prop · GQ03144 · 2003-06-25 00:00:00 — I avvaktan på ett slutligt ställningstagande bör enligt regeringens bedömning polisen även fortsättningsvis få föra de register som förs med Datainspektionens tidigare meddelade tillstånd enligt övergångsbestämmelserna till polis- datalagen. Utredningen har föreslagit att skall lagregleras särskilt. Frågan om en lagreglering av bör enligt regeringens mening inte särskiljas från frågan om vilka andra register inom polisen som kan behöva lagre- gleras särskilt. Dessa frågor måste enligt regeringen övervägas i ett sam- manhang. En fortsatt analys är därför nödvändig. Övergångsbestämmelserna till polisdatalagen föreslås därför ändras på så sätt att tidpunkten då de av Datainspektionen meddelade tillstånden med stöd av datalagen skall upphöra att gälla, flyttas fram. Övergångsti- den bör, med hänsyn till den ytterligare beredning av Polisdatautredning- ens förslag som visat sig nödvändig, lämpligen förlängas till utgången av . har anfört att förslaget innebär att beslut om gallring av di- arier och liknande kommer att gälla . tas diarier ut på papper som det digitala diariet gallras enligt Datainspektio- nens beslut. Detta medför, enligt , att möjligheterna att åter- finna uppgifter även i de pappersbaserade handlingarna blir betydligt mindre och utgör en allvarlig inskränkning i arkivlagens mål att myndig- hetens arkiv skall hållas ordnat så att det tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar. Regeringen anser att det inte finns skäl att inom ramen för nu aktuellt lagstiftningsärende närmare överväga dessa syn- punkter. Det förhållandet att registren skall föras med stöd av Datainspektio- nens tillstånd innebär att datalagen även efter gäller i fråga om dessa register. Därmed gäller alla bestämmelser i data- lagen för dessa register, däribland bestämmelserna om överklagande. Enligt artikel 3 punkten 2 i dataskyddsdirektivet gäller direktivet inte för sådan behandling av personuppgifter som utgör ett led i en verksam- het som inte omfattas av gemenskapsrätten, exempelvis sådan verksam- het som avses i avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen, och inte under några omständigheter behandlingar som rör allmän säkerhet, försvar, statens säkerhet och statens verksamhet på straffrättens område. Den verksamhet som de nu aktuella registren förs i omfattas alltså inte av tillämpningsområdet för dataskyddsdirektivet. Regeringens förslag är därför förenligt med bestämmelserna i direktivet. Polisdatalagen skall gälla även i polisverk- Regeringens förslag: Polisdatalagen skall gälla även vid behandling av personuppgifter i polisverksamhet vid . Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att lagen inte bör Utredningen anför att avgö- rande för hur regleringen av rätt att behandla uppgifter automatiserat bör utformas är vilken funktion och vilka upp- gifter myndigheten skall ha. Den frågan berör hela myndighetsstrukturen inom samhällets brottsbekämpning och bör därför, enligt utredningen, övervägas i annat sammanhang. Remissinstanserna: Flertalet lämnar förslaget utan erinran. brottsmyndigheten (EBM) har påpekat att den inte har kunnat bedriva kriminalunderrättelseverksamhet i den mening som regleras i polisdata- Detta har medfört effektivitetsförluster i arbetet och hindrat ut- vecklingen av myndigheten, vilket har varit till men för utvecklingen av kriminalunderrättelsetjänsten som helhet i landet. EBM har svårt att för- stå att utredningen har stannat för att den nya polisdatalagen inte skall Även har anfört att det hade varit värdefullt om den föreslagna polisdatalagen, åtminstone i vissa delar, hade omfattat även EBM:s verksamhet, och detta särskilt eftersom EBM genom ändring från fått direktåtkomst till kriminalunder- rättelseregister och det allmänna spaningsregistret. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna är i huvudsak positiva till förslaget. Skälen för regeringens förslag: inrättades en ny myndighet inom åklagarväsendet för bekämpning av ekonomisk brotts- Myndighetens verksamhet regleras av bestämmelserna i förordningen (1997:898) med instruktion för Eko- Vid myndigheten arbetar åklagare, poliser, ekonomer Polisdatalagen gäller vid behandling av personuppgifter i polisens är en åklagarmyndighet och inte en Polisdatalagen omfattar därför inte Ekobrottsmyndig- Den polisverksamhet som bedrivs vid myndigheten är en del av myndighetens samlade verksamhet. Inte heller denna del av verksamheten omfattas därför av polisdatalagen. för inte några register med stöd av tillstånd från Datainspektionen. Förslaget om att inrätta en ny myndighet lämnades ursprungligen av re- geringens ekobrottsberedning i promemorian Effektivare ekobrottsbe- kämpning (Ds 1996:1). Beredningens förslag innebar att den nya myn- digheten skulle svara för såväl åklagarverksamhet som kriminalpolisiär Vad gällde frågan om kriminalunderrättelseverksamhet an- såg beredningen det vara nödvändigt att den nya myndigheten också skulle svara för sådan verksamhet inom sitt område. lade att det endast skulle vara som skulle komma att ha den specialistkompetens och det kontaktnät inom bl.a. näringslivet som behövs för att bedriva en tillräckligt effektiv underrättelseverksam- het i fråga om den ekonomiska brottsligheten. Regeringen tillkännagav i budgetpropositionen för en avsikt att inrätta en ny myndighet inom åklagarväsendet, Ekobrottsmyndighe- ten. Regeringen angav att det inte var nödvändigt att ge den nya myndig- heten ställning som kombinerad åklagarmyndighet och polismyndighet eftersom en sådan organisatorisk lösning skulle medföra en rad lagtek- niska problem och därmed försena den angelägna reformen (prop. 1996/97:1 s. 28). tillsattes för att ut- arbeta förslag till den nya myndighetens närmare organisation och verk- samhet (dir. 1996:112). Utredningsuppdraget redovisades i en rapport . Enligt utredningens förslag fick den nya myndigheten ställning som en ren åklagarmyndighet. Kriminalunderrättelseverksamhet angavs även i fortsättningen böra vara en polisiär angelägenhet. Ekobrottsmyndighe- tens kriminalunderrättelsebehov borde tillgodoses bl.a. genom att myn- digheten medverkar i planering och inriktning av underrättelseverksam- heten i fråga. Inom borde etableras en funktion med uppgift att bl.a. vidarebefordra inkommen eller mottagen informa- tion av underrättelsekaraktär till eller polismyndig- heten på länsnivå för bearbetning och analys. Det borde upprättas en underrättelsebrygga. Utredningen angav också att den nya myndighe- ten måste ges reella möjligheter att på ett aktivt sätt påverka kriminalun- derrättelseverksamheten inom ekobrottsområdet. Detta skulle ske genom att myndigheten fick en beställarroll gentemot polisen (a.a. s. 2425). I den av upprättade promemorian av den 22 ok- tober 1997, Inrättandet av (bilaga till dir. 1997:107), uttalades beträffande underrättelsefrågan att borde bedriva kriminalunderrättelseverksamhet inom ekobrottsområdet i nära samverkan med . I likhet med vad föreslagit angavs att myndigheten borde ha en beställarroll gentemot polisen i underrättelsefrågor. I 14 § förordningen (1997:898) med instruktion för Ekobrottsmyndig- heten anges det att det vid arbetar poliser. Dessa är emellertid inte anställda vid myndigheten utan är inkommenderade från olika polismyndigheter till . Denna har sedan pla- cerat poliserna för tjänstgöring vid . Det egentliga arbetsgivaransvaret för poliserna har därför . I styrel- sens organisation ingår Ekobrottskansliet för de närmare uppgifter som ankommer på styrelsen som arbetsgivare åt polispersonalen vid Eko- brottsmyndigheten. För polisverksamheten finns en polisintendent place- rad i centrala ledning. Vid var och en av Eko- brottsmyndighetens tre operativa avdelningar finns tre kriminalkommis- sarier; en avdelningskommissarie, en biträdande avdelningskommissarie och en chef för avdelningens specialenhet. Av 6 § 7 förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrel- sen framgår att styrelsen får leda polisverksamhet som faller inom Eko- brottsmyndighetens område. Enligt 13 § samma förordning får Rikspolis- styrelsen meddela föreskrifter om polisverksamhet som faller inom Eko- brottsmyndighetens område. Brister med den nuvarande ordningen Som nämnts ovan omfattar polisdatalagen alltså inte Ekobrottsmyndig- hetens verksamhet. Vad detta innebär för myndighetens möjligheter att bedriva kriminalunderrättelseverksamhet och att behandla personupp- gifter automatiserat har diskuterats i olika sammanhang. I en skrivelse till (Ju2000/4982/PÅ) påtalade att det förhållandet att myndigheten inte kan bedriva kriminalunderrättel- severksamhet i polisdatalagens mening har fått negativa effekter. Myn- digheten angav att avsaknaden av denna möjlighet medfört effektivitets- förluster i det operativa arbetet och hindrat myndighetens utvecklingsar- bete särskilt när det gäller det brottsförebyggande arbetet. För att komma till rätta med detta föreslog myndigheten att dess verksamhet skall om- fattas av polisdatalagen. En sådan ändring skulle ge myndigheten möj- lighet att utföra särskilda undersökningar och föra kriminalunderrättelse- register, dvs. bedriva kriminalunderrättelseverksamhet på samma sätt som polismyndigheterna. framhöll att ut- vidgningen av polisdatalagens tillämpningsområde inte borde begränsas till att enbart omfatta poliserna inom myndigheten. Det integrerade ar- betssättet inom myndigheten med de skilda kompetenserna samlokali- serade och samverkan i övrigt har beslutats av statsmakterna mot bak- grund av problemen med det traditionella uppdelade ansvaret för eko- brottsbekämpningen. Om en utvidgning av polisdatalagen inte skulle omfatta hela myndigheten skulle, enligt myndigheten, den pågående integrationsprocessen försvåras. Polisdatalagen föreslås gälla vid polisverksamhet hos Ekobrottsmyndig- heten Kriminalunderrättelseverksamhet har i många sammanhang framhållits som en av de effektivaste metoderna när det gäller bekämpning av inter- nationell eller annan kvalificerad brottslighet. Regeringen uttalade i sam- band med polisdatalagens tillkomst att den alltmer välorganiserade och gränsöverskridande brottsligheten gör det angeläget att polisen har till- gång till effektiva hjälpmedel för att brott skall kunna upptäckas och förhindras. En utbyggd underrättelseverksamhet och användning av mo- dern informationsteknik bedömdes därför vara grundläggande för att verksamheten skall fungera (prop. 1997/98:97 s. 116117). Kriminalunderrättelseverksamhet kännetecknas av att uppgifter, som var för sig inte är tillräckliga för att utgöra bevis om brott, bevaras, bear- betas och analyseras för att senare kunna användas i en förundersökning eller annan åtgärd för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott. Sedan polisdatalagen trädde i kraft kan numera detta arbete inom polisen ske genom att personuppgifter behandlas automatiserat, t.ex. genom att till- fälliga analysregister upprättas. saknar möjlighet att arbeta på detta sätt efter- som myndigheten är en åklagarmyndighet och därmed inte omfattas av polisdatalagen som ger i förhållande till personuppgiftslagen utvidgade möjligheter att behandla bl.a. känsliga personuppgifter automatiserat. Myndigheten skiljer sig emellertid från övriga åklagarmyndigheter bl.a. genom att poliser arbetar vid myndigheten. verksamhet är uppdelad i två verksamhetsgrenar varav brottsförebyg- gande arbete är en av dessa (se bl.a. regleringsbrev för avseende och regeringens beslut , dnr Ju2002/8131/PÅ och Ju2002/9142/PÅ). Att brottsförebyg- gande arbete skall utgöra en del av verksamhet belyser den polisiära karaktären av det arbete som skall bedrivas inom myndigheten. Brottsförebyggande arbete bygger till stor del på en väl utvecklad kri- minalunderrättelseverksamhet. Trots att således skall inrikta sin verksamhet på att arbeta brottsförebyggande, kan myn- digheten alltså inte bedriva kriminalunderrättelseverksamhet på samma sätt som polisen i övrigt. Begränsningen innebär bl.a. att uppgifter inte kan behandlas i särskilda undersökningar. Att man inom Ekobrottsmyn- digheten saknar möjligheten att använda sig av modern informationstek- nik i detta hänseende har visat sig vara ytterst ineffektivt och försvårar bl.a. myndighetens brottsförebyggande arbete. Därtill kommer att den kriminalunderrättelseverksamhet som skall be- drivas på ekobrottsområdet inte fungerar tillfredsställande inom de län där myndigheten verkar. Detta kan förklaras med att det inom Eko- brottsmyndighetens ansvarsområde i första hand är denna myndighet och inte polismyndigheterna som har tillgång till uppgifter av underrättelse- karaktär om den ekonomiska brottsligheten. Polismyndigheterna i dessa län saknar ofta den särskilda kompetens att bearbeta och analysera in- formation hänförlig till ekonomisk brottslighet. Denna kompetens finns i stället hos . Den nationella kriminalunderrättelsetjänsten är under uppbyggnad. För att denna verksamhet skall fungera på ett ändamålsenligt sätt krävs att det (KUR) blir så fullständigt som möjligt. Det förhållandet att saknar möjlighet att tillföra det uppgifter medför därför att detta blir ofullständigt. Detta försvårar naturligtvis möjligheterna att upprätthålla en fungerande nationell kriminalunderrättelseverksamhet. Systemet med att låta polisen ensam svara för kriminalunderrättelse- verksamheten inom de aktuella länen är alltså inte tillfredsställande. Slut- satsen blir i stället att den myndighet som har att svara för brottsbekämp- ningen inom ett visst område också är mest kompetent att bedriva krimi- nalunderrättelseverksamhet på området i fråga. Detta talar för att sådan verksamhet bör få bedrivas inom . Det förhållan- det att i formellt hänseende är en åklagarmyndig- het bör inte föranleda någon annan bedömning. Att bedriva kriminalun- derrättelseverksamhet är emellertid, och bör vara, en rent poli- siär uppgift. Den mest lämpliga lösningen är därför att utvidga polisda- talagens tillämpningsområde till att omfatta polisverksamhet vid Eko- brottsmyndigheten. En sådan ordning bör kunna genomföras utan att ut- vecklingen av det integrerade arbetssättet inom myndigheten hindras, eftersom den aktuella verksamheten inte kräver samverkan mellan polis och åklagare på sätt som gäller för övrig verksamhet inom myndigheten. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen därför att polisdatalagen skall omfatta polisverksamhet även vid . får enligt sin instruktion leda polisverksamhet som faller inom område. Kriminalunderrättelseverk- samhet är typiskt sett renodlad polisverksamhet och bör därför inte ledas av såsom varande åklagarmyndighet. Verksam- heten bör i stället ledas av . Med stöd av instruktionen kan fatta de beslut som är nödvändiga i denna verk- samhet vid . De ytterligare föreskrifter som be- hövs för verkställighet av den nya polisdatalagen i Ekobrottsmyndighe- tens verksamhet bör få meddela med stöd av polisda- taförordningen och förordningen med instruktion för . Personuppgiftsansvaret för behandlingen av uppgifterna kommer att ut- övas av . På samma sätt som gäller för övrig polisverk- samhet bör den krets som får ha direktåtkomst till uppgifter i kriminalun- derrättelseverksamhet vid begränsas till de poliser vid som på grund av sina arbetsuppgifter behöver tillgång till information om uppgifterna. När det gäller frågan om att inrätta ett kriminalunderrättelseregister inom så anser inte regeringen att ett sådant behov föreligger. Att inrätta ett sådant register är heller inte lämpligt eftersom ett sådant register skulle motverka målsättningen att bygga upp ett hel- täckande nationellt kriminalunderrättelseregister. Däremot finns det be- hov av att ge poliserna vid möjlighet att kunna tillföra det uppgifter. Rikspolis- styrelsen och polismyndigheterna för registret. Någon ytterligare grund- läggande reglering än den som gäller enligt nuvarande lagstiftning krävs inte för att polisman vid skall kunna tillföra re- gistret uppgifter. Genom sin föreskriftsrätt kan lämna de närmare föreskrifter som behövs för hur registreringen skall ske och för att bestämma vilka personer inom myndigheten som skall ges behö- righet att registrera uppgifter. Den föreslagna lösningen innebär att verksamhetsansvariga vid Eko- brottsmyndigheten kommer att exkluderas från viss del av myndighetens verksamhet. Detta är självklart inte tillfredsställande. Det är emellertid inte möjligt att inom ramen för detta lagstiftningsärende se över hela konstruktion, vilket bedöms vara nödvändigt för att komma fram till en, ur denna aspekt, mer tillfredsställande lösning. är det angeläget att skapa förutsättningar för en fungerande kriminalunderrättelseverksamhet även på ekobrottsområdet. finns det anledning att utvärdera i sin helhet. I den ut- värderingen kommer frågan om myndigheten endast skall ha ställning som åklagarmyndighet eller om det är lämpligare med någon annan kon- struktion att ingå som en naturlig del. Frågan om myndighetens möjlighet att bedriva kriminalunderrättelseverksamhet kommer då att bli föremål för förnyade ställningstaganden. 8 Kostnader Prop. Regeringen bedömer att de förslag som lämnats ryms inom berörda myndigheters anslag. Enligt punkten 2 övergångsbestämmelserna till polisdatalagen får de re- gister som förs med stöd av Datainspektionens tillstånd enligt datalagen föras till och med . Därefter skall de föras med stöd av nu gällande polisdatalag. Behandlingen i dessa register skulle behöva anpassas i icke oväsentliga delar om den skulle ske i enlighet med bestämmelserna i den nuvarande polisdatalagen. Utgångspunkten för ikraftträdandet måste vara att polisen även efter och i avvaktan på en ny lagstiftning om behand- ling av personuppgifter inom polisen får föra dessa register som . De lagändringar som regeringen nu föreslår måste därför träda i kraft . Paragrafen anger den polisverksamhet som lagen skall tillämpas på. Änd- ringen, som behandlas i avsnitt 7, innebär att polisverksamhet vid Eko- brottsmyndigheten kommer att omfattas av lagen. Den verksamhet som avses med detta motsvarar den verksamhet som avses inom polisen, dvs. den egentliga polisverksamheten eller polisens kärnverksamhet. Vid är det huvudsakligen poliser som bedriver sådan verksamhet. I likhet med vad som gäller inom polisen kan dock i vissa fall även civilanställd personal, t.ex. analytiker, ha denna typ av arbets- uppgifter. Även administrativ personal kan genom att biträda polisman utföra arbete som faller inom lagens tillämpningsområde. Den verksam- het som bedrivs av åklagare vid omfattas dock inte av bestämmelsen. Andra punkten anger den tid under vilken register i polisens verksamhet får föras med stöd av Datainspektionens tillstånd. Ändringen, som be- handlas i avsnitt 6, innebär att förlängs till utgången av . Övergångsbestämmelsen berör inte de register som tidigare kan ha förts av med Datainspektionens tillstånd. Sammanfattning av betänkande (SOU 2001:92) Utredningens direktiv innebär ett uppdrag att följa genomförandet av den nya polisregisterlagstiftningen och att påtala eventuella brister särskilt från integritetssynpunkt. Utredningen skall överväga om det behöver vidtas några åtgärder, t.ex. i form av författningsändringar eller genom ökade möjligheter till insyn eller kontroll, för att lagstiftningen skall uppnå sitt syfte att öka möjligheten till effektiv brottsbekämpning och värna om den enskildes personliga integritet. gäller en ny lag om behandling av personupp- gifter hos polisen, polisdatalagen (1988:622). Den nya lagen bygger på personuppgiftslagen (1998:204) och innehåller bara de särregler som ansetts nödvändiga i polisens verksamhet. Polisdatalagen utgör en del av den nya lagstiftningen om behandling av personuppgifter i polisens verk- samhet. Övriga lagar inom detta område utgörs av lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister och lagen (2000:344) om Schengens informationssystem. Nämnda lagar har utgjort utgångspunkten för vårt arbete. Bland övriga rättskällor av betydelse bör särskilt nämnas Europolkonventionen, Euro- peiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt rekommendation om an- vändningen av personuppgifter inom polissektorn m.m. Målsättningen med våra förslag är att de skall utgöra en lämplig av- vägning mellan polisens rätt att använda modern teknik och den enskil- des integritet. En utgångspunkt för oss i arbetet har varit att hinder för ett rationellt utnyttjande av datorstöd inte bör ställas upp i större utsträck- ning än vad som är nödvändigt med hänsyn till intresset av skydd för den personliga integriteten. Vi har i enlighet med direktiven inventerat de register som förs inom polisen. Den befintliga registerstrukturen har uppkommit främst som följd av Datainspektionens tillstånd för polisen att föra olika enskilda register och är således inte resultatet av någon övergripande planering. Ett stort antal register förs, såväl centralt som lokalt. Registren kan in- delas i tre grupper beroende på vilka bestämmelser som styr behand- lingen, nämligen -register som förs med stöd av särskilda regler i lagstiftningen, -register som förs med stöd av personuppgiftslagen och de allmänna bestämmelserna i polisdatalagen, och -register som enligt övergångsbestämmelserna till polisdatalagen förs med stöd av tillstånd från Datainspektionen. Det traditionella registerbegreppet har kritiserats. Dagens system inom polisen byggs företrädesvis som ärendehanterings- system och inte som traditionella register. I ärendehanteringssystem lag- ras hela aktmaterial. Systemen är anpassade för fritextsökning. Vi finner dock inte anledning att i lagstiftningen ersätta begreppet register som beteckning för vissa fastställda informationsmängder med något annat begrepp. Nya arbetsmetoder och ny teknik Inom en mycket snar framtid lär praktiskt taget allt skrivarbete komma att utföras med hjälp av datorer. En realistisk lagstiftning måste ta hänsyn till de nya förhållandena. behandling av information, däribland personuppgifter, är inte längre ett realistiskt alternativ till automatiserad behandling av information. Den omständigheten att mängden automatise- rat behandlade personuppgifter kraftigt ökat gör det ännu viktigare att en lagstiftning om behandling av personuppgifter i polisens verksamhet ger ett tillfredsställande skydd för den enskildes personliga integritet. Polisen skall enligt nyare uttalanden från statsmakterna arbeta pro- blemorienterat och verka brottsförebyggande. Arbetet skall vara proak- tivt och inte reaktivt inriktat. För att kunna verka brottsförebyggande måste dock polisen inhämta och bearbeta information om enskilda perso- ner i större utsträckning än som skedde vid ett traditionellt reaktivt ar- betssätt. Det ligger därför i sakens natur att en brottsförebyggande ar- betsmetod innebär ett ökat intrång i den enskildes personliga integritet i förhållande till ett reaktivt arbetssätt. Användningen av digital teknik för behandling av ljud och bild är i hög grad ägnad att höja kvaliteten på polisens brottsutredningar. Detta gäller framför allt beträffande digitala bilder. Eftersom den digitala tekniken får anses utgöra automatiserad behandling blir dock bestämmelserna i per- sonuppgiftslagen tillämpliga i den utsträckning behandlingen avser digi- tala bilder eller ljud som innehåller personuppgifter. Polisens intranät används i första hand för att sprida verksamhetsrelate- rad information inom polismyndigheterna. har anslutit sig till Europolkonventionen. Europols främsta upp- gift är att vara ett kriminalunderrättelseorgan för de brottsbekämpande myndigheterna i medlemsländerna inom EU. Som sådant är Europol en knutpunkt för utbyte av information och underrättelser mellan medlems- länderna. Europol fungerar så att medlemsländerna tillhandahåller Euro- pol uppgifter främst ur sina . Dessa uppgifter be- arbetas och analyseras sedan hos Europol. Resultatet av bearbetningen och analyserna delges därefter medlemsländerna.