prop · GQ0372 · 2003-03-20 00:00:00 — Bakgrund till regeringens förslag: De analoga sändarnäten för TV ger hela befolkningen tillgång till public service-televisionens sändningar via en enkel och tillförlitlig distributionskanal. För att kravet på tillgäng- lighet skall uppfyllas även efter det att de analoga marksändningarna har upphört krävs enligt regeringens uppfattning att de digitala marksänd- ningarna har stor räckvidd. Räckvidden för de analoga sändarnät som används av SVT och UR uppgår till av den fast bosatta befolkningen. Dessa sändar- nät innehåller 54 större sändarstationer med höga sändarmaster och mycket starka sändare. Från varje sådan sändare kan programmen tas emot inom ett avstånd av . Dessutom finns drygt 600 mindre sändare som används i områden som ligger i radioskugga från en huvud- sändare eller som ligger utanför de större sändarstationernas räckvidd. En mycket stor del av de mindre sändarna finns i de mest glesbefolkade delarna av landet. En konsekvens av detta är att sändningskostnaden per användare blir mycket hög i dessa områden. har satelliter använts för att distribuera TV- program till hushållen. Till en början behövdes relativt stora parabol- antenner för att ta emot programmen och det var därför främst via kabel- nät och centralantennanläggningar som satellitsändningarna blev till- gängliga för hushållen. Genom förbättrad teknik kan numera även enskilda hushåll i större delen av landet ta emot satellitsändningar med små parabolantenner. Det är emellertid normalt mer komplicerat att ta emot satellitsändningar än marksända program. I vissa situationer är det inte möjligt att ta emot satellitprogram till rimliga kostnader. Det gäller bl.a. där byggnader eller naturföremål gör att det inte går att få fri sikt mellan antennen och satelliten. Det är på grund av satellitteknikens utveckling som det analoga sän- darnät som används för sändningar har getts mindre räckvidd än de övriga sändarnäten. Förutom de 54 större sändarstationerna innehåller detta nät endast ca 25 mindre sändare. Sändningarna når av den fast bosatta befolkningen. I de västligaste delarna av och norra kan program endast tas emot från satellit. Kostnaden för ett omfattande marknät blir mycket hög. Enligt uppgif- ter som redovisas av är investeringskostnaden för att bygga ut ett digitalt sändarnät från 98 till 99,8 procents hushållstäck- ning lika hög som kostnaden för att nå från noll till 98 procents hus- hållstäckning. Sändningskostnaderna kan hållas nere om marksändningarna kom- pletteras med satellitsändningar i glesbebyggda områden där det skulle bli mycket kostsamt att bygga marksändare eller där topografiska för- hållanden försvårar marknätsmottagningen. Skälen för regeringens förslag: har föreslagit att de digitala sändningarna av SVT och UR ges samma räckvidd som de nuvarande analoga marksändningarna, dvs. att av den fast bosatta befolkningen skall kunna ta emot programmen. Regeringen anser emellertid att målet för de digitala marksändningarnas räckvidd av kost- nadsskäl bör sättas något lägre, åtminstone inledningsvis. Räckvidden bör emellertid vara större än den som gäller för de ana- loga marksändningarna av . En förutsättning är givetvis att alla i även i fortsättningen har möjlighet att ta emot programmen från SVT och UR, antingen via mark- nätet eller via satellit. Regeringen bedömer att i varje fall hushållen i de områden där endast kan tas emot från satellit i allmänhet torde ha skaffat sig möjlighet att ta emot satellitsändningar. Därmed kommer det för dessa hushåll endast att innebära en begränsad omställning att ta emot satellitsändningar också från SVT och UR även om de digitala mark- sändningarna inte skulle nå dem. Enligt regeringens mening bör digitala sändarnät byggas ut så att digi- tal marksänd TV kan tas emot dels i alla tätorter i , dels i de övriga områden som nås från de nuvarande större sändarstationerna. Förslagets innebörd är att de sändarnät för digitala TV-sändningar som har störst räckvidd skall täcka de områden som åtminstone motsvarar vad som nås från sändare med den högsta tillåtna sändareffekten och höjden över havet på samma platser som nuvarande 54 större sändarstationer. Sändningarna från en sådan station kan tas emot med utomhusantenn inom från sändaren. Därutöver skall dessa sändarnät omfatta de mindre sändare som behövs för att ge god mottagning med utomhus- Prop. 2002/03:72 antenn i tätorter som antingen ligger utanför de större sändarstationernas täckningsområden eller där mottagningen från huvudsändaren är dålig på grund av topografiska förhållanden. Den övervägande delen av befolkningen utanför tätorterna torde kunna få fullgod mottagning från de större sändarstationerna. Om någon som bor utanför tätort inte kan ta emot digitala marksändningar är det normalt möjligt att ta emot programmen från satellit. Om de topografiska förhål- landena i ett område med permanentbebyggelse utanför tätort skulle vara sådana att satellitmottagning inte är möjlig eller endast kan ordnas till mycket stora kostnader bör ytterligare marksändare kunna tas i bruk. Förslaget innebär att mellan av den fast bosatta befolkningen kommer att kunna ta emot digitala TV-sändningar från marksändare. Investeringsbehovet reduceras avsevärt i förhållande till om de digitala sändarnäten skulle ges samma räckvidd som de mest utbyggda analoga marknäten. Enligt regeringens mening bör minst två sändarnät byggas ut till den angivna räckvidden. Dessa sändarnät skall i första hand användas av SVT, UR och för andra programtjänster för vilka det gäller villkor om opartiskhet, saklighet och ett mångsidigt programutbud. På så sätt kommer minst åtta TV-kanaler från dels SVT och UR, dels andra TV-företag, att kunna tas emot från marksändare i så gott som hela landet. Dagens krav på säkerhet, beredskap och teknisk kvalitet skall uppfyllas även vid ett skifte från analog till digital sändningsteknik. För SVT och UR gäller särskilda beredskapskrav (se prop. 1996/97:158, bet. 1996/97:KU3, rskr 1996/97:18). En hög säkerhet och uthållighet i distri- butionen skall eftersträvas. Det ankommer på programföretagen att ställa de krav som är nödvändiga för att uppfylla de säkerhets- och beredskaps- krav som företagen åläggs av regeringen på leverantörer av digitala utsändningstjänster såväl i marknätet som via satellit. Utbyggnaden av de digitala sändarnäten bör ske i samråd med den sär- skilda kommission som skall förbereda skiftet från analoga till digitala marksändningar (se avsnitt 10). Regeringen bedömer att den angivna räckvidden kan vara uppnådd senast vid utgången av 2005. 7Tillgängligheten för de digitala TV-sändning- arna Regeringens förslag: Sändningar som skall kunna tas emot utan villkor om särskild betalning skall sändas okrypterat i det digitala marknätet. Teknik för åtkomstkontroll och tillämpningsprogram skall vara gemensam i de digitala marksändningarna. : Sändningarna av public service-företagens program skall vara okrypterade och kostnadsfria utöver TV-avgiften. Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser menar att vissa program- företag skall kunna sända okrypterat. Majoriteten anser emellertid att alla sändningar skall vara krypterade. De motiv som anförs är bl.a. att avko- dare som kan användas för betal-TV-mottagning är en förutsättning för subventioner från kommersiella aktörer och att krypterade sändningar är ett sätt att minska TV-avgiftsskolket. Vissa remissinstanser anför upp- hovsrättsliga skäl för kryptering. Även om sändningarna är krypterade anser bl.a. SVT att företagets sändningar bör kunna tas emot utan annan betalning än erlagd TV-avgift. Detta förutsätter enligt att det bolag som sköter abonne- mangshanteringen ersätts för de kostnader som uppkommer. Bakgrund till regeringens förslag: De hushåll som har skaffat motta- gare för digitala marksändningar har, i likhet med abonnenter på digitala sändningar i övriga distributionsformer, främst gjort detta för att få tillgång till ett större antal TV-kanaler mot abonnemangsavgift. För betal-TV är det nödvändigt att sändningarna är krypterade och att mot- tagaren är försedd med ett adresserbart programkort som öppnar de pro- gramtjänster som innehavaren abonnerar på. För sändningar som skall vara tillgängliga för alla utan betalning innebär kryptering att mottag- ningen kompliceras och fördyras. 2002 har det gällt ett avtal om teknisk samverkan mellan i (numera Boxer ), och de olika programföretagen. I avtalet angavs bl.a. att alla program och tjänster skulle vara krypterade med ett gemensamt system för åtkomstkontroll. Delar av avtalet har utgjort villkor för programföreta- gens sändningstillstånd. För de programföretag som även har tillstånd för analoga marksänd- ningar, dvs. för SVT, UR och , innebär tillstånden att sända i det digitala marknätet att sändningarna skall kunna tas emot utan villkor om särskild betalning. För övriga tillståndshavare finns inga motsvarande tillståndsvillkor. Inför den nuvarande tillståndsperioden 2005 tog inte ställning till om public service-företagens sändningar skall vara krypte- rade eller ej. Enligt beslut (prop. 2000/01:94, bet. 2000/01:KrU8, rskr. 2000/01:268) skall det emellertid inte, även om sändningarna är krypterade, vara förenat med någon särskild avgift, utöver TV-avgiften, att ta emot enbart SVT:s sändningar. I samband med att tillstånden för SVT och UR att bedriva digitala marksändningar förlängdes till utgången av 2003 beslutade regeringen på programföretagens begäran att programmen får sändas okrypterat om företagen önskar det. sänder dessa företag okrypterat i det digitala marknätet. föreslår att SVT:s och UR:s program skall sän- das okrypterat. Konsumenterna bör med en enkel digital avkodare kunna ta emot de digitala sändningarna så att övergången innebär så små för- ändringar som möjligt. De eventuella skäl som finns för krypterade sänd- ningar anser kommittén vara underordnade kravet på sändningarnas till- gänglighet. I remissyttrandena över kommitténs förslag framhålls vissa nackdelar med att några program sänds okrypterat. Bl.a. anförs att det är till fördel för företag som säljer betal-TV-abonnemang om alla mottagare har åtkomstkontroll och att dessa företag kan tänkas vilja subventionera sådana mottagare. Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringens mening bör det bli lättare att ta emot kostnadsfria TV-program i det digitala marknätet. Övergången från analog till digital mottagning bör innebära att allmän- heten får tillgång till flera kostnadsfria TV-kanaler och att tillgänglig- heten för dessa blir så god som möjligt. Regeringen anser därför i likhet med att över- vägande skäl talar för att TV-program som skall kunna tas emot utan villkor om särskild avgift skall sändas okrypterat i det digitala marknätet. Det kommer inte att behövas något programkort eller abonnemang för att se dessa program. Därmed undgår hushållen extra kostnader och besvär. Det blir inte nödvändigt att hålla en organisation för hantering av pro- gramkort eller abonnemang för de hushåll som inte är intresserade av betal-TV. Det finns inte heller någon risk för att hushåll som på grund av betalningsanmärkningar eller av andra skäl inte anses kreditvärdiga ute- stängs från möjligheten att se på TV när de analoga TV-sändningarna upphör. Mottagningsutrustningen kan vara den enklaste tänkbara, vilket bl.a. är till fördel för hushåll med många TV-mottagare. En ökad efterfrågan på enklare set top-boxar och TV-mottagare med inbyggd digitalavkodare bör medföra ökad konkurrens och därmed att priserna på dessa produkter sjunker. Den digitala sändningstekniken använder sig av olika hjälpsystem. Det finns t.ex. flera system för åtkomstkontroll. Det finns också flera opera- tivsystem för tilläggstjänster som avancerad text-TV eller transaktions- tjänster. Användarnas möjlighet att ta del av program och andra tjänster i det digitala marknätet skall inte hämmas av att t.ex. olika programföretag använder inbördes oförenliga tekniska lösningar. Därför skall alla krypte- rade sändningar i det digitala marknätet använda sig av samma system för åtkomstkontroll. Inom har utvecklats ett öppet operativsystem för tilläggstjäns- ter som kallas DVB-MHP (Multimedia Home Platform). Enligt EG- direktivet (2002/21/EG) om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och elektroniska kommunikationstjänster, som skall vara genomfört i medlemsstaterna , skall med- lemsstaterna uppmuntra användningen av ett öppet system. Organisationen , där de flesta TV-företag, programdistributörer och nätföretag i de nordiska länderna är medlemmar, har antagit en plan för hur man successivt skall gå över till DVB-MHP i alla digitala TV- sändningar. Regeringen anser att DVB-MHP, i enlighet med denna plan, skall användas i de digitala marksändningarna när det finns lämpliga mottagare på marknaden. Samverkan i tekniska frågor kan även i fortsättningen regleras i avtal mellan berörda företag. Sådana avtal skall syfta till att säkerställa förut- sättningarna för konkurrens mellan olika programtjänster i de digitala marksändningarna och får givetvis inte hämma konkurrensen i andra avseenden. I enlighet med 3 kap. 2 § 7 radio- och TV-lagen (1996:844) kan regeringen i ett sändningstillstånd ta in villkor om skyldighet att använda en viss sändningsteknik samt samverka med andra tillstånds- havare i tekniska frågor. Regeringens förslag: Vid tillståndsgivningen skall eftersträvas att pro- gramutbudet som helhet präglas av mångfald och att flera av varandra oberoende programföretag medverkar. Det är viktigt att önskemål om regionala sändningar tillgodoses. : Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag när det gäller principerna för programutbudet. Kommittén anser att ett externt operatörsföretag bör förfoga över en del av den totala över- föringskapaciteten för digital marksänd TV. Remissinstanserna: Radio- och avstyrker förslaget om ett självständigt operatörsföretag eftersom flera viktiga frågor inte har behandlats i betänkandet. Verket anser bl.a. att det är oklart hur opera- törsföretaget skall utses, hur programföretagen skall väljas ut, vem som svarar för sändningarna och hur samordningen med public service-före- tagen skall gå till. Enligt verket behöver radio- och TV-lagen ändras för att den föreslagna modellen skall kunna tillämpas. Av de remissinstanser som är positiva till förslaget anser bl.a. och att operatörsföretaget skall ha stor frihet att avgöra vilka program och tjänster som skall sändas. SVT, och Kanal anser att ett operatörsföretag skall arbeta på ett neutralt sätt och att pro- gramföretagen skall ha inflytande över verksamheten. Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 kap. 1 och 2 §§ radio- och TV-lagen krävs det tillstånd av regeringen för att sända TV-program i digital marksändning. Enligt gällande riktlinjer (prop. 1996/97:67, bet. 1996/97:KU17, rskr. 1996/97:178) skall vid urvalet av programföretag bl.a. beaktas att programutbudet som helhet skall tilltala olika intressen och smakriktningar. Enligt regeringens mening har nuvarande ordning haft vissa svagheter. Bl.a. har det ibland tagit att ersätta programtjänster som av olika skäl har fallit bort. Dessa nackdelar skall emellertid inte överdrivas. förslag, som innebär att ett operatörsföretag får möjlighet att mer självständigt avgöra vilka programtjänster som skall sändas ut, synes vara mest lämpligt för betal-TV-tjänster. När det gäller fritt tillgängliga TV-kanaler är det regeringens uppfattning att en ordning där programföretagen får sändningstillstånd efter individuell prövning är bättre ägnad att tillgodose krav på yttrandefrihet, tillgäng- lighet och mångfald. förslag kräver fortsatta överväganden när det gäller behovet av lagändringar. Som nämns i det föregående har reger- ingen uppdragit åt Radio- och att överväga förslagen samt vilka författningsändringar som behövs för att genomföra dem (dir.2003:30). I avvaktan på resultatet av utredningens arbete kommer tillstånd till digitala marksändningar att liksom meddelas av regeringen. Vid tillståndsgivningen bör det i huvudsaklig överensstämmelse med kommitténs uppfattning eftersträvas att programutbudet som helhet präglas av mångfald och att flera av varandra oberoende programföretag Det är viktigt att önskemål om regionala sändningar tillgodo- Prop. 2002/03:72 ses. Genom de digitala marksändningarna kommer ett större antal pro- gramtjänster att kunna distribueras än som har varit möjligt med analoga marksändningar. Det skapar möjlighet till ökad konkurrens på reklam- TV-marknaden genom att flera programföretag med inriktning på en svensk publik kan nå den stora allmänheten. Om programföretagen arbetar under olika förutsättningar genom att några t.ex. kan sända alko- holreklam eller reklam som är riktad till barn medan andra i enlighet med den svenska lagstiftningen inte har sådana möjligheter kommer emeller- tid konkurrensen att ske enligt villkor som gynnar de förstnämnda före- tagen på bekostnad av de sistnämnda. Regeringen avser att vid tillstånds- givningen ta hänsyn till att konkurrensen bör ske på lika villkor. Efter beslut av regeringen utlyste Radio- och ett antal tillstånd att sända TV med digital teknik. Som resultat av utlysningen har ytterligare fem företag fått tillstånd att sända sammanlagt åtta programtjänster. Några av de sökande som rekommen- derades av Radio- och har ännu inte meddelats tillstånd. Med hänsyn till den tid som har förflutit avser regeringen att upp- dra åt Radio- och att genomföra en ny utlysning. 9 Tidpunkt för övergången Regeringens förslag: De analoga TV-sändningarna läggs ned etappvis. Nedläggningen skall inledas tidigast när lagstiftningen om skyldighet att vidaresända vissa TV-program i kabelnät har anpassats till att alla marksändningar är digitala. De analoga sändningarna skall ha upphört helt . : De analoga sändningarna kan avvecklas 2007. Remissinstanserna: Meningarna är delade när det gäller nedlägg- ningen av de analoga sändningarna. Flera remissinstanser, däribland Radio- och och , anser att det är viktigt att en tidpunkt anges för när de analoga sändningarna skall upphöra. Andra remissinstanser ifrågasätter om det går att ange ett datum . Några remissinstanser förordar en tidigare släckning, däribland , och , medan andra, t.ex. Konsument- verket och , ställer sig tveksamma till den föreslagna tidpunkten. Bland andra och föreslår en avstängning i etapper. anser att ett pilotprojekt bör genom- föras innan den egentliga avvecklingen inleds. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att det nu bör läg- gas fast en tidpunkt då de analoga marksändningarna skall ha upphört. Genom ett riksdagsbeslut om tidpunkten ges konsumenter, elektronik- industri, programföretag och andra berörda goda möjligheter att planera . När det gäller valet av tidpunkt för när nedläggningen skall vara Prop. 2002/03:72 avslutad behöver olika förhållanden beaktas. För de programföretag som sänder med både analog och digital teknik är det angelä- get att nedläggningen sker snart så att de extra kostnaderna för parallella sändningar blir så låga som möjligt. Det är inte heller förenligt med god frekvensekonomi att samma program sänds parallellt med analog och digital teknik . Av avgörande betydelse är dock att konsumenterna har möjlighet att planera för övergången till ny teknik och att utbudet på marknaden för mottagare hinner anpassas till önskemålen från olika konsumentgrupper. I det föregående har regeringen föreslagit att digitala marksändningar som skall kunna tas emot utan villkor om särskild betalning skall ske okrypterat. Det innebär att det inte kommer att behövas abonnemang eller programkort för att ta emot dessa sändningar. Härigenom öppnas en marknad för konkurrerande leverantörer av såväl enkla digital-TV-tillsat- ser och TV-apparater med inbyggd digital-TV-mottagare som mer avan- cerade mottagare med t.ex. hårddisk för inspelning av program. Reger- ingen bedömer att konkurrensen kommer att leda till att priserna på digi- tal-TV-mottagare kommer att sjunka kraftigt. Därmed minskar kostnaderna för den utrustning som hushållen behöver skaffa för att kunna ta emot digitala TV-sändningar från marknätet. Regeringen bedömer att omkring är en tillräckligt för att marknaden för mottagare skall hinna anpassa sig till konsumenternas behov och krav. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att de analoga TV-sändning- arna läggs ner etappvis och att sändningarna skall ha upphört helt . Den särskilda kommission som skall förbereda skif- tet från analoga till digitala marksändningar bör utarbeta en plan för när de analoga sändningarna skall stängas av i olika geografiska områden (se avsnitt 10). Nedläggningen kan tidigast inledas när lagstiftningen om skyldighet att vidaresända vissa TV-program i kabelnät har anpassats till att alla marksändningar är digitala. Regeringen bedömer att en sådan ändrad lagstiftning skall kunna träda i kraft . 10 En kommission skall förbereda teknikskiftet Regeringens bedömning: En särskild kommission bör förbereda skiftet från analoga till digitala marksändningar och samordna den informa- tionsverksamhet som behövs. : En beredning får i uppdrag att utarbeta rikt- linjer för en koncentrerad informationsinsats samt överväga andra åtgär- der som kan främja och stimulera övergången till digital teknik. Uppdra- get bör redovisas . Remissinstanserna: Några remissinstanser anser att beredningens resultat bör redovisas tidigare eller att informationsinsatserna måste komma igång . Skälen för regeringens bedömning: Ett skifte från analoga till digi- Prop. 2002/03:72 tala marksändningar kräver noggrann planering och en effektiv informa- Lyhördhet för konsumenternas synpunkter är viktig. Den som ansvarar för omställningen behöver ha täta kontakter med myndigheter och företag, t.ex. programföretag, distributörer och hemelektronikföretag, liksom med organisationer som företräder olika konsumentgrupper, där- ibland funktionshindrade konsumenter. Regeringen anser att uppgiften att planera omställningen och att sam- ordna nödvändiga informationsinsatser bör läggas på en kommission som bildas för detta ändamål. Kommissionen bör tillkallas och fun- gera tills de analoga sändningarna har upphört. Kommissionen skall utarbeta en plan för när de analoga sändningarna skall stängas av i olika geografiska områden. Kommissionen skall för- vissa sig om att de som bor i de aktuella områdena kommer att kunna se TV-programmen från SVT och UR från marknät eller via satellit på det sätt som föreslås i denna proposition innan de analoga sändningarna upphör i området. Kommissionen skall också planera och samordna information till allmänheten om att omläggningen skall äga rum samt telefonservice och annan hjälp till enskilda om hur man använder den nya utrustningen. Kommissionen skall överväga om det är lämpligt att stänga av de ana- loga sändningarna på försök i ett begränsat område innan den egentliga avvecklingen har inletts. Erfarenheterna från ett sådant försök kan bl.a. användas för att förutse behovet av information och hjälp när de analoga sändningarna upphör. Sammanfattning av förslag i betänkandet Digital TV - modernisering av marknätet (SOU 2001:90) Vår uppgift har varit att följa och utvärdera de markbundna digitala sändningarna under den första etappen. Vi har också medverkat vid urvalet av programföretag. Vi har fortlöpande rapporterat våra iakttagel- ser till regeringen om förslag till förändringar av de regler som gäller för verksamheten. beslutade om att införa marksänd digital-TV. Målen för statens politik inom massmedieområdet att garantera yttrande- frihet, tillgänglighet och mångfald var vägledande för beslutet. Genom att digitalisera det rikstäckande distributionsnätet kan man slå vakt om konsumenternas valfrihet, ett brett programutbud och en radio och TV i allmänhetens tjänst. I en första etapp begränsades sändningarna till ett område som täcker av befolkningen. beslutade att de digitala TV-sändningarna får byggas ut i hela landet.