prop · GQ03110 · 2003-03-27 00:00:00 — Det måste dessutom beaktas att marknadsanalysen skall ligga till grund för konkurrensfrämjande åtgärder av stor betydelse för de berörda parterna och att området för elektronisk kommunikation är föremål för en dyna- misk utveckling. Det är därför inte lämpligt att en framtidsanalys sträcker sig , eller högst , fram i tiden. Skulle myndigheten finna att det råder effektiv konkurrens på en marknad, skall den enligt artikel 16.3 i ramdirektivet inte införa eller bi- behålla någon av de specifika regleringsskyldigheterna. Om sektors- specifika regleringsskyldigheter redan existerar, skall reglerings- myndigheten upphäva sådana skyldigheter som ålagts företag inom den relevanta marknaden. Under hela förfarandet skall samråd ske enligt vad som beskrivs i avsnitt 20.2. Vid beslut om upphävande av skyldigheter skall parter som berörs ges en skälig uppsägningstid. Om däremot en nationell regleringsmyndighet finner att det inte råder effektiv konkurrens på en relevant marknad, skall den enligt artikel 16.4 identifiera företag med betydande inflytande på marknaden i enlighet med artikel 14 och ålägga dessa företag lämpliga specifika reglerings- skyldigheter, t.ex. när det gäller tillträde, eller välja mellan att bibehålla eller ändra sådana skyldigheter, om de redan existerar (se vidare i av- snitt 17.2-3, 17.5 och 18.6-7). Kommissionen har möjlighet enligt arti- kel 7.4 i ramdirektivet att kräva att den nationella myndigheten drar till- baka ett förslag om fastställande av företag som anses ha ett betydande inflytande på marknaden (se avsnitt 20.2). Sammanfattningsvis skall marknadsanalyserna utföras utifrån konkurrensrättsliga principer och med hjälp av konkurrensrättslig meto- Det bör dock noteras att bedömningar som skall göras kan skilja sig från de bedömningar som har att göra vid tillämp- ningen av konkurrenslagen (1993:20). bundet i sin prövning enligt de generella konkurrensreglerna av de be- dömningar som görs i marknadsanalyserna enligt de nu föreslagna reg- Artikel 15.4 i ramdirektivet ger kommissionen befogenhet att fatta be- slut i vilket gränsöverskridande marknader anges. skall enligt artikel 16.5 de nationella regleringsmyndigheterna i berörda länder gemensamt genomföra ovan beskrivna marknadsanalys samt ge- mensamt besluta om regleringsskyldigheter skall införas, behållas, ändras Enligt artikel 16.1 i ramdirektivet skall marknadsanalysförfarandet in- ledas efter att rekommendationen om relevanta pro- dukt- och tjänstemarknader antagits. Regeringen uppdrog åt PTS att, i avvaktan på ett slutligt fastställande av den nya myndighetsstrukturen på området, efter samråd med genomföra de marknadsanalyser som skall ligga till grund för beslut om huruvida det råder effektiv konkurrens på en relevant marknad, eller, om så ej bedöms vara fallet, om identifie- ring av företag med betydande inflytande på en sådan marknad. som rör massmedierna skall även samråd med Radio- och fö- Av artikel 7.3 i tillträdesdirektivet och artikel 16.3 i USO-direktivet framgår att de nationella regleringsmyndigheterna regelbundet skall genomföra en marknadsanalys för att avgöra om skyldigheter skall bibe- hållas, ändras eller upphävas. En sådan analys bör enligt regeringens me- ning lämpligen ske . Detta utesluter givetvis inte att en snabb marknadsutveckling kan påskynda behovet av en marknadsanalys. flexibilitet krävs även då artikel 16.1 i ramdirektivet ställer krav på att en marknadsanalys skall genomföras efter att rekom- mendationen om relevanta produkt- och tjänstemarknader uppdaterats, vilket innebär att en myndighet kan tvingas fastställa marknader som kort tid därefter måste ändras på grund av en justering i rekommendationen. Bedömningen av om ett företag har ett betydande inflytande på marknaden Genom artikel 14 i ramdirektivet införs en i förhållande till nuvarande reglering på telemarknaden, ny definition av företag med betydande in- flytande på marknaden, grundad på konkurrenslagstiftningens begrepp dominans. För att passa mer komplexa och dynamiska marknader har definitionen i ramdirektivet gjorts likvärdig med begreppet dominerande ställning som det definieras i konkurrensrättslig rättspraxis från Euro- peiska gemenskapernas domstol och förstainstansrätt. Denna rättspraxis beskriver i huvuddrag en dominerande ställning som en stark ekonomisk ställning hos ett företag som gör det möjligt för fö- retaget att hindra att effektiv konkurrens upprätthålls på en relevant marknad genom att medge företaget att i betydande omfattning agera oberoende av sina konkurrenter och kunder och i sista hand konsumen- terna (se mål 85/76 Hoffman-La , 1979, s. 461). Ett företag skall därför enligt artikel 14.2 i ramdirektivet anses ha ett betydande inflytande på marknaden om det, antingen enskilt eller till- sammans med andra, har en ställning som är likvärdig med dominans, dvs. en ställning av sådan ekonomisk styrka att det i betydande omfatt- ning kan uppträda oberoende av sina konkurrenter, sina kunder och i sista hand av konsumenterna. En dominerande ställning grundas i regel på ett flertal omständigheter som, tagna för sig, inte nödvändigtvis behöver vara avgörande. Särskilt viktig är dock företagets marknadsandel. En hög marknadsandel får dock mindre betydelse om företaget möter konkurrens från ett eller flera andra företag med stor marknadsandel. Andra faktorer av betydelse vid bedömningen av om marknads- dominans föreligger är exempelvis finansiell stryka, inträdeshinder till marknaden, tillgång till insatsvaror, patent och andra immaterial- rättigheter, teknologi och kunskapsmässig överlägsenhet. Det nya begreppet torde medföra att färre företag kommer att anses ha betydande inflytande än vad som varit fallet enligt motsvarande reglering i telelagen (1993:597). Detta beror på att marknadsandelen, som används som ett riktmärke vid dominansbedömningen, enligt konkurrensrättsliga regler normalt torde behöva överstiga av marknaden mot nu- varande enligt telelagen (jfr prop. 1996/97:61, s. 94). Här kan hänvisas till bl.a. regeringens uttalande i propositionen Regler om företagskoncentration (prop. 1998/99:144, s. 28): I EG-rättslig praxis har en marknadsandel som understiger trettio pro- cent inte ansetts tyda på en dominerande ställning annat än vid före- komsten av exceptionella omständigheter. Även marknadsandelar på mellan anses ligga under den nivå som tyder på dominans. Marknadsandelar på anses däremot inne- bära tydliga tecken på dominans. En marknadsandel på anses innebära presumtion för att en marknadsdominerande ställning fö- religger. En marknadsandel överstigande utgör pre- sumtion för att en mycket stor marknadsdominans föreligger. Presumtio- nen torde vara svår att motbevisa, särskilt om de konkurrerande företagen är relativt små eller av mindre betydelse. Artikel 14.3 i ramdirektivet anger att om ett företag har ett betydande inflytande på en viss marknad, kan det också anses ha ett betydande in- flytande på en närliggande marknad, när sambanden mellan de två mark- naderna är sådana att inflytandet på en marknad kan överföras till den andra marknaden. I kommissionens riktlinjer för marknadsanalyser och bedömning av betydande marknadsinflytande framgår att nära samband, i den mening som avses i praxis, återfinns oftast på verti- Prop. 2002/03:110 kalt integrerade marknader. Detta är ofta fallet inom telekomsektorn, där en operatör ofta har en dominerande ställning på infrastrukturmarknaden och betydande närvaro i påföljande led. Bedömningen av om två eller flera företag tillsammans har ett betydande inflytande på marknaden Ett företag kan ha en dominerande ställning tillsammans med ett annat eller flera andra företag. Så kan vara fallet även om inga strukturella eller andra kopplingar finns mellan dem, om de opererar på en marknad vars struktur anses gynna samordnade åtgärder, dvs. att marknaden främjar att företagen bedriver parallell eller anpassad verksamhet på ett sätt som motverkar konkurrens. Särskilt på en oligopolmarknad med homogena produkter kan företagen samordna sina beteenden, t.ex. i form av paral- lell prissättning på en nivå som överstiger konkurrensnivån. Grundläggande för bedömningen av om det föreligger gemensam do- minans är rättspraxis i denna fråga. I bilaga II till ram- direktivet anges ett antal kriterier som, utan att det påverkar domstolens rättspraxis i fråga om gemensam dominans, kan beaktas vid bedöm- ningen av om det föreligger gemensam dominans. Detta anges sannolikt vara fallet där marknaden uppvisar ett flertal tillämpliga särdrag, särskilt när det gäller marknadskoncentration och insyn samt ytterligare ett antal uppräknade särdrag, såsom: Stagnerande eller måttlig tillväxt på efterfrågesidan Brist på teknisk innovation, utvecklad teknik Stora hinder för inträde Brist på motverkande inflytande från köparnas sida Brist på potentiell konkurrens Olika former av informella eller andra kopplingar mellan de berörda företagen Brist på eller minskat utrymme för priskonkurrens Förteckningen är inte uttömmande. Den skall endast ses som en illust- ration av sådana faktorer som kan användas för att stödja antaganden om att det föreligger gemensam dominans på marknaden. faktorer att beakta är marknadstransparens, dvs. marknaden och konkurrenternas drag lätt kan följas, framför allt i pris- hänseende, och företagens finansiella styrka. Vissa faktorer är av betydelse också vid bedömningen av ett enskilt fö- retags dominerande ställning. En sådan ställning är t.ex. lättare att kon- statera på en mogen eller trögrörlig marknad jämfört med en marknad som är snabbt föränderlig, såsom när det finns stora möjligheter till tek- Likaså är inträdesbarriärer en viktig faktor för bedöm- Om konkurrenter lätt och utan större kostnader kan etablera sig kan förutsättningar för dominans saknas även om ett företag för dagen Prop. 2002/03:110 har mycket höga marknadsandelar. Höga inträdesbarriärer ökar däremot sannolikheten för att ett företag med hög marknadsandel har en domine- rande ställning. Andra av de uppräknade faktorerna är sådana som mer typiskt används för att analysera förekomsten av gemensam dominans. Hit hör t.ex. be- dömningen av om flera företag på marknaden har likartade marknads- andelar och kostnadsstrukturer och om det föreligger olika former av informella eller andra kopplingar mellan företagen. Närmare vägledning beträffande de olika faktorernas innebörd finns att hämta ur konkurrens- rätten, framför allt EG:s rättspraxis, och ur ekonomisk oligopolteori. Regeringens förslag: En myndighet skall ge berörda parter möjlighet att inom en skälig tidsfrist yttra sig över ett förslag till beslut om en åtgärd, om åtgärden har betydande inverkan på en fastställd marknad. I särskilt angivna fall skall förslaget till beslut även göras tillgängligt för Europeiska gemenskapernas kommission och de nationella regleringsmyndigheterna i andra medlemsstater. För förslag till beslut fastställandet av en marknad som skiljer sig från dem som definie- rats i kommissionens rekommendation om relevanta produkt- och fastställandet av företag som anses ha ett betydande inflytande på skall myndigheten avstå från att meddela beslutet om kommissionen inom fastställda tidsfrister yttrat sig och begärt att förslaget skall dras Myndigheten får under särskilda omständigheter meddela be- slut att gälla utan iakttagande av samråds- Samråd skall också ske för vissa frågor som rör samlokalisering och gemensamt utnyttjande av egendom eller annat, ändring av tillstånd eller villkor för att använda radiosändare eller nummer för elektronisk kommunikation, samt frågor som rör slutanvändar- och konsument- Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- Utredaren inkluderar i det nationella samrådet förslag till att fast- ställa en relevant marknad som inte skiljer sig från dem som framgår av kommissionens rekommendation om relevanta produkt- och tjänste- Vidare föreslår utredaren inget särskilt samråd för frågor som Remissinstanserna: ifrågasätter om inte förslaget innehåller alltför korta tidsramar för samråd inför beslut och menar tillsammans med IT-Företagen att om ett ärende blir fullständigt utrett minskar risken anser att kommissionens veto- rätt enligt direktiven är mer begränsad än vad som följer av förslaget. anser att det bör tydliggöras att samråd i syn- nerhet inbegriper användare med funktionshinder. Skälen för regeringens förslag Ramdirektivet innehåller vissa samrådsregler som en nationell myndighet måste beakta under vissa angivna förutsättningar. Det gäller dels natio- nella samrådsförfaranden (artikel 6), dels gränsöverskridande samråds- förfaranden inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (artikel 7). Det finns även ett krav om samråd i frågor som rör samlokalisering och gemensamt utnyttjande av faciliteter (artikel 12), ändring av tillstånd el- ler villkor (artikel 14 i auktorisationsdirektivet), och rörande slut- användar- och konsumenträttigheter (artikel 33 i USO-direktivet). Enligt artikel 12.2 i ramdirektivet måste ett offentligt samråd ske innan ett företag som driver ett elektroniskt kommunikationsnät kan föreskrivas gemensamt utnyttjande av faciliteter eller egendom (inbegripet fysisk samlokalisering) eller innan åtgärder kan vidtas för att underlätta samordningen av offentliga arbeten. Alla berörda parter skall härvid ges tillfälle att yttra sig. Av artikel 14.1 i auktorisationsdirektivet följer att ändringar av rättig- heter, villkor och förfaranden avseende allmänna auktorisationer och nyttjanderätter eller rättigheter att installera faciliteter skall föregås av en tidsperiod , utom i undantagsfall, under vilken be- rörda parter skall få yttra sig om de föreslagna ändringarna. Artikel 33 i USO-direktivet anger att de nationella reglerings- myndigheterna skall ta hänsyn till synpunkter från konsumenter (inbegri- pet i synnerhet användare med funktionshinder) och andra slutanvändare, tillverkare och företag som tillhandahåller elektroniska kommunikations- nät eller kommunikationstjänster i frågor som rör konsument- och slut- användarrättigheter avseende allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster. Sådant samråd skall ske, i den mån det är lämpligt, och i synnerhet om frågorna har en betydande inverkan på marknaden. Samråd skall exempelvis ske vid översyn av skyldigheten att tillhandahålla telefonautomater (se avsnitt 18.1). Samrådsreglerna speglar en önskan om att den nationella myndighe- tens beslut dels skall fattas på ett så bra underlag som möjligt med beak- tande av marknadens intressen, dels så långt möjligt skall harmoniera med beslut av motsvarande myndigheter i de övriga medlemsstaterna. I skälen till ramdirektivet anges sålunda att det är viktigt att de nationella regleringsmyndigheterna rådgör med alla berörda parter när det gäller förslag till beslut och att de tar hänsyn till deras synpunkter innan ett slutgiltigt beslut fattas. Vidare slås det fast att de nationella reglerings- myndigheterna skall underrätta kommissionen och andra nationella regleringsmyndigheter om utkast till vissa beslut för att ge dem möjlighet att yttra sig i syfte att säkerställa att nationella beslut inte får negativa effekter för den inre marknaden eller för andra mål som anges i Fördra- get om upprättandet av Europeiska gemenskapen. I artikel 6 i ramdirektivet föreskrivs att den nationellt ansvariga myn- digheten skall ge berörda parter möjlighet att inom en skälig tidsfrist yttra sig över ett preliminärt förslag till beslut om en åtgärd, om denna har betydande inverkan på en bestämd marknad. höver inte iakttas om myndigheten måste handla skyndsamt för att säker- Prop. 2002/03:110 ställa konkurrensen och skydda användarnas intressen (se nedan) eller om beslutet ingår som ett led i ett tvistlösningsförfarande. Det följer av artikel 15.3 i samma direktiv att fastställandet av en relevant marknad som inte skiljer sig från dem som framgår av kommissionens rekommen- dation om relevanta produkt- och tjänstemarknader är undantaget detta samrådsförfarande. Utöver det nationella samrådsförfarandet skall enligt artikel 7 i ram- direktivet ett gränsöverskridande samråd ske under vissa förutsättningar. Syftet med ett sådant förfarande är att säkerställa att det nya EG-regel- verket tillämpas konsekvent i de olika medlemsstaterna. Det förslag till beslut som är föremål för nationellt samråd skall även göras tillgängligt för kommissionen och de nationella regleringsmyndigheterna i andra medlemsstater, om åtgärden skulle påverka handeln mellan medlems- staterna och avser att: definiera de med hänsyn till nationella förhållanden relevanta mark- naderna (artikel 15 i ramdirektivet), analysera de relevanta marknaderna för att avgöra om det råder ef- fektiv konkurrens och om en operatör har ett betydande inflytande på marknaden (artikel 16 i ramdirektivet), införa, ändra eller upphäva skyldigheter för företag med betydande inflytande på en marknad (artikel 8 i tillträdesdirektivet), införa skyldigheter för företag som kontrollerar tillträde till slut- användarna för att säkerställa att dessa kan nå varandra (artikel 5.1 a i tillträdesdirektivet), införa skyldigheter för operatörer att tillhandahålla tillträde till tillämpningsprogram (API) och elektroniska programguider (EPG) på rättvisa, rimliga och icke-diskriminerande villkor (artikel 5.1 b i tillträdesdirektivet), avgöra om skyldigheter enligt äldre bestämmelser om prefix, förval, hyrda förbindelser och taxor till slutkunder för allmänt telefonnät och som berör slutkundsmarknaden skall behållas, ändras eller upphävas (ar- tikel 16 i USO-direktivet). Skulle en sådan åtgärd syfta till att fastställa en marknad som skiljer sig från dem som definierats i kommissionens rekommendation om rele- vanta produkt- och tjänstemarknader eller till att avgöra huruvida ett fö- retag skall anses ha ett betydande inflytande på marknaden (se av- snitt 20.1) och har kommissionen meddelat den nationella myndigheten att den anser att den föreslagna åtgärden skulle utgöra ett hinder för den inre marknaden eller hyser allvarliga tvivel om att den är förenlig med gemenskapslagstiftningen, får kommissionen enligt artikel 7.4 i ram- direktivet fatta beslut om att den nationella myndigheten skall dra till- baka förslaget. Kommissionen skall fatta sitt beslut efter samråd med kommunikationskommittén (som upprättats genom artikel 22). Detta innebär att kommissionen har vetorätt i frågor om definition av relevanta produkt- och tjänstemarknader eller fastställande av företag som anses ha betydande inflytande på marknaden. Kommissionens beslut om att den nationella regleringsmyndigheten skall dra tillbaka förslaget skall åtföljas av en detaljerad och objektiv analys av varför kommissio- nen inte anser att den föreslagna åtgärden bör antas tillsammans med specifika förslag till ändringar av den. Den berörda nationella regleringsmyndigheten skall i största möjliga Prop. 2002/03:110 utsträckning beakta yttrandena från övriga nationella reglerings- myndigheter samt kommissionen och får, utom i de fall där kommissio- nen förbehållits vetorätt och valt att utnyttja denna, anta det förslag till åtgärd som följer av detta och skall, om den gör det, meddela det till kommissionen. Under exceptionella omständigheter, när en nationell reglerings- myndighet anser att den måste handla skyndsamt för att säkerställa kon- kurrensen och skydda användarnas intresse, får myndigheten enligt arti- kel 7.6 i ramdirektivet vidta proportionella och tillfälliga åt- gärder såsom ett undantag från de beskrivna samrådsförfarandena. Det klargörs inte i direktiven under vilka omständigheter som myndigheten får avstå från samråd. Regeringen ställer sig tveksam till om ett beslut som enbart rör marknadsdefinition eller analys av konkurrenssituationen på marknaden kan motivera en avvikelse från samrådsförfarandet. Ett sådant beslut innebär inte några direkta rättsverkningar för någon aktör på marknaden. Undantaget bör därför i första hand tillämpas när det blir aktuellt att be- sluta om en specifik skyldighet, grundat på bl.a. den genomförda marknadsanalysen. I undantagsfall kan det dock tänkas att en sådan skyl- dighet är beroende av en ny marknadsanalys och att det inte tål det upp- skov som ett samrådsförfarande innebär. Under alla förhållanden bör möjligheten till avvikelse från samrådsförfarandet tillämpas med försik- tighet och i princip bara tillämpas när ett missförhållande på en marknad är så allvarligt att konkurrensen kan komma att skadas allvarligt om åt- gärder inte vidtas. skall utan dröjsmål, med en fullständig moti- vering, underrätta kommissionen och övriga nationella regleringsmyn- digheter om åtgärder som vidtagits utan föreskrivet samråd. Om den na- beslutar att göra sådana åtgärder perma- nenta eller att förlänga deras tillämpningsperiod skall detta beslut under- kastas samrådsförfarandet. Det nationella samrådsförfarandet vad gäller identifiering av företag med betydande inflytande m.m. skall erbjuda berörda parter tillfälle att yttra sig inom en skälig tidsfrist. Vad som utgör skälig tid måste bedömas från fall till fall. Med hänsyn till att de åtgärder som omfattas av detta samrådsförfarande skall ha betydande inverkan på marknaden i fråga, bör den frist som berörda parter erhåller inte annat än i undantagsfall vara kortare än . Fristen kan sättas i relation till den tid som gäller för yttranden över sådana åtgärder som skall underställas gränsöverskridande samråd. För dessa föreskrivs i artikel 7.3 i ramdirektivet att de nationella reglerings- myndigheterna och kommissionen kan yttra sig till den berörda natio- nella regleringsmyndigheten inom högst en månad eller inom den period Prop. 2002/03:110 som anges i artikel 6 om den perioden är längre. IT-Företagen bedömer att få ärenden går att kommentera och anser att skälig tid normalt inte bör anses under- stiga . Regeringen anser emellertid att de nationella regleringsmyndigheternas beslut inte bör fördröjas alltför mycket efter- som detta kan hämma marknadens utveckling. Det kan dock i normal- fallet vara rimligt att omfattas. I kommissionens riktlinjer för marknadsanalyser och bedömning av betydande marknadsinflytande anges att för beslut som rör förekomsten av företag med betydande marknadsinflytande, och fastställande av vilka företag som skall anses ha sådant inflytande, är att en rimlig tidsperiod för det offentliga samrådet. Andra tidsperioder kan dock an- vändas i vissa fall om så är motiverat. Om ett förslag till beslut om bety- dande marknadsinflytande bygger på resultat från tidigare samråd kan samrådsperioden mycket väl vara kortare än . Regeringen delar denna uppfattning. Trots de nu nämnda tidsfristerna får ett beslut i vissa fall inte antas ens efter att tidsfristerna för nationellt eller gränsöverskridande samråd löpt ut. Så är fallet när kommissionen har meddelat den nationellt ansvariga myndigheten att den anser att den föreslagna åtgärden skulle utgöra ett hinder för den inre marknaden eller att kommissionen hyser allvarliga tvivel om att åtgärden är förenlig med gemenskapslagstiftningen. I dessa fall skall den föreslagna åtgärden inte antas förrän om inte kommissionen fattat beslut om att den nationella regleringsmyndigheten skall dra tillbaka förslaget. Denna tvåmånaders- period kan inte förlängas. De nationella regleringsmyndigheterna skall enligt artikel 6 i ram- direktivet offentliggöra sina nationella samrådsförfaranden. För ett så- dant ändamål skall medlemsstaterna säkerställa att det inrättas ett gemen- samt informationsställe där man kan få tillgång till information om alla pågående samrådsförfaranden. Ett sådant informationsställe kan utgöras av en allmänt tillgänglig webbsida som kan nås via Internet. Härvid skall myndigheten dock beakta de sekretessregler och den tystnadsplikt som gäller affärshemligheter i gemenskapsrätten och nationell rätt. Som angetts ovan skall nationellt samråd ske när en åtgärds inverkan på marknaden är betydande.