prop · GQ03110 · 2003-03-27 00:00:00 — Detta kan således innebära krav på behörighet för att utföra installationer m.m. Frågan om vem som bär ansvaret för att ellagen efterlevs, elnäts- innehavaren eller en operatör enligt lagen om elektronisk kommunikation som beviljats tillträde med stöd av lagen måste lösas utifrån de intressen som ellagen skall tillgodose. Det ansvar som åligger elnätsinnehavaren torde därvid inte gå att överflytta till kommunikationsoperatören. åläggande av en tillträdesskyldighet till ett elnät måste detta således be- Prop. 2002/03:110 aktas. Risk för störningar på grund av elnätskommunikation En annan fråga att ta ställning till är om det kan föreligga hinder mot samlokalisering av kommunikationsutrustning i en transformatorstation mot bakgrund av att det kan finnas risk för störningar mellan utrustning för elförsörjning och utrustning för elektronisk kommunikation. En elektrisk ledning orsakar variationer i det elektriska fält som omger ledningen. Om det finns en annan ledning inom detta elektriska fält på- verkas spänningen i denna ledning. En sådan störning kallas influens. En elektrisk ledning orsakar också variationer i det magnetiska fält som om- ger ledningen. Om det finns en annan ledning inom detta magnetiska fält påverkas strömstyrkan i denna ledning. En sådan störning kallas induk- tion. Influens uppträder normalt bara inom det allra närmaste området kring en ledning medan induktion kan uppträda inom vidsträckta områ- den runt ledningen (prop. 1996/97:136, s. 175). Signaler som passerar elmätaren och fortplantas i elnätsleverantörens nät torde betraktas som en störning oavsett vilket ändamål den har, om signalen inte är tillåten av den som äger nätet. Frågor om sådana stör- ningar regleras bl.a. i lagen (1992:1512) om elektromagnetisk kompati- bilitet. Utrustning för kommunikation via elnät måste uppfylla gällande elsäkerhets- och kompabilitetskrav. De vanliga elkablar som utgör fastighetsnät är inte utformade för att överföra kommunikationssignaler. Det kan därför ifrågasättas om dessa ledningar i tillräcklig utsträckning förhindrar elektromagnetiska störningar. Leverantören ansvarar för detta och skall genom CE-märkning av utrustningen indikera att kraven upp- fylls. Kraven är grundade på vissa lågspännings- och EMC-direktiv och anges i harmoniserade standarder eller i vissa fall i andra specifikationer. Det råder oklarheter om vilka störningar som kan upp- komma mellan utrustningar för starkströmsförsörjning och utrustningar för elektronisk kommunikation. Samma oklarhet gäller de störnings- problem som kan uppkomma om vanliga elledningar, som till skillnad från ledningar avsedda för överföring av kommunikation inte är avskär- made eller tvinnade, skall användas för elektronisk kommunikation med bredbandskapacitet. Den på så sätt överförda mängden energi kan med- föra att elkablarna kan avge störande elektromagnetisk strålning. Visser- ligen har verksamheter med elnätskommunikation startats i och bl.a. i , men såvitt är känt har störningsfrågan inte ställts på sin spets genom t.ex. ett initierat tillsynsärende. Det anförda leder till slutsatsen att det finns risker för att en utvidgad användning av elnätet för elektronisk kommunikation (PLC) kan med- föra att icke önskvärda störningar kan uppkomma. Det finns därför skäl att bevaka utvecklingen på området. Även regleringen på området kan behöva ses över. Regeringen bedömer att störningsrisken behöver utredas närmare och avser att senare lämna ett utredningsuppdrag om elektro- magnetiska störningar på grund av användning av elnät för elektronisk kommunikation. Regeringens förslag: Skyldighet för den som kontrollerar tillträde till slutanvändare att bedriva samtrafik eller vidta annan åtgärd som krävs för att säkerställa att slutanvändare kan nå varandra skall gälla mot marknadsmässig ersättning. Detsamma skall gälla för en förpliktelse för en operatör att tillhandahålla samlokalisering eller andra möjlig- heter till gemensamt utnyttjande av egendom eller annat, om det krävs för att skydda miljö, folkhälsa eller allmän säkerhet eller för att uppnå mål för fysisk planering. En operatör med betydande inflytande på en marknad skall kunna förpliktas att iaktta kostnadstäckning eller tillämpa kostnadsorienterad eller annan prissättning för specificerade typer av samtrafik och andra former av tillträde. Detta får ske om en marknadsanalys visar att en brist på effektiv konkurrens innebär att operatören kan ta ut överpriser eller använda prispress på ett sätt som missgynnar slutanvändarna. En sådan förpliktelse skall kunna avse skyldighet för operatören att tillämpa en viss angiven kostnadsredovisningsmetod. Ett beslut om förpliktelse att lämna tillträde skall kunna ändras eller upphävas om den som enligt beslutet givits tillträde inte fullgör sina åtaganden. Utredningens förslag: Överensstämmer i princip med regeringens. Utredningens förslag till bestämmelser om möjlighet att förplikta den som kontrollerar tillträde till slutanvändare att bedriva samtrafik eller om möjlighet att förplikta en operatör att tillhandahålla samlokalisering in- nehöll dock inte någon uttrycklig reglering av ersättningen. Remissinstanserna: () föreslår att det klart bör framgå att skyldigheten att iaktta kostnadstäckning kan inbegripa en skyldighet att tillämpa kostnadsorienterad prissättning. PTS delar vidare inte utredningens bedömning att skäl saknas för att införa generell re- glering av ersättningsfrågorna. Att ersättningsfrågan vid transitering skall lösas genom s.k. kaskadavräkning bör komma till klart uttryck. Läns- rätten i anser att det varken är möjligt eller önskvärt att direkt i lagtexten ange en beräkningsmetod för kostnadsbaserad pris- sättning, men att det bör vara möjligt att bemyndiga tillsynsmyndigheten att i föreskriftsform ange en sådan metod. delar utred- ningens uppfattning att någon specifik ersättningsmodell inte skall be- stämmas i lag. anser att förutsebarhetsskäl talar för att direkt i lag reglera vad som avses med kostnadsorientering. TeliaSonera delar utredningens uppfattning att ersättningsfrågorna inte bör regleras generellt i lag. påpekar att föreskrifter om enskildas ekonomiska förhållanden skall meddelas genom lag och att lagen således måste vara tydlig på denna punkt. Hi3G anser att avräkningsfrågans stora betydelse motiverar att kaskadavräkningsprincipen slås fast i lag. Skälen för regeringens förslag Det nya är inriktat på att parterna skall träffa avtal om samtrafik på marknadsmässiga villkor. Det finns ingen annan uttrycklig reglering i det regelverket vad gäller ersättningsfrågor för samtrafik och andra former av tillträde än den som är riktad mot företag med betydande inflytande på en marknad. Sådana företag kan med stöd av artikel 13 i tillträdesdirektivet åläggas skyldigheter om priskontroll och kostnads- Därutöver kan priset regleras inom ramen för artikel 5.1 i tillträdesdirektivet såvitt gäller operatörer som kontrollerar slut- användarnas tillträde till allmänna kommunikationsnät samt för att ga- rantera slutanvändarnas tillgång till digitala radio- och TV-sändnings- tjänster (se ovan avsnitt 17.2). En operatör som har ålagts att kostnadsorientera sin prissättning skall enligt artikel 13.3 i tillträdesdirektivet på begäran av reglerings- myndigheten styrka att ersättning för samtrafik och andra former av till- träde är kostnadsorienterad. Om en tvist i samband med de skyldigheter som uppstår genom ram- direktivet eller särdirektiven uppkommer mellan företag som tillhanda- håller elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster i en medlemsstat, skall den berörda nationella regleringsmyndigheten enligt artikel 20 i ramdirektivet på begäran av någon av parterna fatta ett bin- dande beslut för att lösa tvisten (se vidare i avsnitt 22.3). Form för reglering av ersättningsfrågorna PTS anser att ersättningsfrågan, för de fall då avtal inte föreligger, bör regleras allmänt i den nya lagen. Flera remissinstanser är dock för en ordning motsvarande den som utredningens föreslår, i vissa fall med viss modifiering, bl.a. Länsrätten i , , Telia- Sonera, Tele2 och Hi3G. Såsom utredningen angav ställer det nya EG- regelverket upp ramar inom vilka det finns utrymme att införa nationella Varken ram- eller tillträdesdirektivet innehåller någon generell reglering om prissättning av samtrafik och andra former av tillträde. Utgångspunkten är i stället att avtal skall träffas på kommersiell grund. Beträffande samtrafik finns en allmän skyldighet att förhandla. glering av ersättningsfrågor skall i princip endast ske i de fall där det är nödvändigt av ett i det nya definierat skäl. skall införas med anledning av detta regelverk skall alltså enligt regeringens bedömning utgå från att priser för samtrafik och andra for- mer av tillträde skall fastställas efter kommersiella förhandlingar och Om en av parterna är en operatör som har ett betydande inflytande på marknaden kan denna, med stöd av artikel 13 i tillträdesdirektivet, åläg- gas att tillämpa visst pris eller iaktta kostnadstäckning vid prissättning. Dessa förpliktelser får innefatta ett åläggande för operatören att kostnadsorientera sina priser. Införande av en sådan skyldighet förutsät- ter att en marknadsanalys visar att en brist på konkurrens medför att den berörda operatören kan ta ut överpriser eller använda prispress på ett sätt som missgynnar slutanvändarna. Genom dessa regler skapas incitament för dominanten att träffa frivilliga avtal med andra operatörer och tjänsteleverantörer om marknadsmässig ersättning för samtrafik och andra former av tillträde. Om det är fråga om två parter som inte är att anse som dominanter på en marknad, kan myndigheten ingripa endast med stöd av artikel 5.1 i tillträdesdirektivet, dvs. mot en operatör som kontrollerar slut- användarnas tillträde, eller med stöd av artikel 12.2 i ramdirektivet, an- gående gemensamt utnyttjande av faciliteter eller egendom, inklusive fysisk samlokalisering, som krävs av hänsyn till miljön, allmän säkerhet och liknande hänsyn. I övrigt saknas enligt direktiven möjlighet att ingripa mot en operatör som saknar vilja att träffa avtal om samtrafik eller andra former av tillträde. Även i detta sammanhang bör artikel 20 i ramdirektivet om lösning av tvister mellan företag och artikel 4 om rätt att överklaga nämnas. Arti- kel 20.1 innehåller att den berörda nationella regleringsmyndigheten skall lösa en tvist i samband med skyldigheter enligt direktiven mellan företag medan artikel 4 innehåller att medlemsstaterna skall säkerställa att bl.a. företag har rätt att överklaga beslut av en nationell regleringsmyndighet till en oberoende instans. Lagrådet har angett att det i fråga om samtrafik och andra former av tillträde föreslås att olika specificerade skyldigheter skall kunna åläggas, men att det inte finns några ersättningsbestämmelser i det remitterade lagförslaget. Avsaknaden av regler till ledning för hur sådana ersättnings- frågor skall lösas innebär enligt Lagrådet en ofullständighet i lag- stiftningen som leder till oklarhet när det gäller att träffa sakligt grun- dande avgöranden i ersättningstvister. Mot bakgrund av ramdirektivets och särdirektivens utformning kan regeringen emellertid inte finna att det finns förutsättningar eller skäl att införa en generell reglering av ersättningsfrågorna i en lag om elektronisk kommunikation. Skyldigheter att iaktta kostnadstäckning eller tillämpa kostnadsorienterad eller annan prissättning måste i stället åläggas i enskilda fall efter en gjord marknadsanalys som påvisat brist på effektiv konkurrens som innebär att operatören kan ta ut överpriser eller använda prispress på ett sätt som missgynnar slutanvändarna. I sådana fall skall tillsynsmyndigheten kunna förplikta en operatör med betydande inflytande på en marknad att iaktta kostnadstäckning eller tillämpa kostnadsorienterad eller annan prissättning för specificerade typer av samtrafik och andra former av till- träde. Är det emellertid tillräckligt för syftet med åtgärden att en tillträdesskyldighet gäller mot marknadsmässig ersättning skall detta an- ges i beslutet. När myndigheten ålägger en operatör med betydande inflytande på en marknad en skyldighet att bedriva samtrafik eller tillhandahålla andra former av tillträde, bör det alltså framgå av beslutet att tillträde skall till- handahållas mot ersättning beräknad efter viss grund eller med visst be- lopp. Beslutet kan innehålla att ersättningen skall vara marknadsmässig eller kostnadsorienterad. Beslutet kan också innehålla förpliktelser om annan prissättning. Annan prissättning bör inrymma att ersättningen kan bestämmas efter annan grund än kostnadsorientering men innebär inte att ersättningen kan bestämmas lägre än med utgångspunkt från kostna- derna. När det gäller möjligheten att förplikta även andra än företag med betydande inflytande som kontrollerar tillträde till slutanvändare att be- driva samtrafik, eller vidta annan åtgärd som krävs för att säkerställa att slutanvändare kan nå varandra, innebär inte direktiven hinder mot att i lagen införa ersättningsbestämmelser. Med anledning av Lagrådets ytt- rande föreslår regeringen därför att det anges i bestämmelsen att skyldig- heten skall gälla mot marknadsmässig ersättning. träffande möjligheten att förplikta en operatör att tillhandahålla sam- lokalisering eller andra möjligheter till gemensamt utnyttjande av egen- dom eller annat som krävs för att skydda miljö, folkhälsa eller allmän säkerhet eller för att uppnå mål för fysisk planering Ledning för vad som är marknadsmässigt får i första hand givetvis sö- kas i vad som fastställs av marknadens aktörer. förhindra krav på ersättning som ter sig oskäliga från marknadsmässiga utgångspunkter eller som ställs i syfte att komma undan skyldigheten. Kostnadsorienterad prissättning förekommer ofta i direktiv på området för elektronisk kommunikation. Avsikten med denna form av prissättning är att neutralisera en operatörs möjligheter att ta ut för höga priser eller utöva prispress eller på annat sätt motverka att en effektiv konkurrens uppkommer på den aktuella marknaden. Ovan har några bestämmelser som rör kostnadsorientering redovisats. Frågan är då vad som menas med kostnadsorientering. betena till telelagen angavs i fråga om inriktningen av begreppet kostnadsorientering att det har ansetts rimligt att den som tillhanda- håller nät för samtrafik kan ställa krav på skälig lönsamhet med anled- ning av upplåtelsen. Intäkterna av upplåtelsen, dvs. priset för samtrafik, bör då täcka de självkostnader, avskrivningar, den förräntning av kapital samt de underhålls- och utvecklingskostnader som kan hänföras till den samtrafik som är aktuell (se prop. 1992/93:200, s. 139). förarbetena till telelagen att avgifterna för samtrafik skall fastställas med de faktiska kostnaderna som grund. I beräknade kostnader bör ingå en rimlig avkastning på investerat kapital, liksom avskrivningar, dvs. slags självkostnadskalkyl (se prop. 1992/93:200, s. 139 och prop. 1996/97:61, s. 61 f.). Det avgörande för bestämningen av vad som skall anses vara kostnadsorienterad prissättning är vilken beräkningsmodell som används. Det bör dock framhållas att beräkningsmodellen måste överensstämma med lagens krav om kostnadsorientering eller annan prissättning. skall i lagen anges att hänsyn skall tas till den investering som gjorts av Skyldigheten skall utformas så att operatören får en rimlig avkastning på kapitalinvesteringen. Europeiska gemenskapernas kommission har i ett meddelande av den om samtrafik på en avreglerad telekommunikations- marknad (Del 1 Prissättning vid samtrafik) samt ett meddelande av den om tillträde till accessnät rekommenderat medlemsstaterna att använda en modell som är baserad på den s.k. LRIC-modellen (Long Run Incremental Cost). Denna modellform skulle i princip uppmuntra till rättvis och uthållig konkurrens och leda till alternativa incitament att in- Den bygger på långsiktiga särkostnader eller löpande kostnader till skillnad från en modell baserad på den s.k. FDC-modellen (Fully Distributed Costs). Sistnämnda modell utgår från en beräkning av själv- kostnaden för reglerade produkter och tjänster och bygger på en efter- kalkyl av huvudsakligen nedlagda bokförda kostnader. Enligt kommissionens rekommendation kan samtrafikavgifter som ba- seras på långsiktig särkostnad också inkludera berättigade påslag för att täcka en del av en effektiv operatörs uppskattade samkostnader som upp- står under konkurrensmässiga förhållanden. Den andra rekommendatio- nen anger att de kostnader som skall beaktas är bl.a. löpande kostnader som utgör kostnaderna för att bygga upp en effektiv, modern och lik- värdig infrastruktur och tillhandahålla sådana tjänster . En närmare redogörelse av LRIC-modellen finns i PTS promemoria Ny kalkylmodell Ett utdrag ur rapporten finns fogad som bilaga 3 till utredningens delbetänkande (SOU 2002:60). LRIC-metoden innebär att man mäter kostnaden för att tillhandahålla ett inkrement, dvs. en ökning av verksamheten genom t.ex. en volymökning eller en tillkommande produkt eller tjänst. Utgångspunkten är vanligen nukostnader snarare än historiska kostnader. Med nukostnader avses kostnader som speglar de investeringsmöjligheter en operatör har när metoden tillämpas, dvs. kostnader för ett nät som bygger på modern tek- nik. Modern teknik behöver inte nödvändigtvis vara den på marknaden senast tillgängliga tekniken utan kan i stället vara den teknik som för till- fället anses vara mest vedertagen i t.ex. ett nät som används för tele- kommunikation. Med begreppet effektiv operatör avses en operatör som bedriver en viss typ av verksamhet, för vilken kostnader skall beräknas, utan effektivitetsförluster i form av t.ex. överkapacitet, övertalig personal och outnyttjade lokaler. En strikt tillämpning av LRIC-metoden innebär att en operatör inte får ersättning för kostnader som delas med andra produkter eller tjänster, s.k. samkostnader. Detta skulle leda till för låga priser med finansiella förluster som följd. Förutom kostnader beräknade enligt LRIC-metoden bör därför operatören med betydande inflytande på marknaden (s.k. SMP-operatör) ha rätt att erhålla ersättning även för samkostnader genom ett påslag som täcker dessa. För att inte operatören genom ett sådant påslag skall erhålla kompensation för kostnader orsakade av ineffektivi- tet etc. skall detta påslag baseras på samkostnader som en effektiv ope- ratör har under konkurrensmässiga förhållanden. Mot bakgrund av att området för elektronisk kommunikation är mycket dynamiskt och föremål för snabba teknisk förändringar kan an- vändning av historiska kostnader i en efterkalkyl riskera att leda till fel- aktiga investeringssignaler till marknadens aktörer. Regeringen delar utredningens bedömning att detta på kan leda till att de be- fintliga elektroniska kommunikationsnäten, speciellt accessnätet, över- utnyttjas om prissättningen styr operatörer att utnyttja befintliga nät i stället för att investera i egen infrastruktur. Å andra sidan skulle det kunna argumenteras för att en kostnadsberäkningsmodell som enbart tar hänsyn till återanskaffningskostnader kan leda till att befintliga nät underutnyttjas, om prissättningen styr operatörerna att bygga egen infra- struktur trots att det inte är samhällsekonomiskt lönsamt. tar regeringen fasta på vad anför om LRIC-modellen att de ekonomiska teoretiska argumenten för modellen utifrån ett effektivitetsperspektiv inte är entydiga. LRIC-modellen främjar konkur- rens inom existerande nätverk, men från ett effektivitetsperspektiv är det snarare användarbaserade än kostnadsbaserade modeller som bör be- stämma tillträdesavgifter. Tele2 anför att LRIC-modellen sannolikt ger mer rättvisande investeringssignaler till marknaden än andra modeller såvitt avser accessnätsprodukter och samtrafik till fast nätanslutnings- punkt medan det för de mobila näten förhåller sig på ett annat sätt. Vid en samlad bedömning av dessa faktorer anser regeringen att LRIC-mo- dellen i den rådande marknadssituationen på flertalet marknader som kan komma i fråga för tillämpning sannolikt ger mer rättvisande investeringssignaler till marknaden än andra beräkningsmodeller och därmed leder till en effektiv konkurrens på lång sikt. Av denna anledning kan regeringen förespråka att denna modell som regel kan användas vid avgörandet av vad som skall anses utgöra kostnadsorienterad prissättning. Särskild hänsyn måste vid val och när- mare utformning av beräkningsmetod tas till en harmoniserad tillämp- ning av det nya regelverket i medlemsstaterna. De instrument en myn- dighet behöver för att tvinga fram beräkningsunderlaget bör enligt re- geringen finnas med den föreslagna nya lagen. Regeringen anser att det inte är lämpligt, som PTS föreslagit, att i lag ange vilken metod som skall användas när den kostnadsbaserade ersättningen skall beräknas. Däremot anser regeringen att det skulle kunna påskynda handläggningen av förvaltningsbeslut och minska risken för utdragna domstolsprocesser om ersättningsfrågor för tillträdesskyldigheter, om regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer meddelar verkställighetsföreskrifter om beräkning av kostnadsorienterade priser och vilka faktorer som skall ligga till grund för beräkningen och på vilket sätt detta skall ske. Regler för avräkning mellan samtrafikerande Som ovan redovisats utgår det nya och den föreslagna nya lagen om elektronisk kommunikation från att frågor om ersättning för samtrafik skall lösas av marknadens aktörer genom avtal. En särskild problemfråga kan då uppkomma om avtal inte träffats om samtrafik mellan de parter som förekommer i en termineringssituation i det fall att samtrafiken sker via en tredje part, en transitoperatör. Frågan är vem som skall betala ersättning för termineringen till den terminerande operatören. Ersättning för termineringen av samtal som vidareförmedlas av en transitoperatör kan i princip regleras på två olika sätt. Det första sättet går ut på att ersättningen regleras direkt mellan den originerande operatören och den terminerande operatören, s.k. direktavräkning. Det andra möjliga förfaringssättet är att den terminerande operatören begär betalt av transit- operatören för termineringen och att den transiterande operatören begär betalt av den originerande operatören, s.k. kaskadavräkning. Utredningen har i delbetänkandet tagit upp att PTS i ett yttrande (ärende 9913934), har gett uttryck för sin tolkning av ersättningsfrågorna enligt telelagen. PTS har i yttrandet uttalat tre princi- per. Den första är att den terminerande operatören har lagligt stöd att er- hålla skälig ersättning för samtrafik avseende telefonitjänst till en nät- anslutningspunkt, den andra är att ersättningsskyldigheten åvilar den ope- ratör som har fysisk hopkopplingspunkt med den terminerande operatö- ren, såvida inte annat avtalats, och den tredje är att ersättnings- skyldigheten omfattar all trafik som dirigeras via den fysiska hopkopplingspunkten, oavsett var trafiken ursprungligen originerar. Principen om kaskadavräkning tillämpas enligt vad utredningen erfarit såväl i som internationellt när det gäller in- kommande internationell teletrafik vad avser telefoni. direktavräkning vore praktiskt mycket svår att tillämpa på denna typ av trafik. Så vitt har framkommit är det ingen operatör i som har i frågasatt principen om kaskadavräkning vid sådan trafik. Det föreligger enligt telelagen i princip ömsesidig samtrafiksskyldighet i mellan ett relativt stort antal mindre operatörer, som saknar rikstäckande nät. Dessa är för sin samtrafik helt beroende av transit från andra operatörer med betydande nätresurser. Detta beroendeförhållande av transit- operatören kommer att bestå och torde även kunna öka med den nya ord- ningen i och med att den ömsesidiga samtrafiksskyldigheten som ut- gångspunkt inte kommer att gälla mellan de mindre operatörerna. Genom kaskadavräkning kan originerande operatörer stora som små utnyttja de avtalsförhållanden som redan föreligger.