prop · GR0335 · 2003-11-26 00:00:00 — En regional organisation för ekonomisk integration får deponera sitt instrument avseende ratifikation, godkännande eller godtagande om minst en av dess medlemsstater har gjort detsamma. I sitt instrument avseende ratifikation, godkännande eller godtagande skall en sådan organisation förklara omfattningen av sin behörighet med avseende på frågor som täcks av detta protokoll. En sådan organisation skall också meddela depositarien om varje ändring av betydelse inom sitt behörighetsområde. 4.Detta protokoll skall stå öppet för anslutning av stater eller regionala organisationer för ekonomisk integration i vilka minst en medlemsstat är part i protokollet. Anslutningsinstrument skall deponeras hos generalsekreterare. Vid sin anslutning skall en regional organisation för ekonomisk integration förklara omfattningen av sin behörighet med avseende på frågor som täcks av protokollet. En sådan organisation skall också meddela depositarien om varje ändring av betydelse inom sitt behörighetsområde. 1.Detta protokoll träder i kraft den nittionde dagen efter dagen för deponering av det fyrtionde instrumentet avseende ratifikation, godtagande, godkännande eller anslutning, men det skall inte träda i kraft före konventionen. För det syfte som avses i denna punkt skall ett instrument som deponerats av en regional organisation för ekonomisk integration inte räknas utöver de instrument som deponerats av medlemsstaterna i en sådan organisation. 2.För varje stat eller regional organisation för ekonomisk integration som ratificerar, godtar, godkänner eller ansluter sig till detta protokoll efter det att det fyrtionde instrumentet har deponerats skall protokollet träda i kraft den trettionde dagen efter dagen för ifrågavarande stats eller organisations deponering av motsvarande instrument eller detta protokoll träder i kraft enligt punkt 1 i denna artikel, beroende på vilken händelse som inträffar senast. efter detta protokolls ikraftträdande får en part i protokollet inkomma med ändringsförslag till generalsekreterare, som skall delge det till parterna och konventionsstatskonferensen för prövning och antagande. När parterna i detta protokoll möts vid konventionsstatskonferensen, skall de göra alla ansträngningar för att uppnå enhällighet om ändringar. Om alla ansträngningar att uppnå enhällighet har varit förgäves och ingen enighet uppnåtts, skall, som en sista utväg för att ändringen skall antas, krävas att den godtagits av en majoritet av två tredjedelar av de närvarande och röstande parterna i detta protokoll vid partskonferensen. 2.Regionala organisationer för ekonomisk integration får i frågor som faller inom deras behörighet utöva sin rösträtt enligt denna artikel med det antal röster som är lika med antalet av dess medlemsstater som är parter i detta protokoll. Sådana organisationer får inte utöva sin rösträtt när dess medlemsstater utövar sin rösträtt och omvänt. 3.En ändring som antagits i enlighet med punkt 1 i denna artikel skall ratificeras, godtas eller godkännas av parterna. 4.En ändring som antagits i enlighet med punkt 1 i denna artikel träder i kraft för en part efter dagen för deponering hos generalsekreterare av ett instrument avseende ratifikation, godtagande eller godkännande av ändringen. 5.När en ändring träder i kraft, skall den vara bindande för de parter som har uttryckt sitt medgivande till att vara bundna av den. De övriga parterna skall fortsätta att vara bundna av bestämmelserna i detta protokoll och av tidigare ändringar som de har ratificerat, godtagit eller godkänt. 1.En part kan säga upp detta protokoll genom ett skriftligt meddelande till generalsekreterare. Uppsägningen träder i kraft efter den dag då generalsekreteraren mottog meddelandet. 2.En regional organisation för ekonomisk integration skall upphöra att vara part i detta protokoll när alla dess medlemsstater har upphört att vara parter i detsamma. Artikel 25 Depositarie och språk 1.Förenta nationernas generalsekreterare är depositarie för detta protokoll. 2.Originalet till detta protokoll, vars arabiska, engelska, franska, kinesiska, ryska och spanska texter är lika giltiga, skall deponeras hos generalsekreterare. Till bekräftelse härav har undertecknade befullmäktigade, därtill vederbörligen bemyndigade av sina respektive regeringar, undertecknat detta protokoll. Sammanfattning av betänkande (SOU 2002:69) om Människosmuggling och offer för människohandel Kommittén har i denna del av sitt utredningsuppdrag haft att dels utvärdera och göra en översyn av utlänningslagens (1989:529), UtlL, bestämmelser om straff för människosmuggling, dels utreda möjligheterna att underlätta lagföring när det gäller fall av såväl människosmuggling som människohandel liksom möjligheterna att ge offren för människohandel rättsligt och annat stöd så att de skall kunna bistå i utredningar om brott. I detta har ingått att undersöka om de bestämmelser om människosmuggling i utlänningslagen som trädde 1994 och 1997 är ändamålsenligt utformade och vilka effekter bestämmelserna haft i den praktiska tillämpningen. Vidare har ingått att kartlägga antalet gripanden som gjorts och domar som meddelats med stöd av bestämmelserna och analysera domarna med särskilt fokus på vilken betydelse rekvisitet i vinstsyfte haft för rättstillämpningens överväganden i bevisfrågor. Uppdraget har också innefattat att överväga vilka möjligheter det finns att göra lagstiftningen tydligare och göra en översyn av straffbestämmelserna i utlänningslagen utifrån gärningarnas straffvärde. Brotten mot 10 kap. UtlL I 10 kap. UtlL finns bestämmelser om straffansvar m.m. för den som begår brott mot utlänningslagstiftningen. Dessa innebär bl.a. följande. Det är straffbart att hjälpa en utlänning att resa in i i strid med gällande bestämmelser. Straffet för detta är enligt kapitlets 2 a § fängelse eller, om omständigheterna är mildrande, böter. Är brottet grovt kan fängelse i högst dömas ut. Även försök och förberedelse till brottet är straffbart. En förutsättning för straffbarhet har i tidigare förarbeten ansetts vara att det är fråga om inresa som sker vid sidan av passkontroll eller där utlänningen passerar passkontrollen gömd eller med hjälp av förfalskade handlingar. Vidare är det straffbart att i vinstsyfte organisera resor till för utlänningar som inte har tillstånd att resa in i landet (5 §). Bestämmelsen skärptes dels genom att vissa former av medhjälp blev straffbara, dels genom att straffmaximum för huvudbrottet höjdes till fängelse. Bestämmelsen har därefter inte ändrats. Enligt den nuvarande lydelsen av bestämmelsen i 5 § kan den som i vinstsyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i , dömas till fängelse i högst eller, om brottet är mindre allvarligt, till böter eller fängelse . Den som hjälper en utlänning att resa till utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i döms för medhjälp till brottet, om han eller hon insåg eller hade skälig anledning att anta att resan anordnats i vinstsyfte genom sådan verksamhet som nämnts ovan. Till skillnad från 2 a § krävs inte att utlänningen tar sig in i eller har för avsikt att ta sig in i olagligt. Det har inte heller någon betydelse om utlänningen efter inresan får rätt att stanna här, t.ex. som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Det avgörande är i stället om utlänningen saknar pass och sådana tillstånd som krävs för inresa, om resan ingår i en planerad verksamhet i syfte att främja att utlänningar kommer till utan de handlingar som behövs samt om organisatören handlat i vinstsyfte. Verksamhetens omfattning och hur stor vinst som organisatören gör är faktorer som kan vägas in vid bedömningen av brottets straffvärde. Bestämmelsen i 5 § tar bara sikte på sådan verksamhet som bedrivs i vinstsyfte. Det är således inte straffbart att som ett led i en ideell verksamhet hjälpa någon att komma till för att här söka asyl eller annat uppehållstillstånd. Det är även straffbart att i vinstsyfte försöka hindra verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning genom att dölja en utlänning eller genom någon annan sådan åtgärd (3 §). Påföljden är fängelse i högst eller, när omständigheterna är mildrande, böter. I utlänningslagen finns däremot inte någon bestämmelse om straffansvar för den som gömmer en utlänning för att därmed förhindra att beslut om avvisning eller utvisning över huvud taget fattas. I och med inträde som operativ deltagare i utvidgades straffbestämmelserna i nuvarande 2 a och 3 §§ till att även avse hjälp till olaglig inresa och vistelse i övriga Schengenstater (3 a §). Beträffande hjälp till olaglig inresa är förutsättningen i det fallet, till skillnad från om gärningen avser inresa i , att det finns ett vinstsyfte. Bestämmelsen i 3 a § medför bl.a. att det är straffbart att i vinstsyfte smuggla en utlänning genom till en annan Schengenstat. I fråga om människohandel fanns fram till ingen särskild straffbestämmelse. Förfaranden med anknytning till sådan brottslig verksamhet bedömdes i stället enligt bestämmelser om straff för t.ex. koppleri, människorov eller olaga frihetsberövande. Den straffbestämmelse som har trätt i kraft innebär, att den som med hjälp av vissa otillbörliga medel förmår någon att bege sig eller låta sig transporteras till ett annat land i syfte att personen där skall utsättas för vissa sexualbrott eller på annat sätt utnyttjas för sexuella ändamål kan dömas för människohandel för sexuella ändamål till fängelse i lägst två och högst . Straffbestämmelsen träffar också den som under sådana förhållanden tar emot, transporterar eller inhyser personen. Bestämmelsen avser dock bara gränsöverskridande människohandel för sexuella ändamål, vilket innebär att för att leva upp till sina internationella åtaganden måste straffbelägga även andra former av människohandel. För utlänningar som fallit offer för människohandel eller liknande förfaranden gäller allmänna regler om möjligheter att få tillgång till exempelvis hälso- och sjukvård samt rättsligt och annat stöd under brottsutredning och rättegång. Någon särskild bestämmelse om möjlighet att ge tidsbegränsat uppehållstillstånd för medverkan i brottsutredning och rättegång, eller permanent uppehållstillstånd, finns inte. Mellan människosmuggling och människohandel finns som utgångspunkt en grundläggande skillnad. Människosmuggling anses utgöra ett brott mot staten och initiativet till brottet har oftast tagits av den utlänning som vill bli smugglad, inte av organisatören bakom smugglingen. Människohandel anses däremot utgöra ett brott mot person. De personer som utnyttjas i sådan verksamhet utgör brottsoffer. Kartläggningen och analysen av gripanden och domar rapporterades till från polismyndigheter runt om i landet 147 fall av gripanden för människosmuggling. Under de tre följande åren sjönk siffran successivt till 91, 85 respektive 50. Gripandena har gjorts framför allt på skånska orter, i samt på . Det har oftast rört sig om 13 personer som har försökt smugglas in, men 4, 5 eller 6 personer har inte heller varit helt ovanligt. Smugglarna är i stort sett undantagslöst utländska medborgare eller svenska medborgare av utländsk härkomst. meddelades 125 tingsrättsdomar avseende brott mot 10 kap. 2 a § UtlL. Mycket ofta hade något urkundsbrott begåtts i samband med insmugglingen eller försöket till detta. När enstaka släktingar smugglats har påföljden regelmässigt blivit böter. Om domen avsett även urkundsbrott har påföljden i vissa fall inte ansetts kunna stanna vid böter. När brottet mot utlänningslagen bedömts vara av normalgraden har detta vanligtvis lett till ett kortare fängelsestraff. meddelade tingsrätterna 11 domar angående brott mot 10 kap. 5 § UtlL. Fyra av de tilltalade dömdes för medhjälp till brott mot 10 kap. 5 § UtlL. Före lagändringen hade deras medverkan inte varit straffbar. Vilken effekt straffskärpningen haft i den praktiska rättstillämpningen har inte varit möjligt att utläsa ur domarna. Det har inte heller gått att dra några långtgående slutsatser utifrån de överväganden som redovisats i domarna angående rekvisitet i vinstsyfte. Översynen av utlänningslagens straffbestämmelser Sedan kommittédirektiven skrevs har inom EU utarbetats ett direktiv om definiering av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse samt ett rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse. Vidare har inom FN arbetet mot gränsöverskridande organiserad brottslighet lett till resultat i form av en konvention med tilläggsprotokoll om människosmuggling. Detta har beaktats vid kommitténs översyn av straffbestämmelserna i utlänningslagen. Den illegala invandringen ökar. Det har blivit allt vanligare att utlänningar tar sig till genom att betala stora summor till människosmugglare för att sedan söka asyl. Om de inte beviljas uppehållstillstånd måste de återvända till vanligtvis mycket hårdare förhållanden än de lämnat. Människosmuggling bedrivs i allt högre grad av kriminella organisationer med förgreningar i olika länder. Människosmuggling och annan hjälp till kringgående av utlänningslagstiftningen innebär att invandringsregleringen sätts ur spel och att enskilda människors liv, hälsa och egendom äventyras. Sådana handlingar äventyrar också den folkliga uppslutningen bakom rätten att söka asyl. Synen på straffen för dem som organiserar människosmuggling och hjälp till annat kringgående av utlänningslagstiftningen bör därför skärpas enligt kommittén. Detta ligger också i linje med innehållet i EG-rättsakterna och den kamp som förs inom EU mot människosmuggling och annan olaglig invandring. Kommittén gör bedömningen att bestämmelserna i 10 kap. 2 a och 5 §§ UtlL motsvarar de krav som EG-direktivet och FN:s tilläggsprotokoll ställer vad avser kriminalisering av hjälp till olaglig inresa i . När det gäller direktivets krav på straff för den som hjälper en utlänning att olovligen passera genom en medlemsstat är det genom bestämmelsen i 10 kap. 3 a § UtlL straffbart att i vinstsyfte smuggla en utlänning genom till en annan Schengenstat. För att åtagande enligt EG-direktivet skall vara uppfyllt föreslås att bestämmelsen i nuvarande 3 a § utvidgas till att avse även handlingar som är riktade mot andra EU-stater samt att kravet på vinstsyfte tas bort. Eftersom förfarandena i 10 kap. 2 a och 5 §§ UtlL ofta överlappar varandra, föreslår kommittén att de regleras i samma bestämmelse. För att göra lagstiftningen tydligare föreslås vidare att brottsrubriceringen människosmuggling införs. Den möjlighet som EG-direktivet ger att införa ett humanitärt undantag har tagits tillvara på så sätt att kravet på vinstsyfte behålls för de förfaranden som regleras i nuvarande 10 kap. 5 § UtlL. För att uppfylla åtagandena i rambeslutet föreslås att straffmaximum för människosmuggling höjs till fängelse i högst . Som en konsekvens av den föreslagna straffskärpningen föreslås att minimistraffet höjs till fängelse i lägst . Därmed möjliggörs användandet av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid brottsutredningen. Kommittén föreslår vidare att en straffskärpning även sker i de fall där omständigheterna är mindre allvarliga. Straffskalan i dessa fall föreslås höjas till fängelse i högst . Enligt EG-direktivet och FN:s tilläggsprotokoll skall även hjälp till olovlig vistelse vara straffbar. Bestämmelsen i 10 kap. 3 § UtlL är begränsad till straff för den som i vinstsyfte, genom att dölja en utlänning eller genom någon annan sådan åtgärd, försöker hindra verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning. Eftersom en utlänning som uppehåller sig i utan att ha det tillstånd som krävs och utan att söka sådant tillstånd kan straffas, bör enligt kommitténs mening straffansvaret i 3 § utvidgas till att omfatta hjälp till all vistelse i landet som strider mot utlänningslagstiftningen. Kravet på vinstsyfte behålls. Vidare föreslår kommittén att straffmaximum höjs till fängelse i högst och att, i konsekvens härmed, möjligheten att döma till böter vid förmildrande omständigheter tas bort. Uppehållstillstånd m.m. för vissa brottsoffer Kommittén har haft ett omfattande underlag i fråga om vilka förhållanden som vanligen råder kring människohandel. Det handlar om ett hänsynslöst utnyttjande av människor som på något sätt befinner sig i en utsatt situation. Vad offren för brotten utsätts för går ofta inte att beskriva som annat än förfärligt. Detta har blivit vida uppmärksammat och lett till att flera länder redan infört särskilda ordningar om uppehållstillstånd och stödåtgärder för sådana brottsoffer. I har, liksom i många andra länder, förekommit att polis och åklagare i utredningar om människohandel upplevt problem av det skälet att det inte finns någon laglig grund för ett offer eller annan bevisperson att vistas i under rättsprocessen. Detta har lett till att kvinnor avvisats från landet efter att endast ett inledande polisförhör hållits, vilket gjort bevisläget svårt senare i processen. Bristen på möjlighet att tillfälligt låta en utlänning stanna kvar i landet för närmare utredning har också lett till att prostituerade, utländska kvinnor som påträffas avvisas och sänds hem, eftersom de saknar tillräckliga medel för sin vistelse eller inte försörjer sig på ett ärligt sätt (4 kap. 2 § UtlL). I sådana fall blir det inte närmare utrett under vilka förhållanden de kommit till och levt i , vilket gör att mycket information om t.ex. människohandel kan gå förlorad. I de fall av människohandel som utretts i och andra europeiska länder har offren varit i mycket dåligt psykiskt och fysiskt skick. Mot dem har ofta också funnits en hotbild som gjort att de oavsett möjlighet till att stanna i landet inte vågat medverka i brottsutredningen. Kommittén har med hänsyn till det angelägna i arbetet mot människohandel och människosmuggling funnit ett behov av att vid allvarlig gränsöverskridande brottslighet kunna låta bevispersoner stanna i för att bistå polis och åklagare i utredningen. Detta skall göras genom att en särskild bestämmelse införs i utlänningslagen om att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges en utlänning, om det med hänsyn till genomförandet av förundersökning eller huvudförhandling i brottmål kan anses befogat. Vid bedömningen av om det är befogat kommer förundersökningsledarens yttrande till att ha stor betydelse. Sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd kan vara befogat även i utredningar om andra brott än människohandel. Vad som framkommit gör vidare att det med hänsyn till situationen för vissa offer för människohandel inte är skäligt att diskutera enbart tidsbegränsade uppehållstillstånd. Det kan finnas tillfällen då offrets önskan och situation kan utgöra skäl av humanitär art för att bevilja permanent uppehållstillstånd. Det rör sig då om fall när utlänningen utsatts för människohandel i samband med resan till eller under vistelsen här. Ett sådant tillstånd bör kunna ges med stöd av utlänningslagens bestämmelse om uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl. Den bestämmelsen ger utlänningsmyndigheterna en möjlighet att utifrån den samlade bedömning som alltid görs vid prövningen av om humanitära skäl föreligger, utifrån vad som framkommit i t.ex. brottsutredning och efter yttrande från förundersökningsledaren, avgöra om det finns skäl som är starka nog för permanent uppehållstillstånd. Den ordning kommittén föreslår ger också möjlighet att ge ett kortare uppehållstillstånd för en utlänning som i en akut och uppslitande situation behöver viss betänketid för att ta ställning till sin eventuella medverkan i brottsutredning eller längre vistelse i . Att en utlänning beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att medverka i förundersökning eller huvudförhandling skall inte hindra att en asylansökan eller ansökan om uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl prövas. De utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd på de nu diskuterade grunderna eller beviljas sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd som föreslagits kan under sin vistelse vara i behov av bistånd i form av såväl hälso- och sjukvård som boende och allmänna levnadsomkostnader. Kommittén föreslår att en sådan utlänning skall ha rätt till samma hälso- och sjukvård som asylsökande utlänningar har. För annat bistånd ansvarar enligt gällande regler den kommun i vilken utlänningen vistas. bör inom ramen för sitt tillsynsuppdrag informera kommunerna om de rättigheter som i dessa fall gäller enligt socialtjänstlagen (2001:453). Kommuner och landsting skall ersättas av staten för de kostnader som kan uppkomma medan en ansökan om uppehållstillstånd prövas eller sedan ett föreslaget tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljats. I samband med inträde i upphörde personkontrollerna vid landets gränser för resor som görs inom Schengen. Detta har lett till bl.a. en ökning av antalet asylansökningar som görs efter inresa i landet och utan giltiga resedokument. De problem som detta för med sig belastning av och kostnader i asylprövningssystemet, väntetid för personer som har rätt till skydd, lagföringsproblem samt risk för minskat stöd för en generös politik för skyddsbehövande har påtalats av framför allt polisen och . Liknande problem har i andra Schengenstater lett till kompensatoriska åtgärder i form av exempelvis personkontroller, misstankebaserade eller ej, som utförs i närheten av gränsen. Polisen har fortfarande huvudansvaret för personkontrollen vid utlänningars inresa i . För att denna i praktiken skall kunna utföras utan att strida mot krävs någon form av kompensatoriska åtgärder. Att de borttagna personkontrollerna kompenseras förutsätts dessutom enligt och är en förutsättning för att inte skall utgöra en svag länk i det kontrollarbete som i alla Schengenstaters intresse utförs av andra länder. Det finns ett uppenbart behov av att i nära anslutning till inresa, dvs. 2003/04:35 nära gränserna, få utföra en del av kontrollen. Detta talar för att Bilaga 5 kontrollen bör göras som en del av den inre utlänningskontrollen i enlighet med 5 kap. 6 § UtlL. Kontrollerna kan bli effektiva genom att utgå från välgrundad information från t.ex. kriminalunderrättelsetjänsten eller andra länder om misstänkta fordon, resvägar etc. Sådan informationsstyrd verksamhet kan även i samband med sådan inre utlänningskontroll som kan göras i andra sammanhang än vid inresa leda till att det finns särskild anledning till kontroll. I samband med inresa kan det dock vara befogat att kontrollera även andra personer än utlänningar. Dessutom finns det annan brottslighet att kontrollera än just den som avser invandringsregleringen. Detta gör att det kan finnas alternativ som är lämpligare än en utveckling av den inre utlänningskontrollen, exempelvis en särreglering som avser all gränskontroll. Eftersom regleringen av personkontroller inte har varit någon av kommitténs egentliga frågor lämnas inget förslag till hur denna bör göras. Kommittén påtalar dock vikten av att regeringen för att det arbete mot illegal invandring och människohandel som påbörjats och drivs inom skall vara meningsfullt låter utreda frågan om hur regleringen av nämnda frågor bör göras. Kommitténs förslag bör kunna träda i kraft . Förslagen förväntas inte innebära annat än ett mindre antal beviljade uppehållstillstånd och torde inte ge upphov till kostnader som kräver ökade anslag. Förslagen kan få positiva effekter på det brottsförebyggande arbetet. Förteckning över remissinstanser över betänkande (SOU 2002:69) Människosmuggling och offer för människohandel Följande 60 remissinstanser har erbjudits att yttra sig över SOU 2002:69 Människosmuggling och offer för människohandel. Remissinstanserna inom parentes har inte yttrat sig över betänkandet. 15.Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete, SIDA 28.Ombudsmannen mot etnisk diskriminering 45.Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar (Flyktinggruppernas och asylkommittéernas Riksråd, FARR)