prop · GQ03139 · 2003-07-03 00:00:00 — Om någon som ingår i ledningen för ett finansiellt institut, som är en juridisk person, skulle befinnas vara diskvalificerad, bör Finansinspek- tionen däremot ha möjlighet att förelägga institutet att göra rättelse och, om institutet inte gör rättelse, att upphöra med verksamheten. Lagtekniskt löses frågan om krav på och kontroll av ägare och ledning lämpligast genom att det i lagen om anmälningsplikt avseende viss finan- siell verksamhet förs in bestämmelser om detta tillsammans med sank- tionsregler för . Regeringens förslag: En näringsidkare skall, innan kredit beviljas, pröva om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra vad han åtar sig enligt kreditavtalet (kreditprövning). Kreditprövning behöver inte göras om näringsidkaren på grund av sin kännedom om konsumenten eller andra omständigheter har grun- dad anledning att utgå från att konsumenten har ekonomiska förutsätt- ningar att fullgöra vad han åtar sig. Kravet på kreditprövning gäller inte heller för engångskrediter när kredittiden är högst och kreditbeloppet skall betalas på en gång eller för krediter som avser mindre belopp. får möjlighet att vid vite förelägga en näringsid- kare att upphöra med att lämna krediter till konsumenter för det fall näringsidkaren inte uppfyller det krav på kreditprövning som in- förs. Om bedömer det tillräckligt, får verket i stället meddela varning. Kommitténs förslag: Omfattar inte ändringar i konsumentkreditlagen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: Konsu- mentverket uttrycker oro för att den avreglering i fråga om tillståndsplik- tig finansieringsrörelse som föreslås av kommittén kan leda till att antalet oseriösa kreditgivare ökar. betonar vikten av ett starkt och fungerande konsumentskydd och förordar en översyn av skyddet för konsumenter. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Konsu- mentverket är positivt inställt till bestämmelsen om kreditprövning. Ver- ket anser dock att om en avreglering i fråga om tillståndspliktig finan- sieringsrörelse genomförs myndigheten bör få möjlighet att utfärda bindande föreskrifter. Därutöver anser verket att det bör övervägas om de föreslagna sanktionsmöjligheterna för verket bör utvidgas till att omfatta även andra överträdelser av konsumentkreditlagen. anser att regeln om kreditprövning torde få betydelse som en ordningsregel i samband med den föreslagna avregleringen i fråga om an- ser att förslaget inte innebär sådana förbättringar av konsumentskyddet så att de ytterligare kostnader och administration för småföretagare som regeln medför kan motiveras. har även vissa syn- punkter på utformningen av undantagen från kravet på kreditprövning. anser att förslaget är överflödigt då kreditgi- vare regelmässigt söker skydda sig själva och därför utför kreditpröv- ningar. Föreningen anser vidare att enbart farhågor om att en avreglering av kreditmarknaden kan medföra problem för konsumenter inte är till- räckligt för att motivera en reglering som dels innebär ökade kostnader för kreditgivare, dels kan vara konkurrensbegränsande då sättet att utföra kreditprövningar på kan vara ett kraftfullt konkurrensmedel. ifrågasätter värdet av en särskild kreditprövningsregel mot bakgrund av kravet på att iaktta god kreditgivningssed och vad som framgår av och riktlinjer och allmänna råd. Skälen för regeringens förslag Det är av stor vikt att det finns ett gott konsumentskydd när det gäller kreditgivning. Den avreglering i fråga om tillståndspliktig finansierings- rörelse som föreslås ger därför anledning att överväga behovet av änd- ringar i konsumentkreditlagen. Ny bestämmelse om kreditprövning Konsumentkreditlagen gäller kredit som är avsedd huvudsakligen för eget bruk och som lämnas eller erbjuds en konsument av en näringsid- kare i dennes yrkesmässiga verksamhet (1 § första stycket). Lagen är även tillämplig på näringsidkare som inte lämnar krediter i sin yrkesmäs- siga verksamhet, men som i denna verksamhet förmedlar krediter som ombud för kreditgivare som inte är näringsidkare (1 § andra stycket). Att krediten skall ha förmedlats av näringsidkaren som ombud för kreditgi- varen innebär inte att kreditavtalet måste ha slutits av näringsidkaren. Regeln omfattar även fall då kreditgivaren själv har undertecknat avtalet med konsumenten men en förmedlande näringsidkare aktivt medverkat vid slutandet av avtalet. Däremot medför regeln inte att lagen blir til? ?lämplig på näringsidkare som enbart anvisar en kredittagare för kreditgivaren eller vice versa (se prop. 1976/77:123 s. 152 f). Enligt 5 § konsumentkreditlagen skall en näringsidkare i sitt förhål- lande till konsumenten iaktta god kreditgivningssed och därvid ta till vara konsumentens intressen med tillbörlig omsorg. Därutöver finns i lagen vissa specificerade bestämmelser om vad näringsidkaren skall iaktta vad gäller marknadsföring och information samt bestämmelser om utformningen av kreditavtalet och avtalsvillkorens innehåll. Enligt motiven ligger i begreppet god kreditgivningssed att kreditgiva- ren både inför ett kreditavtal och medan avtalet gäller skall handla om- dömesgillt och ansvarsfullt mot konsumenten (prop. 1991/92:83 s. 106 Detta innebär bl.a. att näringsidkaren normalt skall göra en seriös kre- ditprövning innan kredit lämnas. I begreppet god kreditgivningssed lig- ger även att näringsidkaren följer de bestämmelser om marknadsföring m.m. som finns i lagen. I den promemoria som föregick propositionen och i lagrådsremissen fanns en särskild bestämmelse om vilken kreditprövning näringsidkaren var skyldig att göra innan kredit beviljades. Bestämmelsen motiverades i huvudsak av de problem med överskuldsättning som befanns föreligga och som delvis ansågs bero på att somliga kreditgivare beviljade krediter utan att först undersöka ordentligt om den som fick krediten hade eko- nomiska förutsättningar att klara av åtagandet (Ds 1990:84 s. 45 ff). I propositionen hade emellertid bestämmelsen tagits bort. Som skäl an- förde regeringen bl.a. att situationen på kreditmarknaden förändrats ge- nom att kreditgivarna lärt av sina misstag och på egen hand förbättrat kreditprövningen (prop. 1991/92:83 s. 25). Mot bakgrund av den avreglering som föreslås görs emellertid be- dömningen att det bör införas en bestämmelse i konsumentkreditlagen om att en näringsidkare, innan kredit beviljas, skall pröva om kredittaga- ren har ekonomiska förutsättningar att fullgöra vad han åtar sig enligt kreditavtalet. Såsom flera remissinstanser påpekar, ligger det i och för sig i begreppet god kreditgivningssed att näringsidkaren normalt skall göra en sådan prövning. Det bedöms emellertid finnas ett värde i att förtydliga och precisera denna skyldighet i lagen. Avsikten är att betona näringsid- karens ansvar för att medverka till att privatpersoner inte skuldsätter sig på ett sätt som är alltför långtgående i förhållande till sina inkomster och övriga ekonomiska förhållanden. och anför att förslaget kommer att innebära negativa konsekvenser för näringsidkare, t.ex. ytterligare administration och kostnader, utan att konsumentskyddet förbättras i någon högre grad. Man pekar härvid bl.a. på att bestämmel- sen synes föranledd endast av farhågor om att konsumenter kan hamna i en utsatt position vid en avreglering av kreditmarknaden. Införandet av en mer preciserad kreditprövningsbestämmelse kan na- turligtvis medföra vissa konsekvenser för näringsidkare, såsom ökad ad- ministration och kostnader. Detta förhållande måste dock vägas mot in- tresset av att se till att konsumentskyddet vid kreditgivning är tillfreds- ställande. Det kan härvid nämnas att i sitt remissytt- rande över kommitténs förslag framhåller att verket med den nuvarande konsumenträttsliga regleringen skulle ha små möjligheter att komma till rätta med eventuella missförhållanden som kan uppstå på marknaden vid en avreglering. Verket pekar särskilt på att även om konsumentkreditla- gens regel om god kreditgivningssed innebär att det ställs höga krav på näringsidkarens förhållningssätt gentemot konsumenter, så är regeln osanktionerad och har inte heller fått någon vidsträckt tillämpning i rätts- praxis. Mot denna bakgrund är regeringens bedömning att det är motive- rat att göra de nu föreslagna ändringarna. Kravet på kreditprövning bör emellertid inte vara ovillkorligt. När- ingsidkaren kan i vissa fall, på grund av personlig kännedom om konsu- menten eller andra omständigheter, dra tillräckliga slutsatser om konsu- mentens förutsättningar att klara av krediten utan att en formell kredit- prövning behöver göras. Det finns vidare vissa typer av krediter för vilka behovet av ett krav på kreditprövning inte är framträdande och för vilka det ter sig opraktiskt att kräva att en sådan prövning görs. I bestämmelsen bör därför göras vissa undantag från kravet på kreditprövning. Dessa kommenteras närmare i författningskommentaren. Bestämmelsen om kreditprövning utformas således i stort sett i enlighet med det förslag som fanns i den ovan omnämnda lagrådsremissen. Vad som mer i detalj skall krävas för att kravet på kreditprövning skall vara uppfyllt och under vilka omständigheter som kreditprövning kan underlåtas, bör närmare kunna preciseras av de myndigheter som har tillsyn över lagen, dvs. Kon- sumentverket utfärdar riktlinjer för tillämpning av konsumentkre- ditlagen vilka gäller bl.a. för tillämpningen av begreppet god kreditgiv- ningssed. utfärdar allmänna råd om krediter i konsu- mentförhållanden. anför att verket bör ges möjlighet att utfärda bindande föreskrifter. Verket bygger i huvudsak denna uppfatt- ning på att verket vid en avreglering av kreditmarknaden kommer få till- syn över ett större antal aktörer som kan sakna kännedom om verkets arbetssätt med riktlinjer. Det är riktigt att avregleringen medför att tillsyn kommer att omfatta fler aktörer än . Regeringen gör emellertid be- dömningen att detta i sig inte innebär att verket bör få möjlighet att ut- färda föreskrifter utan att det får anses tillräckligt med myndig- hetens möjlighet att utfärda riktlinjer. Enligt 35 § konsumentkreditlagen är det som har till- syn över att lagen följs. Verkets tillsyn omfattar emellertid inte verksam- het som står under tillsyn av . För att bestämmelserna i konsumentkreditlagen skall tillgodose kravet på ett gott konsumentskydd krävs att tillsynsmyndigheterna har tillräck- liga befogenheter att ingripa om lagens bestämmelser inte följs. har som ett led i tillsynen över de institut som dri- ver bank- eller finansieringsrörelse bl.a. rätt att få upplysningar om in- stitutens verksamhet och göra undersökning hos ett institut när inspektio- nen finner det nödvändigt. Inspektionen, eller i vissa närmare angivna fall regeringen, har vidare möjlighet att ingripa mot ett institut, om insti- tutet bryter mot rörelselagstiftningen eller annan författning som reglerar institutets verksamhet, t.ex. konsumentkreditlagen. Enligt det förslag som läggs fram kan ingripande ske genom föreläggande att vidta åtgärd , genom förbud att verkställa beslut eller genom meddelande av anmärkning. Om överträdelsen är allvarlig skall institutets tillstånd återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas. Förelägganden och förbud får förenas med vite. befogenheter är mer begränsade. Enligt dagens be- stämmelser har verket rätt att dels företa inspektion hos näringsidkare, dels ta del av de handlingar som behövs för tillsynen och i övrigt få de upplysningar om verksamheten som behövs. För det fall en näringsidkare inte tillhandahåller handlingar eller lämnar upplysningar som efterfrågas, får verket förelägga näringsidkaren att vid vite fullgöra denna skyldighet. Vidare kan i vissa fall använda sig av de kontroll- och sanktionsbestämmelser som finns i marknadsföringslagen och i lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. För att införandet av bestämmelsen om kreditprövning skall få avsedd effekt bör verket få utökade möjligheter att ingripa mot oseri- ösa kreditgivare. Det föreslås därför här att verket får möjlighet att före- lägga en näringsidkare att upphöra med att lämna krediter om näringsid- karen inte uppfyller vad som föreskrivs i detta avseende. Konsumentver- ket anför att det bör övervägas att utvidga den föreslagna sanktionsmöj- ligheten till att omfatta även andra överträdelser av konsumentkreditla- gen. Regeringen gör emellertid bedömningen att det är framför allt i förhållande till kreditprövningen som den nu föreslagna sanktionen är nödvändig. Detta gäller särskilt mot bakgrund av att Kon- sumentverket även har andra möjligheter, t.ex. med stöd av marknadsfö- ringslagen, att ingripa om inte näringsidkaren i övrigt iakttar vad som ligger i begreppet god kreditgivningssed. Det kan även anmärkas att det på EU-nivå pågår arbete med ett nytt konsumentkreditdirektiv, KOM (2002) 443 slutlig, där bl.a. tillsynsfrågor behandlas. Anledning kan såle- des finnas att i ett annat sammanhang återkomma till frågan om Konsu- mentverkets ingripandemöjligheter. Att förelägga ett företag att upphöra med att lämna krediter är en ingri- pande åtgärd. Vid bedömningen av om ett sådant föreläggande skall komma i fråga får hänsyn tas till förhållandena i det enskilda fallet. Fla- granta eller upprepade överträdelser talar exempelvis för ett föreläg- gande. Om bedömer det tillräckligt bör verket i stället kunna meddela varning. Ett föreläggande att upphöra med att lämna krediter bör kunna förenas med vite. Det kan slutligen anmärkas att det i det lagförslag som lagts fram i propositionen Lag om finansiell rådgivning till konsumenter (2002/03:133) föreslås att skall ha möjlighet att vid vite förelägga en näringsidkare som tillhandahåller finansiell rådgivning till konsumenter att upphöra med detta om verksamheten inte uppfyller de krav som ställs i lagen. Om det är tillräckligt får i stället meddela varning. 5.4.5.4Redovisning i finansiella institut Regeringens bedömning: Lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag bör inte göras tillämplig på fi- nansiella institut. Remissinstansernas synpunkter på promemorian: Mot bakgrund av att den nya definitionen av finansieringsrörelse kommer att träffa färre företag än i gällande rätt, anser att det bör analyseras enligt vilka regler de finansiella företag som inte längre blir tillstånds- pliktiga skall redovisa. Skälen för regeringens förslag: Rådets direktiv av om årsbokslut och sammanställd redovisning för banker och andra finansiella institut (86/635/EEG), det s.k. bankredovisningsdirektivet, innehåller redovisningsregler för vissa finansiella företag. Av artikel 2 i bankredovisningsdirektivet framgår närmare vilka före- tag som direktivet skall tillämpas på. Det skall för det första tillämpas på sådana företag som enligt definitionen i kreditinstitutsdirektivet är kre- ditinstitut. Bankredovisningsdirektivet direktivet skall emellertid också gälla för finansiella institut som verkar i särskilt angivna bolagsformer, dvs. aktiebolag och vissa handelsbolag. Det saknas dock i bankredovis- ningsdirektivet en definition av begreppet finansiellt institut. En defini- tion av finansiellt institut fanns i det numera upphävda direktivet om gruppbaserad tillsyn över kreditinstitut (83/350/EEG). Där definierades ett finansiellt institut som ett företag som inte är kreditinstitut men vars huvudsakliga verksamhet består i att lämna kredittjänster (däribland ställande av garantier), att förvärva ägarintressen eller att göra invester- ingar. Bankredovisningsdirektivet hänvisade dock inte dit. I kreditinstitutsdirektivet definieras ett finansiellt institut som ett före- tag som inte är kreditinstitut men vars huvudsakliga verksamhet består i att förvärva aktier eller andelar eller att utföra vissa närmare angivna verksamheter i den verksamhetslista som finns som bilaga till direktivet. Den definition av finansiellt institut som föreslås i 1 kap. 5 § lagen om bank- och finansieringsrörelse överensstämmer med definitionen i kre- ditinstitutsdirektivet. Bestämmelser om redovisning finns bl.a. i årsredo- visningslagen (1995:1554) och i lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag. Årsredovisningslagen är tillämplig på allmänna aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska föreningar. Lagen om årsredovisning för kreditinstitut och värdepappersbolag är bl.a. tillämplig på banker och kreditmarknadsföretag samt vissa andra finansi- ella företag och innehåller bestämmelser som är särskilt anpassade till den verksamhet som drivs av dessa institut. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, får meddela föreskrifter enligt den lagen. Med den nya definition av finansieringsrörelse som föreslås, kommer sannolikt antalet kreditmarknadsföretag att bli färre. Flera av de företag som redovisar enligt lagen om årsredovisning för kreditinstitut och värdepappersbolag kommer, om det inte föreslås en ändring av den la- gen, att i stället redovisa enligt årsredovisningslagen eftersom de är kreditmarknadsföretag. Den först nämnda lagen innehåller dock regler som är särskilt anpassade till den typ av verksamhet som de aktu- ella företagen driver. Ju bättre anpassade redovisningsreglerna är till den verksamhet som drivs av företaget, desto lättare blir det att överblicka företagets tillgångar och analysera deras värde, dvs. genomlysningen blir bättre. Den upp- ställningsform för resultaträkningar som finns i lagen om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag är, jämfört med den som finns i årsredovisningslagen, bättre anpassad för företag som ägnar sig åt finan- siell verksamhet, bl.a. genom att finansiella intäkter och kostnader får en mer framträdande position. Verksamhetsnära information i årsredovis- ningen ger ett bättre beslutsunderlag för företagets intressenter och har också betydelse på andra områden, t.ex. för statistikbearbetning, för skattekontroll och i brottsbekämpning. Regeringen anser dock att frågan om vilken redovisningslag icke-till- ståndspliktiga företag skall redovisa enligt, måste bli föremål för mer ingående överväganden innan ett eventuellt förslag kan läggas fram. geringen föreslår därför inte någon ändring i lagen om årsredovisning i Prop. 2002/03:139 kreditinstitut och värdepappersbolag. Regeringen anser emellertid att de företag som är kreditmarknadsföretag och redovisar enligt nämnda årsredovisningslag bör fortsätta att göra det för hela det räkenskapsår som inleds . Det har av tradition ansetts utgöra ett viktigt konsumentskyddsintresse att det för medborgarna finns en i praktiken riskfri och likvid placeringsform tillgänglig. Bankernas inlåning har ansetts tillgodose detta behov. Be- nämningen konsumentskydd är i och för sig korrekt, men det yttersta motivet för staten att se till att det finns en likvid och säker placerings- form att tillgå är att detta medför samhällsekonomiska vinster, bl.a. i form av minskade informationskostnader. Som påpekats tidigare, fungerar systemskyddet även som ett konsu- mentskydd, eftersom solida institut kan fullgöra sina åtaganden gentemot såväl insättare som andra placerare. Frågan är om det krävs särskild re- glering för att tillgodose intresset av att ett säkert placeringsalternativ finns tillgängligt och hur denna reglering i så fall bör utformas. I detta sammanhang kan frågan ställas om lagen (1995:1571) om in- sättningsgaranti uppfyller behovet av ett säkert alternativ. Den främsta avsikten med det svenska insättningsgarantisystemet är just att skapa ett konsumentskydd som garanterar allmänhetens spar- och transaktionsme- del. Den samhällsekonomiska vinsten av minskade informationskostna- der framhålls som det främsta skälet till att allmänheten erbjuds "en säker form för placering av likvida medel". Insättningsgarantin ger ett kapitalvärdesskydd för insättningar upp till ett belopp om hos banker och värdepappersbolag. Med insättning avses enligt 2 § 3 lagen om insättningsgaranti nominellt be- stämda tillgodohavanden som är tillgängliga för insättaren med kort var- sel. Definitionen överensstämmer alltså väsentligen med den av bankrö- relse som återfinns i 1 kap. 2 § första stycket BRL och som lyder: Med bankrörelse avses i denna lag verksamhet i vilken ingår inlåning på konto, om behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insätta- ren med kort varsel. Detta är inte en slump, utan i förarbetena till lagen om insättningsgaranti sägs att definitionen av bankrörelse bör läggas till grund för avgränsningen av insättningsgarantin. En insättning omfattas obligatoriskt av garantin, om insättningen finns hos en svensk bank (eller ett svenskt värdepappersbolag med tillstånd att ta emot kunders medel på konto) här i landet eller hos en filial till en svensk bank i ett annat EES- land. Efter beslut av kan garantin utsträckas till att omfatta även filialer utanför EES och även utländska bankers fili- aler här i landet. Det kan alltså konstateras att det finns ett garantisystem som i huvud- sak uppfyller de krav som kan ställas på ett väl fungerande säkert alter- nativ. Regeringens förslag: En insättning enligt lagen (1995:1571) om insätt- ningsgaranti som görs hos ett svenskt kreditmarknadsföretag här i landet eller hos en filial till ett svenskt kreditmarknadsföretag i ett annat EES- land skall omfattas av garantin. Genom beslut av kan garantin utsträckas till att omfatta även insättningar som finns hos en filial till ett svenskt kreditmarknadsföretag utanför EES och även ett utländskt kreditföretags filial här i landet. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: anser att en mindre omfattande insättningsgaranti bör övervägas för kre- ditmarknadsföretagen. Den lämpligaste begränsningen vore att en själv- risk skulle gälla för ersättning från insättningsgarantin i händelse av ett kreditmarknadsföretags konkurs samt att företagen skulle informera sina kunder om denna begränsning. förordar en självrisk för alla institut som omfattas av garantin. tillstyrker förslaget för det fall inlåningsmonopolet avskaffas. Nämnden diskuterar dock hur skyddet för de insättningar som görs hos kreditmark- nadsföretag skall finansieras och lämnar förslag till alternativa sätt att ta ut avgifter. tillstyrker förslaget och anser att det med- för konkurrensneutralitet mellan instituten. () tillstyrker förslaget. anser att företag som tar emot inlåning men som inte berörs av kravet på in- sättningsgaranti bör ha möjlighet att frivilligt träda in i ett sådant garanti- system. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: har inte någon invändning mot förslaget och ser inte heller något behov av en särlösning för finansieringen av den delen av garantin. är fortfarande positivt till förslaget att in- låning hos kreditmarknadsföretag skall omfattas av garantin. Om även andra företag får ta emot inlåning, bör dock frågan om att låta dessa fö- retag frivilligt träda in i systemet övervägas grundligare. Konsumentver- ket tillstyrker förslaget. vidhåller att icke-finansiella fö- retag bör ha möjlighet att frivilligt träda in i systemet. stödjer förslaget, liksom även i (LO) och (). Skälen för regeringens förslag: Av tidigare resonemang framgår att det inte finns några särskilda skäl för att förbehålla bankerna rätten att ta emot inlåning. Tanken är att såväl andra finansiella företag som icke- finansiella företag skall kunna erbjuda inlåning. Av resonemanget ovan följer dock att garantin inte bör utsträckas till alla former av inlåning i alla slag av företag. I princip är det tillräckligt att vissa insättningar i bank är garanterade för att tillgodose behovet av ett säkert placeringsal- ternativ. Emellertid bör samma typ av insättningar som omfattas av in- sättningsgarantin i bank också vara garanterade i kreditmarknadsföretag. Det finns flera skäl för detta.