prop · GR0326 · 2003-10-22 00:00:00 — Vid bedömningen av om det bör tillåtas att även övrig räkenskaps- information förvaras utomlands är det i detta avseende av avgörande betydelse att sådan räkenskapsinformation kan ställas till förfogande för kontrollerande myndigheter. I det fall företaget efter anmaning inte ger omedelbar elektronisk åtkomst avseende räkenskapsinformation till myndigheten, bör möjlighet föreligga för myndigheten att begära hand- räckning av utländsk myndighet i enlighet med de avtal som har ingått på området. Genom de möjligheter som finns för sådan kontroll som redovisats i avsnitt 5.2.7 under rubriken om ömsesidigt bistånd och administrativt samarbete bedömer regeringen att det finns tillräckliga medel för myndigheter för kontroll och för åtkomst av räkenskapsinformationen. De företag som önskar att förvara räkenskapsinformationen utanför bör därför enligt regeringens uppfattning ha möjlighet att välja sådan förvaring. Möjligheten att välja förvaringsplats utanför bör dock av kontrollskäl begränsas till länder inom EU samt till länder med vilka har sådana internationella överenskommelser om rättsliga instrument liknande dem som finns inom EU. Vilka villkor bör ställas vid lagring av räkenskapsinformation utomlands? Om behöriga myndigheter inte har möjlighet att få omedelbar tillgång till fakturor föreligger det en risk för att en effektiv kontroll försvåras eller omöjliggörs. Faktureringsdirektivet föreskriver därför att den skatt- skyldige skall ge behöriga myndigheter rätt till åtkomst på elektronisk väg, nedladdning och användning av sådana fakturor som lagras i en annan medlemsstat än i den medlemsstat där den skattskyldige personen är etablerad, om detta är nödvändigt för kontrolländamål, se artikel 22 a. En ytterligare förutsättning för att den skattskyldige skall få bestämma lagringsplats är att denne utan otillbörligt dröjsmål kan ställa alla lagrade fakturor eller uppgifter till behöriga myndigheternas förfogande, jfr artikel 22.3 d andra stycket i faktureringsdirektivet. Medlemsstaterna har dock, såsom framgått tidigare, en möjlighet att förhindra den skattskyldige från att välja var utfärdade och mottagna fakturor skall lagras. Det gäller när lagring inte sker på sådan elektronisk väg som säkerställer en fullständig åtkomst on-line av uppgifterna. Denna bestämmelse innebär som framgått ovan dels att medlemsstaterna kan förbjuda att fakturor som har upprättats i pappersform lagras utomlands, dels att medlemsstaten kan ställa särskilda krav på elektronisk åtkomst till fakturauppgifterna. Regeringen anser att det av kontrollskäl inte bör tillåtas att räkenskapsinformation som utfärdats i pappersform eller i mikroskrift får lagras utomlands. I promemorian förslogs att krav skulle ställas på att förvaring av uppgifterna i en elektronisk verifikation skall ske på ett sådant sätt att åtkomsten av uppgifterna on-line säkerställs under räkenskapsåret och efter utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades. Under resterande arkiveringstid bedömdes det vara tillräckligt att företaget utan dröjsmål medger behöriga myndigheter elektronisk åtkomst till räkenskapsinformationen på annat sätt än on-line. Flera remissinstanser har ifrågasatt kravet på åtkomst on-line av räkenskapsinformationen. anser att skälen bakom uppdelningen mellan on- line åtkomst och elektronisk åtkomst utan dröjsmål är svårförståelig. Kravet på elektronisk åtkomst on-line starkt kan komma att begränsa möjligheten för de bokföringsskyldiga att tillämpa bestämmelsen. Begreppet on-line är något oklart till sin definition men tolkas ofta som ett krav på att motparten inte skall behöva assistera för att den eftersökta informationen skall bli åtkomlig. Det skulle omöjliggöra att avslutade räkenskapsår arkiveras på ett annat lagringsmedium, t.ex. CD-rom. Kravet på on-line åtkomst inte är tvingande enligt direktivet utan det krav som ställs är att alla lagrade fakturor utan otillbörligt dröjsmål kan ställas till behöriga myndigheters förfogande. Regeringen anser i denna del följande. De bestämmelser som föreslås införas avseende lagringsplats för elektroniska fakturor kommer att innebära en särreglering i förhållande till de allmänna reglerna om arkivering för räkenskapsinformation enligt 7 kap. BFL. Mot bakgrund av den kritik som framförts av remissinstanserna mot otydligheten i begreppet on-line-åtkomst anser regeringen att det finns skäl att i stället knyta kraven för åtkomst av räkenskapsinformation till övriga bestämmelser i avseende arkivering för att en enhetlig bedömning av reglerna för arkivering i BFL skall föreligga. De generella reglerna för arkivering i 7 kap. 1 § punkten 3 BFL innebär att elektronisk räkenskaps- information genom omedelbar utskrift skall kunna tas fram i vanlig läsbar form eller i mikroskrift. Syftet med denna bestämmelse men även med den nya föreslagna bestämmelsen i 7 kap.3 a § BFL är att kontrollerande myndigheter utan tidsutdräkt skall kunna få tillgång till räkenskapsinformation. Regeringen anser därför att ett motsvarande krav på omedelbarhet, i detta fall avseende åtkomst av uppgifterna för behöriga myndigheter i , bör ställas som villkor för att förvaring av räkenskapsinformation skall tillåtas utanför landet. På samma sätt som vid bedömningen av begreppet omedelbar utskrift som anges i förarbetena till 7 kap. 1 § BFL bör dock kravet på omedelbar åtkomst bedömas i det enskilda fallet (jfr prop. 1998/99:130 s. 405). Enligt regeringens bedömning uppfylls därmed kraven i artikel 22.3 d andra stycket i faktureringsdirektivet. Av artikel 22.3 d andra stycket i faktureringsdirektivet framgår att medlemsstaterna får kräva att en anmälan om förvaringsplats görs av företag som önskar lagra fakturor utomlands. I promemorian föreslogs att en sådan anmälan skall ske i förväg till skattemyndigheten eller för företag som står under tillsyn, denna myndighet. Enligt promemorians förslag skall även ändring av lagringsplats utomlands anmälas. har i sitt remissvar ansett att skattemyndigheternas behov av att i förväg känna till i vilket land uppgifterna lagras måste vara liten. Enligt Företagarnas Riks- organisation måste detta därför ses som en onödig administrativ börda för företagen. Enligt regeringens uppfattning måste det yttersta syftet med de begränsningar som medlemsstaterna tillåts tillämpa i detta sammanhang emellertid vara att myndigheterna skall ha möjlighet att kontrollera uppgifter som lagras utomlands. För att en sådan kontroll faktiskt skall kunna ske måste kontrollmyndigheten ha kunskap om var den lagrade informationen finns tillgänglig. Enligt vår uppfattning är det därför rimligt att ett företag är skyldigt att i förväg anmäla var sådan information kommer att lagras. Ett företag bör också vara skyldigt att anmäla varje förändring av lagringsplatsen till skattemyndigheten eller, i förekommande fall, . Dispensregeln enligt 7 kap. 4 § BFL I de fall företaget önskar förvara elektronisk räkenskapsinformation i land utanför EU eller i land med vilket inte med vilket inte föreligger sådant avtal om rättsligt instrument om ömsesidigt bistånd som finns inom EU kan det ändock i vissa situationer sådan förvaring tillåtas. En sådan förvaring bör dock först prövas genom dispensförfarandet. Den nuvarande möjligheten att arkivera räkenskapsinformation utomlands med stöd av dispens enligt 7 kap. 4 § BFL bör därför finnas kvar. I några avseenden bör dock dispensprövningen förändras. fordras att ett företag som förvarar maskinläsbara medier utomlands alltid genom omedelbar utskrift skall kunna ta fram räkenskapsinformationen i vanlig läsbar form eller i mikroskrift i . Enligt regeringens uppfattning bör detta uttryckliga krav tas bort. I stället bör den dispensgivande myndigheten i varje enskilt fall kunna pröva vilka villkor som bör gälla. Normalt torde det innebära att alla de tre villkor som ställs för förvaring utan dispensprövning också skall gälla i de fall förvaring kommer att ske utomlands med särskild dispens. Sålunda torde det ofta inte vara tillräckligt att räkenskapsinformationen kan skrivas ut i . Den dispensgivande myndigheten torde också normalt kräva att det finns uppgift om förvaringsplats och att myndigheten kan ges omedelbar elektronisk åtkomst till informationen. Den nya dispensregeln bör också medge att andra eller ytterligare villkor ställs upp för förvaring utomlands. I de fall ett företag, med stöd av den nuvarande lydelsen av 7 kap. 4 § BFL, har medgivits dispens från att förvara räkenskaps- information i bör de nya bestämmelserna omfatta sådan räkenskapsinformation för vilken arkivering skett efter reglernas ikraft- trädande. De övergångs- och ikraftträdanderegler som skall gälla behandlas i övrigt i avsnitt 8. Myndigheters åtkomst och kontroll av räkenskapsinformation har i sitt remissvar anfört följande. Enligt och är det inte möjligt att tvinga en person som är misstänkt för brott att lämna ut uppgifter som kan användas som bevis mot denne. Ett av problemen med möjligheten till lagring utanför är att få fram var servern eller servrarna där räkenskapsinformationen förvaras eller egentligen finns. De teoretiska möjligheterna för åklagare och polis att genom husrannsakan och beslag komma över räkenskaperna hindras genom att man inte vet var man skall leta. Om ett företag påstår att redovisningen finns arkiverad på en server utomlands men vägrar ange var så saknar det betydelse om förvaring sker med eller utan skattemyndighetens tillstånd och om själva förvaringen är tillåten eller ej. Om polisen tar sig in i företagets databas riskerar man att göra sig skyldig till myndighetsutövning i främmande land. De villkor och begränsningar som föreslås för arkivering av räkenskapsinformation utomlands samt de avtal och överenskommelser som har ingått på området är enligt regeringens uppfattning en tillräcklig försäkran för att kontroll kan ske av sådant arkiverat material. Möjligheten som faktureringsdirektivet ger medlemsstaterna att kräva att den skattskyldige i förväg meddelar myndigheterna var fakturor skall lagras är föranledd av de kontrollskäl som anger. En anmälan av ett företag om att räkenskapsinformation kommer att arkiveras utanför möjliggör för kontrollmyndigheter att vid behov begära handräckning av det lands myndigheter där arkivering sker. Det möjliggör även för myndigheten att avgöra om arkivering avses ske i ett land i vilket BFL tillåter att arkivering kan ske. Den föreslås dessutom kompletterad med krav på att företaget lämnar omedelbar elektronisk åtkomst av arkiverad räkenskapsinformation för kontrolländamål. Bestämmelserna föreslås vidare begränsad till länder med vilket det finns avtal om rättsligt instrument om ömsesidigt bistånd med en räckvidd som är likartad den inom EU. Av 7 kap. 1 § första stycket 3 BFL framgår att arkivering av räkenskapsinformation får ske i elektronisk form. Med stöd av dispensregeln i 7 kap. 4 § BFL är det ca 1 000 företag som arkiverar räkenskapsinformation utomlands. Situationen som beskriver föreligger således . Genom de villkor för arkivering av räkenskapsinformation som föreslås kommer enligt regeringens bedömning säkerställas att behöriga myndigheter har instrument som underlättar kontrollmöjligheterna för myndigheterna. Den anmälningsplikt och skyldigheten att anmäla förändring av lagringsplats som föreslås i 7 kap. 3 a § BFL innebär att företag som önskar arkivera räkenskapsinformation utomlands, måste anmäla detta i förväg. Om företaget har uppfyllt anmälningsplikten och de upplysningar företaget lämnat är korrekta känner således kontroll- myndigheterna till var företaget arkiverar räkenskapsinformationen. Det ytterligare villkor som föreslås är att företaget på anmodan av eller måste medge dessa myndigheter omedelbar åtkomst till den arkiverade räkenskapsinformationen. Någon sådan reglering har inte tidigare funnits i BFL. Ett ytterligare villkor för att räkenskapsinformationen i dessa fall skall tillåtas arkiveras utomlands är att företaget genom omedelbar utskrift kan ta fram räkenskaps- informationen i i läsbar form eller i mikroskrift. Enligt 10 § skattebrottslagen (1971:69) kan den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet åsidosätter bokföringsskyldighet eller annan föreskriven skyldighet att föra och bevara räkenskaper i vissa fall dömas till ansvar för försvårande av skattekontroll. Ett åsidosättande av de nu föreslagna skyldigheterna rörande utställande och lagring av fakturor torde därför kunna medföra att ansvar för försvårande av skattekontroll kan aktualiseras. Även bestämmelserna i 11 kap. 5 § (1962:700) om bokföringsbrott kan aktualiseras om exempelvis om arkivering inte följs. Mot bakgrund av den skyldighet att anmäla arkiveringsplats och ändring av denna till kontrollmyndighet samt de möjligheter som finns för myndigheterna att dels begära åtkomst av räkenskapsinformation av företaget dels möjligheten som finns att med stöd av internationella avtal och överenskommelser begära bistånd av myndighet i annat land att få åtkomst till informationen anser regeringen att det inte av kontrollskäl finns anledning att förhindra företag att arkivera räkenskapsinformation utanför landet på sätt som föreslås. Regeringen anser därför att det bör tillåtas att räkenskapsinformation arkiveras elektroniskt utanför i land inom EU samt i länder med vilka har ingått avtal med rättsliga instrument som motsvarar de som finns inom EU. Former för kontroll av räkenskapsinformation RSV anser att innebörden av bestämmelsen bör vara att skatte- myndigheten och kan välja formen för på vilket sätt företagen skall tillhandahålla uppgifterna för kontrolländamål. RSV anser att tillgång till räkenskapsinformation i form av datafil är en nödvändighet om kontrollverksamheten skall kunna bedrivas effektivt. Regeringen gör i denna del följande bedömning. RSV:s förslag är inte begränsat till fall där bokföringsmaterial lagras utomlands, utan är avsett att gälla generellt. En ändring av regelverket skulle således behöva innefatta en mer över- gripande översyn av taxeringslagens (1990:324) regler om en reviderads tillhandahållande av information. Regeringens bedömning är att ett sådant övervägande inte ryms inom ramen för detta lagstiftningsärende. Ett sådant villkor som RSV efterlyser kan dock i de fall där företag ansöker om tillstånd att förvara räkenskapsinformation utanför med stöd av 7 kap. 4 § BFL förenas med ett sådant tillstånd. 6.9.3Fakturans form vid lagringen, lagringstid samt säkerställande av att uppgifterna i fakturan är oförändrade Regeringens förslag: En bestämmelse införs i skattebetalningslagen som innebär att krav ställs på att det kan säkerställas att uppgifterna i fakturan är oförändrade och läsbara under hela lagringsperioden. Fakturor skall lagras i mottagen form på sätt som gäller enligt bokföringslagen. En hänvisning till bokföringslagens regler införs i skattebetalningslagen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: , , , och har ingenting att invända mot att mervärdes- skattefakturor skall som huvudregel lagras i mottagen form. Näringslivets Skattedelegation anser att svensk och utländsk lagring bör behandlas lika så att även i de fall fakturor lagras utomlands bör de efter treårsperiodens utgång få överföras till annat medium. Några remissinstanser, och , , , Gemenskapen för Elektroniska Affärer, Näringslivets Skattedelegation och , har synpunkter på de grundläggande reglerna i BFL avseende reglerna om räkenskapsinformationens form vid förvaring. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 5.1.3 angavs de regler som faktureringsdirektivet föreskriver skall gälla för lagring av elektroniska fakturor. Enligt bestämmelserna skall fakturornas äkthet och innehållets integritet samt läsbarhet säkerställas under hela lagringsperioden, artikel 22.3 d tredje stycket faktureringsdirektivet. Bestämmelsen omfattar dock inte det alternativ som regleras i artikel 22.3 c tredje stycket fakturerings- direktivet. För sådana fakturor anges i stället att uppgifter i fakturorna inte får ändras och att de måste vara läsbara under hela lagringsperioden. Lagringsbestämmelser i svensk lagstiftning Det finns regler i både SBL och BFL om lagring av räkenskaps- information däribland fakturor. I bägge lagarna kan det dock anses finnas ett outtalat krav på att det lagrade materialet skall vara korrekt för att kunna tjäna som räkenskapsinformation respektive underlag för deklara- tion och kontroll. Det finns dock inte i någon av lagarna en uttrycklig bestämmelse om att material skall lagras på ett sätt som innebär att innehållets oföränderlighet säkerställs. I ML finns inga uttryckliga regler för lagring av fakturor. De bestämmelser som reglerar lagring finns i stället som nämnts i avsnitt 6.9.1 i 14 kap. 2 § SBL som gäller alla deklarationsskyldiga. Av bestämmelsen framgår att en deklarationsskyldig i skälig omfattning genom räkenskaper, anteckningar eller på annat lämpligt sätt skall se till att det finns underlag för fullgörande av deklarations- och annan uppgiftsskyldighet samt för kontroll av uppgiftsskyldigheten och beskattningen. Av förarbetena till denna bestämmelse framgår att med uttrycket kontroll av uppgiftsskyldigheten avses såväl kontroll av om uppgiftsskyldighet över huvud taget förelegat som kontroll av att skyldigheten fullgjorts riktigt och fullständigt (se prop. 1996/97:100 s. 597). SBL anvisar dock inte på vilket sätt som bevarande av deklarationsunderlag skall ske. Det finns således inget uttryckligt formulerat krav som motsvarar faktureringsdirektivets krav på säker- ställande av att uppgifterna i fakturan är oförvanskade. I BFL finns dock regler som avser att försäkra att räkenskaps- information inte förstörs. I 7 kap. 2 § BFL anger att dokument, mikroskrift och maskinläsbara medier som används för att bevara räkenskapsinformation skall vara varaktiga och lätt åtkomliga. De skall förvaras i ordnat skick och på betryggande och överskådligt sätt. I förarbetena till BFL anges att kravet på varaktighet medför att företaget i vissa fall måste framställa och lagra en åldersbeständig kopia av den ursprungliga informationsbäraren och att även i dessa fall måste originalet sparas oavsett skick (se prop. 1998/99:130 s. 406). I punkt 15 i BFN:s vägledning för räkenskapsinformation och dess lagring anges att för att en lagring skall anses ske på ett betryggande sätt skall företaget förvara räkenskapsinformationen så att den inte riskerar att förstöras eller förkomma. Det finns även regler som skall försäkra att räkenskapsinformation inte förändras. Det krav som ställs i 7 kap. 6 § BFL om överföring av räkenskapsinformation till annan form (se avsnitt 5.2.7 under rubriken om arkivering av räkenskapsinformation) samt de principer om behandlingshistorik och systemdokumentation som skall tillämpas vid redovisningen avser att reglera förändring av räkenskaps- information. För att det klart skall framgå vilka krav som ställs vid lagring av momsbärande fakturor anser regeringen att en regel bör införas i SBL som innebär att all lagring av fakturor skall ske på sådant sätt att det säkerställs att uppgifterna i fakturan är oförändrade . Enligt vår uppfattning är en regel med den föreslagna inne- börden i överensstämmelse med de bestämmelser om lagring av räkenskapsinformation respektive deklarations- och uppgiftsunderlag som i övrigt förutsätts i BFL och SBL. Det krav som ställs i artikel 22.3 d tredje stycket andra meningen i faktureringsdirektivet innebär att även uppgifter i fakturor i maskin- läsbart datamedium måste vara läsbara under hela lagringsperioden. Den bestämmelse som föreslås i SBL omfattar även detta krav. Lagring i mottagen och upprättad form Enligt artikel 22.3 d femte stycket i faktureringsdirektivet har medlems- staterna en möjlighet att kräva att fakturor skall lagras i den form som de ursprungligen sändes i, antingen i pappersform eller elektroniskt. Det ställs inget sådant krav i ML eller SBL. Sådana krav ställs dock i BFL. Enligt 7 kap. 1 § andra stycket BFL skall som huvudregel räkenskapsinformation bevaras i det skick som materialet hade när det kom till företaget eller i den form det fick när företaget självt har upprättat informationen. I förarbetena till BFL ansågs att det fanns en risk för att räkenskapsinformationens kvalitet försämras genom att fakturor kopieras och originalinformationen förstörs (se prop. 1998/99:130 s. 273). En strikt tillämpning av dessa regler under hela den föreskrivna tioåriga lagringsperioden (se nedan) skulle kunna innebära en hög kostnad för den bokföringsskyldige. I förarbetena till bestämmelsen i BFL gjordes därför en avvägning mellan denna synpunkt och det allmänna intresset av att räkenskapsinformationens bevisvärde upprätt- hålls (se prop. 1998/99:130 s. 273). Huvudregeln kompletterades därför med undantagsregler som gjorde det möjligt för bokföringsskyldiga att överföra räkenskapsinformation från maskinläsbart medium till annan tillåten form för lagring av räkenskapsinformation. Reglerna har beskrivits i avsnitt 5.2.7 under rubriken om arkivering av räkenskapsinformation. Samma skäl som förts fram avseende räkenskapsinformation i för- arbetena till BFL bör gäller även för att fakturor i mervärdes- skattehänseende som huvudregel bör lagras i den form de mottogs. finns dock inte skäl att ställa andra krav på form för lagring för fakturor i mervärdesskattehänseende än vad som gäller för räkenskapsinformation i BFL. Det föreslås därför att fakturor som huvudregel skall lagras i mottagen form men att motsvarande avvikelser som gäller för bok- föringsskyldiga i BFL skall gälla för lagring av fakturor i mervärdes- skattehänseende. Bestämmelsen föreslås införd i SBL genom en hänvisning till bestämmelsen i BFL. och har i sitt remiss- yttrande ansett att det är positivt att koppling görs till befintliga regler. Förbunden anser dock att mot bakgrund av att det vid tillkomsten vid av dessa regler i BFL, förekom en koppling till medium i stället för till själva informationsinnehållet, bör en översyn över dessa regler i BFL göras. När det gäller frågan om att förstöra räkenskapsinformation anser förbunden att det är viktigt att ta ställning till om det finns anledning att ha kvar kravet på att behålla fakturan på papper när fakturan har scannats in. FAR anser i sitt remissvar att de minsta företagen bör få rätt att direkt makulera elektroniska fakturor sedan de skrivits ut på papper. anser i sitt remissyttrande att en översyn bör göras av lagreglerna om arkivering eftersom den tekniska utvecklingen går fort. Gemenskapen för Elektroniska Affärer har i sitt remissyttrande föreslagit att BFL görs tydligare och gör det uttryckligen tillåtet bl.a. att byta fakturors form, byta fakturors medium och byta fakturors format. Det anförs vidare reglerna bör medge att en pappersfaktura som scannas förstörs efter genomförd scanning. anser att det skulle underlätta om en ändring gjordes i kravet att en faktura skall lagras i det format som den hade när den inkom. Näringslivets Skattedelegation anser i sitt remissyttrande att överföring av mottagna elektroniska fakturor till dokument, mikroskrift eller annat maskinläsbart medium borde kunna ske utan beaktande av den fyrårsperiod som regleras i BFL. Regeringen anser att en bedömning av dessa för redovisningen centrala bestämmelser bör ske i ett sammanhang i särskild ordning. Förslagen behandlas därför inte i detta arbete. Vidare anser Näringslivets Skattedelegation att svensk och utländsk lagring bör behandlas lika så att även i de fall fakturor lagras elektroniskt utomlands bör de efter treårsperiodens utgång få överföras till annat medium. Regeringen gör i denna del följande bedömning. Den grund- läggande förutsättningen enligt förslaget är att elektronisk räkenskaps- information under vissa förutsättningar får lagras utomlands. Bestämmelserna kommer således inte omfatta förvaring i annan form, dvs. pappersdokument, mikroskrift eller annat maskinläsbart medium.