prop · GQ03128 · 2003-06-28 00:00:00 — anför bl.a. att det är tveksamt om den aktuella måltypen kan sägas ha större samband med skattemål än sedvanliga tvistemål, att frågor av bolagsrättslig och insolvensrättslig karaktär ofta kan bli centrala för avgörande av företrädaransvaret och att en överflyttning av målen dessutom skulle medföra att målen förlorar sin dispositiva karaktär. anser att frågan om vilken insikt en företrädare har haft bör prövas av allmän domstol som har bäst möjlighet att styra rättsutvecklingen på det här området. tillstyrker förslaget under förutsättning att den föreslagna talerätten för företrädare i 6 kap. 1 § andra stycket taxerings- lagen (1990:324) införs. Skälen för regeringens förslag: Talan om företrädaransvar väcks vid allmän domstol. Målen handläggs som dispositiva tvistemål, dvs. mål där förlikning är tillåten. Såsom utredningen påpekat har denna förlikningsmöjlighet stor betydelse av det totala antalet ärenden om företrädaransvar avgörs en stor andel genom utomprocessuella förlikningar. Regeringen har tidigare uttalat att man skulle vinna åtskilliga fördelar genom att införa en beslutsordning med skattemyndigheten som första beslutande myndighet som föreslogs av (se SOU 1996/97:100, avsnitt 19.2.3 och 19.2.5, samt prop. 1996/97:100 s. 448). Mot bakgrund av den kritik som riktades mot förslaget och de komplikationer som skulle kunna uppstå med ett sådant förfarande avstod dock regeringen då från att föreslå en sådan beslutsordning. Regeringen gör inte heller nu någon annan bedömning än att beslut om betalningsskyldighet bör fattas av domstol som första instans. När det sedan gäller att bedöma vilken slags domstol som bör pröva frågor om betalningsskyldighet bör följande beaktas. Det torde visserligen vara riktigt, som bl.a. en del av remissinstanserna anfört, att själva skattefrågan mera sällan är tvistig när fråga om företrädaransvar uppkommer. När så är fallet är det emellertid uppenbart att samordningsfördelar kan vinnas genom att båda frågorna prövas av samma domstol. Oavsett om man anser att man i företrädaransvarsmålet inte alls kan pröva den bakomliggande fordran eller om man anser att beslutet i den delen endast har ett visst bevisvärde innebär den nuvarande ordningen att det uppstår risk för kompetenskonflikter. Ett förfarande som medger en handläggning av frågorna i samma domstol skulle undanröja risken för sådana konflikter och dessutom medföra processekonomiska fördelar. Av utredningen framgår att det från flera håll har påtalats behov för en företrädare att kunna få skattefrågan prövad i allmän förvaltningsdomstol. Detta behov gör sig särskilt gällande när den juridiska personen eller om den försatts i konkurs konkursboet avstår från att föra talan avseende den bakomliggande skattefordran. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det bör införas en sådan möjlighet (se avsnitt 6.8). Om en ordning där företrädaren ges egen talerätt i den grundläggande skattefrågan skall kunna fungera på ett rättssäkert och effektivt sätt är det givetvis mest fördelaktigt om processerna kan föras i samma domstol. Från några remissinstanser har framförts att det i mål om företrädaransvar ofta aktualiseras frågor av bolagsrättslig och insolvensrättslig karaktär och att målen därför bör avgöras av allmän domstol. Som utredningen påpekat kan dock frågor med civilrättslig anknytning även förekomma i de mål som förekommer inom de allmänna förvaltningsdomstolarnas rättskipningsområde. Det kan enligt regeringens mening dessutom i högre grad ifrågasättas om allmän domstol skall handlägga mål där skattefrågor kan uppkomma. Inte heller den omständigheten att betalningsskyldigheten inte avser egen skatt innebär att det skulle finnas principiella skäl som talar för att prövningen skall ankomma på allmän domstol. Det är också som utredningen påpekat inte något främmande i sig för allmän förvaltningsdomstol att pröva frågor om personligt betalningsansvar. I de återbetalningsregler som förekommer inom allmän förvaltningsdomstol återfinns dessutom ofta subjektiva rekvisit, se t.ex. 9 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) och 20 kap. 4 § första stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring och 30 § lagen (2001:761) om bostadstillägg till pensionärer m.fl. Lagrådet anser inte att övertygande skäl har anförts för att flytta processen till allmän förvaltningsdomstol. Det är dock Regeringens bedömning att övervägande skäl talar för att mål om företrädaransvar skall avgöras av allmän förvaltningsdomstol främst mot bakgrund av den starka koppling som finns mellan skattskyldigheten och företrädar- ansvaret samt att det under avsnitt 6.8 föreslås en möjlighet för företrädaren att föra talan i den grundläggande skattefrågan. En överflyttning av målen kommer emellertid att innebära att målen förlorar sin dispositiva karaktär. Därmed kommer det t.ex. inte längre att vara möjligt att meddela tredskodom eller ansöka om betalningsföreläggande. Möjligheten att ansöka om betalningsföre- läggande utnyttjas, med något undantag, inte av berörda myndigheter. Tredskodomar är vanligare, men förekommer inte i någon större utsträckning. Sett ur detta perspektiv kommer en överflyttning av målen således inte att få några större konsekvenser för den enskilde. Dessutom kan lämpligheten av en ordning där personlig betalningsskyldighet för annans skatt kan avgöras genom tredskodom, ifrågasättas. Den nu föreslagna ordningen innebär att partsförhör under sanningsförsäkran inte kommer att kunna hållas. Denna förlust bör dock delvis kunna uppvägas genom att det föreslås att muntlig förhandling skall hållas om part begär det och det inte finns anledning att anta att betalningsskyldighet inte kommer att fastställas. Vid förhandlingen kan parten åberopa förhör med sig själv, vilket i och för sig inte kan jämställas med partsförhör under sanningsförsäkran. Å andra sidan tillkommer det utredningsansvar som allmän förvaltningsdomstol har. Som tidigare nämnts har förlikningsmöjligheten stor betydelse i ärenden om företrädaransvar. Det vanliga är att förlikningen ingås utomprocessuellt. Utredningen har därför föreslagit att det allmänna även fortsättningsvis skall ha möjlighet att träffa utomprocessuella överenskommelser om betalningsskyldigheten. Regeringen godtar i stort sett detta förslag (se avsnitt 6.6). Inte heller med hänsyn till förlikningsmöjligheten finns det därför något hinder mot att flytta processen till allmän förvaltningsdomstol. Regeringens förslag: Behörig domstol i mål om företrädaransvar skall vara den länsrätt där den juridiska personen kan föra talan om den grundläggande skattefordran. Utredningens förslag stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig i frågan tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Utredningen föreslår bl.a. att det införs en möjlighet för företrädaren att angripa den juridiska personens taxering. Regeringen har godtagit detta förslag (se avsnitt 6.8). För att företrädaren skall få väcka talan mot den juridiska personens taxering, skall det ha väckts talan om betalningsansvar enligt reglerna om företrädaransvar mot företrädaren. Företrädaren har då att väcka talan vid samma domstol som skulle ha varit behörig om talan väckts av den juridiska personen. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det är att föredra om skattemålet och målet om betalningsskyldighet handläggs vid samma allmänna förvaltningsdomstol. Det skall även beaktas att det kan vara aktuellt att väcka talan om personlig betalningsskyldighet mot flera samtidiga företrädare för den juridiska personen beträffande samma skatte- och avgiftsskulder. I samtliga nämnda situationer är det en fördel, kanske i vissa fall till och med en nödvändighet, att målen handläggs vid samma domstol. Det finns visserligen en möjlighet för länsrätterna att med stöd av 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar handlägga målen vid endast en av domstolarna. Mest effektivt är det rimligen att målen redan från början handläggs vid samma domstol. Regeringen föreslår därför lika med utredningen att laga forum i mål om företrädaransvar skall vara där ett eventuellt mål om den grundläggande avgifts- eller skattefordran skall prövas. Regeringens förslag: I lagen införs ett krav på att mål om betalningsskyldighet skall handläggas skyndsamt. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att det bör införas en tidsgräns inom vilken skattemyndigheten skall ha kommit fram till en överenskommelse med företrädaren eller ansökt om företrädaransvar hos allmän förvaltningsdomstol. Det bör även finnas en tidsgräns för handläggningen i domstol. Skälen för regeringens förslag: Frågor rörande betalningsskyldighet för företrädare för den juridiska personens skatte- och avgiftsskulder bör behandlas skyndsamt av domstolen. För den enskilde kan ibland stora ekonomiska värden stå på spel och en alltför lång tidsutdräkt vid handläggningen kan förorsaka onödig skada. För staten innebär å andra sidan en alltför lång handläggningstid att möjligheten att driva in skatte- eller avgiftsfordran minskar. Att införa en absolut tidsgräns anser dock regeringen inte är lämpligt med hänsyn till ärendenas karaktär. Regeringens förslag: Vid handläggningen i länsrätt och kammarrätt skall muntlig förhandling hållas om företrädaren begär det. Muntlig förhandling behövs dock inte, om det inte finns anledning att anta att betalningsskyldighet kommer att fastställas. Företrädaren skall upplysas om sin rätt att begära muntlig förhandling. Remissinstanserna: anser att företrädaren bör garanteras muntlig förhandling. Skälen för regeringens förslag: Att hålla muntlig förhandling kan gagna utredningen i ett mål och förbättra förutsättningarna för att ett beslut blir riktigt. Ett förfarande där muntlig förhandling är obligatorisk är mer resurskrävande och leder till att beslutsfattandet fördröjs jämfört med ett förfarande där muntlig förhandling hålls endast där part begär det eller rätten av annan anledning finner det nödvändigt. Av statistiska uppgifter som utredningen inhämtat kan man sluta sig till att av de allmänna domstolarnas avgöranden beträffande företrädaransvar utgörs av tredskodomar, dvs. de avgörs utan företrädarens medverkan. Dessa mål bör i allmän förvaltningsdomstol i de flesta fall kunna avgöras med endast ett skriftligt förfarande. Företrädaren bör dock alltid ha möjlighet att begära muntlig förhandling och skyldigheten att informera företrädaren om detta är en viktig kompletterande regel. Om det inte finns anledning att anta att betalningsskyldighet kommer att fastställas skulle en muntlig förhandling inte fylla något syfte. Domstolen bör i dessa fall inte vara skyldig att hålla muntlig förhandling. Regeringens förslag: Vid överklagande av mål om företrädaransvar till kammarrätt skall prövningstillstånd inte krävas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att man bör överväga om inte prövningstillstånd bör införas. Skälen för regeringens förslag: Enligt det föreslagna förfarandet skall frågan om betalningsansvar för företrädare avgöras av allmän förvaltningsdomstol. Med ett fåtal undantag har krav på prövningstillstånd införts i ledet länsrättkammarrätt. Krav på prövningstillstånd kan numera anses som huvudregel vid överklagande hos kammarrätten (jfr prop. 1994/95:27 och 1995/96:22). Det förhållandet att länsrätten är första instans utgör i och för sig inte något principiellt hinder mot ett införande av krav på prövningstillstånd. Skälen för att man införde regler om prövningstillstånd angavs vara att det både för samhället och för de enskilda är en fördel att handläggningen av målen inte drar ut för mycket och att ett dispenssystem skulle skapa möjligheter att bättre och mer effektivt utnyttja de resurser som finns i kammarrätten. Ett system med prövningstillstånd i kammarrätt kan dock inte göras generellt, utan det måste prövas för varje målgrupp om prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätt (jfr prop. 1993/94:133 s. 33 och 34). Vid överklagande av skattemål har inte krav på prövningstillstånd införts i ledet länsrättkammarrätt. anförde som skäl mot att införa dispensprövning för skattemål vid kammarrätt bl.a. att det skulle innebära att ett stort och materiellt sett komplicerat område skulle omfattas av prövningstillstånd. Urvalet av mål som är lämpliga för prejudikatbildning på skatteområdet skulle i ökad utsträckning äga rum hos kammarrätterna, vilket skulle kunna sägas vara mindre tillfredsställande från principiell synpunkt (se SOU 1991:106 s. 344). Mål om företrädaransvar kan visserligen inte sägas utgöra skattemål, men fordran och företrädaren likställs med skatt respektive skattskyldig (jfr 1 kap. 4 § SBL). Dessutom skall företrädaren ges möjlighet att föra talan beträffande den juridiska personens beskattning i vissa fall. Vid kammarrätten kan således företrädaren föra talan såväl i företrädaransvarsmålet som i skattemålet. Även det förhållandet att detta blir en för de allmänna förvaltningsdomstolarna helt ny målgrupp talar mot att i detta skede införa krav på prövningstillstånd för prövning av företrädaransvar i kammarrätt. Till skillnad mot skattemålen prövas dessutom inte mål om företrädaransvar av en annan förvaltningsmyndighet innan det prövas av länsrätt. Eftersom förfarandereglerna på skatteområdet om möjligt dessutom bör vara enhetligt utformade bör det inte i detta skede uppställas något krav på prövningstillstånd i kammarrätten i mål om företrädaransvar. Regeringens förslag: Det skall vara möjligt att ingå en utomprocessuell överenskommelse om betalningsskyldigheten, om det inte med hänsyn till företrädarens personliga förhållanden eller av annan anledning framstår som olämpligt från allmän synpunkt. Överenskommelsen är i och med att den har fullföljts på överenskommet sätt ett beskattningsbeslut som inte är överklagbart. Om talan om betalningsskyldighet väckts vid domstol när överenskommelsen ingås, får överenskommelsen verkan först sedan talan i målet återkallats och målet avskrivits. Utredningens förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. ifrågasätter om det inte innebär något principiellt nytt om man inför en ordning där en möjlighet till utomprocessuell överenskommelse om en nedsättning av fordringsanspråket öppnas i en ordning där överenskommelsen skulle föregå en process om fastställande av statens skatteanspråk mot företrädaren i en processordning som inte är dispositiv utan rent offentligrättslig. Det är fråga om att i företrädarfallen öppna en möjlighet för överenskommelser innan skatten fastställts. Om det föreslagna förfarandet skulle anses invändningsfritt är det svårt att se att det inte anses principiellt möjligt för staten att gå in i förhandling med de skattskyldiga också vid krav på skatt i helt andra situationer. anser bl.a. att konstruktionen medför att gäldenären på ett enkelt sätt kan förhala hela processen genom att inte fullfölja ett förlikningsavtal. Vidare anförs att man inte hört talas om att en överenskommelse kan vinna laga kraft och att det innebär att det införs ett beslut som innebär ett avsteg från tidigare etablerade begrepp och som varken får omprövas eller överklagas. anser att förslaget bör kompletteras med en bestämmelse som uttryckligen anger att en överenskommelse inte får träffas efter det att domstol en gång redan har prövat frågan om betalningsskyldigheten. Skälen för regeringens förslag Talan om företrädaransvar väcks vid allmän domstol. Målen handläggs där som dispositiva tvistemål, dvs. mål där förlikning är tillåten. Möjligheten att ingå förlikning om betalningsskyldigheten är oreglerad och enbart en följd av den dispositiva processen vid allmän domstol (jfr dom i mål nr T 147/85 där förlikning stadfästes av ). faller myndigheterna tillbaka på i huvudsak ett uttalande i förarbetena till skattebetalningslagen (se prop. 1996/97:100 s. 444). Som utredningen pekat på finns det, utöver omständigheter som kan utgöra skäl för jämkning av betalningsskyldigheten, också faktorer av annat slag som kan tala för att denna begränsas. De kan sammanfattningsvis betecknas som handläggnings- eller processekonomiska skäl och gälla t.ex. utredningssvårigheter, värderingsproblem avseende tillgångar, företrädarens betalnings- förmåga och liknande. Sådana omständigheter kan motivera den myndighet som för talan att i ett inledande skede eller under pågående process göra gällande betalningsskyldighet endast beträffande en del av det skatte- eller avgiftsbelopp som inte betalats. Skäl för begränsning av betalningsskyldigheten kan finnas också i en situation när företrädaren saknar utmätningsbara tillgångar men kan erbjuda vissa upplånade medel. Det är i regel inte meningsfullt att besluta om betalningsskyldighet i vidare mån än vad företrädaren kan bedömas komma att fullgöra. I detta sammanhang bör givetvis vägas in om det förekommer samtidiga indrivningsuppdrag avseende andra skulder. Om så är fallet får även dessa vägas in när betalningsförmågan och möjligheterna att begränsa förlusterna för staten bedöms. Omständigheter av det nu angivna slaget brukar ses som förlikningsgrunder. leder de till samma resultat som förutsättningarna för befrielse, dvs. till att betalningsskyldigheten begränsas. Men de skiljer sig från dessa i det att den myndighet som för talan exklusivt disponerar över möjligheten att inskränka betalningsskyldigheten av handläggnings- eller processekonomiska skäl. Dessa förhållanden kan alltså inte bli föremål för bedömning av överprövande instanser. Av utredningens enkät framgår bl.a. att den utomprocessuella möjligheten att på frivillig väg komma överens om betalnings- skyldigheten utnyttjas ofta. Förlikningsmöjligheten möjliggör dessutom för statens del en effektiv indrivning av obetalda skattemedel. Den enskilde har å andra sidan dels möjlighet att slippa processa inför domstol, dels möjlighet att förhandla om beloppets storlek. Mål om företrädaransvar handläggs som dispositiva tvistemål. Detta innebär dock inte i sig någon rättslig grund för skattemyndigheten eller kronofogdemyndigheten att ingå förlikning. Det kan enligt utredningen ifrågasättas om inte detta förlikningsförfarande därför borde ha författningsstöd oavsett om förfarandet överflyttas till allmän förvaltningsdomstol eller inte. Avsteg från betalningsskyldighet som regleras i lag bör givetvis också regleras i lag. Sålunda uttalas i förarbetena till regeringsformen att dispens från lagstadgad skyldighet också kräver uttryckligt stöd i lag (jfr prop. 1973:90 s. 410). Det finns även ett krav om normmässighet i rättstillämpning, som i första hand utgör ett direkt förbud mot godtycklig tillämpning av dispensregler. Ovidkommande hänsyn får alltså inte vara styrande när ett dispensärende avgörs. I princip gäller att endast kan medge befrielse från skatt. Regeringen eller annan myndighet kan således inte medge befrielse från skatt utan uttryckligt stöd i lag. Endast om gett särskilt bemyndigande kan således befrielse medges av annan än . Ett exempel på sådant bemyndigande i lag återfinns i 13 kap. 1 § SBL. Enligt detta stadgande kan befrielse medges från skyldigheten att göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter eller mervärdesskatt om det finns synnerliga skäl. Besluten fattas enligt 36 § skattebetalnings- förordningen (1997:750) av . Betalningsskyldighet enligt reglerna om företrädaransvar är definitionsmässigt likställt med skatt (se 1 kap. 4 § andra stycket första punkten SBL). I likhet med utredningen anser regeringen att möjligheten till förlikning som tillämpas i företrädaransvarsärenden, bör regleras i lag om den skall finnas kvar. Med den av utredningen föreslagna lösningen kommer rätten för myndigheterna att ingå överenskommelser om betalningsskyldigheten att författningsregleras och det kommer att direkt i lag anges under vilka omständigheter som sådana överenskommelser kommer att kunna träffas vilket ur rättssäkerhetssynpunkt givetvis är att föredra. Regeringen har svårt att se att en sådan möjlighet skulle kunna uppfattas på det sättet att det generellt skulle vara möjligt för staten att förhandla med skattskyldiga. I den grundläggande skattefrågan finns givetvis ingen möjlighet för skattemyndigheten att förhandla om skattskyldigheten. Möjligheten att träffa överenskommelser med företrädarna i ärenden om företrädaransvar kommer inte att bli större genom den föreslagna regleringen. Det torde snarare kunna vara så att möjligheten begränsas något mot bakgrund av att det direkt i lagen anges under vilka omständigheter som en överenskommelse får ingås. Beskattningsbeslut - överenskommelse eller domstols dom Myndighetens beslut att faktiskt träffa en överenskommelse med en företrädare utgör ett beslut i sig, men det är först när överenskommelsen fullgjorts i alla delar som den utgör ett beskattningsbeslut. är det ju möjligt att överenskommelsen förfaller och att domstol i stället prövar frågan. I sistnämnda fall blir domstolens dom om betalningsskyldighet ett beskattningsbeslut. När överens- kommelsen vunnit laga kraft kan den, liksom andra lagakraftvunna beslut, endast angripas genom resning. Det är inte tänkt att myndigheten skall träffa ett separat beslut om att ingå en överenskommelse, utan överenskommelsen i sig utgör ett beslut av myndigheten att ingå en överenskommelse med visst innehåll. Enligt utredningens förslag skall överenskommelse kunna träffas så länge domstol inte dömt i frågan. För att minimera risken för att det av misstag uppstår två beslut om samma fråga och av processekonomiska skäl, föreslår regeringen i enlighet med Lagrådets yttrande att sådan överenskommelse får verkan först sedan talan i målet återkallats och målet avskrivits. Genom att överenskommelsen fullgörs blir den ett beskattningsbeslut som vinner laga kraft och därigenom uppstår ett rättskraftigt avgörande. Domstol är därmed förhindrad att pröva frågan. Beslut om företrädaransvar innan den grundläggande skattefrågan prövats Företrädaransvaret sträcker sig inte längre än den juridiska personens betalningsskyldighet. Fordran är således avhängig huvudfordringens bestånd och storlek. Om den juridiska personens skatteskuld sätts ned minskar företrädaransvaret i motsvarande mån. Om den juridiska personen har anstånd med betalning kan företrädaransvar inte göras gällande. Ingen ändring är avsedd i dessa delar. I normalfallet bör inte heller företrädaransvar göras gällande om inte den grundläggande skattefordran blivit fastställd genom beslut. Beslutet i den grundläggande skattefrågan har givetvis stor betydelse i målet om företrädaransvar. Frågan om betalningsskyldighet enligt reglerna om företrädaransvar skall inte avgöras av domstolen innan beslut i den grundläggande skattefrågan fattats. Såsom utredningen anger har ställningstagandet i skattemålet i vart fall ett högt bevisvärde vid prövningen av företrädaransvaret. Om tvist uppstår i skattefrågan, vinner man stora samordningsfördelar genom att båda frågorna prövas av samma domstol. Regeringens förslag: Företrädare för en juridisk person skall ha möjlighet att få ersättning för sina kostnader i mål om företrädaransvar enligt lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. Utredningens förslag: Utredningens förslag överensstämmer i stort sett med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har tillstyrkt utredningens förslag. Länsrätten i län anser att det framstår som oklart vad som gäller i fråga om företrädares möjlighet till ersättning för kostnader när målet blir avskrivet vid domstol på grund av att parterna träffat en överenskommelse. Skälen för regeringens förslag: Vid en överflyttning till förvaltningsdomstol blir företrädaransvarsmålen, liksom skattemål, vid processen i förvaltningsdomstol närmast att jämföra med indispositiva tvistemål.