prop · GQ0393 · 2003-03-18 00:00:00 — Skälen för regeringens bedömning: Regeringens bedömning är att det inte finns skäl att generellt höja vinstandelstaket. Däremot finns det skäl att för sådana lotterier som kan förutses påverkas av den ökande internationella konkurrensen medge en möjlighet till överskridande av nämnda gräns. Behovet av undantag torde därmed främst kunna gälla rikslotterier som förmedlas med hjälp av Internet m.m. För att kunna föreslå en sådan ändring krävs dock ytterligare underlag. Det är därför regeringens avsikt att analysera effekterna av att vinstandelstaket för vissa rikslotterier höjs ytterligare eller slopas för att därefter skyndsamt återkomma med ett förslag till förändringar av reglerna för vinstandelstaket i syfte att nya regler skall kunna träda i kraft . Föreningslivet på spel- och lotterimarknaden Regeringens bedömning: Den produktfördelning inom lotteriområdet som råder mellan och folkrörelserna bör bestå. Den nya spel- och lotteriutredningens förslag: Utredningen har föreslagit att Svenska Spels tillstånd inom lotteriområdet inskränks till att endast omfatta två lotterier och att lotterierna i övrigt i princip skall vara folkrörelsernas marknad. Remissinstanserna: Flera remissinstanser är positiva till förslaget, bl.a. Cancerfonden, Centerorganisationernas rikslotteri och Fritidsrörelsernas samarbetsorganisation. Några remissinstanser anför att folkrörelseaktörer bör få ensamrätt till hela lotterimarknaden. , i och på avstyrker förslaget. på anför att folkrörelserna genom ideella krafter inte har de resurser som krävs för att handha och utveckla lotterimarknaden. anför att förslaget kommer att inverka starkt negativt på bolagets möjligheter att anordna lotterier. Förslaget innebär stora svårigheter för bolaget att lansera nya produkter med godtagbar lönsamhet. Bolaget bedömer därför att de ekonomiska konsekvenserna av förslaget är för lågt beräknade. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen anför som skäl för sitt förslag att det medför en tydligare segmentering av marknaden vilket skulle dämpa konkurrenstrycket och därmed marknadsförings- kostnaderna och ge lotterierna mer nettovinst. Härigenom kan nya resurser tillföras den allmännyttiga föreningsverksamheten. En renodling på marknaden skulle enligt utredaren innebära ett minskat konkurrenstryck och större avkastning för folkrörelserna från redan nu existerande rikslotterier. Dessutom skulle det innebära ett mycket kraftigt framtida utvecklingsutrymme för folkrörelserna. Utredaren lämnar förslaget mot bakgrund av att marknadsandelen för folkrörelsernas lotterier minskat kraftigt . De statligt styrda spelbolagen har däremot haft en stor real ökning av sin omsättning . skedde en mycket snabb teknisk utveckling som krävde stor kompetens och stora ekonomiska resurser. Detta sammantaget påverkade enligt utredaren folkrörelsernas möjligheter att agera på lotterimarknaden negativt. Utredaren beskriver utvecklingen med att nettobehållningen för rikslotterierna minskat och att en del går med förlust. Enligt utredaren finns det flera förklaringar till denna utveckling. Marknadsföringskostnaderna har i jakten på nya kunder stigit som även vinstutdelningen har ökat. Detta får sammantaget till följd att allt mindre pengar har blivit över till folkrörelse- och förenings- verksamheten. Regeringen gör emellertid en annan bedömning. Om utredarens förslag genomförs minskar överskottet från Svenska Spels verksamhet i en relativt stor omfattning. Detta skulle komma att negativt påverka storleken på de resurser som regeringen vill överföra till föreningslivet genom ett vinstdelningssystem. Ett sådant vinstdelningssystem som regeringen avser att föreslå (se avsnitt 9.1) kommer att innebära ett verksamhetstillskott både för föreningar som anordnar lotterier och Prop. 2002/03:93 föreningar som inte bedriver lotteriverksamhet. bör därför enligt regeringens bedömning även i fortsättningen få möjlighet att tillhandahålla spel inom lotteriområdet. Regeringens avsikt är som ovan nämnts att Svenska Spels överskott delvis skall fördelas till folkrörelserna. Vidare föreslår regeringen i förevarande proposition andra åtgärder som enligt regeringens bedömning tillsammans med ett kommande vinstdelningssystem skapar förbättrade förutsättningar för föreningslivet. Den nya spel- och lotterilagsutredningen föreslår att Lotteriinspektionen skall ges möjlighet att utfärda föreskrifter om grunderna för tillståndsgivning till bingospel. Syftet anges vara att möjliggöra för fler föreningar att få medel från bingospel samt att underlätta inrättandet av nya bingohallar. Regeringen avser att återkomma i frågan om Lotteriinspektionen bör ges möjlighet till en sådan föreskriftsrätt. Bingoarrangörers (Svebico) har i skrivelse till regeringen framfört att netto- behållningen från värdeautomater i bingohallar () bör få räknas med i nettobehållningen från bingospelet. Detta får dock inte enligt Svebico leda till att bingohallar utvecklas till förtäckta spelhallar. Av nuvarande bestämmelser i lotterilagen framgår att tillstånd att anordna bingospel får ges till en sådan sammanslutning som avses i 15 §, dvs. ideella föreningar som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet, om det kan antas att bingospelet kommer att ge sammanslutningen skälig avkastning (22 §). grundas därmed tillståndet enbart på det överskott som uppstår av bingospelet. Om överskott från spel på värdeautomater i bingohallar skulle ingå vid beräkningen av överskottet skulle fler föreningar kunna ges tillträde till de befintliga bingohallarna. Regeringen avser att utreda frågan. Överskottet från bingospelet bör dock även vara en stor del av det samlade överskottet. 9.5Åtgärder för att stärka de statligt styrda bolagen Svenska Spels omsättning har ökat från 1997 till 2001. Överskottet från den spel- och lotteriverksamhet som bedriver uppgick till . uppgick överskottet till . Vinstmarginalen har sjunkit från till . Detta innebär att det överskott som betalas in till staten visserligen har ökat något men inte i takt med omsättningsökningen. Den sjunkande vinstmarginalen beror bl.a. på att efterfrågan på turspel har minskat. I stället har efterfrågan ökat på skicklighetsspel och spel på värdeautomater, vilka båda erbjuder konsumenten högre vinster. Den del av omsättningen som återgår till spelarna i form av vinstutdelningar har ökat från till . utsätts bolaget för en växande internationell konkurrens särskilt inom de delar av Prop. 2002/03:93 verksamheten som omfattar vadhållning. ATG:s omsättning har ökat från 1997 till 2001. Den del av omsättningen som återgår till spelarna i form av vinstutdelningar har ökat från till . Detta innebär att den del av omsättningen som återgår till spelarna i form av vinstutdelningar ligger på av omsättningen. Överskottet från den spel- och lotteriverksamhet som ATG bedriver uppgick till . Av detta erhöll staten genom den lotteriskatt bolaget är skyldigt att erlägga. fördelades till trav- och galoppsporten. uppgick överskottet till . Staten erhöll genom lotteriskatten och fördelades till trav- och galoppsporten. Prognosen pekar på en sjunkande omsättning om . Det är i första hand spel via ombud som minskar. Orsaken till nedgången 2002 är enligt ATG troligtvis den ökande internationella konkurrensen. Mot bakgrund av den utveckling regeringen beskrivit i förevarande proposition har bolagen genom förändringar i respektive tillstånd medgetts bättre möjligheter att konkurrera med de internationella aktörerna. De internationella aktörer som bjuder ut sina spel på den svenska marknaden över Internet erbjuder generellt bättre villkor än och . Regeringen har i de tillstånd som lämnats bolagen för perioden för vissa spelformer givit bolagen tillstånd till flera spel per dag med vinstutbetalning däremellan inom respektive spelform. Därutöver har bolagen erhållit tillstånd att förmedla och anordna spel och lotterier över bl.a. Internet. Av tillståndskraven framgår att bolagen svarar för att följa utvecklingen av spel över bl.a. Internet. Bolagen skall också säkerställa att sociala och hälsomässiga skyddshänsyn tas och samt redovisa utvecklingen och de åtgärder bolagen vidtagit. Regeringens bedömning: Lotteriregleringen bör anpassas till spel- och lotterimarknadens snabba utveckling. Skälen för regeringens bedömning: Den svenska lotterilagstiftningen är en förbudslagstiftning och regleringens huvudsyfte är uppnå en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. har stora förändringar skett vilka sammantaget kommit att påverka den svenska lotteriregleringen. blev medlem av Europeiska Unionen. Den tekniska utvecklingen går fort och är ett av de länder som har flest mobiltelefoner och flest Prop. 2002/03:93 Internetuppkopplingar per invånare i världen. är frågan om tillämpningen av det s.k. främjandeförbudet i 38 § lotterilagen (1994:1000) aktuell, särskilt vad avser lotterier anordnande utom landet. Främjandeförbudet innebär att det inte är tillåtet att i förvärvssyfte främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. De händelser som aktualiserat frågan är dels reklam för utländska vadhållningsbolag i TV3 och Kanal , dels de annonser som förekommit på reklampelare samt i dagstidningar. Ytterligare en fråga som är aktuell är den sponsring av bl.a. svenska fotbolls- och ishockeylag som utländska vadhållningsbolag har inlett. har berörda lag haft vadhållningsbolagens logotyper på matchutrustningen. Ett antal sådana mål prövas i domstol. Regeringen uttalade i propositionen Lotterier över Internet m.m. (2001/02:153) att det inte finns tillräcklig grund för att införa en bestämmelse i lotterilagen i syfte att förhindra att lotterier som anordnas utom landet riktas mot . Regeringen gjorde denna bedömning mot bakgrund av att det är svårt att kontrollera ett sådant förbud då det finns stora utrymmen för kringgåendeåtgärder, som exempelvis att spelare kan anlita utländska nätoperatörer. Regeringen avser dock att, mot bakgrund av den ökande marknadsföringen från internationella spelbolag och det ökande spelandet från svenska spelare till dessa bolag, se över möjligheten att hindra utländska spelbolag som utan svenskt tillstånd erbjuder svenskar spel i första hand via Internet. Den tekniska utvecklingen leder till att datorer i ökad utsträckning används för att förmedla alla typer av lotterier och spel. De traditionella spelautomaterna är i huvudsak datorstyrda. som utvecklingen går snabbt vilar den svenska regleringen på äldre lagstiftning. gällande lotterilagstiftning bygger i stor utsträckning på en tidigare lotterilag vilken i sin tur byggde på lotteriregleringen . Det kan därför finnas behov av att se över de definitioner som anges i lotterilagen, såsom automatspel och kedjebrevsspel, för att se hur dessa begrepp förhåller sig till den nya tekniken. beslutade att utvidga förbudet för den som anordnar ett lotteri att lämna kredit för insatser i lotteriet till att även omfatta den som är ombud för anordnaren. Regeringen avser att utreda huruvida det är lämpligt att möjliggöra för Lotteriinspektionen att medge undantag från denna regel i särskilda fall för att på så sätt undvika att bestämmelsen blir allt för inflexibel. Mot bakgrund av ovanstående beskrivning finns det enligt regeringens bedömning anledning att se över lotteriregleringen bl.a. i syfte att anpassa regleringen till spel- och lotterimarknadens snabba utveckling. Regeringens bedömning: Lotteriinspektionens ansvarsområde bör till följd av utvecklingen inom spel- och lotteriområdet utökas. Skälen för regeringens bedömning: Lotteriinspektionen bildades . Inspektionen tog över dåvarande uppgifter och fick ett övergripande ansvar för tillsyn över samtliga lotterier och spel i landet inklusive de som anordnas av spelbolagen med statligt inflytande. Sedan inspektionen bildades har spel- och lotterimarknaden utvecklats och förändrats. Den tekniska utvecklingen av befintliga och nya spel går snabbt. Efterfrågan på snabba och spännande spel med hög vinståterbetalning ökar. Myndigheten har vuxit från 11 årsarbetskrafter till 27 årsarbetskrafter . Lotteriinspektionen finansieras via anslag. Anslaget till myndigheten har ökat från 1995 till 2003. Inspektionen tar ut avgifter för typgodkännande, kontroll och tillsyn samt tillståndsgivning men får inte disponera dessa. Inspektionen når inte full kostnadstäckning genom sitt avgiftsuttag. Regeringen uppdrog till Lotteriinspektionen att utreda möjligheterna att utveckla myndighetens arbete . Myndigheten skulle särskilt beakta hur mycket arbete de olika verksamhetsområdena kommer att generera och om det finns möjligheter till effektiviseringar. Lotteriinspektionen skulle även utreda myndighetens framtida finansiering. Myndigheten skulle efter samråd med lämna förslag på hur myndighetens avgifter skall utformas med utgångspunkt från principen full kostnadstäckning. Inspektionen redovisade bl.a. att allt sedan myndigheten bildades har nya lotterikoncept utvecklats och lotterilagens gränser för vad som kan genomföras prövas ständigt. Inte minst gäller detta användningen av ny teknik och försäljning genom andra media än de traditionella papperslotterna. Den tekniska utvecklingen har påverkat myndighetens verksamhet på olika sätt. Den har ställt krav på ny kunskap och ökad framförhållning såväl vid tillståndsgivning som vid kontroll och tillsyn. Myndighetens kontroll har blivit alltmer IT-inriktad i syfte att möjliggöra en fortsatt egen, oberoende kontroll av arrangörernas speltransaktioner. Arbetet med kontroll och tillsyn har utvecklats och förändrats. Inspektionen redogör för inom vilka delar myndigheten behöver förstärkning, dels för att klara befintliga uppgifter, dels för att klara nytillkommande uppgifter. Inspektionen föreslår också fyra alternativa finansieringsmodeller. Regeringen uppdrog till Lotteriinspektionen att utreda och lämna förslag till författningsändringar i syfte att uppnå full kostnadstäckning för myndighetens verksamhet genom avgifter. Avgifterna skall motsvara inspektionens anslag. Regeringen har i förevarande proposition pekat ut några områden (avsnitt 8.1 och 8.2) där regeringen bedömer att det är nödvändigt att analysera om och på vilket sätt Lotteriinspektionen bör få utökade befogenheter. Detta bör enligt regeringens bedömning utredas samlat inom ramen för en gemensam översyn av regleringen av spel- och Prop. 2002/03:93 lotteriområdet. De extra medel som tillfört engångsvis skall främst finansiera kontroll av misstänkt illegalt spel samt kontroll av lotterier över Internet. Regeringen avser att i budgetpropositionen återkomma till med ett förslag till långsiktig finansiering av Lotteriinspektionen. 11Krav på folkbokföring vid spel på Internet m.m. I regeringens proposition Lotterier över Internet m.m. (2000/01:153) föreslog regeringen ändringar som syftade till att anpassa lotterilagen till den tekniska utvecklingen så att lotterier även skall kunna anordnas via exempelvis Internet. Som ett led i detta föreslogs att skulle bemyndiga regeringen att genom föreskrifter införa krav på åldersgräns och folkbokföring i för deltagande i lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. Folkbokföringskravet grundade sig dels på internationell praxis som innebär att spel endast skall erbjudas inom det egna landet om inget annat har överenskommits, dels på kravet i 11 § lotterilagen om att ett tillstånd att anordna lotteri bl.a. skall avse ett visst område där lotteriverksamhet får bedrivas. Om det inte finns särskilda skäl till annat, skall området utgöras av det område där den sammanslutning som söker tillstånd huvudsakligen är verksam. Det är betydligt svårare att upprätthålla denna begränsning för t.ex. lotterier anordnade över Internet än för lotterier förmedlade via TV-utsändningar. Enligt regeringens förslag skulle det emellertid vara möjligt att i huvudsak begränsa deltagarna geografiskt genom att som villkor för deltagande föreskriva folkbokföring inom visst område. Ytterligare grund för den geografiska begränsningen var att lotterier som bedrivs med tillstånd som har meddelats med stöd av den svenska lotterilagen i vart fall som huvudregel endast bör rikta sig till det svenska territoriet eller den svenska allmänheten. antog regeringens förslag till ändringar i lotterilagen och bemyndigade därmed regeringen att meddela nämnda föreskrifter (prop. 2001/02:153, bet. 2001/02:KrU:21, rskr. 2001/02:313). gav emellertid regeringen till känna att det inte kunde vara rimligt att införa en bestämmelse om krav på folkbokföring i för lotterier som förmedlas genom elektromagnetiska vågor. En sådan bestämmelse skulle enligt sannolikt vara helt verkningslös och det skulle förmodligen också vara svårt för spelanordnaren att kontrollera samtliga spelares folkbokföringsadresser. beslutade att anmäla ett förslag till förordning, bl.a. innehållande ett krav på folkbokföring i , till den Europeiska kommissionen i enlighet med den anmälningsprocedur som föreskrivs i och rådets direktiv /34/EG av om informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Kommissionen inkom med en kommentar enligt artikel 8.2 i direktiv /34/EG. Enligt denna ansåg kommissionen att en Prop. 2002/03:93 bestämmelse om krav på folkbokföring i skulle utgöra en inskränkning i den grundläggande principen om fri rörlighet för tjänster och att de begränsningar som kan tillåtas enligt beslut inte under några omständigheter får vara diskriminerande. Kommissionen uppmanade därför att utesluta eller omformulera förslaget för att undvika att anta bestämmelser som strider mot principerna för etableringsfrihet och fri rörlighet för tjänster. I skrivelsen uttalades förståelse för kommissionens synpunkter och meddelades att den aktuella paragrafen inte skulle komma att antas. Den tänkta bestämmelsen i lotteriförordningen utgick således och tillkännagivande har därmed tillgodosetts. Regeringen föreslår att det skall skapas bättre möjlighet för de svenska aktörerna att konkurrera med internationella bolag. Regeringens motiv för att öppna denna möjlighet är att värna de sociala skyddsintressena. Det är särskilt angeläget dels att upprätthålla gällande åldersgränser för spel, dels att marknadsföringen av spel sker på ett ansvarsfullt sätt. De svenska aktörerna har också ett särskilt ansvar att motverka spelberoende och de står under tillsyn av svenska myndigheter. Av sociala skäl är det således att föredra om de svenska aktörernas andel av spelmarknaden ökar. De nya konkurrensmöjligheterna får dock inte leda till ett ökat spelberoende. Här har de svenska aktörerna ett stort ansvar. Regeringen bedömer att förslagen i propositionen skapar bättre förutsättningar för föreningslivet och de statligt styrda bolagen att konkurrera med internationella aktörer. Detta medför att möjligheten att värna överskottet av spel ökar. Det är dock svårt att bedöma hur förslagen påverkar utvecklingen av den svenska lotteri- och spel- marknaden och aktörernas omsättning och överskott. På lotteriområdet har , genom ändringar i tillståndet beslutade , medgetts ökade möjligheter att tillhandahålla spel över Internet. Denna möjlighet kommer även folkrörelserna att få genom Lotteriinspektionens tillståndsgivning. Mellan dessa aktörer finns en nationell konkurrens vilken kan komma att förändra fördelningen av marknadsandelar aktörerna emellan. Detsamma gäller förslaget om friare vinstval vilket ger folkrörelserna samma möjlighet som de statligt styrda bolagen att erbjuda penningvinster. Detta förslag torde öka föreningslivets konkurrensmöjlighet gentemot ATG och . Ökade möjligheter för att bedriva konkurrenskraftig verksamhet bidrar till att nivån på det överskott som kan fördelas genom ett kommande vinstdelningssystem kan vidmakthållas och inte urholkas. Stärkta möjligheter för ATG bidrar till att bibehålla småföretagande på landsbygden vilket är av stor betydelse för möjligheterna att kunna bo kvar och verka aktivt i glesbygden. Hästsektorn sysselsätter uppemot 40 000 personer, många av dem i glesbygd där sysselsättnings- möjligheterna är begränsade. Den indirekta sysselsättning som sektorn Prop. 2002/03:93 skapar genom köp av varor och tjänster är också omfattande. finns uppskattningsvis mellan 200 000 och 250 000 hästar, vilket är en hög siffra i förhållande till folkmängden. Hästnäringen är jordbrukets femte största inkomstkälla, . Ridsporten utövas av över 200 000 aktiva i varav är kvinnor och flickor. Utvecklingen på spel- och lotteriområdet har medfört att Lotteriinspektionens kostnader för bl.a. tillsyn och kontroll ökat . Regeringen avser att i samband med budgetpropositionen föreslå en långsiktig finansiering av myndighetens verksamhet. 13.1Förslaget till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000) Ändringarna i första stycket innebär att basbeloppsgränsen för penning- vinster och att gränsen om att högst av lotteriets vinstvärde får utgöras av värdepappersvinster slopas. Ändringarna i detta stycke behandlas i avsnitt 6.1. Enligt andra stycket, som är nytt, ges regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer rätt att medge undantag från förbudet i första stycket att främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. För att ett undantag skall beviljas skall vissa förutsättningar vara upp- fyllda. Först och främst skall det finnas ett samarbete mellan de svenska och utländska spelanordnarna. Den senare skall ha tillstånd enligt det egna landets regler att anordna lotterier eller vadhållning samt att arbeta internationellt. Den svenska regleringen är fortsatt styrande för den sven- ska aktörens verksamhet. Kontrollen av den svenska aktörens verksamhet skall ske av svenska myndigheter i . Av 11 § lotterilagen följer bl.a. att tillstånd att anordna lotteri skall avse . Tillstånd bör endast ges till ett visst antal speltillfällen . På så sätt säkerställs att en ny prövning kan ske med jämna mellanrum. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.2. Som en följd av den ändring som gjorts i 38 §, där ett nytt andra stycke tillkommit, har ordet olovligen lagts till i andra stycket. Från det straff- bara området undantas därmed främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri när undantag har medgetts enligt 38 § andra stycket. Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1482) om Prop. Bestämmelserna har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Ändringarna behandlas i avsnitt 6.2. Av bestämmelsen framgår i vilka fall lotteriskatt skall betalas. Paragrafen, som är ny, anger i vilka fall skattskyldighet inte föreligger och motsvarar, med en redaktionell ändring, nuvarande 1 § fjärde stycket. Även denna paragraf är ny. Första stycket innehåller bestämmelser om beräkningen av skattens storlek som finns i nuvarande 1 § andra stycket. Av andra stycket framgår vilka vinster och insatser som skall beaktas vid bestämmandet av lotteriets behållning. Tredje stycket motsvarar nuvarande 1 § tredje stycket. Av hänvisningen till 1 andra stycket framgår att skattskyldig för sådant utländskt lotteri som avses där är den svenska trav- eller galopp- organisationen. 13.3Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) 8 kap. 3 § och 42 kap. 25 § Ändringarna behandlas i avsnitt 6.2. Utredningens sammanfattning av betänkandet Från tombola till Internet (SOU 2000:50) i relevanta delar medlemskap i unionen (EU) har medfört att EG-rätten gäller i . När det gäller lotterier och spel förekommer inte någon särskild reglering inom EG-rätten. Det finns således varken förordningar eller direktiv som tar sikte på dessa verksamheter. De allmänna reglerna i EG- fördraget () gäller dock. De regler i EG-fördraget som här är av betydelse är bl.a. reglerna om fri rörlighet för personer och tjänster. Artiklarna innebär i princip att det inte skall finnas några inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig eller tillhandahålla tjänster på en annan medlemsstats territorium.