prop · GQ0374 · 2003-05-28 00:00:00 — Från tillämpningsområdet undantas telemeddelanden som endast befordras inom ett telenät som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt. Därmed avses bl.a. system för snabbtelefoner, porttelefoner, PC-nät och liknande utrustning inom eller intill en bostad. Även interna telekommunikationer på mindre arbetsplatser via t.ex. PC-nät utgör telenät av mindre betydelse. Motsatsen gäller vanligtvis beträffande sådana telenät som är upp- kopplade mot och används för kommunikation via allmänt tillgängliga telenät eller större företagsnät. Frågan om ett telenät skall anses vara av mindre betydelse eller inte prövas utifrån en samlad bedömning av de olika omständigheter som rör ett telenäts betydelse från allmän kommunikationssynpunkt (prop. 1994/95:227 s. 31). I den föreslagna lagen om elektronisk kommunikation talas i stället för allmänt tillgängliga telenät om allmänna kommunikationsnät. I sekretesslagen (1980:100) finns bestämmelser som ger de brottsutredande myndigheterna vissa möjligheter att utan domstols- prövning hämta in uppgifter om telemeddelanden. Förutsättningarna för att få tillgång till uppgifter om telemeddelanden skiljer sig mellan sekretesslagens regler och . I sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess som gäller för myndigheter som driver televerksamhet. I 9 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen föreskrivs att sekretess gäller för en uppgift som angår ett särskilt telefonsamtal eller annat telemeddelande hos en myndighet som driver televerksamhet. En uppgift som angår misstanke om brott får emellertid lämnas till en myndighet som har att ingripa mot brottet, om det är föreskrivet fängelse för brottet (14 kap. 2 § fjärde och femte stycket). Såväl innehållet i ett telemeddelande som uppgifter om ett telemeddelande, t.ex. när och mellan vilka abonnemang som ett telemeddelande har utväxlats, torde kunna lämnas ut (jfr SOU 1992:70 s. 328 och prop. 1992/93:200 s. 311). Det är den utlämnande myndigheten som prövar om det enligt sekretesslagen finns förutsättningar för att lämna ut en uppgift till den brottsutredande myndigheten. Bestämmelserna i sekretesslagen är inte begränsade till att gälla endast uppgifter som har anknytning till en person som är misstänkt för ett brott. Sedan som myndighet upphörde att bedriva televerksamhet har möjligheten att med stöd av sekretesslagen hämta in uppgifter om telemeddelanden kommit att sakna praktisk betydelse för de brottsutredande myndigheternas verksamhet. 4.4Telelagen och lagen om elektronisk kommunikation I telelagen (1993:597) finns också bestämmelser som ger de brotts- utredande myndigheterna vissa möjligheter att utan domstolsprövning hämta in uppgifter om telemeddelanden. Vidare finns bestämmelser om tystnadsplikt i enskild televerksamhet och om skyldighet för teleföretag att lämna ut uppgifter till bl.a. polis och åklagare. Bestämmelserna i telelagen är liksom bestämmelserna i sekretesslagen inte begränsade till att gälla endast uppgifter som har anknytning till en person som är misstänkt för ett brott. Den som i sin televerksamhet har fått del av eller tillgång till uppgift om teleabonnemang, innehållet i ett telemeddelande eller annan uppgift som angår ett särskilt telemeddelande får inte obehörigen föra vidare eller utnyttja det han fått del av eller tillgång till (45 § första stycket). Om en myndighet som har att ingripa mot ett brott begär det, skall dock den som driver televerksamhet lämna ut sådan uppgift till myndigheten om uppgiften angår misstanke om brott. Uppgift om teleabonnemang, såsom namn, titel, adress och telefonnummer, skall lämnas om fängelse är föreskrivet för brottet och brottet enligt den brottsutredande myndighetens bedömning kan föranleda annan påföljd än böter. Andra uppgifter som angår ett särskilt telemeddelanden, såsom t.ex. uppgift om mellan vilka teleadresser som ett telemeddelande befordrats, skall teleoperatören lämna ut om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare Prop. 2002/03:74 straff än fängelse (47 § telelagen). telelagen gäller aldrig innehållet i ett telemeddelande. I 49 § telelagen föreskrivs att den som i televerksamhet har fått tillgång till uppgifter som gäller ett särskilt telemeddelande skall utplåna eller avidentifiera uppgifterna vid samtalets slut eller när meddelandet når mottagaren. I 50 § första stycket 1 föreskrivs om undantag från denna skyldighet bl.a. i fråga om telemeddelanden som befordras eller har expedierats eller beställts till eller från en viss teleadress som omfattas av ett beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning. Vidare görs undantag för det fall då abonnenten, för att kunna identifiera störande telemeddelanden, begär att uppgifter om de teleadresser från vilka telemeddelanden kommer skall lagras (5 § första stycket 3). Tillståndspliktig televerksamhet skall enligt 17 § bedrivas så att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan verkställas och så att verkställandet inte röjs (s.k. anpassningsskyldighet). Regeringen har i proposition Lag om elektronisk kommunikation, m.m. (prop. 2002/03:110) föreslagit att telelagen och lagen (1993:599) om radiokommunikation skall ersättas av en ny lag om elektronisk kommunikation. Bestämmelserna i den nya lagen genomför och rådets direktiv /58/EG av om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (Direktivet om integritet och elektronisk kommunikation) (EGT L 201, 31.7.2002, s. 37, Celex 32002L0058). Lagen har annan terminologi och delvis andra utgångspunkter än telelagen. Den omfattar elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster med tillhörande installationer och tjänster samt annan radioanvändning. Till skillnad från telelagen är den nya lagen tillämplig inte endast på telefoni och datakommunikation utan även på utsändningar till allmänheten av program i ljudradio och TV. I lagen finns bestämmelser som motsvarar 45 och 47 §§ (6 kap. 2022 §§) och 4950 §§ telelagen (6 kap. 57 §§). Liksom telelagen innehåller den nya lagen en bestämmelse om s.k. anpassningsskyldighet för operatörer (6 kap. 19 §). har ännu inte färdigbehandlat propositionen. Enligt förslaget skall den nya lagen träda i kraft . Regeringen har för avsikt att göra en översyn av vissa frågor rörande bl.a. operatörers anpassningsskyldighet i anledning av lagen om elektronisk kommunikation. 4.5Lagen om hemlig kameraövervakning Hemlig kameraövervakning innebär att fjärrstyrda TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument eller därmed jämförbar utrustning används för optisk personövervakning vid förundersökning i brottmål utan att upplysning om övervakningen lämnas. Förutsättningarna för att sådan övervakning skall få ske är i huvudsak desamma som gäller för hemlig teleavlyssning. Bland annat skall rätten besluta om tvångsmedlet och förundersökningen gälla misstanke om brott för vilket det är föreskrivet fängelse eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är belagd med straff. 2002/03:74 Övervakningen får endast avse sådan plats där den misstänkte kan antas komma att uppehålla sig. Ett beslut om hemlig kameraövervakning omfattar inte ljudupptagning. Lagen om hemlig kameraövervakning trädde i kraft . Vid ikraftträdandet var lagens giltighetstid begränsad till utgången av . Lagens giltighetstid har sedan förlängts, senast till utgången av (prop. 2001/02:17, bet. 2001/02:JuU3, rskr. 2001/02:45). 4.6Övriga lagar om hemliga tvångsmedel Bestämmelser om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning finns också i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. Denna lag gäller vid förundersökning om dels allmänfarliga brott, t.ex. mordbrand och sabotage, dels vissa högmålsbrott som uppror och olovlig kårverksamhet, dels vissa brott mot rikets säkerhet, t.ex. spioneri. Lagen kommer fr.o.m. att omfatta även terroristbrott (prop. 2002/03:38, bet. 2002/03:JuU12, rskr. 2002/03:148). Lagen gäller också försök, förberedelse och stämpling till dessa brott, om sådan gärning är straffbar. I förhållande till regleringen i innebär lagen större möjligheter att använda bl.a. tvångsmedlen hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Tillstånd till dessa tvångsmedel får lämnas även om det är föreskrivet lindrigare straff än vad som krävs enligt . Åklagaren får i brådskande fall själv besluta om användning av tvångsmedlen. Har åklagaren gjort detta, skall han genast anmäla det hos rätten, som skyndsamt skall pröva ärendet. Lagen är tidsbegränsad. Efter den senast beslutade förlängningen gäller lagen till utgången av (prop. 2001/02:17, bet. 2001/02:JuU3, rskr. 2001/02:45). I lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll finns bestämmelser om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Enligt lagen får tvångsmedlen användas om det är påkallat för att utröna om en utlänning eller en organisation eller grupp som han tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder någon gärning som innebär våld, hot eller tvång för politiska syften och som innefattar brott för vilket lindrigare straff än fängelse inte är föreskrivet. Lagen kommer fr.o.m. att omfatta även terroristbrott (prop. 2002/03:38, bet. 2002/03:JuU12, rskr. 2002/03:148). Bestämmelser om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning finns också i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Regler till skydd för meddelanden m.m. En grundläggande bestämmelse om skydd för den enskildes personliga finns i 1 kap. 2 § tredje stycket andra meningen regerings- Där sägs bl.a. att det allmänna skall värna den enskildes privatliv Prop. 2002/03:74 och familjeliv. Bestämmelsen har inte karaktären av en rättsligt bindande föreskrift utan anger ett mål för den samhälleliga verksamheten. I regeringsformen föreskrivs vidare i en rättsligt bindande föreskrift att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot bl.a. husrannsakan och liknande intrång och mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande (2 kap. 6 §). Bestämmelsen ändrades , dock utan att någon saklig ändring var avsedd (prop. 1975/76:209). I lagstiftningsärendet anfördes bl.a. att det förhållande att skyddet avser endast meddelanden som är förtroliga innebär att skyddet inte omfattar t.ex. samtal i en folksamling eller i radiosändningar. Det angavs att skyddet omfattar meddelanden som sänds med posten eller på annat sätt som brev, telegram, bandinspelningar osv.. Fotografering av skriftliga handlingar och filmning av samtalandes läpprörelser är exempel på sådana upptagningar av förtroliga meddelanden som avses i bestämmelsen (a. prop. s. 148). Skyddet mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse gäller försändelsen är under befordran. Om denna avgränsning anges i motiven att mottagaren kan välja att förstöra meddelandet när han tagit emot och tagit del av försändelsen. När försändelsen har nått adressaten, kan också enligt motiven andra skyddsregler träda i funktion, såsom t.ex. skyddet mot kroppsvisitation och husrannsakan (se SOU 1975:75 s. 200). Det skydd som avses i 2 kap. 6 § kan begränsas endast genom lag och i övrigt enligt vad som föreskrivs i 2 kap. 12 §. I det sistnämnda lagrummet anges att begränsningar får göras endast för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får heller aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Enligt artikel 8:1 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (europa- konventionen) har var och en rätt till skydd för sitt privatliv och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten till skydd för privatlivet är av mycket allmän art och omfattar skydd mot en mängd åtgärder. Med korrespondens avses olika former för att överföra meddelanden mellan individer. Överföring av meddelanden med hjälp av telefon, telefax, radio och datorer omfattas av konventionens skydd för korrespondens (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2002, s. 270). Ett ingrepp i skyddet för korrespondens är bl.a. när någon hindrar eller kontrollerar sådan kommunikation. Av artikel 8:2 följer att inskränkningar i dessa rättigheter får ske under vissa förutsättningar. En inskränkning måste ske med stöd av lag och inskränkningen skall vara ägnad att tillgodose något av de i artikel 8:2 uppräknade allmänna eller enskilda intressena, däribland statens säkerhet, den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning eller Prop. 2002/03:74 brott. Inskränkningen måste anses vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose detta intresse. Detta kan i huvudsak sägas innebära att det måste finnas ett angeläget samhälleligt behov av inskränkningen och att den måste stå i rimlig proportion till det syfte som skall tillgodoses genom ingreppet (jfr , s. 263). Vidare måste undantaget vara utformat med sådan precision att inskränkningen av rättigheten är förutsebar i rimlig utsträckning. I praxis har slagits fast att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning utgör intrång i såväl privatliv som korrespondens. Sådana inskränkningar har ansetts godtagbara då det är strängt nödvändigt för att skydda den nationella säkerheten eller att förhindra oordning eller brott. Det måste dock finnas en effektiv kontroll av att systemet inte missbrukas (se SOU 1993:40 s. 58 med hänvis- ningar). När teleavlyssning har ansetts utgöra en kränkning av artikel 8 har i de flesta fall bristande lagenlighet utgjort grunden för kränkningen. Bestämmelser om straff för den som kränker post- och telehemligheten finns i 4 kap. . Enligt 4 kap. 8 § är det straffbart som brytande av post- eller telehemlighet att olovligen bereda sig tillgång till ett meddelande som ett post- eller telebefordringsföretag förmedlar som postförsändelse eller telemeddelande. Det saknar betydelse om telemeddelandet förmedlas via det allmänna telenätet eller på annat sätt. För att bestämmelsen skall vara tillämplig förutsätts att försändelsen innehåller ett meddelande. Det är inte straffbart att lyssna på telemeddelanden som befordras endast med radio (t.ex. mobiltelefoni som inte sker via kabel). Med telemeddelande torde i nu avses detsamma som i 1 § telelagen (1993:597) och 6 kap. 19 § tredje stycket i den föreslagna lagen om elektronisk kommunikation, nämligen ljud, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska svängningar som utnyttjar särskild anordnad ledare. Den som tar del av ett e-postmeddelande kan alltså göra sig skyldig till brytande av post- eller telehemlighet. Liksom grundlagsskyddet och skyddet enligt omfattar det straffrättsliga skyddet ett meddelande som är under befordran. Om någon olovligen bereder sig tillgång till ett brev eller liknande sedan brevet överlämnats till adressaten, kan straff enligt 4 kap. 8 § inte komma ifråga. När meddelandet kommit fram till mottagaren kan i stället bestämmelsen om intrång i förvar eller bestämmelsen om dataintrång bli aktuell (se närmare nedan). En förutsättning för straffbarhet är att gärningen sker olovligen. Även utan samtycke kan en gärning anses vara fri från ansvar, exempelvis om förfarandet utgör tvångsmedelsanvändning såsom beslag av brev eller hemlig teleavlyssning. Den som olovligen bryter ett brev eller ett telegram eller annars bereder sig tillgång till något som förvaras tillslutet eller under lås kan dömas för intrång i förvar enligt 4 kap. 9 §. Bestämmelsen är subsidiär i 1 Se härom , m.fl., , En kommentar Kap. 1-12, 2002. förhållande till 8 §. Straffskyddet gäller inte bara brev och meddelanden Prop. 2002/03:74 utan också annat som förvaras tillslutet. Det har inte för straffbarhet någon betydelse om det tillslutna är under befordran (jfr ovan) eller har kommit adressaten tillhanda. Liksom vid 8 § kan gärningen vara fri från ansvar på grund av att gärningen enligt särskilda bestämmelser är lovlig. Bestämmelsen om dataintrång i 4 kap. 9 c § BrB (som tidigare fanns i 21 § i den numera upphävda datalagen [1973:289]) innebär att det är straffbart att olovligen bereda sig tillgång till en upptagning för automatisk databehandling. Det är enligt samma bestämmelse också straffbart att olovligen ändra eller utplåna eller i register föra in upptagning för automatisk databehandling. Bestämmelsen om dataintrång är subsidiär i förhållande till 4 kap. 8 och 9 §§. Med upptagning avses i paragrafen även uppgifter som är under befordran via elektroniskt eller annat liknande hjälpmedel för att användas för automatisk databehandling. Det innebär bl.a. att om information förs över från en terminal till en dator, i vilken informationen bearbetas och lagras på ett datamedium, är det straffbart att olovligen bereda sig tillgång till sådan information under överföringen. Straffskyddet beträffande dataintrång omfattar alla upptagningar för automatisk databehandling, oavsett om dessa innehåller personuppgifter eller inte. När det i och i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning föreskrivs att rätten skall pröva frågan om tillstånd att använda hemligt tvångsmedel, sker en sådan prövning inför rätten utan att den misstänkte är närvarande. Att den misstänkte inte kallas till en sådan prövning är självklart, eftersom en förutsättning för tvångs- medlet är att det sker i hemlighet. Det anses också tveksamt om han eller hon kan anses vara part (jfr Fitger, 23:62 f. och prop. 2001/02:191 s. 66 ff.). Frågan om att införa en slags motpart till åklagaren i form av en god man, offentligt ombud eller liknande i ärenden om hemliga tvångsmedel har tidigare behandlats i ett par sammanhang. överlämnades ett förslag till om införande av god man i teleavlyssningsärenden (prop. 1975/76:202 och JuU 1976/77:20). Någon lagstiftning kom dock inte till stånd. Senast frågan berördes i ett lagstiftningsärende var . Regeringen anförde då att behovet av en sådan ordning var begränsat mot bakgrund av att det är domstol som prövar ärendena och att ett tvåpartsförhållande riskerade att medföra ett omständligt och försenande förfarande. Vidare anfördes att det var tveksamt om det offentliga ombudet kunde fylla någon reell funktion eftersom ombudet inte kunde hämta in upplysningar från den misstänkte eller från något annat håll än åklagarens (prop. 1988/89:124 s. 52 f. och bet. 1988/89:JuU25 s. 21 f.). Frågan har därefter berörts av , som i sitt slutbetänkande (SOU 1990:51 s. 175 f.) avvisade tanken på ett offentligt ombud under åberopande av i huvudsak samma skäl som regeringen anförde i den nämnda propositionen. 2002/03:74 att ett system med ombud närmast skulle kunna betecknas som en skenprocess där några avgörande fördelar inte står att vinna. 5.2Ett system med offentliga ombud Regeringens förslag: Ett system med offentliga ombud som skall bevaka enskildas integritetsintressen införs i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Det offentliga ombudet skall ha rätt att ta del av vad som förekommer i ärendet, yttra sig i ärendet och ha rätt att överklaga domstolens beslut. Ett offentligt ombud skall ersättas enligt i huvudsak samma regler som gäller för offentliga försvarare. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag innebär dock att det offentliga ombudet företräder den misstänkte och att ombudet därför vid ett överklagande gör det på den misstänktes vägnar. Enligt utredningens förslag skall det offentliga ombudet medverka även i ärenden om hemlig teleövervakning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig i denna del tillstyrker inrättandet av ett system med offentliga ombud, däribland Justitiekanslern, , , , och . Några remissinstanser förklarar sig vara tveksamma till förslaget, däribland Ombudsmän har avstyrkt förslaget och Hovrätten för vill starkt ifrågasätta den föreslagna ordningen med offentligt ombud. och påtalar att ett offentligt ombud även bör företräda tredje man. har anfört bl.a. att det torde krävas ett icke obetydligt antal offentliga ombud och att flera ombud kommer att behöva tas i anspråk vid samma förhandlingstillfälle. , med visst instämmande av , har förordat att hemlig teleövervakning inte skall omfattas av förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringens bedömning finns det ett antal var för sig starka skäl för att införa en motpart till åklagaren i ärenden om hemliga tvångsmedel. Ett skäl är att enskildas rättsskydd i sådana ärenden förstärks om det i processen tillkommer en person som särskilt har till uppgift att bevaka enskildas intressen och att lyfta fram omständigheter till skydd för enskildas integritet. Ett annat argument för att införa ett system med offentliga ombud är att det är angeläget att det finns en rättssäkerhetsgaranti redan vid tillståndsprövningen, utöver det faktum att det är domstol som beviljar tillstånd. Som utredningen anför kan knappast det förhållandet att den som beslutar om tvångsmedels- användning skall göra en s.k. officialprövning innebära att det vid prövningen saknas behov av ett offentligt ombud. Den kritik som i sitt betänkande Rikets säkerhet och den personliga integriteten (SOU 2002:87) i vissa avseenden riktar mot domstolarnas tillämpning av bestämmelserna om hemlig teleavlyssning stöder den uppfattningen. De förslag till utvidgade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel som regeringen lämnar i denna proposition talar också för att integritetsfrågorna ägnas ökad upp- märksamhet. Lagrådet har ifrågasatt om ordningen med ett offentligt ombud i tvångsmedelsärendet egentligen har större betydelse än t.ex. en prövning med flera domare i rätten. Genom införandet av ett system med offentliga ombud skapas ett slags kontradiktorisk process i ärenden om hemliga tvångsmedel. En sådan process ger bättre förutsättningar för en allsidig belysning av saken. Vidare innebär införandet av offentliga ombud att det skapas en reell möjlighet att få ett beslut att tillåta användning av hemliga tvångsmedel prövat av högre rätt. Dessa effekter uppnås inte genom en prövning med flera domare i rätten. Som skäl mot att införa ett offentligt ombud som har till uppgift att företräda den misstänkte kan anföras att det vore en mindre lämplig ordning med ett ombud som inte kan kontakta sin huvudman. Ombudets företrädarskap skulle endast vara fiktivt eftersom ombudet inte kan inhämta uppgifter från den enskilde inför prövningen. Det skulle också kunna anses att ombudet i de flesta fall hade en skyldighet gentemot sin huvudman att överklaga ett tillståndsbeslut. Om det offentliga ombudet skulle företräda den misstänkte eller kanske även tredje man blev det, som framhållit, nödvändigt att utse ett stort antal personer att vara offentliga ombud. Antalet ombud skulle då bli större än vad som kan anses lämpligt eller godtagbart, bl.a. med hänsyn till att de ärenden som det här är fråga om ofta omgärdas av sträng sekretess. Regeringen anser i stället att en ordning med ett offentligt ombud som vid domstolsprövningen företräder enskildas rätt och integritetsintressen i allmänhet är att föredra. På så sätt kan det offentliga ombudet lyfta fram alla aspekter, även sådana som talar mer till fördel för tredje mans än den misstänktes intressen i ärendet. Ett offentligt ombud bör därför inte förordnas för den misstänkte eller för någon annan särskild person.