prop · GQ03132 · 2003-06-11 00:00:00 — uppdrag att verka för att socialförsäkringsförmånerna administreras på ett effektivt sätt. I funktionellt hänseende kan försäk- ringskassans uppdrag sägas utgöra något av en mellanform av de andra Partsrepresentation genom politiker eller tjänstemän Mot bakgrund av det ovan redovisade är det problematiskt att åstad- komma en för parterna likartad representation i samordningsförbundet som på ett effektivt sätt ger respektive samverkanspart in- flytande över den finansiella samordningen, om man inte genomför en större omorganisation av samverkansparternas ledningsfunktioner. dock inte aktuellt att i detta sammanhang lämna förslag om en förändrad organisation av ledningsfunktionerna hos samverkansparterna. Ansvaret för samverkan inom rehabiliteringsområdet berör flera politikområden såsom arbetsmarknad, socialtjänst, hälso- och sjukvård frågor såsom prioritering och fördelning av resurser mellan olika behov. Det handlar bl.a. om att finansiera samordnade aktiviteter och insatser, vilket kan innebära avvägningar mellan olika intressen. Genom samord- ningsförbundet kan det också bli aktuellt att etablera gemensamma målformuleringar för samverkansparterna. skall svara för övergripande beslut om den samordnade verksamheten. Det skall kunna finansiera åtgärder som är ägnade att tillgodose de speciella behov som finns inom den finansiella samordningens målgrupp och som annars riskerar att inte bli tillgodosedda. Förbundets beslutanderätt gäller beslut av generell räckvidd. Det rör sig om avgöranden där det politiska momentet, allmänt sett, kommer att vara dominerande. De frågor som ankommer på samordningsförbundet hör typiskt sett till det politiska arbetsfältet och utgör således inte endast en fråga om verkställighet. Detta talar för att samverkansparterna i samordningsförbundet i första hand bör representeras av politiker. Med en politisk representation vinns den fördelen att ledamöterna bör ha man- dat att inom samordningsförbundet besluta utan att det behövs ytterligare förhandlingar inom huvudmannens beslutande organ. Inom Socsam:s ledningsorgan förekommer det också en sådan politisk representation för de samverkande parterna. Någon förändring i detta hänseende framstår inte som påkallad såvitt gäller de nuvarande samver- kansparterna. Tvärtom ger en gemensam, lokal politisk styrning legitimi- tet och tyngd, som politikerna utgör en viktig länk till övriga politiska organ. Politikernas roll är bl.a. att identifiera behov av resurser i samhället och prioritera därefter. Deras målformulering är en betydelse- full del i styrningen. Även kommunaldemokratiska aspekter talar för att i samordningsförbundet bör i vart fall kommun och landsting representeras av politiker. Dessutom utövas, enligt 1 kap. 7 § regeringsformen, beslu- tanderätten i kommuner och landsting av valda församlingar. Enligt ställningstagande bör det finnas en möjlighet för ar- betsmarknadsmyndigheterna att delta i den finansiella samordningen. En komplikation i sammanhanget är att det i länsarbetsnämnden emellertid inte finns något beslutsforum som består enbart av politiker. är via AMS politikerstyrt genom riksdag och regering. Dock utses vissa av länsarbetsnämndens styrelseledamöter på förslag av riks- dagspartierna. I länsarbetsnämndens styrelse ingår såväl politiker som representanter från näringslivet, arbetstagarorganisationer och kommu- ner. Om länsarbetsnämnden till ledamot eller ersättare i samordnings- förbundet skulle få utse endast politiker från nämndens styrelse skulle det kunna bli betungande för dessa politiker, eftersom det inom ett län kan förekomma flera olika samordningsområden. Vidare uppkommer den situation att en sådan ledamot kommer att ha ett betydligt mer omfat- tande ansvar inom samordningsförbundet än i länsarbetsnämndens styrel- se. En sådan ledamot kommer också att ha ett betydligt mer begränsat an- svar inom länsarbetsnämnden än vad övriga ledamöter kommer att ha in- om sina huvudmän. I syfte att få en politisk representation för länsarbetsnämnden skulle ett alternativ kunna vara att låta riksdagspartierna, på liknande sätt som gäller vid val av ledamöter till länsarbetsnämndens styrelse, lämna för- slag på vilka som för länsarbetsnämndens räkning skall utses till ledamö- ter i samordningsförbundet. Därvid skulle eftersträvas att fördelningen av Prop. 2002/03:132 ledamöter som representerar länsarbetsnämnden sker proportionellt i för- hållande till partiernas representation i . Med ett sådant system finns det emellertid risk för att ledamöter i samordningsförbundet inte kommer att ha erforderlig förankring inom länsarbetsnämnden, om inte denna ges en ny ledningsform. Det är tveksamt om möjligheten till finan- siell samordning utgör tillräckligt skäl för att i detta hänseende åter ändra ledningsform för länsarbetsnämnden. Ett alternativ skulle kunna vara att länsarbetsnämnden får utse tjänste- män vid länsarbetsnämnden till ledamot i samordningsförbundet. Det kan dock ifrågasättas om det är lämpligt att i ett beslutande organ ha en blan- dad sammansättning bestående av tjänstemän som representerar länsar- betsnämnden och politiker som representerar övriga samverkansparter. I sådant fall skulle det kanske kunna anses att parterna inte är represen- terade på ett jämspelt sätt. Det skulle möjligtvis kunna skapa otydlighet i beslutsfattandet, eftersom politikerrollen (prioritera) och tjänstemanna- rollen (verkställa) typiskt sett skiljer sig åt. Det finns dock inte något formellt hinder mot att låta både politiker och tjänstemän ingå i en sty- relse. utgör ett exempel där politiker före- kommer tillsammans med personer med annan bakgrund. En klar fördel med att låta länsarbetsnämnden utse tjänstemän till ledamöter i samord- ningsförbundet, skulle vara att man kan utse personer som är väl för- trogna med såväl förhållandena på arbetsmarknaden som det arbetsmark- nadspolitiska uppdraget. För att en samverkan i form av finansiell samordning skall bli effektiv är det enligt regeringens uppfattning viktigt att de som utses till ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen har kännedom om vad de olika samver- kansparterna kan erbjuda för olika stödinsatser inom den finansiella samordningen. Vidare bör dessa personer också ha kännedom om vilka behov och problem som bör lösas genom den finansiella samordningen. Detta förutsätter att till ledamöter och ersättare bör utses personer som har anknytning till de huvudmän, som är samverkansparter i den finan- siella samordningen. Även om styrelseledamöterna utgör ett led i partsrepresentationen inom samordningsförbundet skall de kunna anlägga en helhetssyn på de frågor samordningsförbundet har att ta ställning till. De måste ha förmåga att utifrån de förutsättningar huvudmännen har givit samordningsförbundet kunna finna lösningar som är ägnade att uppnå de mål som gäller för den finansiella samordningen. Detta innebär att de måste ha förmåga att höja sig över ett sektoriserat tankesätt och se till de syften och motiv som ligger bakom den finansiella samordningen. De skall svara för ett helhetsgrepp som utgår från såväl ett individperspektiv som ett samhällsperspektiv. De skall ha förmåga att se vad den egna hu- vudmannen i samarbete med övriga samverkansparter kan bidra med för insatser. Ett sådant förhållningssätt underlättas av att de resurser som samordningsförbundet disponerar inte är avsedda för att täcka behoven inom enbart en huvudmans ansvarsområde. Av de skäl som har redovisats i avsnittet Samverkansparternas uppdrag har olika karaktär måste, liksom har förekommit inom Socsam, kommun och landsting företrädas av förtroendevalda från de beslutande församlingarna. Några remissinstanser anser att även ledamot eller er- sättare i eller landstingskommunal nämnd skall kunna utses till ledamot eller ersättare i samordningsförbundets styrelse. Som tidigare angetts utövas enligt 1 kap. 7 § regeringsformen beslutanderätten i kom- muner och landsting av valda församlingar. Regeringen anser därför att kommun och landsting skall få utse endast personer som är ledamöter eller ersättare i dess fullmäktige. Kommun och landsting bör därvid efter- sträva att i förbundsstyrelsen ha en bred politisk representation. Därvid kan kommun och landsting utse sina representanter i förbundsstyrelsen genom proportionellt val (12 § första stycket förslaget till lag om finan- siell samordning). Vad gäller vilka personer som skall kunna representera en försäkrings- kassa anser att till ledamot i samordningsförbundets styrelse skall få utse, förutom ledamot av styrelse, anställd vid . Utredningen angående socialförsäkringsadministrationen (, S 2002:14) har i uppdrag att bl.a. lämna förslag till hur den framtida socialförsäkrings- administrationen skall utformas. Enligt direktiven (dir. 2002:166) skall den särskilde utredaren ägna stor uppmärksamhet åt de frågor som rör ledning och styrning. Utredaren skall pröva vilken ledningsform som är mest ändamålsenligt med hänsyn till att staten måste kunna styra verksamheten för att tillförsäkra att reglerna tillämpas likformigt och rätt- vist. Därvid skall utredaren även beakta vikten av ett lokalt förtroende- mannainflytande. Ett delbetänkande skall lämnas och ett slutbetänkande med detaljerat förslag . Regeringen anser att det i avvaktan på utredarens förslag i princip inte bör lämnas förslag om representation i samord- ningsförbundet som avviker från principerna bakom Socsam-försöken. Dock bör enligt regeringens mening det avsteget göras från Socsam- lagen att ledamöter eller ersättare i en socialförsäkringsnämnd inte bör kunna utses till ledamot eller ersättare i samordningsförbundets styrelse, eftersom den nämnden är ett beslutsorgan för enskilda ärenden och har ingen annan del i hur verksamheten leds och utvecklas. förhåller det sig, som har redovisats i det föregående, på det sättet att denna organisation i huvudsak är tjänstemannastyrd och att den skall verkställa den arbetsmarknadspolitik som har fastställts på nationell nivå. Detta talar för att länsarbetsnämnden bör ha möjlighet att till ledamot och ersättare i förbundsstyrelsen få utse lämplig person som är anställd hos länsarbetsnämnden. Något formellt hinder föreligger inte mot att i en styrelse låta ingå såväl personer som är förtroendevalda som personer som har anställning hos den organisation som utser vederbörande. Det är vanligt att det som ledamöter i de statliga verkstyrelserna förekommer såväl tjänstemän från det aktuella verket som lekmän, oftast förtroendevalda. Det är emellertid inte oproblematiskt att låta länsarbetsnämnden till ledamot och ersättare i förbundsstyrelsen utse någon av sina anställda. (Se vad som i det föregående har anförts under Partsrepresentation genom politiker eller tjänsteman respektive representation.) Som tidigare anförts skulle det kunna ifrågasättas om parterna i sådant fall blir representerade på ett jämspelt sätt. En ledamot som är anställd hos en huvudman skulle kanske inte bli lika självständig som en ledamot som är förtroendevald i kommun och landsting. Det är därför viktigt att slå fast att uppdraget för ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen inte är att tillvarata intressen hos den som har utsett honom eller henne. Uppdraget för förbunds- styrelsen är nämligen i stället att bedriva verksamhet på ett sådant sätt att man uppnår syftena med finansiell samordning. För att göra det praktiskt möjligt för länsarbetsnämnden att delta i finansiell samordning bör även den som är anställd hos länsarbets- nämnden kunna utses till ledamot eller ersättare i samordningsförbundets styrelse. Ett krav för att en person skall kunna utses till sådan rep- resentant för länsarbetsnämnden skall således vara att han eller hon antingen är ledamot (eller ersättare) i länsarbetsnämndens styrelse eller är anställd hos länsarbetsnämnden. Därvid skall gälla att det inte ingår i tjänsten för en anställd hos länsarbetsnämnden att vara ledamot eller ersättare i förbundsstyrelsen. Detta uppdrag är nämligen personligt och frivilligt. Den som har anställning hos länsarbetsnämnden kan inte för de åtgärder han eller hon vidtar i egenskap av ledamot eller ersättare i förbundsstyrelsen drabbas av några sådana sanktioner som riktar sig till tjänsteman, t.ex. disciplinåtgärder enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning, . Styrelseuppdraget ingår nämligen inte i tjänsten. Gemensamt för de personer som skall kunna vara ledamöter och ersättare i samordningsförbundets styrelse är att de inte har någon an- ställning hos samordningsförbundet. Däremot skall de för sitt styrelse- uppdrag kunna erhålla arvode från samordningsförbundet. Det finns i ansvarshänseende därför inte anledning att göra någon skillnad mellan de olika ledamöterna och ersättarna i samordningsförbundets styrelse, som beror på deras anställningsförhållanden eller andra uppdrag utanför sam- ordningsförbundet. I lagrådsremissen har föreslagits en särskild bestämmelse i syfte att förtydliga att samtliga ledamöter och ersättare har skadeståndsansvar i samma omfattning som förtroendevalda i kommun och landsting. För de sistnämnda gäller bestämmelserna i skadeståndslagen (1972:207). Lagrådet har anfört bl.a. att den föreslagna bestämmelsen med hänsyn till sin utformning kan ge intryck av att fråga är om en långtgående mate- riell skadeståndsskyldighet. Avsikten har dock inte varit att åstadkomma en särskild materiell reglering utan endast att göra ett förtydligande av vad som skulle gälla i skadeståndshänseende. Enligt Lagrådet ter det sig emellertid närmast som förvirrande med en särskild paragraf om ska- destånd, om avsikten är att frågan om skadestånd skall bedömas enligt allmänna regler på området. Regeringen anser med hänsyn till vad Lagrådet har anfört att det inte bör införas någon särskild bestämmelse om skadeståndsansvar för leda- möter och ersättare i förbundsstyrelsen. Frågan om skadeståndsansvar kommer därmed att bedömas enligt allmänna regler på området. I likhet med vad som gäller inom Socsam inträder ersättare i stället för ledamot som avgår. Vidare skall det utses ny ledamot, om en ledamot av- går och det saknas ersättare för honom eller henne. Några remissinstanser anser att på motsvarande bör en ny ersättare utses, om en ersättare avgår. Regeringen delar denna ståndpunkt och föreslår därför att ny ersättare skall utses för ersättare som avgår. Motsvarande bör enligt regeringens Prop. 2002/03:132 mening gälla även i det fall att en ersättare varaktigt inträder i stället för en avgående ledamot. I annat fall uppkommer det i sistnämnda situation en brist på ersättare. Vad gäller från vilken tidpunkt styrelsens mandattid skall räknas har Lagrådet anfört att om styrelse skall utse sina leda- möter och ersättare i förbundet under sitt första verksamhetsår, dvs. un- der året efter valåret, bör starttidpunkten för dessa senareläggas. Rege- ringen anser med beaktande av Lagrådets förslag att mandattiden för för- bundsstyrelsen därför bör räknas året efter det då val av fullmäktige har hållits i hela landet. Regeringens förslag: En styrelseledamot eller ersättare kan entledigas, om han eller hon har vägrats ansvarsfrihet eller dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse eller däröver. Entledigandet sker av den förbundsmedlem som har utsett ledamoten eller ersättaren. En ledamot och ersättare som har utsetts av länsarbetsnämnden och som har anställning hos den nämnden kan dessutom entledigas, om an- ställningen hos länsarbetsnämnden upphör. Beträffande rätt till ledighet och upphörande av uppdrag skall i övrigt gälla detsamma som inom Socsam. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna: Några invändningar mot möjligheterna till ent- ledigande har inte framförts. Skälen för regeringens förslag: En styrelseledamot eller ersättare skall ha samma rätt till ledighet samt skall kunna entledigas från sitt upp- drag i samma utsträckning som gäller för ledamöterna i direktionen för ett kommunalförbund. Detta innebär att bestämmelserna i 4 kap 811 §§ KL skall ha motsvarande tillämpning inom ett samordningsförbund. Jäm- fört med Socsam innebär det en utvidgning av möjligheterna till ent- ledigande, eftersom även 4 kap. 10 § KL skall tillämpas, vilket innebär att styrelseuppdraget får återkallas om ledamoten eller ersättaren har väg- rats ansvarsfrihet eller har dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse eller däröver. Om tjänstemän skall representera länsarbetsnämnden uppkommer frå- gan om för vilken tid och på vilka grunder de skall frånträda sitt uppdrag . Det ligger nära till hands att en tjänstemannarepresentant skall kunna bytas ut av den som har utsett honom eller henne. Detta kan med- föra att en tjänstemannarepresentant får en svagare ställning i förhållande till sin huvudman än vad de övriga får. Ledamot eller ersättare som har utsetts med anledning av anställning hos länsarbetsnämnden bör kunna entledigas om anställningen upphör. Detta motsvarar det fallet när för- troendevald entledigas enligt 4 kap. 8 § KL på grund av att han eller hon är valbar. Regeringens förslag: Samverkansparterna skall i förbundsordningen ange de principer som skall gälla för de ekonomiska transaktionerna inom den finansiella samordningen (det finansiella flödet). Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna: föreslår att riktlinjer eller principer utformas som skall gälla för de ekonomiska transaktionerna inom den finansiella samordningen. , 4 S i och i anser att med den föreslagna konstruktionen bör det ske en faktisk överföring av medel. Skälen för regeringens förslag För att kunna fullgöra sina åtaganden krävs att samordningsförbundet har tillgång till de medel som krävs för att finansiera de insatser som bedrivs genom den finansiella samordningen. Frågan är vilka principer som bör gälla för de ekonomiska transaktionerna (det finansiella flödet) mellan samverkansparterna och samordningsförbundet samt mellan samord- ningsförbundet och utförarna. Finansiellt flöde avseende den finansiella ramen I Socsam-propositionen (1993/94:205, s. 40) beskrivs hur försöksverk- samhetens ekonomiska transaktioner kan gå till. Ursprungsidén var att beställarförbundet skulle upprätta ett koncernkonto med kredit till vilket huvudmännen inbetalar de medel som motsvarar deras resursandelar. Därefter skulle beställarförbundet betala sina producenter. Medelstill- delningen från huvudmännen skulle ske en gång genom att 1/12 av fastställda resursandelar för respektive huvudman inbetalades till koncernkontot. skulle kunna använda sig av netto- inbetalning eftersom en så stor del av medel utbetalas direkt till enskilda. Detta förfaringssätt har endast tillämpats i försöks- verksamheten i . I övriga försöksområden har en modell utan likvida flöden använts, benämnd De 72 verifikationerna. Modellen innebär att samtliga ekono- miska händelser bokförs hos huvudmännen för försöksverksamheten. Hos respektive huvudman upprättas i balansräkningen ett avräknings- konto mot beställarförbundet. finns ett avräk- ningskonto mot varje huvudman (således finns det tre avräkningskonton hos beställarförbundet). avräknas 1/12 av respektive huvudmans andel av den finansiella ramen mot avräkningskontot. Transaktionen bokförs som en skuld hos huvudmannen och som en fordran hos beställarförbundet. Un- der månaden verkställer huvudmannen fortlöpande beställarförbundets in- och utbetalningar. redovisar respektive huvudman vilka totala intäkter och kostnader som bokförts inom de verksamheter som ingår i försöksverksamheten. Efter månadens slut avräknas de medel som förbrukats på motsvarande balanskonton. Varje avräkning åtföljs av en verifikation. Om de förbrukade medlen är större än den andel som tidi- gare bokförts på beställarförbundets avräkningskonto (1/12 av den finan- siella ramen) uppstår en skuld på huvudmannen. Är de förbrukade medlen lägre än resursandelen uppstår/kvarstår en fordran till huvud- mannen. I de fall då tre huvudmän deltar i försöksverksamheten finns det minst 72 verifikationer hos beställarförbundet; 36 (3 x 12) veri- fikationer avser huvudmännens resursinsatser i beställarförbundet och 36 verifikationer avser de medel som förbrukats hos huvudmännen. Av de verifikationer som finns hos beställarförbundet går inte att utläsa vilka ekonomiska händelser/transaktioner som utgör underlag till det eko- nomiska utfallet/avräkningen. Underlaget för de ekonomiska händel- serna/transaktionerna finns kvar i huvudmännens bokföring. Resultat- och balansräkning upprättas med utgångspunkt från beställar- förbundets bokföring och ingår som en del i årsredovisningen. Resultat- räkningen innehåller beställarförbundets intäkter och kostnader för verk- samheten och balansräkningen upptar bland annat de fordringar och skul- der som uppstår mot huvudmännen. Motsvarande fordran eller skuld återfinns i huvudmännens bokslut . Finansiellt flöde avseende den disponibla ramen I Socsam-försöket på (DELTA) används den i föregående av- snitt beskrivna modellen De 72 verifikationerna för att fortlöpande kunna följa den finansiella ramen. På så sätt stäms kostnaderna inom den finansiella ramen av årsvis för att erhålla kontinuerlig information om utvecklingen av ramen i förhållande till försöksverksamheten och andra faktorer som kan påverka ramens omfattning. Huvudmännen för DELTA har dock bedömt att den finansiella ramen är för omfattande för att ligga till grund för den projektbaserade verksamhet som Socsam på utgör. Därför har särskilda medel, en s.k. disponibel ram, ställts till beställarförbundets förfogande. Den disponibla ramen har beräknats till ett belopp motsvarande beräknade kostnader för åtgärder och personal inom DELTA:s ansvarsområde. uppgick den disponibla ramen till totalt . Vardera part har bidragit med . bidrag har tagits från sjuk- penningsanslaget, kommunens bidrag har tagits från stadsdelarnas budget för socialbidrag, medan bidrag har tagits från ett särskilt anslag. Det finansiella flödet avseende den disponibla ramen är utformat på följande sätt: De tre parterna överför 1/12 av sitt bidrag till beställarförbundets konto. Samtliga projekt som finansieras med medel ur den disponibla ramen har en projektägare, som är den samverkanspart hos vilken projektet har sin huvudsakliga förankring. Det är projekt- ägaren som initialt står för betalningen av projektens kostnader och veri- fikationerna bokförs i projektägarens bokföring. Projektägarna skickar en faktura för uppkomna kostnader till beställarförbundets sekretariat. Detta tillvägagångssätt har valts av flera skäl. har, undantaget verkställande tjänstemannen, inte anställt Det anses ta stora resurser i anspråk att samla alla eko- Prop. 2002/03:132 nomiska rutiner inom beställarförbundets sekretariat. kontroll över de finansiella flödena anses dessutom innebära att imple- menteringsfasen underlättas. Som en konsekvens av att attesträtten inte kan delegeras till annan än den verkställande tjänstemannen löper ekonomirutinerna från projekt via projektägare till beställarförbundet. Den löpande bokföringen av den disponibla ramen utförs på uppdrag av primärvårdsadministrationen. Primärvårdens kontoplan används för kostnadsslagen och beställarförbundets egen kontoplan används för att redovisa ansvar och ändamål. Resultat- och balansräkning upprättas med utgångspunkt från beställarförbundets bokföring och ingår som en del i årsredovisningen. Resultaträkningen visar beställarförbundets intäkter och kostnader för verksamheten och balansräkningen upptar bl.a. de fordringar och skulder som uppstår mot huvudmännen. Motsvarande fordran eller skuld återfinns i huvudmännens bokslut . Flödet inom den finansiella samordningen I Socsam har en modell utan likvida flöden tillämpats för att praktiskt lösa de ekonomiska transaktionerna inom den finansiella samordningen.