prop · GQ03118 · 2003-07-17 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2002/03:118 Spelregler för globala marknader svensk strategi för ökad internationell finansiell stabilitet Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisas ståndpunkter och förslag för att öka den finansiella stabiliteten i världsekonomin, bland annat genom åtgärder för att förebygga och hantera finansiella kriser. Ärendet och dess beredning............................................................... Med sikte på internationell finansiell stabilitet.................................. Tobinskatten global skatt på valutatransaktioner............. Krisförebyggande och krishantering................................... Åtgärder och riktlinjer för ökad öppenhet......................... Minimiregler och rekommendationer för tillsyn............... Genomförande och uppföljning av minimiregler.............. Medveten dumpning av minimiregler............................... Penningtvätt och missbruk av det finansiella systemet..... Val av valutapolitik........................................................... Begränsningar av kapitalflöden ........................................ IMF:s utlåning och konditionalitet.................................... Privat sektor och omstrukturering av skulder ................... Ökad delaktighet för ........................................... Finansiell stabilitet som gemensamt ansvar...................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............ 1 Ärendet och dess beredning I skrivelsen redovisar regeringen en globaliseringsstrategi som skall utgöra grunden för agerande i olika internationella församlingar. Redovisningen lämnas mot bakgrund av vad finansutskottet anfört i betänkandet Global skatt på valutamarknaderna, s.k. Tobinskatt (bet. 2000/01:FiU25, rskr. 2000/01:221). I skrivelsen redogör regeringen för åtgärder för att främja internationell finansiell stabilitet och behandlar samarbetet inom olika internationella fora för att förebygga och hantera av finansiella kriser. Skrivelsen har utarbetats parallellt med regeringens övriga globaliseringsarbete, inom ramen för den tidigare arbetsgruppen för globaliseringsfrågor under statsrådet ledning. En arbetsgrupp inom har deltagit i beredningsarbetet. Dessutom har och lämnat synpunkter under arbetets gång. 2Med sikte på internationell finansiell stabilitet Sammanfattning: Finansiella kriser är mycket kostsamma. För att motverka att kriser uppstår och begränsa skadeverkningarna av kriser, krävs ökad internationell samverkan. I första hand behöver vägar att främja finansiell stabilitet som inte förutsätter internationell enighet eller nya globala institutionsbyggen undersökas. har världens finansmarknader kopplats samman. De nationella kapital- och valutakontrollerna har tagits bort av det stora flertalet länder, de finansiella institutens verksamhetsmöjligheter och placeringsregler har liberaliserats, omsättningen på finansmarknaderna har ökat, nya finansiella institutioner och instrument har uppstått. Land efter land har gjort bedömningen att om kapital kan röra sig obehindrat över nationsgränsen uppstår nya möjligheter till investeringar, tillväxt och utveckling. Globaliseringen av finansmarknaderna innebär att det som tidigare reglerades av varje land för sig har blivit en gemensam internationell angelägenhet. När det uppstår kriser i enskilda länder kan det få återverkningar vida omkring. fick kriserna, t.ex. i , , och , konsekvenser över hela världen. har krisen i och redovisningsskandalerna i understrukit behovet av gemensamma åtgärder för att hantera globala problem. Det slag av kriser som här nämnts betecknas i allmänhet som en finansiell kris. Det kan röra sig om valutakriser, skuldkriser eller bankkriser. Genom att handel och prisbildning på de finansiella marknaderna blivit allt mer internationell kan problem i enskilda länder eller regioner snabbt spridas. Ekonomisk osäkerhet får effekter på Skr. 2002/03:118 riskbenägenheten på finansmarknaderna. söker sig till säkra placeringar. De finansiella aktörerna lyckas inte alltid kanalisera kapital på ett rationellt sätt. Marknaden kan fatta snabba beslut på basis av bristfällig information och utnyttjar den tillgängliga informationen selektivt. Flockbeteende och överdrivet risktagande kan förstärka spridningseffekterna mellan länder. Dessutom är det inte bara handel och investeringar som underlättas av öppna gränser och fria kapitalrörelser. Missbruk i form av finansiering av internationell terrorism, organiserad brottslighet och skatteflykt underlättas genom globala finansmarknader. De finansiella marknadernas internationalisering innebär att vi i ökad utsträckning behöver internationella regler och internationell samordning för att öka den finansiella stabiliteten. Finansiell stabilitet är en grundförutsättning för tillväxt och utveckling. Skall de globala marknaderna kunna ge största möjliga bidrag till att öka välfärden i världen, behöver de fungera smidigt och utan störningar. Det krävs också att världens länder följer det internationella finansiella regelverket. I vissa fall kan det behövas tvingande åtgärder för att åstadkomma detta. Trots att finansiell stabilitet är en global nyttighet som alla världens länder har glädje av och som påverkar människors villkor och möjligheter att styra sin tillvaro, kan frestelsen att underlåta att efterfölja nödvändiga internationella regler bli för stor. Dessutom måste delaktigheten och insynen i utvecklingen och genomförandet av reglerna öka. Ett system som skall gälla för alla måste kunna påverkas av alla, eller åtminstone av fler än . Ansvaret för att system och regler skapas som främjar internationell finansiell stabilitet är globalt. System som gynnar internationell finansiell stabilitet måste främja en hållbar och rättvis global utveckling i hela världen. Finansiella kriser drabbar direkt och hårt. Ju djupare en kris är i termer av produktionsbortfall, offentliga utgifter för sanering och tid för återhämtning desto större och mer långvariga återverkningar riskerar den också att få. De finansiella kriserna i ett antal länder i innebar ett bortfall av välstånd som var tio gånger större än världens samlade bistånd . inträffade en lång rad kriser i olika länder som skapade oro och fick konsekvenser för hela det globala finansiella systemet. Flertalet ägde samtliga rum i utvecklingsländer och då främst med jämförelsevis hög utvecklingsnivå. Men finansiella kriser har också inträffat i industrialiserade länder med olika grad av internationell påverkan. Exempel är nationella bankkriser i , och . Kriser som drabbar det finansiella systemet blir ofta svårhanterliga, har stora kostnader för samhället och lämnar djupa spår i ekonomin. Under Asienkrisen blev t.ex. kostnaderna för banksaneringen enorma. Den har uppskattat att de offentliga utgifterna för krishanteringen uppgick till mellan av BNP för Skr. 2002/03:118 , och . Utvecklingsländerna och fattiga människor är särskilt sårbara för finansiella kriser. Det framgår inte minst av Argentinakrisen, den senaste i raden av finansiella kriser. Arbetslösheten och fattigdomen i har ökat med . På motsvarande sätt medförde Asienkrisen en akut ökning av antalet arbetslösa. Enligt beräkningar ökade arbetslösheten under krisåren i och tredubblades i och . I brist på välfärdssystem leder detta till en klart förvärrad ekonomisk och social situation för många fattiga, inte minst kvinnor och barn. Erfarenheterna från finansiella kriser är som nämnts inte unika för , eller i allmänhet. När tvingades sanera banksektorn i samband med den allmänna ekonomiska krisen , upplevdes det som dramatiskt utifrån våra utgångspunkter. Men de offentliga utgifterna för krissanering uppgick till jämförelsevis låga av BNP, värden som sedermera återvunnits till staten. Detta är emellertid ett snävt mått på den totala kostnaden för den svenska krisen. Krisen medförde ett väsentligt bortfall i produktion, och ökad arbetslöshet, som varade . Utveckling och tillväxt handlar alltså inte bara om att så mycket som möjligt stimulera den positiva dynamik som kan utvecklas i en ekonomi. Lika viktigt är en god strategi för att förebygga och hantera de kriser som snabbt kan rasera en ekonomi. Dessa mål sammanfaller: en stabil finansiell sektor med en reglering som bejakar konkurrens och effektivitet leder till en jämnare och över tiden högre tillväxt. Figur: BNP/capita 1982-2000 i och (1982=100) Tobinskatten global skatt på valutatransaktioner 1990-talets kriser, och då särskilt Asienkrisen, har medfört en intensifierad debatt om finansiell stabilitet. Det som i dagligt tal kallas för globaliseringen har ofta hamnat i centrum för debatten. Genom globaliseringen har de nationella finansiella marknaderna integrerats och omfattningen av de globala kapitalflödena har ökat dramatiskt. Som exempel kan nämnas att valutahandelns utveckling sedan slutet på 1970- talet har varit i det närmaste explosionsartad. Den dagliga omsättningen på den globala valutamarknaden uppgick till . av valutahandeln hade en löptid på . Debatten kring den finansiella globaliseringen och behovet av att främja finansiell stabilitet har ånyo väckt intresset för förslaget om en omsättningsskatt på valutatransaktioner. Med ett numera välkänt citat om vikten av att kasta grus i maskineriet i de övereffektiva finansmarknaderna, lanserade professor en nygammal idé om omsättningsskatt på valutatransaktioner. Professor ville med sitt förslag begränsa risken för att förväntningar och flockbeteende på valutamarknaden, snarare än ekonomiska fundamenta, tilläts styra växelkursutvecklingen. Skatten var avsedd att fördyra kortfristiga kapitalflöden och därigenom begränsa deras omfattning. En större andel långsiktiga kapitalflöden och investeringar skulle reducera de dagliga svängningarna i kapitalflöden och växelkurser. Förslaget syftade alltså i första hand till att skapa större handlingsutrymme för länder att bedriva en självständig finans- och penningpolitik. Detta är en viktig målsättning. Frågan om finansiella kriser var av underordnad betydelse i Tobins resonemang, liksom frågan om skatteintäkterna. Det är emellertid dessa två aspekter av förslaget som rönt störst uppmärksamhet . Flera parlament har behandlat Tobinskatten och analyser av förslaget har genomförts av regeringar, internationella organisationer, akademiska institutioner och frivilligorganisationer. Det råder starkt delade uppfattningar huruvida valutamarknadens omsättning är en väsentlig orsak till finansiella kriser och om förslaget om en Tobinskatt skulle kunna motverka uppkomsten av sådana kriser. Debatten om skatten har varit mest framträdande i och . president och f.d. premiärminister gjorde uppmärksammade uttalanden till stöd för Tobinskatten. förbundskansler har manat till debatt i EU, men har framhållit att han är tveksam till Tobinskatten. fattade ett principbeslut om att skall införa en Tobinskatt så snart som samtliga EU:s medlemsländer ställer sig bakom förslaget. På liknande sätt antog federala parlament ett positivt, men icke bindande, uttalande om en transaktionsskatt på den internationella valutahandeln. Andra har intagit en mer kritisk hållning till förslaget. Den europeiska kommissionen presenterade för EU:s finansministrar en globaliseringsrapport som bl.a. berör Tobinskatten. Rapporten bygger till viss del på studier som genomförts av regeringarna eller finansdepartementen i , och . pekade på att en Tobinskatt, tvärt emot Tobins avsikt, riskerar att öka fluktuationerna i valutakurser. En stor del av de kortsiktiga valutatransaktionerna har nämligen en stabiliserande funktion. Varje valutatransaktion med en bakomliggande kapital- och varutransaktion ger upphov till en lång rad affärer mellan olika banker där valutahandlare i flera led försöker täcka risken av valutatransaktionen. En Tobinskatt skulle därmed kunna leda till ökade risker och verka destabiliserande på valutamarknaderna. Dessutom drog kommissionen slutsatsen att en Tobinskatt sannolikt är för begränsad för att avskräcka valutaspekulanter eller kapitalflykt vid förväntningar om en devalvering, och det är just vid sådana tillfällen som valutarörelserna blir som häftigast. har också behandlat frågan vid ett flertal tillfällen. Parlamentet höll bl.a. en diskussion om Tobinskatten , efter krisen för det europeiska växelkurssamarbetet, EMS. lade parlamentet fram en ingående rapport om Tobinskatten. Rapporten var kritisk till påståendet att en Tobinskatt skulle bidra till minskad risk för valutakriser medan inkomsterna av en skatt antogs vara betydande. Med hänvisning till problemen med att införa en skatt på valutatransaktioner drog rapporten också slutsatsen att en Tobinskatt måste införas på global nivå för att nå syftet att öka den finansiella stabiliteten. Samma slutsats drog G7-ländernas finansministrar i ett uttalande om Tobinskatten vid toppmötet i . De menade att skatten kan öka den finansiella instabiliteten om det inte råder en global överenskommelse om att införa den. Dessutom pekade G7-länderna på risken för att skatten bidrar till ökade växelkursfluktuationer, att den inte är tillräckligt avskräckande för att motverka kapitalflykt, och att den drabbar samtliga former av kortfristiga kapitalflöden och därmed är skadlig för tillväxten. Också i internationella organisationer har förslaget om Tobinskatten diskuterats , men då mer med utgångspunkt i skattens eventuella inkomstbringande fördelar. Framför allt har skatten behandlats inom ramen för FN. Den s.k. (1995) presenterade bl.a. Tobinskatten som ett sätt att finansiera FN:s bistånd och annat utvecklingsbistånd. Rapporten underströk också behovet av att beakta de många praktiska problem som finns med förslaget. aktualiserades frågan om skatt på valutatransaktioner i förberedelserna inför det s.k. högnivåmötet om utvecklingsfinansiering, UN Conference on Financing for Development, som ägde rum i , . Tobinskatten avhandlades i en förberedande rapport inför konferensen, den s.k. Zedillorapporten , som efterlyste en mer rigorös analys av förslaget. Skatten fanns också omnämnd i ett tidigare deklarationsutkast från konferensen men frågan ströks på grund av kritik från en rad länder. Det råder således mycket delade uppfattningar om huruvida Tobinskatten skulle vara ett effektivt medel för att motverka finansiella kriser. Vissa har förkastat förslaget. Andra pekar på olösta frågor som förslaget aktualiserar. Stort samförstånd råder emellertid om att en eventuell Tobinskatt kräver en global överenskommelse. Skatten måste vara baserad på ett multilateralt åtagande från alla relevanta länder i det Därmed är Tobinskattens införande avlägset i Skr. 2002/03:118 dagsläget. Samma sak gäller en rad andra förslag som, i likhet med Tobinskatten, lagts fram i kölvattnet av Asienkrisen. Bland annat har förslag formulerats om växelkurssamarbete mellan , och , en global centralbank, en form av internationell finansinspektion, eller ett offentligt försäkringsbolag för att skydda privata investerare mot betalningsinställelser på skuld. Det råder i många fall tveksamhet om fördelarna med dessa förslag och om olika praktiska aspekter av dem. Det har därför inte varit möjligt att nå en överenskommelse om att genomföra den här typen av reformer. Därmed har behovet ökat av att undersöka andra vägar att främja finansiell stabilitet som inte i första hand förutsätter nya institutionsbyggen eller fullständig global enighet. När vi värderar och prioriterar olika sätt att främja internationell finansiell stabilitet, måste vi beakta de frågetecken kring Tobinskattens förmåga att uppnå avsedda effekter liksom det faktum att den förutsätter internationell enighet. Andra vägar att förebygga och hantera finansiella kriser bör ges prioritet. Det finns inga patentlösningar för att helt undvika nya finansiella kriser. De kommer att fortsätta att inträffa även . Det är varken möjligt eller eftersträvansvärt, att uppnå en fullständig frånvaro av svängningar eller prisförändringar i ett lands växelkurs, ränta eller värdepapper. En rörlig växelkurs, till exempel, medför fortlöpande korrigeringar i valutans värde utan att den för den skull bör uppfattas som mer krisbenägen än en fast växelkurs. Det kan snarare vara en fördel att fundamentala skillnader mellan länder gradvis avspeglas i växelkursens förändring. Det kan motverka risken för spekulation. Alla kriser hotar inte det internationella finansiella systemets stabilitet. Ekonomiska kriser i små och mindre utvecklade länder åstadkommer stor skada nationellt, men får oftast inte internationella följdverkningar. I första hand gäller det att förhindra systemhotande kriser, både i fråga om enskilda länder och finansiella institutioner. Detta gynnar givetvis stabiliteten för samtliga övriga aktörer i det finansiella systemet. De finansiella krisernas orsaker avgör vilka åtgärder som bör vidtas. För att förebygga och hantera de olika typer av kriser som världen upplevt krävs delvis olika åtgärder. De åtgärder som hade kunnat förebygga Asienkrisen hade sannolikt inte motverkat pågående kris. Vilken åtgärd som fungerar beror bland annat på vilken roll kapitalflödena spelat för uppkomsten av den finansiella krisen. I de fall där ekonomiska fundamenta och brister i regler och tillsyn är avgörande, bör rekommendationen vara strukturella och politiska reformer och ökad transparens. I andra fall, då destabiliserande, kortfristiga kapitalrörelser är centrala för att en kris uppstår, blir rekommendationen att kombinera sådana åtgärder med mer direkta insatser för att dämpa fluktuationerna i flödena. Många kriser inträffar också på grund av en blandning av dessa Skr. 2002/03:118 faktorer och då krävs en kombination av olika åtgärder. visade hur viktigt det är att ha ett integrerat synsätt. Olika kriser inträffar ofta på samma gång. Att förebygga och hantera kriser ställer därför stora krav på en samstämmig politik, såväl i enskilda länder som i det internationella samfundet. Det finns också ett flertal ändamålsenliga åtgärder som stater kan genomföra för att minska både frekvensen av finansiella kriser och deras konsekvenser för krisdrabbade länder och det internationella finansiella systemet. Det handlar framför allt om att bygga upp finansiella institutioner och en trovärdig ekonomisk politik i enskilda länder men också att förhindra att kriser sprids till andra länder. Många av dessa åtgärder samverkar och deras gemensamma nämnare är inriktningen på stabilitet. Ju färre överraskningarna är till följd av bristande information eller regler, desto lättare blir det att undvika allvarliga kriser som ruinerar länder och sätter det internationella finansiella systemet i gungning. Det är således ett flertalet olika åtgärder som behövs. Ytterligare främjande av finansiell stabilitet förutsätter framsteg på framför allt följande fyra områden: Sammanfattning: Internationella minimiregler hjälper länder att stärka de inhemska finansiella systemen. Sådana regler är grunden för att förebygga finansiella kriser. Det behövs ökat tekniskt bistånd till resurssvaga länder, men också kraftfulla åtgärder mot de länder, företag och individer som medvetet bryter mot gemensamma regler och därmed hotar det finansiella systemets stabilitet. Finansiella kriser har som regel inhemska orsaker. hade flertalet finansiella kriser kunnat förebyggas eller mildras om krisländer hade präglats av öppenhet, fört en hållbar ekonomisk politik och haft en effektiv tillsyn och granskning över inhemska banker och företag. Asienkrisen utgör ett betecknande exempel. Bristande öppenhet, undermålig tillsyn och utbredd korruption ledde till överdrivet risktagande och ett ökat antal dåliga lån inom banksektorn, vilka finansierades genom upplåning på den internationella kapitalmarknaden. Detta skapade en hög skuldsättning bland företag. När devalveringen blev oundviklig ledde detta till ett snabbt ökat antal företagskonkurser och att lån förföll. Bankkrisen var ett faktum. Många kriser uppvisar ett liknande mönster. Vad som kunde ha blivit en relativt temporär rekyl för ekonomin och en nödvändig korrigering av växelkursen utvecklas på grund av brister i den inhemska politiken Skr. 2002/03:118 till en djup kris i landets banksystem som kräver kostsamma och Detta leder i sin tur till lägre tillväxt . Det krävs inte alltid ens en omfattande kris för att skaka finanssystemets grundvalar. Förra årets avslöjanden i om företagsskandaler i och WorldCom illustrerar den avgörande roll som förtroende och tillit spelar för det finansiella systemets funktionssätt. Missbruk i enskilda företagsledningar kan misskreditera hela systemet. Alla investeringar innebär vissa risker. Förtroendekriser utgör därmed ett hot mot hela marknaden. Tillgänglig och tillförlitlig information samt tillsyn utgör således grunden för att de finansiella marknaderna skall fungera effektivt och vara stabila. Om öppenheten och tillsynen av marknaden är otillräcklig tenderar detta att underlätta missbruk av det finansiella systemet, såsom penningtvätt, skatteflykt och andra former av finansiell brottslighet. På grund av den finansiella globaliseringen kan det även få återverkningar på länder med väl reglerade finansiella system. De länder som är integrerade i det internationella finansiella systemet måste därför leva upp till vissa globala miniminivåer vad avser reglering, transparens och tillsyn. Förebyggande åtgärder för att förbättra informationsflödet och stärka de inhemska finansiella systemen, framför allt i tillväxtländer, har kommit att stå i centrum för reformarbetet av den internationella finansiella strukturen efter kriserna i /95 och 1997/98. Regler och riktlinjer för tillsyn och transparens har utvecklats inom flera organisationer och expertorgan. har spelat en mycket aktiv roll i arbetet. En viktig erfarenhet, inte minst från företagsskandaler, är visserligen att regler och riktlinjer inte utgör någon garanti mot framtida finansiella kriser. Brister i informationsflödet och luckor i länders regelverk är omöjliga att helt undvika med dagens snabba utveckling och komplexitet på de finansiella marknaderna. Men förebyggande åtgärder bidrar till att reducera förekomsten av kriser, att minska de sociala och ekonomiska kostnaderna av en kris, samt att motverka penningtvätt och andra former av missbruk av det finansiella systemet. 3.1Åtgärder och riktlinjer för ökad öppenhet Öppenhet och tillgång till snabb och pålitlig ekonomisk information bidrar till att stärka marknadens självdisciplin. Därigenom reduceras risken för flockbeteende bland finansiella aktörer. Det motverkar också överdrivet risktagande och leder till bättre investerings- och lånebeslut. Efter krisen i /95 påbörjades ett arbete, framförallt inom (), med att förbättra tillgängligheten och spridningen av information och ekonomisk statistik. Problemen i hade förstärkts av inkorrekt, försenad och otillräcklig information. Osäkerhet och rykten gjorde att flertalet investerare valde att dra sig ur och följden blev ett kraftigt kapitalutflöde. under den finansiella krisen i då bristen på information också gjorde att utländska investerare tog det säkra före det osäkra, vilket bidrog till ökat flockbeteendet på marknaden. IMF har ett särskilt ansvar för att öka informationen i det finansiella systemet och har vidtagit flera åtgärder för att främja öppenhet. IMF har bl.a. uppmuntrat medlemsländerna att ge sin tillåtelse till att offentliggöra fondens granskningar av den ekonomiska situationen i enskilda länder, s.k. En överväldigande majoritet av IMF:s medlemsländer, , offentliggör numera sammanfattningar av rapporterna, eller i många fall hela rapporterna, från fondens granskningar. Därtill har IMF utvecklat riktlinjer för ökad öppenhet om beslut och mål för den ekonomiska politiken i olika länder, och för korrekt och utförlig redovisning av viktiga statistiska data om ett lands ekonomi. Också transparensen kring IMF:s olika program och aktiviteter har ökat betydligt.