prop · GQ03110 · 2003-03-27 00:00:00 — I enlig- het med 3 kap. 2 § 7 radio- och TV-lagen (1996:844) kan regeringen i ett sändningstillstånd ta in villkor om skyldighet att använda en viss sändningsteknik samt samverka med andra tillståndshavare i tekniska frågor. Härigenom bör frågan om användning av ett gemensamt API vara tillräckligt omhändertagen beträffande de digitala marksändningarna för TV. När det gäller TV-tjänster i utsändningar som sker via kabel-TV-nät eller satellit finns inte motsvarande möjlighet att föreskriva om villkor, eftersom sådana sändningar inte är tillståndspliktiga enligt radio- och TV-lagen. Med hänsyn till vad som sagts ovan om arbetet med att enas om ge- mensamma API på branschnivå anser regeringen att man bör avvakta med tvingande lagstiftning på området. Regeringen anser liksom flera av remissinstanserna att en myndighet bör få i uppdrag att följa utveck- lingen och att uppmuntra den frivilliga branschanpassningen. Denna uppgift bör läggas på Radio- och . Regeringens bedömning: bör ha myndighets- ansvaret enligt lagen om elektronisk kommunikation samt vara sektorsmyndighet för området elektronisk kommunikation. bör därmed bl.a. svara för definition av rele- vanta marknader, analys av konkurrenssituationen på dessa markna- der, identifiering av aktörer med betydande inflytande på en marknad och beslut om särskilda skyldigheter för en sådan aktör. bör i konkurrensrelaterade frågor samarbeta med och in- hämta yttrande från . bör ha ansvar för konsumentfrågor inom området elektronisk kommunikation, i den mån sådana frågor inte särskilt re- glerats i lagen om elektronisk kommunikation. ansvara för tillsyn i fråga om behandling av personuppgifter inom om- rådet elektronisk kommunikation, i den mån behandlingen inte särskilt reglerats i lagen om elektronisk kommunikation. styrelsen bör ansvara för tillsynen avseende konsumentfrågor och integritetsskydd då frågorna särskilt reglerats i lagen om elektronisk Radio- och bör ha myndighetsansvaret enligt radio- och TV-lagen och lagen om standarder för sändning av radio- och TV-sig- Samverkansformerna och informationsutbytet mellan de myndig- heter som berörs bör stärkas och i vissa fall formaliseras genom an- visningar i myndigheternas instruktioner. bör bli föremål för avstämning med analys efter det att lagen om elektronisk kommunikation trätt i Utredningens förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens bedömning, frånsett att utredningen föreslog att Post- och skall byta namn till Verket för elektronisk kommunikation och post, Vekom. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig har till över- vägande del varit positiva till utredningens förslag. En rad instanser på- talar det problematiska med att samla normerande, verkställande och dömande funktioner inom en myndighet, men endast ett par instanser anser att dessa funktioner bör splittras upp på olika myndig- på vikten av att funktionerna delas upp internt på myndigheten för att undvika sammanblandning av myndighetsrollerna. fone, , , American Chamber of Commerce, Internationella handelskammaren, , och anser att skall ansvara för marknadsanalys och besluta om skyldigheter för företag med betydande inflytande på en marknad, med hänvisning främst till verkets större kompetens i Merparten av de övriga instanserna, däribland , (), Justitiekanslern, . 2002/03:110 holms tingsrätt, , , Radio- och TV- verket, , , , , , , , Hi3G och Tele- nor tillstyrker eller har inget att erinra mot utredningens förslag att PTS skall svara för konkurrensbedömningarna och besluten om särskilda skyldigheter. Flera av dessa instanser anser att myndighetsorganisationen bör utvärderas efter det att lagen trätt i kraft. och efterlyser klargörande om hur till- synen enligt lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållande skall bedri- vas på området för elektroniska kommunikationer. PTS anser att det bör slås fast att myndighetens sektorsansvar på miljösidan inte innefattar att PTS skall ansvara för mätning av strålning i miljön. Justitiekanslern och anser inte tillräckliga skäl föreligger att byta namn på . PTS anser i likhet med utredningen att myndig- heten bör byta namn. och invänder mot utredningens förslag till nytt namn. PTS och föreslår namnet Myndigheten för elektronisk kommunikation och post. Skälen för regeringens bedömning är PTS sektorsmyndighet bl.a. på områdena för televerksamhet och radiokommunikation. Radio- och är tillstånds- och tillsyns- myndighet på medieområdet. Inom dessa områden aktualiseras en rad frågor som har beröring med andra myndigheters verksamhet, t.ex. konsumentfrågor, konkurrensfrågor och miljöfrågor. Det finns eta- blerade samarbetsformer mellan de berörda myndigheterna och det är regeringens uppfattning att samarbetet och informationsutbytet överlag fungerar väl. PTS har såväl normerande som verkställande funktioner. I viss mån kan myndigheten även sägas ha dömande funktioner, i det att tvis- tande parter kan få vissa frågor avgjorda genom ett bindande myndighetsbeslut. Det rör sig emellertid inte om tvistlösning i uteslu- tande civilrättsliga förhållanden, utan i hög grad om att genomdriva offentligrättslig reglering eller offentligrättsliga beslut. Tvistlösningen står således tillsynen mycket nära. De beslut som myndigheten fattar inom ramen för tvistlösningen kan överklagas till allmän förvaltnings- domstol. PTS erbjuder också tvistande parter en medlingsfunktion. Till myndighetens uppgifter hör att bedriva tillsyn enligt telelagen (1993:597), lagen (1993:599) om radiokommunikation, lagen (2000:121) om radio- och teleterminalutrustning och lagen (2000:832) om kvalifice- rade elektroniska signaturer. Myndigheten har också föreskriftsrätt inom dessa områden och utfärdar allmänna råd om frekvensplanen och fast- ställer nationell nummerplan. Tillsynen går i stort ut på att kontrollera och genomdriva efterlevnaden av lagarna eller de föreskrifter, beslut och villkor som meddelats med stöd av lagarna. PTS tar emot anmälningar för viss verksamhet och meddelar de tillstånd som krävs i särskilda fall. Tillstånden förenas regelmässigt med villkor. PTS har även en informe- Prop. 2002/03:110 rande eller främjande roll inom vissa områden. nellt inom en rad organisationer och internationella fora på området. Den nya lagen om elektronisk kommunikation medför såväl oföränd- rade som helt nya uppgifter för den eller de myndigheter som får ansva- ret enligt lagen. Bland nyheterna märks främst de beslut om särskilda skyldigheter som bygger på analyser av fastställda marknader. Många av de skyldigheter som tidigare angavs direkt i lag kommer under det nya regelverket att införas genom särskilda beslut i det enskilda fallet, och endast när skyldigheten är motiverad utifrån lagens syfte. Av de övriga nya uppgifterna märks bl.a. möjligheten till auktion när tillstånd skall fördelas och de samrådsförfaranden som skall föregå beslut och åtgärder. för området elektronisk kommunikation Det bör enligt regeringens mening utses en sektorsmyndighet med det övergripande ansvaret för området för elektronisk kommunikation. Nå- gon ny myndighet behöver dock inte skapas för detta ändamål. Det fram- står inte heller som motiverat att i detta skede slå ihop två eller flera be- fintliga myndigheter. Utredningen konstaterar att nuvarande myndighetsstruktur och sektorsansvar på området visat sig effektiv. Regeringen gör samma be- dömning och anser därför att PTS bör ges det övergripande sektors- ansvaret. I sektorsansvaret får, utöver de uppgifter som framgår av lag eller förordning, anses ligga att PTS skall främja att marknaderna för elektronisk kommunikation fungerar effektivt ur såväl konkurrens- och konsumentperspektiv som ur regionalpolitiskt perspektiv. PTS skall också verka för att de handikappolitiska målen uppnås inom området. Myndigheten skall härvid vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. PTS kan ta egna initiativ eller ges särskilda uppdrag från regeringen, bl.a. för att genomdriva statens politik på området. Aspekter på sektorsansvaret kan även omfatta miljöfrågor och integritetsfrågor. Den närmare innebörden av sektorsansvaret anges av regeringen i förordning eller genom regleringsbrev för myndigheten. Lagen innehåller också bestämmelser som inte i egentlig mening regle- rar kommunikation, t.ex. avseende viss användning av radiovågor i annat syfte än för kommunikation. Sektorsansvaret omfattar även sådan an- vändning. Att PTS åläggs sektorsansvaret för elektronisk kommunikation påverkar inte myndighetens sektorsansvar för området post eller de upp- gifter och funktioner myndigheten har enligt författningar eller regeringsbeslut som inte närmare berörs i denna framställning. Således påverkas inte heller PTS ansvar enligt förordning (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. Av nämnda förordning framgår bl.a. att PTS tillsammans med vissa andra myndigheter har ett samverkansansvar för planering och förberedelser för att förebygga, motverka och begränsa sårbarhet och risker på samverkansområdet för teknisk infrastruktur. Myndighetsuppgifter enligt lagen om elektronisk kommunikation Prop. I lagen om elektronisk kommunikation återfinns en mängd uppgifter som det kommer att vila på en myndighet att utföra. Det rör sig om att ta emot anmälningar från företag som vill bedriva verksamhet, meddela tillstånd för användning av radiosändare och nummer, genomföra urvals- förfaranden för särskilt eftertraktade frekvenser och nummer, agera för att motverka radiostörning, utföra marknadsanalyser och besluta om sär- skilda skyldigheter för företag med betydande inflytande på en fastställd marknad, tillse att slutanvändarna garanteras tillgång till samhälls- omfattande tjänster, övervaka kvalitetsnivån för vissa tjänster, verka för funktionshindrades behov, vidta åtgärder i beredskapssyfte, tillse att be- handling av personuppgifter sker enligt lagens bestämmelser, stå till för- fogande för tvistlösning m.m. En myndighet skall vidare utfärda före- skrifter, ge ut allmänna råd om frekvensplan, fastställa nationell nummerplan samt bedriva en aktiv tillsyn över efterlevnaden av lagen och andra föreskrifter. En viktig uppgift är också att samråda med marknadsaktörer, och behöriga myndigheter i andra medlemsstater inför vissa beslut och åtgärder, samt att samarbeta och utbyta information med andra nationella myndigheter inom ramen för vissa ärenden. Den ansvariga myndigheten skall utföra vissa internatio- nella uppgifter enligt uppdrag, bl.a. inom ramen för EU, CEPT och ITU, och också delta i ERG (), en grupp bestående av representanter från europeiska tillsynsmyndigheter samt kommissio- nen. Marknadsanalyser, identifiering av aktörer med betydande marknadsinflytande och åläggande av särskilda skyldigheter Som framgår närmare av avsnitt 20.1 skall vissa specifika moment genomföras av en myndighet för att identifiera företag med betydande inflytande på en marknad i syfte att meddela beslut om att införa, behålla eller ändra en specifik regleringsskyldighet på identifierade företag. Prövningen skall ske i följande led: Fastställande av den relevanta marknaden Analys av konkurrenssituationen på denna marknad Identifiering av aktör(er) med betydande inflytande på marknaden Beslut om särskilda skyldigheter för sådan(a) aktör(er). Marknadsanalysen skall utföras utifrån konkurrensrättsliga principer och med hjälp av konkurrensrättslig metodik. Även vid bedömningen av marknadsinflytandet skall konkurrensrättsliga principer tillämpas samt relevant praxis från beaktas. Det eller de företag som har identifierats som aktörer med betydande inflytande på en relevant mark- nad skall åläggas en eller flera skyldigheter i enlighet med lagen om elektronisk kommunikation. Innan skyldigheterna beslutas kan myndig- heten ha att ta en rad hänsyn, bl.a. till de investeringar som är gjorda, berörda immaterialrätter och de eventuella konsekvenser beslutet kan få för nätets funktion och tekniska säkerhet (se avsnitt 17.2). Beslut om sär- skilda skyldigheter skall dessutom föregås av samråd med berörda parter om beslutet har betydande inverkan på en fastställd marknad. Skyldig- heterna skall omprövas regelbundet, antingen om särskilda skäl talar för det eller som ett led i de återkommande analyserna av de relevanta mark- Om det vid en förnyad marknadsanalys visar sig att konkurren- sen är effektiv, skall skyldigheten upphävas. Ovan beskrivna ordning innebär att det fattas en rad olika beslut under prövningen. Såsom angivits i avsnitt 23 skulle det inte vara förenligt med de krav som det nya ställer upp på skyndsamma och effektiva ingripanden om varje delbeslut som fattas i samband med pröv- ningen skulle kunna överklagas särskilt. De ställningstaganden som gjorts i delfrågorna bör emellertid som huvudregel kunna angripas i sam- band med ett överklagande av ett beslut om särskilda skyldigheter. Om man väljer att anförtro en myndighet att utföra marknadsanalyserna och en annan att fatta eventuella beslut i anledning av analyserna skulle detta kunna föranleda ett behov av att särskilt kunna överklaga resultatet av analysen. stödjer en sådan ordning med uppdelning mellan myndigheterna av de olika funktionerna och anser inte att överklagandefrågan utgör ett oöverstigligt hinder. Ingen av de övriga remissinstanserna har emellertid föreslagit något annat än att endera PTS eller skall svara för samtliga ovan beskrivna led. Re- geringen bedömer att det EG-rättsliga regelverkets krav på skyndsamhet med styrka talar för att marknadsanalyserna, identifieringen av aktörer med betydande marknadsinflytande och befogenheten att fatta beslut om åtgärder skall anförtros en och samma myndighet. Inom den myndighet som anförtros att utföra arbetsuppgifterna ges därmed utrymme för att skapa en omfattande kompetens och enhetliga rutiner vid hand- läggningen av ärendena. Detta förhållande ökar också möjligheterna att skapa en korrekt och effektiv handläggning av frågorna. PTS kommer som sektorsansvarig myndighet för området för elektro- nisk kommunikation att ha det övergripande ansvaret för det verksamhetsområde inom vilket marknadsanalys, identifiering av företag med betydande marknadsinflytande och beslut om åläggande av särskilda skyldigheter skall utföras. Utförandet av denna prövning utgör emellertid en myndighetsuppgift som är av sådan karaktär att den kan utföras av en annan huvudman, medan PTS fortfarande agerar som ansvarig sektors- myndighet. De överväganden, analyser och beslut som skall ske enligt prövningen är i stora delar nya företeelser, som varken eller PTS har tidigare erfarenhet av. Visserligen utförs marknadsanalyser i viss om- fattning redan nu inom såväl PTS som . Inom PTS ut- förs analyser som tar sikte på konkurrenssituationen på telemarknaden som ett led i arbetet att främja marknadens utveckling och konkurrens inom området. å sin sida utför marknadsrelaterade analyser som bl.a. innehåller bedömningar av konkurrensbegränsande avtal, missbruk av dominerande ställning och företagsförvärv. I de sist- nämnda analyserna ingår också att fastställa relevanta marknader. Varken PTS eller utför emellertid den typ av s.k. ex ante-be- dömningar baserade på konkurrensrättsliga principer som beskrivs i lag- förslaget. har den större erfarenheten och kunskapen om konkurrensrättsliga bedömningar och EG-rättslig praxis på området för generell konkurrensrätt. TeliaSonera m.fl. anser att verket därför bör an- förtros uppgiften att svara för prövningen. har PTS den djupare kunskapen om de tekniska, ekonomiska och övriga förutsättningar som råder på de nu aktuella marknaderna och har därtill en betydande erfa- renhet av att tillämpa och genomdriva sektorsspecifik reglering på områ- det. Det sista ledet i prövningen, åläggandet av särskilda skyldigheter, är en sektorsspecifik fråga som kräver ingående kännedom om marknaden, vilket talar för att PTS borde anförtros uppgiften att genomföra marknadsanalyser, identifiera företag med betydande marknadsinflytande samt besluta om särskilda skyldigheter för sådant företag. Några av remissinstanserna anmärker på att de särskilda skyldigheter som myndigheten kan besluta om har inslag av normgivning. Av främst principiella skäl skulle därför en uppdelning av ansvaret på så sätt att en myndighet beslutar om skyldigheterna och en annan utövar tillsyn över dem, kunna vara att föredra. Vissa av remissinstanserna förordar av detta skäl att ges ansvaret över hela prövningen. Regeringen anser dock att denna omständighet, i den mån den utgör ett reellt pro- blem, kan lösas genom att fördela de olika funktionerna på olika enheter inom PTS för att undvika eventuell sammanblandning. har till utredningen framfört att det inte är önskvärt att arbetet med marknadsanalyser anförtros verket. Visserligen skall analyserna enligt lagen om elektronisk kommunikation göras enligt konkurrensrättsliga principer och med hjälp av konkurrensrättslig meto- dik. Marknadsanalyserna skall emellertid inte ske utifrån den konkurrensrättsliga lagstiftningen. Det vore enligt olyckligt om verket parallellt utförde analyser enligt olika system. De beslut som fattas och de bedömningar som görs inom ramen för en marknadsanalys skulle enligt uppfattning på ett olyckligt sätt riskera att binda upp verket i liknande frågor. Verket anger i sitt remissyttrande att övervägande skäl, i varje fall , talar för att PTS skall utföra nämnda analyser. anser att det samrådsförfarande som utredningen föreslagit säkerställer att PTS tillämpar de konkurrensrättsliga principerna på ett konsekvent sätt. Regeringen bedömer att kompetens kan tas till vara genom ett krav på samråd med . Enligt artikel 16.1 i ramdirektivet skall den nationella regleringsmyndigheten, här PTS, göra de nationella konkurrensmyndigheterna, här , delaktiga i marknadsanalyserna när så är lämpligt. Detta samråd skall enligt regeringens mening även ske beträffande identifieringen av företag med betydande marknadsinflytande. För att tydliggöra vikten av samrådet med bör det krävas att PTS skall inhämta ett skriftligt yttrande från verket under samråd avseende marknadsanalyser och iden- tifiering av aktörer med betydande marknadsinflytande. Härmed ges förutsättningar att säkerställa att konkurrensrättsliga principer tillämpas på ett korrekt sätt. Genom kravet säkerställs att förfarandet dokumenteras, varigenom öppenheten och möjligheten att granska processen gynnas. Finansieringen av utökade resursbehov för att kunna fullgöra dessa uppgifter behandlas i avsnitt 28. Enligt 9 § i förordningen (1997:401) med instruktion för har PTS ett samordnande ansvar i förhållande till . PTS skall alltså samråda med i konkurrensfrågor och ta initiativ till ett löpande in- formationsutbyte. Informationsutbytet mellan de båda myndigheterna sker vid regelbundna avstämningsmöten. Myndigheterna kan också ta kontakt med varandra i anledning av enskilda ärenden. Såsom framgår av avsnitt 20.2 skall samtliga beslut som har betydande inverkan på en fastställd marknad föregås av samråd med berörda parter. Beträffande vissa av dessa beslut skall även samråd ske särskilt med EG- kommissionen samt med de nationella regleringsmyndigheterna i andra medlemsstater. I vissa frågor om definition av relevanta produkt- och tjänstemarknader eller fastställande av företag som anses ha betydande inflytande på marknaden har dessutom kommissionen vetorätt. Kommis- sionen kommer vidare, genom den europeiska gruppen av reglerings- myndigheter (ERG), att verka för att de nationella reglerings- myndigheterna inom EU samordnar sitt arbete särskilt på detta område i syfte att bl.a. främja utvecklingen av den inre marknaden. Sammantaget detta enligt regeringens mening för att de beslut som PTS kommer att fatta i prövningen som leder fram till åläggandet av särskilda skyldig- heter på företag med betydande marknadsinflytande, kommer att grundas på väl underbyggda analyser gjorda utifrån konkurrensrättsliga principer. PTS har givits i uppdrag att genomföra de marknads- analyser som skall ligga till grund för övergången till den nya lagen (se vidare i avsnitt 26). Häri ingår även att särskilt återapportera till regeringen om hur samarbetet med bedrivs. Utöver denna typ av återapportering anser regeringen att det är angeläget att en avstämning med analys av myndighetsansvaret för genomförandet av marknadsanalyser, identifiering av företag med betydande marknads- inflytande och beslut om särskilda skyldigheter på sådana företag sker (se vidare nedan under rubriken myndighetsansvar enligt lagen om elektronisk kommunikation). väcker även frågan om inte sektorsmyndigheter organisatoriskt skall inordnas som myndigheter under konkurrensmyndigheten vad avser konkurrens- relaterade frågor. Regeringen anser att möjligheten att inordna myndigheter som tillämpar sektorsspecifika konkurrensbestämmelser helt eller delvis under konkurrensmyndigheten bör vara en sådan fråga som senare kan komma under övervägande. föreligger dock inte förutsättningarna för en sådan ordning. PTS skall utföra marknadsanalyserna i nära samarbete med andra myndigheter som kan beröras, såsom Radio- och . Ett sådant arbete bör ske bl.a. när det gäller marknadsanalyser på marknaden för sändnings- och överföringstjänster för distribution av sändningsinnehåll till slutanvändare som utpekas i kommissionens rekommendation om relevanta produkt- och tjänstemarknader. I och med att PTS är sektorsmyndighet inom området för elektronisk kommunikation kommer myndigheten att få det övergripande ansvaret för uppföljning av konsumentfrågor som kan uppkomma inom sektorn. I sektorsansvaret ligger att PTS skall svara för att marknaden fungerar effektivt ur konsumentsynpunkt. Ansvaret för sådana frågor har PTS re- dan i och med att myndigheten ålagts det övergripande ansvaret för bl.a. tele- och radiosektorn. Enligt förordningen (1995:868) med instruktion för är verket sektorsmyndighet för området för konsumentrelaterade frågor. Med sektorsansvaret följer att verket skall vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till andra berörda parter i sådana frågor. Verket har genom sitt ansvar för konsumentsektorn också huvudansvaret för att genomföra den statliga konsumentpolitiken. I över- gripande mål anges bl.a. att verket skall arbeta för att ge konsumenterna en stark ställning på marknaden och att verket skall inrikta sina resurser på att uppmärksamma konsumentgrupper som av olika skäl är i behov av särskilt stöd. är tillsynsmyndighet över ett antal lagar. Tillsyns- verksamheten omfattar bl.a. efterlevnaden av marknadsföringslagen (1995:450), produktsäkerhetslagen (1988:1604) och lagen (2000:274) om konsumentskydd vid distansavtal och hemförsäljningsavtal, pris- informationslagen (1991:601) samt lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. I verkets roll som tillsynsmyndighet ligger alltså bl.a. befogenheter att ingripa mot vilseledande reklam och marknads- föring, felaktig prisinformation och farliga produkter. Sektors- och tillsynsansvaret för konsumentfrågor inom området för elektronisk kommunikation kommer att vara uppdelat på två myndighe- ter. PTS kommer att ha det övergripande ansvaret för frågorna inom om- rådet för elektronisk kommunikation och det uttryckliga tillsynsansvaret för de konsumentfrågor som uppkommer vid en tillämpning av lag- förslagets regler. kommer däremot att ha det över- gripande sektorsansvaret för konsumentfrågor generellt och dessutom vara tillsynsmyndighet enligt bl.a. den konsumentskyddande lagstiftning som nämnts ovan. Fördelningen innebär att de båda myndigheternas ansvarsområden kan komma att överlappa varandra, t.ex. vad beträffar avtalsrättsligt relaterade frågor. Att göra en uppdelning skulle emellertid skapa otydlighet för enskilda som önskar komma i kontakt med den myndighet som handlägger en viss fråga. och har ett löpande samarbete rörande konsumentrelaterade telefrågor. För att den beskrivna ansvarsfördelningen skall fungera bör det samarbete som pågår fortsätta.