prop · GQ03141 · 2003-06-25 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2002/03:141 Staten och den finansiella sektorn Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller en programförklaring för regeringens arbete med den finansiella sektorn och ett handlingsprogram för prioriterad lagstiftning på området. Den finansiella sektorn har en viktig roll i samhällsekonomin. Den svarar för väsentliga funktioner som betalningsförmedling, förmedling av låne- och riskkapital och hantering av finansiella risker. Den enskilde medborgaren utnyttjar i allt högre grad finansiella tjänster och hushållen påverkas allt mer av utvecklingen på de finansiella marknaderna. En stabil och effektiv finansiell sektor är central för den samhälls- ekonomiska utvecklingen. En konkurrenskraftig svensk finansiell sektor kommer också att kunna hävda sig bättre på den större europeiska marknad för finansiella tjänster som växer fram till följd av den ökande integrationen i . För viktiga delar av den finansiella sektorn har senare års utveckling inneburit betydande påfrestningar med sviktande förtroende för aktiemarknaden och för livförsäkringsbolagen. Det är viktigt att det fulla förtroendet återupprättas för den finansiella sektorn. Staten har det direkta ansvaret för att lagstiftningen och tillsynen över den finansiella sektorn utvecklas och i tillämpliga delar skärps, inte minst för att stävja ekonomisk brottslighet. Aktörerna på de finansiella marknaderna har ett självklart ansvar för att verksamheten bedrivs i sunda former och på ett ansvarsfullt sätt. Lagstiftning och tillsyn skall utformas på ett sådant sätt att aktörerna fostras till att fullt ut axla detta ansvar. Tendenser till oseriöst beteende kommer statsmakterna att möta med stränghet. Regeringen ger i skrivelsen sin syn på den finansiella sektorns roll i samhällsekonomin och grunderna för regleringen av finanssektorn. Stabilitet i systemet och ett gott konsumentskydd utgör hörnstenar i den Därtill kommer ambitionen att skapa goda förutsättningar Skr. 2002/03:141 för konkurrens. Regeringen vill se en flexibel och funktionellt inriktad reglering och vill verka för att undanröja hinder för marknadstillträde och konkurrens i den finansiella sektorn. I skrivelsen behandlas utvecklingstendenser i den finansiella sektorn. De större svenska bankkoncernerna har expanderat sin hemmamarknad till och stora delar av . Den ekonomiska och monetära unionen och den gemensamma valutan förstärker utvecklingen mot ökad integration och konkurrens. Det leder till högre effektivitet och lägre priser i den finansiella sektorn. En svensk anslutning till den gemensamma valutan euro skulle innebära att svenska konsumenter och finansiella institut kunde dra fördel av en större marknad som svenska finansiella institut utsattes för ett starkare konkurrens- och omvandlingstryck. En fortsatt strukturomvandling kan förutses. Den tilltagande europeiska integrationen är ett dominerande inslag i och en viktig utgångspunkt för pågående och framtida regleringsarbete. Regeringen redovisar ett antal prioriterade lagstiftningsuppgifter inom bank-, försäkrings- och värdepappersområdena. På bankområdet har regeringen fattat beslut om en genomgripande reform av rörelsereglerna. Lagstiftningen på bankområdet kommer också att kompletteras med regler för hantering av allvarliga bankproblem som hotar stabiliteten i systemet. På försäkringsområdet måste försäkringstagarnas roll i de traditionella livförsäkringsbolagen stärkas. Försäkringstagarna bör antingen betraktas enbart som kunder och deras kapital särskiljas från bolagets riskkapital eller ges ökad insyn och inflytande över bolagets styrning. Förändringar i försäkringsregleringens placerings- och värderingsregler är nödvändiga för att uppmärksamma risker på ett tidigare stadium. En bättre infor- mation till försäkringstagarna samt genomlysning av bolagens ekonomi är likaledes nödvändig. På värdepappersområdet koncentreras arbetet till att skapa en gemensam värdepappersmarknad i . Regeringen ger sin syn på det intensiva lagstiftningsarbete som pågår inom EU i syfte att harmonisera regler och tillsyn och lägga grunden för en gemensam marknad för finansiella tjänster. står inför stora förändringar. Både arbetets inriktning och innehåll påverkas starkt av den lagstiftning som vi nu arbetar fram gemensamt i EU. Tillsynen kommer att öka i omfattning och komplexitet. Verksamheten bör vara fokuserad på de grundläggande målen om ett stabilt finansiellt system och ett gott konsumentskydd. Utvecklingen kräver ett utökat internationellt samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheterna. Den finansiella sektorns roll.............................................................. Regeringens syn på regleringen av den finansiella sektorn ............ Utvecklingstendenser i den finansiella sektorn ............................... Den europeiska regleringen .............................................. Övrig internationell utveckling ......................................... I en modern ekonomi möter medborgaren den finansiella sektorn i stort sett . Det kan gälla betalningstransaktioner, frågor om sparande och lån, försäkringar och pensioner. Utnyttjandet av olika finansiella tjänster har ökat . I stort sett samtliga svenskar i arbetsför ålder har placeringar i värdepappersfonder genom premiepensionssystemet. Även i övrigt är fondsparandet mycket utbrett liksom sparandet i privata pensionsförsäkringar. Utvecklingen på värdepappersmarknaderna påverkar hushållen betydligt mer än för bara något tiotal år sedan. Det finansiella systemet fyller en rad viktiga funktioner som är avgörande för att samhällsekonomin skall fungera. Det förmedlar betalningar, fångar upp sparande och kanaliserar det till investeringar, värderar lönsamheten i olika investeringar och ser till att risker sprids och omfördelas i samhället. Den finansiella sektorn förser sålunda samhällsekonomin med en oundgänglig infrastruktur. Den finansiella sektorn är i många avseenden genuint internationell. Finansiella tillgångar handlas på globala marknader. De svenska bankkoncernerna har numera och som sin hemmamarknad. Det svenska medlemskapet i EU innebär att regelverket för den finansiella sektorn i stort bygger på en gemensam lagstiftning, en lagstiftning som håller på att omarbetas och förnyas i syfte att skapa en gemensam marknad för finansiella tjänster inom EU. Den ekonomiska och monetära unionen, EMU, och den gemensamma valutan bidrar starkt till att bana väg för denna marknad. Ökad integration innebär starkare konkurrens och omvandlingstryck till förmån för effektivitet, större utbud av finansiella tjänster och lägre priser. Både investerare och de som investerar kan förväntas utvinna fördelar av en gemensam valuta. har kurserna på världens aktiebörser fallit kraftigt efter tidigare års exempellösa uppgångar. till och med var nedgången mätt med ett globalt börsindex. Den punkterade börsbubblan är ett resultat av tidigare orealistiska förväntningar på framtida vinstnivåer, särskilt inom sektorer som IT och telekom. De uppmärksammade redovisnings- skandalerna i framför allt har spätt på misstroendet för aktiemarknaden. De fallande aktiekurserna har kraftigt försvagat balans- räkningarna hos försäkringsbolagen i och i många andra länder. Försäkringsbranschens sätt att bedriva sin verksamhet har satts i fråga. Den s.k. börsbubblan, investeringsrådgivares mindre nogräknade agerande och redovisningsskandalerna är faktorer som påverkat allmänhetens förtroende för viktiga delar av den finansiella sektorn. Optionsprogram, illa utformade bonussystem och orimligt höga chefs- ersättningar är andra faktorer. De senaste årens utveckling bekräftar den finansiella sektorns vitala betydelse för samhällsekonomin men aktualiserar också en rad besvärliga frågor för staten och för aktörerna i finanssektorn. Staten har det övergripande ansvaret för att reglera den finansiella sektorn så att stabila förutsättningar skapas och ett gott konsumentskydd tryggas. också att, i samhällsekonomins intresse, bidra till konkurrens och i Skr. 2002/03:141 förlängningen en effektiv och konkurrenskraftig finanssektor. Den särskilda plats den finansiella sektorn har i ekonomin ställer emellertid också höga krav på aktörerna själva. Det handlar inte bara om att följa lagar och förordningar. Det handlar också om krav på moral, ansvarskännande och professionalism i verksamheterna. Ett strängt förhållningssätt till insiderhandel är viktigt. Mot denna bakgrund redovisar regeringen i denna skrivelse sin syn på den finansiella sektorns roll och utveckling och grunderna för den offentliga regleringen. En av utgångspunkterna för regeringens arbete utgörs av det betänkande som presenterade . Utredningen tillsattes för att analysera den svenska finanssektorns internationella konkurrenskraft och utvecklingstendenser. Utredningen identifierade såväl styrkefaktorer som svagheter hos den svenska finanssektorn. Till styrkefaktorerna hörde den svenska regleringen av sektorn och till svagheterna en bristande legitimitet. Allmänhetens attityd till den finansiella sektorn utmärktes enligt utredningen av viss skepsis och det politiska stödet för sektorn bedömdes som svagt. Stora förändringar av den finansiella lagstiftningen genomförs f.n. inom ramen för EG-rätten. Regeringens förhållningssätt till detta förändringsarbete beskrivs. Härutöver behandlas ett antal aktuella områden där det enligt regeringen finns tydliga behov av ny och bättre lagstiftning. Skrivelsen är en sammanfattande programförklaring för regeringens arbete med den finansiella sektorn och den redovisar ett handlingsprogram för prioriterad lagstiftning på området. I det följande avsnittet beskrivs den finansiella sektorns roll i ekonomin. I avsnitt 3 ges regeringens övergripande syn på regleringen och redogörs för vissa riktlinjer för arbetet med reglering och tillsyn. Finanssektorns struktur och utvecklingstendenser beskrivs i avsnitt 4. I avsnitt 5 redogörs för vissa prioriterade lagstiftningsområden. Det gäller utvecklingen av EG-regleringen samt lagstiftningsfrågor inom bank-, försäkrings- och värdepappersmarknadsområdet. Slutligen tar regeringen upp några viktiga frågeställningar rörande tillsynen av den finansiella sektorn. Den finansiella sektorns roll Regeringens bedömning: Den finansiella sektorn är av stor betydelse för ekonomisk tillväxt och utveckling. Den svarar för centrala funktioner som betalningsförmedling, sparande och förmedling av kapital samt riskhantering. Den svenska finansiella sektorn har utvecklats till en betydande näringsgren och är i många avseenden Den påverkar, och påverkas av, det ekonomiska skeendet och den ekonomiska politiken. Statsmakterna har en viktig uppgift att skapa förutsättningar för en stabil, effektiv och konkurrenskraftig finansiell sektor. finansiella företag skall kunna hävda sig väl på en integrerad Finanssektorns särskilda ställning i samhällsekonomin innebär att den har ett stort ansvar för att trygga det nödvändiga förtroendet hos Verksamheten måste utövas på ett seriöst och ansvarskännande sätt och aktörerna fostras att se strängt på missbruk av sin ställning. I en modern ekonomi utgör en fungerande finansiell sektor en förutsättning för långsiktigt god ekonomisk tillväxt. Det finns ett positivt samband mellan tillgången på finansiella tjänster och en hög utvecklingsnivå i samhällsekonomin. Den finansiella sektorns viktiga samhällsekonomiska roll som katalysator i tillväxtprocessen ägnas alltför lite uppmärksamhet i den allmänna debatten. Den finansiella sektorn kan betraktas ur olika perspektiv. snävare perspektiv kan den ses som en ren stödfunktion till den reala Med ett bredare synsätt har den utöver sin stödfunktion en aktivt pådrivande roll med allehanda indirekta effekter på det kraftfullt stöd för det senare synsättet. Historisk forskning har också bekräftat detta synsätt och t.ex. visat att finanssektorn spelade en mycket viktig roll för industrialisering . En av de viktigaste tillväxtdrivande faktorerna anses vara kunskapsutvecklingen inom finanssektorn, som genom olika spridningseffekter kommer också andra näringsgrenar till del. En kvalificerad finansiell verksamhet bör därför kunna fungera som en självständig tillväxtstimulans i ekonomin. Det har också visats att de juridiska och institutionella ramarna i samhället i stort är av betydelse för det finansiella systemets utveckling. Där rättsordningar efterlevs och avtal tillämpas tenderar den finansiella sektorn att bli mer omfattande. Den finansiella sektorn fyller tre huvudsakliga funktioner i ekonomin. Betalningsförmedling är den mest grundläggande funktionen. att bankerna erbjuder likvid inlåning på konton kan löpande betalningar utföras med hjälp av bankernas girosystem. Den helt dominerande delen av alla betalningar sker genom överföringar mellan bankkonton. i betalningssystemet uppkomma riskerar det att skada det ekonomiska livet, då i stort sett varje transaktion i ekonomin Skr. 2002/03:141 innehåller en betalning. Ett stabilt och effektivt betalningssystem är att betrakta som en nödvändig infrastruktur för en fungerande samhälls- ekonomi. En andra central funktion är att finanssektorn slussar kapital - såväl lånekapital som riskkapital - från sektorer med sparandeöverskott till sektorer med finansieringsbehov. I den processen kan några olika moment urskiljas som vart och ett utgör en viktig funktion. Finanssektorn fångar upp allmänhetens sparande och förmedlar det vidare. Utan en finanssektor skulle vi bokstavligen vara tvungna att samla i ladorna. I förmedlingen av detta sparande till sektorer med finansieringsbehov kan förenklat två kanaler utnyttjas. , t.ex. banker, kan användas som mellanhand genom att de lånar ut insatta eller på annat sätt upplånade medel. Kapital kan också skaffas direkt på värdepappers- marknaden, genom t.ex. utgivning av obligationer till allmänheten. Mer riskvilligt kapital kan anskaffas genom utgivning av aktier. Likvida och kostnadseffektiva marknader skapar också förutsättningar för billig kapitalanskaffning, vilket stimulerar investeringar och tillväxt. Det sker också en värderings- och urvalsprocess i syfte att få till stånd de mest högavkastande investeringarna. Finanssektorn gör vidare olika slag av likviditetstjänster möjliga via t.ex. bankernas kontosystem eller genom handel på en andrahandsmarknad för värdepapper. En tredje funktion kan samlas under begreppet riskhantering. Ett mått av risktagande ryms i nästan all ekonomisk verksamhet. Finanssektorn kan sprida eller diversifiera riskerna men också omfördela dem. Bankerna har för sin utlåning information och kunskap att bedöma risken hos den enskilde låntagaren, men också att sprida lånekapitalet och riskerna på ett stort antal låntagare. Värdepappersfonder är uppbyggda i syfte att vara en sparform med inbyggd riskspridning. Med likvida och väl utvecklade marknader kan också enskilda personer och företag själva avväga och fördela risker utan att använda mellanhänder. Försäkrings- företagen har diversifiering som en central del av sin affärsidé. Genom att samla ett stort antal risker i en försäkringsportfölj minskas den genomsnittliga risken i portföljen. Risker som är svåra att bli av med enbart genom diversifiering kan omfördelas genom att olika aktörer är beredda att ta på sig olika stor risk. Genom finansiella instrument, främst s.k. derivatinstrument såsom terminer och optioner, medverkar finanssektorn till att risker handlas på valuta- och värdepappersmarknaderna och även omfördelas. Finans- sektorns förmåga till riskhantering bidrar till att mycket riskfyllda men högavkastande affärsprojekt kan genomföras. Ju effektivare de tre centrala funktionerna, betalningsförmedling, kapitalförmedling och riskspridning kan utövas desto större blir den finansiella sektorns bidrag till den samhällsekonomiska utvecklingen. Den finansiella sektorn som näringsgren Genom sin storlek och utveckling utgör finanssektorn en betydande näringsgren som genererar sysselsättning, inkomster och inte minst Sektorn har ett samlat förädlingsvärde motsvarande drygt av bruttonationalprodukten och svarar för av sysselsättningen. Finanssektorn är också en högproduktiv del av ekonomin. Som jämförelse kan nämnas skogsindustrin som sysselsätter fler människor medan dess produktion är lägre än finanssektorns. Den svenska finansiella sektorn var länge en från utlandet skyddad sektor, formad av en starkt ingripande reglering med dels omfattande förbud att verka på olika områden, dels en mängd kvantitativa regler och begränsningar. Den svenska avregleringsprocessen till förmån för mer marknadsstyrda regler och friare förutsättningar för verksamheten kom igång relativt sent i ett internationellt perspektiv. Först skedde en mer kraftfull avreglering. Utvecklingen har därefter i många avseenden gått snabbt och har under loppet av en tjugoårsperiod förvandlat den inhemska finansmarknaden radikalt. Förändringen har skett i ett samspel mellan å ena sidan politiskt beslutade liberaliseringar och institutionella förnyelser och å andra sidan en stark utvecklingskraft med högt teknikinnehåll hos de ledande aktörerna på marknaden. På centrala delar av värdepappersmarknaderna utvecklade tidigt väl fungerande marknader med hög likviditet. Det gäller särskilt stats- och bostadspappersmarknaderna. Marknaden för bostads- obligationer är den tredje största i . På aktiemarknaden är Stockholmsbörsen den sjunde största börsen i när man mäter omsättning och börsvärde i relation till BNP, en högre placering än den svenska ekonomins storlek i sig motiverar. Det svenska börsmonopolet hävdes tidigt och Stockholmsbörsen var, med staten som pådrivare, också tidig med att ombilda sig till aktiebolag, en organisationsform som är bättre anpassad till aktiehandelns krav. Börsen var också en av de första att knyta s.k. fjärrmedlemmar, dvs. medlemmar i utlandet, till sig. I utvecklades också tidigt genom OM en konkurrenskraftig derivatbörs för handel med aktiederivat. Derivatbörsen drivs numera av Stockholmsbörsen. OM är internationellt en ledande exportör av system för derivatbörser. Andelen aktieägare i är, inte minst via ägande i aktiefonder, i internationell jämförelse mycket stor och den svenska fondmarknaden är väl utvecklad. Reformeringen av det svenska pensionssystemet inklusive premiepensionssystemet har bidragit till detta. Den svenska marknaden för riskkapital till nya företag, s.k. private equity, utvecklades mycket starkt till en av de största risk- kapitalmarknaderna i . Den svenska finansmarknaden håller hög teknisk nivå. Det återspeglas bl.a. i att användningen av Internet är stor för finansiella tjänster. Bidragande har här varit fördelaktiga skatteregler för privatpersoners möjligheter att genom arbetsgivaren få tillgång till dator i hemmet. Den tekniska utvecklingen och spridningen av tekniken har i flera avseenden förbättrat tillgången till finansiella tjänster, även i glesbygden. Antalet anställda inom finanssektorn är relativt lågt i en internationell jämförelse. Likaså är antalet bankkontor i förhållande till folkmängden lågt. Illustrativt är att IT-investeringarna inklusive löpande IT-kostnader i banksektorn fördubblade sin andel av den totala kostnadsmassan . Siffrorna skall bl.a. ses mot bakgrund av den svenska bank- krisen och efterföljande rationaliseringar. Antalet aktörer på den svenska finansmarknaden är betydande. 2002/03:141 bankmarknaden finns fyra stora och närmare tjugo mindre affärsbanker samt ett tjugotal utländska bankfilialer. Antalet fristående sparbanker uppgår till ett sjuttiotal. Hypoteksinstituten uppgår till ett tiotal. På försäkringsmarknaden verkar ca etthundratrettio rikstäckande bolag. Av dessa är ca tio större, traditionella livbolag och ca hälften så många fondförsäkringsbolag. På sakförsäkringssidan dominerar fyra aktörer. På fondmarknaden förvaltar ett sjuttiotal fondbolag omkring ett tusen fonder. Antalet börsmedlemmar, dvs. aktörer med tillstånd att handla direkt i börsens handelssystem, uppgår till omkring sjuttio varav ungefär hälften är fjärrmedlemmar. Finanssektorn påverkar på olika plan Den moderna, mindre detaljreglerade och mer marknadsstyrda finanssektorn påverkar samhällsekonomin på många olika sätt. Priserna på finansiella tillgångar bygger på förväntningar om den framtida ekonomiska utvecklingen och de finansiella marknaderna fungerar som en mätare på vad som väntas ske med konjunkturen eller inflationen. Finanssektorn har därigenom kommit att spela en framträdande roll som bevakare och utvärderare av den ekonomiska politiken. är den rollen mer ifrågasatt som följd av de överdrifter de finansiella marknaderna av och till uppvisat. Det faktum att handel och prisbildning på de finansiella marknaderna blir allt mer internationell innebär också att skeenden och problem som har sitt ursprung i en enskild region snabbt kan spridas. De blir därmed frågor för det internationella samfundet och inte enbart de närmast berörda ländernas egna myndigheter. Detta manifesteras inte bara inom ramen för EU-samarbetet. Den finansiella sektorns globala karaktär innebär också krav på ett brett internationellt engagemang från myndigheternas och olika internationella organisationers sida. Uppkommande kriser får ofta ett betydande internationellt genomslag. De skapar ekonomisk osäkerhet vilket får effekter på riskbenägenheten på de finansiella marknaderna. och stora institutionella placerare blir i sådana situationer mer obenägna att ta på sig risk. Det sker en överströmning av kapital till säkra placeringar som de finansiella företagen kräver högre kompensation för de risker som tas. För näringslivet blir det generellt dyrare och kanske svårare att finansiera sig och den reala ekonomin påverkas negativt. Finanssektorns ökade betydelse i samhällsekonomin innebär att den kan förstärka en redan destabiliserande utveckling på s.k. tillgångs- marknader med betydande konsekvenser för den reala ekonomin. Även om de grundläggande orsakerna till en sådan utveckling ofta kan sökas i realekonomiska obalanser och bristande ekonomisk-politiska åtgärder, kan den finansiella sektorn genom sin strategiska roll driva på förloppen. På fastighets- och aktiemarknaderna har priser skjutit i höjden utan grund i fundamentala ekonomiska värden och till följd därav har marknaderna drabbats av kraftiga rekyler. Det branta fallet på den svenska kommersiella fastighetsmarknaden och efterföljande bankkris är ett exempel. näraliggande exempel är den spruckna bubblan på de internationella Skr. 2002/03:141 aktiemarknaderna och som följts av allmänna förtroendeproblem för aktiemarknadernas olika aktörer. Stabiliteten i bankerna har inte påverkats särskilt mycket. I stället har de största och mest synliga problemen drabbat försäkringsbolagen genom att värdet på deras placeringstillgångar kraftigt urholkats. Sådana spekulationsbubblor och efterföljande rekyler får inte bara betydande negativa effekter för tillväxt och sysselsättning utan kan därtill allvarligt skada förtroendet för delar av den finansiella sektorn. En kris i det finansiella systemet som påverkar stabiliteten i viktiga funktioner som betalningsförmedling och kredit- försörjning får i sig stora samhällsekonomiska skadeverkningar. En stark finansiell sektor är ett samhällsintresse Den finansiella sektorn är av strategisk betydelse för samhällsekonomin. En finansiell sektor i fronten av utvecklingen bidrar till kreativitet och Att den effektivt kan producera och skapa god tillgång på finansiella tjänster är därmed ett centralt ekonomiskt-politiskt intresse. En annan fråga är om det finns ett särskilt samhällsekonomiskt värde att en konkurrenskraftig finanssektor har sitt huvudsakliga säte i . Jämförelser har gjorts med t.ex. läkemedelsindustrin och lokaliseringen av dess forskning. En allmän uppfattning är att en viss verksamhetsvolym måste uppnås för att skapa en kreativ miljö och utveckling som i sin tur leder till högre avkastning både för branschen själv och för angränsande näringsgrenar.