prop · GQ03137 · 2003-06-11 00:00:00 — Resultaten är, enligt Statskontoret, en indikation på att kontrollen av statliga medel överlag stärkts inom statsförvaltningen, även utanför de särskilda system där stora penningströmmar hanteras mellan staten och medborgare eller företag. Att relatera denna positiva utveckling till några spridningseffekter av Kontrollfunktionen i Staten låter sig dock inte göras enligt Statskontoret. En mer direkt påverkan står att finna i det arbete som myndigheter som och bedrivit. Inte minst det faktum att en EA- värdering förekommer och uppmärksammar brister torde ha en direkt påverkan på myndigheterna att förbättra de verksamhetsområden där resultaten är mindre tillfredsställande. Har anslagets syfte uppnåtts? Det är enligt Statskontoret svårt att bedöma kontrollprojektens samlade effekt i förhållande till det bakomliggande syftet med anslaget Kontrollfunktionen i staten. De direkta effekterna av kontrollprojekten i form av förändringar i kontrollverksamheten är vid en första anblick ganska goda. Drygt hälften av de studerade projekten uppfyller helt kriteriet att betydande och bestående förändringar i kontrollverksamheten Fem av projekten uppfyller delvis kriteriet. 2002/03:137 bedömer att det samlade värdet av dessa förändringar, om det hade varit möjligt att fastställa ett ekonomiskt värde på effekterna, är högre än de medel som kontrollprojekten tilldelats. Statskontoret konstaterar dock att en stor del av de analyserade kontrollprojekten hade, helt eller delvis, genomförts även utan särskilda kontrollmedel. Om detta förhållande beaktas är de direkta effekterna mer begränsade. I detta sammanhang bör dock även de indirekta effekterna av kontrollprojekten vägas in i form av spridningseffekter av olika slag. som anslaget för Kontrollfunktionen i staten funnits på statsbudgeten har det generellt skett en förstärkning och förbättring av kontrollen hos statliga myndigheter. Till en del beror denna förbättring troligen på olika typer av spridningseffekter från kontrollprojekten, men Statskontoret menar att analysen visar att det även finns många andra faktorer som verkat i samma riktning. Statskontoret anser att särskilda bidrag, som medel för att få myndigheter att agera i önskad riktning, är en styrform som regeringen bör använda med försiktighet. Varje satsning på denna typ av stimulans innebär att den normala incitamentsstrukturen, då myndigheter inom ramen för sina anslag skall bedriva en verksamhet effektivt, naggas i kanten. Vidare anser Statskontoret att det är viktigt att noggrant analysera i vilka situationer denna styrform bör användas. Enligt Statskontoret skiljer sig dock erfarenheterna av denna satsning på ett positivt sätt från tidigare erfarenheter av att använda särskilda bidrag, då de flesta av förändringarna i kontrollverksamheten förefaller vara av bestående karaktär. Med detta menar bl.a. att förändringarna integrerats i ordinarie verksamhet. De situationer då särskilda bidrag kan vara motiverade är enligt Statskontoret bl.a. då flera myndigheter samverkar i ett projekt, vid genomförande av s.k. riskprojekt, om projektresultaten har spridningspotential och då vinsterna av ett projekt inte tillfaller den myndighet som genomför projektet. Dessa situationer illustrerar enligt Statskontoret att myndigheter kan komma att avstå från att genomföra projekt som ökar förvaltningskostnaderna även om projektets positiva effekter är betydligt större. Statskontoret anser vidare att det är viktigt att följa upp projektens resultat. Uppföljning och utvärdering är viktigt för att framtida satsningar på kontroll skall få än större genomslag. Tillförlitliga mätningar av faktiskt inträffade effekter kan oftast inte göras förrän förflutit efter avslutat projekt. Enligt Statskontoret bör detta förhållande beaktas vid liknande satsningar . Dessutom föreslår Statskontoret en ordning som innebär att en viss del av projektmedlen hålls inne tills dess att begärd resultatrapportering lämnats in och godkänts. Därmed stärks incitamenten för projekten att åstadkomma en ordentlig redovisning av de resultat som åstadkommits. Kontrollfunktionen i staten omfattar de åtgärder som vidtas inom staten för att upprätthålla och öka säkerheten i uppbörd och utnyttjande av statliga medel. Kontrollen är viktig av flera olika skäl. Enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. Detta förutsätter att den interna styrningen och kontrollen av statlig verksamhet är god. Enligt samma lag skall statens verksamhet granskas genom revision, vilket kan ses som ett led i att säkerställa att statens verksamhet bedrivs i enlighet med beslut. ställer höga krav på kontroll vid hantering av EU- medel. Bristande kontroll innebär att riskerar att träffas av ekonomiska sanktioner från EU. Europeiska revisionsrätten granskar bl.a. ländernas styrning och kontroll av unionens medel. Ett annat viktigt skäl till god kontroll är att den offentliga sektorns legitimitet måste upprätthållas, dvs. att de skatter som statsmakterna beslutat om inbetalas och att bidrag av olika slag utbetalas endast till dem som är berättigade till bidrag och då till rätt belopp. Bristande kontroll i detta avseende kan leda till minskad tilltro till staten, vilket i sin tur påverkar respekten för såväl skatte- som bidragssystemen. Vidare innebär fusk, överutnyttjande och systembrister att våra gemensamma resurser inte används på ett för samhällsekonomin bästa sätt. De vunna erfarenheterna av arbetet med att stärka kontrollfunktionen i staten är till övervägande del positiva. När kontrollprojektet startade hade blivit medlem i EU, vilket ställde nya krav på kontroll. hade genomfört en granskning som visade på betydande brister i kontrollen av transfereringar. genomfördes ett omfattande besparingsprogram i staten som medförde minskade resurser för myndigheterna. Genom den särskilda satsningen på kontrollprojektet kunde arbetet med att stärka kontrollen av EU-medel påskyndas. Vidare har satsningen inneburit att kontrollfunktionen hos de myndigheter som hanterar såväl uppbörd som transfereringar snabbt kunnat förstärkas. Dessutom har ett omfattande samarbetsprojekt genomförts, , vilket inte hade kommit till stånd utan särskilda medel. Kontrollsatsningen visar att särskilda medel för ett visst ändamål underlättar fokusering på en specifik uppgift och skapar ett resursmässigt utrymme för utvecklingsinsatser. I ett ansträngt resursläge finns det annars risk för att angelägna utvecklingsbehov prioriteras ned. Två lyckade exempel hämtade från Skr. 2002/03:137 ansvarsområde är projekten respektive SAM-Internet. projekten visar på hur bra samarbete kring kontrollfrågor kan komma till stånd mellan de i stödprocessen involverade myndigheterna. Ett annat framgångsrikt exempel kan hämtas från ansvarsområde, där de särskilda kontrollmedlen på ett konstruktivt sätt bidragit till att utveckla de programorienterade arbetsformerna som finns inom den regionala utvecklingspolitiken. har bl.a. via dialog med säkerställt att studerade områden är relevanta för den fortsatta policyutvecklingen. Vidare har det specifika uppdraget tidsmässigt koordinerats med arbetet att utarbeta riktlinjer för arbetet med tillväxtprogram. Resultatet av det enskilda kontrollprojektet har därigenom kommit att påverka utformningen av kommande tillväxtprogram. Ytterligare ett lyckat exempel är , där ett färdigt system för informationsutbyte med direktåtkomst skall kunna införas i full skala fr.o.m. årsskiftet 2003/2004. Förbättrat samarbete mellan olika aktörer är ett genomgående tema i projekten och en förutsättning för en ändamålsenlig kontroll. Som exempel kan nämnas projektet ersättning där ett samarbete har utvecklats mellan , skattemyndigheten, kronofogdemyndigheten, polismyndigheten, åklagarmyndigheten, arbetsförmedlingen, kommunen, Posten och . När det gäller kontroll av EU-medel kan nämnas att har utvecklat ett samarbete med andra länder. 5.2.1Utvärderingar av Kontrollfunktionen i staten Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att utvärdera kontrollfunktionen i staten (se kapitel 4). Utvärderingen har resulterat i såväl positiva som negativa iakttagelser. Regeringen delar Statskontorets bedömning att många betydande förändringar av den statliga kontrollen har inträffat. Vidare är det positivt att satsningen med att via projektbidrag stimulera kontroll av statlig verksamhet visat sig så framgångsrik. Därtill kommer att förändringarna i allmänhet har integrerats i den ordinarie verksamheten och att de förefaller vara av bestående natur. Denna bild bekräftas bl.a. av den analys Statskontoret genomfört inom fem myndighetsområden. Denna analys visar även att kontrollprojekten medfört positiva spridningseffekter till områden som inte varit föremål för projektbidrag. De invändningar Statskontoret riktar mot den genomförda projektverksamheten tar främst sikte på två förhållanden. För det första finns det enligt Statskontoret tecken som tyder på att en stor andel av de granskade projekten hade kommit till stånd även utan särskilda medel från regeringen. Därtill anser Statskontoret att dokumentationen över vilka resultat projekten uppnått i de flesta fall är otillräcklig. Ett exempel på det sistnämnda är frånvaron av relevanta resultatmått. Därutöver ställer sig Statskontoret tveksam till att medel har beviljats till projekt som endast resulterat i kartläggningar av olika frågeområden. Detta strider enligt Statskontoret mot kriteriet att medel skulle beviljas projekt där förbättringar snabbt kunde nås. Ett område som prioriterats av regeringen inom ramen för Kontrollfunktionen i staten är kontroll av EU-medel. Som framgår av den tidigare redovisningen av detta projektområde (se avsnitt 3.2) kan flera av de genomförda projekten bedömas vara exempel på satsningar som i princip borde ha kommit till stånd även utan särskilda medel. Regeringens intention har dock varit att projektbidragen i dessa fall skulle påskynda det svenska arbetet med att säkerställa en ändamålsenlig kontroll inom jordbruksområdet i samband med det svenska EU- medlemskapet. Denna intention redovisades även när regeringen föreslog kontrollsatsningen i budgetpropositionen . På övriga områden finns det också exempel på projekt som borde kommit till stånd inom myndigheternas ordinarie verksamhet. I enlighet med de ursprungliga intentionerna har syftet även i dessa fall varit att snabbt förstärka myndigheternas respektive kontrollfunktioner. Regeringen delar till viss del Statskontorets kritik avseende bristande dokumentation över vilka resultat projekten uppnått. Därtill kommer att beskrivningen av omfattningen av fusk och systembrister är otillräcklig. är det svårt att med säkerhet fastställa den förväntade ekonomiska betydelsen av olika åtgärder inom detta område. Osäkerheten i beräkningarna har gjort att flera projekt avstått från att göra beräkningar eller bara lämnat grova uppskattningar som endast berör en begränsad tidsperiod. Det kan gälla t.ex. antalet upptäckta fall av fusk eller att antalet fall som lämnats till polisen ökat. Flera av de åtgärder som vidtagits har också en preventiv effekt som är svår att beräkna i ekonomiska termer. Regeringens särskilda satsning på att stärka den statliga kontrollfunktionen innebar att medel motsvarande ca avsattes för olika kontrollprojekt, vilket utgör av de som RRV uppskattat kostnaderna för fusk, överutnyttjande och systembrister till. Noterbart är vidare att RRV i rapporten arbete har beräknat det årliga skattebortfallet till . Statskontoret gör bedömningen att det samlade värdet av de förändringar som kontrollprojekten lett till är högre än de medel som tilldelats. När det gäller Statskontorets tveksamhet till att några projekt i huvudsak är att anse som kartläggningar har regeringen gjort bedömningen att projekten avsett prioriterade områden och att flera av dessa områden varit relativt outforskade och därmed har det varit rimligt att initialt genomföra en kartläggning. Vissa av rapporter har utgjort kartläggningar som i sin tur utgjort underlag för andra kontrollprojekt eller för utredningar och uppdrag som inte omfattats av kontrollsatsningen i sig. revisorer har granskat de anslag som regeringen och disponerar (förs. 2000/01:RR14, bet. 2001/02:KU5, rskr. 2001/02:39-41). Den centrala frågeställningen har varit hur styrning, insyn och kontroll fungerar i de fall regeringen själv ansvarar för beredning, beslut och genomförande. Kontrollfunktionen i staten var ett av de anslag som granskades, men till skillnad från Statskontorets utvärdering var syftet med revisorernas granskning att studera anslagets användning. Revisorerna anser att regeringens roll som bidragsfördelare går att förena med den svenska förvaltningsmodellen. att stöd i projektform bör användas restriktivt, vilket är den syn Skr. 2002/03:137 har . Enligt revisorerna finns det risk för att en omfattande bidragshantering tränger undan strategiska uppgifter och att myndigheternas roll tunnas ut. Motiv för att regeringen tar sig an verkställighetsuppgifter kan vara att det i ett inledande skede inom ett område är oklart vilka problem som skall lösas eller att alternativa organisatoriska lösningar saknas. Regeringens bedömning när det gällt att generellt stärka kontrollfunktionen i staten har varit att är bäst lämpad för denna uppgift. har haft ett starkt intresse i frågan och har även fungerat som projektledare, som flertalet fackdepartement varit berörda och medverkat vid tilldelningen av projektbidrag. Uppgiften har varit och är strategisk för regeringen och det är svårt att finna en alternativ organisatorisk lösning som kan förväntas fungera bättre. revisorer delar regeringens bedömning i detta avseende (förs. 2000/01:RR14, s. 51 f). Regeringen har för avsikt att för redovisa sitt samlade ställningstagande till revisorernas förslag i budgetpropositionen (skr. 2002/03:75). 5.2.2Framtida satsningar för att stärka kontrollfunktionen i staten Statskontoret anser att särskilda bidrag som medel för att få myndigheter att agera i önskad riktning är en styrform som regeringen bör använda med försiktighet. De situationer då särskilda bidrag kan vara motiverade är enligt Statskontoret sådana då flera myndigheter samverkar i ett projekt, vid särskilt riskfyllda projekt, när ett projekt kan sägas ha stor spridningspotential eller när vinsterna av ett visst projekt inte bedöms tillfalla den projektansvariga myndigheten. I samtliga dessa fall har den enskilda myndigheten begränsade incitament att själv finansiera en förstärkt kontroll. Regeringen har inte för avsikt att genom särskilda projektbidrag stärka den statliga kontrollfunktionen i staten ytterligare. Det kan dock inte uteslutas att liknande satsningar kan komma att bli aktuella. Regeringen delar Statskontorets uppfattning att bidrag i första hand skall utnyttjas för att få till stånd insatser som annars inte blivit av. Regeringen menar dock att bidrag även bör kunna användas för att påskynda viktiga förändringar och snabbt förstärka viktiga funktioner. Erfarenheterna av kontrollprojektet talar för en sådan hållning. Projektet visar att om bidrag ges i en situation då flera faktorer verkar i samma riktning är möjligheterna att få önskad effekt stora. Regeringen har för avsikt att fortlöpande följa hur kontrollfunktionen i staten utvecklas inom ramen för det löpande arbetet med att utveckla en effektiv och väl fungerande förvaltning. Kontroll och revision i förändring börjar verka , som upphör som myndighet. Bildandet av leder bl.a. till att: regeringens möjligheter att lägga uppdrag på revisionsmyndigheten upphör, regeringens möjligheter att anmoda revisionsmyndigheten att besvara remisser upphör samt inriktningen av effektivitetsrevisionen kan komma att förändras, inte minst mot bakgrund av att regeringens och ansvar för kontroll- och styrningsfrågor förmodligen kommer att hamna i fokus på ett helt annat sätt än . Mot bakgrund av denna förestående nyordning redogör regeringen i det följande för några preliminära utgångspunkter för det fortsatta arbetet med att stärka den statliga kontrollfunktionen. Kontroll och traditionella styrmedel När upphör är det nödvändigt för regeringen att överväga hur tillgängliga styrmedel kan användas för att stärka den statliga kontrollfunktionen. De medel som närmast berörs är myndigheternas instruktion och regleringsbrev, mål- och resultatdialogen samt formerna för ansvarsutkrävande. (dir. 2002:153) kommer att lämna sitt slutbetänkande . När det gäller myndighetsledningens ansvar för den interna styrningen och kontrollen kommer verksförordningsöversynen att lämna ett slutbetänkande (dir. 2001:117). Efter sedvanligt remissförfarande kommer regeringen att ta ställning till hur myndighetsledningens ansvar för styrning och kontroll bör regleras, men också till hur den statliga internrevisionen bör utformas och verka. I detta sammanhang aktualiseras överväganden gällande vad som skall regleras i särskild förordning respektive i myndigheternas instruktion, men också formen för och innehållet i mål- och resultatdialogen. är det möjligt för regeringen att genom regleringsbrev ge myndigheter i uppdrag att särskilt belysa t.ex. status på den interna styrningen och kontrollen. Vidare har möjlighet att överväga hur det samlade ansvaret för den statliga internrevisionen skall fullgöras. Därvid aktualiseras frågan om behovet av att renodla detta ansvar, vilket t.ex. berör hur ansvaret för dessa frågor på ett lämpligt sätt bör hanteras för staten som helhet. Då bildas ökar kraven på regeringen att återkomma till med en redovisning av vidtagna åtgärder med anledning av iakttagelser. Detta kan i sin tur medföra ett behov av att förtydliga regeringens krav på myndigheterna och ett ökat behov av att kunna utkräva ansvar. pågår en diskussion om hur formerna för ansvarsutkrävande kan utvecklas, varvid kontroll- och styrningsfrågor står i centrum. I sammanhanget kan noteras att kapacitet avseende kontroll- och styrningsfrågor är föremål för överväganden. I såväl rapporten effektivare regeringskansli förslag till åtgärder () som i rapporten och styrning av statlig verksamhet () identifieras ett behov av att stärka regeringens och arbete med kontroll och styrning. I rapporten och styrning av statlig verksamhet () föreslås att kommittéer i betydligt större omfattning än vad som sker bör användas för utvärderingar. På liknande sätt är det enligt regeringens uppfattning rimligt att överväga om inte kommittéväsendet även kan vara en lämplig form för att belysa olika kontrollrelaterade frågor. Det borde vara möjligt att inom ramen för utredningsväsendet tillföra frågeställningar som inriktas mot olika kontrollaspekter. En av de påtagliga fördelarna med att använda kommittéväsendet för kontrollfrågor är den stora flexibilitet kommittéformen möjliggör vad gäller att kombinera olika erfarenheter, från t.ex. privat sektor, offentlig sektor och EU, men också från olika sakområden. Värdering av myndigheternas interna styrning och kontroll genomför jämförelser mellan statliga myndigheter med avseende på ekonomiadministrativ standard (s.k. EA- värdering). Som framgår av kapitel 4 finns inslag i den nuvarande EA- värderingen som, om än i begränsad omfattning, berör myndigheternas interna kontroll. Regeringen har därför för avsikt att ge i uppdrag att lämna förslag till hur nuvarande EA-värdering kan vidgas till att även omfatta en värdering av myndigheternas interna styrning och kontroll alternativt lämna förslag till hur en sådan värdering kan genomföras på annat sätt. Ett led i arbetet med att successivt stärka den statliga kontrollfunktionen är att med viss regelbundenhet sammanställa lärdomar och erfarenheter från förvaltningen. Genom att göra myndigheternas såväl positiva som negativa erfarenheter kända är det möjligt att bidra till en effektivare intern styrning och kontroll. Ansvariga departement och berörda myndigheter kan på så sätt få stöd i arbetet med att säkra en ändamålsenlig kontrollnivå. Regeringen har mot denna bakgrund för avsikt att i ett första steg genomföra en uppföljning av arbetet med Skr. 2002/03:137 regeltillämpning och kontroll i staten. Genomförda projekt redovisning per område I denna bilaga lämnas en redogörelse per projektområde och projekt av projektbidragets storlek, eventuellt dokumenterad tillkommande egenfinansiering, tidpunkt för regeringsbeslut samt lämnade projektrapporter. När det gäller redovisningen av vilka medel berörda myndigheter lämnat till de olika projekten är det endast undantagsvis som denna storhet framgår av respektive rapport. Vid en genomgång av lämnade projektrapporter framgår dock att myndigheterna i normalfallet även tagit respektive förvaltningsanslag i anspråk för att finansiera projektarbetet. Flertalet projekt har redovisats i huvudtexten, varför någon ytterligare redovisning av innehållet inte lämnas i denna bilaga. Däremot lämnas en kortare redogörelse för de projekt som i huvudtexten redovisats i kategorin övriga projekt inom området. 1 Kontroll av bidrags- och försäkringssystem Projektbidrag: Egenfinansiering: Regeringsbeslut: , och Rapporter: Slutredovisning av insatser och effekter hos och försäkringskassorna med anledning av anvisade projektmedel ur A 20 Kontrollfunktionen i staten, 1997-1999 projektet , Projektbidrag: Regeringsbeslut: och Rapporter: Hur fördelas företagsstödet? (RRV 1999:40), Företagsstöd kvalitet i beslutsprocessen (RRV 2001:22) : Motverka fel och fusk Regeringsbeslut: , och Rapporter: Kontrollen inom välfärdssystem och inkomstbeskattning (RRV 1999:39A), Välfärdssystemen behöver förenklas (RRV 2002:20) Projektbidrag: , varav rekvirerat Regeringsbeslut: , , , och Rapporter: , slutrapport samt statusrapporter , , , , 1999- 06-01 och Projektbidrag: Regeringsbeslut: och Rapporter: Projekt (slutrapport, ) /: Kartläggning av bosättning (projekt 2:12) Rapporter: Projekt 2:12 (slutrapport, ) Projektbidrag: Regeringsbeslut: Rapporter: Projekt . En kartläggning av återvändande- ärenden där personen har valt att avvika (projektrapport, MV-11-2002-4464) : Styrning och kontroll av samverkansprojekt Projektbidrag: Regeringsbeslut: Rapporter: Staten i samverkan Myndigheternas roll i de regionala tillväxtavtalen (RRV 2002:23) : Kontroll inom arbetslöshetsförsäkringen Projektbidrag: ca , varav rekvirerat Rapporter: Projekt med talsvar (), Slutrapport av rekvisitioner () Kontroll inom arbetslöshetsförsäkringen omfattade tre projekt, varav ett projekt utgjorde en begränsad förstudie inom ramen för genomförd huvudstudie. Det ena projektet avsåg frågan om utvecklande av en särskild talsvarsteknik vid utbetalning av ersättning vid arbetslöshet. Projektet syftade till att finna en teknisk lösning för utbyte av information mellan besöken på Arbetsförmedlingen. Avsikten var att aktivera de arbetssökande, att sortera ut vilka sökande som fortfarande var aktuella på arbetsförmedlingen, att identifiera vilka sökande som var förhindrade att ta arbete och som uppbär ersättning samt att utöka kontakterna mellan arbetsförmedling och arbetslösa. bedrevs en försöksverksamhet vid Arbetsförmedlingen i . Genom denna prövades talsvarsdialogen samt hur de arbetssökande arbetade i systemet. Trots visst dubbelarbete var förmedlarna positiva då bl.a. kännedom om i vilken utsträckning de arbetssökande kunde ta arbete ökade. Projektet avbröts dock . Systemet med Talsvar föreföll med tanke på utvecklingskostnaderna vara ett dyrt system för en minoritet av de sökande. Vidare ansåg AMS att de mål som skulle kunna uppnås genom telefonbaserad talsvarslösning i stället kunde uppnås genom att utnyttja redan utvecklad teknik. Det andra projektet avsåg en försöksverksamhet avseende teknisk rationalisering genom att med stöd av inscanning av rekvisitioner frigöra resurser för att stärka kontrollen av åtgärdsmedlen. Ett av huvudmotiven till genomförandet var de påpekanden som RRV gjorde i en rapport angående brister i rutinerna för utbetalning av lönebidrag och rekryteringsstöd.