prop · GQ03119 · 2003-05-28 00:00:00 — RäL och den därtill knutna räddningstjänstförordningen, RäF (1986:1107), innehåller till största delen regler om samhällets skyldighe- ter i fråga om räddningstjänst. I författningarna finns emellertid även andra bestämmelser, bl.a. om förebyggande åtgärder, som riktar sig både till det allmänna och till enskilda. Till författningarna har Statens rädd- ningsverk gett ut föreskrifter och allmänna råd. Begreppet räddningstjänst definieras i 2 § RäL som de räddningsinsat- ser som staten eller kommunerna skall svara för vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. Till räddningstjänst hänförs också räddningsinsatser som bl.a. görs såsom flygräddningstjänst och sjöräddningstjänst utan att det har inträffat någon olyckshändelse eller föreligger en överhängande fara för en sådan. Skyldighet för stat eller kommun att göra en räddningsinsats föreligger endast om det med hän- syn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kost- naderna för insatsen och omständigheterna i övrigt är påkallat att staten eller kommunen svarar för insatsen. Enligt 3 § RäL gäller lagen inte häl- so- och sjukvård som avses i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Många av lagens bestämmelser (bl.a. 624 §§) handlar om den kom- munala räddningstjänsten. Varje kommun är enligt 21 § skyldig att upp- rätta en räddningstjänstplan för räddningstjänsten. Planen, som skall an- tas av kommunfullmäktige, skall vara grundläggande för verksamheten. Kommunen skall enligt RäL ingripa vid olyckor i skilda sammanhang, men till kommunens ansvar hör även att svara för att förebyggande åt- gärder mot brand vidtas. Kommunerna skall också främja annan olycks- och skadeförebyggande verksamhet i kommunen (7 §). Särskilda före- skrifter om förebyggande åtgärder mot brand i form av brandsyn och sotning finns i 1520 §§. Kommunen skall svara för att brandsyn och sotning utförs regelbundet. Brandsynen avser kontroll av brandskyddet vid byggnader eller anläggningar som bestäms av regeringen eller den myndighet som regeringen utser. Bestämmelserna om sotning innehåller detaljerade föreskrifter om rengöring av eldstäder m.m. och om att brandskyddskontroll skall göras i samband med rengöringen. Vidare ges bestämmelser som bl.a. tar sikte på avgifter för brandsyn, sotning och kontroll av brandskyddet. Ytterligare föreskrifter om brandsyn och sot- ning samt om kompetens hos och utbildning av personal för brandsyne- och sotningsverksamheten finns i RäF. I RäL finns vidare särskilda be- stämmelser om hur den kommunala räddningstjänsten skall vara organi- serad (1214 §§). Det är kommunens räddningskår som skall göra de räddningsinsatser som kommunen har ansvaret för enligt lagen. Rädd- ningskåren skall bestå av en räddningschef och en eller flera räddnings- styrkor. I kan också ingå ett räddningsvärn. En rädd- ningsstyrka skall bestå av anställd personal. I RäF anges de krav på kom- petens och utbildning som ställs på den personal som ingår i räddnings- styrkan. Statens ansvar för räddningstjänst är fördelat på olika myndigheter och avser vissa i RäL särskilt angivna typer av räddningsinsatser (2528 §§). handhas av polisen, är ansvarigt för flygräddningstjänsten och sjöräddningstjänsten åligger . I andra fall än vid fjällräddningstjänst, flygräddningstjänst och sjörädd- ningstjänst skall polisen efterforska personer som har försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det föreligger fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa. svarar för miljö- räddningstjänst till sjöss. I RäL finns även bestämmelser om räddnings- tjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen och sanering efter sådana utsläpp. svarar för räddningstjänst när det gäller utsläpp från en kärnteknisk anläggning som skett i sådan omfattning att särskilda åtgär- der krävs för att skydda allmänheten eller vid överhängande fara för ett sådant utsläpp. skall också svara för saneringen. I RäL och RäF finns även föreskrifter om att skall ta över ansvaret för i en eller flera kommuner om det krävs mer omfattande räddningsinsatser. Kommunerna har dessutom, enligt 3537 §§ RäL, möjlighet att få ersättning av staten för mer kostnadskrä- vande insatser. RäL innehåller vidare vissa gemensamma bestämmelser för alla typer av räddningstjänst. Både kommunerna och de statliga myndigheter som svarar för räddningstjänst skall således se till att det finns anordningar för alarmering av räddningsorganen (30 §). Vidare finns, i 3132 §§, be- stämmelser om ledning av en räddningsinsats. Vid varje räddningsinsats skall finnas en räddningsledare. Räddningsledaren har såväl i som i statlig räddningstjänst givits särskilda befogenheter som bl.a. inne- fattar myndighetsutövning. Både statliga och kommunala myndigheter är skyldiga att på räddningsledarens anmodan delta i en räddningsinsats med personal och utrustning om myndigheten har lämpliga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar myndighetens vanliga verksamhet. I sammanhanget bör även nämnas 44 § RäL, enligt vilken räddningsleda- ren kan anmoda den som är att medverka i rädd- ningstjänst. Räddningsledaren får också enligt 45 § göra sådana ingrepp i annans rätt som är försvarliga med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som vållas genom ingreppet och omständigheterna i övrigt. Även den enskilde har skyldigheter enligt lagen. Den enskilde har bl.a. skyldighet att varna och larma i vissa fall (38 och 39 §§). Vidare skall, enligt 41 §, ägare eller innehavare av byggnader eller andra anläggningar i skälig omfattning hålla utrustning för släckning av brand och för liv- räddning vid brand eller annan olyckshändelse och i övrigt vidta de åt- gärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller be- gränsa skador till följd av brand. Bestämmelsen utgör grund för den fort- löpande kontroll av brandskyddet som utövas enligt bestämmelserna om brandsyn och sotning. Om det behövs för att förebygga att människor skadas på grund av brand får regeringen enligt 42 § föreskriva att materi- al får användas i lös inredning i byggnader eller andra anläggningar en- dast efter godkännande (typgodkännande). På grund av regelsystemet inom EU utnyttjas emellertid inte bemyndigandet. Vid en anläggning, där verksamheten innebär fara för att en olyckshändelse skall orsaka allvarli- ga skador på människor eller i miljön, har anläggningens ägare eller in- nehavare enligt 43 § särskilda skyldigheter. Detsamma gäller även flyg- platser som har godkänts enligt 6 kap. 9 § första stycket luftfartslagen (1957:297). I 68 § RäF finns bestämmelser om ägares eller innehavares skyldighet att analysera riskerna för olyckshändelser vid dylika anlägg- ningar. Den enskilde är även enligt 44 § RäL under vissa förutsättningar skyldig att delta i räddningsinsatser (tjänsteplikt) och enligt 45 § skyldig att underkasta sig att vissa ingrepp görs i hans eller hennes rätt, t.ex. att egendom tas i anspråk vid en räddningsinsats. Tjänsteplikten fullgörs på anmodan av räddningsledaren. Den kommunala nämnd som svarar för räddningstjänsten kan med stöd av bestämmelsen om tjänsteplikt ta ut lämpliga personer att ingå i kommunens räddningsvärn. I 47 § finns även bestämmelser om att anordning som varaktigt behövs för räddningstjäns- ten i vissa fall får placeras på annans mark eller byggnad. Det kan t.ex. gälla brandposter eller larmanläggningar. Den som på grund av tjänste- plikt eller frivilligt efter anmodan medverkar i en räddningsinsats eller vars egendom tas i anspråk har möjlighet att få ersättning av kommun eller stat (4851 §§). I 5457 §§ finns bestämmelser om tillsyn. Kommunen utövar den omedelbara tillsynen inom kommunen över att enskilda efterlever RäL och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Inom länet utövar tillsyn och den centrala tillsynen utövas av Statens rädd- ningsverk. I fråga om den statliga räddningstjänsten utövar den myndig- het som svarar för räddningstjänsten också den centrala tillsynen över efterlevnaden av RäL och därtill knutna föreskrifter. En tillsynsmyndig- het får meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att RäL eller föreskrifter som meddelats med stöd av RäL skall efter- levas. Beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Underlå- ter någon att vidta en åtgärd som tillsynsmyndigheten förelagt honom, får myndigheten vidta åtgärden på hans bekostnad. RäL innehåller i 58 § även bestämmelser om ansvar för den som upp- såtligen eller av oaktsamhet bryter mot vissa av lagens skyldigheter. I ringa fall skall inte dömas till ansvar, och inte heller om gärningen är belagd med straff enligt . Den som befinns ansvarig enligt RäL skall dömas till böter. I 5960 §§ finns bestämmelser om överkla- gande; kompletterande bestämmelser om detta ämne finns i RäF. Vidare finns i 61 § RäL bemyndiganden enligt 8 kap. 7 § regeringsformen för regeringen att meddela ytterligare föreskrifter i avseenden som behandlas i RäL. Bestämmelsen innehåller även ett bemyndigande för regeringen att överlåta åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela sådana föreskrifter. Mot slutet av lagen (6468 §§) ges bestämmelser om räddningstjänst under krig m.m. (höjd beredskap). Bestämmelserna kompletteras med föreskrifter i RäF. I lagen finns slutligen (6972 §§) även bestämmelser om utländskt bi- Prop. 2002/03:119 stånd. Kommuner och statliga myndigheter som ansvarar för räddnings- tjänst i kan, enligt bestämmelser i om internationellt samar- bete, begära och lämna bistånd i direkt samverkan med behöriga myn- digheter i de andra nordiska länderna. I andra fall begärs och lämnas bi- stånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. 5Från detaljstyrning till styrning genom mål Enligt regeringens mening föreligger ett behov av att modernisera lag- stiftningen och att minska detaljregleringen i syfte att skapa en effektiva- re räddningstjänst på såväl det kommunala som det statliga området. Frå- gan om en minskad detaljreglering av den kommunala verksamheten på räddningstjänstområdet hänger bl.a. ihop med i vilken grad och på vilket sätt och regeringen vill styra verksamheten på området och vilken hänsyn som skall tas till det kommunala självstyret. På flera kommunala områden har det förvaltningspolitiska reformarbetet inriktats mot att minska den statliga detaljregeringen. I stället har man angett all- männa nationella mål och riktlinjer för den verksamhet som skall bedri- vas. Den stora betydelse som den kommunala verksamheten till skydd mot olyckor har för människors trygghet motiverar enligt regeringen att staten har kvar vissa möjligheter att utöva inflytande på verksamheten. Även med en minskad detaljreglering måste en ändamålsenlig tillsyn och kontroll kunna bedrivas. I följande avsnitt lämnar regeringen förslag när det gäller mål och styrning på området. Frågor om tillsyn behandlas i avsnitt 6.4. 5.1Målstyrning av arbetet på räddningstjänstområdet Regeringens förslag: I den nya lagen skall anges övergripande nationel- la mål för den verksamhet som regleras i lagen. Därvid skall anges att bestämmelserna i lagen syftar till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhål- landena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor. Vidare skall anges att räddningstjänsten skall planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomfö- ras på ett effektivt sätt. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser tillstyrker att nuva- rande detaljreglering ersätts med övergripande nationella mål. Länssty- relsen i delar utredningens uppfattning att den nuvarande starka styrningen av den kommunala räddningstjänstverksamheten ge- nom en detaljerad lagstiftning begränsar kommunernas möjligheter att själva utforma en funktionell med utgångs- punkt i de lokala förhållandena. Ett par remissinstanser är kritiska mot utredningens förslag. Statskontoret anser att den statliga målstyrningen är otillräcklig, eftersom förslagen till mål är för vaga och opreciserade. En- ligt Statskontoret blir den statliga styrningen för svag och de lokala varia- tionerna riskerar att bli stora. vid är bl.a. tveksam till om målstyrning medför effektiv resursanvändning och undrar vilka sanktionsmöjligheter det finns mot kommuner som gör sin egen tolkning av reglerna. Vissa remissinstanser har haft synpunkter på begreppet likvärdigt skydd i utredningens förslag till formulering av nationella mål. Skälen för regeringens förslag: På flera områden har graden av de- taljreglering från och regeringens sida i lagar och andra för- fattningar minskat. I stället anges allmänna nationella mål och riktlinjer för hur verksamheten skall bedrivas. Målformuleringarna kompletteras med olika system för efterkontroll. Det gäller inte minst regleringen mot kommunerna i syfte att bl.a. ge kommunerna större frihet att själva be- stämma formerna för sin verksamhet. Utvecklingen har således gått mot att kommuner och landsting har fått ökad frihet att själva bestämma över organisationen av den verksamhet som bedrivs, över regeltillämpningen och över användningen av de ekonomiska resurserna. Den nuvarande starka styrningen av den kommunala räddningstjänsten genom en detaljerad lagstiftning kan begränsa kommunernas möjlighet att själva utveckla en effektiv verksamhet för skydd mot olyckor med utgångspunkt från de lokala förhållandena. Detaljregleringen minskar även möjligheten till flexibilitet i verksamheten. Mot bakgrund härav anser regeringen att styrningen av kommunerna på området skall övergå till en mer indirekt styrning genom angivandet av övergripande mål. Den nya lagen skall således innehålla inledande bestämmelser om nationella mål för den verksamhet som skall bedrivas enligt lagen. De nationella målen skall vara riktningsgivande för det allmännas ansvar. En minskad grad av detaljreglering jämte bestämmelser om nationella mål ger, för kommunernas del, i enlighet med principen om självstyrelse ökade möjligheter till lokal anpassning av organisation och dimensione- ring av räddningstjänstverksamheten. Enskilda skall inte själva mäta sitt ansvar och sina skyldigheter enligt lagen mot de nationella målen. Hur nationella mål för i första hand verksamhet bör formu- leras för att utgöra grund för en ändamålsenlig styrning från statens sida har diskuterats i olika sammanhang. I kompletteringspropositionen 1991/92:150 (s. 90 f.) angavs bl.a. att övergripande nationella mål syftar till en allmän riktningsgivning för den kommunala verksamheten och att inom ramen för dessa så bör mer specifika mål formuleras som är möjli- ga att följa upp och utvärdera. Vid den granskning som gjorts av olika utredningar när det gäller den statliga styrningen av kommuner och landsting genom nationella mål (se t.ex. SOU 1996:169, SOU 1997:57 och SOU 1998:166) har denna styrning visat sig vara förenad med vissa problem bl.a. när det gäller att formulera målen på ett sådant sätt att de blir möjliga att följa upp och mätas mot resultat. Utredningen har föreslagit att det som övergripande och nationellt mål skall anges att det i hela landet skall upprätthållas ett, med hänsyn till de lokala förhållandena, tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor med avseende på människors liv och hälsa samt på egendom och miljön. Vidare bör det, enligt utredningen, anges att den enskildes och de olika samhällsverksamheternas förmåga att själva vidta åtgärder till skydd mot olyckor skall stödjas. Utredningen föreslår dessutom att det nationella målet skall kompletteras med lokalt anpassade verksamhetsmål både för den statliga och för den kommunala verksamheten på området (se vidare nedan avsnitt 5.1.25.1.3). Verksamhetsmålen skall uttryckas i form av säkerhetsmål (mål som formuleras för att uppnå t.ex. minskade olyckris- ker, färre dödsfall eller mindre skador) och prestationsmål (ett presta- tionsmål är det resultat som skall uppnås för att tillgodose de nationella säkerhetsmålen). Flera remissinstanser har haft synpunkter på utredningens förslag till formulering av nationellt mål. Statskontoret är av uppfattningen att det föreslagna målet är för vagt och opreciserat. kommun menar att målet är mer av en policy än ett mätbart, konkret mål och påpekar att det är viktigt att det nationella målet är möjligt att uppnå även för den lilla kommunen med de små ekonomiska resurserna. i Jönkö- pings län är av åsikten att de kvalitetskrav som anges i det nationella må- let måste förtydligas och konkretiseras. i anser däremot att det nationella målet verkar vara välavvägt och lagom hårt formulerat, men att det ställer stora krav på tillsynsfunktionen. Det nationella målet måste, anser regeringen, vara tillräckligt tydligt för att kunna utgöra en grund för den statliga styrningen av verksamhe- ten. Det är vidare viktigt att det inte utformas på ett sådant sätt att ambi- tionsnivån hos ansvariga organ riskerar att bli för låg. skall det inte vara uttömmande och fullt av detaljer. Det nationella målet skall i stället vara av riktningsgivande och övergripande karaktär och skall i sin tur kunna brytas ned, konkretiseras och förtydligas till för kommuner- nas del lokalt anpassade verksamhetsmål. Dessa skall, tillsammans med det nationella målet, utgöra grunden för den nödvändiga uppföljningen och utvärderingen. Det av utredningen formulerade målet uppfyller, en- ligt vår mening, dessa krav. När det gäller utredningens förslag att det i målet bör ingå att den enskildes och de olika samhällsverksamheternas förmåga att själva vidta åtgärder till skydd mot olyckor skall stödjas an- ser regeringen emellertid att detta i stället bör formuleras som en direkt skyldighet för kommuner och länsstyrelser och tas in på annat ställe i lagen (jfr avsnitt 6.4). Vissa remissinstanser har yttrat sig över utredningens förslag att det i hela landet skall upprätthållas ett, med hänsyn till de lokala förhållande- na, tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor. Statskontoret och saknar en närmare förklaring av hur tillfredsstäl- lande och likvärdigt skydd skall förstås. Ett par remissinstanser menar att små kommuner kan få svårt att nå detta mål. Det kan konstateras att trots den detaljreglering som finns på räddningstjänstområdet så förekommer det skillnader mellan de olika kommunerna. Med den nya regleringen följer att kommunerna i stor ut- sträckning själva skall få möjlighet att anpassa verksamheten i varje kommun till de risker som finns just där. Således finns det lokala varia- tioner och förekomsten av dessa kommer snarare att öka. Emellertid mås- te verksamheten inom räddningstjänstområdet i varje del av landet hålla en godtagbar nivå; ett betryggande skydd skall finnas oavsett var i landet man befinner sig. Så förhåller det sig redan enligt de regler som gäller i Enligt regeringens uppfattning bör det därför, i linje med utredning- Prop. 2002/03:119 ens förslag, i det nationella målet uttryckas att människors liv och hälsa samt egendom och miljö i hela landet skall beredas ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor. Det blir en fråga för tillsynsmyndigheterna att se till att kommunerna uppfyller målet. Inom ramen för det nationella målet skall även förutsättningarna för en ekologiskt hållbar utveckling beaktas. Med detta avses, förutom skyddet av miljön, en hållbar försörjning och en effektiv användning av resurser. Hänsynstagande till detta skall ske såväl i samband med det förebyggan- de arbetet som vid räddningsinsatsen och vid åtgärder efter insatsen. Ex- empel på sådant som bör beaktas i dessa sammanhang är val av släckme- del, val av medel vid miljöräddningstjänst till sjöss och omhändertagande av kontaminerat släckvatten. Som ett nationellt mål bör, enligt regeringens mening, även anges att räddningstjänsten skall planeras och organiseras så att räddningsinsatser- na kan genomföras på ett effektivt sätt. En bestämmelse av detta innehåll finns i 4 § RäL och bör även fortsättningsvis finnas i lag. I 4 § RäL anges även att räddningstjänsten skall planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid. Utredningen har anfört att snabbhet måste anses vara ett självklart mål för effektivitet och att detta inte behöver betonas särskilt. Utredningen anser att den nuva- rande bestämmelsen kan uppfattas på ett sätt som kan leda till en fokuse- ring på en s.k. första räddningsinsats , där räddningsstyrkans förmåga och möjligheter kommer i andra hand. Därför har kriteriet fått utgå i utredningens lagförslag. vid Lunds universi- tet framhåller emellertid att snabbhet är en väsentlig del i ett effektivi- tetsbegrepp som skiljer räddningstjänsten från andra områden. Enligt regeringens uppfattning finns det flera faktorer som är viktiga för en ef- fektiv räddningstjänst. Förutom snabbhet kan t.ex. nämnas utbildning, övning, utrustning, ledning och samverkan. Tidsaspekten har dock en mycket central betydelse i denna typ av verksamhet. Att ta bort detta kri- terium ur lagtexten kan ge felaktiga signaler. Kravet på att räddnings- tjänsten skall planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid skall därför även fortsättningsvis framgå av lagtexten. De nationella målen måste kompletteras med verksamhetsmål. För kommunernas del bör beträffande det förebyggande arbetet vissa grund- läggande verksamhetsmål finnas i lag. Se vidare nedan, avsnitt 5.1.3. För att nationella mål skall fungera tillfredsställande som statliga styr- medel ställs höga krav på en utvecklad och väl fungerande tillsyn. Be- träffande regeringens förslag i denna del, se avsnitt 6.4. 5.1.2Verksamhetsmål för statlig räddningstjänst Regeringens bedömning: Som komplement till de nationella målen bör verksamhetsmål formuleras för de statliga myndigheter som har ansvar för räddningstjänst. Som huvudregel bör dessa inte anges i lag. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med reger- ingens bedömning. Utredningen anser emellertid att det även för statliga myndigheter skall formuleras lokalt anpassade mål. Remissinstanserna: är tveksam till bedömningen att lokalt anpassade verksamhetsmål även skall formuleras för rikstäckande myndigheters ansvar. Statskontoret påpekar att det saknas mål för styr- ningen av den statliga räddningstjänsten, och anser att mål för styrningen av den räddningstjänst som statliga aktörer ansvarar för bör utgöra en del av målstrukturen inom området. Skälen för regeringens bedömning: Som framgått av tidigare avsnitt måste, för att uppföljning och utvärdering skall kunna göras, de föreslag- na övergripande nationella målen kompletteras med mer specifika mål. Sådana mål är således nödvändiga både för den kommunala och för den statliga verksamheten på området. Till skillnad mot vad som gäller för styrning av verksamhet behöver styrningen från statsmakternas sida av den statliga verksamheten emellertid inte komma till uttryck i form av lag eller tillämpningsföre- skrifter till lag. Regeringen kan i stället styra statliga myndigheter genom t.ex. beslut i anslagsfrågor, regleringsbrev eller myndighetsinstruktioner. Statliga myndigheters verksamhet inom räddningstjänstområdet omfattas av den statliga mål- och resultatstyrningen, som anger syftena med verk- samheten och som inbegriper en uppföljning och utvärdering av effekter- na. Det finns därför enligt regeringens uppfattning ingen anledning att i lagstiftning inta närmare bestämmelser om de verksamhetsmål som skall gälla för de statliga myndigheterna. Undantag bör dock göras för nöd- vändiga bestämmelser om samordning som finns i nu gällande 5 § RäL och som är gemensamma för både statlig och räddningstjänst- verksamhet.