prop · GQ0399 · 2003-05-26 00:00:00 — I detta sammanhang behandlas också en annan skrivelse från Riks- skatteverket som kom in till , med hemställan om lagändringar beträffande behörig domstol i mål om utdömande av vite. Skrivelsen har remitterats till Justitiekanslern, , Kammarrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i och . Remissvaren finns tillgängliga i (dnr Fi2001/188). I ärendet behandlas dessutom en framställning från Föreningen som kom in till om en lagändring beträffande forum vid domstolsprövning av vissa skattemål. Föreningens framställning har remitterats till , , , , , för Regelgranskning NNR, Före- ningen Auktoriserade Revisorer och . Dessutom har yttrat sig över förslaget. Även dessa remissvar finns tillgängliga i Finansde- partementet (dnr Fi2002/1028). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringens lagförslag har utformats i enlighet med vad Lagrådet förordat. Regeringen behandlar Lagrådets synpunkter i respektive författningskommentar. I förhållande till lagrådsremissen har också vissa redaktionella och språkliga ändringar gjorts i lagtexten. Regeringens förslag till en ny organisation av skatteförvaltningen leder till väsentligt fler lagändringar (avsnitt 2.362.109) än de som remitterats till Lagrådet. Dessa lagändringar är emellertid direkta följdändringar till den föreslagna omorganisationen och av sådan lagtekniskt enkel beskaf- fenhet att Lagrådets yttrande skulle sakna betydelse. 4.1.1 Regional och lokal nivå Den svenska skatteförvaltningens regionala och lokala organisation har gamla anor. Genom regeringsform fick landshövdingen och hans medhjälpare uppgifter inom beskattningen. baserades på länsindelningen, med en underindelning på fögderier. På den lokala nivån hanterades beskattningen efter 1860 i länsstyrelsernas regi av bevillningsberedningar. Dessa ersattes 1907 av taxeringsnämnder, med länsstyrelserna som tillsynsmyndigheter. I samband med uppbördsreform bildades lokala skattemyn- De inordnades i den tidigare fögderiorganisationen, med läns- styrelserna som chefsmyndigheter. Länsstyrelserna och den däri ingående beskattningsverksamheten kom att byggas ut i takt med att beskattningen blev mera framträdande med ökade krav på en effektiv skattekontroll. I sin tur medförde detta att frågan om att bryta ut beskattningsverksamheten ur länsstyrelserna föreslog att från länsstyrelserna fristående regionala skatteverk med underställda lokala skattemyndig- heter skulle bildas. Även lade ungefär sam- tidigt fram ett liknande förslag. Förslagen genomfördes dock inte. Vid en partiell omorganisation av länsstyrelserna, som trädde i kraft , förtydligades beskattnings- och uppbördsfunktionerna inom länsstyrelseorganisationen genom att särskilda skatteavdelningar Avdelningschefen benämndes i skatteförfattningarna och i arbetsordningen skattechef och hade det yttersta myndighetsansvaret för På sätt och vis blev skattechefen härigenom en myndighet i myndigheten. Mervärdesskatten och några andra indirekta skatter omfattades emellertid fortfarande av länsstyrelsernas myndighets- Nästa förslag till utbrytning av skatteavdelningarna från länsstyrelserna lades fram av Länsberedningen 1974. Beredningen pekade bl.a. på att funktionella samband mellan skatteförvaltningen och länsstyrelserna i stort sett saknades. Inte heller detta förslag vann statsmakternas gehör. Frågan om att bryta ut skatteavdelningarna ur länsstyrelserna togs ånyo upp av i betänkandet SOU 1985:20, Sam- tionen hade blivit alltmera otidsenlig och verksamhetssamband mellan å ena sidan länsstyrelsernas skatteavdelningar och planerings- och förvalt- ningsavdelningarna å den andra sidan saknades i stort sett. konstaterade att skatteorganisationen var alltför splittrad. hanterades av två olika departement och (se avsnitt 4.1.2 nedan) hade inte tillräckliga befogenheter för att svara upp mot sitt ansvar som central förvaltningsmyndighet inom skatteområdet. denna bakgrund beslöt att skatteavdelningarna skulle brytas ut bildades en länsskattemyndighet . 2002/03:99 i varje län. Den blev chefsmyndighet för de lokala skattemyndigheterna Dessutom förtydligades roll att leda och styra förvaltningen genom reformen. Genom den s.k. SOL-90-reformen (i länen ) 1991 förändrades skattemyndigheternas inre organisation. Länsskattemyndigheterna och de lokala skattemyndigheterna samman- fördes till en skattemyndighet i varje län. Decentralisering och inte- grering av arbetsuppgifter var två grundprinciper för reformen. En tredje princip var att en skattskyldig normalt bara skulle ha en kontaktyta mot skattemyndigheten. Före mitten av 1900-talat var den enda myndighet som hade riksomfattande uppgifter inom beskattnings- området. föreslog visserligen att ett centralt organ benämnt skulle inrättas för att utjämna olikformigheterna i taxeringskontrollen. Förslaget avvisades dock av med motiveringen att reformen skulle bli alltför vidlyftig och dyrbar. Det dröjde ända till 1951 innan en myndighet på riksnivå inrättades. Den nya myndigheten fick namnet . Myndighetens uppgift var bl.a. att meddela förhandsbesked inom området för inkomst- och förmögenhetsbeskattning samt att utfärda anvisningar. ersattes av det då bildade Riks- skatteverket. Verket ersatte även Centrala folkbokförings- och uppbörds- nämnden samt Kontrollstyrelsen. Verket övertog dessutom de uppgifter som ankom på Kupongskattekontoret, Sjömansskattekontoret och all- männa ombudet hos . Från början hade verket ett antal operativa uppgifter, bl.a. hanteringen av punkt- skatterna och sjömansskatten samt en betydande revisionsverksamhet. Vid en omorganisation fördes de operativa uppgifterna ut i den regionala organisationen, som lednings- och samordningsfunktion stärktes. blev åter beslutande myndighet på bl.a. punktskatteområdet. För åtskilliga myndigheter och förvaltningar har länsindelningen tradi- tionellt utgjort en bas för indelning i organisatoriska enheter. annan har dock det ändamålsenliga med länsindelningen satts i fråga. vissa förvaltningar har också den indelningsprincipen övergetts. fall har ofta indelning skett i regioner. I en rapport från ett organisationsprojekt inom (RSV Rapport 1995:11, Koncentration och samverkan), pekades på ett antal fördelar med att skatteförvaltningen organiserades som en myndighet och föreslogs att frågan om en övergång till en gemensam myndighet inom skatteförvaltningen skulle utredas. uppdrog emellertid chefen för åt en ny arbetsgrupp att utreda en regionindelning av skatteförvaltningen. Gruppen redovisade resultatet av sitt arbete året därpå (RSV Rapport 1997:7, Regionindelning av skatteförvaltningen). I rapporten belystes bl.a. bristerna i den rådande organisationen, fördelarna med en regionali- serad organisation och effekterna av en regionindelning. Som brister i den befintliga organisationen som helt eller delvis an- sågs kunna avhjälpas genom regionaliseringen nämndes särskilt det stora antal administrativa gränser som länsindelningen medförde. Grän- serna hindrade myndigheterna att agera på ett effektivt sätt. Inte minst gällde detta när skatteutredningar med anknytning till enskilda eller företag i andra län skulle genomföras. Vidare påpekades att de många myndighetsgränserna tenderade att höja de fasta kostnaderna för ledning, styrning, uppföljning och administration. Det stora antalet små myndig- heter med delvis bristfällig bärkraft ledde till att en optimal arbets- fördelning inte kunde göras mellan den centrala och regionala nivån. Förutsättningarna för kompetensförsörjningen hos skattemyndigheterna var på många håll otillräckliga och skilde sig markant åt mellan myndig- heterna. Mot bakgrund av projektets rapport hemställde hos regeringen att den regionala organisationen i skatteförvaltningen fr.o.m. skulle ändras till att bestå av tio skattemyndigheter. Efter vissa ändringar beträffande regionindelning och placeringen av huvudorterna beslöt efter förslag från regeringen (prop. 1997/98:1, utgiftsområde 3) att den regionala skatteförvaltningen skulle organiseras med utgångspunkt i förslagen i . I rapporten behandlades även alternativet med skatteförvaltningen som en enda myndighet för hela landet. I rapporten konstaterades bl.a. följan- de: "Vinsterna med en regionalisering är av samma karaktär som dem med en enmyndighetslösning. Dessa alternativ ligger utmed samma utvecklingslinje och konkurrerar således inte. Projektets förslag att inleda med en regionalisering av skatteförvaltningen innebär inte att enmyndig- hetsalternativet på något sätt förkastats." Detta alternativ föranledde emellertid då inte någon framställning från . Sedan reformen med den regionaliserade skatteförvaltningen trädde i kraft har arbete pågått med att anpassa verksamheten till de nya organisatoriska förutsättningarna. På grund av att förflutit efter regionaliseringen har någon utvärdering av reformen inte skett. bedömning är dock att en del av de fördelar som man önskade uppnå genom reformen i stort sett har uppnåtts eller kommer att uppnås. Detta gäller bl.a. besparingar inom det administra- tiva området (personal och ekonomi), förbättrad materiell kompetens med bättre styrningsmöjligheter och mer jämnstora myndigheter med större bärkraft. Ledning och styrning på den övergripande nivån har förenklats genom att det s.k. kontrollspannet inom skatteförvaltningen nu utgörs av tio myndighetschefer, i stället för tjugofyra. Den största fördelen med regionaliseringen består dock i att antalet myndighetsgränser har blivit färre. Den operativa verksamheten i form av t.ex. skatterevision, deklarationsgranskning och beslutsfattande har Vidare har problemen med hanteringen av for- Prop. 2002/03:99 maliafrågor reducerats. En del åtgärder har successivt vidtagits inom skatteförvaltningen för att utjämna skillnaderna i arbetsbelastning, resurstillgång och kompetens mellan skattemyndigheterna. Bl.a. har en samverkan inletts mellan Skat- temyndigheten i å den ena sidan och skattemyndigheterna inom regionerna , och å den andra. Denna samverkan innebär att hel- eller deltidsanställer personal från de andra myndigheterna för att utföra arbetsuppgifter som bl.a. innefattar myndighetsutövning. Därutöver förekommer inom ramen för denna samverkan att vissa av arbetsupp- gifter utförs hos de andra skattemyndigheterna utan att deras personal be- höver anställas av . Den aktuella personalen har kvar sina tjänsteställen och arbetslokaler på skattekontor utanför . Vid taxering gran- skades 140 000 förenklade deklarationer avseende skattskyldiga i i . Vid taxering granskades 350 000 Stockholms- deklarationer på flera orter i . "köper" också tjänster inom andra områden. Budgeten för samverkan mellan skattemyndigheterna i och övriga skatteregioner uppgår för till , motsvarande 200 årsarbetskrafter. Exempel på områden där andra skatte- myndigheter utför arbete för räkning är in- komstbeskattning, fastighetstaxering, revisionsverksamhet och service i form av upplysning i skatte- och folkbokföringsfrågor vid s.k. callcenter. Inriktningen är att omfördelningen av arbetsuppgifter inom och mellan regioner skall utökas och framåt. Erfarenheterna är att den beskrivna samverkansformen ur rent verksamhetsmässiga aspekter fungerat bra. En bidragande orsak till detta är att det är avsevärt lättare att rekrytera och behålla kompetent personal när det gäller skattemyndigheterna i landets norra del. Myndighetsgrän- serna orsakar emellertid ett mycket betungande administrativt merarbete. Det gäller, förutom upprättande av anställningsavtal, bl.a. behörigheterna inom IT-systemen, diarieföring, ekonomiadministrativa åtgärder för fak- turaunderlag, omräkning av inkomstskatt samt uppföljning av inkomst- skatt, periodkontroll och revisionsbeslut. Även andra försök till samverkan mellan myndigheterna förekommer och har förekommit. Ett exempel är den samverkan över regiongränserna som sker när det gäller telefonservice. Ett annat exempel på praktiska re- sultat av samverkan är att en kronofogdemyndighet anlitar skattemyndig- heten i samma region för vissa ekonomiadministrativa arbetsuppgifter. Andra områden inom vilka samverkan diskuterats är arbetet med bud- getprognoser, löneadministration, personalkonsultativt arbete, verksam- hetsplanering, skatte- och IT-utbildning, gemensamt utnyttjande av rätts- enheterna för materiellt stöd i allmänhet samt för vissa speciella arbets- uppgifter, fastighetstaxering, samarbete beträffande riktad service m.m. Diskussionerna om samverkan har emellertid totalt sett gett ganska Prop. 2002/03:99 blygsamma praktiska resultat. De försök till samverkan som gjorts visar att myndighetsgränserna utgör hinder för samverkan. Detta konstaterades redan i Rapport 1995:11, Koncentration och samver- kan som ingick i skatteförvaltningens anslagsframställning för åren 19971999 och Rapport 1997:7, Regionindelning av skatteförvaltningen. Förutsättningarna har självklart blivit bättre genom att antalet myndighetsgränser minskats genom regionaliseringen. Fort- farande är det dock så att förekomsten av administrativa gränser är till stort men för en effektiv resursanvändning. De samverkansmöjligheter som rent teoretiskt står till buds tillvaratas inte i det praktiska arbetet. är chefsmyndighet och central förvaltningsmyn- dighet för såväl skatte- som kronofogdemyndigheterna. Kronofogdemyn- digheterna är helt fristående i förhållande till skattemyndigheterna. Efter förstatligandet av exekutionsväsendet var landet till en början indelat i 81 kronofogdedistrikt. En indelning med 24 kronofogdemyndigheter, en för varje län, infördes fr.o.m. . En ytterligare sammanslagning, till tio regionala myndigheter, genomfördes . fick rollen som centralmyndighet. I det utredningsarbete som föregick detta stod valet mellan Riksskatte- verket och , som var under uppbyggnad. Vid behandlingen av förslaget fann att önskad samverkan mellan taxerings- och indrivningsmyndigheterna i viss mån kunde tala för ett samordnat centralorgan, även om betydelsen av detta inte borde överdrivas. Sett ur skatteuppbördssynpunkt var en samordning önskvärd också då det gällde prioritering och planering. För en samordning talade vidare bl.a. önskvärdheten av samverkan i fråga om ADB samt viss utbildning. Det förhållandet att kronofogdemyndigheternas arbete hade en speciell och för allmänna och enskilda fordringar gemensam reglering borde dock beaktas. Utskottet uttalade vidare att om exekutionsväsendet tillfördes uppgifter i fråga om betalningsförelägganden, konkurser m.m. kunde en sådan möjlig utveckling, ytterligare tänkbara reformer och Länsberedningens arbete leda till ställningstaganden som inte fick bindas av den valda organisationsformen. Detta talade enligt utskottet för att centralmyndighetsuppgifterna även inom borde anförtros en särskild avdelning eller dylikt. Kronofogdemyndigheternas huvuduppgift är verkställighet enligt utsökningsbalken av dels privaträttsliga anspråk (enskilda mål), dels offentligrättsliga anspråk (allmänna mål). Bland de senare överväger skattefordringarna beloppsmässigt, medan vissa andra slag av fordringar (t.ex. felparkeringsavgifter och TV-avgifter) svarar för en mycket stor del av antalet mål. Vid indrivningen i allmänna mål företräder kronofogde- myndigheten också i vissa avseenden det allmänna som borgenär. Borge- närsuppgiften består i första hand i att göra en utredning av gäldenärens ekonomiska förhållanden utöver den utredning som krävs för att fullgöra den verkställande uppgiften, samt att pröva frågor om uppskov eller avbetalningsplan, ansöka om försättande i konkurs och på olika sätt be- Prop. 2002/03:99 vaka det allmännas fordringar i konkursen. har också, jämte skattemyndigheterna, bemyndigats att föra processer om företrädaransvar. Kronofogdemyndigheterna kan av skattemyndigheten i ett enskilt fall bemyndigas att pröva ackordsfrågor. Kronofogdemyndigheterna handlägger också mål om betalningsföre- läggande och handräckning (s.k. summarisk process). Huvuddelen av målen rör betalningsföreläggande, dvs. att i obestridda fall utfärda ett verkställbart avgörande. Vidare utövar kronofogdemyndigheterna tillsyn över förvaltningen i konkurser och handlägger skuldsaneringsärenden där myndigheten kan besluta om skuldsanering om alla berörda borgenärer ställer sig bakom förslaget. Vid skuldsanering företräder kronofogde- myndigheterna det allmänna i fråga om fordringar i allmänna mål. Under har utvecklingen bland statliga förvalt- ningar gått mot en minskning av antalet myndigheter genom samman- slagningar till större enheter. Av ett drygt 30-tal organisationer och förvaltningar som hade länet som indelningsgrund återstår nu endast ett fåtal. I regel har man valt större geografiska områden än dagens län. bildades exempelvis Försvarsmakten genom att mer än 100 myndigheter slogs samman. Det viktigaste skälet till omorganisatio- nen var att skapa samma styrning och ledning i krig och i fred. Ett hög- kvarter bildades. Detta medförde, förutom verksamhetsmässiga vinster, också rationaliseringsvinster och minskade kostnader. Inom åklagarväsendet genomfördes en regionalisering. Den inne- bar att antalet myndigheter minskades från 100 till 7, inklusive Eko- brottsmyndigheten. , som fr.o.m. bestod av som chefsmyndighet och tolv regionala tullmyndigheter, ombildades till en myndighet med namnet . bildades genom en sammanslagning av Arbetar- skyddsstyrelsen och . Även inom område har en sammanslagning skett. I budgetunderlag för åren 20022004 framförs tan- ken på att göra Polisen till en myndighet. Enligt underlaget talar bl.a. verksamhetsmässiga vinster som leder till en ökad servicegrad gentemot medborgarna för en enmyndighetsstruktur. Det finns också ett regerings- uppdrag att utreda och de allmänna försäkrings- kassornas organisation av socialförsäkringsadministrationen (Dir. 2002:166). 4.4Demografisk och ekonomisk utveckling En ändamålsenlig och effektiv beskattningsverksamhet med en enhetlig rättstillämpning och ett likartat beslutsfattande inom hela förvaltningen kräver bl.a. att resurserna på ett flexibelt och enkelt sätt kan anpassas till Arbetsvolymen följer av antal invånare, antal företag i . 2002/03:99 olika branscher och storleksklasser, dvs. vecklingen av arbetsvolymen inte sker i samma takt i alla delar av landet behöver förvaltningens resurser fördelas om. Detta sker också genom en särskild modell för medelsfördelning. Medelsfördelningsmodellen kan endast tillämpas för att omfördela finansiella resurser. Den ekonomiska utvecklingen påverkar emellertid inte bara arbetsvolymen, utan även förvaltningens möjligheter att rekry- tera och behålla arbetskraft. När utvecklingen är snabb inom en viss region som varit fallet i t.ex. under delar av innebär det inte bara att arbetsvolymerna förändras utan även att kompetensförsörjningen försvåras. I bilaga 3 redovisas siffror och tabeller som belyser nämnda förhållan- den. En studie av befolkningsutvecklingen och ett antal indikatorer på den ekonomiska utvecklingen visar att utvecklingen inom landet har varit olika. Framför allt är det utvecklingen inom som avviker från resten av landet. Stora företag och företag inom den finan- siella sektorn koncentreras i en ökande omfattning till . Detsamma gäller den ekonomiska brottsligheten. Trots att befolkningen i regionen endast uppgår till av landets befolkning, svarade den för av den totala folkökningen i landet . Regionerna i har likaså haft en positiv befolk- ningsutveckling 19502000, men inte alls i samma omfattning som i . minskade folkmäng- den i de län som omfattas av skattemyndigheterna i landets norra del. Även i en vikande konjunktur växte med en tred- jedel av befolkningsökningen . Till stor del berodde detta på in- vandring till och födelseöverskott i regionen. Utvecklingen styrs till stor del av ekonomiska krafter. Under den senare delen av har industrisysselsättningen minskat och sys- selsättningen i den privata tjänstesektorn ökat. Detta har varit en starkt bidragande orsak till den ökade koncentrationen till . En mycket stor del av den ökade sysselsättningen i den privata tjänste- sektorn har skett där. Däremot har utvecklingen varit svag i regionerna i norra delen av landet. Under avsnitt 5 i bilagan har utvecklingen i ett räkneexempel "skrivits fram" . Räkneexemplet utgår bland annat från att en del av resurserna kan användas för löner. Av exemplet framgår bl.a. att av bruttorekryteringarna skulle behöva ske i och i de två andra storstadsregionerna. Behovet av en ny organisation för 5.1Problemen i dagens organisation Utvecklingen inom skatteförvaltningen och även inom andra statliga förvaltningar, t.ex. , har, som redan nämnts, gått i riktning mot att antalet myndigheter minskat. Regionaliseringen av skatteförvalt- ningen var ett betydelsefullt steg i denna riktning. I två projektrapporter som upprättats inom (se avsnitt 4.1.3) har som alternativ till en regionalisering frågan om att bilda en enda myndighet av och skattemyndigheterna tagits upp. Även om förflutit efter regionbildningen motiverar utvecklingen inom skatteförvaltningen, omvärlden och på IT-området att frågan om att låta och skattemyndigheterna bilda en enda myndighet nu tas upp på nytt. Frågan får särskild tyngd genom att det, i linje med regeringens för- valtningspolitiska handlingsprogram med medborgarna i fokus, i en en- myndighetsmiljö bl.a. skapas bättre förutsättningar för skatteförvaltning- en att svara mot behov och krav från medborgare och företag. Hand- lingsprogrammet bygger på de riktlinjer för utvecklingen av förvaltningen som regeringen redovisade för i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136). Det finns ett antal faktorer och problem som medför att verksamheten inom skatteförvaltningen totalt sett inte kan bedrivas på ett optimalt sätt. De olika skattemyndigheterna har varierande förutsättningar för sin verk- samhet. Detta förhållande kommer att förstärkas, som en följd av den demografiska och ekonomiska utvecklingen i skatteregionerna. Proble- men kan sammanfattas på följande sätt: Ledning och styrning kompliceras av myndighetsgränserna. I synner- het gäller detta den materiella styrningen. Myndighetsgränserna medför även en i vissa fall inte önskvärd gräns mellan skattemyndigheternas operativa verksamhet och lednings- och styrningsupp- drag. Myndighetsgränserna medför att samverkan inte sker i önskvärd omfattning inom det administrativa området. Den demografiska och ekonomiska utvecklingen mellan skatteregio- nerna är ojämn. Mest markanta är skillnaderna mellan Stockholmsre- gionen och regionerna i landets norra del. Arbetsbelastningen och kompetensbehovet varierar mellan skatte- myndigheterna. Antalet deklarationer avseende företag och enskilda samt revisionsobjekt växlar mellan de olika skattemyndigheterna. Likaså finns det skillnader i komplexiteten. Praktiska erfarenheter visar exempelvis att ekonomisk brottslighet och inte acceptabel skatteplanering förekommer i större omfattning i än i övriga landet. Genom de formella och administrativa myndighetsgränserna försämras möjligheter- na att utjämna resurser och att omfördela arbetsuppgifter inom landet. Möjligheterna att rekrytera och behålla personal med rätt kompetens är olika mellan myndigheterna. Närheten till en högskola eller ett uni- versitet och andra möjligheter som finns på den lokala arbetsmarknaden Prop. 2002/03:99 kan vara avgörande för rekryteringsmöjligheterna. Det är svårt att få en utjämning till stånd genom att förmå personal att permanent byta arbetsort. Lån av personal mellan skattemyndigheterna medför formella problem vid ärendehandläggningen såväl arbetsrättsligt som beträffande behörigheter inom IT-stödsystemen. För vissa beskattningsuppgifter, t.ex. inom kapitalbeskattningsområ- det, vissa utlandsärenden, t.ex. tillämpningen av skatteavtal, och fastig- hetstaxering av udda fastigheter är specialisering till fördel för att uppnå största möjliga likformighet i beslutsfattandet.