prop · GQ0367 · 2003-03-18 00:00:00 — I de fall rambeslutet förutsätter att lag ändras eller upphävs, att ny lag stiftas eller om rambeslutet i övrigt gäller ett ämne i vilket skall besluta, krävs enligt 10 kap. 2 § regeringsformen att godkänner att regeringen antar rambeslutet. Ett antagande av ett rambeslut föregås av en politisk överenskommelse i ministerrådet, där enighet uppnås om innehållet i ett utkast till rambeslutet. Den politiska överenskommelsen markerar att förhandlingarna i stort är avslutade och utgör en tydlig viljeyttring från ministerrådet i avvaktan på nödvändig förankring i de nationella parlamenten samt redaktionell och språklig granskning av den överenskomna texten. har godkänt att rambeslut antas. Regeringen har inte i något av dessa fall lämnat förslag på lagstiftning utan har avsett att senare återkomma till med sådana förslag. Propositionerna innehåller regelmässigt en analys av det lagstiftningsbehov som rambeslutet kräver och den huvudsakliga inriktningen på den kommande lagstiftningen. Skälet till att regeringen inte lämnat förslag på lagstiftning har i samtliga fall varit att inte velat fördröja rambeslutets antagande genom att avvakta en beredning av lagstiftningsärendet. När första gången hade att behandla ett rambeslut fann inga avgörande skäl mot att godkände att regeringen antog rambeslutet utan att förslag till lagstiftning fanns (prop. 1999/2000:85, bet. 1999/2000:JuU20, rskr. 1999/2000:217). Ett sådant förfarandesätt borde enligt utskottet dock endast ske när det var påkallat av de tidsramar som gäller för antagande av EU:s rambeslut. Regeringen delar denna uppfattning och vill särskilt påpeka att den nämnda och tillämpade ordningen, som innebär att kan godkänna en ännu inte färdigförhandlad överenskommelse, sedan den kommit till klart uttryck i 10 kap. 2 § andra stycket regeringsformen. I lagstiftningsarbetet som föregick grundlagsändringen anförde regeringen att det framstår som sannolikt att förfarandet med två propositioner kommer att bli det vanliga när det gäller beslut inom tredje pelaren som kräver lagstiftning (prop. 2001/02:72 s. 30). behandlingen av grundlagsärendet underströk att Prop. 2002/03:67 den sagda ordningen, tillsammans med bestämmelserna i 10 kap. riksdagsordningen om regeringens informations- och samrådsskyldighet gentemot i EU-frågor, enligt utskottets mening, medförde att roll i EU-samarbetet hade stärkts eftersom i ett tidigare skede får inflytande över och större insyn i förhandlingarna i (bet. 2001/02:KU18 s. 27). Regeringen kan konstatera att en ordning där prövar ett godkännande av rambeslutet som förslag till nödvändiga lagändringar finns, ofta inte är möjlig att upprätthålla. Även om en sådan ordning är värd att eftersträva måste den form för behandling av rambeslut som har använts enligt regeringens mening anses uppfylla de krav som gäller vid lagstiftning i anledning av överenskommelser inom EU. Fortsatt utveckling av det straffrättsliga samarbetet inom Europeiska unionen Inom EU har arbetet med att utveckla det straffrättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna ökat i betydelse, bl.a. för att bekämpa den gränsöverskridande brottsligheten. Flera instrument har antagits i detta syfte (se avsnitt 3.1). Den fria rörligheten, som är en av gemenskapens grundpelare, har inneburit att personer och egendom lätt kan flyttas mellan olika EU-stater och nya tekniker har medfört att tillgångar, t.ex. banktillgodohavanden, lätt kan föras över till en annan EU-stat. Det pågående arbetet syftar till att förhindra att dessa möjligheter utnyttjas för brottsliga ändamål. Rambeslutet om verkställighet av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial är en del av denna utveckling. Tanken med ömsesidigt erkännande enligt rambeslutet är att komplettera och i viss utsträckning ersätta dagens traditionella rättsliga samarbete med ett delvis förenklat förfarande. Rambeslutet ger medlemsstaterna möjligheter att använda sig av temporära säkerhetsåtgärder för att kunna hindra gärningsmän från att skaffa undan egendom och bevismaterial. Enligt gällande regelsystem för det internationella rättsliga samarbetet måste ett land som vill att viss egendom skall beslagtas ansöka om detta i den stat där egendomen finns. Det finns därmed alltid en risk att egendomen undanskaffas fram till dess att ansökan har prövats och ett beslut har verkställts. Formen med en ansökan skall bestå, men genom rambeslutet om frysning täcks det glapp som uppstår som ansökan prövas. Genom frysningsåtgärden kan man således se till att egendomen inte undanskaffas fram till dess att ansökan slutligen har prövats. Meningen med rambeslutet är således att förfarandet för att få hjälp blir mer effektivt och tanken är också att de fall då hjälpen kan vägras skall bli få. Förfarandet enligt rambeslutet kan exempelvis förhindra att personer som begår ekonomisk brottslighet utnyttjar den tid som ges innan ett tvångsmedelsbeslut hinner fattas och verkställas i den stat där egendomen finns att t.ex. överföra stora banktillgodohavanden till en annan stat i syfte att försvåra myndigheternas möjligheter att komma åt dem. Principen om ömsesidigt erkännande Prop. Utgångspunkten för principen om ömsesidigt erkännande som rambeslutet ger uttryck för är att den stat som skall verkställa ett beslut skall erkänna, och i sak godta, den bedömning som en myndighet i en annan stat har gjort när beslutet fattades, t.ex. att vissa föremål kan tas i beslag. Grundtanken är att olikheterna i medlemsstaternas system skall accepteras. Regeringen delar inte uppfattning att principen om ömsesidigt erkännande kommer till ett för ensidigt uttryck i rambeslutet. Principen innebär att den verkställande staten som utgångspunkt inte ifrågasätter på vilka grunder ett beslut om frysning har fattats i den utfärdande staten. Det är den utfärdande staten som har haft bäst förutsättningar att fatta frysningsbeslutet i sin brottsutredning. Den utfärdande staten ifrågasätter inte heller på vilket sätt och under vilka förutsättningar detta beslut verkställs i den verkställande staten, t.ex. under vilka villkor andra tvångsåtgärder behöver vidtas för att verkställa ett beslut om frysning. En sådan tvångsåtgärd vidtas helt enligt den verkställande statens regler. Regeringen är av den uppfattningen att principen om ömsesidigt erkännande skulle urholkas betänkligt om den verkställande staten skulle pröva den utfärdande statens beslut om frysning mot sina egna regler, dvs. om ett sådant beslut kan fattas i den egna staten och under vilka förutsättningar. Enligt regeringen skulle en sådan prövning inte skilja sig nämnvärt från det traditionella sättet att samarbeta, dvs. att en medlemsstat i en ansökan om rättslig hjälp begär att viss egendom skall tas i beslag. Mervärdet med ett sådant nytt instrument skulle bli marginellt. har självklart rätt i att medlemsstaternas rättsordningar skiljer sig åt i flera avseenden, bl.a. när det gäller under vilka förutsättningar ingripanden mot enskild får ske. Lika självklart är det att medlemsstaterna kan kräva av varandra att ett beslut om frysning fattas med iakttagande av de åtaganden som följer av såväl detta instrument som andra överenskommelser som beaktar den enskildes rättigheter, framför allt den Europeiska konventionen av om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () samt tilläggsprotokollen till denna konvention. Regeringen kan inte dela samfundets mening att rambeslutet är ett uttryck för att medlemsstaterna har accepterat att låta den medlemsstats reglering som ger den enskilde det sämsta skyddet mot ingripanden vara den nedersta gränsen för enskildas skydd inom hela unionen. Beroende på vilken medlemsstat som utfärdar ett beslut om frysning kan skyddsnivån i vissa delar naturligtvis variera. Regeringen vill i sammanhanget hänvisa till att det inom unionen pågår ett arbete med att förstärka de misstänktas och tilltalades ställning i brottmålsprocessen genom att fastställa gemensamma miniminormer. Kommissionen har som ett steg i detta arbete lagt fram en s.k. grönbok om Rättssäkerhetsgarantier för misstänkta och tilltalade i brottmål i Europeiska unionen (KOM(2003) 75 slutlig). Vägransgrunder och kravet på dubbel straffbarhet Utgångspunkten i rambeslutet är att de möjligheter som finns att vägra rättslig hjälp vid en ansökan om kvarstad eller beslag begränsas genom att antalet vägransgrunder blir färre. Detta är också följden av principen om ömsesidigt erkännande. Regeringen menar att rambeslutet skapar ett mervärde i det straffrättsliga samarbetet inom unionen. Samarbetet skall förbättras och effektiviseras. När det gäller vägransgrunder i allmänhet vid ansökningar om rättslig hjälp från en medlemsstat till en annan, är det mycket ovanligt att det aktualiseras vägransgrunder som tar sikte på att det rättsliga förfarandet är bristfälligt i den utfärdande staten. kan komma ifråga rör omständigheter som den utfärdande myndigheten normalt inte haft kännedom om, t.ex. att det redan har meddelats en dom i den verkställande staten avseende samma gärning. huvudsakligen denna typ av vägransgrunder som återfinns i rambeslutet. Den begränsning i möjligheten att åberopa kravet på dubbel straffbarhet som finns i rambeslutet motsvaras av den reglering som finns i det antagna rambeslutet om den europeiska arresteringsordern som godtog (prop. 2001/02:118, bet. 2001/02:JuU29, rskr. 2001/02:256). Det är den utfärdande staten som avgör om ett brott omfattas av den lista som anges i artikel 3.2. Brotten och brottstyperna som anges i listan motsvaras i allt väsentligt av existerande straffbestämmelser i såväl som i de andra medlemsstaterna. Det som kan skilja medlemsstaterna åt är den närmare utformningen och avgränsningen av straffansvaret enligt respektive brott eller brottstyp i listan. eller snävare kriminalisering kan ha olika förklaringar. En orsak kan vara att medlemsstaterna har olika behov av hur långt kriminaliseringen skall En annan förklaring kan vara av mer lagteknisk karaktär. betyder att det i vissa fall kan inträffa att en gärning som motsvaras av ett brott på listan i den utfärdande staten inte är straffbar här. är kritiskt mot såväl den lagtekniska lösningen i rambeslutet som att kravet på dubbel straffbarhet begränsas över huvud Medlemsstaterna är överens om att kravet på dubbel straffbarhet bör begränsas, men att det inte bör avskaffas helt. brottstyper som anges i listan i artikel 3.2, med ett krav på att brottet skall kunna medföra fängelse , innebär att avskaffandet av kravet på dubbel straffbarhet typiskt sett gäller allvarlig brottslighet. För alla andra brott är det upp till den verkställande staten att avgöra om ett krav på dubbel straffbarhet skall ställas upp. Det är ingen nyhet i det straffrättsliga samarbetet att inte ställa upp ett krav på dubbel straffbarhet för att bistå en annan stats brottsutredning. Personer som inte är svenska medborgare kan utlämnas till våra nordiska grannländer utan ett krav på Lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål tillåter att svenska myndigheter bistår en medlemsstat i EU med husrannsakan och beslag utan att det uppställs något krav på dubbel Den nämnda europeiska arresteringsordern är också ett exempel på en sådan utveckling. Regeringen ser därför begränsningen av kravet på dubbel straffbarhet som en naturlig följd av utvecklingen av det straffrättsliga samarbetet mellan EU:s medlemsstater. Avslutningsvis skall betonas att rambeslutet enligt artikel 1 inte Prop. 2002/03:67 påverkar medlemsstaternas skyldigheter att respektera de grundläggande rättigheterna och de grundläggande rättsprinciperna i artikel 6 i Fördraget om Europeiska unionen (som i sin tur hänvisar till om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Dessutom hindrar rambeslutet inte en medlemsstat från att tillämpa sina konstitutionella regler om prövning i laga ordning, föreningsfrihet, tryckfrihet och frihet att yttra sig i andra medier. Slutligen innebär rambeslutet inte någon skyldighet för en medlemsstat att verkställa ett frysningsbeslut om det finns skäl att tro att frysningsbeslutet har utfärdats för att åtala eller straffa en person på grund av dennes kön, ras, religion, etniska ursprung, nationalitet, politiska uppfattning eller sexuella läggning, eller om personens ställning kan skadas till följd av något av dessa skäl. Dessa regler anges i rambeslutets beaktandesatser. Verkställighet av ett beslut om frysning enligt rambeslutet är en temporär säkerhetsåtgärd för att snabbt kunna stoppa försök att undanskaffa egendom eller bevismaterial i samband med brott. Rambeslutet förutsätter att en begäran om verkställighet av ett frysningsbeslut eller senare åtföljs av en ansökan om överlämnande av den beslagtagna egendomen till den utfärdande staten eller om verkställighet av ett förverkandebeslut i den verkställande staten. Dessa ansökningar skall prövas i enlighet med nuvarande regler om internationell rättslig hjälp i brottmål och internationell verkställighet av domar och slutliga beslut, men med en viktig skillnad. När det är fråga om bevismaterial som skall överlämnas till den utfärdande staten får den verkställande staten inte ställa upp ett krav på dubbel straffbarhet i större utsträckning än vad som följer av rambeslutets artikel 3.2. ställer ett flertal medlemsstater upp ett generellt krav på dubbel straffbarhet för att beslagta egendom som sedan skall överlämnas till den utfärdande staten. De begränsade möjligheter en verkställande stat har att ställa upp ett krav på dubbel straffbarhet vid verkställighet av ett frysningsbeslut skall därmed också gälla när det sedermera blir fråga om att pröva en ansökan om att överlämna bevismaterialet till den utfärdande staten. För svenskt vidkommande innebär detta emellertid ingen förändring eftersom lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål inte ställer upp något krav på dubbel straffbarhet i detta sammanhang gentemot medlemsstaterna i EU (se avsnitt 5.3.1). Rambeslutet bygger vidare på de internationella instrument som reglerar det straffrättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna. innehåller rambeslutet nyheter. I stället för att pröva en ansökan med begäran om beslag av viss egendom i kommer ärendet att gälla verkställighet av ett redan fattat beslut om beslag eller motsvarande. verkställande staten kommer dock att ha en möjlighet att vidta vissa kontroller, bl.a. pröva om det finns några vägransgrunder, innan Prop. 2002/03:67 verkställigheten sker. Enligt regeringens mening erbjuder rambeslutet flera fördelar i förhållande till det system som gäller . Rambeslutet ger ökade möjligheter för såväl svenska som utländska brottsbekämpande myndigheter att utreda och beivra gränsöverskridande brott genom att hindra att egendom och bevismaterial förstörs eller försvinner. En annan fördel är enligt regeringens uppfattning att rambeslutet förbättrar möjligheterna att komma åt de vinster som brottsligheten ofta genererar. Genom att frysa t.ex. banktillgodohavanden, ökar chanserna att i ett senare led också kunna förverka dessa tillgångar. Syftet med rambeslutet är också att åtgärderna skall vidtas snabbt. uppställer rambeslutet enligt regeringens mening tillräckliga krav på rättssäkerhet för den enskilde. Regeringen är därför positiv till rambeslutet och anser att bör verka för att rambeslutet antas. Eftersom rambeslutet enligt artikel 34.2 b i Fördraget om Europeiska unionen är bindande för medlemsstaterna, och då det nu aktuella rambeslutet innehåller bestämmelser som gör det nödvändigt att ändra den svenska lagstiftningen, krävs enligt 10 kap. 2 § regeringsformen godkännande innan röstar för ett antagande av rambeslutet i ministerrådet. 6.2Svenska förklaringar till rambeslutet Regeringens bedömning: skall inte nu avge en förklaring till artikel 9.3. Bedömningen i utkastet till proposition överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Riksåklagaren tillstyrker att inte avger en förklaring till artikel 9.3 i samband med antagandet av rambeslutet, medan förordar att i samband med antagandet förklarar sig godta en översättning till ett eller flera officiella språk inom unionen, särskilt engelska. menar att detta kan ge incitament till andra medlemsstater att avge motsvarande förklaring, vilket skulle underlätta handläggningen av ärenden där är utfärdande stat. Skälen för regeringens bedömning: Enligt rambeslutet kan medlemsstaterna, när rambeslutet antas, avge en förklaring till artikel 9.3. Enligt denna bestämmelse skall intyget, som skall skickas tillsammans med frysningsbeslutet, översättas till ett av den verkställande statens officiella språk eller till ett annat språk som den verkställande staten har förklarat sig godta. Medlemsstaterna kan i samband med att rambeslutet antas eller förklara vilka språk de godtar. Regeringen har förståelse för synpunkt, men frågan om bör avge en förklaring enligt denna artikel låter sig bäst bedömas i det kommande lagstiftningsarbetet. Regeringen anser därför att någon förklaring inte bör avges i samband med antagandet av rambeslutet. Regeringens bedömning: Ny lagstiftning krävs för att reglera förutsättningarna för och förfarandet vid verkställighet i av utländska frysningsbeslut, dvs. i de fall är verkställande stat. Vissa regler krävs också för förfarandet i de fall är utfärdande stat. Bedömningen i utkastet till proposition överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Riksåklagaren ansluter sig till bedömningen i utkastet i fråga om behovet av ny lagstiftning. Regeringen återkommer till de synpunkter och förslag på genomförandet av rambeslutet som , , , Justitiekanslern, , , och framför i sina remissvar under de berörda rubrikerna nedan. Skälen för regeringens bedömning: Rambeslutet bygger som ovan nämnts i flera avseenden vidare på de internationella överenskommelser om straffrättsligt samarbete som finns . En avgörande skillnad från nuvarande ordning är att i stället för att en medlemsstat ansöker om rättslig hjälp i brottmål, t.ex. att viss egendom skall tas i beslag, beslutar den utfärdande staten enligt rambeslutet om beslaget själv och därefter sker verkställigheten av beslutet i en annan medlemsstat. finns inga bestämmelser som reglerar erkännande och verkställande av beslut som fattas på förundersökningsstadiet utöver de som gäller för nordiska förhållanden. Regeringen gör den bedömningen att ny lagstiftning är nödvändig för att kunna genomföra rambeslutet. Det skall i detta sammanhang poängteras att rambeslutet inte ålägger medlemsstaterna att införa någon ny tvångsåtgärd. Beslut om frysning är ett samlingsbegrepp för alla medlemsstater för beslut som syftar till att bl.a. hindra att egendom som kan bli föremål för förverkande eller utgöra bevismaterial förstörs eller försvinner. Beslut om frysning motsvaras därför i av beslut om kvarstad och beslag enligt 26 och 27 kap. . En utgångspunkt för instrumentet är också att medlemsstaterna skall erkänna varandras nationella beslut. Vid verkställigheten därefter skall förfarandet anpassas efter den verkställande statens processuella förutsättningar. Beslutande myndigheter och förfaranderegler Remissinstanserna: anser beträffande formerna för verkställighet i att regleringen så långt som möjligt bör anknyta till vad som gäller enligt lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål och även inarbetas i den lagen. Justitiekanslern erinrar om att en begäran om frysning som har bäring på grundlagsskyddade medier skall handläggas av Justitiekanslern och inte av allmän åklagare. menar att Riksåklagaren bör utses till behörig rättslig myndighet vid prövningen av om ett utländskt kvarstadsbeslut skall verkställas i . Verket anser att ett domstolsförfarande inte är nödvändigt eftersom det är fråga om en temporär åtgärd i avvaktan på en ansökan om rättslig hjälp i brottmål eller ett beslut att egendomen skall förverkas. hänvisar i sitt remissvar till viss lagstiftning som styr dess verksamhet och menar att denna bör ses över i det kommande lagstiftningsarbetet. pekar bl.a. på gränsdragningen mellan kvarstad enligt och en kustbevakningstjänstemans befogenhet att kvarhålla ett fartyg till säkerställande av vattenföroreningsavgift enligt 8 kap. 6 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg och att ett förtydligande bör ske i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning för att skall kunna anlitas för den rent faktiska verkställigheten av ett utländskt beslut om frysning. är kritiskt till att det lämnas öppet vilken myndighet som skall pröva om en utländsk myndighets beslut om frysning skall verkställas i . Skälen för regeringens bedömning: Rambeslutet innebär ett nytt sätt att samarbeta inom det straffrättsliga området i unionen. Av den nya regleringen bör det framgå vilka svenska myndigheter som skall vara behöriga enligt bestämmelserna i rambeslutet och vilka förfaranderegler som skall tillämpas. Detta gäller såväl när är utfärdande stat som när är verkställande stat. Utgångspunkten för den nya regleringen bör enligt regeringens mening vara att de bestämmelser som finns i och andra författningar, t.ex. i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål, skall såsom några remissinstanser påpekat användas så långt det är möjligt. Detta innebär också att vissa förtydliganden i gällande lagstiftning kan behövas för att anpassa den till rambeslutets bestämmelser. I största möjliga utsträckning bör således de förfaranderegler som gäller för kvarstad och beslag komma till användning. I 26 och 27 kap. finns bestämmelser om vilka som är behöriga att fatta beslut om kvarstad och beslag. När ärendet avser ett beslut i om beslag eller kvarstad som skall verkställas i ett annat land bör dessa behörighetsregler kunna gälla fullt ut. I lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål finns också ett flertal bestämmelser som bör kunna användas i dessa situationer. Det gäller bl.a. bestämmelser om vem som får ansöka om åtgärden utomlands, hur en ansökan skall översändas och vilka myndigheter som skall vara behöriga att handlägga en sådan ansökan. Det finns här ingen anledning att skapa några särlösningar om inte rambeslutet ger anledning till det. I de fall agerar som verkställande stat torde behörighetsreglerna behöva övervägas närmare, vilket också har påpekat. I dessa fall avser prövningen ett redan fattat beslut om frysning av egendom eller bevismaterial. Prövningen gäller därför endast om beslutet skall verkställas här eller inte. Den svenska myndigheten skall alltså inte fatta något nytt beslut om beslag eller kvarstad. Det får i det kommande arbetet närmare övervägas vilken rättslig myndighet åklagare eller domstol som är mest lämpad att göra denna prövning. inte att regeringen nu gör någon annan bedömning. Valet av rättslig myndighet bör enligt regeringens mening ske med bedömningen av de förfaranderegler som behövs för att kunna genomföra rambeslutet. Som Justitiekanslern har påpekat måste frågan om behörig myndighet och förfaranderegler när det gäller beslut om frysning med bäring på grundlagsskyddade medier övervägas särskilt. Följande exempel på bestämmelser som behövs generellt kan nämnas. I de fall är utfärdande stat behövs regler bl.a. om: -handhavandet av och innehållet i det intyg som skall sändas över till den verkställande staten, -till vem intyget och beslutet om kvarstad eller beslag skall översändas och på vilket sätt detta skall ske, och -vissa skyldigheter att underrätta, informera och samråda med de rättsliga myndigheterna i den verkställande staten. Dessa regler torde i allt väsentligt kunna ges i förordningsform. När är verkställande stat behövs regler bl.a. om: -vilka rättsliga myndigheter som skall vara behöriga att ta emot ett utländskt beslut om frysning och det intyg som hör ihop med beslutet samt göra den prövning som dessa handlingar ger anledning till, dvs. att först erkänna beslutet om frysning och därefter pröva om verkställigheten t.ex. skall vägras eller skjutas upp,