prop · GQ03117 · 2003-05-16 00:00:00 — 2002/03:117 komplettera producentansvaret med ytterligare styrmedel för att utveckla materialåtervinningen. Producenters och kommuners fortsatta samarbete och samordningen av insamlingssystemen bör långsiktigt ha som mål att de av konsumenten upplevs som ett system. 6.2.1Delmål för återvinning av matavfall Regeringens förslag: Två delmål läggs till de befintliga delmålen under det nationella miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö: -skall av matavfallet från hushåll, restauranger, storkök och butiker återvinnas genom biologisk behand- ling. Målet avser källsorterat matavfall till såväl hemkompostering som central behandling. -skall matavfall och därmed jämförligt avfall från livsmedelsindustrier m.m. återvinnas genom biologisk behandling. Målet avser sådant avfall som förekommer utan att vara blandat med annat avfall och är av en sådan kvalitet att det är lämpligt att efter behandling återföra till växtodling. förslag i rapporten 5177 om omhändertagande av avfall överensstämmer till stor del med regeringens förslag. Natur- vårdsverket har föreslagit ett delmål som innebär att omhänder- tas genom biologisk behandling av hushållens matavfall och av motsvarande avfall från restauranger, storkök och butiker. Målet avser källsorterat och centralt behandlat avfall. Remissinstanserna: förslag om delmål för biolo- gisk behandling stöds av en övervägande del av remissinstanserna. Renhållningsaktiebolag anser att målet är för högt satt medan , kommun och kommun anser att det är för lågt satt. I flera remissyttranden fram- förs synpunkten att målet bör avse den mängd avfall som återförs till växtodling för att på så sätt bättre spegla att målet är att nå kretslopp av näringsämnen. kommun m.fl. anser att hemkompostering bör ingå i målet för att mindre kommuner skall kunna tillgodoräkna sig denna andel. , Västman- lands och Sydvästra anser att även övriga verksamheters biologiska avfall bör inkluderas i målet. () anser att målen är rimliga. LRF anser vidare att det för att skapa en långsiktigt hållbar livsmedelsproduktion är helt nödvändigt att huvuddelen av den växtnäring som förs bort från gårdarna via livsmedel återförs utan att förorenas i hanteringssystemet. Enligt LRF finns det ett stort intresse bland lantbrukare att ta hand om och behandla organiskt avfall. , , Dagligvaru- leverantörernas förbund, , Livsmedelsföretagen, hotell- och restaurangföretagare har inte yttrat sig i denna fråga. Skälen för regeringens förslag Matavfall bör återvinnas genom biologisk behandling Avfall från såväl hushåll som restauranger, storkök och livsmedels- butiker består till stor del av matavfall och annat biologiskt lättnedbryt- bart avfall. Detta avfall innehåller bl.a. betydande mängder växtnärings- ämnen. Biologiskt lättnedbrytbart avfall kan efter biologisk behandling återvinnas och återföras till växtodling i ett nära nog fullständigt kretslopp. Enligt avfallshierarkin är biologisk behandling en prioriterad behandligmetod för matavfall. Men källsorteras sällan det biologiskt lättnedbrytbara avfallet utan lämnas oftast blandat med annat avfall till antingen deponering eller förbränning. Enligt systemanalyser av miljönyttan med olika behandlingsmetoder, som utgått från, är förbränning och biologisk behandling av matavfall svåra att jämföra. Enligt analyserna är ingendera entydigt miljömässigt bättre än den andra. anser dock att biologisk behandling, dvs. kompostering eller rötning, har fördelar framför förbränning. Med hänvisning till värdet av att skapa långsiktigt hållbara kretslopp och att undvika deponering anser att kompostering och rötning av matavfall generellt är att föredra framför förbränning. Regeringen har i propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) uttalat att fosfor från bl.a. organiskt avfall bör ingå i kretslopp och återföras till . Då saknades tekniskt underlag som möjliggjorde ett kvantitativt och tidsatt delmål för denna fråga. För att skapa ett kretslopp för återvunnet matavfall krävs att flera förutsättningar är uppfyllda. Den mest grundläggande förutsättningen är att kompost- eller rötresten är av en sådan kvalitet, med avseende på miljögifter och smittämnen, att den utan risk och med allmänhetens acceptans kan användas vid odling av livsmedel. I ett längre perspektiv är arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö av avgörande betydelse för att garantera god kvalitet av kompost- och rötrester. Mer krävs såväl ett utvecklat samarbete med de som skall använda slutprodukten som ett omfattande arbete med information till dem som skall utföra sorteringen. För att vinna allmänhetens förtroende måste hela kedjan från kök till växtodling fungera och leda till kretslopp av näringsämnen. För att biologisk behandling, såväl som andra behandlingsmetoder, skall anses som godtagbara från miljösynpunkt måste de uppfylla höga krav på skydd för miljön och människors hälsa. har åtagit sig att vägleda om vad innebär när det gäller krav på miljöskyddsåtgärder vid biologisk behandling. Regeringen anser att detta arbete är viktigt inför den stora utbyggnad av biologisk behandling som kan förväntas. Genomförandet av deponeringsförbuden för utsorterat brännbart och organiskt avfall innebär att stora mängder avfall skall återvinnas i stället för att deponeras. Bestämmelserna finns i förordningen (2001:512) om deponering av avfall. Det är i det sammanhanget viktigt att finna åtgärder som styr mot en balanserad och från miljösynpunkt och ekonomiska och praktiska förutsättningar väl avvägd kombination av förbränning och biologisk behandling. Enligt bedömning är biologisk behandling, inklusive källsortering, ofta mer kostsamt och kräver större arbetsinsatser än förbränning. Regeringen delar därför Prop. 2002/03:117 bedömning att det är nödvändigt med ytterligare styrmedel för att säker- ställa att biologisk behandling utnyttjas när det i ett helhetsperspektiv är miljömässigt motiverat. Ett nationellt mål för återvinning av matavfall genom biologisk behandling Regeringen anser att ett delmål för biologisk behandling behövs för att klargöra att biologisk behandling skall vara en betydande metod för att förslag till delmål utgår från antagandet att av landets invånare bor i en kommun som infört källsortering av matavfall samt att av alla restauranger, storkök och butiker infört sortering. Avsikten är att målet skall innebära att tillräcklig tid ges för att införa källsortering och behandling som säkerställer en god kvalitet och ett av allmänheten Erfarenheter från de kommuner som infört käll- sortering av biologiskt lättnedbrytbart avfall visar att det inte är möjligt att nå en 100-procentig utsortering. Detta beror dels på att det är svårt att få alla hushåll att delta men delvis också på de hårda kvalitetskrav som ställs på den utsorterade fraktionen. Regeringen delar därför Naturvårds- verkets bedömning att det nu inte är lämpligt att föreslå ett mål som innebär att allt biologiskt lättnedbrytbart avfall skall återvinnas genom kompostering eller rötning. Regeringen har dock i propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) gjort bedömningen att miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö i ett generationsperspektiv bör innebära att avfall och restprodukter sorteras så att de kan behandlas efter sina egenskaper och återföras i kretsloppet i ett balanserat samspel mellan bebyggelsen och dess omgivning. bakgrund av detta ser regeringen det nu föreslagna målet som ett steg för att uppnå miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö i ett generations- Regeringen anser, i likhet med vad många remissinstanser påpekat, att det är viktigt att målet avser den andel som återförs som växtnäring. Regeringen anser därför att förslag till delmål bör Vidare bör, som remissinstanserna påpekat, hemkom- postering ingå i målet eftersom hemkompostering kan vara en bra metod att lokalt omhänderta matavfall. omhändertas genom hemkompostering. detta ökar till . Målet bör också formuleras så att det är ett gemensamt mål för matavfall från såväl hushåll som restauranger, storkök och butiker. Detta för att förenkla uppföljningen och för att ge kommunerna större möjligheter att själva utforma insamlingen. ringens förslag till delmål blir därmed att skall minst av matavfallet från hushåll, restauranger, storkök och butiker återvinnas genom biologisk behandling. Målet avser källsorterat mat- avfall till såväl hemkompostering som central behandling. att mängden källsorterat matavfall som behandlas biologiskt beräknas öka från dagens ca till . Målet är ett nationellt delmål. I kommuner där engagemanget är stort och förutsättningarna goda för att nå kretslopp av närings- och humusämnen genom återföring till växtodling bör en högre nivå av biologisk behandling kunna uppnås. bör det kunna accepteras Prop. 2002/03:117 att nivån blir lägre i kommuner med sämre förutsättningar, exempelvis svårigheter att få fram en utsorterad fraktion av hög kvalitet eller utan möjlighet att återföra näringsämnena i kretsloppet. Merkostnaden för att uppnå målet jämfört med om avfallet förs blandat till förbränning varierar kraftigt beroende på hur insamlingen organiseras. Naturvårds- verket uppskattar dock att målet, när det är uppnått, innebär en mer- kostnad om ca . Till stor del utgörs denna av extra kostnad för kärl, påsar och insamling. Kostnaden kommer att debiteras genom kommunens renhållningsavgift för hushåll och andra som producerar hushållsavfall. Regeringen anser att denna kostnad är rimlig för att säkerställa en vidareutveckling av biologisk behandling som en betydande metod för att behandla matavfall och som ett komplement till förbränning. Mål för återvinning av matavfall från livsmedelsindustrier Mot bakgrund av remissinstansernas synpunkter anser regeringen att ytterligare ett delmål bör antas som avser matavfall och därmed jämförligt avfall som härrör från livsmedelsindustrier och jämförbara verksamheter. Regeringens förslag är att matavfall och därmed jämförligt avfall som härrör från livsmedelsindustrier m.m. skall återvinnas genom biologisk behandling. Målet skall dock undanta avfall som på grund av innehåll av smittämnen eller föroreningar inte kan uppnå en kvalitet som lämpar sig för återföring till odling. Målet bör också undanta avfall som uppkommer blandat med annat avfall. Detta för att inte leda till orimliga krav på sortering. Som matavfall bör inte räknas exempelvis de skal och kärnor som bättre lämpar sig för förbränning. Fortsatt arbete för att nå delmålen I första hand bör målet om biologisk behandling av matavfall från hushåll m.fl. uppnås genom ett fortsatt och breddat engagemang och vilja i de kommuner och vid de verksamheter där förutsättningar finns för att nå ett fungerande kretslopp. För att målet skall uppnås bör också ett antal stödjande åtgärder vidtas. Ett fortsatt stöd till utveckling av ny teknik bör enligt regeringen vara möjlig genom bidrag från klimatinvesterings- programmet (KLIMP). Biogas från biologisk behandling som används som drivmedel är befriad från skatt. Skattebefrielsen gäller fram till och med . Ett fortsatt sådant undantag måste godkännas av . har föreslagit att regeringen redan nu bör avge en viljeyttring om fortsatt undantag för biogas . Rådet och har nått en överenskommelse om ett direktiv om främjandet av användningen av biodrivmedel och andra förnybara drivmedel. Vidare har en politisk överenskommelse om direktiv om omstrukturering av gemenskapens regler för beskattning av energiprodukter och elektricitet (energiskatte- direktivet) nåtts , vilket ger möjlighet till punktskatte- reduktion eller -befrielse för förnybara drivmedel. Det är regeringens bedömning att biogas även fortsättningsvis bör vara skattebefriat. en sådan markering är det svårt att motivera investeringar i infra- Prop. 2002/03:117 strukturen för bränsle samt i anpassade fordon. Staten bör också fortsätta att stödja utvecklingen genom ett aktivt deltagande från myndigheter, främst , i framtagande av kvalitetskriterier och utvärderingar. har också som central myndighet en uppgift att samordna och vägleda om krav på skyddsåtgärder i enlighet med . Avslutningsvis avser regeringen att bredda ansvar för att följa utvecklingen på avfallsområdet. Detta utvecklas vidare i avsnitt 7.1. Regeringen anser att verket i detta arbete särskilt bör följa utvecklingen och utbyggnaden av kapaciteten för biologisk behandling. En särskild avstämning bör göras för att avgöra om delmålen behöver revideras. Bland annat bör en uppföljning göras av kvalitet, kostnader och användningen av slutprodukten från biologisk behandling. 6.2.2Behov av ytterligare delmål För att genom strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp uppnå miljökvalitetsmålen är det nödvändigt att komplettera dagens delmål med ytterligare delmål. Utgångspunkten för arbetet med kretsloppsstrategin skall vara miljökvalitetsmålen Giftfri miljö, Ingen övergödning, Begrän- sad klimatpåverkan, Skyddande ozonskikt samt God bebyggd miljö och de delmål med tillhörande åtgärder som beslutat om. De delmål som hör till dessa miljökvalitetsmål och som hör till kretslopps- strategin är framför allt inriktade på en utfasning av kemikalier med negativa egenskaper som påverkar människors hälsa och miljön. Utöver de delmål om biologisk behandling av matavfall och därmed jämförligt avfall från livsmedelsindustrier m.m. som föreslås för att öka återföringen av näringsämnen i kretsloppet har regeringen fått förslag på ytterligare ett delmål. föreslog i sitt betänkande ett nytt delmål med innebörden att hushållning med material och energi för varor och tjänster bör beaktas i ett livscykel- perspektiv. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det är viktigt att hushållningen med material och energi beaktas i ett livscykel- perspektiv. Det föreslagna delmålet uppfyller dock inte de kriterier som har slagit fast för delmålen, dvs. att de skall vara mätbara och tidsatta. Regeringen anser därför att som blivande ansvarig samordningsmyndighet för kretsloppsstrategin tillsammans med som ansvarig myndighet för miljö- kvalitetsmålet God bebyggd miljö bör få i uppdrag att analysera och vidareutveckla förslaget från producentansvarsutredningen och åter- komma med ett eventuellt nytt förslag till regeringen inför den första fördjupade utvärderingen av arbetet med miljökvalitetsmålen som regeringen avser att lämna till . I detta uppdrag bör särskilt ingå att undersöka hur dagens delmål skulle kunna kompletteras med ytterligare delmål för en ökad materialåtervinning. har på uppdrag av regeringen utrett frågorna om miljö- och hälsoskyddskrav för avloppsslam och användningen av avloppsslam samt om återföring av fosfor. redovisat uppdraget i rapporten för återföring av fosfor ur avlopp (rapport 5214). Där föreslås bl.a. mål för återföring av fosfor till Prop. 2002/03:117 mark. Rapporten har remissbehandlats. Det är regeringens ambition att senare återkomma till med förslag om delmål för återföring av fosfor samt med åtgärdsförslag för hur delmålet bör nås. Regeringens bedömning: Avfallsförbränning med energiutvinning är en metod för att hantera sådant avfall som inte lämpar sig för material- återvinning eller biologisk behandling. Avfall som avses att brännas bör vara väl sorterat, karakteriserat och kontrollerat. Farligt avfall bör inte föras till förbränning blandat med annat avfall. Vidare bör avfall som lämpar sig för materialåtervinning, biologisk behandling eller som inte är brännbart vara utsorterat. Regeringen avser att uppdra åt att i samråd med utreda möjligheterna att i förordningen om avfallsförbränning närmare reglera kraven på och kontrollen av avfall som förs till förbränning. Arbetet för att minska bildningen och så långt möjligt eliminera utsläppen av dioxiner bör fortsätta. Flygaskan, som innehåller den övervägande andelen dioxiner, bör hanteras och omhändertas på ett sådant sätt att risken för utsläpp minimeras. bedömning i rapport 5177 om omhändertagande av avfall överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: i kommun anser att högre krav bör ställas på det avfall som förs till förbränning. välkomnar förslaget om kvalitetssäkring av inkommande avfall till förbränning och menar att bristerna är stora . Nordvästra anser att materialåtervinning starkt missgynnas av en fortsatt satsning på förbränning. anser att har goda möjligheter att klara ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall om materialåtervinning kombineras med förbränning. Skälen för regeringens bedömning: Materialåtervinning, inklusive matavfall som återvinns efter biologisk behandling, skall prioriteras framför energiutvinning när det vid en helhetsbedömning är miljömässigt motiverat. Vissa avfallsslag har egenskaper som gör dem mindre lämp- liga att materialåtervinna, t.ex. genom att de innehåller farliga ämnen. Avfallsförbränning med energiutvinning har därför en stor betydelse för att på ett resurseffektivt sätt omhänderta denna kategori av avfall. Avfallsförbränningen kommer att öka . Ökningen sker till följd av de åtgärder som regeringen har vidtagit genom att bl.a. förbjuda deponering av utsorterat brännbart avfall . Den ökade förbränningen innebär att avfallets energiinnehåll kan tas till vara i betydligt högre utsträckning än vid deponering. Miljöpåverkan minskas också jämfört med om avfallet i stället hade deponerats. Det sker genom minskade utsläpp av metangas och lakvatten från deponierna. Det är dock angeläget att den del av det brännbara avfallet som utifrån en helhetsbedömning bättre lämpar sig för material- återvinning inte förs till förbränning. Detta avfall bör i stället, i enlighet med avfallshierarkin, materialåtervinnas. Även om det är nödvändigt med en utbyggnad av avfallsförbränningen för att möta det ökade behov som deponeringsförbuden medför, så är det också angeläget att kapaciteten för förbränning inte överstiger det behov som finns på . Mot bland annat denna bakgrund föreslår regeringen att det instrument som avfallsplaneringen utgör bör stärkas på , regional och nationell nivå (avsnitt 7.3). Detta behövs för att bedöma och styra kapacitetsbehovet för omhändertagandet av avfall med lämpliga metoder. beslutade regeringen förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning som utgår från och rådets direktiv /76/EG om förbränning av avfall (EGT L332, 28.12.2000, s.91, Celex 32000L0076). Förordningen innehåller krav på rening och kontroll av utsläpp. har i rapporten ekologiskt hållbart omhänder- tagande av avfall konstaterat generella brister i avfallsförbrännings- anläggningarnas kvalitetskontroll av inkommande avfall. Enligt rapporten görs mycket få plockanalyser för att kontrollera innehållet av farligt avfall eller icke brännbart avfall. Troligen görs inte heller kontroller för att bedöma om avfallet vore lämpligare att materialåter- vinna. Mot bakgrund av detta och den planerade utbyggnaden av förbrän- ningsanläggningar anser regeringen att det är särskilt viktigt att avfalls- förbränningsanläggningarna uppfyller högt ställda miljökrav. Regeringen anser, med utgångspunkt i bedömning, att åtgärder för källsortering av avfall bör kombineras med rutiner och kontroll i syfte att säkerställa att det avfall som förs till förbränning är väl karakteriserat och kontrollerat med avseende på innehåll av farligt avfall, icke brännbart avfall och avfall som lämpar sig för materialåtervinning. Naturvårds- verket har åtagit sig att vägleda om krav på kvalitetssäkring av inkommande avfall utifrån de allmänna hänsynsreglerna. Regeringen anser dock att kvaliteten på och kontrollen av det avfall som förs till förbränning är av en sådan vikt att det inte räcker med endast vägledning om detta. Regeringen avser därför att uppdra åt att i samråd med utreda möjligheterna att i förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning närmare reglera kraven på och kontrollen av avfall som förs till förbränning. Förutom att möjligheterna till materialåtervinning används bör det också säkerställas att farligt avfall inte förs till förbränning blandat med annat avfall. I avsnitt 7.6 redovisas åtgärder för att förbättra den separata insamlingen av farligt avfall från hushållen. Avfallsförbränningens miljöpåverkan har minskat kraftigt sedan 1980- talet. Utsläppen till luft av dioxiner har minskat och upp till 99-procentiga minskningar har skett av utsläppen av flera tungmetaller, t.ex. kvicksilver, bly och kadmium. Kraven i den nya förordningen om avfallsförbränning kan enligt Natur- vårdsverket komma att leda till att utsläppen av dioxiner till luft minskar ytterligare, även med en planerad ökning av avfallsförbränningen. Enligt kan de kommande årens ombyggnad av svenska avfallsförbränningsanläggningar även leda till minskad dioxinbildning och därigenom även en minskad mängd dioxin i flygaskan. I och med att den största andelen av dioxinerna återfinns i den vid Prop. 2002/03:117 rening avskilda flygaskan, vilket är syftet med reningstekniken, blir den fortsatta hanteringen av askan mycket betydelsefull för hur riskerna med avfallsförbränning skall bedömas. avser, enligt redo- visningen av uppdraget om ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall, att vägleda om vilka försiktighetsåtgärder m.m. som bör vidtas vid omhändertagande av askan. Regeringen har med anledning av om lång- livade organiska föroreningar gett i uppdrag att kart- lägga källor till utsläpp av oavsiktligt bildade ämnen som dioxiner. I uppdraget ingår att föreslå åtgärder för att eliminera eller minska utsläppen från samtliga källor. Uppdraget skall redovisas . När utredningen redovisats kommer regeringen att utifrån ett helhetsperspektiv ta ställning till om ytterligare åtgärder bör vidtas för att minska dioxinbildningen och utsläppen i samband med avfallsförbränning. Det är viktigt att möjligheterna till elproduktion övervägs och används vid förbränning av avfall. I tillvaratas den genom för- bränning frigjorda energin på ett mycket effektivt sätt, både vad gäller värme och el, i de fall som man har valt att producera kraftvärme. Elproduktion i mottryck är särskilt värdefull genom den resurseffekti- visering som blir följden. Vissa fraktioner av biologiskt avfall som bättre lämpar sig för förbränning, exempelvis vissa skal och kärnor, bör kunna omfattas av det nya elcertifikatsystemet. 6.4Skatt på avfall som förbränns Regeringens bedömning: En särskild utredare bör tillkallas med uppgift att lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas och bedöma lämpligheten av att införa en sådan skatt eller om andra ekonomiska styrmedel i stället bör förordas. Utredaren skall också bedöma vilken skattenivå som är lämplig med hänsyn till de styreffekter som bör uppnås. avfallsskatteutredning har utvärderat och analyserat de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att införa en skatt på avfall som förbränns och funnit såväl goda skäl till en skatt som ett antal nackdelar eller risker. Utredaren har tagit upp ett antal frågor som behöver klarläggas eller utredas ytterligare om en skatt på avfall som förbränns skall införas. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har avstyrkt införandet av en skatt på avfall som förbränns eller ansett att ytterligare utredningar behövs innan det är möjligt att ta ställning i frågan. Natur- vårdsverket tillhör de remissinstanser som ställt sig tveksam till att införa en skatt. I ett flertal yttranden har pekats på de samhälls- ekonomiska nackdelarna med att använda skatteinstrumentet för att försöka stimulera alternativa behandlingsmetoder, att deponerings- förbuden och förutsätter en kraftig utbyggnad av förbränningskapacitet som en skatt kan sätta i fara och att en förbrän- ningsskatt riskerar att skada den mycket begränsade marknaden för kompostjord, rötrester och biogas. Återvinningsindustrierna och har ställt sig positiva till en förbrännings- skatt som ett styrmedel för att öka återvinningen men ansett att ytterligare analys behövs för utformningen av en sådan skatt.