prop · GQ0399 · 2003-05-26 00:00:00 — Bildandet av föranleder, som framgår av det anförda, inte några andra ändringar i sekretesslagen än att orden "skatteförvaltningen" och "skattemyndighet" i olika böjningsformer ersätts med "" eller i förekommande fall "". Personuppgiftslagen (1998:204) När det gäller åtkomsten till uppgifterna i beskattningsdatabasen för personalen vid är det angeläget för regeringen att framhålla att personuppgiftslagens (1998:204) allmänna bestämmelser om grund- läggande krav på och säkerhet vid behandling m.m. av personuppgifter innebär att olika åtgärder måste vidtas som bl.a. minimerar riskerna för oacceptabla integritetsintrång. I sitt yttrande över det betänkande som låg till grund för nuvarande lagstiftning uttalade Datainspektionen bl.a. att förslaget ställer krav på att den i fråga om säkerhetsåtgärder person- uppgiftsansvariga myndigheten sätter upp klara och tydliga gränsdrag- ningar i fråga om vilka personer som skall ha tillgång till vilka uppgifter. Detta är, enligt regeringens mening, än viktigare med den nya organisationen. Det som sagts nu innebär t.ex. att åtkomsten till uppgifterna i beskatt- ningsdatabasen måste begränsas till olika behörighetsnivåer, vilket i sin tur innebär att det i praktiken på samma sätt som är ett begränsat antal personer som får tillgång till samtliga uppgifter. Vikten av att den nya myndigheten sätter upp klara och tydliga regler om sådana gräns- dragningar poängteras nu också av både Datainspektionen och Före- tagarnas . De aktuella gränsdragningarna är en uppgift som hänger mycket nära Prop. 2002/03:99 samman med inre organisation och som måste göras av 6.8.2Åtkomst till uppgifter i kronofogdemyndigheternas verksamhet Regeringens förslag: skall ha direktåtkomst till samtliga uppgifter i kronofogdemyndigheternas utsöknings- och indrivnings- databas endast i de fall då verket agerar i egenskap av chefsmyndighet inom exekutionsväsendet. När verket agerar inom ramen för sin beskattningsverksamhet skall verket inte genom direktåtkomst ha tillgång till de elektroniska hand- lingar och de uppgifter om misstanke om brott, om lagöverträdelse som innefattar brott eller om domar i brottmål som får registreras i den nämnda databasen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Såvitt avser frågan om direktåtkomst till uppgif- ter i kronofogdemyndigheternas databaser och förhållandet mellan , skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna förstår Datainspektionen promemorian så att avsikten är att det inte är fråga om någon ändring i sak utan att i praktiken samma förhållanden skall gälla som . Datainspektionen har därför inget att erinra mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: I prop. 2000/01:33 om behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution (s. 173 f.) anförde rege- ringen att eftersom skall få ha åtkomst till samtliga uppgifter i beskattningsdatabasen och då det inte finns skäl att göra nå- gon annan bedömning när det gäller åtkomsten till kronofogdemyn- digheternas databaser bör verket ha rätt till fullständig tillgång till uppgifter i även dessa senare databaser. När det gäller åtkomsten till uppgifterna i beskattningsdatabasen anför- de regeringen i samma proposition bl.a. följande (s. 130). Det har från integritetsskyddssynpunkt ansetts vara av stor betydelse att reglera tillgången till uppgifterna genom direkt- åtkomst. Utgångspunkten för dagens reglering av direktåtkomst till det centrala skatteregistret är att uppgifterna får finnas tillgäng- liga via terminal endast i den mån behovet av att snabbt och enkelt få tillgång till uppgifterna väger tyngre än den risk från integri- tetssynpunkt som direktåtkomst anses medföra (prop. 1979/80:146 s. 47). har åtkomst till samtliga uppgifter och skatte- myndigheternas åtkomst har successivt ökat. Något skäl att i fråga om begränsa denna åtkomst finns inte. I detta sammanhang bör framhållas att en obegränsad direktåtkomst till en databas inom en myndighetsorganisation inte innebär att samtliga anställda har tillgång till uppgifterna. Tvärtom medför, som tidigare nämnts, personuppgifts- lagens allmänna bestämmelser om grundläggande krav på och säkerhet vid behandling m.m. att olika åtgärder måste vidtas som förhindrar miss- Det kan t.ex. innebära att åtkomst till olika uppgifter inom en Prop. 2002/03:99 myndighet är starkt begränsad till olika behörighetsnivåer, vilket i sin tur innebär att det i praktiken är ett högst begränsat antal personer som har tillgång till samtliga uppgifter. Att dessa personer organisatoriskt be- finner sig på olika myndigheter kan inte anses så allvarligt från integritetssynpunkt att det bör hindra utvecklingen av effektiva data- system. Detta ställer dock krav på att den i fråga om säkerhetsåtgärder personuppgiftsansvariga myndigheten gör klara och tydliga gränsdrag- ningar rörande vilka personer som skall ha tillgång till vilka uppgifter. Under sådana förutsättningar blir riskerna för oacceptabla integritets- intrång små och de bör inte förhindra möjligheterna att bedriva en effektiv myndighetsverksamhet med utnyttjande av de fördelar som ny teknik ger för såväl myndigheterna som för enskilda. Dessutom anförde regeringen i den nämnda propositionen (s. 173 f.) att skattemyndigheterna bör ha tillgång till samtliga uppgifter i utsök- nings- och indrivningsdatabasen med undantag för de elektroniska hand- lingar och de uppgifter om misstanke om brott, om lagöverträdelse som innefattar brott eller om domar i brottmål som får registreras i den data- basen. En av fördelarna med den nu föreslagna omorganisationen av skatte- förvaltningen är att man kan utnyttja IT-stödet bättre och effektivare. åtkomst till uppgifter i kronofogdemyndigheternas data- baser bör därför enligt regeringens mening ha samma räckvidd som och skattemyndigheternas åtkomst har . Datain- spektionen har inte haft något att erinra mot detta. Även i detta sammanhang vill regeringen understryka att det är angeläget att den i fråga om säkerhetsåtgärder personuppgiftsansvariga myndigheten, dvs. , sätter upp klara och tydliga gränser i fråga om vilka per- soner som genom direktåtkomst skall ha tillgång till vilka uppgifter. Med hänsyn till hur kronofogdemyndigheterna föreslås infogas i den nya organisationen under en övergångstid bör få ha åtkomst till samtliga uppgifter i kronofogdemyndigheternas databaser endast i de fall då verket agerar i egenskap av chefsmyndighet inom exekutionsvä- sendet. När verket agerar inom ramen för sin beskattningsverksamhet bör åtkomsten däremot endast omfatta de uppgifter som skattemyndigheterna har direktåtkomst till . Verkets åtkomst till uppgifter i utsöknings- och indrivningsdatabasen bör alltså i detta fall inte gälla de elektroniska handlingar och de uppgifter om misstanke om brott, om lagöverträdelse som innefattar brott eller om domar i brottmål som får registreras i den databasen. Regeringen föreslår en sådan ordning. Regeringens förslag föranleder ändringar i lagen (2001:181) om be- handling av uppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet och lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheter- nas verksamhet. Regeringens bedömning: Den föreslagna omorganisationen medför att samverkan med andra stater kommer att förenklas. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: Har inga invändningar mot bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Frågorna om internationellt samarbete vid beskattning och skattekontroll ökar starkt i omfattning och de kommer att bli än mer betydelsefulla . Vissa typer av transaktioner, i synnerhet sådana som gäller skatteundandragande och skattebrott, kan endast bekämpas genom en väl utbyggd samverkan mel- lan olika staters skatte- och tullförvaltningar. Detta har utförligt belysts i två rapporter från Framtidsprojekt, RSV Rapport 1999:3, Vår omvärld och RSV Rapport 2000:9, Vår förvaltning i globaliseringens spår. I det internationella samarbetet har agerat pådrivande när det gäller frågor om infor- mationsutbyte. för skattefrågor pågår ett kon- tinuerligt arbete med informationsfrågor. En arbetsgrupp har till uppgift att utveckla och förbättra de juridiska, praktiska och administrativa ramarna för ett väl fungerande informationsutbyte, som de skattskyldigas rättigheter iakttas. Till de högst prioriterade uppgifterna för arbetsgruppen hör en genomgripande översyn av artikel 26 i modell för skatteavtal som behandlar utbyte av upplysningar. Dit hör även övervakning av informationsutbytet inom ramen för arbete mot skadlig skattekonkurrens samt ytterligare förbättringar av det automatiska informationsutbytet. Även inom EU pågår ett arbete med att öka informa- tionsutbytet såväl på den direkta som den indirekta skattens område. Bestämmelser om informationsutbyte mellan medlemsstaterna finns i rådets direktiv /799/EEG av om ömsesidigt bi- stånd mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter på den direkta och indirekta skattens område samt i rådets förordning (EEG) nr 218/92 av om administrativt samarbete inom området för indirekt beskattning (mervärdesskatt). Ett förslag till en ny förordning med ett samlat regelverk på mervärdes- skattens område, som på just detta område skall ersätta såväl bestäm- melserna direktiv som förordning, har behandlats i rådsarbetsgruppen för skattefrågor . En politisk överenskom- melse om texten nåddes vid . Till förändringarna i sak hör att den nya förordningen banar väg för en decentralisering av samarbetet. Avsikten är att den nya förordningen skall träda i kraft . Arbetet med ett sparandedirektiv som är en del av det s.k. skattepa- ketet syftar till att få fram ett system för informationsutbyte som grund för beskattningen av inkomster från sparande. Detta arbete kan sägas vara en påbyggnad direktiv med detaljerade bestämmelser för automatiskt utbyte av information om ränteinkomster med standardformat SMF97 som utgångspunkt. Även i fråga om tjänstepen- sionslösningar har ett arbete inletts rörande automatiskt informations- utbyte. Ett nytt gemenskapsprogram för att förbättra beskattningssystemens funktion på den inre marknaden har antagits (Fiscalis-programmet 2003 2007). Programmet, som tillämpas fr.o.m. , utgör en fortsättning av det tidigare Fiscalis-programmet (och Prop. 2002/03:99 rådets beslut 888/98/EG), men har utökats till att omfatta även direkt Programmets verksamhet består av system för kommunikation och informationsutbyte, multilaterala kontroller, seminarier, utbyten, utbild- ningsverksamhet och andra arbetsmöten, besök eller liknande verksam- het. Genom lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden har befogenheten att som behörig myndighet utbyta upplysningar och delta i skatteutredningar med andra länder i den mån en överens- kommelse om detta finns mellan och det aktuella landet dele- gerats till . Vid tillämpningen av skatteavtal är verket även behörig myndighet när det gäller det nordiska skatteavtalet [se förordningen (1998:1314) om tillämpning av dubbelbeskattningsavtalet mellan de nordiska länderna] och vissa särskilda frågor i några andra skatteavtal. Med verkan från är vidare enligt förordningen (2000:1077) om handläggning av ärenden enligt skatteavtal behörig myndighet att pröva samtliga ärenden, med vissa beloppsgränser, som enligt skatteavtal skall handläggas av en behörig myndighet. nuvarande roll som behörig myndighet i samarbetet med utländska organisationer kommer med skatteförvaltningens nu föreslagna organisation att övertas av . Den operativa verk- samheten kommer enligt regeringens bedömning att gynnas av detta, eftersom svenska skattetjänstemän vid samverkan med andra stater och vid handräckning är anställda vid och således direkt underställda den behöriga myndigheten. Ärendehanteringen kan därigenom förenklas och ske snabbare. Viss verksamhet kan vidare utföras eller förläggas där det är geografiskt mest lämpligt. Även hos blir det dock nödvändigt att ha en samlad ingång och kontaktyta gentemot andra stater. Det ankommer på ledning att vid utformningen av verkets inre organisation även beakta detta. Regionala konsekvenser och regionalpolitiskt ansvar Regeringens bedömning: Den föreslagna omorganisationen medför att kan ta större hänsyn till regionala konsekvenser än vad skattemyndigheterna och kan göra . Promemorians bedömning: Överensstämmer i huvudsak med rege- Remissinstanserna: anför att de skäl som finns för att bilda en ny myndighet är verksamhetsmässiga. Verket vill bl.a. öka effektiviteten och möjligheterna till likformig rättstillämpning. dag flyttas arbetsuppgifter från i till Norr- Dessa omflyttningar av arbetsuppgifter, som gjorts av verksamhetsmässiga skäl, har också givit positiva regionalpolitiska LO, som stödjer förslaget om en sammanslagning av Riksskatte- verket och skattemyndigheterna samt delar synen att en ökad effektivitet och enhetlighet uppnås genom den föreslagna omorganisationen, anser att det inte tas tillräckligt stora regionalpolitiska hänsyn i förslaget till bör därför enligt LO fatta beslut om att vissa verksamhetsgrenar skall ligga i andra regioner än . Skälen för regeringens bedömning: har beslutat om en ny regional utvecklingspolitik i enlighet med regeringens förslag om En politik för tillväxt och livskraft i hela landet. Som rubriken anger innebär detta att inriktningen skall vara en politik för hållbar regional utveckling i hela . Viljeinriktningen är bland mycket annat att stimulera så att god service kan tillhandahållas i alla delar av landet. Politiken skall bidra till att människor och företag har tillgång till kommersiell och offentlig service. Med offentlig service avses service- funktioner som tillhandahålls av såväl statliga som kommunala aktörer. För att förverkliga den politiska målsättningen är det nödvändigt att alla statliga myndigheter och verk tar regionala hänsyn vid omorganisationer och lokaliseringar, inte enbart av serviceställen, utan även av arbets- platser. Trots skattemyndigheternas administrativa gränser bedriver myn- digheterna en decentraliserad verksamhet. Verksamhet finns bland annat utlokaliserad till skatteregionerna i , och . Det har inte bara givit arbete på regionmyndighetens placeringsort, utan arbets- tillfällen har kunnat spridas till andra orter i regionerna. I samband med utbyggnaden av den nya skattemyndigheten ökar förutsättningen att fortsätta decentraliseringsarbetet och på så sätt uppfylla det regional- politiska ansvaret. Bristande kompetens eller liknande torde inte vara något hinder, då det snarare har visat sig lättare att anställa och få behålla personal med efterfrågad kompetens. Av 7 § 4 verksförordningen (1995:1322) framgår bl.a. att en myndig- hets chef skall beakta de krav som ställs på verksamheten vad gäller regionalpolitiken. I praktiken innebär detta att myndighetschefen vid fördelningen av arbetsuppgifter mellan arbetsenheter belägna på olika orter inom myndighetens domän, i den mån det är möjligt, skall ta hänsyn till regionala konsekvenser. I förordningen (1998:1634) om regionalt utvecklingsarbete förtydligas detta krav. I dagens skatteför- valtning får dessa bestämmelser en begränsad betydelse eftersom den i första hand riktar sig till chefen för respektive skattemyndighet. Som nämnts ovan förekommer det emellertid att skattemyn- digheterna utlokaliserat viss verksamhet. Detta har dock inte närmast sin grund i regionalpolitiska överväganden utan överflyttningarna betingas väsentligen av ojämn arbetsbelastning och tillgång till resurser mellan skatteregionerna. Personalbrist i en region uppvägs genom att ärenden från den regionen flyttas till en region med bättre personalläge och med större förutsättningar att rekrytera och behålla personal. Detta till trots uppnås ofta positiva regionala effekter av sådana överflyttningar i form av minskade neddragningar av personal i exempelvis Norrlands- regionerna som rekryteringen i framför allt Stockholmsregio- nen minskar. Slås de nuvarande tio skattemyndigheterna och ihop till en enda rikstäckande myndighet ökar förutsättningarna för att kunna ta hänsyn till regionala konsekvenser vid fördelningen av arbetsuppgifter. Det blir då möjligt att ta ett för hela landet samlat grepp. Landvinning- arna på teknikområdet underlättar detta. kan deklarationer avges i form av elektroniska dokument och utvecklingen torde med stor sannolikhet gå dithän att en allt större del av kommunikationen mellan de skattskyldiga och skatteförvaltningen kommer att ske i elektronisk form. Sådant material kan sändas elektroniskt mellan olika myndigheter i landet på ett mycket smidigt sätt. I ett enmyndighetsperspektiv kan naturligtvis även pappersbaserat material flyttas mellan olika landsdelar på ett betydligt smidigare sätt än vad som är fallet , eftersom de formkrav som lägger hinder i vägen för överflyttning av ärenden elimineras om det inom skatteförvaltningen bara finns en myn- dighet. Sannolikt nås bättre regionala effekter om ärenden rörande t.ex. årlig taxering flyttas från orter med en överhettad arbetsmarknad till orter som har problem med sysselsättningen under förutsättning att nödvändig kompetens finns att tillgå eller kan förväntas till orten. Detta sker i viss utsträckning . Om en skattemyndighet i en region har svårt att i tillräcklig utsträckning rekrytera och behålla kvalificerad personal, har ett stort antal ärenden avseende grundläggande beslut om årlig taxering flyttats till andra regioner. Problemen med att rekrytera och behålla kvalificerad personal finns i storstadsregionerna. Det finns inte skäl att tro att det kommer att bli lättare. Snarare är nog för- hållandet det motsatta (jfr bilaga 3). Behovet av överflyttning av arbetsuppgifter från t.ex. till andra regioner kommer således sannolikt att kvarstå . Spridningen av dessa ärenden över landet skapar goda möjligheter att ta hänsyn till regionala konsekvenser. I ett enmyndighetsperspektiv finns det emellertid även andra möjligheter att ta regionala hänsyn. Det ligger i sakens natur att om skatteförvaltningen består av endast en myndighet så kommer vissa ärendegrupper, sannolikt företrädesvis s.k. smala ärendegrupper, att handläggas på någon enstaka enhet eller några få enheter. Vid spridningen av sådana ärenden kan det också vara möjligt att ta regionalpolitiska hänsyn. Detta gäller dock . Förhållan- dena kan ju t.ex. vara sådana att skatteförvaltningens expertis på området finns på en viss ort eller på vissa orter, varför ärendegruppen inte lämp- ligen kan läggas på någon annan ort. kan också ha bärande skäl för att lokalisera och driva verksamhet på orter där man på lång sikt kan rekrytera och behålla kompetens. Det kan naturligtvis också finnas andra skäl för varför en ärendegrupp bör handläggas på en specifik ort. I många fall torde det dock vara så att förutsättningar finns för att handlägga nu berörda ärendegrupper på flera alternativa orter. Det viktiga är endast att beslutsfattandet hålls samman. I sådana fall finns det naturligtvis stora möjligheter att ta hänsyn till regionala konsekvenser. Möjligheterna att uppnå regionalpolitiska effekter är emellertid inte begränsade till spridningen av vissa skatteärenden. I skatteförvaltningen finns flera arbetsuppgifter som inte med nödvändighet knyter an till en viss ort. Som exempel kan service i form av s.k. callcenter nämnas. Be- står skatteförvaltningen av endast en myndighet öppnas flera alternativa möjligheter till placering av sådana centra. Slutsatsen av det sagda är att det skapas bättre förutsättningar för att kunna ta hänsyn till regionala konsekvenser om skatteförvaltningen bildar en myndighet. Att begränsa den nya myndighetens möjligheter att själv utforma sin inre organisation på det sätt som LO föreslagit skulle enligt regeringens mening försvåra en snabb anpassning till ändrade förhållanden som i sin tur skulle kunna leda till en sämre effektivitet och Prop. 2002/03:99 bör därför undvikas. Det bör dock i detta sammanhang framhållas att verksförordningens bestämmelse om att en myndighetschef skall beakta de krav som ställs på verksamheten vad gäller regionalpolitiken efter omorganisationen automatiskt kommer att riktas till chefen för verket som kommer att ha väsentligt större möjligheter att vidta åtgärder i detta avseende än de nuvarande tio skattemyndigheternas chefer. Regeringens bedömning: Formella insynsorgan eller liknande bör inte inrättas när skattemyndigheternas styrelser avvecklas. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot bedömningen i promemorian. , som instämmer i promemorians bedömning, framhåller att som ett led i en verksamhets- utveckling är det av vikt att föra löpande diskussioner med externa intressenter. Medborgerlig insyn på det lokala planet kan därför upp- rätthållas genom löpande informella kontakter. Den modell som prövas av i med s.k. medborgarråd har gett ute- slutande goda erfarenheter. Näringslivets Skattedelegation, som också gör samma bedömning som i promemorian, förklarar dock att dele- gationen inte kan dela promemorians syn på lekmannainflytandet i skattenämnderna. I dessa nämnder skapas knappast något reellt med- borgarinflytande även om, som det sägs i promemorian, lekmännen deltar i beslutsfattandet i ett stort antal beskattningsärenden. Delega- tionen är däremot positiv till inrättandet av s.k. medborgarråd eller företagarråd för informationsutbyte. Detta är något som kan vara värdefullt och leda till förbättringar för såväl de skattskyldiga som för den nya myndigheten. Skälen för regeringens bedömning: Frågan om medborgarnas insyn i och inflytande på regionala myndigheters verksamhet har behandlats av ett flertal utredningar, bl.a. av i betänkandet Förvaltning och folkstyre (SOU 1968:47 s. 77 f.) och av Förvaltningsut- redningen i betänkandet Politisk styrning administrativ självständighet (SOU 1983:39 s. 85). I dessa utredningar betonar man utifrån olika ut- gångspunkter vikten av ett lekmannainflytande i myndigheternas arbete. Före inrättandet av länsskattemyndigheterna ingick beskattnings- och uppbördsfunktionerna i de tjugofyra länsstyrelserna som var och en hade en lekmannastyrelse. Vid inrättandet av de tjugofyra länsskattemyndigheterna knöts en lekmannastyrelse till varje myndighet. Till centralmyndigheten, , knöts en lekmannastyrelse redan vid verkets bildande . Kravet på att medborgarna skulle ha insyn i och inflytande på verksamheten tillgodosågs alltså genom tjugo- fem styrelser såväl före som efter bildandet av länsskattemyndigheterna. Inom beskattningsverksamheten fanns dessutom ett stort antal taxerings- nämnder med politiskt utsedda ledamöter. De fristående taxeringsnämnderna ersattes av skattenämnder genom taxeringslagen (1990:324, TL), som tillämpades första gången på ären- den som avsåg taxering. Enligt taxeringslagen skall varje skattemyndighet ha ett eller flera skattekontor. finns drygt 130 skattekontor. Vid varje skattekontor skall enligt 2 kap. 1 § TL finnas en skattenämnd. Ett taxe- ringsärende skall avgöras i skattenämnd om ärendet avser omprövning av en tvistig fråga och nämnden inte tidigare prövat de omständigheter och bevis som den skattskyldige åberopar eller om ärendet avser en skälig- hets- eller bedömningsfråga av väsentlig ekonomisk betydelse för den skattskyldige eller av någon annan särskild anledning bör prövas i nämnden. Till varje sammanträde med nämnden skall fem lekmannaleda- möter kallas. Genom regionaliseringen av skatteförvaltningen reducerades antalet styrelser till elva, en vid var och en av de tio skatte- myndigheterna och en vid . Denna reducering av antalet styrelser inom skatteförvaltningen föranledde inte att några särskilda organ för medborgerlig insyn tillskapades vid sidan av styrelserna. Enligt förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltning- en består styrelsen vid och vid var och en av de tio skattemyndigheterna av högst tio personer med myndighetschefen som ordförande.