prop · GQ0366 · 2003-04-10 00:00:00 — Regeringens proposition 2002/03:66 antagande av beslut om ändring av artikel 40.1 och 40.7 i samt ändring i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt sam- Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till beslut om ändring av artikel 40.1 och 40.7 i . För att fullt ut skall uppfylla de krav som föranleds av beslutet krävs vissa ändringar i 4 § lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, som reglerar gräns- överskridande övervakning. Det föreslås därför att sådan gränsöverskri- dande övervakning som endast kan ske av en person som är miss- tänkt för brott som kan föranleda utlämning, skall utvidgas till att även omfatta andra personer, om det är nödvändigt för den pågående brottsut- redningen och det finns starka skäl att anta att åtgärden kan medverka till att identifiera eller spåra en misstänkt gärningsman. Därutöver föreslås en utvidgning av listan över de brott för vilka gränsöverskridande över- vakning av en misstänkt gärningsman i brådskande fall får ske utan samtycke. Lagändringarna föreslås träda i kraft den dag regeringen be- stämmer. Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete ....................................... Ärendet ...............................................................och dess beredning 4Utkastet till beslut om ändring av bestämmelserna i artikel 40.1 Nuvarande innehåll i artikel 40........................................... Innehållet i utkastet till beslut om ändring av artikel 40.... Ändringen av punkten 1.................................... Ändringen av punkten 7.................................... Antagande av beslutet ....................................................... Behovet av författningsändringar.................................................... Bilaga 1 Utkast till rådets beslut .......................................................... Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna ...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... 1.godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till be- slut om ändring i artikel 40.1 och 40.7 i konventionen om tillämpning av av om gradvis avskaffande av kon- troller vid de gemensamma gränserna, 2.antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (2000:343) om internationellt poli- siärt samarbete skall ha följande lydelse. Om det i en stat som avses med bestämmelsen i 1 § första stycket på- går en utredning om ett brott som kan föranleda utlämning, får utländska tjänstemän fortsätta en i sin stat påbörjad övervakning av en misstänkt gärningsman in på svenskt territorium, om en behörig svensk myndighet samtycker till det. Övervakningen får ske utan föregående samtycke, om saken är så brådskande att samtycke inte kan inhämtas i förväg och den ut- ländska utredningen avser miss- tanke om sådana brott som sägs i artikel 40.7 i Schengenkonventio- nen, nämligen mord, dråp, våld- täkt, mordbrand, penningförfalsk- ning, grov stöld och grovt häleri, utpressning, människorov och ta- gande av gisslan, olaglig männi- skohandel, olaglig handel med narkotika och psykotropa ämnen, brott mot lagbestämmelser angå- ende vapen och sprängämnen, ödeläggelse genom användande av sprängämnen samt olaglig trans- port av giftigt och skadligt avfall. För att övervakningen skall få ske utan föregående samtycke krävs också att överskridandet av grän- Under de förutsättningar som anges i första stycket får sådan fortsatt övervakning även ske be- träffande en annan person än en misstänkt gärningsman, om det är nödvändigt för den pågående ut- redningen och det finns starka skäl att anta att åtgärden kan med- verka till att identifiera eller spåra en misstänkt gärningsman. Övervakningen av en misstänkt gärningsman får ske utan föregå- ende samtycke, om saken är så brådskande att samtycke inte kan inhämtas i förväg och den ut- ländska utredningen avser miss- tanke om sådana brott som sägs i artikel 40.7 i Schengenkonventio- nen, nämligen mord, dråp, grovt sexualbrott, mordbrand, penning- förfalskning och förfalskning av betalningsmedel, grov stöld, grovt häleri, penningtvätt, grovt bedrä- och tagande av gisslan, olaglig ling, olaglig handel med narkotika och psykotropa ämnen, brott mot genom användande av sprängäm- olaglig transport av giftigt sen i samband med övervakningen anmäls till en behörig svensk myndighet så snart det kan ske, och att den utländska myndigheten utan dröjsmål begär bistånd i ut- redningen. Övervakningen skall genast upphöra om en behörig svensk myndighet begär det. Övervakning som sägs i andra stycket skall även upphöra om samtycke inte har lämnats från gränsöverskridandet. och skadligt avfall, olaglig handel Prop. 2002/03:66 med nukleära och radioaktiva äm- nen, sådan brottslighet som avses i rådets gemensamma åtgärd 98/733/RIF av om att göra deltagande i en kriminell organisation i Europe- iska unionens medlemsstater till ett brott samt terroristbrott enligt rådets rambeslut /475/RIF av om bekämpande av terrorism. För att övervak- ningen skall få ske utan föregå- ende samtycke krävs också att överskridandet av gränsen i sam- band med övervakningen anmäls till en behörig svensk myndighet så snart det kan ske, och att den utländska myndigheten utan dröjsmål begär bistånd i utred- ningen. Övervakningen skall genast upphöra om en behörig svensk myndighet begär det. Övervakning som sägs i tredje stycket skall även upphöra om samtycke inte har lämnats från gränsöverskridandet. Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Ärendet och dess beredning tog , och ett initiativ till för- slag till beslut om ändring av artikel 40.1 och 40.7 i konventionen av om tillämpning av av om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna (). för rättsliga och inrikes frågor uppnådde vid sitt möte en politisk överenskommelse om innehållet i beslutet. och fyra andra medlemsstater anmälde att beslutet förutsätter godkännande av dess parlament (parlamentsreservation) och beslutet kunde därför inte antas . Beslutet kan antas först när parlamentsreservationerna har hävts. har yttrat sig över förslaget (A5-0078/2002). Ut- kastet till beslut i senaste svensk version är fogad till denna lagrådsremiss som bilaga 1. Det bör därvid påpekas att artikel 3 i förslaget till rådsbe- slut kommer att ändras med avseende på de tidsangivelser som anges för beslutets ikraftträdande. Inom har utarbetats en promemoria, antagande av beslut om ändring av artikel 40.1 och 40.7 i Schengenkon- ventionen och ändring i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete. Promemorian innehåller förslag till att godkänner utkastet till beslut om ändring av artikel 40.1 och 40.7 i Schengenkon- ventionen. Utkastet till beslut innebär dels att den personkrets som kan bli föremål för gränsöverskridande övervakning enligt artikel 40.1 ut- ökas, dels en utvidgning av den lista på brott som enligt artikel 40.7 kan föranleda fortsatt övervakning av en misstänkt gärningsman över gräns utan att ett förhandsgodkännande från den berörda staten hunnit inhäm- tats. I promemorian lämnas förslag till de ändringar i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete som föranleds av utkastet till be- slut. Promemorian har remissbehandlats. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2 och en förteckning över remissinstanserna i bilaga 3. En sam- manställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (Ju2002/9203/PÅ). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådet har haft vissa synpunk- ter på lagtextens utformning. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Reger- ingen har följt Lagrådets förslag. Utkastet till beslut om ändring av bestämmelserna i artikel 40.1 och 40.7 4.1Nuvarande innehåll i artikel 40 syftar till att förverkliga den fria rörligheten för per- soner vilket, tillsammans med den fria rörligheten för varor, tjänster och kapital, är en av grundstenarna i . Den fria rörligheten för- verkligas genom att personkontrollen vid nationsgränserna mellan Schengenstaterna har upphört. För att den fria rörligheten för personer inte, som en oönskad bieffekt, skall bli till hjälp för den internationella brottsligheten, innefattar ett antal olika s.k. kompen- satoriska åtgärder i form av yttre gränskontroll samt polisiärt och rättsligt samarbete. Den gränsöverskridande övervakningen i enlighet med artikel 40 i är en del av det polisiära och rättsliga samar- betet. Artikel 40 i reglerar frågan om fortsatt över- vakning över gräns (gränsöverskridande övervakning). Den situationen som avses är att polisen eller annan behörig myndighet i en Schengenstat som ett led i en pågående brottsutredning övervakar (skuggar) en person som är misstänkt för ett brott som kan föranleda utlämning och den per- sonen beger sig in på en annan Schengenstats (mottagande stat) territo- rium. Enligt artikel 40.1 är huvudregeln vid fortsatt övervakning att sam- tycke till övervakning in på den mottagande statens territorium skall in- hämtas i förväg, innan gränsen överskrids. Begäran skall ställas till en av varje land särskilt utsedd centralmyndighet. Det brott som föranlett den fortsatta övervakningen skall vara ett brott som kan föranleda utlämning. Gränsöverskridande övervakning med föregående samtycke från den mottagande staten får ske utan begränsning i tiden eller till något geogra- fiskt område. Den mottagande staten kan dock när som helst begära att övervakningen skall upphöra. Vid synnerlig brådska kan enligt artikel 40.2 övervakningen fortsätta över gränsen till mottagande stat utan samtycke. I sådana fall skall den mottagande staten kontaktas senast i samband med gränsöverskridandet. Om tillstånd till övervakningen inte ges skall övervak- ningen avbrytas. Gränsöverskridande övervakning utan föregående sam- tycke är emellertid endast tillåten i samband med utredning av vissa sär- skilt grova brott, som finns uppräknade i artikel 40.7. De brott som anges är mord, dråp, våldtäkt, mordbrand, penningförfalskning, grov stöld och grovt häleri, utpressning, människorov och tagande av gisslan, olaglig människohandel, olaglig handel med narkotika och psykotropa ämnen, brott mot lagbestämmelser angående vapen och sprängämnen, ödeläg- gelse genom användande av sprängämnen samt olaglig transport av gif- tigt och skadligt avfall. Såvitt avser människohandel bör understrykas att det införts en ny paragraf i , 4 kap. 1 a §, som kriminaliserar alla former av människohandel för sexuella ändamål. Dessutom gäller enligt artikel 40.3 en rad särskilda förutsättningar un- der vilka fortsatt övervakning får ske på den mottagande statens terri- torium. Den mottagande staten har rätt att meddela instruktioner som de övervakande polismännen skall rätta sig efter. All övervakning in på ett Prop. 2002/03:66 annat lands territorium skall ske med iakttagande av den mottagande statens lagar och de övriga villkor som mottagande stats myndigheter ställer upp. Övervakande polismän skall kunna legitimera sig och i prin- cip kunna styrka att de har tillstånd till operationen. Övervakning får inte medföra att bostäder eller enskilt utrymme beträds av de övervakande polismännen. Tjänstevapen får medföras om inte den mottagande staten förbjudit detta, men vapnen får endast användas i nödvärn. Det är inte tillåtet för de övervakande polismännen att gripa eller omhänderta den övervakade eller utsätta denne för identitetskontroll på den mottagande statens område. Slutligen skall verksamheten rapporteras till myndighe- terna i den mottagande staten och övervakande polismän kan åläggas att inställa sig personligen. Den svenska polisens befogenheter att i genomföra övervak- ning samt att använda tvångsmedel regleras i lag, huvudsakligen i rätte- gångsbalken och polislagen (1984:387). I finns regler om polisens brottsutredande verksamhet i samband med förundersök- ning. I 24 kap. 7 § finns regler om polisens rätt att gripa personer som är misstänkta för brott, i 27 kap. 4 § finns regler om beslag och i 28 kap. 11 § finns regler om kroppsvisitation. När det inte pågår en för- undersökning är vissa allmänna regler i polislagen tillämpliga. I 2 § 3 anges bl.a. att polisen skall bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal. Den övervakning som avses i nuva- rande artikel 40 i förutsätter att det föreligger misstanke om ett konkret brott och att det är den misstänkte gärnings- mannen som övervakas. Utredningen befinner sig då enligt svenskt syn- sätt på förundersökningsstadiet. Om spaningen bedrivs på ett tidigare stadium än förundersökning är polislagen tillämplig. Lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete innehåller de huvudsakliga författningsbestämmelser som var nödvändiga för att genomföra artikel 40 i i svensk rätt. I 4 § ges be- stämmelser om gränsöverskridande övervakning. Enligt 15 § är det Riks- polisstyrelsen, eller den polismyndighet som i det enskilda fallet bestämmer, som beslutar om gränsöverskridande övervak- ning in på svenskt territorium. får i ett enskilt fall överlämna ett sådant ärende till . Framställning från en utländsk myndighet om gränsöverskridande övervakning in på svenskt territorium skall göras hos . Andra kontakter med an- ledning av gränsöverskridande övervakning in på svenskt territorium skall ske direkt mellan de utländska tjänstemännen och berörda svenska polismyndigheter. När ärendet har överlämnats till ansvarar den för de kontakter som föranleds i anledning av ärendet. 4.2 Innehållet i utkastet till beslut om ändring av artikel 40 Utkastet till beslut innebär en utveckling av artikel 40 i Schengenkon- Syftet med förslaget är dels att förbättra möjligheten att utreda gränsöverskridande organiserad brottslighet, dels att anpassa regelverket till hur denna brottslighet har utvecklats. Ändringen av punkten 1 Punkten 1 innebär att personkretsen, som endast omfattar personer misstänkta för brott som kan medföra utlämning, utökas till att omfatta även andra personer som det finns betydande skäl att anta kan medverka till att identifiera eller spåra en person som är misstänkt för brott som kan medföra utlämning om övervakningen utgör en nödvändig del i en förundersökning. Vilka kategorier av personer som omfattas av den föreslagna utvidgningen är inte närmare definierat i beslutet. Med hänsyn till att det skall vara fråga om personer som skall kunna med- verka till att identifiera eller spåra misstänkta gärningsmän torde begrep- pet få anses omfatta närstående och bekanta eller andra personer med anknytning till den som är misstänkt för brott. 4.2.2Ändringen av punkten 7 Punkten 7 innebär en utökning av listan över straffbara handlingar som ger möjlighet till fortsatt övervakning över gräns utan att ett förhands- godkännande från den berörda staten har hunnit inhämtats. De ytterligare straffbara gärningar som föreslås omfattas är grovt bedrägeri, människo- smuggling, penningtvätt, olaglig handel med nukleära och radioaktiva ämnen, deltagande i kriminell organisation enligt bestämmelserna i rå- dets gemensamma åtgärd 98/733/RIF av om att göra deltagande i en kriminell organisation i unionens med- lemsstater till ett brott samt terroristbrott enligt rådets rambeslut /475/RIF av om bekämpande av terrorism. Därutöver föreslås att vissa brottbenämningar i listan ändras. Våld- täkt ersätts med grovt sexualbrott och penningförfalskning ersätts med penningförfalskning och förfalskning av betalningsmedel. I de fall då det föreligger synnerlig brådska får listan över straffbara handlingar endast åberopas gentemot personer som själva är misstänkta för brott. Detta framgår av artikel 40.2. Förslaget att utvidga personkret- sen i punkten 1 påverkar således inte detta förhållande. Även fortsätt- ningsvis får alltså gränsöverskridande övervakning utan föregående samtycke endast ske av en misstänkt gärningsman då saken är så bråds- kande att samtycke inte kan inhämtas i förväg. Brott som omfattas av den gemensamma åtgärden om deltagande i kriminell organisation Den gemensamma åtgärden antogs av (EGT L 351, 29.12.1998, s. 1). I ingressen till den gemensamma åtgärden uttalar rådet att det allvarliga i och utvecklingen av vissa former av den organiserade brottsligheten kräver att samarbetet inom EU stärks. Den gemensamma åtgärden ålägger medlemsstaterna att på visst sätt göra deltagande i en kriminell organisation brottsligt. Med kriminell or- ganisation avses en strukturerad sammanslutning, inrättad för en begrän- sad tid av mer än två personer som handlar i samförstånd för att begå brott som bestraffas med frihetsberövande eller en frihetsberövande sä- kerhetsåtgärd på upp till eller ett strängare straff oavsett om brottet är ett mål i sig själv eller ett medel att erhålla materiella fördelar och i förekommande fall ett sätt att otillbörligt påverka offentliga myn- Enligt artikel 2 i den gemensamma åtgärden skall kriminaliseringen av deltagande i kriminell organisation ske genom att varje medlemsstat åtar sig att se till att de handlingar som beskrivs i den artikeln bestraffas med effektiva, proportionerliga och avskräckande straffrättsliga sanktioner. Medlemsstaterna har därvid möjlighet att uppfylla kriminaliseringen ge- nom endera av två olika alternativ. Enligt punkten a kan kriminalise- ringen uppfyllas genom att det handlande varigenom den person som avsiktligen och med kännedom om antingen organisationens syfte och allmänna kriminella aktiviteter eller organisationens avsikt att begå brotten, aktivt deltar i en kriminell organisations aktiviteter som avses i artikel 1, även om den personen inte deltar i det egentliga utförandet av brotten i fråga och, med förbehåll för allmänna principer i den berörda medlemsstatens straffrätt, även om brotten i fråga inte begås, eller att personen deltar i annan av organisationens aktiviteter och dessutom har kännedom om att deltagandet bidrar till fullgörandet av den kriminella organisationens aktiviteter enligt artikel 1. Vid antagandet av den gemen- samma åtgärden gjorde regeringen bedömningen att det inte skulle krä- vas några lagstiftningsåtgärder för att skulle leva upp till åtagan- Denna ståndpunkt redovisas också i regeringens berättelse om verksamheten i EU 1998 (skr. 1998/99:60 s. 265). genom en tillämpning av framför allt bestämmelserna i 23 kap. 2 och 4 §§ om förberedelse och medverkan till brott ansetts upp- fylla de krav den gemensamma åtgärden ställer. Motsvarande bedömning har även gjorts av Kommittén om straffan- svar för organiserad brottslighet, m.m. I sitt betänkande Organiserad brottslighet, hets mot folkgrupp, hets mot homosexuella m.m. straffan- svarets räckvidd (SOU 2000:88) anför kommittén, i vilken represen- tanter för samtliga riksdagspartier medverkade, att även den gör bedöm- ningen att den nuvarande svenska lagstiftningen i och för sig är tillräcklig för att skall uppfylla de åtaganden som följer av den gemen- samma åtgärden (a.a. s 173 f.). Terroristbrott enligt rambeslutet om bekämpande av terrorism Rambeslutet är den första internationella överenskommelse som inne- håller en definition av terroristbrott. vilka handlingar som, enligt brottsbeskrivningen i nationell lagstiftning, skall betraktas som terroristbrott. godkände rambeslutet (prop. 2001/02:135, 2001/02:JuU22, rskr. 2001/02:267) och det antogs vid ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor (EGT L 164, 22.6.2002, s. 3). Regeringen beslutade proposition 2002/03:38 Straffansvar för terroristbrott. Propositionen innehåller de lagändringar som krävs för att svensk rätt skall uppfylla rambeslutets krav. slaget skall lagändringarna träda i kraft . För att handlingar enligt rambeslutet skall kunna betraktas som terro- ristbrott måste vissa rekvisit vara uppfyllda. För det första måste hand- lingen ha begåtts uppsåtligen och genom sin art eller sitt sammanhang Prop. 2002/03:66 kunna allvarligt skada ett land eller en internationell organisation. det är inte tillräckligt. Det måste dessutom vara styrkt att gärningsman- nen begått handlingen i syfte att injaga allvarlig fruktan hos en befolk- ning, otillbörligen tvinga offentliga organ eller en internationell organi- sation att utföra eller att avstå från att utföra en viss handling, eller all- varligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitu- , ekonomiska eller sociala strukturerna i en stat eller i en inter- nationell organisation. De handlingar som skall betraktas som terroristbrott om dessa rekvisit är uppfyllda är a) angrepp mot en persons liv som kan leda till döden, b) allvarliga angrepp på en persons fysiska integritet, c) människorov eller tagande av gisslan, d) förorsakande av omfattande förstörelse av en re- geringsanläggning eller offentlig anläggning, transportsystem, infra- struktur, inklusive datasystem, en fast plattform belägen på kontinental- sockeln, en offentlig plats eller privat egendom, som kan komma att ut- sätta människoliv för fara eller förorsaka betydande ekonomiska förlus- ter, e) kapning av luftfartyg och fartyg eller andra kollektiva transport- medel eller godstransportmedel, f) tillverkning, innehav, förvärv, tran- sport, tillhandahållande eller användning av skjutvapen, sprängämnen eller kärnvapen, av biologiska eller kemiska vapen, samt, när det gäller biologiska och kemiska vapen, forskning och utveckling, g) utsläpp av farliga ämnen eller orsakande av brand, översvämningar eller explosioner vilka utsätter människoliv för fara, h) att störa eller avbryta försörjningen av vatten, elkraft eller andra grundläggande naturresurser när detta ut- sätter människoliv för fara, i) hot om att utföra någon av de handlingar som räknas upp ovan. Samtliga dessa handlingar är straffbelagda enligt svensk rätt. För att uppfylla rambeslutets krav på att de skall betraktas som terroristbrott då de kvalificerande rekvisiten är uppfyllda, har det emellertid bedömts nödvändigt att vidta lagstiftningsåtgärder. Regeringen har därför bl.a. föreslagit att det skall införas en ny lag om straff för terroristbrott. För- slaget innebär att den skall dömas för terroristbrott som begår en gärning som i svensk rätt motsvaras av de handlingar som räknas upp i artikel 1.1 i rambeslutet, om gärningen kan allvarligt skada en stat eller en mellan- statlig organisation och avsikten med gärningen är att 1. injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, 2. otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd, eller 3. allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation. Försök, förbere- delse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja terroristbrott före- slås också bli straffbart. För en närmare redogörelse av de lagstiftnings- åtgärder som bedömts nödvändiga hänvisas till regeringens proposition 2002/03:38 Straffansvar för terroristbrott. Regeringens förslag: godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till beslut om ändring av artikel 40.1 och 40.7 i . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har ingen erinran mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Syftet med förslaget är att förbättra möjligheten att utreda gränsöverskridande brottslighet. Ändringen i arti- kel 40.1 innebär att personkretsen som kan bli föremål för gränsöverskri- dande övervakning utökas.