prop · GQ03141 · 2003-06-25 00:00:00 — Endast inlåning kopplad till bankernas betalningsförmedling och de systemrisker som finns där motiverar en mycket omfattande skyddsreglering. Reformen innebär ökad konkurrens om inlåningen, dels från andra kreditinstitut, dels från icke-finansiella företag. Den finansiella skyddsregleringen bör inte omfatta fler institut och verksamheter än nödvändigt, vilket gagnar konkurrens och mångfald. Regeringen anser därför att regleringen av kreditgivningen kan begränsas. heltäckande svensk reglering av kreditgivande institut går utöver det minimikrav som EU ställer, och denna föreslås nu bli föremål för en viss avreglering. Institut som inte lånar upp medel från allmänheten kommer inte att omfattas av de nya rörelsereglerna och tillsyn. I samband med den förändringen görs ändringar i konsumentkreditlagen för att stärka konsumentskyddet. Den nya lagstiftningen föreslås gälla fr.o.m. . Kapitaltäckningsreglerna, vilka utgör en central del av rörelsereglerna för banker, bygger på internationellt överenskomna regler. En genomgripande omarbetning av de internationella reglerna pågår i syfte att göra dessa mer riskanpassade och effektiva. Bankerna skall bl.a. ges möjlighet att utnyttja egna, mer avancerade riskmätningssystem när de mäter sin kapitaltäckning. utvidgas tillsynsmyndighetens arbetsområde genom krav på individuell värdering av risker och kapital i hela den koncern banken ingår i. Det internationella arbetet kommer att resultera i ett EG-direktiv. En ny svensk lagstiftning bör vara på plats före utgången av . Förberedelsearbetet inför det nya regelverket bedrivs med stor intensitet hos lagstiftare, tillsyns- myndigheter och hos de finansiella instituten själva. Bankerna utgör vanligen de tongivande företagen i de finansiella koncernerna. De blir därmed också den centrala måltavlan för den reglering och tillsyn som internationellt alltmer fokuserar på stora och komplexa finansiella institutgrupper. Det inom EU beslutade direktivet om finansiella konglomerat innehåller regler om extra tillsyn av företagsgrupper i vilka ingår flera olika slag av finansiella företag som banker, försäkrings- och värdepappersföretag. Den särskilda tillsynen tar sikte främst på interntransaktioner, riskexponering och kapitaltäckning. Direktivet skall vara genomfört i . Hantering av banker i kris Skr. Det erfarenheter visar att innehållet i en stabilitetsinriktad reglering behöver vidgas till att även omfatta krishantering. Allvarliga finansiella problem i en stor bank och risk för att den går i konkurs kan utlösa en systemkris med stora samhällsekonomiska återverkningar. Mot bakgrund av den växande gränsöverskridande finansiella verksamheten pågår ett arbete inom EU att skapa ett effektivt samarbete mellan tillsynsmyndigheter och centralbanker i krisförebyggande syfte. Det är viktigt att information kan utbytas mellan olika myndigheter inom länderna och mellan olika länders myndigheter. Det är också viktigt att arrangemang finns på plats som klargör ansvarsförhållanden mellan myndigheterna och identifierar vilken myndighet som skall ha ett huvudansvar för att kommunikationen mellan berörda myndigheter sköts. har mot bakgrund av sina erfarenheter varit pådrivande för att dessa frågor skall få ökat utrymme i det europeiska arbetet. Ett motsvarande arbete pågår inom . För finns det mot bakgrund av bankkrisen goda skäl att utforma en reglering som i ordnade former kan ta hand om kriser i enskilda bankinstitut och som hotar systemets stabilitet. Den särskilda lagstiftning om statliga stödåtgärder som infördes under bankkrisen avvecklades när krisen var över. har i sitt slutbetänkande Offentlig administration av banker i kris (SOU 2000:66) lämnat ett utförligt förslag till lagstiftning för rekonstruktion av banker. I förslaget ingår att upprätta en särskild . Förslaget har remissbehandlats. Kritiken mot förslaget har varit betydande från många remissinstanser, vilket bl.a. skall ses mot bakgrund av att förslaget är detaljerat och långtgående. Bristen på internationella förebilder för krishanterings- reglering bidrar till att göra frågorna komplicerade. Det är emellertid angeläget att införa någon form av lagstiftning som kan fylla nuvarande lucka i den reglering som omger bankerna. Ett huvudsakligt syfte är att till samhällsekonomiskt låga kostnader kunna ta hand om systemhotande banker i kris. Ett annat viktigt syfte är att i förväg ge marknaden tydliga signaler om ansvarsutkrävande. Ansvariga i styrelse och ledning, liksom ägarna, skall veta vad konsekvenserna kan bli om risktagandet drivs för långt. En effektiv reglering på detta område förstärker bankernas drivkrafter att undvika problem. Det minskar också risken för att allmän oro skall uppstå till följd av att en bank får problem. En effektivt utformad reglering som kan tillgodose båda dessa viktiga syften rymmer emellertid ett antal svåra avvägningar. Utöver frågor om det konkreta innehållet och om detaljeringsgraden finns det inter- nationella frågeställningar till följd av de stora svenska bankernas alltmer gränsöverskridande verksamhet. En svensk reglering skall kunna tillämpas även när krav på internationell samordning föreligger. Utredningsförslaget behandlar inte dessa frågeställningar. För att uppnå konkurrensneutralitet med övriga har en proposition om säkerställda obligationer 2002/03:107). Den berör i första hand De får genom denna lagstiftning möjligheter till obligations- upplåning på särskilt fördelaktiga villkor, obligationsinnehavarna har särskild förmånsrätt vid en eventuell konkurs i institutet. Flertalet EU-länder har redan infört motsvarande regleringar. I den föreslagna svenska lagstiftningen följs principen om en funktionell inriktning genom att alla kreditinstitut, dvs. såväl banker som kreditmarknadsföretag, får möjlighet att ägna sig åt denna verksamhet. Lagstiftningen avses träda i kraft . Regeringens bedömning: Försäkringstagarnas ställning i traditionella livförsäkringsbolag måste stärkas. Försäkringstagarna bör antingen betraktas enbart som kunder och deras kapital därmed särskiljas från bolagets riskkapital eller ges en ökad insyn och inflytande över bolagets styrning. Regleringen bör utformas så att en ökad genomlysning av försäkringsbolagens ekonomi uppnås. Det är även viktigt att bolagens information till försäkringstagarna är relevant och lättbegriplig. Solvensreglerna bör ändras så att de specifika riskerna i det enskilda bolaget återspeglas i de lagfästa krav som ställs på försäkringsbolaget. Därigenom uppmuntras en effektivare mätning och hantering av risker. En fortsatt modernisering av regleringen inom försäkringssektorn är nödvändig för att underlätta produktutveckling och stimulera konkurrens. Försäkringsbolagen har en viktig roll när det gäller att hantera och minska de totala riskerna i samhällsekonomin. Med en åldrande befolkning är det särskilt viktigt med en väl fungerande marknad för livförsäkringar och pensionssparande, så att försäkringstagarna med förtroende kan överföra resurser från yrkesverksamma år till pensionsåren. Traditionella livförsäkringsprodukter är komplexa och svåra att till fullo förstå för försäkringstagarna. Det är därför särskilt viktigt att informationen till försäkringstagarna är relevant och tydlig. Förtroendet för försäkringsbolagen har försvagats av att vissa affärstransaktioner i livförsäkringsbolag som drivs enligt ömsesidiga principer har ifrågasatts. Det har diskuterats om transaktionerna i realiteten varit ett sätt att kringgå det generella vinstutdelningsförbud som gäller för sådana bolag och därmed om dessa har inkräktat på försäkringstagarnas anspråk på överskottet. Även kvaliteten på försäkringsbolagens information till försäkringstagarna är viktig för att stärka förtroendet för försäkringsmarknaden. I detta har försäkringsbolagen ett stort ansvar. Detta innebär inte alltid att mer information är nödvändig. Snarare skall informationen vara korrekt, begriplig och framför allt användbar för försäkringstagarna. Utvecklingen på försäkringsmarknaden har gjort tydligt behovet av en Skr. 2002/03:141 fortsatt översyn av regleringen av försäkringsföretag. bör ske i linje med intentionerna bakom försäkrings- rörelsereform4. Syftet med den reformen var att ge större frihet åt försäkringstagarna och försäkringsbolagen att själva komma överens om försäkringsavtalets villkor och därigenom underlätta produktutveckling och stimulera konkurrens. Genom reformen stärktes även försäkrings- tagarnas ställning genom hårdare krav på information och en tydligare gränsdragning mellan aktieägarnas och försäkringstagarnas kapital. Det civilrättsliga regelverket på försäkringsområdet lagen (1927:77) om försäkringsavtal och konsumentförsäkringslagen (1980:38) är delvis föråldrat. Regeringen har beslutat om en lagrådsremiss med förslag till en ny lag om försäkringsavtal som syftar till att göra rättsförhållandena mellan försäkringsbolag och deras kunder tydligare och bidra till en balanserad avtalsrelation mellan parterna. Försäkringstagarnas ställning i livförsäkringsbolagen Den svenska livförsäkringsmarknaden kan grovt delas upp i fondförsäkring och traditionell livförsäkring. Fondförsäkring bedrivs i huvudsak i vinstutdelande aktiebolag. I dessa bolag är rågången mellan försäkringstagarnas medel och aktieägarnas kapital tydlig. Inom traditionell livförsäkring är gränsdragningen inte lika tydlig. Ett grundläggande problem är att försäkringstagarna bidrar med riskkapital som de har mycket begränsat inflytande över och insyn i bolagen. Att alla intressenter som bidrar med riskkapital inte har inflytande i bolaget kan innebära att intressekonflikter uppstår i samband med bolagets styrning. Den fortsatta översynen av den näringsrättsliga regleringen av försäkringsföretag bör därför syfta till att stärka försäkringstagarnas ställning i form av insyn och inflytande i de fall en tydlig gränsdragning mellan aktieägarnas och försäkringstagarnas kapital saknas. Regeringen har valt att i det kortare perspektivet ge ett uppdrag att granska livförsäkringsbolagens verksamhet. I ett längre perspektiv kommer en särskild utredning att tillsättas. uppdrag redovisades och kommer att remitteras . I rapporten lämnar inspektionen förslag till lagändringar samt redovisar en rad åtgärder som inspektionen avser att vidta för att stärka tillsynen över livförsäkringsbolag. Förslagen syftar till att stärka de beslutsprocesser i livbolagen som skall begränsa påverkan av potentiella intressekonflikter på bolagets styrning. Bland annat bör det enligt övervägas att utöka antalet oberoende styrelseledamöter, samt att införa ett lagstadgat krav på styrelsen att fastställa riktlinjer för hur intressekonflikter hanteras. Att det uppstår misstankar om att livförsäkringsbolag kringgår vinstutdelningsförbudet kan även ha sin grund i bristfällig information från bolagen till försäkringstagare och andra. Inspektionen påpekar vikten av att branschen säkerställer att informationen till försäkrings- 1998/89:87 Ändrade försäkringsregler. tagarna är korrekt och begriplig. T.ex. bör samtliga kostnader som Skr. 2002/03:141 belastar försäkringstagarnas medel tydligt redovisas i försäkringstagarnas I rapporten föreslås det att regeringen bör överväga om sanktionsmöjligheter skall stärkas. Inspektionen redovisar även åtgärder som den avser att vidta för att fördjupa och effektivisera sin löpande tillsyn. Bland annat aviseras krav på livförsäkringsbolagen att redovisa affärer med närstående bolag och att inrätta en funktion i bolaget som har till uppgift att kontrollera att uppställda regler efterlevs. I koncerner med traditionell livförsäkrings- verksamhet avser inspektionen även att förordna särskilda revisorer. Dessa skall ha till uppgift att följa upp de riktlinjer om intressekonflikter som styrelsen enligt inspektionens förslag skall upprätta. Ett grundläggande problem är att regelverket för de olika företagsformer som förekommer på försäkringsområdet är bristfälligt och ålderdomligt. Regeringen avser därför att besluta om ett kommittédirektiv till en särskild utredare att göra en allmän översyn av de associationsrättsliga reglerna för försäkringsföretag. bedrivs försäkringsrörelse i försäkringsaktiebolag med eller utan ömsesidiga principer, i ömsesidiga bolag med möjlighet till vinstut- delning till garanter och i understödsföreningar. Förekomsten av försäkringsaktiebolag som drivs enligt ömsesidiga principer leder till vissa problem som har att göra med den associationsrättsliga regleringen av försäkringsföretag. Ett grund- läggande problem är att försäkringstagarna har begränsad insyn i och inflytande över verksamhetens styrning trots att de bidrar med nästan allt riskkapital. I stället är det aktieägarna, vilka endast bidrar med en begränsad andel av riskkapitalet, som i praktiken har allt inflytande över bolagets verksamhet. Denna rollfördelning är inte den normala i aktiebolag och den kan skapa felaktiga incitament. Den kan även medföra svåra överväganden när det gäller bl.a. livbolagens överskottshantering och tillsynen av denna. Eftersom ett försäkringsaktiebolag som drivs enligt ömsesidiga principer inte får dela ut vinst till sina aktieägare saknas incitament för ägarna att satsa ytterligare kapital i rörelsen. Möjligheterna för sådana bolag att söka riskkapital är därmed begränsade. Detta kan försvåra hanteringen av en eventuell krissituation. Även de bestämmelser som styr de ömsesidiga bolagen kan innebära svårigheter för bolagens möjlighet att skaffa kapital och fördela överskott. Mot ett moderniserat solvenssystem Försäkringsrörelselagen (1982:713) skall skydda försäkringstagarnas intresse av att försäkringsföretag kan uppfylla sina åtaganden. Lagstiftningen och tillsynen avser att motverka de allvarliga ekonomiska konsekvenser som kan uppstå för försäkringstagarna om ett försäkringsbolag inte kan uppfylla sina försäkringsåtaganden. En sammanfattande benämning på de placerings-, värderings- och kapitalregler som tillsammans skall trygga försäkringstagarnas rätt är solvenssystem. Utformningen av det nuvarande svenska solvenssystemet bygger på Skr. 2002/03:141 EG-direktiven för direktförsäkring. I enlighet med regeringens proposition beslutade att göra vissa förändringar i de nuvarande solvensreglerna för liv- och skadeförsäkring.5 Genom beslutet kommer två EG-direktiv att genomföras. Direktiven syftar till att stärka försäkringstagarnas skydd, dels genom att skärpa solvenskraven, dels genom ökade befogenheter för tillsynsmyndigheten att ingripa i ett tidigt skede. På EU-nivå pågår en mer genomgripande översyn av solvensreglerna. Detta projekt är långsiktigt och resultatet beräknas vara genomfört i svensk rätt tidigast . En central del är att utforma ett modernare regelverk för försäkringsföretag med solvensregler som bättre motsvarar de verkliga riskerna i rörelsen. I arbetet med solvensprojektet på EU-nivå bör en utgångspunkt vara att regleringen stödjer marknadskrafternas disciplinering av försäkrings- bolagen. För att få dessa krafter effektiva är genomlysning viktigt. Den svenska utgångspunkten för en förbättrad genomlysning är att en realistisk värdering skall ligga till grund för hur stora avsättningar som försäkringsbolag skall göra för sina försäkringsåtaganden. En sådan värdering är även en lämplig utgångspunkt för en ökad europeisk harmonisering och nödvändig för att bolagen skall uppmuntras till att matcha sina tillgångar och skulder. Parallellt med arbetet inom EU pågår i ett arbete i den s.k. . Utredningen har till uppgift att göra en översyn av delar av de svenska solvensreglerna. Utredningen redovisade ett delbetänkande med förslag till principer för ett moderniserat solvenssystem.6 I delbetänkandet uppmärksammade utredaren ett flertal brister i det nuvarande systemet. Bland annat menade utredaren att utformningen av vissa delar av solvenssystemet motverkar syftet med andra delar, att insynen i försäkringsbolagen försvåras av nuvarande regler samt att regleringen inte tar hänsyn till de specifika riskerna i de enskilda bolagen. Utredarens förslag syftar till en ökad genomlysning av försäkringsbolagens verksamhet samt till att ge incitament till bolagen att själva upprätthålla en god riskkontroll. En förbättrad genomlysning av försäkringsbolagens verksamhet uppnås enligt förslaget genom att försäkringsbolagets åtaganden mot försäkringstagarna värderas realistiskt. En sådan lösning skapar bättre möjligheter för fordringsägare, försäkringstagare och utomstående aktörer att bilda sig en uppfattning om försäkringsbolagets finansiella ställning och rörelsens kvalitet. Utredarens förslag syftar även till att skapa ett solvenssystem som är känsligt för såväl försäkringsrisken som den finansiella risken i verksamheten. Detta medför att de krav som ställs på det enskilda bolaget skall återspegla båda dessa risker i bolagens tillgångar och åtaganden. Kravet skall även ta hänsyn till eventuell samvariation mellan 2002/03:94, bet. 2002/03:FiU26, rskr. 2002/03:202. Regeringen menar dock att det redan nu finns ett Skr. 2002/03:141 starkt behov av en modernisering av solvensreglerna i . Efter att utredningens slutbetänkande remitterats kommer beredningen av betänkandet att fortsätta inom i syfte att reformera delar av det nuvarande solvenssystemet i linje med grundprinciperna i arbetet på EU-nivå. En del av försäkringsrörelsereform var en justering av skattereglerna så att det klargjordes att en flyttning av tillgodohavandet i en traditionell livförsäkring kan ske utan skattehinder. Regeringen övervägde i sitt förslag till att införa en lagstadgad flytträtt för att öka konkurrensen på livförsäkringsområdet och förbättra försäkringstagarnas valfrihet. Regeringen kom emellertid av olika skäl fram till att en sådan rätt då inte borde införas. beslutade i enlighet med regeringens förslag.7 De nya reglerna som möjliggör för parterna att träffa ett avtal med flytträtt för försäkringssparandet har gällt . har ungefär hälften av livförsäkringsbolagen infört försäkringsvillkor som erbjuder sådan flytträtt. Utvecklingen innebär att försäkringstagarna får allt större möjlighet att välja en försäkring med flytträtt. Man kan konstatera att avgifter och andra villkor för flytträtten varierar mellan bolagen. I vissa fall kan höga avgifter vara motiverade för att skydda de kvarvarande försäkringstagarnas rättigheter. Regeringen följer noga utvecklingen på detta område och överväger att införa en lagfäst rätt att flytta tillgodohavandet i en konventionell livförsäkring om utvecklingen visar att omotiverade hinder för spararnas rörlighet mellan försäkringsgivarna ställs upp. En inre marknad för tjänstepensioner Rådet och har antagit ett EG-direktiv om verksamhet i och tillsyn av tjänstepensionsinstitut. Det skall vara genomfört i nationell lagstiftning från offentliggörandet i EU:s officiella tidning.8 Direktivet utgör ett första steg i riktning mot en inre marknad för tjänstepensioner, dvs. pensionsförmåner i samband med anställning som grundar sig på avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare. Syftet är både att skapa en hög grad av trygghet för framtidens pensionärer och en mer effektiv förvaltning av tjänste- pensionsmedel till en rimlig kostnad. Kommissionens handlingsplan för finansiella tjänster framhöll direktivet om tjänstepensionsinstitut som en viktig prioritering. Dessa institut spelar en nyckelroll för att säkerställa integration, effektivitet och likviditet på de finansiella marknaderna. För del är direktivet direkt tillämpligt på understöds- föreningar som förvaltar tjänstepensioner, s.k. tjänstepensionskassor, och på pensionsstiftelser. Av direktivet följer också en möjlighet för 1998/99:87, bet. 1998/99:FiU28, rskr. Dir 2003/41/EG. Direktivet har ännu inte publicerats i EU:s officiella tidning. medlemsstaterna att tillämpa direktivets centrala regler på Skr. 2002/03:141 livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet. alltså flera olika bolagsformer och har därmed ett nära samband med den bolagsrättsliga översyn som tidigare aviserats. Utredningens uppdrag kommer därför även att omfatta genomförandet av direktivet i svensk rätt. Direktivet är inte avsett att reglera medlemsstaternas skilda system för att organisera och finansiera tjänstepensioner. Ansvaret för fördelningen mellan förmåner från å ena sidan det allmänna lagstadgade pensionssystemet och å andra sidan tjänstepensionssystemet och privata, individuella pensioner ligger alltjämt på medlemsstaterna. Den svenska kollektivavtalsrätten eller den nya inkomstgrundade ålderspensionen påverkas således inte. Regeringens bedömning: Regleringsarbetet på värdepappersområdet är koncentrerat till att skapa en gemensam värdepappersmarknad inom bör därför driva ett aktivt arbete för att påverka utformningen av de nya EG-regler som tas fram. Grundläggande för att värdepappersmarknaden skall fungera effektivt är att den är rättvis och väl genomlyst och att investerarna snabbt får tillgång till korrekt och adekvat information. på området skall syfta till att dessa förutsättningar är uppfyllda. Konsumentskyddsaspekten är således central. syfta till ökad stabilitet och säkerhet. Grunden för reglering av värdepappersmarknaderna är inte lika tydlig som när det gäller regleringen av bank- och försäkringssektorerna. likhet med försäkringssektorn är konsumentskyddet viktigt beträffande Därtill syftar regleringen till att underlätta för värdepappersmarknaden att på ett effektivt sätt fylla sin grundläggande funktion, dvs. att tillhandahålla kapital och investeringsmöjligheter. brett förtroende för värdepappersmarknaden är en viktig förutsättning för Ett bristande förtroende för marknaden och dess aktörer kan leda till ökade kostnader för företagens kapitalanskaffning. En stor del av det regelverk som finns eller som är under utarbetande syftar, vid sidan av konsumentskyddet, till att stärka förtroendet för marknaden. Regleringen på värdepappersmarknadsområdet är tillbaka starkt koncentrerad till det regelarbete som sker inom EU. stor del av åtgärderna i handlingsplanen för finansiella tjänster tar sikte på att skapa en gemensam värdepappersmarknad inom EU. bedriver ett aktivt arbete för att påverka EG-reglernas På grund av det europeiska samarbetets karaktär av förhandlingar och kompromisser är det inte alltid som den rättsakt som slutligen antas motsvarar den lösning som är bäst ur ett nationellt svenskt Mot detta måste emellertid vägas de fördelar som uppnås genom europeisk integration. I vissa fall finns det också möjlighet att genom nationella åtgärder införa ett mer relevant regelverk än vad som läggs fast på europeisk nivå. En avvägning måste göras mellan behov av nationell reglering och värdet av harmonisering och konkurrens- Skr. 2002/03:141 neutralitet. Som tidigare understrukits finns det goda skäl för att eftersträva ett gemensamt regelverk. Väsentliga förutsättningar för att värdepappersmarknaderna skall fungera på ett bra sätt är att de är väl genomlysta och att den information som lämnas på marknaderna är korrekt och adekvat. Betydelsen av detta har blivit tydligt bl.a. genom de redovisningsskandaler som har rullats upp, i första hand i . Flera parallella arbeten bedrivs internationellt för att regelvägen förbättra informationsgivningen från bolag vars värdepapper handlas på en reglerad marknad, t.ex. börsnoterade bolag. Genom den s.k. IAS- förordningen9, som antogs 2002, måste sådana bolag upprätta sina koncernredovisningar enligt vissa internationella redovisningsstandarder. Därigenom skapas en större möjlighet att jämföra redovisningar från bolag i olika EU-länder. antog en gemensam ståndpunkt beträffande ett nytt direktiv om prospekt.10 Direktivet syftar till att ytterligare harmonisera reglerna för prospekt som skall offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller när de tas upp till handel på en reglerad marknad, t.ex. på en börs. Därigenom skall ett prospekt som har upprättats och godkänts i ett medlemsland kunna användas inom hela EU.