prop · GQ03138 · 2003-05-28 00:00:00 — Enligt artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har den enskilde rätt till respekt för sitt privatliv. Ingrepp i denna rätt är dock tillåtet under förutsättning att det finns lagstöd för ingreppet och att det är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose ett legi- timt syfte, t.ex. förebyggande av oordning eller brott. Som framgått i avsnitt 4 och som också behandlas närmare nedan före- kommer skadegörelse i betydande omfattning och orsakar brottsligheten samhället och enskilda stora kostnader. Även allmänheten drabbas av skadegörelsebrott genom att skadegörelse ofta skapar otrygghet och Som också framgått tidigare anser regeringen att ytterligare åt- gärder för att förebygga och bekämpa skadegörelse är motiverade. En sådan åtgärd skulle kunna bestå i en möjlighet för polisen att under vissa förutsättningar kroppsvisitera potentiella gärningsmän. Därigenom skulle dessa kunna fråntas föremål som kan användas för klotter och annan ska- degörelse och brotten därmed förhindras. Enligt regeringens mening måste det i och för sig ses som ett angeläget och godtagbart ändamål att försöka komma till rätta med denna form av brottslighet genom kropps- visitation. För att en inskränkning av skyddet mot kroppsvisitation skall vara ac- ceptabel krävs dock, utöver ett godtagbart ändamål, att det finns ett på- tagligt behov av att använda just det tvångsmedlet, att en mindre ingri- pande åtgärd inte är tillräcklig samt att tvångsåtgärden står i rimlig pro- portion till vad som står att vinna med åtgärden. Kravet på effektivitet måste alltså vägas mot kravet på skydd för den personliga integriteten. I det följande behandlar regeringen först frågan om en möjlighet till kroppsvisitation bör införas mot bakgrund av de utgångspunkter som angetts i detta avsnitt. Därefter tar regeringen upp frågan hur en sådan bestämmelse bör utformas. Bör en möjlighet till kroppsvisitation införas? För att polisen skall kunna bedriva ett effektivt brottsförebyggande arbete är det viktigt att verkningsfulla medel ställs till dess förfogande. De för- verkandebestämmelser som infördes innebar visserligen en förbätt- ring av polisens möjligheter att arbeta förebyggande mot olika former av skadegörelse, se avsnitt 5.2. En viktig tanke bakom det förslaget var emellertid att det skulle kombineras med en möjlighet att även kunna kroppsvisitera i förebyggande syfte på motsvarande sätt som gäller i frå- ga om knivar och andra farliga föremål. I propositionen konstaterades också att utan en motsvarande möjlighet till kroppsvisitation skulle poli- sens möjligheter att ingripa förebyggande mot allvarligare klotter och andra former av skadegörelse komma att bli ganska begränsade. Reger- ingen vill framhålla att möjligheten att kroppsvisitera eller på annat sätt söka efter föremål är en förutsättning för att reglerna om förverkande skall kunna tillämpas på ett effektivt sätt. Kravet på effektivitet måste dock vägas mot kravet på skydd för den personliga integriteten För att en inskränkning av skyddet mot kroppsvi- sitation skall vara acceptabel krävs som ovan nämnts, förutom ett god- tagbart ändamål, att det finns ett påtagligt behov av att använda just kroppsvisitation, att en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig samt att tvångsåtgärden står i rimlig proportion till vad som står att vinna med den. Det måste alltså göras en avvägning mellan intresset av att motverka skadegörelse och intresset av att skydda den personliga integriteten. JO har anfört att de argument av principiell art som framfördes mot förslaget om kroppsvisitation i propositionen 1987/88:143 om ändring i m.m. äger samma tyngd . Också Lagrådet har framfört att de principiella invändningarna mot att inskränka skyddet mot kropps- visitation som då gjordes fortfarande har bärkraft. Till stöd för en annan bedömning bör enligt Lagrådet krävas att det uppkommit ett klart ökat behov av insatser mot klotter och annan skadegörelse. Lagrådet har dock ansett att det i lagrådsremissen inte anförts omständigheter som ger an- ledning anta att en sådan förändring ägt rum och har därför inte kunnat tillstyrka remissens förslag om kroppsvisitation. Den fråga som är av intresse i sammanhanget är, som Lagrådet också menat, om det inträffat en förändring som motiverar att det införs en möjlighet till kroppsvisitation i brottsförebyggande syfte. Lagrådet har ansett att lagrådsremissens underlag i denna fråga varit bristande och har på grund därav inte kunnat tillstyrka en sådan möjlighet. Regeringen ut- vecklar därför nu sin syn på om en sådan förändring har skett. Enligt regeringens bedömning är de faktiska omständigheterna annor- lunda än då det förra förslaget om kroppsvisitation var aktuellt för ett drygt decennium sedan. som förflutit har insatser mot skadegörelse vidtagits från olika håll i sam- hället. Någon samlad bild av dessa insatser finns visserligen inte. Det står dock klart att en mängd åtgärder av varierande slag har vidtagits som framför allt har syftat till att förebygga brottsligheten. Vissa av dessa har främst varit inriktade på klotter medan andra har haft ett bredare brottsfö- rebyggande syfte. Som exempel kan nämnas informationskampanjer rik- tade till barn och ungdomar samt till föräldrar och personal som arbetar med barn och ungdom. Vidare kan nämnas sociala program som lagliga alternativ till klotter eller aktiviteter för att skapa en meningsfull fritid för ungdomar. Andra åtgärder har bestått i försök att minska antalet brotts- tillfällen genom t.ex. klotterskydd, omedelbar klotterborttagning och övervakning eller närvaro av poliser, säkerhetsvakter, konduktörer samt föräldragrupper och andra grupper som nattvandrar. Slutligen skall näm- nas polisiära åtgärder på olika plan. Trots att dessa åtgärder har vidtagits kan konstateras att den officiella statistiken över anmälda brott visar att omfattningen av den anmälda skadegörelsebrottsligheten inte har minskat i förhållande . Som framgått av avsnitt 4 uppgick det totala antalet anmälda skadegörelsebrott till omkring 135 2001. Motsvarande siffra var dryga 140 000. , då det tidigare förslaget om kroppsvisitation diskuterades, uppgick däremot antalet anmälda ska- degörelsebrott till drygt 82 000 respektive knappt 86 000. Enligt BRÅ visar också utvecklingen av de polisanmälda skadegörelsebrotten på en ökning. Vad särskilt gäller klotter polisanmäldes närmare 43 000 klotterbrott . Klottret utgjorde då av samtliga anmälda skade- görelsebrott. var motsvarande siffra . Enligt BRÅ har de anmälda klotterbrotten nästan tredubblats . kunde, som tidigare nämnts, klotterbrotten inte urskiljas sär- skilt i statistiken. Statistiken visar alltså att den anmälda skadegörelsebrottsligheten är klart mer omfattande nu än vid tiden för det förra förslaget. I själva ver- ket är skadegörelsebrottsligheten den brottslighet som ökat mest statis- tiskt sett, och den utgör en tiondel av all anmäld brottslighet. Vis- serligen går det inte av statistiken att dra några säkra slutsatser om den reella ökningen av skadegörelsebrotten. Det beror på att statistiska ök- ningar liksom minskningar kan genereras av en förändrad anmälningsbe- nägenhet. Trots detta kan man på grund av den kraftiga statistiska ök- ningen av brottsligheten utgå ifrån att en reell ökning skett. Även om det också delvis är en ökad anmälningsbenägenhet som ligger bakom den statistiska ökningen, visar det vidare att allmänheten upplever brottslig- heten som ett större problem i samhället . Dessa förhållanden är gi- vetvis av vikt vid bedömningen av om en möjlighet till kroppsvisitation nu bör införas. Dessutom måste beaktas att kostnaderna för skadegörelse är betydan- de. En heltäckande kostnadsbild har visserligen inte varit möjlig att ta fram. Det beror bl.a. på att kommunerna sällan redovisar sådana utgifter särskilt. Vidare drabbar kostnaderna olika enskilda, t.ex. fastighetsägare, och dessa kostnader dokumenteras inte på något samlat sätt. Vid en un- dersökning utförd av BRÅ av kostnaderna hos vissa enskilda drabbade, bl.a. (), och Svenska Bo- städer i , kan dock konstateras följande. SL:s kostnader för att återställa SL:s egendom efter skadegörelse i form av enbart klotter upp- gick 2002 till dryga . Det är ökning med . , då det förra förslaget om kropps- visitation lades fram, var siffran enligt propositionen (se a. prop. s. 6). För uppgick saneringskostna- derna för enbart klotter till 2001 och 2002. Kostna- derna orsakade av skadegörelse för i upp- gick till 2001 och 2002. Vidare kan nämnas följande uppgifter från , som ansvarar för kol- lektivtrafik i . kostade klottersane- ring . uppgick siffran till . Till detta kommer kostnader för att lacka om fordon som blivit sanerade, t.ex. per spårvagn. Trots att vissa reservationer måste göras när det gäller kostnaderna, så- som att dessa vid klotter påverkas av t.ex. i vilken utsträckning sanering sker, färgernas effektivitet och i vilken grad man får ekonomiskt fördel- aktiga avtal med saneringsbolagen, måste det anses finnas belägg för att hävda att kostnaderna är betydande och vidare att de har ökat jäm- fört med hur situation såg ut . Dessutom kan andra kostnader aktualiseras. Exempelvis har enligt bolaget i syfte att förebygga klotter installerat videokameror på spårvagnarna och på en del bussar i till en kostnad av . Utöver det nu nämnda bör också poängteras, vilket redan gjorts i av- snitt 4, att skadegörelse skapar otrygghet och vantrivsel bland allmänhe- ten. Olika typer av skadegörelsebrott kan leda till ökande förfall och yt- terligare brottslighet samt därmed sammanhängande negativa sociala och ekonomiska konsekvenser för ett helt bostadsområde. Till detta kommer att de i många fall unga gärningsmännen torde ha svårt att i förväg över- blicka de negativa konsekvenserna av att bli dömda för skadegörelsebrott och förpliktas att betala ibland avsevärda skadeståndsbelopp. Gärnings- männen kan också riskera att råka ut för olyckor i samband med att brot- ten begås. Enligt regeringens uppfattning framgår det tydligt av de nu redovisade omständigheterna att det finns ett avsevärt ökat behov av insatser mot klotter och annan skadegörelse jämfört med vad som var fallet när en möjlighet till kroppsvisitation diskuterades förra gången. För att en visitationsmöjlighet skall införas är det emellertid inte tillräckligt att det- ta behov har påvisats. Det måste också visas att det finns ett behov av att använda just kroppsvisitation och att denna tvångsåtgärd står i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden samt att en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Endast om så är fallet får det grund- lagsfästa integritetsskyddet inskränkas. I denna del vill regeringen anföra följande. De ytterligare åtgärder som krävs för att motverka klotter och annan skadegörelse kan antingen vara av brottsförebyggande natur eller bestå i skärpta insatser i efterhand när brotten redan har begåtts. kan poli- sen ingripa först när ett klotterbrott eller en annan skadegörelse faktiskt har ägt rum. Polisen måste alltså avvakta till dess att brott har begåtts. Detta framstår inte som rimligt. Polisen upplever också avsaknaden av en befogenhet att kroppsvisitera i dessa fall som en allvarlig brist i lagstift- ningen. Det finns följaktligen behov av en möjlighet för polisen att i konkreta situationer ingripa redan på ett tidigt stadium för att förhindra att brott överhuvudtaget begås. När det gäller skadegörelse i form av klotter kan det vidare konstateras att det är en relativt liten grupp som står för en stor del av brottsligheten. En del av gärningsmännen är kända av polisen. I fråga om den gruppen skulle en möjlighet att ingripa brotts- förebyggande genom just kroppsvisitation i syfte att söka efter föremål som kan användas vid klotter förhindra brott i konkreta situationer. I and- ra fall kan det av situationen typiskt sett framgå att det finns en risk för skadegörelse. Också i dessa fall kan en visitationsmöjlighet leda till att brott förhindras. Kroppsvisitation, kanske i första hand utförd av polis- män med särskilda uppdrag att bemöta skadegörelsebrottslighet, är alltså en åtgärd som kan möta behovet av ytterligare insatser för att förebygga klotter och annan skadegörelse. Åtgärdens brottsförebyggande effekter kan vidare antas bli påtagligt positiva. Någon annan åtgärd än kroppsvisi- tation som skulle ge polisen det erforderliga verktyget att förhindra klot- ter och annan skadegörelse i konkreta situationer och i samma omfatt- ning finns knappast. Frågan är då om det är nödvändigt med en möjlighet till fullständig kroppsvisitation eller om det är tillräckligt med en begrän- sad sådan möjlighet. Detta har diskuterats i tidigare lagstiftningssam- manhang men har då avfärdats. I denna fråga gör regeringen följande bedömning. JK har i sitt remissyttrande framhållit att klotterutrustning vanligen är relativt skrymmande och därmed ofta torde transporteras i en väska e.d. JK har därför menat att en bestämmelse som innebär att möjligheten till genomsökning begränsas till väskor o.d. har förutsättningar att bli effek- tiv som den inte innebär något ingrepp i den enskildes kropps- liga integritet. Enligt uppgifter från polisen, som har stor praktisk erfa- renhet av att bekämpa skadegörelse genom klotter, förvarar de som ägnar sig åt klotter emellertid oftast utrustningen i fickor på kläderna. En be- stämmelse som endast ger polisen möjlighet att genomsöka väskor och annat handbagage kan därför inte väntas bli särskilt effektiv. En möjlig- het vore då att dessutom ge polisen rätt att göra en ytlig undersökning av kläderna utan att det går så långt som till en kroppsvisitation. Regeringen anser emellertid, liksom JK, att gränsdragningsproblemen med en sådan bestämmelse blir för stora. Dessutom bör vid behov en mer ingående genomsökning kunna ske, i synnerhet då man genom att känna utanpå exempelvis en jacka kan anta att personen i fråga gömmer en sprayburk e.d. innanför denna. En begränsad visitationsmöjlighet kan således inte antas bli lika effektiv som en möjlighet till fullständig kroppsvisitation. En sådan skulle också bli svårare att tillämpa för den enskilde polisman- nen än en möjlighet till fullständig visitation. Det är följaktligen inte till- räckligt med en begränsad möjlighet till kroppsvisitation. Vidare har JO invänt att en möjlighet att kroppsvisitera blir betydligt vidare än vad som krävs för att motverka klotter och annan sådan skade- görelse. Den invändningen framfördes även av Lagrådet vid behandling- en av det förra förslaget. I likhet med vad regeringen då anförde vill re- geringen framhålla att syftet att minska klotter visserligen är en utgångs- punkt men att ändamålet med en visitationsmöjlighet är att generellt minska brott som innefattar skada på egendom. Det kan exempelvis röra sig om skadegörelse genom stenkastning och annat. Av det anförda framgår enligt regeringens mening att det föreligger ett godtagbart ändamål att begränsa skyddet mot kroppsvisitation och att avvägningen mellan intresset av att motverka skadegörelsebrottslighet och intresset av att skydda den personliga integriteten med stor marginal utfaller till förmån för det förra. Det finns alltså enligt regeringens me- ning skäl att införa en möjlighet till kroppsvisitation. En tänkbar och po- sitiv följd av detta är att benägenheten att bära med sig föremål som kan användas för att begå skadegörelsebrott kan minska. Med hänsyn till att kroppsvisitation ändå utgör ett tvångsmedel av in- gripande karaktär är det dock viktigt att följa upp och utvärdera hur möj- ligheten till sådan visitation används och vilka effekter den medför. Den- na fråga behandlas närmare i avsnitt 6.2. Redan här bör dock slås fast att när det gäller just visitationsmöjligheten bör underlag för utvärderingen inhämtas bl.a. genom att ges i uppdrag att dokumente- ra denna användning. Också utbildningsinsatser inom polisen som avser visitationsmöjligheten bör vidtas och dokumenteras. Utformningen av en bestämmelse om kroppsvisitation Frågan är då hur en bestämmelse om kroppsvisitation skall utformas. När det gäller bestämmelsen om kroppsvisitation avseende vapen och andra farliga föremål var en anledning till att den infördes att polisen skulle få möjlighet att mera rutinmässigt kontrollera om personer bär med sig så- dana föremål i situationer då det finns en överhängande risk för våld som inte är knuten till en bestämd person (se prop. 1987/88:143 s. 21). Det krävs således inte att just den person som blir föremål för kroppsvisita- tion kan antas bära med sig en kniv eller liknande, utan avgörande är den uppkomna situationen som sådan. Enligt regeringen kan det inte anses vara motiverat med en lika långtgående reglering när det gäller skadegö- relse. Av integritetsskäl bör det för dessa fall uppställas krav på att det på konkreta grunder skall finnas anledning anta att den som avses med åt- gärden bär med sig exempelvis klotterutrustning. Någon rutinmässig kontroll, liknande den som kan göras avseende vapen och andra farliga föremål till förebyggande av våldsbrott, bör således inte få förekomma i dessa fall. JO har menat att ett sådant krav på konkret grund inte kan anses vara uppfyllt genom de iakttagelser som det ges exempel på i promemorians författningskommentar, såsom att en person som tidigare gjort sig skyl- dig till skadegörelse genom klotter observeras i en typisk klottermiljö med ryggsäck e.d. som skulle kunna innehålla klotterutrustning. Enligt JO bör det tvärtom krävas att en polisman faktiskt har sett något sådant föremål som på goda grunder kan antas vara ett brottsredskap av aktuellt slag. Som JK har konstaterat är klotterutrustning vanligen relativt skrym- mande. Det innebär att polisen ofta kan se att personen troligen gömmer sådana föremål i kläderna utan att faktiskt ha sett dem. Att begränsa möj- ligheten till kroppsvisitation till fall där en polisman faktiskt sett föremå- let i fråga skulle enligt regeringens bedömning leda till att bestämmel- sens tillämpningsområde blev alltför begränsat. Det är dock av integri- tetshänsyn nödvändigt att begränsa visitationsmöjligheten så långt möj- ligt i detta avseende. En utgångspunkt kan därför givetvis vara att visita- tion kan ske när en polisman faktiskt ser att en person bär med sig före- mål som kan användas som hjälpmedel vid klotter eller annat skadegö- relsebrott. Det är vidare rimligt att visitation kan göras när polisen kan se att någon bär föremål i kläderna som gemene man normalt inte bär där och det kan antas att föremålen är av det nämnda slaget. Det bör dessutom kunna komma i fråga att visitera en person som bär väska eller liknande under omständigheter och i ett sammanhang där det starkt kan misstänkas att skadegörelsebrott kan komma att begås. I det sist- nämnda fallet bör normalt större försiktighet vara påkallad vid prövning- en av om kroppsvisitation skall ske än i de förra situationerna. Regering- en har uppfattat att det finns farhågor att en bestämmelse om kroppsvisi- tation skulle kunna komma att tillämpas så att den ger en utbredd rätt för polisen att kroppsvisitera ungdomar som vistas i kollektivtrafiksystemet, gäng som samlas i ett centrumområde, narkomaner, berusade personer eller personer klädda på ett särskilt sätt. Farhågor har också uttryckts att bestämmelsen skulle kunna komma att tillämpas urskillningslöst i relativt vanliga situationer som vid demonstrationer eller då en person kommer ut ur en affär som säljer sprayburkar. Detta är naturligtvis inte fallet. En- bart det förhållandet att en eller flera personer samlas eller vistas i ett område där skadegörelse kan förekomma, bär viss klädsel eller kommer ut ur en affär som säljer sprayburkar kan aldrig i sig utgöra grund för kroppsvisitation. Som redan berörts skall också andra omständigheter alltid tillmätas betydelse vid prövningen, vilket regeringen behandlar nedan. Den restriktivitet som sålunda på grund av integritetsskäl bör prägla visitationsmöjligheten kan enligt regeringens mening komma till ytterligare uttryck genom att det bör krävas särskild anledning anta att vederbörande bär med sig föremål som är ägnade att användas som hjälpmedel vid brott som innefattar skada på egendom. I promemorian liksom i lagrådsremissen ställdes inte upp något krav på särskild anled- ning. Regeringen menar dock att det finns skäl att skärpa detta rekvisit för kroppsvisitation för att ytterligare begränsa intrånget i den personliga integriteten och därmed i viss mån tillgodose Lagrådets invändningar, vilka regeringen redogjort för i föregående avsnitt. Utöver kravet på kvalificerad konkret grund bör krävas att situationen är sådan att det kan antas att föremålet i fråga kan förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § 3 . En förutsättning för förverkande av föremål enligt den bestämmelsen är att föremålet påträffats under om- ständigheter som gav uppenbar anledning att befara att det skulle komma Prop. 2002/03:138 till brottslig användning. Exempelvis är ett deltagande i eller en vistelse i närheten av en demonstration inte tillräckligt utan att ytterligare omstän- digheter föreligger. Detta utgör ytterligare en begränsning av möjligheten till kroppsvisitation för att söka efter hjälpmedel till skadegörelse. Polisi- ära ingripanden mot enskilda individer är alltid förenade med olika slags avvägningar och polisen har stor erfarenhet av att göra samlade bedöm- ningar i sådana situationer. Som nämns nedan bör också den föreslagna lagstiftningen utvärderas och användningen av kroppsvisitationsmöjlig- heten särskilt dokumenteras, se avsnitt 6.2. Regeringen föreslår följaktligen att det införs en bestämmelse om kroppsvisitation, som innebär att en polisman får kroppsvisitera för att söka efter föremål som är ägnade att användas som hjälpmedel vid brott som innefattar skada på egendom, om det finns särskild anledning anta att den som avses med åtgärden bär ett sådant föremål med sig och det med hänsyn till omständigheterna kan antas att föremålet kan förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § . Bestämmelsen bör placeras i 19 § polislagen. Regeringens förslag: Straffmaximum för skadegörelse av normalgraden höjs till . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller lämnat förslaget utan erinran. Några har dock avstyrkt förslaget. om- budsmän (), liksom , vid och (), har konsta- terat att det övervägande flertalet av de personer som gör sig skyldiga till skadegörelse genom klotter tillhör den ålderskategori som omfattas av den särskilda straffnedsättningsbestämmelsen i 29 kap. 7 § samt, beträffande valet av påföljd, av bestämmelsen i 30 kap. 5 § brotts- balken. Enligt JO finns det därför skäl att anta att normalpåföljden för skadegörelse genom klotter också kommer att bli böter även om straffmaximum för brottet höjs. Om böter bedöms vara otillräckligt i ett visst fall har JO menat att det redan med nu gällande bestämmelser finns möjlighet att nyansera påföljdsvalet i så måtto att påföljden bestäms till annat än böter. har anfört att det kan ifrågasättas dels om en ändring av straffmaximum är motiverad med hänsyn till in- tresset av att få en mer nyanserad straffmätning i de nedre regionerna av straffskalan, dels om den föreslagna ändringen kommer att leda till det eftersträvade resultatet. Enligt BRÅ:s bedömning är både de tänkbara individualpreventiva och allmänpreventiva effekterna små av den före- slagna höjningen av straffskalan. har ansett förslaget mindre väl underbyggt och menat att de mest verkningsfulla åtgärderna mot klotter i stället måste ske samordnat inom flera områden och i form av s.k. åtgärdspaket. har ansett att sex måna- der är ett tillräckligt straff för att applicera färg på en yta utan tillstånd. har inte haft något att erinra mot förslaget men har framhållit att påföljden sluten ungdomsvård skall vara reserve- Prop.