prop · GQ03139 · 2003-07-03 00:00:00 — Ett undantag är det fall att en banks kapitalbas underskrider det no- minella belopp som krävdes i form av bundet eget kapital vid starten. sådana fall skall återkalla bankens oktroj. rimlig ordning att lagstiftaren även efter det att oktroj beviljats upprätt- håller det krav på buffertkapital som gäller vid starten även om kravet går utöver det som följer av kapitaltäckningsreglerna. Den "tröskel" som reglerna om startkapital utgör enligt gällande rätt bör kompletteras med en regel som höjer nivån på "golvet" bakom "tröskeln". En sådan regel skulle kunna utformas som ett allmänt krav på att buffertkapitalet skall vara tillräckligt med hänsyn till den rörelse som en bank bedriver. Alter- nativt kan användas en regel som ställer krav på att rörelsen inte får dri- vas på ett sådant sätt att buffertkapitalet äventyras. För kreditmarknadsföretag finns ingen bestämmelse som anger att ka- pitalet skall fastställas med hänsyn till omfattningen och beskaffenheten hos den planerade rörelsen. Däremot finns det en nominell gräns för det startkapital som skall finnas när verksamheten påbörjas. Huvudregeln för kreditmarknadsbolag är ett bundet eget kapital motsvarande . I likhet med vad som gäller för medlemsbanker kan ett kreditmarknadsföretag medges ha ett kapital motsvarande om nettovärdet av tillgångarna i den planerade verksamheten uppgår till högst . Viktigast av de regler som har till syfte att trygga ett buffertkapital är det regelkomplex som brukar kallas kapitaltäckningsregler. Dessa, som till största delen bygger på EG-direktiv och internationella överenskommel- ser, är omfattande och tekniskt komplicerade. De gällande kapitaltäckningsreglerna fokuserar på kreditrisker och marknadsrisker. När det gäller kapitaltäckning av kreditrisker är prin- cipen att en banks engagemang klassificeras utifrån emittent- och sä-ker- hetstyp. I princip all företagsutlåning placeras i samma klass. Därmed blir det ingen skillnad i kapitalkravet till följd av skillnader i kreditrisken mellan olika företagskrediter. Reglerna fångar inte heller upp olika gra- der av portföljdiversifiering. omfattas även marknadsrisker av kapitaltäck- ningsreglerna. När det gäller ränterisker och aktiekursrisker skall posi- tioner i bankernas handelslager kapitaltäckas. Dessutom ger växelkurs- risker i hela verksamheten upphov till kapitalkrav. Kapitaltäckning för marknadsrisker berör därutöver motpartsrisker och avvecklingsrisker inom värdepappershandel samt risker på grund av garantier vid en emis- sion. Även när det gäller marknadsrisker skall dessa kapitaltäckas enligt vissa procentsatser utefter klassificering av de olika typerna av expone- ring. Dessa regler schablonmetod eller standardiserad metod som baseras på ett EG-direktiv (rådets direktiv /6/EEG om kapi- talkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut), tar inte hänsyn till alla de möjligheter som finns för att utjämna och hantera risker genom ratio- nell riskhantering. En del kreditinstitut använder avancerade datamodeller för att be- räkna risk. Sådana riskberäkningsmodeller, eller Value at Risk-models, kan också användas för beräkning av kapitalkrav. Modellerna anses ge ett mer rättvisande kapitalkrav bl.a. på grund av att hänsyn kan tas till portföljsammansättningen. Genom direktivet (98/31/EG) har regler för användningen av sådana s.k. egna modeller i kapitaltäckningssamman- hang införts direktiv. En sådan möjlighet finns också för de . Med nödvändighet är reglerna rörande kapitaltäckning av kreditrisker trubbiga och det bör även observeras att kapitaltäckningsreglerna inte beaktar alla risker som ett kreditinstitut är exponerat för. Exempelvis beaktas inte s.k. operativa risker eller rörelserisker. Det betyder t.ex. att en ren inlåningsbank, dvs. en bank som placerar mottagen inlåning i statspapper, inte skulle behöva något eget kapital enligt kapitaltäcknings- reglerna. Kapitaltäckningsreglerna i sin nuvarande utformning är inte i sig till- räckliga för att uppfylla de inledningsvis i avsnittet skisserade kraven på regler om buffertkapital. De är starkt bundna av EG-rätten och interna- överenskommelser. En omfattande översyn och reformering av nuvarande internationella regler pågår emellertid. Det arbetet förutses ta i anspråk. I detta ärende föreslås med anledning härav inga materiella förändringar i gällande kapitaltäckningsregler. Sambandet mellan likviditet och buffertkapital En banks likviditetsrisk har nära samband med storleken på dess buffert- kapital. Anledningen är att likviditetsrisken ytterst handlar om möjlighe- ten att refinansiera sig på interbankmarknaden eller hos , vil- ken i sin tur sammanhänger med förmågan att ställa säkerhet för dessa lån. Regler med syfte att trygga buffertkapitalet minskar därmed likvidi- tetsrisken. Således bidrar både en allmän soliditetsregel och kapitaltäck- ningsregler till att begränsa risken för en likviditetskris. En banks temporära likviditetsbehov löses rutinmässigt genom refi- nansiering via interbankmarknaden eller i sista hand via mindre lån från . En allvarligare likviditetsbrist, normalt förorsa- kad av misstro mot bankens betalningsförmåga och därmed förknippad ransonering på dagslånemarknaden, kan avhjälpas av , dock under förutsättning att banken bedöms som i grunden solid. Risken för att en bank skall hamna i en likviditetskris är alltså ytterst beroende av bankens möjlighet att låna på interbankmarknaden eller från . Denna möjlighet är i sin tur beroende av att banken har till- gångar att lämna som säkerhet. En första förutsättning för detta är att banken har nettotillgångar att belåna. Ytterligare en förutsättning är att tillgångarna är sådana att ett någorlunda rättvisande värde går att fast- ställa. En banks likviditetsrisk är således beroende av storleken på ban- kens buffertkapital, men även av rörelsens och tillgångarnas egenskaper och genomlysning. Givet att fyller sin funktion att bistå solida banker som har likviditetsproblem kan hävdas att det i princip inte behöver befaras att en allmän likviditetskris uppkommer i ett i grunden solitt banksystem. Sam- tidigt är den likviditetsstödjande rollen inte helt okomplicerad. Som framgått av avsnitt 5.1.5 finns informationsproblem för att skilja ut solida banker. Även s.k. moral hazard föreligger, dvs. en banks vilja att upprätthålla god likviditet kan försvagas av möjlig- heter att ge likviditetsstöd. I grunden kan sägas att det är kapitalstyrkan som bevarar förtroendet för företaget och förmågan att upprätthålla likvi- diteten. Rörelsereglerna bör ta sikte på att begränsa ett kreditinstituts totala risk- tagande. Reglerna bör vara utformade på ett sådant sätt att enskilda pla- ceringar inte riskerar institutets överlevnad. Detta innebär att rörelsereg- lerna bör präglas av ett diversifieringstänkande, där nettoexponeringar gentemot olika risker står i centrum. Allmänt sett bör huvudambitionen med reglerna för riskbegränsning vara att se till att instituten bygger upp fungerande system för att hantera riskerna i sina respektive verksamheter. Det är nödvändigt att styrelse och ledning med hjälp av systemen kan få grepp om riskerna i den verk- samhet som bedrivs. Det är således viktigt att reglerna lämnar viss frihet för instituten att utforma systemen för riskbegränsning efter den egna rörelsens art och omfattning. Flexibla regler i detta avseende kan också förväntas leda till att det utvecklas allt bättre system. Ett kreditinstituts analys av kreditrisker handlar i princip om att be- stämma sannolikheten för att låntagare kommer att uppfylla sina förplik- telser. Det finns en mängd faktorer som är av betydelse för sådana analy- ser. Detta kan sägas göra det extra svårt att värdera krediter. Därtill är det svårt att hantera kreditrisker med hjälp av finansiella instrument jämfört med hanteringen av marknadsrisker. Diversifiering av kreditportföljen är därför en viktig del av hanteringen av den samlade kreditrisken. Det är omöjligt för lagstiftaren att i förhand ange vilka variabler som är rele- vanta för ett visst institut i en viss situation. Lagstiftaren bör i första hand söka åstadkomma att institutens rutiner och interna regler för kreditgiv- ning är tillfredsställande. Här är det förmågan att bedöma och värdera kreditrisker som skall komma i förgrunden. Till kategorin riskbegränsning hör regler om stora exponeringar. I stort sett alla placeringar som är beroende av den ekonomiska utvecklingen hos en motpart är begränsade till en maximal storlek. Bestämmelserna, som är gemensamma för banker, andra kreditinstitut och värdepappers- bolag, bygger på reglerna om stora exponeringar i kreditinstitutsdirekti- vet. En stor exponering är en exponering som motsvarar av institutets kapitalbas och som institutet har mot en kund eller grupp av inbördes anknutna kunder. En sådan exponering får som huvudregel inte överstiga av kapitalbasen varvid samtliga exponeringar läggs sam- man. Summan av samtliga stora exponeringar får inte överstiga av kapitalbasen. Reglerna tillämpas även på en finansiell företagsgrupp, dvs. det är gruppens samlade exponering som begränsas. Staten kan med hjälp av regler av olika slag påverka risken i sitt implicita åtagande för stabiliteten i betalnings- och kreditväsendet. trollera reglernas efterlevnad behöver den insyn i instituten. banken har, för att kunna fullgöra sin uppgift som "lender of last resort", behov av att kunna överblicka institutens ställning. Emellertid är t.ex. en bankrörelse oftast komplex och svåröverskådlig. Därför kan det vara svårt att få erforderlig överblick över den. Regler som underlättar denna möjlighet är därför motiverade både av tillsynsskäl och för att Riksban- ken skall kunna fullgöra sin uppgift. Reglerna bör i första hand syfta till att underlätta för berörda myndigheter att överblicka ett instituts till- gångar och analysera deras värde, dvs. regler som förbättrar genomlys- ningen. Det är viktigt att instituten är genomlysbara även för övriga externa intressenter. Därigenom ökar bland annat förutsättningarna för en mark- nadsmässig prissättning av institutets skuldinstrument. Detta leder i sin tur bland annat till att priset för finansiering relateras till risken i rörelsen, vilket ökar förutsättningarna för en effektiv kapitalallokering. Detta kommer att påverka institutets beteende. Dålig genomlysning kan hota systemstabiliteten. Ett institut med likviditetsproblem kan t.ex. få svårt att låna av aktörer som inte anser sig kunna genomlysa bankens rörelse. Ett kreditinstituts rörelse kan tänkas vara så komplex och svårgripbar att även de som har ansvaret för den, ledningen och slutligen ägarna, har svårt att få en korrekt bild av rörelsen. Ett sådant förhållande minskar chansen för att regler och andra styrmedel skall vara effektiva. Det finns alltså goda skäl att ha regler som syftar till genomlysning. Sådana regler kan inriktas mot att begränsa den möjliga omfattningen av rörelsen, t.ex. genom restriktioner i möjligheterna att driva vissa typer av verksamhet samt att inneha vissa typer av tillgångar. Vidare kan institu- ten förbjudas att faktiskt och juridiskt organisera rörelsen på ett sådant sätt att det medför svårigheter att överblicka den. Regler som förbjuder svåröverskådliga strukturer är därför motiverade. Den omtalade härvan i (BCCI-kraschen) ledde, tillsammans med vissa andra händelser på fi- nansmarknaderna, till ett EG-direktiv (det s.k. BCCI-direktivet vars be- stämmelser numera finns i kreditinstitutsdirektivet) med syfte att i vissa närmare angivna avseenden stärka tillsynsmyndigheternas befogenheter när det gäller att förhindra svåröverskådliga strukturer. Tillstånd skall inte beviljas i de fall som det finns "nära förbindelser" mellan ett kredit- institut och andra fysiska och juridiska personer om förbindelserna hind- rar myndigheterna från att utöva en effektiv tillsyn. Tillståndet skall också kunna återkallas om en effektiv tillsyn hindras. Bestämmelser motsvarande direktivets har införts i svensk rätt (se t.ex. 9 kap. 3 § BRL angående prövningen vid auktorisation). Reglerna gäller även vid tillstånd till förvärv av ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i kreditinstitutet (7 kap. 11 § BRL och 5 kap. 12 § LFV). Om nära förbindelser som föreligger mellan ett institut och någon annan hindrar en effektiv tillsyn av institutet, får förelägga innehavare av aktier eller andelar som medför att förbindelserna är nära att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att så är fal- let. får även besluta att ägaren inte får företräda akti- erna eller andelarna vid stämma. En gemensam lag för banker och Regeringens förslag: Bankrörelselagen (1987:617) och lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet skall ersättas med en ny, gemensam lag för banker och kreditmarknadsföretag. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår inte någon ny lag utan en- bart ändringar av bankrörelselagen (1987:617) och lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: Kammar- rätten i anser att det bör övervägas att införa en särskild lag om kreditinstitut och en särskild lag om finansiella institut. Finansinspektio- nen menar att det bör övervägas att införa en enda näringsrättslig lag- stiftning för kreditinstitut med utgångspunkt från definitionen i kreditin- stitutsdirektivet. En sådan reglering skulle, enligt inspektionen, kunna innehålla de prioriteringar för tillsynen som är önskvärda med hänsyn till systemstabiliteten. , till vilken ansluter sig, förordar att lagstiftningen för kreditin- stitut samordnas så att den blir mer överskådlig. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Konkur- rensverket och tillstyrker förslaget. Övriga remissinstanser har inte några invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: regleras banker och kredit- marknadsföretag i olika lagar. De huvudsakliga rörelsereglerna finns i bankrörelselagen respektive lagen om finansieringsverksamhet. Därut- över finns det bl.a. i kapitaltäckningslagen och lagen om penningtvätt regler som gäller gemensamt för dessa institut. Syftet med regleringen för banker och kreditmarknadsföretag skiljer sig åt . Trots detta är bestämmelserna i bankrörelselagen och lagen om finansieringsverksamhet i stora delar desamma. Både ban- ker och kreditmarknadsföretag behandlas som kreditinstitut i EG-rättslig mening. Den övervägande delen av de EG-rättsliga reglerna har genom- förts på samma sätt för banker och kreditmarknadsföretag. Även med den i promemorian föreslagna regleringen kommer likhe- terna att bli stora. Det är dock inte nödvändigt att överensstämmelsen är fullständig för att det skall finnas anledning att överväga en gemensam lag. En gemensam lag bör vara till fördel för användarna. Det ger en bättre överblick över de likheter och skillnader som finns mellan de olika instituten, även om tillämpningen av reglerna kan skilja sig åt beroende på institutstyp. Vidare beskrivs tillsyn och kon- trollmöjligheter på ett enda ställe. Genom att ta in bestämmelserna i en gemensam lag undviks onödiga dubbleringar som också har en tendens att ge upphov till oavsiktliga skillnader. tvingas lagstiftaren att när ändringar genomförs att på ett tydligare sätt i ett sammanhang ta ställning till hur instituten skall behandlas. Det föreslås därför att de centrala regler som gäller för banker och kre- ditmarknadsföretag sammanförs i en gemensam lag. ren skall ses mot bakgrund av det fåtal skillnader som ändå föreligger Innehållet i de enskilda rörelsereglerna kommer att behand- Prop. 2002/03:139 las närmare i det följande. Regeringens förslag: En banks och ett kreditmarknadsföretags rörelse skall drivas på ett sådant sätt att dess förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras. De särskilda kravet för banker om betalningsberedskap avskaffas. Kommitténs förslag: Såvitt avser banker överensstämmer kommitténs förslag med regeringens, men utgör endast en soliditetsregel. marknadsföretag föreslår kommittén en soliditetsregel som anger att så- dana företag skall avpassa rörelsens inriktning och omfattning till företa- Promemorians förslag: Den föreslagna bestämmelsen överensstäm- mer med regeringens förslag, men betecknas bara som ett krav på solidi- Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: menar att det av den föreslagna soliditetsregeln för kreditmarknadsföre- tag bör framgå att kapitalstyrkan skall anpassas till verksamheten i stället anser att kommittén anger vissa svårförståeliga motiv för regeln och att motiveringen av bestämmelsen skulle kunna gö- Enligt mening är motiven desamma som för motsvarande regel för banker. Skillnaden i hur den tillämpas avgörs framförallt av hur tillsynsmyndigheten prioriterar sitt arbete. spektionen anser att samma soliditetsregel bör gälla för alla kreditinstitut. Inspektionen menar vidare att rörelseregeln skall utformas så att det inte råder någon tveksamhet om att den kan utgöra självständig grund för in- vill bl.a. med hänvisning till de nya kapital- täckningsregler som föreslås av framhålla vikten av att skärpa kraven på det kapital banker skall ha som säkerhet i sin verksam- , till vilken Svenska Fondhandlareföre- ningen ansluter sig, tillstyrker den föreslagna soliditetsregeln för kredit- marknadsföretag under förutsättning att även kreditmarknadsföretag, i likhet med andra företag oavsett om de är finansiella eller inte bör driva sin verksamhet så att de kan fullgöra sina förpliktelser. gens Förening anser att de krav som uppställs för kreditmarknadsföretag är så självklara och allmänt hållna att det kan förmodas att alla företag med minsta grad av seriositet uppfyller dem. Föreningen anser dock att det är rimligt att i lag ställa upp grundläggande krav på rörelsen och att det förefaller lämpligt att låta de övergripande reglerna vara just så gene- rella som kommittén föreslagit och låta rättstillämpningen fylla ut dem med detaljinnehåll från fall till fall. Enligt föreningen är det emellertid inte lämpligt att vare sig regeringen eller genom före- skrifter ger någon generell uttolkning av den närmare innebörden av De övriga remissinstanserna har inte några invänd- ningar mot förslagen. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Riks- banken anser att likviditetsaspekten bör fångas upp av rörelsereglerna, för att inskärpa betydelsen av likviditetshanteringen i bankerna i och för att minska riskerna för moral hazard-problem Det kan ske utan att den i promemorian föreslagna bestämmelsen ändras. I motivtexten bör likviditetsaspekten betonas starkare. , i vars yttrande instämmer, tillstyrker bestämmelsen. noterar att varje kreditinstitut med framtidsperspektiv självfallet torde iaktta vad som föreslås om soliditet, riskhantering, genomlysning och sundhet, men finner ändå reglerna värdefulla som utgångspunkt för tillsyn. Skälen för regeringens förslag I avsnitt 6.2 beskrivs varför ett instituts soliditet behöver regleras. Av vad som sägs där framgår att institut som är motståndskraftiga mot störningar av olika slag, dvs. solida institut, är ett huvudmål för regleringen. Det är därför lämpligt att ett sådant soliditetskrav kommer till uttryck i en inledande bestämmelse i rörelsereglerna. Bestämmelsen bör utformas som en anvisning om att soliditeten skall sättas i förgrunden vid bedri- vande av rörelsen. Det bör således finnas en bestämmelse som anger att bankrörelse skall drivas på ett sådant sätt att bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras. En grundtanke hos kommittén är att verksamheter inte skall underkas- tas hårdare reglering än vad som är nödvändig med utgångspunkt i de skyddsintressen som har identifierats för verksamheten. Eftersom systemriskerna är mindre och av något annan karaktär på finansieringsområdet än på bankområdet bedömer kommittén det inte nödvändigt att för kreditmarknadsföretagen ställa upp ett likalydande krav. En bestämmelse av den typen bör, anser kommittén, reserveras för de institutstyper som är viktigast för stabiliteten. Därigenom kan också tillsynsinsatserna koncentreras till de områden som bedöms som viktigast från stabilitetssynpunkt. En följd av ovanstående resonemang är, enligt kommittén, att det bör ställas ett uttryckligt soliditetskrav på kreditmarknadsföretagen men att kravet inte bör vara lika långtgående som det som ställs på banker. För kreditmarknadsföretag föreslås i stället att dessa skall avpassa rörelsens art och omfattning till kapitalstyrkan. Den soliditetsregel som kommittén föreslår för kreditmarknadsföretag innebär liksom motsvarande regel för banker i realiteten en skyldighet för institutet att avpassa storleken på och risknivån i rörelsen efter kapitalstyrkan. Om gör bedömningen att risknivån i rörelsen är för hög i förhållande till buffertkapitalets storlek så kan inspektionen inskrida med de sanktioner som den finner lämpliga i det enskilda fallet. Som kommittén föreslår bör det gälla en övergripande soliditetsregel även för kreditmarknadsföretag. Vid utformningen av den bör beaktas att den reglering av finansieringsrörelse som föreslås av regeringen träffar en mer begränsad krets än kommitténs förslag, nämligen enbart företag som lånar upp medel för verksamheten från allmänheten (se avsnitt 5.3.2). Förutom att kreditmarknadsföretag inte kan ägna sig åt betalningsförmedling via generella system föreslås här flera ändringar som innebär att ett kreditmarknadsföretags verksamhetsfält breddas. Även kreditmarknadsföretag föreslås kunna ta emot sådan kortfristig inlåning som omfattas av insättningsgarantin. Finansieringsmöjligheterna blir därmed mer likartade för banker och kreditmarknadsföretag. Vidare föreslås att kreditmarknadsföretag får driva värdepappersrörelse. Likheten mellan banker och kreditmarknadsföretag blir i fråga om verksamheten därmed också större än enligt kommitténs föreslag. Att samma krav ställs på företag för samma typ av verksamhet torde ge bästa möjliga konkurrensförutsättningar. Mot denna bakgrund delas Fi- nansinspektionens uppfattning att soliditetsregeln för kreditmarknadsfö- retag bör skärpas och ges samma utformning som motsvarande regel för banker. En annan sak att är att soliditetskraven på instituten kan komma att variera med de verksamheter som respektive institut ägnar sig åt. De särskilda risker som följer med deltagande i betalningssystemet torde som regel innebära att en bank måste vara mer motståndskraftig mot stör- ningar än ett kreditmarknadsföretag. Soliditetsregeln kommer därför att medföra skarpare krav på banker än på kreditmarknadsföretag. Detta re- sonemang bygger på att inspektionen, trots att gällande kapitaltäcknings- regler etc. inte fordrar det, beaktar de krav som denna bankspecifika verksamhet ställer på bankernas motståndskraft. I promemorian bedöms att det inte är nödvändigt med regler som ställer krav på att instituten skall hålla en viss andel av sina tillgångar i likvida medel. Den föreslagna soliditetsbestämmelsen anses utformad så att den täcker även likviditetshanteringen. Kravet på att rörelsen skall drivas så att institutens förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras inne- fattar enligt promemorian ett krav på att möta likviditetsansträngningar av olika slag. framhåller dock vikten av att kravet på god soliditet kom- pletteras med ett krav på god likviditetsplanering. Regeringen delar be- dömningen att likviditetsaspekten är betydelsefull för att förhindra att instituten hamnar i en nödsituation som kan aktualisera eventuellt likvi- ditetsstöd från . Att upprätthålla god likviditet är på så sätt centralt för institutens förmåga att alltid kunna fullgöra sina förpliktelser även på kort sikt. Det finns därtill ett moral hazard-problem i Riksban- kens likviditetsstödjande roll. De finansiella företagens ofta komplexa och gränsöverskridande strukturer torde också öka behovet av en ut- vecklad likviditetsförvaltning. Mot denna bakgrund anser regeringen att kravet på en god likviditetsförvaltning bör framhållas tydligare i lag.