prop · GQ03110 · 2003-03-27 00:00:00 — Vidare anges i del A i bilagan till auktorisationsdirektivet att bland de villkor som får knytas till allmänna auktorisationer finns konsumentskyddsbestämmelser som är specifika för sektorn för elektronisk kommunikation, inbegripet villkor enligt USO-direktivet. Regeringen bedömer således att möjlighe- ten i artikel 29.3 i USO-direktivet om att utvidga skyldigheten avseende avstängning till att gälla alla företag skall tolkas som en tillåtande och inte begränsande bestämmelse. Således är det enligt regeringen förenligt med det nya att ålägga en skyldighet avseende krav på specificerade räkningar på alla operatörer. Regeringen, eller den myn- dighet som regeringen bestämmer, bör dock kunna meddela föreskrifter om undantag från skyldigheten, bl.a. med hänsyn till de särskilda förut- sättningarna som föreligger i fråga om mobilabonnemang som endast är knutna till anonyma kontantkort. Enligt ovanstående resonemang är det även möjligt att överväga att ut- vidga skyldigheten att tillhandahålla en möjlighet till avgiftsfri selektiv spärrning av vissa samtal till att gälla samtliga operatörer i enlighet med önskemål. Betalsamtal torde vara den typ av samtal för vilken en möjlighet att införa en spärr vore värdefullast för abonnen- terna. omfattas dock inte betalsamtal av förvalsmöjligheten vilket innebär att samtliga betalsamtal kopplas via TeliaSoneras nät. En abonnent hos en annan operatör än TeliaSonera skulle således inte ge- nom sin förvalsoperatör kunna spärra betalsamtal genom denne utan än- dock vara tvungen att vända sig till TeliaSonera för detta ändamål. Detta förtar starkt nyttan av att utvidga möjligheten till spärrning till att exempelvis gälla samtliga förvalsoperatörer. Regeringen avstår därför från att nu föreslå en generell skyldighet för samtliga operatörer att införa möjligheten till samtalsspärr. kommer dock även betalsamtal att kunna omfattas av förvalsmöjligheten. Möjligheten att tillhandahålla samtalsspärrar torde då kunna utgöra en konkurrensfaktor för operatörerna. Det faktum att den som skall tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten allmänt till- gänglig telefoni till fast nätanslutningspunkt även skall tillhandahålla en möjlighet till avgiftsfri samtalsspärr kommer sannolikt att föranleda öv- riga operatörer till att överväga att erbjuda en motsvarande tjänst. Om en sådan utveckling uteblir kan det finnas skäl att återkomma till frågan om en generell skyldighet att tillhandahålla möjlighet till samtalsspärr. Mot bakgrund av den ökande användningen av Internet och av att USO-direktivet inte begränsar sig till något särskilt medium för de speci- ficerade räkningarna bör det kunna godtas att abonnenter som har till- gång till t.ex. Internet ges åtkomst av specifikationer endast elektroniskt. Möjligheten till förhandsbetalningar skall gälla såväl tillträde till det allmänna telefonnätet som användning av allmänna telefonitjänster. Myndigheten skall kunna ålägga skyldighet att tillhandahålla möjlighet till förhands- och delbetalningar om det behövs. I enlighet med arti- kel 10.3 i USO-direktivet kan myndigheten besluta att inte ålägga skyl- digheterna om tjänsten ändå är allmänt tillgänglig. Det klargörs i USO-direktivet att konsumenterna bör, utom i fall av bedrägeri, upprepad försenad betalning eller utebliven betalning av räk- ningar, skyddas från omedelbar avstängning från nätet på grund av att en räkning inte har betalats och de bör särskilt vid tvister om höga räkningar för betalsamtalstjänster ha fortsatt tillgång till grundläggande telefoni- tjänster i avvaktan på att tvisten avgörs. Det öppnas även upp för medlemsstater att besluta om sistnämnda tillhandahållande endast om abonnenten fortsätter att betala avgifterna för en hyrd linje. Medlems- staterna ges också möjlighet att föreskriva att fullständig avstängning endast sker efter angiven tidsfrist, under vilket samtal som inte ger upp- hov till någon avgift för abonnenten (t.ex. samtal till larmnumret 112) är tillåtna. I princip samtliga svenska hushåll har en fast telefonianslutning. För att säkerställa abonnenternas kontinuerliga tillgång till telefonitjänst krävs det därför inte att möjligheten till avstängning vid utebliven betal- ning begränsas för operatörer i andra nät än i det fasta. För en mobil- abonnent som blivit avstängd av sin operatör finns dessutom alltid en möjlighet att inskaffa ett kontantkort för att fortsatt kunna nyttja mobil- telefonitjänster. I ingressen till USO-direktivet anges att de nuvarande villkoren inte innehåller något krav på att operatörer med skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster underrättar abonnenten då en på förhand bestämd kostnadsbegränsning överskrids eller ett avvikande samtals- mönster kan iakttas. Dock framhålls att det vid en framtida översyn av de relevanta bestämmelserna bör övervägas om det föreligger ett behov av att av sådana skäl underrätta abonnenten. Utredningen föreslår emellertid att det redan nu införs i lagen en skyl- dighet för den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst att erbjuda möjlighet för en abonnent att be- stämma en övre beloppsgräns för fakturering och en automatisk spärr- ning av tjänsten när denna kostnadsnivå är uppnådd. Utredningen pekar på att mottagit anmälningar och förfråg- ningar från konsumenter och konsumentvägledningar som gäller oväntat höga telefonräkningar samt att sådana räkningar har ökat kraftigt . Även om USO-direktivet inte uppställer krav på en sådan kreditgräns , medger direktivet i artikel 32 att andra tjänster än de som definierats som samhällsomfattande kan göras allmänt tillgäng- liga under förutsättning att inget ersättningssystem för särskilda företag införs. Regeringen anser att det är angeläget att införa ett skydd för kon- sumenterna mot oväntat höga telefonräkningar, exempelvis till följd av situationer där Internetanvändare med uppringd Internetanslutning via några enkla knapptryckningar, ibland utan kännedom om konsekven- serna härför, ändrar datorns fjärranslutning med följden att användarens modem ringer upp ett väsentligt dyrare betaltjänstnummer (s.k. modem- kidnappning). Tele2 påpekar att uppdatering av samtalskostnaden inte kan göras i realtid, vare sig för betalsamtal eller vid internationell roaming. Det sy- stem som används f.n. för betalsamtal innebär att accessnätsoperatören, TeliaSonera, med visst intervall skickar en s.k. CDR () varav det framgår hur mycket det enskilda samtalet kostade. Först däref- ter kan en annan operatör fakturera för samtalet. Liknande problem upp- står enligt Tele2 vid roaming p.g.a. att abonnenten inte använder det nät som tillhör den operatör som skall fakturera samtalet, vilken därför inte i realtid har kontroll över hur mycket en abonnent har ringt för. Det konsumentskydd som utredningens förslag syftar till att uppnå med bestämmelser om kreditgräns och automatisk spärrning torde överensstämma med det skydd som redan erbjuds användare av mobil telefoni genom användning av kontantkort. I ljuset av detta och med an- ledning av de tekniska svårigheter som redogjorts för ovan anser regeringen att det inte är lämpligt att nu införa sådana bestämmelser för tillhandahållande av mobil kommunikation. TeliaSonera anser att en skyldighet att införa kreditspärrar för den som erbjuder telefoni till fast anslutningspunkt skulle vara otillräcklig, om den begränsades till den operatör som abonnenten är direktansluten till, eftersom trafiken vid förval eller prefixval debiteras av en annan part. Regeringen anser emellertid att den operatör som tillhandahåller den samhällsomfattande tjänsten allmänt tillgänglig telefoni till fast nät- anslutningspunkt bör kunna förpliktigas en skyldighet om att införa kreditspärr. Därigenom kan abonnenterna garanteras ett skydd i form av kreditgräns hos åtminstone en operatör. Förvalsoperatörerna utgörs i flera fall av små aktörer för vilka en skyl- dighet att tillhandahålla en kreditgräns skulle kunna vara oproportioner- ligt betungande. Konkurrerande operatörer kan däremot förväntas över- väga att införa kreditgränser för att kunna konkurrera om de kunder som önskar sådana tjänster. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, kan meddela verkställighetsföreskrifter som närmare anger på vilket sätt åläggandet skall utformas, inbegripet hur beloppsgränsen bör fastställas och nödvändiga villkor för hur tjänsten skall avbrytas när denna gräns överskridits. Vid utformandet av skyldigheten att tillhandahålla en kreditspärr bör hänsyn tas till de tekniska och administrativa förutsättningarna för ett tillhandahållande. För vissa typer av samtal sker inte uppdateringen av samtalskostnaden i realtid. Det kan därför inte krävas av operatören att tjänsten skall avbrytas innan denne kunnat inhämta nödvändig betalningsinformation och konstatera att en kreditgräns överskridits. Skyldigheten att tillhandahålla en kreditspärr måste således medföra för operatören en möjlighet att spärra efter den aktuella tjänste- uppkopplingens slut, i stället för att bryta tjänsten mitt i ett samtal. Regeringens förslag: Den som tillhandahåller allmänt tillgängliga telefonitjänster skall se till att abonnenterna kan behålla sitt telefon- nummer vid byte av operatör. Den överlämnande operatören skall ha rätt till ersättning endast från den operatör som den anropande abon- nenten ingått avtal med om förmedling av ett meddelande och endast för driftskostnader för överlämnandet. skall inte debitera abonnenten för kostnader med anledning av över- Den överlämnande operatören skall vara skyldig att till den som tillsynsmyndigheten bestämmer lämna sådana uppgifter om över- lämnade telefonnummer som är nödvändiga för dirigering av tele- meddelanden till dessa telefonnummer. Andra uppgifter som kan vara personuppgifter än uppgifter om telefonnummer och berörda tele- operatörer skall dock inte få lämnas utan samtycke. myndigheten skall kunna utse någon (en referensdatabasoperatör) att ta emot, sammanställa och vidarebefordra uppgifterna. tillhandahålla uppgifterna till operatörerna på skäliga och konkurrens- skall bemyndigas att bestämma att uppgifterna även skall lämnas till andra. Utredningens förslag: Utredningen föreslog att den som har över- lämnat ett telefonnummer, i likhet med gällande telelag, endast skall ha rätt till ersättning för halva driftskostnaden. I övrigt överensstämmer för- slaget med regeringens. Remissinstanserna: anser att bestämmelser om nummer- portabilitet inte är erforderliga då tjänsten redan införts i inom såväl fasta som mobila nät. TeliaSonera och menar att försla- get om att den som har överlämnat ett telefonnummer bara har rätt till ersättning för hälften av driftskostnaderna för överlämnandet står i strid med USO-direktivet, som anger att ersättningen skall följa kostnads- TeliaSonera anser vidare att ersättningen skall in- kludera alla relevanta kostnader, inklusive kostnader för investeringar och skäliga avkastningskrav samt att det saknas grund i direktivet för att hindra den överlämnande operatören att ta ut en avgift av abonnenten. anser att det system för kostnadsorientering som tillämpas bör stå i överensstämmelse med de principer som gäller för samtrafiken i pekar på vikten av att lagförslaget i möjligaste mån hindrar uppkomsten av nationella särregler som kan skapa hinder på ett harmoniserat område. Skälen för regeringens förslag: I artikel 30.1 i USO-direktivet före- skrivs att medlemsstaterna skall säkerställa att alla abonnenter på allmänt tillgängliga telefonitjänster, inbegripet mobila tjänster, som kräver detta kan behålla sina nummer oberoende av vilket företag som tillhandahåller tjänsten, s.k. nummerportabilitet. Syftet med nummerportabiliteten är att undanröja de hinder som kan medföra att en abonnent avstår från att välja en konkurrerande ny operatör av mer eller mindre praktiska skäl och på så sätt öka abonnenternas rörlighet på marknaden till gagn för konkurrensintressena. Det finns dock vissa begränsningar i direktivets reglering om nummerportabilitetens omfattning genom att det föreskrivs att ett geografiskt nummer skall tillhandahållas på en viss plats, dvs. ett telefonnummer kan bara behållas inom samma geografiska område. Det bör uppmärksammas att kravet på nummerportabilitet inte gäller mellan fasta nät och mobilnät. Detta beror framför allt på att den anropande abonnenten vid nummerportabilitet mellan de två olika typerna av telefonitjänster inte kan veta om samtalet går till ett fast eller mobilt telefonnummer och därmed inte kan bedöma kostnaden. Det har dock lämnats en öppning för medlemsstaterna att tillämpa bestämmelser om nummerportabilitet mellan nät som tillhandahåller tjänster via en fast anslutningspunkt och mobilnät. Enligt bestämmelsen i artikel 30.2 samma direktiv skall det säker- ställas att kostnadsorienteringsprincipen följs vid prissättningen för sam- trafik i samband med tillhandahållande av nummerportabilitet och att eventuella direkta avgifter för abonnenter inte hämmar användningen av denna facilitet. I samband med bedömningen av begärda priser får myn- digheterna även beakta de priser som erbjuds på jämförbara marknader. Det betonas i punkten 3 i samma artikel att de nationella myndigheterna inte får belägga nummerportabilitet med slutkundstaxor som snedvrider konkurrensen, till exempel genom att införa särskilda eller gemensamma slutkundstaxor. Som framhålls i ingressen till USO-direktivet kommer betydelsen av nummerportabilitet att öka avsevärt när öppen information om taxor finns, både för slutanvändare som behåller sitt nummer och för slut- användare som ringer upp dem som har behållit sitt nummer. De natio- nella regleringsmyndigheterna bör där så är möjligt, underlätta lämplig öppenhet om taxor som en del i genomförandet av nummerportabilitet. De nationella bestämmelserna om nummerportabilitet återfinns i 39 och 39 a §§ telelagen. I 39 § regleras den grundläggande skyldigheten för den som tillhandahåller en viss typ av teletjänst, digital mobiltelefoni- tjänst eller mobil teletjänst som består i överföring av text att se till att telenätet medger att en abonnent kan behålla sitt telefonnummer vid byte av teleoperatör. Vidare föreskrivs att ett telefonnummer som används för sådan tjänst skall, på abonnentens begäran överlämnas till en annan tele- operatör för att denne skall tillhandahålla tjänsten. En begränsning i denna skyldighet har införts som innebär att telefonnummer avseende telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt endast behöver överlämnas för tillhandahållande inom samma riktnummerområde. Bestämmelsen i 39 a § telelagen behandlar bl.a. den centrala referens- databas som möjliggör en mer effektiv dirigering av telemeddelanden. I bestämmelsen föreskrivs att den som överlämnar ett telefonnummer (s.k. överlämnande operatör) skall, till den som tillsynsmyndigheten bestäm- mer, genast lämna de uppgifter som är nödvändiga för dirigering av telemeddelanden till telefonnumret. Uppgifter som är nödvändiga för dirigering av telemeddelanden till överlämnade telefonnummer är i huvudsak överlämnat telefonnummer, tidpunkt för överlämnandet samt överlämnande och mottagande teleoperatörer. Andra uppgifter som kan vara direkt eller indirekt hänförliga till en fysisk person än uppgifter om telefonnummer och berörda teleoperatörer får inte lämnas utan samtycke En sådan uppgift som inte behövs för dirigeringen är abonnenternas namn och adresser. får utse en central referensdatabasoperatör att i en databas sammanställa sådana uppgifter som avses i första stycket och lämna dem till teleoperatörer, i den mån dessa behöver uppgifterna för dirigering av telemeddelanden, och andra som tillsynsmyndigheten be- stämmer. Den utsedda databasoperatören skall i förhållande till tele- operatörerna tillämpa villkor som är konkurrensneutrala och får ta ut den ersättning som är skälig med hänsyn till kostnaderna. I formuleringen ligger att priset för databasoperatörens tjänster bör bestämmas utifrån skäliga affärsmässiga principer. Rimligt är att priset bör täcka själv- kostnader, avskrivningar, förräntning av investerat kapital samt de underhålls- och utvecklingskostnader som kan hänföras till den tjänsten (prop. 2000/01:74, s. 24). Att de villkor som databasoperatören tillämpar gentemot teleoperatörerna skall vara konkurrensneutrala innebär att data- basoperatören inte utan saklig grund får särbehandla vissa teleoperatörer, dvs. gynna eller missgynna någon i förhållande till hur andra behandlas. Om konkurrenternas villkor för att få tillgång till uppgifterna till sin ut- formning eller tillämpning är mindre fördelaktiga än vad databas- operatören tillämpar för närstående teleoperatörer kan en diskriminering föreligga. I har sedermera en särskild organisation, (Swe- dish Number Portability Administrative Center), inrättats för att hantera den centrala referensdatabas i vilken information om operatörs- tillhörighet för samtliga överlämnade nummer finns lagrad. har beslutat att skall den som överlämnar ett telefonnummer genast underrätta SNPAC. In- formationen i den centrala referensdatabasen kan regelbundet hämtas hem av respektive operatör och lagras i en egen databas hos operatören. För dirigering av samtal gör därefter operatören som den anropande abonnenten ingått avtal med om förmedling av telemeddelandet (den s.k. ursprungsoperatören) ett uppslag mot den egna databasen för att kon- trollera om aktuellt B-nummer har överlämnats till en annan operatör. Dirigeringsmetoden benämns all call query. Cirka 254 000 nummer har porterats, dvs. av dessa är mobila telefonnummer. Regeringen konstaterade i prop. 2000/01:74 att främsta skälet till att nummerportabilitetsreformen inte hade fått förväntat genomslag berodde på de ersättningsregler för hur ökade trafikkostnader som uppstår i den överlämnande teleoperatörens nät skulle regleras mellan parterna. Inci- tament saknades för ursprungliga och överlämnande operatörer att göra investeringar i syfte att införa effektiva dirigeringsmetoder som t.ex. all call query. Regeringen fann att den bästa lösningen för att skapa incita- ment var att införa bestämmelser rörande ersättning till följd av just ökade trafikkostnader. Enligt 42 § telelagen får ersättning för att över- lämna telefonnummer grundas endast på driftskostnader för överlämnan- det. Den som har överlämnat ett telefonnummer har inte rätt till ersätt- ning för mer än hälften av de driftskostnader som utgörs av ökade trafik- kostnader för ett telemeddelande till telefonnumret. Det bör noteras att ökade trafikkostnader till följd av nummerportabilitet inte får inkludera kapitalkostnader för gjorda investeringar medan det motsatta gäller för ersättning för samtrafik (prop. 2000/01:74, s. 15). Ersättning för över- lämnande av telefonnummer får tas ut endast från den teleoperatör som den anropande abonnenten har ingått avtal med om förmedling av tele- meddelandet. Den som överlämnar telefonnummer eller ändrar förval har inte rätt till ersättning från abonnenten för överlämnandet eller änd- ringen. Beträffande sådana frågor skall i övrigt bestämmelserna om sam- trafik i 32 och 33 §§ tillämpas. Detta innebär att ersättningen skall vara rättvis och skälig med hänsyn till kostnaderna. Det kan härvid konstateras att lagändringarna i prop. 2000/01:74 fått avsedd effekt så till vida att SNPAC synes ha blivit väl etablerad och övergången till en mer effektiv dirigeringsmetod (all call query) har vunnit acceptans på marknaden. Över 30 operatörer inhämtar regel- bundet information ur . Som nämnts ovan, gäller den stora majoriteten av överlämnanden som skett mobilnummer. Enbart ett mycket begränsat antal fasta nummer har överlämnats. Detta har sin grund bl.a. i att EG:s förordning om tillträde till accessnätet (förordning nr 2887/2000) ännu inte fått öns- kad effekt. Regeringens uppfattning är dock att nummerportabilitet inom det fasta nätet kommer att kunna få ökad betydelse till följd av det nya regelverket (se avsnitt 17.3) och utvecklingen av alternativa accessnät. Det är därför även fortsättningsvis av vikt att behålla regler som kommer att underlätta för byte av operatör. Genom att databasoperatören regleras i lagen hamnar verksamheten också under tillsyn av tillsynsmyndigheten. Regeringen har inte identifierat något särskilt problem som föranleder lagstiftning beträffande driftskostnader som uppstår vid tillämpning av dirigeringsmetoden all call query. Efter upprättandet av en nationell referensdatabas har ett flertal telefonioperatörer anammat dirigeringsmetoden all call query. Genom denna metod uppstår ingen ökad trafik i någon överlämnande tele- operatörs nät varför bestämmelserna rörande ersättning för sådan trafik inte är tillämpbara. Ingen av operatörerna som tillämpar denna metod berörs således av bestämmelsen i 42 § telelagen, i vart fall inte i deras egenskap av operatör som den uppringande abonnenten har avtal med. För att kunna anslutas till referensdatabasen måste en operatör erlägga en avgift till SNPAC. Detta kan innebära att små operatörer som finner denna avgift vara för hög alltjämt bedömer det ekonomiskt fördelaktigare att utnyttja en alternativ dirigeringsmetod som genererar ökad trafik i en överlämnande teleoperatörs nät och därför omfattas av 42 § telelagen. För dessa operatörer, i den mån de har avtal med den uppringande abon- nenten, har därför ovannämnda ersättningsbestämmelser alltjämt stor betydelse. Artikel 30.2 i USO-direktivet anger att kostnadsorienteringsprincipen skall följas vid prissättningen för samtrafik i samband med tillhanda- hållande av nummerportabilitet. Beträffande synpunkten att ökade trafik- kostnader bör behandlas på samma sätt som kostnader för samtrafik i övrigt har regeringen tidigare konstaterat (prop. 1997/98:126) att det finns risk för att ökade trafikkostnader till följd av nummerportabilitet identifieras som samtrafikkostnader och läggs till grund för bestäm- mande av ersättningen för samtrafiken. Regeringen fann i nämnda propo- sition att för att förhindra korssubventionering mellan samtrafik och nummerportabilitet måste kostnader och intäkter för nummerportabilitet särskiljas i redovisningen från övrig verksamhet. I nu gällande direktiv Prop. 2002/03:110 97/33/EG framgår att prissättningen för den samtrafik som avser till- handahållandet av nummerportabilitet skall vara rimlig. Nuvarande ly- delse i 42 § telelagen, varvid ersättning för ökade trafikkostnader till följd av nummerportabilitet regleras på annat sätt än samtrafiken i övrigt, har ansetts vara förenlig med direktivets bestämmelse. Såsom TeliaSonera och påpekat kan det ifrågasättas om arti- kel 30.2 i USO-direktivet är förenlig med att ersättning kan erhållas för endast en viss del i detta fall hälften av kostnaderna. I direktivet står emellertid inget om hur avgränsningen av kostnadsbasen skall ske. En bestämmelse om att ersättning får utgå för de driftskostnader som utgörs av ökade trafikkostnader kan därför inte anses stå i strid med direktivets lydelse. Såsom anges i prop. 2000/01:74 är det endast faktiska och rele- vanta kostnader för trafikökning, dvs. kostnader på grund av porterings- kontroll och av att utökad transmissionskapacitet tas i anspråk, som skall vara ersättningsgrundande. 1997/98:126 fastslår att nummer- portabilitet skall betraktas som en grundfunktion i ett modernt telenät. Investeringskostnader för nummerportabilitet bör därför inte ligga till grund för ersättning mellan teleoperatörer. Genom en ordning där tele- operatörerna själva bekostar införandet skapas dessutom incitament för att långsiktigt kostnadseffektiva lösningar införs. Om kostnadsbasen skulle utökas på så vis som förespråkas av TeliaSonera m.fl. skulle detta huvudsakligen drabba små operatörer och bidra till en höjning av inträdeshindrena på marknaden.