prop · GQ0341 · 2003-02-05 00:00:00 — Regeringens förslag: Uppgiftsskyldigheten enligt 22 § fiskelagen skall omfatta den som innehar yrkesfiskelicens och den som utan stöd av sådan licens fiskar för att sälja fångsten. förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Kust- och () har avstyrkt förslaget, men anser att en utvidgad uppgiftsskyldighet försöksvis skulle kunna införas beträffande fisk av kvoterade arter. anser att även andra än de som fiskar för avsalu, såsom fisketurismföretagare, skall åläggas uppgiftsskyldighet. Skälen för regeringens förslag: Enligt 22 § fiskelagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om skyldighet för den som bedriver yrkesmässigt fiske att lämna uppgifter om fiskefartyg, fiskeredskap, fiskemetod, fångst, tid och plats för fångsten, omlastning, landning, försäljning och andra förhållanden rörande fisket som är av betydelse för tillämpningen av EG:s förord- ningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Enligt 6 § fiskelagen avses med yrkesmässigt fiske sådant fiske som bedrivs med stöd av yrkesfiskelicens enligt 30 § samma lag. Av 10 och 21 §§ fiskelagen och 2 kap. 13 § fiskeförordningen följer vidare att den som innehar fiske med äganderätt eller har rätt till fiske på grund av nyttjanderätt som omfattar även annat fiske än det som är fritt för var och en inte behöver någon licens eller annat grundläggande tillstånd för att med stöd av denna rätt fiska med fasta redskap eller sådana stora och mängdfångande rörliga redskap som annars är förbehållna det yrkes- mässiga fisket. Vissa licensierade yrkesfiskare bedriver fiske enbart i sina egna eller arrenderade vatten. Andra fiskar både i vatten med enskild fiskerätt och i vatten där fisket är fritt för var och en. Dessa yrkesfiskare utgör ett problem för fiskerikontrollen därigenom att de ofta inte lämnar full- ständiga fångstuppgifter med hänvisning till att hela eller delar av fisket bedrivs i det egna vattnet. Detta gör det möjligt att undandra ett omfattande resursuttag från registrering. Det är normalt inte möjligt för en yrkesutövare att undanta en viss del av sitt arbete från redovisning med hänvisning till att detta utgör en från näringsverksamheten skild verksamhet. På samma sätt bör det inte vara tillåtet för en licensierad fiskare att undanta fiske för försäljning som sker på egna vatten från uppgiftsskyldighet. Uppgifter från förstahands- mottagare av fisk visar dessutom att det finns ett antal olicensierade fiskare som regelbundet lämnar fisk från egna vatten till försäljning. Uppgiftsskyldigheten bör i princip omfatta allt fiske som med stöd av Prop. 2002/03:41 enskild rätt bedrivs för försäljning. En rapporteringsskyldighet av den omfattningen är nödvändig för att det skall finnas en tillförlitlig grund för beslut om fiskevården. Enligt regeringens mening skulle det nu däremot föra för långt att låta uppgiftsskyldigheten omfatta också andra företagare än sådana som bedriver eget fiske, t. ex. företagare som ägnar sig åt fisketurism. Det föreslås, mot bakgrund av det anförda, att 22 § fiske- lagen ändras så att uppgiftsskyldighet kan åläggas inte bara den som innehar yrkesfiskelicens utan också andra som fiskar för avsalu. Lagrådet har anmärkt att med den utformning av bemyndigandet som regeringen föreslår, kommer detta att ge utrymme för en uppgifts- skyldighet som sträcker sig längre än att bara omfatta yrkesfiske. Som alternativ förordar Lagrådet en ändring av lagens definition av yrkesmässigt fiske. Lagrådet har också ifrågasatt om den föreslagna ändringen är nödvändig med hänsyn till det bemyndigande att meddela föreskrifter om uppgiftsskyldighet som finns i lagen om EG:s förord- ningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Regeringen delar uppfattningen att en lösning som innebär att yrkesmässigt fiske definieras på ett annat sätt vore att föredra av de skäl som Lagrådet pekar på. Det saknas emellertid tillräckligt underlag för en sådan ändring inom ramen för det aktuella lagstiftningsärendet. Med hänsyn till den systematik som valts nämligen att reglera det som rör fisket genom bestämmelser i fiskelagen och det som rör övriga delar av EG:s fiskeripolitik (bl.a. marknadsregleringen av fiskprodukter) i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, framstår det som mindre lämpligt att grunda föreskrifter om skyldighet att lämna uppgifter om fisket på den sistnämnda lagen. Med hänsyn till det angelägna i att få bättre kunskaper om resursuttagen vidhåller därför regeringen sitt förslag. Som påpekats i remissen bör den närmare avgränsningen av uppgiftsskyldigheten göras i föreskrifter meddelade med stöd av paragrafen. Avsikten är att i föreskrifterna precisera skyldigheten till att avse det fiske som har sådan omfattning och varaktighet att det kan betecknas som näringsverksamhet. Regeringens förslag: Fiskelagen ändras så att yrkesfiskelicenser får utfärdas för visst fiske. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan Skäl för regeringens förslag: Genom fiskelagen infördes krav på licens för att få bedriva yrkesmässigt fiske. Syftet var att åstadkomma en bättre hushållning med fiskbestånden och att stärka det fiske som bedrivs av dem som är beroende av fisket för sin försörjning. Genom yrkes- fiskelicensen skulle antalet yrkesfiskare balanseras mot tillgängliga resurser. Enligt 6 § fiskelagen avses med yrkesmässigt fiske sådant fiske som Prop. 2002/03:41 bedrivs med stöd av yrkesfiskelicens. I 30 § fiskelagen anges att yrkes- fiskelicens får beviljas den för vars försörjning fisket är av väsentlig betydelse, om fisket har anknytning till svensk fiskerinäring. Vidare anges att licens får beviljas för . Enligt 2 kap. 19 § fiskeförordningen prövar frågor om yrkesfiskelicens. föreskrifter och praxis rörande tillstånds- prövningen bygger på uttalanden i förarbetena till fiskelagen. I regeringens proposition (1992/93:232) om fiskelag m.m. anfördes följande. När fråga om licens prövas första gången bör gälla att till- gången på fisk särskilt skall beaktas. Prövningen av tillgången på fisk avser den allmänna tillgången på fisk som lämpar sig för yrkesmässig fångst, inte tillgången på enstaka arter. En yrkesfiskare kan därmed inte heller redan genom licensen garanteras att få bedriva sitt fiske med inriktning på vissa arter. Vidare anfördes att yrkesfiskelicensen skall ha giltighet i alla svenska vatten. Det ankommer på den licensbeviljande myndigheten att, med beaktande av sökandens beskrivning av sitt fiske, pröva om detta ryms i det avsedda området och mer allmänt inom de svenska farvattnen. Med en licens giltig för allt fiske i alla vatten kan det förutsättas att de fiskande söker sig till tillgängliga vatten och tillgängliga fångster som kan ge godtagbar lönsamhet. Med ledning av dessa uttalanden har en praxis utbildats, enligt vilken det inte finns utrymme för att begränsa en licens till att omfatta det fiske som sökanden avser att bedriva. har anfört att en ändring av praxis skulle kunna bidra till att ge ökade möjligheter att bedriva ett småskaligt fiske och att föryngra fiskarkåren och att verket önskar en sådan ändring. Verket anser att det inom ramen för den nuvarande lagstiftningen finns möjlighet att åstad- komma detta. avser även att förtydliga verkets föreskrifter om yrkesfiskelicens och fartygstillstånd så att det klart framgår att de uppgifter som lämnas i ansökan om licens kommer att läggas till grund för prövningen också i fråga om fartygstillstånd. Det är enligt regeringens bedömning angeläget att främja etablering av småskalig verksamhet, inte minst inom fiskesektorn. Tillräckliga skäl får anses finnas att i viss utsträckning frångå den bedömning som gjordes när fiskelagen infördes. Regeringen instämmer därför i bedömning att licensprövningen bör kunna avse det fiske som den som sökt licensen avser att bedriva. Enligt regeringens uppfattning bör en ändring i 30 § fiskelagen göras, varigenom det anges att en yrkes- fiskelicens får utfärdas för visst fiske. 5.4Fiskeriverkets och tillsynsansvar m.m. Regeringens förslag: Fiskelagens bestämmelser om tillsyn ändras så att det av lagen framgår 1. att även befattningshavare vid och har rätt att vid tillsynen få tillträde till bl.a. fartyg, fordon och byggnader, tillgång till upplysningar och handlingar samt hjälp av den som är föremål för tillsynen, 2. att polisen på begäran skall lämna den hjälp som behövs. förslag: Överensstämmer endast delvis med regeringens förslag. En ny paragraf bör enligt verket införas i fiskelagen av vilken det framgår att utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden av fiskelagstiftningen och att skall utöva tillsyn inom länet. Omfattningen av ett förordnande för en fisketillsyns- man bör kunna anpassas efter tillsynsmannens bevakningsområde och bevakningsinriktning. Det bör anges i lagen att polismyndigheten på begäran skall lämna den hjälp som behövs vid tillsynen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan erinran. i har anfört att förutsätter att nya uppgifter för åtföljs av ökade resurser. Kust- och () uttalar tveksamhet inför att personal från utför kontroller på fiskefartyg. Enligt organisationen är det en uppgift som lämpligen bör skötas av . Den föreslagna bestämmelsen att polisen skall lämna handräckning bör enligt utformas så att det tydligt framgår dels vilka åtgärder som den sökande myndigheten begär handräckning med, dels att en begäran om handräckning inte får göras förrän myndigheten först gjort ett försök att utföra åtgärden eller att ett sådant försök bedömts vara utsiktslöst. Skälen för regeringens förslag: Enligt bör det i fiskelagen föras in en bestämmelse som anger att har det centrala och länsstyrelserna det regionala ansvaret för tillsynen över fiskelagstiftningen. Att har ett övergripande ansvar för fiskekontrollen framgår av verkets instruktion. Det kan finnas goda skäl att redan i fiskelagen klargöra verkets ansvar för fisketillsynen. Hur detta lämpligen bör göras bör, med hänsyn till övriga myndigheters tillsyns- ansvar, bli föremål för närmare överväganden. Regeringen avser att återkomma till i den frågan. Fiskelagens bestämmelser om tillsyn är utformade med utgångspunkt från att kontrollverksamheten på fältet i huvudsak utförs av fiske- tillsynsmän, befattningshavare vid och polisen. Av lagen och motiven till lagen följer att det är dessa personkategorier som har rätt till tillträde och upplysningar för att kunna fullgöra tillsynen. har påpekat att viss tillsyn utförs också av befattnings- havare vid och länsstyrelserna. Som exempel nämns att personal från har anledning att kontrollera den utrustning som behövs för satellitövervakningssystemet och att personal från har behov av att kontrollera fiskodlingar. Regeringen finner det vara lämpligt att komplettera den nuvarande tillsynsparagrafen så att det framgår att befogenheten att bereda sig tillträde och få upplysningar också kan gälla befattningshavare vid och länsstyrelserna. I sammanhanget vill regeringen påpeka att det är viktigt att tillsynen fungerar på ett för medborgarna så enkelt och effektivt sätt som möjligt. För att undvika parallella tillsynsorganisationer bör det klart framgå vilken eller vilka myndigheter som utför kontrollen och att ingen skall behöva utsättas för flera kontroller än nödvändigt eller för kontroller av fler myndigheter än nödvändigt. För och Kustbevak- ningens del har träffats en formaliserad överenskommelse i syfte att utveckla den svenska fiskerikontrollen genom fördjupad sam- verkan mellan myndigheterna, en utvecklad samsyn om kontrollens Prop. 2002/03:41 inriktning, omfattning och genomförande, ett långsiktigt gemensamt kvalitetsarbete och en ökad effektivitet i kontrollverksamheten. Regeringen delar uppfattning att det är lämpligt att ett förordnande att vara fisketillsynsman utformas så att det framgår vilken inriktning tillsynen skall ha och vilka befogenheter som följer med uppdraget. Detta bör lämpligen kunna klargöras i verkställighets- föreskrifter till lagen. Regeringen förslår följaktligen inte någon lag- ändring i det avseendet. I fiskelagen bör på samma sätt som i annan motsvarande lagstiftning finnas en bestämmelse om att polisen på begäran skall lämna den hjälp som behövs vid tillsynen. De bestämmelser till ledning för tillsyns- organen som efterlyser kan lämpligen meddelas i administrativ ordning. Regeringens förslag: Straffen för överträdelser på fiskeområdet skärps i flera avseenden. Straffmaximum för normalbrott höjs från fängelse till fängelse . För grovt brott skall dömas till fängelse i högst . Beräkningsgrunden för normerade böter ändras från hästkrafter (DIN) till kilowatt. Normerade böter skall bestämmas till lägst tio gånger och högst 500 gånger fartygsmotorernas kilowatt-tal. Normerade böter skall tillämpas också vid annat fiske med motordrivet fartyg än trålfiske. förslag: föreslår att straffmaximum för brott mot fiskelagstiftningen höjs från fängelse till fängelse . Förslaget överensstämmer i övrigt med regeringens. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget. och har förordat en skärpning utöver den föreslagna till fängelse i högst . ombudsmän () ifrågasätter om den avsedda effekten uppnås enbart genom en höjning av straffmaximum och anser att en ändrad praxis främst bör åstadkommas genom ändringar i eller förtydliganden av de enskilda straffsanktionerade bestämmelserna och därtill knutna förarbets- uttalanden. Kammarrätten i har en liknande inställning och föreslår som alternativ att fängelse i högst skall utdömas när brottet är att anse som grovt. JO framhåller att normerade böter förekommer endast i ett par specialförfattningar och att det tidigare diskuterats att helt avskaffa påföljdsformen. anser att beräkningen av böterna bör grundas på fartygets bruttoton i stället för på maskinstyrka. Skälen för regeringens förslag Straffskalan för brott mot fiskelagen och mot bestämmelser som utfärdats med stöd av lagen har i huvudsak varit oförändrad . Enligt lagen (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken gäller en motsvarande straffskala för brott mot denna lag. Den nuvarande straffskalan omfattar med vissa undantag böter eller fängelse . I jämförelse med andra EU-länders lagstiftning framstår nivån på de svenska sanktionerna som låg. I dom- stolarnas praxis utdöms endast förhållandevis låga bötesstraff. Skillnaden mellan värdet av den fisk som varit föremål för brottet och de utdömda bötesbeloppen är påtaglig. Härtill kommer att polisens handläggnings- tider för denna typ av brott tenderar att vara långa, vilket medför en risk för att brottet preskriberas innan lagföring hinner ske. Även då fiskelagstiftningen jämförs med annan lagstiftning med liknande syfte ter sig straffskalan tilltagen i underkant. Överträdelser av fiskelagstiftningen i samband med yrkesmässigt fiske kan avse bl. a. fångst av fiskarter för vilka fångstförbud råder, fiske under tid då fiskeförbud gäller samt fiske med otillåtna redskap och otillåtna metoder. Det kan vidare röra sig om bristfälliga eller felaktiga uppgifter om fisket. De bestämmelser det är fråga om har till syfte att skydda fiskbestånden och bestämmelserna har därmed också effekt som skydd för miljön. Det ligger därför nära till hands att jämföra brott mot fiske- lagstiftningen med brott mot och jaktbrott. För flertalet brott mot är straffet böter eller fängelse i högst . Enligt jaktlagen (1987:259) är straffet för jaktbrott böter eller fängelse i högst . Är brottet grovt är straffet fängelse i lägst och högst . Maximistraffen för brott mot miljö- och jaktlagstiftningen är således avsevärt strängare än motsvarigheterna på fiskeområdet. De stora likheterna i syftet med lagstiftningen talar för att straffskalan för fiskebrott bör skärpas. Också den nuvarande diskrepansen mellan värdet på de olovligt landade fångsterna och de i praxis utdömda bötesbeloppen talar för detta. Regeringen föreslår därför att straffmaximum höjs. Höjningen avses spegla en strängare syn på de aktuella brotten, även vid brott där straffet stannar vid böter. Regeringen har i lagrådsremissen föreslagit att maximistraffet för brott mot fiskelagen och lagen (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken höjs till fängelse. Enligt Lagrådet har det i remissen inte anförts tillräckliga skäl för den föreslagna höjningen. I yttrandet efterlyses också en vägledning för de tillämpande myndigheterna, t.ex. en gradindelning av brotten med angivande av vad som särskilt skall beaktas vid bedömningen av om ett brott är att anse som grovt. Regeringen finner med hänsyn till vad Lagrådet anfört skäl att lägga fram ett förslag om straffskärpning som skiljer sig från det som lagts fram i remissen. För brott mot fiskelagen som rör fiske och rapporteringsskyldighet föreslås att straffmaximum för normalbrott höjs För grovt sådant brott föreslås fängelse i högst som påföljd. Med hänsyn till möjligheterna att tillämpa vid brott som innebär hindrande av kontroll ombord föreslås i det avseendet inte någon ändring i fiskelagen. Höjningen av straffmaximum till skall också gälla lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Som motiv för skärpta straff vill regeringen utöver vad som anförts i lagrådsremissen peka på följande omständigheter. har förhållandena utvecklats på ett sätt som innebär att fisktillgångarna hotas av olika orsaker, bl.a. ett alltför omfattande fiske. Fisket kringgärdas av ett omfattande regelverk för trygga beståndens fortlevnad och den biologiska mångfalden i förening med ett långsiktigt hållbart fiske. Enligt regeringens mening är det nödvändigt med ett sanktionssystem som skapar respekt för reglerna. Det framstår som uppenbart att den nuvarande straffskalan, som överensstämmer med den som gäller för gärningar som snatteri, egenmäktigt förfarande, bedrägligt beteende och skadegörelse, inte speglar det förhållandet att vissa överträdelser av fiskelagstiftningen är allvarliga brott. Brotten är allvarliga med hänsyn till de värden de kan inbringa men också, och inte minst, genom den stora skada de kan förorsaka fiskbestånden. Regeringen vill genom en ändring av straffskalorna få till stånd en straffskärpning för brott som även i fortsättningen kommer att bestraffas med böter. Det bör kunna åstadkommas genom en höjning av straffmaximum för normalbrotten. De brott som ändringen tar sikte på är överträdelser som begås i den yrkesmässiga verksamheten. För fiskets del gäller det, som nämnts, olika former av otillåtet fiske och felaktig eller bristfällig rapportering av fisket. En för kontrollen av fisket viktig rapporteringsskyldighet föreskrivs med stöd av lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Brister och felaktigheter vid den rapporteringen kan också innebära brott av allvarligt slag. Av avgörande betydelse för att bestämma brottets svårighetsgrad är naturligen vilka värden som satts på spel genom överträdelsen. En omständighet som motiverar en stark reaktion är om brottet rör ett högt fångstvärde. En annan är betydelsen av de miljövärden som kan ha äventyrats genom att brottet riktat sig mot bestånd som riskerar att fiskas ut. För de allra allvarligaste brotten mot fiskelagen bör straffet vara fängelse. Omständigheter som kan föranleda att ett brott betraktas som grovt är att det varit fråga om en verksamhet av särskilt stor omfattning eller att fångstvärdet varit betydande eller riktat sig mot särskilt skyddsvärda bestånd. Utöver en kraftigare reaktion på brottslighet av ifrågavarande slag kommer den föreslagna straffskärpningen att medföra ökade förutsätt- ningar för användning av tvångsmedel. Det gäller bl.a. anhållande och häktning enligt reglerna i . En skärpning av straffskalan som den föreslagna påverkar inte den begränsning av möjligheten att utdöma frihetsberövande straff för otillåtet fiske i ekonomiska zon som följer av havsrättskonvention . Enligt konven- tionen får kuststaternas straff för brott mot fiskerilagstiftningen i den exklusiva ekonomiska zonen inte innefatta fängelse, om inte annat följer av överenskommelser mellan de berörda staterna. konventionen gäller endast utländska fiskare. har dock valt att anpassa bestämmelserna i fiskelagen så att fängelsestraff inte kan användas för någon fiskares brott i den ekonomiska zonen, oavsett Den straffskärpning som föreslås för brott inom andra vatten än den ekonomiska zonen bör få sin motsvarighet när det gäller allvarligare brott begångna inom zonen. Ett sätt att åstadkomma detta är, som framgår av efterföljande avsnitt, att ge utrymme för kännbara ekonomiska sanktioner i form av normerade böter. Skärpning av normerade böter m.m. Enligt fiskelagen skall bötesstraff för vissa brott som begåtts genom otillåtet trålfiske bestämmas som s.k. normerade böter, lägst ettusen kronor och högst ett krontal som motsvarar etthundra gånger antalet hästkrafter (DIN) i motorerna på det trålande fartyget. infördes i lagen (1950:596) om rätt till fiske för att skärpa påföljden för otillåtet trålfiske. Som skäl för att införa bötesformen anfördes i propositionen (prop. 1983/84:159 s. 14) bl.a. att det bör beaktas att trålfisket är mycket effektivt som fiskemetod och kan utgöra ett hot om utfiskning eller beståndshotande överfiskning om det inte hålls under kontroll. påpekades att trålfiske på förbjudet område kan innebära en fara för skador på redskap som används av andra fiskare. Det är regeringens uppfattning att bötesformen normerade böter är väl lämpad för överträdelser av fiskebestämmelser, eftersom straffet genom att det anknyts till en fysisk egenskap hos det fartyg som används, kommer att stå i relation till den faktiska eller potentiella skada som Även om bötesformen förekommer sparsamt i påföljdssystemet har den således ännu sitt berättigande. Regeringen anser därför att den bör behållas i fiskelagen. Sedan lagändringen 1984 har effektiviteten hos fiskefartygen ökat. Detta har givetvis betydelse för den skada som det olovliga trålfisket Eftersom bötesskalan inte ändrats sedan den infördes har de normerade böterna inte följt penningvärdets förändring på samma sätt som fiskarnas inkomster, vilket har medfört att utdömda straff numera är Synen på olovligt yrkesfiske har vidare förändrats genom de senaste årens allt sämre beståndssituation. därför skäl att ändra bötesskalan till en nivå som bättre motsvarar dagens Redan i samband med att bötesformen normerade böter infördes föreslogs det att denna skulle omfatta fiske även med annat redskap än trål, nämligen ringnot/snörpvad, snurrevad, garn- och skötfiske samt fiske med drivlinor. Som skäl anfördes bl.a. rättviseskäl och hänsyn till Av olika anledningar genomfördes detta dock Regeringen föreslår att området för normerade böter nu utvidgas till att avse även annat fiske än trålfiske. Skälen härför är följande. används för trålfiske kan även användas vid fiske med andra redskap. Det kan därför bero på tillfälligheter om den enskilda fiskeresan leder till dagsböter eller normerade böter. Det kan vidare vara svårt att i efterhand utreda om en i och för sig dokumenterat otillåten fångst skett genom ett tråldrag eller efter ett kast med ringnot. Möjligheten att använda normerade böter bör därför omfatta allt otillåtet fiske med motordrivna fartyg. De böter som utdöms enligt den nuvarande lagstiftningen beräknas på grundval av det antal hästkrafter (DIN) som fartygets motor utvecklar (motorstyrkan). Valet av beräkningsgrund motiveras med att motor- styrkan är avgörande för infiskningskapaciteten och att straffet därför kommer att stå i direkt förhållande till den vinst som varit åsyftad eller möjlig . En annan tänkbar grund för beräkningen av böterna vore fartygets storlek, mätt i bruttoton. Det kan hävdas att den beräkningsgrunden skulle vara att föredra när fiske sker med andra redskap än trål, t.ex. nät.