prop · GR0335 · 2003-11-26 00:00:00 — Avsaknad av arbetstillstånd utgör ett inresehinder i de fall då arbetstillstånd behövs under vistelsen här, och utlänningen kan därför avvisas enligt 4 kap. 1 § första stycket 2 UtlL. Enligt nu gällande rätt kan en utlänning som har anställning eller bedriver verksamhet som kräver arbetstillstånd, utan att inneha ett sådant tillstånd, dömas till böter (10 kap. 1 § första stycket 2). Till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst döms den som har en utlänning i sin tjänst fastän utlänningen inte har föreskrivet arbetstillstånd. skärptes straffet för den som har en utlänning i sin tjänst utan att denne har föreskrivet arbetstillstånd till fängelse i högst (prop. 1975/76:18 s. 145 f.). Föredraganden anförde att det fanns ett starkt samhällsintresse att bestämmelserna om den reglerade invandringen inte kringgicks och att det även för de utlänningar i vårt land som har fått tillstånd att vistas och arbeta här var viktigt att förefintliga arbetstillfällen inte minskades till följd av illegala anställningar. Vidare angavs att anställning i strid mot utlänningslagen medför att arbetsgivaren kan påtvinga den anställde undermåliga arbetsvillkor och att arbetsgivaren även i allmänhet torde underlåta att i fråga om utlänningen fullgöra sina sociala skyldigheter. Bestämmelser om en särskild sanktionsavgift för den som anställer en utlänning som saknar föreskrivet arbetstillstånd infördes 1982. I samband med detta angavs (prop. 1981/82:146 s. 53) att för straffansvar torde det i praxis räcka med oaktsamhet och aktsamhetskravet torde dessutom ställas högt. Detta ger således ytterligare stöd för att de gärningar som återfinns i 10 kap. 1 § UtlL vid sin tillkomst och även vid tillkomsten av utlänningslag ansågs vara straffbara även när gärningarna begåtts av oaktsamhet (jfr. För att en gärning skall vara straffbar även när den begås av oaktsamhet måste detta, som framhållits tidigare, uttryckligen framgå av brottsbeskrivningen. Kommittén har därför föreslagit, vilket även framgår av lagrådsremissen om Ny instans- och processordning i utlänningsärenden, att det görs ett tillägg i nuvarande 10 kap. 1 § UtlL där det anges att gärningen är straffbar även när den begås av oaktsamhet. Det har av ett flertal domar som rör anställning av säsongsarbetare framkommit att arbetsgivare underlåter att kontrollera om utlänningen innehar arbetstillstånd och därigenom förfar oaktsamt. Såsom lagstiftningen är formulerad fordras uppsåt för att straffbarhet skall kunna inträda och åtalen har därmed lämnats utan bifall. Däremot har arbetsgivaren i dessa fall, även om något brottsligt förfarande inte kunnat styrkas, dömts att betala den särskilda avgift som föreskrivs i 10 kap. 7 § UtlL. Det är rimligt att den som anställer en utlänning för en försäkrar sig om att utlänningen har tillstånd att arbeta i . Regeringen anser därför att det föreligger starka skäl för att, liksom kommittén föreslagit, straffbestämmelsen skall utvidgas till att även omfatta gärningar som begås av oaktsamhet. Ett sådant förslag läggs därför fram. och i har föreslagit att det av lagtexten bör framgå att straffansvar inträder när en utlänning arbetar här utan erforderligt tillstånd, oavsett om ett formellt anställningsförhållande föreligger eller inte, samt att både de som hyr ut och de som hyr sådan arbetskraft kan straffas. Det finns inga formkrav på ett anställningsavtal. Ett anställningsavtal kan ingås både genom en muntlig eller skriftlig överenskommelse mellan arbetstagare och arbetsgivare. Ett anställningsavtal kan till och med komma till stånd på annat sätt, exempelvis genom att någon utan erinran börjar arbeta på en arbetsplats, s.k. konkludent handlande. Eftersom ett anställningsavtal inte kräver någon särskild form för sin giltighet anser regeringen att nuvarande formulering kan kvarstå oförändrad, med tillägg att gärningarna skall vara straffbara även när de begås av oaktsamhet. Detta innebär att oavsett hur anställningsavtalet kommit till stånd inträder straffansvar för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet har en utlänning i sin tjänst utan att kontrollera om denne har föreskrivet arbetstillstånd och för den utlänning som har anställning eller bedriver verksamhet som Prop. 2003/04:35 kräver arbetstillstånd. 6.4 Otillåtet passerande av yttre gräns Regeringens förslag: Maximistraffet för otillåtet passerande av yttre gräns höjs till fängelse i högst . Kommitténs förslag: Överensstämmer till viss del med regeringens förslag. Kommittén har föreslagit att gärningen skall vara straffbar även när den begås av oaktsamhet samt att det skall införas ett uttryckligt undantag från straffansvar beträffande utlänningar som flytt hit för att undgå förföljelse enligt 3 kap. 2 § UtlL. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt eller lämnat förslaget utan erinran. Hovrätten för , () och () påpekar att undantaget från straff för olovlig gränspassering endast omfattar flyktingar enligt 3 kap. 2 § UtlL. Hovrätten för anför vidare att om det innebär att straffrihet inträder redan om utlänningen ansöker om asyl torde undantaget i realiteten bli så gott som verkningslöst, eftersom nära nog alla utlänningar som kommer hit för att få stanna ansöker om asyl. Ett uppskjutande av åtalsprövningen till dess asylfrågan har avgjorts genom beslut som vunnit laga kraft framstår av flera skäl inte som realistiskt. Om en bestämmelse av angivet innehåll likafullt införs, anser Hovrätten att det bör övervägas om inte undantaget även skall omfatta skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap. 3 § UtlL. DV påpekar att det genom hänvisningen till 3 kap. 2 § måste utredas om asylskäl föreligger innan någon fälls till ansvar. DV anser vidare att det för otillåtet passerande av yttre gräns skall förutsättas uppsåt. RPS anser att straffbestämmelsen bör förtydligas så att det av bestämmelsen framgår att en flykting för att undgå straffansvar utan dröjsmål skall anmäla sig till myndigheterna. Skälen för regerings förslag: Bestämmelser om gränskontroll i samband med inresa och utresa finns i 5 kap. utlänningsförordningen. Enligt 5 kap. 3 § första stycket UtlF, får inresa och utresa över en yttre gräns inte utan tillstånd av polismyndigheten ske vid annan ort än en gränskontrollort. Vilka orter som är gränskontrollorter framgår av samma paragrafs andra stycke. avses med yttre gräns framgår av 5 kap. 1 § UtlF. De yttre gränser som har är således sjögränsen samt flygplatser och färjeterminaler med trafik till och från länder utanför Schengenområdet. första stycket i 5 kap. 3 § UtlF gäller inte utlänningar som fått särskilt tillstånd av polismyndigheten, medborgare i en Schengenstat som reser direkt in från eller ut till Schengenstat på ett fritidsfartyg, besättningsmän och passagerare på luftfartyg som avses i 10 §, eller besättningsmän på fartyg som avses i 9 § (5 kap. 4 § UtlF). Enligt 5 kap. 6 § UtlF skall en utlänning som reser in i landet över en yttre gräns visa upp sitt pass för Polisen skall också undersöka om det finns tecken på förfalskning, kontrollera varifrån personen kommer, vart han eller hon skall resa och syftet med resan samt att utlänningen har tillräckliga medel för sin vistelse och återresa. Vidare skall undersökas om personen är upptagen på den gemensamma spärrlistan som finns i Schengens datoriserade informationssystem (SIS). En utlänning som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns kan enligt 10 kap. 2 § 4 UtlL dömas till böter eller, när omständigheterna är försvårande, till fängelse . Bestämmelsen infördes med anledning av att artikel 3.2 i ålägger medlemsstaterna att införa påföljder för en utlänning som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns. Eftersom personkontrollerna vid de inre gränserna har tagits bort och en utlänning som tagit sig in i Schengenområdet i princip kan röra sig fritt mellan medlemsstaterna, är det väsentligt att passerandet av den yttre gränsen sker på ett sätt som möjliggör den kontroll av utlänningar som åläggs medlemsstaterna enligt . En utlänning som reser in i eller ut från landet via en yttre gräns utan att detta sker vid en i utlänningsförordningen angiven gränskontrollort gör sig således skyldig till brott mot utlänningslagen. Före Schengeninträdet var olovlig inresa i inte kriminaliserad, förutom i de fall då en utlänning som på grund av ett tidigare verkställt beslut om utvisning på grund av brott var förbjuden att återvända till och trots detta olovligen reser in i landet (10 kap. 4 § UtlL). Däremot kunde den som hjälpte en utlänning att olovligen ta sig in i , då liksom , komma att straffas. Vidare kan en utlänning komma att straffas för andra brott än brott mot utlänningslagen om han eller hon på ett otillåtet sätt passerar, eller försöker passera, en yttre gräns. Den som genom att använda sig av falska eller förfalskade passhandlingar kan därmed komma att dömas för förfalskningsbrott enligt bestämmelser. För att straffet för otillåtet passerande av yttre gräns skall stå i proportion till vad den som smugglar in utlänningen riskerar, föreslår kommittén att straffskalan bör skärpas. Normalpåföljden för detta brott bör vara fängelse i högst och böter bör bara kunna komma ifråga när omständigheterna är mildrande. Regeringen delar kommitténs förslag att straffet skall skärpas för den som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns och därmed kringgår de regler som uppställts i . Påföljden skall därför bestämmas till böter eller fängelse i högst . Vidare har kommittén föreslagit att, i enlighet med förslaget i lagrådsremissen om Ny instans- och processordning, gärningen skall vara straffbar även när den begås av oaktsamhet. En utlännings inresa eller utresa via en gränskontrollort som anges i utlänningsförordningen och som utgör flyg- eller färjeterminal med direkttrafik från en ort utanför en Schengenstat torde knappast kunna ske av oaktsamhet. Här förutsätts att polisen gör den kontroll av utlänningen som följer av 5 kap. 1 § UtlL. Däremot kan förhållandet vara något annorlunda när det gäller passerandet av vår sjögräns. När det gäller fritidsfartyg, fiskefartyg och andra fartyg som passerar yttre gräns finns regler om underrättelseskyldighet för befälhavare i 5 kap. utlänningsförordningen. Om befälhavaren bryter mot dessa regler kan han eller hon straffas enligt 10 kap. 2 § 2 UtlL. Regeringen finner mot den bakgrunden inte att det Prop. 2003/04:35 finns skäl att, som kommittén föreslagit, utvidga det straffbara området till att även avse gärning som begås av oaktsamhet när det gäller den som på ett otillåtet sätt passerar yttre gräns. Eftersom en utlänning kan dömas för att på ett otillåtet sätt passera en yttre gräns inställer sig frågan om även en flykting kan komma att straffas för olovlig inresa och om svensk lag därmed kan anses strida mot artikel 31 i (flyktingkonventionen). Enligt artikel 31 i får en stat inte straffa en flykting för olovlig inresa eller vistelse, om flyktingen kommer direkt från ett område där han eller hon hotades av politisk förföljelse som gällde hans eller hennes liv eller frihet. Förutom frågan om möjligheterna att med stöd av utlänningslagen straffa en utlänning och då även en flykting för olovlig vistelse (jfr. avsnitt 6.2) tog i betänkandet Ett särskilt utvisningsförfarande, verkställighet och förvar och straff och ansvar (Ds A 1981:8, sid 156 f.) även upp frågan om svensk lag skulle kunna strida mot artikel 31 i vad avser olovlig inresa. anförde att det stod helt klart att en utlänning som tar sig in i vid sidan av passkontrollen eller gömd på en båt eller på en färja eller i ett flygplan eller smugglas in gömd i en bil reser in olovligen. anförde vidare att det också kunde ligga nära till hands att säga att det är fråga om olovlig inresa om utlänningen tar sig in i landet genom att visa upp ett förfalskat eller lånat pass eller genom att muta eller överfalla en gränsvakt. I de senare fallen var det emellertid fråga om separata brott fastän de var nära förknippade med själva den olovliga inresan och begångna enbart för att få tillträde till svenskt territorium. konstaterade att mot bakgrund av vad som anförts kan med begreppet olovlig inresa i konventionstexten knappast avses sådana brott som någon begår i samband med inresa i asyllandet. Det var därför Utlänningslag- kommitténs uppfattning att konventionsåtagandet var uppfyllt för svensk del i och med att det inte fanns någon straffbestämmelse för olovlig inresa. Eftersom artikel 31 i förutsätter att en flykting utan dröjsmål anmäler sig till myndigheterna och visar godtagbara skäl för sin olovliga inresa för att undgå straffansvar, anser regeringen att konventionsåtagandet kan anses uppfyllt för svensk del, även om olovlig inresa i via yttre gräns numera är straffbelagd. Den utlänning som vill söka skydd i skall vid ankomsten anmäla sig till myndigheterna för att därefter få sin ansökan om asyl prövad. Straffbestämmelsen hindrar således ingen ifrån att söka asyl i . Regeringen anser därför, till skillnad mot vad kommittén föreslagit, att det inte finns något behov av att införa ett undantag från straffansvar för en utlänning som flytt hit av skäl som avses i 3 kap. 2 § UtlL. Underlåtenhet att göra föreskriven anmälan Regeringens förslag: Det straffrättsliga ansvaret för den som inte gör anmälan som föreskrivs i en författning som har utfärdats med stöd av utlänningslagen utvidgas till att också omfatta gärningar som begås av Vidare tas det straffrättsliga ansvaret bort för en utlänning som i annat avseende än när det gäller skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd överträder bestämmelser i utlänningslagen eller vad som föreskrivits med stöd av lagen. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har lämnat förslaget utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande 10 kap. 2 § 2 UtlL döms den som inte gör anmälan som föreskrivs i en författning som har utfärdats med stöd av utlänningslagen till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse . Anmälningsskyldigheten är begränsad. Enligt 5 kap. 12 och 14 §§ UtlF skall befälhavaren, eller en representant för denne, på vissa ankommande fartyg anmäla sig till inom före ankomst. Anmälan omfattar bl.a. fartygets besättningslistor och passagerare. Som framgår av avsnitt 6.2 ansågs de straffbestämmelser som återfinns i 10 kap. 1 och 2 §§ UtlL vid sin tillkomst och även vid tillkomsten av utlänningslag tillämpliga även vid gärningar som begåtts av För att en gärning skall vara straffbar även när den begås av oaktsamhet måste detta, som framgått tidigare, uttryckligen framgå av Kommittén har därför föreslagit, i enlighet med NIPU:s förslag, vilket har fullföljts i lagrådsremissen, att det uttryckligen skall anges att underlåtenhet att göra en föreskriven anmälan skall vara straffbar även när den begås av oaktsamhet. har i sitt remissyttrande påpekat att det visserligen kan anföras principiella skäl mot att straffbelägga oaktsamhet vid en Mot bakgrund av det ansvar för den s.k. administrativa kontrollen av handelsfartyg som ålades i samband med Schengeninträdet välkomnas förslaget att straffansvar införs även för den som av oaktsamhet inte gör en föreskriven anmälan. Kontrollen bygger på att samtliga över yttre gräns (dvs. ankommande handelsfartyg till svenska orter enligt 5 kap. 12 § UtlF skall anmäla sig till timmar före ankomst. Anmälan omfattar bl.a. fartygets besättningslistor och utgör tillsammans med övriga kända uppgifter underlag för den riskanalys som genomförs i samverkan med polis och i förekommande fall med . Anmälningsskyldigheten utgör alltså en viktig kompensatorisk åtgärd. Förutsättningen för att den skall fylla sin uppgift är att den upprätthålls anför också att nuvarande utformning av 5 kap. 12 § UtlF ger utrymme för skilda tolkningar, framför allt formuleringen att anmälningsskyldigheten åligger befälhavaren eller en representant Följden blir att i samband med hänvisar man till varandra och missförstånd som orsak till det inträffade. Att i det läget styrka uppsåt är närmast ogörligt, vilket bekräftas av några frikännande domar. Även Riksåklagaren har i sitt remissyttrande påpekat att den anmälningsskyldighet som föreskrivs i 5 kap. 12 och 14 §§ UtlF är viktig för , polismyndigheternas och tullens möjligheter att, i de fall det bedöms nödvändigt, utföra kontroller ombord på fartygen. Riksåklagaren anför vidare att det i kommitténs betänkande, utifrån NIPU:s tidigare förslag och vad som anförs i lagrådsremissen, anges att även gärningar begångna av oaktsamhet skall vara straffbara. I yttrandet anges att i framfört att befälhavarens ansvar trots detta bör tydliggöras i syfte att ytterligare effektivisera bestämmelsen. Riksåklagaren delar denna uppfattning och anger att en möjlighet att uppnå detta vore att utmönstra eller en representant för denne från de aktuella paragraferna i utlänningsförordningen. Med beaktande av vad och Riksåklagaren anfört ovan finner regeringen skäl för att utvidga straffbestämmelsen till att även omfatta gärningar som begås av oaktsamhet och instämmer därför i kommitténs förslag. och Riksåklagaren har påpekat att begreppet befälhavaren, eller en representant för denne i 5 kap. 12 och 14 §§ UtlF kan medföra vissa problem vid tillämpningen av bestämmelserna. I samband med utebliven eller felaktig anmälan hänvisar man ofta till varandra och uppger glömska eller missförstånd som orsak till det inträffade. I samband med inträde i gjordes vissa ändringar i utlänningsförordningen baserade på den gemensamma handbok som reglerar Schengenstaternas praktiska tillämpning av . Genom rådets beslut 435/1999/EG av utgör även handboken en del av (EGT L 176, 10.7.1999, s. 1). För att uppfylla kravet på den kontroll av sjötrafik som åläggs medlemsstaterna enligt den gemensamma handboken infördes därför en anmälningsskyldighet för befälhavare, eller representant för denne i utlänningsförordningens bestämmelser. I och med att det nu föreslås att straffbestämmelsen i 10 kap. 2 § 2 utvidgas till att även avse gärningar som begås av oaktsamhet anser regeringen att ingen ändring behövs av gällande bestämmelser i utlänningsförordningen. Enligt straffbestämmelsen i 10 kap. 2 § 1 UtlL döms en utlänning, som i annat avseende än beträffande skyldigheten att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, överträder bestämmelser i utlänningslagen eller vad som föreskrivits med stöd av lagen, till böter, eller när omständigheterna är försvårande, till fängelse . Bestämmelsen har en obestämd innebörd och det framgår inte klart vilka gärningar som är straffbelagda. Den har inte heller tillämpats mer än vid något enstaka tillfälle. Det är enligt regeringens mening otillfredsställande att en straffbestämmelse skall ha så obestämd innebörd som den nuvarande i punkten 1. Innebörden av det stadgandet är att brott mot bestämmelser som inte ens fanns när straffbestämmelsen infördes kan komma att bli straffbelagda. Även NIPU pekade i sitt betänkande på de olägenheter som finns med tillämpningen av stadgandet och i lagrådsremissen föreslogs att punkten skulle Prop. 2003/04:35 upphävas. Regeringen gör nu ingen annan bedömning och föreslår därför att straffbestämmelsen i 10 kap. 2 § 1 UtlL skall upphävas. 6.6Hjälp till olovlig vistelse Regeringens förslag: Bestämmelsen om straffansvar för hjälp till olovlig vistelse utvidgas till att avse hjälp till all vistelse som strider mot utlänningslagstiftningen. Även försök till sådant brott kriminaliseras. Straffmaximum skärps till fängelse i högst . Kommitténs förslag: Överensstämmer till viss del med regeringens förslag. Kommittén har föreslagit att maximistraffet skall vara fängelse i högst samt att möjligheten att döma till böter skall tas bort. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller lämnat förslagen utan erinran. Hovrätten för anför att de gärningar som enligt förslaget skall medföra straff för människosmuggling eller hjälp till olovlig vistelse i landet inrymmer ageranden som kan ingå i gärning som skall medföra straff för människohandel för sexuella ändamål enligt 4 kap. 1 a § och efterlyser en analys av denna konkurrensfråga. anför att det möjligen kan sägas att straffvärdet är högre vid hjälp till vistelse i strid mot fattade beslut än i andra fall. Oavsett detta framstår förslaget som rimligt och konsekvent, särskilt som utlänningen själv kan straffas för sin olovliga vistelse. pekar på att det förhållandet att det straffbara området kraftigt utvidgas eventuellt kan vara ett skäl för att tills vidare behålla bötesstraffet. Skälen för regeringens förslag I vilka fall anses en utlännings vistelse i strida mot utlänningslagstiftningen? Som nämns i avsnitt 4.1 skall som huvudregel vissa krav i utlänningslagen och utlänningsförordningen vara uppfyllda för att en utlänning skall få vistas i . En utlänning som uppehåller sig i utan att ha de tillstånd som krävs eller utan att söka sådana tillstånd vistas här olovligen. En utlänning som inte fullgör sin skyldighet att lämna landet efter beslut om avvisning eller utvisning vistas också här olovligen. Även en utlänning som har rest in i och uppehåller sig här trots att han eller hon har utvisats på grund av brott och av domstol har förbjudits att återvända till vistas här olovligen. Enligt 10 kap. 3 § UtlL kan den som i vinstsyfte, genom att dölja en utlänning eller genom någon annan sådan åtgärd, försöker att hindra verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning dömas till fängelse i högst eller, när omständigheterna är mildrande, till böter. Den som hjälper en utlänning att olovligen uppehålla sig i innan ett beslut om avvisning eller utvisning har fattats straffas däremot inte. I och med inträde operativt i har bestämmelsen i 10 kap. 3 § UtlL utvidgats till att även avse gärning som riktar sig mot övriga Schengenstater. Ändringen föranleddes av artikel 27 i som innebär att varje medlemsstat skall införa sanktioner mot den som i vinstsyfte hjälper eller försöker hjälpa en utlänning att resa in i eller vistas inom Schengenområdet i strid mot gällande bestämmelser om utlänningars vistelse. Förändringen framgår av nuvarande bestämmelse i 10 kap. 3 a § UtlL. Enligt artikel 1.1 b i rådets direktiv /90/EG om definition av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse skall varje medlemsstat anta lämpliga påföljder för den som i vinstsyfte avsiktligt hjälper en utlänning som inte är medborgare i en medlemsstat att vistas på en medlemsstats territorium i strid mot denna stats lagstiftning om utlänningars vistelse. Enligt artikel 1.1 i rådets rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga ramen för att förhindra hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse skall varje medlemsstat vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de överträdelser som anges i artiklarna 1 och 2 i rådsdirektivet är belagda med straffrättsliga påföljder som är effektiva, proportionella och avskräckande och som kan medföra utlämning. I tillämpliga fall kan medlemsstaterna förena dessa straffrättsliga påföljder med förverkande av de transportmedel som använts för att begå brottet, förbud mot att direkt eller genom mellanhand utöva den yrkesverksamhet under vilken brottet begicks samt utvisning. Enligt artikel 6 i FN:s tilläggsprotokoll mot människosmuggling skall varje part vidta de lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder som erfordras för att straffbelägga hjälp till olovlig vistelse, om gärningen begås uppsåtligen och i vinstsyfte. Utvidgning av straffbestämmelsen till att avse all vistelse som strider mot utlänningslagen Kommittén har föreslagit att, eftersom en utlänning som uppehåller sig i utan att ha det tillstånd som krävs och utan att söka sådant tillstånd kan straffas, bör även den som hjälper utlänningen med att olovligen vistas här kunna straffas. Detta motiveras med att en sådan gärning kan utgöra ett led i en organiserad människosmuggling eller människohandel.