prop · GQ03139d2 · 2003-07-03 00:00:00 — Eftersom spar- och låneföreningar tar emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten bör de dock omfattas av den här föreslagna lagen om inlåningsverksamhet. Konkurrensneutralitet mellan olika associationsformer talar principiellt för att kapitalkrav även skall gälla för ekonomiska föreningar. För kreditmarknadsföretag gäller sålunda samma kapitalkrav oberoende av om företaget är ett aktiebolag eller en ekonomisk förening. Ett kapitalkrav för företag som driver inlåningsverksamhet ställs emellertid upp främst i ett brottsförebyggande syfte. Som angetts ovan torde risken för att associationsformen ekonomisk förening utnyttjas för brottslig verksamhet vara mindre än för aktiebolag. I ekonomiska föreningar deltar medlemmarna ofta på ett mer aktivt sätt än aktieägarna i ett aktiebolag. Erfarenheten är också att risken för brottslighet är mindre i ekonomiska föreningar. Det ovan nämnda missbruket av spar- och låneföreningar utgör dock ett undantag. För spar- och låneföreningar gäller att verksamheten generellt sett är begränsad genom villkoret att föreningarna inte får ha fler än 1 000 fysiska medlemmar. Den begränsade kretsen av medlemmar innebär i sig att det är lättare att ha kontroll över om oegentligheter förekommer inom föreningen. Om dessa medlemmar inte är näringsidkare kommer de enligt förslaget här inte heller att kunna sätta in mer än . Skulle ett krav på visst minsta kapital införas för spar- och låneföreningar, skulle detta därför sannolikt innebära att många föreningar inte skulle kunna driva inlåningsverksamhet, vilket i sin tur skulle strida mot ett uttryckligt önskemål från . De krav som utöver kapitalkrav föreslås ställas på bl.a. spar- och låneföreningar torde, mot bakgrund av vad som anförts ovan, vara tillräckliga för att historien inte skall upprepa sig, eftersom föreningarna därigenom kommer att omfattas av ett betydligt striktare regelverk än förut. Sammantaget anser regeringen således att det inte bör föreslås att spar- och låneföreningar skall omgärdas av krav på ett visst minsta kapital. Emellertid kommer lagen om inlåningsverksamhet även att vara tillämplig på ekonomiska föreningar inom konsument- och bostads-koo- perationen, s.k. sparkassor. Sparkassor inom lantbrukskooperationen faller sannolikt utanför lagens tillämpningsområde, då dessa i flertalet fall inte vänder sig till allmänheten (se avsnitt 12.2.3). En sparkassa driver inlåningsverksamhet som en integrerad del av sin övriga verksamhet i syfte att finansiera den huvudsakliga verksamheten. De mottagna medlen kan också placeras i säkra papper. Medlemskapet i sparkassor är ofta öppet för envar och de erbjuder sig således att ta emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten. De på marknaden existerande sparkassorna är dessutom tämligen stora och tar emot höga belopp i sin inlåningsverksamhet. Regeringen anser därför att det är motiverat att införa ett kapitalkrav för andra ekonomiska föreningar än spar- och låneföreningar. Med hänsyn till den grundläggande skillnaden mellan associationsformerna aktiebolag och ekonomisk förening, samt då inlåningsverksamhet i sparkassor pågått och det saknas annan erfarenhet av brottslighet i ekonomiska föreningar än den ovan nämnda, anser regeringen dock att kravet på visst bundet eget kapital inte behöver sättas högre än . För att en bestämmelse om kapitalkrav skall vara effektiv, bör ges en möjlighet att ingripa. Således bör inspektionen, om ett aktiebolag eller en ekonomisk förening bryter mot respektive kapitalkrav, i enlighet med Lagrådets förslag ha möjlighet att förelägga företa- get att göra rättelse och, om rättelse inte görs, att avföra företaget ur re- Prop. 2002/03:139 gistret (jfr avsnitt 12.2.9). Kapital i relation till inlåningsvolymen , och anser att kravet på kapital bör ställas i relation till inlåningsvolymen. En sådan reglering är dock mindre motiverad från brottssynpunkt. Det är startkapitalet som skall stävja att oseriösa personer startar inlåningsverksamhet (tillsammans med den i avsnitt 12.2.7 föreslagna kontrollen av ägare och ledning). Ett kapitalkrav ställt i relation till inlåningsvolymen skulle i stället få motiveras av önskemålet om stabilitet i företaget, dvs. Syftet med en ogaranterad inlåning är emellertid att hushållen skall kunna välja mellan olika inlåningsformer vad gäller säkerhet och därmed kunna erhålla andra villkor för exempelvis ränta, kontovillkor i övrigt och service än vad som gäller för erbjudanden som omfattas av insättningsgarantin. Företag som upprättar inlåningsverksamhet som komplement till en annan befintlig verksamhet har normalt en viss soliditet anpassad till huvudverksamheten. Huruvida en kompletterande inlåningsverksamhet skulle kräva extra kapital är därför enligt regeringen en fråga för företaget och marknaden. Vill man locka insättare kan en hög soliditet vara ett konkurrensmedel. För nystartade bolag som enbart eller huvudsakligen ägnar sig åt inlåning och därvid t.ex. placerar medlen i säkra papper kan ett kapitalkrav starkt ifrågasättas. För kreditinstitut skulle det i princip inte krävas kapitaltäckning i motsvarande situation. Det kan också ifrågasättas om ett kapitalkrav skall ställas i relation till inlåningen i stället för till verksamhetens totala omfattning. Skall regleringen syfta till stabilitet kan på lika goda grunder även ställas krav på rörelse- och tillsynsregler. En sådan reglering skulle emellertid göra reformen ointressant för företagen. Sammantaget gör regeringen bedömningen att motiven för ett löpande kapitalkrav i relation till inlåningen är svaga. Regeringen anser därför att en sådan bestämmelse inte bör införas. Regeringens förslag: Erbjuder sig ett annat företag än ett institut enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti att från allmänheten ta emot återbetalningspliktiga medel, som efter uppsägning är tillgängliga för fordringsägaren inom högst , skall företaget tydligt informera fordringsägaren om att mottagna medel inte omfattas av insättningsgarantin och att det innebär att medlen kan förloras om företaget försätts i konkurs eller annars har betalningssvårigheter. Sådana företag skall även tydligt informera fordringsägaren om hur företaget avser att använda de mottagna medlen. Informationen skall lämnas vid marknadsföring av inlåningsverksamheten och innan ett avtalsförhållande ingås. Informationen skall vidare framgå av kontoutdrag och liknande material som rör fordringsförhållandet. Företag som driver inlåningsverksamhet skall i sin årsredovisning, och i eventuell koncernredovisning, i balansräkningen som en särskild skuldpost redovisa medel som mottagits från allmänheten enligt lagen om inlåningsverksamhet. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med promemorians förslag. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag utom så till vida att det i promemorian inte föreslås att företagen skall informera om hur de mottagna medlen avses att användas. I förslaget där ingår inte heller att företag som driver inlåningsverksamhet som en särskild skuldpost skall redovisa medel som mottagits enligt lagen om inlåningsverksamhet. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: och () tillstyrker kravet på informationsplikt. och avstyrker lagen om informationsplikt, eftersom de avstyrker att inlåningsmonopolet i sig avskaffas. Förslaget om informationsplikt motsvarar dessutom, enligt dem, inte EG-rättens krav på särskild lagstiftning till skydd för insättare. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: () och Konsumentråd anser att den föreslagna informationsplikten är av stor vikt. Även anser att den föreslagna informationsplikten är rimlig, särskilt från konsumentskyddssynpunkt. anser att ytterligare informationskrav bör ställas upp av konsumentskyddsskäl. Inlåningsföretagen bör omfattas av exempelvis allmänna råd om inlåningskonton och tillhörande banktjänster. Vidare bör det enligt föreningen övervägas att föreskriva en skyldighet för företag som driver inlåningsverksamhet att ange vilken annan typ av verksamhet som drivs i företaget samt hur omsättning och ekonomiskt resultat är för de olika verksamhetsgrenarna. ifrågasätter om definitionen av inlåningsverksamhet är förenlig med artikel 3 i kreditinstitutsdirektivet. Föreningen är tveksam till den föreslagna gränsen om insättningar för att lagen skall vara tillämplig. tidsgräns för uttag/återbetalning finns inte i direktivet. vidare att det vore av värde att i lagen uttryckligen ange vilken upplåning som inte kan anses utgöra upplåning från allmänheten. () anför att föreningsmedlems medel på konto i föreningen, som genererats från föreningens verksamhet, inte skall räknas som inlåning. Exempelvis skall således gottgörelser såsom återbäring och efterlikvid, som står kvar på konto i föreningen, enligt LRF inte behandlas som insättning av medel på konto. De utgör överskottsutdelning föreningsrättsligt. LRF framhåller vidare att de lantbrukskooperativa föreningarnas medlemmar inte utgör allmänheten i förhållande till sina föreningar. (), OK och anför gemensamt i ett i lagstiftningsärendet sent ingivet yttrande att sparkasse- och sparkontoverksamhet är en helt annan form av sparande än kortsiktigt sparande på kundmedelskonton. En sparkassa bygger på delägarskap i konsumentkooperationens föreningar. Kooperationen bedriver inlåning enbart från medlemmar, inte från allmänheten. De vill därför att regeringen ger utrymme för att behålla sparkasse- och sparkontoformen för konsumentkooperativ verksamhet i tillägg till förslaget om nya inlåningsregler. De hemställer därför att sparkasse- och sparkontoformen behålls som . anser att det bör övervägas om bestämmelserna i årsredovisningslagen (1995:1554) om uppställning av balans- och resultaträkning bör kompletteras så att eventuell inlåningsverksamhet måste återspeglas i den finansiella rapporteringen. Inspektionen anser också att det bör övervägas om lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag bör göras tillämplig på sådana företag där mottagandet av inlåning utgör en väsentlig eller huvudsaklig del av verksamheten. Skälen för regeringens förslag Det måste klart framgå för spararna vilka placeringsalternativ som omfattas av insättningsgarantin och vilka som inte gör det. Det är därför viktigt att de företag som tar emot medel under former som liknar garanterade sparformer är skyldiga att tydligt informera om att denna garanti inte gäller. Det är inte säkert att alla kunder är medvetna om vad bristen på garanti kan innebära. Företagen bör därför även vara skyldiga att ange att de insatta medlen kan förloras om företaget försätts i konkurs eller annars har betalningssvårigheter. anser att ytterligare informationskrav bör ställas upp av konsumentskyddsskäl och lämnar därvid olika förslag. Regeringen anser att relevant information till insättarna är viktigt och delar därför uppfattningen att det av konsumentskyddsskäl finns anledning att föreslå ytterligare krav på information. När det gäller förslag överlåter regeringen inledningsvis till att bedöma vilka allmänna råd som kan vara lämpliga att utfärda till företag som driver inlåningsverksamhet. Regeringen anser vidare att det inte är nödvändigt att föreskriva en skyldighet för företagen att ange vilken annan typ av verksamhet som drivs i företaget samt hur omsättning och resultat är för de olika verksamhetsgrenarna. I den mån även ickefinansiell verksamhet drivs i företaget, framgår sådan information av exempelvis årsredovisningar samt kvartals- och halvårsrapporter (se dock nedan om redovisning). Vad som bedöms vara särskilt viktigt för konsumenten att veta inför en eventuell placering är hur det aktuella företaget i sin tur avser att använda de inlånade medlen. Regeringen anser därför det vara befogat att låta informationsplikten inbegripa uppgifter om detta, t.ex. om de inlånade medlen används i företagets verksamhet, om de placeras i räntebärande papper eller om de lånas ut till medlemmar, vilket är fallet i spar- och låneföreningar. Informationen skall i första hand lämnas vid marknadsföring av inlåningsverksamheten och innan ett avtal ingås, eftersom det är angeläget att den enskilde spararen vet förutsättningarna innan han gör sitt val. Spararen (fordringsägaren) bör emellertid också fortlöpande upplysas om att insättningsgarantin inte gäller och vad det innebär samt om hur de mottagna medlen avses att användas. Detta bör ske genom att sådan information framgår av kontoutdrag och liknande material som rör fordringsförhållandet. Om företaget således beslutar att använda medlen på annat sätt än tidigare, kommer detta att framgå av sådant material. Företag som tar emot medel på likartade villkor som gäller för insättningar enligt lagen om insättningsgaranti bör således vara skyldiga att informera om att garantin inte gäller. Frågan är vilka slag av insättningar som mer precist skall omfattas av informationsskyldigheten. Insättningsgarantin omfattar insättningar där tillgodohavandena är nominellt bestämda och tillgängliga för insättaren med kort varsel. Till grund för avgränsningen av insättningsgarantin ligger den nuvarande bankrörelsedefinitionen. Detta innebär bl.a. att kort varsel betyder . Insättningar på konton med en uppsägningstid som överstiger en månad omfattas alltså inte av garantin. En insättning på ett konto övergår inte över tiden från att vara undantagen från garantin till att vara garanterad. De villkor som ursprungligen gällde för kontot är avgörande för gränsdragningen. Alla slag av konton i bank och i värdepappersbolag, som har tillstånd att ta emot medel på konto, omfattas av garantin om insättningarna uppfyller angivna kriterier. Som framgått föreslås detsamma gälla även beträffande konton i kreditmarknadsföretag. Konton där behållningen varierar med gällande ränteläge, dvs. sådana konton som i grundläggande mening har samma ekonomiska egenskaper som t.ex. bankcertifikat, omfattas dock inte av garantin. Till skillnad från bankrörelsedefinitionen omfattar garantin emellertid inte endast behållning på konto utan även andra tillgodohavanden. Som exempel på ett sådant tillgodohavande kan nämnas utställda postväxlar som är nominellt bestämda och tillgängliga för trassaten med kort varsel. När man bestämmer vilka insättningar som skall omfattas av informationsplikten bör man beakta att informationen syftar till att undvika förväxling med garanterade medel. Det är en uppenbar risk att t.ex. konton som har en uppsägningstid på strax eller där behållningens storlek inte är nominellt bestämd förväxlas med garanterade medel. Ju mer skilda egenskaper ett sätt att spara har jämfört med det garante- rade sättet att spara, desto mindre risk för förväxling är det. När det t.ex. gäller insättningar med lång uppsägningstid (säg ) torde risken för förväxling vara liten. Detsamma torde gälla för obligationer, som inte är kontobaserade utan ges ut i form av papper. Gränserna för vilka fordringar som skall leda till informationsplikt bör dock vara ganska väl tilltagna. Informationsplikten bör inte omfatta företag som tar emot förskottsbetalningar. Med förskottsbetalning avses att betalning sker av hela eller del av köpesumman, att betalningen avser köp av en viss bestämd vara eller tjänst samt att förskottsbetalningen och köpetillfället normalt sett ligger nära varandra i tiden. Frågan om förskottsbetalningar aktualiseras med anledning av att insättningar på s.k. kundmedelskonton hos företag inom bl.a. dagligvaruhandeln för användning till framtida köp av varor är att anse som förskottsbetalningar enligt gällande rätt. Sådana insättningar har, på samma sätt som insättningar på konto hos värdepappersbolag för framtida inköp av värdepapper, vissa likheter med förskottsbetalningar. Det finns dock en väsentlig skillnad. Insättningar på kundmedelskonton och insättningar i värdepappersbolag är avsedda att användas som betalning vid framtida inköp av varor eller värdepapper. Insättningarna sker vanligtvis i vart fall inom dagligvaruhandeln med viss regelbundenhet. Insättningarna kan därmed i likhet med förskottsbetalningar sägas ske i anslutning till själva köpet. En viktig skillnad jämfört med förskottsbetalningar är dock att det inte finns någon skyldighet för insättaren att använda insatta medel för att betala framtida inköp. Det finns med andra ord en skyldighet för berörda företag att återbetala insatta medel på kundens begäran. In- satta medel på konto hos företag inom dagligvaruhandeln och hos värdepappersbolag är således tillgängliga för kunden med kort varsel på motsvarande sätt som andra insättningar som omfattas av insättningsgarantin. Eftersom insättningar hos värdepappersbolag, som har tillstånd att ta emot kunders medel på konto, omfattas av insättningsgarantin, finns det risk för att insättningar på kundmedelskonton förväxlas med garanterade medel. Därför bör informationsplikt gälla avseende sådana konton. En möjlig och lämplig skiljelinje mellan vilka insättningar som bör föranleda informationsskyldighet och vilka som inte bör göra det är att hänföra alla medel som mottagits med återbetalningsplikt till det informationspliktiga området. I promemorian föreslås att tidsgränsen för uppsägning dock bör sättas vid i stället för en månad med hänvisning till att medel med längre uppsägningstid än inte kan anses vara förväxlingsbara med medel som omfattas av insättningsgarantin. ifrågasätter om en sådan tidsgräns är förenlig med EG-rätten, eftersom artikel 3 i kreditinstitutsdirektivet inte föreskriver någon motsvarande tidsgräns. Huvudregeln i artikel 3 är att personer eller andra företag än kreditinstitut inte får driva rörelse som omfattar att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel. Förbudet gäller inte mottagande av insättningar eller andra medel i fall som är särskilt omfattade av nationell lagstiftning, allt under förutsättning att verksamheten är underkastad regler och övervakning till skydd för insättare och investerare. Varje medlemsland utformar den reglering och övervakning som bedöms behövas för att skydda insättare och investerare och binder inte upp något annat medlemsland med sin bedömning. Regeringen anser i linje med promemorian, att tidsgränsen bör sättas vid . Detta innebär att om ett företag tar emot medel som är tillgängliga för fordringsägaren med varsel, faller inlåningsverksamheten utanför lagens tillämpningsområde. Därmed gäller i stället huvudregeln enligt direktivet, dvs. att verksamheten är otillåten. Detta framgår också av en bestämmelse i den föreslagna lagen om bank- och finansieringsrörelse (1 kap. 7 §). LRF anför att föreningsmedlems medel på konto i föreningen, vilka genererats från föreningens verksamhet (t.ex. köprättsliga fordringar, återbäring och efterlikvid), inte skall räknas som inlåning. I förarbetena till vissa ändringar i bankrörelselagen (prop. 1995/96:74 s. 97, Ökad bankkonkurrens) uttalade regeringen att det faktum att en medlem i en ekonomisk förening låter återbäring eller s.k. efterlikvid stå kvar på konto i föreningen inte bör betraktas som insättning av medel på konto. Vidare uttalades att i sådana fall avser insatta medel endast medel som genererats från föreningens verksamhet. Regeringen finner inte skäl att göra någon annan bedömning här. Medel på konto, som genererats från föreningens verksamhet, är således inte att betrakta som medel som mottagits med återbetalningsplikt. Inom ramen för begreppet mottagande av återbetalningspliktiga medel faller däremot sparande i sparkassor som innebär att fordringsägaren sätter in medel på konto i föreningen. Sådana medel kan förväxlas med garanterade medel, varför informationsplikt bör gälla för dessa. Information om erbjudanden riktade till allmänheten Informationsplikten bör i första hand gälla för företag som erbjuder sig att ta emot återbetalningspliktiga medel från privatpersoner. Det är mer tveksamt om informationsplikten bör gälla vid erbjudanden som enbart riktas till företag. Företag får i princip anses ha bättre förutsättningar än privatpersoner att bedöma huruvida ett visst placeringsalternativ är garanterat eller inte. När det gäller mindre företag kan dock behovet av information i vissa fall vara lika stort som för privatpersoner. Att i lagstiftningen göra skillnad mellan små och stora företag kan vara svårt. Övervägande skäl talar därför för att informationsplikten, på motsvarande sätt som enligt lagen om insättningsgaranti, bör gälla för företag som tar emot återbetalningspliktiga medel från såväl privatpersoner som företag. Företag som träffas av EG-rättens definition av kreditinstitut eller andra professionella aktörer på den finansiella marknaden, såsom exempelvis försäkringsbolag och värdepappersbolag, får dock antas besitta sådan särskild sakkunskap att de inte behöver informeras. Detsamma gäller för de finansiella företagens utländska motsvarigheter. Det kan ifrågasättas om informationsplikt behövs när företag tar emot återbetalningspliktiga medel från en viss grupp eller kategori av företag. Som exempel kan nämnas när företag inom en koncern, eller liknande företagsgrupp, samordnar sin likviditetsförvaltning så att ett företag förvaltar de andra företagens överskott av likvida medel. I detta fall torde det stå klart för de företag som utgör kunder att insättningsgarantin inte gäller. Regeringen gör därför bedömningen att medel som mottas från andra koncernbolag, oavsett koncernens storlek, inte bör anses mottagna från allmänheten. Detsamma gäller om medlen mottas från ett annat fö- retag som ingår i samma koncernliknande företagsgrupp som det mottagande företaget. För att det skall föreligga en sådan företagsgrupp måste det dock finnas en tillräckligt stark gemenskap mellan företagen. En sådan gemenskap kan t.ex. komma till uttryck genom att näringsidkarna är medlemmar i en ekonomisk förening eller på annat sätt slutit sig samman för att tillgodose gemensamma ekonomiska intressen i näringsverksamhet. Informationsplikten bör slutligen inte heller gälla gentemot stat och kommun. Det ovan förda resonemanget kan sammanfattas som att informationsplikten bör gälla för erbjudanden som riktas till allmänheten. LRF framhåller att de lantbrukskooperativa föreningarnas medlemmar inte utgör allmänheten i förhållande till sina föreningar. Till lantbrukskooperationen hör ekonomiska föreningar som är anslutna till exempelvis upa, och . I de flesta branschorganisationerna förekommer inlåning, främst från föreningens egna medlemmar, t.ex. från en viss kategori av näringsidkare inom ett visst geografiskt område. Mot bakgrund härav och resonemanget ovan delar regeringen uppfattning att de lantbrukskooperativa föreningarnas medlemmar inte bör anses utgöra allmänheten i förhållande till sina föreningar. I den mån föreningarna tillåter att även andra än medlemmar, exempelvis kunder och anställda, sätter in återbetalningspliktiga medel på konto i föreningen, bör däremot inlåningsverksamheten anses vara riktad mot allmänheten och falla under lagens tillämpningsområde. Sparkassor i vilka medlemskapet i princip står öppet för envar, såsom exempelvis i KF:s sparkassa med ett stort antal medlemmar, måste anses vända sig till allmänheten. De bör därför omfattas av regleringen av inlåningsverksamhet. anser att det skulle vara av värde att i lagen uttryckligen ange vilken upplåning som inte kan anses utgöra upplåning från allmänheten. Regeringen har förståelse för den synpunkten. Begreppet allmänheten används emellertid i EG:s kreditinstitutsdirektiv utan att där definieras. Att under sådana förhållanden införa en definition av begreppet inom svensk rätt anser regeringen vara mindre lämpligt. Exempel på företag som berörs av förslaget Som exempel på företag som kommer att omfattas av informationsplikt kan nämnas företag som tar emot insättningar men endast förmedlar betalningar i s.k. selektiva betalsystem, exempelvis sådana företag som tar emot kundmedel med stöd av 1 kap. 2 a § BRL.