prop · GQ03107 · 2003-05-21 00:00:00 — Det finns således inget hinder mot att de etablerade bostadsinstituten även beviljar lån med högre inomlägen för vilka det inte finns samma säkerhet som för de lån som beviljas inom ramen för den särskilda lagstiftning som här föreslås. Hur instituten väljer att anpassa sin verksamhet till den nya lagstiftningen beror på såväl marknadsmässiga som koncernorganisatoriska faktorer. Eftersom de privata bostadsinstituten ingår i större bankkoncerner bör det emellertid finnas goda möjligheter att fördela verksamheten så att den gynnsammaste kombinationen uppnås. har numera också en betydande internfinansiering via sin moderbank vid sidan av den egna marknadsupplåningen. För bostadsinstituten totalt sett svarar obligationsfinansieringen för upp emot två tredjedelar av finansi- eringsbehovet men med individuella skillnader. Tredje AP-fonden pekar på att en generell sänkning av tillåtna belåningsgrader inom ramen för systemet med säkerställda obligationer kan medföra en minskning av obligationsstocken i storleksordningen om instituten väljer att renodla verksamheten (uppskattat belopp är dock beräknat med utgångspunkt i promemorians förslag om en belåningsgrad på för bostadsfastigheter). En motsvarande ökning förutses då för volymen topplån i banksystemet. Det är emellertid knappast möjligt att närmare förutspå vilka nya finansieringsstrukturer som reformen kan medföra. Som framgått svarar inte obligationer för hela lånefinansieringen. Något lägre belåningsgrader behöver således inte i sig innebära motsvarande mindre obligations- volymer. Vidare kan framhållas att det skett en trendmässig relativt kraftig minskning av den svenska bostadsobligationsstocken vilket inte hindrat en fortsatt smidig bostadsfinansiering. Tvärtom speglar det en marknadsanpassning av finansieringsstrukturen med bl.a. ökad utlandsupplåning och inte minst en betydande finansiering inom koncernerna. Utvecklingen visar också att obligationsmarknaden kan hantera betydande volymförändringar utan nämnvärda störningar. Likviditeten bör därtill förbättras vid övergång till säkerställda obligationer. Den samlade bilden är således att den föreslagna lagstiftningen inte förutses medföra några genomgripande strukturella förändringar på den svenska marknaden. Påverkan på stabiliteten i det finansiella systemet? En viktig fråga är om ett system med säkerställda obligationer kan påverka stabiliteten i det finansiella systemet. De institut som kommer att emittera säkerställda obligationer underkastas striktare krav ifråga om belåningsgrader, värdering och matchning av tillgångar och skulder etc inom ramen för den särskilda lagstiftningen. De är dessutom föremål för särskild tillsyn. Detta talar allmänt för ökad transparens och stabilitet i verksamheten. Finansiering genom säkerställda obligationer innebär varken en minskning av institutets tillgångar eller lägre formella krav på kapitaltäckning. Från kapitaltäckningssynpunkt bör emellertid framhållas att de internationellt bestämda kapitaltäckningsreglerna står inför delvis genomgripande förändringar varför de framtida kapitaltäckningskraven i bl.a. hypoteksinstituten inte är möjliga att förutsäga. Från stabilitetssynpunkt kan också hävdas att säkerställda obligationer vänder sig till en marknad med bredare placerarkategorier där god likviditet och effektiv prisbildning kan förutses. Med ökat inslag av utländska placerare sprids även placerarnas kreditrisk på fler händer utanför . Detta bör bidra till ökad stabilitet i denna sektor. Om stabiliteten bedöms stärkas för den verksamhet som omfattas av säkerställda obligationer kan det sägas vara mindre tydligt att det också gäller för den totala marknaden för bostadsfinansiering, dvs. inklusive s.k. topplån. I princip står samma totala säkerhetsmassa som tidigare till förfogande för kreditgivarna. I den meningen innebär reformen inga förändringar i fråga om förlustrisker och stabilitet för den Prop. 2002/03:107 samlade kreditgivningen till bostadssektorn. prissättning är dock positivt från stabilitetssynpunkt. Den tilltagande konkurrensen och den ökande internationella diversifieringen av kapitalförvaltningen medför behov för bostadsinstituten att kunna utnyttja nya finansieringsformer, omfattande bredast tänkbara placerarkategorier. Ett system med säkerställda obligationer framstår som ett väsentligt instrument för dessa institut att bredda sin bas för upplåningen och därmed uppnå en optimal finansiering. Ett sådant system skulle ge samma förutsättningar till upplåning som övriga institut inom EU i växande omfattning har tillgång till. Mot bakgrund av det tilltagande konkurrenstrycket på bolånemarknaden bör lägre finansieringskostnader för instituten öka förutsättningarna för svenska konsumenter att få lägsta möjliga räntor på sina bostadslån. Den föreslagna regleringen kan inte heller anses ha någon menlig inverkan på stabiliteten i det finansiella systemet. Det finns således starka skäl att införa en lagstiftning om säkerställda obligationer i . De argument mot ett sådant system som framförts av vissa remissinstanser främst dess möjliga konkurrenssnedvridande effekter framstår inte som särskilt tungt vägande. Säkerställda obligationer överväganden och Prop. 6.1Funktionell eller institutionell reglering? Regeringens förslag: Reglerna om säkerställda obligationer ges en funktionell inriktning. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser, utom Juridiska fakultetsnämnden vid , tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. anser att det av konkurrensskäl finns anledning att närmare överväga en institutionell reglering. Skälen för regeringens förslag: En övergripande fråga vid införande av lagregler om säkerställda obligationer är om regleringen skall ha en institutionell eller funktionell inriktning, dvs. om institut som emitterar säkerställda obligationer skall tillåtas eller inte tillåtas att även ägna sig åt annan finansiell verksamhet. Inledningsvis kan anmärkas att EG-reglerna inte utesluter vare sig en institutionell eller funktionell modell. Det finns argument såväl för som emot de olika modellerna. Det kan förefalla vara lättare för placerare, i synnerhet utländska, att bedöma emittentinstitutets förmåga att infria sina förpliktelser om institutet inte ägnar sig åt annan verksamhet. Investerarnas placeringsval påverkas emellertid i stor utsträckning av den analys och bedömning av system för säkerställda obligationer som görs av värderingsinstituten. Som tidigare beskrivits (se avsnitt 4.1) arbetar värderingsinstituten så att de ser igenom emittentinstitutens konstruk- tioner och inriktar sig på att bedöma de faktiska riskerna. I princip tycks det i sig inte spela någon roll vilken legal kontext ett emittentinstitut verkar i en effektiv genomlysning av institutet kan ändå ske. Med den utgångspunkten skulle ett emittentinstitut med restriktiv verksamhet bedömas på samma sätt oavsett om den tillämpliga lagstiftningen är funktionell eller institutionell. En funktionell lagstiftning medför dock större möjligheter för ett institut att ändra inriktning på sin verksamhet till en mer riskabel sådan. Det kan således inte uteslutas att lagstiftningens utformning i detta avseende har viss påverkan på värderingsinstitutens bedömning. Risk finns att denna bedömning i någon mån påverkas negativt om systemet har en funktionell lösning. Viktigare är emellertid en rad andra faktorer som väger tungt vid bedömningen av hur säkert ett system med säker- ställda obligationer är; i första hand obligationsinnehavarnas förmånsrätt och regler kring emittentinstitutets obestånd i övrigt samt bestämmelser om matchning och särskild tillsyn över verksamheten. Från rating- synpunkt torde en institutionell modell i sig därför knappast medföra mer än marginella fördelar. Mer avgörande för ratingen blir i stället vilka risker som är förknippade med institutets verksamhet och vilka de sammanlagda effekterna blir av de restriktioner som finns inom ramen för lagstiftningen. En blandad verksamhet kan således komma att innebära ett ökat risk- tagande. Om ett risktagande finns i den övriga verksamheten kan detta givetvis verka hämmande på institutets rating och upplåningsvillkor. Ett bakslag i den övriga verksamheten kan i förlängningen ha återverkningar på den del som har samband med de säkerställda obligationerna, t.ex. genom att institutets kredittagare i högre grad löser in sina bostadslån eller att institutet får svårare att attrahera låntagare. Riskerna med blandad verksamhet beror dock till stor del på vilken övrig verksamhet instituten kan komma att bedriva. Om den övriga verksamheten är förenad med stora risker, kan detta öka risken för en obeståndssituation. För kreditinstituten är det dock givet att värderingsinstituten fäster stort avseende vid omfattningen och kvaliteten av de tillgångar och skulder som är frikopplade från de säkerställda obligationerna. Lika uppenbar för dem är kopplingen mellan ökat risktagande och sänkt rating. En god rating förutsätts vara en central målsättning för varje institut som emitterar säkerställda obligationer. Det finns således ett starkt incitament för institutet att inte ägna sig åt verksamhet som riskerar att påverka ratingen i ogynnsam riktning. I sammanhanget bör även beaktas att institutens hela verksamhet är reglerad och står under tillsyn av Finans- inspektionen. Det är således osannolikt att instituten vid en funktionell lösning kommer att driva verksamhet som äventyrar institutets stabilitet. och har en lagreglering om säker- ställda obligationer med institutionell inriktning. Marknaderna för säker- ställda obligationer i dessa två länder är dominerande i . lagstiftning har fungerat som förebild för en rad länder inom EU, däribland , , och , samt för flera av de länder som kommer att inträda som medlemmar i gemenskapen, däribland och . Den institutionella modellen kan således antas förbli den dominerande i ett bra tag framöver. Att flertalet länder har anslutit sig till en institutionell modell kan, som vid anfört, synas tala för att en sådan bör väljas även i . De olika ländernas institutionella modeller skiljer sig emellertid avsevärt åt såväl i fråga om vilken övrig verksamhet som får bedrivas som beträffande enskilda delar av systemet detta gäller belåningsgrader, tillåten säkerhetsmassa etc. Det finns följ- aktligen ingen enhetlig europeisk standard för lagregleringen beträffande säkerställda obligationer. Till bilden hör också att det är olika slag av institut som emitterar bostadsobligationer i de olika länderna. Som en motbild kan erinras om att har regler med en funktionell inriktning, att instituten där fått en förhållandevis god rating och att den spanska obligationsmarknaden vuxit snabbt . Nämnas kan även att har lagstiftat om säkerställda obligationer med funktionell inriktning. Jämförelsen med övriga länder ger således ingen entydig vägledning för valet av lagstiftningsmodell. Med en funktionell inriktning kan tillsynen av instituten komma att bli komplicerad och mer omfattande, vilket är ett argument för en institu- tionell modell. I sammanhanget rör det sig dock om förhållandevis små merkostnader. Det finns även uppenbara fördelar med en funktionell modell. En sådan medför större organisatorisk frihet för instituten. Ett institut som bedriver en storskalig övrig verksamhet kan också få vissa operativa fördelar, t.ex. ha lättare att överbrygga tillfälliga likviditetsbrister genom Prop. 2002/03:107 fyllnadssäkerheter. Ytterligare en fördel med en funktionell lösning kan vara att instituten ges större möjligheter att ordna helhetslösningar för kunderna, t.ex. arrangemang där samma institut lämnar botten- och topplån, krediter för annat ändamål och även ombesörjer andra finansiella angelägenheter. Detta kan medverka till ökad konkurrens mellan instituten, vilket i slutänden kan gynna bolånekonsumenterna. Den större flexibiliteten och friheten att förena kreditgivning som finansieras genom utgivande av säkerställda obligationer med annan verksamhet kan också möjligen medföra större incitament för inhemska och utländska aktörer att etablera sig på den svenska bolånemarknaden. Även detta bidrar i så fall givetvis till ökad konkurrens och gynnande av bolånekonsumenterna. Sammanfattningsvis görs bedömningen att fördelarna med en funktionell regering för utgivning av säkerställda obligationer överväger de som kan ses med en institutionell lösning. Ett funktionellt synsätt har också generellt alltmer kommit att prägla den svenska finansiella lagstiftningen, då det bedömts bättre tillvarata utveckling och konkurrens. Säkerställda obligationer och säkerhetsmassan Regeringens förslag: Regler om säkerställda obligationer införs i en Vissa tillgångar i huvudsak hypotekskrediter och offentliga krediter (säkerhetsmassa) skall reserveras för obligationsinne- havarnas och i förekommande fall derivatmotparternas räkning. Hypotekskrediter och offentliga krediter skall tillåtas ingå i samma Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Promemorians förslag innebär dock att säkerställda obligationer endast får säkerställas antingen med hypotekskrediter eller offentliga Remissinstanserna: uttrycker en allmän motvilja mot speciallagstiftning på det finansiella tjänsteområdet, men anser i detta fall när det rör sig om lagstiftning som omfattar både banker och kreditmarknadsföretag det trots allt lämpligt att regelsystemet införs i en särskild lag. och Tredje AP-fonden anser att hypotekskrediter och offentliga krediter bör ingå i samma säkerhetsmassa. Skälen för regeringens förslag: I betänkandet (SOU 1997:110) föreslås att reglerna om säkerställda obligationer skall införas i lagen om finansieringsverksamhet (frågan om rätten för banker att ge ut säkerställda obligationer behandlas inte av utredningen). ställningstagande är att det är värdefullt att ha alla regler samlade i en lag en särreglering skulle göra regelverket mer komplext. emellertid att regleringen bör ske i en särskild lag. visserligen anses strida mot målsättningen att begränsa och renodla lagstiftningen på det finansiella området. I den mån reformen utgör ett avsteg från tidigare strävanden i lagstiftningen sker detta i första hand genom att en särskild form av finansiellt instrument införs. Frågan om detta skall ske i separat lag eller inte har i sammanhanget mindre betydelse. En fristående lagstiftning har dessutom ett pedagogiskt värde och ett symbolvärde, inte minst i förhållande till utländska investerare och värderingsinstitut. Om de aktuella reglerna införs i lagen om finansieringsverksamhet och i bankrörelselagen riskerar de lagarna dessutom att bli mindre överskådliga. Den nya lagen bör däremot endast innehålla de föreskrifter som specifikt sammanhänger med verksamhet inom ramen för ett system med säkerställda obligationer. Eftersom emittenterna är svenska banker eller kreditmarknadsföretag kommer tillämpliga regler i bankrörelselagen och lagen om finansierings- verksamhet i övrigt att gälla. Utredaren har berört frågan om en särskild beteckning bör användas för de aktuella obligationerna, men fann att skuldförbindelserna i praktiken kommer vara av olika slag, med olika beteckningar och att något homogent begrepp är svårt att finna. Det är emellertid uppenbart att en särskild term skulle dels förstärka intrycket av att det rör sig om en särskild typ av skuldförbindelse, dels underlätta den praktiska hanteringen och spridandet av information om obligationerna. En särskild beteckning bör således användas för obligationerna. Så är även fallet i samtliga andra länder som infört motsvarande regelsystem. Övervägande skäl talar för beteckningen säkerställda obligationer. Det alternativ som tidigare förts fram av vissa remissinstanser är bolåneinstrument. Denna term bör dock undvikas eftersom systemet enligt förslaget även skall omfatta obligationer och certifikat som säkerställs med krediter som lämnats utan säkerhet till vissa särskilt säkra låntagare, bl.a. svenska staten och svenska kommuner (se avsnitt 6.4). Vidare är det konkreta och välbekanta uttrycket obligationer att föredra framför den mer anonyma och generella termen låneinstrument. Av lagen bör dock givetvis framgå att termen säkerställda obligationer även omfattar instrument som omsätts på penningmarknaden, dvs. certifikat och motsvarande instrument. I syfte att skydda det kännemärke som dessa obligationer kommer att ha bör vidare föreskrivas att benämningen får användas endast för sådana obligationer och jämförbara skuld- förbindelser som omfattas av lagen. Ett huvudsyfte bakom reglerna om säkerställda obligationer är att obligationsinnehavarnas fordringar skall göras särskilt säkra genom att viss egendom, här benämnd säkerhetsmassa, reserveras i huvudsak för deras räkning (även derivatmotparter har förmånsrätt i säkerhetsmassan, se avsnitt 6.9). EG-direktiven innehåller inte någon formell begränsning i fråga om vilken typ av egendom som kan komma ifråga för detta ändamål. Regleringen tillkom dock med hänsyn till de danska bolåneinstitutens situation. Dessa har tillämpat ett system som bygger på att institutens bolånekrediter utgör säkerhetsmassa. Tanken med regleringen är därför i första hand att institutens kredit- stockar, kanske främst bolånekrediterna, skall utgöra en sådan massa. I de övriga EU-länder som infört system med säkerställda obligationer gäller något olika regler i fråga om vilka slags krediter och övriga tillgångar som får ingå i säkerhetsmassan. När det gäller krediter tillåts dock i samtliga länder utom och både krediter som lämnats mot pant i olika typer av fast egendom (hypotekskrediter) och krediter som lämnats utan säkerhet till vissa särskilt säkra låntagare (offentliga krediter). Dessutom tillåter länderna i allmänhet att även annan särskilt säker egendom till en mindre del får ingå i säkerhets- massan (fyllnadssäkerheter). Som framgår nedan kommer ett svenskt emittentinstitut kunna använda tämligen olika typer av krediter som säkerhetsmassa. Det skulle kunna hävdas att om krediter av samtliga dessa slag tillåts ingå i en och samma säkerhetsmassa skulle den eftersträvade homogeniteten minska, vilket skulle kunna leda till en försämrad genomlysning. Det kan därför tyckas naturligt att dela upp säkerhetsmassan i de fyra kategorier krediter som tillåts i systemet, dvs. dels krediter som lämnats mot säkerhet i antingen fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt, dels krediter som lämnats utan säkerhet till särskilt säkra låntagare (se närmare under avsnitten 6.3 och 6.4). Krediterna mot säkerhet i tomträtt och bostadsrätt utgör dock endast en mindre andel av institutens utlåning. De skulle knappast, även om de bildade en gemensam säkerhetsmassa, nå upp till så stora volymer som krävs för en effektiv upplåning. Tomträtt- och bostadsrättskrediterna bör därför tillåtas ingå i samma säkerhetsmassa som krediterna mot inteckning i fast egendom. Samma resonemang kan emellertid även föras beträffande de offentliga krediterna. Andelen krediter till offentliga låntagare utgör normalt av den totala kreditvolym som kan komma i fråga som säkerhetsmassa. God likviditet är en förutsättning för att de säkerställda obligationerna skall få genomslagskraft på marknaden. Med en enhetlig säkerhetsmassa blir det möjligt att emittera obligationslån med större volymer, sannolikt på bättre villkor. Ett på detta sätt skapat utrymme för ökad flexibilitet och likviditet får anses väl uppväga den något försämrade genomlysningen som kan bli konsekvensen av ett sådant synsätt. Övervägande skäl talar således, som , och Tredje AP-fonden anfört, för att tillåta hypotekskrediter och offentliga krediter i samma säkerhetsmassa. 6.3.1Tillåtna hypotekskrediter i säkerhetsmassan Regeringens förslag: Säkerhetsmassan får bestå av hypotekskrediter som lämnats mot inteckning i fast egendom som är avsedd för bostads-, jordbruks-, kontors- eller affärsändamål, mot inteckning i tomträtt som är avsedd för bostads-, kontors- eller affärsändamål, mot pant i bostadsrätt eller motsvarande utländsk säkerhet. En förutsättning är att krediterna uppfyller vissa villkor såsom belåningsgrader och värdering av underliggande säkerheter. Andelen hypotekskrediter som lämnats mot inteckning i fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt som är avsedd för kontors- eller affärsändamål får uppgå till högst av säkerhetsmassan. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag, utom såvitt avser begränsningsregeln för kommersiella fastigheter. Remissinstanserna: och nämnd anför att utlåning mot pant i bostadsrätt inte bör få ingå i säkerhetsmassan. menar att andelen krediter till kommersiella fastigheter bör begränsas till av säkerhets- massan. Skälen för regeringens förslag Lån mot säkerhet i fast egendom Krediter mot säkerhet i fast egendom utgör en hörnpelare i övriga länders system med säkerställda obligationer och sådana lån bör givetvis få ingå i säkerhetsmassan även i ett svenskt system. Det är emellertid eftersträvansvärt att de underliggande säkerheterna till krediterna är så homogena som möjligt. Härigenom blir det lättare att genomlysa säkerhetsmassan och bedöma dess kvalitet. En renodling av säkerhetsmassan har också, som nämnts i avsnitt 4.1, en positiv inverkan på ratingen. Lån mot säkerhet i fastighetstyper som är svåra att bedöma eller som är särskilt riskabla eller osäkra bör därför i möjligaste mån hållas utanför säkerhetsmassan. Utredaren har i linje med detta föreslagit att de underliggande säkerheterna skall indelas i bostadsfastigheter, jordbruksfastigheter och kommersiella fastigheter och att fastigheter som klassificeras på andra sätt inte bör kunna belånas inom ramen för systemet. Liknande synsätt präglar lagstiftningen utomlands. I exempelvis får endast fastigheter som kan ge en säker avkastning ingå i säkerhetsmassan, varigenom bl.a. fast egendom som består av gruvor utesluts. Mot denna bakgrund bör de underliggande säkerheterna endast tillåtas bestå av fastighetstyper som är vanligt förekommande och för vilka det finns vedertagna och etablerade värderingsnormer. I nära anslutning till utredarens förslag föreslås här att endast fastigheter som är avsedda för bostads- jordbruks-, kontors- eller affärsändamål skall få utgöra säkerhet för krediter i säkerhetsmassan. Sådan avgränsning gäller för övrigt som huvudregel för de fastighetstyper som kan utgöra säkerhet för skuldförbindelser som ingår i försäkringsföretagens skuldtäckning (se 10 och 11 §§ i Finansinspek- tionens föreskrifter, FFFS 1996:30, om register avseende de tillgångar som används för skuldtäckning i svenska försäkringsbolag). eller den myndighet regeringen bestämmer bör få meddela närmare föreskrifter om vad som skall anses utgöra de ifrågavarande Lån mot säkerhet i tomträtt eller bostadsrätt Tomträtt är formellt en slags nyttjanderätt till fast egendom i allmän ägo, vanligen i tätorter. I samband med att tomträtt upplåts överlåts eventuell egendom som hör till fastigheten, dvs. byggnader m.m., till tomträtts- innehavaren som alltså blir ägare till denna. att hänföra till lös egendom. Trots detta har tomträtten i flera avseenden drag som annars karakteriserar äganderätt till fastighet och tomträttsinnehavaren intar i stort en fastighetsägares ställning. Tomträtten får sägas upp endast av fastighetsägaren. dock ske först efter utgången av vissa tidsperioder. överenskommit om utgör den första perioden sextio år och varje följande period , räknat från utgången av närmast Om tomträtten upplåtits för annat än bostadsändamål får överenskommelse träffas om kortare perioder, dock lägst . Uppsägning får vidare endast ske om det är av vikt för ägaren att fastigheten används för bebyggelse av annan art eller på annat sätt än Inskrivning av tomträttsupplåtelse är obligatorisk och detsamma gäller för inskrivning av tomträttens övergång till ny innehavare. Tomträtt får pantsättas och det får inte göras någon inskränkning i tomt- rättshavarens rätt att upplåta panträtt.