prop · GQ03119 · 2003-05-28 00:00:00 — Kommunerna skall bedriva tillsyn över efterlev- naden av den föreslagna lagen om skydd mot olyckor och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. gäller bestämmelserna om bisysslor i lagen (1994:260) om offentlig anställning () även för arbetstagare hos kommuner, landsting och kommunalförbund. Enligt 7 § får en ar- betstagare inte ha någon anställning eller något uppdrag eller utöva nå- gon verksamhet som kan rubba förtroendet för hans eller någon annan arbetstagares opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens an- seende. Med bisyssla förstås i princip varje syssla eller verksamhet som en arbetstagare har vid sidan av sin anställning och som inte är hänförlig till privatlivet (prop. 2000/01:147 s. 8). Bestämmelsen i 7 § har till syfte att upprätthålla allmänhetens förtroende för myndigheternas opartiskhet. Bestämmelsen skall tillgodose det allmänna intresset av saklighet och opartiskhet i utövande av offentlig verksamhet (prop. 2000/01:147 s. 10). Till bestämmelsen är ett kontrollsystem kopplat. Bestämmelsen i 7 § om förbud mot förtroenderubbande bisysslor omfattar således numera även arbetstagare hos kommunerna, bl.a. arbets- tagare som utövar den tillsyn över enskilda som det åligger kommunen att utöva enligt lagen om skydd mot olyckor. Någon särreglering avseen- de bisysslor för dessa i lagen om skydd mot olyckor är därför inte nöd- vändig. Vissa frågor om sekretess Regeringens förslag: För att skydda uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden skall en ny bestämmelse införas i 9 kap. sekretesslagen (1980:100). Enligt bestämmelsen skall sekretess gälla hos kommuner och statliga myndigheter i verksamhet enligt lagen om skydd mot olyckor som avser utförande av räddningsinsatser, undersökningar av olyckor eller tillsyn, för uppgift om enskilds personliga eller ekono- miska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstå- ende till den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . Meddelarfriheten begränsas dock inte. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att sekretess skall gälla i kommunens räddningstjänstverksamhet enligt den nya lagen för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. ningens förslag omfattar inte personalen inom statlig räddningstjänst. Vidare har utredningen inte berört frågan om undantag från principen om meddelarfrihet. Remissinstanserna: Förslaget har fått ett mycket positivt bemötande. Flera remissinstanser, däribland Försvarsmakten, , , och har dock framfört att bestämmelsen om sekretess även bör omfatta de statliga myndigheter- nas verksamhet på området. ombudsmän () är av uppfattningen att ordet räddnings- tjänstverksamhet inte utan olägenheter i lagtexten kan ges annat innehåll än räddningstjänst. Det senare begreppet har ett bestämt och begränsat innehåll och täcker enligt JO inte all den verksamhet, t.ex. tillsyn, som måste omfattas av sekretessbestämmelsen. JO menar även att behovet av undantag från meddelarfriheten bör övervägas samt påpekar att utred- ningen inte berört behovet av sekretess i annat än verksamhet. framhåller att det även är angeläget att de som för kommunens räkning utför undersökning av olyckor enligt den nya lagen omfattas av den föreslagna bestämmelsen. Vissa remissinstanser har anfört att personalen inom räddningstjänsten bör omfattas av samma regler om sekretess som personalen inom hälso- och sjukvården. Ett par remissinstanser har framhållit att regler om sekre- tess även bör införas för den personal inom kommunen som, enligt avtal med landstingen och utan att det är räddningstjänst, genomför ett första omhändertagande på en olycksplats. Skälen för regeringens förslag: Den personal, som arbetar med verk- samhet inom räddningstjänstlagstiftningens område, kommer ofta i kon- takt med information eller uppgifter om enskildas personliga och ekono- miska förhållanden eller förhållanden av ekonomisk natur som kan inne- bära skada eller men för den enskilde om uppgifterna röjs. För såväl den kommunala som den statliga personalen sker detta vanligen i samband med räddningsinsatser. Personalen kan därvid komma i kontakt med bl.a. skadade personers hälsotillstånd och deras personliga förhållanden. Även vid tillsynsverksamhet kan uppgifter av känslig natur om enskilda erhål- las, t.ex. vid tillsyn över offentliga inrättningar såsom sjukhus och krimi- nalvårdsanstalter. I vissa fall kan tillsynspersonalen också få kännedom om förhållandena i enskildas hem vid tillsyn över t.ex. gruppboenden och och, i undantagsfall, vid tillsyn över hyresfastigheter. När till- syn utövas över en enskild som bedriver näringsverksamhet kan persona- len vidare få kännedom om processer och annat som kan vara känslig information ur affärs- och konkurrenssynpunkt för den enskilde närings- idkaren. Sekretess vid statlig och tillsyn med avseende på näringsli- vet regleras i 8 kap. 6 § och 7 § sekretesslagen (1980:100). Enligt be- stämmelserna gäller sekretess i sådan verksamhet för uppgift om enskilds affärs- eller driftsförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Dessutom gäller sekretess för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhål- landen för den som trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. Beträffande stat- lig tillsyn gäller emellertid sekretess endast i den utsträckning som reger- ingen föreskrivit det. Regeringen har i 2 § sekretessförordningen (1980:657) och dess bilaga föreskrivit att sekretess skall föreligga för statlig myndighets verksamhet som består av tillsyn enligt RäL eller mot- svarande äldre bestämmelser. När det gäller annan verksamhet inom räddningstjänstområdet än till- syn över näringslivet, t.ex. räddningsinsatser och tillsyn över offentliga inrättningar, saknas således regler om sekretess. Några bestämmelser som tillgodoser den enskildes behov av skydd mot att känsliga uppgifter om hans eller hennes personliga eller ekonomiska omständigheter lämnas ut i dessa verksamheter finns således inte. Regeringen anser i likhet med utredningen och ett stort antal remissinstanser att detta är en brist. Det bör därför införas en ny regel i sekretesslagstiftningen som tar sikte på dessa förhållanden. Genom bestämmelsen skall såväl tystnadsplikt för personalen som handlingssekretess åstadkommas. Enligt utredningens förslag bör en sådan bestämmelse omfatta personalen inom den kommu- nala räddningstjänstverksamheten. Flera remissinstanser har emellertid framhållit att även personal inom den del av räddningstjänstområdet som statliga myndigheter har ansvar för bör omfattas av bestämmelsen. Som framgått ovan kommer också de i kontakt med känslig information i sin verksamhet. Regeringen anser därför att bestämmelsen även bör gälla för det statliga räddningstjänstområdet. Utredningen har föreslagit att sekretess skall gälla i räddningstjänst- verksamheten enligt den nya lagen. JO är dock av uppfattningen att ordet räddningstjänstverksamhet inte utan olägenheter i lagtexten kan ges annat innehåll än räddningstjänst. Det senare begreppet har ett bestämt och begränsat innehåll och täcker enligt JO inte all den verksamhet, t.ex. tillsyn, som måste omfattas av sekretessbestämmelsen. Ett sätt att ändra förslaget i nödvändig riktning menar JO kan vara att exempelvis utforma bestämmelsen så, att sekretess gäller i verksamhet enligt den nya lagen. Enligt regeringens uppfattning bör bestämmelserna om sekretess emeller- tid inskränkas till de delar av verksamheten enligt lagen där det är nöd- vändigt. Dessa delar kan identifieras som själva räddningsinsatserna, till- synen och den undersökning av olyckor som skall ske enligt 3 kap. 10 §. Regeringen anser dock att det inte behövs några regler om sekretess vid förebyggande åtgärder (vilket inkluderar rådgivning och information en- ligt 3 kap. 2 § i den föreslagna lagen). Regler om sekretess för uppgifter om den enskildes förhållanden av såväl personlig som ekonomisk natur finns i 9 kap. sekretesslagen. Den nya bestämmelsen bör därför tas in där. Vissa remissinstanser har anfört att personalen inom räddningstjänsten bör omfattas av samma regler om sekretess som personalen inom hälso- och sjukvård. Det bör inledningsvis betonas att den föreslagna lagen en- ligt bestämmelsen i 1 kap. 4 § inte gäller hälso- och sjukvård som avses i hälso- och sjukvårdslagen. De uppgifter om enskildas förhållanden som räddningstjänstpersonalen kommer i kontakt med är vidare typiskt sett inte alls lika omfattande som inom hälso- och sjukvården. En annan skillnad är att uppgifter inom hälso- och sjukvården ofta lämnas i en för- troendesituation. Slutligen måste hänsyn tas till det insynsintresse som finns i verksamhet enligt lagen om skydd mot olyckor: olycksrapporter, tillsynsutredningar m.m. kan ha ett stort allmänintresse. Sekretessen till skydd för enskildas intressen bör därför inte vara så omfattande att insy- nen inskränks onödigt mycket. Regeringen finner med hänsyn till vad som sagts att sekretesskyddet för de uppgifter som räddningstjänstper- sonalen kommer i kontakt med inte behöver vara lika starkt som för upp- gifter inom hälso- och sjukvården. Avvägningen mellan intresset av in- Prop. 2002/03:119 syn och intresset av skyddet för den personliga integriteten bör därför, i motsats till vad som gäller för sekretessen inom hälso- och sjukvården, resultera i ett rakt skaderekvisit. Sekretess bör således råda för uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men om uppgifterna röjs. Sekretesstiden för uppgifter i allmänna hand- lingar bör vara högst . Regeringen anser inte att det finns tillräckligt starka skäl att låta den tystnadsplikt som följer av den föreslagna be- stämmelsen få företräde framför meddelarfriheten. 16 kap. 1 § sekre- tesslagen bör därför inte ändras. Ovan har diskuterats de uppgifter om enskilds förhållanden som rädd- ningstjänstpersonalen kan komma i kontakt med vid utövandet av sådan verksamhet som regleras i lagen om skydd mot olyckor. Mellan vissa kommuner och landsting har emellertid inletts ett samarbete som innebär att räddningstjänstpersonalen skall kunna larmas ut för att även med- verka vid andra olycksfall och vid akuta sjukdomsfall. De åtgärder som vidtas i detta sammanhang sker inom ramen för landstingens ansvar och berörs inte av räddningstjänstlagstiftningen. Den ovan föreslagna sekre- tessbestämmelsen omfattar inte uppgifter som räddningstjänstpersonalen kan komma i kontakt med i denna verksamhet. Ett par remissinstanser har framhållit att regler om sekretess även bör införas för den personal inom kommunen som, enligt avtal med landstingen och utan att det är räddningstjänst, genomför ett första omhändertagande på en olycksplats. Denna fråga är dock av komplex natur och många aspekter måste beak- tas. Ytterligare överväganden, i andra sammanhang, är därför nödvändiga att göra innan en eventuell reglering i sekretesslagen eller annan därtill knuten lagstiftning sker. Regeringens bedömning: Den reformering av räddningstjänstlagstift- ningen som föreslås leder inte till några väsentliga förändringar i de eko- nomiska åtagandena för stat respektive kommun inom räddningstjänst- Det är inte möjligt att närmare precisera det Regeringen avser att genomföra en uppföljning av reformen 2007. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Vissa remissinstanser bl.a. och Statskontoret efterfrågar mer preciserade kostnadsberäkningar och några kommuner bl.a. och kommun anser att kommunerna bör kompenseras för ökade kostnader. Skälen för regeringens bedömning: Regeringens förslag vad avser nationella mål, verksamhetsmål samt statliga och kommunala handlings- program avser att skapa större handlingsfrihet och flexibilitet för den kommunala räddningstjänsten och minska den statliga styrningen och därigenom minska de statliga krav som ställs på verksamheten. 2002/03:119 skall inte uppfattas som en ambitionssänkning utan i stället som en ökad anpassning till de förhållanden som råder lokalt. Det är inget som talar för att den föreslagna lagstiftningen per automatik kommer att kräva yt- terligare resurser i den kommunala eller statliga räddningstjänsten. Den kommer snarare att möjliggöra för resurseffektivisering och ökade sam- arbetsmöjligheter. Regeringens förslag bör kunna medföra möjligheter att förbättra samordningen av det olycksförebyggande arbetet, öka kom- munernas möjlighet till självbestämmande och ge dem en större frihet att besluta om resurser. Det ger även möjlighet till lokal anpassning efter genomförda riskanalyser. Den föreslagna lagen medför inga förändringar i kommunernas och de statliga räddningstjänstmyndigheternas kostnads- ansvar. Det kommer att krävas kompetensutveckling av personalen vilket den nya utbildningen i skydd mot olyckor vid och säkerhetsutbildning skall bidra till. Arbetet med handlingspro- grammen bedöms kunna samordnas med annan såsom exempelvis planeringen för hantering av extraordinära händelser. Även den kompetens som erfordras för planeringsarbetet och riskanaly- serna bedöms kunna nyttjas inom flera kommunala ansvarsområden. Den föreslagna lagen lyfter fram den enskildes ansvar, bl.a. genom den nya ordning som ersätter brandsyn. Ägaren av byggnader eller andra an- läggningar, där det med hänsyn till risker för brand eller konsekvenserna av brand bör ställas särskilda krav på en kontroll av brandskyddet, skall i skriftlig form lämna en redogörelse för brandskyddet. I vissa fall skall dokumentationsskyldigheten i stället fullgöras av den som utövar verksamhet vid anläggningen. Enligt regeringens uppfattning medför detta att tillsynen kan göras mer behovsstyrd och att kommunernas resur- ser kan utnyttjas bättre. För ägare eller nyttjanderättsinnehavare av byggnader kommer de nya reglerna att innebära vissa tillkommande kostnader men mins- kar kostnaderna för tillsynen som kommer att bli mindre omfattande och genomförs vid färre tillfällen. Totalt sett bedöms förslaget för samhället medföra ett bättre brandskydd till lägre kostnader. När det gäller sotningsverksamheten ges den enskilde en ökad möjlig- het att genom ett aktivt val själv utföra rengöringen av den egna fasta förbränningsanordningen. Den kommunala räddningstjänsten ges med den nya lagstiftningen nya förutsättningar för att bedriva en målstyrd verksamhet anpassad till loka- la förhållanden. Arbetet med handlingsprogrammen skall ses som en process med kontinuerlig uppföljning, utvärdering och förbättring. Inled- ningsvis kommer detta delvis att kräva ett nytt arbetssätt i kommunerna då räddningstjänstplanerna avskaffas och handlingsprogrammen med säkerhetsmål och prestationsmål skall utformas utifrån den lokala risk- Handlingsprogrammen ger även goda möjligheter att återspeg- la den politiska viljan när det gäller att förebygga olyckor och att bedriva effektiv räddningstjänst. Arbetet med handlingsprogrammen förutsätter en bred samverkan inom kommunen som organisation men även med såväl statliga myndigheter som organisationer och näringsliv på det loka- la planet. Det är enligt regeringen angeläget att kommunerna tydliggör ansvarsfördelningen mellan den enskilde och det offentliga och anpassar sitt arbetssätt när det gäller information, utbildning och tillsyn på ett så- dant sätt att egenansvaret lyfts fram. Detta ställer främst krav på en för- ändring av arbetsmetoder. Förändringen bedöms enligt regeringen leda till att resurserna inom kommunen kan nyttjas på ett mer effektivt sätt och att arbetet med hand- lingsprogrammen kan bidra till en ökad samverkan utan ökade kostnader. Genomförandet av nuvarande brandsyn kan innebära en otydlighet av- seende ansvarsfördelningen mellan den enskilde och det offentliga. Till- synen kommer enligt regeringens förslag att få ett nytt innehåll då brand- synen till vissa delar ersätts av granskning av brandskyddsdokumenta- tion. För kommunerna kommer tillsynen över de objekt som är fö- remål för brandsyn även fortsättningsvis att innebära kostnader bl.a. för kontroll av den enskildes brandskyddsdokumentation. Förslaget innebär emellertid, som ovan nämnts, att antalet tillsynsbesök kan komma att minska och att den kommunala personalen inom räddningstjänstområdet kan utnyttjas för annan verksamhet. Kommunernas intäkter för tillsyns- verksamhet kan komma att minska men också kostnaderna för tillsynen torde komma att minska. Kostnader för granskningen av brandskyddsdo- kumentationen tillkommer. Regeringen bedömer emellertid att den mål- styrda lagstiftningen skapar utrymme för en omfördelning av befintliga resurser och delar därför inte några av remissinstansernas bl.a. Åkersber- gas och kommuns uppfattning att de nya reglerna kommer att innebära ökade kostnader för kommunerna. Några av remissinstanserna bl.a. och Kommunför- bundet har angett oro för att kravet på undersökning av olyckor kommer att medföra ökade kostnader för kommunerna. Det är viktigt att notera att genom uppföljning och utvärdering av en räddningsinsats kan dess effek- tivitet bedömas vilket är viktigt för en kommuns planering och resursan- vändning. Vidare anser regeringen att de resurser som avsätts för att genomföra de aktuella undersökningarna skall vara rimliga vilket innebär att insatsen skall dokumenteras och analyseras utifrån hur komplex den varit. I den mån kommunen kan ta del av andra undersökningar kan kom- munens arbete på detta sätt underlättas och samordnas med andra utred- ningar. Regleringen i lag och förordning av räddningstjänstpersonalens kom- petens och utbildning kommer med den föreslagna lagstiftningen att be- gränsas till generella krav på grundläggande kompetens och utbildning. Genom att statens detaljreglering upphör ges kommunerna möjlighet att anpassa kompetens och utbildning till riskbilderna i kommunerna och förutsättningar skapas för enklare och snabbare anpassning till nya för- hållanden inom räddningstjänstområdet. Det vid inrättade och säkerhetsutbildning, kommer att bedriva en tvåårig studiemedelsberättigande utbildning i skydd mot olyckor med en inriktning som kommer att följa den nya lag- Denna utbildningsreform frigör resurser hos den Prop. 2002/03:119 kommunala räddningstjänsten som inte längre behöver bära utbildnings- kostnaderna för denna yrkeskategori. Då studenterna under utbildningen genomför praktikperioder i kommunerna kommer kommunerna att er- bjudas goda rekryteringsmöjligheter. har i en rapport till Försvarsdepartementet lämnat förslag om hur den kommunala räddningstjänstens behov av deltidsanställda brandmän skall kunna tillgodoses. Rapporten bereds f.n. inom . Sammantaget anser regeringen att den nya lagstiftningen kommer att medföra en väsentligt ökad effektivitet i det förebyggande arbetet i kommunerna. Att genomföra undersökningar av olyckor kan medföra vissa nya kostnaderna. Å andra sidan uppnås en ökad flexibilitet i plane- ring och användning av resurser bl.a. genom en mer behovsanpassad till- synsverksamhet. Det är f.n. inte möjligt att närmare precisera det samlade kostnadsutfallet. Regeringen avser därför att genomföra en uppföljning av reformen 2007. Länsstyrelsernas uppgifter inom räddningstjänstområdet kan delas in i räddningstjänstansvar, tillsynsansvar samt övriga uppgifter inom sakom- rådet räddningstjänst. Vad avser länsstyrelsernas räddningstjänstansvar förändras inte uppgifterna i sak. Tillsynsansvaret omfattar länsstyrelsernas tillsyn över tillämpningen av lagstiftningen inom länet. Länsstyrelserna skall bedöma om målen i handlingsprogrammen uppfylls och om målen når upp till det nationella målet. Vidare skall bedömningen omfatta om kommunerna har en sådan planering och organisation för räddningstjänstverksamheten att rädd- ningsinsatserna kan genomföras på ett effektivt sätt enligt de mål som föreslås. Tillsynsuppgiften innebär att granska en målstyrd verksamhet vilket medför krav på en förändrad kompetens. Det krävs kunskaper i uppfölj- ning och utvärdering för att kunna bedöma kommunens egen uppföljning och utvärdering. stöd och annan tillsynsvägledning i form av kontinuerlig utbildning skall bidra till denna kompetensföränd- ring. Länsstyrelserna har även en uppgift att stödja och lämna råd till kom- munerna i fråga om bl.a. det riskhanteringsarbete som skall vara ett un- derlag för handlingsprogrammen. Detta arbete bör kunna samordnas med övrigt risk- och krishanteringsarbete som föranleds av utvecklingen av kraven på kommunernas förmåga att kunna hantera extraordinära händel- ser. I och med att detaljregleringen av utbildning av personal för den kom- munala räddningstjänsten föreslås utgå blir länsstyrelsernas uppgift att se till att kommunen samlat förfogar över den kompetens och erfarenhet som behövs inom räddningstjänstområdet för att allmänheten skall till- försäkras en rimlig säkerhetsnivå med hänsyn till den lokala riskbilden. uppgift som central tillsynsmyndighet blir att följa upp och värdera på en nationell bas vilket också skall komma länsstyrelsernas tillsynsverksamhet till del. En tillkommande uppgift för länsstyrelserna är enligt förslaget att efter Prop. 2002/03:119 samråd med kommunerna besluta om vilka anläggningar som skall vara underkastade skyldigheter enligt nuvarande 43 § RäL (2 kap. 4 § i den föreslagna lagen). När det gäller samordning av räddningstjänsten verkar länsstyrel- sen bl.a. genom de regionala råden för att samordning skall ske och att en effektiv räddningstjänst kommer till stånd. Enligt förslaget skall räddningstjänstansvariga myndigheter undersöka inträffade olyckor som medfört räddningsinsatser. Undersökningarna bör också vara ett hjälpmedel i länsstyrelsernas bedömning i tillsynen över om den enskilda kommunen lever upp till de nationella målen. De uppgifter som följer av beslut om ett nytt krishanter- ingssystem med bl.a. områdesansvar för att hantera andra allvarliga kris- situationer än höjd beredskap samt de resurser som tillförs via Krisbered- skapsmyndigheten i enlighet med proposition 2001/02:158 bör rimligen medföra att resurserna för dessa uppgifter förstärks inom länsstyrelserna. Dessa resurser bör så långt det är möjligt samordnas med uppgifterna enligt den föreslagna lagstiftningen. Regeringen bedömer att länsstyrel- serna bör förstärka sin förmåga inom räddningstjänstområdet mot bak- grund av de uppgifter som åvilar länsstyrelserna men regeringen bedö- mer inte att den föreslagna lagen föranleder några behov av nya resurs- förstärkningar. Den föreslagna lagen kommer att i vissa delar förändra arbetsuppgifterna och kompetensbehovet vid kommunernas verksamhet enligt lagen vilket initialt kan innebära en förändrad kostnadsbild. Den statliga räddningstjänsten kommer att påverkas marginellt av den föreslagna lagstiftningen vad avser ett ökat planeringsansvar. Länsstyrel- sernas behov av kompetensutveckling bedöms öka och regeringen avser att skapa förutsättningar för denna genom att erforderliga utbildningar inrättas vid och säkerhetsutbildning, . Den föreslagna lagen bedöms bidra till att uppfylla de angivna miljökva- litetsmålen. Inom ramen för de nationella målen skall förutsättningarna för en ekologisk hållbar utveckling beaktas. Med detta avses, förutom skyddet av miljön, en hållbar försörjning och en effektiv användning av resurser i räddningstjänstverksamheten. Hänsynstagande till detta skall även ske såväl i samband med det förebyggande arbetet som vid rädd- ningsinsatsen och vid åtgärder efter insatsen. Exempel på sådant som bör beaktas är val av släckmedel, val av medel vid miljöräddningstjänst till sjöss och omhändertagandet av kontaminerat släckvatten.