prop · GQ031d3 · 2003-01-01 00:00:00 — Bedömningarna ovan tar inte hänsyn till att anslagsnivån justerats i syfte att begränsa statlig konsumtion (se volym 1, avsnitt 6.2.1), vilket kan få konsekvenser för anställda inom statsförvaltningen. 5.Uppföljning av myndigheternas arbetsgivarpolitik Regeringen har delegerat stora delar av arbetsgivarpolitiken i staten till myndigheternas chefer. Dessa skall enligt verksförordningen (1995:1322) enskilt och gemensamt utforma arbetsgivarpolitiken. Syftet med delegeringen är att myndigheterna skall ges bästa möjliga förutsättningar att använda arbetsgivarpolitiken som ett medel för att med hög effektivitet och på ett sätt som inger förtroende hos medborgarna uppnå verksamhetens mål. De statsanställda skall vara väl förtrogna med målen för verksamheten, deras arbetsförhållanden skall vara goda och deras kompetens och erfarenhet utvecklas och tas till vara. Som en följd av delegeringen ombildades 1994 till en arbetsgivarorganisation, ledd och finansierad av de statliga myndigheterna. Vissa andra arbetsgivare är också medlemmar i . Försäkringskassorna är genom i . arbetar på medlemmarnas uppdrag. Det delegerade arbetsgivaransvaret innebär en betydelsefull frihet för myndigheterna att självständigt utforma organisation, arbetsprocesser, lönebildning, personalförsörjning och kompetensutveckling m.m. med hänsyn till verksamhetens krav. Enligt regeringens uppfattning gynnas myndigheternas förändringsarbete av att de anställda på alla nivåer får möjligheter att delta i och påverka utvecklingen av de interna arbetsprocesserna. När personal och ledning samverkar i arbetet kan frågor om exempelvis arbetsvillkoren och arbetsmiljön integreras i utvecklingsprocessen. Samverkan är viktig också i frågor som rör hur nyanställda skall skolas in på arbetsplatsen eller hur kompetensöverföringen skall ske mellan äldre och yngre medarbetare. Regeringens uppgift i arbetsgivarpolitiken är dels att i den utsträckning det behövs sätta övergripande strategiska mål för de statliga arbetsgivarfrågorna dels att följa upp myndigheternas arbetsgivarpolitik. Det delegerade arbetsgivaransvaret kräver att myndigheterna rapporterar sina bedömningar av kompetensförsörjningsläget och de operativa målen för sitt arbete med kompetensförsörjningen till regeringen. Dessa mål skall vara knutna till verksamhetsmålen. 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 BILAGA 1 Regeringen införde därför 1997 ett särskilt uppföljningssystem för arbetsgivarpolitiken. Detta omfattar samtliga myndigheter som lyder under regeringen och bygger på att regeringen begär in uppgifter från myndigheterna om målen för deras kompetensförsörjning och om de nått dem eller inte. Såväl målen för innevarande budgetår som för de två kommande budgetåren skall därvid redovisas. Uppgifterna ligger sedan till grund för fackdepartementens löpande uppföljning av sina myndigheter, bl.a. i mål- och resultatdialogen, samt för regeringens övergripande bedömningar av den statliga arbetsgivarpolitiken. Regeringen redovisar sina bedömningar till . Föregående år gjordes detta i skrivelsen Regeringens förvaltningspolitik (skr. 2000/01:151). Regeringen uppdrog åt en särskild utredare att utvärdera den arbetsgivarpolitiska reformen (dir. 2001:16). Uppdraget var bl.a. att bedöma effekterna av den arbetsgivarpolitiska delegeringen på lönebildning och personalförsörjning m.m. inom statsförvaltningen, granska den teknik som används för justering av lönekostnadsdelen i myndigheternas förvaltningsanslag samt att undersöka frågor som berör fördelningen av befogenheter inom det arbetsgivarpolitiska området mellan regeringen, och myndigheterna. Utredaren har avlämnat betänkandet Den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten en samlad utvärdering (SOU 2002:32). I betänkandet föreslås bl.a. vissa förändringar av regeringens system för uppföljning av myndigheternas kompetensförsörjning. I avvaktan på resultatet av remissbehandlingen finner regeringen inte anledning att beröra de frågor som utredningen behandlat eller att nu ändra strukturen vad gäller redovisningen av myndigheternas arbetsgivarpolitik. Regeringens bedömningar grundar sig således i allt väsentligt på de redovisningar av kompetensförsörjningen som myndigheterna har lämnat . Regeringen redogör även kort för de nya statliga löne- och pensionsavtalen. 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 BILAGA 1 5.1Regeringens övergripande iakttagelser och bedömningar I detta avsnitt redovisar regeringen sina övergripande iakttagelser och bedömningar. I de fall fackdepartementen gjort iakttagelser beträffande arbetsgivarpolitiken för enskilda myndigheter som bör informeras om redovisas dessa under respektive utgiftsområde. Regeringens bedömning: Myndigheternas löpande arbete med arbetsgivarpolitiska frågor fungerar i huvudsak väl. Det finns en medvetenhet om problemen med den sneda åldersstrukturen och den även i staten ökande sjukfrånvaron. Arbetet för en ökad jämställdhet med lika möjligheter till befordran och utveckling för kvinnor och män samt minskade löneskillnader fortsätter och andelen kvinnor på högre befattningar ökar. Medvetenheten om den etniska och kulturella mångfaldens betydelse och potential har också ökat markant . Myndigheterna behöver dock öka sina ansträngningar att planera långsiktigt och att formulera tydliga mål för sin kompetensförsörjning. De statliga arbetsgivarna måste också vara uppmärksamma på att lönebildningen och lönesättningen i myndigheterna inte bara skall anpassas till den egna verksamhetens behov och de egna ekonomiska förutsättningarna utan också ses i ett större perspektiv där staten som sektor även i fortsättningen har att ta ett samhällsekonomiskt ansvar. Det är därför från övergripande synpunkter angeläget att myndigheterna som arbetsgivare prioriterar sådana åtgärder som kan bidra till en minskad sjukfrånvaro och till att den faktiska pensionsåldern i staten ökar. De lokala arbetsgivarna bör låta sig vägledas av ett sådant synsätt i det fortsatta aktiva lokala omställningsarbetet. Myndigheternas arbetsgivarpolitik är ett strategiskt ledningsinstrument. Beslut som rör lönebildning, personal- och kompetensförsörjning, arbetsvillkor och arbetsmiljön i vid mening är av stor vikt för att på ett uthålligt sätt kunna klara verksamhetsmålen. Därför krävs att arbetsgivarpolitiken inom en myndighet kännetecknas av medvetenhet och långsiktighet. Detta hindrar inte att en myndighet i vissa situationer ibland också kan behöva ta arbetsgivarpolitiska beslut som grundas på mer kortsiktiga hänsynstaganden. Det löpande arbetet med arbetsgivarpolitiska frågor fungerar i huvudsak väl på de statliga myndigheterna. Det finns en medvetenhet om problemen med den på många myndigheter sneda åldersstrukturen och den även i staten ökande sjukfrånvaron. Arbetet för en ökad jämställdhet med lika möjligheter till befordran och utveckling för kvinnor och män samt minskade löneskillnader fortsätter. Regeringen ser också med tillfredsställelse att medvetenheten ute på de statliga myndigheterna om den etniska och kulturella mångfaldens betydelse och potential har ökat markant . har nya löne- och pensionsavtal slutits inom det statliga förhandlingsområdet. Både löneavtalen och pensionsavtalen möjliggör en stor flexibilitet i fråga om anställnings- och arbetsvillkoren i staten. Det är enligt regeringen viktigt att myndigheterna kan hantera personalfrågorna på ett anpassat sätt med hänsyn till verksamhetens mål och de ekonomiska förutsättningarna. Myndigheterna har genom avtalen fått bättre förutsättningar att utveckla de statliga arbetsplatserna så att de blir mer attraktiva. Det är också nödvändigt om myndigheterna skall kunna konkurrera om arbetskraft med rätt kompetens . Regeringen anser det från övergripande synpunkter angeläget att myndigheterna som arbetsgivare prioriterar sådana åtgärder som kan bidra till en minskad sjukfrånvaro och till att den faktiska pensionsåldern i staten ökar. De lokala arbetsgivarna bör enligt regeringens mening också låta sig vägledas av ett sådant synsätt i det fortsatta aktiva lokala omställningsarbetet. Regeringen har ovan framhållit att myndigheterna skall formulera mål för sin kompetensförsörjning. Myndigheterna skall redovisa målen och om de nått dem eller inte för regeringen inom ramen för den arbetsgivarpolitiska uppföljningen. I årets redogörelser har mer än var tionde myndighet inte redovisat några mål för sin kompetensförsörjning och lika många har ställt upp mycket vaga mål. Regeringen noterar dock att av myndigheterna har redovisat mål, vilket är mer än föregående år. av myndigheterna redovisar att de har nått sina mål och att de delvis nått dem. Bortemot lämnar oklara redogörelser för måluppfyllelsen. I den senare gruppen återfinns många av de myndigheter som inte har formulerat tydliga mål för sin kompetensförsörjning. Regeringen avser att ta upp dessa frågor till diskussion i kommande mål- och resultatdialoger med myndighetscheferna. Regeringen lyfter detta år fram följande myndigheter som lämnat mycket bra redogörelser för en strategisk arbetsgivarpolitik med tydliga mål och god uppföljning av måluppfyllelsen. , , , och , , , Verket för Näringslivsutveckling samt länsstyrelserna i , , och län. Bra redovisningar har lämnats av bland annat Lotteriinspektionen, , , Statens musiksamlingar, , , och . Regeringen framhåller att det är angeläget att myndigheterna ökar sina ansträngningar att planera långsiktigt och att formulera tydliga mål för sin kompetensförsörjning samt att följa upp och återrapportera måluppfyllelsen. För många myndigheter är detta fortfarande ett förbättringsområde. 5.2Iakttagelser och bedömningar inom enskilda områden I det följande redovisas regeringens iakttagelser och bedömningar avseende de statsanställdas åldersstruktur, könsfördelning och personalrörlighet liksom den etniska mångfalden i staten. Vidare behandlas lönebildningsfrågorna på det statliga området. 5.2.1 Åldersstrukturen i staten Staten har den i genomsnitt äldsta personalstyrkan på arbetsmarknaden. Genomsnittsåldern för de statligt anställda var 2001. Siffran är oförändrad jämfört med året innan vilket kan tyda på en stabilisering, dock på en hög nivå. Viktiga orsaker till detta förhållande är att myndigheterna i viss utsträckning kunnat nyrekrytera som en del äldre arbetstagare beretts möjlighet att lämna arbetslivet genom olika åtgärder för kompetensväxling. Detta pressar samman åldersstrukturen. Fyrtiotalistgruppen är fortfarande stor 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 BILAGA 1 och andelen bland de anställda blir allt större . går det knappast att urskilja några tendenser till att den faktiska avgångsåldern i staten ökar. Diagram 5.1 Åldersstruktur i staten inkl. affärsverken 2000 och 2001 (procent) var genomsnittsåldern i kommunerna , i landstingen och i privat sektor . Räknat på hela arbetsmarknaden var den . I samtliga dessa fall innebär detta en marginell ökning jämfört med föregående år. En viktig förklaring till den höga medelåldern i staten och i landstingen är att många av dess verksamheter kräver personal med hög utbildningsnivå. Andelen akademiker är högre i staten än i någon annan sektor på arbetsmarknaden. Skillnaden i åldersstruktur mellan kvinnor och män är marginell. I staten inklusive affärsverken var andelen anställda i åldersgrupperna och andelen under . I den yngre gruppen innebär detta en ökning sedan föregående år. På hela arbetsmarknaden var andelen och andelen under . I hälften av statens olika delsektorer har genomsnittsåldern ökat. Kraftiga ökningar har skett i sektorerna uppdragsbaserad verksamhet respektive arbetsliv, omsorg och utbildning med tillsammans ca 50 000 anställda dvs. knappt en fjärdedel av de statsanställda. Bland de sektorer där den minskat återfinns universiteten och försvaret, som tillsammans representerar knappt 85 000 anställda. När det gäller försvaret bidrar pågående omställningsåtgärder m.m. till att genomsnittsåldern sjunker. 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 BILAGA 1 Tabell 5.1 Genomsnittsålder i statens olika sektorer. Arbetsliv, omsorg, utbildning Länsstyrelser, regeringskansli, stabsmyn- Miljö, teknik och jordbruk Universitet, högskolor och forskning Åldersstrukturen i en myndighet kan förändras påtagligt utan att genomsnittsåldern påverkas. Genomsnittsåldern påverkas framför allt av avgångar och nyrekryteringar. anger exempelvis att drygt 600 personer rekryterades externt till skattemyndigheterna (med 9 400 anställda) . Av dessa var 375 under . Trots detta kommer enligt verkets prognoser andelen anställda i åldersgruppen att växa fram mot 2008. En annan fråga, skillnader i åldersstrukturen mellan olika personalkategorier, berörs bl.a. av Riksåklagaren. Åldersstrukturen för åklagare bedöms som jämn och ändamålsenlig och några åtgärder behöver därför inte vidtas. Den administrativa personalen har däremot en hög genomsnittsålder och andelen uppgår till . Den ojämna åldersfördelningen uppmärksammas i planeringen av åklagarväsendets personalförsörjning och i dess arbetsmiljöarbete. Dessa exempel belyser att det är angeläget att myndigheterna närmare analyserar åldersstrukturen på den egna myndigheten. Myndigheternas redogörelser visar sammantaget att medvetenheten ute på myndigheterna om problematiken kring åldersstrukturen och det kommande generationsskiftet är hög. I årets redovisningar har nio av tio myndigheter kommenterat dessa frågor. Fyra av tio myndigheter har redovisat mål för åldersstrukturen medan det saknas tydliga mål för en lika stor andel. Bland de senare återfinns dock myndigheter som arbetar strategiskt med dessa frågor utan att ha fastställt operativa mål för åldersstrukturens förändring. Att t.ex. formulera och arbeta mot ett rekryteringsmål kan, som ovan framgått, leda till förändringar i ålderssammansättningen. Så gott som alla medelstora och stora myndigheter och myndighetskoncerner upplever åldersstrukturen och det kommande generationsskiftet som en viktig fråga för kompetensförsörjningen. Liksom bedömer av myndigheterna att det inte finns några problem inom en överskådlig framtid. Bland dem återfinns i första hand små myndigheter. Ett aktivt lokalt omställningsarbete I samband med avtalsrörelsen slöt parterna på det statliga området ett särskilt avtal om lokalt aktivt omställningsarbete. Avtalet innebär att arbetsgivaren 2001-04-012003- 12-31 avsätter av lönesumman för kompetensutvecklings- och kompetensväxlingsåtgärder m.m. sänktes avgiften till i motsvarande mån. I årets avtalsrörelse avtalades att avsättningen fr.o.m. skall vara . Åtgärderna skall vara ett led i ett långsiktigt aktivt omställningsarbete som de lokala parterna förutsattes bli överens om års utgång. För parterna vid flertalet myndigheter visade det sig emellertid inte möjligt att nå fram till överenskommelser om omställningsarbetet inom utsatt tid. De lokala parterna har därför fått utsträckt tid för att göra upp om sådana överenskommelser. Regeringen har begärt att myndigheterna i sina redogörelser för kompetensförsörjningen särskilt redovisar hur dessa medel använts eller planeras att användas samt i vilken mån dessa bidrar till att underlätta det kommande generationsskiftet i staten. Mot bakgrund av den utsträckta tiden för att nå fram till lokala överenskommelser är det naturligt att flertalet myndigheter inte nu redovisat faktiska åtgärder eller att lokala överenskommelser slutits. Däremot har många myndigheter angett att arbete med dessa frågor pågår tillsammans med de lokala fackliga organisationerna. Regeringen har därför på nytt begärt särskilda redovisningar från myndigheterna redogörelser för kompetensförsörjningen. Några myndigheter har redan träffat lokala avtal som syftar till att underlätta för äldre arbetstagare att stanna kvar i arbete och/eller underlätta generationsväxling m.m. Riksskatte- verket använder en del av de frigjorda trygghetsmedlen till ett s.k. 61+ avtal, som ger arbetstagare som uppnått rättighet att under vissa förutsättningar arbeta deltid mot av lönen (i särskilda fall av lönen). Genom denna möjlighet att låta äldre arbetstagare trappa ner i arbetstid hoppas man få ner de höga sjuktalen bland dem. Avtalet har fått efterföljd bl.a. i privat sektor (). har använt trygghetsmedlen till att ge möjlighet för arbetstagare som fyllt att minska sin arbetstid. Detta ökar enligt verket förutsättningarna för dessa arbetstagare att orka arbeta fram till ordinarie pensionsålder som det skapas ett visst ökat utrymme för nyrekrytering. , som är inne i en omställningsprocess, använder trygghetsmedlen bland annat till att medge äldre arbetstagare nedtrappning av tjänstgöringen tidigast före den ordinarie pensionsålderns inträde och förbättrade ekonomiska möjligheter att avgå . Som ett sätt att planera , profilera sig och öka arbetsplatsens attraktivitet har flera myndigheter satsat på expertkarriärer av olika slag. Ett exempel på detta är satsningarna på narkotika- och eko-åklagare inom På hälften av landets polismyndigheter finns expertbefattningar inrättade, t.ex. som statistiker, civila granskare av fingeravtryck, narkotikasambandsmän, självskyddsinstruktörer m fl. har inrättat expert- och specialistbefattningar inom verkets olika sakområden. På flera myndigheter har expertbefattningar inom IT tillskapats för att trygga behovet av fördjupad kompetens osv. I myndigheternas redovisningar används oftare begreppet alternativa karriärer i en ganska vid mening än expertkarriärer. Många myndigheter har inte heller något stort utrymme för särskilda expertkarriärer. Det kan t.ex. gälla inom universitetsvärlden, där forskarkarriären är väl definierad . Flertalet små myndigheter har så specifika arbetsuppgifter att hela verksamheten kan sägas vara av expertkaraktär. Alternativa karriärvägar utgör ofta alternativ till den traditionella chefskarriären. Dessa kan användas som ett sätt att ta till vara avgående chefers eller andra mycket erfarna medarbetares kompetens. Det kan också vara ett sätt att lyfta 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 BILAGA 1 fram myndighetens arbete och att göra myndigheten mer attraktiv som arbetsplats för yngre medarbetare. Alternativa karriärer kan också bidra till att öka jämställdheten vad gäller kvinnors och mäns lika möjligheter till befordran. Mo- derna arbetsformer med processorientering, arbete i team och plattare organisation kräver ofta att andra nyckelpositioner än chefsbefattningarna definieras på ett strukturerat sätt. En gemensam nämnare för de alternativa karriärerna kan sägas vara strävan att tydliggöra kompetensbehovet både internt och externt i myndighetens omvärld. ger ett exempel på en alternativ karriärväg som s.k. seniorexpert, en konsultativ och rådgivande funktion i verksamheten gentemot medarbetare och chefer. bedriver ett arbete kring alternativa karriärvägar för experter/specialister som ett led i strävan att stärka attraktionsvärdet för myndigheten. En expertkarriär vid är ett alternativ till chefskarriären som syftar till att skapa en effektiv organisation där kompetens kan tas till vara och utvecklas. Särskilt kompetenta personer kan få en personlig och professionell utveckling, en god löneutveckling och särskild status. Expertförordnandena är tidsbegränsade. Även bl.a. , och arbetar med frågor som rör alternativa karriärer. Regeringen anser det angeläget att myndigheterna prövar alla möjligheter att synliggöra, ta till vara och utveckla medarbetarnas och chefernas kompetens. Det är strategiska delar i arbetet med kompetensförsörjningen. För många myndigheter kan expertkarriärer eller särskilda expertbefattningar vara en metod att nå det målet. Staten är den sektor på arbetsmarknaden som har den jämnaste könsfördelningen. Andelen kvinnor i staten uppgick år , vilket innebär en ökning med en procentenhet . I kommuner och landsting, där många av yrkesgrupperna inom vård, skola och omsorg är kvinnodominerade, är av personalen kvinnor. Andelen kvinnor i privat sektor är . Könsfördelningen inom staten varierar kraftigt mellan olika typer av befattningar. Andelen kvinnor bland de anställda med chefsuppgifter på olika nivåer har ökat i små steg och uppgår nu till . 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 BILAGA 1 dighetschefer utnämnda av regeringen är andelen . Även bland personalen inom kärnverksamheterna har andelen kvinnor ökat, från . I stöd- och supportfunktionerna har den däremot sjunkit från . Dessa förändringar belyser en fortsatt trendmässig ökning av andelen kvinnor på mer kvalificerade eller sakområdesinriktade befattningar. Mellan olika delsektorer i staten skiljer sig fördelningen av män och kvinnor avsevärt. Högst andel kvinnor, , finns inom sektorn ekonomi samt sektorn arbetsliv, omsorg och utbildning. Inom typiskt mansdominerade områden såsom försvaret och sektorn affärsverk och infrastruktur är av de anställda kvinnor. Bara sektorn universitet, högskolor och forskning har en helt jämn könsfördelning totalt sett. Även här finns dock den typiska skillnaden mellan befattningar på olika nivåer. Ett välkänt exempel är professorsanställningar, som i mycket hög utsträckning (2001) innehas av män. I bilaga 9 till RALS 20022004 har parterna på det statliga avtalsområdet kommit överens om att starta ett utvecklingsarbete med målet att nå en jämnare könsfördelning i samtliga befattningskategorier inom staten. har i sitt betänkande 2001/02:FiU27 bland annat behandlat jämställdhetsaspekter på den statliga arbetsgivarpolitiken och därvid framhållit att jämställdhet mellan könen och en arbetsmiljö där diskriminering på grund av kön inte får förekomma måste utgöra ett av de grundläggande förhållningssätten för den statliga förvaltningen. Utskottet understryker att det är oerhört viktigt att alla myndigheter som omfattas av den nya jämställdhetslagen följer och genomför regeringens riktlinjer för jämställdhetsarbete i statsförvaltningen. En- ligt utskottet har regeringen genom förvaltningspolitiska styrsignaler till myndigheterna samt en aktiv uppföljning av de arbetsgivarpolitiska insatserna åstadkommit att myndigheterna tar större ansvar för att sätta konkreta mål för sitt jämställdhetsarbete med tydliga kopplingar till målen för verksamheten. Det är viktigt att jämställdhetsperspektivet blir en naturlig del av verksamheten i statsförvaltningen och i övriga delar av den offentliga sektorn. Regeringen bedömer att jämställdhet mellan kvinnor och män är av grundläggande betydelse i ett demokratiskt samhälle. Jämställdhet skall prägla den statliga förvaltningen. riktlinjer skall fullföljas i de statliga myndigheternas arbetsgivarpolitik. Regeringen understryker behovet av ytterligare aktiva åtgärder för att åstadkomma samma möjligheter till utveckling och befordran för kvinnor och män samt för att minska löneskillnaderna mellan könen. Frågor om löneskillnader behandlas vidare under avsnitt 2.5. En omvärld i snabb förändring ställer stora krav på flexibilitet i de statliga myndigheternas verksamhet. En förutsättning för flexibilitet och förnyelse är rörlighet hos personalen. Om personalomsättningen blir alltför stor kan dock myndigheterna få problem med kontinuiteten och kostnaderna för bl.a. inskolning av nyanställda ökar. För statsförvaltningen i sin helhet ligger personalomsättningen på . Detta är högre än föregående år. Som framgår av diagram 5.2. är rörligheten störst för dem under , för att sedan avta med stigande ålder. Män har lägre rörlighet än kvinnor. Jämfört med 2000 har omsättningen ökat för åldersgrupperna under , medan den är oförändrat låg, , för gruppen . Diagram 5.2 Personalomsättning för statsanställda förde- lade efter kön och ålder, september 2000september 2001 I de statliga myndigheternas ledningsfunktioner är den redovisade rörligheten totalt sett avsevärt lägre än för andra kategorier av anställda, se diagram 5.3 Det gäller både för män och för kvinnor. Skillnaden är särskilt tydlig i åldersgruppen . Rörligheten i denna grupp är mindre än hälften så stor som den genomsnittliga för de statsanställda i samma ålderskategori. Ett skäl till detta är rätt självfallet att många handläggare får det första chefsuppdraget i början av trettioårsåldern och stannar .