prop · GQ03110 · 2003-03-27 00:00:00 — Enligt artikeln skall en medlemsstat, om den överväger om den skall begränsa det antal nyttjanderätter som skall beviljas till radiofrekvenser, bl.a. fästa vederbörlig vikt vid behovet av att ge användarna så stort utbyte som möjligt och underlätta utveck- lingen av konkurrens, ge alla berörda parter, inbegripet användare och konsumenter, tillfälle att lägga fram synpunkter på alla begränsningar i enlighet med artikel 6 om förfarande för samråd och insyn i ram- direktivet, offentliggöra alla beslut om att begränsa beviljandet av nyttjanderätter och ange skälen för detta, efter att ha fastställt förfarandet inbjuda till ansökningar om nyttjanderätter, och se över begränsningarna med rimliga intervall eller på skälig begäran av berörda företag. Vidare anges i artikel 7.2 i auktorisationsdirektivet att om en medlems- stat konstaterar att ytterligare nyttjanderätter till radiofrekvenser kan be- viljas skall den offentliggöra detta och inbjuda till ansökningar om så- dana rättigheter. Enligt punkten 3 samma artikel skall medlemsstaterna, om beviljandet av nyttjanderätter till radiofrekvenser måste begränsas, bevilja sådana rättigheter på grundval av objektiva, öppet redovisade, icke- diskriminerande och proportionella urvalskriterier. För urvalskriterierna skall vederbörlig vikt fästas vid huruvida målen i artikel 8 i ramdirektivet har uppnåtts. I ingressen till auktorisationsdirektivet anges att om efterfrågan på radiofrekvenser i ett särskilt frekvensområde överstiger tillgången, bör lämpliga och öppna förfaranden följas vid frekvenstilldelningen, för att diskriminering skall kunna undvikas och för att de knappa resurserna skall kunna användas på ett optimalt sätt. När nationella reglerings- myndigheter fastställer kriterier för urvalsförfaranden som grundat sig på konkurrens eller jämförelse bör, anges vidare, de säkerställa att målen i artikel 8 i ramdirektivet uppfylls. Det skulle därför inte strida mot auktorisationsdirektivet om tillämpningen av objektiva, icke- diskriminerande och proportionella urvalskriterier i syfte att främja kon- kurrensen skulle leda till att vissa företag utesluts från ett konkurrens- förfarande eller ett jämförande urvalsförfarande för en särskild radio- frekvens. Det får anses som relativt vanligt att den konkurrenssituation som råder på marknader som är fullständigt konkurrensutsatta är svår att uppbringa när begränsade resurser, som frekvenser, hanteras. Att bidra till att flera aktörer erbjuds möjligheter för att öka konkurrensen är såle- des något som bör eftersträvas. Lagrådet har ifrågasatt behovet av att särskilt reglera beslut om att an- talet tillstånd som beviljas inom ett frekvensutrymme får begränsas. Som angetts ovan finns det emellertid en skyldighet enligt auktorisations- direktivet att ge alla berörda parter tillfälle att lägga fram synpunkter på alla begränsningar i detta avseende. Det bör därför finnas en särskild be- stämmelse om att antalet tillstånd får begränsas, kombinerad med en för- pliktelse för tillståndsmyndigheten att låta ett beslut om detta föregås av samråd. Såsom regeringen konstaterade i propositionen Ändringar i lagen (1993:599) om radiokommunikation, m.m. (prop. 1997/98:167, s. 10), där regeln om ett allmänt inbjudningsförfarande i lagen om radio- kommunikation (LRK) föreslogs, är det inte tillfredsställande vare sig från konkurrenssynpunkt eller med hänsyn till intresset av högsta möjliga frekvenseffektivitet om det råder frekvensbrist för en ny radio- användning, eller för en så väsentligt ändrad radioanvändning att den kan jämställas med en ny, att den som först kommer in med en ansökan blir den som får tillstånd. Ett förfarande för allmän inbjudan till ansökan måste därför finnas i . Regeln i LRK behöver dock anpassas med hänsyn till artikel 7 i auktorisationsdirektivet. En regel om allmänt inbjudningsförfarande finns även i 14 § telelagen. Därvid gäller att om tillståndsförfarandet avser sådan radioanvändning som omfattas av 14 § telelagen är 9 a § LRK inte tillämplig. Allmänt kan sägas om uppdelningen mellan telelagen och LRK att denna kan leda till problem som hänger samman med konvergensen mellan tele- och data- kommunikation. Tillämpningssvårigheter kan uppkomma beträffande vad som ryms under telelagens regler. Genom att det nu föreslås en samlad lagstiftning på området för elektronisk kommunikation ter det sig naturligt att övergå till endast ett inbjudningsförfarande för alla tillstånd att använda radiosändare för nya eller väsentligt ändrade radio- användningar. Detta är också i överensstämmelse med auktorisations- direktivets struktur. Genom att villkoren som får knytas till tillstånd att använda radiosändare anpassas till auktorisationsdirektivet uppnås också att regelverket tar om hand sådana frågor som regleras i telelagen. Systemet med dubbelt tillståndsförfarande för mobila teletjänster kan därför överges. Detta är ett steg i riktningen för konvergens inom mobil och fast radioanvändning. I sammanhanget skall också nämnas artikel 6.4 i auktorisationsdirektivet enligt vilken medlemsstaterna inte får upprepa de villkor som gäller för den allmänna auktorisationen när de beviljar nyttjanderätter till radiofrekvenser och nummer. Genom den struktur som föreslås i lagen är detta tydligt. Med hänsyn till det sagda skall det i lagen om elektronisk kommuni- kation införas en bestämmelse om att när det uppkommer fråga att med- dela tillstånd att använda radiosändare för nya eller väsentligt ändrade radioanvändningar och det kan antas att det frekvensutrymme som kan avsättas för verksamheten inte är tillräckligt för att ge tillstånd åt alla som vill och skulle kunna bedriva sådan verksamhet, skall prövning ske efter allmän inbjudan till ansökan. Om t.ex. kostnaderna för ett sådant förfarande inte skulle vara försvarliga med hänsyn till den aktuella radio- användningen, bör det vanliga tilldelningsförfarandet dock kunna tilläm- pas. Det bör därför anges att allmänt inbjudningsförfarande skall tilläm- pas i angivna fall, om inte särskilda skäl föranleder annat. Liksom i LRK bör det dessutom anges att inbjudningsförfarande skall användas när det frekvensutrymme som avsatts för en viss radio- användning utökas eller på annat sätt medger att ytterligare tillstånd meddelas. I nuvarande 9 a § LRK talas om att utrymmet som kan avsättas för verksamheten inte är tillräckligt för alla som vill driva sådan verksamhet. Genom att ändra detta till vill och skulle kunna avses att tydliggöra att enbart viljan inte kan vara avgörande för bedömning av om en brist- situation föreligger. Då tiden från att det konstateras att flera intressenter vill och skulle kunna driva verksamhet kan bli lång, i markna- dens ögon, bör det beaktas att begränsningarna skall ses över med rim- liga tidsintervaller. Detta kan vara av särskilt intresse i marknader som är nya och innovativa då intresse och investeringsvilja kan skifta med marknadsläget. Prövningen måste också innefatta en bedömning av san- nolikheten för att intressenterna kommer att bedriva verksamheten. Beträffande sådan radioanvändning som avser utsändning till allmän- heten av radioprogram som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket yttrande- frihetsgrundlagen (YGL) är det inte lämpligt att tillämpa ett inbjudnings- förfarande. Det torde nämligen kräva att de sakliga grunderna för ett så- dant urvalsförfarande utformades i lag. För att tillstånd som avser sän- dare för digital-TV och digitalradio skall omfattas av undantaget även om viss andel av den digitala kapaciteten används för annat än utsänd- ning till allmänheten av radioprogram som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket YGL (se avsnitt 14.3.4), bör det i lagen göras ett tillägg om att undantag från tillämpningsområdet för allmänt inbjudningsförfarande gäller om radioanvändningen huvudsakligen avser sådant som omfattas av nämnda lagrum. Det torde nu liksom inte heller finnas något behov av att tillämpa ett inbjudningsförfarande för radioanvändning som är avsedd för privat bruk, t.ex. amatörradio. Förfarandet bör liksom nu vara begränsat till sådan radioanvändning som är avsedd att tillhandahållas allmänheten. Inte heller bör sådan radioanvändning som skall användas uteslutande för verksamhet som bedrivs i syfte att tillgodose allmän ordning och säker- het omfattas av inbjudningsförfarande. Beträffande dessa bedömningar hänvisas i övrigt till prop. 1997/98:167. I artikel 7.3 i auktorisationsdirektivet anges att för urvalskriterierna skall vederbörlig vikt fästas vid om målen i artikel 8 i ramdirektivet har uppnåtts. Det blir i första hand en fråga för tillståndsmyndigheten att be- akta dessa hänsyn när den beslutar till vem tillstånd skall ges. Detta gäller särskilt när tillstånd skall meddelas efter ett jämförande urvals- förfarande (se nedan). I ingressen till auktorisationsdirektivet anges att utöver de administra- tiva avgifterna kan avgifter för nyttjanderätter tas ut för användningen av radiofrekvenser och nummer för att säkerställa att dessa resurser används på ett optimalt sätt. Sådana avgifter bör inte hindra utvecklingen av inno- vativa tjänster och konkurrens på marknaden. Direktivet påverkar inte det ändamål för vilket avgifter för nyttjanderätter används. Sådana av- gifter får exempelvis användas för att finansiera verksamhet vid de na- tionella regleringsmyndigheterna som inte kan täckas av administrativa avgifter. Vid urvalsförfaranden som bygger på konkurrens eller jämfö- relse, och när avgifter för nyttjanderätter av radiofrekvenser helt eller delvis består av ett engångsbelopp, bör betalningsmöjligheter erbjudas som säkerställer att sådana avgifter inte i praktiken leder till att urvalet sker på grundval av kriterier som inte har något samband med målet att säkerställa optimal användning av radiofrekvenser. Kommissionen kan regelbundet offentliggöra jämförande undersökningar med tanke på bästa praxis i fråga om tilldelning av radiofrekvenser, tilldelning av nummer eller beviljande av ledningsrätt. I 14 § telelagen finns ett bemyndigande till regeringen eller efter re- geringens bemyndigande tillsynsmyndigheten, dvs. PTS, att meddela föreskrifter om de sakliga grunder som skall tillämpas vid prövning en- ligt paragrafen. Sådant bemyndigande har regeringen lämnat till PTS i teleförordningen (1997:399). När tillstånd för flygtelefoni skulle fördelas tillämpade PTS 14 § telelagen. I föreskrifterna (PTSFS 1994:4) bestämdes att om flera sökande efter en s.k. skönhetstävlan ansågs likvärdiga skulle auktion till- gripas. Sedan föreskrifterna meddelats men innan ansökningar kommit in uppkom frågan om hur eventuella auktionsavgifter skulle disponeras. PTS skrev till med en begäran om ett klarläggande. Sedermera kom inte fler ansökningar in än att samtliga fick plats. Regeringen tog upp frågan om auktion kunde utgöra sådana sakliga grunder i samband med en ändring av 14 § (prop. 1994/95:128, s. 7) och uttalade att auktionsförfaranden inte kunde vara saklig grund enligt 14 §. hade inte något att erinra mot denna bedömning (1994/95:TU17). Utskottet har därefter erinrat om denna bedömning i bet. 1998/99:TU3. Beträffande tredje generationens mobiltelefoni utfärdade PTS före- skrifter om tillstånd för att tillhandahålla nätkapacitet för mobila tele- tjänster enligt UMTS/IMT 2000 respektive GSM (PTSFS 2000:5). Enligt föreskriften skulle prövningen ske i två faser med en inledande prövning och en fördjupad prövning. Den inledande prövningen grundade sig på den sökandes förutsättningar att tillhandahålla nätkapacitet avseende fi- nansiell kapacitet, teknisk och affärsmässig genomförbarhet samt lämplig sakkunskap och erfarenhet. Om antalet sökande som uppfyllde dessa kriterier översteg antalet tillgängliga tillstånd skulle en fördjupad pröv- ning komma att ske. Denna grundade sig på sökandens utfästelse om geografisk täckning och utfästelse om utbyggnadstakt. PTS valde således att tillämpa ett förfarande med en skönhetstävlan. När det gäller valet mellan skönhetstävlan eller auktion kan vidare nämnas bud en om auktioner och upphandling (Ds 2001:40). I rapporten konstateras att många nyttigheter som kontrolleras av staten fördelas genom administrativa förfaran- den. Utmärkande för administrativ tilldelning är flexibiliteten. Den har dock flera nackdelar såsom att vara långsam och omständlig, särskilt om besluten överklagas. Att resurser delas ut under sitt verkliga värde kan leda till stora överföringar av värden till enskilda individer och företag. Beslutskriterier kan vara vaga och svåra att tillämpa i specifika situatio- ner, konstateras i rapporten. Vidare anges att de ursprungliga kriterierna inte alltid räcker för att sålla bort tillräckligt många kandidater. Det slut- liga urvalet kommer då att bero av andra mer godtyckliga kriterier. Det kan också vara svårt att i efterhand avgöra om urvalsprocessen varit rätt- vis. Beträffande auktion anges i rapporten att denna kan hållas med samma förutsättningar som en administrativ tilldelning. Den behöver därför ald- rig få ett sämre utfall än en sådan process. Auktionen har dock därutöver ett antal fördelar, enligt rapporten. Auktionen kan ge information om budgivarnas värdering av nyttigheten. Sådan information gör att det un- der vissa villkor är möjligt att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv allokering. Auktioner ger inkomster för dem som auktionerar ut. Auktioner är rättvisa på så vis att ingen tillskansar sig värdefull kol- lektiv egendom utan att göra rätt för sig, enligt rapporten. Det anges vi- dare att skönhetstävlingen ger politiker och tjänstemän mer direkt infly- tande än vad auktioner ger. Stora aktörer kan ha större inflytande över hur fördelningen blir vid en administrativ process. Regeringen delar utredningens och rapportförfattarnas uppfattning att auktion kan hållas med samma förutsättningar som en administrativ till- delning. Sådana förutsättningar kan alltid finnas med i vad som skall ut- göra sakliga grunder och auktionen blir då det sista urvalskriteriet som skiljer ut de sökande. Mot auktioner kan nämnas risken för att auktions- priser fördyrar för konsumenter och andra slutanvändare och risken för spekulation med frekvenser. Mot detta talar dock att sådana avgifter vid tillståndstilldelning verkar för ökad effektivitet i användningen av frekvensspektrum. Regeringen föreslår därför att auktioner skall kunna tillämpas vid ett förfarande med allmän inbjudan till ansökan enligt lagen om elektronisk kommunikation. Det bör anges i lagen att prövning, i fall som avses, skall ske efter ett jämförande urvalsförfarande, efter ett anbudsförfarande där det pris sökanden är villig att betala för tillståndet skall vara utslagsgivande eller efter en kombination av dessa förfaranden. Vid tillfällen då det finns fler sökande än tillgängliga licenser och alla sökande kan förväntas uppfylla krav som t.ex. regional täckning, utbyggnadstakt m.m. kan auktion vara bra att tillämpa, eventuellt kombinerat med skönhetstävlan. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör be- myndigas att meddela föreskrifter om innehållet i en allmän inbjudan till ansökan och om förfarandet. Det är således möjligt att regeringen före- skriver generella kriterier för allmän inbjudan och att tillstånds- myndigheten baserar urvalskriterier för det enskilda inbjudnings- förfarandet på dessa, men också att regeringen föreskriver alla kriterier. Vid auktion finns det ett flertal olika varianter som kan användas; slu- ten budgivning, bud som inte meddelas de andra bjudande utan förblir hemliga för att pressa upp priset, öppen budgivning, med eller utan möj- lighet att bjuda över den högstbjudande. Det belopp som de tillstånds- sökande slutligen skall betala kan också bestämmas på olika sätt, t.ex. till samma belopp som det lägsta budet som resulterat i ett tillstånd. Om ett auktionsförfarande används ingår också att ta ställning till vilka grundförutsättningar som skall gälla för sökandena, betalningsvillkor, säkerheter och annat som hänger samman med ett auktionsförfarande. Om tillståndsförfarandet är auktion, skönhetstävlan eller en kombina- tion skall dock inte påverka hanteringen av frekvenser som omfattas av tillståndet efter det att tillståndstiden har löpt ut. Medel som inflyter genom auktion skall tillfalla staten, jfr lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Inget hindrar emellertid att medel anslagsvis återförs till myndigheten för att användas för statlig upp- handling. Administrativa kostnader som uppkommer i samband med auktion bör kunna tas ut genom ansökningsavgifter. Länsrätten i har föreslagit att det i lagen skall ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter om inbjudningsförfarandet som innehåller avvikelser från reglerna i förvaltningslagen (1986:223) om parts rätt att ta del av uppgifter. Sådana föreskrifter kan dock regeringen ändå meddela med stöd av den s.k. restkompetensen enligt 13 § första stycket 2 regeringsformen. Så har också skett i gällande 5 a § tele- förordningen. Regeringens förslag: Ett tillstånd att använda radiosändare skall avse en viss radioanvändning. Tillstånd som avser digital utsändning av radioprogram till allmänheten skall kunna förenas med rätt att an- vända radiosändaren för annan användning, motsvarande högst av den digitala kapaciteten i frekvensutrymmet, om villkor enligt 3 kap. 2 § 8 radio- och TV-lagen (1996:844) inte uppställts för motsvarande sändningstillstånd och det inte i övrigt inverkar menligt på konkurrensen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens, med un- dantag för kravet på frånvaro av villkor enligt radio- och TV-lagen (1996:844). Remissinstanserna: Inga remissinstanser invänder mot att ett tillstånd skall avse en viss radioanvändning. Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig om den s.k. 20 procent-regeln är dock kritiska mot förslaget. (), och ser visserligen positivt på att möjliggöra utsändningar av annan användning i digitala rundradionät, men endast förutsatt att konkurrens kan åstadkommas. och Försvarsmakten tillstyrker förslaget. Radio- och framhåller att medgivande inte får ges om det kan inverka negativt på programföretagens verksamhet. IT-Företagen, TeliaSonera, m.fl. motsätter sig förslaget eller anser att frågan måste utredas vidare. Flera remissinstanser ifrågasätter förslagets förenlighet med direktiven. Skälen för regeringens förslag: Det är inte möjligt att inskränka reg- lerna i lagen till att endast avse frågan om tillstånd skall meddelas eller inte. Det är av avgörande betydelse för tillståndprövningen under vilka förutsättningar som radioanvändningen är avsedd att ske, bl.a. för att undvika störningar på tjänster i närliggande frekvenser. En ansökan som inte innehåller uppgift om vilket användningsområde radiosändaren skall ha går således inte att ta ställning till. Det skall även i fortsättningen framgå av tillståndet vilket slag av användning som tillståndet skall gälla för (se närmare i dessa frågor prop. 1992/93:200, s. 214). Digitala rundradiosändningar kan användas såväl för ljudradio- och TV-utsändningar som för olika interaktiva tillämpningar som med det nuvarande regelverket skulle vara att hänföra till televerksamhet. Båda dessa verksamheter kommer att hamna inom ramen för ett och samma regelverk, lagen om elektronisk kommunikation. Antalet tillstånd som kan beviljas för de aktuella sändningarna till allmänheten är begränsat. Som redogjorts i avsnitt 14.3.3 finns dock inte möjlighet att tillämpa ett allmänt inbjudningsförfarande för sådan radioanvändning som avser ut- sändning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Om det skall vara möjligt att använda marknät för digital-TV för annat än sändningar till allmänheten måste det alltså regleras särskilt i den nya lagen. Viss vägledning kan härvid hämtas från reglering på Enligt The Broadcasting Act, skall ett multiplextillstånd, dvs. ett sändningstillstånd som ges till den som multiplexerar (samordnar) flera programkanaler för utsändning i stället för eller förutom indivi- duella tillstånd till de enskilda programföretagen, innehålla villkor om att av den digitala kapaciteten på den eller de frekvenser som tillståndet gäller är tillgängliga för att sända ut digitala programtjänster, kvalificerade tjänster (dvs. parallellsändningar av analoga TV-kanaler), programrelaterade tjänster och tekniska tjänster med anknytning till en eller flera digitala programtjänster. I kvalificerade tjänster räknas inte in den text-TV som sänds i de analoga programmen. Med programrelaterad tjänst menas digitala tilläggstjänster som har en direkt anknytning till innehållet i en TV-programtjänst eller som har an- knytning till främjande eller listning av programmen. Departements- chefen (eng. Secretary of State) får genom dekret ändra procenttalet. En motsvarande regel finns i det brittiska regelverket beträffande multiplextillstånd för digitalradio. Det som faller utanför, och som alltså skall rymmas i de 10 (eller 20 beträffande digitalradio) procenten, kallas för digitala tilläggstjänster (eng. digital additional services). Dessa innefattar dock text-TV, utom dövtextning som anses som en programrelaterad tjänst. I skulle publik text-TV falla inom ramen för 1 kap. 1 § tredje stycket YGL. Television Commission ger tillstånd för digitala tilläggs- tjänster på samma sätt som de ger tillstånd för digitala programtjänster. Det bör beaktas att interaktiva tillämpningar, som ju är tekniskt möj- liga, skulle ge digital-TV och digitalradio ett mervärde för konsumen- terna i förhållande till dagens analoga utsändningar. Flera av dessa tillämpningar kommer att vara sådana att de inte faller under 1 kap. 1 § tredje stycket YGL. Ett exempel är anordnande av uppkoppling mot In- ternet över digital-TV-nätet. En möjlighet är att medge viss annan användning så länge den inte överstiger en viss andel av den totala överföringskapaciteten. Denna lös- ning är oberoende av valet av tillståndsmodell på radio- och TV-området. Den går att förena med den ordning som gäller med individuella tillstånd för sändningar av radio- och TV-program enligt radio- och TV- lagen. Regeln i 3 kap. 2 § andra stycket YGL om att det allmänna skall efter- sträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet utgör inte ett hinder för en sådan lösning. All användning som faller inom ramen för huvud- användningsområdet för tillståndet är tillåten. Det är denna användning som i allmänhet gör att tillståndet inte fördelas med ett förfarande med allmän inbjudan till ansökan. Medgivande att använda frekvenserna till viss del även för annat än sådant som omnämns i 1 kap. 1 § tredje stycket YGL är inte att se som en begränsning i yttrande- och informations- friheten utan som ett sätt att upprätthålla syftet med 3 kap. 2 § andra stycket YGL, genom att skilja på olika användningsområden i tilldelningsförfarandet. Den föreslagna lösningen innebär dock att det blir möjligt med en något mer flexibel tillämpning av denna uppdelning mellan olika användningsområden. Beträffande 3 kap. 3 § YGL om be- gränsningar i sändningsrätten är förhållandena samma som beträffande tillståndsvillkor om användningsområde för rätt att använda radio- sändare. Sådana meddelas av myndighet med stöd av lag. Regeringen anser dock i likhet med utredningen att det inte kan bortses Prop. 2002/03:110 från att en 20 procent-regel kan strida mot ett av regelverkets grund- läggande syften, nämligen att främja konkurrensen. Det är också något som framförs av flera remissinstanser. Till skillnad från utredningen an- ser regeringen att ett införande av 20 procent-regeln måste förenas med ett krav på att villkor enligt 3 kap. 2 § 8 radio- och TV-lagen, dvs. att använda vissa radiosändare, inte uppställts för motsvarande sändnings- tillstånd.