prop · GQ03117 · 2003-05-16 00:00:00 — Jag har funnit fem tänkbara skäl till att överväga en förbränningsskatt på avfall: En förbränningsskatt på avfall kan införas som ett sätt att öka likformigheten i energi- och miljöbeskattningen. Energi- och koldioxidskatt tas ut på fossila bränslen. Avfall innehåller en fossil andel som inte beskattas. I blandat hushållsavfall är den fossila andelen . En förbränningsskatt på avfall kan neutralisera de fördelar som avfallsförbränning har genom utformningen av energibeskattningen. De nuvarande energi- och koldioxidskatterna på fossila bränslen medför indirekt ett högre pris på värmeleveranser till fjärrvärme- näten. Värmeintäkter för en avfallsförbränningsanläggning kan därför bli högre än vad de annars skulle ha varit. det faktiskt blir beror på de lokala omständigheterna. avgifterna för avfall som levereras till avfallsförbränning blir i motsvarande grad lägre. Andra behandlingsmetoder för avfall har inte samma skattebetingade fördel. En förbränningsskatt på avfall kan ha syftet att ge ekonomiskt bättre förutsättningar för materialåtervinning och biologisk behandling av avfall. Utökad materialåtervinning och, biologisk behandling, med näringsåterföring och eventuellt även biogasutvinning, är generellt sett antingen dyrare eller ger mindre intäkter än förbränning av avfallet med energiutvinning. En förbränningsskatt på avfall kan vara ett bland flera styrmedel för att öka den totala behandlingskapaciteten för sådant avfall som inte får deponeras. Det råder brist på behandlingskapacitet för utsorterat brännbart avfall som inte får deponeras. Kapacitetsbristen kommer att öka när förbudet mot deponering av organiskt avfall införs . Det är därför viktigt att avfallsförbränningen utnyttjas optimalt och att avfall som kan tas tillvara eller behandlas på annat sätt inte upptar förbrännings- kapacitet. En förbränningsskatt på avfall höjer mottagningsavgifterna till avfallsförbränning, och därmed kan också annan avfallsbehandling ta ut högre avgifter. Därigenom kan annan avfallsbehandling som är dyrare eller som ger mindre intäkter, i högre grad utnyttjas och byggas ut. En förbränningsskatt på avfall kan ta bort det ekonomiska incitamentet för andra länder att transportera avfall till svenska anläggningar för avfallsförbränning. Därmed kan en sådan skatt bidra till att tillgänglig förbränningskapacitet utnyttjas för svenskt brännbart och organiskt avfall. En förbränningsskatt på avfall kan sammantaget bidra till att öka den totala behandlingskapaciteten för avfall. kan miljöbelastningen minskas och effektivare resursanvändning uppnås. Det bör dock uppmärksammas att miljövinster främst uppnås genom minskad deponering. Miljöeffekten av att ersätta avfallsförbränning med biologisk behandling är däremot relativt liten och beroende av den konkreta utformningen av avfallshanteringssystemet. Problem med skatt på avfall som förbränns Min analys visar också att det finns problem och risker med en förbränningsskatt på avfall, i synnerhet om skatten är hög. Några eventuella problem som pekas ut i betänkandet är: Höga skattenivåer ger ett ekonomiskt incitament till att undvika avfallsförbränning även då det är den miljömässigt mest lämpliga metoden. Därmed finns en risk för en miljömässig och ekonomisk suboptimering. En alltför hög förbränningsskatt på avfall kan t.ex. medföra att även förorenat biologiskt avfall komposteras och att en förorenad kompost produceras. Höga skattenivåer kan också medföra att tillräcklig behandlingskapacitet, av ekonomiska skäl, inte byggs ut för avfall som inte får deponeras till följd av införda förbuden mot deponering av utsorterat brännbart avfall samt av organiskt avfall. Det kan få till följd att deponering med dispens från dessa förbud fortsätter, att energiinnehållet inte tas tillvara och att den sammanlagda miljöpå- verkan blir högre. Detta kan motverkas av t.ex. en höjd avfallsskatt på avfall som deponeras på dispens. En förbränningsskatt på avfall medför att deponering av berörda avfallsfraktioner blir ekonomiskt intressantare. Därigenom finns en risk för att en förbränningsskatt på avfall kan försvåra genomförandet av deponeringsförbuden av utsorterat brännbart och organiskt avfall. Detta kan motverkas av t.ex. en höjd avfallsskatt på avfall som deponeras med dispens. Det kan vara frestande att försöka minska investeringskostnaden för att mildra den kostnadsökning som en förbränningsskatt på avfall ger upphov till. Det kan medföra att värmeverk byggs istället för kraftvärmeverk, vilket minskar elutbytet från fjärrvärmesystemet. En jakt på lägre investeringskostnader kan också medföra val av enklare värmeåtervinnings- och reningsteknik, och därmed ett lägre totalt energiutbyte och ökade risker för miljöpåverkande utsläpp. Det bör dock påpekas att dagens miljölagstiftning inte gör det troligt att lägre miljökrav skulle ställas om en förbränningsskatt på avfall införs. En förbränningsskatt på avfall kan eventuellt påverka attityden till avfallsförbränning så att utbyggnad av ny kapacitet fördröjs även då en utbyggnad är miljö- och resursmässigt motiverad. Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns Jag har analyserat konsekvenserna av ett eventuellt införande av en generell skatt på avfall som förbränns. Konsekvensanalyserna har gjorts utifrån ett antal antaganden om skattens utformning. I mina analyserade exempel antas skatteplikt gälla för avfallsförbränningsanläggningar och samförbränningsanläggningar. Anläggningar som bränner jungfruligt biobränsle eller avfall som är att betrakta som rent biobränsle är undantagna från skatten. Undantag från förbränningsskatt på avfall medges för sådana biobränslen även vid samförbränning. Skatteplikten omfattar såväl avfallsanläggningar som industrianläggningar. Vidare antas att tillräckliga åtgärder i form av andra styrmedel, t.ex. höjd skatt på avfall som deponeras, vidtas för att motverka ökad deponering. Konsekvensanalyser har gjorts för förbränningsskatt på avfall för tre nivåer; 100, 400 och per ton avfall. Konsekvenser för olika aktörer Avfallsanläggningarna bedöms höja mottagningsavgifterna för att täcka den kostnad som skatten ger upphov till. Däremot bedöms det inte vara möjligt för dem att ta ut den ökade kostnaden som skatten medför genom ökade intäkter från energiproduktionen. Kommunerna bedöms höja renhållningsavgifterna för att bekosta de höjda mottagningsavgifterna. Det innebär att den ökade behandlings- kostnaden överförs till hushåll och företag. Hushåll får en högre kostnad av en förbränningsskatt på avfall som följd av höjda renhållningsavgifter. För ett normalhushåll på två personer i villa, med en avgift på ca , beräknas höjningen i genomsnitt till ca vid en skattenivå på per ton avfall. Det är en höjning med . Vilka incitament som hushållen ges för att minska mängderna och öka utsorteringen av avfall, beror på hur kommunerna väljer att utforma renhållningsavgifterna. Företagens kostnader ökar av en förbränningsskatt på avfall oavsett om de själva förbränner det skattepliktiga avfallet, själva lämnar avfallet till en förbränningsanläggning eller har hämtning. Till del kan de undvika kostnadsökningen genom att sortera och materialåtervinna mer av avfallet. Den kostnadsökning som kvarstår bedöms vara liten i förhållande till företagens övriga kostnader. Det beror dels på att avfallsbehandling utgör en begränsad del av avfallskostnaderna, och dels på att avfallskostnaderna i sig är små i företagens ekonomi. Hänsyn bör också tas till andra skatteförändringar som kan bli aktuella för företag och hushåll i samband med att en förbränningsskatt på avfall införs. Om det totala skatteuttaget inte förändras behöver en förbränningsskatt på avfall inte medföra en ökad ekonomisk belastning. Effekterna för aktörer som bedriver andra former av avfallsbehandling bedöms däremot kunna bli större. Biologisk behandling och materialåtervinning blir mer konkurrenskraftiga verksamheter. Detta bedöms ge positiva effekter på utvecklingen av dessa behandlings- metoder, för den del av avfallsflödet som lämpar sig för sådan behandling. Konsekvenser av olika skattenivåer Den lägre nivån, per ton avfall, visas kunna motiveras av skattemässiga skäl på två sätt: För hushållsavfall med ett fossilt innehåll på skulle en förbränningsskatt på ca per ton avfall behövas för att motsvara den nuvarande koldioxidskatten på fossila bränslen på per kg kol, samt den energiskatt som tas ut på kol vid förbränning i värmeverk. Den effekt som energibeskattningen av fossila bränslen indirekt ger i form av högre värmeintäkt uppskattas motsvara per ton avfall. Konsekvensanalysen av en förbränningsskatt på per ton avfall visar att effekterna i övrigt är förhållandevis små. En viss ökning av materialåtervinning av tunga och icke brännbara fraktioner, samt en något större mängd avfall till biologisk behandling kan Mellannivån, per ton avfall, visas kunna motiveras av främst två skäl: Biologisk behandling, i form av stora och väl fungerande anläggningar för tunnelkompostering och i viss mån reaktorrötning med utvinning av biogas, blir ekonomiskt likvärdiga med avfallsförbränning, och kan därför komma att väljas då avfallet passar bättre för denna metod än för förbränning. Detta förutsätter fungerande avsättningsmarknader för kompost, rötrester och biogas. Det ekonomiska incitamentet för införsel av avfall till från , och tas bort. har en förbränningsskatt på avfall som motsvarar . saknar i hög grad fjärrvärmenät och därför erhålls inte lika stora intäkter i avfallsförbränningen. I dominerar avfallsförbränningen i det, jämfört med och , blygsamma fjärrvärmenätet, vilket gör att värmeintäkterna är betydligt lägre. Detta förklarar de högre mottagningsavgifterna för avfallsförbränning jämfört med i dessa länder. De ekonomiska konsekvenserna för hushåll och företag av en förbränningsskatt på per ton avfall bedöms bli förhållandevis små. Den högre nivån, per ton avfall, är vald så att mottagnings- avgifterna för avfall till avfallsförbränningsanläggningar i blir lika hög som den som gäller som medelvärde i . En given effekt är då att det ekonomiska incitamentet för att föra in avfall från till avfallsförbränning i försvinner. Det är emellertid osäkert om detta kan vara en relevant effekt. förekommer praktiskt taget ingen införsel av avfall från till svenska avfallsförbränningsanläggningar. Det kan bl.a. bero på att möjligheter till samförbränning i andra energianläggningar finns i till betydligt lägre mottagningsavgifter. En skattenivå på per ton avfall är så hög att den alternativa kostnaden för materialåtervinning för t.ex. stora delar av plastfrak- tionerna blir relativt sett lägre eller lika hög som kostnaden för förbränning. Även biologisk behandling med biogasutvinning blir ett ekonomiskt attraktivt alternativ till förbränning för biologiskt lättnedbrytbart avfall. Det är därför rimligt att förvänta att en så pass hög skattenivå medför en större ökning av materialåtervinning och biologisk behandling än lägre nivåer. är skattenivån så hög att ett ekonomiskt incitament att undvika avfallsförbränning uppkommer även då förbränning är det miljömässigt lämpligaste behandlingsalternativet. Osäkerheten vid investeringar i ny förbränningskapacitet kan bli betydande. Deponering på dispens från deponeringsförbuden blir ett ekonomiskt attraktivt alternativ, även om avfallsskatten på deponering skulle höjas till det dubbla jämfört med dagens nivå. En förbränningsskatt på per ton avfall skulle därför kunna leda till lägre behandlingskapacitet för brännbart och organiskt avfall som omfattas av deponeringsförbuden. En så hög skattenivå som per ton avfall skulle troligen inte tillföra ytterligare miljöfördelar än de som kan förväntas vid mellannivån på per ton avfall. Tvärtom finns en påtaglig risk för att nackdelarna överväger. Grön skatteväxling och skatt på avfall som förbränns Beslut om grön skatteväxling fattades av vid behandlingen av budgetpropositionerna . Besluten har två huvudsakliga konsekvenser för en förbränningsskatt på avfall: Beskattningen av fossila bränslen i värmeproduktion har höjts och kan komma höjas ytterligare. Det innebär ökade kostnader för produktion av fjärrvärme med fossila bränslen, vilket också indirekt medför ökade värmeintäkter vid avfallsförbränning. Därmed ökar den skatte- betingade fördel som avfallsförbränning har gentemot annan avfallsbehandling. Skattehöjningarna motiverar sänkta mottagningsavgifter till avfallsförbränning med ca per ton avfall och år. En reformerad energibeskattning avses införas. Reformeringen innebär bl.a. att beskattningen av bränslen i värmeproduktionen delvis ersätts med en ny värmeskatt i konsumtionsledet. Det medför att värme- intäkterna vid avfallsförbränning sjunker i motsvarande grad. En förbränningsskatt på avfall bedöms passa in i den förändrade skattestruktur som grön skatteväxling innebär. påverkas den skattenivå som kan motiveras med energibeskattningen. Höjd koldioxidskatt motiverar en högre förbränningsskatt på avfall, och en omföring av energiskatt från produktions- till konsumtionsledet motiverar tvärtom en lägre förbränningsskatt på avfall. Först när klarhet råder om hur den gröna skatteväxlingen kommer att utformas är det möjligt att avgöra i vilken grad krav på likställighet i beskattningen kan motivera en förbränningsskatt på avfall. Frågor för fortsatt utredning Jag har i mina analyser funnit ett antal frågeställningar som behöver klarläggas eller utredas ytterligare om en förbränningsskatt på avfall ska införas. Dessa är i huvudsak följande: En lämplig avgränsning av skattens generella omfattning måste göras. I de konsekvensanalyserade exemplen antas en förbrännings- skatt som omfattar allt avfall som förbränns vid avfallsförbrännings- och samförbränningsanläggningar, med undantag av avfall som kan betraktas som biobränsle. En möjlig utgångspunkt för att åstadkomma en sådan avgränsning är EG:s nya avfallsförbrännings- direktiv. Skatteplikt skulle kunna gälla för förbränningsanläggningar som omfattas av direktivet. Utvecklingen av praxis för direktivet bör följas vid en fortsatt analys. Behovet av skattebefrielse för farligt avfall i speciella fall bör studeras närmare. Även särskilda regler för förbränning av slam kan behöva övervägas. måste beaktas vid en fortsatt analys av lämplig generell omfattning av en eventuell förbränningsskatt på avfall, och av eventuella undantag, avdragsmöjligheter eller differentieringar som kan anses vara nödvändiga. En bedömning av huruvida en förbränningsskatt på avfall skulle vara förenlig med kan inte göras i sin helhet innan ställning har tagits till viktiga frågor kring skattens detaljutformning. En förbränningsskatt på avfall bör samordnas med nuvarande skatt på avfall som deponeras, för att undvika en situation där avfallsskatte- systemet samlat styr i en icke önskad riktning. Dessutom bör en sammantagen bedömning göras i förhållande till hur mål och strategier för avfallspolitiken i och inom EU utformas . Andra tillkommande åtgärder och styrmedel på avfalls- området, liksom den fortsatta utformningen av grön skatteväxling, påverkar både motiv och lämpliga nivåer för en förbränningsskatt på avfall. Även utvecklingen av införsel av avfall till från andra länder bör noga följas, liksom de förändringar som sker i berörda länder som kan förändra incitamenten till transport av avfall till . Jag bedömer också att ytterligare utredning behövs kring industrins egen förbränning av avfall som kan komma att träffas av en skatt på avfall som förbränns. Sammanfattning av Kvicksilver i säkert förvar (SOU 2001:58), betänkande från Utredningen om slutförvaring av kvicksilver Vi föreslår att förordning (1996:971) om farligt avfall kompletteras med lagfästa krav på att avfall som innehåller minst en viktprocent kvicksilver skall föras till permanent förvaring djupt ner i berg. Undantag får endast medges om det är fråga om mycket små mängder avfall. Även avfall som innehåller minst 0,1 viktprocent kvicksilver skall föras till sådan djup- förvaring om det är skäligt i mening. Avfallet skall föras till permanent djupförvaring om inte särskilda skäl föreligger. Som övergångsbestämmelse föreslår vi att denna tidsfrist förlängs till från det bestämmelserna trätt i kraft. Detta föreslår vi skall ske . Vi finner att kvicksilveravfallet måste djupförvaras inom som följd av gällande exportförbud för kvicksilver och andra överväganden. Vi föreslår vidare att förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd kompletteras så att en anläggning för permanentförvaring av kvicksilveravfall med minst 0,1 viktprocent kvicksilver skall till- ståndsprövas i miljödomstol i första instans, även om de mängder avfall som skall föras till förvaret understiger . Enligt nuvarande bestämmelser skulle i sådana fall länsstyrelse vara första pröv- ningsinstans. Oavsett prövningsinstans skall en ansökan om lokalisering och byggande av ett slutförvar föregås av ett utökat samrådsförfarande enligt bestämmelserna i . Vi framhåller att den lokala samrådsprocessen måste bedrivas med stor omsorg. Lärdomar från andra områden, t.ex. kärnavfallsområdet, bör tas till vara av både företag och myndigheter. Det är berörda avfallsinnehavare som har ansvaret för att djupförvaring av det aktuella kvicksilveravfallet jämte för ändamålet nödvändig teknik- utveckling kommer till stånd. Vi förordar att berörda avfallsinnehavare samarbetar kring konstruktion, lokalisering, byggande och drift av ett djupförvar. Starka tekniska och ekonomiska skäl talar för en sådan samarbetslösning. Avfallsinnehavarna har också ställt sig positiva till tanken att samarbeta under vissa förutsättningar. Vi har dock funnit att majoriteten av de företag som har eller kommer att få ansvar för stora mängder kvicksilveravfall inte är beredda att påbörja konkreta förhand- lingar innan det föreligger lagligt tvingande krav på djupförvaring. Vi föreslår slutligen att regeringen via ett särskilt rapporteringsuppdrag till håller sig underrättad om utvecklingen inom industrin för att kunna vidta de eventuella ytterligare åtgärder som kan visa sig vara påkallade från regeringens sida för att driva på utvecklingen mot ett djupförvar på grundval av våra förslag om tvingande krav enligt ovan. Motiven för förslagen i sammanfattning Den allmänna utgångspunkten för våra överväganden och förslag är att användningen av kvicksilver i skall upphöra , med ett fåtal undantag där mycket begränsade mängder används på dispens i slutna kretslopp. Det avfall som då finns som följd av tidigare användning skall tas om hand och förvaras på ett säkert sätt med hänsyn till kvicksilvers och kvicksilverföreningars skaderisker för hälsa och miljö. Huvuddelen av kvicksilveravfallet med halter överstigande 0,1 viktprocent kvicksilver finns eller kommer 2010 att finnas hos ett fåtal företag. Den totala mängden kvicksilver i detta avfall uppskattas komma att uppgå till ca varav i avfall med kvick- silverhalter över en viktprocent. Häri ingår bl.a. de kvicksilverhaltiga batterier som samlats in och för vilka staten har ett ekonomiskt ansvar för det vidare omhändertagandet. Prov har inletts med upparbetning av dessa batterier för överföring av kvicksilvret i för slutförvaring lämplig form. Våra överväganden har bekräftat den i utredningsdirektiven förordade inriktningen på ett djupförvar. Kvicksilver skiljer sig från många andra typer av farligt avfall, då metallen är särskilt giftig. Eftersom det vidare är ett grundämne bryts det inte heller ner. Detta motiverar ett förvar som isolerar kvicksilvret från biosfären under mycket långa tidsrymder (helst långt ) för att ge dricksvattenbrunnar, sjöar och vattendrag ett tillfredsställande skydd mot kvicksilverföroreningar också på mycket lång sikt. En utgångspunkt är därvid också att negativa miljöeffekter från en generation inte skall belasta kommande generationer. Det är därför olämpligt att övervältra ett omfattande tillsyns och underhållsansvar för ett kvicksilverförvar på kommande generationer. En slutsats är därför att ett förvar i möjligaste mån bör vara underhållsfritt. Därmed är det endast ett djupförvar som uppfyller kraven för förvaring av kvicksilverhaltigt avfall. Därtill kommer att ett djupförvar enligt vår bedömning ger ett större utrymme för teknisk-ekonomisk optimering av behandlingsteknik för avfallet och detaljutformning av slutförvaret. Företagens gemensamma kostnader för ett djupförvar blir relativt höga; ca enligt uppskattning. Därtill kommer behandlingskostnader som kan bli av samma storleks- ordning. Behandlingskostnaderna blir dock lika stora vid en förvaring i en ytdeponi. instämmer i att kvicksilveravfallet måste tas om hand på ett miljömässigt godtagbart sätt. Flera av företagen framhåller dock att de arbetar på internationella marknader under hård priskonkurrens. De motsätter sig därför svenska särkrav som gör att de drabbas av kostnader som de anser påverkar deras konkurrensförmåga. I första hand vill man vänta tills det finns EU-gemensamma krav och samarbetslösningar. Sådana lösningar skulle kunna få innefatta export från av rent kvicksilver, utvunnet ur avfallet, till tillåtna användningar inom EU, så att nyproduktionen av kvicksilver inom EU kunde minska i motsvarande mån. För utredningens del noterar vi att direktiven inte ger oss mandat att ifrågasätta exportförbudet. Vi noterar dessutom att en eventuell export av kvicksilver i samband med pågående avveckling av kvicksilver-använd- ningen i i slutänden skulle övervältra ansvar och kostnader för avfallshanteringen på andra länder, eftersom den tillåtna användningen av kvicksilver inom EU kan förväntas minska kraftigt under . Sammantaget kan vi inte finna att samhällsekonomiska skäl skulle tala mot krav på djupförvar för höghaltigt kvicksilveravfall. Vi erinrar i detta sammanhang om att det finns många historiska erfaren- heter som visar att brister i hanteringen av farligt avfall lett till stora saneringskostnader för samhället. Sammanfattning av Ett ekologiskt omhändertagande av avfall, 5177 Uppdrag om ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall Regeringen gav ett uppdrag om ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall. Bakgrunden till uppdraget var bl. a. den pågående omställningen av avfallshanteringen som regeringen menade inte skett i den takt som bedömdes som rimlig när förbuden mot att deponera brännbart och organiskt avfall fattades. Det övergripande målet för miljöarbetet är att vi till nästa generation ska lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Det innebär att påverkan på miljön ska ha reducerats till nivåer som är långsiktigt hållbara. Med det riktmärket har angivit femton miljökvalitetsmål. Dessa mål har varit utgångspunkten när vi i denna rapport beskriver riktlinjer, styrmedel och åtgärder för att utveckla avfallshanteringen mot ekologisk hållbarhet. Utredning har begränsats till avfallskategorier som omfattas av deponeringsförbuden för brännbart och organiskt avfall. I huvudsak ingår följande kategorier: hushållsavfall, bygg- och rivningsavfall och ej branschspecifikt industriavfall. Branschspecifikt industriavfall tas upp i den omfattning som det berörs av deponeringsförbuden. Omhändertagandet av de avfallskategorier som ingår i utredningen bidrar främst till miljöpåverkan under målen God bebyggd miljö, Begränsad klimatpåverkan och Giftfri miljö. Påverkan från avfallshanteringen är också av betydelse för naturtypsmålen Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar, Hav i balans, Ett rikt odlingslandskap samt föroreningsmålen Skyddande ozonskikt, luft, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning. Dagens avfallshantering innebär ett slöseri med resurser. Material och energi tas inte till vara eftersom avfall som kan återvinnas fortfarande deponeras. Näringsämnen i matavfall och annat bioavfall förs ur kretsloppet genom att deponeras direkt eller som en beståndsdel i askor från förbränning. Nedbrytbart avfall som deponeras ger upphov till utsläpp av metangas motsvarande av landets totala utsläpp av klimatgaser.