prop · GQ0338 · 2003-02-13 00:00:00 — Regeringen instämmer emellertid i Lagrådets bedömning att en upp- delning mellan olika grader av gärningar i största möjliga utsträckning bör undvikas. Som Lagrådet anför torde det knappast kunna förekomma att gärningar av det slag som anges kunna utgöra terroristbrott skulle an- ses tillhöra en lindrigare grad om de begåtts med sådant uppsåt och med fara för sådan skada som krävs för terroristbrott. Objektiva och subjektiva rekvisit Den yttersta gränsen för vad som skall anses vara att betrakta som ett terroristbrott utgörs av det objektiva rekvisitet som föreskriver att hand- lingen genom sin art eller sitt sammanhang allvarligt kan skada ett land eller en internationell organisation. Som regeringen redogjort för i av- snitt 5.1 innebär detta att endast mycket allvarliga gärningar kan anses utgöra terroristbrott. Regeringen menar att detta objektiva rekvisit är en nödvändig avgränsning som säkerställer den restriktiva tillämpning av rambeslutet som medlemsstaterna är överens om. Regeringen delar där- för inte Juridiska fakultetsnämndens vid uppfattning att rekvisitet bör utgå. Regeringen instämmer i och för sig i nämndens bedömning att de sub- jektiva rekvisiten starkt begränsar terroristbrottets tillämpningsområde, men inte i sådan utsträckning att det objektiva rekvisitet sannolikt blir funktionslöst. Det förhållandet att, inte bara det uppsåt med vilket gär- ningen begåtts, utan även den fara den kan medföra måste styrkas, garan- terar, enligt regeringens mening, att endast de för samhället farligaste gärningarna bedöms som terroristbrott. Regeringen menar således att de objektiva och subjektiva rekvisiten på ett väl avvägt sätt begränsar det för terroristgärningar straffbara området och kan därför inte ställa sig bakom den av framförda åsikten, att det objektiva rekvisitet riskerar att ge lagstiftning- en en allt för vid tillämpning. Regeringen vill också understryka att den lydelse som det objektiva rekvisitet har getts i rambeslutet också begrän- sar det nationella utrymmet för genomförande. Gärningen skall genom sin art eller sitt sammanhang allvarligt kunna skada ett land eller en in- ternationell organisation. Enligt regeringens uppfattning innebär detta att det inte är möjligt att i den nationella lagstiftningen begränsa det objekti- va rekvisitet på det sätt som samfundet föreslår. Sammanfattningsvis anser således regeringen att bestämmelsen bör ut- formas på så sätt att för terroristbrott döms den som begår en enligt svensk lagstiftning straffbar gärning som motsvarar någon av de hand- lingar som räknas upp i artikel 1.1 i rambeslutet, om gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation och avsikten med gärningen är att 1. injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en be- folkningsgrupp, 2. otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellan- statlig organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd, eller 3. allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutio- nella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation. Lagrådet anger att de ovan angivna rekvisiten med smärre justeringar motsvarar de i artikel 1.1 i rambeslutet angivna kriterierna för terrorist- brott och framhåller, som redovisats ovan, att rambeslutet inte torde in- nebära ett krav på att dessa kriterier enligt nationell lag skall utgöra for- mella brottsrekvisit. Som brottsrekvisit framstår de också, enligt Lagrå- det, som mycket allmänt hållna på ett sätt som står i mindre god överens- stämmelse med legalitetsprincipens krav på klar och tydlig lag. Detta gäller särskilt det s.k. objektiva rekvisitet att gärningen skall kunna all- varligt skada en stat eller en mellanstatligt organisation. Lagrådet anser att varken rambeslutet eller det remitterade förslaget ger någon närmare klarhet om vad som kan avses med detta uttryck. Lagrådet pekar på att det i det remitterade förslaget till författningskommentar till 2 § förslaget till lag om straff för terroristbrott sägs att det objektiva rekvisitet i princip skulle vara detsamma som avses i punkt 3 av de alternativa överskjutan- de subjektiva rekvisiten, eller med andra ord allvarlig destabilisering el- ler förstöring av grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation. Lag- rådet anser emellertid att detta motsägs av vissa av de exempel som ges i remissen och att även ordalydelsen ger vid handen att kravet på att gär- ningen skall allvarligt kunna skada en stat eller en mellanstatlig organisa- tion måste anses vara tillämpligt på ett större antal gärningar än vad som täcks av de snäva kriterierna i punkten 3. Lagrådet har också svårt att tro att den restriktiva tolkning av det objektiva rekvisitet som anges i författ- ningskommentaren är förenligt med rambeslutets syfte. En annan svårig- het med tolkningen av det objektiva rekvisitet är, enligt Lagrådet, att den fara för skada som avses inte är konkret fara utan enligt vad som sägs i remissen en s.k. abstrakt fara. Någon fara i det enskilda fallet behöver således inte ha förelegat. Lagrådet menar att det inte är närmare förklarat . 2002/03:38 hur tillämpningen skall gå till och att rekvisitet också mot den bakgrun- den framstår som otydligt. Lagrådet anser alltså att det från legalitetssyn- punkt kan riktas invändningar mot det remitterade förslaget. Mot bak- grund av att rambeslutet redan godkänts och är bindande för och att något underlag inte finns för en alternativ reglering motsätter sig emellertid inte Lagrådet att förslaget läggs till grund för lagstiftning. Regeringen har tidigare i detta avsnitt utförligt redovisat skälen till var- för man anser att en särskild straffbestämmelse om ansvar för terrorist- brott bör utformas i nära överensstämmelse med innehållet i artikel 1.1 i rambeslutet. Dessa skäl äger motsvarande tillämpning här. Regeringen kan emellertid dela Lagrådets synpunkt att innebörden av det objektiva rekvisitet kan behöva belysas ytterligare. Regeringen kan också instämma i Lagrådets bedömning, att såväl ordalydelsen som ram- beslutets syfte med styrka talar för att det objektiva rekvisitet har ett vi- dare tillämpningsområde än det överskjutande subjektiva rekvisitet i punkten 3. Regeringen lämnar därför i författningskommentaren, i enlig- het med vad Lagrådet efterlyser, en mer utförlig redogörelse för bestäm- melsens tillämpningsområde än som redovisades i lagrådsremissen. Närmare om terroristbrottets avgränsning Förslaget till ny lagstiftning torde få betydelse utöver det faktum att sär- skilt angivna gärningar under vissa förutsättningar skall betraktas som terroristbrott och därmed bedömas efter en strängare straffskala. Att bli dömd för terroristbrott torde nämligen, enligt regeringens uppfattning, medföra att personen i fråga stämplas såsom utgörande en allvarlig fara för allmän säkerhet. Lagstiftningen och dess motivuttalanden måste där- för vara så utformade att terroristbrottets avgränsning i förhållande till annan brottslighet blir tydlig. Vikten av att denna distinktion görs i den nationella lagstiftningen då rambeslutet genomförs har också kommit till uttryck i rambeslutet och det gemensamma rådsuttalandet. I beaktandesats nr 1 i inledningen av rambeslutet anges att EU bygger på de allmängiltiga värdena mänsklig värdighet, frihet, jämlikhet och solidaritet, respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt att EU grundar sig på principerna om demokrati och om rättsstaten, principer som är gemensamma för medlemsstaterna. I beak- tandesats nr 2 anges att terrorism utgör ett av de allvarligaste överträdel- serna av dessa principer. I det särskilda rådsuttalandet förklarar rådet att rambeslutet omfattar handlingar som av alla medlemsstater i EU betraktas som allvarliga över- trädelser av deras straffrätt, begångna av personer vars syften utgör ett hot mot deras demokratiska samhällen, som respekterar rättsstaten och den civilisation på vilka dessa samhällen bygger. Det anges vidare att rambeslutet måste ha denna innebörd och att det inte kan tolkas så att man hävdar att beteendet hos dem som handlat för att bevara och åter- upprätta dessa demokratiska värden, vilket i synnerhet var fallet i några medlemsstater under , nu kan betraktas som terrorist- brott. Rambeslutet får inte heller tolkas så att man på terroristgrunder anklagar personer som utövar sin grundläggande rätt att lägga fram sina Prop. 2002/03:38 åsikter, även om ett brott begås när de utövar en sådan rätt. Beaktandesatserna och rådets uttalande syftar således till att klargöra att rambeslutet är avsett att inom EU skapa ett gemensamt regelverk så att medlemsstaterna på ett mer effektivt sätt kan förebygga och bekämpa allvarliga angrepp som utförs i avsikt att rasera de gemensamma och grundläggande principerna om en fungerande rättsstat och demokrati. Såsom terroristbrott skall därför inte betraktas olika handlingar som be- gås av motståndsrörelser som i diktatoriska eller totalitära stater eller styrelseskick arbetar för införande eller återupprättande av ett demokra- tiskt samhällskick. Det innebär emellertid inte att sådana gärningar är att betrakta som straffria. De kan vara att bestraffa enligt andra straffbe- stämmelser. Vad som åsyftas är endast att gärningarna inte skall vara att bedöma som terroristbrott. Ett exempel härpå och som uttryckligen anges i rådsuttalandet är de handlingar som utfördes av motståndsrörelserna i de länder som var ockuperade av Nazityskland under det andra världs- kriget. Att rambeslutet inte är avsett att tillämpas på handlingar som innebär utövande av den grundläggande rättigheten att lägga fram sin åsikt, även om ett brott begås när denna rättighet utövas, syftar också till att klargöra att bl.a. att olika former av civil olydnad som tar sig uttryck i brottsliga handlingar inte är avsedda att falla under definitionen av terroristbrott. Exempel på sådana handlingar kan vara allmänna aktioner mot omdisku- terade projekt såsom t.ex. olika byggprojekt, transporter av farligt gods, utvinning av naturtillgångar och provsprängningar av kärnladdningar eller andra stridsmedel. Andra exempel kan vara olika former av skade- görelse eller våldsbrott i samband med upplopp vid demonstrationer. Den har under hela förhandlingsarbetet betonat vikten av att definitionen av terroristbrott ges ett begränsat tillämpnings- område och att den noga avgränsas i förhållande till annan brottslighet. Regeringen har därvid tagit aktiv del i utformningen av de ovan angivna beaktandesatserna och det särskilda rådsuttalandet. Mot denna bakgrund menar regeringen, att det måste säkerställas att innebörden av de motiv och uttalanden, som enligt beaktandesatserna och det särskilda rådsuttalandet skall vara vägledande vid genomförandet av rambeslutet i nationell rätt, kommer till tydligt uttryck. Bör de grundläggande förutsättningarna för terroristbrottet lagfästas? Promemorians förslag innebär att dessa för terroristbrottets tillämpning grundläggande förutsättningar kommer till direkt uttryck i lagtexten. För- slaget är så utformat att det i 1 § andra stycket anges att syftet med lagen är att skydda grundvalarna för ett demokratiskt samhälle mot allvarliga angrepp och att lagen inte är avsedd att omfatta handlingar som innebär utövande av den grundläggande rättigheten att föra fram sin åsikt, även om ett brott begås när denna rättighet utövas. Flera remissinstanser är kritiska mot en sådan lagstiftningsteknik. anser att det framstår som främmande för svensk lagstiftningstradition och att kravet på tydlighet och förutsebarhet måste medföra att ändamålsbeskrivningar, som är mycket vanliga i internatio- nella dokument, undviks. Tingsätten anser också att det är svårt att se att utövandet av de demokratiska åsiktsyttringar som stadgandet vill värna om skulle falla in under rekvisiten för terroristbrott. man genom att föra in högstämda och därmed svårbestämda syften och undantag kan skapa besvärliga gränsdragningsproblem i stället för att uppnå ökad klarhet. Tingsrätten anser därför att andra stycket i 1 § bör Också anser att bestämmelsen bör utgå och anför att det brukliga är att i förarbetena ange lagens syften. farar att bestämmelsen i förening med legalitetsprincipen kommer att medföra betydande tillämpningsproblem med tanke på att det överväldi- gande antalet terroristbrott i ett eller annat avseende innebär ett framfö- rande av politiska åsikter. Riksåklagaren anser därför att om bestämmel- sen skall finnas så måste den uttryckas på ett sätt som inte ger upphov till framhåller Riksåklagaren att ett undantag kan bli så vitt att lagstiftningen inte får någon praktisk tillämp- fakultetsstyrelsen vid anser att bestämmelsen är utfor- mad på ett sätt som gör dess rättsliga innebörd oklar och anser därför, för det fall bestämmelsen skall stå kvar, att den bör omformuleras som ett Regeringen kan i stor utsträckning ställa sig bakom den kritik som re- Det bör därför övervägas om en bestämmelse av detta slag kan avvaras i den föreslagna lagen. Regeringen gör i detta hänseende följande bedömning. lagstiftning som genomför åtaganden i internationella mellanstatliga överenskommelser utgör naturligtvis själva överenskommelsen och de uttalanden som gjorts i samband med antagandet av denna ett viktigt Regeringen har ovan redogjort för vilka ytterligare bestämmelser i rambeslutet, förutom artikel 1, som har särskild betydelse för tolkningen och tillämpningen av det föreslagna terroristbrottet. samband därmed har regeringen också klargjort innebörden och betydel- sen av det särskilda rådsuttalande som samtliga medlemsstater har ställt Det får således anses vara uppenbart att den svenska lagstift- ningen måste tolkas mot bakgrund av dessa bestämmelser och uttalan- Regeringen menar därför att det inte finns något behov av den ut- tryckliga reglering i lagtext som föreslås i promemorian. ser således att det i promemorian föreslagna andra stycket i 1 § lagen om straff för terroristbrott bör utgå. I författningskommentaren ges dessutom en närmare redogörelse för lagens syfte och tillämpningsområde. Försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja terro- ristbrott skall vara straffbart Som angetts i avsnitt 5.2 anser regeringen att de handlingar som skall vara straffbara enligt artikel 2 i rambeslutet i svensk rätt torde vara kri- minaliserade i enlighet med bestämmelserna om medverkan, försök, för- beredelse och stämpling till brott. Kriminaliseringsåtagandet i artikel 2 bör därför lämpligen kunna genomföras på så sätt att försök, förberedelse och stämpling till samt un- derlåtenhet att avslöja terroristbrott görs straffbart. På så sätt kommer svensk lagstiftning också att bringas i överensstämmelse med åtagandet i artikel 4 i rambeslutet. Enligt denna bestämmelse skall försök och med- Prop. 2002/03:38 verkan till terroristbrott samt dessutom medverkan till sådant brott som avses i artikel 2 vara straffbart. Vad gäller medverkan krävs inga särskil- da lagstiftningsåtgärder. Medverkan till terroristbrott samt medverkan till försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott omfattas av 23 kap. 4 § utan att någon lagstiftningsåtgärd behöver vidtas. Regeringens förslag: En särskild straffskala för terroristbrott införs. Straffet skall vara fängelse , lägst och högst , eller på livstid. Är brottet mindre grovt, skall straffet vara fängelse lägst och högst . Om ett högre lägsta straff för gärningen har föreskrivits i brottsbal- ken, gäller vad som sägs där i fråga om lägsta straff. För försök, förberedelse eller stämpling till samt för underlåtenhet att avslöja terroristbrott döms till ansvar enligt 23 kap. . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. I regering- ens förslag till lagtext har emellertid vissa redaktionella ändringar gjorts. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har ingen erin- ran mot förslaget att straffet för terroristbrott skall vara fängelse , lägst fyra och högst , eller på livstid. Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har ingen erinran mot förslaget om en särskild straffskala för mindre grova brott. , samt Riksåklagaren ifrågasätter emellertid behovet av och skä- len för en sådan straffskala och anser att den skall utgå. för mänskliga rättigheter och Frivilligorganisationernas fond för mänskliga rättigheter menar att det är nästintill omöjligt att ska- pa klarhet i hur gränsdagningen mellan terroristbrott av normalgraden och mindre grovt brott skall göras. Även Juridiska fakultetsstyrelsen vid efterlyser mer vägledning för rättstillämparen när det gäller valet mellan brott av normalgraden och mindre grova brott. Remissinstanserna tillstyrker eller har ingen erinran mot en uttrycklig bestämmelse om att straffet inte får sättas under den lägsta gräns som enligt är föreskriven för gärningen. Juridiska fakultets- nämnden vid anser dock att bestämmelsen närmast framstår som en straffbestämningsreglering i stället för att föreskriva vissa straffskaleminima. , och Justitiekanslern, ifrågasätter om den föreslagna konstruktionen uppfyller rambeslutets krav på maximistraff för den som leder eller deltager i en terroristgrupps brottsliga verksam- het. Även ombudsmän ifrågasätter om på- följdsbestämmelser för försök, förberedelse, stämpling samt medverkan till brott uppfyller rambeslutets krav på kännbara straff för terroristbrott. Skälen för regeringens förslag Maximistraffet för terroristbrott skall vara fängelse på livstid Som redogjorts för i avsnitt 5.3 kan fängelse på livstid utdömas för flerta- let av de gärningar som i svensk rätt motsvaras av de handlingar som avses i artikel 1.1 i rambeslutet. Regeringen anser att det maximala straf- fet för den som gör sig skyldig till en gärning som omfattas av en sär- skild straffbestämmelse om terroristbrott, redan på denna grund bör vara fängelse på livstid. En sådan bestämmelse medför också, enligt regering- ens uppfattning, att svensk lagstiftning kommer att uppfylla rambeslutets krav vad gäller straffrättsliga påföljder. I enlighet med vad som föreskrivs i artikel 5.2 medför en sådan be- stämmelse att de handlingar som omfattas av artikel 1.1 kan föranleda ett strängare frihetsstraff än som föreskrivs för motsvarande handlingar som inte uppfyller de kvalificerande objektiva och subjektiva rekvisiten i in- ledningen av artikel 1.1. Det anges emellertid uttryckligen i artikel 5.2 att detta inte gäller om de påföljder som kan dömas ut redan är de maximi- straff som kan dömas ut enligt nationell lag. För svenskt vidkommande innebär således detta att kravet på högre maximistraff inte gäller för de handlingar i artikel 1.1 i rambeslutet som motsvaras av ett brott för vilket enligt svensk rätt fängelse på livstid ingår i straffskalan. Försök, förberedelse, stämpling samt medverkan till terroristbrott Som redogjorts för i avsnitt 5.2 anser regeringen att be- stämmelser om försök, förberedelse, stämpling och medverkan till brott svarar mot rambeslutets krav i artikel 2 om ansvar för ledande av och deltagande i brott som begås av en terroristgrupp. Några remissinstanser ifrågasätter därvid om den av regeringen valda konstruktionen uppfyller rambeslutets krav på kännbara påföljder. anför att enligt artikel 5.3 skall brottet att leda en terroristgrupp i artikel 2.2 a beläggas med ett maximistraff . Eftersom straffet för förberedelse och stämpling skall bestämmas under den högsta gräns som gäller för fullbordat brott, menar hovrätten att förslaget inte uppfyller de krav som rambeslutet ställer. Även och Justitiekanslern framför liknande synpunkter. Som närmare utvecklats i avsnitt 5.2 anser regeringen att artiklarna 2 och 5.3 i rambeslutet innebär att medlemsstaterna skall säkerställa att den som leder utförandet av samt på visst sätt deltager i särskilt planlag- da och organiserade terroristbrott, skall kunna dömas till särskilt hårda påföljder. Det är regeringens uppfattning att såväl rambeslutstexten som det särskilda rådsuttalandet innehåller tydliga formuleringar och uttryck- liga hänvisningar mellan artikel 2 och bestämmelsen om terroristbrott i artikel 1.1, vilka klargör att artikel 2 endast är tillämplig om det kan visas att gruppen har utfört eller förbereder att utföra ett terroristbrott. Därut- över innehåller artikel 5.3 och rådsuttalandet skrivningar som på ett mycket tydligt sätt visar att utgångspunkten för bestämmelserna om minsta gemensamma maximistraff för ledande av och deltagande i en terroristgrupps brottsliga verksamhet är fullbordade terroristbrott. Enligt artikel 5.3 skall maximistraffet för den som leder en terrorist- Prop. 2002/03:38 grupp vara fängelse och för den som deltar i terroristgruppens I bestämmelsens andra mening anges emel- lertid att när det brott som är angivet i artikel 2.2 a, dvs. ledning av terro- ristbrott, endast avser handlingar enligt artikel 1.1 i, dvs. hot om brott, skall maximistraffet vara . Att utgångspunkten för bestäm- melsen om maximistraff är fullbordade terroristbrott framgår än tydligare av det särskilda rådsuttalandet. Där anges att för det fall rambeslutet av- ser ledning av en terroristgrupp som aldrig begår något egentligt brott, utan endast hotar att begå sådana brott, är det i enlighet med rambeslutet tillåtet att tolka rättsakten så att detta särskilda brott straffas med ett max- imistraff . Vad som anförts ovan tydliggör, enligt regeringens mening, att ut- gångspunkten för bestämmelsen om minsta gemensamma maximistraff är att terroristgruppen har utfört ett fullbordat terroristbrott som inte en- dast utgör hot om sådant brott. Om så har skett skall medlemsstaternas lagstiftning vara utformad så att den som har lett gruppens utförande av brottet kan dömas till fängelse och den som deltagit i utförandet på sätt som anges i artikel 2.2 b till fängelse . Detta innebär, en- ligt regeringens uppfattning, att rambeslutet inte ställer upp något krav på att sådana gärningar som enligt svensk rätt är att bedöma som förberedel- se eller stämpling till terroristbrott skall kunna bestraffas med ett frihets- straff . Sammanfattningsvis anser således regeringen, att om fängelse på livstid ingår i straffskalan för terroristbrott så kommer svensk lagstiftning att bringas i överensstämmelse med artikel 5.3 i ram- beslutet. En särskild bestämmelse om straffansvar för terroristbrott kommer att omfatta gärningar av vitt skilda slag och straffvärdet för de olika gär- ningarna kommer därmed att kraftigt variera. Straffskalan måste därför utformas på ett sådant sätt att den ger utrymme för att beakta de olika typer av gärningar som omfattas av brottsbeskrivningen. måste hållas i åtanke att till ansvar för terroristbrott skall endast dömas om gär- ningen begås med vissa särskilt angivna syften och dessutom är sådan att den kan allvarligt skada en stat eller en mellanstatlig organisation. I detta ligger att gärningen, oavsett av vilket slag den är, har ett högt straffvärde. Mot denna bakgrund anser regeringen att straffskalan lämpligen bör be- stämmas till fängelse, lägst fyra och högst , eller på livstid. När det gäller straffmätningen i de enskilda fallen bör den, enligt re- geringens uppfattning, ske enligt gängse regler. Utgångspunkten för straffvärdebedömningen måste således vara den handling som gärnings- mannen gjort sig skyldig till, den skada, kränkning eller fara som hand- lingen inneburit samt vad gärningsmannen insett eller borde insett och de avsikter eller motiv han eller hon haft. En särskild straffskala införs för mindre grova brott Oaktat att terroristbrott endast kommer att omfatta gärningar vars straff- värde allmänt sett är mycket högt kan det, enligt regeringens mening, finnas skäl att skapa utrymme för att betrakta vissa gärningar som mindre grova och bedöma dem enligt en särskild straffskala. , och Riksåklagaren ifrågasätter denna Tingsrätterna anför att den föreslagna straffskalan inte kan anses ligga i paritet med svårigheten av de brott som föreslås utgöra ter-