prop · GQ0358 · 2003-03-14 00:00:00 — Regeringens proposition 2002/03:58 Svenskt deltagande i fredsoperation i Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen redogör regeringen för utvecklingen i (DR ), fredsoperation i DR (MONUC), dess verksamhet och förutsättningar samt förberedelserna kring ett svenskt deltagande med en flygfältsenhet i operationen. Regeringen föreslår att medger att regeringen ställer en väpnad styrka bestående av högst 90 personer till förfogande för deltagande i MONUC . Förslag till riksdagsbeslut .................................................................. Ärendet och dess beredning............................................................... Bakgrund utvecklingen i ............ Svenska humanitära och andra insatser ............................................. FN:s fredsoperation i , MONUC ...8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........ 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att medger att regeringen ställer en väpnad styrka bestående av högst 90 personer till förfogande för deltagande i fredsoperation i . 2 Ärendet och dess beredning () fredsoperation i (MONUC), inrättades . antog säkerhetsrådet resolution som beslutade om en utökning av MONUC med ytterligare 3 200 personer till en styrka på 8 700 personer. Bakgrunden till utökningen av insatsen var det snabba och omfattande tillbakadragandet av utländska trupper och behovet att snabbt komma igång med arbetet att frivilligt avväpna, demobilisera och repatriera (DD&R) väpnade grupper i framför allt de östra och nordöstra delarna av (DR ). I den rapport från som ligger till grund för säkerhetsrådets resolution, betonar generalsekreteraren att DD&R ställer höga krav på militär logistisk kapacitet och efterfrågar därför särskilt understödjande funktioner till huvudstyrkan, däribland militära flygfältsenheter med kapacitet inom bl.a. flygledning, meteorologi, trafikledning och lasthantering. Generalsekreteraren påpekar vidare att sådana grundläggande militära logistikförband har varit svåra att erhålla från medlemsländer. fick informellt en förfrågan från FN att bidra med en sådan enhet. Regeringen gav Försvarsmakten i uppdrag att genomföra en rekognosceringsresa till DR för att inhämta fördjupat beslutsunderlag inför ett eventuellt svenskt deltagande med en flygfältsenhet till MONUC och (Försvars- departementet) har därefter kompletterat uppdraget med att anmoda Försvarsmakten att redovisa alternativa möjligheter för ett sådant svenskt bidrag. Försvarsmakten förordade ett svenskt deltagande med en flygfältsenhet bestående av omkring 90 personer för drift av en flygplats i östra delarna av DR . Försvarsmakten bedömde att förbandet skulle kunna vara klart för transport till området efter ett beslut om planering och rekrytering av personal till insatsen. I avvaktan på en formell förfrågan från FN anvisade Försvars- departementet Försvarsmakten att planera och vidta förberedelser för en svensk insats med en flygfältsenhet bestående av omkring 90 personer som skall ansvara för drift och bemanning av ett flygfält i östra . överlämnade FN en formell förfrågan till att bidra med en flygfältsenhet till MONUC. Enligt förfrågan är inriktningen att flygfältsverksamheten skall bedrivas i området kring i östra och att förbandet skall vara klart för avresa till operationsområdet i majjuni 2003. Försvarsmakten planerar att en förtrupp skall avresa till området i aprilmaj 2003. Bakgrund utvecklingen i Demokratiska Åren efter det att Fristaten 1960 blev självständig från kolonialmakten präglades av stor politisk oro med ett flertal rebell- och självständighetsrörelser som ofta verkade med direkt stöd från Genom en statskupp 1965 lyckades generalmajor ta makten i landet, som 1971 kom att heta . Mobutus vid makten präglades av korruption, maktmissbruk och inleddes ett väpnat uppror mot Mobutus korrupta regim som hade sin upprinnelse i de massiva flyktingströmmar in i östra delarna av som följde efter det att tutsi- dominerade Rwandan Patriotic (RPF) slog tillbaka mot de ansvariga för folkmordet och tog makten i . stor del av flyktingarna var medlemmar av den besegrade rwandiska armén (ex-FAR) och hutu-milisen interahamwe som var ansvariga för folkmordet på omkring 800 000, huvudsakligen tutsier. läger i fortsatte dessa grupper att genomföra räder in i . Mobutu vidtog inga kraftfulla åtgärder mot miliserna i flyktinglägren som utnyttjade situationen till att destabilisera . började som en rörelse för att garantera säkerheten till följd av flyktingströmmarna in i landet utvecklades snabbt till en rebellrörelse med sikte på att störta regeringen i . , under ledning av och med stöd av regeringarna Mobutu flydde landet och övertog makten i landet som utropades till . Hoppet om att Mobutu-regimen skulle ersättas av en mer demokratisk och ansvarsfull regering blev inte långlivat. auktoritär och odemokratisk och relationerna med hans viktigaste allierade, och , försämrades snabbt. i östra kvarstod och gick och ånyo in med militär trupp i DR för att i samarbete med lokala rebellgrupper försöka störta från makten. eskalerade snabbt till ett regelrätt krig vilket som mest kom att involvera åtta , inklusive , och som skickade trupp för att stödja regeringen i . exploatering av DR naturresurser, bl.a. diamanter och mineraler, har sedan kommit att spela en central roll i konflikten och har bidragit till att förlänga den. undertecknades i mellan DR regering och regeringarna för , , , och ett avtal om eldupphör. De huvudsakliga rebellgrupperna i DR , Mouvement pour la du (MLC) och Rassemblement Congolais pour la Démocratie (RCD) undertecknade avtalet snart De tre centrala elementen i avtalet är överenskommelse om fullständigt tillbakadragande av alla utländska trupper från kongolesiskt territorium, avväpning och demobilisering av väpnade grupper (främst ex-FAR och interahamwe) samt genomförandet av en inter-kongolesisk Prop. 2002/03:58 dialog mellan alla kongolesiska parter i konflikten, den politiska oppositionen och det civila samhället, i syfte att demokratisera landet. Parterna begärde också en fredsbevarande FN-styrka. efter undertecknandet skedde dock inga framsteg i fredsprocessen. Istället fortsatte stridigheterna. mördades och efterträddes som president av sin son, . Fredsprocessen fick nytt liv under dennes ledning. Regeringen i godkände utplaceringen av FN-trupp och parternas trupper drogs tillbaka från frontlinjen i enlighet med ett nytt gemensamt avtal. har betydande framsteg gjorts i fredsprocessen. undertecknades i ett avtal mellan regeringen i och om tillbakadragande av all rwandisk trupp från kongolesiskt territorium samt avväpning och demobilisering av ex-FAR och interahamwe i DR . Avtalet är ett försök att lösa två av de viktigaste utestående frågorna i och gav nytt momentum i fredsprocessen. Ett annat avtal undertecknades i mellan regeringen i och om tillbakadragande av ugandisk trupp från kongolesiskt territorium samt samarbete och normalisering av relationerna mellan länderna. överraskade många bedömare genom en omfattande truppreträtt från DR , vilken övervakades och verifierades av MONUC och i enlighet med avtalet. Även tillbakadragandet av styrkor från , och har fortsatt och verifierats . slöts i inom ramen för den inter-kongolesiska dialogen ett avtal om en övergångsregering som innebär att , att följas av demokratiska val, sitter kvar som president med fyra vice- presidenter från vardera regeringen, den politiska oppositionen och de två viktigaste rebellrörelserna, och MLC. Trots de viktiga framstegen kvarstår stora utmaningar för att uppnå fred och stabilitet i landet. Genomförandet av det politiska avtalet kräver god vilja och eftergifter av samtliga parter. Det tredje centrala elementet i , avväpning, demobilisering och repatriering av rwandisk milis, vars verksamhet i östra fortsatt utgöra ett säkerhetshot mot , återstår att genomföras. Ett misslyckande med detta skulle kunna leda till förnyad militär konflikt med risk för att landet kastas in i en än djupare kris med allvarliga regionala effekter. I den nordöstra delen av landet, i , pågår och fördjupas också en mer lokal men oroande konflikt med tydliga tecken på fortsatt inblandning av grannländerna. Fortsatt starkt internationellt engagemang är nödvändigt för att föra den politiska processen framåt. Därtill krävs en stark FN-ledning och ett välfungerande MONUC som förmår axla den centrala roll som operationen har som stabiliserande faktor i DR . Detta är en viktig förutsättning för en effektiv DD&R-process. 4 Svenska humanitära och andra insatser Svenska missionsorganisationer har varit verksamma i DR och är fortfarande aktiva med omfattande social verksamhet i Kivu, , och Bas . Detta har bland annat satt sin prägel på många av dagens kongolesiska ledare som har fått sin utbildning i skolor som drivs av svenska missioner. Mellan 196064 deltog i den FN-operation som upprättades för att återställa ordning och förhindra inbördeskrig efter att Katanga- provinsen förklarade sig självständig 1960. Som mest deltog med över 6 000 man. har så länge den pågått varit starkt engagerat i fredsprocessen i DR , bland annat genom finansiellt stöd till parternas gemensamma militära samt genom bidrag till den inter-kongolesiska dialogen. Alltsedan MONUC upprättades har bidragit med personal och tjänstgör fem militärobservatörer och tre civilpoliser i operationen. Den svenska ambassadören är generalsekreterarens biträdande representant i DR med ansvar för politiska och humanitära frågor, mänskliga rättigheter och gender-frågor. Genom Sida har bidragit med till ett regionalt DD&R-program som samordnas av . FN-operationen har en nyckelroll i programmets genomförande. Det svenska humanitära biståndet till DR som kanaliserats genom FN, internationella och svenska enskilda organisationer samt kyrkor uppgick till . Behovet av humanitära insatser från det internationella samfundet förblir mycket stort under en överskådlig framtid. Enligt FN:s konsoliderade appell för DR uppgår hjälpbehovet till omkring 270 miljoner USD. I i nordöstra uppskattas en halv miljon människor vara på flykt undan stridigheter som fortfarande pågår mellan olika rebellfraktioner. På grund av det labila säkerhetsläget i de östra och nordöstra delarna av landet har hjälporganisationer endast mycket begränsat tillträde till drabbade områden. Vägar och flodtrafik har i det närmaste helt slagits ut på grund av bristande underhåll eller sabotage som resulterat i att de lokala ekonomierna på många håll har avstannat. Hjälparbetet är riskfyllt och komplicerat. En effektivt genomförd DD&R-process kan bidra till att skapa alternativ till fortsatta stridigheter och är en förutsättning för återgång till normala levnadsförhållanden i en säker och fredlig miljö. FN:s fredsoperation i Demokratiska FN:s fredsoperation i DR , MONUC, upprättades genom uppgift var att övervaka avtalet om eldupphör som undertecknades i Till en början bestod operationen av 90 militära sambandsofficerare men säkerhetsrådet utökade mandatet för styrkan till 5 537 personer, inklusive 500 militärobservatörer. operationens utplacering förhindrades till en början av regeringen i och var endast 200 militärobservatörer på Utplacering av trupp inleddes först när kom till uppgick den faktiska styrkan till cirka 4 200 personer, vilket låg under den då mandaterade nivån för gav säkerhetsrådet genom resolution stöd för inledandet av fas III i MONUC:s verksamhet, vilket innebar att MONUC steg-för-steg skall inleda arbetet med att bistå i DD&R av väpnade grupper som de huvudsakliga uppgifterna enligt fas II, att utreda påstådda brott mot vapenvilan och övervaka tillbakadragandet av utländska trupper, skall fortsätta. På grund av det i vissa delar labila säkerhetsläget och bristande information från parterna om väpnade trupper har MONUC tidigare haft svårt att genomföra detta arbete i någon större utsträckning. Avtalen i och mellan regeringen i och respektive , samt det snabba tillbakadragandet av utländska trupper har dock skapat nya och bättre förutsättningar för DD&R. Mot bakgrund av denna positiva utveckling beslutade säkerhetsrådet genom resolution att öka styrkan för MONUC till 8 700 personer och förskjuta tyngdpunkten för verksamheten österut för att snabbt kunna bistå i frivillig DD&R. fortsatta arbete under fas III beskrivs i generalsekreterarens kommer att ökas genom upprättande av en framåtriktad styrka som huvudsakligen skall bestå av två robusta insatsstyrkor omfattande vardera 1 700 personer. Dessa styrkor kommer att vara baserade i Kindu och men ha kapacitet att förflytta sig till demobiliseringsorter i de östra delarna av landet för att svara för punktsäkerhet, stödja uppbyggnaden av demobiliseringsläger, förstöra vapen och ammunition som samlats in samt för viss minröjning. kommer att bemannas av förband från och beräknas vara operativ i Kindu . Den andra insatsstyrkan skall sättas upp först när generalsekreteraren rapporterat till säkerhetsrådet att mer kapacitet behövs för att hantera det samlade antalet personer som är föremål för DD&R. Landets storlek och bristande infrastruktur gör MONUC starkt beroende av flygtransporter. Under genomförandet av DD&R kommer behovet av flygtransporter att öka ytterligare både för att tillgodose Prop. 2002/03:58 interna behov vid utökningen av insatsen och för att möjliggöra transporter vid repatriering av avväpnade grupper. Utöver de mobila flygfältsenheter som kommer vara knutna till insatsstyrkorna har FN behov av ytterligare stationära flygfältsenheter som stöd för MONUC:s rörelsefrihet i östra delarna av landet. FN har tidigare haft svårt att erhålla sådana bidrag från medlemsländer och har istället varit tvungen att lösa uppgifterna genom civila kontrakt, vilket medfört förseningar och högre kostnader. Militära förband är dessutom att föredra eftersom de ger högre flexibilitet och tillgänglighet samt minskar risken för störningar i verksamheten. har först under hand och sedan formellt fått förfrågan från FN om att bidra med flygfältskapacitet till MONUC. Försvarsmakten redovisade alternativa möjligheter för ett svenskt bidrag och förordade en flygfältsenhet bestående av cirka 90 personer. Enheten förutsätts svara för flygledning, meteorologi, passagerarservice, säkerhetskontroll, trafikledning, lasthantering och brandbekämpning inom flygfältet. En sådan enhet bedömdes kunna vara redo för avresa till området efter att beslut fattas om att vidta förberedelser och inleda rekrytering. Rekrytering av personal och anskaffning av material förutsätts i huvudsak kunna ske från Försvarsmaktens grundorganisation. Kostnaden för insatsen beräknas uppgå till för en 12-månaders period. För att kunna möta FN:s tidskrav för en insats anvisade Försvars- departementet Försvarsmakten att planera och vidta förberedelser för en svensk insats i enlighet med Försvarsmaktens förordande. Enligt den formella förfrågan från FN är inriktningen att det svenska förbandet skall bemanna och ansvara för drift av ett flygfält i Kindu och vara klart för avresa till området i majjuni 2003. är Kindu stabsplats för den nya sektorn 5 som kommer att utgöra centrum för MONUC under inledningen av fas III. Enligt uppgifter från FN:s enhet för fredsbevarande operationer kommer ett kinesiskt fältsjukhus och ett ingenjörförband också att vara placerat där. Definitivt besked om grupperingsplats för den svenska enheten väntas . Försvarsmakten genomförde under perioden 22 februari1 en rekognosceringsresa till DR med besök hos MONUC. Besöket bekräftade att insatsen kan genomföras av ett svenskt förband enligt planering. Av 10 kap. 9 § regeringsformen framgår bl.a. att medgivande krävs för att en svensk väpnad styrka skall kunna sändas till ett annat land om inte ett medgivande enligt lag eller skyldighet enligt en internationell överenskommelse som godkänt föreligger. Det förekommer att enheter ur Försvarsmakten sänds utomlands för att delta i internationellt arbete utan att det är fråga om en väpnad styrka i regeringsformens mening. Det är inte beväpning i sig som medför att en styrka skall ses som väpnad (jfr betänkande 1990/91:KU30, s. 60 och betänkandes bilaga A 17.3). I det aktuella fallet skall det svenska förbandet i princip inte ha väpnade uppgifter inom operationen. Styrkan kommer i första hand att vara beväpnad för att svara för självförsvar och skydd av egendom och materiel. Men med tanke på styrkans sammantagna storlek och sammansättning får emellertid det svenska bidraget betraktas som en väpnad styrka i regeringsformens mening. Eftersom en skyldighet att delta i operationen, grundad på en internationell överenskommelse som godkänt, inte föreligger i detta fall krävs medgivande till insatsen om regeringens befogenhet att besluta om insatsen inte är medgiven i lag. har i två lagar bemyndigat regeringen att besluta om att sända svensk väpnad styrka utomlands. Lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet är inte tillämplig i detta fall. Lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands reglerar fall då en begäran om att ställa en väpnad styrka till förfogande för en fredsbevarande insats inkommit från FN eller från . I förevarande fall har en formell förfrågan om svenskt deltagande i MONUC inkommit från FN. MONUC är en av de nya sorters FN- operationer med traditionella fredsbevarande uppgifter men som också har ett säkerhetsrådsmandat under kapitel VII. Enligt säkerhetsrådets resolution har MONUC med åberopande av kapitel VII rätt att, inom de områden där dess infanteribataljoner finns grupperade, vidta nödvändiga åtgärder för att skydda civila under överhängande hot om fysiskt våld (under imminent threat of physical violence). Mandatet att skydda civila går utanför den traditionella självförsvarsrätten för en fredsbevarande operation. En försiktig tolkning av begreppet fredsbevarande verksamhet enligt lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands medför att medgivande till att sända väpnad styrka utomlands skall inhämtas när insatsen ifråga har ett våldsmandat under kapitel VII av som går utöver fredsbevarande styrkors rätt till självförsvar. Den svenska flygfältsenheten kommer vara placerad i östra delarna av landet i ett område där MONUC har mandat att använda militärt våld enligt kapitel VII i . Trots att MONUC:s arbete med avväpning, demobilisering och reintegrering fullt ut bygger på frivillighet, vilket säkerhetsrådet understrukit i den senaste resolutionen , kan verksamheten i en extrem situation även innefatta skydd av civila, såsom beskrivits ovan, vilket skulle kunna betraktas som fredsframtvingande. De närmare förutsättningarna för svenskt deltagande i MONUC kommer att regleras genom ett avtal (Memorandum of Understanding) mellan och FN som reglerar de interna förhållandena mellan och MONUC. Förhandlingar om ett sådant avtal kommer enligt planerna att påbörjas under första delen av mars i . Vidare kommer den rättsliga statusen för den svenska styrkans personal regleras genom ett s.k. Status of Forces Agreement () mellan och Prop. 2002/03:58 FN. Regeringens förslag: Att medger att regeringen ställer en väpnad styrka bestående av högst 90 personer till förfogande för deltagande i fredsoperation i Demokratiska Skälen till regeringens förslag: Stora framsteg har under det senaste året skett i fredsprocessen i DR med fredsavtal mellan regeringen i DR och regeringarna i och och efterföljande tillbakadragande av utländska trupper från kongolesiskt territorium. Därtill har den inter-kongolesiska dialogen resulterat i ett avtal om en övergångsregering som undertecknats av regeringen, oppositionen och de två viktigaste rebellgrupperna. Trots att stora politiska problem återstår att lösa och att säkerhetssituationen i de östra och nordöstra delarna fortfarande är allvarlig ser möjligheterna till en fredlig lösning av konflikten väsentligen bättre ut . En sådan lösning är också av fundamental betydelse för fred, säkerhet och utveckling i hela Det är därför viktigt att det internationella trycket på parterna förblir högt så att processen kan fortsätta att utvecklas positivt och parterna uppmuntras att genomföra sina åtaganden. stabiliserande verkan i de östra delarna av landet och har en nyckelroll i genomförandet av DD&R. Men för att kunna axla denna viktiga roll måste operationen ges nödvändiga resurser. FN har haft svårare att få truppbidrag till sina fredsbevarande operationer i . Kritik har riktats mot att EU och andra västländer inte tar sitt ansvar och deltar på marken i FN-insatser utan att utvecklingsländer i största utsträckningen får stå för dessa Det svenska bidraget till MONUC blir det första med militär trupp i operationen från något annat EU-land eller västland. har mottagits mycket positivt av FN som också hoppas att det kan bidra till att få fler västländer att ställa upp med trupp i FN-insatser utanför den Regeringen bedömer att insatsen är ett viktigt bidrag för att stärka trovärdigheten för MONUC i detta kritiska läge i har inte bidragit med trupp i FN:s fredsoperationer, men väl i FN-mandaterade operationer, sedan insatsen i UNPREDEP i Regeringen bedömer därför att , genom att återigen bidra med trupp i en FN-ledd fredsoperation, sänder en tydlig signal om det starka svenska stödet för FN:s fredsbevarande Insatsen ligger väl i linje med omfattande engagemang i DR och svensk Afrikapolitik. Den bidrar också till att i handling omsätta det uttalade svenska engagemanget för hantering och förebyggande av afrikanska konflikter. På grund av landets storlek och bristande infrastruktur är de logistiska Prop. 2002/03:58 utmaningarna för MONUC stora och operationen har tidigare haft svårt att få truppbidrag från medlemsländerna för nödvändig flygfälts- verksamhet. Det är ett exempel på en kvalificerad insats som är nödvändig för att en operation snabbt skall bli operativ. Regeringen bedömer att den svenska flygfältsenheten är ett väl avvägt bidrag till en högt efterfrågad verksamhet inom operationen. Verksamheten under MONUC:s fas III förväntas pågå men FN välkomnar även truppbidrag för en period av 12 månader. Regeringen beräknar att totalkostnaden för insatsen uppgår till , varav avser 2003 och avser 2004. Utgifterna skall belasta sjätte utgiftsområdets anslag, 6:1, Förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , , , , H., , Andnor, , , . Regeringen beslutar proposition 2002/03:58 Svenskt deltagande i fredsoperation i