prop · GQ031d31 · 2003-01-01 00:00:00 — Hushåll som har goda kreditmöjligheter kan utjämna sina konsumtionsutgifter vid inkomstförändringar. För andra hushåll påverkas konsumtionsutgifterna mer direkt. Det finns också en osäkerhet om när i tiden effekterna uppkommer. För att finanspolitiken skall ha önskade effekter krävs trovärdighet för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Hushållen blir mer försiktiga med sina utgiftsbeslut om de offentliga underskotten är stora eftersom dessa förr eller senare måste finansieras med skattehöjningar eller besparingar. Omvänt kan konsumentförtroendet påverkas positivt när de offentliga finanserna uppvisar stora överskott. Av dessa skäl är den årsvisa förändringen av det offentliga sparandet endast en grov indikator för de offentliga finansernas effekter på efterfrågan i ekonomin. Förändringen av den offentliga sektorns finansiella sparande mellan åren kan beskrivas med utgångspunkt i tre saldopåverkande faktorer. De s.k. automatiska stabilisatorerna i de offentliga finanserna ger ett viktigt bidrag till stabilise- 2002/03:1 BILAGA 2 När BNPtillväxten överstiger den trendmässiga förstärks de offentliga finanserna och inkomsttillväxten dämpas i den privata sektorn. Det bidrar till att begränsa den inhemska efterfrågan i ekonomin och minskar risken för överhettning. Omvänt stimuleras ekonomin när tillväxten är lägre än den trendmässiga. Höga skatte- och utgiftskvoter i medför att de automatiska stabilisatorerna är stora i jämförelse med flertalet andra länder, vilket innebär att de offentliga finanserna har en jämförelsevis starkt dämpande effekt på konjunktursvängningarna. Den makroekonomiska prognosen innebär att BNP växer snabbare än den potentiella tillväxten . De automatiska stabilisatorerna ger därför positiva bidrag till det offentliga saldots förändring under dessa år, se tabell 11.9. Den diskretionära komponenten i finanspolitiken består av aktiva reformbeslut och besparingar i den statliga budgeten. En sammanställning av tidigare beslutade och föreslagna eller aviserade reformer redovisas i kapitel 4 i budgetpropositionen . Budgeteffekten avser året när besluten träder i kraft oavsett när de fattas. Tabell 11.9 Indikator för efterfrågan Förändring i procent av BNP Finansiellt sparande i offentlig BNP-gap, förändring i procentenheter Källor: och . Utöver den diskretionära finanspolitiken och de automatiska stabilisatorerna påverkas de offentliga finanserna av en rad andra faktorer. Tillväxtens sammansättning och nationalräkenskapernas ofullständiga periodisering av skatterna kan få betydande effekter på de det redovisade offentliga sparandet enskilda år. Den senare typen av effekter är mycket stora , men bedöms minska i betydelse . inkomster och ränteutgifter av förändringar av den offentliga sektorns tillgångar och skulder samt av ränteläget. Transfereringsutgifterna påverkas av volymförändringar, t.ex. den demografiska utvecklingen eller beteendeförändringar, utan direkt samband med den ekonomiska konjunkturen. I tabell 11.9 redovisas förändringen av den offentliga sektorns sparande åren 20012004. Av tabellen framgår att periodiseringseffekter i skatteuppbörden försvagade de offentliga finanserna kraftigt . Den diskretionära finanspolitiken är kraftigt expansiv och bidrar av BNP till försvagningen av överskottet i de offentliga finanserna. Skattesänkningar och utgiftsreformer beräknas sammantaget öka hushållens disponibla inkomster av BNP. Eftersom BNP- tillväxten endast är marginellt svagare än den potentiella tillväxttakten 2002 uppkommer endast svaga expansiva effekter via de automatiska stabilisatorerna. Övriga saldopåverkande faktorer är åtstramande. Bland dem är det förbättrade kapitalinkomstnettot den viktigaste posten. Med utgångspunkt i förändringen av det periodiserade överskottet bedöms den sammantagna effekten på ekonomin av de offentliga finansernas utveckling , liksom , vara starkt expansiv. minskar det redovisade överskottet i de offentliga finanserna något. Om periodiseringseffekterna i skatteuppbörden beaktas får emellertid de offentliga finanserna en åtstramande effekt på ekonomin. Åtstramningen motsvaras till en del av effekten av de automatiska stabilisatorerna. Aviserade utgiftsreformer medför en minskning av överskottet av BNP, vilket inte uppväger den åtstramning som uppkommer genom bl.a. ett fortsatt förbättrat kapitalinkomstnetto och övriga faktorer. Bland de senare är bidraget från den förväntade nedgången av ohälsotalen en betydande faktor. kan effekterna på den ekonomiska utvecklingen av de offentliga finanserna karaktäriseras som neutral. Den åtstramande effekten av de automatiska stabilisatorerna motverkas av en svagt expansiv diskretionär finanspolitik. Övriga saldopåverkande faktorer är i stort sett neutrala. 2002/03:1 BILAGA 2 Den offentliga sektorns utgifter uppgick till , motsvarande av BNP (utgiftskvoten). sjönk utgifterna i fasta priser , till följd av kraftigt minskade ränteutgifter. Exklusive ränteutgifter steg utgifterna . medförde den starka BNP-till- växten att utgiftskvoten sjönk med . Därav bidrog sänkta ränteutgifter med . Hur denna utveckling påverkat fördelningen av de offentliga utgifterna på olika ändamål redovisas i tabellen nedan. I tabellen har de offentliga utgifterna fördelats på vilket ändamål utgifterna avser, t.ex. allmän förvaltning, försvar, samhällskydd och rättsväsende, utbildning, kultur samt socialt skydd.22 Som framgår av tabellen har andelen räntor och övrigt, där räntebidragen till bostäder ingår, minskat kraftigt . Som andel av totala utgifter är nedgången . Minskade utgifter för räntor, räntebidrag m.m. har således gett ett ökat utrymme för andra utgifter. 21Se även kapitel 4.8 i Budgetpropositionen för en internationell jämförelse av de offentliga utgifterna. 22De offentliga utgifterna grupperas i denna genomgång i sex områden klassificerade efter Classification of Function of Government (COFOG). COFOG är en internationell standard som används av bl.a. nationalräkenskaperna. De sex områdena är: Allmän offentlig förvaltning (exklusive räntor), Försvar, Samhällsskydd och rättsväsende (COFOG 0103); Hälso- och sjukvård (COFOG 07); Utbildning, Fritid, kultur och religion (COFOG 0809); Socialt skydd (COFOG 10); Övrigt, som omfattar Ekonomiska frågor, Bostadsförsörjning och samhällsplanering och Miljöskydd (COFOG 0406); samt räntor. ingar ökade som andel av totala utgifter. Kraftigast uppgång uppvisar allmän offentlig förvaltning vars andel steg med . I den ändamålsgrupperingen ingår bl.a. försvar, polis och bistånd. Ändamålsfördelade offentliga utgifter och 2000 Procent av totala utgifter samt förändring i procentenheter Allmän offentlig förvaltning, försvar, Utbildning, fritid, kultur och religion Totala utgifter, exkl. räntor Totala utgifter, inkl. räntor Anm.: Allmänna offentliga tjänster inkluderar försvar, samhällskydd och rättsskipning. I övrigt ingår bl.a. jordbruksstöd, näringslivsåtgärder, konsumentrådgivning, miljöskydd, bostadsförsörjning och samhällsplanering. För att fördela de offentliga utgifterna på ändamål har en annan definition av de totala utgifterna använts. Denna definition ger en högre utgiftskvot än enligt definition, men ändamålsfördelningen av utgifterna bör endast marginellt påverkas av detta. 2002/03:1 BILAGA 2 12 Demografi och offentliga finanser Under den första halvan av detta sekel förväntas andelen äldre i befolkningen öka markant, vilket i hög grad kommer att påverka de offentliga finanserna. Nedan redovisas ett scenario för utvecklingen av de offentliga finanserna i ett långsiktigt perspektiv. befolkning, som uppgick till 8,9 miljoner personer, beräknas enligt (SCB:s) senaste prognos öka till 10 miljoner 2050. Det är huvudsakligen antalet personer som växer. Denna grupp ökar med 0,9 miljoner , se diagram 12.1. Antalet personer är i princip oförändrat 2050 jämfört med , medan antalet personer , 20 till , ökar med 0,2 miljoner . Den starka ökningen av äldre i kombination med den svaga ökningen av personer i åldern leder till en kraftigt ökad försörjningsbörda för den yrkesaktiva befolkningen. Utvecklingen framöver medför att allt färre personer kommer att försörja allt fler. Diagram 12.1 Befolkningsförändring jämfört med Ett grovt mått på försörjningsbördan i en befolkning utgörs av försörjningskvoten. Den anger relationen mellan antalet personer i ickeyrkesverksam ålder och . Försörjningskvoten för äldre, mätt som antalet personer i relation till antalet personer i åldrarna , beräknas stiga från 0,29 till 0,45 , vilket är en ökning med , se diagram 12.2. beräknas försörjningskvoten för yngre, mätt som antalet personer i relation till personer i åldrarna , variera runt 0,4. I det kortare perspektivet, , tar den stigande äldrekvoten och den fallande yngrekvoten ut varandra vilket lämnar den totala försörjningsbördan oförändrad. Ökningen som uppkommer därefter beror främst på en starkt stigande försörjningskvot för äldre. De långsiktiga framskrivningarna utgår den prognos som redovisas i avsnitt 111. De ekonomiska antaganden som ligger till grund för framskrivningarna för perioden 20052050 redovisas i tabell 12.1. Arbetskraftsdeltagandet bygger på SCB:s befolkningsprognos samt på antagandet att alla åldersgruppers arbetskraftsdeltagande och medelarbetstid är oförändrade . Variationer i den totala arbetskraften uppkommer på grund av förändringar av befolkningens storlek och ålderssammansättning. Det genomsnittliga totala arbetskraftsdeltagandet för åldrarna beräknas till . Den öppna arbetslösheten antas vara , vilket leder till en sysselsättningsgrad på för åldrarna . Vidare antas en årlig produktivitetstillväxt i näringslivet på . Produktivitetstillväxten för arbetskraften i offentlig sektor antas vara noll i enlighet med nationalräkenskapernas beräkningsmetoder. Sammantaget leder detta till en produktivitetsökning i hela ekonomin på per år.23 23Detta ligger i linje med bedömningen av den långsiktiga produktivitetsökningen ekonomiska vårproposition, bilaga 1, avsnitt 5. 2002/03:1 BILAGA 2 Tabell 12.1 Makroekonomiska förutsättningar Arbetskraftsdeltagande, 2064 år Öppen arbetslöshet, 1664 år Källor: och . Produktivitets- och sysselsättningsutvecklingen leder sammantaget till en genomsnittlig årlig BNP-tillväxt på . Den fallande produktivitetstillväxten under periodens senare del beror på att en växande andel av den totala sysselsättningen återfinns i offentliga verksamheter, som vård och omsorg, där produktivitetsutvecklingen per definition antas vara noll i nationalräkenskaperna. Realräntan antas uppgå till och inflationstakten till . Befolkningsstrukturens förändring får stora effekter på de offentliga utgifterna. I kalkylerna förutsätts en viss standardsäkring i de offentliga utgiftssystemen. Transfereringar såsom t.ex. barnbidrag och studiestöd antas följa prisutvecklingen med ett tillägg av av reallöneutvecklingen. Standardsäkringen motverkar den urholkning av hushållstransfereringarna som skulle ske om kalkylen enbart byggde på en prisframskrivning på så lång sikt som närmare . Vidare antas standarden i den offentliga konsumtionen öka med ca 1/. Denna standardökning har valts så att den totala konsumtionen (privat och offentlig) per person utvecklas i paritet med den totala konsumtionen per person . Grovt sett innebär detta att dagens fördelning av välfärden mellan ålderspensionärer och yrkesverksamma är oförändrad . Standardsäkringen innebär att en del av ett potentiellt reformutrymme används till att höja standarden i befintliga system när ekonomin växer. Beräkningen av pensionsutgifterna bygger på den demografiska utvecklingen, de makroekonomiska förutsättningarna samt gällande regelverk. Den ökade andelen äldre i befolkningen påverkar de offentliga finanserna främst genom ökade utgifter för pensioner, sjukvård och äldreomsorg. Pensionsutgifterna som andel av BNP beräknas öka från till , se diagram 12.3. beräknas utgifterna för sjukvård och äldreomsorg öka från till som andel av BNP. I kalkylen för sjukvårds- och äldreomsorgskostnader tas enbart hänsyn till demografiska faktorer. Effekter av medicinska framsteg eller en förbättrad hälsa, som den stigande medelåldern är ett uttryck för, beaktas inte. Sammantaget ökar utgifterna för pensioner, sjukvård och äldreomsorg som andel av BNP med . Diagram 12.3 Utgifter för pensioner, sjukvård och äldreomsorg Källor: och . 2002/03:1 BILAGA 2 beräknas de primära offentliga utgifterna, dvs. utgifterna exklusive räntor, falla med drygt en procentenhet som andel av BNP, se tabell 12.2. Den offentliga konsumtionen minskar med . Den demografiskt betingade utgiftsökningen för sjukvård och äldreomsorg är relativt måttlig , som utgifter knutna till personer väntas minska. En förutsättning för denna utveckling är att kommunerna anpassar kostnaderna i verksamhetsområden som skola och barnomsorg i takt med att antalet barn och ungdomar minskar. Även transfereringar knutna till personer faller som andel av BNP. Däremot ökar pensionsutgifterna, vilket leder till att hushållstransfereringar totalt sett ökar något. Tabell 12.2 Primära utgifter som andel av BNP Källor: och . beräknas de primära utgifterna öka som andel av BNP till följd av att andelen äldre stiger. når utgifterna sin kulmen, se baskalkylen i diagram 12.4. Det är huvudsakligen konsumtionsutgifter i form av sjukvård och äldreomsorg som ökar men även hushållstransfereringar i form av pensioner växer. Investeringar som andel av BNP faller däremot på grund av att priset på investeringar utvecklas långsammare än BNP-deflatorn. I beräkningen har investeringarna som andel av BNP hållits konstanta i volymtermer. Prisutvecklingen för investeringsvaror antas följa KPI, som ökar , medan BNP- deflatorn ökar i genomsnitt. I kalkylen antas att sysselsättningsgraden i varje åldersgrupp ligger kvar nivå under hela kalkylperioden. En högre sysselsättningsgrad får stor effekt på utgiftskvoten. I diagram 12.4 redovisas de primära utgifterna i baskalkylen tillsammans med ett scenario där regeringens sysselsättningsmål uppnås till 2010. Skillnaden i utgiftsnivå som andel av BNP är ca 2 procentenheter till följd av såväl lägre utgifter som högre BNP. Skillnaden utgör ett möjligt reformutrymme. Scenariot illustrerar betydelsen av att sysselsättningsmålet uppnås. Diagram 12.4 Primära utgifter Källor: och . som den primära utgiftskvoten minskar med , ökar den primära inkomstkvoten om skattereglerna bibehålls oförändrade. I det redovisade scenariot har antagits att överskottsmålet på av BNP upprätthålls . Överskotten leder till att kapitalinkomsterna som andel av BNP förstärks , se tabell 12.3. Inom ramen för överskottsmålet innebär detta sammantaget ett utrymme för skattesänkningar eller utgiftsreformer på totalt av BNP . I den redovisade kalkylen antas att reformutrymmet utnyttjas. Beräkningstekniskt sänks skatterna så att det finansiella sparandet blir av BNP . antas skattereglerna vara oförändrade. Trots det ökar skatter och avgifter som andel av BNP. Orsaken är att skattebaserna, såsom lönesumma och skattepliktiga transfereringar (däribland pensioner), växer snabbare än BNP. Utgiftsnivån skrivs under hela beräkningsperioden 20052050 fram med den demografiska utvecklingen inklusive den ovan redovisade standardsäkringen. Nettot av kapitalinkomster är negativt 2004, men blir positivt eftersom nettoskulder vänds till nettotillgångar, se tabell 12.3. Diagram 12.5 Offentliga sektorns finansiella sparande Källor: och . försämras det finansiella sparandet i offentlig sektor i takt med att utgiftstrycket ökar, för att efter 2030 ligga kring noll, se diagram 12.5. Den offentliga sektorns brutto- och nettoskuld faller i början av kalkylperioden när de offentliga finanserna uppvisar överskott, se diagram 12.6. Därefter stabiliseras bruttoskulden på av BNP, vilket ger en betryggande marginal till referensvärdet i EU:s . Nettoskulden är negativ , vilket innebär att den offentliga sektorn beräknas ha finansiella nettotillgångar även på lång sikt. 2002/03:1 BILAGA 2 För att belysa vikten av att upprätthålla överskottsmålet framöver redovisas även en alternativ kalkyl för bruttoskulden i diagram 12.6. I det alternativa scenariot antas balans i de offentliga finanserna i stället för ett överskott på av BNP som i baskalkylen. Det innebär ett större utrymme för reformer det närmaste decenniet i form av lägre skatter eller högre utgifter. I den alternativa kalkylen förutsätts dessa reformer bibehållas . Skillnaden i bruttoskuld mellan de båda kalkylerna växer successivt. En utformning av finanspolitiken enligt den alternativa kalkylen är inte långsiktigt hållbar. Diagram 12.6 Offentliga sektorns brutto- och nettoskuld Bruttoskuld, målsatt saldo = 0 Källor: och . Tabell 12.3 Offentliga finanser Källor: och . 2002/03:1 BILAGA 2 Utöver konjunkturprognosen presenteras en medelfristig baskalkyl i kapitel . I ett medelfristigt perspektiv, dvs. åren efter 2003, är det svårt att förutsäga konjunktursvängningar. I baskalkylen är medelfristberäkningarna i stället uppbyggda kring ett antagande om att det vid utgången av fortfarande finns outnyttjade resurser, som kan tas i anspråk utan att det uppstår inflationsdrivande flaskhalsar i ekonomin. Den faktiska produktionen understiger den potentiella, vilket innebär att det s.k. BNP-gapet är negativt. antas de outnyttjade resurserna ha tagits i anspråk. BNP-gapet är därmed slutet. För att illustrera osäkerheten i bedömningen av konjunkturutvecklingen och mängden ledig kapacitet i ekonomin redovisas nedan två alternativa kalkyler. De avviker från baskalkylen från och med innevarande år. I lågtillväxalternativet antas den internationella konjunkturen och framför allt ekonomin i utvecklas betydligt sämre än i baskalkylen. Utvecklingen blir inledningsvis så pass mycket sämre att det kommer ta innan produktionsnivån når den potentiella. Det betyder att det fortfarande finns lediga resurser i den svenska ekonomin. Den kraftiga konjunkturförsämringen antas till viss del få bestående effekter. I högtillväxtalternativet antas att ekonomin och framför allt arbetsmarknaden och lönebildningen fungerar bättre än i baskalkylen. Det innebär att det i utgångsläget finns betydligt mer lediga resurser, än i baskalkylen, som kan tas i anspråk utan att det uppstår ett inflationstryck. Det kan också uttryckas som att BNP-gapet i utgångsläget antas vara större än i baskalkylen. Även den potentiella tillväxten förutsätts vara högre än i baskalkylen. I detta alternativ uppnår regeringen sysselsättningsmålet . Ekonomin antas då ha nått fullt kapacitetsutnyttjande. BNP-gapet är slutet och ekonomin växer därefter i takt med den potentiella tillväxten. Utfallet från nationalräkenskaperna var överraskande positivt. utfallen från arbetskraftsundersökningen har varit bättre än väntat. Såväl tillväxt som sysselsättning har reviderats upp jämfört med bedömningen ekonomisks vårproposition. Arbetslösheten bedöms bli lägre. har priserna utvecklats ungefär som väntat. Totalbilden av resursläget ser därmed ljusare ut än vad den gjorde i vårpropositionen. BNP-gapet antas därför ha varit något större än vad som tidigare antagits. har dessutom presenterat en ny befolkningsprognos med en något starkare utveckling av befolkningen i arbetsför ålder. Den nya befolkningsprognosen har lett till att den potentiella tillväxten har reviderats upp något. Ett större BNP-gap och en högre potentiell tillväxt har lett till att den ackumulerade tillväxten 20022004 har reviderats upp jämfört med vårpropositionen. Tabell 13.1 Nyckeltal, baskalkyl BNP, proc. ningsgrad, 2064 år2 Timlön, proc. sektor, % av BNP 1Skillnaden i procent mellan faktisk och potentiell produktion. 2Antalet sysselsatta i åldern , exklusive sysselsatta i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program, i procent av befolkningen i den åldersgruppen. Källor: , och . I baskalkylen förutses sysselsättningen öka. Emellertid ökar även den arbetsföra befolkningen, vilket medför att den reguljära sysselsättningsgraden i stort sett blir oförändrad . Nedtrappningen av de arbetsmarknadspolitiska programmen och vuxenutbildningen frigör resurser som bidrar till denna ut- Den öppna arbetslösheten sjunker marginellt. En sämre internationell utveckling I lågtillväxtalternativet antas den internationella återhämtningen bromsas upp och stanna av helt . Detta får negativa effekter på vinstutvecklingen i företagen och på aktiekurserna. Förtroendet för företagssektorn i antas vara fortsatt svagt och den finansiella situationen i företagen försämras. Den återhämtning i investeringar och sysselsättning i som förutses i baskalkylen låter därför vänta på sig. Hushållens konsumtion dämpas till följd av en sämre utveckling på arbetsmarknaden och en sämre löneutveckling genom att företagen fortsätter att konsolidera sina balansräkningar istället för att investera och expandera. I scenariot förutsätts också en något lägre potentiell tillväxt än i baskalkylen. BNP- tillväxten i antas därför i lågtillväxtscenariot uppgå till för att stiga till . En svagare utveckling i får spridningseffekter på omvärlden. Den redan svaga utvecklingen av den inhemska efterfrågan i euroområdet dämpas ytterligare av en minskad framtidstro bland hushållen och liksom i försämras förutsättningarna för en återhämtning av investeringarna. Dollarn försvagas jämfört med baskalkylen, vilket får negativa konsekvenser för exportutvecklingen i . Den positiva tillväxten i var driven av en stark importefterfrågan i . Den japanska ekonomin antas därför drabbas relativt hårt av den svaga amerikanska efterfrågan. De negativa effekterna av konjunkturförsvagningen motverkas dock delvis av att såväl den amerikanska som den antas sänka styrräntan till som lägst respektive . när konjunkturen vänder uppåt igen antas centralbankerna successivt höja räntorna. Marknadstillväxten för svensk export är betydligt lägre inledningsvis än i baskalkylen. Mot slutet av perioden tar tillväxten fart igen. 2002/03:1 BILAGA 2 Effekter på svensk ekonomi Den svenska exporten antas i detta scenario drabbas förhållandevis hårt av den internationella konjunkturförsvagningen. Svensk export innehåller en relativt hög andel investeringsvaror, vilka är mer konjunkturkänsliga än konsumtionsvaror. Till viss del motverkas dock efterfrågebortfallet av en kronförsvagning. Kronan drabbas vanligtvis hårdare än andra valutor i tider som karaktäriseras av större osäkerhet. Industrin inleder en anpassning av kapitalstockar, lagerstockar och arbetskraft, vilket påverkar investeringar och sysselsättning negativt. En internationell lågkonjunktur av denna storleksordning bedöms få tämligen stora återverkningar på den inhemska efterfrågan. Den finansiella förmögenhetsställningen i hushållen är sämre än , medan den reala förmögenhetsställningen har förbättrats. En kraftig lågkonjunktur skulle dock kunna påverka huspriserna och därmed den reala förmögenheten negativt. Även företagens förmögenhetsställning ser sämre ut än . Kommunerna skulle drabbas av lägre skatteinkomster och balanskravet skulle framtvinga ytterligare skattehöjningar eller en mer dämpad utgiftsutveckling jämfört med baskalkylen. I scenariot antas kommunsektorn anpassa sina utgifter. antas till viss del kunna motverka det svagare konjunkturläget med en lättare penningpolitik. Det tar dock tid innan den får full effekt. I takt med att sysselsättningen utvecklas svagare och arbetslösheten stiger kommer det försämrade konjunkturläget att bli mer påtagligt för hushållen. Även en sämre börsutveckling kommer att påverka framtidstron. Hushållen antas bli försiktigare och behovet av konsolidering stiger. Hushållens sparande antas vara högre och inkomsterna lägre än i baskalkylen och utrymmet för konsumtion minskar därmed betydligt. Investeringarna utvecklas svagare i hela näringslivet. Även hushållen antas bli försiktigare med bostadsinvesteringar. Lagerinvesteringarna stiger till en början mer än i baskalkylen på grund av att företagen inte hinner anpassa produktionen till en svagare efterfrågan.