prop · GQ0353 · 2003-02-21 00:00:00 — Ökningen av tonårsplaceringar har med andra ord inte inneburit en utökad användning av tvångsvårdslagstift- ningen. Uppgången av antal tonåringar som placerats i dygns- Prop. 2002/03:53 vård uppvisar samma förändring som den radikala ökningen av antal ungdomar som av domstolarna överlämnats till vård inom för begångna brott. Påföljden innebär ett direkt upp- drag till , som måste utföras på något sätt. Det är därför sannolikt att påverkats indirekt av externa förändringar, i rättspraxis och i attityder till ungdomsbrottslighet, även om vi inte med säkerhet kan dra en sådan slutsats. Regeringen fattade beslut om direktiv till en utredning som skall göra en översyn av det allmännas ingripande vid ungdomsbrott och lämna förslag till hur påföljdssystemet kan vidareutvecklas och förbättras (dir. 2002:95). Uppdraget skall slutredovisas vid utgången av . Förändringar i formerna för dygnsvård Mycket tyder på att det blivit vanligare med flera placeringar och byten mellan vårdmiljöer. I en analys av utvecklingen 19901996 fann Social- styrelsen att ökningen av tonårsplaceringar i stor utsträckning bestod av fler korta, tillfälliga placeringar där ungdomarna återvände hem eller flyttade till andra vårdmiljöer . Eftersom oplanerade avbrott är mycket vanliga vid vissa former av tonårsplaceringar kan det förut- sättas att många placeringar inte går som planerat vilket ofta leder till nya placeringar. Tillgänglig forskning visar på en kraftig expansion när det gäller vård vid enskilt bedrivna hem för vård eller boende (HVB-vård) till mitten av . svarade de för av placeringarna för att ha ökat till sjutton procent. Omfattningen av den offentliga HVB-vården var kon- stant och svarade för mellan en femtedel och en fjärdedel av alla placeringar. Aktuell forskning visar att institutionerna i första hand är inrik- tade mot att ge längre tids vård och behandling. Endast en mindre grupp hem arbetar med ren akut- och korttidsvård. Drygt hälften av hemmen riktar sig enbart till tonåringar. Institutioner för barn kan oftast ta emot barn och föräldrar tillsammans. Generellt finns skillnader mellan huvudmännen vad gäller personalens utbildningsnivå och inrikt- ning på vården. De kommun- eller landstingsdrivna hemmen har högst utbildningsnivå. En viktig skiljelinje inom går mellan hem där man ser sig som familjehemslika och övriga. De familjehemslika är vanligtvis små, har i stor utsträckning varit familjehem tidigare och den absoluta mer- parten har enskild huvudman. Det har således uppstått en ny form av vård i mellanrummet mellan familjehem och traditionell institutionsvård. Skillnaderna i andel omhändertagna barn mellan svenska kommuner är stora. påbörjade genomsnittskommunen omhändertaganden för 2,2 barn per tusen, medan den kommun som gjorde flest omhändertagan- den i förhållande till befolkningen inledde placeringar för nära så många barn (6,1 barn per tusen). I omkring tio kommuner påbörjades inga omhändertaganden alls detta år. De kommuner som hade höga om- händertagandetal vid decenniets början hade det också vid dess slut. Det finns ett antal kommuner som ligger mycket högt och det är några som ökat från låga omhändertagandetal till höga, medan det är mindre vanligt att andelen omhändertaganden har minskat. Forskning visar att det finns ett tydligt samband mellan dygnsvård och socioekonomiska bakgrundsförhållanden i kommunerna. Kommuner med många ensamstående mödrar, hög andel utomnordiska invandrare och höga socialbidragskostnader har fler barn i dygnsvård. Om man stu- derar förändringarna för enskilda kommuner blir emel- lertid bilden förvånansvärt stabil. Det är svårt att hitta rimliga förkla- ringar till att vissa kommuner faktiskt ökat mer än andra, vare sig man tittar på kommuntyper eller socioekonomiska variabler. har gått från att vara ett kulturellt och etniskt relativt homogent land till att bli ett mångkulturellt och etniskt samman- satt land med de möjligheter och påfrestningar som följer av en sådan utveckling. har antalet utom- européer i befolkningen ökat . Detta framgår av kommit- tén Välfärdsboksluts delbetänkande Välfärd vid vägskäl (SOU 2000:3). Det finns enligt kommittén indikationer på att såväl den ekonomiska som etniska boendesegregationen har fördjupats i . Av det följer att låginkomsttagarna har blivit allt mer geografiskt kon- centrerade. Denna boendesegregation finns inte bara i storstäderna men i dessa är risken större att den leder till skillnader i tillgänglighet till olika former av service. Där finns också utrymme för att barn från skilda et- niska och sociala miljöer sorteras till olika skolor. Det är enligt kom- mittén svårt att dra några säkra slutsatser om hur individer och hushåll mer konkret påverkas av att bo i segregerade miljöer. Den svenska forsk- ningen är begränsad och har inte kommit fram till några entydiga resul- tat. Till exempel vet man inte om inflyttning eller kvarboende i etniskt segregerade bostadsområden innebär försämrade livschanser i ett längre tidsperspektiv. har frågor uppmärksammats om ansvaret för flykting- barn som far illa, men också ansvaret för de barn som kommer till utan vårdnadshavare. och har haft regeringens uppdrag att lämna förslag till åtgärder för att förbättra mottagandet av dessa barn. En rapport med en rad förslag har lämnats och den bereds nu vidare inom . har även haft i uppdrag att ytterligare analysera kostnaderna för de förslag som redan lämnats. Uppdraget har redovisats och bereds nu inom . Frågor om barn som kommer till genom människohandel är också föremål för behandling i en arbetsgrupp inom som har till uppgift att kartlägga kunskaper om barn som utsätts för sexuell exploatering i (S 2002:B). Arbetsgruppen skall redovisa sitt uppdrag . har flickor och unga kvinnor som utsätts för heders- relaterat våld eller hot om våld särskilt uppmärksammats. Regeringen har givit olika myndigheter uppdrag i detta sammanhang. Bland annat har Länsstyrelserna i de tre storstadslänen kartlagt behovet av akut skyddat Regeringen följer nära utvecklingen på området och avser att Prop. 2002/03:53 återkomma med initiativ som exemplevis kan underlätta inrättandet av Ökningen av omhändertaganden för ungdomar och av förebyggande åt- gärder för barn och unga är omfattande och har pågått . Det finns all anledning att ta denna utveckling på allvar, särskilt omhändertagan- dena, eftersom de innebär stora ingrepp i barns, ungas och deras familjers liv. Den centrala frågan är om dygnsvårdsplaceringarna har en bestående påverkan på ungdomars beteende. vet vi lite om i vilken ut- sträckning detta sker. Det vi däremot vet är att en stor del av place- ringarna inte går att genomföra som avsett. Alltför ofta avslutas de mot vilja. För att få klarhet i vad som påverkar den sociala barnavården i de en- skilda kommunerna krävs närmare studier av såväl bakgrundsfaktorer (innevånarnas sammansättning, specifika ungdomsproblem etc.) som institutionella förhållanden (organisering, policy, social- arbetarkulturer, specifika metoder i socialt arbete osv. Detta är frågor som kommer att hanteras i den samlade analys av den sociala barn- och ungdomsvården som aviseras i avsnitt 10. I detta sammanhang kan också nämnas det arbete som har påbörjats inom när det gäller kunskaper om barn som lever i familjer med knappa ekonomiska resurser. Inriktningen på det arbetet är att skaffa kunskaper om hur ekonomiska faktorer påverkar barn ur olika aspekter, bl.a. när det gäller insatser från den sociala barn- och ungdoms- vården. 4.3Barn är allas ansvar innehåller grundläggande regler om förhållandet mellan barn och föräldrar. Barn har enligt rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. Barn skall behandlas med aktning för sin person och egenart och får inte utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. Den som har vårdnaden om ett barn, oftast föräldrarna, har ett ansvar för barnets personliga förhållanden och skall se till att barnets behov av omvårdnad m.m. blir tillgodosedda. Vårdnadshavare ansvarar även för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till dess ålder, utveck- ling och övriga omständigheter och bevakar att barnet får tillfreds- ställande försörjning och utbildning. För att förhindra att barnet orsakar skada för någon annan skall vårdnadshavaren se till att barnet står under uppsikt eller att andra lämpliga åtgärder vidtas. regler om vårdnad m.m. ändrades . Ändringarna syftar bl.a. till att betona principen om barnets bästa. Genom ändringarna har regleringen av frågor om vårdnad, boende och umgänge tydligt knutits till principer. gripande bestämmelse slås fast att barnets bästa skall komma i främsta Prop. 2002/03:53 rummet vid alla beslut som rör vårdnad, boende och umgänge. fattas skall hänsyn tas till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. Det är viktigt att uppmärksamma vad FN:s konvention om barnets rät- tigheter slår fast, dvs. att familjen måste ges bistånd och skydd. Ansvaret för det ligger på samhället. Utifrån barnets perspektiv skall därför famil- jen få det bistånd och det skydd den behöver för att kunna ge barnet kär- lek och en god uppfostran. De flesta barn som behöver insatser kommer från familjer som har det svårt både socialt och ekono- miskt, så svårt, att det ibland hindrar föräldrarna att ge barnen kärlek och god uppfostran. Barnets ställning i lagstiftningen har kontinuerligt stärkts under 1900- talet. Barnhälsovården har utvecklats. Spädbarnsdödligheten har sjunkit till mycket låga siffror. Trångboddheten har minskat. Bostadsområden och lekmiljöer har byggts ut. Barnsäkerheten har förbättrats. har fört med sig stora medicinska och socialpolitiska framsteg som har resulterat i en allt högre välfärd för barnfamiljerna. Barn har t.ex. fått rätt till utbildning och kunskapsutveckling. Utbyggna- den av föräldraförsäkringen är i ett internationellt perspektiv en unik möjlighet för föräldrar att kunna kombinera arbete med familj även när barnen är små. Den generella välfärdspolitiken är ett viktigt instrument för stöd till barn och familjer. I den svenska socialpolitiken har stö- det till barnfamiljer varit en hörnsten. Inte minst har stödet till den en- samförsörjande modern och hennes barn haft stor, för att inte säga avgö- rande, betydelse för att kvinnor själva har kunnat ta hand om sina barn. Bland stöden för att stärka familjen kan nämnas barnbidrag, olika former av bostadsstöd och föräldrapenning. Antalet barn som placerats utanför hemmet har sedan de första decennierna av sjunkit i takt med att välståndet har ökat och stödet till barnfamiljerna byggts ut. har dock antalet inte fortsatt att sjunka. Tvärtom har antalet placerade barn ökat något . Det är allmänt känt att barns fysiska hälsa generellt sett är bättre i väl- färdsstater där de ekonomiska villkoren är jämnt fördelade än i stater där levnadsvillkoren är mycket olika. Den generella välfärdspolitiken är där- för ett av de viktigaste instrumenten för att stödja och hjälpa barn. De generella insatser som t.ex. mödra- och barnavårdscentraler erbjuder har spelat, och spelar, en stor roll för mödrars och barns goda fysiska hälsa. Barnbidragen, som når alla barn, är ett viktigt komplement till familjer- nas ekonomi. Utbyggnaden av barnomsorgen och införandet av maxtaxa i förskolan har betytt mycket både för barns utveckling och för familjer- nas förbättrade ekonomiska situation. Att det finns en bra skola som är anpassad efter barns behov, där det inte bara finns lärare utan också kuratorer, psykologer och andra vuxna som barnen kan vända sig till är av betydelse för att ge barn förutsättningar för en positiv utveckling. Det är ett viktigt och nödvändigt komplement till familjens fostran av barnen. Familjemönster har ändrats. Kärnfamiljen har förändrats och ett antal barn lever i nya familjeförhållanden. Dock bor fortfarande tre fjärdedelar av alla barn och ungdomar tillsammans med båda sina föräldrar. Ett barns uppväxtvillkor präglar barnets syn på sig själv och andra. Att barnet upplever trygghet i sin familj och i bostadsområdet, i förskolan och i skolan är kanske ett av de mest grundläggande villkoren för en god uppväxtmiljö. För barn och föräldrar som saknar sociala kontakter, är familjecentra- ler, öppna förskolor eller andra öppna och lättillgängliga verksamheter särskilt betydelsefulla. Andra verksamheter som ungdomsmottagningar eller hjälptelefoner fyller viktiga funktioner. Många familjer klarar sig tack vare en god generell välfärd. För barn i utsatta områden kan behövas extra resurser för att förebygga allvarligare problem. För det enskilda barnet som växer upp i en s.k. riskmiljö, fordras särskild uppmärksamhet från vuxenvärlden. Slutligen behövs verkningsfulla och väl avvägda in- satser för barn och deras familjer när ett barn far illa. Forskning har visat att ju sämre familjeekonomi, desto större är barnets utsatthet. Detta samband talar för att det är särskilt viktigt att följa barns levnadsförhållanden och uppväxtvillkor för att uppmärksamma barns behov av stöd, hjälp och i vissa fall även skydd. 1990-talets ekonomiska kris påverkade den svenska välfärden starkt. Den innebar att samhällets resurser för barn och familjer försämrades. Kommittén Välfärdsbokslut (Välfärd vid vägskäl SOU 2000:3) skriver att barnfamiljers ekonomi har urholkats samt att ensamföräldrarna har drabbats hårt av arbetslösheten. Ensamstående föräldrar uppvisar ett högt socialbidragsberoende. Kommittén pekar på tre grup- per i befolkningen vars levnadsvillkor har försämrats mer än andras: ut- rikes födda, ensamstående mödrar och yngre personer. Kommittén Väl- färdsbokslut menar vidare att det är oroväckande att andelen barn som lever i familjer med mycket låga inkomster har ökat. Regeringen tar i sin skrivelse om barnpolitiken upp barnfamiljernas förhållanden och betonar särskilt de ensamstående föräldrarna (Barnpolitiken arbetet med strate- gin för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter, skr. 2001/02:166). Förhållanden som är bra för alla barn, dvs. generella åtgärder och breda lösningar som kommer många till del, är också särskilt gynnsamma för barn i utsatta situationer. Det ligger en stark positiv kraft i att män- niskor får del av samhällets insatser och satsningar utan att pekas ut som särskilt behövande. Men det är i sammanhanget viktigt att uppmärk- samma riskmiljöer för att kunna ge stöd och hjälp till barn som växer upp under sådana förhållanden. Det är vidare viktigt att identifiera problem så att barn och familjer som behöver annan och mera kvalificerad individuellt riktad hjälp också tillförsäkras sådan. är samhällets yttersta skyddsnät. När hjälp eller stöd från annat håll inte räcker eller barnet behöver skydd, är det uppgift att ingripa. har en servicefunktion men har också befogenheter till myndighetsutövning som ingen annan instans har. Socialtjänstreformen 1982 innebar en radikal omsvängning i synen på hur samhället skall stödja och hjälpa dem som behöver särskilt stöd från samhället. Socialtjänstreformen utgår från människors egen förmåga och kunskap om vad de behöver. Beslut skall fattas i samarbete med den en- skilde. Socialtjänstlagen (1980:620) reviderades 1998 och bestämmelser som syftar till att stärka barns ställning infördes. I portalparagrafen slås fast att när åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till bar- nets bästa kräver. En särskild bestämmelse om barns rätt att komma till tals när åtgärder rör dem infördes också. utvidgades anmäl- ningsskyldigheten så att privat verksamhet för barn och unga kom att omfattas av skyldigheten att anmäla till om det finns an- ledning att tro att behöver ingripa till skydd för ett barn eller en ungdom. Även uppmaningen till allmänheten att anmäla utvid- gades. i kommunerna skall enligt 5 kap. 1 § SoL verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden. I SoL betonas de biologiska föräldrarnas betydelse för barnen. Om en familj har problem försöker man därför i första hand finna lösningar så att barnet kan bo kvar hemma. I de allra flesta fall kommer man också överens om hur barnets behov kan tillgodoses i familjen så att barnet inte behöver skiljas från sin familj. Men man kan också komma överens med vårdnadshavarna, och med barnet om det är , att barnet skall placeras i ett familjehem eller på en institution. Vården skall utformas så att den främjar barnets samhörighet med de anhöriga och hemmiljön. Barn, som inte kan bo i sin egen familj, skall som regel placeras i en annan familj ett familjehem. Inför en sådan placering skall i första hand övervägas om den kan ske hos en släkting eller annan till barnet när- stående. Det gäller både de barn och unga som placeras enligt SoL dvs. på frivillig grund och dem som placeras med tvång enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Om inte kan komma överens med vårdnadshavarna om en lösning som tillgodoser barnets behov har barnet ändå rätt att få stöd och hjälp. LVU kan då bli tillämplig. LVU är en skyddslag som kom- pletterar SoL och reglerar förutsättningarna för att tvångsvis vårda och skydda barnet eller den unge. LVU omfattar i vissa fall unga upp till . har både skyldighet och befogenhet att ingripa till barnets skydd om det på grund av misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet finns en påtag- lig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas. skall också ingripa om den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en på- taglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. Ingripanden med stöd av LVU utgör en liten del av insatser för barn och unga. Enligt FN:s konvention om barnets rättigheter har samhället en skyldighet att vidta åtgärder för att skydda barn mot fysiska och psykiska övergrepp. I artikel 19 sägs följande: Konventions- staterna skall vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i utbildningssyfte för att skydda barnet mot alla former av fysiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, innefattande sexuella över- grepp, medan barnet är i föräldrarnas eller den ena förälderns, vårdnads- Prop. 2002/03:53 havares eller annan persons vård. Frågor om ingripande till barns skydd faller inom tillämpningsområdet för den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (). Artikel 8 behandlar rätten till skydd för privat- och familjeliv, hem och korre- spondens. gäller som svensk lag. När frågor om omhändertagande av barn skall avgöras av domstol eller socialnämnd, skall således konventionens krav på respekt och skydd för det existerande familjelivet beaktas. För att ett ingrepp skall vara fören- ligt med konventionen skall tre villkor vara uppfyllda. Ingreppet måste vara lagligt, ägnat att tillgodose något av de i artikel 8.2 uppräknade in- tressena, t.ex. barnets fri- och rättigheter, och nödvändigt i ett demokra- tiskt samhälle för att tillgodose dessa intressen. tillåter att staterna ingriper och omhändertar ett barn om vissa förutsättningar är uppfyllda. kräver att konventionsstaterna gör detta om ett åtskiljande är nödvändigt med hän- syn till barnets bästa. Det är en viktig del av eftersom vi vet att en del av de grövsta övergreppen mot barn sker inom familjen. Att förebygga och åtgärda när barn far illa Barn som far illa Regeringens bedömning: Så långt det är möjligt bör en gemensam syn skapas bland dem som i skilda sammanhang möter barn och unga under förhållanden där de far eller riskerar att fara illa. rar att fara illa och barnets personliga utveckling riskerar att skadas när det utsätts för fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp, kränkningar eller när den som vårdar barnet försummar att tillgodose barnets grundläggande behov. Kommittén mot barnmisshandels förslag: Kommittén mot barn- misshandel föreslår en definition av barnmisshandel. skall barnmisshandel avse när en vuxen person utsätter ett barn för fy- siskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp, kränkningar eller försum- mar att tillgodose barnets grundläggande behov. Remissinstanserna: Ett stort antal av remissinstanserna har kommen- Majoriteten av dessa, bl.a. , Barn- ombudsmannen, ett flertal kommuner samt och är positiva till en definition såsom den beskrivs av kommittén och anser att JO, Hovrätten för Nedre , Länsrätten i , Riksåklagaren, , m.fl. motsätter sig en definition av barnmisshandel på det sätt kommittén föreslår med moti- veringen att termen misshandel bör reserveras för sådana förfaranden som motsvarar misshandelsbrott i och att kommitténs för- slag kan komma att skapa förvirring och tillämpningssvårigheter. greppet barn som far illa motsvarar bättre det som kommittén avser. Skälen för regeringens bedömning: Synen på vad som gör att barn far illa har förändrats i takt med att samhällets syn på barn har förändrats. är mänskliga rättigheter och demokratiska värderingar fundamen- tala principer när det görs bedömningar av barns och ungas villkor. Barn är bärare av rättigheter och skall respekteras. Det råder stor enighet hos de yrkesgrupper som i olika sammanhang möter barn i utsatta situationer om behovet av att på ett enhetligt sätt kunna beskriva under vilka förhållanden ett barn far illa. Att däremot fastställa en definition är betydligt mer komplicerat. Meningarna om vär- det av en definition är delade, både mellan och inom yrkesgrupper. Utgångspunkten i ett försök att skapa en samsyn på situationer då barn far illa är artikel 19 (1) i FN:s konvention om barnets rättigheter som rör barnets rätt till skydd mot våld i familjen. Där slås fast att konventions- staterna skall vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i utbildningssyfte för att skydda barnet mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande (inklusive sexuella övergrepp) medan barnet är i föräldrarnas eller den ena förälderns, vård- nadshavares eller annan persons vård. En annan viktig utgångspunkt är bestämmelsen i 6 kap. 1 § föräldra- balken som innebär att ett barn inte får utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. Denna bestämmelse har bl.a. bidragit till att barn utsätts för kroppslig bestraffning i allt mindre omfatt- ning. Se vidare avsnitt 5.2.2. om kommitténs undersökningar av före- komsten och erfarenhet av aga bland föräldrar och barn. saknar berörda yrkesgrupper en gemensam uppfattning om bete- enden som kan vara skadliga för barn och om de allvarliga och ibland långtgående följderna av dessa. För att de olika yrkesgrupper, t.ex. socialarbetare, medicinsk personal, skolpersonal, psykologer, poliser och jurister, som möter barn i utsatta situationer skall kunna beskriva under vilka förhållanden barn far illa och deras hälsa och utveckling riskerar att skadas behövs ett enhetligt språkbruk. Ett sådant språkbruk skulle underlätta samverkan och undvika missförstånd, och är utifrån ett barn- perspektiv synnerligen angeläget. När barn riskerar att fara illa Det finns flera skäl att exemplifiera olika situationer när ett barn far eller riskerar fara illa. Det handlar om att förtydliga samhällets syn på olika situationer som gör att barn far illa, men också att skapa en gemensam plattform för olika berörda aktörer för att underlätta samverkan dem emellan. En sådan beskrivning blir även ett redskap för i samband med konsultationer i en anmälningssituation och ger vägledning när man bör ingripa för barnets skydd. Det är inte möjligt att i detta sammanhang göra en fullständig beskrivning av vad som kan utgöra skadliga förhållanden för barn eftersom kunskaperna på området succes- sivt förbättras men regeringen vill ändå redovisa det resonemang som Kommittén mot barnmisshandel har fört.