prop · GQ03133 · 2003-05-28 00:00:00 — Regeringens proposition 2002/03:133 Lag om finansiell rådgivning till konsumenter Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller förslag till en lag om finansiell rådgivning till konsumenter. Lagen skall vara tvingande till konsumentens förmån. Lagen föreslås gälla vid s.k. placeringsrådgivning, dvs. rådgivning som avser placering av konsumentens tillgångar i olika finansiella instrument, t.ex. aktier, fondandelar och obligationer. Lagen föreslås också omfatta rådgivning kring vissa typer av livförsäkringar. Lagen innehåller bestämmelser av både näringsrättslig och civilrättslig karaktär. Bestämmelserna innebär att näringsidkaren skall se till att den som utför rådgivningen har tillräcklig kompetens. Näringsidkaren skall vidare dokumentera vad som förekommit vid rådgivningstillfället. De föreslagna bestämmelserna innebär vidare att näringsidkaren skall iaktta god rådgivningssed i sin rådgivningsverksamhet och med tillbörlig omsorg ta till vara konsumentens intressen. Näringsidkaren skall också anpassa rådgivningen till den enskilde konsumentens önskemål och behov samt inte rekommendera andra lösningar än sådana som kan anses lämpliga för konsumenten. Näringsidkaren kan bli skadeståndsskyldig mot konsumenten för ren förmögenhetsskada som orsakas genom finansiell rådgivning. ges enligt förslaget rätt att ingripa mot de näringsidkare som inte följer de föreslagna bestämmelserna. Den nya lagen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om finansiell rådgivning till konsumenter................ Ärendet och dess beredning.............................................................. En lag om finansiell rådgivning till konsumenter............................. Det skyddsvärda konsumentintresset ............................... Tvingande ........bestämmelser till konsumentens förmån Generella .......................skyldigheter för näringsidkaren 6.2Krav på näringsidkaren i förhållande till enskilda God rådgivningssed och omsorg om Anpassning till den enskilde konsumenten.... Riktlinjer i anslutning till lagen ..................... Skadestånd, m.m............................................................................. Skadeståndsskyldighet vid vårdslös rådgivning............... Tillstånds- och anmälningsplikt ....................................... befogenheter, m.m. ...................... Ekonomiska och andra konsekvenser............................................. Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet konsumentskydd vid finansiell rådgivning (SOU 2002:41) ................................... Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om finansiell rådgivning till konsumenter. 2Förslag till lag om finansiell rådgivning till konsumenter Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag gäller finansiell rådgivning som en näringsidkare tillhandahåller en konsument och som omfattar placering av konsumentens tillgångar i finansiella instrument eller i livförsäkringar vars kapital helt eller delvis placeras i finansiella instrument som konsumenten bestämmer. Lagen är dock inte tillämplig när den som utför rådgivningen enbart förordar en annan placering än som sagts. 2 § I denna lag avses med konsument: en fysisk person som handlar huvudsakligen för ändamål som faller utanför näringsverksamhet, näringsidkare: en fysisk eller juridisk person som handlar för ändamål som har samband med den egna näringsverksamheten, finansiellt instrument: fondpapper och annan rättighet eller förpliktelse avsedd för handel på värdepappersmarknaden. 3 § Bestämmelserna i denna lag får inte frångås till nackdel för en konsument. 4 § Näringsidkaren skall 1.se till att den som utför rådgivningen har tillräcklig kompetens, 2.dokumentera vad som förekommit vid rådgivningstillfället, och 3.lämna ut dokumentationen till konsumenten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vad näringsidkaren skall iaktta när det gäller rådgivares kompetens, dokumentation av rådgivning, utlämnande av sådan dokumentation och om undantag från skyldigheten att lämna ut dokumentationen. 5 § Näringsidkaren skall i sin rådgivningsverksamhet iaktta god rådgivningssed och med tillbörlig omsorg ta till vara konsumentens intressen. Näringsidkaren skall anpassa rådgivningen efter konsumentens önskemål och behov samt inte rekommendera andra lösningar än sådana som kan anses lämpliga för konsumenten. Näringsidkaren skall avråda konsumenten från att vidta åtgärder som inte kan anses lämpliga med hänsyn till konsumentens behov, ekonomiska förhållanden eller andra omständigheter. 6 § Näringsidkare som genom finansiell rådgivning uppsåtligen eller av oaktsamhet orsakar konsumenten ren förmögenhetsskada skall ersätta 7 § Om konsumenten vill åberopa att finansiell rådgivning har orsakat honom eller henne ren förmögenhetsskada, skall konsumenten underrätta näringsidkaren om detta inom skälig tid efter det att han eller hon märkt eller bort märka att skada har uppkommit. Om konsumenten inte underrättar näringsidkaren inom den tid som följer av första stycket, faller rätten till skadestånd enligt denna lag bort. Detsamma gäller om konsumenten inte väcker talan från 8 § utövar tillsyn över att denna lag och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen följs. Verkets tillsyn omfattar dock inte verksamhet som står under tillsyn eller verksamhet som bedrivs av advokater. För tillsynen har rätt att göra inspektion hos näringsidkare som tillhandahåller finansiell rådgivning och att ta del av samtliga handlingar som behövs för tillsynen. lämna de upplysningar om verksamheten som begärs för tillsynen. Om näringsidkaren inte tillhandahåller handlingarna eller lämnar upplysningarna, får förelägga näringsidkaren vid vite att fullgöra sin skyldighet. 9 § Om en näringsidkare som står under tillsyn utför finansiell rådgivning i strid med de krav som ställs i lagen eller i föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, får verket vid vite förelägga näringsidkaren att upphöra med finansiell rådgivning. Om det är tillräckligt får i stället meddela varning. 10 § beslut enligt 8 § tredje stycket och 9 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att kartlägga och analysera frågor om konsumentskyddet vid finansiell rådgivning (dir. 2001:41). Enligt direktiven skulle utredaren vidare föreslå den lagstiftning eller andra lämpliga åtgärder som det fanns behov av för att stärka konsumenternas ställning på området. Till utredare utsågs generaldirektören . Utredningen antog namnet Utredningen om finansiell rådgivning till konsumenter. Utredningen överlämnade betänkandet Konsumentskydd vid finansiell rådgivning (SOU 2002:41). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. De lagförslag som lades fram i betänkandet finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (Jo2003/70/KO). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter kommenteras i avsnitt 8.3 och i författningskommentaren. I övrigt har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagförslaget. 4En lag om finansiell rådgivning till konsumenter Regeringens förslag: En lag om finansiell rådgivning till konsumenter införs. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 9397). Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har ingen erinran mot utredningens förslag. och ifrågasätter behovet av lagstiftning. Bakgrunden till regeringens förslag Finansiella marknader i förändring Den konsumentskyddande lagstiftningen syftar till att skapa en god balans mellan näringsidkare och konsumenter på marknaden. lagstiftningen förbjuder företeelser som drabbar konsumentkollektivet negativt eller, i form av tvingande bestämmelser, skapar balans i enskilda avtal mellan konsumenter och näringsidkare ges konsumenterna möjlighet att agera med ökad trygghet. De områden som framstår som skyddsvärda skiftar över tiden. kunskap hos konsumenterna på ett visst område kan leda till att behovet av konsumentskyddande regler minskar, medan nya typer av produkter och nya beteendemönster hos konsumenterna kan skapa nya På marknader där konsumenterna tar stora risker och där felaktiga beslut kan ge stora återverkningar på konsumentens ekonomi, framstår konsumentskyddande regler som särskilt angelägna. De finansiella marknaderna har genomgått stora förändringar de Bankernas och andra finansiella företags verksamhet har på olika sätt förändrats. Företagen har i allt högre grad kommit att arbeta med tjänster som skiljer sig från den traditionella in- och Det som härvid främst avses är marknadsföring och försäljning av olika typer av finansiella tjänster och produkter. Exempel på sådana tjänster är köp och försäljning av sparprodukter såsom aktier, räntebärande instrument, värdepappersfonder och Även konsumenternas agerande på marknader har förändrats. Konsumenterna väljer numera att placera sina sparmedel på ett sätt som inte sällan innebär risk för en inte obetydlig De beslut konsumenten fattar kan ge återverkningar på den enskildes hela ekonomi, tillfälligt eller . Omfattningen av konsumenternas sparande och val av sparform skiftar ökar hushållens banksparande något på bekostnad av aktier och fonder. Aktier (direkt ägande eller indirekt via aktiefonder eller individuellt sparande i försäkringar) svarar dock alltjämt för omkring halva värdet av hushållens finansiella portfölj. sedan svarade bankinlåningen för närmare halva hushållens sparande. dag svarar bankinlåningen för . svenskar som äger finansiella instrument har ökat från cirka Konsumenterna erbjuds ett mycket stort antal investeringsalternativ med varierande riskprofil. utveckling har skapat ett ökat behov av kunskap och information hos Konsumenterna är därför i behov av den rådgivning som banker och andra finansiella företag erbjuder. om vilket ansvar företagen har för de råd som de ger till konsumenterna och vad som kan krävas av rådgivarna. Det har vidare visat sig att klagomålen angående finansiell rådgivning Enligt uppgifter inhämtade från berörda myndigheter och instanser som tillhandahåller vägledning information till konsumenter, bl.a. och Prop. 2002/03:133 Konsumenternas Bank- och , har antalet klagomål från allmänheten som rör finansiell rådgivning ökat kraftigt . Konsumenternas behov av kunskap och information kan tillgodoses på flera sätt, t.ex. genom insatser från berörda myndigheter och företagens branschorganisationer. Väsentlig är dock de enskilda företagens vilja och förmåga att informera konsumenterna om fördelar och nackdelar med olika typer av produkter och att utifrån konsumentens behov och önskemål rekommendera lämpliga alternativ. Det är således av stor betydelse för konsumenterna att företagen tillhandahåller finansiell rådgivning av hög kvalitet och att denna ger konsumenten möjlighet att göra medvetna val och att kunna bedöma de möjliga konsekvenserna av dessa val. De finansiella företagen har själva vidtagit vissa åtgärder för att öka konsumentskyddet. Det finns t.ex. ett licensieringsprogram av personal i fondhandeln som syftar till att höja kompetensen hos de anställda. Andra exempel är som introducerade särskilda regler om finansiell rådgivning i de av föreningen antagna etiska riktlinjerna för fondbolag. Genom lagstiftning ställs krav på de finansiella företagen med avseende på deras kontakter med konsumenterna. Exempelvis måste företagen vid utformningen av sin marknadsföring iaktta de bestämmelser som följer av den marknadsrättsliga lagstiftningen. Denna kompletteras av branschens egna riktlinjer, ofta framtagna i samarbete med berörda myndigheter. Det finns också bestämmelser i lag samt allmänna rättsprinciper som reglerar parternas rättigheter och skyldigheter i samband med ingående av avtal om utförande av finansiella tjänster. Den finansiella rådgivning som de finansiella företagen tillhandahåller kan till viss del omfattas av dessa bestämmelser, i vart fall analogivis, men så är långt ifrån alltid fallet. har i ett antal rättsfall tagit ställning till vad som kan krävas av den som tillhandahåller rådgivning eller ägnar sig åt annan närliggande verksamhet (se bl.a. NJA 1957 s. 621, NJA 1987 s. 692, NJA 1992 s. 502, NJA 1994 s. 532, NJA 1994 s. 598, NJA 1995 s. 693 och NJA 1997 s. 65). Den s.k. rörelselagstiftningen innehåller bestämmelser om vad de finansiella företagen har att iaktta för att få bedriva sin verksamhet. Exempel på viktiga lagar inom detta område är bankrörelselagen (1987:617), försäkringsrörelselagen (1982:713) och lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Regelverket innehåller de krav som lagstiftaren ställer på företagen och reglerar inte rättsförhållandet mellan konsumenten och näringsidkaren. Syftet med reglerna kan sägas vara att åstadkomma en stabil och väl fungerande finansiell marknad. , , har enligt rörelselagstiftningen möjlighet att ingripa genom förelägganden om förbud mot att bedriva en viss verksamhet eller varning, alternativt återkallande av tillstånd att bedriva viss verksamhet. har i anslutning till rörelselagstiftningen utarbetat vissa föreskrifter och allmänna råd som delvis berör finansiell rådgivning (se nedan avsnitt 6.1.2 och 6.1.3). Föreskrifterna är dock tillämpliga endast på företag som bedriver tillståndspliktig verksamhet. har vidare tillsyn över försäkringsmäklarnas verksamhet enligt lagen (1989:508) om försäkringsmäklare. Något bör också nämnas om lagen (1914:45) om kommission. innehåller inte några särskilda bestämmelser om finansiell rådgivning, men har stor betydelse vad gäller de transaktioner som ett finansiellt företag utför för konsumentens räkning. Kommissionär är den som för annans (kommittentens) räkning men i eget namn köper eller säljer t.ex. Kommissionären skall vid fullgörande av sitt uppdrag som huvudprincip iaktta kommittentens intresse. Lagen om kommission är för närvarande föremål för översyn i . dessutom tillkallat en särskild utredare med uppdrag att överväga i vad mån det behövs särskilda bestämmelser för den kommissionshandel som äger rum på värdepappersmarknaden, s.k. fondkommission. skall enligt direktiven överväga bl.a. om det finns skäl att i någon del ha särskilda regler för avtal där kunden är konsument (dir. 2001:110). Uppdraget skall redovisas . Det finns ingen övergripande EG-rättslig lagstiftning som tar sikte på finansiell rådgivning såvitt avser rådgivarens skyldigheter och ansvar. Finansiell rådgivning omfattas emellertid av fördragets generella bestämmelser om fri rörlighet för tjänster. Det skall också nämnas att och rådets direktiv 2002/92/EG av om försäkringsförmedling som bl.a. reglerar försäkringsmäklares verksamhet innehåller bestämmelser som reglerar mäklarnas rådgivningsverksamhet. genomfört i svensk rätt . genomförandet pågår i . I flera EG-direktiv nämns vidare finansiell rådgivning som begrepp. rådets direktiv /22/EEG av om investeringstjänster inom värdepappersområdet framgår att varje medlemsstat skall som en förutsättning för bedrivande av värdepappersrörelse kräva auktorisation Auktorisationen omfattar en eller flera s.k. Direktivet är genomfört i genom i huvudsak lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. presenterade ett förslag till nytt direktiv om investeringstjänster (Förslag till och rådets direktiv om investeringstjänster och reglerade marknader samt om ändring av rådets direktiv /611/EEG och 93/6/EEG och och rådets direktiv /12/EG, KOM (2002) 625 Direktivförslaget innehåller näringsrättsliga bestämmelser för värdepappersföretag, dvs. företag som yrkesmässigt tillhandahåller Enligt förslaget skall antalet investeringstjänster som skall kräva auktorisation öka och bl.a. komma att omfatta Prop. 2002/03:133 investeringsrådgivning. Det skulle därmed krävas tillstånd för att denna typ av verksamhet skall få bedrivas. I direktivförslaget definieras sådan rådgivning som tillhandahållande av personliga rekommendationer till en kund i fråga om en eller flera transaktioner som avser finansiella instrument. Enligt det nuvarande direktivet är denna typ av rådgivning en s.k. sidotjänst, vilket innebär att tillstånd att driva rörelse enligt direktivet inte får ges enbart för utförande av en sådan tjänst. Ett företag som enbart tillhandahåller en investeringsrådgivning faller således helt utanför det gällande direktivets tillämpningsområde. I förhållande till dagens direktiv innehåller förslaget skärpta regler om hur värdepappersföretagen skall uppföra sig mot sina kunder. Det ställs bl.a. krav på att de skall inhämta tillräcklig information om kundens kunskap och erfarenhet på området, ge tillräcklig vägledning och lämpliga varningar om de risker som är förenade med investeringar i särskilda finansiella instrument och dokumentera det uppdrag som företaget får. Mer detaljerade tillämpningsbestämmelser skall enligt förslaget fastställas av kommissionen efter samråd med medlemsstaterna och marknadsaktörer och råd kommer också att inhämtas från (). Enligt förslaget skall direktivet inte tillämpas på bl.a. försäkringsbolag och fondbolag. Det är svårt att bedöma direktivets slutliga utformning och när ett nytt direktiv kan beslutas. Enligt kommissionens förslag skall direktivet vara genomfört i medlemsstaterna . Ett annat EG-direktiv som bör omnämnas är och rådets direktiv /65/EG av om distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter och om ändring av rådets direktiv /619/EEG samt direktiven /7/EG och 98/27/EG. Direktivet reglerar bl.a. frågor om information till konsumenten innan distansavtal rörande finansiella tjänster ingås, överlämnande av avtalsvillkor och förhandsinformation till konsumenten samt ångerrätt. Direktivet skall vara genomfört i medlemsstaterna senast . Det kan nämnas att har ett omfattande regelverk, Act 2000, som reglerar finansmarknaderna. I regelverket finns särskilda bestämmelser kring finansiell rådgivning som innebär bl.a. att företag som tillhandahåller sådan rådgivning måste vara auktoriserade. Det ställs vidare krav på att enskilda rådgivare måste godkännas av tillsynsmyndigheten. Regelverket innehåller också de närmare kraven på vad rådgivaren skall iaktta i förhållande till konsumenten. Rådgivaren skall bl.a. kartlägga konsumentens personliga och ekonomiska förhållanden samt dokumentera uppgifterna. Skälen för regeringens förslag De förändringar som beskrivits ovan ställer nya krav på konsumenterna och på konsumentskyddet. För det fall konsumenten tar varierande grader av risk medvetet och med full insikt om de möjliga konsekvenserna, framträder inget skyddsbehov. konsumenten däremot saknar grundläggande kunskaper om de finansiella instrument i vilka han eller hon väljer att placera sina pengar och den varierande grad av risk som är förknippad därmed, framträder ett skyddsbehov. Mot bakgrund av den stora betydelse som konsumenternas beslut i dessa avseenden har för den egna ekonomin, framstår det som angeläget att på olika sätt tillgodose konsumenternas behov av kunskap och information i deras egenskap av aktörer på de finansiella marknaderna. Behovet av nya, konsumentskyddande åtgärder skall givetvis också bedömas utifrån befintlig lagstiftning. Vad gäller finansiell rådgivning saknas som framgått allmänna regler om vad som kan krävas av rådgivaren och om vilket ansvar företagen har för de råd som de ger konsumenten. Vissa krav på de finansiella rådgivarnas prestationer kan dock härledas ur rörelselagstiftningen, allmänna rättsprinciper, praxis och doktrin. Likaså kan det med stöd härav konstateras att de finansiella företagen under vissa förutsättningar har ett ansvar för vårdslös rådgivning. Det är emellertid inte möjligt att utifrån nämnda källor dra några säkra slutsatser vad gäller gränserna för vare sig kraven på prestationen eller omfattningen av ansvaret. En fortsatt rättsutveckling genom avgöranden i kan efter hand komma att leda till tydligare principer. Det är dock troligt att en sådan utveckling kan komma att ta . Mot bakgrund av den stora betydelse som den finansiella rådgivningen har för konsumenterna framstår därför ett konsumentskydd baserat enbart härpå som svagt. Som nämnts ovan behandlas frågan om rådgivning i direktivförslaget om investeringstjänster och reglerade marknader. Det är mycket svårt att bedöma hur direktivförslaget slutligt kommer att utformas, dels beroende på att förhandlingarna är i ett tidigt skede, dels beroende på att direktivet kommer att förtydligas av tillämpningsföreskrifter. Det kan därför inte uteslutas att den nu föreslagna lagen i något eller några avseenden kan komma att behöva ändras i samband med att direktivet genomförs i svensk rätt. Regeringen gör emellertid bedömningen att det är så angeläget att lägga fram den föreslagna lagstiftningen att man inte bör avvakta till dess att direktivet skall införlivas. Regeringen välkomnar de initiativ som tagits av branschen för att förbättra konsumentskyddet. Det är emellertid enligt regeringens bedömning inte tillräckligt att förlita sig på branschens egna åtgärder eftersom det bl.a. är nödvändigt att säkerställa att erforderliga krav kan upprätthållas över tiden samt att dessa krav omfattar samtliga näringsidkare som tillhandahåller finansiell rådgivning. Ett ur konsumentskyddssynpunkt bra resultat uppnås ofta genom lagstiftning i kombination med branschåtgärder. De egenåtgärder som vidtagits från näringslivets sida talar därför inte emot lagstiftning med avseende på finansiell rådgivning. Sammantaget talar övervägande skäl för att konsumentskyddet på området behöver förstärkas och tydliggöras genom en ny, konsumenträttslig lagstiftning. Det finns enligt regeringens bedömning ett behov av att i lag precisera såväl kraven på näringsidkarens prestation som dennes ansvar från civilrättslig utgångspunkt. I sistnämnda avseende kan preciseringen i huvudsak ske genom en kodifiering av den rättspraxis som utvecklats i domstolarna vad gäller skadeståndsansvaret i rådgivningsfall samt genom att bygga vidare på de Prop. 2002/03:133 allmänna rättsprinciper som kan anses tillämpliga. Det finns även behov av näringsrättsliga bestämmelser avseende företagens rådgivningsverksamhet. Behovet avser framför allt bestämmelser som klargör vilka kvalitetskrav som bör ställas på en sådan verksamhet. Vid utformningen av bestämmelser om finansiell rådgivning är det viktigt att dessa inte ges ett sådant innehåll att de motverkar sitt syfte. Konsumenterna är i stort behov av den rådgivning som företagen tillhandahåller. En reglering får därför inte ställa sådana krav på företagen att rådgivningen framstår som tveksam från affärssynpunkt eller att den verksamhet som bedrivs upphör. Syftet skall i stället vara att inom ramen för den rådgivning som förekommer stärka konsumenternas intressen. Som framgått ovan av redovisningen kring gällande rätt finns flera regelverk som på olika sätt reglerar vad de finansiella företagen skall iaktta i förhållande till konsumenten, t.ex. de rörelseregler som gäller för företagen och den marknadsrättsliga lagstiftningen. Dessa regler rör dock inte rättsförhållandet mellan företaget och den enskilde konsumenten. Vidare finns exempel på civilrättslig, konsumentskyddande lagstiftning som är av intresse analogivis, t.ex. konsumenttjänstlagen. Konsumenttjänstlagen är dock inte direkt tillämplig på den typ av tjänster som finansiell rådgivning är ett exempel på.