prop · GQ03110 · 2003-03-27 00:00:00 — som ligger till grund för åtgärder enligt lagen, men att yttrande- och informationsfriheten samt allmän ordning och säkerhet inte bör göras till prioriterade mål som skall beaktas särskilt vid varje enskild tillämpning TeliaSonera vänder sig mot att allmänpolitiska mål anges som vägledning vid tillämpning av lagen eller på annat sätt. Flera remiss- instanser förordar att den proportionalitetsprincip som gäller enligt EG- direktiven lyfts fram i anslutning till lagens inledande ändamåls- bestämmelse. Angående remissinstansernas syn på föreslagna mål, se vidare avsnitt 7.3. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i avsnitt 7 redogjort för den nya EG-regleringens målsättning och föreslagit hur de politiska målen inom området för elektronisk kommunikation bör utformas. Den föreslagna lagen bör, som ett av instrumenten för att uppnå målen, givet- vis anknyta till dessa. Lagens ändamålsbestämmelse bör utformas inom ramen för de allmänna mål för EG-direktiven som kommer till uttryck i artikel 8 i ramdirektivet. Det bör vara tydligt att målet är att alla skall ha tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och att ett av de främsta medlen för att uppnå detta är att främja konkurrensen. Med effektiva elektroniska kommunikationer avses konkurrensutsatta och flexibla kommunikationer som tillhandahålls på icke-diskriminerande villkor. Effektiva elektro- niska kommunikationer innebär också ett främjande av effektiva inve- steringar i infrastruktur och främjande av innovation. Enskilda och myn- digheter skall ha största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. I det ligger en möj- lighet att välja mellan olika tjänster med olika pris och kvalitet för att finna den kombination av tjänster som bäst passar den enskilde. Även det som sägs i ramdirektivets artikel 8 om mål och reglerings- principer om att bidra till utvecklingen av den inre marknaden bör komma till uttryck. Ett främjande av internationell harmonisering bör därför också anges som ett viktigt medel för att uppnå målen. Elektronisk kommunikation är i hög grad beroende av den internationella utveck- lingen. Många företag verkar på internationell basis och gynnas av att regelverken i de olika länderna är harmoniserade. Den föreslagna lagstiftningen innebär ett närmande mot konkurrens- lagstiftningen. Som angetts i avsnitt 8 och 10 är en gradvis övergång till generell konkurrenslagstiftning på området önskvärd, som Sve- riges särskilda förutsättningar måste beaktas, såsom vårt lands geogra- fiska särprägel med stor glesbygd. Där konkurrensen och marknads- lösningar inte kan tillgodose behovet av vissa grundläggande samhälls- omfattande tjänster skall dessutom dessa alltjämt säkerställas på annat sätt. Regeringen återkommer i avsnitt 18.1 och 18.2 till dessa tjänster. I att kommunikationerna skall vara säkra ligger också att integriteten är tillfredsställande skyddad, se avsnitt 19. Lagrådet har kritiserat att det särskilt angavs i lagrådsremissen att ytt- rande- och informationsfriheten, allmän ordning och säkerhet och hållbar utveckling skulle beaktas vid tillämpningen av lagen. Regeringen in- stämmer i att angivandet av allmän ordning och säkerhet samt hållbar utveckling inte ger någon egentlig vägledning för praktisk tillämpning, utan snarare riskerar att skapa oklarhet. Däremot är det motiverat att, i samband med att lagens grundläggande ändamål anges, också ange elek- troniska kommunikationers betydelse för yttrandefrihet och informationsfrihet. I artikel 8 i ramdirektivet anges att när de nationella reglerings- Prop. 2002/03:110 myndigheterna fullgör regleringsuppgifter enligt EG-direktiven, skall de vidta alla rimliga åtgärder för att uppnå de mål som följer av artikeln. Åtgärderna skall stå i proportion till dessa mål. Denna proportionalitets- princip återkommer på flera ställen i direktiven. Lagrådet har ifrågasatt behovet av en uttrycklig proportionalitetsregel i lagen, men har å andra sidan inte sett något avgörande hinder mot en sådan bestämmelse. Re- geringen anser, i likhet med flera remissinstanser, att en grundläggande princip, motsvarande den som anges i direktiven, bör slås fast i anslut- ning till lagens inledande ändamålsbestämmelse. I enlighet med vad Lag- rådet har anfört bör emellertid bestämmelsen formuleras om så att den bättre stämmer överens med hur artikel 8.1 i ramdirektivet är konstrue- rad. Det skall därvid av bestämmelsen framgå att åtgärderna, förutom att vara proportionella mot målen, även skall vara rimliga. 12 Lagens tillämpningsområde och innehåll Regeringens förslag: Lagen skall tillämpas på elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster med tillhörande in- stallationer och tjänster samt annan radioanvändning. Den skall inte vara tillämplig på innehåll som överförs i elektroniska kommunika- tionsnät med hjälp av elektroniska kommunikationstjänster. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak i allt väsenligt med re- geringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna är genomgående positiva till att tillämpningsområdet för lagen avgränsats till att inte omfatta innehåll som överförs via infrastrukturen. Datainspektionen anser att förhållandet till personuppgiftslagen (1998:204) bör klargöras. TV4 påpekar, an- gående avgränsningen mot radio- och TV-lagen (1996:844), att utred- ningens förslag medför att olika regler kommer att gälla för infra- strukturen beroende på vilket innehåll som förmedlas. i län efterlyser en samordning med (1987:10) medan önskar en tydligare koppling till ellagen (1997:857). Skälen för regeringens förslag: Med elektroniskt kommunikationsnät avses enligt definitionen i artikel 2 i ramdirektivet system för överföring och i tillämpliga fall utrustning för koppling eller dirigering samt andra resurser som medger överföring av signaler via tråd, via radio, på optisk väg eller via andra elektromagnetiska överföringsmedier. En elektronisk kommunikationstjänst är enligt ramdirektivet en tjänst som vanligen till- handahålls mot ersättning och som helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät. Definitionen anges inte omfatta de av informationssamhällets tjänster som anges i ar- tikel 1 i och rådets direktiv /34/EG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster, som inte helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät (se vidare om begreppet informationssamhällets tjänster i avsnitt 6.9). Den föreslagna nya lagen om elektroniska kommunikationer gäller, liksom det nya , elektroniska kommunikationstjänster, elektroniska kommunikationsnät samt tillhörande faciliteter och tillhö- rande tjänster. I lagen har dock uttrycket faciliteter ersatts av installa- tioner, som språkligt sett bättre svarar mot vad som avses. Eftersom lagen avses ersätta lagen (1993:599) om radiokommunikation bör det också anges att viss annan radioanvändning regleras (se avsnitt 14.1). Det nya omfattar inte frågor som rör innehållet i tjäns- ter som tillhandahålls via elektroniska kommunikationsnät med hjälp av elektroniska kommunikationstjänster och inte heller utrustning som om- fattas av och rådets direktiv /5/EG av om radioutrustning och teleterminalutrustning och om öm- sesidigt erkännande av utrustningens överensstämmelse. Sådana tjänster och utrustning omfattas av andra regelverk, såsom radio- och TV-lagen och lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informations- samhällets tjänster samt av lagen (2000:121) om radio- och teleterminal- utrustning. Dessa regelverk skall på de grunder som redovisats i avsnitt 8 inte samordnas under den nya lagen. Förhållandet till personuppgifts- lagen behandlas i avsnitt 19.2. kan i vissa delar sägas vara en offentligrättslig reglering av i grunden civilrättsliga frågor. Många av de frågor som kan bli föremål för en myndighets beslut enligt lagen om elektronisk kommunikation är sådana som parterna kan träffa avtal om. Lagens bestämmelser är dock av offentligrättslig karaktär. Som sådan går lagen före rent civilrättsliga överenskommelser. Det kan få till följd att en part kan hävda att han är bunden av ett visst avtalsvillkor. Detta medför att det kan uppstå svåra gränsdragningar när det gäller att bestämma det sakliga kompetensområdet för allmän domstol. Som fram- går av 10 kap. 17 § första stycket 1 får allmän domstol inte pröva tvist som skall upptas av annan myndighet än domstol. I allt väsentligt får det överlämnas åt rättstillämpningen att närmare bestämma domstolens kompetensområde i förhållande till myndigheterna. Följande kan dock tjäna som vägledning. Tvister som rör rena avtalsfrågor mellan parterna och som inte härrör ur en skyldighet som följer av lagen eller föreskrifter, tillståndsvillkor eller beslut om förpliktelse som meddelats med stöd av lagen, bör lämp- ligen prövas av allmän domstol. Om däremot någon förpliktats enligt lagen att bedriva samtrafik, utan att det i beslutet bestämts mer om priset än att det skall vara kostnadsorienterat, blir bedömningen mer komplice- rad. En tvist mellan parterna om vad som utgör kostnadsorienterat pris får i sådant fall höra under myndighetens kompetensområde. Detsamma gäller tvister i fråga om vad samtrafikskyldigheten närmare innebär. Andra rena tolkningstvister angående avtalets innehåll kan emellertid vara att hänföra till allmän domstol att pröva. Ytterst bör kompetens- konflikter i sådana och liknande fall lösas utifrån de grunder som käran- den åberopar till stöd för sin talan. Stödjer sig käranden på innehållet i lagen om elektronisk kommunikation utestängs normalt allmän domstol. Parterna har i sådant fall att vända sig till tillsynsmyndigheten för att få tvisten avgjord, antingen i enlighet med det särskilda förfarande som fö- reslås eller som ett tillsynsärende (se avsnitt 22.2 och 22.3). kommer att göra det möjligt att förplikta någon att vidta åtgärder, vars tillåtlighet skall bedömas även efter andra regelverk. Särskilt gäller det förpliktelser som avser tillträde till nät och tillhörande installationer (se avsnitt 17). En sådan förpliktelse kan innefatta åtgärder som är underkastade prövning enligt lednings- rättslagen (1973:1144), , osv. Den pröv- ning som skall företas enligt lagen om elektronisk kommunikation kan inte ersätta sådan annan prövning. Inte heller är det möjligt att lägga på den myndighet som har att fatta beslut enligt denna lag att företa tillåtlig- hetsprövningar enligt andra lagar. Myndigheten måste däremot när den beslutar om förpliktelser beakta att en skyldighet kan innefatta åtgärder som kräver tillstånd enligt annan lag. Förpliktelser som enligt andra re- gelverk inte är möjliga att genomföra skall givetvis inte åläggas. Om det vilar på den som förpliktelsen riktar sig mot att söka tillstånd, får för- pliktelsen anses innefatta en skyldighet att på saklig grund ansöka om nödvändiga tillstånd. Detta bör framgå av beslutet om förpliktelse. Ett beslut om samlokalisering t.ex. i eller till annan nätdel eller om skyldighet för en operatör att ge annan tillträde till en viss lokal kan återverka på den förpliktades förhållande till bl.a. den som genom beslut enligt ledningsrättslagen har att tåla den förpliktades egendom på sin fastighet samt den som hyr eller arrenderar ut viss egendom till den förpliktade. I vissa fall löses sådana frågor genom att det ställs upp krav på ytterligare tillståndsprövning. I andra fall där avtal mellan part och tredje man kan behöva ändras till följd av beslutet får frågan prövas en- ligt vanliga civilrättsliga regler. Så kan bl.a. vara fallet om egendomen i fråga arrenderas. Se vidare om dessa frågor i avsnitt 17. Där behandlas också förhållandet till ellagen. Förslaget till lag om elektronisk kommunikation rör verksamhet som omfattas av grundlagsskydd, särskilt då verksamhet som avses i 3 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen. Konflikter mellan lagen och grund- lagsbestämmelser behandlas i huvudsak i avsnitt 13.1 och 13.2. Ramdirektivets övergripande bestämmelser bör, i den utsträckning det är möjligt, sammanföras till ett första kapitel i lagen. Detta kapitel bör innehålla allmänna bestämmelser för lagen, såsom syfte, tillämpnings- område, definitioner och andra allmänna bestämmelser. I ett andra kapitel bör samlas de grundläggande bestämmelserna i auktorisationsdirektivet om vad som krävs för ett faktiskt eller avsett marknadsinträde på området för elektronisk kommunikation. Det är här fråga om vad som i direktivet benämns allmän auktorisation. Lagens tredje kapitel bör innehålla de regler som ställs upp i auktorisationsdirektivet om fördelningen av begränsade resurser genom individuella rättigheter för att uppnå bl.a. ett effektivt resursutnyttjande. Det gäller tillstånd till att använda radiosändare eller nummer ur en na- tionell nummerplan. Det fjärde kapitlet i lagen behandlar tillträdesdirektivets främst konkurrensöppnande bestämmelser om tillträde till andras befintliga elektroniska kommunikationsnät m.m. Lagens femte kapitel reglerar de s.k. samhällsomfattande tjänsterna Prop. 2002/03:110 och slutanvändarnas rättigheter. Dessa regler är huvudsakligen avsedda att genomföra USO-direktivet. I lagens sjätte kapitel ges de bestämmelser som krävs för att skydda användarnas personliga integritet m.m. Dessa regler genomför direktivet om integritet och elektronisk kommunikation. Tillsyn, tvistlösning och angränsande frågor regleras i lagens sjunde kapitel, medan det åttonde kapitlet innehåller vissa allmänna bestämmel- ser ur om handläggningen och prövningen av vissa frå- gor. Här regleras även förfarandet för fastställande av vilka företag som skall anses ha betydande inflytande på en marknad och som skall åläggas skyldigheter i enlighet med fjärde och femte kapitlen samt avgiftsfrågor. I kapitlet ges även regler om överklagande. kommunikationsnät av sådant slag som vanligen tillhandahålls mot er- sättning eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster skall det krävas att verksamheten först har anmälts. inte föranleda någon förhandsprövning av verksamheten. användning av radiosändare och nummer ur en nationell nummerplan skall det krävas tillstånd. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiv till principen om fritt marknadstillträde och att tillståndsplikt i många fall ersätts av anmälningsplikt. Majoriteten är också positiv till att anmälningsplikten begränsas till allmänna kommunikationsnät och Flera instanser, däribland IT-Företagen, Stock- holms Handelskammare, , , , Näringslivets telekom- förening, , Canal+, , , , och Hi3G föredrar dock en mindre omfattande anmälnings- plikt eller varnar för att utforma regelverket onödigt betungande. remissinstanser efterlyser en klarare gränsdragning dels mellan över- föring av tjänster respektive innehållstjänster, dels mellan rundradio- sändningar och övrig elektronisk kommunikation och en tydligare defi- nition av vad som är ett allmänt kommunikationsnät. styrelsen anser att det bör anges att företags- och föreningsnät inte är anser att virtuella privata nät inte bör omfattas. bör enligt klart framgå att en anmäld operatör inom ramen för anmälan får upprätta flera företagsanpassade nät utan att ytterligare an- Skälen för regeringens förslag: Auktorisationsdirektivet reglerar vilka krav som får ställas för marknadstillträde för tillhandahållare av sådana nät och tjänster. Direktivet innehåller därutöver regler om nytt- janderätt till radiospektrum och nummer ur nationella nummerplaner samt om vissa särskilda skyldigheter. I förhållande till gällande regler innebär auktorisationsdirektivet att möjligheten att kräva individuella tillstånd för att tillhandahålla nät och tjänster väsentligt begränsas. I avsnitt 12 har beskrivits vad som avses med elektroniskt kommunikationsnät och elektronisk kommunikationstjänst. Här kan tilläggas att en tjänst innehåller någon form av prestation som någon ut- för åt någon annan. Det behöver således finnas åtminstone två parter in- blandade för att det skall bli fråga om en tjänst. En elektronisk kommunikationstjänst förutsätter med andra ord att en part överför sig- naler i ett elektroniskt kommunikationsnät åt en annan part. Sker över- föringen av signaler för eget bruk är det således inte frågan om en elek- tronisk kommunikationstjänst enligt denna lag. Med ett allmänt kommunikationsnät avses enligt artikel 2 i ram- direktivet ett elektroniskt kommunikationsnät som helt eller huvud- sakligen används för att tillhandahålla allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster. Den föreslagna lagen bör innehålla mot- svarande definition. I telelagens (1993:597) förarbeten, prop. 1992/93:200 (särskilt s. 88, 91 f. och 99), sägs beträffande teletjänster att ett kännetecken på att ett telenät är allmänt tillgängligt bör vara att det står öppet för en vid krets av användare att ansluta sig till nätet. Att en operatör aktivt värvar kunder på marknaden och därvid erbjuder anslut- ning på bestämda villkor bör leda till att det nät som skapas blir att anse som allmänt tillgängligt. Dessa uttalanden kan tjäna som vägledning också för det nya regelverket. Tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster får enligt artikel 3 i auktorisationsdirektivet en- dast underkastas s.k. allmän auktorisation. Detta påverkar dock inte tillämpningen av särskilda skyldigheter som anges i artikel 6.2, dvs. skyldigheter att tillhandahålla tillträde samt vissa skyldigheter enligt di- rektivet om samhällsomfattande tjänster. Det påverkar inte heller nytt- janderätter till radiofrekvenser och nummer. Det innebär att särskilda regler kan gälla för sådana skyldigheter och nyttjanderätter utöver de villkor som får förenas med den allmänna auktorisationen. I auktorisationsdirektivets artikel 2 definieras allmän auktorisation som en rättslig ram som upprättas av en medlemsstat för att säkerställa rättig- heter för tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster och genom vilken det fastställs sektorspecifika skyldigheter som kan gälla för alla eller vissa typer av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster i enlighet med direkti- vet. Med allmän auktorisation avses således generella regler om rättigheter och skyldigheter knutna till verksamheter som bedrivs på området. Det saknas anledning att införa termen i den svenska lagtexten, då den är främmande för svensk lagstiftningstradition och skulle tynga texten och försvåra förståelsen av densamma. Det är i stället rättigheterna och skyl- digheterna i sig som uttryckligen bör anges på sådant sätt i lagtexten att lika villkor inom hela gemenskapen garanteras och gränsöverskridande förhandlingar om samtrafik mellan allmänna kommunikationsnät under- lättas. Av artikel 6.1 i auktorisationsdirektivet framgår att för den allmänna auktorisationen, dvs. i regelverket för tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, endast får ställas upp de villkor som framgår av del A i bilagan till direktivet. Uppräkningen där är således uttömmande. Direktivet innehåller dock inte någon skyl- dighet för att införa samtliga villkor. Vilka av dessa villkor som enligt regeringen skall ställas som krav på den som tillhandahåller elek- troniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster framgår fram- förallt av de följande avsnitten om samtrafik och andra former av till- träde, tjänster till slutanvändare och integritetsskydd. Av andra punkten i samma artikel framgår vidare att vissa särskilda skyldigheter får åläggas, nämligen vissa skyldigheter att tillhandahålla tillträde enligt tillträdesdirektivet och vissa skyldigheter angående förval m.m. som kan åläggas enligt USO-direktivet. Dessa skyldigheter måste enligt punkten i rättsligt hänseende vara åtskilda från de rättigheter och skyldigheter som följer av den allmänna auktorisationen. Som framgår av artikel 3.2 i auktorisationsdirektivet får det krävas att ett företag gör en anmälan, men inte att det skall ha erhållit ett uttryckligt beslut eller någon annan administrativ handling från den nationella re- gleringsmyndigheten, innan det börjar utöva de rättigheter som följer av att anmälan har gjorts. Företaget får inleda sin verksamhet direkt efter det att anmälan getts in under förutsättning att bestämmelserna i direktivet om nyttjanderätt är uppfyllda. Rättigheter och skyldigheter knyts till den verksamhet som avses. För viss sådan verksamhet finns ett behov av offentlig kontroll och tillsyn. Parallellt med detta följer också ett behov att kunna avgiftsbelägga den som bedriver sådan verksamhet. medför vidare att tillsynsmyndighetens uppgifter kommer att täcka också andra operatörer än de som är anmälningspliktiga enligt telelagen. För att få känne- dom om vilka aktörer som finns på den svenska marknaden och utöva nödvändig tillsyn bör möjligheten att föreskriva en anmälningsplikt ut- nyttjas. Beträffande hur en sådan anmälningsplikt förhåller sig till etableringsfriheten enligt 3 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen hänvisas till avsnitt 13.2. Det finns redan i det här sammanhanget anledning att nämna att det följer av allmänna rättsgrundsatser att i den mån det upp- står en konflikt mellan de föreslagna bestämmelserna och bestämmel- serna i grundlag så har de senare företräde (jfr 11 kap. 14 § regerings- formen). Detta är också förenligt med de direktiv som genomförs. I artikel 1.3 i ramdirektivet anges nämligen att direktivet och särdirektiven inte påverkar de åtgärder som vidtagits på nationell nivå i enlighet med gemenskapslagstiftningen för att arbeta för mål som avser allmän- intresset, särskilt när det gäller reglering av innehåll och audiovisuell politik. Beträffande förhållandet till tillståndsplikten och skyldigheten att anmäla sig för registrering enligt radio- och TV-lagen hänvisas till av- snitt 14. Anmälningsplikten bör begränsas till tillhandahållande av allmänna kommunikationsnät mot ersättning och allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster. Det saknas skäl att införa en anmälningsplikt för tillhandahållande av slutna nät (benämns även enskilda eller privata), allmänna kommunikationsnät för icke-kommersiellt bruk eller för kommunikationstjänster som inte är allmänt tillgängliga. Eftersom det förekommer att nät tillhandahålls på kommersiell grund enligt kostnads- delningsprinciper och inte mot ersättning och då det inte finns anledning att särskilt undanta nät från anmälningsplikt av denna anledning, bör kra- vet på ersättning uttryckas så att anmälningsplikten omfattar allmänna kommunikationsnät av sådant slag som vanligen tillhandahålls mot er- sättning. Detta är då avsett att täcka de fall där näten tillhandahålls på kommersiell grund. gäller anmälningsplikten i telelagen endast vissa angivna tjänster som tillhandahålls inom ett allmänt tillgängligt telenät. De anmälnings- pliktiga tjänsterna är enligt 5 § telelagen telefonitjänst till fast nät- anslutningspunkt, mobil teletjänst, annan teletjänst som kräver tilldelning av kapacitet ur nummerplanen för telefoni samt nätkapacitet. Teletjänst avser enligt 1 § telelagen förmedling av telemeddelande för någon annan. Med mobil teletjänst avses en teletjänst där abonnentanslutning till- handahålls via radio i en mobil nätanslutningspunkt. Nätkapacitet avser överföringskapacitet i telenät eller del därav och telefonitjänst avser tele- tjänst bestående i överföring av tal och som medger överföring av tele- faxmeddelanden samt datakommunikation via låghastighetsmodem. Med hänsyn till att det inte finns något som tyder på en annan utveck- ling än mot fortsatt ökad konvergens förefaller det olämpligt att i den nya lagen skilja ut några särskilda tjänster som anmälningsskyldiga.