prop · GQ0353 · 2003-02-21 00:00:00 — Av promemorian framgår att många länsstyrelser lägger ner avsevärd tid på att besvara frågor och ge vägledning om vilken socialnämnd som är ansvarig i tvistiga ärenden. Vidare har länsstyrelserna tillsyn över den socialtjänst som kommunerna inom länet svarar för. Härigenom finns en avsevärd sakkunskap om socialtjänstfrågor inom länsstyrelserna. Promemorian har föreslagit läns- rätt som första instans. Utifrån länsstyrelsernas kunskap om socialtjäns- ten vore det med en sådan lösning naturligt att domstol, i annat än uppenbara mål, regelmässigt begär in remissvar från . Läns- styrelsen har således oavsett var processen startar en naturlig plats i den- samma. Det är då mest processekonomiskt att beslutar i första instans. beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol som i första instans är länsrätten i det län där beslutande är belägen. Om de tvistande kommunerna ligger i olika län kan det innebära att en länsrätts jurisdiktionsområde utvidgas eftersom länsrätten kan ålägga socialnämnden i ett annat län en viss uppgift. Enligt regeringens mening är det mot bakgrund härav mest ändamålsenligt att talan om överflyttning skall väckas vid i det län där den kommun dit ärendet föreslås överflyttat ligger. Förstärkt tillsyn av hem för vård eller boende Prop. Regeringens bedömning: Tillsynen över verksamheter som vårdar barn och ungdomar bör utvecklas och förstärkas ytterligare. Tillsynens roll och funktion bör behandlas inom ramen för en utredning med upp- gift att göra en samlad bedömning av den sociala barn- och ungdoms- vården. Länsstyrelsernas tillsyn av hem för vård eller boende bör utgå från en samlad strategi och riskbedömning. Skälen för regeringens bedömning: finns ca 450 hem för vård eller boende (HVB) i landet. På dessa hem placeras barn och unga som har omhändertagits för vård utanför det egna hemmet. Omhändertagandet kan ha skett på frivillig basis eller med tvång. Som konstaterats tidigare (avsnitt 4.2) har antalet omhändertagna barn och unga ökat . har missförhållanden på vissa HVB som tar emot barn och ungdomar samt personer med psykiska funktionshinder och miss- bruksproblem uppmärksammats, se bl.a. () revisionsrapport av behandlingshem för barn och ungdomar (RRV 2002:6). Exempel på missförhållanden som påtalats är bl.a. att barn och unga inte fått den omsorg de har behov av, att personalen vid HVB haft bris- tande kompetens, att barn och unga placerats på hem som är avsedda för en annan målgrupp. Barn och ungdomar som vårdas på HVB utgör en utsatt grupp med be- gränsade möjligheter att göra sin röst hörd. Ett omhändertagande med påföljande institutionsvård är en intervention som innebär att samhället tar på sig ett stort ansvar. Av detta följer att vården måste kunna garan- tera en hög kvalitet och säkerhet. Ansvaret för tillsynen av HVB som drivs i enskild eller regi vilar enligt socialtjänstlagen (2001:453, SoL) på kommunerna, länsstyrelserna och . Enligt SoL krävs tillstånd från läns- styrelsen för att bedriva enskild HVB-verksamhet. De flesta HVB drivs som små privata företag. Det delade tillsynsansvaret kan medföra oklarheter i vilka krav som bör ställas på HVB och därmed även otydliga grunder för tillsynen. Dessa oklarheter kan leda till brister i kvalitet och säkerhet för de enskilda personer som vistas på HVB. Det saknas en samlad kunskap om situationen inom HVB- vården samt i vilken omfattning eventuella missförhållanden förekommer i dessa verksamheter. Regeringen har därför givit i upp- drag att förbättra möjligheterna att bedriva en effektiv tillsyn över HVB inom på ett likartat sätt i hela landet samt att skapa möjlig- heter för att kontinuerligt följa utvecklingen av HVB såväl nationellt som regionalt. har i egenskap av nationell tillsyns- och expertmyndighet på område i uppdrag att verka norme- rande för tillsynen över . Normering kan innefatta riktlinjer för hur tillsyn bör bedrivas, vad som särskilt bör granskas samt vilka krav som bör ställas på ett HVB. skall inom ramen för upp- draget utforma ett instrument för normering till stöd för tillsynen över HVB som drivs i enskild eller regi. Beträffande HVB som Prop. 2002/03:53 drivs i enskild regi är det angeläget att normeringen samordnas med en normering av tillståndsgivningen enligt 7 kap. 1 § SoL. skall vidare föreslå vilken kunskap och information som behövs för att löpande kunna följa utvecklingen av HVB-vården. Uppgifterna skall ge aktuell kunskap för att kunna följa utvecklingen av HVB och upptäcka behov av förbättringar. De skall kunna användas på nationell, regional och lokal nivå och vara till stöd för såväl tillsynsmyndigheter som bru- kare och deras organisationer samt vårdgivare. Uppdraget skall genom- föras i samverkan med länsstyrelserna vilka har värdefull kompetens genom sitt regionala tillsynsansvar inom område. Regeringen anser att tillsynen av den sociala barn- och ungdomsvården behöver utvecklas och förstärkas ytterligare. Enligt regeringen förutsätter dock detta att tillsynen sätts in i sitt sammanhang då tillsyn och norme- ring utgör delar av en process mellan flera aktörer med både stödjande och kontrollerande inslag. Regeringen har för avsikt att tillsätta en utred- ning med uppdrag att utarbeta förslag till en nationell handlingsplan för den sociala barnavården (se avsnitt 10). Regeringen anser att frågan om tillsynens framtida roll och funktion inom barn- och ungdomsvården bör utgöra en del av denna utrednings uppdrag. Vad gäller frågan om behov av riskbedömningar som grund för till- synsarbetet över HVB är det enligt RRV viktigt att i en analys av upp- täckta brister beakta vilka faktiska förutsättningar länsstyrelserna har att upptäcka allvarliga brister i verksamheten. RRV kan konstatera att många länsstyrelser saknar en riskbedömning som utgångspunkt för prio- riteringar i tillsynen. I likhet med RRV anser regeringen att effektiviteten i tillsynen över HVB-vården bör öka inom ramen för nuvarande resurser. För att åstad- komma detta bör länsstyrelsernas prioriteringar i tillsynsarbetet i större utsträckning utgå från en samlad strategi och riskbedömning. Regeringen avser att uppdra åt länsstyrelserna att utarbeta sådana strategier. Ny individuell vårdform för vård i enskildhet Prop. Regeringens förslag: I lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall och lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård förs in bestämmelser som gör det möjligt att vårda en intagen under för- hållanden som innebär att han eller hon inte fritt får umgås med andra intagna (vård i enskildhet). Förutsättningar för vård i enskildhet är uppfyllda om det krävs med hänsyn till den intagnes speciella behov av vård, hans eller hennes säkerhet eller övriga intagnas säkerhet. Beslut om vård i enskildhet skall prövas fortlöpande och alltid omprö- vas från senaste prövning. Såväl beslut om vård i en- skildhet som beslut om avskildhet görs överklagbara till allmän för- valtningsdomstol. Det införs krav på prövningstillstånd vid över- klagande till kammarrätt av alla överklagbara föreståndarbeslut enligt lagen (1990:52) om vård av unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Skrivelsen från Statens institutionsstyrelses förslag: Överensstäm- mer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna är positiva till för- slaget. () godtar Statens institutionsstyrelses (SiS) förslag i sak men anser att den föreslagna bestämmelsen om in- skränkningar i rörelsefriheten med hänsyn till den intagnes/dömdes be- handling, inte tillräckligt tydligt avgränsar den eller de situationer som kan motivera vård i enskildhet. Såväl som Länsrätten i finner förslaget inkonsekvent vad avser överklagande- möjligheterna i de olika lagarna. Skälen för regeringens förslag Om någon vårdas på en grund som anges i 3 § lagen (1990:52) med sär- skilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och vistas i ett särskilt ung- domshem, får han enligt 15 c § LVU under vissa förutsättningar hållas avskild från de övriga vid hemmet. Motsvarande bestämmelser om sådan s.k. avskiljning finns i 34 § sista stycket lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och i 17 § lagen (1998:603) om verk- ställighet av sluten ungdomsvård (LSU). Någon närmare vägledning om vad som avses med de övriga vid hemmet finns inte i de nämnda lagarna. Innebörden av begreppet aktua- liserades i ett ärende hos (), dnr 10362000, varvid JO uttalade den uppfattningen att det ligger närmast till hands att tolka uttrycket på så sätt att det avser de övriga intagna vid hemmet. JO:s ställningstagande innebär att det enligt gällande bestämmelser i inte är möjligt i annat fall än då reglerna om avskiljning är tillämpliga att placera en intagen på ett sätt som hindrar honom att ha kontakt med övriga intagna och detta oavsett om personalen vistas till- sammans med den intagne eller inte. (SiS) har Prop. 2002/03:53 inte tolkat gällande bestämmelser på detta sätt. SiS har därför, utifrån den enskildes behov, givit vård på ett sådant sätt att den enskilde inte fritt har kunnat träffa andra intagna. JO:s tolkning av rättsläget äger givetvis gil- tighet även beträffande bestämmelserna om avskiljning i LVM och LSU. Behovet av en ny vårdform Det är av stor vikt att tvångsvård bygger på tydlig laglig grund. JO:s beslut i kombination med de vårdbehov som SiS påtalar gör att det enligt regeringen är nödvändigt att inrätta lagliga förutsättningar för en ny indi- viduell vårdform. Denna vårdform, vård i enskildhet, innebär kortfattat att den enskilde kan vårdas utan möjlighet att fritt träffa övriga intagna, men med ständig tillgång till personal. SiS klienter har ofta en mycket svår problembild. Detta gäller såväl inom ungdomsvården som inom missbruksvården. har det inom institutionsvården förekommit att en klient med mycket speciella och förutsebara behov t.ex. en klient som är extremt våldsam eller benägen att döda eller skada sig själv eller andra får vistas med enbart personal i t.ex. en särskild låst del av institutionen. Problemet har ökat, bl.a. mot bakgrund av att många SiS- klienter har psykiska problem av varierande grad och art. Förutsätt- ningar för psykiatrisk tvångsvård för dessa klienter föreligger dock sällan. Det är inte heller ovanligt att klienter med olika begåvningshandi- kapp placeras hos SiS. De angivna förhållandena ställer särskilt stora krav på den vård som måste ges den enskilde vid SiS institutioner. En del klienter kan inte i vart fall inte utan avbrott vårdas i grupp. Särskilt inom ungdomsvården förekommer det fall där intagna under vissa perio- der över huvud taget inte kan vistas tillsammans med andra intagna. Detta för att förhindra att den intagne själv eller andra intagna kommer till skada men också av vårdskäl. I dessa fall är det med utgångspunkt från den intagnes behov avsevärt mer humant att låta den intagne vistas tillsammans med enbart personal. Ett annat handlingssätt kan dessutom i vissa fall innebära att den enskildes tillstånd försämras. Även rena vårdskäl kan således tala för att en intagen under en begrän- sad tid får vistas enbart tillsammans med personal. De intagnas problem kräver i många fall individuellt inriktade insatser och lösningar som är särskilt anpassade till den enskilde. Det kan t.ex. särskilt inom ung- domsvården röra sig om klienter som av behandlingsskäl måste knyta an till den vuxna personalen innan han eller hon förmår att vara tillsam- mans med andra intagna. Det kan också röra sig om narkotikapåverkade klienter som under ett inledningsskede ofta i samband med avgiftning men även i andra fall inte bör vistas tillsammans med andra intagna men där förutsättningar för en avskiljning inte föreligger. Vård i enskildhet från andra intagna skiljer sig således från avskiljning på avgörande punkter. För det första svarar den mot ett väl definierat vårdbehov hos den enskilde klienten som för det andra inte uppträder akut utan kan förutses. Ett sådant vårdbehov kan naturligtvis upptäckas vid en situation som föranlett avskiljning men bör normalt vara av sådan art att det klart och tydligt kan beskrivas i den individuella behandlings- plan som upprättas vid SiS-institutionen. Vård i enskildhet innebär också Prop. 2002/03:53 att den intagne ständigt vistas tillsammans med personal. Vård i enskildhet bör inte pågå än vad som krävs i det en- skilda fallet. För att tillgodose den enskildes krav på rättssäkerhet bör därför ett beslut om en sådan placering omprövas med jämna mellanrum. Regeringen anser att ett beslut om vård i enskildhet bör omprövas senast efter föregående prövning. Regeringen har för avsikt att nog- grant följa utvecklingen av denna nya vårdform. Det är allmänt erkänt att en isolering kan få skadliga verkningar för såväl unga som vuxna. Isolering bör således i princip inte förekomma inom institutionsvården. En annan sak är att det kan vara nödvändigt att i vissa extrema situationer under en hålla en intagen avskild. För dessa situationer finns bestämmelserna om avskiljning. Klienten låses i dessa extrema situationer in ensam oftast i ett för ändamålet särskilt avsett rum medan han eller hon står under ständig uppsikt av perso- nalen t.ex. genom ett galler eller en lucka. Så snart grunden för beslutet om avskiljning upphört får den intagne lämna avskiljningsrummet. handlar det om avskiljning i någon eller . En avskiljning får inte i något fall pågå än . Vården vid de särskilda ungdomshemmen syftar till att hjälpa den unge till utveckling och mognad och att skapa förutsättningar för ett liv utan våld, droger och kriminalitet. De ungdomar som vårdas vid SiS institu- tioner utgör ingen homogen grupp. En viktig grundprincip för vården är att den sker utifrån den unges bästa, där den enskildes behov utgör ut- gångspunkten. Individuella behandlingsplaner skall upprättas och vården skall anpassas efter den enskildes behov och förutsättningar. Det individuella vårdbehovet för ungdomar med vissa neuropsy- kiatriska svårigheter t.ex. ADHD kan göra det svårt för dem att bo till- sammans med flera andra ungdomar. En del av dessa ungdomar far direkt illa i en grupp och kan behöva enskild vård för att klara av att vistas i grupp. Också när det gäller klienter som är påverkade av alkohol eller narkotika kan det finnas behov av att klienten vistas enbart tillsammans med personal. Detta eftersom det är svårt att klara av att vara i grupp om man är påverkad eller har svår abstinens. Vidare behöver ett fåtal ungdomar som är särskilt våldsamma eller hot- fulla ibland vårdas enskilt, särskilt i början av behandlingen. Behand- lingspersonalen kan därigenom förhindra eller avbryta ett våldsamt ut- agerande beteende genom att den unge vårdas med behandlingspersonal . Även i dessa fall är sådan enskild vård motiverad av vårdskäl, men också för att den unges och/eller de övriga intagnas säker- het skall kunna garanteras. Alternativet, att ha den unge kvar i gruppen, innebär i stället akuta avskiljningar med stöd av 15 c § LVU respektive 17 § LSU, inte bara av den unge själv utan ofta också av andra intagna i Detta försvårar och kan till och med omöjliggöra behandlingen. Problemen inom skiljer sig till viss del från vad som gäller Även inom är det dock nödvändigt att hitta individuellt inriktade insatser och lösningar för den enskilde. Också inom finns det ett fåtal klienter som inte utan avbrott kan vårdas i grupp. Inslaget av klienter med psykiska störningar har som framgått ovan ökat . Vissa klienter är våldsamma och vid samvaro med andra intagna kan det innebära betydande risker både för dem och den enskilde klienten själv. Särskilt under den inle- dande vården, då klienten kan vara påverkad av narkotika, kan det såle- des vara nödvändigt att kontrollera den enskildes kon- takter med övriga intagna. Även inom finns det således ett behov av att i vissa fall kunna vårda den enskilde klienten under former som innebär att klienten inte fritt får umgås med andra intagna. Det kan dock i detta sammanhang särskilt framhållas att en vistelse på LVM-hem ofta inleds med en period av avgiftning på hemmet. avgiftning, som kan pågå , måste med nödvändighet i många fall ske utan närvaro av andra klienter. I skrivelsen från SiS föreslogs en ordning enligt vilken beslut om vård i enskildhet skulle tillföras de föreståndarbeslut som kan överklagas till länsrätt enligt LVU och LVM. Någon möjlighet till domstolsprövning vad avser beslut om avskildhet föreslogs inte. Lagrådet har anfört att det förhållandet att ett beslut om avskildhet redan är verkställt när det kan prövas av domstol, inte utesluter att den intagne kan ha ett berättigat intresse av att få beslutet prövat av domstol. Lagrådet föreslog därför att även beslut om avskildhet skall vara överklagbara till allmän förvalt- Med hänsyn till karaktären av de beslut som avses i 42 § LVU ansåg Lagrådet vidare att starka skäl föreligger för krav på pröv- ningstillstånd vid överklagande till kammarrätt. Som Lagrådet har påpekat har Regeringsrätten i praxis funnit att dom- stol skall pröva ett överklagande av ett frihetsinskränkande beslut, oaktat att beslutet redan verkställts, om berörd enskild har ett beaktansvärt intresse av att i efterhand få beslutet överprövat. bidrar dessutom till att tydliggöra kriterierna för när avskildhet är befo- Mot bakgrund härav instämmer regeringen i Lagrådets bedömning att beslut om avskildhet bör tillföras de överklagbara föreståndarbesluten. Regeringen instämmer även i Lagrådets bedömning av att det föreligger starka skäl för krav på prövningstillstånd i ledet länsrätt kammarrätt vad gäller alla överklagbara föreståndarbeslut enligt 42 § LVU och 44 § 1997/98:101 s. 79 anförs att krav på prövningstillstånd i kammarrätt numera kan betraktas som huvudregel. anförs följande vad avser de allmänna principerna för införande av pröv- ningstillstånd i olika måltyper (s. 34). Ett system med prövningstillstånd i kammarrätt kan inte göras helt Det måste prövas för varje måltyp om prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätt. Vissa allmänna principer bör Till en början bör det understrykas att en förutsättning för prövningstillstånd är att målet överklagats från länsrätt. Vidare bör pröv- Prop. 2002/03:53 ningstillstånd användas främst i de fall målet prövats av en förvaltnings- myndighet innan det prövats av länsrätt. Men på motsvarande sätt som det i fråga om vissa mål kan vara motiverat med ett undantag från regeln om att den första domstolsprövningen skall ske i länsrätt, kan det finnas skäl för ett undantag när det gäller krav på prövningstillstånd också för vissa typer av mål. Frågan bör därför prövas målgrupp för målgrupp. Enligt regeringens mening saknas skäl för en från huvudregeln av- vikande reglering av prövningstillstånd i kammarrätt vad avser beslut som fattats av föreståndaren och som kan överklagas enligt 42 § LVU eller 44 § LMV. Såväl Länsrätten i som anför i sina remissvar att det är sakligt omotiverat med skillnader i möjligheterna att överklaga föreståndarbeslut mellan LSU, LVU och LVM. Alla LSU- beslut är överklagbara medan endast vissa uppräknade beslut är över- klagbara enligt 42 § LVU respektive 44 § LVM. LVU och LVM är vårdlagar medan LSU vilar på straffrättslig grund. Detta är förklaringen till olikheten när det gäller rätten att överklaga. Skillnaden kan ändå framstå som omotiverad. pågår en översyn av tillämp- ningen av LVM (dir. 2002:10). Med hänsyn härtill finns ingen anledning att ge några förslag på detta område. 10En nationell handlingsplan för den sociala barn- och ungdomsvården Regeringens bedömning: En utredning bör tillkallas med uppgift att genomföra en samlad analys av den sociala barn- och ungdomsvården samt presentera förslag till en nationell handlingsplan. Viktiga frågor att utreda som underlag för en sådan plan är barn- och ungdomsvår- dens inriktning och arbetsmetoder, organisation och ansvarsfördel- ning, kvalitet, kunskapsuppbyggnad, kompetens samt rättssäkerhet för att bättre kunna utnyttja befintliga resurser. Skälen för regeringens bedömning Behovet av en handlingsplan Andelen barn och ungdomar som vårdas utanför det egna hemmet under ett givet år har minskat sedan socialtjänstlagen (1980:620), SoL, trädde i kraft , det gäller särskilt de som vårdas med stöd av tvång. har det skett ett trendbrott och antalet barn som vårdas utanför det egna hemmet ökar. I förarbetena till socialtjänstlagen (1980:620) framgår att lagstiftaren avsåg att institutionsvården skulle fortsätta att minska i för- hållande till familjehemsvården. Utvecklingen under 1980- och 1990- talen har emellertid tagit en annan riktning än den avsedda. familjehemsvård är den dominerande placeringsformen så har andelen barn och ungdomar som placeras i institutionsvård kommit att öka i förhållande till familjehemsplaceringar. Ökningen av institutionsvården innefattar en uppgång för enskilda, privat drivna institutioner, av vilka en del tidigare varit så kallade stor- fosterhem. drivs över hälften () av hemmen för vård eller boende (HVB) av enskilda ägare, dvs. aktiebolag, handelsbolag och enskilda firmor, medan drivs av ideella organisationer och stiftelser och av stat/kommun/landsting. Orsakerna till dessa förändringar i institutionsvårdens sammansättning och andel av den totala dygnsvården kan inte med säkerhet förklaras. Det råder även oklarheter när det gäller relationerna mellan utbud och efter- frågan av de olika vårdinsatserna. Här liksom för andra insatser inom den sociala barnavården, som köps upp under mer eller mindre marknads- mässiga villkor, finns inga systematiska kunskaper om hur det förhåller sig med kommunernas kompetens för upphandling eller efter vilka prin- ciper upphandling görs. Enligt SoL står sådan verksamhet för vilken tillstånd krävs, bl.a. HVB- verksamheter, under löpande tillsyn av socialnämnden i den kommun där verksamheten bedrivs. Nämnden har rätt att inspektera verksamheten och får inhämta de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Om socialnämnden får kännedom om missförhållanden i enskild verksamhet som står under tillsyn, skall nämnden underrätta om detta. Det är som svarar för tillståndsgivande till HVB och som även genom sin tillsyn har att kon- trollera att hemmet har nödvändig kompetens och om vården bedrivs med god kvalitet. har det framförts kritik mot på vilket sätt länsstyrelserna bedriver sin tillsyn av HVB-vården. Även länsstyrelserna själva har framfört tveksamheter huruvida deras rutiner och verktyg är adekvata för att kunna bedriva en effektiv tillsyn. revisorer (2001/02:16) har granskat i vilken ut- sträckning socialtjänstlagstiftningens mål och regler för familjehems- vården efterlevs. Revisorerna konstaterar att det finns stora problem inom familjehemsvården och menar att kommunerna inte lever upp till de krav som SoL ställer på denna insats. Det är också brist på familjer som vill åta sig uppdrag som familjehem. Revisorernas granskning visar bl.a. att det sker en utveckling mot en ökad professionalisering av famil- jehemsvården om vilken det saknas kunskap både på regional och natio- nell nivå. Som en del i professionaliseringen finns en utveckling där företag växer fram som erbjuder förstärkt familjehemsvård till social- tjänsten. Revisorerna föreslår bl.a. att regeringen tar fram en strategi för familjevårdens fortsatta utveckling. () har i rapporten plats för ungdomar Konsekvenser av platsbristen vid de särskilda ungdomshemmen inom (RRV 2002:13), lämnat förslag som syftar till att lösa platsbristen inom SiS. RRV ser bl.a. behov av olika åtgärder i syfte att minska inflödet till SiS och framhåller i det sammanhanget vik- ten av att det finns tillräckliga resurser i skola, skolhälsovård, barnom- sorg och socialtjänst för att skapa möjligheter att tidigt upptäcka pro- blem. RRV menar också att om ungdomarnas vårdbehov skall vara ut- gångspunkt för vård och organisering så kräver detta nya incitament så att formerna för samverkan mellan berörda aktörer förändras.