prop · GQ03139 · 2003-07-03 00:00:00 — För att rimliga rättssäkerhetskrav skall tillgodoses behöver därför en eventuell regel, som ålägger banker att på något sätt se till förtroendet utöver vad som är företagsekonomiskt motiverat, preciseras till omfång och nivå. Att genom en lagregel generellt ålägga bankerna att se till att förtroendet upprätthålls vare sig det gäller den enskilda banken eller bankmarknaden torde föra för långt. På det område som träffas av de allmänt hållna bestämmelserna om soliditet och likviditet, riskhantering samt genomlysning finns inte behov av ytterligare en allmänt hållen regel om förtroende eller liknande. Vad som kan vara berättigat är att ålägga bankerna att hålla en viss minimistandard på sin verksamhet i syfte att hålla förtroendet för bankmarknaden uppe. Det är dock nödvändigt att relativt ingående precisera i vilka avseenden som det ställs krav på verksamheten. Liksom varje annan juridisk person skall instituten följa lagar och andra författningar som gäller för dem. Instituten skall vidare hålla sig inom de ramar som dess bolagsordning eller stadgar föreskriver. När det närmare beskrivs vilka regler ett institut skall iaktta måste det emellertid också beaktas hur dessa regler samverkar med de regler som gäller för auktorisation av institutet, den löpande tillsynen och möjligheten att ingripa med sanktioner mot instituten. Ett institut vars anställda överträder lagar och andra författningar kan ha bristande kontroll på sina operativa risker. I så fall kan Finansinspek- tionen ingripa med stöd av riskhanteringsbestämmelsen. Lagöverträdelser kan också vara ett tecken på olämplig ledning eller olämpliga ägare. Liksom när det gäller soliditet och likviditet, riskhantering samt ge- nomlysning bör det emellertid också uttryckligen framgå att det i vissa särskilda avseenden ställs särskilda kvalitetskrav på verksamheten. I det följande behandlas dels vilken räckvidd en sådan bestämmelse bör ha, dels bestämmelsens närmare utformning. Det är framför allt privatpersoner och små och medelstora företag i egenskap av insättare och användare av andra finansiella tjänster som kommer i fokus när förtroendet för banker i den mening som avses diskuteras. En bestämmelse bör främst ta sikte på situationer av mer handfast karaktär och på sådana frågor som uppkommer i det dagliga bankarbetet eftersom det är inom det området som allmänhetens förtro- ende främst påverkas. Vidare bör bestämmelsen i första hand riktas mot förhållanden som helt klart är olämpliga och förtroendeskadliga. Med dessa förutsättningar kommer oundvikligen en bestämmelse av det här slaget i hög grad att gälla förhållandet mellan en bank och dess kunder. Ett av de områden som bestämmelsen är avsedd att träffa är bankers eventuella missbruk av sin typiskt sett starkare ställning gentemot en- skilda kunder som banken skulle kunna utnyttja otillbörligt. Som belysts tidigare innebär det svårigheter och kostnader att byta bank, ibland är det inte ens möjligt för en kredittagare att byta bank. Jämfört med många andra marknader har denna tröghet visat sig vara relativt stor på bank- marknaden. Trögheten medför att det finns ett visst utrymme för miss- bruk från bankens sida utan att kunden lämnar banken. En bank kan ex- empelvis använda oskäligt hårda villkor vid borgensförbindelser eller opåkallat infordra kompletterande säkerheter under löpande kreditavtal. Även gentemot kunder som beslutat sig för att lämna banken kan en bank uppträda felaktigt, t.ex. genom att fördröja överförandet av kundens vär- depappersdepå till kundens nya fondkommissionär. Många av de beteen- den som är aktuella här går att komma åt civilrättsligt. Detta hindrar dock inte att de faller under förevarande bestämmelse, tvärtom är det ett tecken på att bankens beteende är felaktigt. Kunderna har ett informationsunderläge i förhållande till banken både när det gäller innehållet i enskilda produkter och när det gäller att välja mellan olika produkter. Villkoren för enskilda produkter kan vara utfor- made på ett sådant sätt att det är svårt för en kund att förstå vad de inne- bär. Vidare kan det i vissa lägen finnas intresse från bankens sida att inte presentera fullständig information om en produkt och de villkor som gäller för den eller att inte informera om villkorsändringar. Även vid val mellan olika produkter som en bank tillhandahåller är en kund beroende av korrekt information, till att börja med om vilka produkter som finns tillgängliga. I många av de lagar (marknadsföringslagen, lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden, lagen om avtalsvillkor mellan näringsidkare, prisinformationslagen och konsumentkreditlagen) som reglerar förhål- landet mellan avnämare och kund finns bestämmelser om informations- givning. Det gäller såväl direkta bestämmelser om skyldighet att lämna viss information och att inte lämna felaktig information som bestämmel- ser som indirekt påverkar informationsgivningen. Ett exempel på det senare är att bestämmelser som förbjuder komplicerade avtalsvillkor minskar behovet av information. Det allmänna regelverket och de sanktioner det erbjuder får anses utgöra det primära skyddet även på bankområdet. Trots att regleringen av bankers skyldighet att informera om sina produkter inte är enhetlig så utgör den dock grunden för att avgöra vad som är minimistandarden på detta område. I vissa fall kan utvecklingen bli sådan att det ställs upp ett krav att gå längre än vad den allmänna lagstiftningen kräver. Det informationsunderläge som kunderna oundvikligen har, oavsett hur omfattande bankernas informationsplikt är, medför att det är viktigt att bankerna på ett ändamålsenligt sätt besvarar frågor och klagomål från kunderna. Har en bank ändamålsenliga rutiner för besvarande av frågor och klagomål finns det stor chans att banken därigenom får värdefulla synpunkter för framtida informationsgivning. När det gäller frågor, t.ex. om de närmare villkoren för vissa produkter, samverkar bankens intresse av att tillmötesgå kunderna med kundens möjlighet att byta från en bank som han inte får klara besked från till en annan bank. När det däremot gäller rena klagomål finns inte samma intresse från banken att tillmötesgå en missnöjd kund. Kunden befinner sig dessutom typiskt sett i en mer utsatt position genom att han normalt inte blir tillfredsställd genom att byta bank. Den transaktion eller det förhållande han är missnöjd med ställs inte till rätta genom ett byte. Till detta kommer den speciella relation som normalt föreligger mellan t.ex. en lånekund och banken. Det är inte tillfyllest om missnöjda kunder hänvisas till domstol eller om det förhållande som gett upphov till missnöjet relativt lätt kan förklaras eller rättas till av banken. Ytterst återstår självfallet endast tvistlösning i domstol om parterna inte kan enas. Den särskilda kvalitetsbestämmelsen är avsedd att träffa överträdelser även av andra normer än de som gåtts igenom. Det kan gälla nor- mer givna i form av lagar eller andra författningar, icke bindande regler givna av offentliga myndigheter, regler från privata organ såsom branschorganisationer eller liknande, eller etablerade moraliska eller etiska normer. Överträdelser av regler som getts av det offentliga i form av lagar och andra författningar träffas alltså av bestämmelsen. Visserligen kan invän- das att för det fall det har ansetts motiverat med sanktioner för överträ- delser av dessa regler så har det tagits om hand i den lagstiftningen. Sanktioner enligt annan lagstiftning är dock inte alltid tillräckligt för att tillgodose behovet på banksidan eftersom bankregleringen har det vidare syftet att upprätthålla förtroendet för hela banksystemet. Som exempel kan nämnas att det inte alltid är tillräckligt att ett beteende är straffbart enligt strafflagstiftningen. Det kan därutöver finnas behov av att ingripa mot banken enligt banklagstiftningen. När en bank skall avgöra vad som är tillåtet på ett visst område skall den se till de mer specialiserade lagbestämmelserna på området och de förtydligande förordningar och allmänna råd som kan vara utfärdade i anslutning till bestämmelsen. Det är detta material som skall vara vägle- dande för tolkningen av den aktuella bestämmelsen. Som exempel på sanktionerade lagbestämmelser där överträdelser kan ge anledning till ingripanden även med stöd av här behandlad bestäm- melse kan nämnas straffrättsliga regler på mer centrala områden. Även överträdelser av vissa mycket etablerade normer av mer moralisk eller etisk karaktär bör kunna träffas av bestämmelsen. Exempelvis kan näm- nas en banks diskriminering av kunder på grund av etniskt ursprung eller rastillhörighet eller religiös uppfattning. Räckvidden hos bestämmelsen bör inte begränsas till områden där det faktiskt har etablerats ett accepterat handlingsmönster inom bankerna, utan skall prövas med ledning även av andra normer. Som utgångspunkt vid prövningen skall tjäna de skyddsintressen som finns på bankmarkna- den. Bedömningen skall vidare så långt möjligt vara oberoende av vem som bedöms och ta sin utgångspunkt endast i normer som är allmänt ac- cepterade och etablerade. Avsikten med bestämmelsen är inte att hindra utveckling och förnyelse. Nya företagsformer, produkter, distributionska- naler och former för samarbete skall inte förhindras annat än i de fall de strider mot banklagstiftningens normer eller mot sådana etablerade nor- mer som har redogjorts för i det föregående. För det fall någon ny förete- else bedöms riskera soliditeten, likviditeten, riskhanteringen eller ge- nomlysningen i en bank skall företeelsen angripas med bestämmelserna om detta och inte med den aktuella bestämmelsen. Det här är ett område där bestämmelsen skall tolkas med största försiktighet. Nya fenomen som först väcker motstånd eller branschoro har ofta visat sig bli värdefulla bidrag till näringslivets utveckling. Även om syftet med bestämmelsen är att upprätthålla förtroendet för bankmarknaden så bör tillämpligheten i det enskilda fallet inte vara bero- ende av att förtroende verkligen har riskerats. Inte heller bör bestämmel- sen innehålla någon hänvisning till en bedömning av om förtroendet ris- keras att skadas i det enskilda fallet. Bestämmelsen skall bankerna rätta sig efter oavsett vilka implikationer för förtroendet för bankmarknaden som helhet beteendet kan ha i det enskilda fallet. Det är den enda prak- tiskt framkomliga vägen och ligger dessutom i linje med förslagen på andra områden. Varje enskild bank åläggs ju att vara solid trots att det i en del fall knappast kan motiveras av omsorg om systemstabiliteten. Kommittén föreslår att vad som sagts skall komma till uttryck i en bestämmelse om god bankstandard. Enligt kommittén skiljer sig bestäm- melsen från den nuvarande sundhetsbestämmelsen på flera sätt. För det första är den lagtekniska utformningen annorlunda; den föreslagna be- stämmelsen riktar sig till bankerna med en anvisning för bankrörelsen medan sundhetsregeln riktar sig till med en anvisning för tillsynen. Den nya bestämmelsen om god bankstandard tydliggör därigenom bestämmelsens funktion och möjligheten att ingripa med sanktioner mot den som bryter mot den. Även innehållsmässigt finns skillnader; sundhetsregeln tog ursprungligen främst sikte på den ekono- miska sundheten hos bankerna men utvecklades efter hand till ett allmänt kvalitetskrav på bankerna. Den nu föreslagna bestämmelsen tar i första hand sikte på ovan angivna allmänna krav på standarden på bankrörelse, medan det ekonomiska tillståndet hos bankerna i första hand regleras av de behandlade inledande bestämmelserna i rörelsekapitlet. I likhet med , och gör regeringen dock bedömningen att det är lämpligare att utforma bestämmelsen med det befintliga sundhetsbegrep- pet som förebild. Begreppet sundhet ger emellertid inte något exakt svar på räckvidden hos bestämmelsen. De kvalitetskrav som skall ställas på banker överensstämmer i allt väsenligt med den nuvarande sundhetsbe- stämmelsen, dock med den skillnaden att det ekonomiska tillståndet be- handlas särskilt. Förutom vad som sagts är sundhetsbegreppet väl inarbetat och förekommer flitigt internationellt. Av betydelse är också att det av kommittén föreslagna begreppet bankstandard har en delvis annan innebörd än de i försäkringsrörelselagen använda uttrycket försäkrings- standard. God försäkringsstandard innebär en skyldighet för försäkrings- bolagen att handla så att inte skyddsreglerna kringgås. Med god försäk- ringsstandard avses att verksamheten skall överensstämma med en kvali- tativ tillfredställande standard hos en representativ krets försäkringsgi- vare. God försäkringsstandard liknar kommitténs förslag om god bank- standard vad gäller kravet på interna rutiner för att skydda kunderna, t.ex. klagomålshantering. De frågor om en banks informationsövertag som nämns i det föregående, ingår inte i bestämmelsen om god försäkrings- standard utan under den genomlysningsprincip som gäller för försäk- ringsbolag. God försäkringsstandard är inte avsedd att omfatta alla nor- mer. Exempelvis faller konkurrensreglerna utanför. Den bankstandard som avses i det föregående tar närmast sikte på att etablerade normer skall följas. Det är emellertid inte unikt för banker, varför standardbe- greppet kan vara något missvisande. Standard- och sundhetsbegreppen kan möjligen, som pekar på, förhindra utvecklingen genom att de inbjuder till överenskommelser i branschorganisationer etc. Det ligger också en risk i att ett sådant begrepp uppfattas som en faktiskt förekommande standard. Ett sådant synsätt riskerar att låsa utvecklingen men underlättar i praktiken eftersom det går att observera standarden. Som framgår av vad som anförts i det föregående är detta dock inte avsikten med den bestämmelse som föreslås. konstaterar kommittén att det inte är vanligt att kunder är beroende av kreditmarknadsföretag för stora delar av den personliga ekonomin. Ett skäl till att förtroendekriser riskerar att sprida sig mellan olika banker är att de har mycket likartad verksamhet. Kreditmarknadsföretagen som grupp omspänner däremot vitt skilda typer av verksamhet, vilket gör att risken för att en förtroendekris för ett före- tag med viss verksamhet skall sprida sig till ett företag med helt annan verksamhet är mindre. Olikheterna gör det också svårare att utveckla en enhetlig standard. Kommittén anser vidare att regleringen av kreditmark- nadsföretag skall inriktas mot systemskydd och att konsument- och kund- skyddsaspekter skall tillgodoses genom den speciella skyddslagstift- ningen för dessa kategorier. Som har framhållits i samband med behandlingen av soliditets- och likviditetsregeln, avsnitt 8.1, träffar den reglering av finansieringsrörelse som här föreslås en mer begränsad krets kreditmarknadsföretag än kom- mitténs förslag. Likheten med banker blir också större. De krav som sundhetsregeln ställer på banker bör inte kännas främmande för dessa företag. Av inte oväsentlig betydelse är att sundhetsregeln för banker gör det möjligt för inspektionen att ingripa om en bank inte uppfyller de krav som regeln ställer. Det framstår som rimligt att inspektionen har samma möjlighet att ingripa mot kreditmarknadsföretag. Här föreslås därför att sundhetsregeln skall gälla även för kreditmarknadsföretag För att i detta sammanhang framhålla vikten av ett gott kundskydd bör det, som föreslår och i överensstämmelse med vad som gäller enligt 1 kap. 1 § fjärde stycket försäkringsrörelselagen, anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela närmare föreskrifter om vilken information en bank eller ett kredit- Prop. 2002/03:139 marknadsföretag skall lämna till sina kunder eller potentiella kunder. 8.5 Förtroendet för marknaden Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon bestämmelse för banker om att syftet med lagen är att förtroendet för bankmarknaden skall upprätthållas. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att det i lagtexten skall infö- ras en portalparagraf som för banker anger att syftet med lagen är att för- troendet för bankmarknaden skall upprätthållas. stämmelse föreslås inte för kreditmarknadsföretag. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens be- Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: Kammar- rätten i anser att om bestämmelsen över huvud taget skall fin- nas med, vilket kammarrätten ställer sig tveksam till, bör den utformas så att syftet med lagen skall vara att stärka förtroendet för bankmarknaden. konstaterar att bankrörelselagen har flera syften. utom att skapa förtroende för bankmarknaden har kommittén själv lyft fram stabiliteten på bank- och finansieringsområdet som det främsta må- let med den finansiella lagstiftningen. Den inledande bestämmelsen är alltså inte uttömmande även om att syftet är ett av de viktigaste. utgör inte bestämmelsen någon riktlinje vare sig för hur bankverksamhet skall drivas eller för hur tillsynsverksamheten skall gå till. mer heltäckande presentation av lagen står att finna bör portalparagrafen enligt uppfattning utgå. Enligt inspektionen kan det nämligen inte uteslutas att paragrafen kan orsaka missförstånd och tolk- , till vilken Svenska Fondhandla- reföreningen ansluter sig, anser att bestämmelsen är överflödig eftersom den saknar självständig betydelse både för instituten och för tillsynsmyn- Ordalydelsen i bestämmelsen tar mer fasta på konsument- skyddsintresset än på intresset av systemstabilitet som kommittén i första hand avser att reglera med lagen. Det är i själva verket bankens eget age- rande som är avgörande för om förtroendet för bankerna kan upprätthål- Remissinstansernas synpunkter på promemorians bedömning: ställer sig bakom promemorians bedömning. övriga remissinstanserna har inte några invändningar mot bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: I tidigare avsnitt har det redo- gjorts för motiven för en reglering av bankerna. En utgångspunkt är att det är nödvändigt med ett fungerande betalningssystem. hotet mot ett fungerande betalningssystem är att stabiliteten i banksyste- Risken för att stabiliteten i banksystemet rubbas hänger i hög grad samman med bankrörelsens särskilda egenskaper samt de ekono- miska kopplingar mellan banker som uppstår i betalningssystemet och risken för att problem i en bank sprider sig till andra banker. kommer att det finns samhällsekonomiska skäl för en viss grad av kund- Det går att minska men inte att eliminera dessa risker. Enda sättet att Prop. 2002/03:139 skapa ett stabilt betalningssystem är därför att se till att de enskilda ban- kerna är solida, dvs. motståndskraftiga mot olika former av störningar. Kommittén konstaterar att solida banker är viktigt dels för att minska riskerna för ekonomiska dominoeffekter, dels för att minska risken för att förtroendet för en eller flera banker viker på grund av att en annan bank råkat i ekonomiska svårigheter. Solida banker är emellertid enligt kom- mittén inte tillräckligt för att tillvarata hela det samhällsekonomiska in- tresset i banksystemet. En ytterligare aspekt är risken för att förtroendet för banksystemet viker av andra orsaker än rent ekonomiska. Detta skulle i värsta fall kunna ge upphov till en förtroendekris som försämrade betal- ningssystemets funktionssätt. Även för att fullgöra uppgiften av vad som i tidigare avsnitt kallas att utgöra ett säkert alternativ är det enligt kommittén viktigt att banksyste- met upprätthåller ett gott förtroende. Det kan tänkas situationer där miss- tro mot banksystemet gör att det fungerar mindre väl eftersom allmänhe- ten drar sig för att utnyttja banktjänster. Ur denna aspekt är det oundvik- ligen så att vad som kan kallas vissa konsumentskyddssynpunkter gör sig gällande. Mot denna bakgrund konstaterar kommittén att det övergripande målet för lagstiftaren kan sägas vara att upprätthålla förtroendet för bankmark- naden. Kommittén anser att målet med lagen skall komma till uttryck i en målparagraf inledningsvis i lagen För kreditmarknadsföretag anser kommittén det inte lämpligt att ställa krav på enskilda företag att i sin verksamhet beakta förtroendet för kre- ditmarknaden som helhet, eftersom det enskilda företaget inte har samma möjligheter att påverka hela marknaden. Som flera remissinstanser framhållit finns argument som talar mot att införa en övergripande bestämmelse som anger att syftet med regleringen är att upprätthålla förtroendet för bankmarknaden. Huvudsyftet med re- gleringen är att skapa stabilitet på marknaden. Detta uppnås bl.a. genom ett antal övergripande regler om soliditet m.m. Riskspridningen mellan banker torde främst vara att hänföra till risken för konkurs, inte till all- mänt dåligt förtroende. Förtroendet kan vara mer eller mindre starkt men bankmarknaden ändå stabil och fungerande. Begreppet ger inte täckning för att utgöra en målparagraf. En sådan skulle närmast hänvisa till ett fungerande betalnings- och kreditsystem. Någon målparagraf bedöms därför inte behövlig. Den tysta huvudregeln på området är att en bank inte får driva annan verksamhet än sådan som är uttryckligen tillåten. I 2 kap. 2 § BRL finns en förteckning över tillåtna verksamhetsgrenar. Förteckningen omfattar följande verksamheter: 1. låna upp medel, bland annat genom att ge ut obligationer eller andra jämförbara fordringsrätter, 2. lämna och förmedla kredit, bland annat i form av konsumentkredit och kredit mot panträtt i fast egendom eller fordringar, 3.medverka vid finansiering, bland annat genom att förvärva ford- ringar och upplåta lös egendom till nyttjande (leasing), 6.ikläda sig garantiförbindelser och göra liknande åtaganden, 7.medverka vid värdepappersemissioner, 8.lämna ekonomisk rådgivning, 11.vara under de förutsätt- ningar som föreskrivs i lagen (1990:1114) om värdepappersfonder, 12.medverka vid försäljning av försäkringstjänster, 16.driva värdepappersrörelse under de förutsättningar som föreskrivs i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse, samt 17.lämna kreditupplysning under de förutsättningar som föreskrivs i kreditupplysningslagen (1973:1173). En bank får vidare driva verksamhet som har naturligt samband med inlåning eller med verksamhet som anges i punkterna 115. Av samma paragraf följer vidare att en bank om det finns särskilda skäl får tillåtas att tillhandahålla posttjänster. Sådana tillstånd prövas av . Ärenden som är av principiell betydelse eller synnerlig vikt prövas dock av regeringen. Ett kreditmarknadsföretag får endast driva finansieringsverksamhet och verksamhet som har ett naturligt samband därmed. Till denna huvudregel har fogats en bestämmelse som säger att kreditmarknadsföretag får, med iakttagande av vad som sägs i rörelsereglerna i övrigt, bl.a. ägna sig åt de verksamheter som räknas upp iden s.k. verksamhetslistan. Listan överensstämmer med den som finns för banker, förutom att punkterna om medverkan vid värdepappersemissioner (7), rembursverksamhet (10) och driva värdepappersrörelse (16) inte finns med. Lagen om finansieringsverksamhet innehåller inte någon bestämmelse om posttjänster. Utformningen av verksamhetsreglerna för banker och kreditmark- nadsföretag skall ses mot bakgrund av EG-rätten. I kreditinstitutsdirekti- vet finns det en förteckning över vilka verksamhetsgrenar ett kreditinsti- tut auktoriserat i en medlemsstat och ett finansiellt institut får tillhanda- hålla inom unionen. Bestämmelsen infördes för att det för utländska aktörer skall stå klart att uppfyller sina åtaganden enligt direktivet eller med andra ord för att klargöra vilket handlingsutrymme som ges kreditinstitut hemmahörande i ett annat EES- land (prop. 1992/93:89 s. 119). När bestämmelsen infördes ansågs det olämpligt att välja en lagstift- ningsteknik som innebär att den för svenskauktoriserade institut tillåtna verksamheten så som då enligt gällande rätt var fallet beskrevs enbart med hänvisning till allmänt hållna begrepp som bankrörelse resp. finansi- eringsverksamhet, medan det tydligt preciseras vad utländska kreditin- stitut får ägna sig åt.