prop · GQ0338 · 2003-02-13 00:00:00 — Mot denna bakgrund anser regeringen att det torde krävas, för att fullt ut uppfylla bestämmelsen i artikel 5 punkt 2, att den svenska lag- stiftningen ändras. Artikel 5 punkt 3 innebär att vissa handlingar som begås inom ramen för särskilt planlagd och organiserad terroristbrottslighet skall bestraffas med ett minsta gemensamt maximistraff. De handlingar som omfattas är de som skall vara kriminaliserade enligt artikel 2. Den som leder en ter- roristgrupp skall kunna bestraffas med ett frihetsstraff . För svensk del innebär detta att maximistraffet för den som leder en terrorist- grupp måste vara fängelse på livstid. De som, på sätt som anges i artikel 2, deltar i en terroristgrupps brottsliga verksamhet skall kunna dömas till ett frihetsstraff på åtminstone . Som angetts ovan gör regeringen den bedömningen, att flertalet av de handlingar som avses i artikel 1.1 enligt svensk rätt är att bedöma enligt straffbestämmelser som kan leda till fängelse på livstid. Huvudregeln om medverkans bestraffning är att varje medverkande (gärningsman, anstif- tare eller medhjälpare) skall straffas efter samma skala som gäller för den som ensam utfört brottet. Det innebär att svensk lagstiftning ger möjlig- het att döma den som leder eller, på sätt som anges i artikel 2, deltar i en grupp som begår brott för vilka fängelse på livstid är föreskrivet, till så- dana påföljder som krävs enligt artikel 5 punkt 3. Eftersom inte samtliga de handlingar som avses i artikel 1.1 kan leda till fängelse på livstid upp- fyller emellertid inte svensk lagstiftning till alla delar denna bestämmel- se. Sammanfattningsvis torde det således, enligt regeringens uppfattning, krävas lagstiftning för att fullt ut uppfylla rambeslutets krav på straff- rättsliga påföljder i artikel 5.2 och 5.3. Hur denna lagstiftning lämpligen bör utformas redovisas i avsnitt 6.2. Regeringens bedömning: De svenska bestämmelserna om domsrätt torde i huvudsak uppfylla kraven i rambeslutet. För att fullt ut uppfylla åtagandena torde det emellertid krävas att den svenska domsrätten ut- vidgas så att svenska domstolar blir behöriga att döma över brott som utom riket har begåtts till förmån för en juridisk person som har sitt hemvist i eller mot en EU-institution eller mot ett EU-organ som har sitt hemvist i . Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har ingen erinran mot bedömning- en att lagstiftning krävs för att fullt ut uppfylla bestämmelserna om Vissa remissinstanser har emellertid synpunkter på hur lagstift- ningen bör vara utformad. Regeringens förslag till lagstiftning och re- missinstansernas synpunkter behandlas i avsnitt 6.5. Skälen för regeringens bedömning: Tillämpligheten av svensk lag regleras i huvudsak i 2 kap. . Enligt 1 § döms efter svensk lag och vid svensk domstol om brottet har begåtts här i riket. Enligt 4 § anses ett brott begånget där den brottsliga handlingen företogs, så ock där brottet fullbordades eller, vid försök, där brottet skulle ha fullbordats. Så snart någon del av den brottsliga handlingen har ägt rum här i riket, är handlingen i sin helhet att anse som begången i och inte bara den del som faller inom landets gränser. Regeringen anser därför att svensk rätt uppfyller artikel 9 punkt 1 a. Enligt 2 kap. 2 § 1 döms för brott som begåtts utom riket efter svensk lag och vid svensk domstol bl.a. om brottet har begåtts av en svensk medborgare eller av utlänning med hemvist i . Artikel 9 punkt 1 c ställer således, enligt regeringens bedömning, inte krav på lag- ändring. 2 kap. 3 § anger att för brott som begåtts utom riket döms även i annat fall än som avses i 2 § enligt svensk lag och vid svensk domstol, bl.a. om brottet har förövats på svenskt fartyg eller luftfartyg, mot , svensk kommun eller annan menighet eller svensk allmän inrättning. Enligt regeringen innebär detta att artikel 9 punkt 1 b samt punkt 1 e första ledet (brottet har begåtts mot medlemsstatens institutio- ner eller befolkning) täcks av svensk lagstiftning. Bestämmelserna i artikel 9 punkt 1 d och andra ledet av punkt 1 e har inte någon direkt motsvarighet i svensk rätt. De svenska jurisdiktionsreg- lerna innehåller nämligen inte några bestämmelser som uttryckligen ger svenska domstolar behörighet att döma över brott på den grund att de har begåtts till förmån för en juridisk person som är etablerad i eller mot en EU-institution eller ett EU-organ som har sitt säte i . Svenska domstolar torde emellertid med stöd av bestämmelserna i 2 kap. i praktiken ha behörighet att i nästan samtliga fall, på sätt som krävs enligt artikel 9, döma över de brott som omfattas av rambeslu- tet. Som framgår ovan har svenska domstolar alltid behörighet att döma över brott som helt eller delvis har begåtts i . Dessutom har svenska domstolar en vidsträckt behörighet att döma över brott som be- gåtts utom riket. Enligt 2 kap. 2 § har svenska domstolar, förutom de fall som redan angetts ovan, behörighet att döma över brott som utom riket har begåtts av en utlänning utan hemvist i , som efter brottet har blivit svensk medborgare eller tagit hemvist här i riket eller som är dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare och finns här eller av annan utlänning som finns här i riket och brottet kan bestraffas med fängelse . I dessa fall uppställs ett krav på att gärningen även skall vara straffbar på gärningsorten (dubbel straffbarhet). Genom 2 kap. 3 § kompletteras bestämmelserna i 2 § be- träffande brott som har begåtts utom riket med bestämmelser som ut- sträcker kompetensen till vissa specialfall. I 3 § uppställs nämligen inte något krav på dubbel straffbarhet och det innebär att svenska domstolar alltid har behörighet att döma över de brott som anges i paragrafen, obe- roende av innehållet i lagen på gärningsorten. Förutom de brott som re- dan redovisats ovan gäller detta bl.a. om brottet är kapning, sjö- eller luftfartssabotage, flygplatssabotage, penningförfalskning, försök till så- Prop. 2002/03:38 dana brott, folkrättsbrott, olovlig befattning med kemiska vapen, olovlig befattning med minor eller osann eller ovarsam utsaga inför en interna- tionell domstol. Dessutom gäller denna regel för alla brott som ansetts vara särskilt allvarliga och för vilka det lindrigaste straff som i svensk lag är stadgat är fängelse eller däröver. Detta gäller bl.a. mord, dråp, människorov, grovt rån och grov mordbrand. Därutöver har svenska domstolar enligt denna paragraf behörighet att döma över brott som be- gås mot svensk medborgare, utlänning med hemvist i eller svensk sammanslutning, t.ex. ett svenskt företag, om brottet har begåtts inom ett område som inte tillhör någon stat. Det torde emellertid, enligt regeringens uppfattning, kunna inträffa att svenska domstolar inte har behörighet att döma över de brott som omfat- tas av rambeslutet i samtliga de fall som krävs enligt artikel 9 punkt 1 d eller andra ledet av punkt 1 e. Detta torde framför allt gälla de brott som avses i artikel 3 (brott med anknytning till terroristverksamhet) i rambe- slutet. Svensk jurisdiktion föreligger t.ex. inte om de brott som anges i den artikeln har begåtts i ett annat EU-land av en person som varken är medborgare i eller befinner sig i , även om brottet har begåtts till förmån för en svensk juridisk person eller mot en EU-institution, eller mot ett EU-organ som har sitt hemvist i . För att fullt ut skall uppfylla rambeslutets bestämmelser om domsrätt menar regeringen därför att det krävs lagstiftning. Lagrådet har haft synpunkter på de lagstiftningsåtgärder som bedömts vara nödvändiga och har därvid förordat en annan lagteknisk lösning än den som föreslogs i lagrådsremissen. I avsnitt 6.5 redovisar regeringen, som har följt Lagrådets förslag, hur den nödvändiga lagstiftningen lämp- ligen bör utformas. Genomförande av rambeslutet i svensk rätt Ett särskilt terroristbrott införs Regeringens förslag: Ett särskilt terroristbrott införs. brott döms den som begår en gärning som i svensk rätt motsvaras av de handlingar som räknas upp i rambeslutets artikel 1.1 punkterna a-i, om gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organi- sation och avsikten med gärningen är att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, otillbörligen tvinga offentli- ga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd, eller allvarligt destabilisera eller förstöra grundläg- gande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation. Försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslö- ja terroristbrott skall vara straffbart. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås emellertid att det i lagtexten uttryckligen anges att lagen syftar till att skydda grundvalarna för ett demokratiskt samhälle mot allvarliga angrepp samt att lagen inte är avsedd att omfatta handling- Prop. 2002/03:38 ar som innebär utövande av den grundläggande rättigheten att föra fram sin åsikt, även om ett brott begås när denna rättighet utövas. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser tillstyrker el- ler har inte någon erinran mot förslaget om ett särskilt terroristbrott. Ett antal remissinstanser har emellertid synpunkter på utformningen av den föreslagna lagstiftningen. , , Riksåklagaren samt åklagar- myndigheterna i och är kritiska till förslaget att i 1 § andra stycket införa en tolkningsbestämmelse som anger vad lagen är avsedd att skydda respektive inte avsedd att omfatta. De menar att be- stämmelsen bl.a. ger upphov till svåra gränsdragningsproblem. och förordar att bestämmelsen utgår. Även ombudsmän, fakultets- styrelsen vid ställer sig tveksamma till bestämmelsen och anser, för det fall bestämmelsen skall stå kvar, att den bör formuleras om till en uttrycklig undantagsbestämmelse. Hovrätten för land anser att bestämmelsen kan vara lämplig, men menar att den före- slagna regleringens omfattning är oklar. för mänskliga rättigheter och Frivilligorganisationernas fond för mänsk- liga rättigheter anser att det bör införas en uttrycklig bestämmelse om att lagen skall tolkas på ett sätt som inte kränker om skydd för de mänskliga rättigheterna. Några remissinstanser har synpunkter på de objektiva och subjektiva rekvisit som föreslås i 2 § lagen om straff för terroristbrott. vid anser, bl.a. med hänsyn till legalitetsaspekter, att det objektiva rekvisitet allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation bör utgå. menar att lagförslaget inte kan anses ha tillgodosett behovet av klar och tydlig vägledning för gränsdragningen mellan terroristbrott och annan kriminalitet. För att uppnå detta föreslår samfundet att det objektiva rek- visitet utformas som ett konkret farerekvisit. Svenska Helsingforskommit- tén för mänskliga rättigheter och Frivilligorganisationernas Fond för mänskliga rättigheter anser att de föreslagna objektiva och subjektiva rekvisiten omfattas av svensk lagstiftning, framför allt genom straffskärpningsreglerna i 29 kap. och anser därför att det blir mycket svårt att skilja brott med ett politiskt syfte från icke- önskvärda motiv dvs. ifrågasätter om den föreslagna utformningen av terroristbrottet uppfyller de krav som legalitetsprincipen kräver. Som exempel nämner att begreppet sociala strukturer i 2 § första stycket punkten 3 förslaget till lagen om straff för terroristbrott får en vid betydelse. Såvitt avser 3 § i förslaget till lag om straff för terroristbrott anser In- spektionen för strategiska produkter att en hänvisning till lagen (2000:1064) om kontroll av tekniska produkter med dubbla använd- ningsområden och av tekniskt bistånd bör övervägas. anser att det finns skäl att överväga om brottet grov olovlig befattning med smug- gelgods bör omfattas av terroristbrottets tillämpningsområde. Skälen för regeringens förslag Ett särskilt terroristbrott införs Artikel 1.1 i rambeslutet ställer krav på att de handlingar som där anges skall betraktas som terroristbrott då de kvalificerande objektiva och sub- jektiva rekvisiten i inledningen av artikeln är uppfyllda. Som anges i av- snitt 5.1 innebär detta, enligt regeringens uppfattning, att artikeln är ut- formad som en brottsbeskrivning och inte som en straffskärpningsregel. Det medför t.ex. att om det kan styrkas att ett grovt sabotage kan allvar- ligt skada en stat eller en mellanstatlig organisation samt att gärnings- mannen hade direkt uppsåt att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, så skall gärningen anses vara ett terroristbrott. Som utförligt redogjorts för i avsnitt 5.1 gör regeringen därför den bedömningen att det i svensk rätt bör införas en särskild straffbestämmelse om ansvar för terroristbrott. Lagrådet ifrågasätter om det inte i denna del dragits allt för långtgåen- de slutsatser om de krav rambeslutet ställer. Lagrådet framhåller att upp- fattningen synes grunda sig på den svenska versionen av rambeslutet en- ligt vilken handlingar som avses i punkterna ai - - - skall betraktas som terroristbrott i enlighet med brottsbeskrivningarna i nationell lagstiftning - - -. I den engelska språkversionen lyder denna del av artikeln acts referred to below in points (a) to (i), as defined as offences under natio- nal law, - - - shall be deemed to be terrorist offences. - - -. En liknande utformning har också bl.a. de danska, franska och tyska versionerna. Lagrådet anser att om man i stället för att grunda sig på den svenska versionen utgår från de andra nu nämnda språkversionerna torde det vara fullt möjligt att använda en straffskärpningsregel som ett sätt att genom- föra rambeslutet. Det torde också, enligt Lagrådet, finnas andra möjliga lagtekniska lösningar för att genomföra rambeslutet än den som lagts fram i lagrådsremissen. Lagrådet vill därmed inte säga att en annan lös- ning med nödvändighet skulle vara bättre. Om andra lösningar är möjliga hade det emellertid varit av värde att detta redovisats under berednings- förfarandet och att det gjorts en avvägning av för- och nackdelar med olika lösningar. Enligt Lagrådet framstår det också som en brist att det i beredningsunderlaget inte finns någon redovisning av hur andra EU- länder än ansett sig uppfylla rambeslutets bestämmelser. Det kan enligt Lagrådets mening väl tänkas att det med en tillämpning av straffmätnings- och straffskärpningsregler hade varit möjligt att åstad- komma en lösning som skulle vara smidigare och tekniskt enklare och som skulle utgöra ett mindre ingrepp i den svenska strafflagens systema- tik. På det föreliggande underlaget anser sig emellertid Lagrådet inte kunna förorda en principiellt annan uppläggning än den som lagrådsre- bygger på. Som Lagrådet anfört torde den av regeringen föreslagna lösningen inte utgöra det enda sätt på vilket rambeslutets krav kan uppfyllas. Det torde finnas andra lagtekniska möjligheter för att genomföra rambeslutet. Re- geringen anser emellertid att det nu lagda förslaget, med beaktande av rambeslutets innehåll och syfte, utgör en för svenskt vidkommande än- damålsenlig lagteknisk lösning. Det bör framhållas att rambeslutet utgör den första internationella överenskommelse som uttryckligen anger att vissa straffbara gärningar, under vissa särskilt angivna omständigheter, skall betraktas som terro- ristbrott. straffrättsliga internationella överenskommelser för att bekämpa terrorism, t.ex. de som antagits inom FN, anger endast att vissa handlingar skall vara straffbara. De innehåller således inte något krav på att staterna skall betrakta de angivna handlingarna som terroristbrott. I denna del skiljer sig också det nu aktuella rambeslutet mot tidigare an- tagna rambeslut inom ramen för EU:s straffrättsliga samarbete. Även i dessa tidigare rambeslut anges endast att vissa handlingar skall vara straffbara, utan att det närmare föreskrivs vilken typ av brottslig gärning handlingen i den nationella lagstiftningen skall vara att hänföra till. Det är, enligt regeringens uppfattning, mot denna bakgrund rambeslu- tet måste tolkas. Dess syfte är att inom EU skapa en samsyn och en ge- mensam minimistandard avseende under vilka omständigheter särskilt allvarliga gärningar skall vara att bedöma som terroristbrott. På så sätt skapas ett gemensamt rättsområde inom EU, vilket underlättar det inter- nationella polisiära och rättsliga samarbetet för att förebygga och bekäm- pa terroristbrottslighet. Som Lagrådet påpekar finns det emellertid skillnader i de olika språk- versionerna av rambeslutet. Detta är naturligtvis olyckligt. Enligt reger- ingens uppfattning är skillnaderna dock inte av sådan natur att rambeslu- tets innebörd blir oklar. Bl.a. har den danska språkversionen av artikel 1.1 i rambeslutet en utformning som överensstämmer med den engelska och i motiven till den danska lagstiftningen anges att bestämmelsen i artikel 1 måste anses innebära en förpliktelse för medlemsstaterna att särskilt kriminalisera terrorism (Justitsmin., Lovafd., j.nr. 2001-730- 0466, s. 36). Som redogjorts för promemorian har det i , bl.a. för att genomföra rambeslutet i dansk rätt, införts en särskild straffbestämmelse som anger under vilka förutsättningar de gärningar i den danska lagstift- ningen som motsvarar de handlingar som avses i punkterna ai i artikel 1.1 i rambeslutet skall anses vara terroristbrott. Lagstiftningen är utfor- mad i nära överensstämmelse med innehållet i artikel 1.1 i rambeslutet. Enligt uppgift har en liknande straffbestämmelse antagits av det Isländs- ka Ahltinget. Dessutom har beslutat att det i den norska strafflagen skall införas en särskild straffbestämmelse om ansvar för ter- rorhandling. Den norska lagstiftningen överensstämmer till stora delar med den danska. I antog ny lagstiftning som bl.a. genomför rambeslutet i finsk rätt (RSv 241/2002 rd RP 188/2002 rd). Lagändringarna trädde i kraft . Genom den nya lagstift- ningen införs ett nytt kapitel, 34 a, med rubriken i strafflagen. Enligt 1 § skall den som, i terroristiskt syfte och så att gär- ningen är ägnad att allvarligt skada en stat eller en internationell organi- sation, gör sig skyldig till vissa enligt finsk straffrätt särskilt allvarliga gärningar dömas enligt en strängare straffskala än om brottet inte har ett terroristiskt syfte. De gärningar som omfattas är bl.a. mord, dråp, grov misshandel, människorov, tagande av gisslan, grovt sabotage, kapning, brott mot förbudet mot kemiska vapen, grov skadegörelse, trafiksabota- ge, grovt skjutvapenbrott, sådant exportbrott som avses i lagen om export och transitering av försvarsmateriel, uppsåtligt sprängämnesbrott och olaga hot. En gärningsman har, enligt 6 §, ett terroristiskt syfte om han eller hon har för avsikt att 1) injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, 2) obehörigen tvinga regeringen eller någon annan myndighet i en stat eller en internationell organisation att göra, tåla eller underlåta att göra något 3) obehörigen upphäva eller ändra en stats konstitution eller allvar- ligt destabilisera en stats rättsordning eller tillfoga statsekonomin eller de grundläggande samhällsstrukturerna i en stat synnerligen stor skada, eller 4) tillfoga en internationell organisations ekonomi eller de övriga grund- läggande strukturerna i en sådan organisation synnerligen stor skada. Sammanfattningsvis kan det således konstateras att de lagtekniska lös- ningar som valts i våra nordiska grannländer, om än med vissa nationella variationer, har utformats i nära överensstämmelse med innehållet i arti- kel 1.1 i rambeslutet. Enligt regeringens uppfattning talar detta med styr- ka för att det även i svensk lagstiftning bör införas en särskild straffbe- stämmelse om ansvar för terroristbrott och att den bör utformas i nära överensstämmelse med innehållet i artikel 1.1 i rambeslutet, som den anpassas till hur svenska straffbestämmelser brukar utformas. I detta sammanhang kan framhållas att regeringen delar uppfattning att ett särskilt terroristbrott, för att fullt ut uppfylla rambeslutets krav, även bör omfatta vissa brott mot la- gen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsom- råden och av tekniskt bistånd. Lagen innehåller kompletterande bestäm- melser till rådets förordning (EG) nr 1334/2000 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export av produkter och teknik med dubbla användningsområden. De produkter som omfattas utgör i sig inte vapen, men vissa av dem kan användas för att framställa kärnladdningar, biologiska eller kemiska vapen. Regeringen menar därför att ett särskilt terroristbrott även bör omfatta brott mot den angivna lagen om det avser sådana produkter eller sådant tekniskt bistånd som kan användas för att framställa kärnladdningar, biologiska eller kemiska vapen. Däremot anser regeringen inte att det finns skäl att, som föreslås av , låta det särskilda terroristbrottet omfatta inte bara smuggling och grov smuggling enligt 3 och 5 §§ lagen (2000:1225) om straff för smuggling utan även grov olovlig befattning med smuggelgods enligt 13 § samma lag. Smuggling omfattar de fall vapen eller sprängämnen förs in i eller ut ur och de övriga former av befattning med vapen och sprängämnen, som enligt rambeslutet skall vara straffbara, får, enligt re- geringens uppfattning, anses omfattas av den svenska sprängämnes-, va- pen och krigsmateriellagstiftningen. Lagrådet har ifrågasatt om en så detaljerad uppräkning av straffbe- stämmelserna som regeringen föreslår är påkallad. Enligt Lagrådets upp- fattning ligger den väsentligaste begränsningen av vad som utgör terro- ristbrott i de generella kriterierna för terroristbrott. Lagrådet anser att det kan vara svårt att förstå varför en straffbelagd gärning som begås med ett sådant uppsåt som krävs för terroristbrott och dessutom uppfyller det föreslagna särskilda objektiva rekvisitet i vissa fall inte skall betecknas som terroristbrott. Enligt Lagrådet gör sig problemet gällande även om man i princip godtar en uppräkning av det slag som föreslås. I uppräk- ningen har inte endast olika typer av brott angivits utan skillnad har ock- så gjorts mellan olika grader av brotten. Det torde emellertid, menar , knappast kunna förekomma att brott av det slag som räknas upp i paragrafen skulle anses tillhöra en lindrigare grad om de begåtts med sådant uppsåt och med fara för sådan skada som krävs för terroristbrott. Graderingen synes mot den bakgrunden knappast fylla något ändamål. Mot bakgrund härav förordar Lagrådet att det i det fortsatta berednings- arbetet övervägs om den i paragrafen upptagna uppräkningen inte kan göras enklare och mer generell. Regeringen delar Lagrådets synpunkter om att lagstiftningen bör göras så enkel och generell som möjligt. måste, som utvecklas nedan under rubriken om terroristbrottets avgränsning, beaktas att en särskild bestämmelse om terroristbrott torde få betydelse utöver den di- rekta rättsverkan som består i att en strängare straffskala skall tillämpas på gärningen. Att bli dömd för terroristbrott torde nämligen, enligt reger- ingens uppfattning, medföra att gärningsmannen i fråga riskerar att stämplas som farlig för allmän säkerhet. Regeringen anser därför att lag- stiftningen och dess motivuttalanden skall vara så utformade att terrorist- brottets avgränsning i förhållande till annan brottslighet blir tydlig. Ock- så legalitetsskäl talar för att gränserna för terroristbrottets tillämpning, även såvitt avser de gärningar som kan utgöra terroristbrott om de sär- skilda objektiva och subjektiva rekvisiten är uppfyllda, klargörs på ett koncentrerat och tydligt sätt. Regeringen anser därför att det framstår som angeläget att i lagtext på ett upplysande och förhållandevis detaljerat sätt ange vilka gärningar som kan utgöra terroristbrott. Mot denna bak- grund anser regeringen att den lämpligaste tekniken är att i lagtext ut- tryckligen ange samtliga de straffbara gärningar som kan utgöra terro- ristbrott. Denna lagstiftningsteknik har också, som angetts ovan, valts i samtliga våra nordiska grannländer.