prop · GQ03117 · 2003-05-16 00:00:00 — Regeringen beslutade att utvärdera tillämpningen av miljö- balken. I miljöbalkskommitténs uppdrag ingår att särskilt följa upp hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas. skall över- lämna sitt slutbetänkande . I delbetänkandet under utveckling Ett principbetänkande (SOU 2002:50) konstaterade kommittén att införandet av de allmänna hänsynsreglerna ännu inte inneburit någon stor skillnad jämfört med vad som gällde tidigare. Enligt kommittén speglar beslut från länsstyrelserna en osäkerhet om hur reglerna skall omsättas till konkreta krav i det enskilda fallet. Kommittén uppfattar detta som ett behov av stöd och vägledning i form av praxis, anvisningar eller annat för att hänsynsreglerna skall få fullt genomslag. Inför slutbetänkandet kommer kommittén att djupare undersöka behovet av vägledning och stöd. har åtagit sig att vägleda om hänsyns- regler både vad avser verksamhetsutövarnas skyldigheter enligt hänsyns- reglerna och specifikt om vad dessa innebär för avfallsförbrännings- anläggningar och anläggningar för biologisk behandling. 2002/03:117 anser att det på denna punkt inte finns anledning att invänta Miljöbalks- kommitténs slutbetänkande utan att det redan nu kan konstateras att väg- ledning är nödvändigt för att få genomslag för de principer om resurshus- hållning och kretsloppstänkande som syftar till. Regeringen gör bedömningen att dessa principer är viktiga i genomförandet av strategin för ett giftfritt och resurssnålt kretslopp (se avsnitt 5.1). De allmänna hänsynsreglerna, och då särskilt den i 2 kap. 5 § , har stor betydelse, inte bara för en resurseffektiv hantering av avfall, utan även för att nå en effektiv användning av energi och råvaror för att på så sätt minska klimatpåverkan och avfallsmängderna. Exempel på detta är vikten av att överväga och använda elproduktion vid förbränning av avfall och att avfall lämpligt för materialåtervinning sorteras ut före förbränning. bör kunna använda sin roll som väg- ledande tillsynsmyndighet utifrån till att öka vägledningen för de allmänna hänsynsreglerna särskilt vad gäller principerna om resurshushållning och kretslopp i 2 kap. 5 § . Förutom de förändringar som innebär har också en rad nya förordningar och föreskrifter beslutats , t.ex. förordningen (2001:512) om deponering av avfall och förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning. Dessa regler innebär stora förändringar och kost- nader. Förordningen om deponering av avfall innebär en markant höjning av miljöskyddet vid svenska deponier men resulterar också i att ett stort antal deponier kommer att läggas ned. Samma förordning innehåller också förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall respektive . Genomförandet av dessa förbud innebär en mycket stor omstyrning av avfallströmmarna från deponering till återvinning. Det är av stor vikt att vägledning finns om hur dessa bestämmelser skall tillämpas så att tolkningen blir korrekt och likvärdig i hela landet. För att bestämmelserna skall få avsett resultat i form av ökad återvinning och säkrare omhändertagande anser regeringen att det är särskilt viktigt att genomförandet följs upp genom tillsyn. Tillsynsansvar för producentansvar för elektriska och elektroniska produkter förtydligas har i sin , återvinn! (rapport 5237) föreslagit att tillsynsansvaret för producentansvar för elektriska och elektroniska produkter bör förtydligas. I den gällande förordningen (2000:208) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter finns inga särskilda bestämmelser om tillsyn, utan endast krav på uppgiftslämning till . Verket föreslår därför att de bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om detta samt att tillsyn sker enligt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt . Regeringen instämmer i bedömning om behovet av tydliga regler gällande tillsyn av producentansvaret för elektriska och elektroniska produkter och avser att vidta nödvändiga ändringar i förordningsform. 8Särskilt om vissa produktgrupper och avfallsslag Bemyndigande att meddela föreskrifter om krav på varors sammansättning, återanvändbarhet och Regeringens förslag: Om det behövs för att främja en minskad uppkomst av avfall eller en hälso- och miljömässigt godtagbar hantering av avfall får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om skyldigheter för producenter att se till att varor har en viss sammansättning, återanvändbarhet och I fråga om andra varor än förpackningar får sådana föreskrifter endast meddelas om föreskrifterna behövs till följd av medlemskap i unionen. förslag överensstämmer delvis med Regeringens förslag begränsar möjligheten att meddela föreskrifter om andra varor än förpackningar till de fall då skyldigheterna följer av medlemskap i unionen. Remissinstanserna: , , förklarat att de stöder förslaget. och anfört att bemyndigandet kan få långtgående konsekvenser som inte är tillräckligt analyserade. Även () har avstyrkt förslaget samt anfört att bestämmelsen inte hör hemma i 15 kap. och att en analys av behovet saknas. och har framfört att en före- skriftsrätt enligt förslaget inte bör ges till en ensam sektorsmyndighet. och Verkstadsindustrier har ställt sig tveksamma och påpekat att sådana bestämmelser kan låsa en teknisk utveckling. Byggsektorns Kretsloppsråd är termerna varor och sammansättning har anfört att bemyndigandet är för vitt och bara bör användas vid genomförande av EG-direktiv eller liknande. Skälen för regeringens förslag: Varors sammansättning och innehåll har stor betydelse för möjligheterna att på ett miljömässigt sätt ta hand om dem när de uppkommer som avfall och även för förutsättningarna att förebygga att de ens uppkommer som avfall. här en viktig roll. Det är denna roll som ligger bakom de producent- ansvarsbestämmelser som finns i 15 kap. och i före- skrifter som har meddelats med stöd av balken. I fråga om producent- ansvaret för förpackningar utökades föreskriftsrätten i samband med Då fick regeringen möjlighet att föreskriva om krav på förpackningars sammansättning, återanvändbarhet och åter- Bemyndigandet ansågs nödvändigt för att skulle kunna uppfylla de krav som följer av och rådets direktiv /62/EG av om förpackningar och förpackningsavfall (EGT L 365, 31.12.1994, s. 1, Celex 31994L0062). Det finns ingen logisk grund för att anta att det är endast förpackningars sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet som har betydelse för avfallets uppkomst eller hantering. Samma samband finns naturligtvis mellan andra slags varor och det potentiella avfallet från dem. Mot denna bakgrund är det svårt att invända mot Producentansvars- utredningens förslag att vidga bemyndigandet till att avse skyldigheter för producenter i fråga om varors sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet. Enligt flera remissinstanser är det föreslagna bemyn- digandet viktigt och bör användas av regeringen för att på ett konkret sätt öka medvetenheten om varornas utformning. Producentansvaret får ökad betydelse i EU:s avfallslagstiftning. Detta tydliggörs genom två nya direktiv på elektronikområdet, dels det så kallade WEEE-direktivet (och rådets direktiv /96/EG av om avfall som utgörs av elektriska eller elektroniska produkter, EGT L 37, , s. 24, Celex 32002L0096), dels det så kallade RoHS-direktivet (och rådets direktiv /95/EG av om begränsning av användningen av vissa farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter, EGT L 37, , s. 19, Celex 32002L0095). I RoHS- direktivet ställs krav på att medlemsstaterna skall se till att nya elektriska och elektroniska produkter som släpps ut på marknaden inte innehåller vissa ämnen. I WEEE-direktivet föreskrivs att medlemsstaterna skall uppmuntra sådan utformning och tillverkning av elektriska och elektro- niska produkter som beaktar och underlättar nedmontering och åter- , särskilt återanvändning och materialåtervinning, av avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter, dess beståndsdelar och material. Medlemsstaterna skall enligt sistnämnda direktiv även vidta lämpliga åtgärder så att tillverkarna inte genom särskilda konstruktionsegenskaper förhindrar att avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter återanvänds. Regeringen gör bedömningen att arbetet med miljöanpassning av varor på europeisk nivå har högst prioritet eftersom gemensam miljö- anpassning ger störst miljöeffekt. Det är därför också viktigt att följa hur gemensamma bestämmelser genomförs i . Från svensk synvinkel är det dock viktigt att gå vidare med arbetet med utveckling av miljö- anpassade varor och produkter även på nationell nivå då har ett stort ansvar att även fortsättningsvis aktivt bidra till utveckling av miljöanpassade varor och produkter såväl inom EU som nationellt. är det viktigt att analysera konsekvenserna för industrins konkurrenskraft av att går vidare nationellt. Möjligheten att meddela föreskrifter på nationell nivå är begränsad, bl.a. mot bakgrund av att nationella krav på varors sammansättning kan utgöra handelshinder som inte accepteras av gemenskapsrätten. Det föreslagna bemyndigandet behövs för att genomföra direktiven på föreskrifts- och förordningsnivå. WEEE-direktivets krav på att medlems- staterna skall uppmuntra viss utformning och tillverkning av varor betyder inte att medlemsstaterna åläggs att införa bindande regler. Detta krav i WEEE-direktivet kan genomföras också på andra sätt. har regeringen inga konkreta planer på att meddela andra föreskrifter om varors sammansättning, återanvändbarhet och åter- vinningsbarhet än vad som följer och kan komma att följa av EG-rättens Prop. 2002/03:117 krav. Bemyndigandet bör därför begränsas till att gälla föreskrifter som behövs till följd av medlemskap i unionen. () har i sitt remissyttrande framfört att en bestämmelse rörande krav på en varas sammansättning med avse- ende på dess miljöpåverkan i ett livscykelperspektiv inte bör placeras i 15 kap. som gäller avfall och producentansvar. Enligt regeringens mening syftar bemyndigandet på bestämmelser som behövs för att minimera miljöpåverkan i avfallsstadiet. Därför har den föreslagna bestämmelsen en naturlig plats i 15 kap. . I 15 kap. 7 § anges att vissa ytterligare krav får ställas i föreskrifter om producentansvar som meddelas med stöd av bemyndigan- dena i 6 §. Bemyndigandet i 7 § är inte avsett för andra föreskrifter än sådana som behövs för att främja en hälso- och miljömässig hantering av avfall eller för att minska uppkomsten av avfall. Detsamma gäller för det föreslagna bemyndigandet. Denna avgränsning av bemyndigandet bör framgå av paragrafen. Därför föreslås en omformulering av 7 §. Genom ett tillägg i inledningen bör klargöras att syftet med föreskrifterna skall vara att främja en minskad uppkomst av avfall eller ett hälso- och miljö- mässigt godtagbart omhändertagande av avfall. I denna del skiljer sig regeringens förslag från förslag. Som Lagrådet anfört innefattar den föreslagna ändamålsbestämningen i vad den avser främjande av minskad uppkomst av avfall en viss utvidgning av föreskriftsrätten jämfört med nuläget. Regeringen anser att denna utvidgning är motiverad och ligger i linje med grunderna för miljö- balkens avfallsregler. Omhändertagande av uttjänta produkter medför att återvinnings- företag kräver ersättning för de kostnader som uppkommer vid omhändertagandet. Om det finns författningsreglerade producentansvar för produkten är det oftast producenten som åläggs ansvar för betalningen. Utredningen har konstaterat att en försäkringslösning av producent- ansvaret, frivillig eller obligatorisk, skulle garantera finansiell säkerhet då varan är uttjänt även om producenten då är insolvent eller har upphört med sin verksamhet. Dessutom blir kostnaden för konsumenten låg till följd av att försäkringspremien förräntas. En drivkraft för miljömässiga produktförbättringar finns också. Utredningen har också konstaterat att varor som är relativt stora till sin volym och har en låg omsättningshastighet är lämpliga för försäkrings- lösningar. Varor som skulle kunna omfattas av en sådan lösning är exempelvis bilar och andra motorfordon samt vit- och brunvaror, om producentansvar skulle bli aktuellt för dessa. Regeringen anser att det finns anledning för berörda branscher att överväga om olika typer av ekonomiska garantier för omhändertagande av uttjänta produkter skulle kunna vara en lösning. Sådana ekonomiska garantier kan, som utredningen har beskrivit, säkerställa finansieringen av produkternas omhändertagande, ge producenten drivkraft att miljö- En utveckling av olika typer av ekonomiska Prop. 2002/03:117 garantier för omhändertagande av uttjänta produkter är därför intressant som komplement till dagens lagstiftning. Regeringen anser att detta är en fråga som i samarbete med berörda branscher bör undersöka i det fortsatta arbetet med en miljöorienterad produktpolitik. Enligt det s.k. WEEE-direktivet (och rådets direktiv /96/EG av om avfall som utgörs av elektriska eller elektroniska produkter, EGT L 37, , s. 24, Celex 32002L0096) skall medlemsstaterna se till att en tillverkare, när denne släpper ut en produkt på marknaden, lämnar en garanti för finansiering av behandling av produkten. Garantin får bestå av antingen deltagande i lämpligt system för finansieringen av behandlingen, materialåter- vinningsförsäkring eller ett spärrat konto. Mot bakgrund av detta avser regeringen att behandla frågan om garantier i samband med genom- förandet av WEEE-direktivet. Regeringens förslag: Lagen (1991:336) om vissa dryckesförpack- ningar och lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium skall upphöra att gälla. I stället bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att plast- och metallförpackningar för konsumtionsfärdig dryck omfattas av retursystem samt se till att retursystemen utformas så att de genom utbetalning av pant eller premie uppmuntrar att förpackningarna lämnas tillbaka till systemen. Vidare bemyndigas regeringen att i fråga om överlåtelse, märkning, tillstånd och avgifter meddela sådana föreskrifter som finns i de nämnda lagarna. förslag avsåg ändringar i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar och lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i stor utsträckning till- styrkt de föreslagna ändringarna i lagen (1991:336) om vissa dryckes- förpackningar och lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpack- ningar av aluminium. Skälen för regeringens förslag Lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium ger regeringen en möjlighet att främja pantsystem för aluminiumburkar. Enligt lagen krävs tillstånd för den som vill bedriva verksamhet som avser att genom ett pantsystem främja återvinning av dryckesförpack- ningar av aluminium. Ett pantsystem har organiserats av AB Svenska Returpack som också är den enda verksamhet som har getts ett tillstånd enligt den nämnda lagen. Med stöd av lagen har regeringen utfärdat förordningen (1983:847) om avgift vid införsel av aluminiumburkar. att säkerställa att inhemska och importerade burkar har samma avgiftsbörda på den svenska marknaden med hänsyn till pantsystemet tas med stöd av bestämmelser i förordningen en avgift ut vid import av aluminiumburkar om inte importören genom avtal anslutit sig till AB Svenska Returpack. importerades cirka 20 miljoner stålplåtsburkar som innehåller konsumtionsfärdig dryck. Stålplåtsburkar omfattas av förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar, vilket bl.a. innebär att producenten är ansvarig för insamling och återvinning av burkarna. Stålplåtsburkarna ingår dock inte i något pantsystem. Det pantsystem som finns på metallsidan omfattar endast aluminiumburkar. För konsumenten är det inte lätt att avgöra om en burk är gjord av aluminium eller av stålplåt. Det kan därför upplevas som frustrerande att lämna in ett antal burkar och endast få ut pant för vissa av dem. Denna situation riskerar att orsaka ett trovärdighetsproblem för pantsystemet som helhet. Studier visar också att risken för nedskräpning ökar med förpackningar utan pant jämfört med förpackningar som omfattas av pantsystemet. Systemet med pant är inarbetat och har historiskt haft en hög trovärdighet hos konsumenterna. Panten utgör en drivkraft för konsumenten att lämna in förpackningen för återvinning. Panten gör det också intressant för t.ex. idrottsföreningar eller skolbarn att samla in förpackningar i utbyte mot ett bidrag till idrottsverksamhet eller klassresor. tillverkas inte burkar av andra metaller än aluminium och stålplåt, men det kan inte uteslutas att även andra metaller kan komma i fråga . För att på den svenska marknaden skapa likartade villkor för alla burkar oavsett metallslag bör även andra burkar än sådana av aluminium och stålplåt kunna omfattas av krav avseende retursystem som genom utbetalning av pant eller annan ersättning uppmuntrar att förpackningarna lämnas tillbaka. Det är viktigt att konsumenterna har fortsatt förtroende för retur- systemen för metallburkar så att en hög återvinningsnivå kan nås och nedskräpningen minimeras. Förutsättningarna för att verka på den svenska marknaden bör så långt möjligt vara neutrala mellan olika materialslag. Samtliga metallburkar för konsumtionsfärdig dryck bör därför, som föreslagit, omfattas av likartade krav på retursystem. Det finns inte något krav på att den som för in konsumtionsfärdig dryck tappad på aluminiumburk skall vara ansluten till ett retursystem. I stället fungerar systemet på så sätt att enligt förordningen om avgift vid införsel av aluminiumburkar får importören välja att betala burkavgift till eller ansluta sig till AB Svenska Returpack. Avgifts- medel som betalas in enligt förordningen överförs av till AB Svenska Returpack. Burkarna kan sedan av konsumenten lämnas till det system som ordnas av AB Svenska Returpack, vare sig importören anslutit sig till AB Svenska Returpack eller inte. För den som tappar konsumtionsfärdig dryck på aluminiumburk i finns över huvud taget inget krav på anslutning till ett retursystem. har funnit att aluminiumburkar överlåts i utan att importören betalat burkavgift eller anslutit sig till AB Svenska Returpacks retursystem. Regeringen gör bedömningen att det är viktigt från miljösynpunkt att alla metallförpackningar för konsumtions- färdig dryck som yrkesmässigt förs in eller saluförs i ingår i retursystem som genom utbetalning av pant eller premie uppmuntrar att Prop. 2002/03:117 förpackningar lämnas tillbaka till systemen. Det bör därför krävas av producenterna att de ordnar med sådana system. Bestämmelser om retursystem för dryckesförpackningar finns också i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar. Lagen avser endast dryckesförpackningar gjorda av polyetylentereftalat (PET). Vid yrkes- mässig försäljning av konsumtionsfärdig dryck på krävs att den som tappar eller importerar drycken på flaska har beviljats ett så kallat hanteringstillstånd av . För att ett sådant tillstånd skall beviljas krävs att ingår i ett retursystem. Ett beslut om tillstånd skall förenas med de villkor som behövs med hänsyn till miljön och resurshushållningen. Som ett villkor skall gälla att konsumenten när en återlämnas, får ersättning med ett pantbelopp. Ytterligare bestämmelser finns i förordningen (1991:338) om vissa dryckes- förpackningar. Bakgrunden till att endast flaskor gjorda av PET omfattas av systemet är att när lagen infördes fanns inga alternativa polymera material på marknaden. Utvecklingen har därefter gått framåt och finns flera varianter, där PET kombineras med barriärskikt av andra polymera material. Det är också sannolikt att nya material och kombinationer av material kommer att utvecklas framöver. En följd av det krav på pant som ställs i lagen om vissa dryckes- förpackningar är att förpackningar av andra polymera material än PET har en lägre kostnadsnivå. Också här bör neutralitet eftersträvas mellan olika materialslag. Därför bör förpackningar av andra polymera material än PET omfattas av samma regler som PET-flaskorna. krävs vid yrkesmässig överlåtelse ett hanteringstillstånd för den som tappar eller importerar en konsumtionsfärdig dryck på . Som ett krav för att erhålla hanteringstillstånd gäller att förpackningen ingår i ett retursystem för återanvändning eller återvinning. Producent- ansvarsutredningen har framfört att det till förs in PET-flaskor som borde ingå i retursystem. Regeringen gör bedömningen att det bör klargöras att alla plastflaskor för konsumtionsfärdig dryck som yrkesmässigt förs in till eller saluförs här bör ingå i retursystem som genom utbetalning av pant eller premie uppmuntrar att flaskorna lämnas tillbaka till systemen. I avsnitt 7.5 behandlas frågan om konsumenternas möjlighet till och faktiska deltagande i systemen för insamling av förpackningar och returpapper som administreras i enlighet med det författningsreglerade producentansvaret. Regeringen anser att servicen och tillgängligheten till dessa system måste förbättras utifrån konsumenternas behov. har konstaterat att det finns behov av en förbättrad service till konsumenterna även när det gäller returdryckes- förpackningar. Det är enligt utredaren framför allt den nya typen av servicebutiker inom livsmedelssektorn samt Systembolagets butiker som Prop. 2002/03:117 skulle behöva utöka antalet mottagningsställen med automater för retur- dryckesförpackningar. I samband med utredningens arbete åtog sig AB Svenska Returpack att, i samarbete med detaljhandelskedjorna och automatleverantörerna, genomföra aktiviteter för att trafikbutiker och övrig servicehandel skall kunna investera i automater. Utredaren välkomnar och stöder detta frivilliga initiativ. Även kontaktade utredningen under dess arbete för att informera om ett antal åtgärder som avses genomföras för att utöka servicen till konsumenterna. Bland annat skall avtal om samverkan med annan handel träffas för mottagning av glas, PET-flaskor och burkar, samt ett försök påbörjas med mottagning av burkar som omfattas av pantsystemet. Utredaren är starkt kritisk till Systembolaget AB:s ovilja mot att delta med fullt ansvar i retursystemet. I likhet med vad som framförs i avsnitt 7.5, anser regeringen att det även för returdryckesförpackningarna är oerhört viktigt att det finns lättillgängliga system när konsumenterna skall lämna tillbaka förpack- ningarna. Regeringen instämmer därför i utredarens bedömning att det är viktigt att livsmedelshandeln och bryggeribranschen förbättrar servicen till konsumenterna genom att utöka antalet mottagningsställen med automater för returdryckesförpackningar. Krav på retursystem kan uppfattas som handelshindrande och konkurrensbegränsande för aktörer som vill in på marknaden. Frågan har varit föremål för handläggning hos . Enligt Producent- ansvarsutredningen är det svenska systemet inte särskilt diskriminerande i ett internationellt perspektiv. Trots detta vore det, under förutsättning att miljön inte påverkas negativt och att systemet fungerar såväl ekonomiskt som praktiskt, önskvärt att underlätta för importörer och parallellimportörer av burkar och plastflaskor att ansluta sig till retursystem. Regeringen gör bedömningen att retursystemen bör utredas närmare vad avser importörers och parallellimportörers situation. I och med medlemskap i har den tillåtna mängden av alkoholhaltiga drycker för privat import successivt ökat. Det är i dags- läget vanligt förekommande att stora mängder ölburkar importeras från till på grund av prisskillnader mellan länderna. Denna import kommer sannolikt att fortsätta att öka allt eftersom den tillåtna införselmängden ökar. Dessa burkar ingår inte i det svenska pant- systemet för aluminiumburkar. Trots att introducerade ett återtagnings- system med pant på dryckesförpackningar är det inte troligt att flertalet förpackningar som privatimporterats därifrån återlämnas i för återvinning.