prop · GQ0338 · 2003-02-13 00:00:00 — lagstiftning till den i rambeslutet angivna tidpunkten. Lagrådet anser att Prop. 2002/03:38 det måste i princip anses otillfredställande att medverkar till an- tagande av ett bindande beslut i medvetande om att det sannolikt inte kommer att bli möjligt att uppfylla förpliktelserna i rambeslutet. Regeringen har i och för sig förståelse för Lagrådets synpunkter och kan instämma i att tiden för genomförande var knapp. Detta har reger- ingen också framfört vid förhandlingarna om rambeslutet. Regeringen ansåg emellertid att frågan inte var av sådan karaktär att det var rimligt eller lämpligt för att använda sitt veto och blockera ett antagande av rambeslutet endast på den grunden. Det bör också framhållas att be- stämmelsen om när rambeslutet skall vara genomfört i nationell rätt inte i sig kan få några rättsverkningar för enskilda, eftersom rambeslut inte har direkt effekt. 4Europeiska unionens rambeslut om bekämpande av terrorism Rambeslutet är den första internationella överenskommelse som innehål- ler en definition av terroristbrott. Artikel 1.1 föreskriver nämligen vilka handlingar som, enligt brottsbeskrivningen i nationell lagstiftning, skall betraktas som terroristbrott. De handlingar som omfattas anges i punk- terna ai. För att dessa handlingar skall kunna betraktas som terroristbrott måste emellertid vissa ytterligare rekvisit vara uppfyllda. För det första måste handlingen ha begåtts uppsåtligen och genom sin art eller sitt sammanhang kunna allvarligt skada ett land eller en interna- tionell organisation. Men det är inte tillräckligt. Det måste dessutom vara styrkt att gärningsmannen begått handlingen i syfte att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, otillbörligen tvinga offentliga organ eller en internationell organisation att utföra eller att avstå från att utföra en viss handling, eller allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller i en internationell organisation. De handlingar som skall betraktas som terroristbrott om dessa rekvisit är uppfyllda är a) angrepp mot en persons liv som kan leda till döden, b) allvarliga angrepp på en persons fysiska integritet, c) människorov eller tagande av gisslan, d) förorsakande av omfattande förstörelse av en re- geringsanläggning eller offentlig anläggning, transportsystem, infrastruk- tur, inklusive datasystem, en fast plattform belägen på kontinentalsock- eln, en offentlig plats eller privat egendom, som kan komma att utsätta människoliv för fara eller förorsaka betydande ekonomiska förluster, e) kapning av luftfartyg och fartyg eller andra kollektiva transportmedel eller godstransportmedel, f) tillverkning, innehav, förvärv, transport, till- handahållande eller användning av skjutvapen, sprängämnen eller kärn- vapen, av biologiska eller kemiska vapen, samt, när det gäller biologiska och kemiska vapen, forskning och utveckling, g) utsläpp av farliga äm- nen eller orsakande av brand, översvämningar eller explosioner vilka Prop. 2002/03:38 utsätter människoliv för fara, h) att störa eller avbryta försörjningen av vatten, elkraft eller andra grundläggande naturresurser när detta utsätter människoliv för fara, i) hot om att utföra någon av de handlingar som räknas upp ovan. Då rådet för rättsliga och inrikes frågor antog rambe- slutet enades man dessutom om följande uttalande som togs till rådets Rådet förklarar att ett brott som avser hot enligt artikel 1.1 i skall anses vara definierat i enlighet med den nationella lagstiftningen i den Om detta brott skulle behöva en ytterligare brottsrubricering, ett trovärdigt hot, är det i enlighet med rambeslu- tet tillåtet att tolka rättsakten på ett sådant sätt. I det fall rambeslutet avser ledning av en terroristgrupp som aldrig begår något brott, utan endast hotar att begå sådana brott, är det i enlighet med rambeslutet tillåtet att tolka rättsakten så att detta särskilda brott straffas med ett Rådet förklarar att rambeslutet om bekämpande av terrorism om- fattar handlingar som av alla medlemsstater i Europeiska unionen be- traktas som allvarliga överträdelser av deras straffrätt, begångna av personer vars syften utgör ett hot mot deras demokratiska samhällen, som respekterar rättsstaten och den civilisation på vilka dessa samhäl- Det måste tolkas på detta sätt och inte så att man hävdar att beteendet hos dem som har arbetat för att bevara och återupprätta dessa demokratiska värden, vilket i synnerhet var fallet i några med- lemsstater under , nu kan betraktas som terrorist- Det får inte heller tolkas så att man på terroristgrunder anklagar personer som utövar sin grundläggande rätt att lägga fram sina åsikter, även om de begår brott när de utövar en sådan rätt. Rådet är överens om att rambeslutet inte ålägger medlemsstaterna en skyldighet att kriminalisera de handlingar som avses i artikel 1.1 f, om dessa inte utförs i avsikt att begå ett terroristbrott. Rättigheter och grundläggande principer Artikel 1.2 anger uttryckligen att rambeslutet inte skall kunna ha som effekt att skyldigheten att respektera de grundläggande rättigheterna och de grundläggande rättsprinciperna i enlighet med vad som fastställts i artikel 6 i Fördraget om Europeiska unionen på något sätt ändras. Artikel 6 i Fördraget om Europeiska unionen anger bl.a. att EU skall som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläg- gande rättigheterna, såsom de garanteras i om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i och såsom de följer av med- lemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Brott som begås av en terroristgrupp Artikel 2 innebär att varje medlemsstat skall kriminalisera vissa hand- lingar som begås inom ramen för särskilt planlagd och organiserad terro- Det som skall bestraffas är att leda eller på visst närmare angivet sätt delta i en terroristgrupps brottsliga verksamhet. Punkt 1 föreskriver att med terroristgrupp avses en strukturerad grupp, inrättad för , bestående av mer än två personer, som handlar i samförstånd för att begå terroristbrott. Med termen strukturerad grupp avses en grupp som inte tillkommit slumpartat i det omedelbara syftet att begå ett brott och som inte nödvändigtvis har formellt fastställda roller för medlemmarna, kontinuitet i sammansättningen eller en noggrant ut- arbetad struktur. Enligt punkt 2 skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som är nöd- vändiga för att straffbelägga den som uppsåtligen leder en terroristgrupp eller deltar i en terroristgrupps verksamhet, vari inbegrips att förse grup- pen med information eller ge den materiellt stöd eller bidra med varje form av finansiering av dess verksamhet, med vetskap om att deltagandet kommer att bidra till gruppens brottsliga verksamhet. Brott med anknytning till terroristverksamhet Artikel 3 innehåller en uppräkning av vissa gärningar som anses vara särskilt frekventa i samband med utförandet av terroristbrott. Artikeln innebär att medlemsstaterna under vissa förutsättningar skall betrakta dessa gärningar som brott med anknytning till terroristverksamhet. De brott som avses i artikeln är a) grov stöld som begås i syfte att utföra nå- gon av de handlingar som räknas upp i artikel 1.1, b) utpressning i syfte att begå någon av de handlingar som anges i artikel 1.1, samt c) upprät- tande av förfalskade administrativa dokument i syfte att utföra någon av de handlingar som räknas upp i artiklarna 1.1 ah och 2.2 b. Anstiftan, medhjälp och försök Artikel 4, punkt 1 anger att anstiftan av eller medhjälp till de brott som anges i artikel 1.1, 2 eller 3 skall vara straffbart. Enligt punkt 2 skall för- sök att begå ett brott som anges i artikel 1.1 och 3, med undantag för in- nehav enligt artikel 1.1 f och brott enligt artikel 1.1 i, vara straffbart. Artikel 5 föreskriver vilka påföljder som skall kunna dömas ut för de brott som anges i artiklarna 14. Enligt punkt 1 skall de brott som anges i artiklarna 14 vara belagda med effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder som kan medföra utlämning. Punkt 2 innebär att terroristbrott, dvs. de brott som avses i artikel 1.1 samt anstiftan av, medhjälp till och försök till sådana brott skall beläggas med ett frihetsstraff som är strängare än det som föreskrivs i nationell lag för sådana brott, när det inte föreligger ett sådant särskilt uppsåt som krävs enligt artikel 1.1, utom då de föreskrivna påföljderna redan är de maximistraff som kan dömas ut enligt nationell lag. Punkt 3 föreskriver att varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att sådana brott som anges i artikel 2 skall beläggas med frihetsstraff med ett maximistraff för brott enligt artikel 2.2 a (ledande av terroristgrupp) och för brott som anges i artikel 2.2 b (deltagande i terroristgrupp). När det brott som är angivet i artikel 2.2 a endast avser handlingar enligt artikel 1.1 i (hot om brott), skall maximistraffet vara . Artikel 6 är en fakultativ bestämmelse och innebär att medlemsstaterna får vidta de åtgärder som är nödvändiga för att de påföljder som anges i artikel 5 under vissa närmare angivna förutsättningar skall kunna lindras. Enligt bestämmelsen kan påföljderna lindras om gärningsmannen tar av- stånd från sin terroristverksamhet och förser administrativa eller rättsliga myndigheter med uppgifter som de inte skulle ha kunnat erhålla på annat sätt och som hjälper dem att i) förebygga eller mildra effekterna av brottet, ii) identifiera eller väcka åtal mot de övriga gärningsmännen, iii) finna bevis, eller iv) förebygga ytterligare brott som anges i artiklarna 1 Ansvar och påföljder för juridiska personer Artiklarna 7 och 8 innehåller bestämmelser om ansvar och påföljder för Artiklarna överensstämmer i tillämpliga delar med artiklarna 3 och 4 i rådets akt av , andra protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella in- tressen (EGT C 221, , s. 11). Artikel 7 punkt 1 anger att varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att juridiska personer skall kunna hållas ansvariga för något av de brott som anges i artiklarna 14 om dessa begås till deras förmån av någon person som agerar antingen enskilt eller som en del av den juridiska personens organisation och som har en ledande ställning inom denna grundad på a) befogenhet att företräda den juridiska perso- nen, b) befogenhet att fatta beslut på den juridiska personens vägnar, el- ler c) befogenhet att utöva kontroll inom den juridiska personen. Artikel 7 punkt 2 föreskriver att varje medlemsstat skall, förutom de fall som redan angivits i punkt 1, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att en juridisk person skall kunna hållas ansvarig när bris- ter i övervakning eller kontroll som skall utföras av en sådan person som avses i punkt 1, har gjort det möjligt för en person som är underställd den juridiska personen att till förmån för denna juridiska person begå ett av de brott som anges i artiklarna 14. Artikel 7 punkt 3 anger att den juridiska personens ansvar enligt punk- terna 1 och 2 inte skall utesluta lagföring av de fysiska personer som är gärningsmän, anstiftare eller medhjälpare till sådana brott som anges i Artikel 8 föreskriver att varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att en juridisk person som förklarats an- svarig i enlighet med artikel 7 skall kunna bli föremål för effektiva, pro- portionella och avskräckande påföljder. Påföljderna skall innefatta bötes- straff eller administrativa avgifter och eventuellt andra påföljder, som t.ex. a) fråntagande av rätt till offentliga förmåner eller stöd, b) tillfälligt eller permanent näringsförbud, c) rättslig övervakning, d) rättsligt beslut om upplösning av verksamheten, eller e) tillfällig eller permanent stäng- ning av de företag som har utnyttjats för att begå brottet. Artikel 9 anger under vilka förutsättningar medlemsstaterna skall ha be- hörighet (jurisdiktion) att döma över de brott som omfattas av rambeslu- tet samt hur de skall förfara då flera av dem har behörighet att döma över samma brott. Enligt punkt 1 skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som är nöd- vändiga för att fastställa sin behörighet beträffande sådana brott som an- ges i artiklarna 14 i följande fall. a)Brottet har begåtts helt eller delvis inom dess territorium. Varje medlemsstat kan utsträcka sin behörighet om brottet har begåtts inom en EU-medlemsstats territorium. b)Brottet har begåtts ombord på ett fartyg som för landets flagg eller ett luftfartyg registrerat i landet. c)Gärningsmannen är medborgare eller bosatt i landet. d)Brottet har begåtts till förmån för en juridisk person som är etable- rad inom dess territorium. e)Brottet har begåtts mot medlemsstatens institutioner eller dess be- folkning, eller mot en av Europeiska unionens institutioner eller ett organ som inrättats i enlighet med fördragen om upprättandet av den Europeis- ka gemenskapen eller Fördraget om Europeiska unionen och som har sitt säte i den medlemsstaten. Punkt 2 reglerar de fall där flera medlemsstater har behörighet att döma över samma brott. När ett brott faller under fler än en medlemsstats behörighet och vilken som helst av dessa medlemsstater kan lagföra brot- tet på grund av samma omständigheter, skall de berörda medlemsstaterna samarbeta för att bestämma vilken av dem som skall lagföra gärnings- männen för att, om möjligt, centralisera lagföringen till en enda med- lemsstat. I detta syfte kan medlemsstaterna anlita alla organ eller meka- nismer som inrättats i Europeiska unionen för att underlätta samarbetet mellan de rättsliga myndigheterna och samordningen av deras verksam- het. Vid samrådet om var lagföringen lämpligen bör ske skall medlems- staterna beakta följande omständigheter i successiv ordning. Den med- lemsstat som skall lagföra skall vara den a) inom vars territorium brottet har begåtts, b) i vilken gärningsmannen är medborgare eller är bosatt, c) som offren kommer från, eller d) i vilken gärningsmannen påträffats. Enligt punkt 3 skall varje medlemsstat även vidta de åtgärder som är nödvändiga för att fastställa sin behörighet beträffande brott som anges i artiklarna 14 i de fall medlemsstaten vägrar att överlämna eller utlämna en person som misstänks för eller som dömts för ett sådant brott till en annan medlemsstat eller till ett tredje land. Punkt 4 föreskriver att varje medlemsstat skall se till att dess behörig- het omfattar sådana fall där ett brott som anges i artiklarna 2 och 4 helt eller delvis har begåtts på dess territorium, oavsett var terroristgruppen är baserad och varifrån den utövar sin verksamhet. Slutligen anges i punkt 5 att denna artikel inte skall utesluta utövandet av den straffrättsliga behörighet som fastställs i en medlemsstat enligt dess nationella lagstiftning. Skydd av och stöd till brottsoffer Artikel 10 punkt 1 slår fast att de brott som omfattas av rambeslutet skall ligga under allmänt åtal. Artikel 10 punkt 2 innebär att medlemsstaterna skall, förutom de åtgär- der som föreskrivs i rådets rambeslut av om brottsoff- rets ställning i straffrättsliga förfaranden, om det är nödvändigt, vidta varje möjlig åtgärd för att säkerställa att brottsoffrets familj får ett lämp- Artikel 11 anger när rambeslutet skall vara genomfört i nationell rätt och hur detta skall följas upp. Enligt punkt 1 skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvän- diga för att följa bestämmelserna i detta rambeslut senast den 31 decem- Punkt 2 föreskriver att medlemsstaterna inom samma tidsfrist till rå- dets generalsekretariat och kommissionen skall översända texten till de bestämmelser som de antar för att i den nationella lagstiftningen införa de åtaganden som följer av detta rambeslut. På grundval av en rapport som skall upprättas utifrån denna information och en skriftlig rapport från kommissionen skall rådet bedöma om medlemsstaterna har vidtagit de åtgärder som är nödvändiga för att följa Punkt 3 anger att kommissionens rapport skall ange hur medlemssta- terna i sin straffrätt har införlivat de skyldigheter som anges i artikel 5.2. Artikel 12 föreskriver att rambeslutet skall tillämpas på . Enligt artikel 13 träder rambeslutet i kraft som det har offent- liggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. 5Nuvarande svenska regler och behov av lagändringar 5.1De handlingar som skall utgöra terroristbrott Regeringens bedömning: Samtliga de handlingar som anges i artikel 1.1 är straffbelagda enligt svensk rätt. För att uppfylla rambeslutets krav på att dessa handlingar skall betraktas som terroristbrott då de kvalificerande rekvisiten i inledningen av artikel 1.1 är uppfyllda, krävs emellertid att lagstiftningsåtgärder vidtas. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser delar eller har ingen er- inran mot bedömningen. ställer sig emellertid tveksam till om de handlingar som anges i artikel 1.1 f i rambeslutet är fullt ut krimi- naliserade i svensk rätt. Skälen för regeringens bedömning: Artikel 1.1 anger gränserna för vad som enligt rambeslutet skall anses utgöra terroristbrott. Med terro- ristbrott avses sådana handlingar som anges i artikel 1.1 punkterna ai då de kvalificerande objektiva och subjektiva rekvisit som anges i inled- ningen av artikeln är uppfyllda. Objektivt sett måste handlingen vara så- dan att den genom sin art eller sitt sammanhang allvarligt kan skada ett land eller en internationell organisation. I subjektivt hänseende krävs att gärningsmannen har begått handlingen i syfte, dvs. med direkt uppsåt, att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, eller otillbörligen tvinga of- fentliga organ eller en internationell organisation att utföra eller avstå från att utföra en handling, eller allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala struk- turerna i ett land eller i en internationell organisation. Att handlingen skall vara sådan att den allvarligt kan skada ett land el- ler en internationell organisation medför att rambeslutet begränsas till att omfatta endast mycket allvarliga brott. Vad som skall förstås med en internationell organisation är inte defini- erat i rambeslutet. Rambeslut utgör en mellanstatlig överenskommelse. konvention om traktaträtten (traktatsrättskonventionen), som innehåller bestämmelser om hur internationella mellanstatliga avtal skall tolkas, innehåller, såvitt avser den konventionen, en definition av be- greppet internationell organisation. Det anges i artikel 2.1 att i konven- tionen avses med internationell organisation en mellanstatlig organisa- tion. Med hänsyn härtill och då begreppet internationell organisation i rambeslutet likställs med ett land, torde, enligt regeringens mening, be- greppet endast omfatta sådana internationella organisationer som är rätts- subjekt enligt folkrätten och som förtjänar samma skydd som enskilda stater. Bestämmelsen får därför anses omfatta endast mellanstatliga orga- nisationer såsom bl.a. EU, FN och . Att syftet med brottet skall vara att injaga allvarlig fruktan hos en be- folkning innebär att gärningsmannens uppsåt skall vara att framkalla all- varlig fruktan för säkerhet till person eller egendom. Det kan t.ex. vara fallet i fråga om urskillningslösa bombattentat eller andra skadegörande åtgärder som riktas mot allmänna platser, kommunikationsmedel eller anläggningar som förser allmänheten med vatten, ljus, värme eller kraft. Det kan också vara fråga om att sprida gift eller smitta, t.ex. via det all- männa försörjningsnätet för dricksvatten eller ventilationssystem i större lokaler och anläggningar, t.ex. tunnelbanestationer. Med uttrycket en befolkning avses inte enbart en stats hela befolkning utan även en mer begränsad krets personer. T.ex. personer inom ett begränsat geografiskt område eller personer som kan anses utgöra en befolkningsgrupp oavsett geografisk tillhörighet, t.ex. en etnisk minoritet eller ett visst folkslag. Att gärningen skall ha begåtts i syfte att tvinga offentliga organ eller en internationell organisation att utföra eller avstå från att utföra en viss handling får anses innebära att det skall vara fråga om en utpressnings- liknande situation. Med uttrycket offentliga organ avses sådana myndig- heter och andra organ inom en stat som är en del av den offentliga för- Prop. 2002/03:38 valtningen. Att syftet skall vara att allvarligt destabilisera eller förstöra de grund- läggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer- na i ett land eller en internationell organisation ställer krav på att målet med gärningen skall vara att tillfoga skador av sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i ett lands viktigaste samhällsfunktioner el- ler en mellanstatlig organisations mest grundläggande funktioner. Lagrådet har, i anslutning till 2 § förslaget till lag om straff för terro- ristbrott, haft synpunkter på de grundläggande objektiva och subjektiva rekvisit som enligt förslaget skall vara uppfyllda för att en gärning skall anses vara terroristbrott och hur dessa rekvisit bör förstås. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i denna del i avsnitt 6.1 i samband med redogörelsen för genomförandet av rambeslutet i svensk rätt. Grundläggande rättigheter och rättsprinciper samt ministerrådets uttalande Punkten 1 i artikel 1 kan emellertid inte ses isolerad. Den måste läsas tillsammans med punkten 2 i samma artikel och beaktandesats nr 10 i inledningen av rambeslutet samt dessutom tolkas i ljuset av det rådsutta- lande som ministerrådet enats om avseende artikel 1 och som tagits till rådets protokoll i samband med att rambeslutet antogs. Artikel 1.2 anger att rambeslutet inte kan påverka skyldigheten att re- spektera de grundläggande rättigheterna och de grundläggande rättsprin- ciperna i artikel 6 i Fördraget om Europeiska unionen. Denna artikel an- ger bl.a. att EU skall respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i om skydd för de mänskliga rättigheter- na och de grundläggande friheterna. Skrivningar av liknande innehåll finns i beaktandesats nr 10 som dessutom uttryckligen anger att inget i rambeslutet kan tolkas som om syftet är att begränsa de grundläggande rättigheterna eller friheterna, t.ex. strejkrätt, mötesfrihet, föreningsfrihet eller yttrandefrihet, inbegripet rätten att tillsammans med andra bilda fackföreningar och ansluta sig till sådana fackföreningar för att försvara sina intressen och den därmed sammanhängande rätten att demonstrera. Rådsuttalandet klargör att rambeslutet endast omfattar handlingar som av alla medlemsstater betraktas som allvarliga överträdelser av deras straffrätt och som begås av personer vars syften utgör ett hot mot deras demokratiska samhällen, som respekterar rättsstaten och den civilisation på vilken dessa samhällen bygger. Det anges att rambeslutet måste ha denna innebörd och att det bl.a. inte får tolkas så att man på terrorist- grunder anklagar personer som utövar sin grundläggande rätt att lägga fram sina åsikter, även om de begår brott när de utövar denna rätt. Artikel 1.2, beaktandesats nr 10 och rådets uttalande, som samtliga medlemsstater står bakom, understryker således, enligt regeringens upp- fattning, rambeslutets i detta avseende begränsade tillämpningsområde och klargör att det endast är tillämpligt på handlingar som utgör ett hot mot ett demokratiskt samhälle. De handlingar som omfattas av artikel 1.1 avser endast uppsåtliga gär- ningar och regeringen delar promemorians bedömning att dessa redan är straffbelagda enligt svensk rätt. Punkterna 1 a 1 c Om ett angrepp mot en persons liv (1.1 a) leder till döden kan ansvar för mord, 3 kap. 1 § , eller dråp, 3 kap. 2 § samma balk, dömas Om den avsedda effekten uteblir kan det i stället bli fråga om att döma för försök till mord eller dråp, eller om uppsåt att döda inte kan styrkas, till grov misshandel enligt 3 kap. 6 § .