prop · GQ03110 · 2003-03-27 00:00:00 — Genom den tekniska utvecklingen utsat- tes faktiska monopol för viss konkurrens bl.a. på områdena för internationell trafik och nationell långdistanstrafik. Monopolet av- skaffades successivt som en följd av detta och av den pågående liberaliseringsprocessen. Betydelsen av effektiva telekommunikationer i samhällsutvecklingen är mycket stor. Liberaliseringstankens kärna är att använda konkurrens som ett medel för att skapa effektiva telekommunikationer. Införandet av telelagen syftade dock också till att ge staten förutsättningar att på en öppen telemarknad styra och kontrollera verksamheten på telekommunikationsområdet så att de telepolitiska målen kunde uppfyllas (se bl.a. prop. 1992/93:200, s. 1 och 72 f.). Telelagen tillförsäkrar således staten instrument i form av regler för tillståndsprövning och fast- ställande av tillståndsvillkor för att kunna se till att bl.a. vissa grund- läggande behov av telekommunikation kan tillgodoses överallt och inte bara där den är lönsam. I samband med bolagisering av tecknade staten och det bli- vande () ett avtal om särskilda åtaganden. Avtalet syftade till att övergångsvis, i liberaliseringens inledningsskede, säkerställa att vissa telepolitiska mål uppfylldes. Andra skäl till behovet av reglering på teleområdet var att aktörerna själva behövde klara spelregler för sin verksamhet (se prop. 1992/93:200, s. 72) samt att internationella åtaganden, speciellt mot EG, för- utsågs komma att kräva en rättslig reglering av förhållandena på tele- marknaden (se prop. 1992/93:200, s. 85). Vidare var en reglering nöd- vändig med hänsyn till dominerande ställning. På flera områden gav den nya regleringen snabba resultat i form av förbättrad konkurrens och ett större urval av tjänster och lägre priser. Inom framför allt mobil- och utlandstelefonin utvecklades konkurrensen snabbt. Den nationella och lokala telefonin var däremot inte utsatt för en lika intensiv konkurrens. Problemen sammanhängde med svårigheter för marknadens aktörer att nå avtal om tillträde till accessnätet, dvs. nätet närmast abonnenten, och samtrafik. En översyn av telelagen skedde 1996 (prop. 1996/97:61, bet. 1996/97:TU5, rskr. 1996/97:201) med hänsyn till den snabba utveck- lingen inom telesektorn. I samband därmed uttalades att konkurrensen även i fortsättningen var ett viktigt medel i uppfyllandet av de tele- politiska målen. Ambitionen var att generell reglering till exempel konkurrens- och marknadsföringslagstiftning skall vara styrande även för telemarknaden (prop. 1996/97:61, s. 34). Regeringen uttalade att det dock under ett övergångsskede, med en aktör på marknaden som starkt dominerar såväl tjänster som infrastruktur, alltjämt fanns ett behov av en särskild sektorreglering. Översynen innebar bl.a. ändrade regler för tillträde till accessnät och Prop. 2002/03:110 samtrafik. Det främsta exemplet på sådana regler är möjligheten för tillsynsmyndigheten att bestämma vad som skall gälla mellan parterna då de inte kan komma överens. Under de som telelagen varit i kraft har konkurrensen på de flesta delarna av marknaden förbättrats, urvalet av tjänster har ökat, pri- serna har sjunkit och användarna har fått en starkare ställning. Alla företag och hushåll som så vill har tillgång till analog tal- telefoni. Även digital anslutning i form av ISDN () används för telefoni. fanns det en- ligt rapporter från (), 5 881 000 fasta telefoni- abonnemang i . /hade av befolkning tillgång till fast telefoni i hem- met. Mindre än en promille av dessa abonnemang tillhandahålls av andra företag än TeliaSonera. Antalet operatörer inom fast telefoni är ungefär 35 stycken och när det gäller trafikintäkterna för nationella samtal har TeliaSoneras andel av dessa stadigt sjunkit. var Telias andel av trafikintäkterna för nationella samtal . hade marknadsandelen sjunkit till . Konkurrensen på marknaden har således ökat och utvecklingen har skett i olika steg. Ett viktigt steg var förvalsreformen 1999, som innebar att abonnenten kan göra ett stående val av en annan operatör för sina samtal än den som tillhandahåller an- slutningen. skedde en förändring som medförde att en förvalskund numera inte längre behöver slå riktnumret för att ringa ett lokalsamtal. Reformen har medfört en stor ökning av antalet operatörer inom fast telefoni. Antalet förvalskunder, dvs. fasttelefonikunder som valt en alternativ operatör till TeliaSonera, ökar stadigt. steg antalet förvalskunder och uppgick till totalt 1 518 000. Av dessa var 1 364 000 privata, vilket motsvarar en tredjedel av samtliga privata abonnemang för fast telefoni. Marknaden för internationella samtal är den delmarknad inom fast tele- foni som varit konkurrensutsatt i . Detta har in- neburit stadigt sjunkande samtalstaxor för konsumenterna. ökade dock värdet av marknaden för internationella samtal på . Konkurrensutvecklingen för den fasta telefonin uppvisar en fragmente- rad bild där utvecklingen gått stegvis och där resultatet är blandat. På marknaden för privatabonnemang är konkurrensen närmast obefintlig. Konkurrensen på marknaden för nationell telefoni har gradvis förbättrats, medan marknaden för internationell telefoni tycks vara väl fungerande med verklig konkurrens. Mobiltelefonnäten finns spridda över i stort sett hela landet. De tillstånd som mobilteleoperatörerna behöver för att bedriva sin verksamhet inne- håller även krav på hur täckningen skall se ut. Det finns på marknaden fortfarande både analoga system som NMT (Nordisk Mobil Telefoni) Prop. 2002/03:110 och digitala som GSM (for ). Dagens mobiltelefoni är till stor del en taltelefonitjänst. Nya tjänster och tekniker som SMS () och WAP (Appli- cation Protocol) medger dock överföring av text samt webbliknande in- nehåll. GSM-näten har sedan sitt införande utvecklats tekniskt med bl.a. GPRS-teknik () och fått högre överförings- kapacitet, vilket möjliggör nya tillämpningar och tjänster med större informationsinnehåll för konsumenterna. Den tredje generationens mobiltelesystem, UMTS (Sy- stem), som är under utbyggnad, innebär att överföringskapaciteten ökar ytterligare. Andelen av befolkningen med tillgång till mobiltelefoni har mer än fördubblats , och har en i internationell jämförelse mycket hög mobiltelepenetration. Enligt PTS rapport fungerar telefoni och Internet för användarna (2002) använde av befolkning mobiltelefon i septem- ber/. Konkurrenssituationen på mobilteleområdet skiljer sig från den på om- rådet för fast telefoni. För NMT finns endast en operatör, nämligen TeliaSonera. På GSM-marknaden finns tre stora operatö- rer som också äger nät. Det är TeliaSonera, (Tele2) och (), med en sammanlagd marknads- andel på både när det gäller omsättning och abonne- mang. PTS har delat ut ett fjärde GSM-tillstånd till vilket kan förbättra konkurrensen även om tillståndet avser begrän- sade områden. Utöver Tele2 och har två nya operatörer, och , fått tillstånd för UMTS. Tillståndsvillkoren för UMTS innehåller krav på utbyggnad av nät men möjliggör även delad infrastruktur till viss grad. Några operatörer har aviserat att de har problem med utbyggnaden. Bristen på homogena och stabila tjänsteerbjudanden innebär svårighe- ter att göra rättvisande prisjämförelser på mobiltelefoniområdet. Detta medför i sin tur att bedömningen av konkurrensens utveckling på mark- naden utifrån prisstudier är problematisk. De nationella stomnäten, dvs. rikstäckande allmänt tillgängliga nät som förbinder nationella noder och huvudnoder i landets olika delar med var- andra, är främst baserade på optiska fiberkablar men även till en viss del radiolänk. De största ägarna av nationella stomnät är TeliaSonera, /, , Tera- com AB och . Det mest omfattande nationella stomnätet inne- has av TeliaSonera, som når alla kommuner. Ortssammanbindande nät förbinder olika orter med varandra samt med huvudnoderna i nätet. Områdesnäten är spridningsnät som sammanbinder fastighetsnäten i en ort eller ett geografiskt avgränsat område med det ortssammanbindande nätet. I områdesnät kan även inräknas de nät som ofta benämns access- nät. Utöver TeliaSoneras metallbaserade accessnät är fiberkabel den huvudsakliga tekniken i områdesnäten. och områdesnäten ägs till en del av kommunala bolag och kommuner. En möjlighet till trådlös access med hög överföringskapacitet är fast yttäckande radioaccess som används för sändningar av data- kommunikation från punkt till punktsändningar eller punkt till multi- punktsändningar, t.ex. LMDS (). Nationella tillstånd för denna teknik innehas av TeliaSonera, Quadracom En fördelning av tillstånd för fast yttäckande radioaccess på regional nivå har också utförts. näten kan användas för elektronisk kommunikation, s.k. Communication (PLC). Därutöver används också uppgraderade telefon- nät, satellit samt marknätet för digital-TV för datakommunikation. Den svenska marknaden för Internetaccess är fragmenterad. dömning av PTS är att det finns ett hundratal Internetoperatörer som tillhandahåller anslutning till Internet till slutkund. är många och ofta små, och inriktar sig i hög grad på olika nischer och delsegment av marknaden där de erbjuder olika typer av anslutnings- De flesta erbjuder traditionella uppringda anslutningar över det vanliga metallbaserade accessnätet. anslutning till Internet via sina kabelnät, medan andra erbjuder anslut- ning till Internet med hög överföringskapacitet via fastighetsnät () framförallt i flerbostadshus. fanns det strax över tre miljoner kunder med anslutning till Internet i , vilket motsvarar en ökning jämfört med Marknaden för Internetanslutning växer stadigt och den star- kast växande delen av marknaden är anslutning med högre överförings- hade av svenska hushåll Internet- uppkoppling med högre överföringskapacitet än vanligt modem och ISDN vilket motsvarar en fördubbling mot året innan. Det sker alltså en snabb förändring av Internetmarknaden stod kunder med anslutning med högre överföringskapacitet för av nettotillväxten av privata kunder med tillgång till Internet. Fördelningen av marknadsandelar mellan olika operatörer när det gäller kunder med högre överföringskapacitet till Internet fram- går av nedanstående diagram. Marknadsandelar - kunder med högre överföringskapacitet till Internet Källa: PTS Svensk telemarknad 2001. Av diagrammet framgår att dåvarande hade av mark- naden avseende kunder med högre överföringskapacitet. operatören var B2 Bredband (Bredbandsbolaget) av Prop. 2002/03:110 marknaden. Det är Internet som i första hand driver fram nya typer av tjänster och skapar förutsättningar för ytterligare konvergens inom området. Enligt statistik från (2003) har ande- len av befolkningen i åldern med tillgång till Internet ökat från . Den åldersgrupp med störst andel personer som har tillgång till Internet är ungdomar i åldern . Där är andelen så hög som . En förklaring till det kan vara de sats- ningar som gjorts i skolan för tillgänglighet till datorer och Internet. Det är inte enbart tillgången till Internet som ökat, även användandet har ökat. Det är framför allt yngre personer som använder Internet, i åldern . Detta kan jämföras i ålderskategorin . Internetanvändningen påverkar utnyttjandet av andra medier. Det är främst användningen av telefon och TV som har minskat som en följd av den ökade Internetanvändningen. Internetmarknaden kan fortfarande anses vara i ett uppbyggnadsskede, vilket innebär att utbud och priser ständigt förändras. Trots att medieanvändningen har förändrats , bl.a. genom spridningen av Internet till stora delar av befolkningen, nyttjas fortfa- rande traditionella medier som radio och TV i stor utsträckning. av befolkningen, , lyssnar på radio ett genomsnittligt dygn. Lyssnartiden bland radiolyssnarna är drygt två och . av befolkningen, , tit- tade på TV en genomsnittlig dag . Tittartiden bland TV-tittarna är två och . Uppgifterna är hämtade från och Mediamätning i . TV distribueras ut till mottagaren i huvudsak via tre olika distributionskanaler, nämligen marknät, satellit eller kabelnät. I stort sett alla i har tillgång till TV på något sätt via någon av dessa distributionskanaler. Mottagningen av ljudradio sker nästan uteslutande från marksändning. Det digitala marknätet för TV når av befolkningen. Vid sidan av TV-sändningar kan näten också användas för andra tjänster, vilket även gäller näten för digitalradio. pågår olika test- verksamheter för Internetanslutning. Som returkanal, dvs. som kanal från användaren, används då telefon- eller mobiltelefonnätet. Med undantag för vissa sändare för närradio och lokalradio äger de ana- loga och digitala marknäten för radio och TV. De frekvenser som förde- las för rundradio fördelas enligt ett särskilt förfarande som skiljer sig från det som gäller för t.ex. tilldelning av mobiltelefontillstånd. De flesta kabel-TV-nät består av fiber- och koaxialkabel. är stamnätets kablar av fiber och kablarna till de enskilda hushållen koaxialkabel. Kapaciteten är högre än i telefonnät och med förbättringar i nätet kan kapaciteten bli mycket stor. används kabelnät i vissa fall även för bredbandsanslutningar till Internet. Det finns ca 70 kabel-TV- Prop. 2002/03:110 operatörer i . Av dessa är fyra dominerande och når tillsammans över 2 miljoner hushåll. Det är Com hem AB, som ingår i , och , som ingår i , vilket är det näst största kabel-TV-företaget i . Vidare finns Kabelvision som ingår i och har samarbetsavtal med Viasat samt som ägs av . Satellitsändningar täcker stora geografiska områden och tas emot med parabolantenn. Satelliten tar emot signaler från en sändare på marken och skickar tillbaka dem till ett bestämt område på jordytan. Två företag do- minerar på den svenska marknaden när det gäller kundadministration av satellitsänd TV , som ägs av , och Viasat, som ingår i mediekoncernen . Det behövs inget tillstånd för att bedriva programverksamhet över sa- tellit. I många fall skickas sändningarna från satelliten vidare i kabelnät. Interaktivitet är möjlig via telenätet. En övergång till digitala sändningar håller successivt på att ske inom de olika distributionsformerna för TV. Övergången har gått snabbast för satellitsändningar. Oavsett distributionsform behövs en särskild avkodare för att omvandla den di- gitala signalen till analog. Avkodaren är normalt ett löst tillbehör, men TV-mottagare med inbyggd digitalavkodare har börjat säljas i utlandet. En fortsatt digitalisering av TV-sändningarna kan förutses. Regeringen har i propositionen Digitala TV-sändningar (prop. 2002/03:72) föreslagit att digitala marknadsbundna TV-sändningar byggs ut och att de analoga sändningarna upphör efter en övergångsperiod. Den digitala tekniken innebär en effektivare användning av frekvenserna, produktionen blir billigare, lagring underlättas och bildkvaliteten blir bättre. Den medför också möjligheter till nya tjänster såväl med anknyt- ning till TV-programmen som fristående från dessa. Dessutom innebär konvergensen att TV kan sändas via Internet, vilket dock förutsätter god överföringskapacitet. 5 Den nya EG-regleringen presenterade Europeiska gemenskapernas kommission ett för- slag till nytt regelverk för elektronisk kommunikation i syfte att moderni- sera gemenskapens gällande lagstiftning på området. Förslaget lades fram mot bakgrund av den snabba tekniska och marknadsmässiga ut- vecklingen. Regleringen behövde anpassas till en mer konkurrensutsatt marknad och ta hänsyn till den pågående konvergensen mellan telefoni, datakommunikation och media. Kommissionens förslag syftade till att föra samman alla nätverk för överföring och tillhörande tjänster i ett enda regelverk. beslutade och rådet över kommissionens förslag. Det regelverk som beslutades omfattar fem harmoniseringsdirektiv, bestående av ett ramdirektiv och fyra särdirektiv, samt ett beslut om radiospektrumpolitik inom gemenskapen. har kommissionen beslutat ett direktiv om konkurrens på marknaderna för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster. De nya Prop. 2002/03:110 rättsakterna ersätter ett tjugotal gällande direktiv (se avsnitt 6.1 och 6.2). I anslutning till det nya regelverkspaketet har kommissionen även tagit fram riktlinjer för marknadsanalyser och bedömning av betydande marknadsinflytande samt en rekommendation över de relevanta produkt- och tjänstemarknader på vilka det kan vara motiverat att införa särskilda regleringsskyldigheter. Samtliga dessa akter beskrivs i det följande. och rådets direktiv /21/EG av om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) trädde i kraft . Direktivet återges i bilaga 1. Ramdirektivet innehåller grundläggande formella bestämmelser för tillämpningen av övriga aktuella direktiv. Bland annat fastställer direkti- vet det nya regelverkets övergripande målsättning att åstadkomma ett harmoniserat regelverk för elektroniska kommunikationsnät och elektro- niska kommunikationstjänster samt tillhörande faciliteter och tillhörande tjänster (artikel 1). Även de mål och principer som skall uppnå klargörs, dvs. att främja dels konkurrens, dels den inre europeiska marknaden och dels slutanvändarnas intressen (artikel 8). Som ett led i harmoniseringssträvandena ålägger direktivet medlems- staterna att iaktta ett samrådsförfarande när vissa åtgärder skall vidtas. Det skall då vara frågan om åtgärder som har betydande inverkan på en relevant marknad (artikel 6). I vissa för harmoniseringen speciellt viktiga frågor omfattar samrådsförfarandet även och ansva- riga myndigheter i övriga medlemsstater (artikel 7). Ramdirektivet anger även förfarandereglerna för marknadsanalyser. Enligt dessa skall de nationella regleringsmyndigheterna identifiera de marknader på vilka det anses berättigat att införa sektorsspecifika skyl- digheter (artikel 15) samt analysera dessa för att avgöra om det råder ef- fektiv konkurrens på marknaden eller inte (artikel 16). Dessutom föreslås en ny definition av när ett företag skall anses ha betydande marknads- inflytande, s.k. SMP-status (Significant Market ), och därmed kunna åläggas sådana skyldigheter (artikel 14). Om en nationell regleringsmyndighet avgör att det inte råder effektiv konkurrens på en relevant marknad skall den identifiera företag som bedöms ha betydande inflytande på den marknaden och ålägga dessa lämpliga sektorsspecifika skyldigheter. Beslut av nationella regleringsmyndigheter skall kunna överklagas till en oberoende instans (artikel 4). Slutligen ger ram- direktivet bl.a. vissa bestämmelser om regleringsmyndigheternas verk- samhet (artikel 3), tillhandahållande av information (artikel 5), förvalt- ning av radiofrekvenser (artikel 9), nummer m.m. (artikel 10), lednings- rätt (artikel 11), samlokalisering m.m. (artikel 12), viss redovisning (arti- kel 13) och om tvistlösningsförfaranden (artiklar 20 och 21). och rådets direktiv /20/EG av om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv) trädde i kraft . Direktivet återges i bilaga 2. Auktorisationsdirektivet motsvaras i gällande rätt av Europa- parlamentets och rådets direktiv /13/EG av om ge- mensamma ramar för allmän auktorisation och individuella tillstånd på teletjänstområdet (tillståndsdirektivet). Syftet med auktorisationsdirektivet är att anpassa reglerna för den inre marknaden för elektroniska kommunikationsnät och kommunikations- tjänster genom harmonisering och förenkling av de bestämmelser och villkor som gäller för auktorisation av sådana nät och tjänster, så att dessa lättare kan tillhandahållas inom gemenskapen (artikel 1). Med detta avses att direktivet skall ge en rättslig ram för att säkerställa friheten att tillhandahålla elektronisk kommunikation och elektroniska tjänster och begränsa de administrativa hindren för inträde på marknaden till ett mi- nimum. Förbehåll får därför endast göras i enlighet med de villkor som fastställs i direktivet och eventuella begränsningar i enlighet med arti- kel 46.1 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG- fördraget), särskilt åtgärder med hänsyn till allmän ordning, allmän sä- kerhet och folkhälsa (artikel 3.1). Särskilda tillstånd att bedriva verksamhet inom området för elektronisk kommunikation skall inte längre få förekomma. En medlemsstat kan dock införa anmälningsplikt (artikel 3.2). Vidare gäller enligt direktivet att särskilda nyttjanderätter, dvs. tillstånd till radiofrekvenser och till nummer, inte skall krävas om det är möjligt att avstå från det (artikel 5). Skall särskilda tillstånd till radiofrekvenser eller nummer ändå beviljas skall det ske genom ett öppet och icke-diskriminerande förfarande med god insyn. Det finns en definition av allmän auktorisation i artikel 2. I princip av- ses de regler som får uppställas för att verksamheten skall få bedrivas. Det är fråga om allmänna rättigheter och skyldigheter. Därutöver kan den som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster åläggas särskilda skyldigheter enligt tillträdes- direktivet (se avsnitt 5.3) och direktivet om samhällsomfattande tjänster (se avsnitt 5.4). Auktorisationsdirektivet skiljer på villkor som är fogade till den all- männa auktorisationen, nyttjanderätter till radiofrekvenser och nummer samt särskilda skyldigheter (artikel 6). Vilka villkor som får uppställas för allmän auktorisation respektive nyttjanderätter för radiofrekvenser och nummer framgår av bilagan till direktivet, del A, B och C. Uppräk- ningen är uttömmande. Särskilda skyldigheter skall i rättsligt hänseende vara åtskilda från de rättigheter och skyldigheter som följer av den all- männa auktorisationen. I direktivet föreskrivs om förfarande för att begränsa antalet nyttjande- rätter som skall beviljas till radiofrekvenser (artikel 7). Utöver tilldelningsregler ger direktivet regler om vilka förutsättningar som måste gälla för att tillstånd skall få ändras eller återkallas och om förfarandet för detta (artikel 14). I direktivet ges en begränsning av den informationsskyldighet för fö- Prop. 2002/03:110 retag som slås fast i ramdirektivet (artikel 11). skyldigheten skall inträda skall de av regleringsmyndigheten efterfrågade uppgifterna stå i proportion till syftet och vara sakligt motiverade för vissa angivna åtgärder, t.ex. systematisk kontroll av att skyldigheter som ålagts ett företag följs. Vidare anges ramarna för vad de nationella regleringsmyndigheterna får vidta för åtgärder för att se till att informa- tion lämnas och säkerställa att villkoren för den allmänna auktorisatio- nen, nyttjanderätterna och de särskilda skyldigheterna uppfylls (arti- kel 10). Direktivet öppnar en möjlighet att ta ut avgifter för nyttjanderätterna till radiofrekvenser och nummer samt för tillstånd att installera faciliteter på annans egendom, varvid avgifterna skall beakta behovet av en optimal användning av dessa begränsade resurser. Medlemsstaterna skall säker- ställa att avgifterna är sakligt motiverade, öppet redovisade, icke- diskriminerande och proportionella till det avsedda syftet, och att de tar hänsyn till de mål som anges i ramdirektivet (artikel 13). och rådets direktiv /19/EG av om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (tillträdesdirektiv) trädde i kraft . Direktivet återges i bilaga 3. Tillträdesdirektivet skall i ramdirektivets anda harmonisera det sätt på vilket medlemsstaterna reglerar samtrafik och andra former av tillträde till elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter. Syftet är att i enlighet med den inre marknadens principer upprätta ett regelverk för förhållandet mellan leverantörer av nät och tjänster, vilket skall leda till hållbar konkurrens och samverkan mellan elektroniska kommunikationstjänster samt gynna konsumenterna (artikel 1). Vissa av direktivets bestämmelser är endast riktade mot företag med betydande inflytande på marknaden för elektronisk kommunikation. Di- rektivet innehåller en förteckning över de typer av skyldigheter som regleringsmyndigheterna skall ha möjlighet att ålägga (artiklar 913).