prop · GR0336 · 2003-11-24 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2003/04:36 Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogörs för tillämpningen av bestämmelserna i rättegångs- balken om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt om tillämpningen av bestämmelserna i lagen (1995:1506) om hemlig kame- raövervakning . Ärendet och dess beredning............................................................... Reglerna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och 2.5En mer ändamålsenlig reglering av användningen av Riksåklagarens och redovisning ........................ Tillämpningen av hemlig teleavlyssning ............................ Tillämpningen av hemlig teleövervakning ......................... Tillämpningen av hemlig kameraövervakning ................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 november 2003.15 1 Ärendet och dess beredning Skr. I enlighet med önskemål (bet. 1981/82:JuU54, rskr. 1981/82:298) redovisar regeringen hur reglerna om teleavlyss- ning i har tillämpats. I samband med att reglerna om hemlig teleövervakning ändrades den i lagstiftningsärendet (prop. s. 55) att regeringens redovisning till angående tillämpningen av bestämmelserna borde bibehållas och att en motsvarande redovisning beträffande hemlig teleövervakning borde lämnas. Likaså uttalades i det lagstiftningsärende som låg till grund för lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning att en redovisning av tillämpningen av bestämmel- serna i den lagen skulle lämnas (prop. 1995/96:85 s. 37). Regeringen lämnade en redogörelse till riksda- gen för tillämpningen av bestämmelserna i rättegångsbal- ken om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt av be- stämmelserna i lagen om hemlig kameraövervakning (skr. 2002/03:23). Skrivelsen behandlades av (bet. 2002/03:JuU4). Regeringen lämnar nu motsvarande redogörelse för . Den byg- ger i huvudsak på uppgifter som Riksåklagaren och gemensamt har lämnat i en skrivelse till regeringen . 2Reglerna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervak- ning Bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning som tvångsmedel vid utredning av brott finns i första hand i 27 kap. rät- tegångsbalken. Sådana bestämmelser finns även i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål, lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och dom- stolarna under krig eller krigsfara m.m. samt lagen (1991:572) om sär- skild utlänningskontroll. Bestämmelser om hemlig kameraövervakning som tvångsmedel vid ut- redning av brott finns i första hand i lagen (1995:1506) om hemlig kame- raövervakning. Även lagen med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål samt lagen om förfarandet hos kommunerna, förvalt- ningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. innehåller bestämmelser i detta hänseende. För all tvångsmedelsanvändning anses tre allmänna principer gälla. Principerna, som anknyter till innehållet i 2 kap. 12 § regeringsformen, är ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. Än- damålsprincipen innebär att en myndighets befogenhet att använda ett tvångsmedel skall vara bunden till det ändamål för vilket tvångsmedlet Behovsprincipen innebär att en myndighet får använda ett tvångsmedel bara när det finns ett påtagligt behov och en mindre ingri- Skr. 2003/04:36 pande åtgärd inte är tillräcklig. Proportionalitetsprincipen, som är lagfäst i bl.a. 27 kap. 1 § tredje stycket och 3 § första stycket 3 lagen om hemlig kameraövervakning, innebär att ett tvångsmedel får tillgripas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller något annat motstå- ende intresse. En tvångsåtgärd skall alltså i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet stå i rimlig proportion till vad som finns att vinna med åtgärden. Hemlig teleavlyssning innebär att telemeddelanden som befordras till eller från ett telefonnummer, en kod eller annan teleadress, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet (27 kap. 18 § första stycket ). För att sådan avlyssning skall få ske krävs det att någon är skäligen miss- tänkt för ett brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Även försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott om- fattas av bestämmelsen, om gärningen är belagd med straff (27 kap. 18 § andra stycket ). För tillstånd till hemlig teleavlyssning krävs vidare att vissa andra omständigheter är uppfyllda. Åtgärden måste t.ex. vara av synnerlig vikt för utredningen. Tvångsmedlet kan användas både för avlyssning av telefonsamtal och för upptagning av annan tele- kommunikation än muntlig sådan, såsom telefax och datakommunika- tion. Avlyssning kan, med vissa begränsningar, ske också utanför allmänt tillgängliga telenät, t.ex. inom större företagsnät. Hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om telemeddelanden som har expedierats eller beställts till eller från en viss teleadress eller att sådana meddelanden hindras från att nå fram. Tvångsmedlet får enligt 27 kap. 19 § användas vid för- undersökning som gäller brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , vid förundersökning beträffande narko- tikabrott med enbart fängelse i straffskalan samt vid förundersökning som gäller försök, förberedelse eller stämpling till brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse om sådan gärning är belagd med straff. I övrigt gäller motsvarande regler som för hemlig tele- avlyssning. Hemlig kameraövervakning innebär att fjärrstyrda TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument eller därmed jämförbara utrustningar an- vänds för optisk personövervakning vid förundersökning i brottmål, utan att upplysning om övervakningen lämnas. Förutsättningarna för att sådan övervakning skall få ske är i övrigt i huvudsak desamma som för hemlig Skr. 2003/04:36 teleavlyssning. Övervakningen får endast avse en sådan plats där den misstänkte kan antas komma att uppehålla sig. Lagen om hemlig kame- raövervakning trädde i kraft . Vid ikraftträdandet var lagens giltighetstid begränsad till utgången av . Lagens giltig- hetstid har sedan förlängts, senast till utgången av (prop. 2001/02:17, bet. 2001/02:JuU3, rskr. 2001/02:45, SFS 2002:16). 2.5En mer ändamålsenlig reglering av användningen av hemliga tvångsmedel Regeringen har i propositionen Hemliga tvångsmedel offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering (prop. 2002/03:74) föreslagit vissa ändringar när det gäller hemliga tvångsmedel. I propositionen föreslår regeringen att det införs ett system med offentliga ombud i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Det offentliga ombudet skall ha till uppgift att bevaka enskildas integritetsintressen. Ombudet skall ha tillgång till allt material som ligger till grund för dom- stolens prövning och ha möjlighet att överklaga beslutet. Vidare föreslås vissa ändringar i regleringen av de hemliga tvångs- medlen. Hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning skall få användas även i fall då minimistraffet inte uppgår till fängelse , om det enskilda brottets straffvärde kan antas överstiga fäng- else. Hemlig teleövervakning skall få användas även vid barnpornografi- brott och dataintrång. Enligt förslaget skall hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning även få ske, inte bara av teleadresser som den misstänkte innehar eller kan antas använda utan även av teleadresser som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kontaktar. Vi- dare skall dessa tvångsmedel få omfatta redan befordrade meddelanden. Det föreslås också att hemlig kameraövervakning i vissa fall skall få an- vändas för att övervaka en brottsplats eller dess nära omgivningar i syfte att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Ändringarna föreslås träda i kraft . har antagit förslaget (rskr. 2003/04:14). 3Riksåklagarens och redo- visning 3.1Tillämpningen av hemlig teleavlyssning Riksåklagaren och har i en skrivelse till regeringen lämnat uppgifter om tillämpningen av bestämmelserna i om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervak- ning. Redovisningen visar att domstolar har meddelat to- talt 533 tillstånd till hemlig teleavlyssning. När det gäller förundersök- ningar som rör grovt narkotikabrott eller grov narkotikasmuggling, har sammanlagt 367 tillstånd till hemlig teleavlyssning meddelats. jämförelse anges nedan i diagramform antalet redovisade fall de senaste Skr. 2003/04:36 tio åren. Hemlig teleavlyssning, narkotikarelaterad brottslighet När det gäller andra grova brott har hemlig teleavlyssning använts i 166 fall . Det har i flertalet av fallen varit fråga om förunder- sökningar som rör mord eller grovt rån, främst mot värdetransporter, samt försök och förberedelse till mord eller grovt rån. I enstaka fall har förundersökningar rört människorov, grovt koppleri, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, grov penningförfalskning, grovt sexuellt ut- nyttjande av minderårig eller människohandel för sexuella ändamål. I följande diagram redovisas antalet tillstånd till hemlig teleavlyssning när det gäller andra grova brott än grovt narkotikabrott och varusmuggling av narkotika (grovt brott) respektive grov narkotikasmuggling . Hemlig teleavlyssning, övriga brott 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 I nästa diagram anges den genomsnittliga avlyssningstiden för samtliga Skr. 2003/04:36 brottstyper . Siffrorna är avrundade till Genomsnittlig avlyssningstid ( ) 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Vid en jämförelse måste en viss försiktighet iakttas. I redovisningen och har en polismyndighet räknat tids- åtgången per avlyssnat abonnemang oavsett om det varit inom ramen för samma tillstånd eller inte, medan de andra myndigheterna har räknat tidsåtgången per meddelat tillstånd. har dock samma beräkningsgrund använts, dvs. tidsåtgång per tillstånd. Avlyssningstiden varierar kraftigt. var den kortaste ti- den för avlyssning och den längsta . I enstaka fall där tillstånd till hemlig teleavlyssning meddelats kunde någon avlyssning inte ske på grund av tekniska problem. Avlyssningen har bekräftat misstanken mot en eller flera personer i av fallen . I av samtliga fall har avlyssningen avbrutits på grund av t.ex. tekniska problem, att den misstänkte har rest utomlands, abonnemanget upphört eller att den misstänkte gripits för annat brott. I av fallen har tillslag endast kunnat ske mot andra än den misstänkte. I av fallen har förundersökningen lagts ned på grund av att brott inte har kun- nat styrkas. I det följande diagrammet anges i vil- ken omfattning avlyssningen har haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte. Siffrorna är avrundade till heltal. Antalet fall (i procent) där åtgärden har haft betydelse Som framgår av diagrammet ovan är andelen fall där avlyssningen haft betydelse för förundersökningen relativt . har det förekommit två fall där en ansökan om hemlig teleavlyssning avslagits av domstol. 3.2Tillämpningen av hemlig teleövervakning Av Riksåklagarens och redovisning framgår att det lämnades tillstånd till hemlig teleövervakning i 549 fall. Av redovisningen framgår att i så gott som samtliga fall där hemlig tele- avlyssning beviljats har även tillstånd till hemlig teleövervakning med- delats. Av meddelade tillstånd till hemlig teleövervakning avsåg 369 fall grovt narkotikabrott eller grov narkotikasmuggling. När det gäller andra grova brott har hemlig teleövervakning liksom hemlig teleavlyssning (jfr avsnitt 3.1) främst använts vid förundersökningar som rör mord eller grovt rån samt försök och förberedelse till mord eller grovt rån. I enstaka fall har förundersökningar rört människorov, grovt koppleri, övergrepp i rättssak, grovt häleri, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, grov penningförfalskning, grovt penninghäleri, grovt sexuellt utnyttjande av minderårig, människohandel för sexuella ändamål, grovt barnpornografi- brott, grov egenmäktighet med barn, grovt vapenbrott, grovt dopnings- brott, människosmuggling eller grovt tullbrott. I två fall har tillstånd till hemlig teleövervakning meddelats efter framställning från Ekobrotts- myndigheten. Dessa fall avsåg grovt penninghäleri. Som en jämförelse anges i följande diagram antalet tillstånd 1993. 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Som framgår har hemlig teleövervakning använts i betydligt fler fall un- der än . Den ökningen kan främst hänföras till förundersökningar som rör grovt narkotikabrott och varu- smuggling av narkotika (grovt brott) respektive grov narkotikasmugg- ling. I nästa diagram anges den genomsnittliga övervakningstiden för samt- liga brottstyper . Siffrorna är avrundade till antalet . Genomsnittlig övervakningstid () 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Av samma skäl som angetts i fråga om hemlig teleavlyssning kan en sä- ker jämförelse inte göras. Liksom vid hemlig teleavlyssning varierar övervakningstiderna kraf- var den kortaste tiden för övervakning och den Av intresse är också vilken betydelse övervakningen har haft för förun- dersökningen beträffande den misstänkte. ningen betydelse i av fallen. har övervakningen avbrutits på grund av t.ex. tekniska problem, att den misstänkte rest utomlands, abonnemanget upphört eller den misstänkte gripits för annat brott. I har tillslag endast kunnat ske mot annan än den misstänkte. I av fallen har förun- Skr. 2003/04:36 dersökningen lagts ned på grund av att brott inte kunnat styrkas. följande diagrammet anges 1993 i vilken omfattning övervakningen haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte. Siffrorna är avrundade till heltal. Antalet fall (i procent) där åtgärden har haft 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 har domstol i två fall avslagit en ansökan om tillstånd till hemlig teleövervakning. I dessa båda fall har domstol i samma ärende avslagit en ansökan om tillstånd till hemlig teleavlyssning. 3.3Tillämpningen av hemlig kameraövervakning Av Riksåklagarens och redovisning framgår att det lämnades tillstånd till hemlig kameraövervakning i 33 fall. Av dessa avsåg 30 grovt narkotikabrott eller grov narkotikasmuggling. Övriga fall avsåg grovt koppleri. Den genomsnittliga tiden för hemlig kameraövervakning var drygt Skr. 2003/04:36 29 dagar. Motsvarande siffror var 27 respektive Tiden varierar i de enskilda fallen från och . Den hemliga kameraövervakningen har haft betydelse för förunder- sökningen i av fallen. I lite av fallen har kameraövervakningen avbrutits på grund av t.ex. tekniska problem. I av fallen har förundersökningen lagts ned på grund av att brott inte kunnat styrkas. Av diagrammet nedan framgår i vilken utsträckning övervakningen haft betydelse för förundersökningen beträf- fande den misstänkte under de år som lagstiftningen varit i kraft. Antalet fall (i procent) där åtgärden har haft Av redovisningen framgår att tvångsmedlen, i likhet , främst har använts vid förundersökningar där det funnits misstanke om organiserad eller annars omfattande handel med narkotika. Huvudsyftet är liksom tidigare att avslöja den mera omfattande narkotikasmugglingen till och försäljningen av narkotika inom landet. Antalet teleavlyssningar på grund av misstanke om grov narkotika- brottslighet har ökat avsevärt , då möjligheten att använda detta tvångsmedel infördes för den typen av brottslighet. sjönk antalet meddelade tillstånd från 333 till 216. Antalet tillstånd har därefter åter stigit. var antalet tillstånd 367, vilket är tioårsperiodens högsta. Ökningen av antalet tillstånd beror till stor del på att polisen fått bättre tekniska möjligheter till avlyssning och kan avlyssna nya typer av telefoner. I detta sammanhang kan nämnas att ett flertal personer ofta är inblandade i samma kriminella verksamhet, särskilt gäller detta vid narkotikabrottslighet. Detta medför att ett stort antal tillstånd kan komma att meddelas inom ramen för en och samma förundersökning. Den totala andelen fall av hemlig teleavlyssning där åtgärden har haft Skr. betydelse för förundersökningen har varit relativt under de se- naste tio åren. Andelen har varierat mellan . Narkotikasituationen i är alltjämt allvarlig. lig illegal narkotika är stor. Utvecklingen är särskilt allvarlig när det gäller vissa narkotikapreparat. Beträffande amfetamin har såväl antalet beslag som den beslagtagna mängden fortsatt att öka markant. heroin i olika former har ökat i omfattning. beslagtogs en, i förhållande till övriga år, mycket stor mängd amfetamin, . Motsvarande siffra för var och för var mängden knappt . amfetamin är den största . beslag av cannabis och ecstasy har ökat, vilket tyder på en stor tillgång. Också den beslagtagna mängden av cannabis och ecstasy har ökat något i När det gäller heroin har den beslagtagna mängden ökat avsevärt , från till 59 kg, medan antalet beslag är något färre än under föregående år. Vidare har en relativt omfattande avlyssning skett på grund av miss- tankar om annan grov brottslighet, bl.a. mord och grovt rån. Det kan konstateras att användningen av hemlig teleavlyssning även har varit framgångsrik och haft betydelse för den brottsut- Brottsligheten är allt oftare gränsöverskridande och modern teknik an- vänds i stor utsträckning av brottslingar i samband med deras brottsliga Frågor som har kunnat lösas på nationell nivå kräver numera i stor utsträckning internationellt samarbete. gav i förra årets skrivelse har man inom EU antagit en konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan EU:s medlemsstater. tionen behandlas frågan om internationell avlyssning av När konventionen har trätt i kraft kommer det att fin- nas goda möjligheter att i svenska förundersökningar använda sig av te- leavlyssning inom EU. Förslag till de lagändringar som krävs för att till- träda konventionen utarbetas inom . Redan nu förekommer det att svenska myndigheter med stöd av lagen (2002:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål hjälper utländska myndigheter med användning av hemliga tvångsmedel. att verka för en tydligare redovisning av omfattningen av antalet tillstånd till hemlig tvångsmedelsanvändning som sker inom ramen för det inter- Frågan om avlyssning och övervakning av telemeddelande, särskilt rö- rande datorrelaterad brottslighet, tas även upp i konvention om IT-relaterad brottslighet. Konventionen syftar till att underlätta ef- fektiva åtgärder mot brott som begås genom gränsöverskridande nätverk. Arbetet med att ta fram förslag till de lagändringar som krävs för att till- träda konventionen pågår inom . Även hemlig teleövervakning har i första hand använts vid förunder- sökningar som gäller narkotikabrott. Antalet tillstånd har ökat kraftigt Det kan, som påpekats i tidigare skrivelser, till stor del för- av att praxis utvecklats dithän att ansökningar om tillstånd till hemlig teleavlyssning regelmässigt kombineras med en ansökan om tillstånd till hemlig teleövervakning. I viss mån kan ökningen här också förklaras med en ökad användning av hemlig teleövervakning även i ut- Skr. redningar som inte rör narkotikarelaterad brottslighet. Det har visat sig att den tekniska information om telemeddelande som man kan få genom hemlig teleövervakning är mycket betydelsefull och utgör ett viktigt komplement till teleavlyssning vid utredning av brott. När det gäller tvångsmedlet hemlig kameraövervakning har använd- ningen av detta minskat . övervakningen har trots den minskade användningen visat sig vara ett värdefullt verktyg i polisens spaningsarbete. Spaning har kunnat utföras i situationer där det annars inte skulle ha varit möjligt. Enligt vad som re- dovisats har den hemliga kameraövervakningen genomförts med hänsyn tagen till för övervakningen ovidkommande personers integritet. Vid all tvångsmedelsanvändning måste en avvägning ske mellan vil- ken nytta denna kan föra med sig och graden av intrång i den enskildes I detta sammanhang kan nämnas att regeringen pla- nerar att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté som skall få i uppdrag att bland annat kartlägga, analysera och utvärdera sådan lagstift- ning som berör den enskildes integritet. Beslut om hemliga tvångsmedel fattas av domstol utan att den miss- tänkte är närvarande. Att den misstänkte inte kallas till en sådan prövning är självklart eftersom avsikten är att han eller hon inte skall känna till att Som nämnts ovan under avsnitt 2.5 har regeringen i en proposition till föreslagit ett system med offentliga ombud i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Dessa ombud föreslås bli åklagarens motpart vid sammanträden inför Syftet med att införa ett sådant system är bland annat att det är viktigt att den enskildes rättsskydd förstärks och att det finns en rättssä- kerhetsgaranti redan vid tillståndsprövningen, utöver det faktum att det är domstol som beviljar tillstånd. Det offentliga ombudet skall ha till upp- gift att bevaka enskildas rätt och integritetsintressen i allmänhet. fentliga ombudet skall lyfta fram alla aspekter, även t.ex. skydd för tredje Det offentliga ombudet skall också bevaka att de grund- läggande principerna för tvångsmedelsanvändning följs, dvs. principen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. nämnts har det offentliga ombudet en möjlighet att överklaga domstolens De offentliga ombudens verksamhet utgör därför enligt regering- ens uppfattning ett värdefullt komplement till den parlamentariska kon- trollen av användningen av hemliga tvångsmedel. Vid användning av hemliga tvångsmedel kommer det ibland fram uppgifter som inte har samband med det brott som legat till grund för I vilken utsträckning så kallad överskottsinformation får utnyttjas är inte reglerat i lag. På uppdrag av har en utredare utarbetat ett förslag till en reglering av överskottsin- formation som kommer fram vid bruk av hemliga tvångsmedel (Ds Promemorian har remitterats och bereds nu inom Justitiede- I detta sammanhang bör nämnas att nyli- gen prövat frågan om överskottinformation får åberopas som bevisning i brottmål och om bevisvärdet av sådan information (Högsta domstolens dom, , Mål nr B2076-03). Avslutningsvis konstaterar regeringen att de ovan nämnda tvångsmed- len har visat sig vara värdefulla hjälpmedel i kampen mot den grova, organiserade, brottsligheten. är det mycket vik- Skr. 2003/04:36 tigt att noga följa utvecklingen när det gäller såväl hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning som hemlig kameraövervakning. Den årliga re- dovisning från Riksåklagaren och är ett viktigt under- lag för att kunna bedöma hur reglerna tillämpas och vilka förändringar som skett i förhållande till . Som nämndes i förra årets skri- velse har regeringen inlett en dialog med myndigheterna för att under- söka om redovisningen kan förbättras för att skapa bättre förutsättningar för den parlamentariska granskningen. Förutom vad som nämnts ovan om redovisningen av de internationella åtgärderna är syftet med arbetet att tydligare redovisa hur tvångsmedlen används och resultatet av an- vändningen. Det är viktigt att man så långt som möjligt redovisar effek- terna av de olika åtgärderna var för sig. Vissa förändringar har skett re- dan bl.a. när det gäller redovisningen av resultatet av de olika åtgär- derna. Arbetet med att ytterligare förbättra redovisningen förväntas bli klart . Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , , ., , , Andnor, Nuder, , , , Jämtin Regeringen beslutar skrivelse 2003/04:36 Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål .