prop · GQ0338 · 2003-02-13 00:00:00 — Artiklarna 7 och 8 i rambeslutet om ansvar och påföljder för juridiska personer utgör standardbestämmelser som återkommer i flera andra ram- beslut inom ramen för samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Motsva- rande bestämmelser finns bl.a. i EU:s rambeslut om förstärkning av skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron (EGT L 140, , s. 1). I samband med att godkände det rambe- slutet gjordes den bedömningen att reglerna om företagsbot motsvarar de krav som ställs i rambeslutet (prop. 1999/2000:85, bet. 1999/2000: JuU20, rskr. 1999/2000:217). Motsvarande bedömning gjordes även i det lagstiftningsärende som behandlade de lagändringar som ansågs nödvän- diga (prop. 2000/01:40, bet. 2000/01:JuU9, rskr. 2000/01:138). I den rapport som Europeiska kommissionen upprättade avseende medlemssta- ternas genomförande av rambeslutet (KOM [2002] 771 slutlig) anges också som ett av de åtta medlemsländer som har lagstiftning var- igenom juridiska personer kan ställas till rättsligt ansvar för de brott som omfattas av rambeslutet. Enligt regeringens uppfattning får således reg- Prop. 2002/03:38 lerna om företagsbot anses uppfylla de krav som rambeslutet ställer vad avser ansvar och påföljder för juridiska personer. 7 En ny lag införs Regeringens förslag: En ny lag om straff för terroristbrott införs i svensk lagstiftning. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissopinionen tillstyrker eller har ingen erin- ran mot att en ny lag om straff för terroristbrott införs i svensk lagstift- ning. Frivilligorganisationernas fond för mänskliga rättigheter och för mänskliga rättigheter synes emellertid förorda att de nödvändiga bestämmelserna förs in i . Skälen för regeringens förslag: När det gäller utformningen av de lagstiftningsåtgärder som krävs för att genomföra rambeslutets bestäm- melser om införandet av ett särskilt terroristbrott är olika lösningar tänk- bara. En lösning är att föra in det särskilda terroristbrottet i , företrädesvis i 13 kap. om allmänfarliga brott. Den särskilda bestämmelsen om terroristbrott föreslås emellertid om- fatta även gärningar som återfinns i specialstraffrättslig lagstiftning. Re- geringen anser därför att det framstår som mindre lämpligt att föra in bestämmelsen om ansvar för terroristbrott i . Därtill kommer att lagtexten med nödvändighet föreslås bli tämligen omfattande. För att lagstiftningen skall få en tillfredställande utformning och dess konse- kvenser bli lätta att överskåda, torde det krävas att den föreslagna lag- stiftningen, på samma sätt som bedömts nödvändigt i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarliga brott i vissa fall, m.m., delas upp i flera olika paragrafer (se prop. 2001/02:149, bet. 2001/01:25, rskr. 2001/02:268). Sammanfattningsvis anser regeringen därför att övervägande skäl talar för att de nödvändiga lagstiftningsåtgärderna skall genomföras i form av en ny lag om straff för terroristbrott. Om den nya regleringen införs i form av en ny lag bör, utöver vad som redovisats i avsnitt 5 och 6, införas bestämmelser om förverkande av ut- byte av och hjälpmedel vid terroristbrott motsvarande bestämmelserna i 36 kap. 1 och 2 §§ . 8Ändringar i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. Regeringens förslag: Terroristbrott skall anses vara sådan allvarlig brottslighet som avses i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser tillstyrker el- ler har ingen erinran mot förslaget. Hovrätten för , Svens- ka för mänskliga rättigheter och Frivilligorgani- sationernas fond för mänskliga rättigheter ifrågasätter emellertid om den första punkten i 2 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av sär- skilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. bör finnas kvar eftersom den punkten i huvudsak tycks passa in under definitionen av terroristbrott. Skälen för regeringens förslag: har ratificerat Förenta Natio- nernas internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism (prop. 2001/02:149, bet. 2001/02:JuU25, rskr. 2001/02:268). Syftet med konventionen är att förhindra och bekämpa finansiering av internationell terrorism. De lagändringar som bedömdes nödvändiga för att svensk rätt fullt ut skulle uppfylla åtagandena i konventionen trädde kraft (SFS 2002:444). Lagändringarna har bl.a. inneburit att det införts en ny lag om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. (finansieringslagen). Enligt lagen är det straffbart att samla in, till- handahålla eller ta emot pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa skall användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå sådana särskilt allvarliga brott som enligt konventionen, under vissa förutsättningar, kan anses utgöra terrorism. I 2 § finansieringslagen definieras vad som i lagen avses med särskilt allvarlig brottslighet. Som sådan brottslighet avses bl.a. enligt punkt 1 mord, dråp, grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage och spridande av gift eller smitta om syftet med gärningen är att injaga skräck i en befolkning eller en befolkningsgrupp eller att förmå regering eller en internationell organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd. Eftersom finansieringslagen tar sikte på finansiering av gärningar som enligt internationella överenskommelser kan anses utgöra terrorism, me- nar regeringen att det är naturligt att de gärningar som omfattas av det föreslagna terroristbrottet också omfattas av bestämmelserna i finansie- ringslagen. Om det i svensk rätt införs ett särskilt terroristbrott bör detta brott därför anses utgöra sådan särskilt allvarlig brottslighet som det en- ligt finansieringslagen skall vara straffbart att finansiera. Enligt regering- ens mening är den lämpligaste och mest överskådliga lösningen, att i 2 § finansieringslagen föra in en hänvisning till det föreslagna terroristbrottet och låta övriga bestämmelser kvarstå oförändrade. 9 Ändringar i lagen (1952:98) med särskilda Prop. 2002/03:38 bestämmelser om tvångsmedel i vissa Regeringens förslag: Terroristbrott samt försök, förberedelse och stämpling till sådant brott skall omfattas av bestämmelserna tvångsmedelslag. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser, förutom Frivilligorga- nisationernas fond för mänskliga rättigheter och för mänskliga rättigheter, tillstyrker eller har ingen erinran mot förslaget. De två angivna remissinstanserna anför att den nya regler- ingen ställer orimligt höga krav på rättsväsendet där samma gärning kan bedömas utifrån två lagar där en ger hårdare straff, större möjlighet att använda tvångsmedel och registrering samt sannolikt en större möjlighet att hänvisa till sekretess för att undanhålla information från den misstänkte. Skälen för regeringens förslag: Lagen (1952:98) med särskilda be- stämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål innehåller tilläggs- och un- dantagsbestämmelser till den grundläggande regleringen i rättegångsbal- ken i fråga om straffprocessuella tvångsmedel. Lagen är tidsbegränsad. Efter den senast gjorda förlängningen gäller lagen till utgången av . tvångsmedelslag gäller vid förundersökning om brott som för landets säkerhet ansetts vara särskilt allvarliga. Den omfattar vissa all- mänfarliga brott, t.ex. sabotage och grovt sabotage. Dessutom omfattas mordbrand, grov mordbrand, allmän farlig ödeläggelse, kapning, sjö- eller luftfartssabotage samt flygplatssabotage om något av dessa brott innefattar sabotage. Därutöver omfattar lagen dels vissa högmålsbrott som uppror och olovlig kårverksamhet, dels vissa brott mot rikets säker- het, t.ex. spioneri. Lagen gäller också försök, förberedelse och stämpling till dessa brott, om sådan gärning är straffbar. I förhållande till regleringen i innebär lagen utvidga- de möjligheter att använda tvångsmedlen häktning, beslag, kvarhållande av postförsändelse m.m. samt hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning. Lagen innehåller också bestämmelser som innebär att hem- lig kameraövervakning kan användas på mindre stränga villkor än vad som följer av lagen om hemlig kameraövervakning. Lagen innebär såle- des utökade möjligheter för Säkerhetspolisen att uppdaga brott som rör rikets säkerhet eller är av allmänfarlig natur. Det föreslagna terroristbrottet kommer att omfatta flera av de gärningar som faller under tvångsmedelslagens tillämpningsområde. Dessutom innebär förslaget att endast sådana brott som allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation skall kunna bedömas som terroristbrott. Det föreslagna terroristbrottet kommer således att in- nefatta endast sådana gärningar som tvångsmedelslag typiskt sett är avsedd att tillämpas på. Om det i svensk rätt införs en särskild straffbestämmelse om ansvar för terroristbrott bör den därför, enligt re- geringens uppfattning, omfattas av tillämpningsområdet Prop. 2002/03:38 tvångsmedelslag. 10 Följdändringar i annan lagstiftning Regeringens förslag: Sådana termer som används i annan lagstiftning för att beskriva vilka gärningar som skall kunna anses utgöra terrorism skall utgå och ersättas med en hänvisning till terroristbrott enligt den föreslagna lagen om straff för terroristbrott. De särskilda befogenheter som och har enligt 1 § andra stycket lagen om straff för smuggling för att för- hindra, utreda och beivra brott skall gälla även vid sådana brott som omfattas av 3 § 18 i förslaget till lag om straff för terroristbrott. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorian innehåller emellertid inte något förslag om att de särskilda befogenheter som och har enligt 1 § andra stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling för att förhindra, utre- da och beivra brott även skall gälla vid sådana brott som omfattas av 3 § 18 i förslaget till lag om straff för terroristbrott. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser, förutom för mänskliga rättigheter och Frivilligorganisationer- nas fond för mänskliga rättigheter, tillstyrker eller har ingen erinran mot förslaget. De två angivna remissinstanserna ifrågasätter om förslaget verkligen innebär något förtydligande samt framför farhågor om att lagen kan komma att bli tillämplig på fler personer . har framfört att eftersom grov smuggling enligt den före- slagna lagstiftningen skall kunna utgöra terroristbrott kan det uppstå pro- blem vid bedömningen av huruvida ett brott är att bedöma som grov smuggling eller terroristbrott. Verket anser det naturligt att har samma befogenheter att kontrollera och utreda sådant terroristbrott som i grunden är ett smugglingsbrott med samma befogenheter som gäller kon- troll och utredning av grov smuggling. Skälen för regeringens förslag Nuvarande bestämmelser om terrorism Det finns i svensk lagstiftning ett flertal författningar som innehåller be- stämmelser vilka använder begrepp som avser att beskriva vilka typer av gärningar som kan vara att anse som terrorism. I ett antal författningar finns bestämmelser som ger myndigheter vissa särskilda befogenheter om det kan befaras att en person kommer att begå brottslighet som inne- fattar våld, hot eller tvång för politiska syften, se 1 § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, 31 och 58 a §§ lagen (1974:203) om kri- minalvård i anstalt och 8 § lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. I vissa andra författningar anges uttryckligen att med begreppet våld, hot eller tvång för politiska syften avses just terrorism, se 1 § lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. samt 6 § säkerhetsskyddslagen (1996:627). I andra författningar används endast Prop. 2002/03:38 begreppet terrorism, varvid det i motiven till lagstiftningen anges att med terrorism avses användningen av våld, hot eller tvång för politiska syften, se t.ex. 32 § polisdatalagen (1998:622), 5 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) samt prop. 1997/98:97 s. 177178. Våld, hot eller tvång för politiska syften (terrorism) Begreppet våld, hot eller tvång för politiska syften infördes i svensk lag- stiftning 1973 genom lagen om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund, den s.k. terroristlagen. La- gens syfte var att minska riskerna för att skulle bli skådeplatsen för internationella terroristdåd. Lagen innehöll bestämmelser som inne- bar att utlänningar som tillhörde eller verkade för sådana grupper och organisationer vilka genom sin tidigare verksamhet hade visat att de sys- tematiskt använder våld för politiska syften även mot oskyldiga männi- skor i främmande land och därför kan befaras göra det också i , kunde avvisas eller utvisas (se prop. 1973:12 s. 16 ff. samt prop. 1975/76:18 s. 149 f.). tillkallades en kommitté med uppdrag att se över reg- lerna om avvisning och utvisning av utlänningar som kan befaras med- verka i terroristhandlingar här i landet. Kommittén arbetade under nam- net terroristlagstiftningskommittén och avlämnade be- tänkandet Terroristlagstiftningen (SOU 1989:104). Kommitténs förslag ledde sedermera till att regeringen i proposition 1990/91:118 föreslog en ny lag om särskild utlänningskontroll, vilken skulle ersätta terroristlagen. Lagen antogs av och regeringen utfärdade lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Lagen är alltjämt gäl- lande. I motiven till lagstiftningen anges att bekämpandet av terrorism ges hög prioritet i praktiskt taget alla stater och att , liksom andra sta- ter, måste skydda sig mot terroristhandlingar. Det konstateras att särskil- da bestämmelser alltjämt behövs som ger utrymme för att avlägsna såda- na utlänningar ur landet som med hänsyn till risken för terrorhandlingar bedöms som farliga (prop. 1990/91:118 s. 26 ff). Enligt 1 § skall en utlänning utvisas om det med hänsyn till vad som är känt om hans tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till brottslig gärning som innefat- tar våld, hot eller tvång för politiska syften. Den nu gällande bestämmel- sen skiljer sig på ett antal punkter från vad som gällde enligt den gamla terroristlagen. Dels har organisationsrekvisitet utmönstrats. Detta rekvisit syftade till att koppla samman utlänningen med en viss organisation som kan befaras begå terroristhandlingar här i landet. Rekvisitet ansågs vara svårt att tillämpa och kunde dessutom leda till oönskade stämplingsef- fekter. En annan skillnad i förhållande till den gamla terroristlagen är att enligt den nu gällande lagen så kan även brottslig gärning i annan stat beaktas vid lagens tillämpning. Undantag skall dock göras för en sådan gärning i främmande stat som har övervägande karaktär av politiskt brott (a prop. s. 31 ff). I motiven till lagstiftningen redogörs för vad som åsyftas med begrep- Prop. 2002/03:38 pet våld, hot eller tvång för politiska syften (a.a. s. 77 f.). Definitionen är allmänt hållen men torde inte föranleda några beaktansvärda tolkningsproblem i praktiken med hänsyn till att regleringen inte syftar till att klassificera begångna brott utan till att bereda skydd mot en risk. Att avgöra om ett brott innefattar våld, hot eller tvång torde inte föran- leda några svårigheter. När det gäller att ta ställning till frågan om ett sådant brott skall anses ha politiska syften bör en helhetsbedömning göras, varvid även medelbara konsekvenser av brottet bör beaktas i den mån de är avsedda av gärningsmannen. Så t.ex. bör regleringen anses täcka ett frihetsberövande i utpressningssyfte inte bara när det har till ändamål att framkalla en politisk effekt utan också när avsikten är att komma över en lösensumma som skall användas för en viss politisk organisations räkning. Även exempelvis ett rån omfat- tas av regleringen, om avsikten är att åtkomna penningmedel eller an- nan tillgripen egendom skall användas för politiska syften (jfr. 1973:37 s. 52). Men brottet måste innehålla ett element av våld, hot eller tvång. Som nämnts [] faller narkotikabrottslighet som syftar till att skaffa pengar för politisk verksamhet utanför regleringen. För att punkten skall bli tillämplig krävs att det skall kunna befaras att utlänningen kommer att begå eller medverka till en handling av aktu- ellt slag. Begreppet medverka bör ges samma innebörd som i 23 kap. , dvs. det skall vara fråga om ett främjande av gärningen med råd eller dåd. Våld, hot eller tvång för politiska syften ersätts med en hänvisning till terroristbrott enligt den föreslagna lagen om straff för terroristbrott Som tidigare angetts utgör rambeslutet den första internationella över- enskommelse som innehåller en definition av vilka gärningar som skall anses utgöra terroristbrott. Syftet är, som anges i avsnitt 6.1, att inom EU skapa en samsyn och en gemensam minimistandard avseende under vilka omständigheter särskilt allvarliga brott skall vara att bedöma som terro- ristbrott. På så sätt skapas ett gemensamt rättsområde inom EU vilket underlättar det internationella polisiära och rättsliga samarbetet för att förebygga och bekämpa terroristbrottslighet. Förslaget till lag om straff för terroristbrott innehåller därför en straffbestämmelse som nära ansluter till innehållet i rambeslutet och som på ett uttömmande sätt anger under vilka förutsättningar ansvar kan utdömas för terroristbrott. Om inte förut- sättningarna enligt den föreslagna bestämmelsen är uppfyllda kan således en gärning inte anses utgöra terroristbrottslighet. Som framgått av redogörelsen ovan torde innebörden av begreppet våld, hot eller tvång för politiska syften till stor del, men inte fullt ut, motsvara innehållet i den föreslagna terroristbrottsbestämmelsen. Det förra begreppet synes i vissa delar ha ett snävare, men i andra delar ett bredare tillämpningsområde än förslaget till terroristbrott. Uttrycket våld, hot eller tvång för politiska syften måste emellertid, enligt regeringens uppfattning, anses vara mer vagt och oklart än förslaget till definition av terroristbrott. Det föreslagna terroristbrottet torde således medföra att det skapas större klarhet i vilka brottsliga gärningar som kan betecknas som terrorism. Detta måste, enligt regeringens mening, anses innebära en ökad rättssäkerhet vid bedömningen av vem eller vilka som kan befaras utföra terroristdåd. Regeringen anser vidare att det framstår som olämpligt att i svensk Prop. 2002/03:38 lagstiftning använda olika definitioner av terrorism. Det kan t.ex. inte anses vara godtagbart att stämpla en person som presumtiv terrorist och utvisa honom ur riket trots att det inte kan befaras att han kommer att begå sådan brottslighet som omfattas av en särskild straffbestämmelse om terroristbrott. Å andra sidan vore det orimligt att inte kunna utvisa en person som kan befaras begå sådana gärningar som omfattas av terrorist- brottet, på den grund att brottsligheten inte omfattas av en konkurrerande terroristdefinition i annan lagstiftning. Det bör vidare påpekas att riskbedömningar avseende befarad brotts- lighet har en annan precision än bedömningar av redan begångna brott. Det torde få antas att syftet med lagstiftningen, att definiera potentiella terrorister, kan uppnås även med den definition av terroristbrott som föreslagits. Enligt regeringens mening talar således övervägande skäl för att det endast bör finnas en och för all lagstiftning gemensam definition av ter- roristbrott. Begreppet våld, hot eller tvång för politiska syften bör därför utgå ur svensk författningstext och ersättas med en hänvisning till sådan brottslighet som avses i förslaget till lag om straff för terroristbrott. och befogenheter vid misstanke om grov smuggling som är att bedöma som terroristbrott Enligt 3 § 18 förslaget till lag om straff för terroristbrott skall grov smuggling enligt 5 § lagen om straff för smuggling utgöra terroristbrott om gärningen uppfyller rekvisiten i 2 § och avser sådana varor som om- fattas av 3 § 1417. Lagen om straff för smuggling innehåller i 1922, 26, 27 och 32 §§ särskilda föreskrifter om befogenheter för , tjänstemän vid och tjänstemän vid när det gäller förunder- sökning och tvångsmedel. Enligt 1 § andra stycket lagen om straff för smuggling gäller dessa befogenheter även vid vissa brott enligt narkoti- kastrafflagen (1968:64). Befogenheten att väcka åtal eller besluta om förverkande gäller emellertid inte vid brott enligt narkotikastrafflagen. Som anför kan det inledningsvis vara svårt att bedöma om en gärning är att bedöma som grov smuggling eller terroristbrott. Reger- ingen delar därför verkets uppfattning att det uttryckligen bör anges att de befogenheter som verket, tjänstemän vid verket och tjänstemän vid har för att kontrollera och utreda ett smugglingsbrott, skall gälla även då gärningen kan misstänkas utgöra ett terroristbrott. Regeringen menar emellertid att dessa befogenheter, liksom vad gäller brott enligt narkotikastrafflagen, inte skall omfatta rätten att väcka åtal eller besluta om förverkande. Regeringen anser att en bestämmelse av nu angiven innebörd lämpligen bör föras in i 1 § lagen om straff för smugg- ling. 11Utvisning vid befarade terroristbrott i annan stat än Regeringens förslag: Det skall vara möjligt att utvisa en utlänning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, om utlänning- en kan befaras begå eller medverka till terroristbrott i ett annat land än , även om gärningen har övervägande karaktär av politiskt brott. Undantaget i 1 § andra stycket skall därför slopas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har ingen erinran mot förslaget. Svenska avdelningen av Internationella Jurist- kommissionen avstyrker dock förslaget och ställer sig tveksam till det. har ifrågasatt om inte undantaget i 1 § andra stycket bör behållas. Skälen för regeringens förslag Enligt lagen om särskild utlänningskontroll kan en brottslig gärning som befaras begås i annan stat än leda till utvisning. Enligt 1 § andra stycket får dock utvisning inte ske när fara finns för en gärning i annan stat som har övervägande karaktär av politiskt brott. Härmed avses främst att det politiska elementet utgör det helt dominerande inslaget för brottet (se prop. 1990/91:118 s. 78). Det finns emellertid inte någon in- ternationellt vedertagen definition av vad som avses med politiska brott. Även i förekommer olika tolkningar av begreppet. I motiven till lagen (1957:668) om utlämning för brott (utlämningslagen) gjordes en åtskillnad mellan absolut politiska brott och relativt politiska brott. Det förra begreppet avsåg brott som riktar sig direkt mot staten t.ex. hög- målsbrott, uppror och spioneri medan det senare begreppet avsåg gär- ningar som är straffbara som vanliga brott t.ex. mord och stöld men som har ett politiskt motiv eller där ett politiskt moment ingår (prop. 1957:156 s. 55 f.). Det har också i tidigare lagstiftningsarbeten konstate- rats att det inte finns förutsättningar att i en lagtext ge en närmare defini- tion av begreppet politiskt brott, utan tolkningen har fått ske med beak- tande av samtliga omständigheter i varje enskilt fall. Traditionellt har tre skäl ansetts ligga bakom olika inskränkningar vid konstaterade politiska brott, t.ex. förbud mot utlämning. Det första skälet har varit att skydda individen mot en godtycklig rättegång, det andra att ge länder en möjlighet att förhålla sig neutrala till andra länders inrikes- politiska förhållanden och det tredje att politiska brott bör betraktas som nationella och inte som internationella angelägenheter. Politiska brott har inte varit vanligt förekommande som vägransgrund vid t.ex. utlämning från . Att en gärning har ett politiskt motiv har i praxis heller inte ansetts tillräckligt för att gärningen skall anses ha haft en klart övervägande karaktär av politiskt brott, se t.ex. utlämningsären- det NJA 1972 s. 358.