prop · GQ03141 · 2003-06-25 00:00:00 — Bankerna har förmått avlasta sig sina risker och sprida dem till andra aktörer på marknaderna, vilket är positivt för den allmänna stabiliteten i det finansiella systemet. Däremot har bankerna i vissa fall tvingats skjuta till kapital till egna försäkringsbolag. I andra fall har det sviktande resultatet i försäkrings- verksamheten direkt påverkat bankkoncernens resultat negativt. Bankerna har sålunda drabbats av problemen i försäkringssektorn och den långtgående integreringen bank-försäkring har utsatts för påfrestningar. De alltjämt osäkra ekonomiska utsikterna pekar på en fortsatt relativt pressad utveckling för många aktörer på finansmarknaderna. Risken för högre kreditförluster har ökat. En svag aktiemarknad, låg aktivitet inom investment banking samt mindre expansiv kapitalförvaltning måste nu mötas med minskande kostnader. Affärsstrategier som lagts fast under andra omvärldspremisser kan behöva omprövas. På fondmarknaden, där storbankerna alltjämt dominerar, är det naturligtvis viktigt att kunderna kan erbjudas ett fondsortiment och produkter till låga kostnader, anpassade till den enskilde konsumentens sparbehov och riskvilja. Sannolikt kommer ett större utbud av utländska fonder att erbjudas genom svenska mellanhänder. Ett generellt problem som fondmarknaden möter i en låginflationsekonomi med stagnerande eller starkt varierande värdeutveckling, är att avgifterna utgör en större och mer synlig del av den totala avkastningen för spararen. Utvecklingen kan gå i riktning mot en mer differentierad sammansättning av fondutbudet. Avgiftssättningen kan komma att spegla en tydligare skiljelinje mellan aktivt och passivt förvaltade fonder. Ett kraftigt negativt trendbrott har skett i försäkringssektorn. Nedgången på aktiemarknaderna har inneburit att kapitalförvaltningens tidigare starka utveckling och positiva bidrag till resultaten i den egentliga försäkringsverksamheten har upphört och förbytts i kapitalbrist och förluster i försäkringsverksamheten. Problemen är i mycket internationella och konsekvenserna för svenska bolag har allmänt sett inte varit värre än för bolag i flera andra länder. För sakförsäk- ringsbolagen gäller det att anpassa premiesättning och andra villkor i syfte att stärka lönsamheten i försäkringsrörelsen. Läget i livförsäkringsbolagen är besvärligare såtillvida att det kan ta att uppnå en helt stabil situation. Livbolagens solvens, dvs. möjligheten att uppfylla de åtaganden som garanterats försäkringstagarna är emellertid totalt sett fortfarande tillfredsställande. De större livförsäkringsbolag som varit med om börsuppgången har fortfarande betydande kapitalbuffertar. Solvensen i ett antal mindre livförsäkringsbolag är däremot ansträngd. I vissa bankägda livförsäk- ringsbolag har krävts kapitaltillskott från ägarna. Flertalet traditionella livförsäkringsbolag har även gjort preliminära fördelningar av större förmögenhetsvärden på enskilda försäkringar än vad de kan täcka med befintliga tillgångar. Mot bakgrund av nedgången på börsen kan försäkringstagarna i traditionella livförsäk- ringsbolag därmed ha fått för stora belopp fördelade till sig. För att undvika fördelningsproblem mellan olika generationer av försäkrings- tagare kan det inte uteslutas att bolagen måste dra tillbaka, eller reallokera, belopp som tidigare preliminärt har fördelats mellan olika Skr. 2002/03:141 försäkringar. Om så blir fallet är det en konsekvens av att bolagen har gjort alltför optimistiska bedömningar om bl.a. utvecklingen på de finansiella marknaderna. Hur försäkringssparandet långsiktigt påverkas av utvecklingen är osäkert. Viktiga faktorer är förtroendet för försäkringsbolagen, det långsiktiga behovet att pensionsspara samt bolagens förmåga att infria pensionsspararnas förväntningar. En nyckelfaktor i sammanhanget är bolagens information till spararna som varit bristfällig. Här återfinns en av bolagens stora framtida utmaningar. De svenska livbolagens verksamhet ser väsentligt annorlunda ut än . En förskjutning har skett från försäljning av enskilda privata liv- och pensionsförsäkringar till företagsanknuten försäljning av pensionsförsäkringar samt sjukförsäkringar. De fackliga organisationerna har här varit pådrivande. Nyförsäljningen domineras av denna typ av försäkringar. Utvecklingen innebär en tydligare komplettering av de offentligt erbjudna försäkringarna. Trots senare års negativa utveckling på aktiemarknaden finns en tydlig tendens att värdepappersmarknaderna får ökad betydelse i det svenska finansiella systemet. En förskjutning äger rum från ett mer bankorienterat system där bankutlåningen är central till en mer anglosachsisk modell där värdepappersmarknaderna svarar för en betydligt större del av kapitalallokeringen. Även på värdepappersmarknaderna har emellertid de traditionella svenska storbankerna en stark ställning, bl.a. som leverantör av nödvändiga tjänster i samband med transaktioner på dessa marknader. De stora bankerna kan därför förutses behålla en dominerande ställning i det svenska finansiella systemet. Värdepappersmarknadernas växande betydelse går hand i hand med en allt tydligare internationalisering av den finansiella sektorn, understödd och pådriven av en avancerad informationsteknik. Förändringar och innovationer i den finansiella industrin kan snabbt spridas inom sektorn. Fysiska avstånd blir mindre relevanta för hur verksamheter organiseras och Internet skapar nya distributionsformer. Geografisk närhet blir mindre viktig för produktionen av vissa tjänster som kapitalförvaltning och analystjänster. Landanalyser ersätts av internationella bransch- analyser. Allt mer integrerade kapitalmarknader i ökar generellt det utländska företagsägandet. Den åldrande befolkningen i stora delar av den traditionella industrialiserade världen ställer krav på hållbara system för pensioner och långsiktigt sparande. Detta är en faktor som långsiktigt ökar betydelsen av värdepappersmarknaderna och driver på internationali- seringen. har kommit långt i den processen genom den reformering av det svenska pensionssystemet som genomförts för att trygga dess hållbarhet. Tillsammans med tidigare ändrade sparbeteenden har detta medfört en förskjutning i riktning mot sparande i värdepapper, vilket fångas upp av institutionella placerare i form av värdepappers- fonder och livförsäkringsbolag. Det nya pensionssystemet har genom premiepensionssystemet inslag som verkar i samma riktning. 2002/03:141 svenska fondsystemet utnyttjar i ökad utsträckning utlandsmarknaderna för sina placeringar. AP-fondernas friare placeringsregler har också inneburit en förskjutning från den svenska räntemarknaden till de utländska aktie- och räntemarknaderna. Arbetet med att förverkliga en gemensam marknad för finansiella tjänster i påverkar starkt den svenska finanssektorn. Inom EU drivs integrationen framåt av en konkret politisk handlingsplan som syftar till att harmonisera regelverket på framför allt värdepappersmarknaderna. Utvidgningen av EU till att omfatta ytterligare tio länder ökar integrationen i i allmänhet och i synnerhet. Den ekonomiska och monetära unionen och den gemensamma valutan bidrar starkt till att bana väg för en inre marknad för finansiella tjänster. På räntemarknaderna finns en gemensam statspappersmarknad inom eurozonen och en betydande marknad för företagsobligationer växer fram. Inom bostadsfinansieringen har ett särskilt instrument, säkerställda obligationer, genom harmoniserad lagstiftning fått ökad användning i . En gemensam valuta tvingar också fram en bättre fungerande infrastruktur för massbetalningar. Generellt kan den gemensamma valutan sägas förstärka den pågående utvecklingen mot ökad integration och konkurrens. Ett starkare omvandlingstryck kommer att leda till högre effektivitet och lägre priser. Både investerare och de som investerar kan förväntas utvinna fördelar av en gemensam valuta. För investerare sker detta i form av en förväntad högre riskjusterad avkastning genom ökade möjligheter till portföljdiversifiering och mer likvida marknader. För företagen bör ett ökat utbud av finansiella produkter och ökad konkurrens leda till lägre finansieringskostnader. Ett svenskt medlemskap i skulle även utsätta svenska finansiella starkare konkurrens- och omvandlingstryck. Med sin höga effektivitet borde de ha goda förutsättningar att hävda sig på den gränslösa marknad för finansiella tjänster som växer fram i . För aktiehandeln bör den ökande integrationen och konkurrensen innebära ökad likviditet, lägre avgifter och transaktionskostnader, minskad skillnad mellan köp- och säljkurs och minskad prispåverkan vid enskilda transaktioner. I ett strukturellt perspektiv har den europeiska integrationen otvetydigt lett till en konsolidering . kan noteras att utvecklingen inte medfört den radikala omstöpning och koncentration av börshandel och marknadsplatser som många hade förutsett. I mycket har de regionala börserna kunnat hävda sina ställningar. En konsolidering har dock skett genom samgåendet i Euronext av börserna i , , och senast . I har tillkomsten av Norex inneburit ett gemensamt system för börshandel för de större börserna i de nordiska länderna. Systemet bör komma att stärkas av den föreslagna integreringen av Stocholms- och Helsingforsbörserna. Stockholmsbörsens förutsättningar att behålla en stark position i och det vidare beror på styrkan hos de företag som är noterade på börsen. Här har utvecklingen varit mindre gynnsam Skr. 2002/03:141 . Men en konkurrenskraftig börs lockar också till sig bra Flera faktorer tyder på att förutsättningarna här är relativt goda. Börsen har byggt upp en god konkurrenskraft och en hög likviditet. Den var tidigt konkurrensutsatt och en likaså tidig ombildning till vinst- drivande aktiebolag har bidragit till ökad effektivitet i verksamheten. En integrering av börserna i och , som även omfattar börserna i och , bör också stärka konkurrenskraften. Viktiga faktorer för framtiden blir möjligheterna till en fortsatt administrativ samordning inom , där brister finns vilket medför extra kostnader. En central fråga är behovet av ett gemensamt system för avveckling av värdepappersaffärer. En viktig faktor för kreditmarknaderna är det internationella arbete som pågår för att införa nya kapitaltäckningsregler för banker och andra kreditinstitut, ett av de centrala regelverken för att begränsa risktagandet och öka stabiliteten i banksystemen. Mer avancerade banker kommer enligt nuvarande förslag att kunna bygga upp egna riskhanteringssystem för beräkning av kapitalkravet. Det knappa riskkapitalet kan då fördelas mer effektivt . Det är svårt att närmare förutse vilka förändringar detta kan leda till bl.a. för kreditgivningen. En mer riskbaserad prissättning av krediter förutses och därmed en mer varierad prisbild beroende på låntagare och bank. För kreditgivningens funktion samt för den generella riskbilden och stabiliteten bör det vara en gynnsam utveckling. För kreditförsörjningen till näringslivet kan det också innebära dyrare krediter under svagare och osäkrare konjunkturer. Utvecklingen i riktning mot mer integrerade värdepappersmarknader inklusive en marknad för företagsobligationer innebär också att de internationellt erkända ratinginstituten får en än viktigare position på finansmarknaderna. Därtill kommer att de nya kapitaltäckningsreglerna har inslag som utnyttjar ratinginstitutens bedömningar. Det är viktigt att dessa institut kan fullgöra sin uppgift med fullt förtroende från aktörer och myndigheter. Ratinginstituten lyder inte under någon särskild reglering eller tillsyn. Det kan emellertid förutses att de kommer att bli föremål för stort intresse vad avser frågor om genomlysning och hantering av eventuella intressekonflikter. Betalningsförmedling och kreditförsörjning är centrala funktioner för Att värna stabiliteten i dessa funktioner står i fokus för statens roll i förhållande till det finansiella systemet. med en god motståndskraft mot påfrestningar är den bästa garantin mot systemkriser och mot de höga samhällsekonomiska kostnader som följer Bankkoncernerna utgör hörnstenarna i betalningsförmedlingen och de blir därmed centrala objekt för reglering och tillsyn. samlade riskbild och ekonomiska ställning måste vara föremål för myndigheternas och andra viktiga aktörers granskning och bedömning. Deras internationella närvaro inom kräver myndighets- samarbete över gränserna. Internationellt har medvetenheten ökat om de risker som utvecklingen i riktning mot stora komplexa finanskoncerner kan innebära. uppkommande kriser blir allt mer en internationell angelägenhet som fordrar samarbete över gränserna. Statsmakterna måste hålla jämna steg Problemen i försäkringsbranschen har tydligt visat på brister i försäk- ringslagstiftningen liksom i informationen till kunderna. sering av regleringen på försäkringsmarknaden har fått ökad prioritet. Internationaliseringen och särskilt harmoniseringen inom EU kommer att ha ett avgörande inflytande på arbetet med reglering och tillsyn under Att skapa de nödvändiga rättsliga och tillsynsmässiga förutsättningarna för en fungerande, gemensam marknad för finansiella tjänster är en prioriterad uppgift för varje medlemsland, också för Den omfattande EG-regleringen för finansiella tjänster, främst på värdepappersområdet, leder till att ökade krav ställs på den offentliga Tillsynens inriktning, organisation och resursanspråk samt avvägningen mellan offentlig tillsyn och självreglering är frågor som kommer att kräva mycken uppmärksamhet såväl från regeringens som Värdepappersmarknaderna och försäkringsbranschen berörs i hög grad av den nu pågående diskussionen om förtroendefrågorna. viktiga inslag i de lagstiftningsprojekt som genomförs på det finansiella Förtroendefrågorna har emellertid större räckvidd än så. berör grundläggande frågor om företagsstyrning och etik i företags- presenterade ett förslag till aktionsplan, Company , som syftar till att modernisera lagar och andra regler som styr företagen och företagsägandet. kommer , som regeringen tillsatte 2002, att lämna underlag för vidare åtgärder. Här kan några allmänna Förtroendefrågorna har tillspetsats genom de redovisningsskandaler som inträffat i . De förtroendeproblem som kan knytas till ansvarsförhållanden på aktiemarknaden och utformningen av ersättnings- och belöningssystem torde emellertid i hög grad vara giltiga även i I det rådande klimatet finns en viss risk för övertro på att skall kunna åtgärda bristerna. företeelser som uppmärksammats måste åtgärdas i första hand genom Skr. 2002/03:141 självsanering från marknadsaktörerna. Passivitet från aktörerna i dessa frågor leder emellertid lätt till krav på reglering. Aktörerna har således en viktig uppgift att redovisa för allmänheten att de ser problemen och att de vidtar åtgärder. Utöver detta kan det emellertid krävas nya, generellt verkande offentliga regler eller normer. Det är viktigt att statsmakterna här tillämpar stränghet och kompromisslöshet mot tendenser från aktörernas sida till oseriöst beteende eller missbruk av sin ställning. Det är viktigt att förtroendeproblemen analyseras i rätt perspektiv. Mot dagens bristande förtroende kan ställas gårdagens eufori eller kanske aningslösa tilltro till aktiemarknaden. Regel- och normsystem kan och bör förbättras men varje regelsystem måste kompletteras genom goda kunskaper och en sund skepsis från allmänhetens sida. Regeringens bedömning: Fördelarna med den europeiska integrationen av de finansiella marknaderna måste tas till vara. Det är angeläget att för finansiella tjänster genomförs i fortsatt hög takt och med hög kvalitet. bör verka för att riktlinjerna för den svenska regleringen, t.ex. funktionell inriktning och flexibla regler som stimulerar utveckling och konkurrens, även ligger till grund för det arbete som bedrivs inom EU. Den nya, mer effektiva lagstiftningsmodell som tillämpas inom EU på värdepappersmarknadsområdet bör utsträckas till hela den finansiella sektorn. har utvecklingen av regelverket för finansmarknaden starkt präglats av det svenska EU-medlemskapet. Finansmarknaderna är en del av den inre marknaden och finansiella tjänster omfattas av den fria rörligheten för tjänster inom EU. Utvecklingen har förstärkts ytterligare sedan 1999 presenterade sin handlingsplan för finansiella tjänster1. Handlingsplanen syftar till att skapa en integrerad marknad för finansiella tjänster i EU. En ökad integration bedöms bidra till ökad tillväxt, fler arbetstillfällen samt förbättrad konkurrenskraft för den europeiska ekonomin.2 Integrationen syftar också till att ge användarna av finansiella tjänster tillgång till mer konkurrenskraftiga och innovativa finansiella tjänster, som de omfattas av ett starkt konsument- skydd. För leverantörerna av tjänsterna leder integrationen till nya affärsmöjligheter på större kapitalmarknader. Även företagens kapital- kostnader förväntas minska som en följd av integrationen. 1Europeiska kommissionens meddelande Att genomföra handlingsramen för finansmarknaderna: En handlingsplan, KOM (1999) 232. 2I en rapport bedömdes att en integrerad finansmarknad skulle leda till en höjning av real BNP inom EU med i storleksordningen en procent på lång sikt samt att sysselsättningen inom unionen skulle kunna öka (Quantification of the Macro-Economic Impact of Integration of EU Financial Markets, rapport till Europeiska kommissionen utförd av Economics, ). Handlingsplanen innehåller drygt fyrtio åtgärder. Åtgärderna har prioriterats och har delats in efter ett allmänt mål och tre strategiska mål. Det allmänna målet är att skapa förutsättningar för en väl fungerande inre marknad för finansiella tjänster. I detta ingår bl.a. ett effektivt system för företagsstyrning, corporate governance. Det första strategiska målet är att skapa en enda marknad för institutionella aktörer inom EU. Syftet är bl.a. att göra det möjligt för företag att anskaffa kapital på konkurrenskraftiga villkor inom hela EU, att ge investerare tillgång till alla EU:s marknader samt att ge de företag som tillhandahåller investeringstjänster möjlighet att erbjuda sina tjänster över gränserna. Det andra strategiska målet är att skapa öppna och säkra marknader för konsumenter och andra mindre investerare. Syftet är bl.a. att ge dessa tillgång till information och annat nödvändigt konsumentskydd för att de till fullo skall kunna delta i den inre marknaden för finansiella tjänster. Det tredje strategiska målet är att skapa moderna sundhetsregler och en modern tillsyn. och har gett sitt stöd åt handlingsplanen. Enligt tidsplanen skall integrerade värdepappers- och riskkapitalmarknader uppnås och integrerade marknader för finansiella tjänster uppnås . Av de drygt fyrtio åtgärder som ingår i handlingsplanen har drygt trettio genomförts på gemenskapsnivån. Flera av de åtgärder som föreslagits eller antagits enligt handlings- planen syftar till att underlätta handel och etablering över gränserna. Exempelvis innehåller de regler om på vilket språk information i ett prospekt skall avfattas och om vilken medlemsstats myndigheter som skall ha huvudansvaret för tillsynen på de olika områdena. Det förekommer allt oftare att det i regelverket föreskrivs att endast en myndighet i varje medlemsstat skall utses för att fullgöra de tillsynsuppgifter som anges i regelverket. Denna utveckling bygger på en uppfattning att effektiviteten i tillsynen kan höjas om ansvariga för tillsynen enkelt kan identifieras. Därmed kan också det internationella samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna förenklas och förbättras. För att snabbt kunna uppnå målet med en förbättrad marknad för finansiella tjänster, och få del av de fördelar som detta medför, är det angeläget att arbetet håller ett högt tempo. Lika angeläget är emellertid att kvaliteten på det resultat som arbetet utmynnar i inte påverkas negativt av tidspressen. De principer för regleringen av den finansiella sektorn som beskrivits i avsnitt 3 bör vara vägledande även för inställning till utformningen av den finansiella reglering som utarbetas inom EU. Det är således viktigt att begränsa den regleringen till de områden där den är nödvändig, eftersträva en funktionell inriktning och flexibilitet samt begränsa detaljeringsgraden. Mot bakgrund bl.a. av de korta tidsfristerna för att genomföra handlingsplanen för finansiella tjänster har en ny modell för lagstiftning på det europeiska värdepappersmarknadsområdet tagits fram. Den s.k. Lamfalussy-modellen syftar till att möjliggöra ett snabbare lagstiftnings- förfarande och en mer flexibel lagstiftning. Modellen innebär att regelgivningen och uppföljningen av den delas in i fyra nivåer. På nivå ett fastställs allmänna principer enligt det normala Skr. 2002/03:141 lagstiftningsförfarandet inom EG-rätten, dvs. förordningar som föreslås av kommissionen och antas av rådet och . På nivå två antar kommissionen s.k. genomförandeåtgärder för att fylla ut eller anpassa de allmänna principer som beslutats på nivå ett. Kommissionen biträds i detta arbete av en ny kommitté, , bestående av företrädare för medlemsstaterna. Nivå tre omfattar ett utökat samarbete mellan medlemsstaternas tillsynsmyndigheter för värdepappersmarknaderna. Samarbetet syftar bl.a. till att de bestämmelser som beslutats på nivåerna ett och två genomförs i lagstiftningen i de olika medlemsstaterna på ett konsekvent och likvärdigt sätt. Nivå fyra innebär att kommissionen tar ett ökat ansvar för att säkerställa att gemenskapslagstiftningen genomförs i medlemsstaterna. har den nya lagstiftningsmodellen använts för ett direktiv om marknadsmissbruk och för tre föreslagna direktiv om prospekt, investeringstjänster och insynskrav. Rådet antog slutsatser om att påbörja en utvidgning av Lamfalussy-modellen till bank- och försäkringsområdena. har inte ställt sig bakom detta. Regeringen stödjer den effektivare regleringsprocess som Lamfalussy-modellen innebär liksom arbetet med att utsträcka processen till bank- och försäkringsområdena. Även vid sidan av handlingsplanen för finansiella tjänster förekommer europeiskt harmoniseringsarbete. Som exempel på detta kan nämnas det förslag till nytt konsumentkreditdirektiv som kommissionen presenterade i september 2002.3 Förslaget syftar till att skapa förutsättningar för en mer effektiv och öppen marknad för kreditgivning till konsumenter med beaktande av konsumenternas intressen. Regeringens bedömning: En modern reglering på bankområdet måste präglas av höga krav på riskhantering, genomlysning och stabilitet. Stor vikt måste läggas vid ökad konkurrens och jämbördiga konkurrensvillkor. En förstärkt tillsyn krävs och ett ökat inter- nationellt samarbete kring tillsynen. Skyddsregleringen på bankområdet behöver kompletteras med regler för hantering av allvarliga bankproblem som hotar systemets stabilitet. I det förslag till reformerad lagstiftning för bank- och finansieringsrörelse som regeringen nu beslutat om är det övergripande syftet att skapa goda 3 Kommissionens förslag till och rådets direktiv om harmonisering av medlemsstaternas lagar och andra författningar om konsumentkrediter, KOM (2002) 443 förutsättningar för stabilitet och minska riskerna för systemkriser. 2002/03:141 svenska bankkrisen blev dyrbar för samhällsekonomin, både genom statens betydande utgifter för att rekonstruera väsentliga delar av banksystemet och genom de ökade kostnader som på olika sätt drabbade bankernas kunder. Ett grundläggande analysarbete har skett i spåren av bankkrisen för att skapa en modern lagstiftning som ger bättre förutsättningar för stabilitet, konkurrens och effektivitet. Den föreslagna lagstiftningen ger uttryck för en funktionell inriktning och större flexibilitet. Karaktären av ramlagstiftning är tydligare än . ges ett större ansvar som den får vidgade befogenheter och möjligheter att ingripa. Genom tydliga krav på riskhantering, soliditet och genomlysning riktas fokus i rörelsereglerna mot stabiliteten. En principiellt viktig avreglering sker genom att bankernas inlåningsmonopol bryts.