prop · GR0340 · 2003-12-16 00:00:00 — b)är skapad av en säker anordning för signaturframställning. Som ett flertal remissinstanser berört innebär en sådan hänvisning till definitionen av begreppet elektronisk signatur i lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer som föreslås en tämligen vid ram för vilka metoder för identifiering som kan användas vid användning av självbetjäningstjänsterna. Eftersom avsikten är att det skall ankomma på de aktuella myndigheterna att avgöra och närmare precisera vilka former för identifiering som skall tillämpas är detta emellertid enligt regeringens uppfattning inte någon nackdel, utan innebär tvärtom att de aktuella myndigheterna ges den möjlighet till flexibilitet som remissinstanserna i flera fall har efterlyst. Det förslag om användning av begreppen elektro- nisk underskrift och elektronisk legitimation som lämnats av Riksförsäk- ringsverket (RFV) och () i stället för begreppen elektronisk signatur och certifikat skulle dock vid ett genomförande inte innebära samma flexibilitet om de definitioner som ut- arbetat skulle tillämpas. Detta hindrar dock inte att begreppen elektronisk underskrift och elektronisk legitimation kan användas i de föreskrifter som avses komplettera den föreslagna lagen i nu berört avseende. Det formkrav om användning av elektronisk signatur som anges i den föreslagna lagen innebär naturligtvis inte att någon begränsning förelig- ger beträffande vilken signatur som skall användas så till vida att an- vändning av avancerade eller kvalificerade signaturer inte skulle kunna föreskrivas. I själva verket torde de signaturer som kommer att användas vid användning av självbetjäningstjänster att i vart fall vara avancerade signaturer. Om en elektronisk signatur används för kontroll av identiteten hos en användare som gjort en ansökan etc., så innebär detta att ett skydd mot förvanskning av det aktuella dokumentet föreligger. Kontroll- en av identiteten och skyddet mot förvanskning uppnås i sådant fall ge- nom att dokumentet med hjälp av signaturframställningsdata, dvs. unika data, såsom koder eller hemliga krypteringsnycklar som används för att skapa en elektronisk signatur, behandlas logiskt på ett för mottagaren känt sätt, som genom ett certifikat, dvs. ett intyg i elektronisk form som kopplar ihop signaturverifieringsdata med en undertecknare och bekräftar dennes identitet, är knutet till användaren. Vid mottagandet kan mottaga- ren således kontrollera identiteten och skyddet mot förvanskning genom att kontrollera den logiska behandlingen av dokumentet med hjälp av signaturverifieringsdata, dvs. data, såsom koder eller öppna krypterings- nycklar, som används för att verifiera en elektronisk signatur. Kontrollen av identiteten hos avsändaren sker alltså i detta fall genom en process i vilken det aktuella dokumentet först behandlas på ett i förväg bestämt lo- giskt sätt, vilket dessutom i regel innebär att det krypteras, och sedan hos mottagaren behandlas på nytt genom en kontrollprocess. I de fall det endast är frågan om identifiering av en person som kopplat upp sig till en webbplats för att ta del av personuppgifter sker, som fram- går av den i avsnitt 4.4 lämnade redovisningen, identifieringen inte med hjälp av en elektronisk signatur i vanlig mening. Identifieringen sker dock genom en liknande process med logisk behandling av en informa- tionsmängd med hjälp av individuella verifieringsdata som är knutna till ett elektroniskt certifikat, i detta fall ett särskilt elektroniskt certifikat för identifiering, som är knutet till en användare. Som påpekats av flera re- missinstanser är det i detta fall inte fråga om ett sådant certifikat som av- ses i definitionen av certifikat i lagen (2000:832) om kvalificerade elek- troniska signaturer. Med certifikat avses dock här helt enkelt en samling data i elektronisk form som unikt avser den person som innehar vissa ve- rifieringsdata. Även i detta fall är det emellertid alltså frågan om att kon- trollen av identiteten hos avsändaren sker genom en process. Det i pro- memorian lämnade förslaget till lagregel bör därför enligt regeringens uppfattning justeras genom att det i lagtexten anges att kontrollen av identitet sker genom ett certifikat till vilket en säker identifieringsfunk- tion, dvs. en logisk process, är knuten. är det inte alltid nödvändigt med så kvalificerade former för identifiering som föreskrivs i huvudreglerna om elektroniska signaturer respektive certifikat till vilken en säker identifieringsfunktion är knuten. Andra enklare former för identitetskontroll, såsom pinkod, är således godtagbara i de fall risken för skada vid obehöriga intrång eller andra förfaranden är liten. Den föreslagna regleringen bör således ge utrymme för detta. I de fall uppgifter skall lämnas på heder och samvete bör dock elektro- nisk signatur alltid användas. I princip bör det ankomma på de ansvariga myndigheterna att med ut- gångspunkt i den här redovisade regleringen ge närmare föreskrifter om användningen av elektroniska signaturer och andra metoder för identifie- ring. Därför föreslås en bestämmelse som erinrar om att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om detta. 4.5.7En särskild regel om när en handling eller uppgift skall anses inkommen Regeringens förslag: En handling eller uppgift som en enskild vid an- vändning av en självbetjäningstjänst lämnat i ett ärende hos en myndig- het inom socialförsäkringens administration, skall i förvaltningsrättslig mening anses ha kommit in till den myndighet till vilket ärendet hör när den anlänt till den del av ett system för automatiserad behandling som anvisats som mottagningsställe för självbetjäningstjänsten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: RFV anser att det i och för sig vore fördelaktigast med en generell reglering av en elektronisk handling eller uppgift kan anses inkommen till en myndighet, dvs. ett förtydli- gande av bestämmelserna i 10 § förvaltningslagen (1986:223). Eftersom den tekniska utformningen av dokumenthanteringen inom självbetjä- ningstjänsterna är sådan att flera olika alternativ är tänkbara när det gäller att fastställa när en handling kommit in till en viss försäkringskassa finns det dock, i brist på en generell reglering, behov av den föreslagna sär- Verket tillstyrker därför att en sådan bestämmelse införs. Datainspektionen anför att det kan ifrågasättas om det inte är lämpligare att i författningstexten tala om mottagningsställe som tillhandahålls i stället för mottagningsställe som anvisats. RSV avstyrker förslaget om en särskild bestämmelse om inkommandetidpunkten. Enligt verkets mening behövs inte någon särskild bestämmelse eftersom 10 § förvaltningslagen (1986:223) kan tillämpas på ett sätt som uppfyller rättssäkerhetskrav. PPM framhåller att förvaltningslagen är tillämplig också på elektronisk kommunikation. Den föreslagna bestämmelsen om inkommandetid- punkten är att betrakta som ett förtydligande. Ett genomförande skulle därför kunna skapa osäkerhet om rättsläget när det gäller tillämpningen av 10 § förvaltningslagen. PPM avstyrker därför den föreslagna bestäm- melsen. anser att det är bra att begreppet inkommen specifi- ceras. Statskontoret anför att bestämmelsen om när en handling skall an- ses inkommen är överflödig. Bestämmelsen uttrycker endast vad som re- dan gäller enligt förvaltningslagen och allmänna förvaltningsrättsliga principer och innebär varken någon precisering eller något förtydligande. Det förhållandet att en myndighet tar emot en försändelse för en annan myndighets räkning har härvid inte någon betydelse. Denna situation skiljer sig inte från det mycket vanliga förhållande att en myndighet har outsourcat sin IT-verksamhet och att en upphandlad tjänsteleverantör tar emot försändelsen för myndighetens räkning. Den föreslagna regeln ris- kerar vid ett genomförande att leda till att myndigheter bibringas den fel- aktiga uppfattningen att 10 § förvaltningslagen inte tillhandahåller ett till- räckligt rättsligt stöd för elektroniska tjänster. menar att det inte är nödvändigt och inte heller lämpligt att i lagen särskilt före- skriva om när en handling skall anses ha inkommit till den myndighet till vilken ärendet hör. Om det framöver, efter en djupare analys, skulle an- ses nödvändigt att införa en särskild reglering av inkommandepunkten eller av ansvaret vid lämnande av oriktiga uppgifter vid Självbetjänings- tjänster eller liknande elektroniska tjänster, förordar att detta i stället genomförs i generell lagstiftning, som förvaltningslagen. anser att förslaget väl motsvarar de regler som gäller för när en handling i förvaltningsrättslig me- ning skall anses inkommen till en myndighet. Den föreslagna lösningen, som innebär att avsändaren inte står risken för överföringen från den ser- ver som tillhandahålls på mottagningsstället till respektive myndighet, är enligt kassans uppfattning tillfredsställande. i anser att det är bra att frågan om när en elektronisk uppgift kommit in till myndigheten klarläggs. i ser med tillfredställelse på att det i föreslagen lagstiftning finns fast- ställt när en handling anses inkommen till myndigheten. Skälen för regeringens förslag: I 10 § förvaltningslagen (1986:223) ges föreskrifter om när en handling i förvaltningsrättslig mening skall an- ses inkommen till en myndighet. Med handling avses i denna bestäm- melse såväl pappersburna dokument som meddelanden som överförs ge- nom telegram, telex eller telefax, dvs. det krävs inte att det meddelande som anländer till en myndighet i sig har dokumenterats på papper av av- sändaren. En annan sak är att i de sistnämnda fallen så materialiseras i regel meddelandet på ett papper hos mottagaren. Såväl omfattande do- kument som enkla meddelanden med enstaka uppgifter angivna torde omfattas av begreppet. Tidpunkten för när en handling skall anses in- kommen i förvaltningsrättslig mening har betydelse på flera sätt. Den är avgörande för bedömningen av huruvida en tidsfrist iakttagits och i vissa fall för från vilken tidpunkt en viss förmån kan utges. Ett exempel är an- mälan för föräldrapenning, som enligt 4 kap. 15 § lagen (1962:381) om allmän försäkring enligt huvudregeln skall göras senast för vilken föräldern önskar ta ut föräldrapenningförmånen. Frågor om när handlingar kommit in till myndigheter aktualiseras i princip varje arbetsdag. Det är därför nödvändigt med regler om detta som är enkla att tillämpa även för den som inte har ingående kunskaper inom IT-området. Härigenom skapas förutsättningar för snabba beslut som vilar på en säker grund. Förvaltningslagens reglering av frågan om när en handling skall anses inkommen utgår från principen att insändande av en handling sker på av- sändarens risk. Reglernas utformning är dock sådan att den enskilde i vissa fall skyddas mot rättsförluster m.m. då en handling fysiskt inte an- länt till behörig myndighet i rätt tid. En handling anses enligt huvudre- geln i 10 § förvaltningslagen komma in till en myndighet den dag då handlingen, eller en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen, anländer till myndigheten eller kommer en behörig tjänste- man till handa. Underrättas en myndighet särskilt om att ett telegram till myndigheten finns hos ett företag som driver televerksamhet, anses tele- grammet komma in redan när underrättelsen når en behörig tjänsteman. Kan det antas att handlingen eller en avi om denna en viss dag har läm- nats i myndighetens lokal eller avskilts för myndigheten på en postan- stalt, anses den ha kommit in den dagen, om den kommer en behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag. Reglerna i förvaltningslagen bygger i princip på att frågan om inkom- mande kan avgöras utan tekniska hjälpmedel. Att konstatera huruvida en pappersbunden handling rent fysiskt befinner sig inom en myndighets väggar är relativt enkelt. I vart fall gäller detta om myndighetens posthantering, diarieföring och arkivering sker i enlighet med lagar och andra föreskrifter. Huvudsakligen kan tidpunkten för när ett dokument kommit in till en myndighet konstateras relativt lätt även vid tillämpningen av de olika alternativreglerna i 10 §. I fråga om elektroniska meddelanden ställer sig saken dock annor- lunda. I regel manifesteras inte anländandet av ett elektroniskt medde- lande till en myndighet genom exempelvis e-post på annat sätt än att det lagras i en server för inkommande e-post och att en underrättelse om det inkomna meddelandet på elektronisk väg skickas till adressatens person- dator. Man måste alltså i princip använda tekniska hjälpmedel, dvs. myn- dighetens datorer, för att kunna konstatera om en handling i elektronisk form kommit in till en myndighet. Detta gäller även när det är fråga om att konstatera tidpunkten för när en handling kommit in. Den sistnämnda bedömningen är huvudsakligen beroende av de elektroniska loggar m.m. som registrerar inkommande elektroniska meddelanden. En annan skill- nad i förhållande till pappersbundna dokument är att det i fråga om elek- troniska meddelanden som överförs via eller finns tillgängliga i nät kan vara ointressant för en handläggare huruvida det fysiskt finns lagrat i den egna myndighetens datorer eller någon annanstans. Avgörande är om han eller hon kan hantera informationen i meddelandet på ett rationellt sätt. Det kan via ett nätverk ske även om dokumentet lagrats någon annan- stans än i myndighetens egna datorer. Vid införandet av tulldatasystemet (TDS) ansågs det med hänsyn till avsaknaden av regler i förvaltningslagen föreligga behov av en särskild regel om när ett elektroniskt dokument i TDS skulle anses inkommet (se prop. 1989/90:40 s. 28). Utformningen av denna regel anknöt till regeln i 2 kap. 6 § 1 st. TF om när en upptagning skall anses inkommen i TF:s mening. Enligt huvudregeln i 12 b § tullagen (1987:1065) som ersatts av 2 kap. 5 § tullagen (2000:1281) skulle således ett elektroniskt dokument anses ha kommit in till en tullmyndighet när det blivit till- gängligt för myndigheten för överföring till sådan form att det kan läsas. Om uppgifter i ett elektroniskt dokument förmedlades genom annan myndighet än tullmyndighet eller genom juridisk person efter bemyndi- gande enligt 9 § tullregisterlagen (1990:137) ansågs dokumentet dock ha kommit in till tullmyndigheten redan när det tagits emot och kan antas ha avskilts för tullmyndigheten hos förmedlaren [se numera 2 kap. 4 § första stycket och 5 § andra stycket tullagen (2000:1281)]. Huvudregeln i 12 b § i den tidigare tullagen har emellertid kritiserats, bl.a. på den grunden att tidpunkten för när ett meddelande skall anses ha kommit in till myndigheten görs avhängig av tidpunkten för när det kan läsas av myndigheten och således är beroende av huruvida datorsystemet eller programvaran hos mottagaren fungerar eller ej. En sådan lösning har i och för sig ansetts tillfyllest när det gäller frågan om när en upptag- ning blir allmän handling. I det fallet är ju läsbarheten dock i de flesta fall den centrala aspekten. Det ter sig emellertid mindre tillfredsställande att en enskild person kan lida rättsförluster på grund av att en myndighets datasystem är ur funktion, trots att ett elektroniskt meddelande från denne anlänt till en myndighet inom föreskriven tid. Det är naturligtvis möjligt att införa undantagsregler för sådana situationer, men dessa riske- rar att bli komplicerade. , som påtalat detta förhållande (se SOU 1996:40 s. 62), föreslog införandet av en regel i förvaltningslagen som anknöt till de regler som gäller om när traditionella handlingar skall anses in- komna i förvaltningsrättslig mening. Enligt utredningens förslag skulle en handling som överförts elektroniskt till en myndighet enligt huvudre- geln anses inkommen när den anlänt till myndighetens elektroniska adress. Med elektronisk adress avses en elektronisk postbox som anvi- sas av myndigheten och via vilken all elektronisk kommunikation med myndigheten i princip bör gå. Det är i det fallet ointressant var post- boxen är fysiskt belägen, dvs. den elektroniska handlingen skulle enligt förslaget anses inkommet redan när data har nått en myndighets elektro- niska adress hos ett befordringsföretag som förmedlar tjänsten. Vidare skulle elektroniskt överförda handlingar, i analogi med reglerna i förvalt- ningslagen, anses inkomna när de tagits emot av en behörig tjänsteman, exempelvis då de överförts till dennes privata e-postadress och kommit tjänstemannen till handa, samt i oklara fall när en elektroniskt överförd handling kunde antas ha anlänt till myndighetens elektroniska adress, om den kommit en behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag. Frågan om bedömningen av när ett elektroniskt dokument enligt 10 § förvaltningslagen skall anses inkommet i förvaltningsrättslig mening be- handlats relativt utförligt i FÖRVALTNINGSLAGEN med kommentarer (och , , 2003, s. 113 f.f.). 2003/04:40 Svaret på frågan hur man skall se på elektroniska dokument vid tillämpningen av 10 § är enligt författarna inte givet. Den aktuella be- stämmelsen ger enligt deras mening föga ledning i sådana fall. I kom- mentaren redovisas de regler som anges i tullagen (1987:1065) och lagen (2001:1113) om försöksverksamhet med 24-timmarsmyndighet inom so- cialförsäkringsadministrationen. Författarna anför att redan dessa exem- pel visar att det inte finns något givet svar på frågan när det elektroniskt dokument skall anses inkommet till en myndighet. Svaret beror bl.a. av myndighetens och datasystemets organisation. Medan förhållandena i en del fall kan vara sådana att det tämligen enkelt låter sig avgöras när ett meddelande bör anses inkommet, kan det enligt författarnas mening i andra fall röra sig om en komplicerad myndighetsstruktur och datatek- nisk organisation där särskilda överväganden måste göras för att frågan skall få ett tillfredsställande svar. Frågan om när ett elektroniskt medde- lande skall anses komma in får enligt författarna besvaras genom en av- vägning mellan effektivitets- och rättssäkerhetshänsyn. En någorlunda säker ståndpunkt synes enligt författarna vara att ett sådant meddelande kommer in först när någon behörig företrädare för myndigheten tar hand om det, t.ex. genom att ta del av meddelandets innehåll på en bildskärm eller göra en utskrift. Av avsnitt 4.4 framgår att den handling som en användande upprättar då han eller hon vill göra exempelvis en försäkran för föräldrapenning skapas med användande av en uppkoppling till en webbplats som är knuten till en server som disponeras av en myndighet inom socialförsäk- ringens administration. Handlingen skapas i användarens persondator se- dan denne laddat hem en elektronisk blankett till sin persondator. För att en försäkran skall kunna anses lämnad till , krävs emellertid att användaren genom kommandon från sin persondator klar- gör att han eller hon vill lämna en försäkran med det innehåll som fram- går på bildskärmen i persondatorn. När ett sådant kommando lämnas är avsikten att försäkran eller den typ av handling av annat slag som kan komma i fråga inom självbetjäningstjänsten som följd av nämnda kom- mandon skall överföras elektroniskt till en annan server, som anvisats som mottagningsställe för självbetjäningstjänsten och där tidpunkten för mottagandet registreras automatiskt. Användaren kommer även att ome- delbart erhålla en elektronisk kvittens på att handlingen registrerats hos mottagaren. Utöver det nu beskrivna förfarandet kan det i vissa fall före- komma att man vid användning av självbetjäningstjänsterna under i prin- cip samma former sänder in ett enkelt meddelande med enstaka uppgifter till mottagande myndighet. Det kan röra sig om enkla förfoganden över rättigheter eller sakupplysningar. I dessa fall kan det te sig oegentligt att använda beteckningen handling. Här föreslås att begreppet uppgift används för sådana enklare meddelanden som inte på samma sätt som vid användning av en elektronisk blankett har en formaliserad struktur. I förarbetena till skattebetalningslagen (prop. 1996/97:100), redovisade regeringen bedömningen att någon särskild reglering av när en upptag- ning skall anses inkommen till skattemyndigheten inte var erforderlig i samband med att möjligheter att inge deklarationer på elektronisk väg skulle införas. Av betydelse i sammanhanget var emellertid en bestäm- melse i 2 kap. 29 § lagen (1990:325) om självdeklaration och kontroll- uppgifter med innebörden att skattemyndigheter kan godkänna att dekla- rationer lämnas till ett annat mottagningsställe än skattemyndigheten. Enligt gällande bestämmelser skall deklarationer anses inkomna i rätt tid om de lämnats till mottagningsstället i rätt tid inom den tid som gäller för avlämnande av deklarationer. Eftersom avsikten var att de elektroniska deklarationerna skulle ges in till en särskild mottagningsfunktion hos förutsattes det att skattemyndigheterna när det gäller elektroniska självdeklarationer skall uppdra åt att fun- gera som mottagningsställe. Vidare anmärktes i propositionen att någon motsvarande regel om godkännande av externa mottagningsställen sak- nades i fråga om punktskatter, preliminära självdeklarationer och skatte- deklarationer samt att sådana regler därför borde införas. I propositionen förutsätts även att det i de tillstånd som skulle gälla för att få lämna en deklaration elektroniskt skall anges var en elektronisk deklaration skall lämnas. Av den i avsnitt 4.4 lämnade redogörelsen för det tilltänkta förfarandet vid användning av självbetjäningstjänster framgår emellertid vissa för den här aktuella frågan betydelsefulla skillnader i förhållande till vad som gäller för elektroniska deklarationer. Inte minst så till vida att en så- dan regel om möjlighet till externa mottagningsställen som återfinns i 2 kap. 29 § lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter saknar motsvarighet inom socialförsäkringslagstiftningen. Det är också viktigt att betona att det inom socialförsäkringen ofta är viktigt att med hög precision kunna avgöra huruvida ett dokument inkommit före eller efter tidpunkten för dygnsskifte. Dessutom är det så att den tekniska ut- formningen av dokumenthanteringen inom självbetjäningstjänsterna är sådan att ett antal olika alternativ är tänkbara när det gäller att fastställa att och när en handling inkommit till rätt myndighet. Handlingen regi- streras nämligen i flera olika datorer eller servrar. Det kan dessutom vara så att kontrollen av autenticitet och identitet sker i en viss server som inte är densamma som den i vilken en elektronisk handling inledningsvis skapas. Som berörts av ett flertal remissinstanser torde det i och för sig vara så att 10 § förvaltningslagen i många fall kan ge tillräcklig ledning för när en elektronisk handling skall anses vara inkommen. Vid mer komplexa förhållanden, såsom behandlingar i omfattande datasystem med flera led av servrar som ett dokument passerar innan det kommer en behörig tjänsteman till handa ger dock nämnda lagrum mycket lite led- ning för bedömningen. Enligt regeringens uppfattning är det inte minst av rättssäkerhetsskäl viktigt att det framstår som helt klart när en hand- ling eller uppgift skall anses inkommen i förvaltningsrättslig mening vid användning av självbetjäningstjänsten. Bl.a. med hänsyn till dessa om- ständigheter framstår det som nödvändigt att för självbetjäningstjänsterna fastställa en särskild i lag angiven regel om när handling skall anses som inkommen i förvaltningsrättslig mening. En motsvarighet till den före- slagna bestämmelsen finns också i 5 § lagen (2001:1113) om försöks- verksamhet med 24-timmarsmyndighet inom socialförsäkringsadminist- rationen. I fråga om de aktuella självbetjäningstjänsterna ter det sig av olika skäl inte relevant att tidpunkten för när en handling eller uppgift skall anses inkommet fastställs utifrån dokumentets läsbarhet. Inte minst gäller detta eftersom en användare av tjänsten är hänvisad till av myndigheterna ut- formad programvara och den webbplats som anvisas för tjänsten.