prop · GQ03116 · 2003-05-13 00:00:00 — Ledningsrätt enligt ledningsrättslagen (1973:1144) ger en i tiden obegränsad rätt att använda ett utrymme inom någon annans fastighet för vissa slag av allmännyttiga ledningar. Ledningsrätt som upplåts genom beslut av lantmäterimyndigheten har, i likhet med fastighetsbild- ningsservitut, ett starkt sakrättsligt skydd. På begäran av ledningshavaren kan lantmäterimyndigheten förordna att ledningsrätten skall höra till dennes fastighet. I sådant fall blir ledningen normalt tillbehör till fastigheten (se 2 kap. 1 § andra stycket jordabalken) och kan därmed, likt anläggningar som knyts till den härskande fastigheten genom servitut, nyttjas tillsammans med fastigheten för pantsättning enligt jordabalkens regler. I den utsträckning lednings- rättslagen är tillämplig finns det därför goda möjligheter att trygga ett tredimensionellt fastighetsutnyttjande. Ledningsrätt kan emellertid upplåtas enbart för ledningar av vissa slag (se 2 § ledningsrättslagen). Ledningsrätt kan alltså inte tillgodose behov av tredimensionellt fastighetsutnyttjande i andra avseenden. Enligt anläggningslagen (1973:1149) kan lantmäterimyndigheten inrätta s.k. gemensamhetsanläggningar, dvs. anläggningar som är gemensamma för flera fastigheter och tillgodoser gemensamma behov. Som exempel kan nämnas att det är vanligt med gemensamhetsanläggningar för led- ningar, vägar, parkeringsplatser och andra gemensamma nyttigheter inom småhusområden. får besluta att det utrymme inom annans fastighet som behövs för gemensamhetsanläggningen skall tas i anspråk . Likt fastighetsbildningsservitut och ledningsrätt har en sådan rätt till utrymme ett starkt sakrättsligt skydd. serna om gemensamhetsanläggningar ger därför, i likhet med bl.a. fastig- Prop. 2002/03:116 hetsbildningsservitut, vissa möjligheter att trygga ett tredimensionellt fastighetsutnyttjande. Gemensamhetsanläggningens särskilda värde på- verkar värdet på de deltagande fastigheterna och kan därmed utgöra kreditunderlag när dessa belånas. Anläggningslagen kan emellertid inte trygga ett tredimensionellt fastighetsutnyttjande annat än i begränsade situationer. För att en gemen- samhetsanläggning skall kunna inrättas fordras nämligen bl.a. att gemen- samhetsanläggningen kan knytas till två eller flera enskilda fastigheter. Anläggningslagen är över huvud taget inte tillämplig när man vill åstad- komma en självständig bruksenhet som en enskild intressent skall kunna förfoga över. Om flera personer tillsammans äger en fastighet, kan de sluta avtal om att var och en skall ha en rätt att nyttja skilda, tredimensionellt avgränsade, delar av fastigheten. Exempelvis kan A och B gemensamt äga en fas- tighet och träffa avtal om att A skall disponera två våningar i en byggnad på fastigheten för sin affärsrörelse medan B skall disponera återstoden av fastigheten för något annat ändamål. kan ett sådant avtal vara en bra grund för ett tredimensionellt fastighetsutnyttjande. En brist är emellertid att den rätt som avtalet ger den enskilde delägaren är för- hållandevis otrygg. Exempelvis kan A:s rätt till nyttjande gå förlorad vid B:s konkurs (jfr NJA 1952 s. 37). En annan brist är att den enskilda del- ägaren inte alltid har tillräckliga möjligheter att självständigt disponera över respektive utrymme. Beslutet om hur fastigheten skall förvaltas kräver normalt alla delägares medverkan. Det är inte heller möjligt att inteckna eller pantsätta enbart en ideell andel i en fastighet (jfr 6 kap. 1 § och 22 kap. 2 § jordabalken). Inte heller kan respektive delägare pantsätta sin rätt till ett utrymme. För att utrymmets särskilda kreditvärde skall kunna utnyttjas måste därför hela fastigheten intecknas och pant- sättas, något som fordrar samtliga delägares samtycke. Ett sådant samtycke kan vara svårt att erhålla, eftersom ett framtida ianspråk- tagande av panten kan innebära att hela fastigheten avyttras. Om del- ägarna inte är överens om hur fastigheten skall nyttjas, finns i praktiken som regel endast en lösning, nämligen att fastigheten säljs. Varje del- ägare har i regel en självständig rätt att begära försäljning (se 6 § lagen [1904:48 s. 1] om samäganderätt). En försäljning av fastigheten kan i sin tur leda till svårigheter för den delägare som av olika skäl behöver nyttja fastigheten men inte önskar eller har ekonomiska möjligheter att förvärva den eller de andra andelarna. Rättsläget i vissa andra länder Utredningen har redogjort för rättsläget i , och om tredimensionellt fastighetsutnyttjande, bl.a. när det gäller regler som möjliggör ett ägande av enskilda bostadslägenheter i flerbostadshus (s.k. ägarlägenheter, se betänkandet s. 97124). Av redogörelsen framgår bl.a. att det i dessa länder finns regelsystem som gör det möjligt att i större eller mindre utsträckning bilda fastigheter som avgränsas både horison- Prop. 2002/03:116 tellt och vertikalt. Det framgår också att reglerna skiljer sig åt mellan de olika länderna men att vissa likheter finns mellan norsk och dansk rätt under det att den australiska rätten skiljer sig väsentligt från rättssys- temen i de nordiska länderna. Regeringens bedömning: Det finns ett behov av ny lagstiftning som medger ett mer ändamålsenligt och rättssäkert tredimensionellt Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning (se betänkandet s. 125137). Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har uttalat sig i denna fråga har instämt i eller inte haft något att invända mot ut- Några remissinstanser, bl.a. , har dock ifrågasatt om behovet av en förändring är så stort att det motiverar ett införande av en tredimensionell fastighetsindelning enligt utred- ningens förslag (se vidare avsnitt 7). Vid hearing underströk åtskilliga deltagare att det finns ett betydande behov av nya regler om tredimen- Bedömningen i utkastet till lagrådremiss: Överensstämmer med regeringens bedömning (se s. 7280 i utkastet till lagrådsremiss). Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser har instämt i eller har godtagit bedömningen i utkastet till lagrådsremiss. stanser, bl.a. , har angett att behovet av de föreslagna reglerna är minst lika angeläget som . framhållit behovet av nya regler för vissa infrastrukturprojekt i norra har uttalat att behovet av nya regler inte motiverar förslagen i utkastet till lagrådsremiss (se vidare avsnitt 7). Skälen för regeringens bedömning Vilka behov finns? Tredimensionellt fastighetsutnyttjande förekommer i en inte Utredningen har redogjort för flera exempel på tredimensionellt fastighetsutnyttjande som inte lämpligen kan tryggas med de rättsliga instrument som har berörts i föregående avsnitt (se betänkandet s. 134136). Det kan i och för sig synas tveksamt om dessa exempel är tillräckligt många för att motivera lagändringar av den genomgripande art som det här blir fråga om. exempel framkommit sedan utredningen överlämnade sitt betänkande. olika sammanhang, såsom vid hearing , har bl.a. kommuner och företag inom bygg och fastighetssektorn pekat på projekt där fastigheter, byggnader och andra anläggningar rymmer eller är avsedda att rymma skilda verksamheter och där det nuvarande regelverket framstår som otillräckligt. Det handlar ofta om större, kapi- talkrävande och i vissa fall mycket komplicerade projekt. Projekten före- kommer vanligen där markutnyttjandet är mera intensivt, främst i tätorter. Intressenterna vill ofta, t.ex. av förvaltnings eller finansierings- skäl, kunna dela upp fastigheter och anläggningar så att anläggningar eller delar därav kan, likt självständiga fastigheter, ägas och pantsättas var för sig. Kommunikationsområdet brukar ofta tas upp i dessa sammanhang. Bland de exempel som har anförts finns tunnlar och broar för väg och järnvägstrafik vilka skär rakt igenom fastigheter som i övrigt används för helt andra ändamål. Det gäller t.ex. den s.k. planerade passage genom centrala . Det förekommer också att kom- munikationsanläggningar, såsom stationshallar, bussterminaler och andra trafikanläggningar, helt eller delvis integreras med anläggningar av helt annat slag, såsom butiker, kontor och bostäder. Som exempel kan nämnas den s.k. i och den s.k. Knutpunkten i . Ett annat exempel är projektet i , där kommersiella lokaler och bostäder planeras ovanför en bussterminal och en tunnelbanestation med biljetthall, se skiss A. Ytterligare exempel kan hämtas från den pågående och planerade för- tätningen av bebyggelsen i städerna. Brist på mark för ny bebyggelse liksom önskemål om att bibehålla parker och andra obebyggda ytor och att nyttja befintlig infrastruktur för ny bebyggelse har resulterat i skilda slag av byggnadsprojekt som förutsätter ett utnyttjande av utrymmen ovanför eller under befintliga anläggningar. Det handlar ofta om att bygga på höjden, så att exempelvis utrymmen ovanför kommersiella byggnader, allmänna platser eller kommunikationsanläggningar utnyttjas för bostadsändamål eller för andra ändamål. Som exempel kan nämnas Fajansfabriken 1 i , där det är fråga om att uppföra nya bo- städer ovanpå en befintlig garageanläggning, se skiss B. Andra exempel är projektet 5 i som gäller ny bostadsbebyggelse ovanpå befintliga bergrum, se skiss C, samt det ovan nämnda projektet där det byggs nya bostäder ovanför befintliga tunnel- banespår. Andra exempel gäller underjordiska anläggningar utanför kommuni- kationsområdet. Som exempel kan nämnas ett antal mycket stora berg- rum i Årstadal i (5, se ovan). Bergrummen har tidigare använts för en inom fastigheten bedriven kommersiell verksamhet men saknar numera ett naturligt användningsområde för fastighetsägaren eftersom fastigheten i övrigt skall användas för ett helt nytt ändamål (bostadsändamål), se skiss C. Det finns också andra planer på eller önskemål om att kunna skikta byggnader och andra anläggningar i flera separata delar, t.ex. en del för kommersiella ändamål och en del för bostadsändamål. Detta kan antas ge bättre förutsättningar för att varje del av byggnaden förvaltas på det sätt som är mest ändamålsenligt för just den delen. Genom en sådan skiktning av en byggnad blir det på ett helt annat sätt än möjligt att låta ansvaret för förvaltningen av lokaler av ett visst slag ligga på den som är inriktad på förvaltning av sådana lokaler. Som exempel kan Prop. 2002/03:116 nämnas de bostadshus som skall uppföras framför Eriksdalshallens entré Byggnadernas bottenvåningar är avsedda att nyttjas för Eriksdalshallens behov, se skiss D. Att detta slag av uppdelning skulle kunna vara av värde från förvalt- ningssynpunkt är särskilt tydligt i fråga om byggnader som ägs av bostadsrättsföreningar. Sådana byggnader rymmer ibland inte bara bostäder utan även kommersiella lokaler. funge- rar då som hyresvärd för lokalhyresgäster. Detta kan ibland vara en lämplig lösning. I vissa fall uppfattar föreningen dock lokalerna som ett främmande inslag och ett ekonomiskt risktagande. Dessutom krävs ofta att föreningen har särskilda kunskaper om förvaltning av kommersiella lokaler, något som föreningens lekmannastyrelse inte alltid har. Lokaler- na kan då utgöra en belastning för föreningen. Behovet av tredimensionellt fastighetsutnyttjande av mera komplicerat slag synes, såsom flera remissinstanser har framhållit, ha ökat . Det kan på goda grunder antas att behovet av sådant fastig- hetsutnyttjande kommer att öka ytterligare . Inte minst beror det på ett tilltagande intresse för framtida ny eller tillbyggnader inom tätorterna i omedelbar anslutning till redan uppförda anläggningar, van- ligen bostäder eller annan bebyggelse ovanpå befintliga byggnader. En annan faktor som kan verka i samma riktning är önskemål om nya förvaltningsformer inom privat, eller statlig verksamhet. Skilda funktioner och verksamheter som har varit samlade på en hand överförs därvid ofta till särskilda juridiska personer. För att man skall kunna uppnå de förvaltningsmässiga fördelar som sådana åtgärder syftar till kan det vara nödvändigt att dela upp de till verksamheterna hörande anläggningarna på de olika juridiska personerna. Nuvarande möjligheter att tillgodose behoven De valda lösningarna har ibland hamnat i utkanten av reglernas tillämpningsområde Det tredimensionella fastighetsutnyttjande som förekommer sker i allt väsentligt med användning av de rättsliga instrument som har beskrivits i avsnitt 5. När det gäller tredimensionellt fastighetsutnyttjande av mera komplicerat slag (här avses givetvis inte sedvanliga upplåtelser av t.ex. bostadslägenheter eller lokaler) har lösningarna ofta utformats så att de olika verksamhetsutövarna, likt fastighetsägare, skall kunna själv- ständigt disponera över sina anläggningar och utrymmen, t.ex. vid kredit- givning. Lösningarna har emellertid ibland blivit rättsligt komplicerade. Det har t.ex. förekommit att fastighetsbildningsservitut kombinerats med särskilda avtal mellan de berörda verksamhetsutövarna om nyttjande och underhåll. Vidare har man ibland tänjt på reglerna så att lösningarna har hamnat i en gråzon mellan vad som kan respektive inte kan anses tillåtet enligt reglerna om fastighetsbildning. tycks lösningarna ha saknat stöd i lag. De oklara rättsförhållandena torde , efter eventuella ägarbyten m.m., kunna ge upphov till rättsförluster. Några kända rättsförluster har visserligen ännu inte uppkommit. En viktig anledning torde vara att nuvarande verksamhetsutövare inte har ifrågasatt ingångna avtal och genomförda lantmäteriförrättningar. Här finns dock risker för att verkliga problem uppenbaras längre fram. Eftersom anlägg- ningarna representerar betydande värden, kan riskerna inte negligeras. Risker av detta slag är också ägnade att hämma pågående och planerad verksamhet inom bygg och fastighetssektorn, t.ex. genom att önskvärda projekt inte kommer till utförande på grund av osäkerhet om de rättsliga förutsättningarna för att nyttja de planerade anläggningarna. För vissa angelägna byggprojekt saknas tillämpliga regler Det förekommer också behov av tredimensionellt fastighetsutnyttjande som över huvud taget inte kan tillgodoses. Ofta handlar det om önskemål att uppföra tillbyggnader ovanpå befintliga anläggningar, såsom bostäder ovanpå kontorshus eller andra kommersiella byggnader i städerna. Nuvarande lagstiftning uppställer visserligen inte några direkta hinder mot detta. Ett dylikt projekt förutsätter emellertid att den nuvarande fastighetsägaren har både vilja och förmåga att finansiera och förvalta den nya bebyggelsen. I praktiken brister inte sällan denna förutsättning. En orsak kan vara att fastighetsägaren är inriktad på förvaltning av anläggningar för ett visst ändamål (t.ex. affärslokaler) och därför inte är beredd att satsa på en tillbyggnad av anläggningen för något helt annat ändamål (t.ex. bostäder). I vilken utsträckning förhållanden av detta och liknande slag har hindrat ny bebyggelse är knappast möjligt att bedöma. Detta torde i viss mån bero på att det såsom framfördes vid hearing över huvud taget inte förekommer någon projek- tering av sådan bebyggelse om man redan i ett inledande skede har kunnat konstatera att det saknas förutsättningar för att realisera bebyggel- Mot bakgrund av de diskussioner som har förts om potentiella projekt kan det antas att antalet fall där ny bebyggelse inte har kunnat Prop. 2002/03:116 komma till stånd på grund av det nuvarande regelverkets utformning inte Det är bl.a. mot denna bakgrund som utredningen, med instämmande av flertalet remissinstanser, har ansett att ett mer ändamålsenligt och rätts- säkert fastighetsutnyttjande skulle kunna uppnås om anläggningar eller delar av anläggningar kunde, likt fastigheter, överlåtas, pantsättas och förvaltas var för sig. Även regeringen är av denna uppfattning. Hur de nya reglerna bör vara utformade är dock inte självklart. Regeringen kommer att överväga frågan närmare i avsnitt 7. 7På vilket sätt bör behovet av nya regler tillgodoses? Regeringens förslag: Det införs regler om tredimensionell fastighets- indelning, dvs. regler som gör det möjligt att bilda ett nytt slag av fastigheter vilka avgränsas både horisontellt och vertikalt. De nya reglerna innebär att fastigheter skall kunna utgöras av tredimensionellt avgränsade utrymmen avsedda för byggnader och andra anläggningar eller delar därav. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 138145). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot de grundläggande principerna i utredningens förslag. Några remissinstanser, däribland , har dock ifrågasatt eller varit tveksamma till behovet av en förändring. vid har ansett att vinsterna med en tredimensionell fastighetsindelning skulle vara begränsade och att de inte skulle kompensera för de besvärande rättstekniska och systematiska komplikationer som skulle uppkomma. Kammarrätten i har ansett att den fastighetsindelning som föreslås i betänkandet är komp- licerad och svårgripbar. Bland annat har ifrågasatt om utredningens förslag är förenligt med jordabalkens defi- nition av fast egendom. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag (se s. 8085 i utkastet till lagrådsremiss). Remissinstanserna: De allra flesta av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget i utkastet till lagrådsremiss. har avstyrkt förslaget under hänvisning till att behovet av de före- slagna reglerna inte framstår som tillräckligt starkt och att risken för oförutsedda komplikationer är alltför stor. Kammarrätten i har betonat att det är svårt att förutse vilka tillämpningssvårigheter som en tredimensionell fastighetsindelning skul- le kunna medföra. Flera instanser, bl.a. i län, har framhållit vikten av att ett införande av de föreslagna reglerna Prop. 2002/03:116 följs upp och utvärderas. Skälen för regeringens förslag Enligt regeringens mening är det, mot bakgrund av det som sagts i avsnitt 6, naturligt att ha följande utgångspunkter vid utformningen av nya regler om tredimensionellt fastighetsutnyttjande. Reglerna bör inriktas på tredimensionellt fastighetsutnyttjande för varaktiga ändamål. Rätten till fastighetsutnyttjande bör vara obegränsad i tiden eller i vart fall tryggad . Den bör inte kunna ändras eller upphävas godtyckligt. Rätten bör så långt möjligt vara självständig i förhållande till den (mark)fastighet inom vilken utrymmet är beläget. Den bör därför kunna överlåtas för sig utan någon samtidig överlåtelse av det markområde som svarar mot utrymmet. Rätten att nyttja utrymmet och inom utrymmet uppförda anläggningar bör kunna användas som kreditsäkerhet på samma sätt som fast egendom. Myndigheter, kreditgivare och andra utomstående bör ha möjlighet att på ett enkelt sätt skaffa sig kännedom om rätten till fastighetsutnyttjandet. De nya reglerna bör så långt möjligt ansluta till den struktur och de principer som gäller inom fastighetsrätten. Fastighetsbildningsservitut erbjuder en möjlighet till tredimensionellt fastighetsutnyttjande som i många fall uppfyller de krav som har angetts ovan. Servitutet ger en självständig rätt till fastighetsutnyttjande. Typiskt sett ökar det den härskande fastighetens värde. Värdet av fastighets- utnyttjandet och därtill knutna anläggningar kan därför användas för pantsättning enligt jordabalkens regler. Ytterligare en fördel är att rätten till fastighetsutnyttjande är synlig för omvärlden i och med att servitutet registreras i fastighetsregistret. De servitutslösningar som går att åstadkomma med dagens regler tillgodoser emellertid inte fullt ut föreliggande behov. Ett skäl till det är att ett servitut måste vara av värde för den härskande fastigheten, ett annat att ett servitut inte får innebära ett totalt ianspråktagande av ett utrymme på den tjänande fastigheten (se avsnitt 5). Det är i och för sig tänkbart att genom ändringar i lagstiftningen om servitut undanröja dessa problem. Närmast skulle det då bli fråga om något slag av utvidgning av servitutsbegreppet. Regeringen anser emellertid att en utvidgning av servitutsbegreppet inte är någon ändamålsenlig lösning. För att en sådan utvidgning skulle vara av värde i förevarande sammanhang måste servitutsinstitutet ges en Prop. 2002/03:116 mycket vidare innebörd än det har haft. Med hänsyn till hur väl inarbetat det nuvarande servitutsbegreppet är framstår en sådan föränd- ring inte som lämplig. Ett utvidgat servitutsbegrepp skulle vidare kunna användas enbart i en mindre del av de skilda situationer där vidgade möj- ligheter till tredimensionellt fastighetsutnyttjande efterfrågas. Så skulle modellen exempelvis inte alls kunna tillgodose sådana behov av tre- dimensionellt fastighetsutnyttjande som inte är knutna till någon annan fastighet. Vad som har sagts hindrar naturligtvis inte att servitut även fortsätt- ningsvis bör kunna tjäna som ett mycket viktigt instrument för att trygga ett tredimensionellt fastighetsutnyttjande. Den nya ordning som behövs för de situationer där nuvarande lagstiftning inte tillgodoser föreliggande behov bör dock inte komma till stånd genom någon förändring av be- stämmelserna om servitut. En ny form av nyttjanderätt? Nyttjanderättsavtal är tidsbegränsade och därför normalt sett mindre väl ägnade att trygga ett långsiktigt tredimensionellt fastighetsutnyttjande. Nyttjanderätt föranleder inte heller någon obligatorisk registrering, den kan upphöra i samband med exekution i fastigheten och den kan inte intecknas enligt jordabalkens regler. För den som exempelvis vill dispo- nera ett utrymme i avsikt att bebygga utrymmet med en ny anläggning är nyttjanderätt därför i många fall inte något attraktivt alternativ. För att så skall bli fallet fordras lagändringar som bl.a. medger avsevärt längre nyttjanderättsavtal, ställer krav på registrering av avtalet och tillåter att det registrerade nyttjanderättsavtalet intecknas på liknande sätt som fast egendom. En sådan lösning framstår som mycket komplicerad. Inte heller en modell som innebär en ny form av nyttjanderätt bör alltså väljas. Rätt till utrymme inom samägd fastighet? En tänkbar lösning kan synas vara att i lag bygga vidare på en modell där rätten att nyttja ett tredimensionellt avgränsat utrymme knyts till ägandet av en ideell andel i en samägd fastighet. Lösningar av detta slag används i vissa utländska rättssystem i syfte att möjliggöra ägande av enskilda bostadslägenheter i flerbostadshus. En nackdel med denna modell är att den passar mindre väl när det utrymme som skall nyttjas sträcker sig utanför gränserna för den sam- ägda fastigheten. Det fordras då kompletterande lagstiftning som tryggar nyttjandet av den del av utrymmet som ligger utanför fastigheten, såsom regler som ger innehavaren av den ideella andelen en rätt till utrymmet utanför fastigheten. En annan nackdel är att modellen inte utan vidare tillgodoser den enskilda nyttjarens behov av att självständigt kunna disponera över utrymmena för pantsättning. Modellen skulle därför kräva genomgripande ändringar i reglerna om inteckning och pantsättning av fast egendom. För att trygga rätten till ett långsiktigt fastighets- utnyttjande skulle ändringar troligen också krävas i samäganderättslagen av innebörd att en försäljning av hela fastigheten kräver samtycke av samtliga delägare. Sammantaget framstår en sådan modell som onödigt komplicerad. Även om man vidtar förhållandevis omfattande lagändringar skulle modellen lösa enbart en mindre del av de problem som förekommer i anslutning till tredimensionellt fastighetsutnyttjande. Regeringen anser därför att inte heller denna lösning bör väljas. Den valda modellen; tredimensionell fastighetsindelning Ett annat alternativ är att införa regler som möjliggör en tredimensionell fastighetsindelning. Detta innebär att reglerna om fastighetsbildning utformas så att lantmäterimyndigheten kan göra de utrymmen som är föremål för tredimensionellt fastighetsutnyttjande till självständiga fastigheter, avgränsade såväl horisontellt som vertikalt (dvs. tredimen- sionellt avgränsade fastigheter). Modellen har betydande fördelar.. En tredimensionell fastighetsindelning har flera fördelar.