prop · GQ03139 · 2003-07-03 00:00:00 — För att det inte skall uppstå oklarheter rörande lagens räckvidd finns det också skäl att lägga till rekvisitet "slutliga betalningsmottagare". Det är alltså antalet möjliga slutliga betalningsmottagare som skall vara avgö- rande. Tillägget görs i syfte att förhindra möjligheten för en betalnings- förmedlare att komma undan lagens tillämpningsområde, genom att hävda att verksamheten inte faller under tillämpningsområdet på grund av att den endast består i att förmedla betalningar till en annan betal- ningsförmedlare och att det är denne som sedan förmedlar betalningarna vidare till de slutliga betalningsmottagarna. Är systemet avsett att nå flera slutliga betalningsmottagare skall det falla under definitionen. Möjligheten att delta i betalsystemen , och anför att den nya definitionen innebär att ägarna av betalsystemen får rätt att avgöra vilka institut som får vara bank. Frågan om tillträde till betalsystemen regleras bl.a. i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet. Enligt nämnda lag får en clearingor- ganisation, som t.ex. Bankgirocentralen, som medlemmar ha juridiska personer som har en betryggande kapitalstyrka, ändamålsenlig organisa- tion av verksamheten, nödvändiga riskhanteringsrutiner, säkra tekniska system och i övrigt är lämpliga att delta i clearingverksamheten (8 kap. 6 §). I lagen stadgas vidare att en clearingorganisation skall tillämpa principen om fritt tillträde som innebär att var och en som uppfyller de krav som ställs i denna lag och av clearingorganisationerna får delta i clearingen och principen om neutralitet som innebär att av clearing- organisationen tillämpas på ett likformigt sätt gentemot alla clearingmedlemmar (8 kap. 1 §). Inom de ramar som uppställs i lag- stiftningen har således clearingorganisationen utrymme att själv reglera vilka som får tillträde till systemet. I förarbetena till lagen om börs- och clearingverksamhet uttalas att reglerna inte utgör något hinder för en clearingorganisation att ställa som krav för deltagande i clearingverk- samheten att deltagarna t.ex. skall vara banker (prop. 1995/96:50 s. 97). Nuvarande svenska banker är alla deltagare i generella betalsystem. Även de utländska bankerna med verksamhet i deltar i sådana system. har i en rapport bedömt att samtliga aktörer ges tillträde till systemen genom tydliga och öppna inträdeskrav (Betal- tjänster och kundrörlighet, 1998:2). Det är emellertid mycket viktigt att vara uppmärksam på att de tillämpade kraven för tillträde inte diskrimi- nerar nyetablerade banker. Denna fråga, och då särskilt frågan om pris- sättningen för tillträde, har berörts i en rapport från Konkurrens- verket (Konkurrensen i , s 333 f). Verket uttalar i rapporten att det vore motiverat att undersöka om prissättningen i de olika syste- men och den samlade effekten härav resulterar i en diskriminering av de mindre bankerna som försvårar deras förutsättningar att konkurrera på bl.a. inlåningsmarknaden. Syftet med en sådan utredning anges närmast vara att se om förutsättningar finns att agera med stöd av konkurrensla- gen. För det fall eventuella kvardröjande konkurrensproblem inte helt skulle gå att undanröja genom tillämpning av konkurrenslagen kan, en- ligt verket, i sista hand någon form av tillträdesreglering övervägas. Frågan om villkoren för tillträde till betalsystemen är således en fråga som kommer att ha särskild uppsikt över. Mot denna bakgrund förutsätter regeringen att verket självt vidtar åtgärder eller, om det är möjligt, återkommer med förslag om den nya bankdefinitionen leder till konkurrensproblem. och anför att den nya definitionen medför en moment 22-situation, eftersom ett kunna bli bank måste delta i betalsystemen, och att det i de flesta fall endast är de institut som har rätt att bli bank som tillåts bli medlemmar i betalsystemen. Det är naturligtvis inte tänkt att den nya definitionen skall behöva med- föra att ägaren av betalsystemet, innan har gjort sin tillståndsprövning, måste pröva huruvida ett institut kommer att uppfylla kraven för att bli bank och därmed kunna delta i systemet. Situationen kan jämföras med dagens reglering av banker. Eftersom den verksamhet som utgör bankrörelse endast får drivas efter tillstånd kan ett institut, för ansökan, ännu inte ha börjat driva denna typ av verksam- het. Ansökan om att bli bank blir därför en form av avsiktsförklaring från institutets sida. Efter det att meddelat tillstånd har institutet på sig att inleda sin verksamhet. Om så inte sker skall institutets tillstånd återkallas. Det är inte meningen att den nya definitio- nen skall medföra någon ändring i detta avseende. När ett institut ansöker om att få delta i ett betalsystem har det således normalt redan prövats och av getts tillstånd att driva bankrörelse. Några prak- tiska hinder av det slag som och Fondhandlareföre- ningen lyfter fram skall därför inte behöva uppstå. Frågan är hur den använda termen mottagande av medel skall definieras. Den nu totalt dominerande formen för mottagande av trans- aktionsmedel är vad som kallas inlåning på konto. Begreppet används i gällande rätt för att definiera vad som utgör bankrörelse. Karaktäristiskt för inlåningskonton brukar anses vara att de har standardiserade villkor enligt vilka det finns en rätt att fortlöpande sätta in pengar på kontot samt att kundens fordran är nominellt bestämd, löper med ränta och är ome- delbart uppsägbar till betalning. Alla dessa karaktäristika är emellertid inte nödvändiga för att medlen skall kunna användas för transaktioner. Egentligen är det endast det sistnämnda som har relevans ur det här aktu- ella perspektivet. Visserligen är rätten till fortlöpande insättningar, både från kunden och från tredje part som betalar till kunden, viktig från ef- fektivitetssynpunkt men knappast från stabilitetssynpunkt. Det är även praktiskt att använda nominellt bestämda medel för betalning, men det är inte nödvändigt. Även om inlåningsbegreppets innehåll undergått vissa förändringar så har det varit i stort sett oförändrat . Det är inte endast inlåning på konto som kan tänkas ha den här sökta egenskapen. Ett praktiskt möjligt alternativ är att betalningsförmedlaren ger ut obligationer, vilka denne åtar sig att lösa in vid anford- ran. Obligationerna kan ges ut fortlöpande och ha mycket lågt nominellt värde. Kunden, i egenskap av betalare, kan genom avtal på förhand ge betalningsförmedlaren rätt att lösa in obligationer, till ett värde motsva- rande betalningen, vid utförande av betalningsuppdrag. Strikt juridiskt kan detta beskrivas som att fordringsförhållandet mellan betalningsför- medlaren och kunden, vilken genom innehavet av obligationerna är ford- ringsägare, upphör genom kvittning. Betalningsförmedlaren kvittar sin genom betalningsuppdraget uppkomna fordran mot kundens fordran. Vid mottagande av betalning, då kunden alltså är betalningsmottagare, till- delar betalningsförmedlaren kunden nya obligationer. Ett fordringsför- hållande uppstår genom att betalningsförmedlaren emitterar obligationer motsvarande värdet av betalningen. Eftersom kundens fordran inte är nominellt bestämd så faller denna företeelse inte in under det nuvarande inlåningsbegreppet. Eftersom fordringar relativt lätt kan göras nominellt obestämda genom avtal mellan kunderna och betalningsförmedlaren, t.ex. genom att ford- ringarnas värde knyts till något index, vore det olyckligt att använda in- låningsbegreppet som avgränsning av den skyddsvärda verksamheten. Det är dessutom inte bara inlåning som snabbt kan dras tillbaka, utan det gäller all finansiering med kort uppsägningstid. Slutsatsen av det förda resonemanget är att det inte spelar någon roll i vilken form eller under vilket namn medlen ställs till betalnings- förmedlarens förfogande. Det kan röra sig om vad som kallas inlå- ning, emission av olika typer av obligationer eller medel som ställs till förfogande enligt andra typer av avtal. Det förefaller därför mest ända- målsenligt att i lagtexten använda den neutrala termen medel. Återkallas med kort varsel Den viktiga egenskap, som det gäller att fånga in i en definition, är att medlen skall kunna återkallas med kort varsel. Avgörande för frågan vad som skall avses med kort varsel är bl.a. hur lång uppsägningstiden måste vara för att förhindra uttagsanstormningar som i sin tur kan påverka sta- biliteten i betalningsväsendet. Som påpekats tidigare krävs det för en effektiv betalningsförmedling att mottagna transaktionsmedel är uppsäg- bara med mycket kort varsel. Skulle villkoren vara sådana att det krävs en månads uppsägningstid innan ett betalningsuppdrag kan utföras så minskar denna tjänsts attraktionskraft betydligt, vilket i sin tur medför att betalsystemet blir mindre omfattande och därmed mindre skyddsvärt. Gränsdragningen kan alltså i viss mån sägas vara självreglerande. Det torde medföra betydande ekonomiska nackdelar, i form av färre kunder, för ett företag att lägga sig precis utanför även en relativt snävt satt gräns. Det skulle kunna ifrågasättas om det behöver anges någon tidsgräns, dvs. om inte alla som kommer att syssla med betalningsförmedling kan förväntas att i praktiken bli tvungna att tillhandahålla möjlighet för kun- derna att ha medel tillgängliga med kort varsel för transaktioner. Det finns emellertid betalsystem som är baserade på att betalningsförmedla- ren fakturerar uppdragsgivaren i efterhand. Eftersom det för dessa system varken finns skyddsvärde eller skyddsbehov som motiverar reglering, bör inte betalningsförmedlare i sådana system träffas av regleringen. Även om det betalningsförmedlande företaget inte tar emot medel avsedda för framtida transaktioner, kan det behöva låna för att finansiera rörelsen. Eftersom lån som inte är uppsägbara med kort varsel inte utgör något skäl för reglering, bör inte all lånefinansiering medföra att företaget träf- fas av bankrörelsedefinitionen. Av detta skäl är det rimligt att införa en tidsgräns. Enligt gällande rätt är gränsen när det gäller inlåning uttryckt så att be- hållningen skall vara tillgänglig för insättaren med kort varsel. I förarbe- tena har kort varsel förtydligats till att innebära en månad eller mindre. Det kan dock ifrågasättas om transaktionsmedel över huvud taget attrahe- ras om villkoren innebär att de inte kan användas utan iakttagande av en uppsägningstid som är över, säg, . Det ligger emellertid ett värde i att hålla en klar rågång till det område som inte omfattas av reglering. En sådan ordning synes inte heller vara förenad med några betydande nackdelar. Gränsen på en månad bör därför behållas. Det har ingen betydelse för bedömningen om medlen är tillgängliga endast mot betalning av en, i förhållande till medlen, mindre avgift. Av betydelse för medlens tillgänglighet är såväl kontraktets löptid som uppsägningstid. En obligation med 20 dagars löptid är t.ex. tillgänglig för fordringsägaren inom . Notera att det är obligationens löp- tid vid utgivningstillfället som här är avgörande. Självfallet kan ett före- tag ha finansiering med en återstående löptid som är kortare än utan att därför träffas av bankrörelsedefinitionen. Konsekvenser av en ny bankrörelsedefinition Den nu föreslagna bankrörelsedefinitionen innebär att den bättre anpas- sas till att omfatta den verksamhet som lagen om bank- och finansie- ringsrörelse främst avser att skydda. Anpassningen sker genom att betal- ningsförmedling i generella betalsystem lyfts fram som bankernas mest väsentliga uppgift från stabilitetssynpunkt. Vidare sker en anpassning till den utveckling som sker när det gäller nya finansiella instrument genom att definitionen inte baseras på inlåningsbegreppet utan på en mer gene- rell formulering som fångar in alla de former i vilka transaktionsmedel kan ställas till betalningsförmedlarens förfogande. Begreppet fångar även in den kortfristiga finansiering som kan ge upphov till stabilitetsproblem genom att fordringsägarna kan återkalla den med kort varsel. Traditionell bankverksamhet kommer att omfattas av den föreslagna definitionen av bankrörelse. Eventuella smalbanker som betalnings- förmedlar men endast mottar medel som placeras i säkra räntebärande papper kommer också att omfattas av definitionen. Däremot faller betal- ningsförmedlare som inte tar emot medel utanför, t.ex. ett betalkortsfö- retag som debiterar sina kunder i efterskott och inte heller på annat sätt finansierar sig kort. Även betalningsförmedlare i selektiva betalsystem faller utanför. Det finns en omfattande flora av kontokort. Kännetecknande för många av dessa kort är att de endast kan användas för köp av varor i en butiks- kedja. Med dessa kort kan inte flera från varandra fristående betalnings- mottagare nås, varför systemet är selektivt. Vissa kort kan användas i flera butikskedjor, som ingår i en koncern eller annan företagsgrupp, och på så sätt få ett relativt omfattande användningsområde. Systemet är emellertid ändå vanligen att betrakta som selektivt eftersom de slutliga betalningsmottagarna, dvs. butikerna eller butikskedjorna, inte är att be- trakta som från varandra fristående. Det förekommer också att företag samarbetar om en kontokortsverksamhet utan att de ingår i en koncern eller annan företagsgrupp. Så länge kortet endast kan användas för köp av varor och tjänster i de butiker som ingår i samarbetet, är systemet normalt att betrakta som selektivt. Det finns dock en gräns för hur många företag som kan ingå i ett samarbete om ett kontokort för att betalsyste- met fortfarande skall betraktas som selektivt. Kan kortet användas till nästan alla betalningar ett hushåll normalt sett behöver göra, blir betalsy- stemet normalt att betrakta som generellt. Några remissinstanser anser att det är oklart vad som är ett generellt betalsystem och vilka institut som därmed kan komma att omfattas av bankrörelsedefinitionen. Det är inte otänkbart att det kan uppstå vissa gränsdragningsproblem vid introduktionen av en ny definition. Reger- ingen gör dock bedömningen att de inte är så komplicerade eller svår- hanterliga att ett annat begrepp bör sökas. Det är heller inte möjligt att i lagtext namnge vilka system som det är fråga om. Regeringen anser där- för att promemorians förslag bör behållas och att vägledande författ- ningskommentarer bör vara tillräckligt för att underlätta inspektionens tillståndsgivning och utarbetandet av den praxis som kommer att ut- veckla sig i detta avseende. Enligt gällande rätt hör betalningsförmedling till de verksamheter som kreditmarknadsföretag får driva. Det kan noteras att förslaget inte ändrar på detta. bedriver vissa kreditmarknadsföretag betalningsförmed- ling genom sin kontokortsverksamhet. Främst gäller detta bankägda fö- retag såsom , och Nordbanken . Dessa kort är generellt gångbara och utgör således generella betalsystem. För det fall dessa företag erbjuder kun- derna att ha medel tillgängliga med kort varsel, t.ex. på inlåningskonto, träffas de av den nya bankrörelsedefinitionen. Företag som ger ut elektroniska pengar (vid sidan av bankerna) är en förmedlande part i betalningssystemet. Denna funktion kan upprätthållas genom att kortfristiga medel tas emot och förvaltas med hög likviditet enligt vissa regler. Därtill får pengar ge ut och förvalta andra betalningsmedel såsom kontobaserade kort. anför att dessa institut inte bör vara undantagna från kravet på tillstånd att driva bankrörelse. Betalningar med elektroniska pengar är ännu mycket begränsat men kan växa till ett mer generellt system. I det läget ligger den föreslagna bankdefinitionen nära och därmed kravet att bli bank. Samti- digt begränsas emellertid den verksamhet som bedrivs av pengar betydligt hårdare än bankers varför instituten kan ses som en särskild kategori med väsentligt mindre risker att utsättas för pro- blem eller en s.k. uttagsanstormning. Med hänsyn härtill bör pengar undantas från kravet på att bli bank. Emellertid bör det påpekas att dessa institut regleras särskilt genom lagen (2002:149) om utgivning av elektroniska pengar. De står således inte utan reglering. anför att bankdefinitionen och regleringen av värde- pappersfonder bör omprövas i syfte att tillåta betaltjänster via ömsesidiga fonder. Härvid anges särskilt att det borde vara möjligt att starta vad som i kallas money market mutual fund. Den typ av fond som hänvisar till är en form av as- sociationsrättslig fond. Enligt dagens svenska reglering av värdepappers- fonder är endast kontraktsrättsliga fonder tillåtna. Frågan om även asso- ciationsrättsliga fonder bör tillåtas omfattades av utredningsdirektiven för . I det delbetänkande som avlämnades kom emellertid utredningen fram till att detta är en fråga som fordrar ytterligare överväganden som inte lät sig göras inom ramen för utredningens uppdrag eller den tid som avsatts. Utredningen lämnar såle- des inget förslag till ändring i detta avseende. Den fråga som Riksgälds- kontoret uppmärksammar får därför anstå till dess att den övergripande frågan om införande av associationsrättsliga fonder tas upp till behand- ling. 5.2.3Bankernas ensamrätt och skyldighet att ta emot inlåning Regeringens förslag: Bankernas ensamrätt att ta emot inlåning av- skaffas. Likaså avskaffas bankernas nu gällande skyldighet att ta emot inlåning. Kommitténs och promemorians förslag: Överensstämmer med re- geringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: anser att upphävandet av inlåningsmonopolet medför att även andra fö- retag får tillgång till denna finansieringsform, vilket kan bidra till ökad effektivitet avseende kapitalförsörjningen i samhället. och tillstyrker förslaget och för- väntar sig att det leder till en ökad konkurrens om inlåningsmedlen. Kammarrätten i , , Advokatsam- fund och ifrågasätter om förslaget är i överens- stämmelse med artikel 3 i kreditinstitutsdirektivet. pekar också på risken för ökad penningtvätt. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Konkur- rensverket och är fortsatt positiva till förslaget. Även , , i (LO), () och () välkomnar avskaffandet av inlåningsmono- polet. Flera remissinstanser, såsom , Brottsföre- byggande rådet (BRÅ) och , kritiserar emellertid förslaget såvitt gäller att inlåning tillåts även i icke-finansiella företag. anser att möjligheten för värdepap- persföretag att ta emot inlåning bör ses över. Skälen för regeringens förslag: Banker har enligt gällande system ensamrätt att ta emot inlåning på konto. Med inlåning avses behållningar som är nominellt bestämda och tillgängliga för insättaren med kort var- sel. Denna definition är relativt snäv och enkel att kringgå, t.ex. genom att villkoren ändras så att fordringen inte är nominellt bestämd. Oavsett vilken närmare innebörd begreppet inlåning ges synes det rik- tiga angreppssättet vara att klargöra om det från system- eller konsu- mentskyddssynpunkt är motiverat med en ensamrätt för bankerna att ta emot medel som är tillgängliga för insättarna med kort varsel. Huvudskälet för att reglera banker är att de är väsentliga för betalnings- väsendets funktion samt att det på grund av spridningseffekter finns risk för att många banker fallerar . Risken för fallissemang beror bl.a. på egenskapen hos bankers skulder att vara mer eller mindre ome- delbart uppsägbara. Ur detta perspektiv är det således mottagandet av medel i kombination med en skyddsvärd verksamhet, nämligen betal- ningsförmedling av visst slag, som medför intresset av att reglera den rörelse vari mottagande av medel ingår. Det finns alltså inte skäl att, med hänvisning till omsorg om stabiliteten i det finansiella systemet, förbe- hålla betalningsförmedlare rätten att ta emot medel. Företag som tar emot medel kan råka ut för uttagsanstormning. Effek- ten på samhällsekonomin av att något enstaka företag som har tagit emot medel går omkull är inte tillräckligt betydelsefull för att motivera re- glering av verksamheten. Om stora mängder likvida medel i ekonomin blir otillgängliga på grund av att många företag som tar emot medel falle- rar, kan det medföra stora samhällsekonomiska kostnader. Risken för att en uttagsanstormning skall spridas mellan företag som bedriver verk- samheter av olika art och inriktning är emellertid så liten att det inte mo- tiverar reglering. Om utvecklingen mot all förmodan skulle gå mot att likviditetstjänster separeras från betalningstjänster i en sådan utsträck- ning att marknaden för mottagande av medel utanför banksektorn skulle bli stor och att företag i en viss bransch, t.ex. livsmedelsbranschen, skulle komma att dominera denna marknad, får en reglering av samhällseko- nomiska skäl övervägas på nytt. Det kan från konsumentskyddssynpunkt vara motiverat att reglera före- tag som tar emot medel. Vad som kan kallas en likvid och säker placer- ingsform har därför lyfts fram som ett konsumentskyddsintresse. Ban- kernas inlåning har traditionellt ansetts tillgodose detta intresse. Genom att insättningar hos banker omfattas av den statliga insättningsgarantin är konsumentskyddsintresset av ett säkert alternativ tillgodosett. Detta in- nebär emellertid inte att allt mottagande av medel måste garanteras eller att bankerna skall ges ensamrätt till denna typ av finansiering. Det är tillräckligt att det finns ett statligt garanterat alternativ för placering av sparande och transaktionsmedel. Alla alternativ behöver inte vara lika säkra. Konsumentskyddsskäl har anförts till stöd för att ge bankerna ensam- rätt att ta emot inlåning. Argumentet har då varit att eftersom fallisse- mang i företag som förvaltar inlåning kan medföra att insättarna förlorar sina pengar, vilket i sin tur kan leda till allvarliga privatekonomiska kon- sekvenser, bör risken för fallissemang i företag som tar emot inlåning begränsas med reglering och tillsyn. Det är emellertid självfallet lättare att ge en viss grupp institut ensamrätt till en viss form av finansiering ju mer snävt definierad denna form är. Det är frågan om det ens är praktiskt möjligt att ge banker ensamrätt att ta emot alla typer av medel som är uppsägbara med kort varsel. Som nämnts är det tillräckligt att det erbjuds ett säkert alternativ, via särskilt reglerade institut. En följd av detta är att samtliga former av mottagande av medel, däribland traditionell inlåning, inte behöver be- handlas på samma sätt. Allt mottagande av medel behöver inte förbehål- las vissa institut. Det samhällsekonomiska intresset av att det erbjuds ett säkert alternativ medför alltså inte skäl för att förbehålla dem som till- handahåller detta alternativ ensamrätt att ta emot medel. Konkurrensen på inlåningsmarknaden främjas genom ett avskaffande av ensamrätten, vilket i sin tur får förmodas resultera i ett bredare pro- duktutbud. Det kan förväntas att ett avskaffande av ensamrätten kommer att medföra att det tillhandahålls inlåningstjänster som är kopplade till selektiva betalsystem eller som inte alls har någon koppling till betal- ningsförmedling. Starkare konkurrens och bredare produktutbud medför att konsumenterna får ökad valfrihet och bättre service till lägre priser. Konsumenterna bör ges möjligheten att vid sidan av säkra placerings- former även kunna välja mindre säkra placeringsalternativ. Borttagandet av bankernas inlåningsmonopol öppnar dels för att kre- ditmarknadsföretag får möjlighet att ta emot korta medel från allmänhe- ten, dels för att andra företag, under vissa förutsättningar, får ta emot inlåning från allmänheten. Det senare förhållandet är föremål för kritik från flera remissinstanser. Remissinstansernas synpunkter behandlas närmare i avsnitt 12. anför att det i samband med dessa förslag finns anledning att se över reglerna om värdepappersföretags möjligheter att ta emot inlåning. Regeringens bedömning är dock att frå- gan om att eventuellt ändra dessa regler får övervägas i ett annat sam- Prop. 2002/03:139 manhang. Effekter för betalningsväsendets funktionsförmåga Ett ytterligare skäl som brukar anföras till stöd för bankernas ensamrätt att ta emot inlåning är att bankernas inlåningskonton utgör basen för be- talningsväsendet.