prop · GR0313 · 2003-10-02 00:00:00 — Konventet har bedömt det svårt att klassificera dessa områden som antingen delad behörighet eller områden för stödjande åtgärder. Unionen skall ensam ha befogenhet på följande områden: -fastställande av konkurrensregler inom den inre marknaden, -den monetära politiken för de medlemsstater som har infört euron, -den gemensamma handelspolitiken, -frågor som rör tullunionen, -bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Förteckningen över områdena med exklusiv befogenhet är uttömmande. På de områden där unionen har exklusiva befogenheter tillämpas inte subsidiaritetsprincipen. Unionen skall ensam ha befogenhet att ingå ett internationellt avtal om ingående av avtalet fastställs i en unionsrättsakt eller om det är nödvändigt för att den skall kunna utöva sin befogenhet internt eller om det inverkar på en intern rättsakt. Unionen och medlemsstaterna skall ha delade befogenheter på följande huvudområden: -inre marknaden, -området med frihet, säkerhet och rättvisa, -jordbruk och fiske, med undantag av bevarandet av havets biologiska resurser, -transport och transeuropeiska nät, -socialpolitik, avseende aspekter som fastställs i del III, -ekonomisk, social och territoriell sammanhållning, -gemensamma angelägenheter avseende säkerhet i fråga om folkhälsa. Områden med delad befogenhet är områden där såväl unionen som medlemsstaterna har befogenhet att lagstifta och anta juridiskt bindande Unionen skall, enligt subsidiaritetsprincipen, endast utnyttja sin befogenhet om målen för den planerade åtgärden uppnås bättre på De områden som omfattas av delad befogenhet i konstitutionen är sådana som inte anges under exklusiv befogenhet eller är områden för Genom att hänvisa till "huvudområden" i förteckningen över områden med delad befogenhet undviker man att närmare behöva fastställa varje område. Den exakta definitionen och räckvidden för varje område med delade befogenheter fastställs genom de relevanta bestämmelserna i del III i det konstitutionella fördraget. Uppräkningen av delade befogenheter i konventets förslag omfattar hela området med frihet, säkerhet och rättvisa. Det innebär bl.a. att unionen får befogenhet inom området för polissamarbete och straffrättsligt samarbete i enlighet med vad som anges i del III i Vidare omfattas energi av uppräkningen över områden med delade En uttrycklig rättslig grund för detta område skapas i del Rättsakter som antagits med betydelse för energiområdet har grundats på artiklar avseende bl.a. tillnärmning av lagstiftning, miljö och Forskning och teknisk utveckling, där området för rymdfrågor ingår, samt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd har lagts in separat för att understryka dessa områdens särprägel i förhållande till övriga områden som faller under delad befogenhet. Unionens utövande av sin befogenhet på dessa områden får inte leda till att medlemsstaterna förbjuds att utöva sina befogenheter. Samordning av den ekonomiska politiken Den ekonomiska politiken liksom sysselsättningspolitiken är medlemsstaternas befogenhet även om den samordnas inom unionen. För de stater som har antagit euron omfattas dock den monetära politiken av unionens exklusiva befogenhet. Konventets förslag i denna del innebär i stort att den fördragsfästa samordning som redan gäller tydliggörs i det konstitutionella fördraget. Konventet föreslår en separat bestämmelse i del I under befogen- hetsavsnittet om samordningen av medlemsstaternas ekonomiska politik och sysselsättningspolitik samt tillämpliga delar av medlemsstaternas socialpolitik för att klargöra den särskilda karaktären hos denna samordning. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik Unionens befogenhet i fråga om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken skall fortsatt omfatta alla utrikespolitiska områden samt alla frågor som rör unionens säkerhet, inbegripet ett gradvis fast- ställande av en gemensam försvarspolitik som kan leda till ett ge- mensamt försvar. Områden för stödjande åtgärder Områdena för stödjande åtgärder, samordningsåtgärder eller kompletterande åtgärder är: -skydd för och förbättring av människors hälsa, -utbildning, yrkesutbildning, ungdom och idrott, Områdena för stödjande åtgärder definieras som områden där unionen skall ha befogenhet att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder, utan att för den skull inkräkta på medlemsstaternas befogenhet på dessa områden. De juridiskt bindande akter som antas av unionen på grundval av de särskilda bestämmelserna för dessa områden får inte innebära harmonisering av medlemsstaternas bestämmelser i lagar och andra författningar. Förteckningen över områdena med stödjande åtgärder är uttömmande. Idrott har lagts till listan över områden för stödjande åtgärder. Konventet föreslår därmed att det upprättas en särskild rättslig grund för idrott i del III av det konstitutionella fördraget, eftersom det saknas i de nuvarande fördragen. Samma sak gäller räddningstjänst som också tagits upp i förteckningen. Den rättsliga grunden för de rättsakter som antagits på räddningstjänstens område har varit artikel 308 i EG-fördraget (se avsnittet om flexibilitetsklausulen nedan). Rådet kan med stöd av nuvarande artikel 308 i EG-fördraget vidta nödvändiga åtgärder för att förverkliga gemenskapens mål, inom ramen för den gemensamma marknaden, om fördraget inte innehåller nödvändiga befogenheter. Bestämmelsen kan utgöra rättslig grund i avsaknad av uttrycklig behörighet för ett särskilt ändamål. Den kan emellertid inte användas för att utvidga området för gemenskapens behörighet utöver fördragets allmänna ram. Det innebär att bestämmelsen inte kan åberopas för att kringgå förfarandet för fördragsändring. Konventet föreslår att det införs en flexibilitetsbestämmelse också i det konstitutionella fördraget så att unionen kan hantera oväntade händelser och utmaningar. Unionen skall få vidta åtgärder om det visar sig nödvändigt för att uppnå något av unionens fördragsfästa mål inom ramen för den politik som fastställs i del III. Hänvisningen till unionens mål syftar till att ge systemet en viss flexibilitet, medan hänvisningen till ramen för den politik som fastställs i del III skall säkerställa att de åtgärder som antas respekterar gränserna för de befogenheter som unionen tilldelas i det konstitutionella fördraget. Bestämmelsen kan därför inte användas för att utvidga unionens befogenhet utan endast inom ramen för den politik som fastställs i del III i det konstitutionella fördraget. De bestämmelser som antagits på grundval av denna artikel får inte innebära en harmonisering av medlemsstaternas bestämmelser i lagar och andra författningar i de fall där det konstitutionella fördraget utesluter en sådan harmonisering. Kommissionen skall uppmärksamma medlemsstaternas nationella parlament på de förslag som bygger på bestämmelsen, eftersom de nationella parlamenten har till uppgift att kontrollera att subsidiaritetsprincipen efterlevs. Beslut om att använda flexibilitetsklausulen skall fattas av rådet med enhällighet. Konventet föreslår också att bör delta i antagandet av akter på grundval av denna bestämmelse genom att ge sitt godkännande och inte genom ett enkelt yttrande som är fallet . Många remissinstanser välkomnar att fördelningen av befogenheter mellan medlemsstaterna och unionen förtydligas. Statskontoret anser att unionens befogenheter är inkonsekvent uttryckta i konventets förslag. Andra, däribland och Samhällsvetenskapliga fakulteten vid , understryker vikten av att undvika befogenhetsförskjutningar och ifrågasätter utformningen av flexibilitets- klausulen. Ett fåtal remissinstanser vill att flexibilitetsklausulen skall strykas. Konventets förslag syftar till att skapa tydlighet i kompetensfördelningen. Förslaget visar att det är möjligt att på ett klarare sätt än slå fast de grundläggande principer som gäller för unionens befogenheter. Därmed blir behörighetsfördelningen inom unionen mer överskådlig och ansvarsutkrävandet underlättas. Som framhållits i avsnitt 4 skall beslut med stöd av flexibilitetsklausulen alltid fattas med enhällighet och efter att har lämnat sitt godkännande. Detta i förening med domstolens kontrollfunktion utgör en garanti för att bestämmelsen inte kommer att tillämpas så att unionens kompetens utvidgas på ett sätt som de nationella parlamenten inte haft möjlighet att ta ställning till genom godkännande av en fördragsändring. Konventets förslag när det gäller EU:s institutioner rör främst sammansättningen av kommissionen, det roterande ordförandeskapet i rådet, en vald ordförande i , en utökning av beslutsfattande med kvalificerad majoritet och medbeslutande för , en utrikesminister för unionen samt ett ökat inflytande för de nationella parlamenten. Diskussionen om de institutionella frågorna fördes delvis parallellt med konventet, genom bl.a. olika utspel från vissa medlemsstater. En av de frågor som uppmärksammades mest var de förslag om en vald ordförande i som framfördes i bl.a. ett gemensamt tysk-franskt bidrag och senare i ett brittisk-spanskt bidrag samt, och med annan utformning, även av den svenska regeringsrepresentanten . En annan fråga som drevs framför allt av regeringsrepresentanterna från och var en starkare ställning för kommissionen. lade dessutom fram förslag som skulle öka dess roll. Konventets arbete med de institutionella frågorna började sent och förbereddes inte som övriga förslag i arbetsgrupper. Presidiets första förslag till artiklar om institutionerna, som bl.a. föreslog en vald ordförande i med mycket stark ställning och som på vissa punkter frångick de överenskommelser som nåtts i , fick kritik av många konventsledamöter. Frågan om att skapa en bred institutionell kompromiss kom därför helt att dominera konventets avslutande två möten. Bland regerings- företrädarna var det enbart ett fåtal som i varierande grad ställde sig utanför den uppgörelse om institutionerna som nåddes. Konventets förslag på det institutionella området är ett sammanhållet paket som syftar till att stärka samtliga institutioner utan att rubba balansen mellan dem. Förslaget utgör en kompromiss mellan företrädare i konventet som representerade olika institutioner, och företrädare från stora respektive små medlemsstater, och som hade olika principiella uppfattningar om samarbetet inom EU. Dessa förändringar, jämte att bl.a. den valde ordförandens roll tydligt avgränsades, gjorde att ett flertal tidigare kritiska konventsledamöter kunde acceptera att en vald ordförande i ingick i kompromissen. Utöver ovanstående uppnåddes enighet i konventet också om att föreslås få medbeslutande på fler områden samt att det tydliggörs i det konstitutionella fördraget att formellt väljer ordföranden i kommissionen efter nominering av . Därmed tillgodosågs krav från många konventsledamöter om en stärkt ställning för parlamentet. (Artiklarna samt vissa följdändringar i del III.) Konventet föreslår att ges ökat inflytande dels genom att medbeslutandeproceduren blir allmän princip på lagstiftningsområdet, dels genom budgetförfarandet (se närmare under avsnitt 14). Det föreslås också att parlamentets sammansättning ändras genom att antalet ledamöter per medlemsstat omfördelas efter 2009. Omför- delningen skall ske efter enhälligt beslut av på förslag från, och godkännande av, . Ett sådant beslut måste respektera de angivna principerna om maximalt 736 ledamöter, degressiv proportionalitet och en minimitröskel om fyra ledamöter per medlemsstat. Med degressiv proportionalitet menas att fördelningen av platser i grunden är proportionell mot medlemsstaternas folkmängd, men att en viss överrepresentation ges åt de mindre medlemsstaterna. Konventets förslag att ledamöternas antal inte skall överstiga 736 överensstämmer med vad man kom överens om i , liksom i anslutningsfördragen för de nya medlemsstaterna, och skall gälla . föreslås, till skillnad från , få formell status som en av EU:s institutioner. skall dock inte utöva någon lagstiftande funktion utan skall, precis som enligt nuvarande fördrag, ge unionen dess politiska vägledning samt bestämma dess allmänna riktlinjer och prioriteringar. Om inte annat föreskrivs i det konstitutionella fördraget skall fatta beslut med konsensus. föreslås, förutom dess ordförande, bestå av stats- och regeringscheferna och kommissionens ordförande. En sakansvarig minister per medlemsstat kan därtill efter behov delta i överläggningar när dagordningen så kräver. Härutöver skall unionens utrikesminister delta i Europeiska rådets arbete. Ordföranden för väljs , med möjlighet att omväljas en gång. Denne utses av med kvalificerad majoritet. Ordföranden föreslås leda och stimulera Europeiska rådets arbete. I samarbete med ordföranden i kommissionen, och på basis av arbetet i allmänna rådet, skall denne säkerställa förbe- redelserna av och kontinuiteten i dess arbete samt underlätta sam- manhållning inom , på samma sätt som de hittillsvarande roterande ordförandeskapen gjort. Ordföranden representerar unionen gentemot omvärlden i frågor som rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, utan att åsidosätta det ansvar som unionens utrikesminister har. Europeiska rådets ordförande får inte inneha en politisk post i ett medlemsland. Rådet föreslås även fortsättningsvis ledas av medlemsstaterna med jämlik rotation, dock med undantag för rådet för externa relationer. En nyhet är att ordförandeskapet föreslås löpa på en period om . föreslås besluta om reglerna för rotationsordningen med beaktande av politisk och geografisk balans samt mångfalden av medlemsstater. Det innebär att det är möjligt att införa olika modeller av gruppordförandeskap, där flera länder delar på ordförandeskapet. Det konstitutionella fördraget anger till skillnad från nuvarande fördrag vissa rådssammansättningar. Rådet för allmänna frågor skall svara för kontinuiteten i samtliga rådsformationers arbete. Dessutom föreslås att allmänna rådet skall vara den rådsformation som, tillsammans med Euro- paparlamentet, antar europeiska lagar och ramlagar. Medlemsstaterna skall där representeras av en eller två representanter på ministernivå när dagordningen så kräver. Vidare skall rådet för externa relationer, på basis av Europeiska rådets strategiska riktlinjer, staka ut unionens externa politik och säkra att dess åtgärder är konsekventa. Unionens utrikesminister föreslås leda rådet för externa relationer. ges rätt att besluta om ytterligare rådsformationer. Konventet föreslår att rådet skall fatta beslut med kvalificerad majoritet om inte annat föreskrivs. skall även med enhällighet kunna besluta om att införa beslut i rådet med kvalificerad majoritet och/eller medbeslutande för på områden där dessa beslutsformer inte redan gäller. De nuvarande reglerna bygger på s.k. degressiv proportionalitet. Det innebär att länderna har vägda röster. Större länder har fler röster än mindre, men inte fullt ut i proportion till folkmängden. De större länderna är alltså något underrepresenterade och de mindre överrepresenterade. Dessutom innebär reglerna att man har infört ett krav på att en majoritet av medlemsstaterna skall stå bakom besluten och att man kan kräva att besluten också omfattas av länder med av EU:s befolkning. Konventet föreslår att röstreglerna ändras i rådet i förhållande till vad som gäller enligt . När eller rådet fattar beslut med kvalificerad majoritet skall en sådan majoritet bestå av majoriteten av medlemsstaterna, som skall representera minst tre femtedelar av befolkningen i unionen. Någon överrepresentation för mindre medlemsstater skall inte längre finnas. Denna regel föreslås träda i kraft . Fram till dess skall den ordning som överenskommits genom gälla. Frågan om röstviktningen vid beslut med kvalificerad majoritet har utförligt redovisats i departementspromemorian (Ds 2001:29) och propositionen om (prop. 2001/02:8). Konventet föreslår att kommissionen även fortsättningsvis skall bestå av en ledamot per medlemsstat. Från minskas antalet röstberättigade kommissionsledamöter till femton, inklusive kommis- sionens ordförande och unionens utrikesminister. Kommissionen kommer således att innehålla två olika kategorier av ledamöter, femton ledamöter med rösträtt och övriga ledamöter utan rösträtt. Fördelning av platser skall göras på grundval av ett system med jämlik rotation mellan medlemsstaterna. Val av ordförande i kommissionen föreslås i princip ske på samma sätt som enligt . skall med kvalificerad majoritet föreslå en kandidat till befattningen som kommissionens ordförande. Denna kandidat skall väljas av Europa- parlamentet med en majoritet av dess ledamöter. Förfarandet skall upprepas om denna kandidat inte stöds av en majoritet i parlamentet, dvs. får då föreslå en ny kandidat. Ordföranden skall utnämna kommissionsledamöter efter förslag från medlemsstaterna. Varje medlemsstat skall nominera tre kandidater. Båda könen skall vara representerade. Kommissionen skall som kollegium vara ansvarigt inför och kunna avsättas genom misstroendevotum. Konventet föreslår att kommissionens ansvar för övervakning, initiativ, genomförande och förvaltning preciseras i förhållande till EG-fördraget. Bland annat tydliggörs kommissionens uppgift att genomföra budgeten, förvalta program och att ta initiativ till unionens årliga och fleråriga programplanering. En ny komponent i förslaget är inrättandet av en utrikesminister, som skall utses av med kvalificerad majoritet och med godkännande av kommissionens ordförande. Unionens utrikesminister föreslås ta över uppgifter som åligger den höge representanten och kommissionsledamoten för yttre förbindelser. Han eller hon skall vara rådets företrädare vid utformning och genomförande av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) och vara vice ordförande i kommissionen med ansvar för GUSP och för samordningen av övriga aspekter av unionens yttre åtgärder som ligger inom kommissionens ansvarsområde. Vid utövandet av detta ansvar inom kommissionen skall utrikesministern omfattas av de regler som gäller för kommissionens interna arbete. Han eller hon föreslås också vara ordförande i rådet för externa relationer. Reglerna om domstolens och förstainstansrättens sammansättning ändras inte jämfört med nuvarande fördrag. Antalet domare skall därmed som vara en per medlemsstat i domstolen och minst en per medlemsstat i förstainstansrätten. Konventet föreslår att antalet domare i förstainstansrätten liksom slutligen skall fastställas i domstolens stadga. Domare och generaladvokater skall som utses av medlemsstaterna i samförstånd, efter förslag från den berörda medlems- staten. Konventet föreslår dock att det inrättas en rådgivande kommitté som skall avge yttrande om kandidaternas lämplighet. Domstolens behörighet skall gälla det konstitutionella fördragets samtliga områden om det inte uttryckligen anges att behörigheten är begränsad. Uttryckliga undantag från domstolens behörighet föreslås dels för hela GUSP-området, dels för området med frihet, säkerhet och rättvisa där domstolen inte skall vara behörig att pröva giltigheten eller proportionaliteten av insatser som polis eller andra brottsbekämpande organ gör i en medlemsstat när dessa åtgärder omfattas av nationell lagstiftning. Detsamma gäller när medlemsstaterna fullgör sina skyldigheter att upprätthålla lag och ordning och skyddet av den inre säkerheten. Konventet föreslår att () skall bli en institution inom unionen. Detta får till följd att ECB omfattas av unionens öppenhetsregler vad gäller ECB:s administrativa åtgärder. Vidare föreslår konventet att ECB:s målformulering skall kvarstå i princip oförändrad. Huvudmålet skall fortsatt vara att upprätthålla prisstabilitet. ECB skall också bidra till att förverkliga unionens målsättningar såsom full sysselsättning och social marknadsekonomi. Få remissinstanser ger något sammanfattande omdöme om förslagen på det institutionella området. En rad instanser kommenterar dock de enskilda elementen i konventets förslag. Av det fåtal remissinstanser som uttalar sig rörande förslaget om vald ordförande i ställer sig ett antal negativa eller tveksamma, medan några är positiva. Endast ett fåtal remissinstanser behandlar ordförandeskapet i rådet och inga bestämda åsikter kan urskiljas i frågan. Vad gäller förslaget om ett särskilt lagstiftningsråd uttalar sig många negativt. Majoriteten av de som uttalar sig i frågan välkomnar konventets förslag om utökad användning av omröstning med kvalificerad majoritet i rådet. Flera instanser vill gå längre än konventets förslag genom att tillämpa kvalificerad majoritet på ytterligare områden, bl.a. rörande åtgärder mot diskriminering. Några är negativa till att denna beslutsform används i större utsträckning. Förslaget om att ge möjlighet att genom ett enhälligt beslut bemyndiga rådet att fatta beslut med kvalificerad majoritet på områden där enhällighet annars gäller bemöts kritiskt av remissinstanserna. Justitiekanslern framför att förslaget kan uppfattas som ett sätt att göra grundläggande fördragsändringar utan de nationella parlamentens godkännande. Förslaget accepteras av i (LO). Några remissinstanser stödjer inrättandet av en ny utrikesministerpost, medan andra ställer sig kritiska. Några är särskilt tveksamma till att den nye utrikesministern skall vara både vice ordförande i kommissionen och ordförande i rådet för externa relationer, då det riskerar att skapa oklar- heter i kompetensfördelningen mellan de två institutionerna. Samtliga remissinstanser som berör förslaget om att endast femton kommissionsledamöter skall ha rösträtt efter ställer sig negativa eller tveksamma. Ett flertal remissinstanser ställer sig positiva till stärkta roll, särskilt den ökade användningen av medbeslutande- förfarandet. Ett fåtal uttrycker däremot missnöje med parlamentets stärkta inflytande. Några remissinstanser anser att vissa frågor rörande domstolen bör analyseras närmare. Regeringsrätten noterar särskilt frågorna om domstolens ökade arbetsbörda, villkor för att anhängiggöra mål samt ett eventuellt införande av krav på prövningstillstånd. framför att en tänkbar åtgärd mot domstolens höga arbetsbelastning vore att modifiera skyldigheten att inhämta förhandsavgöranden. Genom enades medlemsstaterna om de institutionella förändringar som ansågs nödvändiga för att genomföra utvidgningen. Det var svårt att uppnå enighet i med tanke på de känsliga frågor som behandlades, bl.a. balansen mellan medlemsstaterna. trädde ikraft i början av detta år och har skrivits in i fördragen med EU:s nya medlemsstater. Det finns inga vägande skäl för att riva upp principerna i den överenskommelse som uppnåtts. bör ytterligare reformer genomföras i de frågor som inte avgjordes genom . En viktig generell svensk utgångspunkt är att värna de mindre medlemsstaternas möjlighet till inflytande i EU med bibehållande och stärkande av unionens effektivitet och legitimitet. de stora länderna uppfatta systemet som trovärdigt. En jämn könsfördelning i institutionerna bör även eftersträvas för att säkerställa demokratisk legitimitet och trovärdighet i den institutionella strukturen. Konventets förslag till institutionell helhetslösning förefaller vara en god grund till en kompromiss som kan underlätta beslutsfattandet i en utvidgad union. Förslaget syftar till att stärka och förbättra alla insti- tutioner som balansen mellan institutionerna behålls, vilket är positivt. Det bör också noteras att kompromissen i konventet var mycket svår att nå. Det kan därför antas att det blir svårt att i regerings- konferensen nå enighet om en väsentligt annorlunda lösning. Åtgärderna för att stärka kommissionen balanseras med förslaget om en vald ordförande i . Ett antal regeringsrepresentanter, som i konventet företrädde mindre medlemsstater, gav uttryck för oro om att en vald ordförande skulle få en alltför dominerande ställning. Detta hanteras i konventsförslaget genom en befattningsbeskrivning som anger de begränsningar som finns för funktionen.