prop · GQ03100d11 · 2003-04-15 00:00:00 — Den kommunala konsumtionen har ökat kraftigt . avtog sysselsättningsökningen i ekonomin , vilket bidrog till att skatteunderlaget steg i en något långsammare takt än . Utgifterna ökade under dessa år mer än inkomsterna och 2002 uppvisade kommunsektorn ett underskott i det finansiella sparandet på . Balanskravet började tillämpas 2000 och innebär att kommuner och landsting skall upprätta en budget i balans. Om underskott uppstår skall detta balanseras . uppvisade kommunsektorn som helhet ett negativt resultat.16 höjdes skatterna med i genomsnitt i kommunsektorn som helhet. Den genomsnittliga skattesatsen är efter höjningen och antas vara oförändrad . Höjningen motsvarar i ökade skatteinkomster. Finanserna förbättras därmed under innevarande år och det finansiella sparandet för sektorn som helhet beräknas uppgå till . Trots skattehöjningen revideras det finansiella sparandet ned 2003 jämfört med prognosen i budgetpropositionen (en genomsnittlig skattehöjning med prognoserades i budgetpropositionen). Nedrevideringen av det finansiella sparandet beror främst på höjda för avtalsförsäkringar vilket motsvarar en kostnadsökning på . Inkomstökningen beräknas dämpas relativt kraftigt trots att det tillfälliga sysselsätt- 16 Det resultat som kommuner och landsting redovisar i resultaträkningarna skiljer sig ifrån definitionen av finansiellt sparande enligt nationalräkenskaperna. ningsstödet och den så kallade 200-kronan17 förlängs till 2004. I löpande priser ökar inkomsterna , vilket kan jämföras med en inkomstökning på 2002 och 2003. Uppbromsningen av kommunsektorns inkomstökning beror främst på stora slutavräkningar på kommunalskatten vilket bidrar till ett inkomstbortfall motsvarande 2004.18 Det finansiella sparandet försämras till 2004 trots en återhållsam ökning av utgifterna. Tabell 11.7 Kommunsektorns finanser Anm.: Statsbidragen och skatterna redovisas tillsammans eftersom effekten av reformer som påverkar skatteunderlaget neutraliseras genom justeringar av statsbidragen. Källor: och . ökar skatteinkomsterna snabbare än 2004 som det tillfälliga sysselsättningsstödet och 200-kronan upphör. Det finansiella sparandet förbättras något 2005 och 2006 till . Ett finansiellt underskott i den storleksordningen bedöms vara förenligt med ett resultatmässigt överskott sammantaget i kommunsektorn. Balanskravet uppfylls för sektorn som helhet åren 20042006 förutsatt att ökningen i verksamhetsvolymen begränsas till . har det ekonomiska läget varit sämre för landstingen än för primärkommunerna. redovisade av primärkommunerna ett positivt resultat medan endast fem av de 18 landstingen redovisade ett resultatmässigt överskott. 17Överföring av statlig inkomstskatt till kommuner och landsting. 18I nationalräkenskaperna redovisas skillnaden mellan de preliminärt fastställda och de definitiva kommunskatterna året efter intjänandeåret. får kommunerna en positiv slutavräkning om . väntas denna post uppgå till nästan . ett omslag på nära 2004. 2002/03:100 BILAGA 1 med i primärkommunerna och med i landstingen. Finanserna förbättras därmed framför allt i landstingen. Det finansiella sparandet i primärkommunerna bedöms vara negativt medan landstingen enligt prognosen uppvisar ett positivt finansiellt sparande. För primärkommunerna bedöms ett visst underskott i det finansiella sparandet vara förenligt med att balanskravet uppfylls. Diagram 11.4 Kommunsektorns finanser (höger axel) Anm.: Exklusive samtliga år. Källor: och . Begränsat utrymme för konsumtionsökning För att balanskravet skall uppfyllas förutsätts konsumtionen öka i väsentligt lägre takt än . beräknas utrymmet för ökad verksamhetsvolym uppgå till . beräknas konsumtionsökningen till i volym, vilket är i linje med vad den demografiska utvecklingen bedöms kräva. ökade antal sysselsatta i kommuner och landsting som sysselsättningen i ekonomin som helhet ökade med . Ökningen kan sannolikt delvis förklaras av det tillfälliga sysselsättningsstödet som kommuner och landsting erhöll och som föreslås förlängas till 2004. Den kommunala sysselsättningsökningen bedöms fortsätta såväl som , men i avtagande takt. 2002/03:100 BILAGA 1 De kommunala utgifterna består till av konsumtionsutgifter. Kommunsektorns konsumtionsutgifter i löpande priser har stigit förhållandevis kraftigt . ökade konsumtionsutgifterna med i löpande priser. Den kommunala konsumtionen är till stor del lönerelaterad, antingen som direkta löner eller som köp av personalintensiva tjänster. Den starka utvecklingen i löpande priser jämfört med volymutvecklingen på berodde framför allt på stigande löner inom de kommunala verksamheterna och införandet av maxtaxan inom barnomsorgen.19 Diagram 11.5 Kommunsektorns konsumtionsutgifter Källor: och . Löneutvecklingen var starkare i kommunsektorn än i ekonomin som helhet under 2002.20 Kommunala löneökningar i linje med löneökningar i ekonomin som helhet får begränsade effekter på kommunernas finanser eftersom skatteunderlaget växer ungefär i takt med kostnaderna. Om löneökningarna är högre i kommunsektorn än i övriga sektorer påverkas emellertid kommunernas finanser negativt. Konsumtionsutgifterna väntas öka 2003 i löpande priser. Denna relativt stora ökning i löpande priser jämfört med volymutvecklingen på beror till stor del på lönekostnadsökningar i samband med höjda för avtalsförsäkringar. Trots antagandet om en timlöneutvecklingen på väntas prisutvecklingen även under innevarande år bli relativt hög. 19Maxtaxan leder till att en mindre del av kostnaderna finansieras med avgifter vilket höjer konsumtion i löpande priser. 20Preliminär statistik från . dämpas konsumtionsutgifternas ökningstakt i löpande priser och kommunsektorns utgifter växer i takt med inkomsterna. 11.5Finanspolitiska mål och indikatorer Finanspolitikens centrala mål är att upprätthålla ett överskott i den offentliga sektorns finansiella sparande motsvarande i genomsnitt av BNP över en konjunkturcykel. Huvudsyftet är att stärka den offentliga förmögenhetsställningen inför de demografiska förändringarna som är förestående de närmaste decennierna. innebär överskottsmålet att det skapas utrymme för att undvika alltför stora underskott i en lågkonjunktur inom ramen för de regelverk som gäller inom EU. De automatiska stabilisatorerna kan verka fullt ut och det finns utrymme för arbetsmarknadspolitik och andra aktiva finanspolitiska medel när konjunkturen viker, utan att underskottsgränsen på av BNP överskrids. Därmed kan finanspolitiken bidra till att stabilisera efterfrågan och sysselsättningen. En indikator för överskottsmålet De offentliga finanserna påverkas av automatiska variationer i skatteintäkter och utgifter över konjunkturcykeln. kan därför överskottet avvika från av BNP utan att det medelfristiga målet äventyras. När det finns lediga resurser i ekonomin kan överskottet tillåtas understiga och när resursutnyttjandet ligger över den långsiktigt hållbara nivån bör överskottet vara större än . För att bedöma huruvida överskotten enskilda år ligger i linje med överskottsmålet används en indikator som avspeglar överskottets strukturella nivå justerad för tillfälliga effekter. Normalt utgörs de tillfälliga effekterna av konjunkturberoende variationer i inkomster, framför allt skatter, och utgifter, men även engångseffekter av annan typ kan förekomma. Tillfälliga inkomster och utgifter samt periodiseringseffekter i skatteuppbörden kan påverka det redovisade saldot med betydande belopp. Det strukturella överskottet i de offentliga finanserna bör normalt ligga av BNP. Det kan emellertid uppkomma konjunktursituationer då de automatiska stabilisatorerna behö- 2002/03:100 BILAGA 1 ver förstärkas genom aktiva åtgärder för att understödja penningpolitiken. I sådana situationer kan det strukturella saldot behöva avvika från av BNP. Ett högre eller lägre strukturellt överskott kan också vara nödvändigt ett visst år om överskottet föregående år avviker markant från målet. En snabb anpassning av de offentliga finanserna kan ge upphov till en alltför stark effekt på efterfrågan. Justeringen av överskottet för konjunkturen bygger på en bedömning av konjunkturläget samt konjunkturlägets effekter på de offentliga finanserna. Konjunkturläget beskrivs med det s.k. BNP-gapet, som utgör skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP. Storleken på BNP- gapet uppskattas utifrån en sammantagen bedömning av en rad indikatorer för produktionen, arbetsmarknaden samt pris- och lönebildningen. Beräkningar av de offentliga finansernas konjunkturkänslighet visar att 1 procentenhets förändring av BNP-gapet påverkar det offentliga sparandet med 0,65 till av BNP. Värden i nedre delen av intervallet gäller när enbart de automatiska stabilisatorerna mäts. Högre värden erhålls när även arbetsmarknadspolitiken beaktas. Den konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiken kan betraktas som en halvautomatisk stabilisator, som regelmässigt används i syfte att stabilisera arbetslösheten även om detta förutsätter formella beslut. Bedömningen är att en förändring av BNP- gapet i genomsnitt påverkar överskottet i de offentliga finanserna av BNP. Känsligheten varierar mellan åren beroende på hur olika BNP-komponenter utvecklas i förhållande till varandra. De offentliga finanserna är exempelvis mer känsliga för en förändring i hushållens konsumtion, som utgör en viktig skattebas, än om konjunkturen påverkas genom utrikeshandeln. Strukturellt sparande i offentlig sektor uppgick det finansiella sparandet i offentlig sektor till 4,6 respektive av BNP. Det redovisade sparandet påverkades emellertid starkt av periodiseringen av skatteinbetalningarna. Om sparandet justeras för nationalräkenskapernas ofullständiga periodisering av framförallt skatter på kapitalinkomster, erhålls en mer rättvisande bild av utvecklingen. Det periodiserade sparandet minskar från 2,5 till av BNP. Huvudförklaringen är den expansiva budgetpolitiken, som bidrog till saldoförsvagningen av BNP. I budgetpropositionen gjorde regeringen bedömningen att överskottet i de offentliga finanserna skulle uppgå till av BNP 2003. Den ekonomiska tillväxten bedöms nu bli väsentligt svagare än vad som förutsågs i budgetpropositionen. BNP-tillväxten har reviderats ned från till . Överskottet i den offentliga sektorns finanser beräknas nu uppgå till av BNP, dvs. lägre än bedömningen i budgetpropositionen. De lägre överskotten förklaras till största delen av svagare tillväxt än förväntat. Beräkningarna visar att de redovisade överskotten är lägre än av BNP även 2004 och 2005. BNP-gapet bedöms emellertid fortfarande vara negativt, vilket innebär att de strukturella överskotten är högre än de redovisade överskotten och 2005 beräknas det strukturella saldot ligga av BNP. bedöms produktionsgapet vara slutet och överskottet uppgå till . Även om det strukturella sparandet avviker relativt kraftigt från av BNP 2002 och 2003, så bedöms de prognoserade överskotten vara förenliga med målet om ett överskott på av BNP i genomsnitt över konjunkturcykeln. Tabell 11.8 Strukturellt sparande i offentlig sektor Justering för skatteperiodisering m.m. Källor: och . 2002/03:100 BILAGA 1 Uppskattningen av den potentiella produktionsnivån är osäker. Om ekonomins produktionsförmåga överskattas kommer även det strukturella sparandet att överskattas. En indikator för de offentliga finansernas effekter på efterfrågan Efterfrågan i den privata sektorn påverkas av förändringar i de offentliga finanserna. Ett minskande överskott i de offentliga finanserna innebär att skatter och avgifter ökar långsammare än de offentliga utgifterna, vilket normalt medför en förstärkning av den privata sektorns inkomster. Effekterna på efterfrågan är svårbedömda av flera skäl. Hushåll med olika konsumtionsbenägenhet reagerar på olika sätt på finanspolitiska stimulanser. Hushåll med goda kreditmöjligheter kan utjämna sina konsumtionsutgifter vid inkomstförändringar. För andra hushåll påverkas konsumtionsutgifterna mer direkt. Det finns också en osäkerhet om när i tiden effekterna uppkommer. För att finanspolitiken skall ha önskade effekter krävs trovärdighet för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Hushållen blir mer försiktiga med sina utgiftsbeslut om de offentliga underskotten är stora eftersom dessa förr eller senare måste finansieras med skattehöjningar eller besparingar. Omvänt kan konsumentförtroendet påverkas positivt när de offentliga finanserna uppvisar stora överskott. Av dessa skäl är den årsvisa förändringen av det offentliga sparandet endast en grov indikator för de offentliga finansernas effekter på efterfrågan i ekonomin. Förändringen av den offentliga sektorns finansiella sparande mellan åren kan beskrivas med utgångspunkt i tre saldopåverkande faktorer. De s.k. automatiska stabilisatorerna i de offentliga finanserna ger ett viktigt bidrag till stabiliseringspolitiken. När BNP-tillväxten överstiger den trendmässiga tillväxten förstärks de offentliga finanserna genom att skatteinkomsterna ökar och kostnaderna för arbetslösheten minskar, vilket i sin tur leder till att inkomsttillväxten dämpas i den privata sektorn. Det bidrar till att begränsa den inhemska efterfrågan i ekonomin och minskar risken för överhettning. Omvänt stimuleras ekonomin när BNP-tillväxten är lägre än den trendmässiga. De höga skatte- och utgiftskvoterna i medför att de automatiska stabilisatorerna är stora i jämförelse med flertalet andra länder, vilket innebär att de offentliga finanserna har en jämförelsevis starkt dämpande effekt på konjunktursvängningarna. Den makroekonomiska prognosen innebär att BNP växer snabbare än den potentiella tillväxten . De automatiska stabilisatorerna ger därför positiva bidrag till det offentliga saldots förändring under dessa år, se tabell 11.9. Den diskretionära komponenten i finanspolitiken består av aktiva reformbeslut och besparingar i statsbudgeten. En sammanställning av tidigare beslutade och föreslagna eller aviserade reformer redovisas i kapitel 4 ekonomiska vårproposition. Budgeteffekten avser året när besluten träder i kraft oavsett när de fattas. Utöver den diskretionära finanspolitiken och de automatiska stabilisatorerna påverkas de offentliga finanserna av en rad andra faktorer. Tillväxtens sammansättning och nationalräkenskapernas ofullständiga periodisering av skatterna kan få betydande effekter på det redovisade offentliga sparandet enskilda år. Därutöver påverkas kapitalinkomster och ränteutgifter av förändringar av den offentliga sektorns tillgångar och skulder samt av ränteläget. Transfereringsutgifterna påverkas av volymförändringar, t.ex. den demografiska utvecklingen eller beteendeförändringar, utan direkt samband med den ekonomiska konjunkturen. Slutligen påverkas de offentliga finanserna av utvecklingen inom den kommunala sektorn. En skattehöjning i syfte att återställa balansen i de kommunala finanserna får en åtstramande effekt på ekonomin. Förändringen i den offentliga sektorns finansiella sparande utgörs av summan av förändringarna i de tre komponenterna ovan. Det utgör en grov indikator på de offentliga finansernas effekt på efterfrågan. Förändringen i det strukturella saldot, dvs. den förändring av sparandet som inte beror på de automatiska stabilisatorerna, utgör en indikator på finanspolitikens inriktning. Denna indikator omfattar således inte enbart beslut om reformer och besparingar i statsbudgeten utan även andra saldopåverkande faktorer. Effekter på efterfrågan och finanspolitikens inriktning I tabell 11.9 redovisas förändringen av den offentliga sektorns sparande åren 20022006. Den diskretionära politiken i statsbudgeten var starkt expansiv 2002. En mindre stimulans uppkom också via de automatiska stabilisatorerna eftersom BNP-gapet vidgas något . Övriga saldopåverkande faktorer gav endast upphov till marginella effekter. Därmed bidrog finanspolitiken, tillsammans med de automatiska stabilisatorerna, till att hålla den ekonomiska aktiviteten uppe trots den internationella avmattningen. Tabell 11.9 Indikator för efterfrågan Förändring i procent av BNP BNP-gap, förändring i Källor: och . beräknas den offentliga sektorns periodiserade sparande endast förstärkas marginellt, vilket innebär att de offentliga finanserna sammantaget får en neutral effekt på ekonomin. De automatiska stabilisatorerna bidrar med en viss stimulans men denna motverkas av att det strukturella sparandet förstärks. Finanspolitikens inriktning, mätt som förändringen av det strukturella sparandet, är således åtstramande. Den diskretionära politiken i statsbudgeten är expansiv trots de besparingar som föreslås. Kommunsektorns finanser förstärks emellertid kraftigt bl.a. till följd av kommunala skattehöjningar. Även det förbättrade räntenettot bidrar till förstärkningen av det strukturella sparandet. förbättras det periodiserade sparandet successivt. Till detta bidrar både de automatiska stabilisatorerna och 2002/03:100 BILAGA 1 en fortsatt förstärkning av det strukturella saldot. Den finanspolitiska inriktningen är således fortsatt stram, vilket mildrar behovet av penningpolitisk åtstramning i den ekonomiska uppgången. Stabiliseringspolitikens sammansättning blir därmed fördelaktig för tillväxt och sysselsättning på medellång sikt. 2002/03:100 BILAGA 1 Tabell 12.1 prognoser och utfall för prognoser avseende den makroekonomiska utvecklingen ligger till grund för regeringens utformning av finanspolitiken. När den ekonomiska politiken blir allt mer målstyrd genom t.ex. sysselsättningsmålet och målet om överskott i den offentliga sektorns sparande blir också kraven på prognosernas kvalitet högre. I detta avsnitt redogörs för hur de fyra prognoser som framlade förhåller sig till det preliminära utfallet. I årets prognosutvärdering diskuteras också den kritik som ibland riktas mot prognosmakares ovilja att till fullo beakta nyinkommen information i sina prognoser, varför revideringar i efterhand kan te sig allt för små. I likhet med tidigare prognosutvärderingar jämförs dessutom prognoser med prognoser från andra konjunkturbedömare. har tidigare publicerat tre prognosutvärderingar, och avser att återkomma med utvärderingar även i kommande vårpropositioner. Utvärderingarna syftar ytterst till att förbättra framtida prognoser. Procentuell förändring där ej annat anges 1Förändring uttryckt i procent av föregående års BNP. 2Här avses näringslivets produktivitet. 3I procent av arbetskraften. 4För vissa länder är utfallet prognoserat. Källor: och . Tillväxtutsikterna förändrades betydligt under loppet av 2001. Den amerikanska konjunkturnedgången hade vid tid- 12.1Finansdepartementets prognoser för punkten för vårpropositionen 2001 ännu inte Enligt det preliminära utfallet från nationalräkenskaperna blev BNP-tillväxten 2002. Överlag har prognosfelen för de olika variablerna minskat i takt med att prognoshorisonten blivit kortare och mer information blivit tillgänglig, vilket också illustreras i tabell 12.1. I förhållande till nationalräkenskapernas preliminära utfall kan prognoserna överlag sägas ha varit för starka. Inflationen underskattades vid varje prognostillfälle, mycket beroende på tillfälliga effekter av olika utbudschocker. Arbetslösheten blev överlag något högre än väntat, vilket delvis kan förklaras av den lägre BNP-tillväxten. spridit sig till det europeiska fastlandet, och efterfrågan på svenska varor och tjänster var förhållandevis stark. Efterhand stod det emellertid allt mer klart att den internationella konjunkturen höll på att bromsa in. Exportorderingången fortsatte att minska . Hushållen minskade sin konsumtion och ökade sparandet, trots den starka förmögenhetsställningen och trots relativt goda disponibelinkomstökningar. I likhet med andra konjunkturbedömare förutsåg vid tiden för vårpropositionen 2001 en konjunkturvändning . Den globala konjunkturavmattningen fördjupades dock , vilket drabbade den svenska exportindustrin hårt. Minskningarna var särskilt tydliga inom IKT- sektorn, vilken till stor del låg bakom de föregående årens starka tillväxt. Förutom den sjunkande exporten syntes allt tydligare att den inhemska efterfrågan föll i relativt snabb takt. Hushållens konsumtion fortsatte att dämpas, vilket tillsammans med fallande investeringar och minskande lager medförde att BNP-tillväx- ten i budgetpropositionen reviderades ned med två tiondelar. Den internationella bilden i budgetpropositionen var förvisso splittrad, men tolkningen av det förhållandevis höga förtroendet bland de amerikanska hushållen, det kraftfulla agerandet av den amerikanska och den i flera länder expansiva finanspolitiken, var att skulle en försiktig återhämtning i världsekonomin inledas. En förbättrad internationell konjunktur och därmed högre svensk export, tillsammans med föreslagna skattesänkningar förutsågs leda till att BNP skulle öka 2002. Revideringarna i budgetpropositionen var, vilket den fortsatta utvecklingen i och omvärlden skulle visa, emellertid inte tillräckliga. Vid tiden för vårpropositionen 2002 ansågs att tillväxtutsikterna hade förbättrats efter en mer utdragen konjunkturavmattning än vad som tidigare förutspåtts. Företrädesvis svenska indikatorer pekade mot att en återhämtning hade påbörjats, och den starka ekonomisk-politiska stimulansen i främst antogs bära upp den internationella konjunkturen. Därtill fanns det indikationer på att lageranpassningen var över i såväl de nordamerikanska som de europeiska ekonomierna. Förutsättningarna för en gradvis förstärkning av konjunkturläget i den svenska ekonomin ansågs med andra ord gynnsamma. Den väntade förbättringen av den internationella konjunkturen förutsågs stärka svensk export. En expansiv ekonomisk politik antogs leda till en stark disponibelinkomstutveckling och en förhållandevis god konsumtionsutveckling. En svag bilkonsumtion 2001 väntades ge en rekyl som ytterligare skulle befästa en sammantaget stark konsumtionstillväxt . Den ökade exporten och goda konsumtionstillväxten bedömdes i vårpropositionen också kompletteras av en stabilisering av investeringskonjunkturen. På grund av den mycket svaga utvecklingen prognoserades emellertid inte tillväxten som årsgenomsnitt bli högre än . Den låga genomsnittliga BNP-tillväxten dolde således ett relativt starkt förlopp. 2002/03:100 BILAGA 1 Inledningsvis verkade också prognosen vårproposition infrias mer än väl. Den svenska ekonomin utvecklades överraskande starkt . Varuexporten ökade betydligt mer än prognoserat i vårpropositionen, vilket hänfördes till svensk industris goda konkurrensläge, med gynnsam växelkurs och låg arbetskraftskostnad per producerad enhet. Den svenska industrikonjunkturen uppfattades därför som stark i jämförelse med det internationella konjunkturläget. Dessutom hade disponibelinkomstökningarna, enligt preliminära utfall från nationalräkenskaperna, skapat utrymme för hushållen att öka såväl sparande som konsumtion. I budgetpropositionen reviderades därför tillväxten . Även om konjunkturutvecklingen i var i linje med den förväntade, föreföll den globala återhämtningen, i synnerhet i euroområdet, ske i en långsammare takt än vad som hade förutsetts i såväl vårsom höstpropositionen. Den svenska varuexporten avvek därför kraftigt från den förväntade. Tjänsteexporten, som hade utvecklats väl , visade sig också sjunka i allt snabbare takt. De disponibelinkomstökningar som hade ägt rum, sparades i betydligt högre utsträckning än prognoserat, varför konsumtionsökningen blev låg. Dessutom hade den svenska investeringskonjunkturen inte stabiliserats under inledningen av 2002. Det preliminära utfallet för BNP-tillväxten för stannade därför vid . Till följd av en prognoserat stark konjunkturutveckling förutsågs en förhållandevis hög sysselsättningstillväxt 2002. Den öppna arbetslösheten väntades minska ytterligare och ligga enligt såväl ekonomiska vårproposition som budgetpropositionen . vårproposition reviderades dock BNP-tillväxten ned. Le- dande indikatorer såsom varsel och nyanmälda lediga platser tydde på att sysselsättningen skulle minska och arbetslösheten öka 2002.