prop · GQ0374 · 2003-05-28 00:00:00 — har framhållit att det med en ordning med ett offentligt ombud blir angeläget att betona att överklagande bör ske bara i de fall där tingsrättens beslut med fog kan ifrågasättas och att det inte ligger i ombudets roll att mer eller mindre regelmässigt överklaga besluten. Med regeringens förslag blir det en naturlig konsekvens av ombudets uppdrag att ombudet endast för talan mot de beslut han eller hon inte anser vara förenliga med lag eller där rätten enligt ombudets uppfattning gjort en felaktig bedömning i fråga om hänsynen till annat motstående intresse. Utredningen anser att ett offentligt ombuds medverkan har störst betydelse vid de särskilt integritetskänsliga tvångsmedlen hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Enligt regeringens uppfattning är det i första hand tvångsmedlet hemlig teleavlyssning som kommer i blickfältet vid överväganden om offentligt ombud. Offentliga ombud bör dock kunna göra betydande insatser för att skydda enskildas integritetsintressen också i ärenden om hemlig kameraövervakning. Hur man skall se på frågor om behovet av offentliga ombud i ärenden om hemlig teleövervakning är mer svårbedömt. och har anfört att ett system med offentliga ombud inte behövs vid det klart mindre integritetskänsliga tvångsmedlet hemlig Prop. 2002/03:74 teleövervakning. Enligt regeringens uppfattning är behovet av offentliga ombud mindre i ärenden om hemlig teleövervakning. Som framgår av avsnitt 4.4 kommer frågan om att avskaffa möjligheten att inhämta teleövervakningsuppgifter direkt från teleoperatör att ses över. Mot den bakgrunden bör ett slutligt ställningstagande i frågan om medverkan av offentligt ombud i ärenden om hemlig teleövervakning anstå till dess att den översynen är slutförd. Mot bakgrund av det anförda föreslår regeringen att det införs en ordning med offentliga ombud i alla ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Det gäller även sådana ärenden där tvångsmedelslag eller lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll är tillämpliga. Det offentliga ombudets uppgift skall vara att bevaka enskildas integritetsintressen i de aktuella ärendena. Det offentliga ombudet skall verka för att omständigheterna i ärendet blir allsidigt belysta inte minst genom att särskilt framhålla sådana omständigheter som kan tala mot åklagarens begäran samt bevaka att rättens beslut blir förenligt med lag och att ett tillstånd till hemliga tvångsmedel utformas på ett sådant sätt att enskildas integritet inte i onödan kränks. Ett offentligt ombud skall ha full insyn i ärendet hos domstolen. Ombudet skall ha rätt att ta del av vad som förekommer i ärendet till dess det avslutats, att yttra sig i ärendet och ha rätt att överklaga domstolens beslut. För det fall det offentliga ombudet uppmärksammar miss- förhållanden är det en naturlig följd av uppdraget att han eller hon påtalar det för JO eller Justitiekanslern. Det krävs att det förordnas ett antal offentliga ombud som är geografiskt spridda på ett sådant sätt att deras verksamhet sammantaget blir rikstäckande. Ett offentligt ombud bör som utredningen föreslagit ersättas enligt samma regler som offentliga försvarare (se 21 kap. 10 § ). Liksom offentliga försvarare kan de offentliga ombuden ersättas enligt timkostnadsnormen. Den s.k. brottmålstaxan bör dock inte vara tillämplig i dessa ärenden. Kostnaden kommer i samtliga ärenden staten att svara för. 5.3Vilka skall vara offentligt ombud? Regeringens förslag: Endast den som är eller har varit advokat eller som har varit ordinarie domare kan förordnas som offentligt ombud. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att endast advokater anlitas som offentliga ombud. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget i denna del. ifrågasätter om inte även andra än advokater, t.ex. pensionerade domare, bör kunna tjänstgöra som offentliga ombud. Skälen för regeringens förslag: Ett offentligt ombud får en viktig funktion. Det offentliga ombudet skall representera enskildas integritetsintressen i känsliga ärenden som ofta kringgärdas av Detta uppdrag förutsätter att de offentliga ombuden . 2002/03:74 är personer som kan åtnjuta stort förtroende hos allmänheten. De offentliga ombuden kommer att få insyn i såväl den öppna polisens som säkerhetspolisens arbetsmetoder. Till offentliga ombud måste därför förordnas personer med hög integritet, redbarhet och starkt oberoende. Som offentliga ombud bör vidare endast komma i fråga personer som genom sin utbildning och erfarenhet har tillräckliga kvalifikationer för att snabbt ta ställning till frågor som kan aktualiseras i ärenden om hemliga tvångsmedel. Advokater och personer som har varit advokater uppfyller i regel de krav som bör ställas på offentliga ombud och är vana att bevaka enskildas rättsskyddsintressen. Utgångspunkten bör vara att man ur denna krets förordnar personer till offentliga ombud. Regeringen anser att det inte finns hinder mot att till offentligt ombud förordna advokater som i sin verksamhet har uppdrag som offentlig försvarare. Det får i första hand ankomma på en advokat som blir tillfrågad att själv bedöma om det med hänsyn till risken för intressekonflikter är lämpligt att han eller hon är verksam även som offentligt ombud. Regeringen anser att det även bör vara möjligt att förordna andra lagfarna personer än advokater och personer som varit advokater till offentligt ombud. Även den som har varit ordinarie domare uppfyller normalt de krav som bör ställas på offentliga ombud. Med tidigare domare som ombud blir vidare risken för intressekonflikter mindre. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att till offentliga ombud bör förordnas den som är eller har varit advokat eller som har varit ordinarie domare. Andra bör inte komma i fråga. Det är angeläget att de personer som utnämns till offentliga ombud kan vara verksamma under i vart fall med hänsyn till ärendenas beskaffenhet och till att frågorna kräver viss erfarenhet. Vem förordnar de offentliga ombuden? Regeringens förslag: Regeringen förordnar de personer som skall kunna tjänstgöra som offentliga ombud. Regeringen skall inhämta förslag på lämpliga kandidater från och Tjänste- Om det offentliga ombudet är anlitat i ett ännu inte avslutat ärende vid den tidpunkt då regeringens förordnande upphör, skall det offentliga ombudet få slutföra uppdraget. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att regeringen, efter samråd med , beslutar om vem som får anlitas som offentligt ombud. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget i Skälen för regeringens förslag: I lagrådsremissen föreslås att regeringen med hänsyn till de sekretess- och säkerhetsfrågor som aktualiseras i dessa ärenden skall utse och entlediga de offentliga Lagrådet har kritiserat förslaget. Som skäl har Lagrådet angett bl.a. att det ur ett europakonventionsperspektiv är viktigt att ombuden . 2002/03:74 framstår som oavhängiga och att det därför inte är lämpligt att regeringen eller någon regeringen underställd myndighet som kan ses som statens företrädare gentemot de enskilda misstänkta utser och entledigar de offentliga ombuden. Lagrådet har särskilt påpekat att det med den föreslagna regleringen inte finns någon garanti mot att regeringen entledigar ett ombud under pågående tvångsmedelsärende. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att det är viktigt att ombuden framstår som oavhängiga, men vill understryka det faktum att det är domstolen som beslutar om tillstånd till användning av hemliga tvångsmedel och att det därför är domstolen som med sin grund- lagsfästa självständighet och de ordinarie domarnas oavsättlighet utgör garantin för att dessa ärenden avgörs på ett i förhållande till statsmakterna oavhängigt sätt. Givetvis bör regeringen inte kunna påverka vem som är offentligt ombud i ett visst ärende. För att åstadkomma en reglering som tydliggör att regeringen inte fritt kan entlediga ett offentligt ombud föreslår regeringen att de offentliga ombuden utses enligt den modell som gäller för utseende av dem som skall tjänstgöra som ekonomiska experter i domstol (4 kap. 10 a § ). Det innebär att regeringen i sänder förordnar dem som kan tjänstgöra som offentliga ombud. får vid behov ytterligare personer förordnas för återstående del av perioden. Någon föreskrift som ger regeringen en särskild möjlighet att entlediga ett offentligt ombud behövs inte med denna lösning. I enlighet med Lagrådets synpunkter bör advokatsamfunds och Tjänste- förslagsnämndens för domstolsväsendet medverkan lagfästas. Det kan lämpligen ske genom en bestämmelse av innebörd att regeringen skall inhämta förslag på lämpliga kandidater från dessa organ. Med denna modell bör föreskrivas att ett offentligt ombud skall vara svensk medborgare och att han eller hon inte får vara i konkurstillstånd eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . Förfarandet innan förordnandet ges behöver inte närmare regleras. Som Lagrådet har påpekat behövs med denna lösning inte något bemyndigande för regeringen att meddela närmare bestämmelser om offentliga ombud. I det enskilda ärendet är det rätten som avgör vem av dem som förordnats som skall utses till offentligt ombud. Om det offentliga ombudet är anlitat i ett ännu inte avslutat ärende då regeringens förordnande upphör, bör det offentliga ombudet få slutföra uppdraget. I bör därför föras in en bestämmelse av innebörd att ett offentligt ombud får slutföra pågående uppdrag utan hinder av att regeringens förordnande har upphört. Handläggningen i ärenden med offentliga ombud Regeringens förslag: Domstolens prövning av en ansökan om hemlig teleavlyssning eller hemlig kameraövervakning sker vid ett sammanträde där åklagaren och det offentliga ombudet närvarar. Om ärendet är så brådskande att ett dröjsmål skulle riskera syftet med tvångsmedlet, får sammanträde hållas och beslut fattas utan att ett offentligt ombud varit närvarande eller annars fått tillfälle att yttra sig. I sådant fall skall ett offentligt ombud underrättas om att beslut har fattats och ombudet beredas tillfälle att ta del av ärendet. Ett uppdrag som offentligt ombud gäller även i högre rätt. Utredningen redovisar inga närmare överväganden när det gäller Remissinstanserna: menar att det är uppenbart att kravet på medverkan av ett offentlig ombud kommer att medföra en avsevärd fördröjning av handläggningen. Enligt tingsrätten bör det övervägas om inte särskilda förfaranderegler bör tillskapas för anför att man kan tänka sig en ordning där domstolen, då fara är i dröjsmål, skulle kunna meddela beslut utan hörande av det offentliga ombudet. Skälen för regeringens förslag: Ett ärende som rör hemliga tvångsmedel handläggs vid domstolen enligt bestämmelserna i för rättegångsfrågor i brottmål. Ärendelagen (1996:242) är alltså inte tillämplig. Några särskilda bestämmelser för handläggningen av ärenden om hemliga tvångsmedel finns inte. formell handläggningsordning kan dock gagna rättssäkerheten i de ärenden som omfattas av regeringens förslag om offentliga ombud. Huvudregeln bör vara att en fråga om användning av hemlig teleavlyssning eller hemlig kameraövervakning skall prövas vid ett sammanträde där både åklagaren och det offentliga ombudet är närvarande inför rätten. Det kan inträffa att ett ärende är så brådskande att det inte finns tid att kontakta ett offentligt ombud eller att rätten inte lyckas nå ett offentligt ombud som kan inställa sig med kort varsel eller beredas tillfälle att yttra sig före sammanträdet. En regel som föreskriver obligatorisk medverkan av ett offentligt ombud skulle då i ett enskilt fall kunna bli ett hinder för utredningen av ett visst brott. Därför bör det finnas en möjlighet för rätten att i sådana undantagsfall få pröva ärendet även om ett offentligt ombud inte kan närvara eller hinner yttra sig innan ärendet avgörs. beslut fattats utan att ett offentligt ombud varit närvarande eller annars fått tillfälle att yttra sig bör ett offentligt ombud underrättas om att ett beslut fattats och ombudet beredas tillfälle att ta del av ärendet. av den föreslagna bestämmelsen i 27 kap. 26 § andra föreslagit att det för dessa fall förs in en föreskrift om att det efter sammanträdet förordnas ett offentligt ombud i ärendet. med utgångspunkt i Lagrådets förslag valt att generellt föreskriva att när en ansökan om hemlig teleavlyssning kommit in till rätten, rätten så snart som möjligt skall utse ett offentligt ombud i ärendet. kommer att gälla i fråga om hemlig kameraövervakning. Det bör främst av sekretesskäl inte förekomma att ombud övertar Prop. 2002/03:74 varandras ärenden sedan handläggningen påbörjats. hinder bör dock inte ställas upp, eftersom ett byte kan bli nödvändigt, t.ex. på grund av sjukdom eller jäv. Ett uppdrag som offentligt ombud bör i likhet med ett uppdrag som offentlig försvarare gälla även i högre rätt. Regeringens bedömning och förslag: Det behövs inga nya regler om sekretess i ärenden om hemliga tvångsmedel hos domstol. I sekretesslagen införs en bestämmelse som innebär att ett offentligt ombud utan hinder av sekretess får ta del av uppgifter i ärenden hos domstol om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. I införs en bestämmelse som anger att ett offentligt ombud inte obehörigen får avslöja vad han eller hon får kännedom om under uppdraget. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens i fråga om tystnadsplikt. Utredningen tog inte upp frågan om undantag för sekretess i sekretesslagen. Remissinstanserna: anser att bl.a. sekretessproblem som är förknippade med ombudets långtgående insyn i polisens verksamhet behöver belysas ytterligare. Skälen för regeringens bedömning och förslag Regeringens förslag innebär att rättens prövning av en begäran om hemlig teleavlyssning eller hemlig kameraövervakning alltid äger rum vid ett sammanträde, vilket medför att de bestämmelser som utgår från den i regeringsformen föreskrivna huvudregeln att förhandlingar inför domstol skall vara offentliga blir aktuella. En förhandling får hållas inom stängda dörrar under vissa förutsättningar, om det kan antas att det vid förhandlingen kommer att förebringas uppgifter för vilka hos domstolen gäller sådan sekretess som avses i sekretesslagen (5 kap. 1 § ). Är det fråga om domstolsförhandling under förundersökning i brottmål får förhandling alltid hållas inom stängda dörrar till den del det förebringas uppgift för vilken gäller sekretess enligt 5 kap. 1 § eller 9 kap. 17 § sekretesslagen. I 5 kap. 1 § sekretesslagen föreskrivs bl.a. om sekretess för uppgifter som hänför sig till förundersökning i brottmål eller angelägenhet som avser användande av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott. I samma bestämmelse föreskrivs även om sekretess till skydd för säkerhetspolisens verksamhet. Om en sekretessbelagd uppgift läggs fram vid en förhandling med stängda dörrar, består sekretessen för uppgifterna under den fortsatta handläggningen av ärendet om inte domstolen förordnar annat. sekretessen skall bestå efter det att domstolen har skilt ärendet från sig, Prop. 2002/03:74 måste rätten meddela ett särskilt förordnande om det, annars hävs sekretessen (12 kap. 3 § sekretesslagen). Särskilda regler gäller för uppgifter som tas in i rättens beslut. För dessa uppgifter upphör sekretessen att gälla om inte domstolen i beslutet förordnar att sekretessen skall bestå. Av 12 kap. 4 § sekretesslagen framgår att även själva beslutet under vissa förutsättningar får omfattas av sådant förordnande. När rätten avgör ärenden om hemliga tvångsmedel är det fast praxis att rätten förordnar att sekretessen enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen skall bestå (se SvJT 1992 s. 539 f.). Domstols diarier över ärenden om hemliga tvångsmedel omfattas av sekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen och 6 § sekretessförordningen (1980:657) (se t.ex. NJA 1993 s. 26). Den nuvarande regleringen om offentlighet och sekretess i domstolsförfarandet är enligt regeringens bedömning tillräcklig i de fall det finns ett starkt intresse av fortsatt sekretess under och efter domstolsprövningen i enlighet med de bestämmelser regeringen nu föreslår. Utlämnande av uppgifter till det offentliga ombudet Det offentliga ombudets uppdrag innebär att han eller hon får del av en mängd uppgifter som omfattas av sekretess hos polis och åklagare. Ett offentligt ombud kommer också att i vissa ärenden få insyn i frågor som rör rikets säkerhet. Enligt 1 kap. 2 § sekretesslagen får inte en uppgift för vilken gäller sekretess röjas för en enskild person i annat fall än när det särskilt anges i sekretesslagen eller i en annan lag till vilken sekretesslagen hänvisar. Av 14 kap. 5 § sekretesslagen följer att sekretess aldrig hindrar att part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Sekretess får enligt samma bestämmelse inte heller innebära en begränsning i en parts rätt enligt att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörandet av ett mål eller ett ärende. Det finns enligt nuvarande regler inte någon laglig möjlighet att lämna ut uppgifter som omfattas av sekretess till ett offentligt ombud. Det offentliga ombudet kan t.ex. inte anses vara part i den mening som avses i sekretesslagen. Bestämmelser som medger utlämnande av uppgifter till ombudet enligt de nu föreslagna reglerna i bör därför införas i 14 kap. sekretesslagen. Eftersom uppgifterna kommer att lämnas ut med stöd av bestämmelser kan inte domstolen ställa upp förbehåll vid utlämnandet (jfr 14 kap. 10 § sekretesslagen och RH 1999:77). Med hänsyn till de enskilda brottsutredningarna och till behovet av sekretess för polisens utredningsmetoder är det givetvis angeläget att det offentliga ombudet inte lämnar ut uppgifter som han eller hon fått genom sitt uppdrag. Det måste även ligga i det enskilda ombudets intresse att det finns ett förbud att hänvisa till om han eller hon från utomstående får Prop. 2002/03:74 detaljerade förfrågningar om uppdraget. Det offentliga ombudet företräder endast enskildas intressen och är inte knuten till domstolens verksamhet. Det offentliga ombudet omfattas därför inte av sekretesslagens (1980:100) bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet. För att även det offentliga ombudet skall vara skyldigt att inte röja vad han eller hon erfar under sitt uppdrag bör det därför i införas en särskild regel om tystnadsplikt. För att inte ombudet skall vara förhindrat att lämna uppgifter till t.ex. högre rätt i samband med överklaganden eller till tillsynsmyndigheter i syfte att påtala missförhållanden, bör tystnadsplikten utformas på sådant sätt att ombudet inte obehörigen får röja vad han eller hon har fått kännedom om under uppdraget. Det bör särskilt framhållas att det offentliga ombudet inte står i något särskilt förhållande till den misstänkte eller till någon annan som berörs av verkställigheten av tvångsmedlet. Skulle det offentliga ombudet lämna ut uppgifter om det hemliga tvångsmedlet till någon av dessa, kan det därför inte anses ske behörigen på grund av någon särställning dem emellan. Skulle det offentliga ombudet bryta mot den nu föreslagna tystnadsplikten kan han eller hon dömas till ansvar enligt 20 kap. 3 § . Här bör också uppmärksammas den regel som ger rätten möjlighet att förordna att en uppgift som lagts fram inom stängda dörrar inte får uppenbaras (5 kap. 4 § ). Bestämmelsen ger domstol möjlighet att ålägga de närvarande personerna tystnadsplikt. Den som omfattas av ett sådant förordnande har inte meddelarfrihet i fråga om de uppgifter som förordnandet avser. Det gäller även ett offentligt ombud. Bryter ombudet mot ett sådant förordnande kan han eller hon dömas till ansvar enligt en särskild bestämmelse i 9 kap. 6 § . Regeringens förslag och bedömning: I lagen om hemlig kamera- övervakning införs en uttrycklig regel om att rättens beslut genast går i verkställighet. Några andra regler behöver inte införas med anledning av det offentliga ombudets rätt att överklaga. Utredningen föreslår att det i 52 kap. 7 § införs ett uttryckligt undantag från hovrättens skyldighet att kommunicera ärenden om hemliga tvångsmedel när hovrätten avser att ändra tingsrättens beslut såvitt angår den misstänktes rätt. Utredningen föreslår också att motsvarande undantag görs i 56 kap. 7 § . Utredningens förslag i fråga om verkställighet överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Få remissinstanser har kommenterat utredningens förslag i dessa delar. har anfört att det krävs en uttrycklig regel i 52 kap. 7 § till stöd för att hovrätten skall kommunicera med det offentliga ombudet. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Med hänsyn till Prop. 2002/03:74 ärendenas karaktär verkställs beslut om tillstånd till hemliga tvångsmedel I fråga om hemlig teleavlyssning framgår det uttryckligen av 30 kap. 12 § . Högre rätt har möjlighet att inhibera ett tillståndsbeslut om den högre rätten av något skäl anser att beslutet tills vidare inte bör verkställas. Även om gällande bestämmelser om hemlig teleavlyssning utgår från att ett tillståndsbeslut aldrig blir föremål för prövning i högre rätt, eftersom den misstänkte inte känner till beslutet, gäller att en högre rätt enligt vad som föreskrivs i 52 kap. 7 § tredje stycket får meddela inhibition utan att höra motparten. En bestämmelse som tydliggör att ett beslut får verkställas bör enligt regeringens mening även införas i lagen om hemlig kamera- övervakning. Enligt regeringens bedömning kan bestämmelserna i 52 kap. 7 § första och andra styckena om kommunicering i hovrätts- processen inte tillämpas på hemliga tvångsmedel såvitt gäller den misstänkte, eftersom tvångsmedlen i sig förutsätter att beslutet inte skall delges denna. Det finns anledning att framhålla att den misstänkte knappast kan betraktas som part i ärenden om hemliga tvångsmedel, eftersom användning av tvångsmedlet förutsätter att den misstänkte inte känner till ärendet. Regeringen anser därför inte att utredningens förslag i dessa delar bör genomföras. Med hänsyn till att det offentliga ombudet föreslås få en rätt att överklaga rättens beslut och till den särskilda uppgift denne får i ärenden om hemliga tvångsmedel får denne också anses ha rätt att bli hörd enligt de regler som gäller för motpart om åklagaren skulle överklaga. Till skillnad från vad anfört anser regeringen därför att någon särskild föreskrift om detta inte är nödvändig. 6 En mer ändamålsenlig reglering Regeringens förslag: Hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning skall få användas även i fall då minimistraffet inte uppgår till fängelse , om det enskilda brottets straffvärde kan antas överstiga fängelse. Hemlig teleövervakning skall få användas även vid förundersökning om barnpornografibrott som inte är att anse som ringa och vid förundersökning om dataintrång. Vidare skall hemlig teleövervakning få användas vid förundersökning som gäller försök, förberedelse och stämpling till brott för vilka det är föreskrivet fängelse . Utredningens förslag: Utredningen avvisade tanken på en s.k. straffvärdeventil. I fråga om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning föreslog utredningen att minimistraffet skulle sänkas till fängelse . Remissinstanserna: och i förordar införande av en s.k. straffvärdeventil liknande den som redovisas under regeringens förslag. Även Riksåklagaren ställer sig positiv till en sådan lösning. De flesta remissinstanser avstyrker eller ställer sig tveksamma till förslaget att sänka minimistraffet för hemlig teleavlyssning, däribland Ombudsmän, vid och . avstyrker också en generell sänkning men förordar att hemlig teleavlyssning skall få användas vid vissa ytterligare särskilt angivna brott. Skälen för regeringens förslag En straffvärdeventil för hemlig teleavlyssning och hemlig kamera- övervakning Enligt nuvarande ordning bestäms tillämpningsområdet för de hemliga tvångsmedlen genom att det anges ett minimistraff som skall vara föreskrivet för brottet.