prop · GQ03146 · 2003-06-25 00:00:00 — Härtill skall varje konventionsstat överväga dels att tillgodose möjlig- heterna att i lämpliga fall mildra straffet för en anklagad person som läm- nar betydande medverkan i utredningen eller lagföringen av brott enligt konventionen, dels att tillgodose möjligheterna att bevilja immunitet mot lagföring för sådana personer i vissa fall (26.2 och 26.3). Skydd av de angivna personerna skall ombesörjas i enlighet med be- stämmelserna om skydd för vittnen i artikel 24 (26.4). När en person, som avses i artikeln befinner sig i en konventionsstat kan ge de behöriga myndigheterna i en annan konventionsstat betydande hjälp, kan berörda konventionsstater överväga att sluta avtal eller träffa överenskommelser om att tillhandahålla sådan behandling som avses i punkterna 2 och 3 Prop. 2002/03:146 (26.5). 4.26Samarbete mellan rättsvårdande myndigheter Artikel 27 reglerar samarbetet mellan konventionsstaternas rättsvårdande myndigheter. Där stadgas att konventionsstaterna, på ett sätt som är för- enligt med deras respektive rättsordning och förvaltningssystem, skall nära samarbeta i syfte att effektivisera bekämpningen av brott som täcks av konventionen. I artikeln anges att varje konventionsstat skall särskilt anta effektiva åtgärder för att förbättra och, när så behövs, upprätta kommunikationsvägar mellan sina behöriga myndigheter och andra or- gan samt samarbeta med andra konventionsstater vid utredning av brott enligt konventionen m.m. (27.1). I artikeln anges också bl.a. att konventionsstaterna, för att verkställa konventionen, skall överväga att sluta lämpliga bilaterala eller multilate- rala avtal eller överenskommelser om direkt samarbete mellan sina rätts- vårdande myndigheter samt anpassa befintliga sådana avtal eller över- enskommelser (27.2). Slutligen finns ett stadgande om samarbete för att bekämpa gränsöver- skridande organiserad brottslighet som sker med hjälp av moderna tek- niska hjälpmedel (27.3). 4.27Insamling av information m.m. om den organiserade brottsligheten I artikel 28 finns bestämmelser om informationsinsamling. Enligt denna bestämmelse skall varje konventionsstat överväga att i samråd med ve- tenskapliga och akademiska organ analysera den organiserade brottslig- hetens utveckling inom sitt territorium, de förhållanden under vilka den verkar samt de yrkesgrupper och teknologier som berörs (28.1). Vidare skall konventionsstaterna överväga att utveckla och utbyta analytisk sak- kunskap avseende organiserad brottslig verksamhet med varandra och genom internationella och regionala organisationer. I detta syfte bör ge- mensamma definitioner, normer och metoder utvecklas och tillämpas på lämpligt sätt (28.2). Varje konventionsstat skall också överväga att se över sin praxis och sina konkreta åtgärder för att bekämpa organiserad brottslighet och utvärdera deras tillämpning och effektivitet (28.3). 4.28Utbildning och tekniskt bistånd m.m. Artikel 29 innehåller vissa bestämmelser om utbildningsprogram. I arti- keln räknas upp vad sådana program skall omfatta i den utsträckning na- tionell lagstiftning så medger (29.1). Konventionsstaterna åläggs vidare att i vissa fall biträda varandra med bl.a. genomförande av forsknings- och utbildningsprogram och skall främja utbildning och teknisk bistånd för att underlätta utlämning och internationell rättslig hjälp (29.2 och Artikeln avslutas med ett stadgande som tar sikte på de fall där det finns bilaterala och multilaterala avtal och överenskommelser. Då skall Prop. 2002/03:146 konventionsstaterna i erforderlig omfattning öka sina ansträngningar bl.a. i fråga om drift och utbildning i internationella och regionala organisa- tioner (29.4). Artikel 30 kan betraktas som ett slags allmän programförklaring beträf- fande konventionen och dess tillämpning. De förpliktelser som artikeln kan sägas ålägga konventionsstaterna tunnas emellertid ut genom att det föreskrivs att detta endast skall ske i den utsträckning det är möjligt. I första hand tar artikeln sikte på att industriländerna skall på olika sätt och inte minst ekonomiskt biträda utvecklingsländerna i deras kamp mot den organiserade brottsligheten. Särskilt nämns s.k. frivilliga bidrag till FN:s brottsförebyggande verksamhet och möjligheten av att, inom ramen för den egna lagstiftningen, avsätta en viss andel av med stöd av konven- tionen konfiskerade medel till denna. I artikeln hänvisas avslutningsvis även till möjligheten av att ingå bilaterala eller multilaterala avtal för att genom materiellt och logistiskt bistånd främja konventionens syften. I artikel 31 behandlas olika former av förebyggande åtgärder. Enligt be- stämmelsen skall konventionsstaterna på olika sätt bl.a. främja metoder som syftar till att förebygga gränsöverskridande organiserad brottslighet. Vidare skall konventionsstaterna i enlighet med grundprinciperna i sin rättsordning, på olika sätt sträva efter bl.a. att inskränka de tillfällen som finns för organiserade brottsliga sammanslutningar att uppträda på lagli- ga marknader med av brott och att främja återanpassning till samhället av personer som fällts för brott som täcks av konventionen (31.15). I artikeln stadgas också att varje konventionsstat skall meddela generalsekreterare namn och adress på den eller de myndig- heter som kan biträda andra konventionsstater med att utforma vissa fö- rebyggande åtgärder (31.6). Artikeln avslutas med en bestämmelse om internationellt och regionalt samarbete (31.7). Enligt artikel 32 skall en konventionsstaternas konferens inrättas. Denna konferens skall sammankallas av FN:s generalsekreterare senast efter det att konventionen trätt i kraft. Konventionsstaternas konferens har som främsta uppgift att övervaka tillämpningen av konventionen och skall genom informationsutbyte mellan staterna främja kampen mot den gränsöverskridande organiserade brottsligheten. Den skall inom ramen för sin verksamhet även kunna komma med förslag till ändringar i kon- ventionen för att främja dess effektivitet. En viktig del av arbetet kommer sannolikt att bli att ge direktiv till sek- Prop. 2002/03:146 retariatet om hur inkomna frivilliga bidrag på bästa sätt skall användas för utbildning, tekniskt bistånd och förebyggande åtgärder som anges i artiklarna i konventionen. Enligt artikel 33 skall det finnas ett sekretariat som skall dels allmänt sett biträda konventionsstaternas konferens, dels se till att en samordning sker i fråga om informationsinhämtande inom konventionens ram från konventionsstaterna. Enligt artikel 34 skall varje konventionsstat vidta erforderliga åtgärder för att förverkliga åtaganden enligt konventionen. De gärningar som kri- minaliseras i konventionens artiklar 5, 6, 8 och 23 skall straffbeläggas i varje konventionsstats interna lagstiftning. Detta skall ske oberoende av om gärningarna är gränsöverskridande eller om en organiserad brottslig sammanslutning är delaktig, bortsett från det fall då detta krävs enligt artikel 5. Strängare eller striktare regler än vad som krävs enligt konven- tionen får tillämpas. Enligt artikel 35.2 skall varje tvist mellan två eller flera konventionssta- ter angående tolkningen eller tillämpningen av konventionen och som inte kan lösas genom förhandlingar inom rimlig tid hänskjutas till avgö- rande genom skiljeförfarande. Om de tvistande staterna inte kan enas om formerna för skiljeförfarandet efter begäran om skilje- dom, får vilken som helst av staterna hänskjuta tvisten till genom framställning enligt reglerna i domstolens stadga. Enligt artikel 35.3 får varje stat vid undertecknande, ratifikation, god- tagande eller godkännande av konventionen eller vid anslutning till den förklara att den inte anser sig bunden av punkt 2. De övriga konventions- staterna blir då inte bundna av punkt 1 gentemot en stat som har gjort ett sådant förbehåll. En stat som har gjort ett förbehåll enligt punkt 3 får när som helst åter- ta förbehållet genom en underrättelse till FN:s generalsekreterare (artikel 35.4). Enligt artikel 36.1 står konventionen öppen för undertecknande av alla stater till och med i och därefter fram till i högkvarter i . Konventionen står även öppen för undertecknande av regionala organi- Prop. 2002/03:146 sationer för ekonomisk integration om minst en medlemsstat i en sådan organisation har undertecknat konventionen (artikel 36.2). Konventionen skall ratificeras, godtas eller godkännas. godtagande- eller godkännandeinstrumenten skall deponeras hos FN:s generalsekreterare. En regional organisation för ekonomisk integration får deponera sitt instrument avseende ratificering etc. om minst en av dess medlemsstater har gjort detsamma. I sitt instrument skall organisa- tionen förklara omfattningen av sin behörighet beträffande de frågor som täcks av konventionen och den skall även meddela depositarien varje ändring av betydelse inom sitt behörighetsområde (artikel 36.3). Konventionen står öppen för anslutning av alla stater eller regionala organisationer för ekonomisk integration om minst en medlemsstat i en sådan organisation är part i konventionen. Anslutningsinstrumenten skall deponeras hos FN:s generalsekreterare. Liksom i fråga om ratifikation skall organisationen vid sin anslutning förklara omfattningen av sin be- hörighet och meddela depositarien varje ändring av betydelse inom sitt behörighetsområde (artikel 36.4). Av artikel 37.1 framgår att konventionen kan kompletteras med tilläggs- protokoll. Protokollen är inte självständiga i förhållande till konventionen utan kan bara tillträdas under förutsättning att staten eller den regionala organisationen också är part i konventionen (artikel 37.2). På motsvaran- de sätt är en stat inte bunden av ett protokoll om den inte uttryckligen tillträtt detta (artikel 37.3). I artikel 37.4 framhålls att ett protokoll till konventionen skall tolkas med hänsyn till syftet med protokollet. Konventionen träder i kraft den nittionde dagen efter den dag då det 40:e ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrumentet har deponerats. Ett instrument som deponerats av en regional organisa- tion för ekonomisk integration får inte räknas i detta sammanhang (arti- kel 38.1). Depositarie är FN:s generalsekreterare (artikel 41). För en stat eller en regional organisation för ekonomisk integration som ratificerar, godtar, godkänner eller ansluter sig till konventionen efter det att det fyrtionde instrumentet deponerades träder den i kraft den trettionde dagen efter den dag då staten eller organisationen i fråga har deponerat sitt instrument (artikel 38.2). En stat får säga upp konventionen genom skriftlig underrättelse till FN:s generalsekreterare. Uppsägningen träder i kraft efter den dag då FN:s generalsekreterare mottog underrättelsen (artikel 40.1). En regional organisation för ekonomisk integration upphör att vara konventionspart när alla dess medlemsstater sagt upp konventionen (arti- kel 40.2). En uppsägning av konventionen innebär även en uppsägning av proto- kollen till konventionen (artikel 40.3). Originalet till konventionen, vars arabiska, engelska, franska, kine- Prop. 2002/03:146 siska, ryska och spanska texter är lika giltiga, skall deponeras hos FN:s generalsekreterare (artikel 41.2). Regeringens förslag: godkänner konven- tion mot gränsöverskridande organiserad brottslighet Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft någon erinran mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare angivits utgör konven- tionen ett led i det inom FN:s ram pågående arbetet på brottsbekämp- ningens område och riktar framför allt in sig mot den gränsöverskridande Denna brottslighet utgör numera ett globalt delar oron över detta förhållande och har i insikt om behovet av ett samlat grepp för en ökad internationell samordning i fråga om inte minst olika former av internationell rättslig hjälp i brottmål till- sammans med övriga medlemsstater i EU aktivt medverkat vid konven- De olika materiella bestämmelserna i konventionen bygger i stor ut- sträckning på bestämmelserna i tidigare konventioner och då framför allt Åtagandena i artiklarna 5, 6, 8 och 23 om att straffbelägga avtal om att begå grovt brott och/eller deltagande i brottslig sammanslutning, penningtvätt, korruption och hinder mot rättvisan har enligt regeringens mening en naturlig plats i en konvention som behandlar gränsöverskridande organiserad brottslighet. Beträffande det i konventionen viktiga institutet utlämning har ytterli- gare framhävts betydelsen av att en för brott misstänkt person inte skall kunna finna en i sitt hemland. Vid sidan om överlämnande av per- sonen i fråga till de egna myndigheterna för lagföring föreskrivs nämli- gen även möjlighet till temporär utlämning till den begärande staten på villkor att vederbörande efter lagföringen får möjlighet att bli återförd till sitt hemland för att där avtjäna ett eventuellt fängelsestraff. gäller att utlämning skall ha avslagits enbart på den grunden att den per- son som framställningen avser är medborgare i den anmodade konven- Beträffande internationell rättslig hjälp kan det konstateras att såväl den rättspolitiska utvecklingen som den ökade samfärdseln och den tek- niska utvecklingen inneburit utökade möjligheter till nya former av inter- nationell rättslig hjälp. Betydelsen av den aktuella konventionen illustre- ras i denna del bl.a. av att konventionsstaterna, även om de skulle ha ett annat särskilt avtal om internationell rättslig hjälp, uppmanas i konven- tionen att tillämpa bestämmelserna i (se artikel I linje med det nu anförda ligger även att parterna i större utsträck- ning åläggs att överlägga med varandra rörande villkor för den rättsliga hjälpen samt att den anmodade staten skall besvara frågor om hur långt dess framställning fortskridit. Vidare kan som exempel på en principiell nyhet i konventionen näm- Prop. 2002/03:146 nas att den reglerar bevisupptagning genom videoförhör och att den in- nehåller en ingående reglering av överförande av en frihetsberövad per- son från den ena konventionsstaten till den andra för utredning. Med hänvisning till det som sagts ovan får det anses vara naturligt och angeläget att ansluter sig till konventionen. Av 10 kap. 2 § regeringsformen följer att regeringen inte får ingå för riket bindande överenskommelse utan godkännande om över- enskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stif- tas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket skall besluta, el- ler i annat fall om överenskommelsen är av större vikt. I propositionen görs bedömningen att det inte krävs några lagändringar för att skall kunna tillträda konventionen. Mot bakgrund av det faktum att konventionen tillkommit inom ramen för FN:s pågående, och för angelägna, arbete för att bekämpa brott och det förhållande att de till konventionen hörande tilläggsprotokollen kräver lagändringar får dock konventionen anses vara av sådan vikt att den bör godkännas av . 6 Konventionens förhållande till svensk rätt 6.1Bestämmelser om vilka handlingar som utgör brott Regeringens bedömning: De handlingar som utgör brott enligt kon- ventionen är straffbelagda enligt svensk rätt. Några lagändringar be- hövs således inte för att tillgodose konventionens krav. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser, med något undantag, delar eller har inga invändningar mot bedömningen. tings- rätt anser dock bl.a. att det i vissa fall är tveksamt om den svenska lag- stiftningen i alla delar lever upp till de krav som Palermokonventionen ställer. Tingsrätten ifrågasätter om det inte krävs lagstiftning om aktivt deltagande i en organiserad brottslig sammanslutning samt försök och stämpling till vissa former av penningtvätt. delar promemorians uppfattning att någon lagändring inte krävs för att uppfyl- la kraven om straffbeläggande av penningtvätt i artikel 6 men framhåller att det skulle kunna vara en fördel i kampen mot penningtvätt att straff- belägga penningtvätt även i de fall då den som utfört penningtvätten ock- så begått förbrottet. Skälen för regeringens bedömning: De gärningar som skall straffbe- läggas enligt konventionen anges i artiklarna 5, 6, 8 och 23. Under av- snitt 6.1.16.1.4 följer en analys av de åtaganden konventionen innebär i förhållande till gällande rätt. 6.1.1Artikel 5 (deltagande i en organiserad brottslig sammanslutning) Enligt punkten 1.a. (i) skall varje konventionsstat vidta de åtgärder som erfordras för att straffbelägga att avtala med en eller flera personer att begå ett grovt brott i syfte som direkt eller indirekt är förenat med uppnå- ende av ekonomisk eller annan materiell och, där den nationella lagstiftningen så fordrar, som innefattar gärning som utförs av någon av deltagarna för att genomföra avtalet eller vari en organiserad brottslig sammanslutning är delaktig. Enligt punkten 1.a. (ii) skall konventionssta- terna straffbelägga att, med vetskap antingen om en organiserad brottslig sammanslutnings syfte och allmänna brottsliga verksamhet eller dennas avsikt att begå ifrågavarande brott, aktivt delta i den organiserade brotts- liga sammanslutningens brottsliga verksamhet (punkten 1.a. (ii).a), eller annan verksamhet som bedrivs av den organiserade brottsliga samman- slutningen med vetskap om att deltagandet kommer att bidra till genom- förandet av ovan angivna brottsliga syften (punkten 1.a.(ii).b). Enligt punkten 1.b skall konventionsstaterna kriminalisera åtgärder som består i organiserandet eller ledandet av, medhjälp eller bistånd till, främjande av eller råd för genomförande av grova brott vari en organiserad brottslig sammanslutning är delaktig. När det gäller avtal om brott enligt punkten 1.a. (i) kan följande anföras. Avtal att utföra en viss brottslig gärning rubriceras enligt svensk rätt som stämpling, 23 kap. 2 § andra stycket . Enligt den bestämmel- sen är det, i de fall detta särskilt anges, straffbart att i samråd med annan besluta att begå en brottslig gärning, att söka anstifta någon att begå en brottslig gärning, samt att åta sig eller erbjuda sig att utföra en sådan gär- ning. De svenska stämplingsbestämmelserna gäller, för att återknyta till kraven enligt konventionen, oberoende av om överenskommelsen har som syfte att de inblandande skall uppnå någon ekonomisk eller annan materiell eller om någon av dem utför någon gärning för att för- verkliga det man har kommit överens om, eller om någon organiserad brottslig sammanslutning är inblandad. Således kan i denna del tillämp- ningsområdet för de svenska stämplingsbestämmelserna sägas gå längre än vad som föreskrivs i punkten 1.a.(i). Som tidigare nämnts definieras termen grovt brott enligt artikel 2.b som ett brott för vilket föreskrivs en frihetsberövande påföljd om maximalt eller en strängare påföljd. Härigenom får kriminaliseringskravet enligt punkten 1.a. (i) anses upp- fyllt genom att stämpling till flera av de brott som i detta sammanhang framförallt är av intresse är straffbelagt. Således är exempelvis stämpling till mord, människorov och grovt rån (3 kap. 1 §, 4 kap. 1 § och 8 kap. 6 § ) straffbelagt i svensk lagstiftning. Emellertid är stämp- ling till brott där fängelse kan följa inte alltid straffbart i . Det gäller exempelvis stämpling till grovt bedrägeri (9 kap. 3 § brotts- balken). Av det sagda följer att den svenska lagstiftningen inte fullt ut tillgodoser kriminaliseringskravet i punkten 1.a. (i). Som ovan nämnts ges konventionsstaterna emellertid möjlighet att uppfylla kriminaliseringskravet i punkten 1.a på olika sätt. tillräckligt om kravet på kriminalisering enligt en av punkterna 1.a. (i) eller (ii) är uppfyllt i nationell lag. (ii) innehåller bestämmelser om deltagande i en organiserad brottslig sammanslutning. En sådan sammanslutning definieras enligt artikel 2.a som en strukturerad sammanslutning av tre eller flera perso- ner, som finns och som handlar i samförstånd i syfte att begå ett eller flera grova brott eller överträdelser som är straffbelagda enligt konventionen för att, direkt eller indirekt, uppnå ekonomisk eller materiell . Med en strukturerad sammanslutning avses i sin tur enligt artikel 2.c en sammanslutning som inte slumpvis har bildats för att begå ett brott och som inte behöver ha formellt definierade roller för sina medlemmar, kontinuitet i medlemskapet eller en utvecklad struktur. Definitionen av organiserad brottslig sammanslutning får anses innebä- ra att gruppens medlemmar, som skall vara åtminstone tre personer, skall handla i samförstånd med direkt uppsåt att begå grova brott eller andra i konventionen straffbelagda överträdelser. Det krävs också att gruppen har en viss varaktighet i tiden och någon slags organisation. Grupper som av stundens ingivelse och utan närmare planering bestämmer sig för att begå brott omfattas således inte av definitionen. Om förutsättningarna i artikel 2 är uppfyllda skall det vara straffbart att aktivt delta i sammanslutningens brottsliga verksamhet, om den som del- tar i verksamheten har vetskap antingen om sammanslutningens syfte och allmänna brottsliga verksamhet, eller sammanslutningens avsikt att begå ifrågavarande brott (punkten 1.a.(ii).a). Det skall också, om förutsätt- ningarna i övrigt är uppfyllda, vara straffbart att aktivt delta i annan verk- samhet än den brottsliga som bedrivs i sammanslutningen, om den som deltar i sammanslutningens verksamhet har vetskap om att detta delta- gande kommer att bidra till genomförandet av det brottsliga syfte som angivits ovan (punkten 1.a. (ii).b). Något krav på straffbeläggande av enbart medlemskap i en samman- slutning följer inte av bestämmelsen i punkten 1.a.(ii). Bestämmelsen avser endast aktivt deltagande i sammanslutningens brottsliga verksam- het. När deltagandet inte sker i sammanslutningens brottsliga verksamhet krävs för straffbarhet dessutom att den som deltar har vetskap om att hans eller hennes deltagande kommer att bidra till sammanslutningens brottslighet. Det kan också påpekas att regleringen i punkten 1.a. (ii) får förstås så att den endast avser att träffa sammanslutningens syfte, verk- samhet och avsikt att begå grovt brott. För denna tolkning talar att ut- trycket ifrågavarande brott i punkten 1.a. (ii) torde syfta på grovt brott i punkten 1.a.(i). Likaså görs i definitionen i artikel 2.a av organiserad brottslig sammanslutning skillnad på grovt brott (eng. serious crime) och överträdelser (eng. offences). (ii) talar endast om brott, och inte om överträdelser. Utformningen av artikel 5.1.a. (ii) har skett efter förebild från EU:s ge- mensamma åtgärd om att göra deltagande i en kriminell organisation i EU:s medlemsstater till ett brott (EGT L 351, 29.12.1998, s. 1). För att belysa hur kriminaliseringsåtagandet i artikel 5.1.a. (ii) bör tolkas kan det här finnas skäl att gå igenom den gemensamma åtgärden och de bedöm- ningar som i olika sammanhang har gjorts angående denna överenskom- melses förhållande till svensk lagstiftning. Deltagande i brottslig sammanslutning Den gemensamma åtgärden antogs av . I ingressen uttalar rådet att det allvarliga i och utvecklingen av vis- sa former av den organiserade brottsligheten kräver att samarbetet inom EU stärks. Vidare erinrar rådet om att EU respekterar de grundläggande rättigheterna som anges i om skydd för de mänskli- ga rättigheterna och de grundläggande friheterna, och särskilt de be- stämmelser som rör yttrande-, mötes- och föreningsfriheten. Den gemensamma åtgärden ålägger medlemsstaterna att straffbelägga visst deltagande i en kriminell organisation.