prop · GQ03150 · 2003-09-12 00:00:00 — Dessa riktlinjer avgör hur dåligt (eller bra) förvaltningen kan gå. Överträdelser av fond- bestämmelserna kan givetvis medföra oförutsägbara förluster. Det är dock upp till fondbolaget att motverka att så sker. har här också en viktig uppgift att kontrollera att fondbestämmelserna följs. Överträdelser av fondbestämmelserna eller lagens regler kan med- föra ett skadeståndsansvar. Risken för dålig rådgivning Den rådgivning kring finansiella tjänster som konsumenten möter hos exempelvis banker uppfattas nog mestadels av konsumenten som just en objektiv rådgivning. Banker säljer dock ofta bara sina egna fondbolags fonder vilket innebär en restriktion på rådgivningens innehåll och kvali- tet. Liksom flertalet andra finansiella företag är banker konkurrensutsatta vinstmaximerare och dess rådgivning bör betraktas därefter. Visserligen kan rådgivningen mycket väl vara lämplig och korrekt och en hjälp för fondspararen att välja fonder med rätt risknivå. Rådgivningen kan dock inte betraktas som opartisk och det kan uppstå situationer där de som säljer fonder styrs av andra syften än kundens. Exempelvis kan en viss fond ge säljaren fördelar i form av högre avgifter eller annan särskild bonus och därför vara att föredra att sälja till kunden. Samma fond behö- ver inte nödvändigtvis passa in i fondspararens riskprofil. Det kan såle- des finnas en konflikt mellan den produkt som rådgivaren vill sälja och den produkt som är bäst för konsumenten. Skälet till att konsumenten riskerar att råka ut för dålig rådgivning är att den ofta befinner sig i underläge i sina förutsättningar att värdera kvalitén i rådgivningen. Dels är finansiell information svår att ta till sig, dels skall en tjänst värderas med tanke på att resultatet av tjänsten inte är känt på förhand och dessutom svår att mäta i efterhand. Det är ofta svårt att i efterhand avgöra om ett dåligt resultat i fonden är resultatet av dålig förvaltning eller beror på marknadsrisken. Konsumenten utsätter sig således för en risk att få en felaktig rådgivning. Det kan få negativa kon- sekvenser för den enskilde eftersom ett sparkapital i värsta fall kan gå förlorat. Ett bra skydd för konsumenten är en egen kunskap på sparområdet eller att information hämtas från olika håll. För konsumenten torde ett sådant beteende inte vara något nytt utan samma sak gäller vid de flesta större inköp av produkter eller tjänster. Regeringen tillsatte en särskild utredare som fick i uppdrag att utreda frågor kring konsumentskyddet vid finansiell rådgiv- ning (dir. 2001:41). Betänkandet Konsumentskydd vid finansiell rådgiv- ning (SOU 2002:41) överlämnades till regeringen . Regeringen överlämnade en proposition till med förslag till en lag om finansiell rådgivning till konsumenter (prop. 2002/03:133). 5.3.3 Den administrativa risken Den administrativa risken avser risken att konsumentens besparingar inte finns tillgängliga den dag de skall användas till något. Detta har i sig sin grund i att konsumenten har anförtrott sina besparingar till en extern part som åtagit sig att förvalta egendomen. Denna risk delar fondspararen med sparare i andra sparformer. Skyddet för konsumenten i detta avseende är också väl tillgodosett på olika sätt. Ett starkt skydd för fondspararen är att fondbolaget inte har tillgång till sparmedlen på annat sätt än genom att det förvaltar fonden. fattar och verkställer investeringsbesluten men förfogar inte över till- gångarna på annat sätt. Därtill fyller förvaringsinstitutet en kontrollfunk- tion genom att det har till uppgift att kontrollera att fondbolaget placerar Prop. 2002/03:150 medlen i enlighet med gällande regler. Dessutom står både de institut som förvaltar medlen och de som förvarar dem under tillsyn av Finans- inspektionen. Skulle fondbolaget gå omkull skall det inte leda till några förluster för fondspararen eftersom tillgångarna i fonden ligger i förva- ringsinstitutet. Om förvaringsinstitutet skulle gå i konkurs bör det heller inte leda till några förluster eftersom förvaringsinstituten skall förvara tillgångarna i fondandelsägarnas namn separerade från sina egna till- gångar. Detta förhållande gäller för alla finansiella instrument som tillhör institutens kunder. Det skulle dock via administrativt slarv eller brottslighet kunna uppstå en situation där de finansiella instrumenten inte finns tillgängliga efter en konkurs. I sådana fall riskerar fondandelsägarna att deras besparingar går förlorade. För den som överlåter åt annan att förvalta enskilda innehav i finansiella instrument finns ett investerarskydd för denna typ av händel- ser. Skulle en sådan situation inträffa att förvaltaren går i konkurs har den enskilde investeraren rätt till kompensation upp till ett värde av . Detta skydd ger dock inte andelsägarna rätt till ersätt- ning för finansiella instrument som ingår i en värdepappersfond. Fond- andelsägaren är i detta avseende sämre skyddad än den som äger aktier, obligationer eller andra finansiella instrument. Fondandelsägarna är dock skyddade genom att tillgångarna förvaras av ett förvaringsinstitut utan möjlighet för fondbolaget att handha dem. Risken för att fondandels- ägaren skall råka ut för förluster på grund av konkurser i förvarings- institut får anses vara liten. Även utan investerarskyddet är fondandels- ägarnas intressen i detta avseende således väl tillgodosedda. När konsumenten har överlämnat ansvaret till ett fondbolag att hantera besparingarna uppkommer intressekonflikter. Grunden för dessa kon- flikter är att fondbolaget skall maximera sin egen vinst, medan fond- andelsägarna vill ha så hög avkastning som möjligt till så låga kostnader som möjligt. Denna typ av intressekonflikt finns i och för sig i nästan allt företagande. Skillnaden vad gäller fondverksamhet är att trots att fond- andelsägarna står risken så är det fondbolagen och deras ägare som har kontrollen över investeringarna. Lagen om värdepappersfonder föreskri- ver visserligen att fondbolaget uteslutande skall handla i fondandelsägar- nas intresse, men vissa frågors natur gör att det blir fråga om bedöm- ningar. I vissa fall kan det vara svårt att avgöra om fondbolaget enbart har tagit hänsyn till fondandelsägarnas intressen. I de flesta fall ägs fondbolagen av banker eller av andra finansiella företag. Dessa företag har i allmänhet välförgrenade verksamheter med många olika intäktskällor utöver fondverksamheten. Intressekonflikter kan därför tänkas uppstå inom olika delar av fondbolagets verksamhet. Fondbolagens investeringsbeslut kan påverkas liksom deras agerande i ägarfrågor. Exempelvis skulle en banks avdelning för företags- finansiering i samband med en mindre lyckad emission kunna pressa fondbolaget att för en fond köpa en större post aktier i det aktuella bola- get än vad fondbolaget egentligen anser vara i fondandelsägarnas Fondbolaget skulle även vid utövandet av ägandet i innehavda bolag kunna påverkas av sin egen ägare att ta andra hänsyn än enbart fondandelsägarnas. Intressekonflikter kan även påverka den löpande förvaltningen på andra sätt. Fondbolaget kan exempelvis känna sig pressat att lägga sina värdepappersaffärer hos en närstående mäklare, så att courtaget hålls inom samma koncern. Därigenom utnyttjas kanske inte de möjligheter till kostnadspress som fondbolaget har. Om det finns ett förvarings- institut inom koncernen kan det vara naturligt att detta förvaringsinstitut utnyttjas utan att det rent affärsmässigt är det mest fördelaktiga. Det finns även andra intressekonflikter som kan uppstå inom fond- bolaget, dvs. intressekonflikter som inte har sin grund i inflytandet av fondbolagets ägare. Exempel på detta är att fonden kan ha ett incita- mentsprogram, exempelvis i form av ett bonussystem eller ett risk- kontrollsystem, som medför att förvaltaren inte alltid agerar på ett sätt som ligger i fondandelsägarnas intresse. Bonussystem kan, om de utfor- mas på ett genomtänkt sätt, ge förvaltaren ett incitament att handla i fondandelsägarnas intresse, men det är också stor risk att bonussystemen skapar ett felaktigt och kortsiktigt beteende. Om bonussystemet exem- pelvis baseras på årsresultatet i den finansiella grupp i vilken fondbolaget ingår i kan detta vara en drivkraft till att skapa courtageintäkter genom att göra fler transaktioner än vad som gagnar fondandelsägaren. Ett annat exempel är om bonusen är relaterad till årsavkastningen från fonden. Vid sådant förhållande kan beteendet påverkas så att det blir överdrivet för- siktigt , för att undvika att en bra avkastning blir dålig, alternativt ett alldeles för stort risktagande om fon- den gått dåligt tidigare och förvaltaren inte har något att för- lora. Kortsiktiga vinststrävanden hos fondbolaget kan också leda till intres- sekonflikter. I syfte att öka försäljningen kan fondbolaget tänkas satsa på att marknadsföra nya populära fondkategorier, utan att det nödvändigtvis generar en bättre avkastning för fondandelsägarna. Detta beteende för- stärks av massmedias intresse av att fokusera på fondernas kortsiktiga avkastning. Även om intressekonflikter kan antas föreligga är incitamenten goda för fondbolaget att arbeta för fondandelsägarna. Fondmarknaden är kon- kurrensutsatt och för fondbolag, liksom andra konkurrensutsatta företag, är det väsentligt att skapa en bra långsiktig lönsamhet. Det innebär att fondbolaget i princip måste leverera en bra produkt och vårda sina kun- der för att kunna överleva. Från tid till annan kan dock fondbolaget stäl- las inför situationer där andra intressen kan komma att styra. Regleringen av fonderna bör beakta intressekonflikten och ges ett innehåll som uteslutande tar tillvara fondandelsägarnas intresse. Frågan är dock komplicerad eftersom den kräver en ingående analys i de fall ett agerande i annat än fondandelsägarnas intresse kan misstänkas. Risken finns att frågans komplexitet och bristen på information medför att ett felaktigt agerande aldrig upptäcks. 5.4En flexibel lagstiftning med grund i EG-rätten och konsumentskyddet Regeringens bedömning: Fondlagstiftningen skall möjliggöra olika fondprodukter och inte sätta alltför snäva ramar för fondverksamheten. regler behövs emellertid till skydd för konsumenterna. Regleringen bör ha sin grund i EG:s UCITS-direktiv. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Enligt Sjunde AP-fondens uppfattning bör ett gott konsumentskydd inriktas på att ge konsumenten relevant och korrekt information vid investeringstillfället snarare än att ställa upp detaljerade regler som inskränker investeringsmöjligheterna i fonder. Skälen för regeringens bedömning: Lagen om värdepappersfonder ger de näringsrättsliga förutsättningarna för att bedriva fondverksamhet. Lagen ger vidare regler för hur rättsförhållandet mellan avtalsparterna fondandelsägarna och fondbolaget skall se ut. Regleringen tar avstamp i fondsparandets kollektiva form och ger en lösning som skall passa hela (eller merparten av) kollektivet. Fondmarknaden ser emellertid inte ut som den gjorde och den lär förändras ytterligare. Det är svårt att förutse hur produkterna fonderna kommer att utvecklas och också vad fondspararna kommer att efterfråga. I vissa avseenden är den nuvarande regleringen mindre flexibel. I andra råder det osäkerhet om vad som gäller. Det är framför allt regelverket kring de nationella fonderna som måste förtydligas och formas så att lagstiftaren inte i onö- dan förhindrar nya former av fondprodukter. En översyn av den nuvarande lagstiftningen måste omfatta den EG-rättsliga regleringen. Den svenska fondmarknaden kan inte, och bör inte, särskiljas från den europeiska fondmarknaden. Förutom rättsliga åtagande att genomföra och tillämpa UCITS-direktivet och de ändringar i direktivet som görs, ligger det i såväl fondspararnas som fondbolagens intresse att så sker. Den gällande lagstiftningen skall följaktligen ändras så att den följer förändringarna i UCITS-direktivet. UCITS-direktivet ger emellertid medlemsstaterna visst utrymme att välja mellan olika lösningar, vilket fordrar sina överväganden. Direktivet är dessutom i vissa delar ett s.k. minimidirektiv som ger medlemsstaterna möjligheten att ha strängare regler än vad som föreskrivs i direktivet. I andra frågor finns inte några svar att hämta i UCITS-direktivet. Andelsägarnas inflytande är en sådan fråga. UCITS-direktivet anger inte om andelsägarna skall ha en rätt att utöva visst inflytande vid ett särskilt andelsägarmöte eller om de har en rätt att få utse vissa styrelseledamöter i fondbolaget. Det finns emellertid inte något EG-rättsligt hinder mot att införa sådana regler även för UCITS-fonder, under förutsättning att den svenska regleringen inte diskriminerar utländska fonder. UCITS-direktivets nya regler behandlas i bl.a. i avsnitten 7 och 10. Regleringen av fondmarknaden skall i huvudsak bygga på behovet att Regler kring konsumentskyddet finns inte enbart i fondlagstiftningen, utan också i annan allmän lagstiftning. Regler i lagen om värdepappersfonder om tillstånd och tillsyn, om hur en fond får placera sina medel, om vilken information som skall lämnas etc. är bestämmelser som avser att skydda alla andelsägare, oavsett om dessa är konsumenter eller professionella investerare. Fondsparandet är emellertid Prop. 2002/03:150 först och främst en massprodukt avsedd för en bredare skara investerare. Dessa är i de flesta fall konsumenter. De regler som återfinns i lagen om värdepappersfonder kan därför med fog sägas vara en del av konsument- skyddet. Låt vara att det skyddet även omfattar institutionella placerare. Vi instämmer i Sjunde AP-fondens uppfattning att det är viktigt att konsumenten ges relevant och korrekt information vid investerings- tillfället. 5.5Särskilda bestämmelser för nationella fonder Regeringens bedömning: En ny fondlagstiftning bör vara utformad på ett sätt som ger tydligt utrymme för såväl harmoniserade värdepappers- fonder enligt UCITS-direktivet som för nationella fonder. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna är, i den mån de yttrat sig, positiva till utred- Skälen för regeringens bedömning: Det står varje medlemsstat fritt att själv bestämma reglerna för sina nationella fonder, dvs. de fonder som inte omfattas av UCITS-direktivet. Hur långt dessa regler sträcker sig varierar från land till land. Det är viktigt att komma ihåg att nationella fonder likaväl som UCITS- fonder fyller behov på fondmarknaden. Det går inte heller att konstatera att nationella fonder generellt sett är mer riskfyllda än UCITS-fonder eller att de typiskt sett är farligare för småspararna. Den grundläggande synen bör vara att den lagstadgade fondverksamheten omfattar såväl UCITS-fonder som nationella fonder. Därmed kan man konstatera att vissa bestämmelser oundvikligen blir desamma för UCITS-fonder och nationella fonder. Fondförvaltare skall handla i fondandelsägarnas intresse och tillgångarna i fonden skall förvaras eller säkerställas hos ett förvaringsinstitut. Regler om tillstånd, tillsyn och organisation bör också i så stor utsträckning som möjligt vara desamma oavsett typ av fond. En reglering av de nationella fonderna sammanfaller således till stor del med den reglering som avser UCITS-fonderna. särskilda överväganden som tar sikte på fondprodukten, t.ex. placerings- bestämmelser och placeringsstrategier, möjligheten att begränsa inlösen- rätten för andelsägarna, möjligheten att vända sig till en begränsad krets personer etc. I vissa fall kan det finnas skäl till att göra avsteg från kra- ven på information, medan det i andra fall finns skäl att tvärtom stärka de Även om UCITS-direktivet inte direkt reglerar de nationella fonderna finns det ändå bestämmelser som berör dessa fonder. Det är i de fall medel i en värdepappersfond enligt UCITS-direktivet placeras i andra fonder (s.k. fondandelsfonder). UCITS-direktivet tillåter då att fond- medlen placeras i andra värdepappersfonder enligt UCITS-direktivet, men också i nationella fonder under vissa förutsättningar (se vidare i Dessa bestämmelser är givetvis av vikt för de värdepappersfonder där fondmedel skall placeras i nationella fonder. Vi finner dock inte skäl att låta UCITS-direktivets beskrivning av godtagbara nationella fonder Prop. 2002/03:150 verka begränsande för vilka nationella fonder som skall tillåtas i . Vi finner med hänsyn härtill att de nationella fonderna bör regleras tydligare i lagstiftningen än vad som görs . Regleringen av de natio- nella fonderna behandlas i avsnitt 11. Regeringens bedömning: I syfte att upprätthålla ett gott konsument- skydd är ett grundkrav att alla fonder skall tillämpa principen om risk- spridning. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: och Sjunde AP-fonden mot- sätter sig förslaget att riskspridning skall vara ett krav även för de fonder som kallas nationella fonder och som enligt utredningens förslag kommer att kallas specialfonder. Skälen för regeringens bedömning: En grundläggande fråga är hur fondprodukten får se ut. Utgångspunkten är att fondens placeringsstrategi noga måste anges i fondbestämmelserna så att fondspararna vet vad de investerar i. En annan fråga är om fondformen lämpar sig för alla typer av investeringar. En utgångspunkt är att det står konsumenten fritt att på egen hand investera i de tillgångar som fondmedel får placeras i och på så sätt kom- ponera sina egna portföljer. En konsument har således möjlighet att ta vilka exponeringar han önskar. En begränsning av hur fondmedel får pla- ceras kan därför inte sägas begränsa konsumenternas möjligheter att utnyttja de finansiella marknadernas egenskaper. Det kan hävdas att möjligheten till handel i enskilda innehav enbart finns för dem som har ett relativt stort sparkapital eftersom köp i enskilda innehav ofta begränsas av att ett minimum av aktier måste handlas varje gång, så kallade handelsposter. Det skulle i så fall diskriminera de spa- rare som vill men inte har råd att hålla enskilda innehav. Dessa begräns- ningar är dock inte stora och kan snarare betraktas som en tröskel för när det är lönsamt att köpa enskilda innehav. Vid handel i enskilda innehav utgår courtage och denna avgift kan bli för stor om köp sker med små belopp. Såväl UCITS-fonder som nuvarande nationella fonder måste beakta principen om riskspridning. En fond bör således sprida riskerna över ett flertal innehav. Därmed särskiljer de sig från enskilda investeringar i värdepapper. UCITS-direktivet har förutom grundkravet på riskspridning gått ett steg längre genom att fastställa maximigränser för enskilda inne- hav. Det kan ifrågasättas om sådana begränsningar i praktiken tillför något eftersom riskspridningen också är beroende av i vilka tillgångar som fondmedlen placeras. En fond där medlen placeras i aktier i ett investmentbolag får t.ex. riskspridning i det innehavet som kan vara nog så bra som en fond där medlen placeras i ett tjugotal separata bolag. Genom att sätta beloppsgränser på enskilda innehav uppnås dock en generell riskspridning som är lätt att kontrollera. Ett krav på risksprid- ning skall dock inte sammanblandas med risknivån i placeringar. Det är Prop. 2002/03:150 inget generellt förbud mot riskfyllda fonder. Genom att sprida risker på ett flertal innehav kan en förvaltare kont- rollera sina risker och undvika onödiga risker som inte ger någon extra förväntad avkastning. Det bör således vara ett grundkrav att den förval- tare som vänder sig till allmänheten skall kunna komponera fonder som undviker onödiga risker, dvs. oförutsägbara händelser som kan drabba enskilda bolag. Konsumenten bör dessutom kunna känna sig trygg i att en fondinvestering innebär att principerna om diversifiering av portföl- jerna efterlevs. Detta resonemang innebär dock inte att konsumenterna är hänvisade till enbart fonder med låg risk, utan det bör finnas möjligheter att sätta samman olika typer av fonder beroende på vad konsumenterna efter- frågar. Branschfonder eller länderfonder som ibland kan vara förknip- pade med hög risk bör alltså tillåtas så länge även dessa undviker risker som är hänförliga till enskilda innehav. Visserligen kan innehaven i denna typ av fonder vara sådana att alla bolag rör sig åt samma håll sam- tidigt, men det är då inte bolagsspecifikt. Vidare bör så kallade hedge- fonder också tillåtas i den mån de följer principerna om riskspridning. Det finns således ingen anledning att undanta vissa fonder från lagstift- ningen; avgörande är att verksamheten bedrivs med beaktande av risk- spridning. Här har principerna om riskspridning mest diskuterats i termer av bolag och aktier. Samma principer bör dock ligga till grund för ränte- bärande tillgångar dock med beaktande av den särställning värdepapper utgivna av stater och kommuner har i UCITS-direktivets placerings- regler. Våra närmare överväganden om riskspridning i de nationella fonderna återfinns i avsnitt 11.3. Remissinstansernas synpunkter kommer att bemötas i det avsnittet. Regeringens bedömning: Andelsägarnas rätt att få information om fon- den utgör en hörnsten i konsumentskyddet. Omfattningen av vilken information som skall lämnas påverkas av hur det övriga konsument- skyddet utformas, t.ex. kraven på fondbolaget, andelsägarnas inflytande och övervakningen. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser påtalar vikten av Skälen för regeringens bedömning: I likhet med de flesta avtalsför- hållanden behöver både köparen och säljaren av fondandelar information till ledning för sina beslut. Sådan information är nödvändig såväl innan en investering skall göras som fortlöpande under avtalsförhållandets gång. Den information som lämnas kan vara av generell natur, avsedd att beskriva fondprodukten, och av individuell karaktär, avseende sparat kapital, på andelarna belöpande kostnader etc. Vilken information som skall lämnas i varje enskilt fall beror på Prop. 2002/03:150 adressaten och på fondprodukten. Ju mer komplex produkt, desto större blir kraven på information. Regler om information före köpet är viktigast i konsumentförhållanden; en professionell investerare kan antas kunna ta tillvara sina intressen i det avseendet. Information under avtalsförhållandet avser framför allt investeringen som fondspararen har gjort. Förutom en ren redovisning av sparat kapital kan olika former av resultat anges. Till denna redovisning kommer information om kostnaderna för fondprodukten. Vid sidan av denna indi- viduella information behövs dock en fortlöpande beskrivning av fond- produkten, t.ex. avseende vilka investeringar som har gjorts sedan förra rapporteringen. Denna typ av information behövs för att småspararna skall kunna avgöra om de är nöjda med investeringen och förvaltningen, eller om de skall vidta några åtgärder. För fondbolagen är kostnaderna för information en av de största posterna. Kravet på information måste balanseras mot kostna- derna, som bärs av andelsägarna. Vilken information som skall lämnas har ett nära samband med frågor om vilket inflytande andelsägarna skall ha över förvaltningen, hur över- vakningen av fondverksamheten skall utformas etc. Dessa frågor behandlas dock för sig. Vilken information som skall utgå och på vilket sätt behandlas dock lämpligen i respektive avsnitt. En ny lag om investeringsfonder Regeringens förslag: I fondlagstiftningen och i övriga regelverk skall termen värdepappersfonder användas för de fonder som i alla delar uppfyller UCITS-direktivets regler. De nationella fonder, som på något sätt avviker från UCITS-direktivet, skall benämnas special- fonder. Dessa två fondtyper inordnas under samlingsnamnet investe- ringsfonder. Lagen (1990:1114) om värdepappersfonder ersätts med en ny lag om investeringsfonder. Den nya lagen skall innehålla regler för såväl värdepappersfonder som specialfonder. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Lagen om värdepappersfonder använder termen värdepappersfonder.