prop · GQ03119 · 2003-05-28 00:00:00 — När olika typer av näringsverk- samhet bedrivs på en med nyttjanderätt upplåten fastighet är det dock, som Kemikontoret påpekat, vanligen den som utövar verksamheten (och inte ägaren) som har kännedom om vilka åtgärder som behöver vidtas för att bl.a. förebygga brand och som har praktisk möjlighet att analysera riskerna för olyckor. Mot bakgrund av vad som anförts anser rege- ringen att det inte är lämpligt att införa ett solidariskt ansvar på sätt som utredningen föreslagit. När det gäller de skyldigheter som regleras i 41 § RäL bör ansvaret för dessa även fortsättningsvis vara delat. Lagrådet har i sitt yttrande haft synpunkter på ansvaret för de skyldig- heter som enligt 43 § RäL ligger på ägare eller innehavare. Man menar att starka skäl talar för att den som utövar verksamheten i förhål- lande till det allmänna ensam bör bära ansvaret för dessa. Enligt Lagrådet blir uppdelningen av ansvaret oklar på ett sätt som kan medföra problem i praktiken vid exempelvis förelägganden. Att ägaren av en anläggning skall bära ett primärt ansvar i förhållande till det allmänna för en verk- samhet som han själv inte svarar för framstår, menar , inte heller som naturligt. Enligt Lagrådets bedömning synes också avsikten med den nuvarande regeln om ansvar för ägare eller innehavare vara att peka ut den som faktiskt bedriver verksamheten. Lagrådet förordar därför att an- svaret i den föreslagna lagen läggs på ägaren eller annan som utövar verksamheten. Med hänsyn till de nu diskuterade anläggningarnas speciella natur tor- de i många fall ägaren av en sådan även vara den som utövar verksamhe- ten på densamma. Några problem rörande ansvarsfördelningen föreligger då inte. Emellertid kan det även förekomma att den som utövar verksam- heten inte äger anläggningen utan endast har nyttjanderätten till denna. I sådant fall har verksamhetsutövaren inte rättslig möjlighet att i alla lägen vidta åtgärder vad gäller fastigheten. Den i lagrådremissen föreslagna bestämmelsen, enligt vilken ägaren eller den som utövar verksamheten är skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta nödvändiga åtgärder för att hindra eller begränsa allvarliga skador, skall inte tolkas så att ägaren bär ett primärt ansvar i förhållande till det allmänna över verksamhet som han inte själv svarar för. Regeln skall i stället uppfattas så att ansvaret att vidta åtgärder ligger på den som har faktisk rådighet över egendomen ifråga samt rätts- lig möjlighet att utföra en viss åtgärd. Givetvis kan ett föreläggande från det allmänna att vidta en åtgärd därför endast riktas mot den som har möjlighet att vidta den ifrågavarande åtgärden. I de flesta fall är det verk- samhetsutövaren som har ansvaret för de åtgärder som här är aktuella, men i vissa fall kan det i stället vara den som äger anläggningen. Med hänsyn härtill anser regeringen att skäl saknas för att frångå den ordning som gäller . Skyldigheterna bör av praktiska skäl fortsättningsvis åvila ägaren eller den som utövar verksamheten på anläggningen. Det delade ansvar som kommer till uttryck i 43 § RäL bör således även bestå i den föreslagna lagen. Vad beträffar den ovan föreslagna skyldigheten att, vid anläggningar där verksamheten innebär särskild fara, utföra riskanalys menar regering- en dock att denna lämpligen bör läggas på den som utövar verksamheten på anläggningen. Det är som regel endast denne som har praktisk känne- dom om de faktiska risker som finns med verksamheten. Även lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av all- varliga kemikalieolyckor, och lagen (1988:868) om brand- farliga och explosiva varor lägger vissa skyldigheter på verksamhetsut- övaren eller den som bedriver viss verksamhet. Bland annat skall denne enligt lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av all- varliga kemikalieolyckor med därtill knuten förordning utarbeta ett hand- lingsprogram, vilket skall innehålla uppgift om de mål och allmänna handlingsprinciper som verksamhetsutövaren har ställt upp för hanter- ingen av riskerna för allvarliga kemikalieolyckor samt om en säkerhets- organisation för verksamheten. Det ställs alltså särskilda krav på ägare eller utövare av verksamhet vid anläggningar där verksamheten innebär fara för att en olycka skall orsaka allvarliga skador på människor eller miljön. Enligt 21 § RäL skall varje kommun redovisa de anläggningar inom kommunen som här avses i räddningstjänstplanen. Kommunen skall vidare bedriva tillsyn över att den enskilde företar de förebyggande åtgärder m.m. som vilar på honom eller henne. Tolkningen av vilka anläggningar som omfattas av 43 § RäL varierar mellan kommunerna. Bestämmelsen gäller emellertid samtliga anläggningar där den verksamhet som bedrivs innebär fara för att en olycka skall orsaka allvarliga skador på människor eller miljön (prop. 1985/86:170 s. 86). Som exempel kan anges anläggningar där farliga ämnen produceras eller hanteras, depåer, terminaler och lager för sådana ämnen, hamnar med t.ex. oljehantering, rangerbangårdar för uppställning av vagnar med farliga ämnen, rörledningssystem för farliga ämnen, dammanläggningar och gruvor. De typer av anläggningar som avses i bestämmelsen är av olika karaktär. Det är inte möjligt att i författnings- texten mer exakt definiera vilka olika anläggningar som omfattas. Dess- utom blir nya typer av anläggningar aktuella på grund av ny teknik, nya farliga ämnen m.m. En bedömning får därför även i fortsättningen göras från fall till fall. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att det bör eftersträvas att de nu diskuterade anläggningarna bedöms likartat i landets kommuner. En absolut likabehandling är dock knappast möjlig att åstadkomma, och framstår, som utredningen påpekat, inte heller som ändamålsenlig i alla lägen. Exempelvis kan riskbilden variera mellan eller inom de kommuner där likartade verksamheter finns eller etableras. Vidare kan anläggningar ha etablerats under olika geografiska förutsättningar; i något fall i anslut- ning till tät bebyggelse och i ett annat mycket mera avskiljt. ens läge kan dessutom ha inverkan på risken för miljöskador. åstadkomma större likformighet i bedömningarna har utredningen före- slagit att regeringen bör bemyndigas att i förordning inta en regel om att länsstyrelserna skall besluta vilka anläggningar som skall omfattas av Regeringen instämmer i förslaget. dessa fall ha förutsättningar att göra en mer övergripande bedömning än kommunerna, bl.a. eftersom länsstyrelserna enligt annan lagstiftning har uppgifter som knyter an till kontroll av sådana anläggningar som avses i 43 § RäL (t.ex. enligt och enligt lagen (1999:381) om åtgär- der för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalie- Länsstyrelsernas beslut bör givetvis fattas efter samråd med Förutom vad som redogjorts för ovan betonas den enskildes ansvar för sitt brandskydd genom det system som enligt regeringens förslag skall En del av det föreslagna systemet innebär att den som äger en byggnad eller annan anläggning, där det med hänsyn till risken för brand eller konsekvenserna av brand bör ställas särskilda krav på en kontroll av brandskyddet, skall redogöra för sitt brandskydd i I vissa fall skall det i stället vara den som utövar verksam- het på anläggningen som skall lämna en redogörelse över brandskyddet. Detta förslag redovisas nedan i avsnitt 6.1.2. Allmänna skyldigheter för kommunerna Som angetts i avsnitt 5.1.3 är regeringen av uppfattningen att vissa för kommunen grundläggande verksamhetsmål bör anges i den nya lagen. När det gäller det förebyggande arbetet bör i lagen anges att kommunen, för att skydda människors liv och hälsa samt egendom och miljön, skall se till att åtgärder vidtas för att förebygga bränder och skador till följd av bränder samt, utan att andras ansvar inskränks, verka för att åstadkomma skydd mot andra olyckor än bränder. Den bestämmelse som beskrivits ovan har formulerats med utgångs- punkt i 7 § RäL. I 7 § RäL anges att kommunen skall svara för att åtgär- der vidtas inom kommunen så att bränder och skador till följd av bränder Kommunen skall också främja annan olycks- och skadeföre- byggande verksamhet i kommunen. Detta innebär dock inte att kommu- nerna har något självständigt ansvar för andra förebyggande åtgärder än sådana mot brand, utan endast att kommunerna har ett särskilt ansvar att främja samarbetet och verka för att brister i säkerheten vid olika anlägg- ningar och verksamheter rättas till. Detta kan t.ex. ske genom påpekande till den ansvariga myndigheten (prop. 1985/86:170 s. 66 f.). verket har anfört att kommunernas förebyggande ansvar i den nya lagen borde utsträckas till att omfatta i princip alla typer av olyckor där det förebyggande arbetet inte är reglerat i speciallagstiftning. emellertid, enligt regeringens mening, innebära att närmast oöverskådliga krav skulle ställas på kommunerna. Det är inte regeringens avsikt att kommunernas skyldigheter att vidta förebyggande åtgärder skall vidgas genom den nya lagen, t.ex. genom övertagande av ansvar från något an- Däremot skall den nya lagen syfta till att stimulera kommu- nerna och ge möjlighet till ett tvärsektoriellt säkerhetsarbete utifrån egna ambitioner, där olika sektorer skall samverka för att höja den allmänna Prop. 2002/03:119 säkerhetsnivån. Tanken är att kommunen i större utsträckning än skall ta initiativet till en samordning av olycksförebyggande och skade- begränsade verksamheter inom kommunen. Det kan gälla samverkan med aktörer med ansvar inom t.ex. trafiksäkerhetsområdet, plan- och byggsektorn, , folkhälsoverksamheten och civilt för- svar, där verksamheten bl.a. styrs av speciallagstiftning. Syftet är att en samsyn mellan de olika inblandade aktörerna beträffande tryggheten och säkerheten i kommunen skall kunna uppnås. Denna samsyn skall sedan kunna ligga till grund för kommunens planering för det förebyggande arbetet. I lagen skall även anges att kommunerna skall ta till vara möjligheterna att utnyttja varandras resurser för förebyggande verksamhet. Kommuner- na får själva, utan inblandning från staten, bestämma formerna för ett sådant samarbete. Särskilt för mindre kommuner kan det vara en fördel att söka samarbete för att utveckla verksamheten. Det kan t.ex. råda svå- righet att anställa personal med särskild kompetens. Ett samarbete kom- muner emellan kan då vara en lösning. Samarbete kan ske genom sär- skilda avtal men också i kommunalförbund eller gemensam nämnd. 6.1.2Brandsynen ersätts av ny ordning Regeringens förslag: Det nuvarande brandsyneinstitutet utmönstras och ersätts av en ny ordning. Enligt denna skall ägare av byggnader eller and- ra anläggningar, där det med hänsyn till risken för brand eller konse- kvenserna av brand bör ställas särskilda krav på en kontroll av brand- skyddet, i skriftlig form lämna en redogörelse för brandskyddet. En nytt- janderättshavare skall ge ägaren de uppgifter som behövs för att denne skall kunna fullgöra sin skyldighet. I vissa fall skall redogörelsen för brandskyddet i stället lämnas av den som utövar verksamhet på anlägg- ningen. Ägaren skall då ge denne de uppgifter som behövs. Redogörelsen skall lämnas in till kommunen. Kommunen skall utöva tillsyn över anläggningarna. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock att ägare och innehavare (nyttjande- rättshavare) av byggnader och andra anläggningar skall ha ett solidariskt ansvar för dokumentationen. Remissinstanserna: Flera remissinstanser är positiva till utredningens förslag. anser att den föreslagna för- ändringen kommer att leda till ett bättre brandskydd i samhället, då den kräver ständigt engagemang av den enskilde. allmännyttiga bo- stadsföretag () har inga principiella invändningar mot dokumenta- tionskravet men vill påpeka att, med hänsyn till att detta kan vara kost- nadskrävande för fastighetsägaren eller hyresgästen, dokumentationskra- vet inte skall vara mera omfattande än vad som behövs för sitt ändamål. Några remissinstanser har emellertid invändningar mot förslaget. Vis- sa, däribland och kommun, anser att brand- skyddet kommer att försämras. ner osäkerhet över vad den föreslagna reformen kommer att leda till. i anser att räddningstjänsten bör ha en skyldighet att genomföra en stickprovsmässig brandsyn och menar att det finns en betydande risk för att egenansvar medför ett sämre brand- skydd hos resurssvaga ägare och innehavare. är positivt till kra- vet på dokumentation, men anser att detta inte kan tas som intäkt för att minska tillsynen, varken när det gäller antalet objekt eller antalet till- synsbesök. Ett antal remissinstanser påpekar att kommunerna kommer att förlora intäkter genom avskaffande av brandsyneinstitutet och anser att kommu- nerna bör få avgiftsbelägga all den hantering som har samband med granskning av dokumentation och tillsyn. Skälen för regeringens förslag: Enligt nu gällande bestämmelser är kommunen skyldig att svara för att regelbunden brandsyn förrättas. Brandsynen avser kontroll av brandskyddet, genom besök på platsen, vid vissa byggnader och anläggningar som bestämts av regeringen i 16 § RäF. Det rör sig om objekt där risken för bränder är särskilt stor eller där bränder kan orsaka svåra och omfattande skador, bl.a. industrianlägg- ningar, flygplatser, hotell, sjukhus, skolor och vissa varuhus. Antalet brandsyneobjekt i landet uppgår f.n. till cirka 85 000. Brandsynen företas i enlighet med frister som meddelar i intervaller om ett, två, fyra och beroende på objektets karaktär. Kommunen får meddela föreskrifter om kortare frister. Brandsynen grundar sig på de åtgärder som ägare eller innehavare av byggnader eller andra anlägg- ningar enligt 41 § RäL är skyldiga att vidta mot brand och skador till följd av brand (se ovan, avsnitt 6.1.1) och syftet är att en kontroll skall ske av att ägare eller innehavare har vidtagit nödvändiga åtgärder. I olika sammanhang har kritik mot den nu gällande regleringen fram- förts. Bland annat har invänts att den enskildes ansvar i sammanhanget framstår som oklart och att den enskilde kan få ett felaktigt intryck av att kommunen genom brandsynen tar på sig hela ansvaret för brandskyddet. Vidare har uppgetts att den nuvarande brandsyneverksamheten brister i effektivitet och är alltför resurskrävande. Regeringen anser att det finns behov av att vidta förändringar beträffande brandsynefunktionen, så att kontrollen görs mer effektiv och ändamålsenlig. Regeringen delar upp- fattningen att den nuvarande ordningen för brandsyn felaktigt kan uppfat- tas som att kommunen mer eller mindre tar på sig hela ansvaret för brandskyddet vid de byggnader eller andra anläggningar som omfattas av brandsynen. Det är angeläget att regelsystemet inte ger upphov till en sådan felaktig uppfattning. Den enskilde har ansvar för sitt brandskydd. En allmän utgångspunkt vid utformningen av den nya regleringen bör, liksom utredningen föreslagit, vara att det klart framgår att det är den enskilde som har ansvaret för brandskyddet. Utredningen har föreslagit att ett nytt system, som i större utsträckning betonar den enskildes ansvar, skall ersätta brandsynen. Det av utredning- en föreslagna systemet innebär att ägare och innehavare skall föra doku- mentation över sitt brandskydd och att kommunen med utgångspunkt i dokumentationen skall bedriva tillsyn över de byggnader och andra an- läggningar som omfattas av dokumentationskravet. Enligt regeringens uppfattning innebär utredningens förslag om att den enskilde skall dokumentera de brandskyddsåtgärder som vidtagits ett klargörande av den enskildes ansvar. Syftet med kravet på brandskydds- dokumentation är att en fortlöpande egenkontroll skall ske av att en jämn och, med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet, skälig brand- skyddsnivå upprätthålls. En sådan dokumentationsskyldighet medför således att den enskilde med viss regelbundenhet tvingas att fundera över hur brandskyddet är ordnat och vilka förändringar som bör göras i detta. Flera remissinstanser har ställt sig positiva till förslaget, däribland Sta- tens räddningsverk och . Skyldighet för den enskilde att lämna dokumentation som i olika utsträckning berör brandskydd finns för övrigt på områden som omfattas av and- ra författningar än räddningstjänstlagstiftningen. Bestämmelser om den enskildes skyldigheter i detta avseende finns bl.a. i föreskrifter utfärdade av med stöd av arbetsmiljölagen (1977:1160) och av med stöd av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Vidare krävs en brandskyddsdokumentation när en byggnad uppförs eller byggs till enligt föreskrifter utfärdade av , med stöd av plan- och bygg- lagstiftningen och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. Av denna dokumentation skall framgå förutsättning- arna för utförandet av brandskyddet samt brandskyddets utformning. Mot bakgrund härav anser regeringen att, såsom utredningen föreslagit, en ny regel om att den enskilde i skriftlig form skall lämna en redogörelse för brandskyddet bör införas. Redogörelsen skall beskriva byggnaden och dess brandskyddslösningar, men också vilken verksamhet som bedrivs och den organisation (inklusive planer för underhåll och kontroll) som finns för brandskyddet. Den dokumentation som upprättas vid nybygg- nad m.m. i enlighet med föreskrifter kan ligga till grund för den dokumentation som här diskuteras. Redogörelsen över brandskyddet skall hållas aktuell och lämnas in till kommunen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall be- myndigas att meddela föreskrifter om vilka slag av objekt som skall om- fattas av krav på dokumentation. För bedömningen av det totala antal objekt som kommer att beröras kan det antal som omfattas av brandsyn vara en utgångspunkt. Regeringen gör dock bedömningen att för de objekt som mer sällan omfattas av brandsyn, dvs. sådana som befinner sig i en lågriskverksamhet, torde det inte vara motiverat med ett obligatoriskt dokumentationskrav. För dessa objekt bör andra vägar an- vändas för att inskärpa det ansvar för brandskyddet som redan åvilar äga- ren eller nyttjanderättshavaren, t.ex. utökade informationsinsatser från tillsynsmyndigheten, i kombination med den förändrade tillsyn som inte kommer att vara knuten på samma sätt som tidigare till fasta besökinter- . Den grundläggande skyldigheten för ägare och nyttjanderättshava- re av byggnader och andra anläggningar att vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand skall vara oförändrad. För de objekt som , på grund av de risker som verksamheten är förknippad med, ofta omfattas av brandsyn är det motiverat att införa ett obligatoriskt dokumentationskrav. Strävan skall emellertid enligt reger- ingen härvid vara att inte göra detta krav onödigt betungande. Därför bör de innehållsmässiga kraven på dokumentation begränsas till de för brand- skyddet mest väsentliga. I det sammanhanget är det av stor vikt att tillämpningsföreskrifterna kompletteras med praktiska verktyg för att uppfylla dokumentationskravet, t.ex. genom att checklistor anpassade till olika slag av objekt finns tillgängliga på Internet. Syftet med dokumentationskravet är att minska riskerna för svåra bränder och allvarliga olyckor och därigenom minska mänskligt lidande. Regeringens bedömning är att de administrativa kostnaderna för berörda företag totalt sett inte kommer att öka jämfört med nuvarande system för brandsyn. Detta har sin grund i att den ökade administrativa börda som läggs på vissa objekt i normala fall kompenseras genom färre antal till- synsbesök och därmed sammanhängande kostnader som företaget måste betala för tillsynen. Det är även regeringens målsättning att en utvärdering bör ske av hur det nya systemet fungerar, i vilken mån de nya dokumenta- tionskraven har påverkat brandskyddet i positiv riktning och hur admi- nistrativt betungande systemet är för företagen. Utredningen har föreslagit att ägare och innehavare av de byggnader och andra anläggningar som omfattas av dokumentationskravet skall ha ett solidariskt ansvar härför. Både ägare och innehavare skall alltså vara skyldiga att se till att brandskyddet dokumenteras och redovisas till kommunen. Detta ligger i linje med utredningens förslag om solidariskt ansvar för skyldigheter enligt 41 och 43 §§ RäL. När det gäller skyldig- heterna enligt de sistnämnda bestämmelserna finns vissa problem av praktisk och juridisk natur med ett gemensamt ansvar. Som redovisats ovan under avsnitt 6.1.1 delar därför inte regeringen utredningens upp- fattning på denna punkt. Med hänsyn härtill är ett solidariskt ansvar för dokumentationen inte lämpligt. När det gäller ansvaret för dokumenta- tionen är av praktiska skäl inte heller delat ansvar lämpligt. Lagen bör peka ut en person som ansvarig för denna. Detta bör, menar regeringen, som huvudregel vara ägaren av byggnaden eller anläggningen. Det är denne som har den största rådigheten över egendomen. Vanligtvis är byggnadens eller anläggningens ägare även fastighetens ägare. Denne är då, med hjälp av fastighetsregister m.m., också enklare att lokalisera än en nyttjanderättshavare. Vissa av de objekt som omfattas av brand- syn är dessutom sådana att innehavarna endast i korta perioder utövar någon nyttjanderätt (t.ex. hyrestagare till samlingslokaler). Dokumenta- tionen skall dock inte endast omfatta åtgärder av byggnadsteknisk karak- tär. Även vilken verksamhet som bedrivs och organisationen för brand- skyddet skall dokumenteras. När det gäller kravet på dokumentation av verksamheten m.m. är det som huvudregel nyttjanderättshavaren som har den närmare kännedomen härom. Nyttjanderättshavaren skall därför vara skyldig att ge ägaren de uppgifter som denne behöver för att kunna full- göra dokumentationsskyldigheten. När sådana anläggningar där verksamheten innebär fara för att en olycka skall orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön (jfr 2 kap. 4 § i den föreslagna lagen) omfattas av kraven på dokumentation anser emellertid regeringen att det i stället för ägaren skall åligga den som utövar verksamheten att se till att dokumentationen upprättas. Vid sådana anläggningar skall ju enligt regeringens förslag vissa särskilda skyldigheter, bl.a. att upprätta riskanalys, åvila denne (se ovan avsnitt 6.1.1 samt jfr 43 § RäL). Innehållet i riskanalysen och dokumentationen kommer att tangera varandra. Den som utövar verksamhet på anlägg- ningen bör därför även omfattas av det nu diskuterade kravet på doku- Ägaren av anläggningen skall emellertid vara skyldig att ge den som utövar verksamheten de uppgifter som denne behöver, t.ex. av byggnadsteknisk karaktär, för att denne skall kunna fullgöra sin skyldig- het. Utredningen har vidare, som ovan nämnts, föreslagit att reglerna om obligatorisk brandsyn utmönstras och att de byggnader och anläggningar som täcks av dokumentationskravet i stället skall kontrolleras inom ra- men för kommunens ordinarie tillsynsverksamhet. Detta innebär att de aktuella byggnaderna och anläggningarna fortfarande skall omfattas av kontroll från det allmännas sida, men att denna inte i varje fall behöver genomföras just genom ett besök på platsen. Bland andra i och är kritiska till detta förslag. (som är positivt till kravet på dokumentation) anser att antalet tillsynsbesök inte skall minskas. i menar att kommunen bör ha en skyldighet att genomföra en stickprovsmässig brandsyn. Vis- sa andra remissinstanser anser att brandskyddet kommer att försämras. anser å andra sidan att den föreslagna förändringen kommer att leda till ett bättre brandskydd i samhället, då den kräver ständigt engagemang av den enskilde. Regeringen anser att det av utredningen föreslagna systemet har flera fördelar och därför bör genomföras. Enligt regeringens uppfattning med- för detta att tillsynen kan göras mer behovsstyrd och att kommunernas resurser kan utnyttjas bättre.