prop · GQ03117 · 2003-05-16 00:00:00 — Män har särskilt minskat tiden för förvärvsarbete nära per dag. Jämfört har männen ökat sin andel av det totala hemarbetet i samhället, dvs. summan av det hem- arbete som kvinnor och män utför. På motsvarande sätt har kvinnorna ökat sin andel av det totala förvärvsarbetet. Att kvinnors och mäns tidsanvändning konvergerat i dessa avseenden kan ses som ett uttryck för ökad jämställdhet. Skillnaderna i kvinnors och mäns genomsnittliga tidsanvändning /01 är dock fortfarande betydande enligt SCB:s undersökning. Ökade krav på källsortering av hushållens avfall medför ofta en ökad arbetsinsats från hushållen i form av rengöring av förpackningar, sortering och tid för att lämna det sorterade avfallet vid återvinnings- stationer. Förutsatt att kvinnor även utför en större del av källsorteringen som en del av hushållsarbetet så kan dessa krav medföra att kvinnors tid för hushållsarbete ökar ytterligare. Utredaren bedömde att det är viktigt att systemet för källsortering blir enklare och mindre tidskrävande för hushållen att delta. Denna proposition har ett starkt konsumentperspektiv och framhåller vikten av att det skall vara enkelt för hushållen att delta i källsorteringen. Regeringen anser att insamlingssystemet måste byggas ut och anpassas efter lokala förutsättningar, företrädesvis genom fastighetsnära insam- Både kommuner och producenter skall anpassa sina system så att hushållen får tillgång till enkla och lättillgängliga system. På så sätt bör Prop. 2002/03:117 den tid som hushållen ägnar åt källsortering kunna minska. som hushållen utför genom källsortering värderas som en betydelsefull insats som måste vara avgörande för riktlinjer om hur insamlingen av avfall skall ske. Om antagandet att kvinnors större andel av hushålls- arbete även avspeglas genom ett större deltagande i källsortering kan dessa förslag om enklare insamlingssystem innebära minskat hemarbete för kvinnor. 7.5.6Åtgärder mot monopoltendenser och friåkare för förpackningar har konstaterat att producentansvaret för förpackningar till viss del har givit upphov till både monopoltendenser, genom att marknaden för insamlingsentreprenörerna har begränsats, och problem med friåkare, dvs. producenter som inte tar sitt ansvar. I samband med utredningens arbete åtog sig materialbolagen (Returwell, Plastkretsen, Svensk Kartongåtervinning och MetallKretsen, samt i vissa delar även Pressretur och Svensk GlasÅtervinning), som representerar förpackningsproducenterna och pappersproducenterna, att förbättra sina system på ett antal punkter. För att komma tillrätta med de problem som utredningen uppmärksammat avseende monopoltendenser åtog de sig att öppna marknaden för fler insamlingsentreprenörer. När det gäller förpackningsavfallet och returpapper från andra aktörer än hushållen instämmer regeringen i att det kan finnas fördelar med ett mer konkurrensutsatt system i enlighet med det system som produ- centerna har åtagit sig att vidareutveckla. Det finns dock anledning att noga följa vilken effekt detta har på tillsynen. För att komma tillrätta med de producenter som inte tar sitt ansvar enligt förordningen har utredningen föreslagit en komplettering i med syfte att skapa bättre möjligheter att utöva tillsyn. Förslaget innebär att producenternas skyldigheter enligt förordningen preciseras och att insamlingssystemen därefter skall godkännas genom certifiering. Prövningen och godkännandet av insamlingssystemen före- slås administreras av . Trots att ett flertal remiss- instanser stöder förslaget gör regeringen bedömningen att det är tveksamt om ett sådant administrativt omfattande system skulle medföra en lösning på problemet med friåkare. Regeringen instämmer dock i utredningens konstaterande att det är viktigt att det finns bra verktyg för att underlätta och förbättra tillsynen. har i tidigare rapporter till regeringen föreslagit att verket tillsammans med skulle kunna arbeta fram en vägledning om hur tillsynen på lokal nivå kan bedrivas. Regeringen avser att ge Natur- vårdsverket i uppdrag att utveckla en sådan vägledning. I och med medlemskap i har den tillåtna mängden av alkoholhaltiga drycker för privat import successivt ökat. dagsläget vanligt förekommande att stora mängder vinflaskor importeras från till på grund av prisskillnader mellan länderna. 2002/03:117 Denna import kommer sannolikt att fortsätta att öka allteftersom den tillåtna införselmängden ökar. Regeringen har, genom skrivelser från , uppmärksammats på att det inte finns medel avsatta för att bekosta omhändertagandet av dessa förpackningar. Regeringen anser att det är angeläget att få detta problem utrett och avser att uppdra åt att efter samråd med undersöka omfattningen av privatimporten och lämna förslag till hur återvinningen av dessa förpackningar skall kunna finansieras. Rege- ringen avser även att se över motsvarande situation avseende aluminium- och stålplåtsburkar (se avsnitt 8.3). 7.6Bättre hantering av farligt avfall från hushållen Regeringens bedömning: Kommunens ansvar att samla in hushållens farliga avfall samt hushållens ansvar att sortera detta avfall enligt kommunens anvisningar bör stärkas och klargöras. förslag i rapport 5177 om omhändertagande av avfall överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: kommun, , , kommun, kommun, , , och stöder förslaget. i har anfört att förslaget och anser att det bör kompletteras med ett informationskrav för att uppmärksamma hushållen om riskerna med farligt avfall. SÖRAB har anfört att reglerna bör motsvara de som finns för elektroniken. Ingen instans har motsatt sig förslaget. Skälen för regeringens bedömning: En förutsättning för ett miljö- mässigt gott omhändertagande är att det farliga avfallet sorteras ut och omhändertas särskilt. Det farliga avfallet från hushållen är en del av vad som definieras som hushållsavfall för vilket kommunerna ansvarar. För övrigt farligt avfall, dvs. det som uppkommer i verksamheter, kan kommunerna välja att ta ett utökat ansvar både i fråga om transporter och omhändertagande (se avsnitt 7.7). Enligt saknas tydliga regler om det farliga avfall som ingår i hushållsavfallet. I en undersökning som har gjort med stöd av konsta- teras att det är en stor skillnad i ambitionsnivån mellan kommunerna när det gäller insamling av farligt avfall från hushållen. Även mellan jämförbara kommuner är skillnaden stor om man jämför insamlad mängd farligt avfall per person och år. har sett att det finns ett samband mellan insamlad mängd farligt avfall och grad av servicenivå uttryckt i antal insamlingsställen per invånare. Mot bakgrund av detta har föreslagit att ett förtydligande görs i avfalls- förordningen (2001:1063) som klargör kommunernas ansvar och hushållens skyldighet att sortera ut det farliga avfallet. Regeringen instämmer i att det är av stor vikt att det farliga avfallet sorteras ut från övrigt avfall innan det behandlas. Det är även viktigt att insamlingen sker på en hög och jämn nivå och med ambitionen att samla in allt farligt avfall så att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö kan uppnås. 2002/03:117 Genom att sortera ut det farliga avfallet ökar möjligheterna att minska spridningen av farliga ämnen som omhändertagandet kan förbättras. Det behövs en förbättring när det gäller insamlingen och omhänder- tagandet av det farliga avfallet från hushållen. Regeringen avser därför att göra en ändring i avfallsförordningen som klargör kommunens ansvar att samla in hushållens farliga avfall samt hushållens ansvar att sortera detta avfall enligt kommunens anvisningar. Liksom när det gäller övrig hantering av hushållsavfall, anser regeringen att servicen till hushållen måste vara så bra att hushållen på ett enkelt sätt kan delta i systemet. Det är därför viktigt att tillgängligheten till insamlingssystemen förbättras. Vidare behövs en förbättrad information till hushållen om vad som är farligt avfall och hur det bör hanteras. Regeringen avser därför att tydliggöra och bredda kommunernas ansvar för informationen till hushållen när det gäller avfallshantering inklusive de fraktioner för vilka producentansvar gäller och särskilt när det gäller det farliga avfallet (se vidare i avsnitt 7.5). 7.7Kommunernas ensamrätt till hanteringen av farligt avfall utreds Regeringens bedömning: Den möjlighet som kommunerna har att genom ett utökat ansvar för transport, återvinning och bortskaffande av farligt avfall skaffa sig ensamrätt till avfallshanteringen bör, i enlighet med den inriktning som regeringen beslutat om tidigare, upphöra. En förutsättning är dock att det finns ett system som tillförsäkrar en god kontroll över flöden av farligt avfall. Naturvårds- verket bör därför få i uppdrag att utreda om ytterligare eller andra typer av åtgärder behövs för att tillförsäkra en god kontroll över flöden av farligt avfall. förslag i rapport 5177 om omhändertagande av avfall överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Verket föreslog dock att bestämmelsen i 15 kap. 10 § skulle tas bort. Remissinstanserna: , och flertalet kommuner har avstyrkt Naturvårds- verkets förslag. , , Svenskt Närings- liv, , , och tillhör de remissinstanser som tillstyrkt förslaget. Enligt Återvinningsindustrierna motverkar monopolet för farligt avfall närings- livets eget miljö- och avfallsarbete. Företag vill allt oftare köpa sina avfallstjänster av återvinnare som säljer helhetslösningar. Företag med rikstäckande verksamheter eller verksamheter i flera kommuner får då problem med den fraktion som utgör farligt avfall. har anfört att ett avskaffande av kommu- nernas möjlighet att frivilligt utöka det kommunala ansvaret för farligt avfall förutsätter ett uppföljnings- och kontrollsystem för farligt avfall. Skälen för regeringens bedömning: I 15 kap 10 § och i 15 § avfallsförordningen (2001:1063) regleras kommunernas rätt att föreskriva om att transport samt återvinning eller bortskaffande av farligt avfall skall ske genom kommunens försorg, det så kallade kommunala monopolet. gör bedömningen att bestämmelserna bör upphöra eftersom det är sannolikt att de skäl som finns för att utnyttja dessa inte är godtagbara enligt EG:s konkurrensrättsliga bestämmelser, samt att det inte kommit fram andra behov som motiverar kommunala avfalls- monopol. De EG-rättsliga bestämmelser som reglerar medlemsstaternas rätt att tillhandahålla företag tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är artikel 86.2 jämförd med artiklarna 29, 49 och 82 i EG-fördraget. Enligt verkets bedömning strider bestämmelserna i sig inte mot EG-rätten, men när en kommun meddelar föreskrifter baserade på bemyndigandet måste en bedömning ske i varje enskilt fall av om åtgärden är förenlig med EG- rätten. Åtgärden måste bl.a. vara proportionerlig i förhållande till det syfte den vill uppnå. Kommunernas skäl för att föreskriva om kommunalt monopol har, enligt , varit att säkerställa att kommu- nerna har en överblick över det totala avfallsflödet inom kommunen och för att de skall kunna fullgöra sina skyldigheter beträffande avfalls- planering och tillsyn. anser inte att åtgärder i form av utökat ansvar för hantering av farligt avfall är proportionerliga för att tillförsäkra en överblick över avfallsflödet i kommunen. Naturvårds- verket anser därmed inte att det finns skäl att behålla kommunernas möjlighet till utökat ansvar för farligt avfall. har i en skrivelse till anfört att man anser att det kommunala monopolet begränsar gränsöverskridande transport av avfall och därför utgör ett brott mot artikel 29 i EG-fördraget. stöder denna syn på en dom från i mål C-209/98 enligt vilken artikel 29 i EG-fördraget utgör hinder för en ordning där ett begränsat antal företag ges rätten att behandla avfall som producerats inom en kommun avsett för återvinning, om denna ordning rättsligt eller faktiskt utgör ett exporthinder på så sätt att den inte ger avfallsproducenterna möjlighet att exportera detta avfall, särskilt genom mellanhänder. I regeringens proposition Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle ett ansvar för alla, (prop. 1996/97:172) gjordes bedömningen att kommunernas möjlighet till utvidgat ansvar för avfallshanteringen utöver hushållsavfallet successivt skulle avvecklas. Regeringen fann det angeläget att näringslivet tog ett ökat ansvar för en ekologiskt hållbar varuproduktion och ville därmed konkurrensutsätta den del av avfallshanteringen som inte berör hushållen. Regeringen bedömde dock att kommunernas möjlighet till utökat renhållningsansvar för farligt avfall tills vidare skulle behållas. Regeringens ställnings- tagande byggde på ett förslag från med innebörden att utökat ansvar för farligt avfall kan avvecklas när ett kontrollsystem för farligt avfall har varit i kraft . Med stöd av bemyndigande (bet.1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55) beslutade regeringen att avskaffa kommunernas möjlighet att ta ett utökat ansvar för transport och omhändertagande av annat icke farligt avfall än hushållsavfall. Ändringen började gälla . flertal remissinstanser har påpekat förutsätter ett minskat kommunalt inflytande över avfallshanteringen att regelsystemet är utformat så att en bra kontroll över och kunskap om flöden av farligt avfall tillförsäkras. En bra kontroll, inte minst över farligt avfall, är en viktig beståndsdel i ett samhälle med ett ekologiskt omhändertagande av avfall. finns regler för hanteringen av farligt avfall i olika led. För transport, återvinning och bortskaffande av farligt avfall krävs tillstånd enligt . Krav ställs på den som lämnar farligt avfall till en transportör att se till att transportören och den som slutligt skall omhänderta avfallet har tillstånd till detta. För gränsöverskridande transporter av avfall finns särskilda bestämmelser. Genom EU:s nya statistikförordning (och rådets förordning nr 2150/2002 av om avfallsstatistik) kommer inhämtandet av statistik om avfallsflöden att väsentligt förbättras. Sedan kommunerna fick möjlighet att ta ett utökat ansvar för det farliga avfallet har klassificeringen av farligt avfall förändrats. Före EU-anslutningen var det ett mycket begränsat antal avfallsslag som ansågs utgöra miljöfarligt avfall. Enligt EU:s klassificering av farligt avfall (rådets direktiv /689/EEG av om farligt avfall) omfattas en betydligt större mängd avfallsslag. Ett särskilt kontrollsystem för farligt avfall enligt tidigare förslag från har inte utvecklats. När en kommun utvidgar sitt ansvar till att gälla farligt avfall får endast en av kommunen anlitad transportör eller behandlingsanläggning befatta sig med avfallet. Enligt en kartläggning genomförd av , Utvidgat kommunalt ansvar för farligt avfall (01:1), hade 106 av 289 kommuner beslutat om ett utökat ansvar för hanteringen av farligt avfall, antingen avseende både transport och återvinning eller bortskaffande, eller någondera. Uppskattningsvis omfattas därmed endast hälften av det farliga avfall som uppkommer av det kontrollsystem som möjligheten till utökat ansvar innebär. Flertalet av de remissinstanser som avstyrkt Naturvårds- verkets förslag har framhållit att ett uppföljnings- och kontrollsystem för farligt avfall måste finnas i drift innan kommunernas möjlighet att ta ett utökat ansvar avskaffas. har pekat på att om införandet av ett nationellt uppföljningssystem för farligt avfall görs till förutsättning för avreglering kan det komma att finnas kommunala monopol vars förenlighet med EG-rätten starkt kan ifrågasättas. Enligt regeringens bedömning kan en god kontroll över flöden av farligt avfall tillförsäkras även på andra sätt än genom kommunala monopol. Ett kontrollsystem bör dessutom tillförsäkra att allt farligt avfall omfattas och inte, som , endast avfallet i de kommuner som så väljer. I ett konkurrensperspektiv delar regeringen bedömning att det är tveksamt att motiven för kommunala monopol, dvs. en bättre kontroll över flöden av farligt avfall, står i proportion till åtgärden då den utestänger ett stort antal aktörer från marknaden. Regeringen anser dock att det inte är utrett om de befintliga regelverken är tillräckliga för att tillförsäkra en god kontroll över flöden av farligt avfall. En översyn av befintliga regler och kontrollsystem bör därför genomföras innan ett slutligt ställningstagande kan tas om en avreglering. Översynen bör även beakta behovet av regelverk som är enkla att tillämpa för berörda aktörer. Regeringen avser att ge Natur- Prop. 2002/03:117 vårdsverket i uppdrag att utreda om det befintliga regelverket är tillräckligt eller om nya åtgärder behöver vidtas och i så fall vilka. I samband med detta uppdrag bör föra en dialog med berörda aktörer. Regeringen anser också att det inför ett slutligt ställningstagande är angeläget att studera hur marknaden för omhänder- tagande av farligt avfall ser ut i de kommuner som har beslutat om utökat ansvar och i kommuner som inte har utökat ansvar (se avsnitt 7.1). Målsättningen är att en översyn av regelverken skall genomföras så att en avreglering på nytt kan övervägas. 7.8Avfallslagstiftningen och definitionen av avfall Regeringens bedömning: För att främja återvinning av avfall avser regeringen att fortsatt verka för att en förbättring av regelverken kring avfallshantering kommer till stånd, som en hög nivå av skydd för människors hälsa och miljön kan bibehållas. En förenkling bör framför allt innebära ett tydliggörande av avfallsdefinitionen. förslag: Något förslag har inte lämnats i denna del. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har tagit upp frågan om att avfallsdefinitionen utgör ett problem och att lagstiftningen inom avfalls- området behöver förenklas och förtydligas. har anfört att det finns tveksamheter om vilka skyldigheter man har som verksamhetsutövare, vilka typer av tillstånd som behövs vid transporter etc. Detta innebär att myndigheter lägger ner alldeles för mycket tid på att tolka lagar och föreskrifter i stället för att arbeta med operativ tillsyn. har anfört att EU:s avfallsdefinition måste ses över. En fråga som är ytterst viktig att klargöra är exempelvis när i en återvinningsprocess avfallet övergår till att bli en produkt. anser att det är viktigt att klara ut frågan om verksamhetsrelaterade produkter med kvittblivningsproblematik är avfall eller en restprodukt. Skogsindustrierna anser att en ändring av avfallsdefinitionen är önskvärd så att t.ex. miljömässigt harmlösa restprodukter från industrier inte riskerar att omfattas av långtgående regler ägnade för osorterat hushållsavfall. Skälen för regeringens bedömning: Den omfattande regleringen på avfallsområdet och framför allt den definition av avfall som har införts i svensk rätt till följd av EU-medlemskapet, anses alltjämt av många vara svår att tillämpa och ett hinder för att uppnå ett kretsloppsanpassat samhälle. Den avfallsdefinition som återfinns i 15 kap. 1 § mot- svarar definitionen i rådets direktiv /442/EEG av om avfall. Som definitionen är utformad är en egendoms egenskap av avfall eller inte avfall beroende av den som innehar egendomen, vad han eller hon har för avsikt eller skyldighet i fråga om att göra sig av med egendomen. Definitionen som sådan innebär alltså att tillämpnings- svårigheter är ofrånkomliga. har på regeringens uppdrag föreslagit ändringar i utformning och tillämpning av den lag- stiftning som berörs av avfallsdefinitionen och som är av betydelse för återvinning av avfall. Regeringen har genomfört ett antal av de före- slagna ändringarna medan andra bereds i . Bland annat har ändringar i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt ändringar och en sammanslagning av renhållningsförordningen (1998:902) och förordningen (1997:691) om farligt avfall till en avfallsförordning (2001:1063) genomförts. Rege- ringen har dock fått signaler om att avfallsdefinitionen alltjämt av många upplevs som ett problem vid tillämpningen av avfallslagstiftningen. Det är framför allt frågan om när något blir avfall respektive när något upphör att vara avfall som upplevs som oklar och som tillämpas på olika sätt i olika fall. Om något är att betrakta som avfall gäller ett helt annat regelverk än om det inte är ett avfall. Beroende på hur avfallsdefinitionen tolkas kan därmed olika krav komma att gälla. Oklarheten kan i många fall leda till svårigheter att få till stånd återvinning av avfall i de fall där det är den lämpligaste metoden att omhänderta avfall. Även frågan om när ett avfall bör klassas som ett farligt avfall upplevs som oklar. Denna klassificering medför i sig ytterligare krav av främst administrativ karaktär. Avfallsdefinitionen är gemensam inom EU och har därför endast begränsade möjligheter att genom ändringar i lagstiftningen och genom vägledning tydliggöra denna. har prövat ett stort antal mål som gäller tolkningen av avfallsdefinitionen, vilket visar att tolkningsproblemen finns inom hela EU. I skrivelser från näringslivshåll har framförts att det finns ett behov av att förenkla regelverket kring avfall. Olika konsekvenser för företagen har presenterats som visar den sammanlagda effekten av tillämpningen av det omfattande regelverket. En rad förslag till förenklingar har också presenterats. Regeringen anser att det är viktigt med en avfallslagstiftning, både på EU-nivå och nationellt, som ställer höga krav på omhändertagande av avfall för att skydda människors hälsa och miljön, som åter- främjas där det är det bästa omhändertagandet från miljö- synpunkt. Det är också viktigt med en avfallslagstiftning som ställer samma krav över allt där den tillämpas, vilket betyder att det skall vara enkelt att avgöra när något är ett avfall eller ett farligt avfall och därmed omfattas av reglerna för avfall eller farligt avfall. Regeringen anser att dagens avfallslagstiftning inte uppfyller dessa krav på ett tillfreds- ställande sätt och avser därför att verka för att en översyn av avfalls- lagstiftningen och framför allt avfallsdefinitionen genomförs inom EU. Bland annat ingår uppgiften att göra en översyn av avfallsdefinitionen i EU:s sjätte miljöhandlingsprogram. Stärkt tillsyn och vägledning Regeringens bedömning: Vägledning och tillsyn är avgörande både för att styra avfall till rätt behandling och för att säkerställa en hög nivå av miljöskydd vid såväl deponering, förbränning som material- återvinning. Vägledning om reglernas tillämpning är viktigt för att säkerställa en tillämpning på hög och jämn nivå i hela landet men också för att öka genomslaget för generellt formulerade bestämmelser som allmänna hänsynsregler. bedömning i rapport 5177 om omhändertagande av avfall överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har framhållit vikten av vägledning och tillsyn. i har påtalat vikten av att får tillräckligt med resurser för att ta fram föreskrifter och vägledningsmaterial i det fortsatta arbetet mot en ekolo- giskt hållbar avfallshantering. Även , Väg- verket och vill att skall ta en mer aktiv roll för vägledning inom avfallsområdet. Återvinningindustrierna och har anfört att tillsynsarbetet är mycket viktigt inom avfallspolitiken. Organisationerna har framhållit att seriösa verksamhets- utövare måste för en dialog få ha en samtalspartner på tillsynssidan. Skälen för regeringens bedömning: Avfallslagstiftningen har föränd- rats kraftigt med en stor mängd ny eller förändrad lagstiftning. Det viktigaste exemplet på detta är där de allmänna hänsynsreglerna ingår. För den som utövar en verksamhet eller vidtar en åtgärd innebär de allmänna hänsynsreglerna bl.a. krav på att ha den kunskap som krävs för att kunna skydda människors hälsa och miljön. Reglerna innebär också en allmän skyldighet att hushålla med råvaror och energi samt att utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. Krav på att beakta resurshushållning och kretsloppstänkande är en nyhet jämfört med den lagstiftning som ersatt. De allmänna hänsynsreglerna är grundläggande regler att använda vid all tillämpning av . De är därför generellt formulerade så att de skall kunna gälla alla typer av åtgärder och verksamheter.