prop · GQ0354 · 2003-03-12 00:00:00 — I fråga om tillstånd som ges genom beslut av länsstyrelse eller nämnd gäller samma krav avseende tillståndets innehåll (19 kap. 5 § ). 4.3Gällande regler om åtalsprövning och sanktioner En grundläggande princip inom svensk straffrätt är att om ett förfarande är kriminaliserat, skall den som gör sig skyldig till en sådan gärning få ett straff. Detta följer av kraven på legalitet, förutsebarhet i straffrätts- skipningen och allas likhet inför lagen. För vissa brott har lagstiftaren valt att införa en särskild åtalsprövning där utgångspunkten är att åtal inte skall väckas. Det finns olika typer av åtalsprövningsregler med starkare eller svagare presumtion mot åtal. Ett typfall är att åtal får väckas endast om det är påkallat från allmän synpunkt. Ett annat typfall är att åtal får väckas endast om det är av särskilda skäl påkallat från allmän Prop. 2002/03:54 synpunkt. Den sistnämnda regeln är den mest långtgående av de två och där är utrymmet för åtal minst. Den finns i och gäller i fråga om vissa brott som ansetts vara av det slaget att något allmänt intresse av lagföring normalt inte finns, t.ex. ärekränkningsbrott. Åtalsprövningsregler finns både i och i specialstraffrätten. De brottstyper för vilka särskild åtalsprövning är föreskriven är i regel sådana där brottet har utpräglat civilrättsliga inslag, rör rättsförhållanden inom familjen eller vad som annars brukar anses tillhöra privatlivet eller där andra sanktionsformer gäller vid sidan av det straffrättsliga regel- systemet (prop. 1994/95:23 s. 86 f). Straffkatalogen i 29 kap. 8 § första stycket innehåller en punkt, 21 a, som tidigare upphävts. Till följd av ett redaktionellt misstag återinfördes den genom en lagändring där ett sådant återinförande inte var avsett. Punkten saknar dock betydelse eftersom den relevanta förbudsbestämmelsen inte längre gäller. I straffkatalog finns också uppgifter om senast gjorda ändringar i några EG- förordningar (29 kap. 8 § första stycket 25, 27 och 28 samt 9 § första stycket 11). Uppgifterna är inaktuella. I fråga om miljösanktionsavgifter gäller att en sådan avgift skall uppgå till minst 5 000 och högst (30 kap. 2 § andra stycket ). 5 Tillsynen och den kommunala organisationen 5.1Ny jävsregel i kommunallagen Regeringens förslag: En ny jävsregel införs i 6 kap. 25 § kommunal- lagen (1991:900). Den innebär att en förtroendevald eller en anställd hos kommunen skall anses jävig i ärenden om tillsyn över en verksamhet som han själv är knuten till. Följdändringar föreslås i 6 kap. 27 § och 7 kap. 15 § kommunallagen. förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till förslag att införa en ny jävsregel i 6 kap. 25 § kommunallagen. , , och . Av de länsstyrelser och kommuner som yttrat sig i frågan har samtliga länsstyrelser och majori- teten av kommunerna tillstyrkt förslaget. (Miljööverdom- stolen) har anfört att en ändrad jävsregel är motiverad men att det kan ifrågasättas om den föreslagna ändringen kommer att bli tillräckligt verksam. har förordat att kommunen aldrig har det operativa tillsynsansvaret över verksamheter där kommunen ansvarar för driften. , och Kammar- rätten i har anfört att kommunallagens regel om delikatessjäv Skälen för regeringens förslag: (dir. 1999:109) har i uppdrag att bl.a. inhämta myndigheters, organisationers och enskildas erfarenheter av hur tillsynen enligt fungerar. Kommitténs slutbetänkande skall redovisas . Regeringen anser det dock motiverat att föreslå åtgärder för att förhindra att frågor om drift och tillsyn på nivå hanteras av samma personer. I den kommunala tillsynen ingår att utöva tillsyn över verksamheter där kommunen själv kan vara driftsansvarig, t.ex. energi- eller avlopps- anläggningar. När ansvar för drift och tillsyn inte är tillräckligt åtskilda finns det risk för att beslut fattas på ett icke objektivt och opartiskt sätt. Detta kan medföra att förvaltningen underlåter att driva en viss fråga eller att nämnden avstår från att t.ex. meddela ett föreläggande eller besluta om miljösanktionsavgift. Enligt 3 kap. 5 § kommunallagen får en nämnd inte utöva i lag eller annan författning föreskriven tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver. Någon möjlighet att ingripa mot den kommun som bryter mot denna bestämmelse finns dock inte. Några bestämmelser om hur en skall organiseras finns inte i kommunallagen. Enligt förarbetena till kommunallagen och bör dock en grundläggande princip vara att drifts- och tillsynsansvaret skall skiljas åt både på nämnd- och förvaltningsnivå (prop. 1990/91:117, s.41 och prop. 1997/98:45, del 2, s. 268). I arbete med tillsyn uppkommer ofta situationer när tillsynspersonalen måste ta ställning till olika typer av tvångsmedel, t.ex. föreläggande, förbud eller åtalsanmälan, och om dessa skall användas mot verk- samhetsutövaren. Om drifts- och tillsynsansvar inte skilts åt på ett tillräckligt tydligt sätt, kan situationen vid tillsyn av miljöfarliga kommunala verksamheter bli sådan att tvångsmedlet skall riktas mot någon som är ansvarig för både den miljöfarliga verksamheten och tillsynsverksamheten. Den handläggande tjänstemannen kan då hamna i en situation av konflikt mellan lojaliteten till den som är ansvarig för verksamheten och lojaliteten till sin yrkesroll. Som har påpekat, är en sådan arbetssituation orimlig och påverkar på ett negativt sätt förutsättningarna för ett väl fungerande tillsynsarbete. har i sin utredning konstaterat att kommunallagens krav på skilda nämnder för drift och tillsyn av miljöfarlig verksamhet inte efterlevs fullt ut. När utredningen genomfördes hade 19 kommuner, i strid mot kommunallagens bestämmelser, en gemensam och tillsyn av miljöfarlig verksamhet. Ansvaret för tillsyn och för drift låg på samma förvaltning i 48 av landets kommuner. Dessa förhållanden kan leda till att kvaliteten och miljönyttan i tillsynsarbetet i landet som helhet försämras. Detta kan i sin tur minska möjligheterna att med tillsynen som instrument uppnå syftet med och de nationella miljökvalitetsmålen. Även förutsättning- arna för en likvärdig tillsyn över landet kan minska. Några remissinstanser har invänt att den aktuella situationen kan hanteras genom tillämpning av regeln om delikatessjäv i 6 kap. 25 § 4 kommunallagen. Mot bakgrund av förbudet mot gemensam och tillsyn i 3 kap. 5 § kommunallagen har denna invänd- ning viss relevans i förhållande till de kommunala nämnderna. tidigare redovisade undantagsregeln från frågan om delikatessjäv i 6 kap. Prop. 2002/03:54 27 § andra stycket kommunallagen skapar dock, som bl.a. Justitie- ombudsmannen påpekat, en viss osäkerhet i sammanhanget. Det kan nämligen vara oklart vad som skall betraktas som samma ärende. Vidare är det mycket tveksamt om det finns stöd för att hävda att delikatessjäv skulle kunna anses föreligga när kommunen har en gemensam förvaltning för drift och tillsyn. Oklarheterna bör undanröjas. Det bör tydligt anges att jäv föreligger om drift och tillsyn över verksamhet utövas av samma nämnd eller av samma personer inom förvaltningen. Som och flertalet remissinstanser funnit, bör alltså åtgärder vidtas för att förhindra en organisation på nämnd- och förvaltningsnivå där frågor om drift och tillsyn hanteras av samma personer. Det är därför motiverat att införa en ny jävsregel i kommunallagen. Av en sådan regel bör tydligt framgå att jäv föreligger om en förtroendevald eller en anställd hos kommunen deltar eller närvarar vid handläggningen av ett ärende om tillsyn över en verksamhet som han eller hon själv är knuten till. En sådan regel kommer att omfatta all slags tillsyn över verksamheter som kommunen själv bedriver. En ändring av regeln kan ses som ett ingrepp i den kommunala organisationsfriheten. Men, enligt regeringens mening, bidrar en tydlig jävsregel till att kommunerna etablerar en nämndorganisation som inte strider mot kommunallagens regler. Den kommunala förvaltningen skall givetvis även fortsättningsvis organiseras med utgångspunkt i lokala förutsättningar och behov. En ny jävsregel kommer dock att tydliggöra det olämpliga i att samma person hanterar både drift- och tillsynsfrågor. () och har ifrågasatt om formuleringen är knuten till är lämplig i sammanhanget. De har i stället föreslagit formuleringen har tagit befattning med. Enligt regeringens mening är det dock motiverat att använda Naturvårds- verkets förslag. Formuleringen finns redan i kommunallagens jävsregler (6 kap. 27 § första stycket). förslag har också en vidare syftning än vad som är innebörden av formuleringen har tagit befattning med. förslag täcker nämligen även in den situationen att en person deltar vid handläggningen av ett tillsynsärende avseende en verksamhet som han eller hon är ansvarig för men som han eller hon ännu inte har tagit befattning med. Denna situation kan uppstå när en ny nämndledamot påbörjar sin tjänstgöring i en nämnd med ansvar för både drift och tillsyn. har redovisat sitt uppdrag om hur tillsynen enligt fungerar finns inte ett tillräckligt underlag för att ändra tillsynsordningen i enlighet med vad (Miljööver- domstolen) förordat om att kommunerna inte alls skall utöva tillsyn över sina verksamheter. Enligt regeringens bedömning är den nya jävsregeln en tillräcklig åtgärd. I 6 kap. 27 § och 7 kap. 15 § finns hänvisningar till de berörda punkterna i 6 kap. 25 §. Hänvisningarna bör följdändras. Återkallande av tillsyn som överlåtits Regeringens förslag: Tillsyn som har överlåtits till en kommun skall återkallas, om kommunen ändrar sin nämndorganisation så att den strider mot 3 kap. 5 § andra stycket kommunallagen (1991:900). förslag överensstämmer huvudsakligen med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har ifrågasatt Natur- vårdsverkets förslag. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare redovisats kan läns- styrelsen överlåta viss tillsyn åt en kommun. Enligt 26 kap. 4 § andra stycket får tillsynsmyndigheten återkalla tillsyn som över- låtits. I förarbetena till anges olämplig förvaltningsorganisa- tion som en tänkbar grund för återkallelse (prop. 1997/98: 45 del 1, s. 499, och del 2, s. 269). har i sin utredning konstaterat att det anses vara mycket svårt för en länsstyrelse att finna en grund för återkallelse. En återkallelse torde förutsätta grov misskötsel från kommunens sida. Enligt har inte någon länsstyrelse använt sig av möjligheten att återkalla tillsynen. Det är nödvändigt att underlätta för länsstyrelserna att agera och samti- digt ge kommunerna ytterligare en drivkraft för att avstå från att ha en organisation som inte är förenlig med kommunallagen. Det bör därför uttryckligen framgå av lagen att tillsynsmyndigheten skall återkalla tillsynen om en kommun till vilken tillsyn överlåtits ändrar sin nämnd- organisation så att den strider mot 3 kap. 5 § andra stycket kommunal- lagen. En bestämmelse med den innebörden tas lämpligen in i 26 kap. 4 § . 6Kompletterande bestämmelser om vad en tillståndsdom skall innehålla Regeringens förslag: bestämmelser om vad en till- ståndsdom skall innehålla kompletteras med de preciseringar som behövs till följd av och rådets direktiv /76/EG av om förbränning av avfall. Med preciseringarna klargörs att en dom om tillstånd till en verksamhet med förbränning av avfall skall innehålla uppgifter om förbrännings- anläggningens totala kapacitet för förbränning av avfall, en förteckning över de avfallskategorier och de avfallsmängder som får förbrännas, en förteckning över de mängder av olika kategorier av farligt avfall som får förbrännas, villkor om det farliga avfallets minsta och högsta flöde, lägsta och högsta värmevärde och maximala innehåll av föroreningar samt villkor om längsta tid under vilken det i samband med tekniskt oundvikliga driftstopp, driftstörningar eller fel i renings- eller mätutrustning får ske sådana utsläpp av föroreningar till luft och vatten som överskrider fastställda värden. En motsvarande följdändring föreslås i bestämmelserna om vad ett tillståndsbeslut Skälen för regeringens förslag: Enligt och rådets Prop. 2002/03:54 direktiv /76/EG av om förbränning av avfall (avfallsförbränningsdirektivet) måste de tillstånd som lämnas till verksamheter med förbränning av avfall innehålla vissa preciserade uppgifter (artiklarna 4.4, 4.5 och 13.1). Ett beslut om tillstånd till förbränning av avfall skall bl.a. innehålla uppgifter om förbrännings- anläggningens totala kapacitet för förbränning av avfall, en förteckning över de avfallskategorier och de avfallsmängder som får förbrännas, en förteckning över de mängder av olika kategorier av farligt avfall som får förbrännas, villkor om det farliga avfallets minsta och högsta flöde, villkor om det farliga avfallets lägsta och högsta värmevärde, villkor om det maximala innehållet av föroreningar i det farliga avfall som får förbrännas samt villkor om längsta tid i samband med tekniskt ound- vikliga driftstopp, driftstörningar eller fel i renings- eller mätutrustning under vilken utsläpp av föroreningar till luft och vatten får överskrida fastställda värden. Det saknas uttryckliga svenska bestämmelser om att ett tillstånd till en verksamhet med förbränning av avfall skall innehålla de specifika uppgifter som krävs enligt direktivet. Kraven är specifika för miljöfarliga verksamheter med förbränning av avfall. För genomförandet av rådets direktiv /31/EG av om deponering av avfall infördes liknande specifika krav i 22 kap. 25 a § (prop. 2001/2002:65, bet. 2001/02:MJU8, rskr. 2001/02:162). På samma sätt bör de specifika krav som följer av avfallsförbränningsdirektivet införas i . Regeringen föreslår därför en särskild paragraf, 22 kap. 25 b §, med de precisa krav som följer av avfallsförbränningsdirektivet och som inte redan framgår av de allmänna kraven i 22 kap. 25 §. De specifika uppgifterna skall också anges när en annan myndighet än domstol beviljar tillstånd. Därför bör bestämmelserna i 19 kap. 5 § kompletteras med en hänvisning till den nya paragrafen. 7 Åtalsprövning och sanktioner Regeringens förslag: En åtalsprövningsregel införs i . Den innebär att när miljösanktionsavgift kan tas ut och gärningen inte kan antas föranleda annan påföljd än böter, får åtal väckas endast om det är påkallat från allmän synpunkt. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén föreslog dock att åtalsprövningsregeln endast skulle avse brott som begåtts av oaktsamhet. Remissinstanserna: Förslaget att införa en åtalsprövningsregel i har tillstyrkts av de flesta remissinstanserna, bl.a. (), (miljödomstolen), Riks- åklagaren, , Kammarkollegiet, länsstyrelserna i och samt Tanums och Bland annat har anförts att en sådan regel skulle underlätta Prop. 2002/03:54 och minska arbetsbelastningen för åklagarna. anfört att kommitténs förslag inte är tillräckligt tydligt. Riksåklagaren, i och har kriti- serat oaktsamhetskriteriet i kommitténs förslag och menat bl.a. att det krävs avsevärd utredning innan man kan ta ställning till om uppsåt eller oaktsamhet föreligger i ett enskilt fall. Riksåklagaren har även ansett att det föreslagna påföljdskriteriet är onödigt eftersom annan påföljd än böter är ovanligt. i län har tillstyrkt under förutsättning att en åtals- prövningsregel endast är en tillfällig lösning. har även anfört att påföljdsrekvisitet bör formuleras brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter. Flera remissinstanser, bl.a. Läns- styrelsen i , kommun, och General- läkaren har inte haft någon erinran mot förslaget men ställt sig tveksamma med hänvisning till att även anmälningsplikten i 26 kap. 2 § bör ses över. , kommun, i och har anfört att en avkriminalisering bör ske som en åtalsprövningsregel införs. och har ifrågasatt om det finns behov av en åtalsprövningsregel eftersom den generella regeln i 20 kap. 7 § torde vara tillräcklig. i , , och Falu kommuner m.fl. har avstyrkt förslaget. Bland annat har anförts att om anmälningsplikten kvarstår skulle en åtalsprövningsregel urholka förtroendet för tillsynsmyndigheterna hos verksamhetsutövarna och allmänheten. Skälen för regeringens förslag Sanktionssystemet på miljörättens område innebär att en överträdelse kan sanktioneras med både straff och miljösanktionsavgift. För i vart fall mindre allvarliga överträdelser upplevs detta av många som en obehövlig dubbel sanktionering. I många fall är också en miljösanktionsavgift en fullt tillräcklig sanktion. När en miljöregel överträds och överträdelsen kan föranleda beslut om betalning av miljösanktionsavgift, kan det vara en juridisk person, t.ex. ett handelsbolag, som blir skyldig att betala avgiften. Betalnings- skyldigheten kan också komma att gälla en fysisk person. Detta beror på att överträdelser mot miljöregler anses kunna göras av såväl juridiska som fysiska personer. Bakom överträdelsen är det dock alltid fråga om att en fysisk person har agerat på visst sätt eller underlåtit att agera. Ett sådant agerande eller en sådan underlåtenhet kan då också anses vara en gärning i straffrättslig mening. Gärningen kan då straffsanktioneras med böter eller annan påföljd. På miljörättens område är alltså sanktionerna av olika slag. För miljösanktionsavgift räcker det att man kan konstatera att en miljöregel har överträtts. Man behöver inte visa att det bakom överträdelsen har begåtts någon straffbar gärning. För straff krävs däremot att en fysisk person har begått en brottslig gärning. En och samma mänskliga aktivitet eller inaktivitet kan alltså komma att sanktioneras med både en avgift och ett straff. Det är när en fysisk person för en sådan aktivitet eller inaktivitet träffas av både avgift och straff som han eller hon kan uppleva sig vara utsatt för onödig dubbelbestraffning. Enligt regeringens mening talar starka skäl för att denna effekt av sanktionssystemet bör mildras. När bör en gärning bli föremål för åtal? En förutsättning för att en åtalsprövningsregel skall vara tillämplig är att överträdelsen kan beivras med en miljösanktionsavgift. Vidare bör gälla att åtal skall väckas om en gärning sannolikt kommer att medföra en strängare påföljd än böter. I ett sådant fall kan nämligen en miljö- sanktionsavgift inte anses vara tillräcklig som sanktion. När en åtalsprövningsregel är tillämplig, är utgångspunkten att åtal inte skall väckas. Vid prövningen av frågan om åtal skall väckas eller inte måste en helhetsbedömning av samtliga omständigheter göras. Vid systematisk miljöbrottslighet eller vid brottslighet som görs för att dölja skador på miljön bör åtal anses påkallat. För gärningar där sanktionsavgift faktiskt har ålagts, eller kommer att åläggas, och för vilka straffvärdet inte är högt bör åtal däremot inte väckas. Straffvärdet får anses lågt exempelvis när gärningen begåtts av oaktsamhet och oaktsamheten varit ringa. Även andra omständigheter i det enskilda fallet kan göra att straffvärdet är lågt, till exempel vid underlåtenhet att lämna in miljörapporter . I fall då det vore uppenbart oskäligt att ta ut miljösanktionsavgift, torde det inte heller finnas anledning att väcka åtal. I de fall någon bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som typiskt sett inneburit risker för störningar och olägenheter på människors hälsa eller miljön eller varit medvetet försumlig, bör åtal dock normalt väckas även om någon störning eller olägenhet inte har inträffat i det enskilda fallet. Vidare kan det vara aktuellt med åtal om miljö- sanktionsavgift av något skäl inte påförts. Verksamheten har till exempel bedrivits i aktiebolagsform och bolaget har gått i konkurs. Det kan i ett sådant fall upplevas som stötande om konkursen skulle medföra att överträdelsen inte sanktioneras. Tillståndsprövningen är ett av samhällets centrala instrument för begränsning av negativ påverkan på hälsa eller miljön. En utebliven ansökan om tillstånd medför att prövning av verksamheten inte blir av och att den inte heller blir föremål för tillsyn. Det innebär att miljö- balkens system till skydd för hälsan och miljön sätts ur spel. Under- låtenhet att göra föreskriven anmälan sätter på samma sätt tillsynen ur spel. Vid underlåtenhet att söka tillstånd eller anmäla en nytillkommen verksamhet kan därför åtal ofta anses påkallat från allmän synpunkt. För sådana anmälningar där risken för störningar eller olägenheter för människors hälsa eller på miljön är mycket liten, kan det dock räcka med en miljösanktionsavgift. Det är även skillnad mellan försummelser som innebär att tillsynsmyndigheterna inte får kännedom om att en viss verksamhet bedrivs och försummelser av skyldigheter att lämna uppgifter om verksamheter eller händelser som redan är kända. I de senare fallen bör åtal inte heller anses påkallat från allmän synpunkt. Hur bör åtalsprövningsregeln utformas? Som angetts ovan bör en åtalsprövningsregel gälla endast när det är fråga om överträdelser som kan beivras med miljösanktionsavgift och när gärningen inte bedöms medföra strängare påföljd än böter. Som Riksåklagaren m.fl. påpekat skulle det ofta komma att krävas en avsevärd utredning innan man kan ta ställning till om uppsåt eller Det skulle också uppkomma problem om åklagaren bedömer en gärning som uppsåtlig och väcker åtal medan domstolen sedan bedömer gärningen som oaktsam. en uppsåtlig gärning vara sådan att en miljösanktionsavgift framstår som en tillräcklig sanktion. Därför talar övervägande skäl för att åtals- prövningsregeln inte endast bör begränsas till gärningar som begåtts av Den föreslagna åtalsprövningsregeln bör således omfatta sådana gärningar som avses i 29 kap. 410 §§ som kan föranleda miljösanktionsavgift och där gärningen inte kan antas föranleda annan påföljd än böter. Endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt bör åtal få väckas av åklagaren. I lagrådsremissen om föreslogs en regel i 29 kap. 11 § fjärde stycket om att för sådana brott som kan föranleda miljö- sanktionsavgift fick åtal endast väckas om det av särskilda skäl var påkallat från allmän synpunkt. Lagrådet avvisade inte tanken på en åtals- prövningsregel men kritiserade utformningen av regeln och förordade För sådana gärningar som kan föranleda miljö- sanktionsavgift får åtal väckas endast om det är påkallat från allmän Lagrådets tidigare synpunkter har beaktats i den nya före- slagna utformningen som dock har gjorts mer detaljerad. Flera remissinstanser har ansett att en åtalsprövningsregel förutsätter att man också ser över bestämmelserna om skyldighet att anmäla misstänkta brott till polis eller åklagare (26 kap. 2 § ). uppfattning har anmälningsplikten haft en mycket god effekt på bekämpningen av miljöbrottsligheten och det är en uppgift för åklagaren, inte tillsynsmyndigheten, att utifrån straffrättsliga utgångspunkter pröva och avgöra vilka åtgärder som skall vidtas med anledning av en Om tillsynsmyndigheterna hade denna uppgift skulle det finnas en betydande risk för rättsolikhet. I samband med införandet av underströks också vikten av att en tillsynsmyndighet verkligen anmäler brottsmisstanke när en sådan föreligger (prop. 1997/98:45 del 1 s. 495). Den bedömningen har även Justitie- ombudsmannen gjort i ett beslut av . instanser har pekat på risken att förtroendet för tillsynsmyndigheterna urholkas om regeln i 26 kap. 2 § kvarstår. regel är obligatorisk anser regeringen dock att förtroendet för tillsyns- myndigheterna i stället torde stärkas när alla myndigheter skall agera på samma sätt och inte får låta sig utsättas för påtryckningar från verk- samhetsutövare eller allmänheten. Det kan dessutom befaras att tillsyns- myndigheternas arbetsbörda skulle öka om de behövde utreda om åtal bör väckas eller inte. Sänkning av lägsta beloppet för miljösanktionsavgift Prop. Regeringens förslag: Det lägsta beloppet för miljösanktionsavgift sänks från till . Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kommitténs förslag har tillstyrkts av de flesta remissinstanserna, bl.a. (), Riks- åklagaren och .