prop · GQ0341 · 2003-02-05 00:00:00 — Med hänsyn framförallt till de små fartygen skulle dock en straffskala grundad på bruttoton behöva göras mycket fingraderad och därigenom svårtillämpad. Bruttoton utgör inte heller alltid ett bra mått på fartygets fiskekapacitet. Beräkningsgrunden bör därför även i fortsättningen vara motorstyrkan. Den bör emellertid anpassas till den enhet som används vid mätning av motorstyrka, nämligen kilowatt (kW). En hästkraft motsvarar 0,735 kW. Nuvarande högsta bötesbelopp är som framgått ovan etthundra gånger fartygets hästkrafter. Penningvärdets förändring sedan den nuvarande lagstiftningens tillkomst och den skärpta synen på överträdelser av detta slag samt behovet av att straffskalan skall kunna omfatta även upprepade överträdelser bör föranleda att beloppet bestäms till högst 500 gånger antalet kW i fartygets motorer, vilket motsvarar ca 400 gånger hästkrafts- antalet. Med motorerna på fartyget avses såväl huvudmotorn som alla hjälpmotorer. För att undvika att det lägsta straffet för gärningar som begåtts med stora fiskefartyg kan komma att motsvara minimistraffet för de mindre fartygen bör en ny lägsta nivå införas. Det är lämpligt att bestämma denna till tio gånger antalet kW för att markera betydelsen av fiskeföretagets storlek vid straffmätningen. Den lägsta allmänna nivån, , bör finnas kvar. Lagrådet har efterlyst en diskussion om hur straffmätningen bör ske i de fall som enligt förslaget kommer att omfattas av normerade böter. I vart fall är det enligt Lagrådet angeläget att påföljdens tillämpnings- område och straffmätningen belyses mer ingående än vad som skett i remissen. Regeringen får i anledning av Lagrådets synpunkter anföra följande. Bestämmelsen om normerade böter har, som Lagrådet har konstaterat, av förbiseende formulerats felaktigt i remissen. Påföljden skall gälla endast för brott enligt 37 och 40 §§. Med hänsyn till vad Lagrådet anfört bör emellertid den ytterligare preciseringen göras att bestämmelsen bara skall gälla vid otillåtet fiske eller när någon brister i skyldigheten att lämna uppgift om fisket. Vidare bör den avgränsningen gälla att det skall vara fråga om fiske i näringsverksamhet. Vidgningen av tillämpnings- området är inte tänkt att innebära annat än att påföljden skall användas även när andra redskap än trål har använts vid fisket. Bestämmelsen i dess nuvarande lydelse har såvitt känt inte medfört Prop. 2002/03:41 några tillämpningssvårigheter. Bestämmande för straffvärdet är samma omständigheter som angetts i anslutning till övriga förslag om straffskärpningar. Fångstens omfattning och därmed värde liksom den inverkan fisket haft på bestånden är faktorer som bör bli bestämmande vid val av det tal med vilket motorstyrkan skall multipliceras. 5.6.1Återkallelse av yrkesfiskelicenser och fartygstillstånd Regeringens förslag: Den straffrättsliga påföljden vid överträdelser av fiskebestämmelserna i samband med yrkesfiske skall kunna förenas med återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Återkallelsen skall dock enligt förslaget kunna ske utan att den straffrättsliga prövningen inväntas. har även föreslagit att det i fiskelagen införs en bestämmelse om att nytt fartygstillstånd inte får utfärdas medan ett fartygstillstånd är indraget samt att indragning av fartygstillstånd skall kunna avse tillstånd för ett annat fartyg än det som användes vid överträdelsen, om tillståndshavaren inte längre har tillstånd för detta fartyg. har vidare föreslagit att bestäm- melser om handläggningen av ärenden om indragning av yrkesfiskelicenser och fartygstillstånd skall införas i fiskelagen. Remissinstanserna: ombudsmän () har uttryckt tveksamhet till förslagets förenlighet med regeringsformens bestäm- melser om skydd för yrkes- och näringsfriheten i 2 kap 20 § samt med den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Även har pekat på bestämmelserna i regeringsformen. har förordat att förslaget kompletteras med en bestämmelse om preskription och att preskrip- tionstiden fastställs i enlighet med vad som gäller för den straffrättsliga påföljden för brott mot fiskelagen enligt 35 kap. 1 § 1 , dvs. i län anser att maximitiden för indragning av yrkesfiskelicenser och fartygstillstånd endast bör kunna bli aktuell i de fall där avgörande av domstol måste avvaktas. Naturvårds- verket anser att tidsbegränsade återkallelser skall vara obligatoriska vid överträdelser av bestämmelser som meddelats för att skydda känsliga livsmiljöer. Det bör vidare framgå av lagrummet att den tid under vilken överträdelsen pågått, dess omfattning och betydelsen av den bestämmelse överträdelsen avser skall styra ingripandets längd. () anser att åtgärder av aktuellt slag inte skall användas utan mycket starka skäl och vid grova överträdelser. Enligt bör administrativa ingripanden i första hand riktas mot fartygstillstånden, eftersom detta ökar redaransvaret. Skälen för regeringens förslag: Yrkesmässigt fiske bedrivs med stöd av yrkesfiskelicens och, om fartyget som används i detta fiske överstiger en viss storlek, fartygstillstånd. Redan enligt gällande regler kan sådan licens och sådant tillstånd återkallas vid överträdelser av fiske- bestämmelserna. Det är emellertid då fråga om en extraordinär åtgärd som innebär en permanent förlust av licens eller tillstånd och som följaktligen inte kommer i fråga i andra fall än när överträdelserna är allvarliga och upprepade. har föreslagit en tidsbegränsad återkallelse som skulle innebära ett snabbt ingripande när en överträdelse har konstaterats. Åtgärden skulle kunna beslutas redan före beslut om straffrättslig påföljd för överträdelsen. har anfört att åtskilliga ärenden om överträdelser anmäls till åklagare . Handläggningstiden utgör ett påtagligt problem. Om sanktionen dröjer som den förväntade sanktionen inte står i proportion till de höga värden som omsätts i fisket minskar respekten för regelverket och konkurrensvillkoren för fiskarna påverkas. En överträdelse av fiskebestämmelserna innebär inte bara en skada för intressen av ekonomisk och biologisk art som bestämmelserna är avsedda att skydda. Överträdelsen utgör också ett missbruk av det förtroende som visats det begränsade antal fiskare som beviljats licens och fartygs- tillstånd. är på grund av EU-medlemskapet skyldigt att upprätthålla nationella system för fiskelicenser och ingripa med kännbara sanktioner vid överträdelse av fiskebestämmelser. Det bör därför övervägas om det är möjligt att i fiskerilagstiftningen införa en administrativ åtgärd som snabbt och oberoende av den straffrättsliga prövningens tempo kan riktas mot den genom licens- och tillståndssystemen skyddade yrkesutövningen. Administrativa påföljder är inte främmande för svensk rätt. Ett exempel är som ger möjlighet att kombinera straffpåföljder med miljösanktionsavgifter. Ett annat är lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg som ger möjlighet att ta ut en vatten- föroreningsavgift oberoende av om straff döms ut i det enskilda fallet. Ett tredje exempel är körkortslagen (1998:448) med bestämmelser om körkortsingripanden, som kan komma ifråga vid sidan av den straff- rättsliga påföljden vid överträdelser av trafiklagstiftningen. Som ombudsmän () givit uttryck för finns det anledning att närmare beröra frågan om de administrativa påföljdernas förenlighet med grundlagen och den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen). Enligt regeringsformen 2 kap. 20 § får begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte att enbart ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Bestämmelsen infördes i samband med att inkorporerades i svensk rätt. I förarbetena (prop. 1993/94:117 s. 51) nämns som exempel på sådana angelägna allmänna intressen säkerhets- hälsovårds- och arbetarskyddsintressen samt bestäm- melser om kompetens eller krav för att en person skall få utöva ett visst yrke. Vidare anges att det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse får göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Fisket och fiskefrågorna samt inte minst den rådande allvarliga situationen för vissa fiskbestånd, särskilt i havsområden i närhet, har blivit starkt uppmärksammade. Det framstår som uppenbart att åtgärder måste vidtas om havsmiljön och fiskeri- näringen skall kunna bevaras. förmåga att värna om detta är nära förknippad med de verktyg som tillhandahålls myndigheterna för ingripande mot brott mot fiskebestämmelserna. Den begränsning av yrkes- och näringsfriheten som uppställs genom kravet på yrkesfiske- licenser och fartygstillstånd är mot denna bakgrund motiverad med hänsyn till det allmänna intresset av att skydda miljön och fiske- resurserna. På motsvarande sätt måste det anses stå i överensstämmelse med regeringsformens krav att återkallelse av tillstånd och licenser kan ske vid allvarliga överträdelser. Det förevarande förslaget avser återkallelse av yrkesfiske- licenser och fartygstillstånd. Förslaget motiveras av samma hänsyn som ligger bakom de hittillsvarande reglerna om permanent återkallelse, dvs. skyddet av havsmiljön och fiskbestånden. Det finns ett behov av att samhället kan reagera snabbare på överträdelser och ingripa på ett sätt som är kännbart och effektivt och står i rimlig proportion till över- trädelsen, utan att försvåra förutsättningarna för den som åtgärden riktats emot att återuppta sin verksamhet då ingripandet upphört. Införandet av en möjlighet till tidsbegränsade återkallelser avses även få en före- byggande verkan. Sammantaget anser regeringen att förslaget med hänsyn till dess syfte att skydda ett angeläget allmänt intresse inte strider mot regeringsformen. Enligt , artikel 6, följer bl. a. att var och en, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, skall vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Vidare sägs i artikeln att var och en som blivit anklagad för brott skall betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen fastställts. I artikel 4.1 i det sjunde tilläggsprotokollet till konventionen föreskrivs vidare följande. Ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmåls- rättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat. Artikeln är ett uttryck för principen att ingen får dömas två gånger för samma gärning. Vid bedömningen av det förslagna systemets förenlighet med artikel 6 bör följande beaktas. En återkallelse av en fiskelicens eller ett fartygstillstånd utgör en reaktion på en straffbar gärning. Återkallelsen har således i viss mån karaktär av ett straff, även om straffet i egentlig mening utgörs av det bötes- eller fängelsestraff som kan komma utdömas i den straffrättsliga processen. Det ligger som nämnts ovan nära till hands att jämföra återkallelsesystemet med systemet för återkallelse av körkort. Det svenska körkortssystemet har inte varit föremål för prövning i den Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (). Regeringsrätten har emellertid i ett avgörande (RÅ 2000 ref. 65) funnit att körkortsåterkallelse på grund av brott får anses utgöra ett straff i den mening som avses i artikel 4.1. Regeringen finner inga bärande skäl till att betrakta återkallelser av fiskelicenser och fartygstillstånd på annat sätt än körkortsåterkallelser. När det sedan gäller kravet på en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol samt att var och en skall betraktas som oskyldig till dess han dömts, kan konstateras att förslaget innebär att besluten om tidsbegränsade återkallelser skall fattas av och att besluten skall gälla , d.v.s. utan hinder av att de inte vunnit laga kraft. beslut skall i vanlig ordning kunna överklagas till förvaltningsdomstol. Samma förhållanden råder beträffande de permanenta återkallelserna. Frågan är då till en början om det är förenligt med konventionen att ett straff påförs av en administrativ myndighet och att omedelbar verkställighet kan ske. Ämnet har berörts i en dom av som rörde skattetillägg. Denna administrativa påföljd anses enligt domstolens praxis som ett straff. I domen uttalade domstolen att ett system i vilket en skattemyndighet som enligt domstolen inte uppfyller kraven på en oavhängig och opartisk domstol påför skattetillägget, inte är oförenligt med artikel 6.1, om skattebetalaren kan överklaga beslutet till en domstol som har befogenhet att ändra beslutet. fann att något brott mot konventionen inte förelåg i detta avseende. I samma avgörande fann att varken artikel 6 eller någon annan bestämmelse i konventionen kan anses i princip utesluta att verkställighet sker av ett beslut om skattetillägg, trots att beslutet inte vunnit laga kraft eller inte har prövats av domstol. Härav följer enligt regeringens mening att varken den nuvarande ordningen för återkallelse av fiskelicens och fartygstillstånd eller den föreslagna möjligheten till tillfälliga indragningar strider mot artikel 6. Vad gäller frågan om förhållandet till artikel 4.1 i tilläggsprotokollet krävs det för att artikeln skall vara tillämplig att det rör sig om ett straff i konventionens mening. Som framgått ovan bör återkallelser av fiske- licenser eller fartygstillstånd likställas med straff. Artikeln kräver även att straffet ådöms i en brottmålsrättegång och att personen ifråga redan blivit slutligen frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångs- ordningen. Regeringen har i lagrådsremissen anfört följande. I det ovannämnda rättsfallet fann Regeringsrätten beträffande det första rekvisitet att den officiella kommentar (Explanatory Report) som utfärdats i anledning av tilläggsprotokollet inte gav något klart svar på frågan om det svenska förfarandet vid körkortsåterkallelser omfattades av begreppet brott- målsrättegång. Formuleringarna tydde dock på att så inte var fallet. Regeringen fann i lagrådsremissen att handläggning i ett körkortsärende inte kan sägas skilja sig påtagligt från handläggningen hos av återkallelser av fiskelicenser och fartygstillstånd. Enligt regeringens mening framstod det knappast som naturligt att likställa det administrativa förfarandet hos med en brottmålsrättegång. Följaktligen borde inte heller bestämmelsen i tilläggsprotokollet utgöra något hinder mot återkallelse av licenser och tillstånd. Denna uppfattning delas inte av Lagrådet. Som skäl för att ifrågasätta regeringens ståndpunkt anförs att bl.a. begreppet brottmålsrättegång i konventionen skall ges en autonom tolkning. Lagrådet förklarar därefter, med hänvisning till ett antal avgöranden av , att artikel 4 givits den innebörden att när frågan om en person begått ett visst brott har prövats i en rättegång eller ett administrativt förfarande, det inte skall ske en ny prövning av denna fråga i ett nytt förfarande. Med hänsyn härtill måste det enligt Lagrådet starkt ifrågasättas om den föreslagna ordningen, där prövning av en överträdelse följs av en domstolsprövning av samma överträdelse, är förenlig med den angivna artikeln och om den överhuvudtaget tillgodoser rimliga krav på rättssäkerhet. Lagrådet avstyrker därför den ifrågavarande paragrafen i den utformning den fått i remissen. Med hänsyn till Lagrådets uppfattning bör regeringens förslag få en annorlunda utformning än den föreslagit. Det framstår inte som möjligt att på föreliggande underlag föreslå bestämmelser som innebär att kan ingripa med beslut om återkallelse av licens och tillstånd som en omedelbar reaktion på en överträdelse. I vad mån det går att finna en godtagbar modell för en sådan ordning måste bli föremål för ytterligare överväganden i annan ordning. Det problem med dubbel prövning av skuldfrågan som Lagrådet pekat på skulle emellertid enligt lagrådsyttrandet inte föreligga om bedömningen av frågan om återkallelse sker på grundval av en brottmålsdom. handläggning skulle då endast bestå i ett konstaterande av att den tilltalade dömts för ett brott som utgör grund för återkallelse av licens och tillstånd samt ett beslut om återkallelse. Handläggningen skulle därmed ske på samma sätt som verket handlägger de permanenta återkallelserna. Genom att införa denna typ av återkallelser blir det möjligt att ingripa genom en åtgärd som riktas mot licensen och tillståndet även då det inte är fråga om upprepad brottslighet. Enligt regeringens mening kan det förutsättas att även en sådan ordning får en förebyggande verkan. Det finns således skäl att möjliggöra sådana återkallelser. En möjlighet att återkalla yrkesfiskelicenser och fartygstillstånd kan tänkas avse antingen licensen eller tillståndet eller såväl licensen som tillståndet. I de fall som anmäls till polis och åklagare är det normalt fartygets befälhavare som pekas ut och ställs till ansvar för överträdelsen. En befälhavare på ett fiskefartyg skall inneha yrkesfiskelicens. Ett ingripande skulle kunna bestå i återkallelse av denna . Den som drabbas av en sådan återkallelse skulle emellertid kunna undgå att ingreppet får den avsedda effekten att fisket upphör under återkallelse- tiden genom att anlita en annan licensinnehavare som befälhavare och fortsätta fisket som besättningsman. Befälhavaren och innehavaren av fartygstillstånd är ofta samma person. Dras fartygstillståndet in träffar åtgärden den ansvarige yrkes- fiskaren. Det förekommer dock att befälhavaren inte är tillstånds- innehavare. Innehavaren av fartygstillståndet tillhandahåller i dessa fall fartyget som en nödvändig beståndsdel i den verksamhet som föranleder överträdelsen. Tillståndsinnehavaren måste därför acceptera att ett ingri- pande riktas mot honom. Att ingripandet riktas enbart mot innehavaren av fartygstillståndet medan den befälhavare som är ansvarig för överträdelsen går fri framstår emellertid inte som rimligt. Befälhavaren skulle då kunna erbjuda sina Prop. 2002/03:41 tjänster på ett annat fartyg som andra som är beroende av fisket med det fartyg för vilket tillståndet återkallats inte kan fiska. Ingripanden bör därför avse både yrkesfiskelicensen för den ansvarige befälhavaren och fartygstillståndet. En tidsbegränsad återkallelse av yrkesfiskelicenser och tillstånd bör vara av sådan varaktighet att åtgärden får effekt på den verksamhet som åtgärden riktar sig emot. Återkallelsen bör därför inte understiga . Det är rimligt att anta att högst avstängning från fisket är en tillräckligt kännbar reaktion i förhållande till de överträdelser som kan föranleda ett ingripande. Återkallelser skulle kunna innebära att fiskaren definitivs slogs ut från fisket. För mycket grova eller upprepade överträdelser kvarstår möjligheten till permanent åter- kallelse. Vid bedömningen av hur återkallelsen skall vara bör hänsyn tas till bl. a. hur överträdelsen pågått, överträdelsens omfattning och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser (skydds- intresset). EG:s reglering av vad som utgör allvarliga överträdelser är vid sidan av fiskelagen den naturliga utgångspunkten för bedömningen av om ett ingripande är påkallat. För att återkallelsen skall få den avsedda effekten bör en fiskeresa som omfattar motsvara en återkallelse under åtminstone , dvs. motsvarande den föreslagna minimi- tiden för återkallelser. Om en fiskeresa innefattat ett stort antal över- trädelser bör indragningen kunna vara längre. Detsamma gäller om överträdelser vid flera veckors fiske handläggs i samma ärende. Om någon tidigare varit föremål för återkallelse bör detta påverka längden på den nya återkallelsen. De nya reglerna om indragning bör tillsammans med innehållet i nuvarande 31 § om permanent återkallelse av yrkesfiske- licens införas i ett nytt avsnitt i fiskelagen med rubriken av licens och tillstånd, varning och landningsavgift. De bestämmelser som föreslagit om de förhållanden under vilka nytt fartygstillstånd får utfärdas samt om indragning av fartygstillstånd som avser ett annat fartyg än det som använts vid överträdelsen och om handläggningen av ärenden om indragning bör enligt regeringens mening inte införas i fiskelagen. Dessa frågor kan i stället regleras på föreskriftsnivå. Regeringens förslag: En möjlighet införs att meddela varning i vissa fall. förslag: har föreslagit att varningen skall kunna förenas med villkor. Regeringens förslag överensstämmer i övrigt med . Remissinstanserna: har i huvudsak tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Kammarrätten i har avstyrkt förslaget att en varning skall kunna förenas med villkor. Sådana behov får enligt kammarrätten i stället beaktas vid prövningen av frågan om återkallelse. Enligt () skall det, om det finns ett Prop. 2002/03:41 system för administrativa åtgärder, också finnas en möjlighet till varning, möjligen förenad med villkor för fortsatt fiske. Skäl för regeringens förslag: För förstagångsöverträdelser och lind- riga överträdelser bör det finnas en möjlighet att meddela varning. Med hänsyn till vad Lagrådet har anfört bör förslaget att göra det möjligt att förena varningen med vissa villkor för fortsatt fiske inte genomföras. Särskild avgift vid förbjudna landningar Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet regeringen be- stämmer skall få föreskriva att den som landar en otillåten fångst skall åläggas att betala en särskild avgift. Avgiften skall bestämmas till ett belopp som motsvarar fångstens värde. Om det finns särskilda skäl, skall avgiften kunna sättas ned eller helt efterges. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Remissinstanserna: har på det hela taget varit positiva. har anfört att det av lagtexten bör framgå att avgiften skall tas ut med ett belopp som motsvarar det ekonomiska utbytet av landningen och att avgift skall tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller bör anges som beslutande myndighet och det bör finnas en regel som ger verket möjlighet att uppskatta utbytet till ett skäligt belopp, om full bevisning inte föreligger. enligt hovrätten lämpligen utformas så att får nedsätta eller helt efterge avgiften, om särskilda omständigheter föreligger. föreslår dessutom att lagen skall kompletteras med regler om avgifter efter mönster av . Skälen för regeringens förslag: Sedan ett visst fiske stoppats på grund av att den kvot som tilldelats är förbrukad, får landning och försäljning av den kvoterade fiskarten inte Förbjudna landningar kan förekomma även av arter för vilka inte tilldelats någon kvot. Det kan också röra sig om bifångster av fisk av arter för vilka fiskeförbud råder. I samband med otillåtna bifångster uppkommer betydande bevissvårigheter, eftersom det ofta inte kan visas att bifångsten kunde undvikas. Den otillåtna fångsten säljs och inbringar ofta stora inkomster för fiskaren. Den landade mängden fisk påverkar kvot och kan föranleda avdrag på den för landet tillgängliga kvoten under . Dessa förhållanden är inte har mot bakgrund av det sagda föreslagit att det bör införas ett avgiftssystem som innebär att fiskaren tas ifrån den obehöriga vinst som en försäljning av en otillåten fångst innebär. enligt verket tas ut oberoende av om det kan visas att fiskaren med uppsåt eller av oaktsamhet överträtt fiskebestämmelserna. skall det för ett beslut om avgift vara tillräckligt att en otillåten landning Avgiften skall motsvara värdet av den otillåtna fångsten. Avgiften som enligt förslaget skall beslutas av skall kunna efterges om det skulle vara uppenbart oskäligt att ta ut en avgift. En avgift som den föreslagna kan förutsättas få till följd att fisket styrs Prop. 2002/03:41 till fiskemetoder och val av fångstplatser som innebär att otillåtna Regeringen delar därför uppfattning att det bör finnas en möjlighet att ta ut en avgift för otillåtna landningar.