prop · GQ03117 · 2003-05-16 00:00:00 — Trots att 9 § inte är begränsad till renhållningsskyldighet kan läsaren förledas att tro detta eftersom paragrafen utan egen rubrik är placerad efter bestämmelser som rubricerats med Den kommunala renhållningsskyldigheten. För att tydliggöra bestämmelsens räckvidd föreslås att en ny rubrik införs närmast före 9 § som klargör att det är fråga om ett bemyndigande som omfattar allt avfall, dvs. även avfall som frambringas i yrkesmässig verksamhet. Det är regeringens bedömning att bemyndigandet vid behov bör användas för att reglera avfallshanteringen då så krävs för att säkerställa att avfallet hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Regeringen har även möjlighet att meddela föreskrifter om avfall med stöd av bestämmelserna om producentansvar. Med producent avses enligt 15 kap. 4 § bl.a den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar avfall som kräver särskilda åtgärder av renhållnings- eller miljöskäl. Exempel på avfall som kräver särskilda åtgärder är processavfall och bygg- och rivningsavfall (se prop. 1997/98:45 Miljöbalk, del 2, s. 187 f.). Bemyndigandet i 15 kap. 6 § möjliggör för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att avfallet samlas in, återvinns, återanvänds eller bortskaffas på ett sätt som kan krävas för en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering. Mot bakgrund av bestämmelserna om producentansvar och möjlig- heten att meddela föreskrifter enligt 15 kap. 9 § finner regeringen att det inte finns något behov av ett ytterligare bemyndigande när det gäller skyldigheterna för den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar verksamhetsavfall. 7.5Producentansvar för förpackningar och returpapper Producentansvar för förpackningar och returpapper infördes med innebörden att producenterna fick ansvaret att samla in och omhänderta de uttjänta produkterna. låg ansvaret på kommunerna som hade valt att införa källsortering i olika hög utsträckning. beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare för att göra en bred översyn av producentansvaret med särskilt fokus på förpackningsområdet (dir. 2000:28). ningen att det var angeläget att utvärdera producentansvaret mot bak- grund av att förordningarna om producentansvar för bl.a. förpackningar och returpapper varit i kraft och att flera nya initiativ var på gång inom produkt- och avfallsområdet. I uppdraget ingick att utredaren särskilt skulle utvärdera konsumenternas möjlighet till och faktiska deltagande i insamlingen. Även påpekade att rege- ringen borde ta initiativ till en samhällsekonomisk analys av producent- ansvaret för förpackningar (bet. 1999/2000:MJU7, rskr. 1999/2000:156). Allmänt har utredaren konstaterat att målen med producentansvaret för förpackningar och returpapper i stort har nåtts, både avseende åter- vinningsnivåer och miljömässiga syften men också när det gäller resurs- hushållning och minskade mängder avfall till deponi. visar också att nu gällande återvinningsnivåer är samhällsekonomiskt Utredaren konstaterade också att det finns en del brister i systemet som främst hänför sig till konsumenternas möjlighet att delta i systemen samt till oklarheter om ansvar och skyldigheter. Regeringens bedömning: Det författningsreglerade producent- ansvaret för förpackningar och returpapper bör kvarstå. skyldigheter för insamling av förpackningar och returpapper bör tydliggöras för samtliga inblandade aktörer. förslag överensstämmer med rege- Utredaren föreslog att huvudmannaskapet för insamlingen skall ligga kvar på producenterna. att insamlingen skall förbättras i enlighet med det åtagande som materialbolagen har gjort. Remissinstanserna: , kommun, kommun, , , Åre kommun, , Föreningen , Förpack- ningsinsamlingen, , Kemikontoret, Nordvästra , Packforsk, , , , Stora , Svensk Glasåtervinning (SGÅ), , , Svenska Järn- och Metallskrothandlare- föreningen, , Återvinningsindustrierna, , , Konsumentråd, TEKO- industrierna, Tetra , vinnare, , Plast och Kemibranscherna, Kommun- förbundet , energi AB och stöder förslaget om huvudmannaskapet. i , , , , kommun, , kommun, kommun, kommun, Svenska kommun- Svenska Renhållningsverksförenningen RVF, Tekniska Verken i , Avfallsaktiebolag (Vafab), Samarbete om Skånskt Avfall () och Miljö- och hälsoskydds- tjänstemannaförbundet (MHTF) är emot förslaget. kommuner som har lämnat synpunkter anser att ansvaret för insamling av förpackningar och returpapper i stället skall läggas på kommunerna som producenterna även i fortsättningen skall finansiera insamlingen respektive ansvara för återvinningen av det insamlade materialet. () anser att kommunerna bör få möjlighet att styra och medverka till en samordning av insamlingsarbetet och att regelverket måste ses över och möjliggöra en effektiv tillsyn med reella påverkansmöjligheter. Problem som uppmärksammats av remissinstanserna rör även nedskräpningen, bygglovsdiskussioner och samarbetssvårigheter mellan de olika aktörerna. Skälen för regeringens bedömning: Producentansvaret medförde att ett antal materialbolag bildades för att på producenternas uppdrag uppfylla de ställda kraven. I sin tur anlitar materialbolagen entreprenörer, privata eller kommunala, som samlar in och omhändertar avfallet. Producenterna har även bildat för att ansvara för informationsinsatser samt REPA för att administrera avgifter. Materialbolagens verksamhet har betydelse för flera kommunala beslutsområden, t.ex. för den kommunala avfallsplaneringen och den fysiska planeringen. Utredaren har särskilt undersökt aktörernas ansvar, skyldigheter och roller och funnit att det finns vissa oklarheter i samspelet mellan producenter och kommuner kring frågan vem som skall driva, äga och utveckla systemen. Enligt utredaren upplever kommunerna de inbördes relationerna mellan producenterna, materialbolagen, och som oklara. Vidare har utredaren konstaterat att entreprenörerna ofta verkar okunniga om ansvarsfördel- ningen och om de uppgifter de egentligen har fått från materialbolagen. Ett stort antal remissinstanser, främst och samt ett antal kommuner, är kritiska till dagens system och har framhållit att det inte är tydligt vad som gäller enligt främst förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar. På grund av oklarheterna har kommunerna problem i sina kontakter med materialbolagen och deras entreprenörer. Regeringen finner det därför angeläget att klargöra ansvarsfördelningen på de områden där det finns oklarheter. Syftet med producentansvaret är att påverka producenterna att miljöanpassa produkterna så att miljöbelastningen och resursförbruk- ningen minimeras i ett helhetsperspektiv. Produkterna skall även utformas på ett sådant sätt att de kan återanvändas eller återvinnas. Den utvärdering som utredningen har gjort visar att syftet bakom införandet av producentansvaret har uppfyllts, bl.a. har deponimängderna minskat och återvinningsmålen i stort uppnåtts. Utvärderingen visar också att nu gällande återvinningsnivåer är samhällsekonomiskt försvarbara. Ett stort antal remissinstanser anser att ansvaret för insamlingen av förpackningar och returpapper skall flyttas till kommunerna som producenterna finansierar detta. Lika många remissinstanser stöder dock dagens system och anser att producentansvaret skall behållas så att det arbete som påbörjats med miljöanpassning av produkter kan fortsätta. Argument har framförts om att konsumenterna ofta upplever det som svårt att förstå varför endast förpackningar skall samlas in efter materialslag och att det övriga hushållsavfallet inte ingår i denna samlas förpackningar in men inte gemensamt med andra produkter av liknande material. Flera remissinstanser anser därför att insamlingen av allt hushållsavfall i stället bör utformas utifrån Regeringen anser att producentansvaret till stor del uppfyllt sina syften och inneburit en värdefull koppling mellan produkt och avfallshantering och att det därför bör kvarstå men utvecklas vidare. kommuners fortsatta samarbete och samordningen av insamlings- systemen bör dock långsiktigt ha som mål att de av konsumenterna upplevs som ett system. Producenterna har genom materialbolagen i en skrivelse till framhållit möjligheten att erbjuda gemensam upphandling av totalentreprenad i de kommuner som vill När det gäller ansvaret för förpackningar anser regeringen att det finns behov av att klargöra att producenterna är skyldiga att samla in allt avfall som utgörs av förpackningar. I flera remissyttranden har framhållits behovet av att höja insamlingsmålen. Regeringen finner dock inte någon anledning att göra detta eftersom det handlar om ett missförstånd. som anges i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpack- ningar avser hur det insamlade förpackningsavfallet skall omhändertas. Producenterna skall tillhandahålla lämpliga insamlingssystem för alla Producenterna får ansvaret att förbättra tillgängligheten Regeringens bedömning: Det bör bli enklare för konsumenterna att delta i källsorteringen av förpackningar och returpapper. genom att servicen till konsumenterna förbättras. insamlingssystem bör anpassas till de lokala förutsättningarna och företrädesvis genom fastighetsnära insamling där så är lämpligt. förslag överensstämmer med rege- ringens bedömning avseende förenklingen för konsumenterna genom en utökad fastighetsnära insamling. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna stöder förslaget att utöka den fastighetsnära insamlingen. Glasåtervinning (SGÅ) och är emot för- Avfallsaktiebolag (Vafab) stöder insamlingstanken men är negativ till att det skall vara frivilligt. Skälen för regeringens bedömning: Producentansvaret innebär att producenterna har det ekonomiska och fysiska ansvaret för insamling och omhändertagande av förpackningar och returpapper. enligt förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar skyldiga att tillhandahålla lämpliga insamlingssystem så att hushåll och andra kan sortera ut sina förpackningar respektive sitt returpapper från Någon precisering av vad som avses med lämpliga har inte gjorts. har dock enligt förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar en möjlighet att meddela de närmare föreskrifter som behövs för verkställigheten av Utredarens slutsatser är att producenternas insamlingssystem för hushållens förpackningsavfall och returpapper behöver utvecklas och i större utsträckning ske nära den plats där avfallet uppkommer, dvs. fastighetsnära för att underlätta för konsumenterna. Dagens system, som främst består av återvinningsstationer, har medfört att flera grupper i samhället har svårt att delta eftersom det är långt till insamlings- platseerna. I samband med utredningens arbete åtog sig producenterna genom materialbolagen (, , Svensk Kartong- återvinning AB och , samt i vissa delar även Pressretur och ) att förbättra sina system på ett antal punkter. Det handlade bl.a. om att utöka den fastighetsnära insamlingen, förbättra informationen till hushåll och andra och att uppdra åt en lokal entreprenör att ha ett samordningsansvar för återvinningsstationernas skötsel och städning. Merparten av remissinstanserna delar uppfattningen att den fastighetsnära insamlingen av förpackningar och returpapper bör byggas ut. Remissinstanserna har framhållit att det är viktigt att producenternas insamlingssystem samordnas med kommunens system för insamling av främst hushållsavfall, men också med insamlingen av farligt avfall, elektronikavfall och grovavfall. Regeringen vill också betona vikten av samordning och instämmer i att ett delat ansvar mellan kommuner och producenter i sig inte får leda till onödigt merarbete för konsumenterna. Det är viktigt att konsumenterna enkelt kan delta i systemet. Konsumenterna måste också vara miljömässigt motiverade att delta. Regeringen anser därför att producenternas insamlingssystem måste byggas ut utifrån de lokala förutsättningar som råder och företrädesvis genom fastighetsnära insamling där så är lämpligt. Vid utbyggnaden bör producenterna samråda med kommuner och fastighetsägare. Regeringen anser vidare att det finns anledning för både kommunerna och produ- centerna att gemensamt anpassa sina insamlingssystem för hushållens avfall så att konsumenterna får tillgång till enkla och lättillgängliga system. Det åtagande som producenterna genom materialbolagen har gjort innebär att den fastighetsnära insamlingen skall byggas ut så att av hushållen omfattas . Regeringen anser att åtagandet är ett steg i rätt riktning. Regeringen anser dock att alla hushåll har rätt till en fullgod servicenivå och att det därför i många fall finns anledning att bygga ut den fastighetsnära insamlingen ytterligare. har i en skrivelse till framfört att de anser att den fastighetsnära insam- lingen skall fortsätta att vara en fri marknad som de redovisat ett åtagande från föreningens insamlingsentreprenörer (, , , , , och ). Åtagandet innebär bl.a. att de åtar sig att verka för att den fastighetsnära insamlingen av producent- ansvarsavfall skall omfatta av alla flerfamiljsfastigheter senast vid utgången av . Regeringen anser att det är positivt att det finns ett stort engagemang för att bygga ut den fastighetsnära insam- lingen. Producentansvaret för förpackningar och returpapper innebär att producenterna har det ekonomiska och det fysiska ansvaret för insamling och omhändertagande av förpackningar och returpapper. Återvinningsindustrierna m.fl. kan dock möjliggöra för producenterna att förbättra tillgängligheten för konsumenterna. Regeringen avser att i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar ställa högre krav på tillgänglighet i producenternas insamlingssystem än vad dagens förordningstext gör. ändring avses även göras i förordningen (1994:1205) om producent- ansvar för returpapper. Av förordningarna bör framgå att alla hushåll bör omfattas av en god servicenivå. i den meningen att källsortering av hushållsavfallet sker på de enskilda fastigheterna kommer för de flesta flerbostadshus, i vart fall i tätortsområden, att kräva att nya eller utökade avfallsutrymmen skapas inne i byggnaderna. ning innebär dock att s.k. tekniska egenskapskrav på byggnader i princip endast kan ställas vid uppförandet av nya byggnader eller i samband med ändringar av byggnader. För befintliga byggnader finns endast vissa i lag särskilt angivna fall möjlighet att ställa nya krav. Ett exempel på sådana krav är de bestämmelser som finns om att godtagbara arbetsförhållanden skall gälla för dem som hämtar avfall från byggnader. utrymmen och anordningar för källsortering inne i befintliga byggnader förutsätter således lagändring. Även samhällsekonomiska och andra konsekvenser av sådana krav behöver utredas. uppfattning är det angeläget att ett utredningsarbete med nu angiven beslutade regeringen att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté, (M2002:05), med uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt att lämna förslag till de lagändringar som behövs. Regeringen avser att ge PBL- kommittén i uppdrag att också särskilt utreda möjligheten att ställa krav på fastighetsägare att inrätta utrymmen för källsortering. Enligt utredaren och remissinstanserna är det oklart vem som har ansvaret för renhållning kring producenternas återvinningsstationer. Producenterna har i samband med utredningen åtagit sig att uppdra åt en lokal entreprenör att ha ett samordningsansvar för skötsel och städning Regeringen anser att denna fråga är viktig att klargöra och avser att undersöka hur reglerna kan ändras så att producenten eller den entreprenör som producenten anlitar blir ansvarig för renhållningen kring återvinningsstationerna. påpekat att de problem som finns med nedskräpning vid återvinnings- stationerna till stor del sammanfaller med dålig grovsopshantering i Regeringen avser att följa upp detta och överväger att tydliggöra kommunens ansvar för att tillhandahålla en service som möjliggör för hushållen att lämna sina grovsopor på ett enkelt sätt. Vidare avser regeringen att tydliggöra och stärka kommunens ansvar för hushållens farliga avfall (se avsnitt 7.6). Kommunernas roll tydliggörs och stärks Regeringens bedömning: Kommunerna bör få ett ansvar för plane- ringen av insamlingssystemen samt för informationen till hushållen. lämnade inget förslag i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Mot bakgrund av den centrala roll som kommunen har på lokal nivå och det ansvar som kommunen har för hushållsavfallet, anser regeringen att kommunerna även har en viktig roll när det gäller insamlingen av förpackningar och returpapper från hushållen. Kommunens ansvar utgörs främst av ett tillsynsansvar, men kommunen har även ansvar för den fysiska planeringen och för framtagandet av en avfallsplan. I lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning m.m. regleras även kommunens ansvar för den övergripande renhållningen i kommu- nen på allmänna platser m.m. Kommunen upplevs dessutom av många invånare som den naturliga kontakten när kommuninvånarna har synpunkter på avfallshanteringen oavsett vem som är formellt ansvarig för avfallet. I denna proposition gör regeringen bedömningen att avfallsområdet bör ses som en del av samhällets infrastruktur (avsnitt 7.1) och att avfallsplaneringen på , regional och nationell nivå bör stärkas (avsnitt 7.3). Regeringen finner det särskilt angeläget att kommunerna även får en tydlig roll när det gäller producentansvaret för förpackningar och returpapper. I tidigare avsnitt redovisas regeringens bedömning att producenternas insamlingssystem bör byggas ut för att i större utsträck- ning anpassas efter konsumenternas behov. Regeringen konstaterar i det sammanhanget att kommunerna och producenterna gemensamt bör samordna sina insamlingssystem för att främja att konsumenterna får tillgång till enkla och lättillgängliga system som är ändamålsenligt utformade med beaktande av de lokala förhållandena. Regeringen avser att tydliggöra kommunernas roll i detta genom att utveckla vad det lokala samrådet enligt förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar skall innehålla (se 7.5.4). Regeringen anser därutöver att det är viktigt att enligt sitt breddade ansvar för avfalls- hanteringen (se avsnitt 7.1) särskilt följer utvecklingen av servicenivån och redovisar denna i den regelbundna uppföljningen av den nationella avfallsplanen (se avsnitt 7.3). Regeringen anser att kommunernas ansvar för avfallsplaneringen (se avsnitt 7.3) på lokal nivå i större utsträckning bör omfatta en planering av insamlingssystemen för förpackningar och returpapper. Regeringen avser att tydliggöra detta genom ändringar i respektive förordning (SFS 1994:1205 och SFS 1997:185). Detta skulle exempelvis kunna avse en möjlighet för kommunerna att anvisa platser för återvinningsstationer i avfallsplanen för att säkerställa en god servicenivå. Detta ansvar skall dock utgå från samråd mellan kommunen och producenterna eller deras företrädare. Det ekonomiska och fysiska ansvaret för insamlings- systemets utformning ligger dock på producenterna. Kommunerna är ansvariga för tillsynen av förordningarna om förpack- ningar och returpapper. Regeringens avsikt att skärpa kraven på producenterna att tillhandahålla insamlingssystem som innebär att alla konsumenter omfattas av en god servicenivå, innebär även att kommunerna har ansvaret att tillse att det finns en god servicenivå för detta avfall. Möjligheten att utöva tillsyn har ifrågasatts bl.a. av remiss- instanserna och tidigare även av . har tidigare föreslagit att verket tillsammans med skall arbeta fram en vägledning om hur tillsynen på lokal nivå Regeringen anser att det är ett bra förslag och avser att ge Prop. 2002/03:117 i uppdrag att utveckla en sådan vägledning (se avsnitt Kommunerna får ansvaret för informationen till hushållen För att konsumenterna enkelt skall kunna delta i systemen finns det behov av att informationen utvecklas och i större utsträckning utformas på lokal nivå. Utredaren har föreslagit att producenterna och material- bolagen skall intensifiera informationen till konsumenterna bl.a. i samarbete med kommunerna. Regeringen anser att det är viktigt att informationen sker samlat och att den är anpassad efter de lokala förutsättningarna. Ett övergripande ansvar för informationen till hushållen bör därför ligga på kommunerna. Regeringen avser att tydliggöra detta ansvar i avfallsförordningen (2001:1063) samt i förordningarna om producentansvar. Informationen behöver dessutom förbättras genom att innehålla anvisningar om hur sorteringen skall gå till, var och varför, men även vilket resultat som den har givit upphov till i form av faktisk återvinning. Regeringen avser att utöka kommunens möjligheter att föreskriva om att producenterna skall lämna uppgifter till kommunen om sortering, insamling och borttransportering av använda förpackningar samt även de uppgifter i fråga om förpackningsavfallets art, sammansättning, mängd och hantering som behövs som underlag för kommunens renhållnings- ordning. Vad som skall ingå i informationen och hur denna kan utformas bör vara en fråga för det lokala samrådet mellan kommun och producent (se avsnitt 7.5.4). Regeringen anser dock att producenterna bör ansvara för informationen till andra än hushållen samt fortsätta med centrala informationsinsatser i likhet med vad som har genomförts tidigare. 7.5.4Samrådet mellan producenter och kommuner utvecklas Regeringens bedömning: Det lokala samrådet bör utvecklas och tydliggöras. lämnade inget förslag i denna del. Skälen för regeringens bedömning: finns en författningsreglerad skyldighet för producenterna att samråda med kommunerna avseende frågor om insamlingssystem för bortforsling av förpackningsavfall. Utredningen har dock konstaterat att det i praktiken har varit svårt för de olika aktörerna att samråda i dessa frågor. Flera remissinstanser har framhållit att det är en oklar ansvarsfördelning som är orsak till att samarbetet inte har fungerat. Lokalt i samrådet mellan kommun och producenter har diskussioner ofta uppstått om var stationer skall finnas samt hur många de skall vara och hur de skall vara utformade. Problemen handlar även om delade meningar mellan kommuner och producenter vid frågor om bygglov och brist i ersättning för åtgärder som kommunerna har utfört, men också om vad det lokala samrådet skall innehålla. Regeringens bedömning är att de förändringar som regeringen avser att Prop. 2002/03:117 göra i förordningarna kommer att medföra att oklarheterna minskar och att förutsättningarna för samarbetet mellan aktörerna blir bättre. Regeringen anser dock att det finns anledning att se över hur samrådet skulle kunna utvecklas och att det bör tydliggöras vad som skall ingå i samrådet. Bland annat anser regeringen att kommunerna i större utsträckning bör få ett inflytande över planeringen av producenternas insamlingssystem för förpackningar och returpapper. Även om det finns ett tydligt ansvar för en uppgift är det viktigt att samråd sker på lokal nivå i frågor som rör både kommun och producent. Exempelvis bör producenterna få ett visst inflytande över den information till hushållen som kommunerna får ansvaret för (se avsnitt 7.5.3). Regeringen avser att ge i uppdrag att ta fram en vägledning för vad som skall ingå i det lokala samrådet. En sådan vägledning bör utvecklas tillsammans med de berörda parterna. anser regeringen att frågor om vad som bör ingå i det lagstadgade samrådet skulle kunna behandlas och utvecklas av det råd för avfallsfrågor som regeringen avser att inrätta under (se avsnitt 7.2). 7.5.5Källsorteringens effekter på jämställdheten () har i en undersökning om tidsanvändning, rapporten för vardagsliv, Kvinnors och mäns tidsanvändning 1990/91 och 2000/01, funnit att kvinnor ägnar dubbelt så mycket tid som männen till hushållsarbete. En stor del av männens arbete sker mot betalning som kvinnors arbete är mer jämnt fördelat på betalt förvärvsarbete och obetalt hemarbete. Kvinnor ägnar dock betydligt mindre tid åt oavlönat hemarbete än . En skillnad per dag.