prop · GQ0367 · 2003-03-18 00:00:00 — Regeringens proposition 2002/03:67 antagande av rambeslut om verkställighet i Europeiska unionen av beslut om frysning av Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rambeslut om verkställighet av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial. Utkastet till rambeslut är utarbetat på initiativ av , och . Rambeslutet innehåller bestämmelser som syftar till att säkerställa beslut om förverkande av egendom eller tillgången till bevismaterial (dvs. vad som i svensk rätt motsvaras av kvarstad och beslag). Rambeslutet medför att det internationella rättsliga samarbetet förstärks vid pågående brottsutredningar där egendom eller bevismaterial finns utomlands. Bestämmelserna i rambeslutet innebär att beslut som fattas i den medlemsstat där förundersökningen pågår (utfärdande stat) skall erkännas och verkställas av den medlemsstat där egendomen eller bevismaterialet finns (verkställande stat) utan att något nytt beslut behöver fattas av den verkställande staten. Syftet är att snabbt hindra att egendomen förstörs eller försvinner. Egendomen eller bevismaterialet skall frysas i avvaktan på att den verkställande staten har beslutat om bevismaterialet kan överlämnas till den utfärdande staten eller till dess att egendomen har förverkats och detta beslut har verkställts. Det datum då medlemsstaterna skall ha genomfört bestämmelserna i rambeslutet är ännu inte bestämt. I propositionen redovisar regeringen den lagstiftning och övrig reglering som rambeslutet kräver. Förslag till lagstiftning som har att ta ställning till läggs dock inte fram i propositionen. Regeringen avser att återkomma till med sådana förslag . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Internationellt straffrättsligt samarbete............................................. Allmänt om straffrättsligt samarbete................ Syfte och definitioner ......................................................... Tillämpningsområdet och kravet på dubbel straffbarhet.... Överklagande och regressrätt ........................................... Gällande svensk lagstiftning........................................................... Husrannsakan, kroppsvisitation och Förverkande av egendom ................................................. Internationellt rättsligt samarbete..................................... Internationell rättslig hjälp i brottmål ............ Internationell verkställighet av domar och Antagande av rambeslutet och svenska förklaringar till Antagande av rambeslutet ................................................ Svenska förklaringar till rambeslutet ............................... Genomförande av rambeslutet........................................................ Åtaganden enligt rambeslutet........................................... Bilaga 1 Utkast till rambeslut om verkställighet i Europeiska unionen av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial......... Bilaga 2 Utkast till intyg ..................................................................... Bilaga 3 Utkast till rådets uttalande i anslutning till rambeslutet ....... Bilaga 4 Förteckning över remissinstanser ......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........ Regeringen föreslår att godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rambeslut om verkställighet av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial. 2 Ärendet och dess beredning Prop. Vid Europeiska rådets möte i betonades att principen om ömsesidigt erkännande av varandras rättsliga avgöranden skulle bli en hörnsten i det straffrättsliga samarbetet inom unionen. att medlemsstaterna inte skall ifrågasätta varandras rättsliga avgöranden skulle avse såväl domar som andra beslut fattade av Beträffande beslut som föregår en rättegång angavs särskilt de beslut som gör det möjligt för de behöriga myndigheterna att snabbt säkra bevismaterial och beslagta tillgångar. Enligt slutsatserna skulle rådet och kommissionen anta ett åtgärdsprogram för att genomföra principen om ömsesidigt erkännande. Ett åtgärdsprogram med denna inriktning antogs av ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor (EGT C 12, , s. 10). Programmet innehåller en rad olika åtgärder som skall vidtas på det straffrättsliga området för att genomföra principen om ömsesidigt I åtgärdsprogrammet gavs högsta prioritet åt att ta fram ett instrument som gäller erkännande och verkställighet av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial. tog , och initiativ till ett utkast till rambeslut om verkställighet av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial (EGT C 75, , s. 3). upprättats över utkastet till rambeslutet (2000/01:FPM 149). Vid ministerrådets för rättsliga och inrikes frågor möte 2002 nåddes en principöverenskommelse om innehållet i rambeslutet. Överenskommelsen avser ett utkast till rambeslut som i väsentliga delar skiljer sig från det ursprungliga förslaget. yttrade sig över förslaget till utkast till rambeslut (A5-0274/2001 slutlig). uppmanade rådet på nytt parlamentet att yttra sig; nu över det reviderade förslaget till rambeslut som framförhandlats inom rådet. 2002 godkände parlamentet i ett yttrande det reviderade förslaget (A5- 0172/2002 slutlig). Vad som återstår att behandla är datumet för Utkastet till rambeslutet, liksom ett utkast till det intyg som skall utgöra bilaga till rambeslutet och ett särskilt uttalande från rådet angående frågan om återställande av egendomen till dess rätte ägare, är i senaste svenska versioner fogade till denna proposition som bilaga 13. Den överenskomna texten har ännu inte varit föremål för slutlig språkgranskning av EU:s språkexperter, de s.k. juristlingvisterna. kan därför inte uteslutas att vissa språkliga justeringar kommer att göras i Några ändringar av innehållet i sak kan dock inte förutses. Regeringen har under förhandlingsarbetet fortlöpande informerat och Särskilt EU-grupp har efter överenskommelse beretts möjlighet att följa detta instrument ingående. EU-gruppen har vid sex tillfällen mellan muntligen informerats om förhandlingarna och har löpande fått ta del av skriftliga rapporter och dokument från förhandlingsarbetet i EU. Företrädare för har också sammanträtt med har justitieministern redogjort för förhandlingsarbetet och den svenska positionen vid sammanträden i och den 30 Prop. 2002/03:67 november 2001 samt slutligen . Avsikten är att rambeslutet skall antas . Med anledning härav samt att medlemsstaterna enligt rambeslutet kommer att ha på sig för att vidta nödvändiga åtgärder för att följa bestämmelserna i rambeslutet, lägger regeringen inte i detta sammanhang fram förslag till den lagstiftning som genomförandet av åtagandena kräver. Regeringen avser att återkomma med nödvändiga lagförslag till . Ett utkast till denna proposition har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig på (dnr Ju2003/1716/BIRS). Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen, och . 3 Internationellt straffrättsligt samarbete 3.1.1Allmänt om straffrättsligt samarbete Genom vidgades EU-samarbetet till att omfatta även rättsliga och inrikes frågor (den s.k. tredje pelaren). straffrättsliga frågor föremål för samarbete inom ramen för EU. Amsterdamfördragets ikraftträdande , med ett uttalat mål om att inom unionen skapa ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, har intensifierat arbetet med de straffrättsliga frågorna inom tredje pelaren. Medlemsstaterna har härefter utarbetat ett flertal handlingsplaner med riktlinjer om hur brottsligheten skall bekämpas och har antagit rättsliga instrument för att förbättra det straffrättsliga samarbetet. instrument som berör bl.a. det straffrättsliga samarbetet vid beslag I den av godkända handlingsplanen mot den organiserade brottsligheten (EGT C 251, , s. 1) betonas vikten av att det rättsliga samarbetet blir mer effektivt och att medlemsstaternas möjligheter att spåra och beslagta olagliga tillgångar antog rådet en gemensam åtgärd om penningtvätt och identifiering, spårande, spärrande, frysning, beslag och förverkande av som härrör från brott (EGT L 333, 9.12.1998, s. Åtgärdens huvudsakliga syfte var att komplettera konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av brott (förverkandekonventionen). sig medlemsstaterna främst att vidta förändringar i sin förverkandelagstiftning, bl.a. att lagstiftningen inte skall vara begränsad till vissa brottstyper. Lagstiftningen skall också utformas så att misstänkt av brott kan identifieras och spåras på begäran av annan medlemsstat på ett så tidigt utredningsstadium som möjligt. förverkandelagstiftning (SOU 1999:147) förslag till de lagändringar som Prop. 2002/03:67 krävs för att leva upp till den gemensamma åtgärden. antagit ett rambeslut om penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel till och av brott (EGT L 182, , s. 1). Rambeslutets främsta syfte var att i relevanta delar ersätta den gemensamma åtgärden eftersom ett rambeslut anses mer bindande gentemot medlemsstaterna än en gemensam åtgärd. förslag, som har remissbehandlats, och det lagstiftningsbehov som rambeslutet föranleder bereds nu inom . antog rådet en konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål. I ett tilläggsprotokoll, som antogs , finns kompletterande bestämmelser. Dessa instrument syftar överlag till att förbättra det straffrättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna, bl.a. genom att göra viss information tillgänglig (t.ex. bankinformation) och genom att tillåta s.k. direktkontakter mellan myndigheterna i olika medlemsstater. Vidare innebär instrumenten en möjlighet att använda nya tekniker, t.ex. förhör genom videokonferens. Arbete pågår inom för ett tillträde till dessa instrument. Begreppet ömsesidigt erkännande introducerades vid i . Vid rådsmötet antogs en handlingsplan för att på bästa sätt genomföra bestämmelserna i (den s.k. Wien-handlingsplanen). Som prioriterad åtgärd nämns bl.a. inledande av en process med sikte på att underlätta ömsesidigt erkännande av beslut och verkställighet av domar i brottmål. Frågan om ömsesidigt erkännande behandlades särskilt av i . fastslog under punkten 33 att principen om ömsesidigt erkännande av rättsliga avgöranden skulle bli en hörnsten inom det rättsliga samarbetet på både det civilrättsliga och det straffrättsliga området. I punkten 36 angavs att principen skulle gälla även beslut som föregår en rättegång och särskilt de beslut som gör det möjligt för de behöriga myndigheterna att snabbt säkra bevismaterial och beslagta tillgångar. uppmanade rådet och kommissionen att senast anta ett åtgärdsprogram för att genomföra principen om ömsesidigt erkännande. antog rådet ett åtgärdsprogram för genomförandet av principen om ömsesidigt erkännande av domar och beslut på straffrättens område. En indelning görs i åtgärder som tar sikte på beslut före dom och åtgärder med anledning av eller efter dom. Åtgärderna avser beslut och domar som riktar sig mot såväl egendom som personer. Högsta prioritet (åtgärd 6 och 7) gavs till antagande av ett instrument som gör det möjligt att tillämpa principen om ömsesidigt erkännande inom EU på beslut om frysning av tillgångar och bevismaterial. tog , och initiativ till ett sådant instrument. Grundtanken med ömsesidigt erkännande är att förstärka det straffrättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna, men även att förstärka skyddet av den enskilde individens rättigheter. Ömsesidigt erkännande i Prop. 2002/03:67 sin mest utvecklade form bygger på tanken att medlemsstaterna inte på något sätt skall ifrågasätta varandras beslut utan i stället direkt verkställa varandras domar och beslut, trots de olikheter som finns hos medlemsstaterna såväl när det gäller materiella som processuella förutsättningar. Ömsesidigt erkännande förutsätter således att medlemsstaterna har förtroende för varandras rättssystem. Tanken med ömsesidigt erkännande är även att skapa ett mervärde i förhållande till dagens system. Den stat som vill ha rättslig hjälp får ansöka om att t.ex. viss egendom skall beslagtas eller att ett visst slutligt beslut skall verkställas. Den stat som skall vidta åtgärden måste då ofta fatta ett eget beslut om att egendom skall beslagtas eller att beslutet skall verkställas. Principen om ömsesidigt erkännande utgår ifrån att beslutet fattas i den förstnämnda staten för att sedan direkt verkställas i den andra staten utan att något nytt sådant beslut behöver fattas i den verkställande staten. Det nu aktuella rambeslutet var det första initiativet som togs inom ramen för principen om ömsesidigt erkännande av varandras straffrättsliga beslut och är något av ett pilotprojekt beträffande genomförandet av denna princip. Ytterligare ett antal initiativ har lagts härefter. Den europeiska arresteringsordern är ett av dessa initiativ som förhandlades . Det rambeslutet antogs (EGT L 190, , s. 1). Ett annat initiativ som bör nämnas är ett rambeslut om tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff som lades fram av , och . Slutligen kan nämnas att det danska ordförandeskapet har tagit initiativ till ett rambeslut om verkställighet i EU av beslut om förverkande. Förhandlingar om dessa två rambeslut pågår alltjämt. FN:s konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen (narkotikabrottskonventionen) syftar till att förstärka det internationella samarbetet och effektivisera insatserna mot den internationella narkotikahandeln. I konventionen finns bestämmelser, vars övergripande mål är att förbättra det straffrättsliga samarbetet bl.a. när det gäller att beslagta egendom och föremål som kan utgöra av brott eller överlämnande av bevismaterial. FN:s konvention mot gränsöverskridande brottslighet (Palermokonventionen) kompletterar narkotikabrottskonventionen och utgör ett led i det inom FN bedrivna arbetet att bekämpa den internationella och gränsöverskridande brottsligheten. Även denna konvention innehåller bestämmelser om samarbete beträffande beslag av egendom och föremål som kan utgöra av brott eller överlämnande av bevismaterial. aktuellt rambeslut har ingenting att göra med spärrande av bankkonton och andra åtgärder som följer av olika FN-resolutioner, utan är tillkommet inom unionen i syfte att kunna tillämpas vid samtliga pågående brottsutredningar där egendom eller bevismaterial finns utomlands. Inom har ett flertal instrument utarbetats när det gäller att Prop. 2002/03:67 förstärka det straffrättsliga samarbetet mellan antogs en konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål. Till denna konvention finns två tilläggsprotokoll . Dessa instrument berör ett stort antal frågor i vilka brottsutredande myndigheter kan få bistånd, bl.a. regler om beslag av föremål som kan utgöra bevismaterial och överlämnande av detta material. 1990 antogs förverkandekonvention. I de delar som berör förverkande bygger den i stora delar på narkotikabrottskonventionen. Ett av förverkandekonventionens huvudsakliga syften är att utveckla det internationella samarbetet i fråga om förverkande av av brott och egendom som använts eller varit avsedd att användas som hjälpmedel vid brott. Men konventionen skapar även möjligheter till rättsligt samarbete under alla stadier i förfarandet, dvs. beträffande de åtgärder som behöver vidtas för att hitta egendom som kan bli föremål för förverkande och för att säkerställa en framtida verkställighet av ett förverkandebeslut. Rambeslutet innehåller bestämmelser om verkställighet inom EU som syftar till att hindra att egendom som kan bli föremål för förverkande eller som kan utgöra bevismaterial förstörs eller försvinner. Bestämmelserna i rambeslutet skall bl.a. kunna användas i ett första skede av förundersökningen när en åklagare eller domstol snabbt behöver hindra att sådan egendom förstörs eller försvinner (dvs. när egendomen eller bevismaterialet behöver frysas). Tanken är att egendomen eller bevismaterialet skall vara fryst i den verkställande staten till dess att antingen bevismaterialet har överlämnats till den utfärdande staten, efter beslut till följd av en sedvanlig ansökan om rättslig hjälp i brottmål, eller till dess att egendomen har förverkats och detta beslut har verkställts. Bestämmelserna kommer att gälla parallellt med de regler som finns om internationell rättslig hjälp i brottmål. Instrumentet är dock tänkt att skapa ett mervärde i förhållande till dagens system som innebär att den stat där förundersökningen pågår först måste ansöka om rättslig hjälp och att den stat där egendomen eller bevismaterialet finns därefter måste fatta beslut om tvångsmedel för att sedan själv verkställa beslutet. Rambeslutet innebär alltså att förfarandet blir snabbare och effektivare i jämförelse med dagens system. Rambeslutet syftar till att reglera rättsligt samarbete mellan rättsliga myndigheter, dvs. huvudsakligen åklagare och domstolar, i den utfärdande staten (den stat där förundersökning pågår och vars behöriga myndighet fattar ett beslut om frysning) och den verkställande staten (den stat där egendomen finns och frysningsbeslutet skall verkställas) i samband med ett beslut om frysning i ett straffrättsligt förfarande (artikel Prop. 2002/03:67 1). Artikel 2 innehåller en uppräkning av olika definitioner av betydelse för rambeslutet. Bestämmelsen anger bl.a. att ett beslut om frysning endast får fattas av en behörig rättslig myndighet i den utfärdande staten i syfte att tillfälligt hindra att egendom som kan omfattas av förverkande eller utgöra bevismaterial förstörs, omvandlas, förflyttas, överförs eller överlåts. Som framgår av denna definition är begreppet frysning ett samlingsbegrepp för olika typer av beslut i medlemsstaterna (kvarstad och beslag enligt svensk rätt) som har det syfte som definitionen anger. Bestämmelsen uttrycker också att med begreppet egendom skall förstås varje typ av egendom, materiell eller immateriell, fast och lös egendom som den utfärdande staten anser utgör av brott eller som motsvarar värdet av denna eller som utgör hjälpmedel eller föremål för ett brott. Med begreppet bevismaterial avses sådant som kan läggas fram som bevis i ett brottmål. 4.2Tillämpningsområdet och kravet på dubbel straffbarhet Rambeslutet har enligt artikel 3 ett generellt tillämpningsområde, dvs. det gäller för alla typer av brott. En huvudregel i rambeslutet är att brottet skall utgöra ett brott också i den verkställande staten (dvs. ett krav på dubbel straffbarhet). Om frysningsbeslutet syftar till att säkerställa en framtida verkställighet av förverkande kan den verkställande staten dessutom kräva att brottet enligt den verkställande statens nationella lagstiftning möjliggör ett sådant beslut om frysning (dvs. den verkställande staten kan ställa upp vissa ytterligare krav, t.ex. att brottet skall kunna medföra ett fängelsestraff). Kravet på dubbel straffbarhet får emellertid inte ställas upp om den utfärdande staten anser att gärningen motsvarar något av de brott som räknas upp i en lista i artikel 3.2 och brottet kan medföra fängelse i åtminstone i den utfärdande staten. Tanken är att medlemsstaternas definitioner av brotten i listan inte skall ha någon betydelse för frågan om frysning skall ske. Listan omfattar flera av de brott som regleras i (t.ex. mord, grov misshandel, våldtäkt, bedrägeri och olika förfalskningsbrott) liksom brott och brottstyper inom den svenska specialstraffrätten (t.ex. narkotikabrott, miljöbrott och vissa brott enligt vapenlagen och utlänningslagen). Listan är identisk med den lista som finns i rambeslutet om den europeiska arresteringsordern. Efter beslut av rådet skall listan kunna utvidgas eller ändras. De brottsbeteckningar som anges i listan motsvarar inte alltid brott som i den svenska lagstiftningen har samma beteckning. Det är den utfärdande staten som styr denna prövning genom att ange om brottet omfattas av listan eller inte och den verkställande rättsliga myndigheten får i sådant fall inte göra en egen bedömning av om brottet är straffbart i den egna staten. Brotten i listan är till viss del harmoniserade inom EU. Tanken med urvalet av brotten i listan är att listan särskilt skall omfatta grov och gränsöverskridande brottslighet. Artikel 7 reglerar de vägransgrunder som en medlemsstat får åberopa för att inte verkställa ett frysningsbeslut (fakultativa vägransgrunder). Verkställighet får vägras om det intyg som skall skickas med frysningsbeslutet saknas, är ofullständigt eller uppenbart inte motsvarar innehållet i frysningsbeslutet. Vidare anges att vägran får ske om det enligt den verkställande statens lagstiftning föreligger immunitet eller privilegier som gör det omöjligt att verkställa frysningsbeslutet. Artikeln uttrycker också principen om ne bis in idem dvs. att ingen får dömas två gånger för samma sak. Om det framgår av uppgifterna i intyget att ett överlämnande av bevismaterialet eller en verkställighet av ett förverkandebeslut strider mot denna princip utgör detta hinder mot verkställighet. En sista möjlighet att vägra verkställa ett frysningsbeslut avser fallet att gärningen som ligger till grund för frysningsbeslutet inte motsvaras av ett brott i den verkställande staten (dvs. att kravet på dubbel straffbarhet inte är uppfyllt) under förutsättning att gärningen inte faller in under de brott som räknas upp i artikel 3.2 (den s.k. listan). När det gäller s.k. fiskaliska brott, finns en tolkningsregel vid användandet av kravet på dubbel straffbarhet som anger att verkställighet inte får vägras med hänvisning till att den verkställande statens lagstiftning inte innehåller samma slags bestämmelser som den utfärdande statens lagstiftning om skatter, avgifter, tullar eller valutatransaktioner. Om det av vissa angivna anledningar skulle vara praktiskt omöjligt att erkänna och verkställa ett frysningsbeslut, t.ex. på grund av att egendomen är förstörd eller inte kan återfinnas på den angivna platsen, skall samråd mellan de berörda myndigheterna ske. Artikel 7 är inte helt uttömmande i fråga om vilka möjligheter en verkställande stat har att avstå från att verkställa ett frysningsbeslut. Det framgår av punkt 6 i beaktandesatserna att rambeslutet inte hindrar medlemsstaterna från att tillämpa sina konstitutionella regler om prövning i laga ordning samt förenings-, yttrande- och tryckfrihet. Inte heller skall rambeslutet påverka skyldigheten att i det enskilda fallet respektera de grundläggande rättigheterna och de grundläggande rättsliga principerna i artikel 6 i Fördraget om Europeiska unionen. Som en ytterligare möjlighet anges en rätt att vägra om det finns skäl att tro att frysningsbeslutet har utfärdats för att åtala eller straffa en person på grund av dennes kön, ras, religion, etniska ursprung, nationalitet, politiska uppfattning eller sexuella läggning, eller om personens ställning kan skadas till följd av något av dessa skäl. Rambeslutet föreskriver att ett beslut om frysning skall, tillsammans med ett särskilt upprättat intyg enligt bilagan till rambeslutet (i vilket särskilda obligatoriska uppgifter skall anges), översändas direkt till den rättsliga myndigheten i den verkställande staten som är behörig att verkställa beslutet (artikel 4). Det medsända intyget skall vara översatt till den verkställande statens officiella språk eller till ett språk som den staten har förklarat sig godta (artikel 9). Den rättsliga myndigheten i den verkställande staten skall utan att Prop. 2002/03:67 pröva frysningsbeslutet i sak godta detta och skall sedan vidta nödvändiga åtgärder för att beslutet skall kunna verkställas.