prop · GR0313 · 2003-10-02 00:00:00 — Många remissinstanser välkomnar konventets förslag om öppenhet, särskilt att principen om handlingsoffentlighet utsträcks även till (). Vissa menar att man bör gå längre och låta handlingsoffentligheten omfatta ECB:s verksamhet, och särskilt att ECB skall offentliggöra sina mötesprotokoll. Några instanser, däribland , och , understryker att yttrandefrihet för EU-anställda borde skrivas in i det konstitutionella fördraget. Flera remissinstanser yttrar sig positivt om konventets förslag om demokrati, i synnerhet om bestämmelsen om deltagardemokrati. Vissa remissinstanser hyser dock tveksamhet eller önskar klargöranden av förslaget om att ge EU-medborgare möjlighet att uppmana kommissionen att lägga fram förslag i en fråga. Andra välkomnar en starkare roll för regionerna. Några instanser välkomnar den nya bestämmelsen om kyrkors och konfessionslösa organisationers ställning, medan andra finner den oklar. En målsättning i konventsarbetet har varit att bidra till ökad öppenhet i unionens verksamhet. Konventets förslag främjar en öppenhetskultur inom institutionerna. Principen om att unionens institutioner skall fullgöra sina uppgifter så öppet som möjligt bidrar till att medborgarnas möjligheter till insyn i unionens arbete ökar. Förslaget om att allmänheten skall få tillgång till handlingar från alla unionens institutioner, myndigheter och organ ger också en ökad insyn i unionens verksamhet jämfört med , eftersom EG-fördraget endast föreskriver en rätt att få ta del av , rådets och kommissionens handlingar. Det finns goda skäl att vara positiv till konventets förslag i dessa delar och fortsatt verka för ökad öppenhet i EU, liksom för stärkt yttrandefrihet för EU-anställda. Det är positivt att rådets sammanträden föreslås vara öppna när det agerar lagstiftare och inte som endast vid på förhand utvalda slutdiskussioner i rådet i samband med att rådet röstar om lagstiftning som skall antas med medbeslutandeförfarandet. Bindande regler om god förvaltning för samtliga institutioner, myndigheter och organ, gör det tydligt för medborgaren vilka krav på en god och effektiv förvaltning som kan ställas på EU och dess tjänstemän. Enligt förslaget omfattas även ECB av dessa regler. Att konventet nu föreslår en rättslig grund för en europeisk lag om god förvaltning välkomnas. Förslaget till en principbestämmelse om demokratisk jämlikhet stärker betydelsen av alla människors lika värde och deras jämlikhet inför unionens institutioner liksom att alla medborgare skall ha samma möjlighet att påverka utvecklingen inom unionen. Det är positivt att principen om representativ demokrati kommer till uttryck i konventets förslag. Därigenom betonas vikten av att denna typ av demokrati skall utgöra ett fundament i det europeiska samhället. Principen om deltagardemokrati är även det ett välkommet inslag i konventets förslag. Genom principen om deltagardemokrati markeras att en öppen dialog och diskussion med medborgarna, de representativa sam- manslutningarna och det civila samhället utvecklar, fördjupar och breddar demokratin. Att medborgarna deltar såväl i unionens beslutspro- cesser som i utvecklingen inom unionen i stort är en förutsättning för en väl fungerande demokrati. Den föreslagna möjligheten för medborgare att uppmana kommissionen att lägga fram förslag, genom s.k. medborgar- initiativ, bör emellertid klargöras. Det är positivt att ombudsmannen får en central plats i det kon- stitutionella fördraget genom att dennes viktiga uppgift att säkra en öppen och god förvaltning inom EU framhävs. Dessutom innebär det en upplysning till medborgaren om vart han eller hon kan vända sig med klagomål. Konventets utgångspunkt har varit att den nuvarande bestämmelsen om europeiska politiska partier skall vara i sak oförändrad. Förslaget innebär dock en välkommen förändring genom att det redan av del I av det konstitutionella fördraget framgår att de europeiska politiska partierna spelar en viktig roll för principen om representativ demokrati. 13 Medlemskap i unionen Enligt konventets förslag skall del I av det konstitutionella fördraget innehålla en särskild avdelning om medlemskap i unionen. Syftet med dessa bestämmelser är att dels fastställa kriterierna för medlemskap, dels reglera förfarandena för anslutning och upphävande av rättigheter samt utträde ur unionen. (Artiklarna 57-59.) Kriterierna för medlemskap i unionen redovisas ganska allmänt i Unionsfördraget. Varje europeisk stat som respekterar principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt rättsstatsprincipen får ansöka om medlem- skap. Konventet föreslår ett förtydligande av nuvarande reglering som innebär att stater som ansöker om medlemskap förbinder sig att gemensamt främja dessa värden. När det gäller förfarandet för anslutning till unionen innehåller konventets förslag bara en nyhet, nämligen att och de nationella parlamenten skall underrättas när en sådan ansökan inkommit till rådet. I övrigt är de ändringar som föreslås av rent teknisk natur. De ändringar konventet föreslår innebär endast tekniska justeringar av nuvarande bestämmelser i och Unionsfördraget om för- farandet i det fall en medlemsstat åsidosätter unionens gemensamma värden. Konventet föreslår en ny artikel med ett förfarande som skall följas i det fall en medlemsstat frivilligt beslutar att utträda ur unionen. Förfarandet vägleds delvis av motsvarande procedur Wienkonvention om traktaträtten, men innehåller mer specifika bestämmelser. Konventets förslag innebär att en medlemsstat som beslutar att utträda skall anmäla detta till , som då skall ta fram riktlinjer för Unionen skall därefter förhandla fram ett avtal med den berörda medlemsstaten om villkoren för utträdet, med beaktande av medlemsstatens framtida förbindelser med unionen. Avtalet skall ingås på unionens vägnar och rådet skall fatta beslut om dess antagande med kvalificerad majoritet efter godkännande. Medlems- staten ifråga får inte delta i Europeiska rådets eller rådets beslut eller överläggningar. Konventets förslag innebär vidare att det konstitutionella fördraget skall upphöra att gälla för den berörda medlemsstaten antingen när avtalet träder i kraft eller, om något avtal inte finns, efter medlemsstatens anmälan om utträde. kan dock, i samförstånd med den berörda medlemsstaten, besluta att förlänga denna tidsfrist. Förekomsten av ett avtal är alltså inte tvingande för möjligheten till utträde. Konventets presidium har uttalat att de rättsliga följderna måste undersökas i de fall då det inte sluts något avtal om utträdet samt att bestämmelser om detta vid behov kan läggas till i artikeln. Avslutningsvis föreslås att en medlemsstat som utträtt ur unionen, men som på nytt vill ansluta sig, skall omfattas av det normala förfarandet för anslutning. Det fåtal remissinstanser som yttrar sig stödjer alla konventets förslag i denna del. Det är ändamålsenligt att samla de bestämmelser som har med medlemskapet i unionen att göra på ett ställe i det konstitutionella fördraget. Den väsentliga nyheten jämfört med dagens fördrag är förslaget om en artikel om frivilligt utträde. Även om det inte varit reglerat i fördraget har det setts som en politisk möjlighet för ett land att lämna samarbetet. Det har framstått som osannolikt att de andra med- lemsstaterna i ett sådant fall inte skulle respektera den berörda statens vilja. En uttrycklig bestämmelse om frivilligt utträde tydliggör dels att en enskild stats vilja att frånträda det konstitutionella fördraget måste respekteras, dels att det finns ett rättsenligt sätt för en medlemsstat att även utan övriga medlemsstaters medgivande utträda ur unionen. Det bör dock diskuteras ytterligare hur konsekvenserna av ett utträde skall hanteras. Konventet har diskuterat bestämmelser om såväl EU-budgetens inkomstsida som dess utgiftssida. De beslutsprocedurer som berörs är i första hand de som gäller det s.k. finansiella perspektivet, EU:s årliga egna medel, dvs. EU:s inkomster, samt EU:s årliga budget. Den generella inriktningen i konventets förslag innebär en övergång från enhällighet till röstning med kvalificerad majoritet i rådet samt ökat inflytande för . (Artiklarna 52-55 med följdändringar i del III.) Konventet föreslår förändringar av beslutsproceduren om EU-budgetens inkomstsida, dvs. hur medlemsstaternas avgifter till budgeten skall fastställas. Beslutet om vilka kriterier som skall gälla för att fastställa respektive medlemsstats avgift skall till väsentliga delar fattas av rådet med kvalificerad majoritet efter godkännande från parlamentet. fattar rådet detta beslut med enhällighet efter att ha hört Europa- parlamentet. Det totala taket för EU:s inkomster samt införande av nya inkomstkategorier skall dock även fortsättningsvis beslutas av rådet med enhällighet efter att ha hört . Budgetmässiga och finansiella principer finns ett antal grundläggande principer för arbetet med unionens budget bl.a. om att budgeten skall vara i balans, att den skall innehålla unionens samtliga inkomster och utgifter och att den skall genomföras i enlighet med sund ekonomisk förvaltning. Principerna regleras dels i fördraget, dels i sekundärlagstiftning. Konventet föreslår att flera av dessa principer skall samlas i en särskild artikel i det konstitutionella fördraget. Konventet föreslår att det s.k. finansiella perspektivet, dvs. de fleråriga taken för olika typer av utgifter i EU:s budget, skall ges en rättslig grund i det konstitutionella fördraget. Det finansiella perspektivet skall innehålla årliga tak för olika typer av utgifter och gälla för en period . regleras det finansiella perspektivet i ett särskilt avtal mellan och rådet. Enligt konventet bör det finansiella perspektivet fastställas av rådet med kvalificerad majoritet efter godkännande från . I den årliga budgetprocessen har rådet sista ordet om jordbruksutgifterna, medan parlamentet har den slutliga makten beträf- fande övriga utgifter. Således gäller olika beslutsregler för de respektive institutionerna beroende på vilken typ av utgifter det är fråga om. Konventet föreslår att en och samma beslutsprocedur, en slags förenklad medbeslutandeprocedur, skall gälla för hela årsbudgeten, inklusive jordbruksutgifterna. Förslaget innebär att uppdelningen av olika typer av utgifter, obligatoriska respektive icke obligatoriska, försvinner. Konkret innebär det att parlamentet får ökat formellt inflytande över jordbruksutgifterna som rådet får ökat formellt inflytande över övriga utgifter. Grundläggande i förslaget är att budgetmakten även fortsättningsvis skall vara delad mellan rådet och parlamentet. Processen förenklas vidare så att institutionerna genomför en läsning var av kommissionens budgetförslag, jämfört med två läsningar . Kommer de två institutionerna inte överens föreslår konventet att parlamentet med en majoritet av ledamöterna och tre femtedelar av de avgivna rösterna kan avvisa rådets ändringsförslag och fatta beslut om budgeten. Få remissinstanser yttrar sig om konventets förslag i denna del. Ekonomi- styrningsverket finner det positivt att det finansiella perspektivet ges en rättslig grund i fördraget och att den årliga budgetprocessen görs tydligare. Ett fåtal instanser, däribland och ombudsmän (), välkomnar förslaget om att både rådet och skall besluta om den fleråriga finansieringsramen. Det är positivt att de grundläggande budgetprinciperna samlas i en artikel i det konstitutionella fördraget. Det underlättar överskådligheten och kan också ge principerna mer tyngd än när de presenteras var för sig. På budgetens inkomstsida bör enhällighet gälla i rådet beträffande taket för EU:s egna medel och införandet av nya typer av inkomster. Konventets förslag att den fleråriga finansieringsramen (finansiella perspektivet) ges rättslig grund i det konstitutionella fördraget innebär en förbättring jämfört med dagens system. Den fleråriga finansieringsramen spelar en så pass central roll i EU:s budgetsystem att det bör ges denna status. Finansieringsramen har sedan den infördes främjat stabilitet och långsiktighet på budgetområdet. Ett mål för regelverket avseende EU-budgetens utgifter bör vara att den institutionella balansen behålls. En möjlighet vore att rådet även ensamt beslutar om det fleråriga budgettaket. På detta sätt skulle man undvika omfattande årliga förhandlingar mellan rådet och parlamentet om både det finansiella perspektivet och årsbudgeten. Ett annat alternativ är att rådet blir mer jämställt med i den årliga budgetprocessen. 15 Samordning av den ekonomiska politiken Konventet har diskuterat samordningen av den ekonomiska politiken utifrån behovet att stärka instrumenten för denna samordning. (Artikel 14 och relevanta bestämmelser i del III.) Konventet föreslår inte några genomgripande förändringar i regelverket eller kompetensfördelningen på det ekonomisk-politiska området. En viss förskjutning föreslås i riktning mot mer inflytande för kommissionen och . Flera av dessa förslag syftar till att säkerställa genomförandet av medlemsstaternas åtaganden. Kommissionen skall till exempel få möjlighet att utfärda de första varningarna till medlemsstater som inte bedöms efterleva de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och till medlemsstater som bedöms kunna få ett alltför stort underskott i de offentliga finanserna. har rådet denna befogenhet. Enligt konventets förslag skall kommissionen få möjlighet att lägga ett förslag när det gäller beslut huruvida ett land har ett alltför stort underskott och även ett förslag till rekommendation om åtgärd för landet i fråga. Det innebär en stärkt roll för kommissionen eftersom det krävs enhällighet i rådet för att ändra i kommissionens förslag. Konventet föreslår också att den berörda medlemsstatens röst inte skall räknas vid beslut om att utfärda en rekommendation när en medlemsstat inte efterlever de allmänna riktlinjerna eller vid beslut huruvida en medlemsstat har ett alltför stort underskott i de offentliga finanserna. Konventet föreslår att beslutsfattandet i euroområdet stärks. Förslaget innebär att den informella grupp (den s.k. ) som utgörs av ministrarna från de medlemsstater som är med i valutaunionen ges en fastare ställning genom att den omnämns i fördraget och får en vald ordförande . finns ett antal frågor där själva fattar beslut, bl.a. sanktioner i stabilitets- och tillväxtpakten, växelkurspolitik och tekniska frågor som rör euromynten. Konventet föreslår att , inom det ordinarie rådet, skall kunna samordna sin politik ytterligare genom att de ges möjlighet att själva besluta om särskilda bestämmelser för när det gäller riktlinjer för den ekonomiska politiken samt förfarandet vid alltför stort underskott. Vidare föreslår konventet att externa agerande stärks genom att de skall fastställa gemensamma ståndpunkter i frågor som är av särskilt intresse för valutaunionen inom berörda internationella finans- iella institutioner och konferenser. Syftet är att stärka eurons plats i det internationella valutasystemet. Europeiska tillsynsbefogenheter och stadgar Konventet föreslår att beslutsregeln för överföring av tillsynsbefogen- heter för den finansiella sektorn till () skall ändras. krävs enhällighet i rådet och samtycke av Europa- parlamentet. Förslaget innebär att rådet skall besluta med kvalificerad majoritet och att skall ges medbeslutande för en sådan överföring. Vidare föreslås att ges medbeslutande beträffande vissa frågor i stadgan för Europeiska centralbankssystemet. Konventet föreslår att rådet även fortsättningsvis skall fatta beslut med enhällighet i skattefrågor. Om rådet enhälligt konstaterar att ett förslag till rättsakt avser administrativt samarbete, bekämpning av skatte- bedrägeri eller bekämpning av skatteflykt skall rättsakten antas med kvalificerad majoritet. Betalningsbalansstöd till tredje land samt Europeiska investeringsbanken Konventet föreslår att betalningsbalansstöd till tredje land skall få en särskild rättslig grund. Vidare föreslås att beslut om sådant stöd skall kunna fattas med kvalificerad majoritet istället för som med enhällighet. Konventet föreslår även att vissa beslut om ändringar i Europeiska investeringsbankens stadgar, bl.a. avseende bankens ägande och styrning, skall fattas med kvalificerad majoritet och inte som med enhällighet. Riksbank ser positivt på att konventets förslag rörande den ekonomiska och monetära politiken inte medför några avgörande förändringar i förhållande till gällande fördrag. Några instanser välkomnar att kommissionens makt stärks vid utfärdande av varningar vid överträdelse av stabilitetspakten, medan andra är negativa till förslaget. Flera remissinstanser stödjer förslagen på skatteområdet. Ett fåtal, däribland , framhåller att enhällighetskravet bör kunna frångås i vissa fall. Gällande förslaget om att formalisera , betonar Riksbank vikten av att samordningen av den ekonomiska politiken behåller sin gemensamma karaktär. Riksbank stödjer de före- slagna ändringarna rörande ECB:s tillsynsbefogenheter och stadgar. En väl fungerande ekonomisk-politisk samordning är viktig för att unionen skall kunna hantera gränsöverskridande effekter av medlems- staternas ekonomiska politik och för att valutaunionen skall fungera väl. Det nuvarande ramverket och kompetensfördelningen för den ekonomisk-politiska samordningen är i grunden bra. Instrumenten för genomförande och uppföljning kan dock behöva stärkas, bl.a. för att befästa medlemsstaternas åtaganden. Det är därför positivt att konventet lägger förslag som går i denna riktning. En viktig princip är att den ekonomiska politiken är nationell och faller inom medlemsstaternas befogenhet även om viss samordning är av gemensamt intresse. Det kan finnas skäl för att på olika sätt säkerställa ett väl fungerande beslutsfattande i euroområdet. Det är dock viktigt att samordningsprocesserna behåller sin gemensamma karaktär. Det är också förståeligt att vill uppnå en effektiv representation av euroområdet i internationella finansiella institutioner. Beslut om skatter skall fattas med enhällighet, då de enskilda medlemsstaterna fortsatt skall ha rätt att besluta om egna skattenivåer. För att säkerställa budgetdisciplin bör enhällighet behållas när det gäller beslut om Europeiska investeringsbankens stadgar. Medlemsstaterna bör även fortsättningsvis själva kunna avgöra hur de organiserar över- vakningen av de finansiella marknaderna. Det är därför inte lämpligt att släppa på kravet om enhällighet för överföring av tillsynsbefogenheter från medlemsstaterna till ECB. 16 Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa Genom fördragsrevision samlades i Amsterdamfördraget frågor om polissamarbete, tullsamarbete och straffrättsligt samarbete, visering, asyl- och invandringspolitik samt vissa civilrättsliga frågor under den gemensamma beteckningen ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. På detta sätt markerades att det fanns ett egenvärde i ett närmare unionssamarbete för att bekämpa gränsöverskridande brottslighet, skapa enhetliga normer för en human europeisk asyl- och invandringspolitik samt förbättra det civilrättsliga samarbetet. En grundläggande skillnad mellan de olika delarna av det samlade området var att polissamarbetet, tullsamarbetet och det straffrättsliga samarbetet, det som kallas för EU:s tredje pelare, alltjämt var rent mel- lanstatligt, medan asyl- och invandringspolitik samt civilrättsligt samarbete fördes över till första pelaren och fick vissa överstatliga karaktärsdrag. Det stod tidigt klart att formerna för samarbetet på det rättsliga och inrikes området inte svarade mot de ökade ambitioner som kom till uttryck i Amsterdamfördraget och de förväntningar på resultat som detta förde med sig. Denna motsättning mellan de mål som skulle uppnås och de medel som stod till förfogande för uppgiften blev än tydligare efter Europeiska rådets möte i om genom- förandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. De slutsatser som då antogs lade grunden för ett mycket omfattande lagstiftningsarbete som ännu är långtifrån slutfört. Kravet på enhällighet för beslut på det rättsliga och inrikes området har ofta inneburit långdragna förhandlingar om detaljfrågor och urvattnade rättsakter där den minsta gemensamma nämnaren har fått bli norm. Användandet av konventioner för polissamarbete, tullsamarbete och straffrättsligt samarbete har krävt tidsödande nationella förfaranden. Det har heller inte funnits någon fördragsreglerad ordning för kontroll av genomförandet av de fattade besluten. Mot denna bakgrund var det naturligt att en genomgripande översyn av området med frihet, säkerhet och rättvisa skulle bli en av huvud- uppgifterna för konventet. En utgångspunkt för konventets arbete har som nämnts varit att pelarstrukturen skall avskaffas och att beslutsformer, rättsliga instrument och annat så långt möjligt skall regleras på ett enhetligt sätt. För det rättsliga och inrikes samarbetet innebär detta mer av överstatliga inslag. Det har funnits en bred enighet i konventet om denna överstatliga inriktning på reformarbetet. (Artikel 41 och artiklarna III-158 till III-178.) 16.1Föreslagna särregler för RIFområdet konventets förslag Konventets förslag om en enhetlig rättslig ram för unionen innebär inte att förfarandena behöver vara identiska på alla samarbetsområden. På området med frihet, säkerhet och rättvisa föreslår konventet särregler för , de nationella parlamenten, medlemsstaternas initiativ- rätt, formerna för att fatta beslut och domstolens behörighet. En genomgående motivering för dessa undantag är den särskilda karaktären på de rättsliga och inrikes frågorna, som berör kärnuppgifter för nationalstaten som att upprätthålla lag och ordning och svara för myndig- hetsutövning mot enskilda medborgare. Konventet föreslår att skall besluta om strategiska riktlinjer för lagstiftning och operativa åtgärder på området med frihet, säkerhet och rättvisa. Besluten skall fattas med konsensus. Förslaget kan sägas fördragsfästa den ordning som etablerades vid i , då stats- och regeringscheferna som nämnts antog slutsatser om genomförandet av det nya samarbetsområdet. Särskilda regler gäller för de nationella parlamentens subsidaritets- kontroll inom området för polissamarbete, tullsamarbete och straff- rättsligt samarbete. På detta område räcker det med att en fjärdedel av de nationella parlamenten har invändningar enligt den subsidiaritets och proportionalitetskontroll av förslag till rättsakter som redogjorts för ovan (avsnitt 10) för att kommissionen måste ompröva sitt förslag. På övriga områden är tröskeln en tredjedel av medlemsstaternas parlament. nationella parlamenten skall tillsammans med också informeras om innehållet i, och resultatet av, de ömsesidiga utvärderingar som genomförs av hur medlemsstaterna genomför unionens politik på det rättsliga och inrikes området. Det föreslås vidare att de tillsammans med skall få insyn i verksamheten i Eurojust, Europol och den kommitté för operativt samarbete som föreslås bli inrättad i rådsstrukturen (se avsnitt 16.10 om denna kommitté). De närmare formerna för insynen i de båda förstnämnda organens verksamhet skall fastställas i de lagar om dessa som skall antas. Ett utmärkande drag för polissamarbetet, tullsamarbete och det straffrättsliga samarbetet är att både medlemsstaterna och kommissionen har rätt att lägga fram förslag till rättsakter. Detta utgör ett avsteg från den ordning som gäller inom den nuvarande första pelaren, där kom- missionen i princip har exklusiv initiativrätt. Konventet föreslår att den delade initiativrätten skall finnas kvar med den begränsningen att ett initiativ av medlemsstaterna måste stödjas av minst en fjärdedel av dessa. Avsikten med bestämmelsen är att å ena sidan ta hänsyn till na- tionalstatens särskilda ansvar och uppgifter på det polisiära och rättsliga området och å andra sidan förhindra att unionens dagordning rubbas av att enskilda medlemsstater lägger fram förslag som mera speglar inrikespolitiska prioriteringar än ett verkligt unionsintresse.