prop · GQ0365 · 2003-03-20 00:00:00 — I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning antog Europeiska unionens råd direktivet 2000/43/EG om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung (direktivet mot etnisk diskriminering; EGT L 180, , s. 22, Celex 3000LO43). antog rådet direktivet 2000/78/EG om in- rättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet (arbetslivs- direktivet; EGT L 303, 2.12.2000, s. 16, Celex 3000LOO78; rättelse av , , s. 42). Svensk version av direktiven finns i bilaga 1 och 2. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att lämna förslag till hur de två direktiven skall genomföras i (dir. 2000:106 och tilläggsdirektiv , dir. 2002:12). Statsrådet utsåg rådmannen till utredare. Utredningen, som antog namnet Diskriminerings- utredningen , lade fram betänkandet Ett utvidgat skydd mot diskriminering (SOU 2002:43). I betänkandet föreslås tre nya lagar med förbud mot diskriminering samt konsekvensändringar i ett antal and- ra lagar. Förslagen innebär en utökning av det svenska lagreglerade skyddet mot diskriminering på grund av etnisk tillhörighet, religion eller övertygelse, funktionshinder och sexuell läggning. En sammanfattning av utredningens förslag finns i bilaga 3 och dess lagförslag utgör bilaga 4. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 5. En remissammanställning finns tillgänglig i (dnr Ju2003/254/IM). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttran- de över de lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådets synpunkter finns i bilaga 7. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 8.3, 11.6, 11.8, 11.11.3 och i författ- ningskommentaren. I propositionens lagförslag har också vissa redaktio- nella ändringar gjorts. 4 Gällande rätt och internationella åtaganden Den grundläggande principen om alla människors lika värde kommer till uttryck bl.a. i det s.k. målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regerings- formen (RF). Där anges att den offentliga makten skall utövas med re- Prop. 2002/03:65 spekt för alla människors lika värde. Vidare skall det allmänna verka för att alla människor skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i sam- hället och motverka diskriminering på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. Principen uttrycks också i 1 kap. 9 § RF genom kravet att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet skall beakta allas lik- het inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. I 2 kap. 15 § RF föreskrivs att lag eller annan föreskrift inte får inne- bära att någon medborgare missgynnas därför att han eller hon med hän- syn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet. Denna be- stämmelse gäller enligt 2 kap. 22 § första stycket 7 RF även för ut- länningar som vistas i riket. Enligt 2 kap. 23 § RF får lag eller annan föreskrift inte heller meddelas i strid med åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). gäller som lag i . Vidare anges i 11 kap. 9 § andra stycket RF att det vid tillsättning av statlig tjänst endast skall fästas avseende vid sakliga grunder, såsom för- tjänst och skicklighet. På arbetslivsområdet finns särskild civilrättslig lagstiftning med förbud mot diskriminering: N jämställdhetslagen (1991:433) N lagen (1999:130) om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet, N lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av per- soner med funktionshinder och N lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning. Jämställdhetslagen lämnas utanför den fortsatta framställningen. De tre övriga lagarna är lika till sin struktur och uppbyggnad. Lagarna gäller på hela arbetsmarknaden och avser alla kategorier av arbetstagare liksom även arbetssökande. Med etnisk tillhörighet avses att någon tillhör en grupp av personer som har samma ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller tros- bekännelse. Med funktionshinder avses varaktiga fysiska, psykiska eller begåv- ningsmässiga begränsningar av en persons funktionsförmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födelsen, har uppstått där- efter eller kan förväntas uppstå. Med sexuell läggning avses homosexuell, bisexuell och heterosexuell läggning. Enligt lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet är ar- betsgivaren skyldig att vidta aktiva åtgärder för att främja etnisk mång- fald i arbetslivet. Skyldigheten omfattar arbetsförhållanden och rekryte- ring samt förebyggande åtgärder mot direktivet mot etnisk diskrimine- ring. Någon motsvarande skyldighet att vidta aktiva åtgärder finns inte i de andra två lagarna. Lagarna innehåller förbud mot direkt och indirekt diskriminering och gäller oberoende av diskriminerande avsikt hos arbetsgivaren. Förbuden mot diskriminering gäller när arbetsgivaren 1.beslutar i en anställningsfråga, tar ut en arbetssökande till anställnings- intervju eller vidtar annan åtgärd under anställningsförfarandet, 2.beslutar om befordran eller tar ut arbetstagare till utbildning för beford- ran, 3.tillämpar löne- eller andra anställningsvillkor, 4.leder och fördelar arbetet eller 5.säger upp, avskedar, permitterar eller vidtar annan ingripande åtgärd mot en arbetstagare. Enligt lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder gäller förbudet mot direkt diskriminering även när ar- betsgivaren vid anställning, befordran eller utbildning för befordran ge- nom att vidta stöd- och anpassningsåtgärder kan skapa en situation för en person med funktionshinder som är likartad med den för personer utan sådant funktionshinder och det skäligen kan krävas att arbetsgivaren vid- tar sådana åtgärder. Med etniska trakasserier, trakasserier på grund av funktionshinder och trakasserier på grund av sexuell läggning avses uppträdande i arbetslivet som kränker en arbetstagarens integritet och som har samband med ar- betstagarens etniska tillhörighet, funktionshinder respektive sexuella läggning. En arbetsgivare som har fått kännedom om att en arbetstagare anser sig ha blivit utsatt för etniska trakasserier, trakasserier på grund av funk- tionshinder eller trakasserier på grund av sexuell läggning av en annan arbetstagare skall utreda omständigheterna kring de uppgivna trakasse- rierna och i förekommande fall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra fortsatta trakasserier. Alla tre lagarna förbjuder arbetsgivaren att utsätta en arbetstagare för repressalier på grund av att arbetstagaren har anmält arbetsgivaren för diskriminering. De sanktioner som kan bli aktuella vid överträdelse av lagens diskri- mineringsförbud är ogiltighet och skadestånd. Skadestånd kan även utgå om arbetsgivaren utsätter en arbetstagare för repressalier eller om arbets- givaren inte fullgör sin utrednings- och åtgärdsskyldighet vid trakasse- rier. Tillsyn över lagarnas efterlevnad utövas av Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), (), Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) och . En talan om diskriminering enligt någon av de tre lagarna skall hand- läggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister (arbets- DO, HO och HomO får föra talan för en enskild arbetstagare eller ar- betssökande om den enskilde går med på det och om ombudsmannen finner att en dom i tvisten är betydelsefull för rättstillämpningen eller det annars finns särskilda skäl. Ombudsmännens talan förs vid Arbets- domstolen (AD). När en arbetstagarorganisation har rätt att föra talan för den enskilde enligt 4 kap. 5 § arbetstvistlagen får DO, HO och HomO föra talan bara om organisationen inte gör det. På det arbetsrättsliga området finns även andra rättsregler som är av in- tresse i detta sammanhang. Det gäller främst lagen (1982:80) om anställ- ningsskydd (anställningsskyddslagen) och principen om god sed på ar- Av intresse är även arbetsmiljölagen (1977:1160) och (tidigare Arbetarskyddsstyrelsen) föreskrifter Krän- kande särbehandling i arbetslivet (AFS 1993:17). Enligt 7 § anställningsskyddslagen krävs saklig grund för att arbets- givaren skall få säga upp en arbetstagare och enligt 18 § anställnings- skyddslagen krävs att arbetstagaren grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren för att arbetsgivaren skall kunna avskeda honom eller Om en arbetstagare sägs upp utan saklig grund skall uppsäg- ningen förklaras ogiltig på yrkande av arbetstagaren. blivit avskedad under omständigheter som inte ens skulle ha räckt till för en giltig uppsägning, skall avskedandet förklaras ogiltigt på yrkande av arbetstagaren (34 och 35 §§ anställningsskyddslagen). Enligt principen om god sed på arbetsmarknaden kan diskriminerande eller på annat sätt otillbörliga eller oskäliga avtalsvillkor ogiltigförklaras God sed på arbetsmarknaden kan sägas motsvara en viss standard ett allmänt faktiskt praktiserat beteende som representerar en viss yrkesetisk eller allmän moralisk nivå. Begreppet speglar en oskriven Innebörden är att kollektivavtalsvillkor eller rätts- handlingar inte får rättslig verkan om de strider mot god sed på arbets- marknaden eller annars är av otillbörlig natur. Arbetsdomstolen (AD) har tillämpat principen, bl.a. i diskrimineringssituationer. I ett mål i AD (AD 1983 nr 107) jämkades ett kollektivavtal därför att det ansågs vara dis- En turordningsöverenskommelse i kollektivavtalsform innebar att arbetstagare som talade enbart finska placerades efter andra Att ett sådant hänsynstagande var sakligt motiverat hade ar- betsgivaren inte förmått styrka i målet. AD fann att avtalet innebar dis- kriminering av de finsktalande och att det därmed stod i strid med god sed på arbetsmarknaden. AD jämkade överenskommelsen på så sätt att den inte längre framstod som oskälig. Med kränkande särbehandling avses, enligt före- skrifter, återkommande klandervärda eller negativt präglade handlingar som riktas mot enskilda arbetstagare på ett kränkande sätt och kan leda till att dessa ställs utanför arbetsplatsens gemenskap. skall arbetsgivaren planera och organisera arbetet så att kränkande sär- behandling så långt som möjligt förebyggs, samt klargöra att kränkande Prop. 2002/03:65 särbehandling inte kan accepteras i verksamheten. 4.3Lagen om likabehandling av studenter i högskolan gäller lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan. Lagen är uppbyggd på ett liknande sätt som arbetsrättsliga diskrimineringslagar. Lagen har till ändamål att på högskoleområdet främja lika rättigheter för studenter och sökande och att motverka diskriminering på grund av könstillhörighet, etnisk tillhörighet, sexuell läggning och funktions- hinder. Sexuell läggning och funktionshinder är definierat på samma sätt som arbetsrättsliga lagar. Definitionen av etnisk tillhörighet skiljer sig dock års lag mot etnisk diskriminering på så sätt att termen ras inte ingår i definitionen. Någon saklig skillnad har dock inte varit avsedd. Lagen gäller högskoleutbildning som bedrivs vid universitet och hög- skolor med staten, en kommun eller ett landsting som huvudman samt vid enskilda utbildningsanordnare, som har examenstillstånd enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Högskolorna skall inom ramen för sin verksamhet bedriva ett mål- inriktat arbete för att aktivt främja studenters lika rättigheter, oavsett de- ras könstillhörighet, etniska tillhörighet, sexuella läggning eller funk- tionshinder. Enligt lagen skall högskolorna vidta åtgärder för att förebygga och för- hindra att någon student utsätts för sexuella trakasserier, etniska trakasse- rier, trakasserier på grund av sexuell läggning och trakasserier på grund av funktionshinder. Högskolorna har dessutom en skyldighet att utreda omständigheterna kring uppgivna trakasserier och i förekommande fall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra fortsatta tra- kasserier. Högskolorna skall upprätta en plan som skall innehålla en översikt över de åtgärder som behövs för att främja likabehandling och för att förebygga och förhindra trakasserier. Lagen innehåller bestämmelser som förbjuder direkt och indirekt dis- kriminering på grund av könstillhörighet, etnisk tillhörighet, sexuell läggning och funktionshinder. Förbuden gäller när en högskola 1.beslutar om tillträde till högskoleutbildning eller vidtar någon annan åtgärd som har betydelse för tillträdet, 2.beslutar om examination eller gör någon annan bedömning av en studie- prestation, 3.beslutar eller gör någon annan liknande bedömning i fråga om a.tillgodoräknande av utbildning, b.anstånd med studier eller fortsättning av studier efter studieuppehåll, c.byte av handledare, d.indragning av handledare och andra resurser vid forskarutbildning, e.utbildningsbidrag för doktorander, eller 4.vidtar en ingripande åtgärd mot en student. Förbudet mot direkt diskriminering gäller även då en högskola, beslutar om tillträde till högskoleutbildning och under utbildningen, genom att göra lokalerna tillgängliga och användbara kan skapa en situation för en Prop. 2002/03:65 person med funktionshinder som är likartad med den för personer utan sådant funktionshinder, om det skäligen kan krävas att högskolan vidtar sådana åtgärder. En högskola får inte utsätta en student eller en sökande för repressalier på grund av att han eller hon har anmält en högskola för diskriminering eller medverkat i en utredning enligt lagen. (JämO), Ombudsmannen mot etnisk dis- kriminering (DO), Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sex- uell läggning (HomO) och () skall utöva tillsyn över lagens efterlevnad. Ett beslut som har meddelats av en högskola med staten, en kommun eller ett landsting som huvudman och som inte får överklagas enligt and- ra bestämmelser, får överklagas till på den grunden att högskolan har brutit mot diskrimineringsförbuden eller förbudet mot att utsätta studenter eller sökande för repressalier. Vid bifall till ett sådant överklagande, skall det överklagade beslutet undanrö- jas och, om det behövs, ärendet visas tillbaka. Staten, en kommun eller ett landsting som är huvudman för en hög- skola och en enskild utbildningsanordnare med examenstillstånd är skyl- dig att betala ideellt skadestånd för den kränkning som en student eller en sökande har blivit utsatt för genom att högskolan har åsidosatt förbuden mot direkt och indirekt diskriminering av studenter eller sökande, skyl- digheten att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier mot studenter eller förbudet mot att utsätta studenter eller sökande för repressalier. JämO, DO, HomO eller HO får med sökandens eller studentens med- givande som part föra talan i mål om skadestånd enligt lagen. Mål om skadestånd enligt lagen skall handläggas enligt vad som är fö- reskrivet i om rättegången i tvistemål där förlikning om saken är tillåten. Målen handläggs alltså som dispositiva tvistemål i all- män domstol. Avtalslagen lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område ger möjlighet att ogiltigförklara eller jäm- ka rättshandlingar, avtal och avtalsvillkor. Generalklausulen i lagens 36 § anvisar generella bedömningsgrunder som gör det möjligt att åsidosätta eller jämka oskäliga avtalsvillkor. Enligt paragrafen kan ett eller flera avtalsvillkor som befinns vara oskäliga, antingen till sin typ eller på grund av omständigheterna i det enskilda fallet, åsidosättas på så sätt att villkoren är bindande eller jämkas så att de blir skäliga. Om ett villkor är att anse som oskäligt beror på avtalets innehåll, omständig- heterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och om- ständigheterna i övrigt. Hänsyn tas till om ena avtalsparten är konsument eller på annat sätt intar en underlägsen ställning. I förarbetena till 36 § avtalslagen anges flera olika typfall där jämkning av avtalsvillkor kan komma i fråga. Ett sådant är diskriminering. Som exempel nämns att part tillämpar olika avtalsvillkor beroende på mot- partens kön, ålder, ras, nationalitet osv. 1975/76:81 s. 121). Möjligheten till åsidosättande eller jämkning omfattar i princip även Prop. 2002/03:65 villkor i kollektivavtal. I förarbetena till 36 § avtalslagen framhålls dock att det praktiska utrymmet för att tillämpa generalklausulen på kollektiv- avtal torde vara mycket begränsat men att det däremot kan finnas anled- ning att använda klausulen beträffande enskilda arbetsavtal (prop. 1975/76:81 s. 114). Inom straffrätten finns en bestämmelse som direkt tar sikte på diskrimi- nering. Det gäller bestämmelsen om olaga diskriminering i 16 kap. 9 § (BrB). Enligt denna bestämmelse är det straffbart för en näringsidkare att i sin verksamhet diskriminera någon på grund av hans eller hennes ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung, tros- bekännelse eller på grund av homosexuell läggning genom att inte gå honom eller henne till handa på de villkor som näringsidkaren i sin verk- samhet tillämpar i förhållande till andra. Även personer som är anställda i näringsverksamhet eller handlar på en näringsidkares vägnar samt per- soner som är anställda i allmän tjänst eller innehar allmänt uppdrag om- fattas av bestämmelsen. Anordnare av allmän sammankomst eller offent- lig tillställning och medhjälpare till sådan anordnare döms för olaga dis- kriminering om han eller hon vägrar någon tillträde till sammankomsten eller tillställningen på de villkor som gäller för andra. I 29 kap. 2 § 7 BrB föreskrivs att som försvårande omständighet vid bedömningen av en gärnings straffvärde skall särskilt beaktas om ett mo- tiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan så- dan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller annan liknande omstän- dighet. om avskaffande av alla former av rasdiskrimine- ring ratificerade om avskaffande av alla former av rasdiskriminering (rasdiskrimineringskonventionen). I konventionen avses med uttrycket rasdiskriminering varje skillnad, undantag, inskränkning eller företräde på grund av ras, hudfärg, här- stamning eller nationellt eller etniskt ursprung, som har till syfte eller verkan att omintetgöra eller inskränka erkännandet, åtnjutandet eller ut- övandet, på lika villkor, av mänskliga rättigheter och grundläggande fri- heter på politiska, ekonomiska, sociala, kulturella eller andra områden av det offentliga livet (artikel 1.1). Konventionen är inte tillämplig på såda- na skillnader, undantag, inskränkningar eller företräden som en konven- Prop. 2002/03:65 tionsstat gör mellan medborgare och icke-medborgare (artikel 1.2). Konventionsstaterna fördömer rasdiskriminering och förbinder sig att med alla lämpliga medel och utan dröjsmål föra en politik syftande till att avskaffa rasdiskriminering i alla dess former och till att främja förståelse mellan alla raser (artikel 2.1). Till uppfyllande av de grundläggande förpliktelserna i artikel 2 för- binder sig konventionsstaterna att förbjuda och avskaffa rasdiskrimine- ring i alla dess former och att tillförsäkra envar, utan åtskillnad grundad på ras, hudfärg eller nationalitet eller etniskt ursprung, likhet inför lagen, särskilt i vad avser åtnjutandet av bl.a. följande rättigheter: rätten till lika behandling inför domstolar och andra rättsskipande organ, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, i synnerhet rätten till arbete, till fritt val av anställning, till rättvisa och gynnsamma arbetsvillkor, till skydd mot arbetslöshet, till lika lön för lika arbete och till rättvis och gynnsam lön för arbete, rätten att bilda och ansluta sig till fackförening, rätten till bo- stad, rätten till allmän hälsovård, sjukvård, social trygghet och allmänna tjänster, rätten till undervisning och utbildning och rätten att få tillträde till varje eller för allmänheten avsedd plats eller serviceinrättning, såsom kommunikationsmedel, restauranger, hotell, kaféer, teatrar och parker (artikel 5). Genom artikel 6 åläggs konventionsstaterna att tillförsäkra envar dels skydd samt verksamma rättsliga medel mot varje rasdiskriminerande handling som står i strid med konventionen, dels rätt att vid domstolar begära rättvis och tillfredsställande gottgörelse eller ersättning för skada liden till följd av sådan diskriminering. av alla former av rasdiskriminering övervakar efterlevnaden av konven- tionen. om medborgerliga och politiska rättigheter ratificerade om medborgerliga och politiska rättigheter. Enligt artikel 2.1 i konventionen förpliktar sig varje konventionsstat att respektera och att tillförsäkra envar, som be- finner sig inom dess område och är underkastad dess jurisdiktion, de i konventionen inskrivna rättigheterna utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskåd- ning, nationell eller social härkomst, egendom, börd eller ställning i öv- rigt. Genom artikel 2.3 har konventionsstaterna åtagit sig att säkerställa att envar vars fri- och rättigheter enligt konventionen kränkts skall ha effektiv möjlighet att väcka talan och att den som väcker sådan talan skall få sina rättigheter prövade. Genom konventionen skyddas bl.a. rät- ten till opartisk och offentlig rättegång (artikel 14.1) och rätten till före- ningsfrihet (artikel 22.1). Enligt artikel 26 i konventionen är alla lika in- för lagen och har rätt till samma skydd av lagen utan åtskillnad av något slag. I detta avseende skall lagen förbjuda all åtskillnad och garantera envar ett likvärdigt och effektivt skydd mot varje åtskillnad på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, natio- nell eller social härkomst, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. för mänskliga rättigheter övervakar efterlevnaden av konven- Kommittén har fastslagit att konventionen även omfattar diskri- Prop. 2002/03:65 minering på grund av sexuell läggning. om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ratificerade om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Enligt artikel 2.2 förpliktar sig kon- ventionsstaterna att garantera att de i konventionen inskrivna rättig- heterna får utövas utan åtskillnad av något slag på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Konventionsstaterna erkänner bl.a. rätten till arbete (artikel 6), till rättvisa och gynnsamma arbetsvillkor bl.a. vad gäller lön och befordran (artikel 7) och till utbild- ning (artikel 13). I konventionen nämns inte funktionshinder och sexuell läggning ut- tryckligen bland de angivna diskrimineringsgrunderna. , sociala och kulturella rättigheter har dock fastslagit att kon- ventionen även omfattar diskriminering på grund av sexuell läggning och diskriminering på grund av funktionshinder. ratificerade konventionen om barnets rättigheter. I kon- ventionen avses med barn varje människa under , om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet. Enligt artikel 2 i konventionen förbinder sig konventionsstaterna att respektera och tillför- säkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i kon- ventionen utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess för- älders eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egen- dom, handikapp, börd eller ställning i övrigt. Konventionsstaterna skall vidare vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställas att barnet skyddas mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av föräld- rars, vårdnadshavares eller familjemedlemmars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro.