prop · GQ03110 · 2003-03-27 00:00:00 — ligheter som förslås ovan om möjlighet för tillsynsmyndigheten att be- akta även att nätets funktion och teknisk säkerhet, f.n. bör vara tillräck- ligt för att tillgodose de skyddsintressen som för fram. Utredningen föreslog att bestämmelserna om tillträde även skulle gälla ett kommunikationsnät som inte är allmänt men som genom tillträde till ett allmänt kommunikationsnät är underställt villkor enligt lagen. har ifrågasatt om verkets flygplatser, baserat på denna paragraf, kan betraktas som egna marknader och verket därmed under- ställas 4 kap. 4 § i utredningens förslag till lag om elektronisk kommuni- kation, som talar om betydande inflytande på en viss marknad. Konse- kvensen av om denna tolkning kan göras, skulle bli att verket kan för- pliktas till en eller flera av de mycket långtgående skyldigheter som an- ges i 4 kap. 511 §§. Enligt skulle detta leda till avveck- ling den egna, mycket väl fungerande, telefoniverksamheten. Samma frågeställning gäller enligt verket t.ex. kommunikationsnät som används för flygtrafikledning. Regeringen delar uppfattning att en sådan bestämmelse kan få oanade konsekvenser. Utredningens förslag synes närmast stödja sig på en skrivning i ingresspunkt 1, sista meningen, i tillträdesdirektivet om att privata nät inte åläggs några skyldigheter enligt direktivet såvida de inte genom tillträde till allmänna nät är underställda villkor som medlemsstaterna har fastställt. Regeringen anser att innebör- den av detta inte kan vara att alla privata nät som är anslutna till ett all- mänt kommunikationsnät skall kunna bli föremål för förpliktelser att lämna tillträde. Den av utredningen föreslagna bestämmelsen bör därför utgå. Tillträdesdirektivet anger endast vissa ramar för de skyldigheter som kan åläggas ett företag. Bland annat föreskrivs i artikel 5 att skyldigheter kan införas för säkerställande av att slutanvändarna kan nå varandra och att slutanvändarna får tillgång till vissa digitala radio- och TV-sändnings- tjänster. Vidare ger artiklarna 913 regleringsmyndigheten möjlighet att, utan närmare angivande av på vilket sätt, införa skyldigheter om insyn, icke-diskriminering, särredovisning, tillträde till och användning av spe- cifika nätdelar och tillhörande faciliteter, priskontroll och kostnads- redovisning för den som har betydande inflytande på marknaden. Ut- rymmet för att i det enskilda fallet bestämma den specifika åtgärdens art, omfattning och innehåll är alltså stort. Såsom framgår bl.a. av avsnitt 10 bör skyldigheter angående samtrafik och annat tillträde inte regleras generellt i lag, utan i stället kunna åläggas i enskilda förvaltningsbeslut. De tillämpande organen måste därför ges ett relativt stort handlingsutrymme inom vissa angivna ramar. Regeringen föreslår en reglering som knyter nära an till de bestämmelser Prop. 2002/03:110 som återfinns i artiklarna 5.1 a, 8 samt 9-13 i tillträdesdirektivet. En grundläggande princip är att en inskränkning från det allmännas sida av den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter att det fö- religger en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen. Såsom an- ges i avsnitt 11 bör en proportionalitetsprincip uttryckligen slås fast i lagen. Att en proportionalitetsprincip har vunnit hävd i svensk rätt under- ströks också i den proposition som låg till grund för bl.a. inkorporeringen av och den beslutade preciseringen av egendomsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen (prop. 1993/94:117, s. 39 och 40). Vid tillämpningen av artikel 1 i det första tilläggs- protokollet till konventionen har konsekvent hävdat en sådan proportionalitetsprincip (jfr , 1991 s. 329333, 1994 s. 381383 och 1995 s. 534 och 535). I sammanhanget bör det påpekas att skyddet mot rådighetsinskränkningar i 2 kap. 18 § regeringsformen som samtrafik eller andra former av tillträde torde utgöra gäller endast för fast egendom. En förpliktelse om att bedriva samtrafik eller om att tåla andra former av tillträde torde oftast avse lös egendom. Vid sin prövning av vilka skyldigheter som skall förpliktas den som har ett betydande inflytande på en marknad eller den som kontrollerar slutanvändarnas tillträde har myndigheten att utgå från det grundlagsfästa egendomsskyddet. Det åvilar myndigheten att utifrån problemets art välja den mest lämpliga skyldigheten för att uppnå syftet med åtgärden. Åtgär- den skall syfta till att skapa effektiv konkurrens, att slutanvändare kan nå varandra eller att skydda miljö, folkhälsa eller allmän säkerhet eller att uppnå mål för fysisk planering. I att åtgärden skall vara den lämpligaste ligger att myndigheten skall välja den minst ingripande åtgärden som efter en proportionalitetsavvägning och behovsprövning utifrån de en- skilda och de allmänna intressen som står mot varandra, bedöms kunna leda till det önskade resultatet. För att kunna göra en bedömning av vil- ken åtgärd som är den mest lämpliga måste myndigheten göra en genomlysande konsekvensanalys och redovisa resultatet av de avväg- ningar som myndigheten gjort i ett motiverat beslut. Särskilt om tillträde till accessnät Regeringens förslag: skall kunna förplikta en ope- ratör att lämna tillträde till sitt accessnät. En förpliktelse som avser till- träde till den delen av ett allmänt telefonnät mellan en korskoppling eller likvärdig anslutningspunkt och abonnentens fasta nätanslutningspunkt skall, om nätet består av parkabel av metall, förenas med skyldighet att offentliggöra ett referenserbjudande som skall innehålla de uppgifter som avses i artikel 9.4 i tillträdesdirektivet. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens för- Remissinstanserna: i län och Post- och tele- styrelsen (PTS) m.fl. anser att skyldigheten att ge tillträde till accessnät skall framgå som en generell skyldighet direkt i lagen. Statskontoret me- nar att EG-förordningen om tillträde till accessnät bör fortsätta gälla till dess att de konkurrensproblem som följer av accessnätets struktur, funnit en varaktig lösning. IT-Företagen efterlyser en tydligare beskrivning av hur övergången mellan EG-förordningen om tillträde till accessnät och det nya regelverket skall ske. påpekar att bredbandsutbyggnaden kommer att ske med telenätet som accessnät mot slutanvändarna och att andra företag än det som äger accessnätet måste garanteras tillträde till det. Tele2 anser att möjligheten för andra operatö- rer än TeliaSonera att tillhandahålla abonnemang för fast telefoni till slutkunderna måste omfattas av lagförslaget genom att en skyldighet för accessnätsoperatören att tillhandahålla en grossisttjänst för abonnemang införs. Skälen för regeringens förslag: trädde Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 2887/2000 av om tillträde till accessnät (LLUB-förordningen) i kraft. Den är direkt tillämplig i medlemsstaterna. Se vi- dare om förordningen i avsnitt 6.1. Förordningen har för del inneburit att TeliaSonera som ägare av nästan samtliga metallbaserade accessnät inom fast telefoni numera är skyldigt att dels erbjuda andra operatörer tillgång till det metallbaserade accessnätet under vissa villkor, dels tillgodose varje rim- lig begäran om tillträde till detta accessnät. Tillträde till det metallbaserade accessnätet skall ske enligt samma villkor och vara av samma kvalitet som för det nätägande bolagets egen organisation, alternativt dess associerade bolags tjänster. En ansökan om tillträde får endast avslås på grundval av objektiva kriterier som hör samman med teknisk genomförbarhet eller om det anses nödvändigt att bevara nätverksintegriteten. Priset för tillträde till det metallbaserade accessnätet och tillhörande faciliteter skall enligt förordningen vara kostnadsorienterat. PTS, som genom en ändring i teleförordningen getts i uppdrag att för del pröva frågor och fullgöra de uppgifter som åligger den nationella regleringsmyndigheten enligt EG-förordningen, skall bl.a. se till att av- gifterna för tillträde till accessnätet främjar en sund och stabil konkurrens och framtvinga ändringar i TeliaSoneras referenserbjudande om detta är motiverat. Det nya innehåller i huvudsak korresponderande regler till dem som gäller enligt EG-förordningen om tillträde till accessnät. En avgörande skillnad är emellertid att det enligt det nya inte finns någon generell skyldighet för företag med betydande inflytande på marknaden för accessnät att lämna tillträde till det metallbaserade accessnätet. Förordningen skall dock, såvitt framgår av ram- och tillträdesdirektivet, fortsätta att gälla fram till dess kommissionen finner det lämpligt att lämna förslag att upphäva den och ett sådant upphävande genomförs. EG-förordningen om tillträde till accessnät kan upphävas först när marknadsanalyser genomförts och företag med betydande inflytande på marknaden har identifierats enligt det nya . När så skett skall nämligen de företag som enligt bilaga I avsnitt 1 i samtrafik- direktivet (97/33/EG) eller taltelefonidirektivet (98/10/EG) skall betrak- tas som anmälda operatörer i enlighet med EG-förordningen inte längre betraktas som sådana operatörer. Det innebär i praktiken att det inte kommer att finnas några anmälda företag som faller under EG-förord- ningens tillämpningsområde och den kan då inte tillämpas. Förordningen blir obsolet. Skyldigheten att lämna tillträde till accessnät måste därefter beslutas utifrån det nya . Enligt regeringens bedömning av nuvarande situation kommer det därvid att sannolikt finnas behov av att förplikta den som har ett betydande inflytande på den relevanta mark- naden att ge tillträde till accessnätet bestående av parkabel i metall av- seende det allmänna telefonnätet till fast nätanslutningspunkt och till kostnadsorienterat pris. Beslut om att upphäva EG-förordningen initieras av . Detta påverkar då inte skyldigheter om tillträde till accessnät som beslutats med stöd av tillträdesdirektivet. De skäl som låg bakom införandet av EG-förordningen gör sig enligt regeringen fortfarande gällande. Alltjämt är det så att nytillkomna ope- ratörer inte i tillräcklig grad disponerar över någon väl utbyggd alternativ nätinfrastruktur, även om utvecklingen med lokala nät för data- kommunikation (), metallbaserade eller optikfiberbaserade, och elnät som accessnät vunnit visst insteg . Därtill kommer användningen av kabel-TV-nät och yttäckande radio- access (Access). Det lokala metallbaserade accessnätet i det fasta kretskopplade telefonnätet är fortfarande ett av de minst konkurrensutsatta segmenten på den liberaliserade telemarknaden. Någon förändring av detta förhållande kan inte ses . Det finns därför starka skäl som talar för att reglerna om tillträde till det metallbaserade accessnätet skall tillämpas även . Det är alltså viktigt att möjligheten för regleringsmyndigheten att förplikta den som har ett betydande inflytande på marknaden för tillträde till accessnät finns med i det nationella regelverket från första början. Detta tryggas genom förslaget till ny lag om elektronisk kommunikation. Förslaget grundas på artikel 12.1 a i tillträdesdirektivet. Enligt denna får en nationell regleringsmyndighet införa skyldigheter för operatörer med betydande inflytande på en marknad att uppfylla rimliga krav på tillträde till och användning av specifika nätdelar och tillhörande facili- teter i vissa fall. Det kan ske bl.a. i situationer då den nationella regleringsmyndigheten anser att ett nekat tillträde eller orimliga villkor för sådant tillträde med liknande verkan skulle hindra uppkomsten av en hållbar konkurrensutsatt marknad på slutanvändarens nivå eller att det inte skulle ligga i slutanvändarnas intresse. Denna möjlighet inkluderar att fatta ett beslut om skyldighet att lämna tillträde till det metallbaserade telefonnätet, dvs. sådana skyldigheter som kan förpliktas en anmäld dominerande operatör med stöd av EG-förordningen. Däremot avvisar regeringen tanken på en lagfäst generell skyldighet att lämna tillträde till accessnät. Skälen för detta är att en sådan ordning skulle innebära en skärpning och utvidgning av det nya bestämmelser (se avsnitt 10). Det metallbaserade accessnätet för kretskopplad telefoni av tvinnad parkabel går att använda för datakommunikation med hög överförings- kapacitet genom särskild teknik för digital överföring med hög kapacitet på denna typ av nät, xDSL (). Om det är nätinnehavaren som tillhandahåller en sådan kapacitet benämns detta ibland på engelska bitstream access, eller översatt, bitströmstillträde. Höghastighetsanslutningen är normalt någon form av xDSL, t.ex. ADSL (), och inkluderar stations- utrustningen, DSLAM. Nätägaren hyr därefter ut denna förbindelse som nätkapacitet till någon operatör via ATM-, Ethernet- eller annat gräns- snitt från DSLAM till anslutande stamnät. Operatören kan dessutom hyra förbindelse i nätägarens stamnät till den överlämningspunkten mellan båda operatörernas nät. Den nätägande operatören kan välja att hyra ut både telefoni och xDSL, eller enbart xDSL och själv använda telefoni, som en variant av delad access. I rapporten i accessnätet beskriver PTS bitströms- tillträde på följande vis: Med bitströmstillträde avses att en teleoperatör av den kabelägande teleoperatören hyr en komplett tjänst för överföring av bredband mellan telefonstationen och slutkunden. Den hyrande tele- operatören får därmed tillgång till en förbindelse i form av en digital an- slutning och behöver inte investera i accessutrustning för överföring av bredband till slutanvändaren. Bitströmstillträde kan erbjudas som ren transmission för dataöverföring eller tillsammans med förädlingstjänster, t.ex. extratjänster i form av tilldelning av IP-nummer, och inloggnings- hjälp. Man kan således enligt PTS skilja på bitströmstillträde och förädlat bitströmstillträde. Bitströmanslutning tillhandahålles normalt med transmissionsövervakning för att garantera förbindelsens kvalitet. Tele2 anför att det är av intresse att få tillgång till bl.a. ADSL som en grossistprodukt från TeliaSonera på kostnadsorienterade och icke- diskriminerande villkor. Vid bitströmstillträde kopplas nätägarens och den andre operatörens nät samman i anslutning till övergången mellan stamnät och accessnät, via DSLAM-utrustningen. Härigenom övertar den nya operatören direktanslutningen av abonnenten såvitt avser xDSL-län- ken, vilket innebär att abonnenten inte kan nå denna tjänst hos access- nätsägaren via denna kopplingspunkt. Abonnenten får inte tillgång till fler tjänster och kan inte nå fler slutanvändare genom att anslutas till den konkurrerande operatörens tjänster. Slutanvändaren gör i stället ett val att abonnera antingen på nätägarens eller på den konkurrerande operatörens tjänst. Detta överensstämmer inte med vad som avses med samtrafik. Sammankoppling på denna nivå kan därför inte rymmas inom begreppet samtrafik. Bitströmstillträde omfattas enligt regeringens mening av regleringen i artikel 12 i tillträdesdirektivet, som föreslås genomföras genom en sär- skild bestämmelse i den nya lagen. Regeringens förslag innebär dock till skillnad från vad PTS föreslår ingen generell skyldighet för operatö- rer med betydande inflytande att ge bitströmstillträde till kostnads- baserade priser. En sådan skyldighet kan visserligen enligt regeringens förslag åläggas i ett enskilt fall, men endast om en marknadsanalys visar att operatören kan ta ut överpriser och endast efter en sådan proportionalitetsavvägning som beskrivs i avsnitt 17.2 med beaktande av bl.a. regeringsformens skydd för näringsfrihet (RF 2:20) och med möj- lighet att överklaga förvaltningsbeslutet. I enlighet med artikel 9.4 i tillträdesdirektivet skall en sådan förplik- telse som avser tillträde till den delen av ett allmänt telefonnät mellan en korskoppling eller likvärdig anslutningspunkt och abonnentens fasta nät- anslutningspunkt, om nätet består av parkabel av metall, förenas med skyldighet att offentliggöra ett referenserbjudande. Vilka delar som skall Prop. 2002/03:110 ingå i ett sådant erbjudande anges i bilaga II till direktivet. skyldighet att offentliggöra ett referenserbjudande skall få förenas med vite. Lagrådsremissen innehöll en bestämmelse med upplysning om att verkställighetsföreskrifter kunde meddelas om innehållet i ett referens- erbjudande. Lagrådet har ifrågasatt behovet av sådana föreskrifter, efter- som det endast är den enligt ett särskilt myndighetsbeslut förpliktade parten som skall fullgöra skyldigheten. För att komma tillrätta med den otydlighet som synes ha försvårat tillämpningen av EG-förord- ningen om tillträde till accessnät bör i stället ett beslut om skyldighet att offentliggöra ett referenserbjudande i enlighet med artikel 9.4 i tillträdes- direktivet kunna innehålla närmare specifikation om vilka uppgifter som skall lämnas i ett sådant referenserbjudande. 17.4Särskilt om tillträde till elnät Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att föreslå en avvikande reglering beträffande elnät som används för elektronisk kommunika- tion. Tillträdesbestämmelserna gäller därför även för innehavare av elnät som utgör operatörer av allmänna kommunikationsnät. Frågan om elektromagnetisk strålning från användning av elnät för elektronisk kommunikation bör utredas närmare. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: och stöder ut- redningens uppfattning att det inte behövs en avvikande reglering beträf- fande tillträde till elnät som används för elektronisk kommunikation. anser dock att ellagens (1997:857) påverkan på den nya lagen om elektronisk kommunikation behöver klargöras. Skälen för regeringens bedömning Utvecklingen på området för elektronisk kommunikation har varit dyna- misk även när det gäller infrastrukturen för överföring. I utredningens delbetänkande, avsnitt 4, finns en beskrivning av hur skilda infrastrukturer för distribution av olika typer av tjänster kan integreras och användas för att distribuera varandras tjänster. Ett viktigt exempel på detta är att elnäten även kan användas för elektronisk kommunikation, s.k. (). Denna typ av accessteknik utgör en speciell form av elektronisk kommunikation som till viss del skiljer sig från de mer traditionella accessteknikerna med elektronisk kommuni- kation via koppartråd, fiberkabel, radio, satellit och kabel-TV. Elnätet består av stamnät samt regionala och lokala nät. rar för att elenergin överförs från produktionsanläggningarna till el- Detta sker via nämnda stamnät, regionnät och lokalnät, vilka har olika ägare. Energin från stamnätets spänningsnivå () måste trans- formeras ned i flera led i regionnäten. varierar därför vanligen mellan 130 och 10 kilovolt (kV). mindre nätföretag sker på regionnät med lägre spänning t.ex. 70 eller 50 kV efter att regionnätsspänningen transformerats ner i en regionnäts- station (s.k. main substation). I en andra regionnätsstation (s.k. secondary substation) transformeras spänningen ner till 20 eller och leds vi- dare i de lokala näten. Lokalnäten ägs av det elnätföretag som har områdeskoncession för det aktuella området och består av två delar. Den första delen kan sägas ut- göras av de nät som har en driftspänning av 10 (20) kV. efter sträckning fram till olika nätstationer (s.k.distribution substation) där spänningen transformeras ner ytterligare till 400 V (låg- Från dessa nätstationer matas elen ut i de lågspännings- ledningar som distribuerar elen till de slutliga elanvändarna. dessa ledningar är upp till . Det är i synnerhet dessa låg- spänningsledningar som är av intresse för kommunikationsändamål. Tekniken att använda elnätet för kommunikation beskrivs utförligt i ut- redningens delbetänkande (SOU 2002:60). Detta återges därför inte här. Det nya tillämpning på elnätskommunikation Ram- och tillträdesdirektivens reglering av tillträde omfattar alla nät som används för att tillhandahålla allmänt tillgängliga elektroniska Att detta även omfattar elnätsystem i den ut- sträckning dessa används för signalöverföring anges uttryckligen i defi- nitionen av elektroniskt kommunikationsnät i artikel 2 i ramdirektivet. Reglerna om samtrafik och andra former av tillträde är alltså tillämpliga även på elnäten i den mån de används för elektronisk kommunikation i samma utsträckning som för andra slag av elektroniska Det innebär att elnätsföretagen kan åläggas dels skyldigheter att t.ex. bedriva samtrafik under vissa särskilda förutsätt- ningar för att säkerställa att slutanvändarna kan nå varandra, dels om elnätsföretaget kan anses ha ett betydande inflytande på den relevanta marknaden skyldigheter om bl.a. samlokalisering, samt tillträde till och användning av specifika nätdelar och tillhörande installationer. Beträffande frågeställningen om reglerna om tillträde till nät och till- hörande faciliteter och om samlokalisering bör tillämpas på elnätsföretag gör regeringens följande bedömning. Såsom utredningen har konstaterat torde någon skyldighet för el- nätsägaren att upplåta sitt elnät för andra ändamål än för överföring av el Det innebär i korthet att ett företag som önskar att använda ett energiföretags elnät för kommunikation inte får göra det utan tillstånd av nätägaren, även om det i och för sig skulle vara tekniskt möjligt. För det fall att energiföretagen använder näten för elektronisk kommunikation och ett nät helt eller huvudsakligen används för att till- handahålla allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster, dvs. tjänster som tillhandahålls allmänheten, konsumenter och företag, för t.ex. bredbandskommunikation så förändras situationen. Genom det nya , speciellt tillträdesdirektivet, omfattas elnäten då av en reglering som innebär att elnäten öppnas upp för samtrafik och andra former av tillträde i den mån de därmed är att hänföra till ett allmänt kommunikationsnät. Givetvis gäller detta bara i den utsträckning elnätet faktiskt används också för elektronisk kommunikation. Det är dock inte helt oproblematiskt att tillämpa tillträdesdirektivets regler om t.ex. samlokalisering och gemensamt utnyttjande på energi- företagen och deras elnät. Sådana skyldigheter kan innebära bl.a. att energiföretaget måste lämna fysiskt tillträde till sina starkströms- anläggningar för andra operatörer av elektroniska kommunikationsnät. Sådant tillträde till en starkströmsanläggning är underkastat säkerhets- krav i bl.a. ellagen (9 kap.) och föreskrifter ELSÄK- FS 1999:5. Dessa reglerar tillträde och arbeten på en starkströms- anläggning. Nätägaren kan sedan ge närmare anvisningar om hur tillträ- det skall gå till och hur kommunikationsutrustning ansluts för att betryg- gande säkerhet skall bibehållas. Det är enligt lämpligt att branschen gemensamt utarbetar anvisningar om detta. Regeringen delar denna uppfattning. Tillträdesdirektivet medger inte någon särbehandling av kommunikationsoperatörer som använder sig av elnät. Detta kan dock inte medföra att inte särskilda hänsyn måste kunna tas för att elsäkerhets- krav skall kunna uppfyllas vid tillämpning av tillträdesbestämmelserna. Elnät som används för elektronisk kommunikation för allmänheten kan därför enligt regeringens bedömning inte undantas från reglerna om till- träde. Någon undre gräns för kommunikationsverksamhetens omfattning särskilt för att elnät skall kunna omfattas av tillträdesreglerna bör inte heller finnas, utan samma regler som för andra kommunikations- operatörer skall därvidlag gälla, dvs. det skall vara fråga om ett allmänt kommunikationsnät. Ett kommunikationsnät som är avsett bara för att elnätsinnehavaren skall kunna övervaka anläggningarna omfattas inte av tillträdesbestämmelserna i lagen om elektronisk kommunikation. Om tillsynsmyndigheten med stöd av tillträdesbestämmelserna i den föreslagna lagen om elektronisk kommunikation ålägger en elnäts- innehavare skyldigheter att lämna tillträde, bör enligt regeringen villko- ren för skyldigheten i sådant fall knyta an till de säkerhetskrav som gäller för tillträde till starkströmsanläggningar. Detta kan innefatta att de krav som kan komma att uppställas med stöd av ellagen måste efterlevas.