prop · GQ03137 · 2003-06-11 00:00:00 — RRV:s delprojekt utvärdering syftade till att belysa kvaliteten i de utvärderingar av vårdorganisatoriska frågor som utförs av centrala aktörer inom hälso- och sjukvårdssektorn, men även i vilken utsträckning regeringen använder dessa utvärderingar som underlag för att utarbeta förslag till . RRV konstaterar att kvaliteten på utvärderingar inom hälso- och sjukvårdsområdet, med avseende på ambitions- och metodnivå, genomgående tycks vara god. Det kvarstår dock vissa kvalitetsproblem med uppföljning och utvärdering inom hälso- och sjukvården. Vidare konstaterar RRV att det endast är i undantagsfall som utvärderingar åberopas i propositionerna inom hälso- och sjukvårdsområdet, trots att flera utvärderingar finns tillgängliga. RRV menar att detta indikerar att det finns en outnyttjad potential av resultatinformation att tillgå för i samband med framtagandet av propositioner, även om det givetvis i många fall saknas anledning för att explicit åberopa specifika utvärderingar. RRV understryker att det är angeläget att på olika sätt förbättra kapacitet som beställare och mottagare av utvärderingar. Detta gäller generellt, men inte minst inom hälso- och sjukvårdens område. Ett förslag som RRV menar förtjänar fortsatta överväganden är att inrätta en utvärderingsresurs i med huvudsaklig uppgift att utföra sammanställningar av utvärderingar inom hälso- och sjukvårdsområdet och att vid behov bereda dessa till beslutsunderlag för . Såvitt RRV bedömer skulle en enkel åtgärd, till gagn för användningen av kvalificerad resultatinformation, vara att införa en särskild rubrik för utvärderingar i såväl budgetpropositionen som i övriga propositioner. RRV:s delprojekt avtalsreglering och finansiering syftade till att undersöka om staten genom utvecklingsavtalet funnit ett effektivt styrmedel för att uppnå det som staten sökt att åstadkomma med många olika åtgärder. Det s.k. utvecklingsavtalet Avtal om utvecklingsinsatser inom vården och omsorgen 20022004 slöt regeringen med och . omfattar primärvård, vård och omsorg om äldre, psykiatri samt tillgänglighet och mångfald. Ambitionen var att utifrån granskningen av utvecklingsavtalet dra lärdomar inför framtida statlig styrning av hälso- och sjukvården genom överenskommelser. Granskningen genomförs i två sekventiella projekt. I ett första projekt identifierades de frågeställningar som är väsentliga att belysa för att närmare kunna bedöma utvecklingsavtalets effektivitet. I en Skr. 2002/03:137 kommande rapport har RRV för avsikt att analysera frågeställningarna och att redovisa sin bedömning. För att det skall vara möjligt att bedöma om framtida utvecklingsavtal har förutsättningar för att kunna utgöra ett effektivt styrmedel är det enligt RRV angeläget att belysa dels tidigare förstärkningar av primärvården, dels eventuella hinder för att målen med utvecklingsavtalen skall kunna realiseras. Vidare är det angeläget att diskutera vilka förutsättningar som bör föreligga för att utvecklingsavtalet, och eventuella andra vidtagna åtgärder, skall kunna stimulera en förstärkning av primärvården. 3.4.4Övriga projekt inom området Utöver de ovan redovisade projekten har följande genomförts inom området (berörd myndighet anges inom parentes): -Utvärdering av anslaget Kontrollfunktionen i staten (Stats kontoret), -Genomförande av konferens för att stärka kontrollfunktionen i staten () samt -En och kontroll (). En närmare redovisning av dessa projekt återfinns i bilaga 1. I enlighet med vad som föreslogs i 1991 och folkbildningspropositioner genomförs återkommande fristående utvärderingar inom folkbildningsområdet. Den andra statliga utvärderingen , då ansvarsfördelningen mellan staten och folkbildningen ändrades, tillsattes . Uppdraget skall redovisas . I direktiven till uppdraget (dir. 2001:74) tas sex huvudområden upp som bör belysas i utvärderingen. Ett par av dessa områden ligger helt i linje med RRV:s synpunkter med anledning av den granskning som genomförts. RRV menade att problemen har sina orsaker i såväl förutsättningarna för att styra och kontrollera folkbildningen, som hur styrningen och kontrollen faktiskt genomförs. Möjligheterna att styra och kontrollera folkbildningen kompliceras dock av flera omständigheter, vilket RRV också påpekar i sin rapport. Utvärderingen skall bl.a. belysa hur fördelning av statsbidrag stämmer med statens intentioner för bidraget och om bidragstilldelningen successivt anpassats till verksamhetsutvecklingen inom folkhögskolor och studieförbund. Vidare skall utvärderingen även belysa om, och i så fall hur, dubbla roller dels som myndighetsutövare, dels som intresseföreträdare för sina medlemmar påverkat rådets myndighetsutövande roll och funktion. Övriga områden som enligt direktiven ingår i utvärderingsuppdraget är att belysa och analysera effekter av nya ekonomiska förutsättningar för folkbildningen som exempel minskade bidrag från kommuner och landsting, folkbildningens betydelse för kulturlivet, för deltagare och lokalsamhälle och för integrationsarbetet samt folkbildningens anpassning till behov hos människor med funktionshinder. I syfte att bredda regeringens beslutsunderlag inför en kommande folkbildningsproposition har ställts till disposition för att rådet tillsammans med berörda aktörer skall formulera folkbildningens egen syn på dess framtida roll och uppgifter. Arbetet skall redovisas . När resultatet av den statliga utvärderingen och uppdraget avseende folkbildningens framtida roll och uppgifter har redovisats , blir det aktuellt att åter pröva omfattningen av statens bidrag till folkbildningen. Som regeringen redogjort för i budgetpropositionen ingår den nya transaktionsdatabas som () utvecklat som en del i det samlade, och för statsförvaltningen gemensamma, koncerninformationssystemet. Informationen i transaktionsdatabasen avser framför allt att ge underlag för en mer effektiv statlig upphandling av varor och tjänster genom såväl flera ramavtal som bonusvolymer. Vissa effektiviseringsvinster bedöms även finnas för verksamhet som är kopplad till kronofogdemyndigheterna och skattemyndigheterna. Bättre kontrollmöjligheter av leverantörer samt bättre möjligheter att organisera arbetet med att få återbetalning av mervärdesskatt som erlagts vid köp av varor och tjänster utomlands ger i förlängningen fördelar för samtliga myndigheter. Vidare kan noteras att regeringen i ESV:s regleringsbrev givit myndigheten i uppdrag att göra en uppföljning av myndigheternas användning samt bedöma de samlade ekonomiska effekterna för statsförvaltningen av transaktionsdatabasen. En preliminär rapportering skall lämnas . En slutlig redovisning skall lämnas . Regeringen avser att därefter återkomma med information om transaktionsdatabasens samlade effekter. Statens styrning av hälso- och sjukvården När det gäller granskningen av statens styrning av hälso- och sjukvården har inte några åtgärder för tillfället vidtagits med undantag för den granskning som avser styrning med hjälp av reformer. Regeringen har för avsikt att genomföra en utvärdering avseende vården och omsorgen om äldre, efter ädelreformen. Vad gäller den framtida inriktningen av statens styrning inom hälso- och sjukvårdsområdet bör noteras att regeringen har beslutat att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att se över strukturen och uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen (dir. 2003:10), vilken bl.a. berör landstingens verksamhet. Kommittén skall bl.a. i en första etapp identifiera, belysa och övergripande analysera de samhällsförändringar som inverkar på och skulle kunna föranleda förändringar av strukturen och uppgiftsfördelningen i relationen mellan staten, landstingen och kommunerna. Kommittén skall redovisa ett delbetänkande . I en andra etapp skall kommittén göra en fördjupad analys och bedömning av strukturen och uppgiftsfördelningen och föreslå förändringar där kommittén finner det motiverat. inrättade regeringen en särskild arbetsgrupp, regeringens ekobrottsberedning, för att under chefen för samordna regeringens åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. I gruppen ingick företrädare för Justitie-, Finans- och Näringsdepartementen. Med bl.a. ekobrottsberedningens inledande arbete som grund fattade regeringen beslut om en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin bygger till stora delar på de iakttagelser och förslag i fråga om ekobrottsbekämpningen som revisorer redovisade i rapporten Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället (Rapport 1993/94.6). Regeringens strategi redovisades i en skrivelse till (skr. 1994/95:217). En av huvudpunkterna i strategin är att effektivisera myndigheternas verksamhet när det gäller att förebygga och ingripa mot ekonomisk brottslighet. hade inget att erinra mot vad regeringen uttalade i skrivelsen (bet. 1994/95:JuU25, rskr. 1994/95:412). Ekobrottsberedningens rapport ekobrottsbekämpning (Ds 1996:1) och de synpunkter som kom fram vid remissbehandlingen gav enligt regeringen en god grund vid utformning av den framtida organisationen för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Regeringen delade ekobrottsberedningens uppfattning att det bör inrättas en ny myndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Inom ramen för anslaget Kontrollfunktionen i staten har regeringen avsatt medel för verkställandet av bildandet av per . Därtill har regeringen valt att finansiera vissa kostnader vid den nya myndigheten inom ramen för den särskilda satsningen på att stärka den statliga kontrollen. är en förhållandevis ny myndighet. Myndigheten är en åklagarmyndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Verksamhet regleras av bestämmelserna i förordningen (1997:898) med instruktion för . Myndigheten svarar för frågor om samordning och andra åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. ansvarar dessutom för samordningen av de nationella åtgärderna mot bedrägerier, missbruk och annan oegentlig och Skr. 2002/03:137 ineffektiv hantering och användning av EU-relaterade medel i landet. Vid handläggs mål som hänför sig till , , län, , eller . skall utveckla metoder för att effektivisera bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten. Myndigheten skall också lämna information om den ekonomiska brottsligheten till andra myndigheter, kommuner, näringsliv och organisationer samt till allmänheten. Vid arbetar åklagare, poliser, ekonomer och administratörer. har i ett tidigt skede av sin verksamhet varit föremål för flera granskningar, vilket är positivt. De iakttagelser som gjorts utgör ett underlag för myndighetens fortsatta utveckling. är ett av regeringens främsta instrument för bekämpning av den ekonomiska brottsligheten. Regeringen har vidtagit flera åtgärder som ger myndigheten bättre förutsättningar för att bedriva verksamheten ändamålsenligt och effektivt. Detta arbete fortsätter. Regeringen avser bl.a. att presentera en lagrådsremiss med förslag som ger möjlighet att bedriva kriminalunderrättelseverksamhet. Det är ännu för tidigt att utvärdera . Myndighetens verksamhet skall i stället vidareutvecklas och stärkas. har dock regeringen för avsikt att utvärdera myndigheten. 4 Uppföljning och utvärdering De projekt som finansierats med medel från anslaget Kontrollfunktionen i staten upphörde i och med utgången av 2002. För en del av projekten har det därmed förflutit för att det med säkerhet skall vara möjligt att bedöma om satsningen varit framgångsrik. Det är dock möjligt att baserat på projektrapporterna samt resultatet av genomförda granskningar och utvärderingar av kontrollsatsningen få en indikation på effekterna. I det följande redovisas resultatet av en uppföljning och utvärdering av Kontrollfunktionen i staten. Den är utförd av Statskontoret och avser en utvärdering av ett urval kontrollprojekt. Utvärderingen lämnades , dvs. då projektet fortfarande inte var avslutat. gavs Statskontoret i uppdrag att utvärdera den verksamhet som finansierats med medel från anslaget Kontrollfunktionen i staten. Resultatet av utvärderingen redovisades i rapporten av kontrollfunktionen i staten (rapport 2002:15). Av totalt 20 projekt som granskades avsåg sex området Kontroll av bidrags- och försäkringssystem, t.ex. (AMS m.fl.), Motverka fel, fusk och missbruk (RRV) samt Rätt ersättning (RFV). Åtta av projekten avsåg området Kontroll av EU-medel, t.ex. Kontroll av exportbidrag (SJV) och Skyddet av EU-medel (EU-bedrägeridelegation), men även projekt gällande Jordbruks- respektive Fiskefonden (RRV). Fem av de projekt som studerades avsåg Kontroll av skatter och tullar, t.ex. Svart arbete (RRV), Bosättningskontroll (RSV) samt (GTS). Därutöver granskades projektet (RRV/ESV). Uppdraget omfattade tre frågor: Utvärdera resultatet av ett urval av kontrollprojekten, dvs. vilka förändringar kan iakttas som en konsekvens av projekten och vilken varaktighet bedöms förändringen få. En skattning skall även göras av förändringarnas värde i kronor. Utvärdera om kontrollprojekten lett till prioritering av myndigheternas kontrollfunktion och om denna prioritering i sådant fall kan bedömas vara bestående. Utvärdera den samlade effekten av de granskade kontrollprojekten i förhållande till anslagets syfte. En bedömning skall även lämnas av särskilda bidrag som medel för att få effekt. Statskontoret har utvärderat 20 kontrollprojekt. De medel som dessa projekt tilldelats motsvarar av den totala medelsförbrukningen för samtliga kontrollprojekt. Enligt Statskontoret speglar urvalet helheten. Projektens karaktär är väldigt olika, men en indelning av projekten i kategorierna direkta respektive indirekta projekt var ändå möjlig att göra. Med direkta projekt avses att myndigheter själva prövar eller direkt genomför förändringar i den egna kontrollverksamheten. Hälften av urvalet utgjordes av direkta projekt. Med indirekta projekt avser Statskontoret mer vanliga utredningar, där någon myndighet, oftast , lämnar förslag till åtgärder som de anser att regeringen eller myndigheter bör genomföra. Statskontoret fastställde, med ledning av bl.a. regleringsbrev för anslaget Kontrollfunktionen i staten, sju kriterier för att ett kontrollprojekt skall klassificeras som framgångsrikt. Ett kriterium var att konkreta och betydande förändringar i kontrollverksamheten skall ha inträffat (av projekten uppfyllde kriteriet helt). Ett annat kriterium var att förändringarna skall vara bestående eller av långvarig karaktär (av projekten uppfyllde kriteriet helt). Ett tredje kriterium var att förändringarna skall vara en konsekvens av projektet, dvs. de skulle inte ha inträffat om inte projektet genomförts (av projekten uppfyllde kriteriet helt). Ytterligare ett kriterium var att det skall finnas resultatmått som visar att positiva effekter på kontrollnivån uppnåtts, dvs. att fusk och felaktigheter minskat (av projekten uppfyllde kriteriet helt). Statskontoret konstaterar inledningsvis att det inte är något av de studerade projekten som uppfyller samtliga kriterier. Enligt Statskontoret skall det dock inte tolkas som att projektverksamheten varit misslyckad. En närmare analys av hur projekten lyckades uppfylla de olika kriterierna visar på såväl positiva som negativa resultat. Till de positiva resultaten hör att många betydande förändringar i kontrollverksamheten har inträffat. Statskontoret menar att, till skillnad från tidigare erfarenheter av att dela ut särskilda bidrag, förändringarna i allmänhet har integrerats i den ordinarie verksamheten och förefaller vara av bestående karaktär. Det är främst på två punkter Statskontoret framför viss kritik. För det första anser Statskontoret att det finns mycket som talar för att en stor andel av de granskade projekten hade kommit till stånd även utan medel från Kontrollfunktionen i staten. För det andra är dokumentationen över vilka resultat projekten uppnått i de flesta fall undermålig. Ett kriterium som relativt många projekt uppfyller är att konkreta och betydande förändringar i kontrollverksamheten har inträffat. Detta kriterium uppfylls helt av drygt hälften av projekten i urvalet. Statskontoret anser dock att det för den här typen av satsningar är ganska naturligt att några projekt misslyckas. Ett motiv för att dela ut stimulansbidrag är att finansiera risksatsningar. Därmed är det acceptabelt att vissa idéer, efter att ha prövats, inte kommer till användning i den ordinarie verksamheten. Bland de projekt där Statskontoret bedömer att inga, eller bara vissa, betydande förändringar inträffat finns några sådana typiska riskprojekt. Statskontoret fann även en annan kategori av projekt bland de som inte alls, eller bara till viss del, uppfyller kriteriet. Det avser indirekta projekt med fokus på kartläggning. Förslagen från dessa projekt har varit få och ofta så allmänt hållna att det varit svårt att sätta dem i samband med konkreta förändringar i kontrollverksamheten. Vidare anför Statskontoret att de förändringar som inträffat i kontrollverksamheten nästan uteslutande är av bestående karaktär, dvs. att förändringarna integrerats i den ordinarie verksamheten och att den nya situationen kommer att bestå . Noterbart är att i nästan två tredjedelar av de fall där Statskontoret registrerat förändringar i kontrollverksamheten genomfördes huvuddelen av förändringarna snabbt. I de direkta projekten, där myndigheter själva genomfört förändringar i sin kontrollverksamhet, är det i allmänhet uppenbart att förändringarna är en konsekvens av projektet. Exempel på detta är när berörda myndigheter, efter avslutad försöksverksamhet, beslutat sig för att börja samköra vissa register eller ändra vissa rutiner eller regler gällande kontrollarbetet. I vissa fall har Statskontoret dock funnit det angeläget att närmare granska kopplingen mellan projekten och inträffade förändringar. Det gäller de indirekta projekten där det primära syftet varit att lämna förslag riktade till regeringen och/eller andra myndigheter. I fyra fall är det tveksamt om det finns en tydlig koppling mellan projekten och de förändringar som inträffat. För 17 av de studerade kontrollprojekten konstaterades tydliga indikationer på att de kanske hade genomförts även utan medel från Kontrollfunktionen i staten. Statskontorets slutsats är dock inte att kontrollpengarna varit bortkastade. Däremot framförs att mycket av det som gjorts inom ramen för dessa kontrollprojekt förr eller senare hade genomförts ändå och att de särskilda projektmedlen främst bidragit till att påskynda arbetet, t.ex. inom EU-området. Statskontoret ger vidare uttryck för att förändringarna i kontrollverksamheten i allmänhet inneburit att kontrollen blivit bättre, dvs. att fel och fusk med statliga medel förhindrats. Resultatmått som styrker denna positiva bild saknas dock i de flesta fall. Trots att uttryckliga krav ställts på att projekten skall redovisa mått på vilka resultat som uppnåtts saknas sådana helt i över hälften av fallen. Endast tre av de granskade projekten visar godtagbara mått på vilka kontrolleffekter som uppnåtts, t.ex. i form av minskat antal fel eller en ökning av uppdagat fusk eller liknande. Endast ett av de studerade projekten har gjort en vederhäftig bedömning av resultatens ekonomiska betydelse, trots att en sådan efterfrågats. I de få fall då projekt redovisar resultat är de dock positiva. Har myndigheternas kontrollfunktion prioriterats? Statskontoret har studerat om satsningen på kontrollprojekten påverkat även andra delar av myndigheternas verksamhet. För att fånga både myndigheter i allmänhet och myndigheter som själva bedrivit kontrollprojekt har Statskontoret gjort två olika analyser av utvecklingen från tiden före Kontrollfunktionen i staten fram till . En analys har genomförts av fem myndighetsområden som hanterar stora medelsflöden och där projekt finansierade med medel från Kontrollfunktionen i staten genomförts. Därutöver har Statskontoret gjort en analys av hur resultaten i den s.k. EA-värderingen, som genomför , utvecklats för myndigheter i allmänhet. Analys av fem områden Statskontorets sammantagna bedömning är att det har skett en prioritering av kontrollfunktionen inom de myndighetsområden som analyserats. Det är mest påtagligt inom Socialförsäkrings administrationen och , där kontrollfunktionen spelade en mycket begränsad roll . Inom har kontrollarbetet länge varit förhållandevis högt prioriterat. I jämförelse med perioden 19921993 har dock de resurser som satsas på kontroll ökat, även om de minskat . Kontrollfrågorna ges också en större plats i årsredovisning jämfört med mitten av . och är myndigheter vars verksamhetsområden är mer svårbedömda då de i så hög grad påverkats av anslutning till EU . Det är vidare svårt att göra jämförelser med tiden före Kontrollfunktionen i staten. För finns enligt Statskontoret endast svaga indikationer på en prioritering av kontrollfrågor. Vid användning av en vidare definition av begreppet kontroll, än som används i rapporten i övrigt, konstaterar att de resurser som använts för kontroll ökat jämfört med mitten , men också att kontrollfrågorna givits mer utrymme i årsredovisningarna. är enligt Statskontoret extra svårbedömt då de förändrat kontrollverksamheten kraftigt. Den bedömning Statskontoret gör är dock att prioriterar kontrollen högre , en bedömning som baseras på den internationella uppmärksamhet nya arbetssätt rönt där ses som en förebild för riskanalystänkade och att göra rätt från början. Inom samtliga dessa områden finns dessutom exempel på utvecklingsprojekt eller konkreta förändringar av kontrollverksamheten som inte har en direkt koppling till något av de projekt som fått medel från Kontrollfunktionen i staten. Det indikerar enligt Statskontoret att kontrollprojekten kan ha medfört positiva spridningseffekter. Därtill bedömer Statskontoret att förändringar av kontrollen inom de fem myndighetsområdena är bestående. Förändringarna är, oaktat om de beror på kontrollprojekten eller inte, oftast en integrerad del av den ordinarie verksamheten. Regeringens satsning på att dela ut särskilda bidrag är dock långt ifrån det enda som påverkat utvecklingen. Tvärtom menar att ett flertal faktorer verkat i samma riktning. Ett gemensamt drag för de fem myndighetsområdena är att det redan innan tidpunkten för den särskilda satsningen Kontrollfunktionen i staten var möjligt att skönja en ökad prioritering av kontrollfrågorna. exempel är att både och tillfördes särskilda medel för att stärka kontrollverksamheten. Ett annat exempel är och där en satsning på kontrollfrågorna var nödvändig för att anpassa verksamheten till de nya krav som anslutningen till EU medförde. Därtill kommer att de fem områdena omfattades av statsmakternas beslut att stora myndigheter skulle inrätta en funktion för intern revision. Vad visar genomförda EA-värderingar? Statskontoret har också analyserat om kontrollfunktionen stärkts hos myndigheter i allmänhet, dvs. oaktat om de tilldelats särskilda medel från Kontrollfunktionen i staten eller inte. Analysen har genomförts med hjälp av statistik hämtad från den s.k. EA-värdering som Ekonomistyrnings verket genomför . EA-värderingen har sin tyngdpunkt på redovisning och intern kontroll, där respektive område definieras av ett antal frågor. Inom ramen för analysen har ett urval av dessa frågor utgjort grund för en mätning över tiden. Enligt Statskontoret är det viktigt att notera att EA-värderingen inte omfattar ekonomiadministrativa områden med särskilt regelverk, vilket innebär att de system som hanterar mycket stora medelsflöden inte ingår. De mått Statskontoret redovisar mäter i stället hur myndigheterna sköter kontrollen av den typ av utgifter och intäkter som i princip alla myndigheter hanterar. Analysen visar på en ständig förbättring i hur myndigheterna uppfyllt kraven enligt de utvalda frågorna i EA-värderingen (dvs. som Statskontoret definierat som kontrollfrågor). Detta intryck förstärks av att värdena förbättrats för samtliga frågor som ingår i måttet. Den sammanvägda utvecklingen är således inte ett resultat av en splittrad bild där vissa frågor visar på en förbättring och andra en försämring.