prop · GQ03150 · 2003-09-12 00:00:00 — Föreningarna framhåller att det för att undvika oklarheter bör klargöras i motiven att de ändringar som föreslås innebär förtydliganden snarare än materiella ändringar. Kammarrätten i påpekar att om en svensk investeringsfond placerar sina medel i en annan svensk investeringsfond skall båda fon- derna enligt regeln i 39 kap. 14 § första stycket 2 inkomstskattelagen (1999:1229) ta upp av värdet på delägarrätterna i respektive fond trots att det i grund och botten rör sig om samma underliggande tillgångar. Genom att schablonbeskattning sker både hos den fond som har sina placeringar i diverse finansiella instrument och hos fondandels- fonden blir i praktiken samma innehav av delägarrätter beskattat . Kammarrätten ifrågasätter om en sådan ordning är förenlig med vad som åsyftas med regeln om schablonbeskattning. Enligt kammarrät- ten motiverar detta förhållande samt den hämmande effekt beskattnings- konsekvenserna kan få vid en jämförelse mellan olika placeringsalterna- tiv att denna fråga blir föremål för ytterligare överväganden. Riksskatte- verket (RSV) konstaterar att enligt utredningens förslag kommer begrep- pet investeringsfond att ha en betydligt vidare omfattning än definitionen av värdepappersfond i lagen om värdepappersfonder; vissa investerings- former som har mycket lite gemensamt med vad som definieras som värdepappersfonder kommer således att kunna godkännas som investeringsfonder. Eftersom de skatterättsliga reglerna enligt förslaget kopplas till begreppet investeringsfonder, kommer således även dessa investeringsformer att omfattas av nämnda regler. RSV har uppfattat att utredningens förslag medför att t.ex. en helt sluten hedgefond, som i stor omfattning använder sig av blankning och belåning av värdepapper och som har hög omsättningshastighet i sitt innehav, kommer att omfattas av reglerna om skattefrihet för kapitalvinster och schablonbeskattning. RSV har ifrågasatt om en sådan fond kan anses utgöra det slag av mellan- handsägare som dessa regler ursprungligen avsåg att omfatta. Enligt RSV:s uppfattning rör det sig i realiteten snarare kanske mer om någon form av näringsverksamhet än om kapitalförvaltning i vanlig mening. RSV har dock svårt att överblicka konsekvenserna av att skattereglerna föreslås kopplas till det - i förhållande till nuvarande begreppet värde- pappersfond - vidare begreppet investeringsfond. Det kan enligt RSV inte uteslutas att detta kan få vissa oönskade skattemässiga effekter. anför att en harmonisering är önskvärd även inom skattelagstiftningen. Ett exempel på där det nuvarande skatterätts- liga regelverket inte är harmoniserat är att värdepappersfonder som huvudsakligen placerar sina tillgångar i aktier och andra delägarrätter (aktiefonder) beskattas annorlunda jämfört med sådana värdepappersfon- der vars innehav endast består av fordringar och andra finansiella instru- ment (räntefonder). Enligt uppfattning bör det därför göras en översyn av den skattelagstiftning som berör investeringsfonder i syfte att nå en harmonisering inom detta område. konstaterar att utredningens förslag föranleder en följdändring av försäkringsrörelselagen (1982:713) som innebär att för- säkringsbolagen får möjlighet att skuldtäcka även med utländska natio- nella fonder. Enligt uppfattning fordrar en utvidg- ning i detta avseende särskilda överväganden som lämpligen bör göras av Utredningen om översyn av försäkringsbolagens placeringsregler (FI 2001:11). () delar i och för sig utred- ningens uppfattning att det saknas skäl att göra skillnad mellan värde- pappersfonder och specialfonder liksom mellan svenska och utländska fonder. En förutsättning är dock att ett tillräckligt gott konsumentskydd uppnås, t.ex. genom en tydlig och precis lagstiftning i fråga om vilken nivå för riskspridning som skall vara tillåten för specialfonder. Enligt PPM finns det dock skäl att avvakta utvecklingen av den praxis som kommer att följa med en ny lagstiftning innan specialfonder tillåts inom premiepensionssystemet. Det är enligt PPM tänkbart att det kommer att finnas specialfonder som till sin utformning är mindre lämpliga för pre- miepensionssystemet och som därför bör ligga utanför. PPM tillstyrker att undantagsbestämmelsen avseende indexfonder i lagen om inkomst- grundad ålderspension tas bort. Detta skulle innebära att premiepensions- systemet tills vidare i princip bara kommer att rymma värdepappersfon- der. Enligt PPM:s mening bör det dock införas en övergångsbestämmelse som tillåter att sådana nationella fonder som finns i systemet, och som inte ombildas till värdepappersfonder, ändå får finnas kvar så länge de inte ändrar sina fondbestämmelser på ett sätt som för dem längre bort från reglerna i UCITS-direktivet. Sjunde AP-fonden har uppfattningen att specialfonder skall tillåtas inom ramen för premiepensionssystemet på samma sätt som inom fondförsäkringssparande och individuellt pensions- sparande (IPS). Enligt Sjunde AP-fondens mening är det orimligt att ha olika skyddsnivåer för olika typer av pensionssparande. Det är på intet sätt heller självklart att en investering i en specialfond innebär en högre risk för investeraren jämfört med en investering i en UCITS-fond. Samma fondutbud bör kunna erbjudas inom samtliga former av fondbaserat pensionssparande. Enligt Sjunde AP-fondens uppfattning bör även en parallell regelförändring göras i Sjunde AP-fondens regelverk så att det blir konkurrensneutrala villkor mellan Sjunde AP-fondens bägge fonder och övriga fonder inom premiepensionssystemet. vore det från konkurrenssynpunkt önskvärt att öppna Prop. 2002/03:150 upp premiepensionssystemet för specialfonder. Detta eftersom det på intet sätt är självklart att en investering i en specialfond generellt innebär en högre risk för investeraren jämfört med en investering i en UCITS- fond. Även enligt , och bör premiepensionssystemet öppnas för specialfonder. Föreningarna finner inga skäl för att i detta avseende göra skillnad mellan värdepappersfonder och specialfonder. De framhåller att det torde finnas specialfonder med betydligt lägre risk än vissa traditionella värdepappersfonder samt att frågan bör övervägas på nytt. Skälen för regeringens förslag Lagen om investeringsfonder föreslås bli utformad så att regelverket för specialfonder blir tydligare än vad som gäller för nationella fonder. Vidare föreslås att investeringsfonder, dvs. såväl värdepappersfonder som specialfonder, får en gemensam grundstruktur med regler om till- ståndsplikt, tillsyn, förvaringsinstitut, rättslig ställning etc. (se avsnitt 11.2). Det kommer dock att finnas stora skillnader i regleringen av värdepappersfonder och specialfonder. Värdepappersfonder, men inte specialfonder, får fritt säljas inom EES. Specialfonder, men inte värde- pappersfonder, får placera i råvaruderivat etc. Utgångspunkten är emellertid att de två formerna av investeringsfon- der skall behandlas lika i fondlagstiftningen. Som en konsekvens härav bör de därför vara det även i annan lagstiftning. Utredningen har i sitt delbetänkande inte kunnat skönja någon enhetlig modell avseende regleringen i annan lagstiftning av värdepappersfonder i allmänhet och nationella fonder i synnerhet. Utredningen har därvid kon- staterat att det i många lagar talas endast om värdepappersfonder samt att det av förarbetena eller praxis ibland, men inte alltid, framgår om reg- lerna skall tillämpas på nationella fonder eller inte. Enligt utredningen kan detta till en del förklaras med att de relevanta bestämmelserna ändra- des eller tillkom strax efter ikraftträdandet av lagen om värdepappersfon- der och att det inte bildats någon praxis kring reglerna för de nationella fonderna. I något fall undantas dock uttryckligen natio- nella fonder i lagtexten. Vi finner i likhet med utredningen att vid en översyn av de lagar som hänvisar till lagen om värdepappersfonder bör utgångspunkten vara att värdepappersfonder och specialfonder skall behandlas på samma sätt, om det inte finns särskilda skäl som talar för en annan ordning. Hänvisningar till lagen om värdepappersfonder förekommer i en rad lagar inom detta område. Så är fallet i lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt, kupongskattelagen (1970:624), mervärdesskattelagen (1994:200), lagen (1997:323) om statlig förmögenhetsskatt, skattebetal- ningslagen (1997:483), inkomstskattelagen (1999:1229), lagen (1999:1230) om ikraftträdande av inkomstskattelagen (1999:1229) och lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter. Gemensamt för dessa lagar är att någon skillnad i beskattningshän- seende mellan värdepappersfonder och nationella fonder inte eftersträ- vas. Frågan om hur nationella fonder skall bedömas i skattehänseende behandlades av Regeringsrätten i ett rättsfall (RÅ 1996 ref. 32). I rättsfallet angavs att nationella fonder hade samma grund- struktur som övriga värdepappersfonder enligt lagen och omfattades formellt sett av definitionen i 1 § lagen om värdepappersfonder. , med vilken Regeringsrätten instämde, fann därför att de nationella fonderna skulle beskattas på samma sätt som övriga värdepap- persfonder. I förarbetena till inkomstskattelagen (prop. 1999/2000:2 Del 2 s. 453) konstaterades att någon särskild definition av värdepappersfond inte behövdes i inkomstskattelagen eftersom ordet inte har någon annan inne- börd än den som anges i lagen om värdepappersfonder. Beträffande omfattningen hänvisades också till ovan angivna avgörande av Rege- ringsrätten. Någon materiell skillnad avsågs inte heller jämfört med tidi- gare skattelagstiftning. Någon skillnad mellan värdepappersfonder och nationella fonder görs således inte i inkomstskattelagen och terminologin bör därför anpassas till den nu föreslagna. I förhållande till nu gällande skattelagstiftning innebär denna anpassning inte någon materiell förändring. Även utländska värdepappersfonder regleras i inkomstskattelagen (se t.ex. 6 kap. 10 a och 16 a §§). De termer och uttryck som anges i inkomstskattelagen omfattar också motsvarande utländska företeelser, om det inte anges eller framgår av sammanhanget att endast svenska företeelser avses. har t.ex. uttalat (bet. 2000/01:SkU9 s. 6) att andelsägare i de utländska fonder som motsvarar svenska värdepap- persfonder vad avser öppenhet, reglering samt kontroll borde beskattas för sin andel på samma sätt som andelsägare i svenska värdepappersfon- der. Härigenom undviks diskriminerande och svåradministrerade skatte- regler. I linje härmed bör hänvisning göras till utländska investeringsfonder där det hänvisas till utländska värdepappersfonder. En sådan ändring bör inte medföra någon skillnad i materiellt hänseende. Lagen om ikraftträdande av inkomstskattelagen innehåller två paragra- fer vari värdepappersfonder nämns (4 kap. 65 och 76 §§). Inkomst- skattelagen trädde i kraft och tillämpas första gången vid taxering. De angivna bestämmelserna avser äldre förhållan- den och behöver inte ändras. Enligt mervärdesskattelagen undantas från skatteplikt viss verksamhet, bl.a. värdepappershandel. Sådan verksamhet omfattar också förvaltning av värdepappersfonder (3 kap. 9 § mervärdesskattelagen). En motsva- rande bestämmelse infördes i den tidigare lagen (1968:430) om mervärdeskatt (SFS 1991:1755). I den äldre bestämmelsen fanns en uttrycklig hänvisning till 1 § 1 stycket lagen om värdepappersfonder, men i förarbetena (jfr prop. 1991/92:50 s. 17) diskuterades inte innebör- den. Någon skillnad mellan värdepappersfonder enligt UCITS-direktivet och nationella fonder har inte avsetts; även förvaltning av nationella fon- der omfattas av målsättningen att undanta från skatteplikt bank- och finansieringstjänster samt värdepappershandel och därmed jämförlig Hänvisning bör därför göras till investeringsfonder. I lagen om arvsskatt och gåvoskatt finns två bestämmelser som tar sikte på värdepappersfonder. I 23 § B regleras till vilket värde aktier, värdepappersfonder och andra värdepapper som omsätts marknadsmäs- sigt skall tas upp. I 37 § 3 mom. anges att gåvoskatt skall utgå för utdel- ning från en värdepappersfond till andra än andelsägare. regeln i 23 § B ändrades med anledning av lagen om värdepap- persfonder (SFS 1990:1434, prop. 1990/91:54 s. 325). des inte om det med värdepappersfonder avsågs även nationella fonder. En värdering enligt 23 § B bör dock vara densamma oavsett om det är fråga om en fond enligt bestämmelserna i eller med Bestämmelsen om gåvoskatt i 37 § 3 mom. ändrades (SFS 1998:247, prop. 1997/98:50 s. 22 f. och s. 33) från att ha gällt endast allemansfonder till att avse alla värdepap- persfonder som ger utdelning till andra än andelsägarna (t.ex. ideella I motiven diskuterades däremot inte om bestämmelsen även avsåg utdelning från nationella fonder. Någon skillnad avsågs dock De två bestämmelserna bör därför ändras i enlighet med den nya Även övrig skatterättslig lagstiftning omfattar såväl värdepappersfon- der som nationella fonder. I lagen om självdeklaration och kontrollupp- gifter anges uttryckligen att även förvaltare av nationella fonder skall lämna kontrolluppgifter (10 kap. 3 § första stycket 2). Några av remissinstanserna har ifrågasatt om samtliga specialfonder bör omfattas av samma skatteregler som övriga investeringsfonder. Såsom framgår ovan har en enhetlig behandling av värdepappersfonder och nationella fonder i beskattningshänseende eftersträvats. uppfattning är det önskvärt att så långt som möjligt behålla denna likabe- handling även när det gäller värdepappersfonder och specialfonder. Någon materiell ändring av beskattningsreglerna är således inte avsedd. Genom den föreslagna lagen om investeringsfonder kommer special- fonder att omfattas av ett regelverk som i jämförelse med vad som gäller för nationella fonder i vissa avseenden kommer att ge utrymme för större möjligheter till avvikelser från de regler som gäller för värdepap- persfonder och i andra avseenden mindre möjligheter. undantag är i och för sig relativt vitt. Det kan därför inte uteslutas att det kommer att ges tillstånd för specialfonder som avviker från de nationella fonder som finns . Sammanfattningsvis finner vi att det inte har framkommit tillräckliga skäl för att nu frångå principen om att i beskattningshänseende behandla värdepappersfonder och specialfonder lika. denna och andra frågor om schablonbeskattning av investeringsfonder är dock något som kan behöva övervägas ytterligare och det kan därför fin- nas skäl för oss att senare återkomma i dessa frågor. Sparande i fonder är nära förknippat med sparande genom olika försäkringslösningar och med pensionssparandet. depappersfonder och lagen om värdepappersfonder återfinns i försäk- ringsrörelselagen (1982:713), lagen (1993:931) om individuellt pensions- sparande, lagen (1998:674) om inkomstgrundande ålderspension och lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). I 7 kap. 10 § försäkringsrörelselagen regleras vilka tillgångar som får användas för skuldtäckning. Bestämmelsen har tolkats så att försäkrings- bolagen får skuldtäcka med andelar i svenska värdepappersfonder och i utländska UCITS-fonder. Däremot anses inte skuldtäckning kunna ske med utländska nationella fonder. Som har påpekat innebär utredningens förslag en följdändring i försäkringsrörelselagen som innebär att försäkringsbolagen får möjlighet att skuldtäcka även med utländska nationella fonder. Avsikten är dock inte att göra någon mate- riell ändring i denna del. Den aktuella bestämmelsen i försäkringsrörel- selagen bör därför utformas på ett sådant sätt att det tydligt framgår att skuldtäckning får ske i andelar i investeringsfonder och vad gäller utländska fonder endast sådana som omfattas av UCITS-direktivet. Enligt 2 kap. 1 och 3 §§ lagen om individuellt pensionssparande får sparande ske i värdepappersfonder. Dessa bestämmelser har i praxis tol- kats så att sparande i nationella fonder inte kan komma i fråga. Försäkringssparande med fondanknytning (s.k. unit-link-försäkringar) medgavs tidigare enligt lagen (1989:1079) om livförsäkringar med anknytning till värdepappersfonder. Den lagen upphävdes i sam- band med att motsvarande bestämmelser infördes i försäkringsrörelse- lagen. I förarbetena till ändringar (prop. 1998/99:87 s. 304 ff.) angavs att försäkringspremier fick placeras i alla sådana fonder som får förvaltas av fondförvaltare som har rätt att driva verksamhet enligt lagen om värdepappersfonder. Vidare angavs (a. prop. s. 310) att även natio- nella fonder borde kunna omfattas av fondförsäkring under förutsättning att de allmänna skyddsreglerna för försäkringstagarna om information m.m. är uppfyllda. I motiven till lagen om individuellt pensionssparande diskuterades inte närmare om sparande får ske i nationella fonder (prop. 1992/93:187). Däremot hänvisades till att fondsparandet i unit-link-försäkringar har ökat snabbt och att fondkonstruktionen möjliggör ett sparande i värde- papper till rimliga kostnader och med en betydande riskspridning även för den som inte disponerar ett större kapital (a. prop. s. 103). Vidare drogs paralleller till systemet med P-försäkring med fondanknytning och att fonderna i det systemet var underkastade samma placeringsregler som övriga värdepappersfonder. Avsikten var främst att förhindra en kraftig koncentration till enskilda papper; placeringsreglerna utgör ett konsu- mentskydd motiverat av att spararen i en fond inte själv har någon kon- troll över den enskilda fondens inriktning. I motiven uttalades också att det inte fanns anledning att överväga vare sig strängare eller liberalare placeringsregler för fondsparande inom det individuella pensionssparan- det. I författningskommentaren angavs (a. prop. s. 183) också särskilt att även utländska fonder kan vara föremål för sparande. I första hand är det fråga om sådana utländska fonder som uppfyller UCITS-direktivets reg- ler, men även andra utländska fonder kan komma i fråga under förut- sättning att de lyder under motsvarande regler. Vi finner - i likhet med utredningen - inte skäl att undanta specialfon- derna från systemet med individuellt pensionssparande. förarbetsuttalandena har avsikten inte heller varit att ställa ytterligare krav på fonder inom det systemet än vad som följer av fondlagstift- ningen. Specialfonder kan få undantag från de placeringsregler som gäller för värdepappersfonder, men skall alltid tillämpa principen om riskspridning. Det skall vidare alltid anges i fondbestämmelserna hur specialfondens medel får placeras. Alla investeringsfonder står under tillsyn och skall ha sina medel förvarade i ett sär- skilt förvaringsinstitut. På detta sätt får sparare inom det individuella pensionssparandet samma grundskydd oavsett om det är fråga om en värdepappersfond eller en specialfond. Andelsägarna har också i de flesta fall en möjlighet att när som helst sälja sina andelar i en fond. Det saknas därför skäl att i praxis eller uttryckligen i lagen om individuellt pensions- sparande särbehandla specialfonderna. Vi anser därför att lagen bör för- tydligas genom att placeringar får ske i investeringsfonder. Inom ramen för premiepensionssystemet görs åtskillnad mellan värde- pappersfonder och nationella fonder. I 8 kap. 2 § lagen om inkomstgrun- dad ålderspension anges som utgångspunkt att pensionsmedlen får place- ras i värdepappersfonder eller utländska fondföretag. Bestämmelsen torde i och för sig omfatta såväl värdepappersfonder enligt UCITS- direktivet som nationella fonder. Av 8 kap. 3 § framgår dock att natio- nella fonder endast får förekomma om det är fråga om godkända index- fonder. Inte heller utländska nationella fonder kan komma i fråga inom pre- miepensionssystemet. Enligt författningskommentaren (prop. 1997/98:151 s. 724) framgår detta av att det i 8 kap. 3 § första stycket 1 talas om fondförvaltare som har rätt att utöva fondverksamhet enligt lagen om värdepappersfonder. Rätten enligt lagen om värdepappersfon- der för utländska fondföretag att vara verksamma i anses, enligt författningskommentaren, nämligen inte omfatta någon rätt att tillhanda- hålla sådana fonder som faller utanför UCITS-direktivets tillämpnings- område, dvs. Detta är i linje med nuvarande tillämpning av bestämmelserna i lagen om värdepappersfon- der, se avsnitt 11.9.2. Utredningen har gjort bedömningen att det med tillämpning av fond- lagstiftningen saknas skäl att göra någon skillnad mellan värdepappers- fonder och specialfonder. Någon närmare förklaring till varför nationella fonder inte tillåts inom premiepensionssystemet har utredningen inte funnit i förarbetena. Utredningen har konstaterat att det kan tänkas finnas andra överväganden som faller utanför utredningens uppdrag. Special- fonder kan exempelvis ha en friare placeringsinriktning som kanske inte bör tillåtas inom premiepensionssystemet. Till skillnad från det indivi- duella pensionssparandet tillåts t.ex. inte sparande i enskilda värdepapper och det kan finnas ett värde i att ha enhetliga placeringsbestämmelser för de fonder som får förekomma inom premiepensionssystemet. Lagen om inkomstgrundad ålderspension ställer också ytterligare villkor på de fon- der (eller fondbolag) som vill omfattas av systemet. Utredningen har där- för inte varit beredd att föreslå en lagändring i syfte att öppna premiepen- sionssystemet för specialfonder. Enligt utredningen föreligger det dock inte några principiella hinder för detta med hänsyn till fondlagstiftningen. PPM har i och för sig delat utredningens uppfattning att det saknas skäl att göra skillnad mellan värdepappersfonder och specialfonder i premie- Enligt PPM finns det dock skäl att avvakta utveck- lingen av den praxis som kommer att följa med en ny lagstiftning innan specialfonder tillåts inom premiepensionssystemet. De övriga remiss- instanserna som har yttrat sig i denna fråga har framfört att premiepen- sionssystemet bör öppnas för specialfonder. Enligt Sjunde AP-fondens uppfattning bör även en parallell regelförändring göras i Sjunde AP- fondens regelverk så att det blir konkurrensneutrala villkor mellan Sjunde AP-fondens bägge fonder och övriga fonder inom premiepen- sionssystemet. Vi delar dock den bedömning som har gjorts av utredningen och av PPM, dvs. att specialfonder, i vart fall tills vidare, inte bör tillåtas inom premiepensionssystemet. Som framgår i avsnitt 10.5 föreslås att UCITS-direktivets regler om indexfonder genomförs. Härigenom kommer många av dagens nationella indexfonder att bli värdepappersfonder. En förutsättning för detta är att det index som fonden avser att efterbilda är tillräckligt diversifierat och utgör en lämplig referens för den marknad det hänför sig till. Dessa krav torde överensstämma med de villkor som uppställs i 8 kap. 3 § tredje stycket lagen om inkomstgrundad ålderspension. Enligt författnings- kommentaren (a. prop. s. 724) menas med god riskspridning att index återspeglar värdeförändringar för en eller flera börser, auktoriserade marknadsplatser eller liknande marknader. Genom de nya bestämmel- serna för indexfonder i lagen om investeringsfonder torde undantagsbe- stämmelsen i lagen om inkomstgrundad ålderspension förlora sin bety- delse. Det kan visserligen tänkas finnas indexfonder som faller utanför UCITS-direktivets reglering eftersom indexet innehåller ett enskilt vär- depapper som har en vikt som överstiger , och som även i fortsättningen måste struktureras som nationella fonder (dvs. I linje med det ovan anförda finns det inget hinder enligt fondlagstiftningen att dessa fonder omfattas av premiepensionssystemet. Med hänvisning till de tidigare motivuttalandena saknas dock skäl att ha en specialreglering för dessa fonder. Lagen om inkomstgrundande ålderspension bör därför ändras på så sätt att undantaget för nationella indexfonder tas bort. Detta torde inte innebära någon större praktisk för- ändring.