prop · GQ0349 · 2003-02-19 00:00:00 — Kommitténs förslag: Vid en ackordsförhandling skall rätten kunna besluta hur stor del av en säkerhetshavares fordran som skall anses överstiga säkerhetens värde (se betänkandet s. 48, 49, 65, 66, 309 f., 329 f. och 349 f.). Remissinstanserna: Få remissinstanser yttrar sig. Förslaget avstyrks av som hänvisar till att en eventuell värde- ökning av panten efter rekonstruktionen tillfaller kredittagaren och inte panthavaren, vilket anses oacceptabelt. menar att för- slaget skulle vara godtagbart om regeln begränsas till att gälla för företagsinteckning. Skälen för regeringens bedömning: Oprioriterade borgenärer deltar i en ackordsförhandling (3 kap. 3 § lagen om företagsrekonstruktion). Ackordet blir bindande för dem vare sig de har deltagit i förhandlingen eller inte (3 kap. 8 §). En borgenär vars fordran är förenad med förmåns- rätt deltar däremot inte i förhandlingen. Om värdet av den egendom i vilken en borgenär har särskild förmånsrätt understiger borgenärens fordran, deltar han i ackordet med återstående del av fordringen. Ett problem är att det kan vara svårt att uppskatta säkerhetens värde, vilket ofta innebär att en säkrad fordran inte alls deltar i ackordet trots att säkerhetens värde i själva verket understiger fordringsbeloppet. Klarar sig gäldenären sedan ur de ekonomiska svårigheterna och säkerheten inte behöver säljas, får borgenären betalt för hela sin fordran, även om endast en del skulle ha ersatts om gäldenären hade gått i konkurs. Trots att säkerheten varit av begränsat värde för rekonstruktionen kan fordringen alltså ändå komma att återbetalas helt. Mot denna bakgrund anser kommittén att en domstol bör kunna upp- skatta hur stor del av en företagsinteckningshavares fordran som skulle ha saknat förmånsrätt om säkerheten hade sålts vid rekonstruktionens inledning. Domstolen skall förklara att denna del av fordringen sätts ned med ackordsprocenten. Förslaget syftar således till att förbättra möjlig- heterna till ackord, eftersom ingen borgenär kan spekulera i att de övriga borgenärerna skall göra tillräckliga eftergifter. En sådan nedsättnings- regel bidrar enligt kommittén till att företagsinteckningshavarna på ett mer rättvisande sätt deltar i den finansiella lättnad som ett ackord syftar till. En motsvarighet finns i . Det nu behandlade problemet är dock generellt för alla slags säkerheter och förmånsrätter. Också borgenärer med panträtt i fast eller lös egen- dom får ju ibland finna sig i att en del av deras fordran faller utom säkerheten och inte får täckning i en konkurs. Skulle de genom eget val kunna ställa sig vid sidan av ett ackord och därefter avräkna amorteringar mot en inte nedsatt del av den fordran som i själva verket är oprioriterad, skulle det enligt kommittén utgöra ett avsteg från likabehandlings- principen. Kommittén förordar därför att den föreslagna nedsättnings- regeln görs generell såvitt avser företagsinteckning och särskilda för- månsrätter. Kommittén har emellertid inte haft möjlighet att i detalj gå igenom vilket behov det finns av en sådan regel rörande annat än företagshypotek och utreda om särskilda tillämpningsproblem kan Prop. 2002/03:49 uppstå. Däremot antar kommittén att någon ändring inte behövs när det gäller de allmänna förmånsrätterna med prioritet före företagsinteckning, eftersom de skulle ge full utdelning i konkurs. Vad slutligen gäller prioriterade lönefordringar finns det enligt kommittén inget skäl till särbehandling i förhållande till företagsinteckningen, eftersom dessa förmånsrätter i praktiken kommer att bli jämställda med företagsinteck- ningen. Lönefordringarna är emellertid i allmänhet mindre än fordringar säkrade med företagsinteckning, varför de ofta torde vara fullt täckta av den fria halva av egendomsmassan som ej belastas med företagsinteck- ningen. För att inte komplicera inledningen av en företagsrekonstruktion anser kommittén att nedsättningsregeln inte bör vara tillämplig på någon annan allmän förmånsrätt än företagsinteckningen. Regeringen konstaterar att den föreslagna nedsättningsregeln är av relativt stor principiell och praktisk betydelse och aktualiserar en rad frågor, bl.a. vilka kriterier som skall gälla för värderingen och hur en sådan prövning i övrigt skall gå till. Det måste också analyseras om inte även andra borgenärer med allmän förmånsrätt bör omfattas. Ytterligare en fråga är hur en nedsättningsregel påverkar möjligheten att rekon- struera företag. En sådan regel kan visserligen kanske förbättra möjlig- heten till ackord, men det bör undvikas att den inte får motsatt effekt, t.ex. genom att tvister om nedsättning hindrar att rekonstruktören i det brådskande inledningsskedet koncentrerar sig på själva rekonstruk- tionen. Med hänvisning till det anförda gör regeringen bedömningen att kommitténs förslag inte är genomförbart utan kräver ytterligare över- väganden. Regeringens bedömning: Reformen bör bli föremål för en tidig Skälen för bedömningen: En grundlig utvärdering av reformens olika effekter bör göras. Regeringen kommer därför att initiera en utvärdering av konsekven- serna för kreditförsörjningen främst till små och medelstora företag, varvid särskilt reformens regionalpolitiska konsekvenser tas upp. fall utvärderingen visar att reformen har medfört negativa effekter bör åtgärder vidtas så att sådana effekter kan undvikas utan att reformens positiva effekter går förlorade. En översyn av kapitalförsörjningen till företagen pågår redan, och företagsutveckling på regional nivå uppmärksammas särskilt under det Reglerna om s.k. mikrolån träder i kraft . Mikrolånen är avsedda för små företag med ett begränsat kapitalbehov. Regeringen avser också att föreslå ett statligt lånegarantisystem som skall utgöra ett alternativ till direkta statliga lån. Avsikten är att ett utvecklat sådant system skall vara 2004. till företag i tidiga skeden (s.k. såddfinansiering) skall ökas. följer dessutom Kreditgarantiföreningarnas arbete och har avsatt resurser Prop. 2002/03:49 till information om och uppbyggnad av verksamheten. finnas andra åtgärder som kan behöva vidtas om det skulle visa sig att reformen leder till negativa konsekvenser för kapitalförsörjningen till företag. Det kan t.ex. bli aktuellt att se över åtgärder för att stimulera den egna kapitalbildningen i företagen. Den positiva effekten av den aktuella reformen i förening med de åtgärder som redan har vidtagits och de kompletterande åtgärder som kan visa sig behövliga bör sammantaget ge goda förutsättningar för ett sunt företagande och tillväxt. Vidare skall utvärderingen avse frågan hur reformen har påverkat skattemyndigheternas och kronofogdemyndigheternas arbetssätt och resurser. Även övriga statsfinansiella konsekvenser av reformen skall ingå i utvärderingen. Under utvärderingen skall god kontakt hållas med de fackliga organisationerna och näringslivet. Av betydelse för kreditgivningen är också möjligheten att utnyttja leasing. föreslog i sitt slutbetänkande Finansiell leasing av lös egendom (SOU 1994:120) en civilrättslig lagreglering av finansiell leasing. Ett relativt stort antal fall uppmärksammades där banker och finansbolag använt sig av överdebitering av leasingavgifter mot företagare i förhållande till vad som avtalats, s.k. ränteskruvning. har också tagit upp frågan (se bet. 1997/98:LU18 och rskr. 1997/98:173). Mot denna bakgrund gav regeringen tionen i uppdrag att undersöka om det finns några problem när det gäller avtal om finansiell leasing bland de företag som står under dess tillsyn, särskilt vad gäller ränteskruvning. Av framgår att inspektionen avser att ta kontakt med branschorganisationerna, och , för att säkerställa att avtalsvillkoren genomlyses bättre i syfte att undvika framtida avtalstvister. I den mån bolagen och bransch- föreningarna inte följer krav, kommer inspektionen att utfärda allmänna råd. Regeringen anser därför att det inte finns något behov av lagstiftning på området men avser att följa utvecklingen. Denna bedömning gäller även konsumentleasing. Som har anmärkts i avsnitt 3 avser regeringen att tillsätta en utredning om ett samlat insolvensförfarande. 11 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Lagändringarna skall träda i kraft . I vissa avseenden skall dock äldre bestämmelser gälla till . Skälen för regeringens förslag: Lagändringarna bör kunna träda i kraft . Den nya lagen om företagsinteckning är i stora delar identisk med den nu gällande lagen om företagshypotek. Av det skälet behöver ingen förflyta från riksdagsbeslutet till dess ändringarna träder i kraft. Däremot är det viktigt att den nya regleringen i vissa fall inte fullt ut Prop. 2002/03:49 slår igenom vid ikraftträdandet. Den nya företagsinteckningen får ett annat underlag och en annan förmånsrätt än företagshypoteket. Värdet av en företagsinteckning ändras alltså med den nya lagen om företagsinteckning och ändringarna i förmånsrättslagen, vilket är av betydelse inte bara för parterna i ett sådant säkerhetsavtal utan också för övriga borgenärer. Av rättssäkerhetsskäl bör det värde säkerheten har vid ikraftträdandet inte försämras utan att borgenären har haft rimlig tid på sig att trygga sin rätt. Detta bör lösas på så sätt att de gamla företagshypoteken fortsätter att gälla under en övergångstid. kommer lagen om företagshypotek och lagen om företagsinteckning att tillämpas parallellt, och i en och samma konkurs kan det således förekomma både företagshypotek enligt den gamla lagen och inteckningar enligt den nya lagen. Övergångstiden bör kunna bestämmas till . Därefter bör företagsinteck- ningar beviljade före anses som företagsinteckningar enligt den nya lagen, med bibehållen ställning i inteckningsordningen. Den nya regleringen kan innebära att bedömningen av en säkerhets värde måste justeras. Det kan medföra att en kreditgivare finner anled- ning att säga upp en löpande kredit för omförhandling av villkoren. I förmånsrättslagen bör, utöver särskilda bestämmelser om vad som skall gälla övergångsvis beträffande förmånsrätt som följer med företags- , också införas övergångsbestämmelser om rätt att säga upp en kredit . Övergångsregleringen kan visserligen innebära att en borgenär i samband med att krediten omförhandlas och nya inteck- ningar kanske tas ut får en sammantaget sämre företrädesrätt i för- hållande till andra inteckningar än vad han har haft. Detta är dock en oundviklig följd av reformen, och i många fall torde problemet kunna lösas vid gäldenärens förhandling med de olika borgenärerna. Vid en konkurs, en företagsrekonstruktion och en utmätning som har beslutats på grund av en ansökan som gjorts före ikraftträdandet av lagändringarna bör äldre bestämmelser alltid tillämpas. Fordringar på skatt och allmänna avgifter har i enlighet med det förmånsrätt i konkurser som grundar sig på en ansökan som inkommit före ikraftträdandet. Särskilda frågor uppkommer när det gäller begränsade inteckningar, regionala inteckningar och gemensamma inteckningar som är beviljade vid lagens ikraftträdande (se författningskommentaren, avsnitt 14.1). I lagrådsremissen föreslogs en särskild begränsande övergångsbestäm- melse för de fall där ett mål förblir öppet hos kronofogdemyndigheten . Lagrådet har ifrågasatt behovet av regleringen, och regeringen gör nu bedömningen att regelsystemet inte behöver kompli- ceras med en sådan begränsningsregel. Regeringens bedömning: De samlade effekterna av reformen bedöms innebära ett ökat återflöde till staten. Statistiska beräkningar innehåller ett visst mått av osäkerhet. sökning kommittén har gjort baseras emellertid på ett brett material. Kommitténs undersökning grundas på statistik från och Kammarkollegiet angående skattefordringar och regressfordringar på grund av utbetald lönegaranti. Urvalet till undersökningen är godkänt av som statistiskt material och kommittén har varit enig om beräkningarna. Regeringen har mot denna bakgrund inte funnit skäl att ifrågasätta kommitténs statiska beräkning av statsfinansiella konsekvenser och andra ekonomiska effekter av förslagen. således, tillsammans med de beräkningar har gjort, läggas till grund också för regeringens bedömning. Utdelningen till borgenärer med säkerhet i företagsinteckning kommer att minska med drygt en fjärdedel genom att den nya företagsinteck- ningen endast ger förmånsrätt i hälften av det värde som återstår sedan bättre prioriterade borgenärer fått utdelning. görs om kommer det värde som blir över att delas ut till borgenärer med lönefordringar och oprioriterade fordringar, bl.a. skattefordringar. Undersökningar tyder på att fordringar förenade med säkerhet i företagshypotek i genomsnitt är dubbelt så stora som skattefordringarna. Skattefordringarna är i sin tur dubbelt så stora som lönefordringarna. oprioriterade fordringarna uppgår sammantaget till det största beloppet. Andelen oprioriterade fordringar är lika stora som andelen hypoteksford- ringar, skattefordringar och lönefordringar tillsammans. Utdelningen till löneborgenärerna är . På grund av den regressrätt staten har på utbetald lönegaranti är staten den klart största borgenären när det gäller lönefordringar. hälften av utbetalningen från lönegarantin avser lön som belöper före konkursbeslutet och hälften avser uppsägningslön som belöper på tiden efter konkursbeslutet. Trots att löneskyddet förbättras till följd av reformen väntas utbetal- ningarna från lönegarantin inte öka relativt sett. beloppet för lönegarantin och förlängningen av den tid under vilken lönegaranti kan utgå finansieras till stor del av att konkursboet blir betalningsansvarigt för uppsägningslöner när arbete utförs åt boet och att belöpandetidpunkt i stället för förfallotidspunkt blir avgörande för vilka lönefordringar som omfattas av förmånsrätt. Förslaget innebär också att förhållandet mellan statens regressrätt för lönefordringar för tid före en konkurs och för uppsägningslön under konkursen kommer att förändras. Detta är av vikt, eftersom uppsägnings- löner i princip inte kommer att vara förmånsberättigade. Till följd av att konkursboet ansvarar för vissa uppsägningslöner kommer en större andel av den totala utbetalningen från lönegarantin att avse tid före konkurs- Uppskattningsvis av utbetalningarna kommer att avse tiden före konkursen och därmed vara förmånsberättigade. företagshypoteket begränsas och skatteförmånsrätten avskaffas, torde utdelningen till de prioriterade lönefordringarna bli betydligt högre än den nuvarande utdelningen till företagshypotek. Det beror bl.a. på att lönefordringarna uppgår till lägre belopp än hypoteksfordringarna och därför i högre grad kan täckas av tillgångarna i den enskilda konkursen. Förmånsberättigade lönefordringar kan uppskattas få i utdel- Prop. 2002/03:49 ning. Resterande andel av utbetalningarna från lönegarantin kommer att vara oprioriterade regressfordringar. Den genomsnittliga utdelningen på oprioriterade fordringar beräknas bli . Antalet konkurser har ökat sedan kommittén gjorde sina beräkningar. Med kommitténs utgångspunkt att utbetalningen är blir det dock följande resultat. Beräknad utdelning: 400 (av 600 = 360 + av 400 = 40) Utdelning enligt gällande förmånsrättsordning: 100 Beräknad utdelning: 300 (400 - 100) Statens fordringar avseende skatter och avgifter kommer visserligen inte längre att vara förmånsberättigade. Men eftersom utdelningen till oprioriterade fordringar väntas öka så att den motsvarar vad som utdelas på grund av skatteförmånsrätten, blir utdelningen på skattefordringar i princip oförändrad. Kommittén gör beräkningen att dessa förändringar sammantaget kommer att innebära att statens utdelning vid konkurs ökar med åtminstone (se betänkandet s. 123 f. och 313 f.). har simulerat utfallet av reformen på 176 slumpvis utvalda utdelningskonkurser i . Utfallet av de undersökta konkurserna har räknats upp till riksnivå. Med samma antagande som kommittén har om relationen mellan prioriterad och oprioriterad del av lönefordran visar det material under- sökningen grundas på att utdelningen på lönefordringar ökar med och att utdelningen på skattefordringar minskar med . Sammantaget skulle, enligt undersökningen, ett genomförande av kommitténs förslag medföra en ökad utdelning till staten med . I likhet med kommitténs beräkningar leder alltså beräkningar till ett positivt statsfinansiellt resultat. Av intresse är också vilka dynamiska effekter som kan väntas av refor- men. Kommittén försöker inte kvantifiera de dynamiska effekterna. Det har framförts farhågor om att positiva dynamiska effekter skulle kunna utebli för att bankerna skulle minska sin utlåning, höja kreditkost- naderna eller kompensera sig med alternativa säkerheter i stället för att följa upp krediter bättre. Som regeringen har utvecklat i avsnitt 8 talar flera omständigheter mot en sådan utveckling. Den omständighet som har störst betydelse för statens kostnader på grund av konkurser är konkursutvecklingen och tidpunkten för insolvens- hanteringen, inte tillgången till en förmånsrätt. En konkurs innebär så gott som alltid en förlust, eftersom bara en begränsad del av regress- kraven på utbetald lönegaranti och av skattefordringar ersätts. stor betydelse att antalet konkurser minskar och att insolvenshanteringen tidigareläggs också för företagens samlade kostnader för konkurser. staten och andra borgenärer vinner mest på är att de verksamheter som har lönsamhetsutsikter rekonstrueras och att de förlustbringande verk- samheterna avvecklas tidigare än vad som sker . naderna för lönegarantin liksom förlusten på skattefordringar skulle Vidare skulle ett flertal samhällsekonomiska fördelar uppnås. Belastningen på arbetsmarknadsstöden och kan väntas Dessutom har konkurser inte sällan påtagliga och tragiska effekter för anställda i konkursföretaget och för företagare som gör affärer med konkursföretaget. Ett syfte med reformen är att skatteförvaltningen och exekutions- väsendet genom att ändra sitt arbetssätt skall öka sina insatser avseende bl.a. uppföljning av krediter och medverkan vid rekonstruktion av kommer således att behöva göra relativt betydande insatser såväl för att bevaka sina egna krediter som genom att delta vid ackordsförhandlingar i större utsträckning än . kommer man behöva bevaka frågan om användningen av alternativa säkerheter som kompensation för det minskade värdet av företags- Det kommer att leda till ett ökat resursbehov. har beräknat detta till . verkets bedömning att reformen förutsätter ökade insatser från skatte- förvaltningens och kronofogdemyndigheternas sida. effekterna är i stor utsträckning beroende av hur staten agerar i sin roll Myndigheterna skall, i enlighet med detta, ges behövliga Ur ett statsfinansiellt perspektiv måste de positiva effekter som skatte- förvaltningens ökade insatser, i enlighet med reformens syfte, kan förväntas leda till tas med i beräkningen. Med hänsyn till möjligheten att bedöma bl.a. konkursutvecklingen är dock denna effekt svår att kvanti- fiera mer preciserat. Som framgått har , efter att ha tagit del av kommitténs statiska beräkningar och resonemang om dynamiska effekter, gjort bedömningen att det underlag och de beräkningar som ligger till grund för kommitténs förslag är tillfyllest för att slutsatsen skall kunna dras att den av kommittén föreslagna reformen kommer att ge sådana ekono- miska och andra fördelar för samhället att den bör genomföras. Regeringen har som underlag därutöver de beräkningar som Riksskatte- verket har gjort. Det är fråga om en bedömning av långsiktiga effekter där utfallet enskilda år inte kan tillmätas någon avgörande betydelse. har företagsinteckningar beviljade före ikraft- trädandet samma förmånsrätt som . träder de andra lag- ändringarna i kraft med omedelbar verkan. Det leder till att den ökade utdelningen till oprioriterade till följd av att företagsinteckningen Prop. 2002/03:49 minskar i värde kan antas utebli . Eftersom skatteförmånsrätten avskaffas och skattefordringarna är dubbelt så stora som lönefordringarna, som ligger efter skatter och allmänna avgifter i förmånsrättsordningen, kan dock enkelt uttryckt utdelningen på regresskraven på lönegarantin väntas öka . Den förbättrade utdelningen motsvarar i stort sett den försämrade utdelningen på skattefordringarna. kan reformen därför inte väntas ge någon sammantagen besparing för staten. Den sammantagna utdelningen till staten kan i stället väntas bli i princip oförändrad. 13 Konsekvenser för mindre företag Den analys av reformens konsekvenser för företag som har gjorts i avsnittet om de dynamiska effekterna gäller också för de mindre företagen. Här skall dock konsekvenserna för särskilt de mindre företagen beröras närmare. De positiva effekterna av reformen kommer till stor del att träffa mindre företag. Ett av reformens syften är att underlätta för företag att rekonstrueras i stället för att gå i konkurs. Det är i stor utsträckning just mindre företag som kan ha betalningssvårigheter men bedöms kunna bli lönsamma och bör få möjlighet att rekonstrueras. Att utdelningen till borgenärer med oprioriterade fordringar ökar är också en konsekvens som i hög grad berör mindre företag. Vikten av att kunna erbjuda säkerhet i företagsinteckning vid kreditgivning minskar, eftersom kreditgivarna kommer att se till även andra faktorer än säkerheten vid kreditgivningstillfället. Ytterligare en effekt är att villkoren för mindre företag som konkurrerar med ett rörelsedrivande konkursbo torde bli bättre i och med att konkursboet ansvarar för lön och hyra (se avsnitt 7 och 9). En verksamhet som drivs vidare av ett konkursbo kommer inte på samma sätt som att vara subventionerad, utan boet kommer till följd av ändringarna att behöva bära ett större ansvar för kostnaderna för fortsatt drift av en verksamhet. Det har framförts farhågor att mindre företag får det svårare att överleva tillfälliga betalningssvårigheter när borgenärerna inte har samma säkerhet för sin fordran. Det har hävdats att staten, banker och hyresvärdar inte kommer att ge anstånd med betalning i samma utsträckning som . Det kan naturligtvis inte uteslutas att i enskilda fall hyresvärdar kan komma att reagera obefogat snabbt när de inte har någon förmånsrätt. Företag som kan övertyga borgenären om att betal- ningssvårigheterna är övergående lär dock generellt inte ha några problem med att få anstånd . Om ett företag inte på annat sätt än tack vare en säkerhet eller förmånsrätt kan få anstånd med betalning, torde det vara att föredra ur ett samhällsekonomiskt perspektiv att frågan om insolvenshantering väcks. Detta behöver emellertid ju inte innebära att ett företag försätts i konkurs. Som framhållits tidigare bör lagstift- ningen vara neutral i förhållande till vilken åtgärd som skall vidtas Valet mellan rekonstruktionsåtgärder eller en avveckling av verksamheten bör grundas på en bedömning av rörelsens Prop. 2002/03:49 framtidsutsikter. Att hyresfordringar inte längre kommer att vara förmånsberättigade innebär att hyresvärdar jämställs med andra borgenärer som har långtidsavtal med konkursgäldenären. Förslaget om en ny företagsinteckning är av särskild betydelse för små företag, som ofta har begränsade möjligheter att ställa andra typer av säkerhet. Regeringen har behandlat frågan om kreditgivningen och kreditkostnaderna i avsnitt 8. Flera av remissinstanserna framför att reformen kan komma att försämra kreditgivningen till små och medel- stora företag. Det kan inte uteslutas att en noggrannare prövning vid kreditgivning och uppföljning av krediter kommer att innebära ökade kostnader. Bankföreträdare uppger själva att bankerna i ökad utsträck- ning kommer att ställa krav på företagen i form av rapporterings- skyldighet och liknande. Regeringen gör bedömningen att den kostnad för förbättrad uppföljning som inledningsvis kan uppkomma tjänas in i takt med att reformen får avsett resultat. Med hänsyn till den jämförelse som kan göras med kreditgivningen i och finns det inte anledning att anta annat än att kreditväsendet relativt snabbt anpassar sig till den nya situationen.