prop · GQ03139 · 2003-07-03 00:00:00 — Även om direk- tivet inte direkt har en fungerande kreditförsörjning som mål, täcker de- finitionen huvuddelen av de kreditgivande instituten och kreditvoly- merna. Regleringen kan således även sägas utgöra ett betydande skydd för ett stabilt kreditförsörjningssystem. Principiellt kan det synas svårt att hävda att skyddsvärdet i en kredit- funktion är beroende av finansieringskällan. Arten och omfattningen av den enskilde låntagarens problem vid avbrott i krediten kan vara de- samma vare sig kreditgivaren finansierar sig från allmänheten eller inte. Utifrån ett sådant synsätt borde således omfattningen av en reglering, som enbart motiveras av kreditförsörjningsskäl, i första hand bestämmas med avseende på det skyddsbehov som anses finnas för olika slag av krediter. Vissa slag av krediter med ett otillräckligt skyddsvärde borde då inte utsättas för reglering vare sig finansieringen sker från allmänheten eller inte. En sådan principiell renodling av regleringens omfattning är emellertid inte möjlig, eftersom verksamheten svårligen kan skiljas från företaget i samband med en reglering. Det är företag och inte verksamheten som regleras. Det bör inte heller vara tillåtet att kombinera kreditgivning eller liknande finansieringsverksamhet med mottagande av återbetalnings- pliktiga medel från allmänheten utan tillstånd och tillsyn. är risken för att en uttagsanstormning mot ett finansieringsföretag sprids till andra finansieringsföretag och till bankerna stor. För det andra träffas dessa företag av EG-rättens definition av kreditinstitut och måste därmed stå under den reglering och tillsyn som följer av EG-reglerna för kredit- institut. Resonemanget ovan visar på svårigheterna med att inom funktionen kreditgivning avgränsa den verksamhet som har ett tillräckligt stort skyddsbehov för att motivera särskild reglering. Varje avgränsning med utgångspunkt i de potentiella samhällsekonomiska skadorna vid avbrott i kreditgivningen kan förutses innebära betydande problem vid tillämp- ningen av lagen. Slutsatsen blir att skiljelinjen mellan vilka finansieringsföretag som skall regleras och vilka som kan lämnas utanför bör bestämmas utifrån tydligare och mer vedertagna kriterier. En naturlig utgångspunkt är den verksamhet som drivs av företag som omfattas av kreditinstitutsdefini- tionen i EG-rätten. Den fråga som då inställer sig är om de gränsdrag- ningsproblem som finns motiverar att all kreditgivning regleras och detta oavsett hur verksamheten finansieras. Vid den avvägningen finns det skäl att inta en mer selektiv hållning. Ett grundläggande skäl är att, som ovan framhållits, skyddsbehovet för kreditförsörjningen bedöms som principiellt sett svagare och vara av en annan karaktär än för betalningssystemet. Marknaden för krediter är som framhållits mångfacetterad. Eventuella spridningseffekter och ekono- miska konsekvenser får bedömas vara väsentligt mindre genomgripande än motsvarande för de centrala betalningssystemen. Riskerna för omfat- tande avbrott i kreditgivningen bedöms sålunda vara relativt begränsade. I praktiken kan nog hävdas att först när större institut med betydelse för betalningssystemet eller med upplåning från allmänheten hamnar i en kris, torde mer omfattande samhällsekonomiska problem även inom kre- ditförsörjningen kunna aktualiseras. Här kan erinras om inledningsfasen till den svenska bankkrisen då många finansbolag drabbades av stora problem med konkurser och avvecklingar som följd. Myndigheterna be- dömde inte att det av kreditförsörjningsskäl fanns anledning att ingripa med särskilda åtgärder för att hålla dessa bolag vid liv. Först i ett senare skede, när framför allt bankerna och andra större kreditmarknadsbolag fick problem, ingrep myndigheterna med motiven att skydda betalnings- systemet men också kreditförsörjningen. Det bör också beaktas att all reglering innebär kostnader. bör i möjligaste mån regleras som andra företag. Det är angeläget att det reglerade området avgränsas så att det träffar de mest väsentliga verksamheterna. Denna väsentlighetsprincip är särskilt viktig för en ef- fektiv tillsynsverksamhet, vars tyngdpunkt måste ligga i att kontrollera och upprätthålla systemstabilitet i meningen stabilitet i de tongivande instituten. Mot bakgrund av vad som sagts görs bedömningen att den reglering som bör ske av systemstabilitetsskäl bör utgå från EG-rättens kreditin- stitutsdefinition, dvs. omfatta sådana företag som kombinerar mottagande av återbetalningspliktiga medel från allmänheten med kreditgivning. Behovet av reglering kan emellertid inte bedömas enbart med hänsyn till systemstabilitetsskäl. Hänsyn måste även tas till behovet av kund- skydd, risken för ekonomisk brottslighet och regleringens effekt på kon- Behovet av reglering av dessa skäl behandlas i följande av- snitt. Motiv till reglering från kundskyddssynpunkt I detta avsnitt behandlas frågan om det av kundskyddsskäl, dvs. för att skydda kredittagaren, finns anledning att reglera institut som inte föreslås bli reglerade av systemstabilitetsskäl. Ett centralt intresse för kunderna till företag på det finansiella området måste anses vara intresset av att instituten skall kunna fullfölja gjorda åtaganden. I de fall ett instituts finansieringstjänster är baserade på sär- skild information om kunden, som institutet har skaffat som underlag för sin finansiering, är institutets soliditet och stabilitet väsentlig för kunden. Det är i första hand för mindre och medelstora företag som relationen till finansieringsföretaget i regel är av långsiktig karaktär och bygger på sär- skild information. Om institutet läggs ned bryts relationen och institutets information om företaget riskerar att försvinna. Företaget kan då få svårt att snabbt få fram nya krediter och kan tvingas inskränka eller, i värsta fall, lägga ned sin verksamhet. Liknande svårigheter skulle utan sär- skild reglering kunna drabba konsumenter, dvs. en privatperson som tar en kredit som är avsedd i huvudsak för enskilt bruk, även om motsva- rande relation allmänt sett torde vara mindre ingående eller långsiktig och eventuella problem därför oftare enklare att hantera. Även ett instituts finansiärer är angelägna om att kunna bedöma insti- tutets stabilitet. Eftersom EG-rättens definition av kreditinstitut förutsät- ter att alla som mottar återbetalningspliktiga medel från allmänheten och lämnar kredit regleras, bedöms inte skyddet av övriga finansiärer moti- vera en utökad reglering. I det följande fokuseras därför på kredittagarens situation. Den som får en kredit eller på annat sätt finansierar sig hos ett företag har ett intresse av att kunna bedöma motpartens förmåga att fullfölja gjorda åtaganden. kan det vara svårt för utomstående att be- döma finansiella företags stabilitet. Det gäller särskilt hushåll och mindre företag. Det kan således sägas vara av särskilt intresse att institut, som tillhandahåller finansiella tjänster av stor betydelse för hushåll och före- tag, är stabila. För de institut som regleras av systemstabilitetsskäl kom- mer institutens stabilitet att stå i fokus för regleringen. En reglering som syftar till solida institut tillgodoser således både systemskyddsintresset och detta konsumentskyddsintresse. För oreglerade företag kommer det utöver de regler som finns i asso- ciationsrätten inte att finnas några regler som syftar till solida institut. På en endast delvis reglerad marknad är det inte möjligt att styra skyddsvärda krediter till de reglerade företagen. Med en reglering som utgår från systemstabilitetsskäl måste man alltså vara beredd att låta kre- dittagaren välja mellan reglerade och oreglerade institut. Denna valfrihet, som i sig är ett kundintresse, bör enligt regeringens mening finnas. Frå- gan är då vilka risker kredittagaren löper om han vänder sig till ett ore- glerat institut. Vad avser konsumenter som tar en kredit följer av konsumentkreditla- gen (1992:830) att finansiärens konkurs inte utgör skäl att säga upp en kredit till betalning . Konsumenten är alltså skyddad mot att ett befintligt kreditavtal bryts. Det är därför inte nödvändigt att regleringen omfattar kreditgivning till konsumenter för att se till att ingångna avtal fullföljs. Däremot kan konsumenten tvingas vända sig till en ny kreditgi- vare när avtalet löper ut. Det är emellertid främst mindre och medelstora företag som har lång- siktiga relationer till kreditgivaren. I fråga om näringsidkare styrs möj- ligheten att säga upp en kredit till betalning av avtalets innehåll. Inte heller i denna situation behöver emellertid obestånd eller nedlägg- ning av ett företag innebära att låntagaren inte längre har tillgång till kre- diten, eftersom de befintliga lånestockarna som regel torde kunna över- låtas till andra företag på kreditmarknaden. Något starkt skäl att reglera kreditgivning till näringsidkare bedöms därför inte finnas i detta avse- ende. För att kunna göra ett medvetet val är det naturligtvis viktigt att kun- den kan informera sig om ifall en kreditgivare eller annan finansiär är ett reglerat eller oreglerat institut. och anför att den omständigheten att företag som anmält sin verksamhet till inspektionen kommer att registreras i inspektionens register över finansi- ella institut kan ge intrycket av att verksamheten är godkänd och står under myndighets kontroll. Regeringen konstaterar att motsvarande anmälningsskyldighet med åt- följande registrering sker av företag som driver valutaväxlingsrö- relse i väsentlig omfattning eller ägnar sig åt betalningsöverföring. Det får förutsättas att vid sin kontakt med allmänheten och massmedia kan klargöra att registreringen hos inte innefattar någon prövning av företagets kvalitet samt att den begrän- sade kontroll som sker inte avser annat än företagens efterlevnad av pen- ningtvättslagstiftningen och att ägare och ledning inte har gjort sig skyl- diga till viss misskötsamhet eller brottslighet (se avsnitt 5.4.5.1 och 5.4.5.2). Resonemanget gäller institutets förmåga att fullfölja gjorda åta- ganden. Kundskyddsintresset innefattar även vad som kan betecknas skälighet i behandlingen av kunder och då framför allt av konsumenter. I det sammanhanget brukar nämnas bl.a. risken för att konsumenten utsätts för otillbörlig marknadsföring, att konsumenten tar en kredit som inte kan återbetalas och överskuldsätter sig eller att näringsidkaren tar ut ock- erränta eller på annat sätt tillämpar oskäliga avtalsvillkor. Civilrättsliga och marknadsrättsliga regler finns bl.a. i konsumentkreditlagen, mark- nadsföringslagen (1995:450), olika lagar om avtalsvillkor och kredit- upplysningslagen (1973:1173). Konsumentkreditlagen reglerar kreditgivning till konsumenter. Lagen innehåller förutom bestämmelser om god kreditgivningssed bestäm- melser om marknadsföring och information, kreditavtalets utformning, ränta och avgifter, kontantinsatser, betalning av skuld samt be- stämmelser om upphörande av ett kreditavtal. Kreditgivning till företag omfattas inte av konsumentkreditlagen. För dessa kunder finns bl.a. lagen (1978:599) om avbetalningsköp mellan näringsidkare, som innehåller vissa tvingande skyddsregler på området. I lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden finns såväl marknadsrättsliga bestämmelser om oskäliga avtalsvillkor som ci- vilrättsliga bestämmelser om jämkning av avtalsvillkor etc. Lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare innebär att en sammanslutning av näringsidkare eller en enskild näringsidkare ges rätt att få avtalsvillkors skälighet prövade av . Marknadsföringslagen är tillämplig då en näringsidkare marknadsför eller efterfrågar produkter i sin näringsverksamhet. Lagens syfte är att främja konsumenternas och näringslivets intressen i samband med mark- nadsföring av produkter och att motverka marknadsföring som är otill- börlig mot konsumenter och näringsidkare. Lagen är tillämplig inom alla branscher oavsett om det gäller t.ex. bilförsäljning eller kreditgivning eller andra finansiella tjänster. Huvudsyftet med kreditupplysningslagen är att förhindra att kredit- upplysning leder till otillbörligt intrång i den personliga integriteten ge- nom innehållet i de upplysningar som förmedlas eller genom att oriktiga eller missvisande uppgifter lagras eller lämnas ut. Av den redogörelse som lämnats framgår att det finns ett relativt om- fattande regelverk som syftar till att stärka konsumenters och andra kun- ders ställning och att dessa regler är tillämpliga på hela det finansiella området. Av redogörelsen framgår vidare att regleringen av kreditgivning till konsumenter är betydligt mer heltäckande än motsvarande reglering för näringsidkare. Detta skall ses mot bakgrund av att konsumenterna är den kategori som i allmänhet bedöms ha det största skyddsbehovet. Att förhållandena mellan näringsidkare är mer sparsamt reglerade kan också ses mot bakgrund av en restriktiv syn på att reglera dessa förhållanden. Regeringen anser dock att det inte, med anledning av de ändringar som diskuteras i detta lagstiftningsärende, har kommit fram något som moti- verar förstärkt reglering till skydd för av kredittagande näringsidkare. I det följande fokuseras därför på konsumenternas ställning. Det råder inget tvivel om att ett gott konsumentskydd liksom på andra områden är viktigt när det gäller finansiella tjänster såsom kre- diter och liknande. Konsumentskyddet bör dock i första hand tas om hand av den civil- och marknadsrättsliga regleringen. Det skulle i och för sig kunna hävdas att den civil- och marknadsrätts- liga regleringen visserligen håller en tillräckligt hög nivå, men att den särskilda regleringen av de finansiella företagen med krav på tillstånd och tillsyn skulle vara ett nödvändigt komplement till den konsument- rättsliga regleringen. Som uttrycker det skulle då den finansiella regleringen ha en preventiv effekt genom att en prövning görs av ett företags förutsättningar och lämplighet att lämna kredit. Regeringen menar dock att en reglering bör utformas med större preci- sion än så. Regler som behövs av systemstabilitetsskäl är av delvis annan natur än de som behövs för att skydda konsumenter. Att låta de regler som ställs upp av systemstabilitetsskäl träffa de företag som behöver re- gleras av konsumentskyddsskäl kan därför slå fel och bli onödigt betung- ande. Till vad som sagts kommer att erfarenheterna visar att t.ex. problem med aggressiv marknadsföring och överskuldsättning är mer eller mindre frekventa och återkommande beroende på bl.a. det allmänekonomiska läget och hushållens villighet att ta lån. Mycket lite talar för att det rela- tivt heltäckande tillståndskrav inklusive rörelseregler m.m., som gäller för kreditgivande institut, på något avgörande sätt skulle bidra till skäligheten vid behandling av kunder vid sidan av den civil- och mark- nadsrättsliga regleringen. Synsättet att motiven bakom den näringsrättsliga regleringen av de fi- nansiella företagen bör renodlas till att avse ett gott systemskydd skiljer sig något mot det som gällt tidigare. I förarbetena till finansbo- lagslag (prop. 1987/88:149) framhöll föredragande statsrådet att konsu- mentskyddsintressena bör ha en framskjuten plats vid all verksamhet på kreditmarknaden. Med anledning härav ansågs auktorisation och tillsyn vara ett betydelsefullt och nödvändigt inslag för alla företag som bedrev finansieringsverksamhet riktad mot konsumenter. Finansieringsverksam- het riktad mot konsumenter fordrade därför alltid tillstånd. Regeringen menar att den omständigheten att det tidigare ansetts att viss verksamhet bör regleras av konsumentskyddsskäl inte hindrar att detta ställningstagande omprövas. En sådan omprövning innebär att konsumentskyddet nedprioriteras. Det finns andra sätt att an- gripa problemen på. finansbolagslag innehöll betydligt färre och dessutom mindre långtgående rörelseregler än gällande rätt. Några nya överväganden gjor- des inte i samband med införandet av den nuvarande lagen om finansie- ringsverksamhet. I samband med EU-medlemskapet har emellertid de regler som företagen har att hålla sig till blivit allt fler. Till detta kommer att personer och finansiella tjänster blivit allt rörligare. Att en svensk medborgare erbjuds en kredit av ett utländskt företag är inte unikt och kommer sannolikt att öka i omfattning. Här kan nämnas att i och utgår regleringen av banker och liknande företag från EG- rättens kreditinstitutsdefinition. Ökande konkurrens kan vara bra för kon- sumenten om det ger lägre priser eller bättre övriga villkor. En mindre reglerad marknad ökar förutsättningarna för en sådan konkurrens. Som framgår av vad som sagts i det föregående skyddas konsumenten oaktat den finansiella regleringens omfattning av en stark konsumentskyddslag- stiftning. Slutsatsen är att de regler som behövs av systemstabilitetsskäl är delvis andra än de som behövs för att skydda konsumenten. Kundskyddet i be- tydelsen skälig behandling av konsumenter bör därför i första hand tas om hand av den civil- och marknadsrättsliga regleringen. Detta konsu- mentskydd kan emellertid behöva förstärkas. En närmare analys av den civil- och marknadsrättsliga lagstiftningen görs inte här utan i avsnitt 5.4.5.3. Motiv till reglering på grund av risken för ekonomisk brottslighet , , och befarar att en näringsrättslig reglering enbart av sådana företag som omfattas av EG-rättens definition av kreditinstitut kommer att ge upphov till ekonomisk brottslighet hos oreglerade företag. Den verksamhet som behandlas här avser kreditgivning etc. Den som lämnat krediten vill som regel att kredittagaren betalar tillbaka lånebe- loppet. Det finns därför inte några hos kreditgivaren deponerade pengar som låntagare kan förlora. Visserligen kan en kreditgivare ta ut en oskä- lig ränta eller en ränta som inte avtalats. Dessa problem bör dock lösas på det sätt som beskrivs i det föregående avsnittet om kundskyddet. Ett annat oönskat beteende är om kreditgivaren använder sig av otil- låtna indrivningsmetoder för det fall att låntagaren inte betalar. Detta är dock en fråga som regleras i inkassolagen (1974:182). Bland de företag som inte omfattas av regleringen kan det inte uteslu- tas att det skulle förekomma t.ex. försök att undandra staten skatt. I detta avseende skiljer sig emellertid inte de kreditgivande företagen från andra företag. I detta sammanhang kan också nämnas risken för att ett kreditgivande företag används i penningtvättssyfte. Denna fråga behandlas i avsnitt 5.4.5.1, där det föreslås att den som lämnar kredit etc. utan att stå under tillsyn skall omfattas av penningtvättslagstiftningen. Sammanfattningsvis anser regeringen att risken för ekonomisk brotts- lighet inte motiverar en vidare reglering av kreditgivande företag än den som följer av tillämpningsområdet för EG:s kreditinstitutsdirektiv. Motiv till reglering av konkurrensskäl I fråga om reglering med utgångspunkt från en fungerande kreditförsörj- ning menar att det finns skäl att gå ifrån kreditinstituts- definitionen och reglera alla företag som lämnar kredit. Enligt föreningen kommer konkurrensförmågan hos de företag som finansierar sig genom upplåning från allmänheten att försämras då de omfattas av regler som medför högre kostnader för verksamheten. Den kritik som riktar mot den föreslagna definitionen kan riktas även mot kreditinstitutsdefinitionen i EG-rätten. Vidare regle- ras i våra grannländer och endast de företag som kom- binerar kreditgivning etc. med mottagande av medel från allmänheten. I dessa sammanhang har alltså konkurrensskäl inte ansetts utgöra något hinder mot den föreslagna definitionen. Skillnaden från konkurrenssynpunkt mellan reglerade och oreglerade företag behöver inte heller bli så stor. Även oreglerade företag kommer att sträva efter att bygga upp ett förtroende för verksamheten och hålla nere sina kreditförluster. Kreditgivarens egenskaper torde värderas inte minst av dess finansiärer som därtill måste bedömas vara generellt mer professionella än allmänheten. Marknadens krav kommer sannolikt att innebära att de oreglerade företagen inte helt kan avstå från att hålla sig med riskhanteringssystem och andra rutiner samt en viss kapitalbas. Större verksamheter når sannolikt också den punkten då det är mer lön- samt att finansiera sig genom upplåning från allmänheten än genom lån i banker eller andra kreditinstitut. noterar att det kan hävdas att oreglerade företag får vissa konkurrensfördelar jämfört med sådana som omfattas av reglering, men att detta inte bör få motivera en sakligt sett onödigt vittomfattande reglering. Det är enligt verket inte orimligt att företagen ges en valmöj- lighet vad avser verksamhetsinriktning och finansieringsform och där- med om de skall omfattas av reglering eller inte. Regeringen delar synsätt. Företag som mottar me- del från allmänheten har tagit ett aktivt beslut att göra detta. Genom detta beslut kommer de också att få en mer central position för en fungerande kreditförsörjning. Den bygger ytterst på att insättare och andra investe- rare har förtroende för instituten och vågar låna ut sina pengar till dem. Regleringen slår alltså inte blint och kan inte heller bedömas vara omoti- verad. Regeringens slutsats är alltså att det inte heller av konkurrensskäl är nödvändigt att frångå de utgångspunkter som redovisas i promemorian, nämligen att kreditinstitutsdefinitionen bör tas som utgångspunkt för re- gleringen. Förslaget skapar utrymme för att företag som inte är verksamma på kreditmarknaden, t.ex. för att de inte kan ordna ett startkapital motsva- rande , att bli aktiva där. Det kan konstateras att samtliga de aktiviteter som är tillståndspliktiga kreditgivning, garantigiv- ning, förvärv av fordringar och finansiell leasing kan komma att till- handahållas av oreglerade företag. Det bör dock noteras att kan ett företag utan krav på tillstånd lämna kredit eller leasa ut egendom i samband med försäljning av varor och tjänster som säljs av företaget självt eller av ett annat företag i samma koncern som finansiären. Försla- get skapar alltså inte någon ny marknad för sådan säljstödjande finansie- ring. Som exempel på verksamhet bedriven av oreglerade företag som skulle kunna öka kan emellertid nämnas lämnande av blancolån, krediter vid köp av varor och tjänster om krediten tillhandahålls av någon som inte har tillräckligt samband med säljaren, lämnande av kreditgaran- tier liksom förvärv av fordringar. Förvärv av fordringar liksom finansiell leasing är tjänster som i princip endast tillhandahålls näringsidkare, varför det finns mindre anledning att tro att det kommer att ske någon förändring av detta. Vilka eventuella effekter på marknadens utveckling som kan följa i spåren av en mindre långtgående inhemsk reglering är alltid svårt att förutse. Utifrån nuvarande struktur på den svenska kreditmarknaden utgör finansbolagens utlåning och finansiella leasing omkring fem pro- cent av den totala utlåningen. Av finansbolagsutlåningen utgör sådan som inte är finansierad från allmänheten och inte heller härrör från bolag inom bankkoncerner . Räknat i antal bolag torde un- gefär hälften finansiera sig på annat sätt än från allmänheten, dvs. åtskil- liga mindre bolag. Det är således en totalt sett mycket begränsad del av den nuvarande kreditmarknaden som inte skulle falla under reglering och tillsyn av Fi- nansinspektionen. Den gränsdragning som här föreslås mellan reglerade och oreglerade företag kan sedan ge upphov till olika anpassningar på marknaden. Omfattningen och inriktningen av sådana förändringar är naturligtvis osäker. Som framhållits ovan leder emellertid vikten av sta- bilitet i tongivande institut och att kringgående av EG-lagstiftningen för- hindras till att kreditgivande företag inom finansiella företagsgrupper i tillämpliga delar också omfattas av reglering och tillsyn. Det är mot denna bakgrund svårt att förutse några mer substantiella förändringar av förutsättningarna för kreditgivning på den svenska marknaden.