prop · GQ03139 · 2003-07-03 00:00:00 — De föreslagna bestämmelserna om soliditet och likviditet, riskhantering samt genomlys- ning syftar till att begränsa riskerna i bankers verksamhet. Utöver dessa övergripande bestämmelser bör det finnas absoluta gränser så att enskilda engagemang inte får sådan storlek att de kan äventyra en banks överlev- nad. Reglerna om stora exponeringar, som i sina huvuddrag behandlas i avsnitt 6.2.2, innebär att en banks risktagande begränsas genom att en- skilda engagemang inte får överstiga en viss angiven procentsats av ban- kens kapitalbas. Syftet med reglerna är att begränsa den maximala förlust som en bank kan ådra sig om en kund eller en grupp av kunder med in- bördes anknytning inte kan infria sina åtaganden. Det finnas inte anled- ning att nu föreslå några större ändringar i lagreglerna om stora expone- ringar. I ett avseende finns det emellertid anledning att överväga en ändring. Gränsvärdet för exponeringar som ett institut, t.ex. en bank eller ett kre- ditmarknadsföretag, har gentemot sin egen företagsgrupp är mot envar kund, eller grupp av kunder med inbördes anknytning, , dvs. samma gränsvärde som stadgas i kreditinstitutsdirektivet. När moderfö- retaget inte är ett institut, ett försäkringsföretag eller motsvarande ut- ländskt företag till en bank begränsas dock bankens exponeringar gent- emot moder-, dotter- och systerföretag hårdare. I stället för gäller en gräns på av kapitalbasen. Det finns möjlighet att göra undantag enligt reglerna om gruppbaserad tillsyn. Om ett moderfö- retag är ett institut skall enligt 6 kap. 10 § kapitaltäckningslagen expone- ringar som ett institut har gentemot moder-, syster- eller dotterföretag helt undantas från begränsningar under förutsättning att företagen i kon- cernen står under tillsyn och omfattas av samma gruppbaserade redovis- ning som moderföretaget. Anledningen till att detta undantag kan medges är att löpande har både individuell tillsyn över varje företag i koncernen och gruppbaserad tillsyn över hela koncernen samti- digt. Undantaget är endast tillämpligt när moderföretaget är hemmahö- rande i . får medge att bestämmelsen skall tillämpas även på en koncern i vilken moderföretaget är ett i eta- blerat holdingföretag med finansiell verksamhet. Ett medgivande kan endast komma i fråga när holdingföretaget är etablerat i . I de fall ett icke-finansiellt företag äger en bank begränsas alltså expo- neringarna mot andra företag i koncernen hårdare än till andra ägare. I detta avseende innehåller den svenska lagstiftningen strängare regler än EG-direktivet. Det egentliga motivet till detta framgår inte av förarbetena till reglerna om stora exponeringar. Motivet synes dock ha samband med den begränsade möjlighet som tidigare fanns för icke-finansiella företag att vara moderföretag till en bank. I förarbetena till lagändringen som innebär att banker skall kunna ägas även av icke-finansiella företag an- gavs reglerna om bankers exponeringar mot icke-finansiella ägare som ett exempel på regler som direkt begränsar riskerna för att banker utnyttjas på ett sätt som i vid bemärkelse skulle skada deras ställning eller anseende. Utformningen av reglerna om bankers exponeringar mot företagsgrupper där ägaren inte är finansiell synes ha haft viss betydelse för den nämnda lagändringen. uppdrog åt regeringen att lämna en redovisning till om erfarenheterna av lagändringen. I regeringens skrivelse 1997/98:161 Utvärdering av icke-finansiella ägare till banker lämnar regeringen en redogörelse för och gör en utvärdering av erfarenheterna av lagändringen. Underlaget för utvärderingen är begränsat eftersom det inte finns så många icke-finansiella ägare till svenska banker. Av skrivelsen framgår bl.a. att det inte är förenat med större risker för en bank att ha icke-finansiella ägare än andra ägare. Mot nu angivna bakgrund finns det inte skäl för hårdare begränsningar än direktivet kräver på denna punkt. Minimikraven i kreditinstitutsdirek- tivet bör därför gälla även för bankers exponeringar gentemot icke-finan- siella företag inom samma koncern. Gränsvärdet bör således vara 20 pro- cent i stället för av kapitalbasen. Detta innebär att 5 kap. 1 § tredje stycket kapitaltäckningslagen skall upphävas. Regeringens förslag: Om en bank eller ett kreditmarknadsföretag in- går i en finansiell företagsgrupp enligt 6 kap. 1 § kapitaltäckningsla- gen, skall bestämmelser som reglerar rörelse och tillsyn för banken eller kreditmarknadsföretaget gälla i tillämpliga delar för övriga före- tag i den finansiella företagsgruppen. Begränsningarna i fråga om in- stitutets rörelse skall avse företagen i den finansiella företagsgruppen gemensamt. Det skall inte längre fordras tillstånd från för en bank eller ett kreditmarknadsföretag att ge koncernbidrag. Kommitténs förslag: För banker föreslår kommittén en bestämmelse motsvarande den s.k. banksmittobestämmelsen i 1 kap. 11 § BRL. Den innebär att för vissa koncernföretag skall bestämmelserna i bankrörelse- lagen och kapitaltäckningslagen om banks rörelse och om tillsyn över bank gälla i tillämpliga delar även för det företaget. Begränsningarna i fråga om banks rörelse skall avse banken och företaget gemensamt. Även kommittén föreslår att det inte skall fordras tillstånd för att ge koncernbi- drag. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag, men anger inte uttryckligen vilka bestämmelser i lagen om bank- och finansieringsrörelse som skall tillämpas på de övriga företagen i fö- retagsgruppen. Bestämmelsen är liksom kommitténs förslag enbart tillämplig på bankgrupper. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: Finansin- spektionen anser att de företag som skall omfattas av banksmittan bör vara desamma som de som skall ingå i den finansiella företagsgruppen enligt 6 kap. 1 § kapitaltäckningslagen. , till vil- ken ansluter sig, anser att det saknas behov av en banksmittobestämmelse, eftersom de skyddsintressen som denna bestämmelse är avsedd att tillgodose uppfylls av regleringen av finansiella företagsgrupper i kapitaltäckningslagen. I enlighet med den allmänna strävan efter harmonisering och lika konkurrensförutsättningar för företag i olika länder anser de det angeläget att banksmittoregeln upphävs. Härutöver menar de att kommitténs förslag är mycket svårt att tillämpa i praktiken och förutsätter bedömningar i flera led. Den öppnar också stora möjligheter för kringgående. De övriga remissinstanserna har inte några invändningar mot förslaget. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Fi- nansinspektionen tillstyrker promemorians förslag. Inspektionen anser dock att finansiella holdingföretag, utan tillämpning av den s.k. bank- smittan, skall omfattas av lagens rörelse- och tillsynsregler. Inspektionen anser vidare att det finns skäl att överväga en utvidgning av banksmitto- bestämmelsen till kreditmarknadsföretag. Inspektionen konstaterar dess- utom att i promemorian föreslagna inlåningsföretag inte kommer att om- fattas av den föreslagna banksmittobestämmelsen. Svenska Bankföre- ningen, i vars yttrande instämmer, motsätter sig förslaget på i huvudsak samma skäl som anförts tidigare. Om det bedöms att tillsynen av holdingbolag inte kan ske i tillräcklig utsträckning med nuvarande regler bör detta kunna tillgodoses med en regel som tar sikte på just tillsynen av dessa företag. Skälen för regeringens förslag I 1 kap. 11 § BRL finns bestämmelser som reglerar förhållandena inom en koncern där en bank ingår, antingen som moderföretag eller dotterfö- retag. Där sägs att om en bank ingår i en koncern skall bestämmelserna om banks rörelse och om tillsyn över bank i bankrörelselagen och kapi- taltäckningslagen gälla i tillämpliga delar för övriga företag i koncernen. Vidare sägs att begränsningarna i fråga om banks rörelse skall avse före- tagen gemensamt. Följden av bestämmelserna brukar kallas "banksmitta". Däremot sägs att banklagstiftningen inte skall tillämpas på försäkringsföretag och sådana dotterföretag till försäkringsföretag som inte driver någon form av finansiell verksamhet. Om det finns särskilda skäl får regeringen eller, efter bemyndigande, medge ytterligare undantag. Koncernbidrag får ges av banken endast efter medgivande av Finansin- spektionen. Slutligen sägs att övriga företag i koncernen är skyldiga att lämna de upplysningar om sin verksamhet och där- med sammanhängande omständigheter som inspektionen behöver för sin tillsyn av banken. För kreditmarknadsföretag gäller inte någon smittobestämmelse. Även för dessa företag gäller dock att koncernbidrag får ges endast efter Fi- nansinspektionens medgivande. Dessutom skall, om ett kreditmarknads- företag ingår i en koncern, de övriga företagen lämna inspektionen upp- lysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständig- heter som inspektionen behöver för sin tillsyn av kreditmarknadsföretaget (5 kap. 3 § LFV). Bestämmelsen om vilka regler som skall gälla inom en koncern där en bank ingår bör tolkas mot dess historia. Först skall konstateras att be- stämmelsen tar sikte både på situationer då en bank i egenskap av dotter- eller systerföretag ingår i en koncern och de där en bank är moderbolag i en koncern. var det inte tillåtet för banker att vara dotterföretag annat än till finansiella företag. Efter ett mellansteg då det fordrades syn- nerliga skäl för att icke-finansiellt företag skulle få vara moderföretag till en bank sker nu denna prövning helt inom ramen för övrig ägarprövning. Förutsättningarna för bestämmelsens tillämpning har alltså ändrats på detta område. Som framgått tidigare är möjligheterna enligt gällande rätt för banker att äga aktier i icke-finansiella företag i sådan utsträckning att det aktuella bolaget blir dotterbolag till banken starkt beskurna. Det måste antingen röra sig om s.k. organisationsförvärv eller förvärv som skett i samband med skyddande av fordran. Att det inte är lämpligt att tillämpa bankregler på alla företag inom en koncern där en bank ingår visas av att försäkringsföretag och deras icke-finansiella dotterföretag är undantagna samt att det finns möjlighet att medge ytterligare undantag för andra företag om det finns särskilda skäl. Undantag anses kunna medges om skyddsintressena vad gäller bankens verksamhet inte riskeras. Banksmittobestämmelser för icke-finansiella företag? I avsnitt 8.7 föreslås en ny struktur på reglerna för bankers innehav av aktier och andelar. Förenklat innebär förslaget att för innehav i företag som kan betecknas som icke-finansiella skall gälla absoluta gränser om motsvarande av bankens kapitalbas i ett enskilt företag och motsvarande av bankens kapitalbas för bankens sammanlagda innehav. Dessa gränser får överskridas endast om det belopp varmed in- nehavet överskrider något av de angivna gränstalen täcks med egen ka- pitalbas. För innehaven i icke-finansiella företag finns det inte av soliditets- och likviditets-, riskhanterings- eller genomlysningshänsyn behov av någon banksmittobestämmelse. Innehavsgränserna är ju satta just för att tillva- rata dessa hänsyn. Det är dessutom svårt, för att inte säga omöjligt, att tillämpa bankrörelsereglerna på ett rimligt sätt vad gäller icke-finansiella företag. En annan sak är att det inte skall gå att kringgå begränsningarna genom att fördela aktieinnehaven i ett visst företag i olika företag som är knutna till banken. När det gäller finansiella företagsgrupper begränsas denna möjlighet i gällande rätt genom bestämmelsen i 6 kap. 4 § första stycket kapitaltäckningslagen. Med vissa modifieringar föreslås här att denna bestämmelse skall fortsätta att gälla. När det gäller innehav i icke- finansiella företag skulle de föreslagna gränserna, på av kapitalbasen, kunna kringgås genom vissa konstruktioner. Det finns emellertid krafter som gör att sådana konstruktioner är mindre gångbara. Dessutom gäller de allmänna soliditets- och likviditets- samt genomlysningsreglerna liksom reglerna om stora exponeringar för sådana konstruktioner. Det behövs därför inte några särskilda bestämmelser för dessa fall. Banksmittobestämmelser för finansiella företag? När det gäller innehav i de typer av finansiella företag som undantas från de generella 15 och 60 procentsbegränsningarna är frågan om behovet av en banksmittobestämmelse svårare att besvara. Det nu gällande undanta- get från banksmittoreglerna för försäkringsföretag skall dock alltjämt gälla. Det torde vara omöjligt att tillämpa bankrörelsereglerna på försäk- ringsbolag. Eftersom rörelsereglerna för de företag som undantas från begräns- ningarna oftast är mindre långtgående, för vissa typer av företag finns inte ens några rörelseregler (exempelvis dataföretag som stödjer en banks verksamhet), finns ett incitament för bankerna att organisera om sin verk- samhet så verksamhet flyttas ut i dotterbolag i syfte att undvika bankrö- relsereglerna. Hur starkt detta incitament verkar är svårt att svara på. Det finns säkerligen också krafter som verkar åt motsatt håll. Även om det inte finns skäl att tro att bankerna i större omfattning kommer att organisera om verksamheten så att stora delar läggs ut i fi- nansiella dotter- eller intressebolag är det rimligt att begränsa denna möj- lighet. Utöver att begränsa möjligheten att fritt organisera rörelsen finns knappast någon annan praktisk metod än att, som , låta bankrörelse- reglerna gälla även för företag som inte är banker om bankens innehav i dem är viss storlek. Kommittén anser att det är en rimlig utgångspunkt att för det fall en banks aktieinnehav i ett finansiellt företag är större än motsvarande av kapitalbasen eller bankens exponering gentemot företaget är större än av kapitalbasen så skall den samlade rörelsen träffas av bankrörelsereglerna. Det är emellertid inte en rimlig följd att en bank med ett så litet innehav som av aktierna (gränsen för kvalificerat innehav) kan "tvinga på" ett företag banksmitta. Kommittén anser därför att det, liksom , skall vara en förutsättning för banksmitta att det finns ett koncernförhållande mellan banken och företaget. Kommittén anser vidare att det inte, såsom i gällande rätt, finns behov av att på grund av ägande utsträcka banksmittan i koncerner där en bank ingår även uppåt från banken räknat. Storleken på och formerna för ägande i bank bör regleras genom den lagstiftning som styr det ägande företaget samt ägarprövningsreglerna i banklagstiftningen. Ordningen som fordrar tillstånd för en bank att ge koncernbidrag behöver dock inte behållas. Det kan som och pekar på ifrågasättas om någon banksmittobestämmelse verkligen behövs. En svensk banksmittobestämmelses betydelse för alltmer internationella bankkoncerner bedöms tveksam. Om banksmittobestämmelsen innebär att bankerna förhindras att förvärva utländska företag som inte uppfyller reglerna i svensk rätt, kan bankerna hamna i en sämre konkurrenssitua- tion än sina utländska motsvarigheter. De ramar för en banks rörelse som följer av bestämmelserna om soliditet och likviditet, riskhantering samt genomlysning gäller även med avseende på bankens transaktioner med och förhållanden till andra koncernföretag. För såväl en bank som för torde de nära band som finns mellan banken och dess koncernföretag innebära att särskild uppmärksamhet bör ägnas åt deras inbördes transaktioner. Till detta kommer att exponeringsreglerna be- gränsar bankens exponeringar mot koncernföretag som inte står under tillsyn. Det skulle också vara möjligt att i stället för en banksmittobe- stämmelse av det slag som diskuteras ge inspektionen möjlighet att, när det behövs för tillsynen över banken, genomföra undersökningar hos koncernföretag till banken och begära upplysningar från sådana företag. De skäl som anförts bedöms dock i promemorian inte vara tillräck- ligt starka för att utmönstra banksmittobestämmelsen. Enligt promemo- rian finns, som också anför, motiv för att behålla reglerna om banksmitta. En banksmittobestämmelse har även fortsätt- ningsvis en funktion att fylla. Reglerna om gruppbaserad tillsyn över fi- nansiella företagsgrupper gör det visserligen möjligt att ha tillsyn över en bankgrupps ekonomiska situation. Motsvarande möjlighet saknas emel- lertid i fråga om andra rörelseregler än de som avses i kapitaltäckningsla- gen. I promemorian anförs vidare att kommitténs förslag är onödigt kompli- cerat och svårt att tillämpa. Liksom inspektionen görs bedömningen att den typ av företag som kommittén nämner kreditinstitut, finansiella institut och anknutna företag bör omfattas av en banksmittobestäm- melse, men utan de storleksbegränsningar i förhållande till bankens ka- pitalbas som kommittén anger. Som enda förutsättning bör enligt pro- memorian i stället gälla att företaget i fråga ingår i samma koncern som banken. föreslår emellertid, i sitt remissvar över kommitténs förslag, att banksmittobestämmelsen skall utvidgas till att Prop. 2002/03:139 omfatta de företag som ingår i en finansiell företagsgrupp enligt bestäm- melserna i 6 kap. 1 § kapitaltäckningslagen. Inspektionens förslag inne- bär att även holdingföretag med finansiell verksamhet kommer att om- fattas av bestämmelsen, liksom vissa företag som banken har ägarintresse i, t.ex. s.k. samriskföretag. Enligt promemorian bedöms detta vara en rimlig lösning. Regeringen delar denna bedömning. har i sitt remissvar över promemorian anfört att fi- nansiella holdingbolag, utan tillämpning av banksmittobestämmelsen, skall omfattas av lagens rörelse- och tillsynsregler. Den bestämmelse som föreslås i promemorian överensstämmer i hu- vudsak med gällande rätt, med den skillnaden att bestämmelsen träffar företag som ingår i samma företagsgrupp som banken i stället för koncer- ner. Att bestämmelserna i lagen om bank- och finansieringsrörelse och kapitaltäckningslagen om banks rörelse och om tillsyn gäller i tillämpliga delar är alltså ingen nyhet. Av remissvar framgår att det finns en viss osäker- het om vad som avses med i tillämpliga delar. Detta problem avhjälps inte genom att det införs bestämmelser som gör rörelse- och tillsynsregler tillämpliga på finansiella holdingbolag. I stället anser regeringen att det finns anledning att ge ytterligare vägledning för smittobestämmelsens tillämpningsområde. De regler som enligt regeringens mening bör träffas av smittobestämmelsen är rörelsereglerna i 69 kap. och reglerna om tillsyn i 13 och 15 kap. Liksom i gällande rätt skall de nämnda bestämmelserna endast gälla i tillämpliga delar. Beträffande rörelsereglerna säger det sig självt, att t.ex. reglerna om kredithantering inte är tillämpliga på ett företag som inte lämnar kredit. Att bestämmelserna om tillsyn (se 13 kap. lagen om bank- och finansi- eringsrörelse) gäller i tillämpliga innebär inte att de här aktuella företa- gen ställs under direkt tillsyn enligt den nya lagen. Däremot ges inspek- tionen rätt att få den information som inspektionen begär och att göra undersökning hos företagen. Inspektionen har också rätt att sammankalla styrelsen och närvara vid stämma. Ett annat exempel är att inspektionen får utse en eller flera revisorer. Företaget behöver dock inte begära att inspektionen godkänner ändringar av dess bolagsordning eller stadgar. Inte heller bör bestämmelserna om allmänt ombud vid konkurs, begräns- ningar för ledamot i och befattningshavare hos inspektionen, pensions- eller personalstiftelse eller om avgifter till tillämpas på företagen i företagsgruppen. Vad gäller sanktionsbestämmelserna (se 15 kap. i lagen om bank- och finansieringsrörelse) kan bl.a. noteras att bestämmelserna om återkallelse av tillstånd, och därmed inte heller varning, kan tillämpas på företag som inte har tillstånd att driva bank- eller finansieringsrörelse. Däremot finns det möjlighet att meddela föreläggande, förbud eller anmärkning. Det är alltid inspektionen som behandlar ärenden om ingripande om överträdel- sen inte har begåtts av banken själv. Utöver vad som sagts blir enligt förslaget även bestämmelserna i kapitaltäckningslagen tillämpliga. Det innebär inte någon skillnad i jäm- förelse med gällande rätt. Om det finns särskilda skäl får ett företag medges undantag från bank- smittobestämmelsen. En motsvarande bestämmelse finns i gällande rätt. Undantag skulle kunna medges om det kan ske utan att skyddsintressena i banken kommer i fara (prop. 1992/93:89 s. 186). Ett konkret exempel som har nämnts är att det framstår som naturligt att medge undantag för företag som står under tillsyn i ett annat land. En annan situation då det kan vara svårt att tillämpa smittobestämmel- sen fullt ut är när ett företag har sitt säte i utlandet. Även om bestämmel- sen inte direkt kan åberopas mot företaget i fråga, innehåller den indirekt en begränsning av vilken verksamhet som får förekomma i ett bankägt finansiellt företag eller i samma finansiella företagsgrupp som en bank. Det torde för övrigt vara uteslutet att tillämpa banksmittobestämmelsen när företaget ingår i en del av en finansiell företagsgrupp över vilken Fi- nansinspektionen inte har någon tillsyn. I det fallet är den ägarprövning som sker fullt tillräcklig. anför som sagts ovan att finansiella holdingbolag skall omfattas av lagens rörelse- och tillsynsregler utan tillämpning av banksmittan. Regeringen anser emellertid att den bestämmelse som beskrivits är tillräcklig för att hantera även dessa holdingbolag. Frågan om en smittobestämmelse och om tillsyn över finansiella holdingföretag kan dock komma att aktualiseras på nytt i samband med genomförandet av direktivet om finansiella konglomerat (och rådets direktiv /87/EG av om extra tillsyn över kre- ditinstitut, försäkringsföretag och värdepappersföretag i ett finansiellt konglomerat och om ändring av rådets direktiv /239/EEG, 79/267/EEG, 92/49/EEG, 92/96/EEG, 93/6/EEG och 93/22/EEG samt och rådets direktiv /78/EG och 2000/12/EG). I promemorian föreslås inte för kreditmarknadsföretag någon smittobe- stämmelse motsvarande den för banker. Regeringen delar emellertid in- spektionens uppfattning att en sådan bestämmelse bör gälla även för kre- ditmarknadsföretag. Vi anser att det inte är nödvändigt att behålla de bestämmelser för banker och kreditmarknadsföretag som anger att insti- tuten får ge koncernbidrag bara efter medgivande av . Regeringens förslag: Bestämmelsen om att en banks verksamhet skall drivas i bankens egna lokaler och av bankens egen personal samt den särskilda regleringen av bank genom ombud avskaffas. I stället införs en skyldighet för ett kreditinstitut som vill ge någon annan i uppdrag att driva någon del av institutets verksamhet att insti- tutet anmäla detta till och ge in uppdragsavtalet. För att sådan uppdragsverksamhet skall vara tillåten gäller att 1.institutet svarar för den anförtrodda verksamheten mot kunden, 2.verksamheten drivs av uppdragstagaren under kontrollerade och säkerhetsmässigt betryggande former, och 3.uppdraget inte har sådan omfattning att institutet inte kan uppfylla de skyldigheter som följer av denna lag eller andra författningar som reglerar institutets verksamhet. får rätt att hämta in uppgifter och företa under- sökning hos ett företag som utför uppgifter åt en bank eller ett kredit- marknadsföretag, om det behövs för tillsynen över institutet. Kommitténs förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag men kommittén föreslår inte någon skyldighet för kreditinstitut att an- mäla till att det avser att lägga ut delar av verksam- heten på annan eller vilka villkor som då skall vara uppfyllda. Kommittén förslår inte heller några ökade tillsynsbefogenheter i förhållande till institutets uppdragstagare. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag men föreskriver inte någon skyldighet för kreditinstitut att anmäla till att det avser att lägga ut delar av verksamheten på annan eller vilka villkor som då skall vara uppfyllda. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: Kammar- rätten i har inget att invända mot förslaget, men saknar en analys av vilka följdverkningar det får.