prop · GQ03132 · 2003-06-11 00:00:00 — I syfte att säkerställa huruvida de åtgärder som samordningsför- bundet finansierar och tillhandahåller ger avsett resultat krävs det att åtgärderna följs och utvärderas på lokal nivå. För att utröna om finansiell samordning är ett samhällsekonomiskt effektivt medel för att bedriva samordnade insatser krävs en oberoende uppföljning och utvärdering av den finansiella samordningen på nationell nivå. I den nationella uppföljningen av den finansiella samordningen bör en central utgångs- punkt vara att följa upp att människor faktiskt har fått förmåga till eget förvärvsarbete efter genomförda åtgärder och att man också kan se en minskning av utgifterna för sjukpenning. På denna nivå skall även omfattningen av resurserna och deras fördelning på samverkans- Prop. 2002/03:132 parterna ses över. Vid såväl utvärdering som uppföljning skall anläggas ett jäm- ställdhetsperspektiv. Det skall klarläggas om de insatser som vidtas inom ramen för finansiell samordning kommer kvinnor och män till del på lika villkor utifrån deras behov. Behov av sektorsövergripande metoder för uppföljning och utvärdering Samverkan och finansiell samordning syftar till att genom effektiv resursanvändning tillgodose den enskildes behov av samordnade reha- biliteringsinsatser. Såväl välfärdsvinster för den enskilde som sam- hällsekonomiska vinster förväntas därmed kunna uppnås. Frisam- och Socsam-utvärderingarna visar också att välfungerande samverkan ger positiva effekter för den enskilde och för samhället. Att mäta resultat och effekter av samverkansinsatser kräver dock bl.a. att de olika huvudmännens kostnader och statistik samordnas. Ett sådant arbete är förknippat med stora arbetsinsatser. är det t.ex. inte möjligt att utan betydande arbetsinsatser redovisa de samlade kostnaderna för olika sektorer i ett geografiskt område (t.ex. på kommunnivå). För en ändamålsenlig uppföljning och resultatredovisning av insatser som be- drivs i samverkan är det därför angeläget att utveckla sektorsövergri- pande metoder för uppföljning och utvärdering. Stora ansträngningar måste göras för att skapa de utvärderingsverktyg som behövs för att ska- pa en tillförlitlig uppföljning och resultatredovisning på lokal och natio- nell nivå. I regleringsbreven till AMS, RFV och SoS har dessa myn- digheter fått i uppdrag att utveckla rutiner för ett sektorsövergripande system för löpande uppföljning av resultaten av samverkan inom reha- biliteringsområdet. Enligt uppdraget skall rutinerna utformas på ett så- dant sätt att det även kan tillämpas för löpande uppföljning av resultaten av finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet. Uppdraget skall redovisas . Regeringen förutsätter att ett uppföljningssystem, som möjliggör en effektiv uppföljning, är på plats . De insatser som bedrivs inom ramen för finansiell samordning bör bedömas och värderas utifrån de gemensamma samverkansmålen och de mål som samordningsförbundet anger för sin verksamhet. Uppföljning och utvärdering skall vara en prioriterad uppgift för samverkansparterna. För att uppföljning och utvärdering skall bli en integrerad del av samord- ningsförbundets verksamhet är det angeläget att detta planeras redan vid inledningen av förbundets verksamhet. Planerna för uppföljning och utvärdering bör därför ingå som en del i parternas samverkansavtal för den finansiella samordningen. Uppföljning och utvärdering skall ske löpande och på ett sådant sätt att behovet av tillförlitlig uppföljning på både lokal och nationell nivå Vidare bör uppföljning och utvärdering vara en integrerad del av verksamheten så att resultaten och erfarenheterna blir till nytta för den Det är särskilt viktigt med återkoppling till berörd personal för att därmed kunna se nyttan på handläggar- och som samverkansparterna har ett ansvar för den lokala utvärderingen är det lämpligt att fristående expertis anlitas i Sådan fristående expertis kan vara universitet och högskolor eller konsulter. Det är viktigt att den som svarar för den nationella utvärderingen även stödjer de lokala utvärderingarna så att en nationell jämförelse underlättas. Enligt regeringen är det av stor vikt att den nu föreslagna konstruktionen med finansiell samordning följs upp och utvärderas på nationell nivå. övergripande syftet med en nationell utvärdering är att belysa huruvida finansiell samordning är ett samhällsekonomisk effektivt medel för att bedriva samordnade insatser. Frågor som bör belysas i den nationella utvärderingen är till exempel: Har berörda individer faktiskt fått förmågan att försörja sig själva efter genomförda åtgärder och kan man se en minskning av utgifterna för sjukpenning? Hur påverkas mäns respektive kvinnors rehabilitering av den finan- siella samordningen? Har integrationsperspektivet påverkat utformningen av den finan- siella samordningen? Kan inrättandet av ett samordningsförbund medföra gränsdrag- ningsproblem mellan aktörerna och förbundet? Kan det förhållandet att resurser från parterna överförs till ett sam- ordningsförbund medföra kostnadsövervältringar mellan parterna? Kommer de samordnade resurserna att användas för sådant som bör finansieras av ordinarie förvaltningsanslag? Hur påverkas den statliga och de kommunala budgetarna? Kommer det att vara ny eller redan befintlig verksamhet som finan- sieras genom den finansiella samordningen? Hur omfattande blir administrationskostnaderna för en ny besluts- organisation? Hur påverkas parternas möjligheter till styrning? Vilka ekonomiska överväganden kommer de samverkande parterna att göra i samband med den finansiella samordningen? Är de samordnade resurserna tillräckliga? Hur påverkar bestämmelserna om att samtliga parter skall medverka utvecklingen av den finansiella samordningen? Hur påverkar bestämmelserna om att parterna skall bidra med lika andelar resurser utvecklingen av den finansiella samordningen? Kommer den avsedda målgruppen att prioriteras? Kan förslaget leda till prioriteringsproblem inom hälso- och sjuk- Prop. 2002/03:132 vården? Hur har parternas representation i samordningsförbundets styrelse fungerat? Hur kommer revisionen att fungera? Uppdraget att följa upp och utvärdera finansiell samordning bör hållas isär från de uppgifter som de centrala myndigheterna har inom rehabiliteringsområdet. De centrala myndigheterna Arbetsmarknads- styrelsen (AMS), (), () och (SoS) är viktiga aktörer för att skapa förutsättningar för en effektiv samverkan inom rehabiliteringsområdet. Att dessa myn- digheter har i uppdrag att samverka framgår av instruktionen till respektive myndighet. Samverkan inom rehabiliteringsområdet lyfts också fram som en prioriterad uppgift i myndigheternas regleringsbrev . Dessa myndigheter har därmed i uppgift att på olika sätt stödja, legitimera och följa upp den verksamhet som bedrivs i samverkan på lokal nivå. Regeringen kommer senare att bestämma vilken myndighet som skall få i uppdrag att svara för den nationella uppföljningen och utvärderingen av finansiell samordning. Uppdraget bör genomföras i samråd med AMS, AV, RFV, SoS samt , och . För att underlätta en nationell jämförelse bör det i detta uppdrag ingå att stödja samordningsförbunden med riktlinjer för hur resultatut- värderingen bör genomföras. 8 Genomförande av förslaget Genom den föreslagna möjligheten till finansiell samordning skall en effektiv resursanvändning underlättas. Sammantaget bör förslaget där- med inte medföra några ökade kostnader för den offentliga sektorn. Däremot kan det uppstå en viss förändring i kostnadsfördelningen mellan olika verksamheter. Det är dock inte möjligt att på förhand beräkna den- na effekt. 8.1.1Ekonomiska konsekvenser för kommunsektorn Förslaget om finansiell samordning kommer att påverka kommun- sektorns ekonomi. Effekten är dock svår att bedöma, eftersom det finns en rad faktorer som kan påverka ekonomin i olika riktningar. Med anledning av att förslaget innebär en frivillig möjlighet att med- verka och att målgruppen bestäms gemensamt med samverkande aktörer är det svårt att redovisa ekonomiska konsekvenser. att målgruppen är tydligt avgränsad och att det råder en samsyn kring Prop. 2002/03:132 aktuella insatser kan det leda till positiva ekonomiska effekter. Att medverka i finansiell samordning innebär ett ökat risktagande i det fall samordningsförbundets ekonomi utvecklas negativt. Detta riskta- gande skall ställas mot de framtida ekonomiska vinster som kommun- sektorn eventuellt kan få. 8.1.2Ekonomiska konsekvenser för staten Statens maximala bidrag till finansiell samordning föreslås uppgå till högst av de budgeterade kostnaderna för anslaget 19.1 Sjuk- penning och rehabilitering m.m. anslagsposten 1.1 Sjukpenning. Av den- na anslagspost motsvarar . gäller denna finansieringslösning för sam- verkan inom rehabiliteringsområdet (Frisam). Denna finansieringslös- ning innebär att anslagsmedel på statsbudgeten, som är budgeterade för dagersättning för sjukskrivna, istället används för att finansiera olika typer av rehabiliteringsinsatser. Vidare kan en bredare målgrupp än enbart sjukskrivna komma ifråga för rehabiliteringsinsatser. För att förslaget om finansiell samordning inte skall medföra några ökade kostnader för staten förutsätts att de satsade medlen , dvs. samma budgetår, medför minskade utgifter för sjukförsäkringen med minst det förbrukade beloppet. Sjukpenning är en rättighetsstyrd utgift som staten måste betala ut. Om den finansiella samordningen inte leder till en tillräckligt stor minskning av utgifterna , kommer statens utgifter med automatik att öka. Då målgruppen består av individer som kan uppbära andra ersättningar än sjukpenning är det osäkert om de satsningar som görs betalar sig genom att kostnaderna för sjukpenning minskar i motsvarande omfattning. Statskontoret anger i sitt remiss- yttrande att de samordnade rehabiliteringsinsatserna kan komma att kosta staten om modellen får stor sprid- ning. Enligt utvärderingen av Socsam har denna försöksverksamhet inte gett några tydliga ekonomiska effekter på totalnivå. Utvärderingen av Finsam visade att den största ekonomiska effekten av denna försöksverksamhet uppmättes under det tredje försöksåret. I utvärderingen nämns också att det är osäkert om samma positiva effekter kan uppnås om försöks- verksamheten görs generell för hela landet. Vidare kan konstateras att det inte finns några säkra uppgifter om effekterna av rehabiliteringsinsatser. I ett flertal utredningar har emellertid framhållits nyttan och värdet av rehabiliteringsinsatser (se t.ex. betänkandena En allmän och aktiv försäk- ring vid sjukdom och rehabilitering [SOU 1996:113], Rehabilitering till arbete [SOU 2000:78] och Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet [SOU 2002:5]). Förslaget om finansiell samordning medför således en risk för att staten måste tillskjuta ytterligare medel för att sjukpenning skall kunna utbetalas. En ytterligare komplikation är att anslaget för sjuk- penning i sig är mycket svårbudgeterat. har fått tilldela ytterligare medel på tilläggsbudgeterna och därmed ökat sjuk- penninganslaget under pågående budgetår. Regeringen är väl medveten om den stora osäkerhet som råder i fråga Prop. 2002/03:132 om statens kostnaderna för förslagen i denna proposition. station bör därför införas av finansiell samordning. Vid denna kontroll skall de samhällsekonomiska effekterna och då sär- skilt kostnadsutvecklingen för staten analyseras. Om det vid denna kon- trollstation framkommer att kostnadsramarna inte håller eller att önskade effekter på individnivå inte uppnås skall systemet ses över. Förslaget om finansiell samordning innebär bl.a. att kommun och lands- ting skall få överföra medel till ett samordningsförbund. Genom den föreslagna lagen om finansiell samordning blir detta en upp- gift, som dock är frivillig. Det finns inga hinder för en kommun eller ett landsting att använda sina skattemedel för medverkan i finansiell samordning, så länge de eko- nomiska insatser som kommunen eller gör kommer egna medlemmar till del. Åtgärderna inom den finansiella samordningen syftar till att främja arbetsförmågan hos vissa kommun/landstingsmedlemmar, som är i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser. Ingår det flera kommuner i ett samordningsförbund skall dessa, som anges i 5 § andra stycket förslaget till lag om finansiell samordning, träf- fa överenskommelse om hur den kommunala andelen av samordnings- medlen skall fördelas mellan dem. I författningskommentaren till 5 § framhålls att dessa därvid har att eftersträva en rättvis fördelning som står i överensstämmelse med regeringsformens bestämmelser om att kommu- nerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Med hänsyn till att det är frivilligt att delta i finansiell samordning, kan den kommun eller landsting som inte är nöjd med det ekonomiska utbytet av samordningen lämna denna genom att begära utträde från samord- ningsförbundet. Förslaget innebär att kommun, landsting, försäkringskassa och läns- arbetsnämnd i viss utsträckning får samordna sin medelsanvändning för att deras resurser skall användas effektivare. Förslagen har betydelse varken för brottsligheten eller det brottsfö- rebyggande arbetet. Inte heller bedöms förslaget ha betydelse för syssel- sättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Inte heller påverkas små företags villkor i förhållande till stora företags. I motiven framhålls särskilt att vid tillämpning av den föreslagna lagstiftningen skall särskilt beaktas att kraven på jämställdhet mellan kvinnor och män upprätthålls. Det sistnämnda gäller även möjligheterna att nå de integra- tionspolitiska målen. Förslaget medför inte några EG-rättsliga konsek- venser. Regeringens förslag: De nya bestämmelserna om finansiell samordning skall träda i kraft . Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- Remissinstanserna: Några invändningar har inte framförts. Skälen för regeringens förslag: Den föreslagna ordningen bör kunna påbörjas vid det kommande årsskiftet. samordning bör därför träda i kraft . särskilda övergångsbestämmelser föreligger inte. Förslaget till lag om finansiell samordning av försäkringskassa, länsarbetsnämnd, kommun och Lagen inleds med en allmän portalparagraf, som anger de bakomliggande motiv som lagen syftar till att tillgodose. Enligt denna bestämmelse får finansiell samordning inom ett samord- ningsområde bedrivas mellan allmän försäkringskassa, länsarbetsnämnd, och kommun för att uppnå en effektiv resursanvändning. närmare redovisas ovan i avsnitt 6.2.1 är ett mål för den finansiella sam- ordningen att föra den enskilde närmare arbetsmarknaden och bort från ett långvarigt samhälleligt försörjningsbehov. Bestämmelsen innebär inte någon skyldighet att delta i denna form av samverkan utan det står huvudmännen inom respektive verksamhet fritt att ta ställning till om man vill delta i en finansiell samordning enligt Med samordningsområde avses det geografiska område inom vilken parterna bedriver finansiell samordning. Detta område kan utgöras av en eller flera kommuner. Som anges i 3 § kan flera kommuner delta i en och samma finansiella samordning. Ett samordningsområde kan också utgö- ras av delar av kommuner. I denna paragraf föreskrivs att det genom den finansiella samordningen skall genomföras insatser som syftar till att personer som är i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser från flera av samverkansparterna får förbättrad förmåga till eget förvärvsarbete. ningen utgörs av individer som har sådana problem att de är i behov av Detta gäller därmed personer med sammansatt problematik eller komplicerade livssituationer. om personer med olika former av fysiska eller psykiska besvär i kom- bination med arbetsmarknadsmässiga eller sociala problem. soner befinner sig ganska långt från arbetsmarknaden och är beroende av det allmänna för sin försörjning. Målet är att den enskilde skall kunna försörja sig genom eget förvärvsarbete och på så sätt undgå ett långvarigt samhälleligt försörjningsbehov. Det rör sig således om personer i yrkes- verksam ålder (vanligen ). Denna paragraf innehåller bestämmelser om vilka huvudmän som kan delta i en finansiell samordning. Enligt denna bestämmelse kan försäkringskassa, länsarbetsnämnd, landsting och kommun delta i den finansiella samordningen. De som del- tar i finansiell samordning och som är medlemmar i ett samordnings- förbund enligt 4 § är samverkande parter. I den finansiella samordningen inom ett samordningsområde får ingå en eller flera kommuner men en- dast en försäkringskassa, en länsarbetsnämnd och ett landsting. För att finansiell samordning skall få bedrivas krävs att , läns- arbetsnämnden, och minst en kommun deltar. Med anledning av Lagrådets yttrande har bestämmelsen kompletterats så att en kommun som inte ingår i ett landstingsområde skall kunna delta i finansiell samordning utan hinder av att något landsting inte deltar. Detta innebär att , som inte ingår i ett landstingsom- råde, kan delta i finansiell samordning. Enligt lagen (1997:1144) om försöksverksamhet med vidgad samord- nad länsförvaltning i fullgör de uppgifter som ankommer på länsarbetsnämnden. I den lagen föreskrivs att vad som i lag eller annan författning sägs om länsarbetsnämnden skall i stället avse . Detta medför att kan delta i finansiell sam- ordning med . Genom bestämmelsen regleras på vilka sätt finansiell samordning skall organiseras. Detta sker genom att det bildas ett särskilt samordnings- ändamål. Vilka uppgifter detta kommer att ha anges i 7 §. Samtliga samverkansparter är medlemmar i ett samordningsförbund. Bestämmelser om hur medlemmarna skall vara representerade i förbun- det finns i 12 §. I enlighet med Lagrådets förslag har 5 och 6 §§ bytt plats i förhållande till förslaget i lagrådsremissen. Denna paragraf innehåller bestämmelser om hur kostnaderna för finansiell samordning skall fördelas mellan samverkansparterna. I enlighet med vad Lagrådet har förordat anges direkt i paragrafen de andelar respektive part skall bidra med. Enligt huvudregeln i första stycket skall den allmänna försäkrings- kassan bidra med hälften av resurserna till finansiell samordning. Detta innebär att svarar för statens andel i samordningen och att länsarbetsnämnden således inte bidrar med resurser. skall svara för en fjärdedel av resurserna och den eller de kommuner som del- tar skall tillsammans svara för en fjärdedel. I andra meningen finns en särskild bestämmelse för det fall att en kom- mun som inte ingår i ett landsting deltar i finansiell samordning. ingår inte i ett landstingsområde men är huvudman för hälso- och sjukvården. I sådant fall deltar inte något landsting i samord- ningen. Den deltagande kommunen skall då bidra med hälften av resur- serna till den finansiella samordningen, medan skall svara för den andra hälften. Frågan om resursandelar inom samordningen har behandlats i avsnitt 7.2. Bestämmelsen i andra stycket tar sikte på det fallet att det i en finan- siell samordning ingår flera kommuner. Dessa skall då träffa en överens- kommelse om hur den andel som belöper på kommunerna skall fördelas mellan dem. Som föreskrivs i 9 § 8 skall detta också anges i förbundsord- ningen. Den andel de skall dela på utgör en fjärdedel av de sammanlagda medlen för samordningen. Vid denna fördelning mellan kommunerna skall eftersträvas att kost- nadsfördelningen mellan kommunerna är rättvis och står i överens- stämmelse med regeringsformens regler i 1 kap. 7 § att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter (jfr. 1996/97:105, s. 67). I första stycket finns bestämmelser om att samverkansparterna för finan- siell samordning får överföra medel till samordningsförbundet. Detta innebär att dessa medel därefter disponeras av samordningsförbundet och får användas för att täcka förbundets kostnader för de åtgärder detta får vidta inom ramen för den finansiella samordningen. Till dessa åtgärder hör bl.a. finansiering av olika rehabiliteringsinsatser och annat stöd för personer som ingår i målgruppen enligt 2 § . Med att samverkansparterna får överföra medel till samordnings- förbundet avses att parterna kan ställa medel till detta förbunds för- fogande. Detta kan ske genom att parterna överför kontanta medel. En annan metod är att parten i sin redovisning bokför en skuld till samord- ningsförbundet och att detta i sin redovisning upptar en motsvarande fordran på parten. Under verksamhetsåret kan de likvida flödena mellan parter och samordningsförbund hållas nere i den mån det i stället sker en avräkning av fordringar och skulder med anledning av att en samver- kande part har svarat för t.ex. en rehabiliteringsinsats som samordnings- förbundet påtagit sig finansieringsansvaret för. Möjligheten att överföra medel till samordningsförbund innebär däremot inte att en samverkande part får överföra befintlig verksamhet till den finansiella samordningen. Beträffande formerna för transaktioner mellan samverkansparter och samordningsförbund hänvisas till avsnitt 7.5.4. I andra stycket regleras vilka medel på dessa sätt får använda för finansiell samordning. får för detta ändamål använda medel som är avsedda för att täcka kostnader för sjukpenning. Som har redovisats i avsnitt 6.2 är ett syfte med den finan- siella samordningen att sjukpenningmedlen i viss utsträckning skall kun- na användas för åtgärder som är ägnade att hålla nere kostnaderna för sjukförsäkringen. får emellertid inte använda en större del av de medel som har anslagits för kostnaderna för sjukpenning än regeringen beslutar. Denna andel av sjukpenningmedlen är gemensam för finansiell samordning och samverkan enligt den s.k. Frisam-modellen. I första stycket anges de åtgärder ett samordningsförbund får vidta. har närmare utvecklats i avsnitt 7.3. kan bl.a. besluta om övergripande mål och rikt- linjer för den finansiella samordningen. Dessa mål och riktlinjer är i och för sig inte bindande för samverkansparterna. Däremot är det en förut- sättning för ett fungerande samarbete inom den finansiella samordningen att samverkansparterna i förekommande fall beviljar enskilda personer insatser i enlighet med de bedömningar man har gjort inom de gemen- samma bedömargrupper som de samverkande parterna svarar för. samordningsförbundets främsta uppgifter är att fatta beslut om hur de medel som har överförts till förbundet skall användas. ordningsmedel skall användas på ett sätt som är förenligt med det syfte för den finansiella samordningen som anges 1 §. Detta innebär bl.a. att samordningsförbundet kan finansiera rehabiliteringsinsatser som riktar sig till personer i målgruppen enligt 2 § och som syftar till att de skall uppnå eller återfå förvärvsförmåga. Detta innebär att samordningsför- bundet inte får täcka kostnader för försörjningsstöd. tar nämligen inte till att återställa eller öka den enskildes arbetsförmåga. Kostnader för försörjningsstöd skall finansieras på sedvanligt sätt av den huvudman som beviljar förmånen. Dessa insatser kommer att utföras av samverkansparterna eller tillhandhållas av dem. Ett syfte med den finan- siella samordningen är just att samordna samverkansparternas insatser för att stödja enskilda personer som är att hänföra till målgruppen. ordningsförbundet kan dock inte ålägga någon av samverkansparterna att vidta en åtgärd, eftersom dessa har kvar sitt myndighetsansvar i för- hållande till de enskilda personer som är i behov stödåtgärder inom sam- tar beslut om att finansiera en viss insats måste förbundet således föra en dialog med utföraren så att man är ense om hur insatsen skall utformas. Vidare föreskrivs i paragrafen att samordningsförbundet skall svara för uppföljning och utvärdering av den finansiella samordningen. utvecklas närmare i avsnitt 7.7. skall också upprätta budget och årsredovisning för den finansiella samordningen. Detta gäller den del av samordningen som ombesörjs av samordningsförbundet. Bestämmelsen i andra stycket anger att ett samordningsförbundet inte