prop · GQ0352 · 2003-03-10 00:00:00 — Regeringens proposition 2002/03:52 Det internationella fördraget om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att godkänner att tillträder det internationella fördraget om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk. Fördraget antogs av . Regeringen beslutade att underteckna fördraget. Syftet med fördraget är att stimulera bevarande och hållbart nyttjande av jordbrukets växtgenetiska resurser i harmoni med vad som stadgas i konventionen om biologisk mångfald. Fördraget omfattar i princip alla växtgenetiska resurser av betydelse för jordbruket. Dess viktigaste del är emellertid det så kallade multilaterala systemet för förenklat tillträde och fördelning av nytta. Systemet omfattar flertalet viktiga grödor av stor betydelse för den globala livsmedelssäkerheten, dock med vissa undantag. Avsikten med det multilaterala systemet är att underlätta för forskare och förädlare att få tillträde till växtgenetiskt material som givarna tillförsäkras en rimlig och rättvis del av den nytta som kan uppstå vid användning av de genetiska resurserna. Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Ärendet och dess beredning............................................................... Det internationella fördragets huvudsakliga innehåll........................ Jordbrukarnas rättigheter erkända....................................... 4.3Ett multilateralt system för förenklat tillträde och fördelning av nytta .............................................................. 4.4Tillträdet till växtgenetiska resurser som förvaltas av de internationella jordbruksforskningsinstituten regleras........ 4.5En finansieringsstrategi baserad på befintliga mekanismer och monetär vinstdelning.................................................... Effekter på det svenska regelverket................................................. Bilaga 1 Det internationella fördraget om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk .......................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att godkänner att tillträder det internationella fördraget om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk. 1 Ärendet och dess beredning Under de förhandlingar som föregick antagandet av det internationella fördraget om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk uppträdde Europeiska unionen (EU) som en enhet och ordförandeskapet framförde gemensamma ståndpunkter. Dessa ståndpunkter utarbetades vid expertmöten som organiserades av , medan den politiska förankringen och fastställandet av förhandlingsmandat skedde i rådet. Svenska ståndpunkter förankrades hos myndigheter och andra intressenter vid informationsmöten och genom bilaterala kontakter. Samtliga intressenter har under förhandlingarna gett sitt stöd till och Europeiska gemenskapens förhandlingslinje. I de svenska delegationerna har, förutom representanter för , experter från , , och deltagit. Det internationella fördragets konsekvenser med avseende på det svenska regelverket har på regeringens uppdrag utretts av i samråd med , , och Statens växtsortnämnd1. Vid utredningen beaktades såväl fördragets frivilliga som bindande delar. Regeringen beslutade att underteckna det internationella fördraget. Rådet beslöt att fördraget skulle undertecknas av den Europeiska gemenskapen. undertecknades det internationella fördraget av alla medlemsstater och gemenskapen. De odlade växternas genetiska variation är av ovärderlig betydelse för forskningen och utvecklingen av nya växtsorter. Tillgång till genetiskt material är en grundförutsättning för att kunna ta fram sorter med t. ex. högre avkastning, bättre näringsvärde, ökad förmåga att tåla extrema odlingsförhållanden och resistens mot sjukdomar och parasiter. Bevarande och hållbar användning av de odlade växternas genetiska diversitet är därmed en förutsättning för ett hållbart jordbruk och den framtida livsmedelssäkerheten. Många kulturväxter odlas i flera världsdelar. Det är inte ovanligt att merparten av odlingen sker i andra länder än dem där domesticeringen Behov av ändringar i det svenska regelsystemet inför en ratificering av internationella fördraget om växtgenetiska resurser, dnr Jo2002/944. Protokoll 1 vid regeringssammanträde . ursprungligen ägde rum och där det finns vilda släktingar med gener av Prop. 2002/03:52 potentiellt intresse för förädlingen. Genom att odling skett i olika regioner med olika jordmån, klimat och parasiter har en intressant genetiskt variation ofta utvecklats också inom andra områden än i ursprungsländerna. En konsekvens av detta är att det inte finns något land som på är självförsörjande när det gäller växtgenetiska resurser. Tvärtom finns ett ömsesidigt beroende, där alla är beroende av att få tillträde till genetiskt material från andra länder. Ett uttryck för detta är att det görs 100 000-tals transaktioner där växtgenetiskt material överförs mellan genbanker, forskningsinstitut, företag och andra intressenter. Ett annat är den globala aktionsplanen för bevarande och hållbart nyttjande av jordbrukets genetiska resurser som antogs vid FAO:s internationella tekniska konferens i och som utarbetades genom aktiv medverkan av 155 länder. Aktionsplanen innehåller prioriterade åtgärder på lokal, regional och internationell nivå och utgör en ram för samarbete inom området. Den är inte legalt bindande för de stater som i likhet med anslutit sig till den. tillkom inom ramen för FAO:s kommission för växtgenetiska resurser (numera omdöpt till kommissionen för genetiska resurser) det s. k. internationella åtagandet för växtgenetiska resurser. I detta betraktades kulturväxternas genetiska diversitet som mänsklighetens gemensamma arv som skulle vara tillgängligt för var och en som ville använda det för till exempel forskning eller förädling. Åtagandet var inte juridiskt bindande för och övriga länder som anslöt sig. Tillkomsten av konventionen om biologisk mångfald (1993) innebar emellertid att uttryckliga regler infördes om nationell suveränitet över genetiska resurser, inklusive jordbrukets genetiska resurser. Konventionen, som ratificerades av (prop.1992/93: 227, bet.1993/94: JoU: 4, rskr. 1993/94:27), innebar att det internationella åtagandet om växtgenetiska resurser blev inaktuellt. I slutdokumentet för den mellanstatliga kommittén om antagande av konventionen om biologisk mångfald uppmärksammas i resolution nummer tre behovet av att söka lösningar på kvarstående frågor om bevarande och hållbart nyttjande av växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk, i synnerhet för genbanker och andra samlingar som tillkommit innan konventionen trädde i kraft. Förhandlingar om hur detta bäst skall ske påbörjades och avslutades, efter åtskilliga ordinarie och extraordinarie möten med FAO:s kommission för genetiska resurser och sex så kallade kontaktgruppsmöten med deltagande av 40 ledande företrädare för samtliga regioner, . Då antog det internationella fördraget. antogs en resolution. Enligt denna skall FAO:s kommission för genetiska resurser fungera som interimsstyrelse för fördraget innan det träder i kraft. Interimsstyrelsens uppgift är att utarbeta förslag till beslut i det styrande organ som inrättas i samband med att fördraget träder i kraft och som kommer att bestå av de stater som ratificerat det. Kommissionen för genetiska resurser hade sitt första möte i sin egenskap som interimsstyrelse för fördraget den 9 . Det internationella fördragets huvudsakliga Det internationella fördraget innebär att det ovan nämnda internationella åtagandet om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk omförhandlats till ett legalt bindande internationellt fördrag i harmoni med konventionen om biologisk mångfald. Fördraget gäller bevarande och långsiktigt hållbart nyttjande av jordbrukets växtgenetiska resurser, förenklat tillträde till de genetiska resurserna och en rimlig och rättvis fördelning av den nytta som kan uppstå vid deras användning. Det består av en ingress, en huvudtext med 35 artiklar samt två bilagor. Huvudtexten består av sju avsnitt, inledning, allmänna bestämmelser, jordbrukarnas rättigheter, multilateralt system för tillträde och fördelning av nytta, stödåtgärder, finansiella bestämmelser samt institutionella bestämmelser. Fördragets bilaga 1 utgör en förteckning över de grödor som omfattas av det multilaterala systemet, medan bilaga 2 handlar om skiljedom respektive förlikning. Texterna i bilaga 2 är, efter lämplig anpassning, direkt tagna från konventionen om biologisk mångfald. Fördraget har översatts till svenska. Det bör observeras att den svenska översättningen inte är en officiell version av fördraget eftersom svenska inte är ett av de officiella språken inom FAO. Översättningen redovisas tillsammans med den engelska originaltexten som bilaga 1. Fördragets huvudsakliga innehåll sammanfattas nedan. Regeringen anser att genomförandet av det internationella fördraget är en fråga av sådan vikt att frågan om godkännande bör föreläggas . Regeringens förslag: godkänner tillträde till det internationella fördraget om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk. Det internationella fördraget är legalt bindande för parter som ratificerat det och omfattar i princip alla växtgenetiska resurser av betydelse för jordbruk och livsmedel. Avsikten med fördraget är att med såväl nationella åtgärder som internationellt samarbete och i enlighet med den globala aktionsplanen stödja bevarande och hållbar användning av de växtgenetiska resurserna samt att införa regler om ett förenklat tillträde till de växtgenetiska resurserna och en rättvis fördelning av den nytta som kan uppstå som ett resultat av deras användning. Fördraget är kopplat till FAO, men är öppet också för stater som inte är medlemmar av FAO men som är med i eller något av dess specialiserade organ. Fördragets sekreterare skall anställas av FAO:s generaldirektör med godkännande av fördragets styrande organ. Sekreteraren skall assisteras av ett sekretariat. Av de inledande beaktandesatserna framgår att fördraget inte är underordnat andra Fördraget skall emellertid inte tolkas som att det leder till en ändring av de rättigheter och skyldigheter som kan finnas Prop. 2002/03:52 enligt andra internationella avtal. Samtliga beslut i det styrande organet skall fattas enhälligt såvida man inte enas om en annan beslutsmetod för vissa frågor. Beslut om ändringar i fördraget eller dess bilagor skall dock alltid fattas med enhällighet. Det internationella fördraget om växtgenetiska resurser för jordbruk och livsmedel träder i kraft efter det att 40 stater ratificerat det. Fördraget innebär ett erkännande av de stora insatser som gjorts av urbefolkningar och andra jordbrukare i alla regioner för att bevara och utveckla de genetiska resurser som utgör grunden för jordbruket och den moderna växtförädlingen. Fördraget innebär en skyldighet för parterna att vid behov och i enlighet med den nationella lagstiftningen skydda och stärka jordbrukarnas rättigheter, t. ex. rätt till en rättvis fördelning av den nytta som uppstår vid användning av genetiska resurser och rätt att delta i beslut som berör bevarande och användning av traditionell kunskap och traditionellt odlade växtsorter. Dessutom slås fast att fördragets artikel om jordbrukarnas rättigheter inte skall tolkas så att de rättigheter som bönder kan ha enligt den nationella lagstiftningen att spara, använda, byta eller sälja utsäde eller annat förökningsmaterial begränsas. 3.3Ett multilateralt system för förenklat tillträde och fördelning av nytta Kärnan i det internationella fördraget är ett multilateralt system för förenklat tillträde till växtgenetiska resurser och fördelning av den nytta som kan uppstå vid deras användning, inklusive monetär vinstdelning vid kommersialisering av växtgenetiska resurser som härrör från systemet. Det förenklade tillträdet gäller endast om materialet skall användas och bevaras för forsknings-, förädlings- eller utbildningsändamål inom livsmedels- och jordbrukssektorn. Systemet omfattar således inte användning för att utveckla läkemedel, kemikalier eller andra produkter utanför livsmedels- och foderområdet. Tillträde skall beviljas utan dröjsmål och utan andra kostnader än minimikostnader. Tillsammans med materialet skall samtliga tillgängliga data om materialets identitet och egenskaper ställas till förfogande, såvida de inte omfattas av sekretess. Mottagare av genetiskt material får inte hävda någon immaterialrätt eller annan rättighet, som begränsar det förenklade tillträdet till de växtgenetiska resurserna eller till deras genetiska delar eller komponenter, som gäller det genetiska materialet i den form det mottagits från det multilaterala systemet. Tillträde till växtgenetiska resurser under utveckling, inklusive material som utvecklas av jordbrukare, skall ske på villkor som avgörs av förädlarna. Tillträde till växtgenetiska resurser som omfattas av immaterialrätter eller andra äganderätter skall beviljas i enlighet med relevanta internationella avtal och nationella lagar. växtgenetiska resurser in situ, det vill säga arter i deras naturliga miljö eller, beträffande odlade växter, i de miljöer där de utvecklat sina särskiljande egenskaper, skall beviljas i enlighet med nationell lagstiftning eller, om sådan saknas, i enlighet med de regler det styrande organet fastställer. Inom det multilaterala systemet förenklas tillträdet till växtgenetiska resurser genom att givare och mottagare av växtgenetiskt material skall använda ett standardavtal, (MTA= Material Transfer Agreement), som reglerar givares och mottagares rättigheter och skyldigheter. Ur juridisk synvinkel kommer standardavtalet att vara ett vanligt privaträttsligt avtal. skall antas av fördragets styrande organ. Beslut om avtalet fattas enhälligt, om man inte enats om annat. Genom användningen av standardavtal undviks de nackdelar i form av ökade kostnader, omfattande byråkrati och minskad utveckling av nya grödor, som skulle kunna bli följden om allt tillträde till växtgenetiskt material skulle föregås av bilaterala förhandlingar och upprättande av kontrakt mellan givare och mottagare i varje enskilt fall. Avtalet skall bland annat innehålla fördragets bestämmelser om att mottagaren inte kan göra gällande immateriella eller andra rättigheter som begränsar det förenklade tillträdet till växtgenetiska resurser som omfattas av det multilaterala systemet eller genetiska delar eller komponenter av sådana resurser, i den form de mottagits från det multilaterala systemet. I samband med att fördraget antogs uttalade EU och dess medlemsstater att bestämmelsen innebär att växtgenetiska resurser som omfattas av systemet eller genetiska delar eller komponenter av sådana resurser som varit föremål för innovation kan omfattas av immaterialrättsligt skydd, förutsatt att kraven för sådant skydd är uppfyllda. införs gemensamma principer för delning av den nytta som kan uppstå som ett resultat av att växtgenetiskt material inom systemet överlåts från en givare till en mottagare. Fördelning skall ske dels i form av t. ex. informationsutbyte, utbildningsinsatser, tekniköverföring och möjligheter till forskningssamarbete och dels i form av monetär vinstdelning när produkter, som härrör ur genetiskt material inom det multilaterala systemet, blir föremål för immaterialrättsligt skydd som begränsar andras möjligheter att använda det genetiska materialet för forskning och utveckling. Det multilaterala systemets omfattning framgår av en lista på grödor som anges i en bilaga till fördraget. I bilagan ingår flertalet grödor av betydelse för den globala livsmedelssäkerheten, men trots stora ansträngningar från främst den europeiska regionen slutade förhandlingarna med att viktiga grödor som sojaböna, jordnöt, oljepalm, lök och tomat hamnade utanför det multilaterala systemet. Detta kan få negativa konsekvenser för bevarandet och nyttjandet av sådana växtgenetiska resurser. Dessutom saknas många foderväxter, bl. a. åtskilliga gräs och ärtväxter av betydelse för livsmedelssäkerheten i och . Listan på grödor kan utvidgas, men som alla andra beslut om ändringar i fördraget måste beslut om detta fattas i konsensus av det styrande organet, som utgörs av alla parter som ratificerat fördraget. Det multilaterala systemet omfattar allt material i den ovan nämnda bilagan som är under parternas förvaltning och kontroll och som är offentligt tillgängligt, det vill säga allt material som inte omfattas av speciella rättigheter. Tillträde till material som skyddas av immaterialrätt eller annan äganderätt skall ske i enlighet med relevanta Prop. 2002/03:52 internationella överenskommelser och relevant nationell lagstiftning. Parterna skall dock uppmuntra privata och andra innehavare av relevant växtgenetiskt material att ansluta detta till det multilaterala systemet. Senast efter det att fördraget trätt i kraft skall det styrande organet utvärdera i vilken utsträckning privata innehavare av växtgenetiskt material anslutit detta till det multilaterala systemet. På grundval av resultatet kan det styrande organet besluta om huruvida förenklat tillträde även i fortsättningen skall medges dem som inte ställt sitt material till det multilaterala systemets förfogande. 3.4Tillträdet till växtgenetiska resurser som förvaltas av de internationella jordbruksforskningsinstituten regleras Det internationella fördragets parter betonar betydelsen av de samlingar av växtgenetiska resurser som finns vid de internationella jordbruks- forskningsinstituten inom Konsultativa gruppen för internationell jordbruksforskning (CGIAR) och uppmanar instituten att ingå avtal med fördragets styrande organ. I avtalen skall de internationella jordbruksforskningsinstituten erkänna det styrande organets rätt att utforma en policy avseende deras genbanksmaterial i enlighet med bestämmelserna i det internationella fördraget. Instituten skall göra växtgenetiska resurser som omfattas av den ovan nämnda bilagan tillgängliga enligt reglerna i det multilaterala systemet för förenklat tillträde och fördelning av nyttan. Växtgenetiska resurser som inte omfattas av bilagan och som insamlats och bevarats av instituten före fördragets ikraftträdande skall göras tillgängliga enligt de regler som existerar till följd av överenskommelser som tidigare ingåtts mellan FAO och instituten. Senast vid sitt andra ordinarie möte skall fördragets styrande organ besluta om ett nytt kontrakt (MTA) som reglerar givarens och mottagarens rättigheter och skyldigheter. Material som inte omfattas av bilagan och som mottagits och bevarats av instituten efter ikraftträdandet av det internationella fördraget skall göras tillgängligt enligt villkor som skall överenskommas mellan institutet som mottagit resurserna och det land som tillhandahållit resursen i fråga. Sammanfattningsvis innebär det internationella fördraget att de internationella jordbruksforskningsinstitutens samlingar av växtgenetiska resurser får en tydligare legal status. 3.5 En finansieringsstrategi baserad på befintliga mekanismer och monetär vinstdelning I det internationella fördraget ingår en strategi för finansiering av avtalets genomförande i form av projekt och program för bevarande och hållbart nyttjande av växtgenetiska resurser. resurserna delvis utgöras av frivilliga bidrag och medel som inbetalas som en konsekvens av avtalets regler om monetär vinstdelning. Huvuddelen av resurserna avses emellertid komma från befintliga mekanismer som GEF (Global Environment Facility), och Prop. 2002/03:52 CGIAR. Det internationella fördragets styrande organ skall regelbundet revidera de mer detaljerade delarna av finansieringsstrategin. När fördraget antogs återstod att komma överens om flera viktiga frågor. Dessa skall beslutas av det styrande organet i anslutning till fördragets genomförande. Bland de kvarstående frågorna kan nämnas beslut om det styrande organets procedurregler och finansiella regler, om fördragets budget och om standardavtalet som klargör givares och mottagares rättigheter och skyldigheter i samband med överföring av genetiska resurser inom det multilaterala systemet. Interimsstyrelsen för fördraget fattade vid sitt första möte beslut om att inrätta två expertgrupper för att förbereda beslut i det styrande organet. Den ena gruppen är en öppen arbetsgrupp för legala och tekniska frågor med uppgift att ta fram förslag till beslut om såväl procedurregler och finansiella regler för det styrande organet som åtgärder för att stimulera att fördraget efterlevs. Den andra gruppen är en regionalt balanserad expertgrupp som skall analysera tänkbara komponenter i det standardiserade avtal (MTA) som skall användas vid materialöverföring inom det multilaterala systemet. Innan beslut i dessa återstående frågor är fattade är det inte möjligt att i detalj överblicka fördragets ekonomiska och legala konsekvenser. Detta är en nackdel, men ett argument för att Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater tidigt ratificerar fördraget för att redan från början kunna delta i beslut som fattas av det styrande organet. För att säkerställa att gemenskapen får ett sådant inflytande måste således ratificering ske innan alla detaljer är helt klara. Fördragets budgetära och ekonomiska konsekvenser väntas bli små. Projekt och program för att genomföra den globala aktionsplanen skall i huvudsak finansieras via befintliga mekanismer. Därtill kan finansiering ske via frivilliga bidrag och monetär vinstdelning. De detaljerade reglerna för den monetära vinstdelningen är ännu inte fastställda. De skall beslutas av det styrande organet och ingå som en del i det standardiserade kontrakt (MTA) som skall fastställas. Enligt fördragstexten skall en mottagare som kommersialiserar en produkt, som är en växtgenetisk resurs och som kommer från det multilaterala systemet, betala en rimlig avgift till ett konto, vars medel skall användas för genomförande av fördraget. Om en sådan produkt utan restriktioner är tillgänglig för andra för forsknings- och utvecklingsändamål finns emellertid inga krav på obligatorisk monetär vinstdelning. Fördragets sekretariat väntas i huvudsak bli finansierat ur FAO:s ordinarie budget. Det kan dock inte uteslutas att det därutöver kommer att uppstå behov av kompletterande finansiering från parterna. antingen ske via frivilliga bidrag eller genom bidrag enligt en av det Prop. 2002/03:52 styrande organet fastställd taxa. 5 Effekter på det svenska regelverket Regeringens bedömning: Regeringens bedömning är att godkännande av det internationella fördraget om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk inte kräver ny eller ändrad lagstiftning. Enligt kommissionen medför ratificering av det internationella fördraget inget behov av ny eller förändrad gemenskapslagstiftning. Ratificering av fördraget bedöms inte heller kräva några ändringar av det svenska regelverket. En ratificering innebär att tar på sig förpliktelser gentemot andra parter som ratificerar fördraget, men de flesta av fördragets bestämmelser ger parterna en betydande handlingsfrihet när det gäller att nationellt genomföra bestämmelserna. Varken växtförädlarrättslagen (1997:306) eller utsädeslagen (1976:298) behöver ändras på grund av fördragets tvingande delar. Vad beträffar övrig lagstiftning har under beredningen övervägts i vad mån det finns anledning att göra ändringar i den svenska patentlagstiftningen. Övervägandena redovisas i ett följande avsnitt. Vad som kan tänkas bli aktuellt är en komplettering av vissa myndighetsinstruktioner eller andra administrativa föreskrifter om rätt till tillträde till genetiska resurser under statlig förvaltning. Den regleringen bör dock anstå intill dess beslut har fattats om hur standardavtalet för överföring av material (MTA) skall vara utformat.