prop · GQ03139d2 · 2003-07-03 00:00:00 — Regeringen anser att idén med speciella granskningsmän är intressant men att den kräver ytterligare överväganden, exempelvis i fråga om granskningsmännens ställning och befogenheter samt deras arvoden. Till detta kommer att det behov som inspektionen beskriver inte är specifikt för banker och kreditmarknadsföretag utan kan finnas även för andra företag under inspektionens tillsyn. Samverkan mellan inspektionen och granskningsmännen och frågan om vilka uppgifter som kan läggas ut på granskningsmännen rör också inspektionens arbetsformer på ett mer övergripande plan. Eftersom dessa frågor även berör företagen under inspektionens tillsyn, bör ett eventuellt förslag om förordnande av speciella granskningsmän remissbehandlas innan ställning tas till dess genomförande. Mot denna bakgrund anser regeringen att frågan om granskningsmän inte bör behandlas ytterligare i detta ärende utan i ett annat sammanhang. 11.2Ingripande mot banker och kreditmarknadsföretag har olika möjligheter att ingripa mot banker. Till att börja med har möjlighet att förhindra verkställighet av ett beslut som strider mot bankrörelselagen eller någon annan författning som reglerar bankers verksamhet, mot föreskrift som meddelats med stöd av sådan författning eller mot bolagsordningen. redan verkställts får inspektionen förelägga banken att göra rättelse om det är möjligt (7 kap. 15 § BRL). I vissa specifika situationer har skyldighet att tillgripa en betydligt mer ingripande åtgärd, nämligen att återkalla oktrojen. I 7 kap. 16 § BRL anges åtta olika återkallelsegrunder. De fyra första fallen avser situationer när bankrörelse inte bedrivs, nämligen när banken inte har anmälts för registrering inom föreskriven tid eller anmälan har avskrivits eller avslagits genom ett beslut som har vunnit laga kraft, när banken inte efter registrering har börjat driva bankrörelse, eller förklarat sig avstå från oktrojen, när banken har överlåtit sin rörelse och, slutligen, när banken av inte drivit bankrörelse. Den femte återkallelsegrunden avser det fallet att banken har visat sig olämplig att utöva sådan verksamhet som oktrojen avser, antingen genom att överträda en bestämmelse som avses i 7 kap. 15 § BRL eller på annat sätt. Det sjätte fallet innebär att oktrojen skall återkallas om bankens kapitalbas understiger det minsta belopp som krävdes när rörelsen startades och bristen inte har täckts från det att den blev känd för banken. Den sjunde återkallelsegrunden avser det fallet att banken inte fullgjort sina skyldigheter enligt lagen om insättningsgaranti och inte vidtagit rättelse från det att inspektionen har förelagt banken att fullgöra sina skyldigheter med förklaring att bankens oktroj annars kan komma att återkallas. Den åttonde och sista återkallelsegrunden innebär att oktrojen skall återkallas om någon som ingår i bankens styrelse eller är dess verkställande direktör inte uppfyller vissa av de krav som ställs i samband med oktrojprövningen respektive stadfästelsen. För samtliga associationsformer gäller att oktrojen skall återkallas om styrelseledamoten inte har de insikter och den erfarenhet som måste krävas av den som deltar i ledningen av en bank och inte heller i övrigt är lämplig för en sådan uppgift. För bankaktiebolag och medlemsbanker gäller vidare att oktrojen skall återkallas om styrelseledamoten inte uppfyller vissa av de krav som i samband med auktorisationen ställs på den som har ett kvalificerat innehav i banken. Av den bestämmelsen följer att oktrojen skall återkallas om någon som ingår i ledningen i väsentlig mån har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. För att återkalla oktrojen på denna grund gäller som ytterligare förutsättning att inspektionen först beslutat att anmärka på att personen ingår i styrelsen men denne, sedan viss av inspektionen bestämd tid löpt ut, fortfarande finns kvar i styrelsen. Denna återkallelsegrund innebär att det sker en ledningsprövning även inom ramen för den löpande tillsynen och inte endast i samband med oktrojprövningen respektive stadfästelsen. När det gäller de fjärde och femte återkallelsegrunderna får inspektionen, om det är tillräckligt, meddela varning i stället för att återkalla oktrojen. Har underrättats av en tillsynsmyndighet i ett annat land inom EES om att en svensk bank överträtt föreskrifter som i det landet gäller för banken får inspektionen enligt 7 kap. 17 § BRL vidta de ovan angivna åtgärderna mot banken förutsatt att någon av de sanktionsgrundande omständigheterna finns. Enligt 7 kap. 23 § BRL får förelägga vite om den meddelar föreläggande eller förbud. har även möjlighet att ingripa mot bl.a. banker med stöd av kapitaltäckningslagen. Enligt 7 kap. 12 § den lagen skall inspektionen förelägga banken att vidta lämpliga åtgärder i tre situationer, nämligen följande. Om banken har en kapitalbas som understiger det minsta belopp som krävs, om banken inte uppfyller kapitaltäckningslagens krav på övervaknings- och kontrollsystem eller om banken inte nedbringar sina exponeringar till tillåtna nivåer. Meddelar inspektionen föreläggande enligt kapitaltäckningslagen får inspektionen enligt 7 kap. 15 § samma lag förelägga vite. De grundläggande bestämmelserna om ingripande mot kreditmarknadsföretag återfinns i 5 kap. 16 och 17 §§ LFV. De innebär att har tillgång till samma sanktionssystem som vid tillsynen av banker. Ingripandegrunderna är vidare desamma som när det gäller bankrörelse. Inspektionen har möjlighet enligt 5 kap. 24 § LFV att förelägga vite om den meddelar föreläggande eller förbud. har samma möjlighet som när det gäller banker att ingripa mot kreditmarknadsföretag med stöd av 7 kap. 12 § kapitaltäckningslagen. 11.2.2Grundläggande bestämmelser om ingripande Regeringens förslag: skall ingripa när en bank eller ett kreditmarknadsföretag inte bedriver sin rörelse i enlighet med lagen om bank- och finansieringsrörelse, andra författningar som reglerar institutets verksamhet, institutets bolagsordning, stadgar eller reglemente eller interna föreskrifter som har sin grund i lagstiftning som reglerar bankers eller kreditmarknadsföretags verksamhet. Vid mindre allvarliga överträdelser får förutom möjlighet att utfärda föreläggande att vidta åtgärd och förbjuda verkställighet av beslut möjlighet att meddela anmärkning. Dessutom får varning ett utsträckt tillämpningsområde som alternativ till återkallelse av oktroj eller tillstånd. Varning skall användas om mer ingripande åtgärd inte krävs. Inspektionen får även en uttrycklig möjlighet att låta bli att ingripa, nämligen om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om banken eller kreditmarknadsföretaget vidtar rättelser. Inspektionen behöver inte heller ingripa om en annan myndighet har vidtagit åtgärder med anledning av överträdelsen och inspektionen bedömer att dessa åtgärder är tillräckliga. Kommitténs och promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Förslagen innehåller emellertid inte någon bestämmelse om att kan underlåta att ingripa om en annan myndighet har vidtagit åtgärder mot institutet med anledning av överträdelsen och inspektionen bedömer att dessa åtgärder är tillräckliga. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: och tillstyrker förslaget i sak. förutsätter dock att om underlåter att ingripa, detta kommer till uttryck genom ett formligt beslut. Övriga remissinstanser har inte något att erinra mot förslaget. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: välkomnar en precisering för att klargöra syftet med varje åtgärd, dvs. om det rör sig om ett ingripande för att förhindra eller på annat sätt påverka ett skeende i ett institut eller för att bestraffa ett institut i efterhand. Skälen för regeringens förslag: Det nuvarande sanktionssystemet har kritiserats för att inte ge tillräckliga möjligheter att ingripa på ett ändamålsenligt sätt. Möjligheten att återkalla en banks oktroj eller ett kreditmarknadsföretags tillstånd utnyttjas i praktiken aldrig eftersom det i regel anses som ett alltför långgående ingripande. Det framtida systemet bör innebära att kan inrikta sina tillsynsinsatser på överträdelser av från systemstabilitetssynpunkt allvarligare slag och därmed utnyttja sina resurser på ett effektivare sätt. Inspektionen bör få större utrymme än att bedöma vilken åtgärd som är lämplig i en viss situation samt få fler medel till sitt förfogande vid ingripande. Därutöver bör inspektionen ha en uttrycklig möjlighet att underlåta att ingripa i vissa fall. Ett sådant sanktionssystem blir mer flexibelt än det nuvarande. Avgörande för om skall ingripa blir om banken eller kreditmarknadsföretaget agerar på ett sätt som inte står i överensstämmelse med det regelverk som gäller för institutet. Om så bedöms vara fallet bör inspektionen ha tillgång till ett batteri med åtgärder ur vilket inspektionen kan välja det slags ingripande som framstår som mest ändamålsenligt i det enskilda fallet. Förslaget är avsett att täcka alla överträdelser av bestämmelser som reglerar instituts verksamhet utom de fall som är hänförliga till styrelseledamots eller verkställande direktörs brister, och som regleras särskilt. När det gäller frågan om vilka ingripanden som bör välja vid olika regelöverträdelser bör inspektionen arbeta utifrån kriterierna väsentlighet och risk. Överträdelse av en regel som har till syfte att stabiliteten i institutet skall upprätthållas bör i princip föranleda ett strängare ingripande än brott mot en bestämmelse av mindre betydelse för stabiliteten. Det mest dramatiska ingripandet är givetvis återkallelse av tillståndet. Det är självklart att ett sådant ingripande inte får ske utan starka skäl. Till skillnad från vad som gäller som förutsättningar för återkallelse bör det för det första överlämnas till att välja vilken sanktion som skall följa på en överträdelse från institutets sida, vilket innebär att det blir inspektionen som avgör när omständigheterna är sådana att tillståndet skall återkallas. Även om den nuvarande regleringen inte har ansetts innebära att varje överträdelse av en bestämmelse som reglerar verksamheten skall medföra återkallelse är syftet emellertid inte att ge helt fria valmöjligheter. Den andra skillnaden är att överträdelsens allvarlighet bör vara avgörande för om den skall kunna leda till återkallelse. Vad som åsyftas är hur allvarlig överträdelsen är från systemstabilitetssynpunkt. knyts ju en återkallelse till om institutet visat sig olämpligt att utöva sådan verksamhet som oktrojen respektive tillståndet avser, vilket enligt förarbetena innebär att verksamheten inte drivs på ett sätt som kan anses vara sunt. Varning bör vara ett alternativ till återkallelse av tillståndet. Varning bör kunna tillgripas när förutsättningar för återkallelse i och för sig finns men varning i det särskilda fallet framstår som en tillräcklig åtgärd. Omständigheter som kan göra att varning framstår som tillräckligt kan vara att institutet inte kan befaras upprepa överträdelsen och att prognosen för institutet därför är god eller att man från institutets sida inte förstod bättre när överträdelsen skedde. Eftersom återkallelse även kan antas bli en sällsynt åtgärd får på detta sätt en lagstadgad möjlighet att markera att inspektionen uppfattar en överträdelse som allvarlig även om tillståndet inte återkallas. Ur institutens synvinkel är det viktigt att en sådan markering går att överklaga vilket blir fallet med beslut om varning. Vidare innebär varningsinstitutet att en praxis bildas angående vilka överträdelser som i och för sig är återkallelsegrundande. Därigenom kommer en gräns att dras upp för vilka slags överträdelser som i princip inte tolereras. För institutens del innebär detta att möjligheterna att förutse konsekvenserna av olika handlingsalternativ ökar. När det gäller anmärkning utgör denna en legal möjlighet för att ingripa mot överträdelser av mindre allvarligt slag. Införande av anmärkning som ett sanktionsmedel skall ses mot bakgrund av att inspektionen vid mindre allvarliga överträdelser saknar en sådan möjlighet. Inspektionen skickar i sådana fall ut pressmeddelanden. En nackdel med sådana icke lagreglerade ingripanden är att det saknas möjlighet att överklaga dem. Beslut om anmärkning blir däremot överklagbara vilket tillgodoser kravet på rättssäkerhet. Den praxis som kommer att utvecklas kring ingripandemöjligheten anmärkning kan vidare tjäna som vägledning för instituten vad gäller deras tillåtna handlingsutrymme. På samma nivå som anmärkning ligger ingripande genom att förbjuder verkställighet av beslut respektive förelägger ban- ken eller kreditmarknadsföretaget att vidta åtgärd . 2002/03:139 två ingripandemöjligheter utgör alternativ till att meddela anmärkning. Ett föreläggande att vidta åtgärd kan innebära såväl att något som institutet redan har gjort skall ändras i någon riktning som att en åtgärd som inte tidigare vidtagits skall ombesörjas. I likhet med vad som redan gäller skall ett förbud eller föreläggande kunna förenas med vite. För att sanktionssystemet skall bli så nyanserat som möjligt bör ha en uttrycklig möjlighet att låta bli att ingripa om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om institutet vidtar rättelse. Rättelse kan dock inte utgöra en godtagbar eftergiftsgrund i sådana fall som från systemstabilitetssynpunkt framstår som allvarliga. I denna del överensstämmer regeringens förslag med promemorians. Den föreslagna bestämmelsen ger inspektionen möjlighet att ingripa även när instituten överträder regler vars efterlevnad en annan myndighet är primärt ansvarig för. Om den primärt ansvariga myndigheten har vidtagit åtgärder mot institutet med anledning av en överträdelse av sådana regler, bör inspektionen kunna låta bli att ingripa om dessa åtgärder bedöms tillräckliga även ur inspektionens perspektiv. Detta bör framgå av bestämmelsen. förutsätter att om underlåter att ingripa, detta kommer till uttryck genom ett formligt beslut. Eftersom varje överträdelse av lag etc. enligt första stycket skall bli föremål för ingripande från inspektionen riskerar emellertid en sådan ordning som den hovrätten föreslår att bli allt för betungande för inspektionen. Om inspektionen låter bli att ingripa, behöver den alltså inte fatta något överklagbart beslut i frågan. 11.2.3Ingripanden i särskilda fall Regeringens förslag: Om någon i institutets ledning inte uppfyller de krav som ställs upp i lag, skall institutets tillstånd återkallas. Inspektionen får också besluta att personen i fråga inte får delta i ledningen av institutet och då förordna en person som ersätter denne som styrelseledamot eller verkställande direktör. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att inspektionen som alter- nativ till att återkalla tillståndet får meddela varning om det är tillräckligt eller, om åsidosättandet av kraven är av mindre allvarligt slag, meddela Till skillnad från regeringens förslag innehåller kommitténs förslag inte någon möjlighet att avsätta ledningen i ett institut. kommitténs förslag är det möjligt att ingripa mot ledande befattningsha- vare i banker med stöd av sådana regler som vid auktorisationen enbart är tillämpliga på större ägare. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: Finansin- spektionen tillstyrker förslaget. Övriga remissinstanser har inget att erinra Kammarrätten i , påpekar emellertid att den ly- delse som föreslås för banker inte överensstämmer med den lydelse som föreslås för kreditmarknadsföretag. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Re- missinstanserna har inga invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Brister hos ledningen återkallelse av oktroj m.m. Oktrojen för en bank och motsvarande tillstånd för ett kreditmarknadsföretag skall enligt gällande bestämmelser återkallas om någon som ingår i institutets styrelse inte uppfyller de krav som gäller vid ett instituts bildande. Ett ingripande med stöd av denna regel kan gälla antingen en person, vars lämplighet har prövats i samband med bankens eller kreditmarknadsföretagets bildande men som senare visar sig inte uppfylla lagens krav, eller någon som är nytillträdd i ledningen och inte kan anses lämplig. Till skillnad från nu gällande ordning föreslår kommittén att i denna situation skall kunna meddela varning i stället för att återkalla oktrojen respektive tillståndet under förutsättning att inspektionen bedömer detta som tillräckligt. Om åsidosättandet av kraven är av mindre allvarligt slag skall inspektionen, enligt kommitténs förslag, meddela anmärkning. Det förhållandet att inspektionen stannar för att meddela anmärkning eller varning skall emellertid enligt kommittén inte uppfattas som att institutet därmed kan låta saken bero. Kommittén anser att det i ett beslut om anmärkning eller varning får anses ligga en uppfordran till institutet att ersätta den olämpliga personen eller vidta någon annan lämplig åtgärd. Syftet med förevarande regel är givetvis att få institutet att se till att kraven på lämplighet uppfylls av samtliga personer som ingår i ledningen. Kommittén påpekar dock att efter det att anmärkning eller varning meddelats, måste inspektionen följa upp ärendet och bevaka att institutet får en ledning som uppfyller lagens krav. Som kommittén också pekar på skall samtliga personer som ingår i ett instituts styrelse uppfylla lämplighetskraven. Om så inte är fallet skall tillståndet återkallas. De av kommittén föreslagna sanktionerna anmärkning eller varning bör emellertid i huvudsak användas när det finns anledning att påtala ett missförhållande av något slag utan att det för den skull finns anledning att förelägga institutet att vidta några åtgärder. Att i nu aktuellt fall använda sig av dessa sanktioner framstår därför som mindre lämpligt. I stället bör den lösning som finns i gällande rätt behållas. Det betyder att den enda sanktion som kan tillgripas är återkallelse av tillståndet. Som förutsättning för detta bör dock gälla att inspektionen beslutat att anmärka på att personen ingår i styrelsen och att han eller hon sedan en av inspektionen bestämd tid fortfarande finns kvar i styrelsen. Som Kammarrätten i påpekar skiljer sig den regel som föreslås för banker från den regel som föreslås för kreditmarknadsföretag, men även från den regel som gäller för dessa företag. Dessutom skiljer den sig från vad som gäller för värdepappersbolag enligt lagen om värdepappersrörelse. Skillnaden beror på att det för bankaktiebolag och medlemsbanker hänvisas till en bestämmelse som i samband med till- ståndsprövningen ställer särskilda krav på kvalificerade ägare. Vid oktrojprövningen gäller för dessa men inte för ledningen att tillstånd inte får beviljas om det kan antas att någon som i väsentlig mån har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att inneha ett kvalificerat innehav i institutet. Eftersom den regeln inte tillämpas på ledningen i samband med auktorisationen bör den inte heller utgöra en särskild återkallelsegrund. Hänvisningen bör alltså utgå. Möjligheten att avsätta ledande befattningshavare Om en större ägare till ett institut anses olämplig till följd av att han eller hon inte följer uppmaning att tillsätta en ny styrelseledamot eller en ny styrelse finns det möjlighet för inspektionen att ingripa mot ägaren och besluta att denne vid stämman inte får företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat. får då förelägga ägaren att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet därefter inte är kvalificerat. Om det finns särskilda skäl, får inspektionen begära att tingrätten förordnar en lämplig person att som förvaltare företräda sådana aktier eller andelar som inte får företrädas av ägaren. De av kommittén föreslagna bestämmelserna ger dock inte inspektionen möjlighet att avsätta en eller flera styrelseledamöter eller verkställande direktörer som bedöms olämpliga. Detta kan dock i vissa fall vara bättre än att återkalla tillståndet. bör därför ges en sådan möjlighet. Bestämmelsens utformning behandlas närmare i författningskommentaren. Övriga särskilt reglerade återkallelsegrunder som i huvudsak hänger samman med att en bank eller ett kreditmarknadsföretag inte kommit igång med att driva sådan rörelse som oktrojen respektive tillståndet avser eller inte drivit sådan rörelse föreslås vara i stort sett oförändrade. Detta berörs ytterligare i författningskommentaren. Regeringens förslag: får besluta att en varning eller anmärkning skall förenas med en straffavgift. Avgiften tillfaller staten. Kommitténs förslag: Innehåller inte någon motsvarande bestämmelse. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter i anledning av kommitténs betänkande: Remissinstanserna yttrar sig inte i frågan. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: ser positivt på att får möjlighet att ta ut straffavgifter men föreslår vissa förtydliganden. ningen i förhållande till vinsten kan vara extremt hög i finansiella företag . 2002/03:139 jämfört med andra företag kan det vara lämpligt att välja någon annan Även tidsperioden bör anges, dvs. om det rör sig om närmast föregående löpande ettårsperiod, senaste räkenskapsår eller dylikt. Fi- nansinspektionen är positiv till förslaget. och är i ett gemensamt yttrande positiva till att sanktionerna nyanseras med ytterligare en sanktionsnivå men anser att bestämmelsen om straffavgift generellt sett är onödig. En sanktion i form av varning eller anmärkning påverkar förtroendet avsevärt för ett företag och är tillräckligt avskräckande. De anser vidare att förhållandet mellan företagsbot och straffavgift inte är tillräckligt utredda. Skälen för regeringens förslag: Den allvarligaste sanktionen är återkallelse av tillståndet. Denna sanktion får anses tillräcklig i sig själv. Om beslutar att meddela anmärkning eller varning är det också en allvarlig reprimand för institutet. ekonomiskt kännbart blir det emellertid först om institutet får betala någon typ av straffavgift för överträdelsen. En sådan avgift förfinar dessutom ytterligare sanktionsmöjligheter. Här föreslås därför att Fi- nansinspektionen när den meddelar beslut om anmärkning eller varning får förena beslutet med en skyldighet att betala en straffavgift. Denna straffavgift skall tillfalla staten. Det är eller, i vissa fall, regeringen som bedömer om institutet agerat på ett sätt som bör medföra att institutet meddelas anmärkning eller varning. Straffavgiften avser samma agerande som den som föranledde anmärkningen eller varningen. Avgiften är ett ytterligare instrument för att gradera överträdelsen. Det framstår därför rimligt att inte behöver vända sig till domstol för att få straffavgiften utdömd utan själv får fastställa hur stor avgiften skall vara i det enskilda fallet. Några särskilda regler för handläggningen av denna typ av ärenden är inte nödvändiga. Bestämmelsen behandlas närmare i författningskommentaren. Där berörs bl.a. beräkningsgrunden och frågan om förhållandet mellan straffavgift och företagsbot. Regeringens förslag: En bank eller ett kreditmarknadsföretag som underlåter att lämna föreskrivna upplysningar om sin verksamhet till får påföras en förseningsavgift med högst . Avgiften tillfaller staten. Beslut om förseningsavgift fattas av . Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag, men kommitténs förslag innebär att avgiften som huvudregel skall bestämmas till , inte till högst som i regeringens förslag. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: tillstyrker förslaget. Övriga remissinstanser har inte något att erinra mot förslaget. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Re- missinstanserna har inga invändningar mot förslaget.