prop · GR0331 · 2003-12-04 00:00:00 — Regeringens proposition 2003/04:31 Riktlinjer för genomförande av EG:s direktiv om ett Prop. system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser 2003/04:31 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen redovisas riktlinjer för genomförandet i av EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter av växthusgaser inom gemenskapen. Förslag till lagstiftning kommer att föreläggas . Genomförandet av handelsdirektivet innebär att ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser införs, vilket syftar till att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser inom gemenskapen. Handelssystemet utgör ett klimatpolitiskt instrument som skall styra mot minskade utsläpp av växthusgaser i enlighet med klimatpolitiska mål och strategi samt energipolitiska riktlinjer. Av direktivet följer att handeln med utsläppsrätter, som inledningsvis skall omfatta endast koldioxid, skall starta . Denna första handelsperiod avslutas och är en försöksperiod före perioden 20082012 då och EU har ett åtagande om utsläppsbegränsningar enligt Kyotoprotokollet. Kyotoprotokollet är en internationell överenskommelse under klimatkonventionen där ett flertal industrialiserade länder åtar sig kvantitativa begränsningar av utsläpp av växthusgaser. Kyotoprotokollet kan ses som första steget mot klimatkonventionens mål att stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären på en nivå som möjliggör att farlig inverkan på klimatsystemet undviks. De anläggningar som berörs av direktivet är kraft- och värmeverk som har en installerad kapacitet på över 20 MW, oljeraffinaderier, anläggningar som producerar och bearbetar järn, stål, glas och glasfiber, cement och keramik samt anläggningar som producerar papper och Utsläppen från dessa anläggningar svarade 2001 för ca av samlade växthusgasutsläpp eller av de samlade koldioxidutsläppen. Varje verksamhetsutövare måste för att få bedriva verksamhet efter vid de anläggningar som ingår i handelssystemet ha ett tillstånd av staten att släppa ut växthusgaser. Med tillståndet följer en rättighet att släppa ut växthusgaser. Vid starten av handelssystemet skall staten gratis fördela utsläppsrätter till verksamhetsutövarna. Verksamhetsutövarna skall efter slutet av varje kalenderår redovisa faktiska utsläpp under det föregående året och överlämna motsvarande mängd utsläppsrätter till staten. En verksamhetsutövare som önskar släppa ut mer koldioxid än motsvarande den mängd utsläppsrätter som erhållits vid fördelningen, kan köpa utsläppsrätter av andra aktörer som vill sälja sådana. I de fall en verksamhetsutövare vidtar åtgärder som reducerar de faktiska utsläppen från anläggningen, kan fördelade men oförbrukade utsläppsrätter säljas eller sparas till kommande år . En avgift tas ut i de fall en verksamhetsutövare inte kan överlämna utsläppsrätter som motsvarar de faktiska utsläppen. Direktivet innebär att en handel med utsläppsrätter inom EU kan ske. Summan av de fördelade utsläppsrätterna i EU:s medlemsstater utgör en övre begränsning för de sammanlagda utsläppen av koldioxid från anläggningar som omfattas av handelsdirektivet. Enskilda anläggningars och medlemsstaters utsläpp kan dock, genom möjligheten till överlåtelse av utsläppsrätterna, avvika från dem som svarar mot fördelningen. En plan för hur utsläppsrätterna skall fördelas till berörda anläggningar skall lämnas av varje medlemsstat till Europeiska kommissionen . Denna plan benämns nationell fördelningsplan. Den fördelning som skall planeras gäller försöksperioden 20052007. En plan för fördelning inför Kyotoprotokollets första åtagandeperiod 2008 2012 skall redovisas till Europeiska kommissionen . I propositionen föreslås att bemyndigar regeringen att utarbeta och till Europeiska kommissionen överlämna den nationella fördelningsplanen för 20052007. Fördelningen av utsläppsrätter bör grundas på skilda principer för bränslerelaterade utsläpp och råvarurelaterade utsläpp. De sistnämnda är relaterade till vissa tillverkningsprocesser och kan endast begränsas genom att produktionen begränsas. Fördelningen av utsläppsrätter till bränslerelaterade utsläpp bör baseras på volymen av historiska utsläpp. Fördelningen till råvarurelaterade utsläpp bör baseras på samlade prognoser på såväl anläggnings- som makronivå. En fördelning baserad på riktmärken bedöms vara intressant och skall utredas vidare. En sådan fördelning bör användas i alla sektorer eller branscher när så är lämpligt och tillförlitliga data föreligger. Den sammanlagda fördelade mängden utsläppsrätter skall baseras på de kriterier som redovisas i propositionen och kan, såvitt nu kan bedömas, uppgå till ca . Det föreligger oklarheter såväl om vilka anläggningar som slutligt kommer att omfattas av direktivet, som statistiska osäkerheter. Med utgångspunkt i ytterligare underlag och den fortsatta utvecklingen inom EU avseende vilka anläggningar som kommer att omfattas, kan ett ställningstagande till en slutlig fördelning göras. Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Ärendet och dess beredning............................................................... Utvecklingen av klimatpolitiken i och EU........................... Utvecklingen inom EU ....................................................... och rådets direktiv om handel med utsläppsrätter ................................. Förslag till direktiv om sammanlänkning med Den svenska klimat- och energipolitiken............................ Allmänt om handel med utsläppsrätter............................................ En svensk plan för fördelning av utsläppsrätter .............................. Principer för fördelning av utsläppsrätter åren 20052007............. Fördelningen bör ske gratis............................................... Metod för gratis fördelning............................................... Möjlighet att inkludera ytterligare anläggningar .............. Möjlighet att tillfälligt undanta vissa anläggningar .......... Relationen mellan olika styrmedel.................................... Kvalitetssäkring av statistiken .......................................... 9.3Avräkning av fördelningen av utsläppsrätter i förhållande till åtagande enligt Kyotoprotokollet ................. Övergripande ekonomiska konsekvenser ......................... Konsekvenser för små och medelstora företag ................. Bilaga 1 Europaparlaments och rådets direktiv /87/EG av den om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG.......................................................................................... Bilaga 2 Sammanfattning av delbetänkande Handla för bättre klimat (SOU 2003:60)......................................... bemyndigar regeringen att utarbeta och till Europeiska kommissionen överlämna en plan för fördelning av utsläppsrätter (avsnitt 5). 2 Ärendet och dess beredning lade Europeiska kommissionen fram ett förslag till direktiv om handel med utsläppsrätter inom EU (KOM (2001) 581). antog och rådet direktiv /87/EG om handel med utsläppsrätter. Handelssystemet skall tillämpas fr.o.m. . Direktivet finns i bilaga 1. I propositionen klimatstrategi (2001/02:55) redovisade regeringen sin avsikt att göra nödvändiga förberedelser för en svensk tillämpning av Kyotoprotokollets så kallade flexibla mekanismer. Dessa utgörs av handel med utsläppsrätter, gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Förberedelserna skulle bl.a. avse såväl ett internationellt som ett nationellt system för handel med utsläppsrätter och beakta utvecklingen inom EU och i synnerhet . Regeringen redovisade också sin avsikt att ha ett nationellt system på plats . beslöt regeringen om direktiv till en delegation med parlamentarisk sammansättning i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer (dir. 2001:56). Delegationen tog namnet FlexMex2- utredningen. överlämnade utredningen sitt delbetänkande Handla för bättre klimat till regeringen (SOU 2003:60). En sammanfattning av delbetänkandet finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig vid (dnr 2003/4470/ESB). 3Utvecklingen av klimatpolitiken i och EU Klimatfrågan är global och kräver internationellt samarbete för att angripas verkningsfullt. Den nuvarande utsläppstrenden måste brytas och industriländerna, som har förorsakat en stor del av utsläppen, måste gå före och minska sina utsläpp avsevärt i förhållande till dagens utsläppsnivå. Genom ratificeringen av Kyotoprotokollet åtar sig EU och dess medlemsstater att som genomsnitt under protokollets första åtagandeperiod 20082012 minska sina utsläpp med i genomsnitt åtta procent jämfört med utsläppen . Protokollet har ännu inte trätt i Prop. 2003/04:31 kraft. EU har som en gemenskap valt att utnyttja Kyotoprotokollets artikel 4 enligt vilken EU:s medlemsstater, som alla är parter till protokollet, gemensamt får fullgöra EU:s åtagande inom ramen för EU- samarbetet. Det för hela EU gemensamma åtagandet har efter förhandlingar fördelats mellan medlemsstaterna, i en intern bördefördelning, se nedan, på ett sådant sätt att åtagandena avses återspegla hänsyn till utgångsläge, särskilda förhållanden och kostnader för åtgärder. För del innebär uppgörelsen att inte får öka utsläppen av växthusgaser med från nivån . Gentemot Kyotoprotokollet är EU och dess 15 nuvarande medlemsstater gemensamt ansvariga för att uppnå sina åtaganden. är varje medlemsstat ansvarig för sin del, vilken anges i EU:s bördefördelning. Bördefördelningen har fastlagts i rådets beslut /358/EG av om godkännande, på Europeiska gemenskapens vägnar, av Kyotoprotokollet till ramkonvention om klimatförändringar, och gemensamt fullgörande av åtaganden inom ramen för detta. En viktig komponent i Kyotoprotokollet är möjligheten för parterna att använda de tre s.k. flexibla mekanismerna; handel med utsläppsrätter (art. 17), gemensamt genomförande (art. 6) och mekanismen för ren utveckling (art. 12). Enligt Kyotoprotokollet och den överenskommelse om tillämpningen av protokollet som parterna slöt i Marrakesh skall användningen av mekanismerna vara supplementär till inhemska åtgärder och en betydande del av ett lands ansträngningar att minska utsläppen skall utgöras av åtgärder som genomförs inom landet i fråga. 3.1.2Europaparlamentets och rådets direktiv om handel med utsläppsrätter presenterade kommissionen det europeiska programmet mot klimatförändringar, ECCP. Programmets syfte är att identifiera de från miljösynpunkt mest verkningsfulla och kostnadseffektiva åtgärderna som kan vidtas gemensamt i syfte att EU skall kunna nå sitt åtagande enligt Kyotoprotokollet. Kostnadseffektiva åtgärder motsvarande koldioxid identifieras och en viktig slutsats är att alla sektorer bör bidra, men att en differentiering mellan sektorerna behövs. Ett viktigt element i ECCP är handel med utsläppsrätter. presenterade Europeiska kommissionen en grönbok om handel med utsläppsrätter för växthusgaser1. Avsikten var att inleda en diskussion om handel med utsläppsrätter inom EU som ett medel att på ett kostnadseffektivt sätt begränsa utsläppen av växthusgaser. Mot bakgrund av de synpunkter som grönboken föranledde lade kommissionen fram ett förslag till direktiv för handel med utsläppsrätter inom EU2. 1Grönbok om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen, KOM (00)87, . 2Förslag till och Rådets direktiv om ett system för handel med ut- släppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG (KOM(2001) 581 slutlig). Europeiska unionens råd ett direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, och rådets direktiv (2003/87/EEG) av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och ändring av rådets direktiv /61/EG (KOM(2001)581 slutlig) (EGT L275 (13.10.2003, s. 0032 0046, Celex 32003L0087) bilaga 1). Handelssystemet skall vara etablerat . Syftet med direktivet är att bidra till unionens klimatmål och åtagande under Kyotoprotokollet, om att minska utsläppen av växthusgaser fram till perioden 2012 jämfört med utsläppen , på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt. Vidare framgår att direktivets syfte är att bidra till ett effektivare fullgörande av Europeiska gemenskapens och dess medlemsstaters åtaganden, genom en effektiv europeisk marknad för utsläppsrätter för växthusgaser, med minsta möjliga försvagning av ekonomisk utveckling och sysselsättning. I kommissionens analys som låg till grund för det ursprungliga förslaget uppskattas att de årliga kostnadsminskningarna genom ett europeiskt system för handel med utsläppsrätter för koldioxid uppgår till eller . Detta jämfört med ett scenario där medlemsstaterna genomför sina åtaganden på nationell nivå utan att köpa eller sälja utsläppsrätter över medlemsstatsgränserna. Utsläppshandeln skall omfatta kraft- och värmeverk som har en installerad effekt över 20 MW, oljeraffinaderier, anläggningar som producerar och bearbetar järn, stål, glas och glasfiber, cement och keramik, samt anläggningar som producerar papper och pappersmassa. Kommissionen kan före komma att föreslå en utvidgning av systemet till andra verksamheter. Direktivet ställer krav på att berörda verksamhetsutövare skall inneha tillstånd för utsläpp av växthusgaser för att få bedriva sin verksamhet efter . För att verksamhetsutövaren skall få ett tillstånd krävs bland annat en redovisning av hur rapportering, övervakning och kontroll av utsläppen avses ske. Vidare ställs krav på att verksamhetsutövarna skall till kontrollmyndigheten inlämna utsläppsrätter motsvarande den faktiska utsläppsvolymen under det föregående året. Direktivet förutsätter att en plan för fördelning av utsläppsrätter upprättas av varje medlemsstat. Denna så kallade nationella fördelningsplan skall ange hur många utsläppsrätter som skall delas ut samt hur dessa avses fördelas till berörda anläggningar utifrån de kriterier som anges i bilaga III till direktivet. Planen skall vara Europeiska kommissionen tillhanda . Kommissionen kan avslå planen helt eller delvis om den inte är förenlig med de angivna kriterierna. Antalet utsläppsrätter som delas ut skall stämma överens med det åtagande som medlemsstaten har i Kyotoprotokollet och EU:s ratifikationsbeslut. Enligt detta får samlade utsläpp åren 2008 2012 uppgå till högst av utsläpp. Hänsyn skall tas till faktiska och planerade åtgärder i syfte att uppfylla åtagandet liksom till nationell energipolitik. Antalet utsläppsrätter som delas ut bör stämma överens med den nationella klimatstrategin. Det svenska klimatmålet (se 3.2.1) innebär att utsläppen av växthusgaser som ett medelvärde för perioden 20082012 skall vara lägre Målet skall nås utan kompensation för upptag i Prop. 2003/04:31 kolsänkor eller med flexibla mekanismer. Vid en kontrollstation 2004 avser regeringen att som komplement överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. Direktivet anger vidare att den tekniska möjligheten att minska utsläppen skall beaktas. Hänsyn skall tas till övrig gemenskapslagstiftning och övriga styrmedel. Företag eller verksamheter får inte otillbörligt gynnas av fördelningsplanen. Uppgifter skall lämnas om hur nya deltagare skall kunna träda in i handelssystemet. vidtagna åtgärder får beaktas i planen. Uppgifter skall lämnas om hur hänsyn tas till ren teknik. Planen får innehålla information om hur konkurrens från länder utanför unionen beaktas. I EU:s system kommer fördelningen i , , , och att i hög grad vara styrande för priset på utsläppsrätterna eftersom utsläppen från dessa länder utgör en betydande del av totala utsläpp. Den europeiska marknaden för utsläppsrätter (EU-15) bedöms initialt ha en utsläppsrättsvolym i storleksordningen . Detta motsvarar av EU:s totala koldioxidutsläpp . De som bedömer att den handlande sektorns behov kan uppgå till i , utgör någon procent av totala utsläppsvolymen för EU-25. Den första fördelningsplanen avser endast den första handelsperioden. Nästa fördelningsplan skall färdigställas och inlämnas till Europeiska kommissionen och avse perioden 20082012. Fördelningsplanen skall ange den avsedda fördelningen av utsläppsrätter till varje enskild anläggning. Anläggningarna kan delas in i olika industribranscher, som gemensamt utgör den handlande sektorn i . Figur 3.1 Fördelning av utsläppsrätter till sektor och anläggning Medlemsstaterna har möjlighet att ensidigt låta handelssystemet omfatta anläggningar vars kapacitet understiger de kapacitetsgränser som anges i handelsdirektivet. får medlemsstaterna under vissa villkor även ensidigt vidga systemet till att omfatta andra sektorer och växthusgaser. Medlemsstaterna har även möjlighet att under vissa förutsättningar och efter godkännande av kommissionen undanta vissa anläggningar från handelssystemet . För att genomföra handelsdirektivet behöver utföra vissa uppgifter som specificeras i handelsdirektivet. Dessa är i korthet följande. Medlemsstaten skall etablera nödvändig lagstiftning . Medlemsstaten skall utse en eller flera behöriga myndigheter för att genomföra och tillämpa bestämmelserna i direktivet. Den behöriga myndigheten skall enligt direktivet pröva, utfärda och förnya tillstånd för utsläpp av växthusgaser. Den behöriga myndigheten skall besluta om fördelning av utsläppsrätter . Enligt direktivet skall beslutet baseras på den nationella fördelningsplanen som lämnats till kommissionen och med vederbörlig hänsyn tagen till allmänhetens synpunkter. Den behöriga myndigheten skall utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövarna. När kontrollen är genomförd skall myndigheten annullera de utsläppsrätter som överlämnats. Myndigheten skall se till att beslut om fördelningen av utsläppsrätter görs tillgängliga för allmänheten, liksom verksamhetsutövarnas rapporter om de faktiska utsläppen. Vidare skall den nationella fördelningsplanen göras offentlig, så att allmänhetens synpunkter kan vägas in vid beslutet om fördelning av utsläppsrätterna. Medlemsstaten skall bygga upp och administrera ett nationellt register för utsläppsrätter. Enligt kommande beslut om uppdatering av den s. k. övervakningsmekanismen får medlemsstaterna samordna sina register med varandra eller Europeiska kommissionen. Medlemsstaten skall kontrollera att verksamhetsutövarna följer föreskrivna villkor och åtaganden. Bl.a. skall medlemsstaten säkerställa att verksamhetsutövarna överlämnar utsläppsrätter som motsvarar den mängd faktiska utsläpp som rapporteras. Även dessa rapporter skall kontrolleras, antingen av en extern revisor eller av en behörig myndighet. Medlemsstaten skall fastställa effektiva, proportionella och avskräckande påföljder för överträdelse av de nationella bestämmelser som följer av direktivet. Namnen på verksamhetsutövare som bryter mot kraven om överlämnade av tillräckligt många utsläppsrätter skall offentliggöras. Dessutom skall en avgift på betalas för varje ton koldioxidekvivalenter som släppts ut från anläggningen och som verksamhetsutövaren inte överlämnat utsläppsrätter för. Kommissionen får lämna förslag till och rådet att inkludera andra verksamheter och växthusgaser i utsläppshandelssystemet. skall kommissionen överlämna en rapport till och rådet om erfarenheterna av systemet och förslag till behövliga förändringar. Förslag till direktiv om sammanlänkning med presenterade Europeiska kommissionen sitt förslag till och rådets direktiv om ändring av direktivet om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i överensstämmelse med Kyotoprotokollets projektmekanismer (KOM 2003(403) slutlig). Detta så kallade länkdirektiv föreslås länka samman Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer med EU:s handelssystem för utsläppsrätter genom en ändring i handelsdirektivet (direktiv /87/EG). Länkdirektivet avses möjliggöra för verksamhetsutövare med anläggningar som omfattas av handelsdirektivet att tillgodogöra sig utsläppskrediter som införskaffats genom de två projektbaserade mekanismerna, gemensamt genomförande (Joint Implementation, JI) och mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM). Förslaget ger således ytterligare möjligheter för verksamhetsutövarna att uppfylla de krav som ställs i handelsdirektivet, vilket skulle minska verksamhetsutövarnas sammanlagda kostnader inom ramen för Kyotoprotokollet och öka tillgången till utsläppsrätter på gemenskapsmarknaden. Efterfrågan på de projektbaserade mekanismerna kommer också att stimuleras. Kärnfrågor i Europeiska kommissionens förslag berör övervakning av mängden utsläppskrediter som konverteras in i systemet, tidpunkten vid vilken konverteringar tillåts, tillåtna slag av projekt samt undvikande av dubbelräkning av utsläppsrätter. Direktivförslaget behandlas nu av respektive rådet. En första läsning i förväntas vara slutförd . 3.2Den svenska klimat- och energipolitiken Klimatproblemet är globalt till sin karaktär. klimatpåverkande utsläpp av s.k. växthusgaser är oberoende av var Därmed är utsläppsminskningar lika värdefulla som bidrag till insatserna mot klimatförändringar, oavsett var de görs. nuvarande utsläppstrenden måste brytas och industriländerna som har förorsakat och förorsakar en stor del av utsläppen måste gå före och minska sina utsläpp avsevärt i förhållande till dagens utsläppsnivå. Internationellt samarbete är avgörande för möjligheterna att motverka klimatförändring (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, 1992/93:361, SÖ 1993:13). Klimatkonventionens mål är att halten av växthusgaserna skall stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. principer betonar vikten av ansvar gentemot framtida generationer, rättvisa, ett gemensamt men differentierat ansvar mellan industri- och utvecklingsländer, där det betonas att de industrialiserade länderna bör ta ledningen i kampen mot klimatförändringar, vikten av att främja hållbar Prop. 2003/04:31 utveckling, vikten av förebyggande åtgärder och behovet av kostnadseffektivitet. Alla relevanta källor, sänkor och reservoarer för växthusgaser och samtliga ekonomiska sektorer bör omfattas av klimatåtgärder. Till konventionen har knutits ett protokoll. Detta upprättades vid konventionens tredje partsmöte i och kallas Kyotoprotokollet. Bestämmelser om tillämpningen av Kyotoprotokollet lades slutligt fast vid klimatkonventionens sjunde partsmöte i . Enligt Kyotoprotokollet skall industriländernas utsläpp av växthusgaser ha minskat med , jämfört med nivå. Protokollet träder i kraft först när det ratificerats av minst 55 länder, däribland industriländer vars utsläpp motsvarar av industriländernas samlade utsläpp . har 119 länder ratificerat protokollet. För att det andra villkoret för protokollets ikraftträdande skall uppfyllas måste emellertid endera eller ratificera det. har deklarerat sin avsikt att inte ratificera protokollet. har ännu inte lämnat något slutgiltigt besked om sin ratifikation. Koldioxidutsläppen i härrör till från förbränning av fossila bränslen. har utsläppen av koldioxid nästan halverats, främst som en följd av att olja ersatts av el och biobränsle vid uppvärmning, vilket visas i figur 3.2. De svenska utsläppen har minskat med . Denna minskning har uppnåtts som haft en betydande tillväxt. Det enskilt viktigaste styrmedlet har varit koldioxid- och energibeskattningen. har även en skatteväxling inletts. Som en följd av detta har utsläppen från framför allt bostads- och servicesektorn samt fjärrvärmesektorn minskat . Utsläppen från transportsektorn har dock ökat . Figur 3.2 Uppskattade koldioxidutsläpp i Den svenska politiken i klimatfrågor grundar sig på 1988, 1991 och klimatpolitiska beslut (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23, prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338, prop. 1990/91:88, 1990/91:NU40, rskr.