prop · GR0331 · 2003-12-04 00:00:00 — Regeringen anser att biobränslenas konkurrenskraft även fortsättningsvis särskilt skall beaktas vid utformningen av styrmedel. En effektiv miljöstyrning fordrar också att de svenska styrmedlen utformas så att industrins internationella konkurrenskraft beaktas genom att de samlade effekterna av utsläppshandel, energiskatter och övriga styrmedel hålls på acceptabel nivå. Uppmärksamhet skall ägnas åt utformningen och samordningen av beskattning, handel med utsläppsrätter och andra ekonomiska styrmedel inom energiomvandlingssektorn. EG:s energiskattedirektiv förväntas träda i kraft . När Europeiska kommissionens formella granskningsförfarande av den svenska elbeskattningen har avslutats och principerna för fördelningen av utsläppsrätter i handelssystemet beslutats kan en samlad bedömning göras av de ekonomiska styrmedlen på energiområdet. Regeringen avser att inom ramen för kontrollstationen 2004 analysera hur de framtida styrmedlen skall utformas för att ge en effektiv miljöstyrning inom klimatområdet, som överensstämmer med klimatmål och som beaktar industrins internationella konkurrenskraft. Regeringens bedömning: Arbetet med att kvalitetssäkra statistiken bör Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser, däribland i , , , och , stöder förslaget om ett utvecklat och förstärkt påtalar brister i den officiella statistiken och menar att man som grund för fördelningen i stället borde använda företagens miljörapporter. stöder föreningens förslag. Även , Svensk Fjärrvärme och påtalar problemen med osäker statistik, och Plast- & Kemiföretagen, och Svensk Mineralindustri konstaterar felaktigheter i den statistik som framtagits. Skälen för regeringens bedömning: Fördelningen av utsläppsrätter skall göras med utgångspunkt i ett antal kriterier i bilaga III till direktivet och kommer att få betydelse för enskilda verksamhetsutövares konkurrensförmåga. Vid användande av historiska utsläpp respektive prognoser om framtida utsläpp som bas för fördelningen av utsläppsrätter är det centralt att den fördelade mängden baseras på ett så tillförlitligt underlag som möjligt. Är underlaget felaktigt finns risk för överkompensation av enskilda företag eller sektorer på bekostnad av andra alternativt för en alltför liten fördelning som kan leda till en allvarligt försvagad konkurrenskraft. Inom ramen för förberedelser för genomförandet av Kyotoprotokollet har regeringen givit i uppdrag att i samråd med , och samt i samarbete med andra berörda myndigheter utveckla ett nationellt system för rapportering och inventering av utsläpp och upptag av växthusgaser i enlighet med krav i Kyotoprotokollets artikel 5.1. I uppdragets första del ingår att beskriva samtliga krav som Kyotoprotokollet och Marrakeshöverenskommelsen ställer beträffande en parts arbete med inventering och rapportering. skall vidare identifiera vilka uppgifter som behöver utföras inom ramen för det nationella systemet och lämna förslag på hur insatserna skall fördelas mellan myndigheter och organisationer. skall också beskriva och föreslå de författningsändringar som behöver genomföras och vilka övriga styrfunktioner som behöver inrättas (t.ex. avtal) för att systemet skall kunna upprättas och upprätthållas på såväl kort som lång sikt. Resursåtgången hos olika berörda aktörer för att upprätthålla systemet skall uppskattas. Behov av omfördelningar eller resursförstärkningar skall redovisas och förslag till finansiering skall lämnas. I uppdraget ingår också att beskriva hur en kvalitetssäkring av det nationella systemet kan uppnås. I uppdragets andra del som skall redovisas skall myndigheterna genomföra de förslag som tagits fram i enlighet med den första delen av uppdraget och etablera det nationella systemet. har visat på betydande brister i det statistiska underlaget när det gäller utsläppens storlek i olika anläggningar och sektorer inom den handlande sektorn. Utredningen konstaterar att osäkerheterna beror på såväl tillfälliga som systematiska fel, där metodval och kvalitetssäkringsrutiner för beräkning av utsläppen är avgörande för beräkningen av deras storlek. Baserat på det arbete som skett inom ramen för utredningen har man bedömt att den totala osäkerheten uppgår till plus minus för för den handlande sektorn och att denna osäkerhet är av samma storlek för perioden 2001. För industridelen i den handlande sektorn bedöms vara plus minus . Orsaker till detta är enligt osäkerheter vid framtagning av data och överlämnande av data från företag, osäkerheter i emissionsfaktorer samt osäkerheter i metodik vid framtagning av svensk energistatistik. Det är enligt regeringens uppfattning oacceptabelt med en felmarginal av denna storlek. En så stor osäkerhet får betydelse för handelssystemet och den nationella fördelningsplanen och kan också påverka trovärdigheten för det svenska nationella klimatarbetet. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att det kvalitetssäkringsarbete som påbörjats inom ramen för utredningen samt inom ramen för arbetet med det nationella systemet måste utvecklas vidare och utvidgas till att omfatta andra sektorer som medverkar till klimatpåverkande utsläpp. Samarbetet vad avser arbete med prognoser för växthusgasutsläpp bör utvecklas och förstärkas mellan i första hand den för klimatmålet ansvariga myndigheten samt och . Inom ramen för arbetet med kontrollstationen för klimatmålet skall berörda myndigheter identifiera behovet av utvecklingsinsatser vad avser metodik för projektioner. Om myndigheterna bedömer att det finns ett sådant behov skall de upprätta en plan för vidareutveckling av metodik. Regeringen avser att vid behov av ytterligare kvalitetssäkring av statistik och projektioner uppdra åt berörda myndigheter att genomföra ett sådant arbete. 9.3Avräkning av fördelningen av utsläppsrätter i förhållande till åtagande enligt Kyotoprotokollet Regeringens bedömning: Fördelningen av utsläppsrätter bör vara förenlig med åtagande och vårt ansvar för EU:s gemensamma åtagande enligt Kyotoprotokollet. Fördelningen bör i tillämpliga delar vara i överensstämmelse med den nationella klimatpolitiska strategin. Priset på utsläppsrätter och därmed de faktiska utsläppen från den handlande sektorn i bestäms av den totala tillgången och efterfrågan inom EU och endast i ringa mån av den i fördelade mängden utsläppsrätter. I samband med kontrollstationen 2004 bör ett beslut fattas om huruvida och i så fall på vilket sätt en avräkning av utsläpp och fördelning av utsläppsrätter för den handlande sektorn mot nationella klimatmål bör ske. Utredningens förslag: Det är den fördelade mängden utsläppsrätter till den handlande sektorn som skall avräknas mot det nationella mål som skall uppnås för perioden 20082012. skall vid kontrollstationen , som komplement, överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. Remissinstanserna: , , , , , Svensk Fjärrvärme, och är positiva till förslaget. uppger att verket i samband med kontrollstationen 2004 tillsammans med andra myndigheter kommer analysera hur det nationella klimatmålet kan fungera ihop med de flexibla mekanismerna. Skälen för regeringens bedömning: Inom ramen för EU:s bördefördelning för att uppnå sitt gemensamma åtagande att minska utsläppen och öka upptagen i kolsänkor så att effekten sammantaget uppgår till motsvarande minskning jämfört med nivå har gjort ett bindande åtagande att begränsa utsläppen till högst av nivå. I beslut med anledning av regeringens proposition Klimatstrategi (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163) anges att de svenska utsläppen av växthusgaser skall som ett medelvärde för perioden 20082012 vara lägre än utsläppen . Målet skall uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer. Vid kontrollstationen 2004 avser regeringen, som komplement, överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. Enligt direktivets bilaga III skall den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas för en period stämma överens med medlemsstaternas skyldighet att begränsa sina utsläpp enligt beslut /358/EG och Kyotoprotokollet. Därvid skall hänsyn tas till dels vilken andel av de sammanlagda utsläppen dessa utsläppsrätter utgör i jämförelse med utsläpp från källor som inte omfattas av detta direktiv och dels nationell energipolitik, och bör stämma överens med den nationella klimatstrategin. En översiktlig bedömning visar att en fördelning omfattande motsvarande den mängd som anges i kapitel 6 för den handlande sektorn ryms inom skyldigheter enligt Kyotoprotokollet och bördefördelningen. En sådan omfattning av den fördelade mängden bedöms också innebära ett hänsynstagande till de energipolitiska målen. Regeringens bedömning av utgångspunkter för minskad klimatpåverkan från energisektorn innebär bl.a. att en begränsning av utsläppen av växthusgaser för energiområdet bör karaktäriseras av kostnadseffektiva åtgärder såväl nationellt som internationellt. De svenska insatserna måste utformas så långt det är möjligt med hänsyn till konkurrenskraft, sysselsättning och välfärd. klimatproposition redovisade regeringen sin avsikt att göra nödvändiga förberedelser för en svensk tillämpning av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Förberedelserna skulle avse såväl ett nationellt som ett internationellt system för handel med utsläppsrätter och de projektbaserade mekanismerna med beaktande av utvecklingen inom EU och i synnerhet i . Regeringen redovisade också som sin avsikt att ha ett nationellt system på plats . Föreliggande proposition redovisar de första stegen i förberedelserna för ett genomförande av handelsdirektivet och därmed att en nationell och internationell marknad för utsläppshandel öppnas. Det mål som klimatpolitiska beslut knöts till den nationella klimatstrategin gjorde ett uttryckligt undantag för ett tillgodoräknande av flexibla mekanismer. Målet avser utsläpp i . Utsläppsnivån i från den handlande sektorn regleras emellertid inte av fördelningen. Den i fördelade mängden utsläppsrätter är således inte styrande för de faktiska utsläppen från den handlande sektorn, som beroende på kostnader och priser för utsläppsminskningar jämte anpassning till andra styrmedel och marknadsutsikter kan komma att bli Prop. 2003/04:31 större eller mindre än den fördelade volymen utsläppsrätter. utsläppsrätter kommer att bestämmas på en marknad inom EU, där den sammanlagda tillgången och efterfrågan blir avgörande för priset på utsläppsrätter. Påverkan av den svenska fördelningen på prisbildningen blir endast ringa. Däremot har den sammanlagda fördelningen av utsläppsrätter i EU betydelse för prissättningen och incitamenten för att vidta utsläppsminskande åtgärder. Europeiska kommissionen har i samverkan med medlemsstaterna att avväga den totala fördelningen mot EU:s gemensamma åtagande och de i direktivet angivna kriterierna. För perioden 20052007 saknar EU och kvantifierade åtaganden eller mål för utsläpp och upptag av klimatpåverkande gaser. Enligt direktivet, som redovisats ovan i kapitel 5, skall fördelningen stämma överens med strävandena mot att nå eller att överträffa Kyotoprotokollets mål och bördefördelningens mål för landet ifråga. Vidare bör fördelningen stämma överens med landets nationella klimatstrategi. Regeringen avser att återkomma till frågan om hur en avräkning av fördelade utsläppsrätter mot klimatmål bör utformas samt om hur en avvägning i perioden 20082012 mellan den handlande sektorn och andra sektorers utsläppsutrymme kan ske i samband med den kommande kontrollstationen 2004. Denna proposition innehåller förslag och riktlinjer om genomförandet av EG:s direktiv för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (2003/87/EG). Enligt direktivet ska handelssystemet starta . Ett förslag till lag om handel med utsläppsrätter kommer att överlämnas till . Konsekvenserna för berörda aktörer kommer i stor utsträckning att vara beroende av utformningen av detta lagförslag. Det går således inte att ange de totala konsekvenserna av införandet av handelssystemet i sin helhet. De preliminära konsekvenserna kan emellertid beskrivas i stora drag. Syftet med ett system för handel med utsläppsrätter är i detta sammanhang att EU och dess medlemsstater ska uppnå sina åtaganden i Kyotoprotokollet på ett kostnadseffektivt sätt. Marginalkostnaderna för att uppnå detta åtagande kommer att jämnas ut i unionen, åtminstone i de delar av ekonomin som omfattas av systemet. Systemet kommer till en början att omfatta koldioxidutsläpp från energisektorn samt energiintensiv industri. Förbränningsanläggningar med en installerad kapacitet som understiger 20 MW omfattas inte av systemet. Inom hela EU omfattas enligt en uppskattning 40005000 anläggningar. I omfattas ca 300 anläggningar. Dessa anläggningar kommer att tillåtas att handla med utsläppsrätter i syfte att på billigast möjliga sätt möta kravet att täcka sina utsläpp med utsläppsrätter. Enligt Europeiska kommissionens beräkningar kommer införandet av ett handelssystem i EU innebära att kostnaderna för att uppnå EU:s åtagande i Kyotoprotokollet minskas jämfört med om utsläppsminskning sker inom respektive medlemsstat enligt EU:s bördefördelning8. I beräknas av handelssystemet innebära att kostnaderna för att uppnå åtagandet i Kyotoprotokollet blir lägre än i en situation utan ett handelssystem. I ett begränsat handelssystem kommer de sektorer som tillåts att handla att gynnas i strukturomvandlingen på bekostnad av övriga sektorer. Tillväxten relativt övriga sektorer stärks vid ett lågt pris på utsläppsrätter. Raffinaderisektorn kommer dock att missgynnas till följd av en minskad efterfrågan på petroleumprodukter. Effekten på sysselsättning och förädlingsvärde i de övriga sektorerna som ingår i handelssystemet kommer att bero på priset på utsläppsrätterna. Den internationella konkurrenskraften kan komma att påverkas negativt för vissa sektorer när handelssystemet införs, beroende på vilken fördelning av utsläppsrätter anläggningarna får och vilket pris som bildas på marknaden för utsläppsrätter. Med handelssystemet kommer dock effekterna av utsläppsrestriktioner på den internationella konkurrenskraften att bli mindre än om handelsmöjligheten inte existerade. 10.3Konsekvenser för små och medelstora företag Eftersom denna proposition inte innehåller konkreta lagförslag är det svårt att närmare bedöma konsekvenserna för företagen. Handelssystemet kommer att omfatta både små och stora företag inom energisektorn och energiintensiv industri. Cirka 300 anläggningar har totalt identifierats i som omfattas av direktivet. Systemet minskar företagens kostnader för att minska koldioxidutsläppen under förutsättning att det svenska och europeiska åtagandet i Kyotoprotokollet skall uppnås. Handelssystemet kommer emellertid att föra med sig vissa administrativa pålagor. De allra minsta anläggningarna kommer inte att ingå i handelssystemet eftersom omfattningen är begränsad, bl. a. för att de administrativa kostnaderna för dem bedöms bli för stora i förhållande till den miljönytta som skulle kunna uppnås av att små anläggningar ingår i systemet. De verksamhetsutövare vars anläggningar omfattas av handelssystemet måste ansöka om tillstånd att få släppa ut växthusgaser. Tillståndsförfarandet kan inte jämföras med den miljöprövning enligt som dessa anläggningar genomgår utan bör snarare jämföras med länsstyrelsernas tillsynsuppgifter. De berörda verksamhetsutövarna kommer även att få ansöka om fördelning av utsläppsrätter. Dessa två ansökningsprocedurer kommer möjligen att kunna slås ihop till en. En enkel ansökningsprocedur och elektronisk 8 , Förslag till och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG, KOM (23001) 581 slutlig hantering av ansökningar kan underlätta administrationen för företagen. 2003/04:31 kommer det att ställas krav på att verksamhetsutövarna rapporterar sina utsläpp till aktuell myndighet och att de överlämnar motsvarande mängd utsläppsrätter. Rapportering av utsläppsdata sker på årsbas. Möjligheten för anläggningarna att samordna sin utsläppsrapportering kommer att undersökas vidare. Elektronisk rapportering kan underlätta administrationen för företagen. Om utsläppen överstiger antalet utsläppsrätter kommer verksamhetsutövaren att åläggas att betala avgift motsvarande per ton koldioxidekvivalenter. För att åtnjuta de effektivitetsvinster som handelssystemet medför kan verksamhetsutövarna köpa eller sälja utsläppsrätter. Hur denna handel kommer att organiseras skall inte regleras och beror på hur marknaden kommer att agera. Det kommer att vara en uppgift för marknadens aktörer att t.ex. sätta upp en börs eller liknande för utsläppsrätter. Verksamhetsutövarna kan välja att själva avsätta tid för transaktionerna eller att anlita mäklare eller andra mellanhänder. Den administrativa bördan kan i viss mån minskas om flera verksamhetsutövare väljer att gå samman i en sammanslutning och utse en förtroendeman som tar hand om utfärdade utsläppsrätter och ser till att de överlämnas till aktuell myndighet. Oberoende av hur aktörerna i systemet organiserar sig kommer administrativa kostnader för handeln att uppstå, men dessa kan i vissa fall minimeras. I kapitel 8 anges vilka administrativa uppgifter som handelssystemet medför och vilka myndigheter som bör få ansvar för dessa uppgifter. har gjort en uppskattning av de administrativa kostnaderna för dessa uppgifter. För perioden 20052007 bedömer delegationen att kostnaderna kommer att uppgå till . Införandet av ett europeiskt handelssystem kommer att omfördela utsläppen av koldioxid inom . Detta kan för del medföra både positiva och negativa effekter. Den miljöpåverkan som sker bör ses både i ett nationellt och regionalt perspektiv beroende på miljöpåverkans natur. I den utsträckning handelssystemet leder till minskad användning av fossila bränslen i , kan detta ge positiva effekter på miljökvalitetsmålen luft och Bara naturlig försurning genom att svaveldioxid- och kväveoxidutsläpp minskar. påverkas situationen i också starkt av gränsöverskridande luftföroreningar från kringliggande länder. Energipriserna, inklusive priset på el, förväntas öka till följd av att det uppstår en kostnad för att släppa ut koldioxid. Priset på koldioxid förväntas dock bli lägre vid införandet av handelssystemet än om medlemsstaterna hade valt att uppnå sina koldioxidbegränsningar utan ett handelssystem. Ökade elpriser kan leda till en dämpad efterfrågan på el och i ett europeiskt perspektiv leder detta till minskad kolkondensbaserad elproduktion på marginalen. L 275/32 Europeiska unionens officiella tidning OCH RÅDETS DIREKTIV 2003/87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG (Text av betydelse för EES) OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 175.1 i detta, med beaktande av kommissionens förslag (1), med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommit- téns yttrande (2), med beaktande av yttrande (3), i enlighet med förfarandet i artikel 251 i fördraget (4), och av följande skäl: (1)Genom grönboken om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen inleddes en debatt i hela om huruvida det är lämpligt med ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen och hur detta skulle fungera. I meddelandet om det europeiska klimatförändringspro- grammet beaktas möjligheterna att införa gemenskaps- strategier och -åtgärder genom en process där alla berörda parter deltar, inbegripet ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (nedan kallat gemenskapens system) på grundval av grönboken. I sina slutsatser av bekräftar rådet att det europeiska klimatförändringspro- grammet och den verksamhet som grundas på grönboken är av särskild vikt och betonar att det skynd- samt behöver vidtas konkreta åtgärder på gemenskaps- nivå. (2)I det sjätte miljöhandlingsprogrammet som fastställts genom och rådets beslut nr 1600/ 2002 (5) anges det att klimatförändring är en prioriterad fråga för åtgärder och att ett system för handel med utsläppsrätter som omfattar hela gemenskapen bör upprättas till 2005. I programmet anges det att gemen- skapen har åtagit sig att minska sina utsläpp av växthus- gaser fram till 20082012 jämfört med nivåer, och att världens växthusgasutsläpp på måste minskas med jämfört med nivåer. (1) EGT C 75 E, 26.3.2002, s. 33. (2) EGT C 221, , s. 27. (3) EGT C 192, , s. 59. (4) yttrande av (ännu ej offentliggjort i EUT), rådets gemensamma ståndpunkt av (EUT C 125 E, 27.5.2003, s. 72), beslut av (ännu ej offentliggjort i EUT) och rådets beslut av . (5) EGT L 242, 10.9.2002, s. 1. (3)Ändamålet med konvention om klimatförändringar, som godkändes genom rådets beslut 94/69/EG av om slutande av ramkonvention om klimat- förändring (6), är att uppnå en stabilisering av koncentra- tionen av växthusgaser i atmosfären på en nivå som förhindrar farliga antropogena inverkningar på klimat- systemet. (4)Kyotoprotokollet, som godkändes genom rådets beslut /358/EG av om godkännande, på Europeiska gemenskapens vägnar, av Kyotoproto- kollet till ramkonvention om klimatförändringar, och gemensamt fullgörande av åtaganden inom ramen för detta (7), kommer, när det träder i kraft, att förplikta gemenskapen och dess medlemsstater att minska sina sammanlagda antropo- gena utsläpp av de växthusgaser som står upptagna i förteckningen i bilaga A till protokollet jämfört med nivåer . (5)Gemenskapen och dess medlemsstater har enats om att gemensamt fullgöra sina åtaganden att minska de antro- pogena utsläppen av växthusgaser enligt Kyotoproto- kollet, i enlighet med beslut /358/EG. Detta direktivs syfte är att bidra till ett effektivare fullgörande av Europeiska gemenskapens och dess medlemsstaters åtaganden, genom en effektiv europeisk marknad för utsläppsrätter för växthusgaser, med minsta möjliga försvagning av ekonomisk utveckling och sysselsättning. (6)Genom rådets beslut 93/389/EEG av om en övervakningsmekanism för utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser i gemenskapen (8) inrättas en mekanism för övervakning av utsläpp av växthusgaser och utvärdering av de framsteg som gjorts för att uppfylla de åtaganden som är hänförliga till sådana utsläpp. Denna mekanism kommer att vara till hjälp för medlemsstaterna när de fastställer det sammanlagda antal utsläppsrätter som de kan fördela. (7)Det krävs gemenskapsbestämmelser om medlemssta- ternas fördelning av utsläppsrätter för att bevara den inre marknadens integritet och undvika snedvridning av konkurrensen. (6) EGT L 33, , s. 11. (7) EGT L 130, , s. 1. (8) EGT L 167, , s. 31. Beslutet ändrat genom beslut / 296/EG (EGT L 117, , s. 35). Europeiska unionens officiella tidning L 275/33 (8)Medlemsstaterna bör ta hänsyn till industriprocessers potential till utsläppsminskningar när de fördelar utsläppsrätter. (9)Medlemsstaterna får föreskriva att de endast utfärdar utsläppsrätter med giltighet som inleds 2008 till personer som innehaft utsläppsrätter som annullerats, motsvarande den minskning av utsläppen som dessa personer gjort på sitt nationella territorium som inleds 2005. (10)Med början kommer överlåtelser av utsläppsrätter till en annan medlemsstat att medföra motsvarande justeringar av den tilldelade mängden enligt Kyotoprotokollet. (11)Medlemsstaterna bör se till att verksamhetsutövare inom vissa bestämda verksamhetsområden innehar tillstånd för utsläpp av växthusgaser samt övervakar och rapporterar sina utsläpp av de växthusgaser som angivits för dessa verksamhetsområden. (12)Medlemsstaterna bör föreskriva påföljder för överträ- delser av detta direktiv och se till att dessa påföljder tillämpas. Påföljderna bör vara effektiva, proportionella och avskräckande.