prop · GQ03146 · 2003-06-25 00:00:00 — konvention mot gränsöverskridande organiserad Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att skall tillträda () konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet. Kon- ventionen antogs av och öppnades för undertecknande i den 12 till . Konventio- nen har undertecknats av samtliga femton medlemsstater i EU. Av dessa har och ratificerat konventionen. Konventionen utgör ett led i det inom FN bedrivna arbetet att bekämpa den internationella brottsligheten och kan sägas vara ett komplement till den tidigare mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen (narkotikabrottskonventionen) från (SÖ 1991:41). I konventionen anges vilka handlingar som skall utgöra brott i konven- tionens mening. Vidare återfinns bestämmelser om bl.a. utlämning, in- ternationell rättslig hjälp, domsrätt och förverkande liksom bestämmelser om brottsbekämpande åtgärder, skydd av vittnen och insamling av in- formation om organiserad brottslighet. Konventionen tar också upp frå- gor om utbildning, tekniskt bistånd och samarbete mellan rättsvårdande myndigheter m.m. I propositionen gör regeringen bedömningen att det inte krävs några lagändringar för att skall kunna tillträda konventionen. Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Ärendet och dess beredning............................................................... Antagande av konventionen och beslut om undertecknande ............ Definition av uttryck i konventionen .................................. Skydd av suveränitet ........................................................... Bestämmelser om de handlingar som skall utgöra brott... Åtgärder för att bekämpa penningtvätt ............................. Åtgärder mot korruption ................................................... Juridiska personers ansvar ................................................ 4.11Vissa allmänna bestämmelser om hur förpliktelserna enligt konventionen skall fullgöras................................... Internationellt samarbete om förverkande ........................ 4.14Förfogande över av brott eller egendom som Överförande av dömda personer....................................... Internationell rättslig hjälp i brottmål ............................... Överförande av lagföring.................................................. Upprättande av brottsregister............................................ Skydd av vittnen ............................................................... Hjälp och skydd för brottsoffer......................................... 4.25Åtgärder för att förstärka samarbetet med rättsvårdande Samarbete mellan rättsvårdande myndigheter.................. 4.27Insamling av information m.m. om den organiserade Utbildning och tekniskt bistånd m.m................................ Tillämpning av konventionen ........................................... Förhållande till protokoll .................................................. tillträde till konventionen.................................................. Konventionens förhållande till svensk rätt...................................... Bestämmelser om vilka handlingar som utgör brott......... (deltagande i en organiserad brottslig sammanslutning) .............................. (penningtvätt) .................................. (korruption) ..................................... Artikel 23 (hinder mot rättvisan) .................... Åtgärder för att bekämpa penningtvätt och korruption..... Regler om juridiska personers ansvar............................... Lagföring, rättegång och påföljder ................................... Förverkande och beslag .................................................... Internationellt samarbete om förverkande ........................ 6.7Förfogande över av brott eller egendom som Internationell rättslig hjälp i brottmål ............................... Viss övrig reglering (artiklarna och 2431)........... Tillämpning av konventionen.......................................................... Konventionstexten på engelska och i svensk översättning ..... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att godkänner konven- tion mot gränsöverskridande organiserad brottslighet. Ärendet och dess beredning () konvention mot gränsöverskridande organise- rad brottslighet antogs av och öppnades för undertecknande i den 12 till . Kon- ventionen har undertecknats av samtliga femton medlemsstater i EU. Den hade ratificerats av trettiosju stater; , Alge- riet, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , Nige- ria, , , , , och , Sey- chellerna, , , och . Inom har utarbetats en promemoria om tillträde till konvention om gränsöverskridande or- ganiserad brottslighet (Ju2003/2795/L5). I promemorian föreslås att Sve- rige skall tillträda konventionen. I promemorian görs också bedömningen att ett tillträde till konventionen inte föranleder några lagändringar. Pro- memorian har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrande- na finns tillgänglig i (Ju2003/2795/L5). En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. Konventionen i dess lydelse på engelska och en översättning till svenska finns i bilaga 2. Konventionen bedöms vara av sådan vikt att ett tillträde till konventio- nen bör godkännas av . Denna proposition bygger på en överenskommelse mellan den social- demokratiska regeringen, och . 3Antagande av konventionen och beslut om undertecknande antog genom resolution 55/25 en konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (United Nations Convention against Transnational Organized Crime), i det följande kallad Palermokonventionen. Genom samma resolution öppnades konventionen och två till denna hörande protokoll mot männi- skohandel och människosmuggling för undertecknande vid en särskild högnivåkonferens i . Ett tredje tilläggsprotokoll till konventionen, tilläggsprotokollet mot olaglig till- verkning av och handel med skjutvapen, deras delar och komponenter och ammunition, kunde inte antas av generalförsamlingen förrän . Den beslutade att kon- ventionen och de två första tilläggprotokollen, tilläggsprotokollet mot människosmuggling land-, sjö- och luftvägen och tilläggsprotokollet om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn, skulle undertecknas, vilket skedde den 12 de- Det tredje tilläggsprotokollet undertecknades av Prop. 2002/03:146 . Konventionens originalspråk är arabiska, engelska, franska, kinesiska, ryska och spanska. Arbetet med att skapa en global konvention för att bekämpa organiserad brottslighet går tillbaka till åtaganden som gjordes vid justitieminister- konferensen i . Arbetet har koncentrerats till FN och dess brottsförebyggande och straffrättsliga kommission, då strävan har varit att arbeta fram lösningar med global räckvidd. Ett första utkast till en konvention presenterades vid 1996 av Po- len. hölls två förberedande möten i och , varefter generalförsamlingen genom resolu- tion 53/111 beslöt att tillsätta en särskild ad hoc-kommitté. Kommittén var öppen för alla medlemmar i eller medlemmar i dess fackorgan och drygt ett hundratal stater deltog vid varje session. Kommitténs mandat var att inom ramen för FN:s brottsförebyggande och straffrättsliga kommission utarbeta en vittomspännande internatio- nell konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet och att, där så befanns lämpligt, diskutera utarbetandet av internationella instru- ment mot handel med kvinnor och barn, illegal tillverkning och handel med vapen m.m. samt människosmuggling. Under sammanlagt elva ses- sioner i utarbetades den nu aktuella konventionen mot gränsöverskridande organiserad brotts- lighet samt två protokoll till denna mot människohandel och människo- smuggling. Kommittén lyckades vid slutet av sin tionde session nå enhällighet om texten till konventionen. Konventionen och första och andra tilläggsprotokollet antogs, som ovan angivits, av generalförsam- lingen med resolution 55/25 . Det tredje tilläggs- protokollet till konventionen, tilläggsprotokollet mot olaglig tillverkning av och handel med skjutvapen, deras delar, komponenter och ammuni- tion, kunde inte antas av generalförsamlingen förrän genom resolution 55/255. I pågår nu ett arbete med inriktning på att genomföra de lagstiftningsåtgärder som krävs för att skall kunna tillträda dels det ovannämnda tilläggsprotokollet om människohandel, dels ett tilläggsprotokoll till om barnets rättigheter () angående försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi, samt genomföra EU:s rambeslut om åtgärder mot männi- skohandel. En departementspromemoria beräknas kunna remitteras un- der . En proposition beräknas kunna lämnas . När det gäller tilläggsprotokollet om människosmuggling kan nämnas att ett beredningsarbete pågår inom med en lagrådsre- miss med förslag till ändringar i utlänningslagen (1989:529) med anled- ning av rådets direktiv /90/EG om definition av hjälp till olaglig Prop. 2002/03:146 inresa, transitering och vistelse samt ett rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga ramen för att förhindra hjälp till olaglig inresa, transite- ring och vistelse. I det lagstiftningsarbetet beaktas även de artiklar i tilläggsprotokollet mot människosmuggling som rör kriminalisering av människosmuggling. Beredning av övriga artiklar och frågan om Sveri- ges tillträde till människosmugglingsprotokollet kommer att påbörjas . Härtill analyseras inom vilka lagändringar som bedöms vara nödvändiga för att uppfylla de krav som ställs i tilläggspro- tokollet mot olaglig tillverkning av och handel med skjutvapen, deras delar, komponenter och ammunition. Det ännu för tidigt att närmare ange den analysen kan vara klar och när kan till- träda det protokollet. Konventionen utgör ett led i det inom FN:s ram pågående arbetet på brottsbekämpningens område och syftar till att ytterligare förstärka det internationella samarbetet mellan länderna för att på global bas bekämpa den gränsöverskridande organiserade brottsligheten och för att kunna döma och bestraffa dem som gör sig skyldiga till sådana handlingar som täcks av konventionen. Konventionen med sina protokoll utgör de första rättsligen bindande internationella hjälpmedlen för att bekämpa organise- rad brottslighet. Den kan på ett verksamt sätt förväntas bidra till att un- danröja den hittillsvarande bristande överensstämmelsen mellan olika länders rättsystem, vilken kunnat utnyttjas av personer som begår organi- serad gränsöverskridande brottslighet. Även om konventionen till sin konstruktion på flera centrala områden i stora delar följer mönstret från , erbjuder den den hitintills mest utarbetade uppsättning av skilda instrument för att såväl förhindra som bekämpa brott i stor skala. Konventionen, som består av 41 artiklar, innefattar följande grundläg- gande element: Konventionens syfte (artikel 1) Definition av uttryck i konventionen (artikel 2) Tillämpningsområde (artikel 3) Skydd av suveränitet (artikel 4) Handlingar som skall kriminaliseras (artikel 5, 6, 8 och 23) Åtgärder för att bekämpa penningtvätt (artikel 7) Åtgärder mot korruption (artikel 9) Juridiska personers ansvar (artikel 10) Vissa allmänna bestämmelser om hur förpliktelserna enligt konven- tionen skall fullgöras (artikel 11) Förverkande m.m. (artikel 1214) Domsrätt (artikel 15) Utlämning (artikel 16) Överförande av dömda personer (artikel 17) Internationell rättslig hjälp m.m. (artikel 1822) Kriminalisering av hinder mot rättvisan (artikel 23) Skydd av vittnen (artikel 24) Hjälp och skydd för brottsoffer (artikel 25) Åtgärder för att förstärka samarbetet med rättsvårdande myndigheter (artikel 26) Samarbete mellan rättsvårdande myndigheter (artikel 27) Insamling av information m.m. om den organiserade brottsligheten (artikel 28) Utbildning och tekniskt bistånd m.m. (artikel 2930) Förebyggande åtgärder (artikel 31) Konventionsstaternas konferens (artikel 32) Sekretariat (artikel 33) Tillämpning av konventionen (artikel 34) Tvistlösning (artikel 35) Undertecknande m.m. (artikel 36) Förhållande till protokoll (artikel 37) Ikraftträdande m.m. (artikel 3841) Beträffande tolkningen av de olika artiklarna kommer, som vägled- ning, att utarbetas en officiell rapport, s.k. travaux préparatoires, på samma sätt som beträffande . I artikel 1 anges som konventionens syfte att främja samarbete för att bekämpa den gränsöverskridande organiserade brottsligheten. 4.4Definition av uttryck i konventionen I artikel 2 stadgas hur en rad termer som används i konventionen skall definieras. De termer som anges är följande. Organiserad brottslig sammanslutning: en strukturerad sammanslut- ning som finns , bestående av tre eller flera personer och som handlar i samförstånd i syfte att begå ett eller flera grova brott eller överträdelser som är straffbelagda i enlighet med konven- tionen för att, direkt eller indirekt, uppnå ekonomisk eller annan ma- teriell (2.a). Grovt brott: en gärning som utgör ett brott för vilket föreskrivs en frihetsberövande påföljd om maximalt eller en strängare på- följd (2.b). Strukturerad sammanslutning: en sammanslutning som inte slumpvis har bildats för att begå ett brott. Den behöver inte ha for- mellt definierade roller för sina medlemmar och heller inte kontinui- tet i medlemskapet eller en utvecklad struktur (2.c). Egendom: alla slags tillgångar, materiella eller immateriella, lös eller fast egendom samt juridiska handlingar eller urkunder som styrker äganderätt eller annan rätt till sådana tillgångar (2.d). av brott: all egendom som härrör från eller som direkt eller indirekt förvärvats genom brott (2.e). Frysning eller beslag: att tillfälligt förbjuda överlåtelse, omvandling, Prop. 2002/03:146 förfogande över eller flyttning av egendom eller tillfälligt förvar eller omhändertagande av egendom med stöd av beslut av domstol eller annan behörig myndighet (2.f). Förverkande: bestående berövande av egendom efter beslut av dom- stol eller annan behörig myndighet (2.g). Förbrott: brott som resulterat i sådan som kan vara föremål för brott enligt artikel 6 i konventionen (2.h). Kontrollerad leverans: metoden att tillåta att en olaglig eller miss- tänkt försändelse förs ut ur, genom eller in i en eller flera staters terri- torium med de behöriga myndigheternas vetskap och under deras övervakning i avsikt att utreda brott och identifiera personer som är delaktiga i brottet (2.i). Regional organisation för ekonomisk integration: en organisation som bildats av självständiga stater i en bestämd region, till vilken dess medlemsstater har överfört behörighet i frågor som täcks av konventionen och vilken vederbörligen har bemyndigats i enlighet med sin interna ordning att underteckna, ratificera, godta, godkänna eller ansluta sig till konventionen. Hänvisningar till konventionssta- ter i konventionen skall gälla sådana organisationer inom ramen för deras behörighet (2.j). Frågan om konventionens tillämpningsområde var den som beredde det största problemet under förhandlingarna. Balansgången mellan dem som önskar en så vittomfattande konvention som möjligt och dem som vill begränsa konventionens tillämpningsområde går som en röd tråd genom hela konventionen. Konventionen innehåller i artikel 3 först en huvudbestämmelse. Denna begränsar, såväl beträffande de handlingar som skall kriminaliseras enligt artiklarna 5, 6, 8 och 23 som i fråga om grova brott enligt definitionen i artikel 2, konventionens tillämpningsområde till de fall då brottet är gränsöverskridande till sin natur och en organiserad brottslig samman- slutning är delaktig. En definition av begreppet gränsöverskridande ges i punkt 2 i artikel 3, medan begreppet organiserad brottslig sammanslut- ning definieras i artikel 2. Brottet skall således anses vara gränsöverskri- dande under förutsättning att det begås i mer än en stat eller om brottet begås i en stat men en betydande del av förberedelserna, planeringen, ledningen eller kontrollen sker i en annan stat. Samma sak gäller om brottet begås i en stat men en organiserad brottslig sammanslutning (se definitionen i artikel 2.a) som bedriver kriminell verksamhet i mer än en stat är delaktig, eller om brottet begås i en stat men har betydande följder i en annan stat. 4.6 Skydd av suveränitet I artikel 4 framhålls att konventionsstaterna skall fullgöra sina skyldighe- ter enligt konventionen på ett sätt som är förenligt med principerna om staters suveräna likställdhet och territoriella integritet samt med icke- Prop. 2002/03:146 interventionsprincipen. I samma artikel föreskrivs att inga bestämmelser i konventionen skall tillåta en konventionsstat att inom en annan konven- tionsstats territorium utöva domsrätt och fullgöra uppgifter som är uteslu- tande förbehållna myndigheterna i den andra konventionsstaten enligt dennas nationella lagstiftning. 4.7Bestämmelser om de handlingar som skall utgöra brott Konventionen anger i fyra artiklar vilka handlingar som skall utgöra brott i konventionens mening. I artiklarna 5, 6, 8 och 23 beskrivs sålunda vad för slags handlingar som skall vara kriminaliserade när det gäller delta- gande i en organiserad brottslig sammanslutning, tvättning av av brott, korruption respektive hinder mot rättvisan. I artiklarna 5, 6 och 8 finns härtill olika bestämmelser som reglerar i vilken omfattning försök och medhjälp skall vara straffbelagt. Artiklarnas innehåll behandlas ut- förligt i avsnitt 6. 4.8Åtgärder för att bekämpa penningtvätt Enligt artikel 7 skall varje konventionsstat inom sin behörighet införa ett fullständigt regelverk som skall reglera och övervaka finansiella, och där så är lämpligt, andra institutioner som särskilt kan utnyttjas för penning- tvätt. I artikeln anges att syftet med regleringen skall vara att avskräcka från och upptäcka all slags penningtvätt. I regleringen skall kundidentifi- ering samt registrering av och rapportering om misstänkta transaktioner prioriteras. Vidare skall enligt samma artikel varje konventionsstat, med förbehåll för artiklarna 18 och 27, se till att rättsvårdande myndigheter och andra myndigheter, som har till uppgift att bekämpa penningtvätt, kan samarbeta och utbyta information på ett nationellt och internationellt plan enligt de förutsättningar som stipuleras i nationell lag. Konventions- staterna skall också, i syfte att bekämpa penningtvätt, överväga frågan om inrättande av ett ekonomiskt underrättelseorgan som skall tjäna som nationellt centrum för insamling, analys och spridning av information om eventuell penningtvätt. Konventionsstaterna skall härtill pröva vilka åt- gärder som kan vidtas för att upptäcka och övervaka rörelser över grän- serna av kontanta medel och överlåtbara värdepapper med förbehåll för garantier för att trygga en riktig användning av information, dock utan att på något sätt förhindra tillåtna kapitalrörelser. Åtgärderna kan innefatta krav på viss rapporteringsskyldighet för fysiska och juridiska personer avseende vissa gränsöverskridande överföringar. Det ovannämnda regelverket skall inte inkräkta på någon annan artikel i konventionen och som riktlinje skall utnyttjas de initiativ som kan komma i fråga från regionala, interregionala och multilaterala organisa- tioner för bekämpande av penningtvätt. Konventionsstaterna skall slutli- gen sträva efter att utveckla och främja globalt, regionalt, subregionalt och bilateralt samarbete mellan judiciella myndigheter, rättsvårdande myndigheter och ekonomiska kontrollmyndigheter för att bekämpa pen- Prop. 2002/03:146 ningtvätt. Enligt artikel 9 skall varje konventionsstat, i den utsträckning som är lämplig och förenlig med dess rättsordning, vidta effektiva åtgärder för att främja omutlighet och för att förebygga, upptäcka och bestraffa be- stickning av offentliga tjänstemän (9.1). Bland de krav som ställs på konventionsstaterna i detta avseende, anges att de skall se till att myn- digheterna är tillräckligt självständiga för att avskräcka från utövande av olämplig inverkan på myndigheternas handlande (9.2). Artikel 10 innehåller krav på att konventionsstaterna skall, i enlighet med grundsatserna i sin nationella lagstiftning, vidta de åtgärder som är nöd- vändiga för att juridiska personer skall kunna ställas till ansvar för med- verkan i grova brott vari en organiserad brottslig sammanslutning är del- aktig och för brott som är straffbelagda i enlighet med artiklarna 5, 6, 8 och 23 (10.1). Beroende på den nationella rättsordningen skall den juri- diska personen kunna lagföras straffrättsligt, civilrättsligt eller administ- rativt (10.2). I artikeln föreskrivs att det förhållandet att den juridiska personen kan fällas till ansvar inte skall utesluta ansvar för de fysiska personer som begått brotten i fråga (10.3). Enligt artikeln skall konven- tionsstaterna också särskilt se till att den juridiska personen skall kunna bli föremål för effektiva, proportionella och avskräckande påföljder, in- nefattande bötesstraff (10.4). 4.11Vissa allmänna bestämmelser om hur förpliktelserna enligt konventionen skall fullgöras Enligt artikel 11 skall varje konventionsstat belägga brott enligt artiklar- na 5, 6, 8 och 23 med straff som tar hänsyn till brottets allvarliga art (11.1). Varje konventionsstat skall vidare sträva efter att säkerställa att sådan diskretionär prövningsrätt som är föreskriven i nationell lag avse- ende lagföring av personer för brott enligt konventionen, tillämpas på sådant sätt att bekämpandet av dessa brott blir så effektiv som möjligt och att vederbörliga hänsyn tas till behovet av att avskräcka från att så- dana brott förövas (11.2). I fråga om brott enligt artiklarna 5, 6, 8 och 23, stadgas också att varje konventionsstat skall vidta lämpliga åtgärder i överensstämmelse med nationell lagstiftning och med vederbörlig hänsyn till rätten till försvar för att söka säkerställa att nödvändigheten av den tilltalades närvaro vid efterföljande rättegångar beaktas vid bedömningen av frågan om tillfällig frigivning i avvaktan på rättegång eller vid överklagande (11.3). Enligt artikel 11.4 skall varje konventionsstat se till att dess domstolar och andra behöriga myndigheter är medvetna om den allvarliga beskaf- fenheten hos de brott som täcks av konventionen när de bedömer frågan Prop. 2002/03:146 om tidig eller villkorlig frigivning av personer som dömts för sådana Varje konventionsstat skall, när så är lämpligt, i sin nationella lag fast- ställa en lång preskriptionstid inom vilken rättsligt förfarande skall kunna inledas för brott som omfattas av denna konvention och en ännu längre preskriptionstid i de fall då den misstänkte har undandragit sig lagföring (11.5). Ingenting i konventionen skall inverka på principen att rubriceringen av straffbara gärningar enligt konventionen, lämpligt försvar eller andra rättsprinciper som bestämmer lagligheten av gärningar förbehålls den nationella lagen i en konventionsstat och att sådana brott skall lagföras och bestraffas i enlighet med den lagen (11.6). Enligt artikel 12.1 skall konventionsstaterna i största möjliga utsträck- ning inom ramen för nationell lag vidta de åtgärder som erfordras för att kunna förklara förverkad dels som härrör från brott enligt kon- ventionen eller egendom vars värde motsvarar värdet av sådan , dels egendom, utrustning och andra hjälpmedel som används vid eller är avsedda att användas vid förövande av brott som omfattas av konventio- nen. Enligt artikel 12.2 skall konventionsstaterna också vidta de åtgärder som erfordras för att möjliggöra att föremål som avses i punkt 1 i artikel 12 identifieras, spåras, spärras eller tas i beslag för att förverkande senare skall kunna ske. Av artikel 12.3 framgår att, för det fall av brott helt eller delvis har omvandlats eller omsatts till annan egendom, skall den senare egen- domen vara föremål för de åtgärder som avses i artikeln i stället för vin- ningen.