prop · GQ031d8 · 2003-01-01 00:00:00 — Utvecklingssamarbetet inriktas på att motverka könsbaserad diskriminering och på att stärka kvinnors sociala, ekonomiska och politiska rättigheter som ett led i att bekämpa fattigdom, fördjupa demokratin och främja en hållbar utveckling. bedriver ett aktivt arbete med att såväl multilateralt som bilateralt synliggöra kvinnors och mäns olika villkor som utgångspunkt för analys och åtgärder i all utvecklingsplanering. finansierade 2000 2001 en särskild tjänst hos FN:s generalsekreterares rådgivare i jämställdhetsfrågor för att stärka kvinnors medverkan i beslutande fora, förbättra kvinnors ekonomiska villkor och motverka våld mot kvinnor. Sidas handlingsprogram för jämställdhet har ökat förutsättningarna för ett mer systematiskt arbete bl. a. med att integrera jämställdhet i samtliga landstrategier. Sida har inlett ett särskilt samarbete med , och för att stödja deras genomförande av handlingsplanen från om kvinnor i , bl.a. genom stöd till jämställdhetsanalyser av ländernas nationella budget. har av Sidas utbetalade medel gått till projekt som helt eller delvis inriktats mot jämställdhet. I länder där jämställdhet finns med som ett viktigt mål för samarbetet och där ambassaderna har särskild kompetens inom sakområdet (, , och ) har jämställdhet ett än mer tydligt genomslag. har deltagit aktivt i /DAC:s och EU:s arbetsgrupper om jämställdhet i utvecklingssamarbetet, bl.a. i syfte att stärka ett engagemang på ledningsnivå inom organisationerna. har fortsatt att i överläggningar med bl.a. och FN medverka i utveckling av metoder för att anlägga ett tydligare jämställdhetsperspektiv i analyser och förslag. fortsatte arbetet i de regionala utvecklingsbankerna med att höja kompetensen om jämställdhetsfrågor hos bankernas personal och lägga grunden till en stärkt jämställdhetspolicy. har i dialog med poängterat behovet av att tydligare uppmärksamma kvinnor i analys och åtgärder för att bekämpa fattigdom, bl. a. i PRSP:s och i översynen om IDA:s kreditgivning. medverkade också aktivt i arbetet med nya jämställdhetsstrategi. Det bilaterala utvecklingssamarbetet utvärderas inom Sida, dels av sekretariatet för utvärdering och intern revision som är direkt underställt , dels av olika avdelningar och av de integrerade ambassaderna. Nedan presenteras först allmänna erfarenheter och iakttagelser från utvärderingsverksamheten vid Sida , därefter ges kortare sammanfattningar av ett urval av de studier som slutförts , varav den om jämställdhet i utvecklingssamarbetet utgör en återrapportering från Sida på ett uppdrag som givits i myndighetens regleringsbrev . Allmänna iakttagelser och erfarenheter Flertalet utvärderingar är projektnära, och utgör därmed i första hand ett lärande för överväganden om fortsatt stöd, eller för bedömningar om behövliga förändringar i ansats och genomförande. Det är inte i samtliga fall möjligt att dra tydliga slutsatser utifrån utvärderingarna. Kvaliteten varierar liksom formatet. Sida är i slutskedet med att utarbeta en ny utvärderingsmanual, som syftar till att utgöra ett stöd till utvärderingsprocessen och höja kvaliteten och jämförbarheten. I flertalet fall, ca två tredjedelar av utvärderingarna, drar utvärderarna slutsatsen att insatserna visat på god måluppfyllelse. Denna andel är i stort oförändrad från föregående år. Hög relevans är ett återkommande omdöme , . Långsiktigheten och flexibiliteten i den svenska biståndsgiv- ningen framhålls vidare vara värdefull, då den möjliggör en anpassning till förändrade förutsättningar, inte minst i samhällen som genomgår snabba förändringar. Ett stort engagemang hos såväl samarbetspartner som Sida är en annan aspekt som lyfts fram i flera utvärderingar och som varit tydligt bidragande till goda resultat. Biståndets roll som dynamisk förändringskraft genom att föra in nya frågor och synsätt återkommer. Möjligheten till experiment och pilotverksamhet, som det kan vara svårt för samarbetspartner själva att initiera helt på egen hand framhålls som värdefulla och skapar en plattform i reformeringen av strukturer och system. I flera fall betonas vikten av att arbeta direkt med regionala och lokala institutioner i förändringsprojekt, där ett starkt lokalt ägarskap kan medföra snabbare resultat och etablering av en tilltro till att förändringar är möjliga. Vikten av att sprida lärdomar och erfarenheter är en väsentlig fråga och behovet av en systematiskt genomtänkt strategi för kommunikation och information framhålls i ett antal utvärderingar. Detta är ett område som ofta kan utvecklas ytterligare. En viktig fråga i beredningen av insatser är vidare att säkerställa kapaciteten för lärandet och genomförande av förändringar. I uppemot en tredjedel av utvärderingarna redovisas mer betydande problem. De problem som särskilt redovisas avser framförallt bristande bärkraft och tveksam kostnadseffektivitet. Överambitiösa mål utan tydlig operationalisering har i flera fall lett till svårigheter i genomförandet och bristen på basdata gör det svårt att mäta effekter. Otillräckliga mekanismer för resultatuppföljning och svaga ledningsfunktioner bidrar till ineffektivitet. Bristen på deltagande från intressenter i projektens planering är en annan återkommande observation. Behovet av förbättrad samordning såväl mellan olika institutioner hos samarbetspartner, som mellan givare är en annan återkommande slutsats. I flera utvärderingar pekas på vikten av ett programmatiskt arbetssätt. Splittringen på separata projekt försvårar helhetssynen och minskar möjligheten till policydialog. Detta gäller såväl för samarbetsparten som för biståndsgivare. Utvärdering av utvecklingssamarbete för att främja jämställdhet I regleringsbrevet uppdrog regeringen åt Sida att 2002 redovisa en utvärdering av i 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 vilken utsträckning jämställdhetsperspektivet fått genomslag i Sidas verksamhet. Uppdraget inriktades dels på att redovisa om analyser och insatser i utvecklingssamarbetet utgått från skillnader i kvinnors och mäns villkor, dels på en redovisning av förutsättningar och resultat vad gäller kvinnors ekonomi och deltagande i samhällsutvecklingen och hur mainstreamingstrategin tillämpats i ett representativt urval av landstrategier och insatser. Uppdraget gavs efter antagandet av handlingsplanen vid FN:s fjärde världskonferens för kvinnor i , den svenska beslut om jämställdhet som ett särskilt delmål i utvecklingssamarbetet och sedan Sida utarbetat en omfattande handlingsplan och policy för arbete med jämställdhet i utvecklingssamarbetet. Avsikten med uppdraget var bl.a. att få en bild av vilka åtgärder som vidtagits i t.ex. landstrategier. Uppdraget redovisades av Sida i en skrivelse till regeringen , "Evaluation of Sida's Support for the Promotion of Gender equality". Utvärderingen har baserats på djupstudier av samarbetet med , och , där såväl landstrategierna i stort som ett antal program och projekt valts ut för analys. Utvärderingen visar på både framsteg och svårigheter när det gäller att få genomslag för jämställdhet, i praktiken och inte främst bara i policies and handlingsplaner. Utvärderarna slår fast att trots den korta tid som gått sedan principerna om mainstreaming av gender antogs har dessa fått genomslag i landstrategierna och i viss mån även på insatsinvån. Sålunda förordas att strategin fortsatt tillämpas och ges starkare fäste i organisationen men att den förnyas och utvecklas och länkas till andra biståndsmål och till program- och projekt. Utredarna betonar att stärkande av kapacitet och kompetens är nyckelfrågor, både centralt och i fält. Dessutom konstateras att frågan om styrning är central och att ledningens roll är avgörande för arbetet. Generaldirektören framhåller i sin kommentar att Pekingplanen utgör ett gemensam bas för länder världen över vad gäller åtaganden och riktlinjer för jämställdhet och att Sidas handlingsprogram slår fast att jämställdhet inte är en "kvinnofråga" utan en övergripande samhällsfråga: på "varje nivå där Sida verkar skall jämställdhet finnas med som en integrerad del." Generaldirektören framhåller vad Sida gjort i form av utbildningsinsatser, seminarier och 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 strategier för att öka kapaciteten att stärka jämställdhet i utvecklingssamarbetet och markerar att Sida avser utveckla arbetet med de frågor som utredningen berör bl.a. med utgångspunkt från regeringens uppdrag i regleringsbrevet att Sida genomgående i utvecklingssamarbetet skall beakta hur insatser utfaller olika för kvinnor och män. Utvärdering av landstrategin för utvecklingssamarbetet med Syftet med utvärderingen av landstrategin för var att ge Sida ett underlag för utformningen av en ny landstrategi för kommande strategiperiod. Utvärderingen fann att landstrategin inte varit ett effektivt instrument för att skapa en sammanhängande och relevant samarbetsprogram . Processen medförde utrymme för dialog och reflektion och bidrog härigenom till att skapa samstämmighet. Innehållsmässigt var emellertid strategin, enligt utvärderarna, inte konkret nog för att skapa ett relevant program på den operativa nivån. Bl.a. var samarbetets fattigdomsorientering ofta indirekt och ibland otillräckligt betonad i strategin och dess implementering. Sambandet mellan fattigdomsmålet och enskilda insatser t.ex. inom stödet till landsbygdsutveckling och den privata sektorn, klarlades inte. Sida ansåg i sitt ställningstagande till landstrategiutvärderingar, att de tillför Sida kunskap för att utveckla och förbättra landstrategiprocessen. Vissa av de svagheter som utvärderingarna pekar på har redan åtgärdats. Mot bakgrund i vunna erfarenheter i ett antal landstrategiprocesser har Sida och UD tillsammans utarbetat nya riktlinjer för framtagandet av landstrategier. Sida har löpande vidtagit åtgärder för att förbättra landstrategiprocessen. Detta gäller framtagande av dokument såväl som genomförande av landprogram. Icke desto mindre kan ytterligare förbättringar göras genom att vissa av utvärderingarnas rekommendationer tas tillvara i det fortsatta metodutvecklingsarbetet, och i den fortsatta tillämpningen av riktlinjerna i enskilda landstrategiprocesser. Sida anser att det är värdefullt med utvärderingar av en landstrategi men att det bör genomföras i första hand för vissa väl valda fall, där samarbetet är omfattande och det finns ett uttalat behov av fördjupad prövning. Sida ansåg vidare att förbättringar kan göras - för att öka landstrategins styrfunktiongenom att målformuleringar anges i landstrategin för varje samarbetsområde. Det är väsentligt att dessa mål formuleras på en övergripande strategisk nivå, och inte på en operationell projektnivå, i syfte att möjliggöra att en landstrategi kan anpassas flexibelt till de förändrade förutsättningar som inträffar i ett land, dock utan att förändra den strategiska inriktningen. Sida delar utvärderarnas uppfattning att grundläggande antaganden om hur samarbetsprogrammet bidrar till fattigdomsbekämpning ska tydliggöras i landstrategierna, och att valet av enskilda insatser tydligt ska baseras på de strategiska prioriteringarna. Utvärdering av Sidas stöd till näringslivsutveckling Här återges sammanfattning kring den första i en serie om tre utvärderingar av Sidas stöd till näringslivsutveckling. Rapporten kartlägger och ger en övergripande bild av Sidas stöd. Utgångspunkten är ett brett, integrerat och holistiskt perspektiv på näringsliv och stöd till näringslivsutveckling. Rapporten pekar på flera möjligheter för Sida att vidareutveckla sitt stöd för näringslivsutveckling. En slutsats är att stödet bör integreras med andra typer av stöd, inte minst vid utarbetandet av Sidas landstrategier. Vidare pekar rapporten på vikten av samband mellan insatser på olika nivåer som tillsammans utgör centrala förutsättningar för ett väl fungerande näringsliv. Genom att ta hänsyn till övergripande förutsättningar på makronivå, minska antalet insatser på mikronivå och systematiskt sekvensiera insatser, skulle stödets utvecklingspotential kunna utnyttjas bättre. Rapporten konstaterar att insikten om vad som krävs för ett ändamålsenligt stöd för näringslivsutveckling i flera avseenden är god inom Sida, medan tillämpningen ofta släpar efter och kan utvecklas. Rapporten pekar på en stor outnyttjad potential inom Sida för att målmedvetet främja skapandet av förutsättningar för näringslivsutveckling, inte minst inom Sidas stöd till landsbygdsutveckling. Rapporten argumenterar för behovet av en policy och strategi för Sidas stöd till näringslivsutveckling som klargör stödets betydelse för uthållig fattigdomsminskning. Sida slog i sitt ställningstagande till utvärderingen fast att en policy för näringslivsutveckling bör utvecklas. Avsikten är att en policy ska föreligga . avses en rad kompetenshöjande insatser genomföras. Sida ansåg vidare att det är väsentligt att i ökad utsträckning arbeta tvärsektoriellt inom Sida för att skapa en ökad grad av samband. Sida konstaterar vidare att frågor om näringslivsutveckling lyfts fram i landstrategierna i betydligt högre grad än . I samklang med det internationella samfundet finns nu goda förutsättningar att ytterligare konsolidera fattigdomsbekämpning som det övergripande målet för svenskt utvecklingssamarbete. I betänkandet från Globkom föreslås att fattigdomsminskning skall kvarstå som en övergripande inriktning för politik för global utveckling, samt att en förbättring av den fattiga människans levnadsvillkor skall utgöra målet för biståndet. Både betänkandet och Sidas strategi för fattigdomsreduktion och utveckling genomsyras av en mångdimensionell syn på fattigdom - en politik mot fattigdom måste utformas på ett sätt så att den främjar jämlik och hållbar tillväxt och utveckling. Genom att fattigdom karaktäriseras som brist på möjlighet, makt och säkerhet så hamnar den enskilda människan i fokus. Individperspektivet understryker också att fattiga människors behov och förutsättningar är olika i förhållande till fattigdomens olika dimensioner, samt att fattigdom och utveckling alltid måste hanteras i ett rättighetsperspektiv. Sidas strategi för fattigdomsreduktion och utveckling kommer att ligga till grund för en revidering av Sidas handlingsprogram och riktlinjer inom en rad olika områden, liksom för utveckling av metoder och redskap för det konkreta arbetet med fattigdomsbekämpning. En förutsättning för att det mångdimensionella fattigdomsperspektivet skall kunna operationaliseras är att en gynnsam institutionell och organisatorisk miljö skapas för ändamålet. Ett antal studier som Sida genomfört parallellt med arbetet med fattigdomsstrategin visar på behovet av förbättringar i detta avseende. Fattigdomsmålet har också fått ett allt 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 större genomslag i flertalet multilaterala organisationer. För är fattigdomsreduktion det övergripande målet. På samma sätt är fattigdomsminskning det övergripande målet för den Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik. Inom FN-systemet står Millennieutvecklingsmålen i fokus för verksamheten. Ett mångdimensionellt och holistiskt perspektiv på fattigdom och utveckling förutsätter en kontinuerlig, kompetent och genusmedveten analys av fattigdomens orsaker och uttryck i specifika globala, nationella och lokala sammanhang. Perspektivet förutsätter också samverkande åtgärder inom olika politikområden, via olika kanaler (bilateralt och multilateralt), i olika former (t ex programstöd och givarsamordning), på olika nivåer i samhället (globalt, regionalt, nationellt och lokalt) och med medverkan av olika aktörer (t.ex. staten, näringslivet och civila samhället). I linje med slutsatserna från de senaste årens toppmöten (senast , och ) blir sydperspektivet nu än mer centralt i det svenska utvecklingssamarbetet. Ett sydperspektiv innebär i grunden att man lyssnar på och tillvaratar de fattigas egna erfarenheter och prioriteringar, vilket bl.a. förutsätter att de enskilda samarbetsländernas egna processer är demokratiska och inkluderar konsultationer med fattiga grupper och individer. Då kan nationella planer för fattigdomsminskning och hållbar utveckling tas som utgångspunkt för utvecklingssamarbetet. Sydperspektivet innebär också att utvecklingssamarbetet bidrar till att stärka rösterna från syd i det internationella samarbetet, t.ex. genom stöd till processer och sammanhang där (särskilt MUL-län- derna) kan medverka i at sätta spelregler och dra fördel av internationell handel. Sydperspektivet förutsätter dessutom att de regionala initiativen ges uppmärksamhet och stöd. Det gäller t.ex. ekonomiska sammanslutningar som gör enskilda länder och grupper av länder bättre rustade att möta i-världen i handelspolitiska sammanhang. I förra årets budgetunderlag presenterade Sida en rad åtgärder som i årets underlag föreslås genomföras i syftet att anpassa utvecklingssamarbetet till förändrade villkor, både vad gäller medelstilldelning och handläggning i och ett ökat ansvarstagande av samarbetsländerna. Åtgärderna omfattar ett fokus på ökad givarsamordning, programstöd, färre insatser och geografisk koncentration, längre avtalsperioder 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 samt effektiviseringar genom förenklade arbetssätt och metodutveckling. En förstärkning av fältorganisationen är kärnan i detta förändringsarbete. Som framgår av resultatredovisningen syftar insatser under de olika delmålen till en utvecklingsprocess som sammantaget bidrar till att minska fattigdomen. Fattigdomsbekämpning står i fokus för insatser med inriktning på t.ex. demokratisk samhällsstyrning och mänskliga rättigheter, jämställdhet, barn och ungdomar, de sociala sektorerna (inkl hiv/aids-bekämpning), infrastruktur, näringsliv och handel, naturbruk och miljö (landsbygdsutveckling genom bl.a. förbättrat jordbruk och institutionella reformer), makroekonomisk stabilitet, konfliktförebyggande och forskningssamarbete kring fattigdomsrelevanta teman. Inom det bilaterala utvecklingssamarbetet får stödet till demokratisk samhällsstyrning och mänskliga rättigheter i sammanhanget av fattigdomsbekämpning följdriktigt en mer framträdande roll. andel av svenskt bistånd skall öka vilket är väl motiverat med hänsyn till den komplicerade fattigdomssituationen och det känsliga sociala och politiska läge som flera länder befinner sig i. I detta sammanhang är givarsamfundets medverkan i dialogen kring och stödet till nationella PRS-processer av avgörande betydelse. Det afrikanska initiativet till en gemensam plan för ekonomisk, social och politisk utveckling (NEPAD) förtjänar också uppmärksamhet. stöd till fattigdomsbekämpning i bred bemärkelse sker också via FN, andra multilaterala organ, EG och de multilaterala utvecklingsbankerna som i väsentliga delar har en gemensam syn på fattigdom och fattigdomsbekämpning. Härvidlag spelar de av och initierade fattigdomsstrategierna på landsnivå (PRSP) en central roll. Under 2001- 2002 genomförde en omfattande utvärdering av de två första årens erfarenheter av PRSP-processerna. En viktig slutsats från utvärderingen är att PRSP är att det nationella ägarskapet har ökat och att det finns ett brett stöd bland externa aktörer i flertalet länder. saknas dock en bred uppslutning från det civila samhället, näringslivet och politiker i många länder. Att stärka det nationella ägarskapet ytterligare och folkvaldas möjligheter till påverkan och därmed stödja den demokratiska processen kommer att vara ett prioriterat område för . na utgör dock PRS ett av de mest lovande instrumenten för att stärka fattigdomsbekämpningen i de fattigaste länderna. De kommer därför att vara utgångspunkt för det internationella utvecklingssamarbetet i de enskilda länderna. Europeiska unionen är världens största finansiär av utvecklingssamarbete. Regeringen avser även fortsättningsvis att agera aktivt inom ramen för det europeiska samarbetet. Det är av särskild vikt att stödja det institutionella reformarbete som pågår och som syftar till att höja kvaliteten och förbättra effektiviteten i EG-biståndet. Re- geringen kommer även fortsättningsvis att verka för ett effektivt genomförande av EG:s integrering av miljöhänsyn och jämställdhet i arbetet med fattigdomsbekämpning. Regeringen har uppdragit åt Sida att utarbeta strategier för det svenska stödet till olika FN-or- gan. Projektet har resulterat i strategier för UNDP, UNFPA, och . Syftet med strategierna är att få till stånd ett samordnat och offensivt svenskt förhållningssätt till FN:s verksamhet på det ekonomiska och sociala området. Sammanfattningsvis leder resultatbedömningen till följande generella slutsatser om det svenska utvecklingssamarbetet: Fattigdomsbekämpning kommer att utgöra det övergripande målet. Den fattigdomsbekämpande verksamheten måste vara väl förankrad i ett rättighets-, jämställdhets- och barnperspektiv där den enskilda människans problem, behov och förutsättningar i förhållande till fattigdomens olika dimensioner står i centrum. En global svensk politik för ekonomisk, socialt och ekologiskt hållbar utveckling måste bygga på en god samstämmighet mellan olika politikområden i förhållande till det övergripande målet om fattigdomsminskning. Metoder för att effektivisera biståndet och följa upp de internationellt överenskomna utvecklingsmålen måste ständigt utvecklas och återföras till utvecklingssamarbetets praktik. () har för utgiftsområdets två förvaltningsmyndigheter, (Sida) och , lämnat revisionsberättelser utan invändning. 1 Beloppet i Årsredovisningen för staten 2001 (rskr. 2001/02:101) bilaga 7 avseende utgående reservation och ramöverföringsbelopp 2001 har korrigerats. Tabell 3.11 Anslaget 8:1 Biståndsverksamhet skall dras in i enlighet med Tilläggsbudget 1 i samband med VP 2002. Beslut har ännu inte fattats om från vilken anslagspost detta indrag skall göras. Anslaget 8:1 Biståndsverksamhet består av tre anslagsposter: Multilateralt utvecklingssamarbete, Bilateralt utvecklingssamarbete och Övrigt. Inom anslagsposten 1.2 Bilateralt utvecklingssamarbete disponerar Sida en ram för finansiering av personal i fält som direkt handlägger 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 program eller projekt. uppgår ramen till , vilket är en höjning med jämfört med föregående år. Höjningen syftar till att öka Sidas kapacitet i fält. Utfallet på anslaget 2001 var , vilket var högre än tilldelade medel. Anslagsutnyttjandet utöver budget förklaras av att reservationer tagits i anspråk. Politikområdet hade en utgiftsbegränsning , denna innebar dock inga senareläggningar av bidrag och planerade projekt. Reservationerna, dvs. den del av anslagsmedlen som kvarstod vid budgetårets slut, inom anslaget 8:1 Biståndsverksamhet uppgick vid utgången av 2001 till . Detta är en minskning i förhållande till föregående år med ca . Av de totala reservationerna var intecknade genom avtal eller beslut om visst ändamål. Även de ointecknade reservationerna, som alltså uppgick till , motsvarar till stor del planerade, om än inte avtalsbundna insatser. Vid utgången av beräknas inga reservationer vara kvar. Tabell 3.12 Utgående reservation på anslaget 8:1 Biståndsverksamhet 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 7 Bemyndiganden om ekonomiska åtaganden Inom anslaget 8:1 Biståndsverksamhet finns två olika beräkningsgrunder för bemyndiganderamen, dels för det multilaterala utvecklingssamarbetet och dels för det bilaterala. Dessa särredovisas därför nedan. För det multilaterala utvecklingssamarbetet beräknas nya förpliktelser ingås till ett belopp om . Det rör sig framförallt om en ny kapitalpåfyllnad till den internationella jordbruksutvecklingsfonden (), den tredje påfyllnaden av den globala miljöfonden (GEF) samt fastställande av medlemsländernas bidrag till ökenkonventionen för . Någon särskild buffert för t.ex. växelkursförändringar begärs inte för den multilaterala bemyndiganderamen då sådant ryms inom den totala bemyndiganderamen. Inom det multilaterala utvecklingssamarbetet föreslås regeringen få ikläda staten förpliktelser som tillsammans med tidigare gjorda, utestående utfästelser uppgår till högst för i enlighet med tabell 3.13.