prop · GQ03110 · 2003-03-27 00:00:00 — företag, som inte med nödvändighet behöver vara ett företag med bety- dande inflytande på den marknad som omfattar den förpliktade tjänsten, då inte tillåts att utöva sin verksamhet på likvärdiga grunder som andra företag på den marknaden. Samhällsomfattande tjänster skall dock, oavsett om marknadsmässigt eller annat pris gäller för det förpliktade företagets tjänster, tillhanda- hållas användaren till ett överkomligt pris. Föreligger det någon skillnad mellan det pris som det förpliktade företaget är berättigat till och det pris som kan anses vara överkomligt skall detta regleras som en finansieringsfråga vad gäller kostnaden för tillhandahållandet av Ett överkomligt pris är enligt USO-direktivet ett pris som medlems- staten fastställer på nationell nivå mot bakgrund av särskilda nationella Det kan innefatta gemensamma taxor som är oberoende av geografisk belägenhet eller särskilda taxealternativ för användare med Syftet med sådana prisregleringar är i första hand att skydda de abonnenter som träffas av regleringen mot för höga priser. 2 § första stycket telelagen följer att bestämmelserna i lagen syftar till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva tele- kommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. ligger bl.a. att var och en skall få möjlighet att från sin stadigvarande bo- stad eller sitt fasta verksamhetsställe utnyttja telefonitjänst till ett rimligt pris inom ett allmänt tillgängligt telenät. Regleringen om rimligt pris i telelagen har i princip samma utgångspunkt som direktivet. synes ingen större skillnad mellan rimligt pris och överkomligt pris. senare begreppet bör därför användas i lagtexten för att närmare knyta an till direktivets lydelse. Den närmare innebörden av begreppet får be- stämmas genom rättstillämpningen. Av förarbetena till nu gällande lagstiftning framgår att rimligheten i priset bör ses utifrån konsumentens perspektiv, kostnaderna för till- handahållandet av tjänsterna och en viss korrelation mellan regioner eller marknadssegment i tillhandahållandet av mer eller mindre likvärdiga tjänster (prop. 1996/97:61, s. 72). Regeringen bedömde där att alltför stora prisvariationer mellan regioner eller mellan olika marknadssegment i tillhandahållandet av mer eller mindre likvärdiga tjänster inte borde accepteras och att genomsnittspriser borde vara styrande. ansåg emellertid att den dominerande operatören måste tillåtas möta konkurrensen i de områden där konkurrensen är hårdast och att geografiska variationer i taxorna borde tillåtas. Regeringen ser för tillfället inte skäl att föreskriva om generell prisreglering vad gäller användningen av allmänt tillgängliga telefonitjänster till en fast anslutningspunkt. En abonnent kan ges försörjningsstöd för skäliga kostnader för bl.a. telefon enligt 4 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453). visst utrymme för stödåtgärder för konsumenter med låga inkomster. geringen bedömer att denna stödfunktion är tillräcklig och förespråkar därför inte något nytt stödsystem. De samhällsomfattande tjänsterna skall enligt artikel 3.1 i USO-direktivet tillhandahållas till en viss angiven kvalitet. Denna kvalitet bör följa den utveckling som sker på respektive marknad för de aktuella tjänsterna och i möjligaste mån följa de standarder som omfattas av åtaganden gjorda inom ramen för och de som utarbetas av de europeiska standardiseringsorganen Europeiska standardiserings- kommittén (), för standardisering inom el- området (Cenelec) och för telestandarder (ETSI). För att det företag som förpliktas att tillhandahålla en samhälls- omfattande tjänst i ett visst angivet område eller i hela landet skall veta vad som krävs av denne måste de prestanda som skall uppfyllas anges på ett tydligt sätt. Det bör därför vara möjligt att ställa upp prestandamål som villkor för förpliktelsen. Med ett sådant angivande vet såväl företa- get som den myndighet som skall utöva tillsynen vad som skall gälla och möjligheterna att göra korrekta kontroller ökar. Åläggandet om de pre- standa som skall uppnås skall innefatta en rimlig tid för genomförandet. Vid bedömningen av bör myndigheten ta hänsyn bl.a. till hur företaget tidigare utövat sin verksamhet och dennes förutsättningar i öv- rigt att kunna efterkomma åläggandet. Tiden får inte understiga tre må- nader, såtillvida företaget inte medgett för att uppnå Dessutom skall företaget offentliggöra information om de prestanda som uppnåtts vid tillhandahållandet av tjänsten. lämpligt att överlåta åt tillsynsmyndigheten att meddela på vilket sätt och i vilken form informationen skall lämnas. Myndigheten skall också på det berörda företagets kostnad kunna genomföra en granskning av de Prop. 2002/03:110 uppgifter om tjänstens kvalitet och prestanda som företaget håller allmänt Det är viktigt att de förpliktade prestandamålen uppnås eftersom det är fråga om tjänster av uttryckligt samhällsintresse. Om myndigheten vid tillsynen finner att prestandamålen inte uppfyllts inom den tid som angetts i åläggandet, får myndigheten vidta de tillsyns- åtgärder som lagen medger (se avsnitt 22.2). Tillhandahållande och finansiering av samhälls- Regeringens förslag: När marknaden inte tillgodoser behovet av en samhällsomfattande tjänst skall ansvarig myndighet kunna förplikta den som är lämplig att tillhandahålla tjänsten. Den samhällsomfattande tjänsten skall upphandlas om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för tillhandahållandet av denna. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- Utredningen föreslog att samhällsomfattande tjänster i första hand borde bekostas av den förpliktade operatören. Remissinstanserna: och Näringslivets tele- komförening stödjer att staten skall kunna ingripa om marknads- mekanismerna inte fungerar tillfredsställande. nyttiga bostadsföretag, LRF och Skogsindustrierna bedömer att insatser krävs från stat och kommun för att bygga upp infrastrukturen. befarar att om marknaden misslyckas med att till- handahålla någon eller några av de samhällsomfattande tjänsterna kan det dröja , till men för konsumenterna, innan en operatör förpliktigas att tillhandahålla tjänsten. () anser inte att ett marknadens misslyckande med att tillhandahålla de angivna tjänsterna är en förutsättning för myndighetens ålägganden. vidare att möjligheten till upphandling begränsas i utredningens förslag. Även anser att utrymmet för tillsynsmyndigheten att använda upphandling för att tillgodose olika behov inte får minska i det TeliaSonera och anser inte att det bör vara en förutsättning för att upphandling skall kunna komma i fråga att kostna- derna för det utsedda företaget bedöms vara oskäligt betungande. retagen m.fl. menar att samhällsviktiga funktioner, t.ex. avseende funktionshindrades behov bör upphandlas och finansieras genom stats- poängterar vikten av att reglerings- myndigheten snabbt måste kunna lösa frågor om tillhandahållande av PTS instämmer i utredningens bedömning att det inte finns anledning att inrätta en fond för finansie- att olika kompensationsmodeller bör övervägas. anser att den kommande lagstiftningen bör innehålla möjlighet till val av anser att finansieringen av tjänsterna bör regleras i lagtexten i enlighet med direktivet. förespråkar av förutsebarhetsskäl en reglering i lag av hur kostnaderna för samhällsomfattande tjänster skall ersättas och bäras. åtagandena enligt proportionalitetsprincipen bör vara begränsade till ope- ratörer med betydande inflytande. pekar på vikten av att ägare av icke allmänna kommunikationsnät inte skall kunna förpliktigas att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Skäl till regeringens förslag: I artikel 3.2 i USO-direktivet klargörs att det är upp till medlemsstaterna att avgöra vilket tillvägagångssätt som är mest effektivt och lämpligt för att säkerställa tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster med beaktande av principerna om objekti- vitet, insyn, icke-diskriminering och proportionalitet. Medlemsstaterna skall sträva efter minsta möjliga snedvridning av marknaden som de skall beakta allmänintresset. Regelverket skall tillämpas när marknaden av olika skäl inte löser en tillgångsfråga till en samhälls- omfattande tjänst. I USO-direktivet anges att det är medlemsstaterna själva som skall be- sluta om vilka företag som skall ha skyldighet att tillhandahålla de samhällsomfattande tjänster som definieras i direktivet. Detta skall enligt artikel 8.2 ske med hjälp av ett effektivt, objektivt, öppet redovisat och icke-diskriminerande urvalssystem. Ett beslut om att utse ett företag att tillhandahålla en samhälls- omfattande tjänst skall i enlighet med USO-direktivet grundas på objek- tiva kriterier och, när så är lämpligt, med beaktande av företagens möj- lighet och villighet att godta hela eller del av skyldigheten att tillhanda- hålla samhällsomfattande tjänster. Inget företag får på förhand uteslutas från möjligheten att bli utsedd. Det finns således inget stöd i direktivet för att begränsa skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster till endast operatörer med betydande marknadsinflytande. Skyl- digheten skall åläggas den som bedöms lämplig. Till skillnad från vad Lagrådet har anfört anser inte regeringen att det finns något behov av att närmare bestämma kretsen av dem som kan förpliktas att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. I praktiken kan en skyldighet att tillhanda- hålla en samhällsomfattande tjänst endast åläggas företag som förvärvs- mässigt bedriver den typ av verksamhet som avses. Exempelvis torde endast operatörer kunna förpliktas att tillhandahålla en anslutning till det allmänt tillgängliga telefonnätet och tillgång till telefonitjänster till en fast anslutningspunkt. Ägare av icke allmänna kommunikationsnät, t.ex. , kan inte i denna egenskap komma att förpliktigas att till- handahålla samhällsomfattande tjänster. Den reglering som följer av telelagen innebär att en operatör utpekas att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst genom villkor i det till- stånd som krävs för att få utöva televerksamheten. För svensk del har traditionellt telefonitjänsten mellan fasta nätanslutningspunkter räknats som en samhällsomfattande tjänst. I samband med telelagens översyn uttalade lagstiftaren att det inte fanns skäl att föreslå en särskild finansie- ring av taltelefonitjänsten (prop. 1996/97:61, s. 45). Detta innebär att kostnaderna för den samhällsomfattande tjänsten faller på den förpliktade operatören. I USO-direktivet regleras finansieringen av samhällsomfattande tjäns- ter i artiklar . Regleringen kan sägas vara uppdelad i två led. I det första ledet i artikel 12 anges att den nationellt ansvariga myndigheten, om den bedömer att tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster kan vara oskäligt betungande för de företag som utsetts att tillhandahålla dessa tjänster, skall göra en beräkning av de nettokostnader som ett till- handahållande av samhällsomfattande tjänster för med sig. Denna beräk- ning skall därefter, om det skulle visa sig att tillhandahållandet är oskä- ligt betungande, enligt artikel 13 leda till att myndigheten påtalar för- hållandet för statsmakterna som i sin tur skall besluta om att införa ett system för att på öppet redovisade villkor via offentliga medel ersätta företaget för de fastställda nettokostnaderna eller besluta om en fond för att fördela nettokostnaden för samhällsomfattande tjänster mellan leve- rantörer av elektroniska kommunikationsnät och kommunikations- tjänster. Beräkningen av nettokostnaderna skall ske på ett av två relativt nog- grant reglerade sätt. Den första metoden innebär att nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster beräknas med hänsyn till de eventuella marknadsfördelar som kan uppkomma för ett företag som utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Vissa samhällsomfattande tjänster kan ha ett värde för ett företag om tjänsten görs allmänt åtkomlig. Det kan därför uppkomma fördelar genom till- handahållandet såväl som kostnader. Den valda beräkningsmetoden måste ta hänsyn till dessa faktorer. För att kunna beräkna netto- kostnaderna enligt denna metod måste företaget tillhandahålla myndig- heten den redovisning eller annan information som tjänar som grundval för beräkningen av nettokostnaden för granskning. Såväl resultatet av kostnadskalkylen som slutsatserna av den gjorda granskningen skall gö- ras tillgängliga för allmänheten. Den andra alternativa metoden är att använda de nettokostnader för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster som fastställts genom det urvalssystem som tillämpades när fö- retaget utsågs att tillhandahålla de aktuella tjänsterna. Att finansiera samhällsomfattande tjänster genom införande av en fond har varit föremål för överväganden bl.a. i samband med översynen av telelagen 1997 (prop. 1996/97:61, s. 45). anförde då att den omfattande apparat som skulle krävas för att administrera en så- dan fond inte stod i proportion till vad de samhällsomfattande tjänsterna kostar. Regeringen fann för sin del att nettokostnaden för tillhanda- hållandet av telefonitjänsten inom olönsamma områden föreföll vara blygsam, men höll dörren öppen för att om detta antagande visade sig felaktigt eller förändringar på marknaderna kunde leda till en ökad börda för den förpliktade återkomma med ett förslag om en särskild finansie- ring. Regeringen finner alltjämt inte tillräckliga skäl att inta en annor- lunda syn. Det kan dessutom ifrågasättas om en skyldighet för andra fö- retag än det eller dem som skall svara för den samhällsomfattande tjäns- ten att medverka till finansieringen av en sådan tjänst inte är att betrakta som en form av beskattning. Detta kräver i så fall att beräknings- grunderna för finansieringsbidragen regleras genom lag och inte kan överlämnas åt regeringen att föreskriva om. Inget torde hindra att lagen om elektronisk kommunikation i sig pekar ut två lämpliga förfaringssätt samt ger den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att, utifrån en bedömning av effektiviteten av de uppställda förfaringssätten i det enskilda fallet, välja den för ändamålet lämpligaste metoden. Vid detta ställningstagande skall det, i enlighet med USO-direktivet säkerställas att principerna om objektivitet, insyn, icke-diskriminering och proportionalitet beaktas. De krav som ställs upp i direktivet uppfylls enligt regeringens mening såväl av ett förfarande där ett företag som bedöms lämpligt pekas ut, som av ett förfarande där den samhällsomfattande tjänsten upphandlas av den ansvariga myndigheten. Den ökade konkurrensen och det större urvalet förbättrar möjligheterna för att andra företag än de som har ett betydande inflytande på markna- den kan tillhandahålla hela eller delar av utbudet av samhällsomfattande tjänster. Därför bör skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster i vissa fall kunna tilldelas företag som har de mest kostnads- effektiva metoderna för tillhandahållande av anslutning och tjänster. Om det visar sig att skyldigheten att tillhandahålla en samhälls- omfattande tjänst skulle vara oskäligt betungande skall tjänsten upp- handlas. Därmed säkerställs att företagen inte åläggs någon skyldighet som endast kan genomföras med förlust eller till en nettokostnad som går utöver normala kommersiella förhållanden. För att beräkna den ekono- miska bördan av att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst skall den ansvariga myndigheten såsom anges i USO-direktivet ta vederbörlig hän- syn till såväl kostnader och intäkter som immateriella förmåner som här- rör från tillhandahållandet av tjänsten. Regeringen instämmer med flertalet remissinstanser om att möjlighe- ten till upphandling visat sig vara väl lämpad för vissa tjänster, såsom särskilda tjänster för funktionshindrade och att upphandlingsmodellen utgör ett värdefullt instrument som inte bör inskränkas. Skrivningarna i artiklarna 12 och 13 i USO-direktivet beträffande finansieringen av oskäligt betungande skyldigheter är enligt regeringens tolkning avsedda som ett skydd för företag, dvs. åtminstone när tillhandahållandet är oskä- ligt betungande kan ersättning för kostnaderna komma ifråga. Ersättning kan därmed komma i fråga även när tillhandahållandet inte bedöms som oskäligt betungande. Det är således inte en förutsättning för upphandling att kostnaderna för det utsedda företaget bedöms vara oskäligt be- tungande. Vidare behöver inte enligt regeringens mening ett faktiskt kon- staterat marknadsmisslyckande ligga till grund för ett upphandlings- förfarande. Regeringen anser att myndigheten på samma vis som bör kunna upphandla vissa väsentliga samhällsviktiga funktioner, exem- pelvis för funktionshindrade eller beredskapsåtgärder för kriser och krig (se vidare i avsnitt 18.10). Såsom påpekats av Lagrådet krävs ingen sär- skild lagreglering för att säkerställa att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får besluta om sådan upphandling. Enligt artikel 3.2 i USO-direktivet skall medlemsstaterna sträva efter minsta möjliga snedvridning av marknaden, särskilt vad gäller tillhanda- hållande av tjänster till priser eller andra villkor som avviker från nor- mala affärsmässiga villkor, som de skall beakta allmän- intresset. Detta innebär att myndigheten måste vara uppmärksam på att ett pris mot slutkund inte i för hög utsträckning får avvika från det marknadsmässiga priset. En sådan ordning kan annars leda till att kon- kurrensen snedvrids eller slås ut genom att konkurrenterna till det för- pliktade företaget tvingas sänka sina priser på de aktuella tjänsterna un- der det marknadsmässiga priset för att inte tappa kunder. Detta kan leda till att dessa företag går utan vinst medan det förpliktade företaget kan få viss ekonomisk kompensation om kostnaderna för tillhandahållandet är oskäligt betungande. Regeringens förslag: Den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt skall avgiftsfritt tillhanda- hålla specificerade telefonräkningar och tillämpa ett förfarande vid utebliven betalning där abonnenten innan avstängning sker måste ha uppmanats att betala inom skälig tid. Vidare skall en operatör som har att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster på begäran avgiftsfritt spärra vissa typer av utgående samtal eller nummer. En sådan operatör skall även kunna åläggas att tillhandahålla möjlighet för konsumenter till kreditspärr samt förhands- och delbetalningar. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Utredningen föreslog att skyldigheten att avgiftsfritt tillhandahålla specificerade telefonräkningar skulle begränsas till aktörer som har att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Vidare föreslogs att samtliga operatörer skulle kunna erbjuda abonnenter en kreditgräns samt automa- tisk spärrning av tjänsten i fråga när gränsen nåtts. Remissinstanserna: (), , och är positiva till att konsumenternas ställning stärks i utredningens lagförslag. Kommers- kollegium, IVA, TeliaSonera, och framhåller där- emot att reglering utöver gemenskapsrättsakternas tvingande krav bör minimeras i syfte att i möjligaste mån hindra uppkomsten av nationella särregler som kan skapa hinder på ett harmoniserat område. PTS och TeliaSonera anser att det i enlighet med USO-direktivet klart måste framgå att samtal som är avgiftsfria för den uppringande abonnenten inte får anges på dennes specificerade teleräkning. anser att krav på specificerade räkningar samt spärrning måste gälla för alla ope- ratörer och inte endast den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster. PTS förespråkar att möjligheten till förhandsbetalningar och kreditgräns specificeras och utvidgas. IT-Företagen anser att regeln om tvingande kreditspärrar inte bör införas då kostnadskonsekvenserna är mycket undermåligt utredda och påpekar tillsammans med TeliaSonera att en anpassning av systemen är kostsam och att kravet sannolikt inte skulle kunna tillgodoses när lagen träder i kraft. Tele2 och anger att det föreligger ett antal tekniska problem som medför att uppdatering av samtalskostnaden inte kan göras i realtid för betalsamtal samt vid internationell roaming. anser att huvudregeln bör vara att kundtjänster skall utvecklas och prövas på marknaden, inte stipuleras i lagtext. Tele2, och TeliaSonera framhåller att kontantkort ut- gör ett bra andra alternativ för abonnenter som vill ha en övre gräns för sina kostnader för mobilsamtal. TeliaSonera påpekar vidare att möjlig- heter till fast kostnad (s.k. flat rate) också redan tillgodoser ifrågavarande skyddsbehov. PTS bedömer att de föreslagna bestämmelserna gällande åtgärder vid utebliven betalning även bör omfatta mobilteleoperatörernas abonnenter. PTS anser vidare att det bör åläggas tillhandahållaren av tjänsten att in- formera abonnenten om dennes möjlighet att använda abonnemanget för nödsamtal och andra avgiftsfria samtal minst efter avbrytandet. Skälen för regeringens förslag: Ett överkomligt pris för den enskilde konsumenten står i samband med dennes möjlighet att överblicka och kontrollera sina utgifter. Användarna skall enligt artikel 10.2 i USO-di- rektivet tillförsäkras möjligheter att kontrollera sina utgifter. Detta skall ske genom att skyldigheter åläggs företag som utses till att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Dessa skyldigheter innefattar att tillhandahålla en abonnent specificerade telefonräkningar (där samtal som är avgiftsfria för den uppringande abonnenten inte får anges), tillämpa ett förfarande vid utebliven betalning där användare skall varnas innan avstängning sker och att användare först får en viss tidsfrist att betala (detta förfarande får göras till ett allmänt krav för alla operatö- rer), och, till skillnad från vad som gäller enligt telelagen , att ge en abonnent möjlighet till avgiftsfri selektiv spärrning av vissa samtal (såsom högkostnadssamtal till betalsamtalstjänster eller till vissa länder) eller nummer, ge en konsument möjlighet att kontrollera sina utgifter genom att göra förhandsbetalningar, samt ge en konsument möjlighet att betala för anslutning till det allmänna telefonnätet genom betalningar som är fördelade över tiden. I USO-direktivet anges vidare att ovanstående åtgärder kan behöva ses över och ändras mot bakgrund av marknadsutvecklingen. I artikel 10.3 anges också att den berörda myndigheten skall kunna besluta att inte tillämpa ovannämnda åtgärder i hela eller delar av landet om den finner att faciliteten är allmänt tillgänglig. Den nya lagen bör innehålla bestämmelser som innebär att ovan- stående skyldigheter kan åläggas. Beträffande tillhandahållandet av specificerade telefonräkningar skall abonnenten kunna välja att räkningen skall vara ospecificerad. Vad som avses med kravet på avgiftsfrihet vid tillhandahållandet av specificerade telefonräkningar samt spärrning av vissa typer av utgående samtal och adresser är att någon ytterligare debitering inte får utgå för dem som väljer att utnyttja specifikation eller spärrning. Specificerade räkningar är ett viktigt instrument för konsumenten i sina kontakter med teleoperatören. En specificerad räkning är det enklaste sätt som finns för abonnenterna att kunna kontrollera sina telefonräkningar. Regeringen instämmer därför i uppfattning om att kravet på specificerade räkningar skall gälla för alla operatörer och inte endast den som utpekats att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Artikel 8.4 i ramdirektivet anger att de nationella reglerings- myndigheterna skall främja de intressen som medborgare i Europeiska unionen har genom att bl.a. säkerställa ett gott skydd för konsumenter i deras förhållande till leverantörer (punkt b) samt främja tillhanda- hållandet av tydlig information (punkt d). Artikeln begränsas inte här till endast de specifika åtgärder som anges i USO-direktivet.