prop · GQ0365 · 2003-03-20 00:00:00 — socialförsäkringen m.m., , hälso- och sjukvård, arbetslöshetsförsäkringen och studiestöd. Några remissinstanser har kritiserat utredningens förslag att införa skydd i fråga om utbildning samt varor och tjänster för diskriminerings- grunderna funktionshinder och sexuell läggning. Föreningen anför följande. Vid implementering av EG-direktiv bör prin- cipen gälla att svensk lag skall ändras endast i den utsträckning som di- rektiven i fråga kräver. Endast på detta sätt kan en önskvärd harmoni- sering av rättsreglerna inom ett visst område uppnås. När det gäller sexu- ell läggning och diskrimineringsförbudet som gäller varor och tjänster innebär förslaget en dubbelreglering: dels det föreslagna förbudet, dels brottet olaga diskriminering i . En sådan dubbelreglering medför flera nackdelar. Föreningen menar vidare att förslaget både i frå- ga om sexuell läggning och funktionshinder i onödan föregriper den par- lamentariska kommitténs arbete. Enligt för regel- granskning finns inte tillräckliga motiv för överimplementering. Natio- nell lagstiftning som går utöver direktiven leder enligt nämnden till snedvriden konkurrens och till en svårtolkad och komplex miljö för de berörda. Även Fastighetsägarna avstyrker att det genomförs lag- stiftning som går längre än vad EG-direktiven kräver och hemställer att det i återstående delar görs ordentliga konsekvensanalyser innan en lag- stiftning genomförs. framhåller att utredningen mot bak- grund av den parlamentariska kommitténs uppgift att överväga en ge- mensam lagstiftning mot diskriminering för alla eller flertalet diskri- mineringsgrunder och samhällsområden endast borde ha föreslagit lag- förslag i de delar inte uppfyller direktivens bestämmelser. Också () menar att ny lagstiftning så länge utred- ningsarbetet med en sammanhållen diskrimineringslagstiftning inte slut- förts inte bör gå utöver de krav som ställs i EG-direktiven. Lands- organisationen i (LO), () och () framhåller att utredningens förslag måste ses som ett provisorium och det därför finns skäl att visa en viss återhållsamhet med att nu införa regler som inte är helt nödvändiga för att uppfylla EG-direktivens krav. påpekar att nationell lagstiftning som går utöver gemenskapsrätten riske- rar att minska förutsebarheten och skapar risk för att den nationella rätten kommer i strid med EG-rättspraxis. Andra remissinstanser har invänt att skyddet mot diskriminering enligt utredningens förslag inte går långt nog. Detta handlar framför allt om att diskrimineringsgrunderna etnisk tillhörighet och religion eller över- tygelse men inte funktionshinder och sexuell läggning omfattas när det gäller socialt skydd och sociala förmåner. Enligt Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) finns ingen godtagbar grund för denna åt- skillnad. Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell lägg- ning (HomO) menar att det är oacceptabelt att skyddet mot diskrimine- ring på grund av sexuell läggning kvarstår oförändrat ineffektivt genom hänvisning endast till brottsbalksbestämmelsen om olaga diskriminering. Enligt HomO är det inte heller rimligt att personer med funktionshinder även fortsättningsvis skall stå helt utan diskrimineringsskydd. Även () är kritisk. Det finns enligt HO ett stort behov av skydd för personer med funktionshinder inom detta område. Exempelvis har personer med funktionshinder inte samma möjligheter som andra att bli prövade som adoptivföräldrar. Regeringen har följande uppfattning. Direktivet mot etnisk diskrimine- ring gäller för fler samhällsområden än arbetslivsdirektivet. Om de båda direktiven genomförs i enlighet med sina respektive tillämpnings- områden utan nationell anpassning, kommer det att innebära att ett mer långtgående skydd mot diskriminering kommer att gälla i fråga om dis- krimineringsgrunden ras eller etniskt ursprung än när det gäller de övriga diskrimineringsgrunderna. Enligt regeringens mening skall skyddet mot diskriminering i princip vara lika för de olika diskrimineringsgrunderna, dock med beaktande av de speciella förutsättningar som gäller för olika Mot den bakgrunden framstår det som olyckligt att den EG-rättsliga regleringen behandlar olika diskrimineringsgrunder oli- ka, både i fråga om skyddets räckvidd och när det gäller tidpunkter för när diskrimineringsförbuden skall vara genomförda nationellt. I de avse- enden EG-rätten inte uppställer ett likvärdigt skydd för de olika diskri- mineringsgrunderna bör undersöka möjligheterna att gå längre. är inte bundet av att EG-rättens diskrimineringsskydd inte är lika utformat för alla diskrimineringsgrunder. Direktivens skydd mot diskri- minering motsvarar en miniminivå och en medlemsstat som så önskar är oförhindrad att gå vidare och skapa ett starkare nationellt skydd mot dis- kriminering. Regeringen anser att skyddet skall vara så likartat som möjligt för de olika diskrimineringsgrunderna och så långtgående som är praktiskt och rättsligt möjligt. Varken lagtekniska eller andra formella skäl eller hän- syn lägger hinder i vägen för att nu införa skydd i fråga om varor, tjänster och bostäder även för diskrimineringsgrunderna religion eller över- tygelse, sexuell läggning och funktionshinder. Därmed bör sådant skydd införas. Detsamma gäller skydd för religion eller övertygelse i fråga om socialt skydd och sociala förmåner. I frågan om att införa lagstadgat skydd för sexuell läggning och funk- tionshinder i fråga om socialt skydd och sociala förmåner måste dock konstateras att det nödvändiga beslutsunderlaget inte finns till hands. De frågorna får därmed beredas vidare. Regeringen behandlar frågan om diskrimineringsförbud i fråga om ut- bildning särskilt i avsnitt 7.3. Som påpekat innebär förslaget att viss dubbel- reglering uppstår, nämligen när det gäller etnisk tillhörighet och sexuell läggning och diskrimineringsförbudet som gäller varor och tjänster. Re- geringen behandlar frågan närmare i avsnitt 11.6. Regeringen konstaterar att diskrimineringsgrunden kön inte omfattas av de båda EG-direktiven. Utredningen har inte haft i uppdrag att lämna för- slag till ändringar i jämställdhetslagen eller i fråga om könsdiskrimi- nering i övrigt. Det hade varit önskvärt att redan nu i alla avseenden göra skyddet mot könsdiskriminering likvärdigt med skyddet mot annan dis- kriminering. Det är dock nu inte möjligt, men det är regeringens ambition att så snart kan ske se till att skyddet mot könsdiskriminering blir lika starkt som skyddet mot annan diskriminering. I sammanhanget bör beak- tas att det finns viss EG-rättslig lagstiftning som uppställer diskrimineringsförbud i fråga om kön. Här märks bl.a. det s.k. likabe- handlingsdirektivet som ändrats och modernise- rats med följd att det EG-rättsliga skyddet mot könsdiskriminering stärkts. Ändringarna i likabehandlingsdirektivet skall vara genomförda i medlemsstaterna . Det pågår redan ett arbete med att förbereda förslag till hur de reglerna fullt ut skall genomföras i . Som framgår av avsnitt 6.3 är det en uppgift för att göra en bedömning av om ytterligare åtgärder är nöd- vändiga eller lämpliga med hänsyn till bl.a. likabehandlingsdirektivet. Det kan vidare nämnas att Europeiska kommissionen förbereder ytterli- gare lagstiftning för diskrimineringsgrunden kön. Kommissionens förslag Prop. 2002/03:65 till nytt direktiv om jämställdhet mellan kvinnor och män antas komma att läggas fram . skall även följa det arbetet och skall i sina förslag beakta om lagändringar är nödvändiga eller lämpliga till följd av utvecklingen inom EG. Särskilt om skydd för juridiska personer Utredningen har inte föreslagit diskrimineringsskydd till förmån för juri- diska personer. Flera remissinstanser har invänt mot detta. Om- budsmannen mot etnisk diskriminering, , Om- budsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning, Integra- tionsverket, , , , Föreningen och Sve- riges Advokatsamfund anser att EG-direktiven innebär krav på skydd för juridiska personer. har ifrågasatt om så inte är fallet. kommun, Samarbetsorgan för etniska organisationer i , och Katolska har som sin mening framhållit att det finns ett behov av skydd för juridiska perso- ner. i , och Akademikers anser att frågan behöver utredas ytterligare. Regeringen anser att direktivtexten talar för att direktiven inte ovillkor- ligen omfattar skydd mot diskriminering av juridiska personer. Regering- en anser emellertid oavsett vad som kan anses följa av direktiven, att övertygande skäl talar för att skyddet mot diskriminering bör gälla även för juridiska personer. Det finns anledning att anta att diskrimine- ring av en juridisk person ofta bottnar i en fördomsfull inställning gent- emot en fysisk person i företaget eller föreningen, exempelvis dess ut- ländske ägare eller annan företrädare. Ett av syftena med diskri- mineringslagstiftningen är just att motverka sådana attityder. Vidare kan pekas på att direktivens förbud mot diskriminering gäller även med- lemskap och medverkan i arbetsgivarorganisationer. Sådant medlemskap aktualiseras nästan enbart för juridiska personer. Det talar för att diskri- mineringsförbuden bör utformas som skydd även för juridiska personer. Skydd för juridiska personer aktualiseras också bl.a. när det gäller dis- krimineringsförbudet inom näringsverksamhet. Frågan kommer att utre- das vidare av (se avsnitt 6.3). Bl.a. bör därvid frågan om skadestånd till juridiska personer analyseras. Regeringen läm- nar nu inte något förslag till lagstiftning som gäller juridiska personer. 6.3Diskrimineringskommittén en framtida samman- hållen lagstiftning mot diskriminering? Hur lagstiftningen med förbud mot diskriminering kommer att se ut är en öppen fråga. Det pågår ett arbete både nationellt i och inom EG med att utveckla och modernisera det rättsliga skyddet. I sammanhanget kan redovisas det arbete som utförs av den par- lamentariskt sammansatta (N 2002:06). Kommittén tillkallades och regeringens direktiv till kommittén har rubriken diskrimineringslagstiftning (dir. 2002:11). Kommittén är sammansatt av företrädare för alla riks- dagspartierna. Dess uppdrag är omfattande. Det kan beskrivas som en i det närmaste total översyn av den svenska lagstiftningen till skydd mot diskriminering, såväl de civilrättsliga som de straffrättsliga reglerna. Kommittén skall lämna de förslag till författningsändringar och andra åtgärder som uppdraget kan ge anledning till . Kommitténs övergripande uppdrag är att överväga dels en gemensam lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimi- neringsgrunder och samhällsområden, dels en samordning eller samman- slagning av några eller samtliga av ombudsmännen mot diskriminering. I uppdraget ingår därvid att överväga om skydd mot missgynnande av personer med funktions- hinder på grund av bristande tillgänglighet bör införas på andra sam- hällsområden än i arbetslivet och högskolan, överväga om ett skydd mot diskriminering av alla s.k. transpersoner bör införas, överväga om regler om aktiva åtgärder bör införas i arbetslivet för andra diskrimineringsgrunder än kön och etnisk tillhörighet, överväga om regler om aktiva åtgärder bör införas på utbildnings- området när det gäller andra utbildningsformer än högskoleutbildning, för dem som fullgör värnplikt eller civilplikt samt på andra samhälls- områden, överväga om regler om positiv särbehandling på grund av etnisk till- hörighet bör införas i arbetslivet, överväga om det, mot bakgrund av vad kommittén i övrigt kommer fram till, finns skäl att ersätta straffbestämmelsen om olaga diskrimine- ring i 16 kap. 9 § med någon annan typ av reglering, överväga om och i så fall i vilken utsträckning det är möjligt att ut- mönstra termen ras ur de författningar där den förekommer, behandla termen sexuell läggning i lagstiftningen och överväga om detta begrepp bör ersätta termerna homosexualitet och homosexuell läggning i författningar där detta kan bli aktuellt, se över ansvarsområden och uppgifter för Jämställdhetsombuds- mannen, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Handikappom- budsmannen och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexu- ell läggning, överväga om den eller de framtida ombudsmannainstitutioner som föreslås skall vara underställda regeringen eller , överväga behovet av något eller några särskilda organ med de upp- gifter som och har och i vilka former en sådan verksamhet i så fall skall bedrivas, och överväga hur domstolsprocessen i diskrimineringsmål skall utformas. När det gäller diskriminering på grund av kön skall kommittén göra en bedömning av om åtgärder är nödvändiga eller lämpliga med hänsyn till likabehandlingsdirektivet, dvs. rådets direktiv /207/EEG av den 9 feb- ruari 1976 om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om tillgång till anställning, yrkesutbildning och beford- ran samt arbetsvillkor. Direktivet har ändrats genom Euro- paparlamentets och rådets direktiv /73/EG av om ändring av rådets direktiv /207/EEG om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om tillgång till anställning, yrkesutbildning och befordran samt arbetsvillkor. Kommit- tén skall också bedöma om åtgärder behövs för att genomföra rådets di- rektiv 79/7/EEG av om successivt genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet och rådets direktiv /613/EEG av om tillämpningen av principen om likabehandling av kvinnor och män med egen rörelse, bland annat jordbruk, samt om skydd för kvinnor med egen rörelse under havandeskap och moderskap. Dessa två direktiv syftar till att komplettera likabehandlingsdirektivet när det gäller social trygghet. Kommittén skall även behandla frågan om skydd för juridiska personer och förbud mot diskriminering på grund av ålder. Bakgrunden till beslutet att tillsätta är bl.a. vissa uttalanden av och den nationella handlingsplanen mot rasism, främlingsfientlighet, homofobi och diskriminering. I samband med att antog diskrimineringslagar ut- talade i huvudsak följande. En samordning av i första hand lagstiftningen mot etnisk diskriminering, diskriminering på grund av funktionshinder och på grund av sexuell läggning borde övervägas. I det sammanhanget kunde man även tänka sig att överväga för- och nack- delarna med att låta jämställdhetslagstiftningen ingå i en sådan samord- ning. Lagarna borde dock verka någon tid innan en utredning får upp- draget att överväga möjligheterna till en samordning (bet. 1998/99:AU4, rskr. 1998/99:140). har därefter, innan de nu aktuella två EG- direktiven mot diskriminering antogs, uttalat att i den mån dessa direktiv föranleder revideringar av gällande rätt finns det anledning att i det sam- manhanget också göra en översyn av frågan om en eventuell samordning av diskrimineringslagarna (bet. 2000/01:AU3, rskr. 2000/01:4). Även frågan om samordning eller sammanslagning av några eller samtliga ombudsmän som är underställda regeringen har uppmärk- sammats . När diskrimineringslagar antogs anförde att en eventuell samordning av ombudsmanna- institutionerna har ett naturligt samband med frågan om en samordning av diskrimineringslagstiftningen (bet. 1998/99:AU4). I ett flertal riks- dagsmotioner har framförts önskemål om att vissa om- budsmän under regeringen skall slås samman till en ombudsmanna- institution och att en sådan ny ombudsman i stället skall vara en myndig- het under . Med anledning av dessa motioner gav regeringen till känna att en utredning bör tillsättas med uppgift att undersöka om det finns förutsättningar att slå samman några eller alla ombudsmän som är underställda regeringen till en institution samt att frågan om huvudmannaskapet för dessa ombudsmän måste ses i ljuset av de uppgifter som ombudsmännen tilldelas (bet. 2000/01:KU3, rskr. 2000/01:35). överlämnade regeringen skrivelsen En nationell hand- lingsplan mot rasism, främlingsfientlighet, homofobi och diskriminering (skr. 2000/01:59) till . I skrivelsen aviserade regeringen sin avsikt att låta utreda möjligheterna till en generell lagstiftning mot dis- kriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och Regeringen aviserade även sin avsikt att låta utreda Prop. 2002/03:65 uppgifter och ansvarsområden för ombudsmän underställda regeringen och överväga frågan om en sammanslagning av några eller samtliga så- dana ombudsmän. 7 Genomförandet av de två EG-direktiven Regeringens förslag: De båda EG-direktiven genomförs genom lag- Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta tillstyrker eller lämnar förslaget utan Några remissinstanser har ifrågasatt om inte objektivitets- principen i 1 kap. 9 § regeringsformen utgör ett tillräckligt skydd mot Bakgrund: I finns flera lagar mot diskriminering. av dessa gäller i arbetslivet, i meningen relationen mellan arbetsgivare Dessa är jämställdhetslagen (1991:433), lagen (1999:130) om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet, lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder och lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning. De tre sistnämnda kallas ofta Dessa lagar tar var och en sikte på en diskriminerings- Härutöver gäller lagen (2001:1286) om likabehandling av stu- denter i högskolan. Den lagen gäller för diskrimineringsgrunderna kön, etnisk tillhörighet, funktionshinder och sexuell läggning inom högskolan. Lagarna innehåller förbud mot direkt och indirekt diskriminering som utformats med EG-rätten som förebild. Vid sidan av de särskilda lagarna mot diskriminering finns bestämmel- ser i regeringsformen och . En grundläggande princip i den svenska rättsordningen är alla människors lika värde. kommer till uttryck i bl.a. 1 kap. 2 och 9 §§ och 2 kap. 15 § regerings- Enligt 16 kap. 9 § utgör olaga diskriminering brott. Skälen för regeringens förslag: De båda EG-direktiven ställer upp krav på skydd mot diskriminering på samhällsområden där det inte finns särskilda, uttryckliga diskrimineringsförbud i lag. inom vissa delar av arbetslivet. Direktivens syn på vad som menas med arbetslivet är annorlunda än vad som är vanligt i svensk diskrimine- Arbetslivet i snäv mening så som begreppet an- vänds i lagstiftningen syftar på relationen mellan arbetsgivare och ar- Arbetslivet i vid mening som begreppet används i arbets- livsdirektivet omfattar även frågor som rör yrkesutövning, verksamhet som egenföretagare, yrkesutbildning, yrkesvägledning, yrkespraktik som Prop. 2002/03:65 ligger utanför relationen arbetsgivare-arbetstagare men ändå berör yrkes- och arbetslivet samt medlemskap i t.ex. fackliga organisationer. Vidare gäller direktivet mot etnisk diskriminering utbildningsområdet även utan- för högskoleområdet, varor och tjänster inklusive bostäder, och vad som i direktivet benämns socialt skydd och sociala förmåner, t.ex. social- försäkringen och hälso- och sjukvård. Regeringen kan konstatera att lagar, lagen om likabehandling av studenter i högskolan och bestämmelserna i inte fullt ut täcker dessa nya samhällsområden. Nuvarande diskrimineringsförbud och straffbestämmelser motsvarar således inte i alla delar de båda EG- direktivens krav på skydd mot diskriminering. I de fall en straffrättslig reglering förekommer tar denna inte EG-direktivens diskriminerings- grunder som sin utgångspunkt. Till detta kommer frågan om bevisbörda och beviskrav. Regeringen anser att ett effektivt genomförande av EG- direktiven kräver lättnader i bevishänseende för den som anser sig ha blivit diskriminerad. Detta bör ske genom en delad bevisbörda i enlighet med direktivens artikel 8 respektive 10. Av dessa skäl anser regeringen att åtgärder i form av lagstiftning bör vidtas. Det kan nämnas att straff- bestämmelsen om olaga diskriminering skall utredas vidare av den par- lamentariska som påbörjat sitt arbete somma- ren 2002. Kommittén skall bl.a. särskilt överväga om det finns skäl att ersätta straffbestämmelsen om olaga diskriminering med någon annan typ av reglering (dir. 2002:11). Några remissinstanser har dock ifrågasatt om inte den grundlagsfästa objektivitetsprincipen utgör ett tillräckligt skydd mot diskriminering, i vart fall på vissa samhällsområden. I 1 kap. 9 § regeringsformen stadgas att bl.a. förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Stadgandet har sagts innefatta förbud mot varje form av godtycke, bl.a. att vissa personer eller persongrupper gynnas eller missgynnas till följd av helt ovidkommande hänsyn. Regeringen konstaterar att bestämmelsen ställer upp ett viktigt krav på objektivitet, opartiskhet och lika behandling inom den offentliga förvaltningen. Bestämmelsen saknar dock påföljder för den som inte iakttar den och kraven på likformighet och objektivitet gäller inte för privata subjekt om de inte anförtrotts offentliga förvaltningsuppgifter. Sammanfattningsvis anser regeringen att de bestämmelser som nämnts inte är tillräckliga för att direktivens krav på skydd mot diskrimi- nering skall anses uppfyllda. Det behövs ett utvidgat skydd mot diskri- minering. Regeringen föreslår därför ny lagstiftning som ger skydd mot diskriminering på samhällsområden utanför relationen arbetsgivare- arbetstagare och högskolan. En ny civilrättslig lag mot diskriminering som kom- Regeringens förslag: En ny civilrättslig lag med förbud mot diskri- Lagen gäller i fråga om start eller bedrivande av näringsverksamhet, medlemskap, medverkan och medlemsförmåner i arbetstagar- organisationer, arbetsgivarorganisationer och yrkesorganisationer, tillhandahållande av varor, tjänster och bostäder, , färdtjänst, riksfärdtjänst och bostadsanpassnings- socialförsäkringen och anslutande bidragssystem, hälso- och sjukvården och annan medicinsk verksamhet. Övriga lagar med förbud mot diskriminering dvs. lagen (1999:130) om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet, lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funk- tionshinder, lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbets- livet på grund av sexuell läggning, lagen (2001:1286) om lika- behandling av studenter i högskolan och högskolelagen (1992:1434) ändras och anpassas till EG-rätten och den nya lagen. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att lagar mot diskriminering i arbetslivet upphävs och att skyddet mot diskrimine- ring regleras i tre nya lagar, en för var och en av diskriminerings- grunderna etnisk tillhörighet, funktionshinder respektive sexuell lägg- ning, samt i lagen om likabehandling av studenter i högskolan. Remissinstanserna: De flesta godtar eller lämnar utredningens förslag Flera remissinstanser förordar dock att alla bestäm- melser med diskrimineringsförbud sammanförs i en enda lag. nar att bestämmelser för olika samhällsområden skall ges i befintliga la- gar på respektive sakområde. att de arbetsrättliga reglerna bör hållas isär från regler mot diskriminering för andra samhällsområden. Skälen för regeringens förslag En ny lag införs Utredningen har föreslagit tre nya lagar som ersätter och utvidgar till- lämpningsområdet för de nu gällande tre arbetsrättsliga lagarna om etnisk diskriminering, diskriminering av personer med funktionshinder och dis- kriminering på grund av sexuell läggning. att lagen om likabehandling av studenter i högskolan skall finnas kvar Den lagen omfattar även diskrimineringsgrunden kön och kan därför inte nu samordnas med bestämmelserna om de övriga diskri- mineringsgrunderna. Denna ordning leder enligt utredningen till en täm- ligen väl samlad och överskådlig lagstiftning. Som ett av skälen för för- slaget anförs att tillsynen av att bestämmelserna efterlevs under alla för- hållanden bör läggas på de tre ombudsmän som har ansvaret för tillsynen av den lagstiftning som gäller för de berörda diskrimineringsgrunderna . Det är då, anför utredningen, en fördel att de diskrimineringsförbud och andra regler som var och en av dem har på sitt ansvarsområde finns samlade i en lag.