prop · GQ03136 · 2003-05-28 00:00:00 — Härigenom kommer också Kammarkollegiets kapitalför- valtning av Allmänna arvsfondens tillgångar att kunna bli föremål för årliga revision enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Någon särskild bestämmelse om granskning av Kammarkollegiets kapitalförvaltning, som utredningen föreslagit, behöver därför inte införas i lagen om Allmänna arvsfonden. Bestämmelserna i donationsförordningen (1998:140) om en myndighets förvaltning av egendom som tillhör en stiftelse bör kunna tillämpas på Kammarkollegiets redovisning. Regeringen avser därför att göra en änd- ring i förordningen (1994:952) om Allmänna arvsfonden så att det fram- går att donationsförordningen bör tillämpas på Kammarkollegiets redo- visning för kapitalförvaltningen av Allmänna arvsfondens tillgångar. Den föreslagna förändringen kommer att förbättra möjligheterna att bedöma kvaliteten av Kammarkollegiets kapitalförvaltning. Förslaget bidrar också till öppenhet och insyn i verksamheten. Allmänna arvsfonden ingår i statens årsredovisning. Det beror på att Allmänna arvsfonden är en fond som redovisas av myndigheter som ligger under och regeringen. Allmänna arvsfonden skall där- emot inte användas i statens ordinarie verksamhet. redovi- sas fonden inte i statens nettoförmögenhet utan under rubriken tillsammans med en rad andra fonder, som reserverats för särskilda ändamål. Regeringen delar utredarens uppfattning att det kan uppstå betydande pedagogiska problem kring Allmänna arvsfondens rättsliga ställning framöver om fonden även i fortsättningen tas med bland statens medel i årsredovisningen för staten. Allmänna arvsfonden är en egen juridisk person. Den är en legal arvinge med egen arvsrätt. Dessutom är den i likhet med stiftelser självägande. Allmänna arvsfonden bör därför inte redovisas bland statens tillgångar i årsredovisningen. Den bör vare sig tas med i statens nettoförmögenhet eller bland fonder med särskilda ända- mål. På detta sätt undviks att fondförmögenheten kopplas samman med statens tillgångar. De fondmedel som fördelas av Arvsfondsdelegationen och andra myn- digheter samt de fondmedel som används för att täcka kostnader med fonden kan däremot komma att ingå i årsredovisningen för staten som transfereringar och som intäkter av bidrag. Regeringens bedömning: Arvsfondsdelegationen bör även fortsätt- ningsvis undantas från kravet att lämna årsredovisning. En ny bestämmelse om att Arvsfondsdelegationens verksamhet skall redovisas i en verksamhetsberättelse bör införas i förordningen (1994:952) om Allmänna arvsfonden. I verksamhetsberättelsen samlas olika myndigheters fördelning av stöd ur Allmänna arvsfonden. I förordningen (1994:952) om Allmänna arvsfonden bör en hänvis- ning till 13 § 2 i verksförordningen (1987:1100), om styrelsens ansvar för åtgärder med anledning av () rapporter, införas. förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som lämnat synpunkter i denna del har inget att invända mot de bedömningar som gjorts av utre- daren. ser positivt på utredarens förslag men menar att redovisningen och revisionen av olika myndigheter sam- mantaget ger en splittrad bild av Allmänna arvsfondens förvaltning efter- som revisionens synpunkter endast kan avse den del som ligger under respektive myndighets ansvar. Kammarkollegiet anser att om Arvsfonds- delegationen inte skall vara knuten till bör bestämmel- serna om årsredovisning och budgetunderlag gälla för delegationen. Unga Allergiker anser att Arvsfondsdelegationen skall lämna en årsredo- visning på sedvanligt sätt. De ställer sig också frågande till utredarens förslag om att skärpa Arvsfondsdelegationens ledningsansvar eftersom det kan försvåra för nya grupper att bli ledamöter i delegationen. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att föränd- ringar bör övervägas även när det gäller redovisning och revision i syfte att stärka Arvsfondsdelegationens ställning som egen myndighet och att ge Allmänna arvsfonden en tydlig framtoning. Myndigheter skall som regel lämna en årsredovisning enligt förord- ningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Arvsfonds- delegationen är undantagen från detta krav. Sådana undantag kan göras för nämnder och liknande myndigheter som inte har någon egen ekonomi att redovisa. Som en följd av detta berörs inte Arvsfondsdelegationen av något regleringsbrev som styr deras verksamhet. Ändamålsbestämmelsen i lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden, regeringens allmänna riktlinjer i den årliga skrivelsen till samt regeringens priorite- ringar är de styrdokument som gäller för Arvsfonds- delegationen. Redovisning sker i form av en verksamhetsberättelse finns inga krav på att Arvsfondsdelegationen särskilt skall redovisa sin verksamhet. hämtar dock regeringen in ett underlag från Arvsfondsdelegationen som används i den årliga skrivelsen till riks- Prop. 2002/03:136 dagen. Regeringen bedömer att det är lämpligt att Arvsfondsdelegationen redovisar verksamheten i särskild ordning. Det skulle ytter- ligare markera Arvsfondsdelegationens ställning som egen myndighet. Regeringen behöver dessutom ett mer utförligt underlag än vad som är fallet från Arvsfondsdelegationen för den årliga skrivelsen till . Redovisningen kan även utgöra underlag för revision av Arvsfondsdelegationens verksamhet. Statskontoret har föreslagit att alla nämndmyndigheter i princip, oav- sett storlek, bör lämna åtminstone någon form av enkel årlig verksam- hetsberättelse med en anslagsredovisning. Regeringen anser mot denna bakgrund att det dokument som Arvsfondsdelegationen redovisar till regeringen bör ha formen av en utförlig verksamhetsberättelse med en samlad redovisning som bl.a. omfattar stödfördelningen. Verksamhets- berättelsen kan då även utgöra regeringens underlag för den årliga skri- velsen till . En ny bestämmelse om att Arvsfondsdelegationen skall lämna en verk- samhetsberättelse bör införas i förordningen (1994:952) om Allmänna arvsfonden. Alla myndigheters fördelning av stöd samlas i en redovisning Allmänna arvsfondens verksamhetsberättelse bör innehålla alla myndig- heters arbete med stödgivning med medel ur Allmänna arvsfonden. Härigenom ger verksamhetsberättelsen inte bara en bild av Arvsfonds- delegationens stödgivning utan en samlad bild av allt stöd som utgått , dvs. även det stöd som beviljats av andra myndigheter. Stöd- hanteringen kan genom en sådan ordning behandlas på ett enhetligt sätt i regeringens årliga skrivelse till . För att skall kunna granska myndigheternas hantering av medel ur Allmänna arvsfonden måste dock medlen även fortsättnings- vis redovisas i respektive myndighets årsredovisning. Det är viktigt att denna redovisning skiljs från övrig redovisning så att myndighetens anslag inte sammanblandas med medel från Allmänna arvsfonden. Det finns inga hinder för vare sig eller Riksrevisio- nen att granska Arvsfondsdelegationen. Det kan däremot endast bli fråga om effektivitetsrevision dvs. att ändamål och åtaganden uppfyllts på ett effektivt sätt eftersom Arvsfondsdelegationen är undantagen från kra- vet att lämna årsredovisning. Regeringen anser dock att det inte finns skäl att ställa krav på att Arvs- fondsdelegationen skall avge en årsredovisning. Som tidigare nämnts saknas det motiv för detta. De förslag som lämnas och de bedömningar som görs i denna proposition är i stället ämnade att öppna insynen i all den verksamhet som bedrivs med medel ur Allmänna arvsfonden. För- slagen ger även sammantaget förutsättningar för en samlad revision. Det finns i detta sammanhang dessutom skäl att överväga om Arvs- fondsdelegationen bör vara föremål för resultat- och målstyrning. tanke på Allmänna arvsfondens karaktär, där organisationernas upp- levelse och erfarenheter av vad som är nyskapande och utvecklande har betydelse, anser regeringen att det är rimligare att ändamålen samt regeringens riktlinjer och prioriteringar styr verksamheten. inte att de myndigheter som arbetar med Allmänna arvsfonden kan vara föremål för resultatstyrning när det gäller kostnadseffektivitet och att de medel de disponerar ur Allmänna arvsfonden sköts på ett relevant sätt. Som påpekat har regeringen det övergripande ansva- ret över Allmänna arvsfonden och befogenhet att utkräva att myndigheter vidtar åtgärder med anledning av påpekanden från revisionen. har till utredningen framfört att om verket ges i upp- gift att granska Arvsfondsdelegationen finns det ingen mottagare som har ansvaret för att det vidtas några åtgärder med anledning av de synpunkter Skälet är att Arvsfondsdelegationen inte omfattas av 13 § verksförordningen och att ansvaret för att vidta åtgärder med anledning av revisionen inte heller regleras på annat sätt. Det meningsfulla i att granska Arvsfondsdelegationen har därför ifrågasatts av Riksrevisions- Regeringen delar uppfattning om att delegatio- nens ansvar behöver förtydligas. Det bör ske genom att regler som mot- svarar bestämmelserna i 13 § 2 verksförordningen (1987:1100) om sty- relsens ansvar för åtgärder med anledning av (Riks- revisionens) revisionsrapporter även tillämpas på Arvsfondsdelegationen. I förordningen (1994:952) om Allmänna arvsfonden bör därför göras en hänvisning till 13 § 2 i verksförordningen, om styrelsens ansvar för åtgärder med anledning av () 6.3 Regeringens redovisning till Regeringens förslag: Bestämmelsen om redovisning till i lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden ändras. Regeringen skall före juni månads utgång lämna redovisning till för hur Allmänna arvsfonden har förvaltats och hur stöd från fonden har fördelats under föregående räkenskapsår samt ange den kommande inriktningen av stödet. Kammarkollegiets redovisning för kapitalförvaltningen av fonden skall fogas till regeringens redovisning till . Regeringens bedömning: Regeringens årliga redovisning till riks- dagen om Allmänna arvsfonden bör även i fortsättningen vara grun- den för styrning av verksamheten med arvsfonden. Redovisningen bör göras mer åskådlig och rymma även andra cen- trala delar av arvsfondsverksamheten t.ex. strategin för uppföljning, utvärdering och erfarenhetsspridning. förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig över förslaget ställer sig i stort sett bakom de bedömningar som gjorts i utredningen när det gäller att se över redovisningen i den årliga skrivelsen till . Skälen för regeringens förslag och bedömning: reviso- rer har föreslagit att Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens redovisning samordnas i ett gemensamt bokslut som revideras av Riksre- visionsverket (Förs. 1999/2000:RR9). Även har framfört att Allmänna arvsfonden och Arvsfondsdelegationens redovisning bör samordnas för att ge en komplett bild av verksamheten med Allmänna arvsfonden men också för att möjliggöra en samlad granskning av densamma. Regeringen, som i avsnitt 6.1 och 6.2 föreslagit hur Allmänna arvs- fonden och Arvsfondsdelegationen skall redovisas och granskas, delar utredarens uppfattning att det är regeringens årliga redovisning till riks- dagen som även i fortsättningen bör vara grunden för styrning av arvs- fondsverksamheten. Denna form av styrning svarar bättre mot intentio- nerna med Allmänna arvsfonden. Medel ur Allmänna arvsfonden kan inte jämföras med medelsanslag och lämpar sig därför mindre väl för resultatstyrning (se avsnitt 6.2). Redovisningen behöver däremot utvecklas för att ge en samlad bild av all verksamhet med Allmänna arvsfonden. Redovisningen behöver även göras mer åskådlig. revisorer har i sin granskning föreslagit att rapporteringen till bör ses över, även om den redan nu i flera avseenden är både informativ och belysande. Möjligheten att följa verksamhetens utveckling under budgetåren bör förbättras. Skrivelserna är nu svåra att följa år för år bl.a. på grund av att begreppen inte definieras. Redovis- ningen bör dessutom innehålla mer information om effekterna av verk- samheten och mindre projektbeskrivningar. Revisorerna föreslår även att omfattningen av de särskilda satsningarna bör framgå liksom hur stor den delen är i förhållande till de medel som i övrigt delas ut. har tidigare framfört att redovisningen bör innehålla både en analyserande redogörelse för medelstilldelning och en detaljerad sammanställning över beviljade ansökningar. Vidare bör den kommande inriktningen av stödet redovisas (bet. 1991/92:SoU13 s. Utredaren anser att regeringens prioriteringar och särskilda satsningar skall redovisas samlat. De bör vara avgränsade och uppföljningsbara. Alla kostnader för stödfördelningen bör också redovisas samlat. Rege- ringen bör vidare redovisa sitt ställningstagande till dimensioneringen av . En tydlig redovisning bör dessutom göras av vilken effekt de årliga prioriteringarna får för stödgivningen. Utredaren anser dessutom att objektplanen för stödet behöver ses över. Mot denna bakgrund och med hänsyn till vad som tidigare framförts föreslår regeringen att redovisningen till skall innehålla Kam- markollegiets redovisning för kapitalförvaltning av arvsfonden och en samlad redovisning för såväl Arvsfondsdelegationens som andra myn- digheters fördelning av stöd. För att underlätta det senare har regeringen i avsnitt 6.2 redovisat hur stödhanteringen genom en ny ordning kan behandlas på ett enhetligt sätt. Vidare skall som den kommande inriktningen av stödet anges. Programmet för uppföljning och utvärde- ring, som redovisas i avsnitt 7.2, bör också vara en central del av skrivel- Prop. 2002/03:136 sen till . Redovisningen bör där det är möjligt ske ur ett köns- 6.4Underlag från den som beviljats stöd Regeringens förslag: Den som beviljats stöd ur Allmänna arvsfonden skall föreläggas att inom efter mottagandet av medlen skriftligen redovisa hur medlen har använts och på begäran lämna det underlag som behövs för granskningen av redovisningen. Stöd ur fonden skall betalas tillbaka om mottagaren inte inom föreskriven tid har lämnat redovisning eller underlag. förslag: Förslaget överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig i frågan. Skälen för regeringens förslag: Myndigheter som i olika samman- hang beviljar bidrag har som regel getts möjlighet i förordning att från den som beviljats bidrag begära in det underlag som behövs för gransk- ning av redovisningen. Regeringen anser att en liknande ordning även skall gälla för stöd från Allmänna arvsfonden. Den som tagit emot stöd ur fonden skall på Arvs- fondsdelegationens eller myndighets begäran lämna det underlag som behövs för granskning av stödmottagarens redovisning. Lämnas inte sådant underlag skall stödet återbetalas till Kammarkollegiet. Regeringen vill erinra om att den myndighet som beslutar om stöd ur Allmänna arvsfonden har möjlighet att i samband med bidragsbeslutet ställa höga krav på redovisning av ett projekt som fått stöd. Medel för angelägna utvecklingsområden Regeringens bedömning: Arvsfondsdelegationen skall kunna besluta om särskilda satsningar inom områden som är angelägna att utveckla. Andelen medel som avsätts ur Allmänna arvsfonden till särskilda satsningar bör inte öka jämfört med senare år. förslag: Utredningens förslag stämmer i stort överens med regeringens bedömning. Regeringen har dock föreslagit att Arvsfondsdelegationen skall besluta om alla stöd, även det som rör sär- Regeringens prioriteringar i redovisningen till riks- dagen blir styrande för Arvsfondsdelegationens ställningstagande. Remissinstanserna: tillstyrker utredarens förslag om att kretsen av myndigheter som fördelar stöd ur fonden bör begrän- anser att de särskilda satsningarna inte inskränker på medlen till målgruppernas egna initiativ utan tvärt om bidrar till för- Dessa satsningar bör ha ett flerårigt perspektiv så att metodut- veckling, uppföljning och erfarenhetsspridning kan genomföras. avstyrker utredningens förslag om att begränsa de medel regeringen avsätter till särskilda satsningar. anser att det är viktigt att Allmänna Arvsfonden kan ge stöd till fleråriga och sammanhållna satsningar som ger möjlighet att i praktiken utveckla och pröva nya verksamheter. De projekt som institutet varit involverade i har i stora delar varit både nyskapande och utvecklande samt givit bestående resultat. Handikappförbundens samarbetsorgan (HSO) framför att även om det är viktigt att arvsfonden kan besluta om medel utan politisk påverkan om vad som är angeläget att genomföra så är det viktigt att t.ex. regeringen kan stödja olika politiska initiativ. En del mycket lycko- samma projekt hade sannolikt aldrig kommit till utan denna typ av rik- tade satsningar. HSO anser vidare att balansen mellan styrda och icke styrda medel är ganska väl avvägd. Unga allergiker å andra sidan tycker att det är viktigt att det finns ett stort utrymme för organisationerna att starta projekt som ligger i tiden. De medel som regeringen avsätter för angelägna områden bör därför minska jämfört med tidigare. Skälen för regeringens bedömning: Vid bedömningar av ansök- ningar om stöd ur Allmänna arvsfonden bör det i hög utsträckning tas fasta på målgruppernas egna värderingar. Skäl för detta är att ändamåls- bestämmelserna i lagen om Allmänna Arvsfonden ger målgrupperna en viktig roll för utvärdering av stödets effekter. Deras uppfattning av vad som är nyskapande och utvecklande verksamheter ges därmed stor bety- delse. För organisationerna är det värdefullt att Allmänna arvsfonden har denna inriktning. Enligt regeringens uppfattning talar övervägande skäl för att de sär- skilda satsningarna bör fortsätta. Utrymmet att stödja organisationernas egna initiativ minskar visserligen när Arvsfondsdelegationen avsätter medel till särskilda satsningar. Det kan även vara svårt att genom sär- skilda satsningar initiera projekt som svarar mot satsningarna om de inte upplevs meningsfulla för målgrupperna. Erfarenheterna visar dock att det gjorts satsningar som stimulerat organisationer att se förhållanden ur ett nytt perspektiv. Dessa satsningar har lett till lyckade projekt som annars inte skulle ha blivit av. Dessutom har det inte inträffat att ansök- ningar från organisationer har behövt avslås på grund av medelsbrist. De särskilda satsningarna bör även fortsättningsvis koncentreras till områden som bedöms vara särskilt angelägna att utveckla. I förslaget till organisation och rollfördelning skall inte regeringen besluta om medel till särskilda satsningar (se avsnitt 5). Regeringen kan däremot i den årliga redovisningen till ange prioriterade områ- den. Redovisningen blir i denna del ledande för Arvsfondsdelegationen när den beslutar om särskilda satsningar. Dessutom kan ha synpunkter på bl.a. riktlinjer och föreslagna prioriteringar i samband med behandlingen av skrivelsen. Andelen medel ur Allmänna arvsfonden som avsätts till särskilda sats- ningar bör inte öka jämfört med senare år. Regeringen anser att det är angeläget att det alltid finns medel så att ideella organisationers ansök- ningar till egna initiativ inte behöver avslås på grund av att det saknas möjligheter att bevilja projektstöd. En minskning av de sammanlagda medel som är tillgängliga för att bevilja stöd bör därför i första hand leda Prop. 2002/03:136 till att de särskilda satsningarna begränsas. Det kan uppstå problem om en organisation eller en offentlig huvud- man ansöker om stöd både från Arvsfondsdelegationen och från en myn- dighet som fördelar stöd ur Allmänna arvsfonden. För att undvika detta behöver myndigheterna stämma av stödärenden med varandra. Det kan ske t.ex. genom att andra myndigheter som fördelar stöd delger Arvs- fondsdelegationen stödbesluten. 7.2Uppföljning och utvärdering av stöd Regeringens förslag: En bestämmelse som reglerar uppföljning och utvärdering av stöd införs i lagen (1994:243) om Allmänna arvsfon- den. Arvsfondsdelegationen skall ha en samlad strategi för uppfölj- ning och utvärdering av beviljade stöd. Vid större utvärderingar skall, om inte särskilda skäl finns, vetenskaplig expertis anlitas. Regeringens bedömning: Strategin för uppföljning och utvärdering bör bygga på en systematisk uppföljning av projekt som får stöd från Allmänna arvsfonden och på generella metoder för utvärdering. Stra- tegin bör även omfatta återföring av erfarenheter så att kunskap om uppnådda effekter sprids till riksdag och samt till andra som kan ha intresse av erfarenheterna. förslag: Utredningens förslag stämmer i stort överens med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig tillstyrker utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I Arvsfondsdelega- tionens uppgifter ingår att följa upp projekt som beviljats stöd. Uppfölj- ning är viktig för att få underlag inför eventuellt fortsatt stöd. På detta sätt kan Arvsfondsdelegationen utöva en kontroll över att medlen används till det som avsetts. Vid större projekt kan Arvsfondsdelegatio- nen i bidragsbeslut ange en viss andel som avser kostnader för utvärde- ring av projekt. Externa utvärderingar genomförs på Arvsfondsdelegationens initiativ av avgränsade större satsningar som regeringen beslutat om. I dessa utvärderingar är ambitionen att uppnå en hög kvalitet på utvärderingen i syfte att kunna utläsa bestående effekter av satsningarna. Ofta anlitas utvärderare och forskare från de vetenskapliga institutionerna. Arbetet genomförs i nära samarbete med representanter för de organisationer som beviljats stöd. I revisorers förslag till (Förs. 1999/2000:RR9) föreslås att uppföljning av projekten och stödverksamheten bör utvecklas och inte bara omfatta särskilda satsningar. Även separata arvsfondsprojekt bör kunna följas upp och utvärderas centralt. Externa utvärderare föreslås vidare i större omfattning anlitas för uppföljning och utvärdering. Extern utvärdering har enligt revisorerna större förut- sättningar att objektivt kunna granska projekten. Vid central uppföljning finns det skäl att särskilt analysera om avsedda effekter uppnåtts. derna för denna utvärdering skall enligt revisorerna kunna ses som en del av projektutvecklingen. Regeringen anser att det stöd som fördelas av Arvsfondsdelegationen med medel ur Allmänna arvsfonden bör utvärderas utifrån de mål och syften som är uppsatta för fondens verksamhet. Utvärderingar av pro- jekten är viktiga för att göra det möjligt att dra slutsatser om både pro- jektmetoder och projektresultat. Idealet är att utvärderingar ingår som en naturlig del i underlaget till projektbeslut. Ett bra stöd kan förbättra möjligheten att samla in kunskap som kan vara av värde för utvärderingen. Det kan också finnas en koppling mellan en aktiv hand- läggning och ett aktivt val av projektstöd samt uppföljning och utvärde- ring. Alla projekt som skall utvärderas behöver inte utvärderas av externa utvärderare. Utvärderingsinsatser bör inriktas på områden där effekter kan identifieras till en rimlig kostnad. Den uppföljning och utvärdering som Arvsfondsdelegationen redan nu bedriver är i rätt riktning. Det har gjorts en hel del för att leva upp till de förväntningar som finns. Insatserna kan mycket väl mäta sig med det arbete som görs av olika myndigheter med ansvar för nyska- pande och utvecklande verksamhet. Regeringen menar således att uppföljning och utvärdering bör vara en prioriterad uppgift inom ramen för Arvsfondsdelegationens verksamhet. Det finns redan nu en bestämmelse i förordningen (1994:952) om All- männa arvsfonden att det hör till Arvsfondsdelegationens uppgifter att följa projekt som beviljats stöd. Regeringen menar dock att uppföljning och utvärdering bör ges en ökad tyngd i handläggningen av stödärenden och i projektarbetet. Det bör därför i lag införas ett krav på att det skall finnas en strategi för uppföljning och utvärdering. Strategin bör utformas i samråd med de myndigheter som fördelar stöd från fonden. I strategin bör erfarenhetsåterföring ingå som en del. Spridningseffekter är något som kännetecknat arvsfondsverksamheten. I flera fall har stöd från arvs- fonden medverkat till att lansera insatser som finns i större delen av landet.