prop · GQ03139 · 2003-07-03 00:00:00 — 5.garantigivning eller annan medverkan vid emissioner av fondpapper eller erbjudanden om köp eller försäljning av finansiella instrument som är riktade till en öppen krets Kommitténs ställningstagande bygger på förutsättningen att de aktier som hänförs till värdepappersrörelsen verkligen utgör ett handelslager eller annars omsätts relativt snabbt. Innehav som är långsiktiga får inte hänföras till värdepappersrörelsen. Enligt kommittén är det avgörande för bedömningen om innehavet kan motiveras med att det främjar värdepap- persrörelsen. Enligt kommittén är det en mer teknisk fråga om undantaget i lagtext skall beskrivas med EG-direktivets terminologi eller med en hänvisning till definition av värdepappersrörelse i lagen om värdepappersrörelse. Kommittén anser att det finns ett värde i att anknyta till det redan etable- rade begreppet värdepappersrörelse som dessutom är klart definierat i lagtext, men konstaterar att det möjligen kan invändas att en sådan hän- visning riskerar att inte omfatta alla de situationer som direktivet omfat- tar. Kommittén bedömer dock att det inte finns behov av någon total överensstämmelse med direktivet och att det är en mer praktisk lösning att använda en hänvisning till lagen om värdepappersrörelse. Direktivet medger att ett kreditinstitut från kapitalbasen räknar av ak- Prop. 2002/03:139 tier eller andelar som innehas som ett normalt led i emissionsverksam- het eller i ett instituts namn för egen räkning. Vad som avses med detta torde inte vålla någon tveksamhet och det föreslås därför att samma lydelse används i svensk rätt. Detta överensstämmer också med Enligt EG-rätten skall emellertid inte heller aktier och andelar som i redovisningssammanhang behandlas som finansiella omsättningstill- gångar räknas med vid bedömningen av om ett innehav är kvalificerat. Om ett innehav är så stort så att det är kvalificerat och inga av de nämnda situationerna föreligger bör dock risken för intressekonflikter medföra att innehaven räknas med och detta oavsett hur det redovisas av institutet. Något undantag för aktier och andelar som utgör finansiella omsättningstillgångar föreslås därför inte. Innehavens storlek skall bedömas med utgångspunkt i aktiernas mark- nadsvärde . Ett institut måste ha sådana styrsystem att det kan försäkra sig om att angivna gränser inte överskrids. Det gäller såväl innehav i värdepappersrörelsen som institutets samlade innehav. Tillstånd för större förvärv Regeringens förslag: En banks eller kreditmarknadsföretags förvärv kräver tillstånd, om institutets motprestation mot- svarar av institutets kapitalbas. skall ges om det inte kan antas att förvärvet leder till att reglerna i la- gen om bank- och finansieringsrörelse eller andra författningar över- Tillståndet skall meddelas före förvärvet. Kommitténs förslag: En banks förvärv skall kräva Finansinspektio- nens tillstånd, om motprestationen motsvarar av insti- tutets kapitalbas och mer än . vidare en uttrycklig regel om att beslut i tillståndsärenden skall meddelas Några motsvarande regler föreslås inte för kreditmarknadsfö- Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: Finansin- spektionen är positiv till att banker ges friare utrymme vid förvärv av egendom av olika slag. Inspektionen instämmer i att gränsen för vilka förvärv som skall tillståndsprövas bör relateras till den förvärvande ban- Inspektionen anser dock att beloppsgräns på 100 miljo- ner kronor är för hög med tanke på att många banker har en liten kapital- Hänsyn måste tas till insättarnas skydd även i de små bankerna. gon beloppsgräns bör därför inte införas. Inspektionen bedömer att detta inte bör leda till att den i onödan belastas av tillståndsärenden av detta Den föreslagna gränsen, av kapitalbasen, anser inspek- tionen kan behållas men inspektionen kan även tänka sig att gränsen går vid av kapitalbasen. För att inspektionen skall få kän- nedom om förvärvet för att kunna göra ett snabbt ingripande ifrågasätter inspektionen också om det inte bör införas en anmälningsplikt till in- spektionen när vederlaget överstiger förslagsvis av kapitalba- sen. menar att liknande bestämmelser skall gälla för kreditmarknadsföretag. ifrågasätter behovet av för- värvsprövningen med motiveringen att förvärv som kommer i konflikt med de grundläggande reglerna om soliditet, riskkontroll och genomlys- ning inte får genomföras. Om avsikten är att ge tillsynsmyndigheten in- formation och möjlighet till kontroll anser verket att en mindre genom- gripande anmälningsskyldighet av större förvärv bör vara tillfyllest. Även , till vilken ansluter sig, föreslår att bestämmelsen ändras så att tillstånd krävs för förvärv om vederlaget motsvarar av bankens kapitalbas. Föreningarna anser att den föreslagna beloppsgränsen om är alltför hög för de små bankerna och för låg för de stora bankerna. De övriga remissinstanserna har inte några invändningar mot förslaget. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: , i vars yttrande in- stämmer, tillstyrker förslaget. anser att bestämmelsen är överflödig. Om den skall finnas bör den enligt verket ges samma ut- formning som kommitténs förslag. Med utgångspunkt från att kredit- marknadsföretag inte bör belastas med onödigt betungande reglering om inte påvisbara systemskyddsskäl kan anföras, ifrågasätter Konkurrens- verket dessutom förslaget att låta kreditmarknadsföretag omfattas av till- ståndsplikten. och anser att motsvarande bestämmelse bör införas i börs- och clearinglagen och i lagen om värde- pappersrörelse så att mindre organisationsförvärv kan göras utan till- stånd. Skälen för regeringens förslag Snabba förändringar i rörelsen Av de föreslagna övergripande rörelsereglerna följer att en bank inte får vidta åtgärder som äventyrar soliditeten och likviditeten eller genomlys- ningen. Inte heller får institutet företa åtgärder som gör att kontrollen över dess risker blir bristfällig. Av särskilt intresse är åtgärder som med- för stora och snabba förändringar av rörelsen såsom förvärv av egendom. Långsamma förändringar, t.ex. till följd av beslut angående rörelsens in- riktning är av mindre intresse. Sådana förändringar kan visserligen på lång sikt leda till att en bank får finansiella problem men ger regelmässigt tid för berörda myndigheter att reagera. Nedläggningar och försäljningar kan visserligen tänkas förändra rörelsen snabbt och i hög grad men sådana åtgärder torde sällan försämra soliditeten och likviditeten, riskkontrollen eller genomlysningen. Som påpekar är det i och för sig klart att en bank inte får genomföra förvärv som äventyrar soliditeten, likviditeten risk- kontrollen eller genomlysningen. Dessa övergripande krav kan dock inte förväntas ge tillräcklig vägledning i varje enskilt fall. För vissa förvärv som, i en del fall kanske efter det förvärvet genomförts, bedöms som stridande mot de nämnda reglerna kan det vara svårt att i efterhand nedbringa de skadliga konsekvenserna av förvärvet till acceptabla nivåer. Det finns också en risk för att inte får reda på förvärv som kan tänkas strida mot rörelsereglerna. Det behövs därför införas en anmälningsskyldighet och/eller tillståndsplikt för vissa större förvärv. Anmälan eller tillstånd? En ordning enligt vilken det endast krävs anmälan har den fördelen att det tilltänkta förvärvet inte behöver skjutas upp eller villkoras av ett till- stånd. Genom anmälan får tillsynsmyndigheten reda på förvärvsplanerna och kan skrida in om förvärvet befinns strida mot rörelsereglerna. En bedömning av om ett förvärv strider mot rörelsereglerna blir troligen inte lättare om beslutet sker i ett ärende rörande ingripande än om det görs i ett tillståndsärende. Även ett beslut om ingripande av något slag kan därför dra ut . Risken finns därmed att ett eventuellt ingripande, t.ex. i form av ett åläggande att sälja viss del av rörelsen, som sker efter förvärvet får betydande negativa konsekvenser. Det kan t.ex. bli mycket dyrbart att åter sära på två organisationer som börjat integreras. Anmälningsskyldighet kan kombineras med en möjlighet för banken att begära bindande förhandsbesked, vilket undanröjer risken för att det uppstår ett läge där det råder osäkerhet om huruvida en affär skall god- kännas eller inte. Fördelen med en sådan ordning är att Finansinspek- tionen avlastas ärenden där köparen anser det klart att tillstånd skall meddelas och även är beredd att stå risken för att någon form av ingri- pande sker i efterhand. En bank kan i vissa lägen ha starka drivkrafter att ge sig in i en affär som med stor sannolikhet inte uppfyller lagens krav. I sådana situationer finns en risk att bankens ledning medvetet låter bli att begära förhandsbesked i förhoppningen att kostnaderna för att få affären att gå tillbaka blir så stora att det avskräcker inspektionen från att kräva det. Det kan med fog hävdas att det är just i dessa lägen som det är viktigt med en prövning. En ordning med obligatoriskt tillstånd för betydande förvärv undanröjer risken i dessa extremfall. Nackdelen är att tilltänkta förvärv inte kan slutföras innan tillståndsprövningen är avslutad. Nackdelarna är emellertid inte så stora att de överväger fördelarna om gränsen för tillståndsprövning sätts så att endast stora och viktiga förvärv prövas. Därigenom blir belastningen på inte heller så betydande. Det bedöms inte nödvändigt att införa specifika kriterier för tillstånds- prövningen. Det r tillräckligt att det görs en bedömning av om banken efter förvärvet genomförts kan antas komma att uppfylla de krav som ställs i bestämmelser som gäller för banken och dess verksamhet. Be- stämmelser som det blir aktuellt att pröva förvärvet mot finns i den nya lag om bank- och finansieringsrörelse som här föreslås och i andra för- fattningar inklusive föreskrifter, som reglerar ban- kers verksamhet Dessutom bör förvärvet bedömas med hänsyn till ban- kens bolagsordning, reglemente eller stadgar och interna instruktioner. Visserligen kan sägas att bolagsordning, reglemente eller stadgar och instruktioner inte är av primär betydelse i det här sammanhanget men de utgör viktiga inslag i kontrollen av en banks risker och genomlysning. En ändamålsenlig utformning av dem utgör en förutsättning för att banken skall få driva sin verksamhet. Det är därför lämpligt att prövningen även innefattar förvärvets förenlighet med dessa båda dokument. Tillstånds- prövningen skall naturligtvis i första hand inriktas på att se till att de grundläggande kraven på soliditet och likviditet, riskkontroll samt ge- nomlysning inte riskerar att trädas för när genom förvärvet. Genom prövningens omfattning ges möjlighet att pröva alla ur bank- lagstiftningen relevanta aspekter. bör stå relativt fri i sin bedömning av tillståndsärenden. För att markera vilken nivå pröv- ningen skall ha bör föreskrivas att tillstånd skall vägras om det är antag- ligt att förvärvet leder till att bestämmelserna överträds. Om det kommer fram nya omständigheter eller om förhållandena ändras utgör ett tillstånd inte hinder för ett ingripande mot banken på grund av delvis samma om- ständigheter som var uppe vid tillståndsprövningen. Vilka förvärv skall tillståndsprövas Gränsen för vilka förvärv som skall tillståndsprövas bör relateras till den förvärvande bankens kapitalstyrka. I praktiken kan det endast komma i fråga att koppla förvärvets storlek till bankens kapitalbas. Den absoluta gränsen för stora exponeringar har satts vid av kapitalbasen och huvudregeln för maximalt kvalificerat innehav av aktier och andelar i enskilda företag som inte är finansiella föreslås motsvara av kapitalbasen. Det är inte givet att en bank får utnyttja hela utrymmet en- ligt angivna regler; soliditeten, likviditeten riskhanteringen eller genomlysningen kan sättas i fara . Det finns dock knappast skäl att kräva tillstånd för en banks förvärv av aktier i icke-finansiella företag upp till gränsen av kapitalbasen. Skulle sådana förvärv undantagsvis strida mot nämnda rörelseregler torde det vara relativt en- kelt och inte förenat med stora kostnader att förelägga banken att sälja hela eller delar av detta innehav. Inte heller för förvärv som är större än motsvarande av kapitalbasen men mindre än motsvarande finns det tillräckliga skäl att tillståndspröva. Banker tillåts utan tillståndsprövning ikläda sig olika typer av förpliktelser upp till 25 pro- cent av kapitalbasen. Denna ordning har inte ifrågasatts. Förvärv som är större än motsvarande av kapitalbasen, och alltså större än gränsen för stora exponeringar, är dock så stora att de kan få betydande påverkan på banken. De förvärv som blir aktuella är vissa förvärv av ak- tier, förvärv av annan egendom och förvärv av andra företags rörelser. De största bankerna har kapitalbaser som överstiger 50 miljarder kro- nor, medan den minsta har en kapitalbas på . Med en obegränsad 25 procentsregel betyder detta att gränsen för till- stånd komma att hamna vid för de största och för de minsta bankerna. De små bankernas ringa på- verkan på systemstabiliteten i kombination med ambitionen att inte i onödan belasta leder enligt kommittén till att förvärv inte bör vara underkastade tillståndsplikt. I sitt remissvar över promemorians betänkande delar Konkurrensverket kommitténs bedömning. I likhet med vad som förs fram av Finansin- spektionen, och Svenska Fondhandlareföre- ningen gör dock regeringen bedömningen att den av kommittén valda beloppsgränsen är för hög för de små bankerna. Någon beloppsgräns fö- reslås därför inte. Det betyder att det ensamt avgörande för om tillstånd behövs är relationen mellan förvärvets storlek och bankens kapitalbas. 2002/03:139 Om bankens motprestation överstiger av kapitalbasen är för- värvet tillståndspliktigt, annars inte. ifrågasätter, i sitt yttrande över kommitténs förslag, om det inte bör införas en anmälningsplikt när vederlaget överstiger av kapitalbasen. För denna situation torde det emellertid vara tillräckligt med den möjlighet som inspektionen har att föreskriva vilka uppgifter en bank skall lämna till inspektionen. och anser att motsvarande bestämmelse bör införas i börs- och clearinglagen och i lagen om värdepappersrörelse så att mindre organisationsförvärv kan göras utan tillstånd. Den frågan får dock tas upp i samband med att det görs ändringar i de lagarna. Något om ärendets behandling Ärenden av den storlek och karaktär som det är fråga om är regelmässigt av stor vikt för den sökande och det är därför enligt kommittén angeläget att de behandlas med största skyndsamhet. Kommittén föreslår en ut- trycklig bestämmelse om att beslut i dessa tillståndsärenden skall med- delas skyndsamt. Emellertid finns i 7 § förvaltningslagen (1986:223) en bestämmelse som säger att varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så snabbt enkelt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätt. Denna bestämmelse bedöms vara tillräcklig även i nu aktuella tillståndsärenden. Den omständigheten att dessa ärenden ofta är av för- turskaraktär behöver inte framhållas i lagtext. Som kommittén framhållit bör som här förespråkas förvärv inte kunna slutföras innan förvärvsprövningen skett. Detta bör framgå av lagtexten. Den av kommittén föreslagna bestämmelsen gäller utan någon särskild motivering enbart för banker. Utgångspunkten för regleringen av kredit- marknadsföretag är systemstabilitetsskäl. Även om skyddsbehovet som regel inte är lika starkt för kreditförsörjningen som för betalningsförmed- lingen, kan ett enskilt kreditmarknadsföretags förvärv av egendom inne- bära snabba förändringar i rörelsen som påverkar det krav på soliditet etc. som ställs på företaget. Till detta kommer att kreditmarknadsföretag, i likhet med banker, kommer att kunna ta emot återbetalningspliktiga me- del från allmänheten. En regel av det slag som beskrivits i det föregående bör därför införas även för dessa företag. Hanteringen av krediter är traditionellt en så central uppgift för kreditin- stituten och är erfarenhetsmässigt av sådan betydelse för en stabil ut- veckling att särskilda bestämmelser härom i lag är väl motiverade. Det bör eftersträvas att de särskilda bestämmelserna på ett ända- målsenligt sätt kompletterar redan givna rambestämmelser om hanter- ingen av risker inklusive kreditrisker. De bestämmelser som behandlas i detta avsnitt preciserar i vissa avse- Prop. 2002/03:139 enden regleringen om riskhantering och genomlysning. Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon bestämmelse som anger att en banks eller ett kreditmarknadsföretags kreditportfölj skall vara sammansatt så att institutets totala risk inte äventyrar dess förmåga att fullgöra sina förpliktelser. Kommitténs förslag: Kommitténs förslag innehåller en bestämmelse av det slag som regeringen anser obehövlig, men endast för banker. Promemorians förslag: Innehåller en bestämmelse av det slag som regeringen bedömer obehövlig. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: konstaterar att regeln tar sikte på att lyfta fram behovet av diversifiering i kreditportföljen. ser positivt på att en sådan bestämmelse införs eftersom diversifiering har betydande effekter på kreditriskerna i en bank. efterlyses en tydligare motivering av bestämmelsens innebörd. menar att bestämmelsen kan sägas ge ett konkret innehåll åt den allmänna soliditetsregeln och främst får ses som ett understrykande av vikten av sammansättningen av kreditportföljen för bankens soliditet. Inspektionen har inte något emot en sådan regel, men ifrågasätter om inte samma regel som föreslås för banker bör gälla för kreditmarknadsföretag. , till vilken ansluter sig, avstyrker förslaget med motiver- ingen att syftet med den uppnås redan med de inledande bestämmelserna om soliditet och riskhantering. De anser att någon speciell föreskrift om kreditportföljens sammansättning inte bör ingå, främst därför att det är bankernas samlade riskexponering som är avgörande och inte samman- sättningen av bankens kreditportfölj. Mot bakgrund att avsikten inte är att hindra en sådan utveckling, kan det ifrågasättas vilken praktisk funktion bestämmelsen är avsedd att ha. De övriga remissinstanserna har inte några invändningar mot förslaget. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Riks- banken anser att bestämmelsen bör utgå, se även avsnitt 8.3. Ekobrotts- myndigheten, till vars yttrande Riksåklagaren ansluter sig, anser att denna bestämmelse och de bestämmelser som behandlas i avsnitt 8.9.2 8.9.4 kan bidra till att skapa en ny finanskris eftersom en ramlagstiftning utan enhetliga normer minskar förutsättningarna för en effektiv tillsyn. Tillsyn som har sin utgångspunkt i ett teoretiskt systemrisktänkande kan inte blir tillräckligt effektiv. Åtal mot en enskild handläggare för trolöshet mot huvudman kan också bli omöjligt att driva . Om det saknas enhetliga normer beror det på det enskilda bolaget om det kommer att finnas så välutvecklade rutiner att dessa kan läggas till grund för en straffrättslig bedömning. Förslaget bör inriktas mer på hanteringen av enskilda krediter. Skälen för regeringens bedömning: Ett instituts innehav av kredit- fordringar faller under samma allmänna regler som innehav av annan Således kan ett krav på styrning av risknivån i kreditportföljen härledas från den föreslagna soliditets- och likviditetsregeln. Ett krav på Prop. 2002/03:139 adekvat riskhantering av kreditportföljen följer vidare av den föreslagna allmänna regeln om riskhantering. Kravet på genomlysning förutsätter vidare att även kreditportföljen kan överblickas och värderas. Dessutom är kreditfordringar underkastade kapitaltäckningskrav och begränsningar av stora exponeringar. I kommitténs betänkande och i promemorian anförs att det finns vissa skäl att särbehandla innehav av kreditfordringar i förhållande till andra verksamheter som ett institut kan driva. Ett av dessa skäl är att kreditris- ker inte är lika lätta att hantera med hjälp av finansiella instrument av olika slag som marknadsrisker. Ett annat är att det är svårare för lagstifta- ren att skapa kapitaltäckningsregler som på ett rättvisande sätt avspeglar kreditrisker. En felaktig portföljsammansättning har också visat sig kunna ge kraftig resultatpåverkan i institut av traditionellt snitt. Trots de övergripande bestämmelserna om soliditet och riskhantering finns det således enligt kommitténs och promemorians förslag, mot bak- grund av kreditriskernas normalt stora betydelse för institutens soliditet skäl att införa en särskild regel om kreditportföljens sammansättning. De föreslår att en banks kreditportfölj skall vara sammansatt så att institutets totala risk inte äventyrar dess förmåga att fullgöra sina förpliktelser. Som framgår av avsnitt 8.3 om riskhantering är emellertid kreditrisk, även om det är en central risk, inte den enda risk som instituten måste ta hänsyn till. Även om kreditrisker historiskt visat sig vara en viktig förlustkälla har även andra risker varit avgörande för uppkommande bankproblem. Utvecklingen av sofistikerade finansiella produkter och bankernas stora tradingverksamhet pekar på att riskområdet breddats för i synnerhet in- ternationellt verksamma banker. Behovet av en särskild riskregel för kre- ditportföljen måste också bedömas mot bakgrund avregleringens nu före- slagna övergripande riskhanteringsregel (se avsnitt 8.3). Där framgår sålunda att ett institut särskilt skall se till att dess kreditrisker, marknads- risker, operativa risker och andra risker sammantagna inte innebär att institutets förmåga att fullgöra sina förpliktelser äventyras. Tillsammans med kraven på att identifiera, mäta, styra och ha kontroll över bl.a. kre- ditriskerna bedömer regeringen att tillräckligt starka krav ställs även på kreditriskhanteringen. Riskhanteringsregeln ställer bl.a. krav på en väl sammansatt och diversifierad kreditportfölj. Regeringen anser mot denna bakgrund att det inte är nödvändigt att införa en särskild bestämmelse om diversifiering av kreditportföljen av det slag som föreslås av kommittén och i promemorian. Regeringens förslag: Till grund för en banks eller ett kreditmark- nadsföretags beslut att bevilja en kredit skall ligga en prövning av ris- ken för att de förpliktelser som följer av kreditavtalet inte kan fullgö- ras. En kredit får beviljas bara om förpliktelserna på goda grunder kan förväntas bli fullgjorda. Någon kreditprövning behöver inte göras i de situationer som anges i 5 a § andra och tredje styckena konsumentkreditlagen (1992:830). Kommitténs och promemorians bedömning: Det behövs inte i rörel- selagstiftningen någon bestämmelse som knyter beviljande av krediter till låntagarens återbetalningsförmåga och möjlighet att ställa säkerhet. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs bedömning: Fi- nansinspektionen anser i fråga om banker att innehållet i kreditpröv- ningen bör anges i lag och föreslår en regel om att låntagarens återbetal- ningsförmåga skall bedömas vid kreditprövningen. Svenska Bankföre- ningen och motsätter sig avskaffandet av bestämmelsen som anger grunderna för kreditprövningen. De menar att bestämmelsen ger uttryck för viktiga grundläggande principer för kre- ditgivning. Principerna utgör rättesnöre för den praktiska kreditpröv- ningen och har även stor betydelse för bl.a. insättarna. På detta sätt bidrar bestämmelsen till att upprätthålla förtroendet för instituten. Den regel som gäller för banker bör dock justeras och kravet på ställande av säker- het tonas ned. anför för egen del att 2 kap. 13 § BRL med dess koppling mellan gäldenärens återbetalningsför- måga och den säkerhet som lämnas för krediten har skapat handlägg- ningssvårigheter i det slag av standardiserad kreditgivning mot säkerhet i finansiella instrument som är vanliga i samband med depåförvaltning utan att någon fördel vunnits från risksynpunkt.