prop · GR033 · 2003-09-30 00:00:00 — Även Södra Roslags tingsrätt uttrycker betänkligheter i denna del och föreslår att det av lagtexten bör framgå att skriftliga meddelanden inte får granskas. avstyrker förslaget om att ett beslut om allmän inpasseringskontroll får avse högst i taget. Styrelsen anser att är en för att göra en bedömning av om till- räckliga och bestående förändringar av säkerhetsläget har inträffat vid den aktuella anstalten eller häktet. Enligt bör i stället beslutets tidsmässiga omfattning regleras i förordningsform. Länsrätten i och Justitiekanslern är tveksamma till förbudet att överklaga ett beslut om att inte undanta någon från allmän inpasseringskontroll. Bakgrund: Det finns flera kategorier av personer som har tillträde till anstalter och häkten. De intagna tar emot besökare, men passerar även själva in och ut från kriminalvårdsanläggningarna i samband med permissioner, rättegångar och dyl. Härtill kommer den stora gruppen av kriminalvårdspersonal, men även deltagare i olika frivilligorganisationer, hantverkare, sjukvårdspersonal, olika myndighetspersoner och en rad andra personer, t.ex. advokater och lärare, som utför en del av sina arbetsuppgifter i anstalter eller häkten. Nuvarande bestämmelser ger kriminalvården möjlighet att kontrollera endast de intagna respektive häktade samt besökare till dessa. möjlighet till kroppsvisitation eller kroppsbesiktning av den intagne respektive häktade när han eller hon skall ta emot eller har haft ett När det gäller besökarna kan, som tidigare nämnts, som villkor för besök föreskrivas att han eller hon underkastar sig kropps- visitation, och då det gäller besökare till en intagen i anstalt, även ytlig Dessa bestämmelser ger emellertid inte utrymme för att utsätta besökare för rutinmässiga kontroller. I stället krävs att en indi- viduell bedömning görs och att kontrollen utgör villkor för det enskilda För en mer detaljerad beskrivning av gällande rätt, se avsnitt 6.2 Kriminalvården har möjlighet att i förväg kontrollera en besökares per- sonliga förhållanden och utifrån denna kontroll göra en bedömning av risken för att besökaren kommer att försöka föra med sig något otillåtet föremål till den intagne eller häktade. De uppgifter som kan ligga till grund för bedömningen är emellertid inte uttömmande, vilket gör att bedömningsunderlaget ofta är otillräckligt. Frågan om kontroll av andra än besökare till intagna och häktade som har tillträde till anstalter och häkten, har varit aktuell vid ett flertal tidi- I den s.k. (en rapport för översyn av risk-, skydds- och säkerhetsarbete vid kriminalvårdsanstalterna , Kumla och ) som presenterade före- slogs, såvitt avser anstalter av dåvarande säkerhetsklass 1 och 2, dels att alla kategorier av besökare och personalen skulle genomgå inpasserings- kontroll via metalldetektorbåge, dels att personalen stickprovsvis skulle kontrolleras för eftersökande av vapen och andra otillåtna föremål. gjorde en extern konsult på uppdrag av en utvärdering av dåvarande klass 1 anstalterna. slogs bl.a. att alla personer som har tillträde till en klass 1 anstalt skulle passera genom en metalldetektorbåge och att väskor och dyl. som de hade med sig, skulle genomsökas. Vidare föreslogs att personalen borde kunna utsättas för stickprovsvisa kontroller (Report on the Class 1 Prisons of the Swedish Prison and , . presenterade Kriminalvårdens centrala bered- ningsgrupp i drogfrågor en delrapport som rör insatser mot narkotika. Som ett av flera förslag nämndes att möjlighet bör skapas för att visitera personal och utomstående. I propositionen Nationell narkotikahandlingsplan (prop. 2001/02:91) konstaterade regeringen att införsel av narkotika i anstalter förekommer i en på vissa håll ganska utbredd omfattning (s. 58 ff) och att detta är ett problem som kriminalvården måste komma till rätta med. kontroll av personalen hade i samband med att propositionen utarbetades informerat om att visita- tionsfrågan var föremål för förhandlingar med berörda arbetstagar- Regeringen fann inte skäl att föregripa denna process. Mot den bakgrunden och då regeringen inte ville förespråka någon ökad slutenhet fann regeringen då inte skäl att föreslå att Kriminalvårds- styrelsen skulle få besluta om rutinmässiga visitationer av besökare, kriminalvårdspersonal och andra som utför arbete eller uppdrag inom häkte eller anstalt. har informerat om att för- handlingarna med personalens fackförbund inte har lett till något kollektivavtal som reglerar frågan. Vidare har säkerhetsproblemen inom kriminalvården ökat, se vidare avsnitt 5. Frågan om kontroll av personal och andra som har tillträde till häkten och anstalter har därför fått för- nyad aktualitet. Facket för Service och Kommunikation har i en skrivelse till (Ju2003/3216/) framfört att är positivt inställt till en bestämmelse som anger att får besluta om att kriminalvårdspersonal kan bli föremål för kropps- har vidare föreslagit att bestämmelsen, såvitt avser kriminalvårdpersonal, bör utformas så att det i kollektivavtal regleras för vilket ändamål får fatta beslut om kropps- Vidare bör det, enligt mening, regleras i kollektiv- avtal vilka arbetstagare som skall vara skyldiga att underkasta sig Skälen för regeringens förslag Trots de kontrollmöjligheter som finns förekommer, som ovan redo- visats, i en relativt stor omfattning att otillåtna föremål förs in i anstalter Många av dessa föremål torde, som tidigare nämnts, komma in via besökare och andra personer som passerar in i lokalerna. Situationen är på vissa håll så allvarlig att uttalat att förekomsten av otillåtna föremål inne i anstalter innebär en brist i arbetsmiljön för de anställda. Till detta kommer att de otillåtna föremålen motverkar rehabilitering av de intagna och i stället möjliggör fortsatt brottslighet och utgör ett hot mot säkerheten inom och utom kriminal- Detta är enligt regeringens mening inte acceptabelt, utan kriminalvården måste ges förutsättningar att komma tillrätta med problemet med otillåtna föremål inne i anstalter och häkten. Det finns därför anledning att överväga en skärpt inpasseringskontroll. Flera överväganden måste göras. En central fråga är om en utökad kon- troll bara skall omfatta en mindre del av alla som passerar in i anstalter och häkten, eller om kontrollen skall omfatta samtliga eller så gott som samtliga av dessa personer. En allmän utgångspunkt är att en reglering som syftar till att lösa ett problem, har större förutsättningar att uppnå goda resultat ju vidare del av de tänkbara orsakerna bakom problemet som regleringen täcker. Å andra sidan skall en reglering förstås inte göras mer långtgående än vad som är nödvändigt. I detta fall går det inte att utesluta möjligheten att otillåtna föremål förs in, eller kan komma att föras in, av olika kategorier personer som har tillträde till kriminal- En reglering som inte tar fasta på detta, utan som bara siktar in sig på några av dessa grupper, har därmed sämre förutsätt- ningar att bli effektiv. Mot denna bakgrund finns det anledning att efter- sträva en reglering som syftar till att kunna tillämpas mot alla kategorier av personer som har tillträde till anstalter och häkten. givetvis att en sådan lösning är möjlig och att tillräckligt starka skäl understryker behovet av en allmän kontroll, som det inte finns avgörande skäl som talar däremot. En fråga som är sammanlänkad med frågan om vilka kategorier av per- soner som bör kontrolleras är vilka kategorier av anstalter som den utökade kontrollen bör avse. Vilken kategori av anstalt som intagna pla- ceras i är beroende av omständigheter som är nära förbundna med de problem som den utökade kontrollen tar sikte på, främst säkerhetsrisker. Omständigheter som talar för en placering i sluten anstalt är bl.a. risk för avvikelse, risk för fortsatt brottslighet och risk för missbruk eller annan befattning med narkotika under verkställigheten. Detta innebär att indel- ningen i olika kategorier av anstalter kan tas som utgångspunkt för att avgränsa den utökade kontrollen i denna del. När det gäller frågan hur pass långtgående kontrollåtgärder som är lämpliga att genomföra anser regeringen att kriminalvården inte bör ges möjlighet att generellt utföra mer ingående kontroller, som t.ex. kropps- Ett skäl för detta är att det skulle bli praktiskt svårt att genomföra en så omfattande kontrollåtgärd som kroppsbesiktning i den omfattningen som skulle krävas. Ett betydligt viktigare skäl är emellertid att det med hänsyn till det allvarliga ingrepp i den personliga integriteten som kroppsbesiktning medför, inte är motiverat att generellt genomföra en så ingripande åtgärd. En kontrollåtgärd av så ingripande karaktär måste enligt regeringens mening alltid bygga på individuella bedöm- Däremot finns det skäl att överväga införandet av allmän kropps- visitation vid inpasseringen till anstalter och häkten. Några remissinstanser har avstyrkt förslag om generell besökskontroll och anfört att kontroller bör föregås av indivi- Regeringen delar i och för sig uppfattningen att kontrollåtgärder i största möjliga utsträckning skall bygga på individuella Emellertid finns det, som regeringen redogjort för, ett stort behov inom kriminalvården av att i vissa situationer kunna tillämpa effektivare kontrollmetoder. En kontroll som omfattar åtmin- stone alla besökare skulle enligt regeringens mening bli mer effektiv än dagens system, inte bara för att ett större antal personer kontrolleras, utan även för att den är enklare att tillämpa och rent praktiskt att genomföra. Bedömningar skulle i mycket liten utsträckning behöva göras. kontroll skulle även lättare vinna genomslag och få acceptans bland de som kontrolleras, då den inte utpekar någon speciell grupp som misstänkt för att föra in otillåtna föremål. Vid de anstalter och häkten där säkerhetsproblemen är omfattande bör det därför enligt regeringens mening finnas möjlighet för kriminalvården att besluta om allmän kroppsvisitation vid inpasseringen. benämnas allmän inpasseringskontroll. utformas så att inte någon kan bli tvingad att underkasta sig kropps- En vägran att genomgå kontroll bör emellertid medföra att personen i fråga inte får passera in i anstalten eller häktet. inpasseringskontroll bör endast tillämpas som ett komplement till nuva- I vilken utsträckning denna kontroll kommer att tillämpas vid häkten och anstalter måste avgöras med utgångspunkt i det Regelverket om allmän inpasseringskontroll bör utformas så att det finns nödvändiga begränsningar mot dess användning. begränsning bör vara att allmän inpasseringskontroll endast får tillämpas om det är nödvändigt för att kriminalvården skall kunna upprätthålla säkerheten vid anstalten eller häktet. Vidare bör i lagen anges att syftet med kontrollen är att söka efter otillåtna föremål och att skriftliga med- delanden inte får granskas. Begränsningarna innebär att kontrollen endast bör genomföras vid anstalter där det föreligger återkommande problem med otillåtna föremål som t.ex. narkotika, mobiltelefoner eller vapen. Vidare bör allmänna kontroller endast kunna genomföras vid slutna Vid slutna anstalter placeras intagna i huvudsak av säkerhets- skäl då det t.ex. finns risk för fortsatt brottslighet, avvikelse eller miss- bruk, medan vid öppna anstalter placeras intagna där denna risk inte Därför torde det endast vara vid slutna anstalter som det finns behov av att upprätthålla en säkerhetsstandard på en sådan nivå att omfattande kontrollåtgärder är nödvändiga. finnas för häkten. Den allmänna kontrollen bör kunna inskränkas till att omfatta enbart en viss avdelning av en anstalt eller ett häkte där säkerhetsläget är särskilt alarmerande. När det gäller utformningen av kontrollen har Justitiekanslern ställt sig positiv till en allmän kontroll som sker genom kroppsvisitation med metalldetektor och till att en mer omfattande kroppsvisitation skall få ske när detektorn ger utslag. Denne anser dock inte att en generell inpas- seringskontroll skall kunna omfatta en mer omfattande kroppsvisitation om inte en metalldetektor ger utslag eller att det finns misstanke om Regeringen har förståelse för Justitiekanslerns uppfattning och menar att kontrollen givetvis inte skall göras mer omfattande än nöd- torde det räcka att kontrollen genomförs med hjälp av en metalldetektor eller annan teknisk utrustning. Om det vid en sådan kontroll uppkommer misstankar om otillåten införsel bör en mer grundlig kontroll kunna genomföras. När det gäller frågan om mer omfattande kontrollåtgärder som innefattas i begreppet kroppsvisitation gör regeringen följande bedömning. I lagen (1981:1064) om säkerhets- kontroll i domstol finns bestämmelser om att vid allmän säkerhets- kontroll skall kroppsvisitation ske genom användande av metalldetektor eller liknande anordning eller om det finns särskilda skäl, på annat sätt (5 § andra stycket). Enligt vad som uttalades i förarbetena till denna bestämmelse avses med särskilda skäl främst om den tekniska utrust- ningen ger indikation på att ett vapen eller annat otillåtet föremål med- förs, men även om den tekniska utrustningen på grund av praktiska omständigheter för tillfället inte kan användas (prop. 2000/2001:32 s. Syftet med säkerhetskontroll i domstol är att söka efter vapen eller andra föremål som kan komma att användas vid brott som innebär all- varlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstö- relse av egendom. Dessa föremål torde vara av sådant material att de kan upptäckas med hjälp av en metalldetektor eller liknande anordning. viktig skillnad mellan denna kontroll och den som kriminalvården har behov av att utföra är emellertid att vissa föremål som kriminalvården eftersträvar att finna är av sådant material att de inte upptäcks med hjälp av en metalldetektor. Detta gäller främst narkotika. därför ges möjlighet att, när det bedöms som nödvändigt, vidta alla de undersökningsmetoder som innefattas i begreppet kroppsvisitation, t.ex. att genomsöka den kontrollerades kläder och föremål som han eller hon bär med sig. Den typ av visitation som föreslås är således identisk med den som förekommer vid flygplatser. Kontrollnivån bör dock anpassas efter den riskbedömning som görs på den enskilda anstalten, det enskilda häktet eller den enskilda avdelningen. Det är som har bäst kunskap om verksamheten och således bäst känner till hur stort behovet av kontroll är vid olika anstalter och häkten. Det bör därför ankomma på att föreskriva vid vilka anstalter, häkten eller avdelningar som en sådan generell kontroll skall förekomma. Sammanfattningsvis anser regeringen således att åtminstone besökarna till de intagna respektive häktade bör omfattas av en allmän inpasse- ringskontroll i form av kroppsvisitation. Bör kontrollen omfatta också kriminalvårdspersonalen? En viktig fråga är om den utökade kontrollen också bör omfatta andra kategorier än besökarna. Det finns inget säkert underlag för att bedöma i vilken omfattning som kriminalvårdspersonalen bidrar till att otillåtna föremål förs in till intagna i anstalter och häkten. som tidigare nämnts, några incidenter inträffat då anställda medverkat vid sådan införsel. Brottsligheten har avsett insmuggling av såväl narko- tika som mobiltelefoner. Det som inträffat är oacceptabelt och aktuali- serar frågan om att personalen bör omfattas av den allmänna inpas- Regeringen kan konstatera att anstalter och häkten som arbetsplatser betraktade skiljer sig väsentligt åt från andra arbetsplatser. arbetsplatser kan det i vissa fall visserligen förekomma att personalen kommer i kontakt med personer som har dömts för brott. vårdsanläggningar har däremot personer som har häktats misstänkta för, eller dömts för, brott medvetet frihetsberövats och samlats på en Detta innebär att kriminalvårdspersonalen uteslutande arbetar med personer som misstänks för eller har dömts för brott. betydande andel av dessa personer är mycket brottsbenägna och en del kan rent av bedömas som farliga för andra personer. personalen befinner sig således i en situation som på ett avgörande sätt skiljer sig från vad som är fallet för personalen vid andra typer av arbets- Den särskilda situation som personalen befinner sig i gör att de löper risker, t.ex. för att utsättas för brott eller för att pressas till att med- verka vid brott. Det faktum att staten har frihetsberövat de intagna gör också att staten har ett särskilt ansvar för att dessa inte kan utsätta var- andra eller andra, t.ex. personalen, för skada. Förekomsten av hot från de intagna mot kriminalvårdspersonalen har Av kriminalvårdens rapport om hot och våld mot personalen (se avsnitt 5) framgår att hoten ändrat karaktär och blivit all- varligare samt att personalen blivit mer rädd för konflikter och mer obenägen att rapportera hot- och våldshändelser. intagna som är psykiskt instabila eller medlemmar i kriminella gäng som Undersökningen bekräftar att personalen befinner sig i en utsatt position. I personalens dagliga arbete ingår att ha nära kontakter med de intagna, vilket inte minst är en förutsättning för ett framgångsrikt påverkans- och rehabiliteringsarbete. innebär emellertid också risker. Det kan uppstå situationer då personalen hamnar i beroendeställning gentemot intagna och att de mot sin vilja förmås utföra tjänster av olika slag; tjänster som kan bidra till att otillåtna föremål förs in i anstalter eller häkten. Detta kan rent av innebära, har det visat sig, att det är den anställde som för in föremålen, exempelvis vapen, narkotika eller mobiltelefoner. Det finns också en uppenbar risk för att trycket på personalen kan komma att öka om inpasseringskontrollen avseende besökare till de intagna görs mer rigorös och effektiv än den är Det finns således ett behov av att vidta åtgärder för att stärka persona- lens position och göra deras situation mindre utsatt. som talar för att personalen bör omfattas av den allmänna inpasserings- kontrollen samt att detta skulle kunna gagna deras intresse och behov av säkerhet och trygghet i arbetet. En följd av en sådan ordning är att de intagna skulle bli mindre benägna att försöka förmå personalen att utföra Detta skulle också göra det lättare för personalen att värja sig mot försök till påverkan från de intagnas sida. skäl att anta att kontroller skulle leda till att personalen, enskilt eller i grupp, löper mindre risk för ryktesspridning om att de bidrar till införseln av otillåtna föremål. Den diskuterade kontrollen skulle även kunna bidra till att personalen blir mer benägen att rapportera fall av försök till påverkan att utföra otillåtna tjänster. skulle slutligen öka möjligheterna till att upptäcka, stoppa och beivra eventuella försök till otillåten införsel som trots allt kan komma att Allt detta sammantaget skulle kunna leda till att personalens arbets- situation förbättras på ett påtagligt sätt och att färre otillåtna föremål förs in i anstalter och häkten. Det sistnämnda är en viktig del i strävandena att göra anstalterna och häktena säkra och fria från narkotika och att göra verkställigheten säker och trovärdig. Detta är också en förutsättning för att det skall gå att bedriva ett framgångsrikt rehabiliteringsarbete. Det kan i sammanhanget nämnas att de lokala fackliga företrädarna och anstaltsledningen vid kriminalvårdsanstalten är ense om beho- vet av och fördelarna med en generell inpasseringskontroll. De har i en gemensam skrivelse till begärt att få påbörja en försöksverksamhet med generell inpasseringskontroll, vilket styrelsen har gett sitt medgivande till. Det finns således en rad starka skäl för att den allmänna inpasserings- kontrollen även bör omfatta personalen. En inpasseringskontroll, och i synnerhet en kontroll som sker med hjälp av kroppsvisitation, innebär ett allvarligt intrång i de kontrollerades personliga integritet. Intrånget framstår som än mer allvarligt när det tillämpas i ett anställ- ningsförhållande eftersom en arbetstagare som vägrar att genomgå kon- trollen riskerar att förlora sin anställning. Intresset av att låta inpas- seringskontrollen omfatta också personalen måste därför noggrant vägas mot intresset av att värna om de kontrollerades personliga integritet. denna intresseavvägning bör ett flertal faktorer vägas in. Kriminalvårdspersonalen kan komma att utsättas för inpasserings- kontroll , eventuellt . Sättet att utföra kon- trollen måste därför beaktas. Kontrollen kommer sannolikt vid flertalet tillfällen att kunna inskränkas till undersökning med hjälp av en metall- detektor eller andra tekniska hjälpmedel, men det kan, som tidigare nämnts, ibland bli nödvändigt med mer ingående åtgärder inom ramen för vad som innefattas i begreppet kroppsvisitation, t.ex. för att upptäcka narkotika. Även vid utslag från metalldetektorn eller annan teknisk indi- kation är det motiverat med en mer ingående kontroll. Det kan t.ex. bli fråga om att känna utanpå en persons kläder eller att personen i fråga måste lämna ifrån sig sina kläder för att dessa skall gås igenom. Graden av integritetsintrång påverkas t.ex. av om kontrollåtgärderna utförs inför arbetskamraterna. En faktor av särskilt stor betydelse för kriminalvårdspersonalen är, som tidigare nämnts, konsekvenserna av en vägran att genomgå kontrollen. Följden av en sådan vägran kan ytterst bli att anställningen med tillämpning av arbetsrättsliga regler bringas att upphöra. I detta avseende skiljer sig således personalens situation från den som gäller för de flesta andra personer som önskar tillträde till anstalter och häkten. Det måste krävas mycket starka skäl för att behovet av kontroll skall väga över personalens intresse av skydd för den personliga integriteten. Vid en sammantagen bedömning finner regeringen, under förutsättning att kontrollen utförs på ett sätt som är så lite integritetskränkande som möjligt, att intresset av en allmän inpasseringskontroll som även inbe- griper personalen är starkare än personalens integritetsintresse. Vid denna bedömning har regeringen särskilt beaktat att kriminalvårdens sär- skilda säkerhetsintressen även inbegriper personalens säkerhet. Samman- fattningsvis anser således regeringen att den allmänna inpasserings- kontrollen bör omfatta även personalen. I kriminalvårdens strävan att minimera integritetsintrånget för de som kontrolleras måste det sätt som kontrollen utförs på, t.ex. formerna för den mer ingående kontrollen av kläder, noggrant övervägas. Graden av integritetsintrång bör kunna minskas om personalen ges möjlighet till inflytande över hur kontrollen utformas och genom att det ges väl utfor- mad information om kontrollen. Kriminalvårdspersonalen och deras företrädare bör därför på ett tidigt stadium ges möjlighet att påverka hur kontrollen skall utformas. Dessa frågor faller inom ramen för anställ- ningsförhållandet och kan regleras genom kollektivavtal. Som tidigare nämnts kan den som utför kontrollen inte tvinga någon att underkasta sig kroppsvisitation. En vägran att genomgå kontroll inne- bär emellertid att personen i fråga inte får passera in i anstalten eller häktet och kan få arbetsrättsliga följder. Facket för Service och Kommunikation har föreslagit att det skall vara möjligt att i kollektivavtal reglera vilka arbetstagare som skall omfattas av inpasseringskontroll och för vilka ändamål den skall få ske. Med hänsyn till att det i bestämmelserna anges att samtliga personer som passerar in i ett häkte eller i en sluten anstalt skall omfattas samt att ändamålet med inpasseringskontrollen skall vara att söka efter otillåtna föremål saknas utrymme att reglera de av föreslagna frågorna i kollektivavtal. Ett beslut av att inpasserings- kontroll skall införas grundas på offentligrättsliga regler och syftar till att tillgodose det allmännas intresse, närmare bestämt intresset av att säker- het råder i häkten och anstalter och att inte brott begås. Av detta följer att är att likställa med det allmänna såsom avses i 2 kap. 6 § regeringsformen. Närmare om kontroll av särskilda yrkeskategorier