prop · GQ03100d10 · 2003-04-15 00:00:00 — Under slutet av 1990- och förbättrades kommunernas och landstingens ekonomi som resurserna ökade. Den kommunala konsumtionen var 2002, mätt i fasta priser, högre än 1990 (exkl. läkemedel). En stark sysselsättningstillväxt och därmed stigande kommunala skatteintäkter samt statliga tillskott har bidragit till den positiva utvecklingen. Antalet kommuner och landsting med ett positivt resultat har successivt ökat . Medan kommunerna sammantaget har redovisat positiva resultat, har landstingen sammantaget redovisat negativa resultat. Uppgifter visar dock att färre kommuner och landsting kan redovisa ett positivt resultat. Under innevarande år och beräknas utrymmet för resursökningar i kommunsektorn bli något mindre jämfört med bedömningen i budgetpropositionen . beräknas konsumtionen kunna öka med ca en halv procent . De satsningar på kommuner och landsting som tidigare aviserats ligger fast. De extra skatteintäkter som kommuner och landsting erhållit , den s.k. 200- kronan, föreslås i denna proposition betalas ut även 2004 (se vidare avsnitt 8.4). Det tillfälliga sysselsättningsstöd som infördes har förlängts till att gälla även (prop. 2002/03:1, bet. 2002/03:FiU3, rskr. 2002/03:87). Stödet består av två delar, ett generellt stöd och ett nyanställningsstöd. Det generella stödet utbetalades genom kreditering av respektive kommuns och landstings skattekonto. Stödet uppgick till , vilket är något mer än vad som preliminärt beräknades. kommer kommuner och landsting att kunna ansöka om nyanställningsstöd samt generellt stöd . kan ansökan göras om nyanställningsstöd . Det generella stödet föreslås förstärkas med . Dessutom föreslås att den generella delen av det tillfälliga sysselsättningsstödet förlängs till 2004 med (se vidare avsnitt 8.5). Bidrag till följd av befolkningsminskning Kommuner med en befolkningsminskning som överstiger 2000 får 2003 och 2004 ett extra bidrag, utöver den kompensation som erhålls i det kommunala utjämningssystemet (prop. 2001/02:4, bet. 2001/02:FiU3, rskr. 2001/02:131). Sammanlagt utbetalas till berörda kommuner. Åren 200104 utgår även ett bidrag till landsting med kraftig befolkningsminskning. Bidraget utgår med per invånare för varje procentenhet som befolkningsminskningen överstiger . Bidraget uppgår till 2003. Samverkan mellan kommuner och landsting För att främja samverkan mellan kommuner och landsting med befolkningsminskning har totalt avsatts för perioden Regeringen har beviljat till sammanlagt 118 samverkansprojekt. Av de medel som avsatts för ändamålet återstår därmed att fördela. äger därför ytterligare en ansökningsomgång rum. Regeringen avser att besluta om fördelning av dessa medel . Utbetalning kommer att kunna ske efter behandling av budgetpropositionen . Generella satsningar, främst i form av höjda statsbidrag, har förbättrat förutsättningarna för kommuner och landsting att klara balanskravet. För vissa kommuner och landsting med särskilt stora ekonomiska svårigheter är dock inte generella satsningar tillräckliga. Därför tillsatte regeringen den s.k. Kommundelegationen, med uppgift att inför regeringens beslut bereda ärenden om huruvida ekonomiskt stöd skulle ges till vissa kommuner och landsting för åtgärder i syfte att nå ekonomisk balans. Sammanlagt har 36 kommuner och 4 landsting beviljats sådant stöd. För uppföljning av Kommundelegationens ärenden har en särskild utredare tillkallats (dir. 2000:71). Utredaren skall bl.a. aktivt följa genomförandet av åtgärdsplanerna samt utvecklingen av den ekonomiska situationen i berörda kommuner och landsting. Utredaren har löpande rapporterat om utvecklingen till (). Av vad som gått att bedöma har vidtagna åtgärder generellt sett varit framgångsrika. En samlad redovisning av uppdraget skall lämnas till regeringen . 8.2.1Den kommunala ekonomin och sysselsättningen Enligt preliminära uppgifter från SCB redovisar kommunerna ett positivt resultat på , en försämring med jämfört med . 178 kommuner redovisar ett positivt resultat eller ett nollresultat 2002. Resultatet före extraordinära poster har försämrats från 2001 till 2002, varav beror på nedskrivningar och värdeminskningar av finansiella tillgångar. Landstingen redovisar ett negativt resultat på , en försämring med jämfört med . Endast 5 landsting visar ett resultat över noll 2002, en halvering jämfört med . -0,2 -0,4 -2,1 -3,8 -3,4 -7,6 -0,1 -0,1 -3,9 -3,5 -7,6 1De generella statsbidragen redovisas netto efter avdrag för momsavgift. Anm.: Resultaträkningen för kommunerna avseende 2002 är preliminär. 8.2Utvecklingen i den kommunala sektorn Regeringen överlämnar med denna proposition en skrivelse till om utvecklingen i den kommunala sektorn (skr. 2002/03:102). Skrivelsen är ett underlag för en samlad bedömning av den finansiella utvecklingen i kommuner och landsting samt av resursutnyttjandet och måluppfyllelsen i de kommunala verksamheterna. I det följande redovisas en sammanfattning av skrivelsen. Det försämrade resultatet i kommunsektorn som helhet beror på att nettokostnaderna fortsatt att öka i ungefär samma takt som 2001 medan skatteintäkterna ökat betydligt mindre än året innan. De verksamheter som visar största kostnadsökningarna är utbildning, äldreomsorg och insatser för funktionshindrade bland kommunerna samt primärvården bland landstingen Efter att ha minskat har antalet anställda i kommuner och landsting ökat . Den genomsnittliga sysselsättningsgraden har ökat från av heltid inom Detta beror på ökad sysselsättningsgrad hos kvinnor. Ökningen av sjukfrånvaron har varit speciellt stor bland kommuner och landsting , vilket lett till en debatt om orsaker och möjliga sätt att försöka bryta den negativa utvecklingen. funktionshindrade fortsätter att öka. Den största ökningen avser personlig assistans enligt . Det beror främst på att personer har rätt att få behålla sin assistansersättning om de hade sådant stöd före 65-årsdagen. Resultaten av länsstyrelsernas tillsyn visar på problem främst med att många personer med funktionshinder som har rätt till och beslut om olika stöd inte får tillgång till det stödet. 8.2.2De kommunala verksamheterna Orsakerna kan vara att kommunerna har svårt Den samlade bedömningen är att kvaliteten och innehållet i den svenska hälso- och sjukvården är hög. har både tillgängligheten och kvaliteten i vården förbättrats och vårdens insatser nått allt fler och allt äldre patienter. Därutöver har patientens ställning stärkts genom ökade valmöjligheter och rätt till inflytande och delaktighet i behandlingen. Det har skett en successiv övergång från sluten till öppen vård. Antalet vårdplatser har minskat inom slutenvården och dagkirurgin har ökat. De satsningar som regeringen har gjort genom den nationella handlingsplanen för utvecklingen av hälso- och sjukvården 2004, samt satsningen på ökad tillgänglighet, har haft till syfte att förbättra hela hälso- och sjukvårdens funktionssätt genom att i första hand stärka primärvården och minska väntetiderna till planerade behandlingar. Andelen personer som får äldreomsorg i någon form har varit relativt oförändrad. Insatserna riktas framför allt till ensamstående äldre med stora behov av vård och omsorg. En genomgång och sammanställning av lokala brukarundersökningar inom äldreomsorgen visade att av brukarna var ganska eller mycket nöjda med äldreomsorgen. Brister som konstateras vid och länsstyrelsernas tillsyn rör bl.a. samverkan mellan kommuner och landsting, brist på platser inom särskilda boendeformer samt kompetensförsörjningen. Antalet personer som beviljas insatser enligt de lagar som reglerar samhällets insatser för att planera för utbyggnad av särskilda boendeformer men även rekryteringsproblem, t.ex. av kontaktpersoner. Kostnaderna för socialbidrag har fortsatt att sjunka. var minskningen i fasta priser. har samtliga komponenter som påverkar kostnaderna antalet bidragstagare, bidragsperiodens längd samt genomsnittligt bidrag per hushåll medverkat till minskningen. Behovstäckningen inom förskolan ökade . De reformer som genomfördes och 2002, som ger barn till föräldralediga och arbetslösa rätt till förskola minst , bidrog till detta. Andelen inskrivna barn ökade i åldersgruppen . För fritidshemmen (åldersgrupp ) var andelen inskrivna . infördes maxtaxan i 287 av 289 kommuner. Den genomsnittliga gruppstorleken i förskolan har inte förändrats med maxtaxans införande. Grundskola, särskola och förskoleklass Förskoleklassen är en egen skolform för 6- åringar. Andelen inskrivna uppgick /, en ökning med en procentenhet jämfört med föregående läsår. Andelen elever som gick ut med behörighet att läsa ett nationellt program på gymnasieskolan uppgick till , dvs. oförändrat jämfört med . Andelen elever som nått målen för godkänt i alla ämnen var också oförändrad och uppgick till . Lärartätheten i , beräknad som antalet lärare per 100 elever, uppgick /03 till 7,9 vilket är en förbättring i jämförelse med föregående läsår. Antalet elever i särskolan har fortsatt att öka. har antalet elever ökat , jämfört i . lämnade av eleverna gymnasieskolan med slutbetyg, vilket är en ökning jämfört med . Av dessa hade behörighet för universitets- och högskolestudier, en ökning med jämfört med . Andelen för kvinnor var och för män . Andelen som börjar på högskolan har nästan fördubblats , från 22 till . Andelen elever i fristående gymnasieskolor uppgick till . Det totala antalet studerande i vuxenutbildning ökade , beroende på , men minskade därefter. Antalet studerande /02 var 288 000, en minskning eller närmare 30 000 elever jämfört med året innan. Under det senaste läsåret slutförde av kursdeltagarna den kurs de påbörjat och avbröt kursen. Resterande deltog vid läsårets slut i kurser som ännu inte var avslutade. Enligt deltar dubbelt så många kvinnor som män i verksamheten. 8.3.1Den finansiella utvecklingen i kommunsektorn En beräkning av den kommunala sektorns finansiella utveckling redovisas i bilaga 1 (Svensk ekonomi). I bilagan anges även bakomliggande samhällsekonomiska förutsättningar i ekonomin som helhet. Nedan sammanfattas bedömningen av den kommunala sektorns finanser. Den kommunala konsumtionen har ökat kraftigt . avtog sysselsättningsökningen i ekonomin , vilket bidrog till att skatteunderlaget steg i en något långsammare takt än . Utgifterna ökade under dessa år mer än inkomsterna och 2002 uppvisade kommunsektorn ett underskott i det finansiella sparandet på . För att balanskravet ska uppfyllas förutsätts att konsumtionen ökar i väsentligt lägre takt än . Tabell 8.2 Kommunsektorns finanser Anm. Statsbidragen och skatterna redovisas tillsammans eftersom effekten av reformer som påverkar skatteunderlaget neutraliseras genom justeringar av statsbidragen. Källor: och . Den genomsnittliga skattesatsen ökar vilket motsvarar i ökade skatteinkomster. Konsumtionsvolymen bedöms öka med knappt en procent och det finansiella sparandet beräknas förbättras till 2003. Inkomstökningen dämpas relativt kraftigt . Det beror främst på stora slutavräkningar på kommunalskatten, vilket bidrar till ett inkomstbortfall motsvarande . Det finansiella sparandet beräknas till 2004 i kommunsektorn som helhet, trots en återhållsam ökning av utgifterna. Det finansiella sparandet förbättras något 2005 och 2006, till . Ett negativt finansiellt sparande i den storleksordningen bedöms vara förenligt med ett resultatmässigt överskott sammantaget i sektorn. Balanskravet uppfylls för sektorn som helhet förutsatt att ökningen av konsumtionsvolymen begränsas till 20042006, vilket är i linje med vad den demografiska utvecklingen bedöms kräva. Kalkylen är baserad på följande utveckling av det kommunala skatteunderlaget (en utförligare redovisning ges i avsnitt 5.5). Tabell 8.3 Utvecklingen av skatteunderlaget 8.3.2Utvecklingen i enskilda kommuner och landsting har, på uppdrag av , samlat in uppgifter om kommunernas och landstingens budgetar samt deras planer för 20042005. Samtliga 20 landsting och 221 av 290 kommuner har lämnat uppgifter. Bortfallet är störst bland mindre kommuner. Enkäten utgör ett viktigt underlag för regeringens bedömningar. Kommunerna räknar sammantaget med ett positivt resultat på ca 20032005. budgeterar 209 kommuner ett nollresultat eller ett positivt resultat medan 12 kommuner räknar med negativa resultat. räknar 198 kommuner med ett noll- eller positivt resultat och 23 med ett negativt resultat. budgeterar 14 landsting ett noll- eller positivt resultat. Enligt planerna räknar 15 landsting med ett noll- eller positivt resultat. Trots detta bedömer landstingen sammantaget ett fortsatt negativt resultat på 2003 2005. Sammantaget redovisar kommunerna och landstingen ett resultat som håller sig omkring noll 20032005. Kostnadsökningar hos kommunerna beräknas främst komma att ske inom gymnasieskolan och äldreomsorgen, medan primärvården är den verksamhet som fortsatt beräknas öka mest hos landstingen. Såväl budgetarna som planerna bör bedömas med viss försiktighet. Dessa förutsätter för sektorn som helhet en återhållsam kostnadsutveckling med lägre kostnadsökningar än de närmast föregående åren. De ekonomiska förutsättningarna för kommuner och landsting har försämrats . Försämringen bör dock ses mot bakgrund av att den kommer med mycket god tillväxt i den svenska ekonomin. Med tanke på de utmaningar som kommunsektorn står inför på är det av avgörande betydelse att kommuner och landsting uppnår balanskravet. I kommunallagen finns det även en bestämmelse om att kommuner och landsting skall tillämpa god ekonomisk hushållning, vilket kräver en resultatnivå som konsoliderar ekonomin, dvs. ett positivt resultat. Den genomsnittliga skattesatsen 2003 har ökat , den största ökningen . En starkt bidragande orsak till den kraftiga genomsnittliga ökningen 2003 är skattehöjningarna i samt i och läns landsting, som tillsammans bidrog med . Även om den ekonomiska utvecklingen inte går att exakt förutsäga är det av stor vikt att kommuner och landsting i övrigt ges så stabila planeringsförutsättningar som möjligt. Regeringen har tidigare framhållit den grundläggande principen att statsbidrag till kommuner och landsting skall ges i form av generella statsbidrag. Det kan emellertid i vissa fall vara motiverat med särskilda satsningar. Sådana satsningar bör dock vara tidsbegränsade. I annat fall finns risken att de kan leda till en ineffektiv resursallokering. Det finns även risk för att det kan uppstå en konflikt mellan t.ex. kvantitativa mål för en viss verksamhet och det lagstadgade kravet på ekonomisk balans i kommuner och landsting. De bedömningar av den makroekonomiska utvecklingen som redovisas i denna proposition innebär att utrymmet för nya statliga satsningar har minskat avsevärt. Besparingar kommer att krävas i de statliga utgifterna. Regeringen vill så långt som möjligt värna viktiga kommunala verksamheter såsom vård, skola och omsorg. Kommunsektorns betydelse för sysselsättningsutvecklingen är mycket stor. De satsningar på kommuner och landsting som tidigare aviserats ligger därför fast. De extra skatteintäkter som kommuner och landsting erhållit , den s.k. 200- kronan, föreslås betalas ut även 2004 (se avsnitt 8.4). Det tillfälliga sysselsättningsstödet till kommuner och landsting föreslås förstärkas och dessutom förlängas till 2004. Stödet förslås utgå i form av ett generellt sysselsättningsstöd (se avsnitt 8.5). 8.4Det fasta beloppet vid beskattning av förvärvsinkomster Förslag till lag om beräkning av viss inkomstskatt på förvärvsinkomster vid taxering m.m. Regeringens förslag: Den statliga skatt om som utgår på förvärvsinkomster för fysiska personer skall även vid taxering utgöra en inkomstskatt. Ärendet och dess beredning: Upprättat lagförslag är utformat på samma sätt som tidigare års förslag om att 200-kronan skall utgöra en inkomstskatt i stället för en statlig. Beredning av lagförslagen har då skett under hand med . lagförslag i denna fråga har granskats av Lagrådet (bet. 1998/99:FiU1). Lagrådets hörande över det förslag som läggs fram skulle sakna betydelse. Skälen för regeringens förslag: Statlig inkomstskatt på förvärvsinkomster utgår bl.a. med ett fast belopp om . Det fasta beloppet om har beslutats utgöra en inkomstskatt. Syftet har varit att stärka kommunernas och landstingens ekonomi. Regeringen föreslår att det tillskott till skatteintäkterna som kommuner och landsting därigenom erhållit kommer att utges även 2004. Den statliga skatten om bör därför även vad avser taxering utgöra en inkomstskatt. Ett lagförslag i ärendet finns i avsnitt 3.2. 8.5Det tillfälliga sysselsättningsstödet till kommuner och landsting förlängs Regeringens förslag: Det tillfälliga sysselsättningsstödet till kommuner och landsting förstärks vad avser det generella sysselsättningsstödet. Det tillfälliga sysselsättningsstödet förlängs till 2004. Stödet utgår i form av ett generellt sysselsättningsstöd. Skälen för regeringens förslag: Ett tillfälligt sysselsättningsstöd, bestående av ett generellt sysselsättningsstöd och ett nyanställningsstöd, har införts för kommuner och landsting (prop. 2001/02:95, bet. 2001/02:FiU26, rskr. 2001/02:198). Stödet beslutas av efter ansökan av kommuner och landsting. Stödet tillgodoförs kommuner och landsting genom kreditering på respektive kommuns och landstings skattekonto. Det generella stödet tillgodoförs och nyanställningsstödet . lämnas generellt stöd med ett belopp som motsvarar av lönekostnadsunderlaget . Stödet utgår även efter samma riktlinjer som gäller . Det innebär att det generella stödet tillgodoförs och nyanställningsstödet . Mot bakgrund av de försämrade ekonomiska förutsättningarna för kommuner och landsting bör det generella sysselsättningsstödet förstärkas och förlängas till 2004. föreslås det generella stödet ökas med utöver utfallet av stödet enligt nuvarande regler (av lönekostnadsunderlaget). Regeringen avser därför att i förordning justera procentsatsen avseende stödet så att detta resultat erhålls. Vad gäller 2004 föreslås tillfälligt sysselsättningsstöd utgå enbart i form av generellt stöd. Därigenom kommer alla kommuner och landsting, även de som kan behöva minska kostnaderna, att få del av hela stödet. För att kunna upprätthålla konkurrensneutraliteten i valet mellan att bedriva verksamheten i egen regi och att köpa den bör det, i likhet med tidigare, ingå en andel av kommunernas och landstingens kostnader för köpt verksamhet i underlaget för stödet. Stödet utformas så att det sammantaget uppgår till och avses som förut tillgodoföras kommunerna och landstingen genom kreditering av skattekontona. omfattar ramen för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner enligt beslut med anledning av budgetpropositionen , varav utgörs av det generella statsbidraget till kommuner och landsting. Vidare ingår i bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting, i statligt utjämningsbidrag till kommuner och landsting samt i bidrag för ökad tillgänglighet i hälso- och sjukvården. Utöver dessa anslag ingår även ett mindre anslag för bidrag till finansiering av Rådet för redovisning. Regeringen avser att återkomma med aktuella ekonomiska regleringar i budgetpropositionen . Detta gäller bland annat kommunkontosystemet. Regeringen föreslår på tilläggsbudget att anslaget 48:3 Statligt utjämningsbidrag till kommuner och landsting ökas med 2 . Orsaken är att omslutningen i utjämningssystemet har ökat. Finansiering sker genom att den utjämningsavgift som kommuner och landsting betalar in till staten ökar i motsvarande omfattning. För att bidra till finansieringen av höjningen av det under utgiftsområde 22 uppförda nya anslaget 37:6 Gemensam radiokommunikation för skydd och säkerhet föreslås också på tilläggsbudget en minskning av anslaget 48:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting med (avsnitt 7.2.21). I tabell 8.4 redovisas en beräkning av ramen för utgiftsområdet . Den stora förändringen förklaras av förändringen av kommunkontosystemet som genomfördes . Tabell 8.4 Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner 1Inklusive förslag till tilläggsbudget i denna proposition Förändringar i den ram som beslutade om i samband med behandlingen av budgetpropositionen beskrivs ovan. Därtill kommer ett par regleringar avseende lärarpensioner och befolkningsminskning som aviserats tidigare. Förutom dessa förändringar är ramen för utgiftsområdet oförändrad . Regeringen föreslår i denna proposition att högsta avgiften inom maxtaxan för barnomsorg höjs och att det riktade statsbidraget inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning sänks med (avsnitt 6.5). En parlamentarisk kommitté för översyn av det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet tillsattes (dir. 2001:73). Kommittén skall utreda vissa frågor rörande systemet och vid behov föreslå förändringar. Enligt direktivet skall de grundläggande principerna för statsbidrags- och utjämningssystemet dock ligga fast. Uppdraget skall redovisas till regeringen . tillkallades en parlamentarisk kommitté för att utreda hur utjämning bör ske för kostnadsskillnader mellan kommuner avseende verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Kommittén lämnade betänkandet Utjämning av LSS-kostnader (SOU 2002:103). Betänkandet har remissbehandlats och bereds f.n. i . Rådet för kommunala jämförelser och analyser Ett råd har tillkallats av regeringen för att hantera frågan om en utveckling av en databas (dir. 2002:91). Rådet skall bl.a. ansvara för att ett system skapas för att hantera informationen i den kommunala databas som håller på att byggas upp och som möjliggör att informationen i databasen finns tillgänglig på Internet. Rådet skall redovisa resultaten av sitt arbete , . Redovisningen skall innefatta förslag om lämplig organisatorisk lösning för databasen efter uppbyggnadsskedet. lämnade till regeringen betänkandet God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting (SOU 2001:76). Betänkandet har remissbehandlats och beredning pågår inom . Skälig utdelning från allmännyttiga bostadsföretag Utdelning från allmännyttiga bostadsföretag har reglerats på olika sätt sedan denna företagsform uppstod. Det har ansetts att ägare till sådana företag har rätt till en viss, begränsad avkastning på det kapital som satts in i företaget. tidigare gäller ett tidsbegränsat sanktionssystem med syfte att motverka att pengar förs över från de kommunala bostadsföretagen till annan verksamhet i kommunerna. Detta sanktionssystem upphör vid utgången av . Regeringen har tidigare föreskrivit att skälig avkastning skall vara högst och att detta endast gäller för utdelningar som fastställs av bolagsstämmor och avser . regleras dessa frågor i stället i lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag. Mot denna bakgrund finns det anledning att se över principerna för vad som skall anses vara skälig utdelning. Ägare till allmännyttiga bostadsföretag bör ha rätt till en kompensation antingen baserad på självkostnaden (i form av ränta på lån) eller alternativkostnaden (den avkastning som skulle erhållits vid en säker, långsiktig placering) för det kapital som satts in i företaget. I båda fallen bör en skälig ersättning ligga i nivå med statslåneräntan. Dock kan tänkas att kommuner med sämre ekonomi kan ha högre upplåningskostnad, vilket motiverar ett visst påslag. bör utdelningen vara på en sådan nivå att det framstår som skäligt jämfört med de krav som ställs på privata företag. Ett påslag på en procentenhet framstår som rimligt. Mot denna bakgrund avser regeringen att besluta att ett allmännyttigt bostadsföretag får lämna en utdelning som högst motsvarar den för verksamhetsåret genomsnittliga statslåneräntan med ett påslag av en procentenhet. Utdelning får endast lämnas på den del av det allmännyttiga bostadsföretagets aktiekapital som ägaren eller ägarna tillskjutit kontant. Utdelning får dock inte överstiga den redovisade vinsten för det gångna verksamhetsåret.