pågående skeenden inte räknas som olyckshändel- Sådana skeenden kan emellertid orsaka något som inträffar plötsligt och som medför skada, t.ex. att en sättningsskadad byggnad rasar eller att en erosion förorsakar ett jordskred. Sådana händelser kan enligt förarbe- tena till RäL givetvis betraktas som olyckor. redan har inträffat måste det föreligga en överhängande fara för att den inträffar. Detta begrepp behandlades av försvarsutskottet i dess utlåtande över propositionen med förslag till RäL (FöU 1986/87:2). Utskottet an- förde då bl.a.: Att en fara för olyckshändelse är överhängande innebär enligt utskottets mening både hög risk för att olyckshändelsen inträffar och stor sannolikhet för att den inträffar nära i tiden. Ett allmänt ansvar för att räddningsingripanden kommer till stånd i alla de fall då det före- ligger fara för olyckshändelser skulle enligt förarbetena till RäL föra allt- för långt. Det skulle bl.a. lägga ett alltför stort och svåröverblickbart an- svar på den enskilda kommunen för planering, organisation och informa- tion (se prop. 1985/68:170 s. 22 f.). Detta är alltjämt regeringens uppfatt- ning. När det gäller fjäll-, flyg- och sjöräddningstjänst samt efterforskning av försvunna personer i vissa fall skall insatser i form av bl.a. efterforsk- ning, undsättning och sjuktransporter från fartyg vidtas även om det inte inträffat någon olycka eller föreligger överhängande fara för någon så- dan. Även sådana insatser är att anse som räddningstjänst enligt 2 § RäL. Skyldigheten för samhällets organ att ingripa måste vara begränsad för att inte äventyra effektiviteten hos räddningstjänstorganisationen. För att en insats med anledning av en olycka eller överhängande fara för en så- dan skall företas måste det vara angeläget att så sker. Skyldighet att ingripa föreligger enligt 2 § RäL endast om det med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insat- sen och omständigheterna i övrigt är påkallat att staten eller kommun svarar för insatsen. Var och en av dessa förutsättningar måste föreligga för att staten eller en kommun skall vara skyldig att ingripa. Syftet är, liksom tidigare konstaterats (avsnitt 6.1.1), således inte att befria den enskilde från ansvar och kostnader för ingripanden och i stället föra över ansvar och kostnader till det allmänna. Lagens syfte är att det allmänna skall hålla en organisation som kan gripa in när den enskilde inte själv eller med anlitande av någon annan kan klara av en olyckssituation. Det allmänna skall ingripa när det framstår som rimligt att detta svarar för de åtgärder som behövs för att avvärja eller begränsa en skada (prop. 1985/86:170 s. 63). Åtgärder som vidtas i samband med en räddningsinsats men där de ovan angivna förutsättningarna inte är uppfyllda kan inte betraktas som räddningstjänst. Det har visserligen förekommit att begreppet räddnings- tjänst tolkats alltför extensivt. Regeringen anser dock att begreppet i sig är så pass tydligt och klart att skäl för att företa några ändringar i sak rö- rande detta inte föreligger. Det finns emellertid skäl att påpeka att den gällande definitionen innebär att ett antal tämligen snäva förutsättningar måste vara uppfyllda för att en räddningstjänstsituation skall anses före- ligga. Med hänsyn till räddningstjänstbegreppets betydelse för ansvars- fördelningen mellan olika samhällsorgan samt mellan samhällsorganen och enskilda, de ekonomiska konsekvenserna för det allmänna och de långtgående befogenheter som är förknippade med begreppet är det av stor vikt att de myndigheter som enligt lagen har att företa ingripanden gör en omsorgsfull bedömning beträffande vilka åtgärder som faller inom ramen för räddningstjänst och vilka som inte gör det. Regeringens förslag: En räddningsinsats är avslutad när den som leder insatsen (räddningsledaren) fattar beslut om detta. sas i skriftlig form. Räddningsledaren skall om det är möjligt underrätta ägaren eller nytt- janderättshavaren till den egendom som räddningsinsatsen har avsett om behovet av bevakning, restvärdeskydd, sanering och återställning. statlig räddningstjänst skall underrättelse ske till ägaren eller nyttjande- rättshavaren till den egendom som berörts av räddningsinsatsen. bevakning med hänsyn till risken för nya olyckor men kommer bevak- ningen inte till stånd får räddningsledaren utföra bevakningen på ägarens eller nyttjanderättshavarens bekostnad. Lagen skall innehålla en skyldighet för kommunerna att se till att en olycka som föranlett en räddningsinsats undersöks för att i skälig omfatt- ning klarlägga orsakerna till olyckan, olycksförloppet och hur insatsen Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Remissinstanserna: i anser att det är bra att det tas in en tydlig bestämmelse om att den som leder en räddningsin- sats skall fatta beslut om när insatsen avslutats och försäkrings- förbund ser med tillfredsställelse att kommunerna skall vara skyldiga att dokumentera när insatsen upphör. kommun menar att krav beträf- fande dokumentation bör gälla även för tid då räddningstjänst påbörjats Många remissinstanser är positiva till utredningens förslag om undersökning av olyckor. Den kritik som framförts rör huvudsakligen frågan om kommunerna har de resurser i form av kompetens, tid och ekonomi som krävs. Vissa kommuner anser att kommunernas skyldighet att själva klargöra hur insatserna har genomförts medför trovärdighets- har anfört att det närmare bör klargöras hur undersökningarna skall utfö- ras inom de områden där även andra aktörer utför liknande utredningar. Skälen för regeringens förslag: En räddningsinsats pågår så länge som förutsättningarna för räddningstjänst föreligger enligt 2 § RäL. En räddningsinsats skall anses avslutad när riskerna för ytterligare skador inte kan motverkas genom fortsatta räddningsåtgärder eller när risken för ytterligare skador är så obetydlig att det inte är motiverat att fortsätta räddningsarbetet (prop. 1985/86:170 s. 91). Det är räddningsledaren som beslutar när en räddningsinsats är avslutad. Efter detta är det i princip den enskildes ansvar att vidta åtgärder för att bl.a. bevaka och ta hand om Utredningen har framhållit vikten av att det klart framgår när en rädd- ningsinsats bedöms vara avslutad. För att ansvarsförhållandena skall bli tydliga har utredningen föreslagit att räddningsledaren skall dokumentera när en räddningsinsats bedöms ha upphört. Frågan om när en räddningsinsats skall anses avslutad har betydelse dels för den enskilde, dels för andra myndigheter som i olika sammanhang kan ha ansvar för att åtgärder vidtas efter en rädd- Av lagen bör således framgå att en räddningsinsats är avslu- tad när den som leder insatsen (räddningsledaren) fattar beslut om detta. Beslutet skall redovisas i skriftlig form. Syftet är att det skall bli tydligt vilka åtgärder som vidtagits inom ramen för räddningsinsatsen och vilka åtgärder som därefter utförts. Vidare bör av lagen framgå att han eller hon, om det är möjligt, skall underrätta ägaren eller nyttjanderättshavaren till den egendom som räddningsinsatsen har avsett om behovet av bevak- ning, restvärdeskydd, sanering och återställning. Vid statlig räddnings- tjänst skall detta gälla den egendom som berörts av räddningsinsatsen. Behövs bevakning med hänsyn till risken för nya olyckor men kommer bevakningen inte till stånd får räddningsledaren utföra bevakningen på ägarens eller nyttjanderättshavarens bekostnad. Genom uppföljning och utvärdering av en räddningsinsats kan dess ef- fektivitet bedömas. En uppföljning och utvärdering har också betydelse för viktiga bedömningar i andra avseenden, t.ex. om ekonomiska resurser har satsats och använts på rätt sätt och vilka förebyggande åtgärder som behöver vidtas. I likhet med utredningen och ett stort antal remissinstan- ser anser regeringen att kommunerna, liksom de statliga myndigheterna som har ansvar för räddningstjänst, bör se till så att en olycka som föran- lett en räddningsinsats blir undersökt. Undersökningen skall i skälig om- fattning klarlägga orsakerna till olyckan, olycksförloppet och hur insat- sen har genomförts. Vissa kommuner gör , på frivillig väg, sådana undersökningar. I lagen bör intas en bestämmelse om att detta fortsättningsvis skall bli en skyldighet för kommunerna. Såsom framgått ovan kommer undersökningarna att utgöra en del av den interna kvali- tetssäkringen hos kommunerna. Dylika undersökningar får därmed även betydelse för metodutveckling och planering inför framtida räddningsin- satser. De får också betydelse för utformningen av de mål som skall an- ges i de kommunala handlingsprogrammen och den riskinventering som där skall göras. Vidare kommer de att utgöra en del av det underlag som de statliga tillsynsmyndigheterna kommer att utgå från för att bedöma om kommunerna lever upp till de mål som anges i lag och i handlings- program. Några remissinsatser har påpekat att skyldigheten att utföra de här dis- kuterade undersökningarna kan upplevas som betungande för vissa kommuner och att alla kommuner kanske inte har de resurser som krävs. () har anfört att det närmare bör klargöras hur undersökningarna skall utföras inom de områden där även andra aktörer utför liknande utredningar. En under- sökning behöver emellertid, normalt sett, inte vara särskilt komplicerad. Insatsen skall dokumenteras och analyseras utifrån hur komplex den har varit. De resurser som avsätts för att genomföra undersökningen skall vidare vara rimliga. Om undersökning av en olycka kommer till stånd genom polisens försorg i samband med en brottsutredning eller av Sta- tens eller särskilt angiven myndighet med stöd av la- gen (1990:712) om undersökning av olyckor skall, i den mån kommunen har möjlighet att ta del av denna undersökning, kommunens undersök- ning anpassas härtill. Regeringens förslag: Tillsynen på lokal, regional och central nivå skall även fortsättningsvis utövas av kommunen, och . En kommun skall även genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för den enskilde att fullgöra de krav som lagen ställer. skall stödja kommunerna genom rådgivning och in- formation. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen är dock av uppfattningen att själva tillsynsverksam- heten i sig bör ha en bredare funktion och inkludera rådgivning, informa- tion, utvärdering och uppföljning. Vidare anser utredningen att de statliga tillsynsmyndigheterna inte skall ha tillgång till sanktioner såsom t.ex. föreläggande, förbud och vite. Remissinstanserna: Flera remissinstanser instämmer i huvudsak i el- ler har inget att erinra mot de förslag som utredningen redovisar. Ett antal länsstyrelser anser dock att den förändring av tillsynsverksamhetens in- riktning som målstyrningen kommer att innebära ställer krav på utökade resurser hos länsstyrelserna. ombudsmän () påpekar att utredningens uppfattning om tillsynens omfattning delvis är oförenlig med direktiven för Tillsynsut- redningen och med resultat (Statlig tillsyn Granskning på medborgarnas uppdrag, SOU 2002:14). JO förordar att en samsyn eftersträvas. JO pekar vidare på att utredningen i regleringen för de statliga tillsynsmyndigheterna tagit bort sedvanliga tillsynsbefogenhe- ter, t.ex. rätten att få tillträde till anläggningar och meddela föreläggan- den och förbud och anser att frågan om de statliga tillsynsorganens möj- lighet att utöva direkt tillsyn över den enskilde bör övervägas vidare. Statskontoret menar att tillsynsbegreppet är för brett och att begreppet så långt som möjligt bör avgränsas till kontroll. Även pekar på att det inte är givet hur avgränsningen mellan rådgivande verk- samhet och tillsyn skall dras. vid och menar att det skall finnas effektiva möjligheter för staten att ingripa mot eller påverka en kommun om så skulle behövas. Skälen för regeringens förslag: Såsom regeringen tidigare anfört (av- snitt 5.1) ställer modellen med nationella mål som statligt styrmedel höga krav på en utvecklad och väl fungerande tillsynsfunktion. Utredningen har också framhållit att tillsynsverksamheten är av avgörande betydelse för att möjliggöra en styrning av verksamheten i ett sådant system. Enligt utredningen bör tillsynsverksamheten ha en bredare funktion än vad som är fallet. Tillsynen bör, menar utredningen, inriktas mot kontroll, råd och information (beträffande kommunens tillsyn mot den enskilde) och uppföljning, utvärdering, råd och stöd (beträffande tillsyn mot kommunerna). Flera remissinstanser ifrågasätter emellertid om inte utredningen använder begreppet tillsyn i alltför vidsträckt be- märkelse. konstaterade i betänkandet Statlig tillsyn Granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14, s. 152 f) att det blir förvillande om ordet tillsyn används alltför extensivt och att t.ex. begreppen rådgivning, information eller utvecklingsstöd bör användas i stället om det är dessa former av insatser som avses. Tillsynens innehåll och former på området skiljer sig väsentligen åt be- roende på om den riktar sig mot enskilda eller mot kommun eller myn- dighet. Enligt regeringens uppfattning är emellertid oavsett vem tillsy- nen riktar sig mot rådgivning, stöd och information väsentliga medel för att se till att lagstiftningens syften uppnås. I praktiken kan det vara svårt att i det enskilda fallet skilja dessa verksamheter från själva kon- trollfunktionen. Inom tillsynsverksamheten måste ju t.ex. information utbytas och en framåtsyftande dialog föras mellan parterna. rådgiv- ning kan å andra sidan falla utanför tillsynen. Regeringen anser att det för tydlighets skull är lämpligt att inte låta insatser som rådgivning, informa- tion och stöd innefattas i den föreslagna lagens definition av begreppet tillsyn utan i stället reglera dem särskilt. Den kommunala tillsynen skall alltjämt riktas mot den enskilde och ut- övas som en kontroll av att denne uppfyller de skyldigheter som framgår av lagstiftningen och därtill kopplade föreskrifter. När det gäller den till- syn som utövas genom brandsyn, skall denna i fortsättningen i för- sta hand utövas genom en granskning av ägarens eller i vissa fall verk- samhetsutövarens dokumentation över brandskyddet. Vid behov kan tillsynen även utföras genom besök på platsen (se vidare avsnitt 6.1.2). För att kunna fullgöra sina uppgifter som tillsynsmyndighet bör kommu- nerna även ha tillgång till de styrmedel som finns regle- rade i RäL, d.v.s. rätt att meddela förelägganden och förbud och rätt att i samband därmed sätta ut vite m.m. Besluten får överklagas hos länssty- relsen, vars beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (d.v.s. hos länsrätten). För att den enskilde skall kunna ta sitt ansvar och skydda sig, sin egendom och miljön är det nödvändigt att denne kan få stöd från kommunen. Sådant stöd kan ges i form av råd, information och andra liknande åtgärder. Dessa uppgifter faller dock, som tidigare påpekats, utanför själva tillsynsfunktionen. I fråga om den tillsyn som kommunen skall utöva mot ägare eller ut- övare av verksamhet vid sådana anläggningar som omfattas av 2 kap. 4 § den föreslagna lagen bör pekas på att det vid sidan om kommunens till- synsplikt enligt lagen om skydd mot olyckor finns bestämmelser i annan lagstiftning om tillsyn över vissa sådana anläggningar. Bland annat kan nämnas tillsynsansvar för förebyggande åtgärder enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor och kommunens tillsynsansvar enligt miljö- balken. I likhet med utredningen anser regeringen att det i möjligaste mån bör ske en samordning av tillsynen enligt de olika regelverken. Länsstyrelsernas tillsyn över kommunernas verksamhet skall nu inrik- tas mot att bedöma om kommunerna lever upp till de nationella mål och de verksamhetsmål som framgår av lag och som satts upp i handlings- programmen. Kommunerna skall genom egenkontroll följa upp och ut- värdera den egna verksamheten; länsstyrelserna har därefter att granska denna uppföljning och se till att en utvärdering görs. Den statliga tillsy- nen kommer därmed ofrånkomligen att innehålla visst mått av uppfölj- ning och utvärdering. är det viktigt att från tillsynen tydligt separera sådana bedömningar som inte har sin grund i direkta lagkrav. Länsstyrelsernas tillsyn skall bl.a. syfta till att en likvärdig utveckling och likvärdiga förhållanden i hela landet med beaktande av de lokala förhållandena uppnås. Den skall vidare avse resultatet av den kommu- nala verksamheten och inte metoderna för att uppnå resultatet (jfr bl.a. prop. 1991/92:150 s. 91 och prop. 1994/95:100, bil. 8 s. 31). Tillsyns- verksamheten skall ha sin utgångspunkt i statens övergripande ansvar för den nationella politikens genomförande men måste också bedrivas med respekt för den kommunala självstyrelsen. Kommunernas handlingspro- gram skall utgöra ett av de underlag som tillsynen skall baseras på (se ovan avsnitt 5.1.3). För att bl.a. kunna bedöma om de nationella målen är uppfyllda skall länsstyrelserna kunna få stöd från . Vidare finns en rad speciella skyldigheter i lagen som givetvis skall ingå i tillsynen. skall även, vid sidan av tillsynsfunktionen, ha i uppgift att stödja kommunerna i deras verksamhet genom att lämna råd och information. skall också ha centralt tillsynsansvar över efterlevnaden av lagen. Tillsynen över kommunernas skyldigheter skall i första hand utövas genom en kontroll av länsstyrelsernas tillsyns- ansvar. skall även lämna länsstyrelserna tillsynsvägled- ning, t.ex. i form av resursstöd, samt bistå med kompetensutveckling av länsstyrelsernas tillsynspersonal. Verkets roll i dessa avseenden föränd- ras således inte genom den nya räddningstjänstlagstiftningen. Målstyr- ningen och den minskade detaljregleringen ställer emellertid ökade krav på . Genom föreskrifter och allmänna råd riktade såväl till enskilda som till kommuner och landsting samt genom tillsynsverk- samhet skall verket tydliggöra och konkretisera lagstiftningens intentio- ner. Det kommer också att ställas ökade krav på att skall kunna stödja länsstyrelserna i deras tillsynsverksamhet. När det gäller statlig räddningstjänst bör, liksom , regeringen ges bemyndigande att besluta om vilken myndighet som skall utöva den cen- trala tillsynen. Utredningen har anfört att det inte är tänkt att staten i sin tillsyn skall använda sanktioner mot kommunerna. vid och menar däremot att det bör finnas effektiva möjligheter för staten att ingripa mot eller påverka en kommun om så skulle behövas. Regeringen delar emellertid utredningens uppfatt- ning. Några sanktioner skall inte vidtas mot kommunerna när det gäller de skyldigheter som varje kommun har enligt lagen om skydd mot olyckor i sin egenskap av kommun. I likhet med vad som anförts i förar- betena till nu gällande räddningstjänstlag (prop. 1985/86:170) anser re- geringen att man kan utgå från att kommunerna vill och kan organisera en effektiv räddningstjänst och ett effektivt förebyggande arbete. JO har framhållit att frågan om t.ex. den regionala tillsynsmyndigheten skall ha befogenhet att i sin tillsynsverksamhet ingripa mot enskilda om den kommunala tillsynen i något fall inte sköts borde övervägas vidare. I utredningens förslag till reglering av den statliga tillsynsverksamheten har nämligen sådana styrmedel som möjligheten att meddela föreläggan- den och förbud, besluta om vite m.m. tagits bort. Åtgärder av denna typ kan framförallt bli aktuella då en statlig tillsynsmyndighet vid sin tillsyn över en kommun upptäcker att kommunen underlåtit att vidta åtgärder mot en enskild som inte fullgjort sina skyldigheter på räddningstjänstom- rådet. En sådan fråga måste naturligtvis som huvudregel kunna lösas ge- nom en dialog mellan den statliga tillsynsmyndigheten och den berörda Prop. 2002/03:119 kommunen. Så sker också . Skulle någon lösning inte kunna nås menar emellertid regeringen att en statlig tillsynsmyndighet bör ha en möjlighet att ingripa mot den enskilde. Dessa befogenheter bör givetvis endast användas i undantagsfall. Den förändrade inriktningen på framförallt den statliga men även på den kommunala tillsynen ställer, som utredningen påpekat, ökade krav på kompetens hos tillsynsmyndigheterna. Speciellt länsstyrelsernas roll måste utvecklas och stärkas. Det blir även, som utredningen framhållit, allt nödvändigare att en samverkan mellan länen sker. 7Geografisk avgränsning mellan statens och kommunernas skyldigheter Regeringens förslag: Vid räddningstjänst i samband med flyghaverier samt vid sjöräddningstjänst och miljöräddningstjänst till sjöss skall de statliga räddningstjänstmyndigheternas ansvar även i fortsättningen om- fatta olyckor till havs, i kustvattnen (utom hamnområden) och i de tre största sjöarna (, och ). Kommunernas ansvar skall (förutom landområden) omfatta räddningsinsatser i vattendrag, ka- naler, hamnar samt i andra insjöar än de tre största. Den statliga flygräddningstjänsten skall även ansvara för de insatser mot skador som behövs, när ett luftfartyg är nödställt eller när fara hotar lufttrafiken samt ansvara för efterforskning av luftfartyg som saknas. För denna verksamhet finns ingen geografisk begränsning till vissa delar av landet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: , och anser att när en statlig myndighet har påbörjat en räddningsinsats till sjöss, så skall denna myndighet även ha ansvaret för att föra in det skadade fartyget i hamn.