prop · GQ03110 · 2003-03-27 00:00:00 — Eftersom regleringen om nummer- portabilitet i USO-direktivet är utformad som en rättighet för abonnenter och bestämmelsen i 42 § telelagen är avsedd att förbättra möjligheterna för abonnenterna att kunna välja ny operatör anser regeringen att det finns starka skäl att överföra reglerna i telelagen om hur kostnadsbasen skall fastställas för att på bästa sätt stimulera en effektiv användning av nummerportabilitet. Enligt USO-direktivet skall den nationella regleringsmyndigheten sä- kerställa att eventuella direkta avgifter för abonnenter inte hämmar an- vändningen av nummerportabilitet. Regeringen finner det vara självklart att sådana avgifter skulle motverka abonnenternas villighet att byta ope- ratör och därför minska deras rörlighet på marknaden, till men för kon- kurrensen. Regeringen bedömer att ett förbud i lagen mot sådana avgifter inte strider mot lydelsen i direktivet, som endast reglerar avgiftsfrågan i den mån avgifter faktiskt tas ut. De problem som kan föranledas av att det analoga NMT-450 nätet om- fattas av regleringen kan hanteras genom den möjlighet motsvarande den befintliga i telelagen som föreslås införas för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten att medge undantag från nummerportabilitetsskyldigheten om det finns särskilda skäl. Prefixval och förval av nätoperatör Regeringens förslag: Den som har ett betydande inflytande på mark- naden för fast telefoni skall för sina abonnenter möjliggöra prefixval och förval av operatör. Ersättning för ändring av förval skall få grun- das endast på driftskostnaden. Utredningens förslag: Utredningen förslog att skyldigheten skulle kunna åläggas marknadsdominanten av en myndighet. Utredningen före- slog vidare inte att något bemyndigande skulle ges. I övrigt överens- stämmer förslaget i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna lämnar förslaget utan erinran. anser att det är av yttersta vikt att en myndighet får befogenhet att meddela föreskrifter om i vilken utsträck- ning och på vilket sätt kraven skall fullgöras. TeliaSonera ifrågasätter att begreppet kostnadsorientering som brukas i USO-direktivet kan uppfattas synonymt med begreppet driftskostnader. Skälen för regeringens förslag: USO-direktivet innehåller i artikel 19 en bestämmelse om skyldighet för en operatör med betydande inflytande på marknaden för tillhandahållandet av anslutning till och användning av det allmänna telefonnätet vid en fast nätanslutningspunkt att göra det möjligt för sina abonnenter att genom prefixval och förval av nätoperatör få tillgång till tjänster som erbjuds av någon annan telefonioperatör än den operatör abonnenten är direktansluten till. Vid förval gör abonnenten ett stående val av annan operatör för sina samtal, vid prefixval väljs an- nan operatör vid enstaka samtal. En förutsättning är dock att de båda ope- ratörerna bedriver samtrafik. Enligt gällande rätt kan förval göras för två kategorier av samtal: internationella och nationella samtal. Förval för nationella samtal omfattar även lokalsamtal, dvs. samtal inom eget rikt- nummerområde. USO-direktivet anger också att de nationella regleringsmyndigheterna får, mot bakgrund av en analys av den relevanta marknaden, kräva att operatörer av mobilnät med betydande marknads- inflytande möjliggör för sina abonnenter tillgång till tjänster som erbjuds av alla leverantörer som företaget bedriver samtrafik med. USO-direktivets reglering bygger på samtrafikdirektivet (97/33/EG, med ändring genom 98/61/EG). Enligt ingressen till och rådets direktiv /61/EG lämnas det öppet för de nationella myndig- heterna att utsträcka skyldigheten att tillhandahålla förval till att omfatta även andra operatörer som inte har ett betydande inflytande på markna- den, om detta inte innebär en oproportionerlig belastning på sådan orga- nisation eller skapar ett hinder för tillträde till marknaden för nya opera- törer. För svenskt vidkommande infördes förval och prefixval i det fasta nätet . I 40 § telelagen föreskrivs att tillstånds- havare som inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahåller telefoni- tjänst till fast nätanslutningspunkt eller digital mobiltelefonitjänst, skall se till att abonnenten kan få tillgång till teletjänster som tillhandahålls av någon annan som tillståndshavaren bedriver samtrafik med. Som framgår har valt att utsträcka förvalsskyldigheten till att avse tillstånds- havare. Denna ordning har inte stöd i USO-direktivet, vilket ju endast medger att sådan skyldighet åläggs företag med betydande inflytande på marknaden. Vidare finns det krav på mobilt förval i som inte heller omfattas av USO-direktivet. Det framkommer dock i arti- kel 19.2 i direktivet att användarnas krav på att val och förval av nät- operatör genomförs inom andra nät eller på annat sätt skall bedömas i enlighet med det i den nya regleringen gängse marknadsanalys- förfarandet (se avsnitt 20.1). Till skillnad från övrig reglering av dem som har ett dominerande in- Prop. 2002/03:110 flytande på en marknad lämnar här (artikel 19 i USO- direktivet) inget utrymme för regleringsmyndigheten att välja lämplig åtgärd. Det följer direkt av artikeln att den som har ett betydande infly- tande på den här aktuella marknaden skall vara skyldig att erbjuda sina abonnenter för- och prefixval. På samma sätt bör skyldigheten för marknadsdominanten att erbjuda prefix- och förval följa direkt av lagen om elektronisk kommunikation. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör ha möjlighet att meddela närmare föreskrifter om på vilket sätt skyldigheterna om förval och prefixval skall fullgöras och om undantag från skyldigheterna. Exempel på att det kan vara berät- tigat att föreskriva om undantag är frisamtalen (s.k. 020-samtal). Sådana samtal uppfattas av marknaden som alltför komplicerade att hantera med förvalsdirigering. Det finns heller inget intresse hos slutanvändarna av förval för frisamtal, eftersom sådana samtal är avgiftsfria. Enligt USO-direktivet skall prissättningen för tillgång till och sam- trafik för tillhandahållandet av prefixval och förval vara kostnads- orienterad och eventuella direkta avgifter för abonnenter skall inte hämma användningen av dem. I direktivet står inget om hur principen om kostnadsorientering skall tolkas eller hur avgränsningen av kostnads- basen skall ske. Bestämmelsen i artikel 19.3 i USO-direktivet överens- stämmer i allt väsentligt med lydelsen i artikel 12.7 andra stycket i nu gällande samtrafikdirektiv (97/33/EG, med ändring i 98/61/EG) vilket genomförts i svensk lag genom 42 § telelagen. På samma sätt som 42 § telelagen bör en begränsning av ersättningsgilla kostnader till drifts- kostnader också här vara förenlig med USO-direktivets lydelse. Vid prefixval uppstår inga extra kostnader eftersom abonnenten i detta fall själv slår ett prefix före varje samtal för att välja annan teleoperatör än den till vilken abonnenten är direktansluten. Således är det vid prefixval inte aktuellt med särskilda bestämmelser om ersättning. Reglering av tjänster som riktar sig mot slutkunder Regeringens förslag: En aktör med betydande inflytande på en viss slutkundsmarknad skall, om andra åtgärder enligt lagen bedöms vara otillräckliga, kunna förpliktas att vidta en lämplig åtgärd. förpliktelse skall kunna avse att tillämpa ett visst högsta eller lägsta pris, att inte vidta konkurrenshindrande åtgärder, eller att inte göra en tjänst som kan tillhandahållas fristående beroende av att även någon annan tjänst tillhandahålls. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens för- Remissinstanserna: IT-Företagen, TeliaSonera och anför att den föreslagna möjligheten att förplikta en aktör att vidta annan lämplig åtgärd leder till en brist i förutsebarheten. framhåller att aktuella ålägganden måste underkastas prövning enligt anser att den förslagna be- stämmelsen om att en tjänst inte får erbjudas på villkor att abonnenten även tvingas att betala för något som inte är nödvändigt för den begärda tjänsten bör gälla samtliga operatörer som erbjuder telefonitjänst och inte begränsas till endast de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster eller sådan operatör som har betydande inflytande. Skälen för regeringens förslag: I USO-direktivet konstateras att effektivare konkurrens för alla tillträdes- och tjänstemarknader kommer att ge användarna större valmöjligheter samt att graden av effektiv kon- kurrens och valmöjligheter varierar mellan geografiska områden och mellan tillträdes- och tjänstemarknader. Vissa användare kan därför vara helt beroende av det tillträde och de tjänster som tillhandahålls av ett fö- retag med ett betydande inflytande på marknaden. Det är i sådana sammanhang av effektivitets- och konkurrensskäl viktigt att de tjänster som tillhandahålls av ett sådant företag återspeglar kostnaderna för deras tillhandahållande. Den omständighet att det finns ett företag med betydande inflytande på en viss marknad, medför en risk för att företaget agerar på olika otillbör- liga sätt för att förhindra inträde för nya aktörer eller för att snedvrida konkurrensen. Detta kan ske genom att för höga priser tas ut, att priser dumpas eller att vissa kunder ges otillbörliga förmåner. För att kunna vidta nödvändiga och lämpliga åtgärder för att säker- ställa såväl en fungerande konkurrens som allmänintresset av effektiva elektroniska kommunikationstjänster till överkomliga taxor, ger arti- kel 17.1 i USO-direktivet en myndighet möjlighet att tillgripa åtgärder. Åtgärder beträffande tjänster som riktar sig till slutkunder får dock enligt direktivet vidtas endast om myndigheten anser att skyldigheter som kan åläggas en operatör enligt regelverket för samtrafik och andra former av tillträde, t.ex. relevanta prissättningsåtgärder, eller åtgärder som gäller val eller förval av nätoperatör inte skulle uppfylla målet att säkerställa effektiv konkurrens och tillgodoseendet av allmänintresset. Om ett företag blir föremål för reglering av taxor till slutkunder, eller andra relevanta kontroller på slutkundsmarknaden, skall myndigheten dessutom enligt direktivet säkerställa att nödvändiga och lämpliga sy- stem för kostnadskalkyler införs. Myndigheten får ange vilket format och vilken redovisningsmetod som skall användas. finns i en möjlighet att med stöd av 31 § telelagen före- skriva om högsta nivå för taxor för telefonitjänst. USO-direktivet ger fler möjligheter till åtgärder och kan leda till fler beslut om skyldigheter för operatörer. Dessa skyldigheter kan endast åläggas på operatörer med ett betydande inflytande på en viss slutkundsmarknad. Den nya lagen bör innehålla en bestämmelse med, i förhållande till vad som gäller, utökad möjlighet att vidta åtgärder mot en operatör med betydande marknadsinflytande. Bestämmelsen bör ge möjlighet att vidta lämpliga åtgärder som syftar till att skapa effektiv konkurrens och kan avse att förplikta en sådan operatör att tillämpa ett visst högsta eller lägsta pris, att inte vidta vissa konkurrenshindrande åtgärder eller att inte göra en tjänst som kan tillhandahållas fristående beroende av att även annan tjänst tillhandahålls, allt under förutsättning att andra åtgärder en- ligt lagen bedöms vara otillräckliga. Vid tillämpningen av detta lagrum måste beaktas att åtgärden inte får innebär en prispress för operatörer som bedriver samtrafik eller har annat avtal om tillträde. Det skall vara möjligt att förena skyldigheten med villkor. Regeringens förslag: Den som har betydande inflytande på markna- den för tillhandahållandet av minimiutbudet av hyrda förbindelser skall kunna förpliktas att följa de grundläggande principerna om icke- diskriminering, kostnadsorientering och insyn. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att bestämmelserna avseende minimiutbudet av hyrda förbindelser till slutkund inte får utgöra något hinder för att operatörer med betydande inflytande på marknaden för hyrda förbindelser ges förpliktelser enligt 4 kap. om samtrafik och andra former av tillträde. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 18 i USO-direktivet följer att det är nödvändigt att säkerställa den fortsatta tillämpningen av befint- liga bestämmelser i samband med minimiutbudet av tjänster för hyrda förbindelser. Vad som avses med hyrda förbindelser framgår i gemen- skapens telereglering, särskilt rådets direktiv /44/EEG av om tillhandahållande av öppna nät för förhyrda förbindelser. De nationella regleringsmyndigheterna skall enligt direktivet säker- ställa att tillhandahållandet av minimiutbudet av hyrda förbindelser följer de grundläggande principerna om icke-diskriminering, kostnads- orientering och insyn. De aktuella reglerna skall tillämpas till dess att de nationella regleringsmyndigheterna efter en utförd marknadsanalys be- slutar att bestämmelserna är nödvändiga eftersom effektiv konkurrens råder på marknaden inom deras territorium. Det anförs i in- gressen till USO-direktivet att graden av konkurrens kan variera mellan olika marknader för hyrda förbindelser inom ramen för minimiutbudet och i olika delar av territoriet. Därför bör den ansvariga myndigheten göra separata bedömningar av de olika marknaderna för hyrda förbindel- ser avseende minimiutbudet, med beaktande av geografiska förhållanden. Det klargörs vidare att tjänster för hyrda förbindelser utgör obligatoriska tjänster som skall tillhandahållas utan att kompensationssystem utnyttjas. Tillhandahållandet av hyrda förbindelser utanför minimiutbudet av hyrda förbindelser bör omfattas av allmänna regler för slutkundsmarknaden snarare än av särskilda krav som omfattar leverans av minimiutbudet. Regleringen av hyrda förbindelser bör införas i enlighet med kravet i USO-direktivet. Det bör i bestämmelsen klart anges att förpliktelsen en- dast får avse tillhandahållande av hyrda förbindelser som överens- stämmer med sådana standarder som Europeiska gemenskapernas kom- mission fastställt i en förteckning i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Bestämmelserna avseende hyrda förbindelser till slutkund inver- kar inte på möjligheten att ålägga en operatör förpliktelser i enlighet med vad som beskrivs i avsnitt 17.2. 18.8Särskilda rättigheter för abonnenter m.m. Regeringens förslag: Lagen skall ange vissa rättigheter som abon- nenter och slutanvändare har vid avtal. Utredningens förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker för- slaget eller lämnar det utan erinran. Flera remissinstanser har dock haft synpunkter på olika detaljer i förslaget. Skälen för regeringens förslag: USO-direktivet ställer upp ett antal bestämmelser i konsumentskyddsintresse. Bestämmelsen i artikel 20 handlar om slutanvändarnas rättigheter i samband med ett avtal. Denna bestämmelse tar sin utgångspunkt i att ett avtal är ett viktigt instrument för användare och konsumenter genom att det fastställer en lägsta nivå av öppen information och, som en följd av detta, en lägsta rättssäkerhetsnivå i avtalsförhållanden med leverantörer av telefonitjänster. När andra tjänsteleverantörer än direkta leverantörer av telefonitjänster ingår avtal med en konsument bör samma slags upplysningar ingå även i sådana av- tal. Alla åtgärder som införs för att garantera öppenhet när det gäller pri- ser, taxor och villkor kommer att öka konsumenternas möjligheter att optimera sina val och därmed att till fullo dra nytta av den konkurrens som finns eller kommer att åstadkommas genom tillämpningen av den nya lagstiftningen. I den nämnda artikeln ges därför en grundläggande bestämmelse om att slutanvändarna, särskilt konsumenterna, kan kräva att ett avtal med en eller flera operatörer som tillhandahåller tjänster som ger anslutning eller tillträde till det allmänna telefonnätet skall vara ut- format på visst sätt. Ett sådant avtal skall som en miniminivå innehålla leverantörens namn och adress, de tjänster som tillhandahålls, den kvalitetsnivå som erbjuds, de underhållstjänster som erbjuds, detaljerade priser och taxor, hur information om gällande taxor och underhållsavgifter kan erhål- villkoren för förlängning och upphörande av tjänsterna, villkoren för förlängning och uppsägning av avtalet, villkoren för ersättning om tjänster inte tillhandahålls enligt avtalet, hur ett tvistlösningsförfarande utanför domstol inleds. Den motsvarande svenska regleringen återfinns i 25 § telelagen. Den bestämmelsen är dock inte lika omfattande och innehåller bara punk- terna 35, 11 och 12. Eftersom regleringen i USO-direktivet utgör ett minimikrav och de uppgifter ett avtal skall innehålla utökas i jämförelse med vad som gäller i telelagen, måste regeln införas i lagen om elek- tronisk kommunikation. Medlemsstaterna ges också möjlighet att utsträcka kravet på avtals- innehåll till att även gälla för avtal med andra slutanvändare än konsu- menter, vilket utredningen också föreslår. TeliaSonera ifrågasätter dock att regleringen även gäller för en slutanvändare som inte är konsument. Bolaget anser att företagens skyddsbehov inte är lika starkt som konsu- menternas och därför inte motiverar att den svenska implementeringen går utöver vad direktivet kräver. Små företag kan enligt regeringens me- ning dock inta samma underlägsna ställning i förhållande till en avtals- part som en konsument. Regleringen bör därför gälla även för slut- användare som inte är konsumenter. I enlighet med direktivet skall be- stämmelsen gälla den som tillhandahåller anslutning till ett allmänt telefonnät eller elektroniska kommunikationstjänster. Enligt artikel i USO-direktivet skall avtalet ange metoden för inledande av tvistlösningsförfarande enligt artikel 34 i samma direktiv. Den lösning regeringen förordar för tvistlösning utanför domstol innebär att prövning av sådana tvister bör ske inom ramen för verksamhet (se avsnitt 22.4). Skyldigheten att i avtalet ange hur ett tvistlösningsförfarande utanför domstol inleds be- gränsas således till avtal med konsumenter. Enligt artikel 20.4 i samma direktiv skall en operatör som vill ändra ett avtal om tillhandahållande av elektroniska kommunikationstjänster underrätta abonnenten om ändringen senast en månad innan ändringen träder i kraft. Genom regleringen i artikeln, som till följd av kravet i di- rektivet skall ingå i en ny lag, ges en abonnent möjlighet enligt den svenska direktivtexten att häva avtalet utan påföljd om denne inte godtar de nya villkoren. Hävning är dock en mycket ingripande påföljd som bör reserveras för mer graverande avtalsbrott. Den engelska direktivtexten talar om "withdraw from the contract", dvs. säga upp kontraktet och inte det starkare "to have the contract rescinded" (häva avtalet). I den danska versionen talas om att opsige kontraktet. Även i den svenska lagen bör rättigheten naturligtvis begränsas till att säga upp avtalet. En uppsägning av avtalet får alltså inte leda till någon påföljd i form av en administrativ avgift eller liknande. Möjligheten till att säga upp avtalet utan påföljd skall klart framgå av den underrättelse som operatören sänder till abon- nenten för att påkalla ändringen. Att en operatör i avtalet förbehåller sig rätten att göra förändringar i villkoren, t.ex. en ändring i prislistan, friskriver inte denne från skyldigheten att underrätta abonnenten. Om en operatör vill genomföra en villkorsändring som uppenbart är till abon- nentens fördel och som inte medför några kostnader eller olägenheter för abonnenten, exempelvis en prissänkning, behöver abonnenten rimligen inte underrättas på ovannämnda sätt. I USO-direktivet konstateras att det även är viktigt att operatörer till- handahåller information till konsumenter och andra slutanvändare som inte tecknat avtal med operatörerna. Grunden för denna uppfattning är i princip att informationen gör det möjligt för konsumenterna och de andra slutanvändarna att göra en oberoende uppskattning av kostnaderna för olika alternativa användningsmönster med hjälp av exempelvis inter- aktiva guider. Det kan förväntas att den som tillhandahåller kommunikationstjänster i en konkurrensutsatt miljö kommer att göra lämplig och uppdaterad information om sina tjänster allmänt tillgänglig redan av kommersiella skäl. För att ytterligare säkerställa att konsumenter och andra slutanvändare får tillgång till öppet redovisad och aktuell information om gällande pri- ser, taxor och allmänna villkor för att kunna göra välgrundade val, ställer USO-direktivet därför upp ett krav i artikel 21 om offentliggörande av viss information enligt bilaga II till USO-direktivet. IT-Företagen ifråga- sätter behovet av en särskild reglering rörande prisfrågor och menar att prisinformationslagen (1991:601), , är tillräcklig. I finns be- stämmelser om offentliggörande av priser m.m. dock inte tillämpliga utöver prisangivelser vid marknadsföring av tjäns- ter. har i sitt betänkande (SOU 2002:54) före- slagit en ny lag om prisinformation. Denna föreslagna ramlag skulle om- fatta elektroniska kommunikationstjänster och skulle gälla i den mån annat inte föreskrivits. För att korrekt genomföra artikel 21.1 i USO-di- rektivet krävs, mot bakgrund av gällande prisinformationslag, dock en särskild reglering i lagen om elektronisk kommunikation. För överskåd- lighetens skull är det vidare inte lämpligt att denna prisinformations- reglering delas upp i olika lagar. Informationen om den som tillhandahåller allmänna telefonnät eller allmänt tillgängliga telefonitjänster skall ange företagets namn och adress till huvudkontoret, de allmänt tillgängliga telefonitjänster som erbjuds, tvistlösningsförfaranden och information om rättigheter när det gäller samhällsomfattande tjänster. Den information som avser de allmänt till- gängliga telefonitjänsterna skall ange omfattningen av telefonitjänsten genom en beskrivning av de allmänt tillgängliga telefonitjänster som erbjuds med angivande av vad som ingår iabonnemangsavgiften och den periodiska anslutningsavgiften (t.ex. telefonisttjänster, abonnentförteckningar, nummerupplysningstjänster, selektiv samtalsspärr, specificerad teleräkning, underhåll m.m.); standardtaxor som omfattar tillträde, alla typer av användaravgifter, underhåll samt detaljerade upplysningar om gällande rabatter och sär- skilda eller riktade taxor; ersättnings- eller återbetalningsregler innefattande upplysningar om eventuella ersättnings- eller återbetalningssystem; typer av underhåll som erbjuds; och villkor för grundabonnemang, inklusive, om det är tillämpligt, den kortaste abonnemangsperiod som medges. Det är den nationellt ansvariga myndigheten som skall säkerställa att antingen myndigheten eller en operatör offentliggör informationen. Det finns därför skäl att i lagen endast införa en bestämmelse som klargör att en operatör som tillhandahåller en allmänt tillgänglig telefonitjänst skall hålla uppgifter om gällande priser, taxor och allmänna villkor för tillgång till och användning av sådana telefonitjänster allmänt tillgängliga samt att informationen skall vara korrekt och tydlig. En annan faktor av intresse för slutanvändarna är information om de tillhandahållna tjänsternas kvalitet. Som ovan antagits kommer operatö- rer sannolikt av kommersiella skäl att göra lämplig och uppdaterad in- formation om sina tjänster, även kvalitet, allmänt tillgänglig för att kunna hävda sig i en konkurrensutsatt miljö. För att säkerställa tillgången till kvalitetsinformation bör dock myndigheten ha möjlighet att, i enlighet med artikel 22 i USO-direktivet, kräva att de som tillhandahåller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster för slutanvändarna of- fentliggör jämförbar, adekvat och aktuell information om tjänsternas kvalitet om det kan påvisas att sådan information inte är faktiskt till- gänglig för allmänheten. om bl.a. omfattningen och sättet för offentliggörandet av information enligt vad som angivits ovan bör med- delas. Den offentliga informationen skall på begäran även lämnas till tillsynsmyndigheten (se avsnitt 20.4).