prop · GQ03132 · 2003-06-11 00:00:00 — Diskrimineringsförbud avseende diskrimi- neringsgrunderna etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning och funktionshinder skall enligt förslaget gälla inom ett antal områden, t.ex. arbetsmarknadspolitisk verksamhet. Dessutom före- slås diskrimineringsförbud avseende etnisk tillhörighet och religion eller annan trosuppfattning i fråga om bl.a. , socialförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen och hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet. Lagen om förbud mot diskriminering föreslås träda i kraft . Vidare har en parlamentarisk kommitté i uppdrag (dir. 2002:11) att bl.a. överväga en gemensam lagstiftning mot diskriminering som om- fattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden. Såsom regeringen har konstaterat finns centrala principer om likabe- handling av enskilda personer som huvudmännen har att iaktta i sin verk- samhet. Dessa principer är av så grundläggande betydelse att det enligt regeringens uppfattning inte kan komma i fråga att göra avsteg från dem vid införandet av en finansiell samordning. De bestämmelser om likabe- handling som gäller skall fortsätta att gälla för huvudmännen även när de är samverkansparter inom en finansiell samordning. Det bör i detta sammanhang särskilt uppmärksammas att kraven på likabehandling innebär bl.a. att kvinnor har rätt till rehabilitering i sam- ma omfattning som män men utifrån villkor som är anpassade för den en- skilda kvinnan. Genom den finansiella samordningen kommer samverkansparterna att prioritera särskilda insatser för den aktuella målgruppen. Det får emeller- tid inte vara fråga om att dessa härigenom får tillgång till rehabilitering på bekostnad av övriga grupper som är berättigade till sådana åtgärder. Det är en risk som finns och därför bör detta särskilt studeras i samband med utvärderingen av den finansiella samordningen. Den finansiella samordningen syftar istället till att underlätta för grupper som redan är i behov av rehabilitering och annat stöd från flera huvudmän att verkligen få sådant stöd. Annorlunda uttryckt skall individerna i målgruppen för den finansiella samordningen prioriteras i den meningen att de nu kan er- bjudas det stöd de redan har behov av och är berättigade till, men som de på grund av gränsdragningsproblem mellan aktörerna löper risk att inte få. De bestämmelser om likabehandling och likställighet som har redovi- Prop. 2002/03:132 sats i det föregående är tillämpliga, när en huvudman beslutar om insat- ser till enskilda personer. Detta gäller även om insatserna finansieras ge- nom finansiell samordning. Med hänsyn till att det inte är samordnings- förbundet som beslutar om insatser i enskilda fall saknas det, såsom Lagrådet har påpekat, behov av en bestämmelse som med avseende på förbundet hänvisar till annan lagstiftning. 6.2.8Medborgarnas insyn och inflytande Regeringens förslag: Medborgarnas nuvarande möjligheter till insyn och inflytande över huvudmännens verksamhet skall omfatta även verk- samheten inom den finansiella samordningen. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna: Några synpunkter har inte framförts. Skälen för regeringens förslag: I förarbetena till Socsam-lagen anförde regeringen att det i ett kommunaldemokratiskt perspektiv kunde finnas vissa betänkligheter mot att förlägga ledningen av försöksverk- samheten till ett från parterna fristående gemensamt ledningsorgan (prop. 1993/94:205, s. 27). Ett sådant organ skulle komma att ha ett formellt en- sambestämmande över de uppgifter som det fått sig tilldelat av parterna och med den lösning som föreslogs valdes de förtroendevalda som ver- kade i ledningsorganet genom indirekta val. Medborgarna fick därmed ett svagare inflytande över de angelägenheter ledningsorganet skulle handha än vad som annars skulle har varit fallet. För att minska olägen- heterna av detta var det enligt förarbetena viktigt att en från parterna fri- stående ledning var skyldig att iaktta de grundläggande verksamhets- villkoren i respektive sektor. De ovan angivna skälen är enligt regeringens mening relevanta även för det nu aktuella förslaget om finansiell samordning. Enligt vad som konstateras nedan i avsnitt 7.4 är samordningsför- bundet att betrakta som en myndighet. För sådana gäller offentlighets- principen. Med hänsyn till att samordningsförbundet inte skall bedriva myndig- hetsutövning gentemot enskilda personer torde det inte behövas några särskilda sekretessbestämmelser i den delen. Samma bedömning gjordes i förarbetena till Socsam-lagen. Där gjordes också bedömningen att den sekretess som kan behövas med anledning av upphandling täcktes av be- stämmelserna i 6 kap. 2 § och 8 kap. 10 § SekrL, som avser sekretess för anbud m.m. om sekretess hos myndighet för uppgift om affärs- och drift- förhållanden för enskilda som trätt i affärsförbindelse med myndigheten (prop. 1993/94:205, s. 33). Ett väsentligt moment i medborgarenas möjligheter till insyn och in- flytande är deras möjligheter att till allmän förvaltningsdomstol kunna överklaga de beslut som fattas av ledningsorganet för den finansiella samordningen. Enligt 30 § Socsam-lagen gäller bestämmelserna i 10 kap. KL i tillämpliga delar i fråga om beställarförbund, vilket innebär bl.a. att medlemmarna i berörda kommuner och landsting kan överklaga led- ningsorganets beslut genom laglighetsprövning. Motsvarande skall gälla Prop. 2002/03:132 även inom den föreslagna finansiella samordningen. skall inte kunna överklaga en förvaltningsdomstols beslut att upphäva ett beslut av samordningsförbundet, eftersom tvister mellan förbundsmed- lemmar och samordningsförbund skall hanteras enligt förbundsord- ningen. 7Utformningen av den finansiella samordningen Allmänna kriterier för finansiell samordning Regeringens förslag: Finansiell samordning i detta sammanhang innebär att de samverkande parterna bidrar med resurser till ett samordnings- organ som är inrättat särskilt för detta samt är delaktiga i beslutsfattandet inom detta organ. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser är positiva till att finansiell samordning innebär att de samverkande parterna bidrar med resurser till ett samordningsorgan och är representerade i detta organs be- anser att ett nytt samordningsorgan innebär att det inrättas en lokal rehabiliteringsmyndighet och därmed en femte aktör med eget ansvarsområde. Enligt förbundet riskerar eventuella vinster att ätas upp av administrativa merkostnader för samordningen. Vidare anser förbundet att det uppstår nya gränsdragningsproblem mel- lan huvudmännens ansvar och befogenheter. förslaget brister i realism och att det skall göras ytterligare analyser innan det bildas ett nytt samordningsorgan. bilitering till arbetsliv är starkt kritiska till att skapa ett nytt byråkratiskt politikersammansatt organ vid sidan av de existerande rehabiliterings- Skälen för regeringens förslag: har i det tillkännagivande som ligger till grund för regeringens förslag till finansiell samordning uttalat att denna möjlighet till samordning skall vara permanent och riks- täckande men utformas med utgångspunkt från bestämmelserna i Försöksverksamheten inom Socsam är konstruerad på så sätt att parterna bidrar med resurser till ett särskilt inrättat ledningsorgan, beställarförbund, samt utser ledamöter och ersättare i detta organ, vilket innebär att de är delaktiga i dess beslutsfattande. siell samordning avser regeringen ett övergripande begrepp för den före- slagna samordningen som helhet. Den finansiella samordningen kan sägas ha två aspekter, nämligen en finansiell och en organisatorisk. finansiella aspekten innebär att det på ett visst sätt tillskapas ett särskilt ekonomiskt utrymme för samverkan. Denna aspekt benämns fortsätt- ningsvis samordning av resurser. Den organisatoriska aspekten innebär att det införs en formaliserad struktur med ett särskilt gemensamt fristående organ för att leda eller be- driva den finansiella samordningen. I Socsam-lagen benämns detta organ Prop. 2002/03:132 för ledningsorgan. Emellertid kan detta begrepp vara något missvisande, eftersom detta organ förutom att fatta beslut om den finansiella sam- ordningen även kan komma att verkställa vissa uppgifter. Vidare kan det nya organet sannolikt behöva ha möjlighet att inrätta ett kansli. Rege- ringen anser att en lämpligare benämning på detta organ är därför sam- ordningsorgan. Detta kan sedan bestå av en ledningsfunktion och någon stödfunktion. 7.2Resurser för den finansiella samordningen Regeringens bedömning: Det är olämpligt att kombinera ett rikstäckan- de system med finansiell samordning med en ekonomisk resultat- fördelning mellan samverkansparterna, eftersom det inte finns nå- gon lämplig metod för att beräkna det ekonomiska resultatet av den finansiella samordningen. Departementspromemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Några remissinstanser anser att det bör införas ett system för ekonomisk resultatfördelning mellan de samverkande parterna. anser att det går att utse kontroll- områden och att en resultatfördelning skall beakta enbart samverkans- insatserna. Även om detta medför svårigheter, vill påtala att och andra Socsam-områden har funnit sådana former för för- delning som parterna anser vara godtagbara. kommun instäm- mer i svårigheterna med en resultatfördelning, men anser inte att avsak- naden av kontrollområden utanför den finansiella samordningen påverkar detta. Enligt kommunen bör någon form av resultatfördelning mellan parterna fastslås för varje regional samverkan. allmänna försäkringskassa anser att införandet av någon form av ekonomisk resultatfördelning bör övervägas och pekar på att man inom Socsam löst detta på ett sätt som parterna anser vara tillfredsställande. Även Socsam i anser att det bör övervägas någon form av resultatfördelning. Skälen för regeringens bedömning: har samord- ning av resurser prövats i två försöksverksamheter med finansiell samordning; Finsam och Socsam. Den hittillsvarande finansiella samord- ningens intentioner kan sägas utgå från tre principer: 1.Genom den finansiella samordningen ges möjlighet till friare resurs- användning genom att medel kan omfördelas mellan de samverkande huvudmännen. 2.Genom den finansiella samordningen ges huvudmännen ett gemen- samt kostnadsansvar för de samordnade resurserna. 3.Genom den finansiella samordningen beräknas ett ekonomiskt resul- tat för de samordnade resurserna som fördelas mellan huvudmännen. Tanken har varit att genom en finansiell samordning skapa drivkrafter för olika huvudmän att prioritera gemensamma insatser. den ekonomiska resultatberäkningen har varit att skapa ekonomiska in- citament för att uppnå en effektiv resursanvändning. Enligt ställningstagande skall erfarenheterna från Finsam, Socsam och Frisam beaktas för att samverkans- och finansierings- formerna skall utformas på bästa sätt. Mot bakgrund av erfarenheterna av finansiell samordning enligt Finsam respektive Socsam framstår det emellertid inte som lämpligt att fullt ut tillämpa ovan- stående tre principer i ett permanent och rikstäckande system för finan- siell samordning. Regeringen anser att den tredje principen resultatfördelning inte går att tillämpa i ett permanent och rikstäckande system för finansiell samordning. Det föreligger enligt regeringens uppfattning avsevärda svårigheter med att utarbeta en jämförelsenorm som kan användas för att på ett rättvisande sätt beräkna ekonomiskt resultat för den finansiella samordningen. Eftersom den finansiella samordningen skall vara riks- täckande går det på lång sikt inte att skapa kontrollområden för att beräk- na ett ekonomiskt resultat av den finansiella samordningen. Som kont- rollområde kan nämligen användas endast ett område som i demografiska och andra hänseenden är jämförbart med det aktuella samordnings- området med den viktiga skillnaden att kontrollområdet inte är föremål för finansiell samordning. Ett alternativ vore att jämföra med kost- nadsutvecklingen i riket som helhet. En sådan jämförelse innebär emel- lertid systematiska beräkningsfel, eftersom kostnadsutvecklingen i en kommun kan avvika från kostnadsutvecklingen i riket av andra skäl än att det pågår en finansiell samordning. Det kommer därför med en sådan metod att vara oklart huruvida beräknat ekonomisk utfall verkligen är ett resultat av finansiell samordning eller mer beror på exempelvis demo- grafiska och konjunkturella faktorer. En sådan jämförelsenorm skulle således kunna medföra kostnadsövervältringar mellan de samverkande parterna som inte beror på den finansiella samordningen. I Socsam-försöken har kostnadsutvecklingen i riket som helhet använts som jämförelse för sjukpenningen. I några av Socsam-försöken har sam- verkansparterna insett osäkerheten med denna jämförelsenorm och därför helt eller delvis friskrivit sig från att fördela något över- eller underskott sinsemellan. Regeringens förslag: Den finansiella samordningen skall, i enlighet med vad de samverkande parterna kommit överens om, omfatta resurser som skall användas för att finansiera samordnade insatser för den aktuella målgruppen. Samverkansparterna skall täcka kostnaderna för de åtgärder som vidtas inom ramen för den finansiella samordningen. Den allmänna försäkrings- kassan skall svara för hälften av de resurser som avsätts för finansiell samordning, medan kommun och landsting skall svara för en fjärdedel vardera. Deltar en kommun som inte ingår i ett landstingsområde skall den kommunen svara för hälften av resurserna. Regeringens bedömning: Den allmänna bör få möjlighet att disponera högst av de budgeterade kostnaderna för sjukpenning under anslaget 19.1 Sjukpenning och rehabilitering m.m. även till finansiell samordning. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser anser att det inte skall finnas något krav på att de samverkande parterna skall bidra med lika stora andelar av resurser till den finansiella samordningen utan att par- terna själva skall avgöra hur stora andelar de skall bidra med. Vidare an- ser ett antal remissinstanser att länsarbetsnämnden själv skall bidra med resurser till samordning och att det kan minska länsarbetsnämndens engagemang i samordningen om skall svara även för länsarbetsnämndens resursandel. Kammarrätten i anser att lagtexten bör förtydligas såvitt gäller att skall bidra även med länsarbetsnämndens an- del av samordningen. tillstyrker förslaget, utom så- vitt gäller att andel skall utgöra statens samlade andel i finansiell samordning och täcka även länsarbetsnämndens andel i sam- ordningen. anser att förslaget ger särskilt Arbets- marknadsverket för svaga ekonomiska incitament och föreslår därför att det verket skall bidra med egna resurser i den finansiella samordningen. Statskontoret anför att de samordnade rehabiliteringsinsatserna kan kosta staten . För landsting och kommuner tillkommer sammantaget en lika stor summa. Enligt Statskontoret har samverkansparterna inte några garantier för att andra utgifter i gengäld sjunker. Statskontoret anser att det för framgång måste finnas mycket tydliga krav på de statligt finansierade parterna att de måste ta uppgiften höggradigt seriöst när de går in i samverkan. i anser att någon begränsning av parternas del i finansiell samordning inte behövs och att parterna kan komma överens om att bidra med olika stora andelar. påpekar att det föreslagna beloppet motsvarande av de budgeterade kostnaderna för sjukpenning och motsvarande belopp från landsting och kommuner kan innebära svårigheter för de kommuner som tillfört nuvarande samordning hela sin sociala budget. och anser att den begränsade gemensamma ekonomiska insatsen kan innebära att handlingsutrymmet upplevs så snävt och svagt motiverande att en Prop. 2002/03:132 nödvändig finansiell samordning inte kommer till stånd. sätts att samtliga aktörer skall vara tvingade att ekonomiskt bidra med lika stora andelar, eftersom det är värdefullt att man lokalt kan komma överens om en annan ekonomisk fördelning. Förbunden uppfattar konst- ruktionen att statens hela bidrag tas från budgeterade kostnader för sjuk- penning som olycklig. anser att statens bidrag inte bör begränsas till av medel för sjukpenning och anser heller inte att lagstiftningen ska ange med vilka delar parterna ska delta i den finansiella samordningen. kommun anser att den finan- siella samordningen begränsas starkt genom att statens insats på 5 pro- cent sätter ramarna för den gemensamma budgeten och föreslår att par- terna själva får utforma en disponibel ram som utgör de direkta samver- kansmedlen. Vidare anser kommunen att skall bidra med egna resurser till den finansiella samordningen såsom åtgärds- medel och aktivitetsstöd. uppfattar konstruktionen att statens hela bidrag tas från budgeterade kostnader för sjukpenning som olycklig, eftersom den kan innebära en försvagning av arbetsmarknads- myndigheternas motivation för finansiell samordning. kommun anser att lösningen av statens finansiering också löser arbetsmark- nadsmyndighetens representation och instämmer i att varje myndighet skall gå in med lika stora delar. kommun anser att den begränsade finansiella potten i små och medelstora kommuner kan inne- bära att handlingsutrymmet upplevs så snävt och svagt motiverande att en nödvändig finansiell samordning inte kommer till stånd. anser att förslaget att Arbetsmarknads- verket inte bidrar med egna medel medför en risk för att arbetsmarknads- myndigheterna inte upplever sig som en fullvärdig part i den finansiella samordningen, vilket är mycket olyckligt eftersom deras medverkan är av mycket strategisk betydelse för framgång i arbetet med att bryta lång- variga beroenden av offentlig försörjning. menar att förslaget bör ändras så att det blir möjligt att lägga in befintliga verksamheter i den gemensamma budgeten och peka ut vad som ingår. Förbundet menar också att AMV skall bidra med egna resurser till den finansiella ramen såsom åtgärds- medel och aktivitetsstöd. Även i framhåller vikten av att bidrar med egna resurser och att storleken av respektive parts andel bör avgöras lokalt genom överenskommelser mellan parterna. 4S i Stenung- sunds kommun anser att den begränsade gemensamma finansiella insat- sen inte stimulerar små och medelstora kommuner att gå in i finansiell samordning. Man ser dock positivt på att det i författningstexten inte finns någon fastställd procentnivå för parternas insats. Skälen för regeringens förslag och bedömning Den finansiella samordningen bör som huvudprincip omfatta de resurser som de samverkande parterna kommer överens om skall användas för att finansiera samordnande insatser för aktuell målgrupp. Detta innebär att de samverkande parterna skall avsätta resurser till den finansiella sam- Parterna får ett gemensamt kostnadsansvar på så sätt att de bidrar med resurser till den finansiella samordningen. Genom den finansiella samordningen samordnas de resurser som krävs för att täcka kostnaderna för de samordnade insatserna. Därvid är det inte på det sättet att vardera parten finansierar enbart de insatser som på något mera påtagligt sätt kan anses hänföra sig till den partens ansvarsområde. En parts resurstillskott är således inte öronmärkt för de insatser som av- ser dennes ansvarsområde. I den finansiella samordningen skall inte ingå medel avsedda för sam- verkansparternas verksamheter i sin helhet (t.ex. individ- och familje- omsorg och primärvård). Regeringen anser att en sådan finansiell sam- ordning medför en risk för kostnadsövervältringar som beror på felaktiga ingångsvärden för de samverkande parterna. En finansiell samordning av det slaget kan inte heller anses vara förenlig med renodlingssträvandena inom det förvaltningspolitiska området, dvs. att ansvarsförhållanden mel- lan olika aktörer skall renodlas och förtydligas. Dessutom finns det inte något behov av att bygga upp ett system för samordning av resurserna för stora delar av huvudmännens verksamheter, när målgruppen för den finansiella samordningen utgör endast av befolkningen i arbetsför ålder. Den samordning av resurser som regeringen nu föreslår innebär, jämfört med Socsam, en mindre risk för kostnadsövervältringar mellan samverkansparterna. innebär denna en koncentration av den finansiella samordningen, vilket tydliggör parternas gemensamma ansvar för de personer som är i behov av insatser från flera aktörer. I Socsam-försöket på har en likartad modell prövats. Led- ningsorganet för Socsam på har tilldelats extra medel av huvud- männen för att initiera och finansiera gemensamma insatser. Försäkrings- kassans bidrag har tagits från sjukpenninganslaget, kommunens bidrag har tagits från stadsdelarnas budget för socialbidrag, medan bidrag har tagits från en särskild budgetpost. uppgick dessa medel den s.k. disponibla ramen till totalt . Vardera part bidrog med . Dessutom bidrog läns- arbetsnämnden med till aktiviteter med arbets- marknadspolitisk inriktning. Dessa medel ingår däremot inte i den dispo- nibla ramen. Socsam-lagen omfattar nämligen inte länsarbetsnämnden. För att kunna bedriva samverkansinsatser med arbetsmarknadspolitisk in- riktning har därför ledningsorganet för Socsam och länsarbetsnämnden ingått ett särskilt samverkansavtal. En fördel med den nu föreslagna modellen är att det framgår tydligt vad respektive part bidrar med och vad som därmed är de samverkande parternas gemensamma ansvar. En annan fördel är att en part inte ris- kerar att belastas av en annans ekonomiska underskott. I denna modell fördelas inte något ekonomiskt resultat baserat på kostnadsförändringar för sjukpenning och verksamheter såsom individ- och familjeomsorg och primärvård. Därmed undviks kostnadsövervältringar som beror på om- ständigheter utanför den finansiella samordningen. En nackdel med denna modell är att de ekonomiska incitamenten för samverkan bli svagare än när det fördelas enligt ett ekonomiskt resultat. Därmed försvagas sambanden mellan åtgärder och kostnader. Erfaren- heterna från Finsam och Socsam visar dock att det i ett permanent system är praktiskt omöjligt att beräkna ett rättvisande ekonomiskt resultat av den finansiella samordningen. Svaga ekonomiska incitament skärper där- Prop. 2002/03:132 med kraven på att åtgärderna inom den finansiella samordningen följs upp och utvärderas. De krav som bör ställas på uppföljning och utvärde- ring behandlas i avsnitt 7.7. Som anförts i det föregående anser regeringen att det skall ligga på sam- verkansparterna att bestämma hur mycket resurser som skall tillföras den finansiella samordningen. Parterna skall således behålla sina möjligheter att inom den egna verksamheten göra prioriteringar mellan finansiell samordning och övrig verksamhet. Emellertid anser regeringen att de samverkande parterna i princip bör bidra med lika mycket resurser (dvs. lika andelar). En sådan princip för- enklar avsevärt när man skall bestämma resursinsatsen till den finansiella samordningen. Därmed undviks särskilda regler för att avgöra respektive parts resursinsats. Sådana regler skulle förmodligen vila på en osäker fördelningsprincip om vem som egentligen har störst kostnadsansvar. Att parterna bidrar med lika andelar stimulerar dessutom ett gemensamt an- svarstagande, eftersom samtliga parter bidrar med en väsentlig del av samordningsresurserna. Dessutom anser regeringen att staten inte bör svara för mer än hälften (dvs. två fjärdedelar) av resurserna för finansiell samordning. Ett alternativ vore att begränsa statens andel av resurserna till högst hälften och låta övriga parter svara för en större andel. Det finns enligt regeringen emellertid inte tillräckliga skäl för att införa en sådan ordning. I det i avsnitt 7.5 föreslagna samordningsorganet kommer par- terna att vara likvärdiga parter med lika rösträtt, vilket också talar för att de skall bidra med lika mycket resurser.