prop · GQ0399 · 2003-05-26 00:00:00 — Förekomsten av myndig- hetsgränser och därav följande formalia förhindrar i princip koncen- tration av sådana arbetsuppgifter som kräver specialist- och expert- kompetens till ett eller flera ställen i landet. Detsamma gäller process- föringen i fråga om koncerner, när bolagen har säte i skilda regioner. Även för arbetsuppgifter av mera begränsad omfattning, s.k. smala arbetsuppgifter, finns ett behov av att koncentrera uppgifterna för att skapa specialistkompetens och minska sårbarheten. Skatterevision utförs, enligt en undersökning som gjorts av Skatte- myndigheten i , i mindre omfattning hos företag med säte och verksamhet i skilda skatteregioner än beträffande företag med säte och verksamhet i en och samma region. Den kanske vanligaste orsaken till detta är att man drar sig för att påbörja en revision när företagets verksamhet bedrivs i en annan region. Om skattemyndigheten på sätes- orten skall begära att skattemyndigheten på verksamhetsorten utför en revision, vill man vara helt övertygad om att revisionen i alla avseenden är befogad. I undersökningen konstateras att överföring av rätten att fatta beslut om revision till en annan skattemyndighet dessutom medför en förlängd starttid för varje revision på . Det sägs att just behörighetsfrågorna i vissa fall medför en sådan byråkrati att utrednings- arbetet får lämnas därhän, dvs. effektivitetsförlusterna blir för stora. är behörig myndighet i fråga om samverkan med andra stater vid tillämpning av skatteavtal. Uppgiften kan normalt inte delegeras, vilket leder till att handräckningsärenden hanteras på minst två nivåer i . Följden blir ofta förlängda handläggningstider. Frånva- ron av delegeringsmöjligheter medför också att utför operativt arbete, som i sig inte kräver att det utförs av centralmyndig- heten. Detta leder till ökade kostnader och kan medföra att förseningar uppkommer, t.ex. i samband med multilaterala revisioner. Riksskattever- ket måste delta av formella skäl, även när ärendet i övrigt hanteras av en skattemyndighet. 5.2Fördelar och nackdelar med att slopa myndighetsgränserna Myndighetsgränserna inom skatteförvaltningen fyller från verksamhets- synpunkt numera i stort sett inget egentligt behov annat än när det gäller ansvarsfördelningen. Tvärtom utgör dessa administrativa gränser och därav följande formalia ett hinder för en rationell verksamhet. Myndig- hetsgränserna utgör dessutom psykologiska hinder som hämmar Myndighetsgränserna är inte nödvändiga för Prop. 2002/03:99 ansvarsfördelningen. Den kan ske på annat sätt. Fördelarna med att slopa myndighetsgränserna inom skatteförvaltning- en genom att slå samman och de tio skattemyndigheter- na till en enda myndighet kan kort beskrivas på följande sätt: Formerna för ledning och styrning kan utvecklas. Det skapas t.ex. möjligheter att anpassa verksamheten efter de processer som den består av i stället för efter geografiska principer. Möjligheterna till koncentration och specialisering ökar inom admi- nistrationsområdet. Det blir lättare att ta hänsyn till befolknings- och näringslivsför- ändringar. Flexibiliteten i organisationen ökar mycket påtagligt eftersom det blir avsevärt lättare att flytta arbetsuppgifter och material inom skatteför- valtningen utan att personalen behöver flyttas. Detta innebär samman- taget att det blir betydligt lättare att jämna ut skillnader i arbetsbelast- ningen. Möjligheterna till specialisering av arbetsuppgifter underlättas. Däri- genom kan personalens kompetens höjas vilket får positiva effekter på ärendehandläggningen. Hanteringen av sårbarhets- och bärkraftsfrågor förenklas, t.ex. be- träffande s.k. smala arbetsuppgifter. Möjligheterna att utnyttja datorstödet förbättras. Detta ger möjlighe- ter att arbeta mera rationellt. förmåga förbättras att inom givna ekonomiska ramar tillhandahålla tjänster på ett sådant sätt att de ger största möjliga nytta för medborgare, företag, kommuner, organisationer m.fl. Med andra ord ökar möjligheterna att erbjuda kvalitet i verksamheten och att på bästa sätt möta medborgares, företags och andra intressenters krav och behov. En enhetlig rättstillämpning underlättas eftersom inte formellt kan styra över skattemyndigheternas beslutsfattande annat än i begränsad omfattning. Samordningen vid internationella handräckningsinsatser och vid åtgärder mot internationella skatteflyktsupplägg, exempelvis s.k. karu- sellhandel, underlättas. Den nya myndigheten, som förutsätts överta funktionen som behörig myndighet, kan fördela arbetsuppgifter till den del av myndigheten, som har de bästa förutsättningarna för att samverka med utländska myndigheter. En sammanslagning av med de nuvarande skattemyn- digheterna till en myndighet innebär emellertid inte enbart fördelar. Sammanslagningen kan också skapa nya problem som måste lösas innan man tar detta steg. En nackdel som skulle kunna uppstå är att det i den nya organisationen inte är givet att taxeringsbeslut fattas på den ort där den skattskyldige är bosatt. Detta skulle kunna medföra olägenheter för denne om det blir aktuellt att muntligen lämna upplysningar inför skattenämnden. Motsva- rande olägenheter kan naturligtvis också uppkomma för en skattskyldig som vill ha en personlig kontakt med den tjänsteman som handlägger hans ärende. Denna fråga återkommer regeringen till i avsnitt 6.12. kan överklaga skattemyndighetens beslut till Prop. 2002/03:99 länsrätten. Om skatteförvaltningen blir en enda myndighet kan myndig- heten inte överklaga sina egna beslut. Detta problem kan man dock kunna råda bot på genom att inrätta en funktion som allmänt ombud. Se vidare avsnitt 6.13. En omvandling av skatteförvaltningen till en enda myndighet innebär att den nya myndigheten blir stor och komplex vilket skulle kunna inne- bära risk för en tröghet i beslutsfattandet inom organisationen. Eftersom myndigheten bör kunna ges en relativt platt organisation och det finns möjligheter till delegering av arbetsuppgifter skall denna risk dock inte överdrivas. De nu nämnda nackdelarna med en reform är blygsamma jämförda med fördelarna. Nackdelarna kan dessutom, som redovisas närmare i det följande, bemästras. Mycket talar således för att skatteförvaltningen bör organiseras som en enda myndighet. Effektivitetsskäl talar för att även innefattas i den nya myndigheten. För att detta skall kunna ske måste emellertid de problem som kan uppkomma i förhållande till kronofogdemyndigheterna lösas. finns inom ett gemensamt kansli för och . Kansliet leds av en kanslichef. Kanslichefen anställs genom beslut av regeringen efter anmälan av Riks- skatteverkets generaldirektör. Ledamöterna förordnas av regeringen för högst i taget. En omorganisation av skatteförvaltningen till en enda myndighet torde inte innebära någon förändring för nämnderna. Eventuella jävsproblem bör kunna hanteras av nämnderna. Underlaget för att ta ställning i frågan om kronofogdemyndigheternas organisation om och de nuvarande tio skattemyndig- heterna slås samman till en enda myndighet är inte tillfreds- ställande. Regeringen har därför beslutat att tillkalla en särskild utredare för att utreda hur frågan om kronofogdemyndigheternas organisation och arbetsuppgifter m.m. skall lösas om och de nuvarande tio skattemyndigheterna bildar en myndighet (Dir. 2002:142). Utredarens uppdrag är att förutsättningslöst ta fram och redovisa un- derlag för hur verksamheten lämpligen bör organiseras. Utgångspunkten för utredarens förslag skall vara att kronofogdemyndigheternas opartisk- het i det verkställande och i övrigt borgenärsneutrala arbetet inte skall kunna ifrågasättas. En huvudfråga att besvara är om kronofogdemyndigheterna kan och bör inordnas i den nya skatteförvaltningen eller om de bör utgöra en eller möjligen, såsom , flera fristående myndigheter. Konsekvenserna av olika lösningar i fråga om samordningen av statens agerande i skattein- drivningen, borgenärsrollen i fråga om andra offentligrättsliga fordringar, kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter utanför utsöknings- och in- drivningsområdet samt administrativa stödfunktioner skall särskilt bely- sas samt de resursmässiga konsekvenserna av olika lösningar beräknas och redovisas. Om utredaren finner att kronofogdemyndigheterna bör inordnas i den Prop. 2002/03:99 nya skatteförvaltningen och detta fordrar en särskild organisatorisk lös- ning inom skatteförvaltningen för att allmänheten skall ha tilltro till att uppgifterna utförs opartiskt, skall förslag lämnas till en sådan. Utredaren skall också redovisa en bedömning av om det finns verksamheter som bedrivs av kronofogdemyndigheterna som inte bör omfattas av en sådan lösning. Om utredaren finner att det finns skäl för att kronofogdemyndig- heternas verksamhet skall vara organisatoriskt och budgetmässigt fristå- ende från skatteförvaltningen, skall utredaren utgå från att verksamheten bör bedrivas inom en enda, rikstäckande myndighet. I övervägandena in- går att ta ställning till myndighetens arbetsuppgifter. Oberoende av vilken lösning som förespråkas skall en utgångspunkt vid fullgörandet av uppdraget vara att den framtida verksamheten inom skatteförvaltningens och exekutionsväsendets ansvarsområden skall rym- mas inom den totala resursram som gäller för , skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna. En utgångspunkt skall vidare vara att effektiviteten i verksamheten skall förbättras och att servicen till medborgarna och andra intressenter skall upprätthållas och om möjligt förbättras. Uppdraget skall redovisas senast vid utgången av . Förslag till en ny organisation för Regeringens förslag: och de tio skattemyndigheter- na skall avvecklas och en ny myndighet bildas . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. I promemorian föreslogs dock att och de tio skatte- myndigheterna skulle slås samman redan fr.o.m. . Remissinstanserna: Remissinstanserna har över lag ställt sig positiva till den föreslagna sammanslagningen av och de tio skattemyndigheterna. Endast ett fåtal remissinstanser avstyrker förslaget. Dessa har dock inget emot sammanslagningen som sådan men anser att den inte bör genomföras förrän frågan om kronofogdemyndigheternas framtida ställning har lösts. Kammarrätten i instämmer i att tillskapandet av den nya myndigheten ger möjligheter till rationella vinster av många slag jämfört med nuvarande ordning. Myndigheten kan t.ex. sammanföra handläggningen av taxeringen av fysiska personer, som är delägare i handelsbolag eller fåmansföretag, oberoende av var delägarna är bosatta. Detsamma gäller taxeringen av moder- och dotter- bolag inom koncerner, som inte längre behöver styras av var respektive bolag har sitt säte. Länsrätten i ifrågasätter enmyndig- hetsalternativet bl.a. med hänsyn till de negativa effekter en stor makt- koncentration kan föra med sig. Bortsett från denna principiella invänd- ning tillstyrker emellertid länsrätten förslagen. , som inte har någon erinran mot förslaget, vill i sammanhanget peka på att det i promemorian saknas en analys av vilka konsekvenser enmyndig- hetslösningen kan komma att få när det gäller skattemyndigheternas brottsutredande verksamhet. Statskontoret delar promemorians uppfatt- ning att den nya myndigheten skapar bättre förutsättningar för en ratio- nell och effektiv verksamhet. Enligt bör det genom den föreslagna omorganisationen finnas möjlighet att höja kvalitén i de uppgifter som används för statistik. delar, mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits vid motsvarande omdaning av , den övergripande bedömning som redovisas i promemorian beträffande positiva effekter av enmyndighetsbildningen. Riksrevisions- verket anser att även skattekontrollen bör kunna förbättras med förslaget. instämmer i stort i promemorians förslag. Enligt verket finns det inte några bärande skäl att avvakta med bildandet av den nya myndigheten för att invänta att slutligt ställningstagande tas och beslut fattas avseende kronofogdemyndigheterna. En ytterligare förskjutning tidsmässigt skulle enligt få oönskade effekter verksam- hetsmässigt. Med hänsyn till att remisstiden inte gick ut förrän och de omfattande författningsändringar som förslaget medför bedömer dock verket att den närmast liggande möjliga tidpunkt för ett genomförande är . delar promemorians bedömning att flexibiliteten i den föreslagna organi- sationen är ägnad att verka i positiv riktning och tillstyrker förslaget. Nä- ringslivets Skattedelegation, som också tillstyrker förslaget, vill i det här sammanhanget även ta upp det behov av specialisering och koncentration av arbetsuppgifter som finns på domstolssidan och som särskilt kommit till uttryck när det gäller de internationella koncernernas skattefrågor. Delegationen vill understryka att det är viktigt att förslaget från Före- ningen att koncentrera dessa skattemål till ett gemen- samt forum genomförs. anser det vara viktigt att omorga- nisationen också skall leda till förbättringar för skattebetalarna. , som ställer sig bakom förslaget till den del det gäller skatteförvaltningen, framhåller att en viktig fördel med en samlad skattemyndighet ur de anställda akademikernas perspektiv är att varje individs kompetens och därmed de samlade personalresurserna borde kunna utnyttjas ännu bättre än . för regelgranskning tillstyrker den före- slagna enmyndighetsmodellen. Analysen borde dock även ha omfattat hur handläggningstiderna kan komma att påverkas av den nya organisationen. Nämnden anser att det bör formuleras effektivitetsmål om att förkorta handläggningstiderna. Enligt Domareförbunds mening är det angeläget att den föreslagna utredningen om kronofogde- myndigheternas framtida ställning genomförs skyndsamt så att den anvisade övergångslösningen endast kommer att bestå . anser att en sammanslagning av de olika myndigheterna är en tänkbar lösning för att öka det interna resursutnyttjandet samt öka kompetensen utan onödiga dubbleringar av specialistkompetens inom varje region. Förbundet anser att dagens system inte sällan uppvisar bristande enhetlighet i de olika myndighe- ternas bedömning av rättsläget, varför även detta viktiga område torde vinna på förslaget. är endast beredd att tillstyrka den föreslagna övergångslösningen och endast av praktiska skäl. Några remissinstanser avstyrker att den före- slagna omorganisationen genomförs innan ställning kan tas till kro- nofogdemyndigheternas framtida organisation. Hovrätten över och anser att någon omorganisation av skattemyndigheterna inte bör ske förrän frågorna om kronofogdemyndigheternas framtida uppgifter och ställning i rättssystemet har lösts. det tar att utreda denna fråga anser hovrätten att beslutsunderlaget beträffande skatte- väsendets omorganisation bör kompletteras. till- styrker i och för sig en sammanslagning av och skatte- myndigheterna men först sedan den nya myndighetens förhållande visavi kvarvarande kronofogdemyndigheter utretts och lösts på ett tillfredsstäl- lande sätt. anser att den föreslagna ordningen har sina nackdelar. En sammanslagning kommer att innebära att en mycket stor myndighet tillskapas. Vilka problem av administrativ och annan karaktär som en sammanslagning kan komma att medföra redovisas emellertid inte i promemorian. Någon utvärdering av hur den nuvarande, regionalt indelade skatteförvaltningen fungerar har heller inte genomförts. Vidare förutsätts det i promemorian att de skattskyldigas behov av närhet till och kontakt med handläggande myndighet kommer att kunna tillgodoses trots att handläggningen av ett ärende kan flyttas till ett skattekontor i en annan del av landet än där den skattskyldige är bosatt. inte närmare av promemorian hur den skattskyldiges behov i detta avseende skall kunna tillgodoses. Innan man genomför en så omfattande organisationsförändring som en övergång till en enda myndighet på beskattningsområdet skulle innebära, bör man enligt tingsrätten närmare ha utrett hur man skall komma til1 rätta med de angivna problemen. En annan omständighet som enligt tingsrättens mening talar för att man bör avvakta med den nya enmyndighetsbildningen är att frågan hur central- myndighetsfunktionerna skall fullgöras för kronofogdemyndigheterna inte har lösts. Justitiekanslern ifrågasätter om det verkligen är så bråttom med omorganisationen av skatteförvaltningen att det inte går att avvakta ordentliga överväganden beträffande organiserandet av den exekutiva verksamheten. Om man något avvaktar de överväganden som fordras, kunde man, enligt Justitiekanslern, slippa konstruktionen med en övergångslösning som inte verkar särskilt lyckad. Även ifrågasätter det rimliga i att ens under en övergångstid låta den nya myndigheten fungera som en central myndighet för kronofogdemyndigheterna. Utredningen om kronofogdarnas framtida ställning måste därför ges sådana resurser att lösningen för kronofogdemyndigheternas del är klar vid sammanslagningen. Föreningen anser att sammanslagningen måste anstå till dess att resultatet av utredningen om kronofogdemyndigheternas ställning står klart. Föreningen ifrågasätter, om inte en uppmjukning av reglerna om överflyttning av ärenden inom ramen för nuvarande myndighetsstruktur skulle vara möjlig i avvaktan på att , skattemyndigheternas och kronofogdemyndig- heternas organisationsfrågor avgörs. Konkursförvaltarkollegiernas Före- ning har ingen erinran i sig mot att skattemyndigheterna slås samman på föreslaget sätt, men anser att en ändring bör ske av rätten till ersättning för rättegångskostnader samt att kronofogdemyndigheternas framtida ställning först måste vara avgjord. Skälen för regeringens förslag: Verksamheten inom skatteförvalt- ningen är stadd i en ständig och allt snabbare förändring i takt med de ekonomiska och demografiska förändringarna i samhället samt utveck- lingen på IT-området. Genom den europeiska integrationen och interna- tionaliseringen i övrigt ställs skatteförvaltningen dessutom inför delvis nya arbetsuppgifter och ökade krav på specialistkompetens. Regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram med medborgarna i fokus (se prop. 1997/98:136) påverkar också i hög grad skatteförvalt- ningens verksamhet. Alla medborgare kommer i kontakt med skatteförvaltningen, t.ex. i beskattnings- eller folkbokföringsärenden. Även i ärenden rörande bouppteckningar och fastighetstaxering behöver många medborgare vända sig till skatteförvaltningen. Det är därför särskilt angeläget att skatteförvaltningen kan tillhandahålla tjänster och ha ett förhållningssätt gentemot allmänheten som präglas av servicevilja, korrekt bemötande, kompetens, tillgänglighet samt enhetlighet i besluts- fattande och rättstillämpning. Av vad som sagts tidigare framgår att skatteförvaltningens nuvarande organisation rymmer vissa problem och att det finns stora fördelar med att slå samman skattemyndigheterna och till en myndig- het. Detta bekräftas också av remissinstanserna. organisation är av största betydelse för en kvalita- tiv, kostnadseffektiv och enhetlig ärendehantering. med tio skattemyndigheter och en central förvaltningsmyndighet uppfat- tas i vissa avseenden som stelbent trots att den är relativt ny. Myndig- hetsgränserna leder till tung administration vid omfördelning av interna arbetsuppgifter och organisationen ger inte möjligheter till optimal kompetensutveckling. Detta medför i sin tur en risk för sämre service, högre kostnader samt en oenhetlig rättstillämpning i olika regioner. Regionaliseringen av skatteförvaltningen har vis- serligen medfört positiva effekter. Redan nu kan emellertid konstateras att kvarvarande myndighetsgränser mellan regionerna och mellan regio- nerna och utgör hinder för att resurserna skall kunna tas till vara på ett optimalt sätt. Det räcker inte med regionaliseringsreformen för att verksamheten skall kunna anpassas efter de krav som uppkommer bl.a. genom förändringarna i omvärlden. Utvecklingen av relationerna mellan förvaltningen, medborgarna, företagen och andra institutioner såväl inom och utom landet som inom regionerna ställer större krav på förändringar av verksamheten. När det gäller beskattningen är det, med tanke på att även skatteför- valtningens resurser är begränsade, särskilt angeläget att verksamheten inriktas mot väsentligheter och sådana områden där riskerna för skatte- undandragande är stora. För att åstadkomma detta ägnar myndigheterna sig i större utsträckning åt kvalificerade utredningar som kräver tid, kostnader och inte minst särskild kompetens. Det internationella inslaget i de transaktioner som utreds blir dessutom alltmera påtagligt. Detta gäller i synnerhet den ekonomiska brottsligheten. Den verksamheten följer inga nations- eller myndighetsgränser. Gränserna kan tvärtom fungera som skyddsnät för brottslingarna, något som de också medvetet drar nytta av. Tillgången på personal med lämplig kompetens är ojämn mellan skat- temyndigheterna. En orsak härtill är personalavgångarna, som är särskilt märkbara i . Kompetensförluster genom pensionsav- gångar börjar också göra sig gällande och kommer att bli mycket märk- bara . Detta medför oönskade effekter inom hela verksam- hetsområdet men blir särkilt allvarliga inom beskattningsverksamheten och skattekontrollen bl.a. på så sätt att likartade företeelser inte kommer att kunna behandlas lika vid alla skattekontor. En övergång till färre och större statliga myndigheter förbättrar enligt regeringens erfarenhet påtagligt möjligheterna att upprätthålla en god kvalitet i alla delar av verksamheten. När det gäller tullområdet bekräftas detta av remissvar. Det finns därför starka skäl att nu gå vidare på den väg som inletts genom inrättande av en skattemyndighet inom varje län och som fortsatts med skattemyndigheternas regionalise- ring. Visserligen finns det, som har påpekat, inte någon formell utvärdering av den senaste reformen men de erfarenheter som skattemyndigheterna och har av regionaliseringen och som ligger till grund för verkets framställning till om en sammanslagning av skattemyndigheterna och är också en form av utvärdering och den talar entydigt för att man nu bör ta steget till att ha en enda myndighet inom skatteförvaltningen. Resultatet av remissbehandlingen pekar i samma riktning. pekat på någon allvarlig nackdel med den föreslagna sammanslagningen. Tvärtom framhåller de flesta fördelarna med den föreslagna reformen. Några remissinstanser anser emellertid att en sammanslagning av skat- temyndigheterna och bör anstå till dess att man kan ta ställning också till kronofogdemyndigheternas framtida organisation. Det bästa vore naturligtvis om dessa båda mycket viktiga frågor kunde lösas i ett sammanhang. Det finns emellertid inte nu ett tillräckligt underlag för att regeringen skall kunna ta ställning till frågan om kronofogdemyndig- heternas framtida ställning. Regeringen har därför, som redan nämnts, tillkallat en särskild utredare för att göra den ytterligare utredning som behövs. Regeringen har i likhet med bl.a. ansett att utredningen måste genomföras skyndsamt och har därför beslutat att uppdraget skall redovisas senast vid utgången av . Det behöver alltså inte dröja så länge innan regeringen kan ta ställning även till frågan om hur kronofogdemyndigheterna skall organiseras. Att som Föreningen föreslår mjuka upp reglerna om överflyttning av ärenden inom ramen för nuvarande myndighets- struktur i avvaktan på att de aktuella organisationsfrågorna avgörs skulle endast lösa en mindre del av de redovisade problemen. Med hänsyn till detta och till att man bör ta tillvara samtliga de fördelar som följer av den föreslagna omorganisationen av skatteförvalt- ningen anser regeringen, trots de invändningar som några remissinstanser har rest, att reformen bör ske i två steg där det första innebär en sammanslagning av skattemyndigheterna och Riksskat- teverket. Det kan diskuteras huruvida bör finnas kvar i sin nuvarande form eller inte som frågan om kronofogde- myndigheternas ställning och uppgifter utreds.