prop · GR0313 · 2003-10-02 00:00:00 — Bestäm- melsen kan sägas befästa en ordning som alltmer har etablerats på samarbetsområdet och som innebär att det som huvudregel är kommissionen som lägger fram förslag. Så är dock inte fallet på tullsamarbetsområdet där initiativ från medlemsstaterna har varit helt dominerande. Formerna för att fatta beslut För polissamarbetet samt det civilrättsliga och straffrättsliga samarbetet föreslås vissa särregler för beslutsfattandet som avviker från huvudregeln om att lagstiftningsförfarandet skall tillämpas. I en del fall, t.ex. när det gäller operativt polissamarbete, föreslås att kravet på enhällighet för be- slut skall finnas kvar. Formerna för medverkan i lagstiftandet föreslås kunna variera. I vissa fall föreslås parlamentets medverkan begränsas till att det skall höras innan rådet fattar beslut. I andra fall föreslås ett krav på parlamentets samtycke utan att för den skull lagstiftningsförfarandet tillämpas. För tillnärmning av lagstiftning föreslås på vissa områden, såsom materiell straffrätt, att enbart ramlagar skall kunna användas. I redogörelsen nedan uppmärksammas vissa av de föreslagna särreglerna. behörighet är föremål för en särskild reglering på det rättsliga och inrikes området. Konventet föreslår att domstolens behörighet skall omfatta även området med frihet, säkerhet och rättvisa. Det innebär att de rättsliga och inrikes frågorna föreslås omfattas av de allmänna bestämmelserna om domstolen som föreslås i del III i det konstitutionella fördraget (se avsnitt 9.1). I del III föreslås att man behåller bestämmelsen som innebär att domstolen inte skall vara behörig att pröva giltigheten eller proportiona- liteten av insatser som polis eller andra brottsbekämpande organ gör i en medlemsstat eller av medlemsstaternas utövning av sitt ansvar för att upprätthålla lag och ordning och att skydda den inre säkerheten. Ett tillägg som begränsar denna särregel till fall där sådana åtgärder vidtas enligt nationell lag införs. De övriga särregler för domstolen på området som finns i de nuvarande fördragen avskaffas. I en särskild artikel anges att bestämmelserna i det konstitutionella fördraget om ett område med frihet, säkerhet och rättvisa inte skall påverka medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten. Denna bestämmelse är hämtad från den nuvarande artikel 33 i Unionsfördraget och speglar uppfattningen att det är en grundläggande nationell uppgift att försvara rättsstaten. Flera remissinstanser är i grunden positiva till de ändringar som föreslås. Några instanser, däribland , , och , manar till försiktighet när det gäller övergången från ett mellanstatligt till ett överstatligt samarbete. uppmärksammar att överlåtande av kompetens på detta område kan få rättspolitiska konsekvenser som är svåra att överblicka. uppger att den inte är övertygad om att den nödvändiga basen för överstatlighet i form av gemensamma grundläggande värderingar rörande t.ex. straffrätt och polissamarbete är tillräckligt utbredd. Flera instanser, däribland , understryker vikten av att kunna bevaka väsentliga nationella intressen och att klart definiera kompetensfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna. påpekar att det är nödvändigt att bevaka att övergången till majoritetsbeslut på området inte ger upphov till konflikter med exempelvis den svenska tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen. En majoritet av de remissinstanser som uttalat sig i frågan är positiva till en begränsning av medlemsstaternas initiativrätt. anser att förslaget om lagstiftning när det gäller det operativa polissamarbetet innebär en viss risk för en i vissa delar onödigt bred tillämpning av enhälliga beslut. För det rättsliga och inrikes samarbetet föreslås att man som huvudregel skall använda samma instrument och beslutsprocedurer som för övriga politikområden, dvs. lagar och ramlagar som antas enligt medbeslutande- proceduren. Det finns goda skäl att bejaka denna utveckling. Behovet av och förväntningarna på framsteg på det rättsliga och inrikes området kräver ett effektiviserat beslutsfattande med en ökad användning av omröstning med kvalificerad majoritet. Det är angeläget att besluten på detta samarbetsområde kan fattas utan onödig försening och att de rättsakter som antas verkligen innebär konkreta framsteg. kan konstateras att de rättsliga och inrikes frågorna i många fall har en särskild karaktär som kan motivera vissa undantag från vad som normalt gäller för ett samarbete med överstatliga inslag. Det handlar ju om ett område som fortfarande kommer att ligga nära medlemsstaterna, bl.a. därför att det är dessa som genom sina nationella myndigheter alltjämt skall svara för upprätthållandet av lag och ordning och olika former av myndig- hetsutövning mot enskilda. De redovisade särlösningar som föreslås av konventet förefaller godtagbara. I det fortsatta förhandlingsarbetet finns det anledning att noga överväga en eventuell ytterligare reglering så vitt avser möjligheten för medlemsstaterna att tillvarata särskilt angelägna intressen i särskilda fall. 16.4 Asyl, migration och gränskontroll konventets förslag Konventet föreslår en särskild rättslig grund som är en vidareutveckling av skrivningen i nuvarande fördrag. Förslaget innebär att unionen skall fastställa en politik i syfte att säkerställa bl.a. kontroll av personer och en effektiv övervakning i fråga om passage av de yttre gränserna samt stegvis införa ett gemensamt system för integrerad förvaltning av de yttre gränserna. De åtgärder som skall vidtas för att uppnå detta skall hädanefter beslutas i form av europeiska lagar och ramlagar. Frågan om den gemensamma förvaltningen av de yttre gränserna har varit omdiskuterad i konventet. En del önskar inrätta en gemensam europeisk gränskontrollstyrka medan andra eftersträvar en lättare struktur inom vilken de nationella myndigheterna kan utveckla ett närmare samarbete. Frågan har fått ökad aktualitet genom den förestående utvidgningen av unionen. Den behandlades även av i . I slutsatserna från mötet inbjuder att överväga om nya institutionella mekanismer behöver skapas, i syfte att förstärka det ope- rativa samarbetet i förvaltningen av de yttre gränserna. Konventet föreslår en artikel om asyl vilken sammanfattar den enhetliga och gemensamma politik som medlemsstaterna kom överens om 1999 vid i . Det föreslås att unionen skall fastställa en gemensam politik avseende asyl och tillfälligt skydd i enlighet med internationell flyktingrätt. Konventet föreslår vidare att rådet och parlamentet skall anta europeiska lagar eller ramlagar om en enhetlig asylstatus som skall vara giltig i hela unionen, samt en enhetlig status för alternativt skydd, dvs. skydd av dem som är skyddsbehövande utan att vara konventionsflyk- tingar. Därutöver föreslår konventet en enhetlig skyddsstatus i massflyktssituationer samt enhetliga procedurer för att bevilja och återkalla skyddsstatus. Vidare skapas en rättslig grund för hur första asyllandsprincipen inom unionen skall regleras. Dessutom föreslås en rättslig grund för unionslagstiftning om gemensamma normer för mottagande av asylsökande. Den viktigaste skillnaden jämfört med gällande fördrag är att begreppet "minimistandarder" konsekvent strukits. Slutligen föreslås att rådet, på initiativ från kommissionen, skall kunna anta europeiska förordningar eller beslut om åtgärder till förmån för de medlemsstater som hamnar i en nödsituation på grund av plötsliga flyktingströmmar av personer från tredje länder. Konventet föreslår en artikel om en gemensam invandringspolitik för hela unionen. Rådet och parlamentet föreslås få lagstiftningsmakt i fråga om gemensamma villkor för inresa och bosättning samt rättigheter för tredjelandsmedborgare. Enligt gällande fördrag står det varje medlemsstat fritt att tillämpa nationella regler i fråga om rättigheter och villkor för tredjelandsmedborgare. EU-lagstiftning fastställer med andra ord enbart minimiregler. Konventets förslag tar ytterligare steg mot en gemensam politik. Frågan om rättslig grund för unionslagstiftning om tillträde till arbetsmarknaden i medlemsstaterna är i gällande fördrag inte uttryckligen reglerad. I konventets förslag anges att medlemsstaternas rätt att fastställa hur många tredjelandsmedborgare som får beviljas inresa till deras territorium för att där söka en sysselsättning som arbetstagare eller egenföretagare inte får påverkas. Vidare föreslås att europeiska lagar eller ramlagar skall antas om illegal invandring och i fråga om åtgärder mot dem som olagligen uppehåller sig i unionen samt hur man skall avvisa sådana personer. I konventets förslag återfinns också en rättslig grund för lagstiftning i kampen mot människohandel, särskilt den med kvinnor och barn. Konventet föreslår även att det skapas en rättslig grund för att kunna stimulera och stödja medlemsstaternas verksamhet i fråga om integration av tredjelandsmedborgare. Ett antal instanser kommenterar konventets förslag att stryka begreppet minimistandarder på asylområdet. Samtliga, däribland Amnesty Inter- national, understryker att detta inte får innebära en inskränkt möjlighet att bedriva en generös asylpolitik. förordar när det gäller gränskontroll att utvecklingen går mot samarbete mellan medlemsstaternas myndigheter snarare än en gemensam organisation. Den framtida asyl- och invandringspolitiken bör utgå från humanitet och solidaritet samt bygga på folkrättsliga förpliktelser, framför allt Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning. Konventets förslag syftar till en framtida gemensam och enhetlig europeisk flyktingpolitik. Denna inriktning bör stödjas. Redan i arbetet med gällande Unionsfördrag stod såväl riksdag som regering bakom en över- gång till beslut med kvalificerad majoritet inom asyl- och migrationsområdet. Det främsta skälet för den ståndpunkten är att det sannolikt är den enda realistiska beslutsmodellen när man skall skapa ett innehåll i en gemensam politik för asyl och invandring, särskilt i ett utvidgat EU. Solidaritet mellan medlemsstaterna och en rimlig bördefördelning utgör också viktiga utgångspunkter för en mer enhetlig och gemensam politik på unionsnivå. Den rättsliga ställningen för tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta i unionen bör tillnärmas den som medlemsstaternas medborgare åtnjuter. En viktig rättighet är att ha tillgång till arbetsmarknaden, på villkor som är jämförbara med EU-medborgarnas. Såsom konventets förslag är utformat torde ett gemensamt europeiskt asylsystem och gemensamma regler för invandring till medlemsstaterna samt fri rörlighet inom unionen för de tredjelandsmedborgare som fått uppehållstillstånd i någon av medlemsstaterna, förutsätta att alla medlemsstater tillämpar i huvudsak överensstämmande bestämmelser och också erkänner varandras beslut. Därigenom möjliggörs en bättre och mer samordnad asyl- och migrationspolitik i EU. Det fortsatta arbetet på detta område bör inriktas på en hög ambitionsnivå vad avser humanitet, tillämpning av asylrätt och internationella åtaganden. Vid tillskapandet av denna politik skall det vara möjligt för medlemsstaterna att nationellt tillämpa bättre villkor. Ett stegvis upprättande av ett integrerat system för förvaltningen av de yttre gränserna som underlättar samarbetet mellan berörda nationella myndigheter bör välkomnas. 16.7 Civilrättsligt samarbete konventets förslag Genom ikraftträdande har det skett en övergång till beslutsfattande med kvalificerad majoritet i civilrättsliga frågor med undantag för de aspekter som berör familjerätten. Artikel 65 i EG- fördraget, som ger den rättsliga grunden för det civilrättsliga samarbetet, lämnades emellertid oförändrad i avvaktan på en mera genomgripande fördragsreform. Konventets förslag till rättslig grund för det civilrättsliga samarbetet tar som utgångspunkt att ömsesidigt erkännande av domar och beslut skall vara en hörnsten i det rättsliga samarbetet. Detta uttalande har präglat lagstiftningsarbetet på det civilrättsliga området. I konventets förslag anges nu uttryckligen att det civilrättsliga samarbetet skall bygga på principen om ömsesidigt erkännande. Samarbetet föreslås enbart omfatta frågor som kan ha gränsöverskridande följder. Den nuvarande formuleringen om att åtgärder rörande civilrättsligt samarbete skall vidtas i den mån de behövs för att den inre marknaden skall fungera väl har strukits. Det civilrättsliga samarbetet skall enligt förslaget innefatta antagandet av bestämmelser om tillnärmning av nationell lagstiftning. Den rättsliga grunden anger i ett antal strecksatser konkreta frågor som det civil- rättsliga samarbetet skall kunna omfatta. Dessa strecksatser motsvarar i huvudsak artikel 65 i EG-fördraget och speglar därutöver vad som överenskoms vid toppmötet i . Åtgärderna på det civilrättsliga området skall ha formen av lagar och ramlagar som antas enligt lagstiftningsförfarandet. På det familjerättsliga området föreslås dock särskilda regler. Här skall rådet anta ramlagar med enhällighet efter att ha hört . Rådet skall dock på förslag av kommissionen och efter att ha hört kunna fatta ett beslut med enhällighet om att istället tillämpa lagstiftnings- förfarandet i dessa frågor. Det fåtal remissinstanser som yttrar sig i denna del tillstyrker konventets förslag eller lämnar det utan invändning. Den föreslagna bestämmelsen om civilrättsligt samarbete överens- stämmer väsentligen med vad som gäller och förefaller godtagbar. Det är dock nödvändigt att bevaka den närmare utformningen av texten för att säkerställa att den rättsliga grunden får en lämplig och tydlig avgränsning. 16.10Operativt samarbete och polissamarbete konventets förslag Den arbetsgrupp i konventet som beredde de rättsliga och inrikes frågorna angav som en gyllene regel att man borde sträva efter att göra en åtskillnad mellan de lagstiftande och de operativa uppgifterna när det gäller polissamarbete och rättsligt samarbete. På detta sätt skulle det bli tydligare när rådet uppträder som lagstiftare och när det utövar olika verkställande funktioner. Förslaget har tagits upp av konventet och avspeglar sig tydligast i de föreslagna artiklarna om polissamarbete inom unionen. En kommitté för operativt samarbete I konventet har förts en diskussion om hur man kan stärka unionens operativa samarbete. Det har uppfattats som en brist att det inte finns någon övergripande samordning av detta arbete, inte minst med tanke på de behov av gränsöverskridande insatser som kan uppstå vid större katastrofer, terroristattacker och liknande som berör flera medlemsstater. I sammanhanget har också framhållits de ökade krav på bevakning av unionens gemensamma yttre gräns som blir ett resultat av utvidgningen av unionen. Konventet föreslår mot denna bakgrund att det inrättas en ständig kommitté i rådet med uppgift att understödja och stärka det operativa samarbetet i frågor om inre säkerhet. Kommittén skall främja samordningen av de åtgärder som vidtas av medlemsstaternas berörda myndigheter. Företrädare för unionens myndigheter och organ skall kunna medverka i kommitténs arbete. och de nationella parlamenten föreslås bli informerade om arbetet. Kommitténs uppgift är tänkt att begränsas till övergripande strategiska insatser. Den operativa kommittén skall även ha en roll vid tillämpningen av den solidaritetsklausul som konventet föreslår (se avsnitt 17.20). Polissamarbete mellan behöriga myndigheter Konventet föreslår en rättslig grund för att utforma ett polissamarbete mellan alla behöriga myndigheter när det gäller medlemsstaternas inre säkerhet, innefattande polisen, tullen och andra specialiserade brotts- bekämpande organ, i syfte att förebygga, upptäcka och utreda brott. För detta ändamål får unionen besluta om europeiska lagar och ramlagar rörande informationsbehandling, stöd till utbildning, utbytesverksamhet och forskning samt gemensam utredningsteknik i samband med upptäckt av grova former av organiserad brottslighet. När det gäller operativt myndighetssamarbete föreslås en mera inskränkt bestämmelse som innebär att rådet med enhällighet får besluta om europeiska lagar och ramlagar efter att hört . Det kan i sammanhanget noteras att frågan om behandlingen av person- uppgifter inom unionen avses bli horisontellt reglerad i en lag i enlighet med en särskild artikel i del I av det konstitutionella fördraget. Konventet föreslår en rättslig grund för den europeiska polisbyrån Europol som möjliggör att det antas en europeisk lag för att bestämma dess struktur, arbetssätt, insatsområde och uppgifter. uppgifter för Europol nämns dels behandling av information från medlemsstaternas myndigheter och vissa andra källor, dels samordning, organisering och genomförande av utredningar och operativa insatser till- sammans med medlemsstaternas behöriga myndigheter eller inom ge- mensamma utredningsgrupper, i förekommande fall i samverkan med det europeiska åklagarkontoret Eurojust. I lagen skall också ges föreskrifter för den kontroll av Europols verksamhet som utförs av Europa- parlamentet och till vilken de nationella parlamenten skall knytas. Konventet föreslår att Europols operativa insatser skall genomföras i samverkan och samförstånd med myndigheterna i den eller de medlemsstater vars territorium berörs. Tvångsåtgärder skall enligt förslaget genomföras endast av de berörda nationella myndigheterna. Ingripande på en annan medlemsstats territorium Konventet föreslår att rådet med enhällighet och efter att ha hört skall anta europeiska lagar och ramlagar för att fastställa villkoren för och gränserna inom vilka de nationella myndig- heterna som är ansvariga för straffrättsligt samarbete och polissamarbete får ingripa på en annan medlemsstats territorium i samförstånd med denna stat. För Europols del föreslås, som framgått ovan, en särskild reglering av denna fråga. Några instanser, däribland och Krisberedskaps- myndigheten, har frågor kring uppdraget för den föreslagna kommittén för operativt samarbete och avgränsningen av dess arbete i förhållande till andra organ såsom Europol. ser positivt på att samarbetet på det operativa området stärks genom upprättandet av kommittén. är positiv till att det görs en tydlig åtskillnad mellan lagstiftande och operativa uppgifter när det gäller polissamarbetet inom unionen. efterlyser dock tydliga definitioner av begrepp som inre säkerhet och operativt samarbete. Det är av strategisk nationell betydelse för att det europeiska polissamarbetet kan fortsätta att utvecklas. Människohandel, narkotika- handel och terrorism är exempel på brott som bara kan bekämpas effektivt om det finns ett väl fungerande gränsöverskridande polis- och tullsamarbete. Det finns därför anledning att ställa sig positiv till hu- vudinriktningen på konventets förslag i denna del. Polis- och tullfrågorna har en stark nationell anknytning som motiverar vissa begränsningar för vad ett operativt unionssamarbete kan omfatta. Som exempel kan nämnas att tvångsåtgärder mot enskilda på svenskt territorium även bör vara en uppgift för våra nationella Det bör som regel också vara en nationell uppgift att avgöra hur polisen och tullen skall vara organiserad så länge den är förmögen att delta i det praktiska internationella samarbetet. 16.13Straffrättsligt samarbete och åklagarsamarbete konventets förslag Den nuvarande artikel 31 i Unionsfördraget om straffrättsligt samarbete har varit i behov av en översyn. Artikeln är förhållandevis begränsad och den kan t.o.m. sägas vara delvis överspelad till sitt innehåll. På den materiella straffrättens område har t.ex. redan skett tillnärmning på andra områden än de som uttryckligen anges i artikeln. Konventets förslag innebär att artikel 31 ersätts av två nya artiklar som reglerar straffrättsligt samarbete samt tillnärmning av straffprocessrätt och materiell straffrätt. Syftet med förslaget är att artiklarna skall återspegla den avvägning som måste göras mellan genomförandet av principen om ömsesidigt erkännande och arbetet med tillnärmning av straffrätten. Dessa båda uppgifter behöver dock inte stå i ett motsatsförhållande till varandra. En förutsättning för ömsesidigt erkännande medlemsstaterna emellan är i många fall att domar och beslut har tillkommit med stöd av likartade regler och rättssäkerhetsgarantier. Det straffrättsliga samarbetet inom unionen skall enligt konventets förslag bygga på principen om ömsesidigt erkännande och inbegripa en tillnärmning av nationell lagstiftning på det straff- och straffpro- Beslut i frågor om straffrättsligt samarbete skall ha formen av europeiska lagar eller ramlagar. Samarbetet föreslås syfta till att säkerställa erkännande i hela unionen av domar och beslut, förebygga och lösa behörighetskonflikter, främja personalutbildning och i övrigt underlätta det straffrättsliga samarbetet mellan rättsliga eller likvärdiga De processrättsliga frågorna fick en hel del utrymme i konventsarbetet. I diskussionerna i den arbetsgrupp inom konventet som beredde förslagen i denna del ansåg många att det var nödvändigt med vissa gemensamma regler för delar av straffprocessen. Syftet skulle vara att säkerställa full tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande och för att inom hela unionen garantera den enskildes rättssäkerhet i det straffrättsliga förfarandet och brottsoffers rättigheter. Konventet föreslår att europeiska ramlagar skall användas för att underlätta det ömsesidiga erkännandet av domar och det rättsliga samarbetet i frågor som kan ha gränsöverskridande följder. föreslås att unionen skall kunna besluta om minimiregler för ömsesidig tillåtlighet av bevis mellan medlemsstaterna, fastställande av personers rättigheter vid det straffrättsliga förfarandet samt brottsoffers rättigheter. Samarbetet föreslås också kunna omfatta andra specifika delar av det straffrättsliga förfarandet som har fastställts av rådet med enhällighet och Det anges avslutningsvis att antag- andet av minimiregler inte hindrar en medlemsstat från att behålla eller upprätta en högre nivå av skydd för den enskilde i straffprocessen. I fråga om ömsesidig tillåtlighet av bevis mellan medlemsstaterna kan anmärkas att konventets förslag syftar till att upprätta minimiregler så att bevisning som har insamlats i en medlemsstat i enlighet med dessa regler kan användas i det straffrättsliga förfarandet i en annan medlemsstat. Konventet föreslår att det skall vara möjligt att anta europeiska ramlagar som innehåller minimiregler om brottsrekvisit och påföljder för särskilt allvarlig brottslighet med gränsöverskridande inslag. I den rättsliga grun- den räknas sedan upp de brottstyper som avses. Det öppnas också en möjlighet för rådet att med hänsyn till brottslighetens utveckling med enhällighet och med samtycke fastställa andra områden av brottslighet som uppfyller de nämnda kriterierna. Den föreslagna listan innehåller en uppräkning av brottstyper som redan är föremål för ett särskilt intresse inom unionen såsom terrorism, människohandel, narkotikahandel, korruption och IT-brottslighet. En fråga som har varit föremål för intensiv diskussion inom unionen är om det är möjligt att besluta om straffrättslig tillnärmning i ett gemenskapsinstrument, eller om kompetensen i detta avseende ligger exklusivt i tredje pelaren. Denna fråga löses av konventet genom pelarstrukturens avskaffande och genom att det uttryckligen anges att tillnärmning av materiell straffrätt skall kunna ske genom antagandet av europeiska ramlagar också när det visar sig nödvändigt för att säkerställa att unionens politik skall kunna genomföras effektivt på ett område som redan omfattas av harmoniseringsåtgärder. Ramlagarna skall beslutas enligt samma förfarande som används för antagande av de nämnda harmoniseringsåtgärderna. Det går inte att säkert förutsäga vilka brottstyper som skulle kunna bli föremål för tillnärmning med stöd av bestämmelsen. Något som dock tilldrar sig ett stort intresse inom unionen är miljöbrottslighet och brott mot gemenskapens finansiella intressen, s.k. EU-bedrägerier.