prop · GQ03110 · 2003-03-27 00:00:00 — En allmän strävan skall därför vara att i möjligaste mån ge företräde till an- vändning som inrymmer ett betydande mått av tankar och känslor samt bidrar till åsiktsbildningen i samhället och till att information om olika förhållanden sprids. Allmänpolitisk bedömning av området för elektro- Regeringens bedömning: Elektronisk kommunikation bör vara så ef- fektiv och hållbar att välfärd och tillväxt främjas i hela landet. konkurrenskraft bör stärkas och framtidens behov tillgodoses. ken för elektronisk kommunikation bör även kunna bidra till att målet för mediepolitiken uppnås. Utredningens förslag: Överensstämmer väsentligen med regeringens Vissa justeringar har dock gjorts för att framhäva de elektro- niska kommunikationernas dynamiska karaktär med tillgodoseende av framtidens behov och hållbarhet samt för att understryka vikten av till- växt och välfärd i hela landet. Utredningen redovisade ett samlat mål för Den allmänpolitiska delen av målet är en bedömning av de elektroniska kommunikationerna betydelse för bl.a. tillväxt och Den andra delen av utredningens förslag anger målen för sektorn elektronisk kommunikation. Detta tas upp i avsnitt 7.4. Remissinstanserna: Flera remissinstanser ställer till sig positiva till utredningen föreslagit för området, t.ex. Statskontoret, Ban- verket, , , SUNET samt . Radio- och ställer sig positivt till att det mediepolitiska målet har kommit till uttryck i utredningens förslag. menar att det även borde tillföras en välfärdsaspekt på den övergripande målnivån. ställer sig tveksam till om det skall vara ett tele- politiskt mål att öka produktiviteten i eller att öka konkurrens- kraften. () menar att be- greppet hållbar utveckling förutom miljö även innefattar ekonomiska och sociala dimensioner. saknar en djupare analys av vilka konsekvenser som kan bli följden av de olika målkonflikterna i det före- slagna målet. Tidningsutgivarna menar att den mediepolitiska formule- ringen kan godtas under förutsättning att respekt och upprätthållande av tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer upprätthålls. Tele2 invänder mot att det skulle vara ett politiskt mål för lagen om elektronisk kommu- nikation att bidra till att målet för mediepolitiken uppnås, i synnerhet när de gäller att motverka skadliga inslag i massmedierna. anser att mediepolitiska mål eller mål som rör yttrandefrihet inte skall ingå i de sektorspecifika målformuleringarna. Skälen för regeringens bedömning: De elektroniska kommunikatio- nerna har en stor strategisk betydelse för tillväxten och i förlängningen välfärden i hela landet. Det handlar både om infrastrukturen för elektro- nisk kommunikation och tjänsterna. Regeringen har tidigare angivit (prop. 1999/2000:86, bet. 1999/2000:TU9, rskr. 1999/2000:256) att en väl utvecklad IT-infrastruktur bör göra att avståndet mellan bostadsort och arbetsplats minskar i betydelse. Vidare främjas tillväxten av en ef- fektiv användning av IT i företag, offentlig förvaltning, skola och hus- håll. Målet för den regionala utvecklingspolitiken är väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. De elektroniska kommunikationerna är av stor betydelse för den regionala utvecklingen. En bra IT-infrastruktur bidrar till att skapa förutsättningar för tillväxt i hela landet. har en geografisk särprägel med mycket större glesbygd än de flesta av EU:s länder vilket gör den avståndsoberoende tekniken mycket viktig i dessa områden. I detta sammanhang har regeringen tidigare gjort bedömningen att staten har ett ansvar för att skapa förutsättningar för att behoven av IT-infra- struktur med hög överföringskapacitet tillgodoses i hela landet. Det är emellertid viktigt att inte enbart fokusera på tekniken och den grundläggande infrastrukturen. Det är nyttan med tekniken som är det viktiga och den finns överallt i samhället: i skolan, i sjukvården samt i arbets-, affärs- och hemlivet. Detta kan sammanfattningsvis leda till både välfärd och tillväxt. Kommunikationerna ger utökade möjligheter för in- dividen till möten med andra samt till informations- och kunskaps- inhämtning och leder till nya sätt att kommunicera och hålla kontakt, en ökad mobilitet och ett minskad beroende av geografiska lägen. Tillgäng- ligheten till infrastrukturen är dock en viktig förutsättning för att kunna utnyttja möjligheterna. Inom begreppet tillväxt, som i sin tur kan vara ett resultat av ökad pro- duktivitet ryms en målsättning om flera arbetstillfällen, skapande av nya marknader samt främjande av effektiva investeringar i infrastruktur och innovation. Ökad produktivitet kan i och för sig leda till att arbets- tillfällen försvinner. Den tekniska utvecklingen kan dock leda till till- komsten av nya marknader och företag vilket kan ge helt nya arbets- Prop. 2002/03:110 tillfällen. I samband med en tekniskt betingad strukturomvandling finns det en rad mekanismer i ekonomin som skapar nya arbetstillfällen i takt med att gamla försvinner. Även de elektroniska kommunikationerna bör därför vara utvecklingsbara och flexibla för att kunna möta framtida be- hov. I detta perspektiv är det också viktigt att de är hållbara vilket inne- fattar såväl miljömässiga som sociala och ekonomiska aspekter. De elektroniska kommunikationerna har stor betydelse för mass- medierna, något som enligt regeringens uppfattning bör framhävas. Det finns goda möjligheter för olika former av elektronisk kommunikation att bidra till att det mediepolitiska målet, dvs. att stödja yttrandefrihet, mångfald, massmediernas oberoende och tillgänglighet samt motverka skadliga inslag i massmedierna, kan uppnås. Yttrandefrihet, mångfald, samt massmediernas oberoende och tillgänglighet gynnas av en marknad som präglas av effektiv konkurrens mellan såväl olika typer av infra- struktur som olika medieföretag. Radio- och har uttryckt en positiv inställning till att det mediepolitiska målet har kommit till uttryck i förslaget och pekar på mediernas genomslagskraft och betydelse för demokratin i samhället. Det mediepolitiska målet omfattar även att mot- verka skadliga inslag i massmedierna. Tele2 har ifrågasatt varför denna del skall omfattas av förslaget, då den nya lagstiftningen inte omfattar regler som rör innehåll. Elektroniska kommunikationer och lag- stiftningen om dem handlar som grundprincip om infrastruktur och tjänster främst i form av överföring. omfattar dock även konsumentutrustning som används för digital-TV. Ett exempel kan vara att tillämpningsprogram för sådan utrustning som medger interaktiv kommunikation är utformade så att programmen kan hindra skadligt in- nehåll. Målen för sektorn elektronisk kommunikation Regeringens förslag: Målen för sektorn elektronisk kommunikation skall vara följande. Enskilda och myndigheter skall få tillgång till ef- fektiva och säkra elektroniska kommunikationer. kommunikationerna skall ge största möjliga utbyte när det gäller ur- valet av överföringstjänster samt deras pris och kvalitet. i ett internationellt perspektiv ligga i framkant i dessa avseenden. elektroniska kommunikationerna skall vara hållbara, användbara och tillgodose framtidens behov. De främsta medlen för att uppnå detta skall vara att skapa förutsätt- ningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar och begräns- ningar samt att främja internationell harmonisering. Staten skall ha ett ansvar på områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses De föreslagna målen skall ersätta målet för telepolitiken som där- med skall upphöra att gälla. Utredningens förslag: Överensstämmer väsentligen med regeringens Målformuleringen har dock som nämnts i avsnitt 7.3 delats upp jämfört med utredningens förslag. Här föreslås målen för sektorn. tillägg har gjorts, som att i ett internationellt perspektiv skall ligga i framkant samt att internationell harmonisering är ett medel för att uppnå målen. Justeringar har också gjort för att framhäva områdets dy- namiska karaktär med tillgodoseende av framtidens behov samt att elek- troniska kommunikationer skall vara hållbara och användbara. Vidare sammanfattas statens ansvar i stället för att ge en specificerad uppräkning av de allmänna intressena på det sätt utredningen föreslog. Remissinstanserna: Flera remissinstanser ställer sig, som tidigare nämnts, positiva till det föreslagna målet i sin helhet, t.ex. Statskontoret, , , , SUNET samt II-stiftel- sen. ifrågasätter, liksom , , , , och , om effektiv konkurrens alltid kan var det främsta redskapet. TeliaSonera, , och saknar en analys av förhållandet mellan de allmänpolitiska målen och de mål som behandlas i lagen. Sta- tens () och Statskontoret anser att de politiska mål som utredningen formulerar är relevanta men menar att politiska mål skall vara mätbara och specifika, vilket det föreslagna målet inte uppfyller enligt dessa remissinstanser. Samma invändning har som liksom också påtalar att målen inte heller kombineras med instrument för uppföljning och utvärdering. Även IT-Företagen anger att flera av målen inte är mätbara. IT-Företagen anser vidare att dynamiken i området bör avspeglas. , och har även haft invändningar mot att inte ha med formuleringen om lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad i ett mål för området. anser att föreslaget saknar mål om användbarhet. menar att frågor om urval, pris och kvalitet utgör delar av ett konsumentskydd och att konsumentskydd därför hör till det allmänna sektorsmålet. pekar vidare på att konsumenternas tilltro och möjligheter att utnyttja tjänsterna är en förutsättning för att det övergripande målet skall uppnås. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare angivits är regeringens bedömning att de elektroniska kommunikationerna bl.a. har en stor stra- tegisk betydelse för tillväxten och välfärden i hela landet. Enskilda och myndigheter skall därför ha tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer med största möjliga utbyte avseende urvalet av över- föringstjänster samt deras pris och kvalitet. Användare och konsumenter bör ha möjlighet att välja mellan olika tjänster med olika pris och kvalitet för att finna den kombination av tjänster som bäst passar den enskilde. Konsumenternas möjligheter att utnyttja tjänsterna är en viktig förutsätt- ning för att målen skall kunna uppnås. Med effektiva elektroniska kommunikationer avses konkurrensutsatta och flexibla kommunikationer som tillhandahålls på icke- diskriminerande villkor. Effektiva elektroniska kommunikationer innebär också ett främjande av effektiva investeringar i infrastruktur och främ- jande av innovation. De elektroniska kommunikationerna bör vara så säkra som möjligt. Regeringen har tidigare angivit att för tillväxt och konkurrenskraft är tilliten till informationssystem viktig och behovet av säker kommunikation ökar i takt med värdet av informationen i närings- livet och den offentliga sektorn (prop. 1999/2000:86, s. 40). Förslaget till mål innebär att i ett internationellt perspektiv skall ligga i framkant vad gäller urvalet av överföringstjänster samt deras pris och kvalitet. Detta ligger i linje med det övergripande IT-politiska målet att som första land skall bli ett informationssamhälle för alla. Jämförelser med andra länder bör göras även inom området elektro- nisk kommunikation. Behoven och kraven på de elektroniska kommunikationerna förändras ständigt och snabbt vilket kräver att dessa är flexibla och utvecklingsbara för att kunna svara mot framtidens behov. Områdets snabba förändringstakt kräver också en större flexibilitet med ett aktivt och kon- tinuerligt arbete för att regelverket skall kunna hantera nya och föränd- rade situationer. Detta bör framgå av målen. Hållbar utveckling, som innebär att nuvarande och kommande genera- tioner tillförsäkras en hälsosam och god miljö, bör främjas även inom detta område. Med hållbar avses såväl ekologisk som social och ekono- misk hållbarhet. I målen bör även användbarheten framhävas. Det handlar om att tjäns- terna inom elektronisk information bör vara lätta att lära sig, lätta att an- vända och anpassade till sina målgrupper. Vid utformandet av tjänster bör man utgå från att användare har olika förmåga och olika behov. På detta sätt ökar tjänstens ändamålsenlighet att tjänsten gör det som an- vändaren vill att den skall göra, effektivitet t.ex. att det inte tar , samt tillfredsställelse att användaren upplever tjänsten på ett posi- tivt sätt. Ett av de främsta medlen att uppnå dessa mål är en effektiv konkur- rens utan snedvridningar och begränsningar. Väl fungerande och dyna- miska marknader ger mångfald i utbudet och pressar priserna, vilket kommer användarna tillgodo. Att främja konkurrens överensstämmer med den allmänna konkurrenspolitiken (prop. 1999/2000:140, bet. 2000/01:NU4, rskr. 2000/01:16). Det är också en utgångspunkt för de EG-direktiv som ligger till grund för den lagstiftning som föreslås. Några remissinstanser har haft invändningar mot att inte ha samhälls- ekonomiskt lägsta kostnad som mål. Regeringen ser inget motsats- förhållande mellan effektiv konkurrens och produktion till lägsta samhällsekonomiska kostnader. Konkurrenslösningar skall eftersträvas. Om befintliga ledningar har tillräcklig kapacitet för att tillgodose efter- frågan och bjuds ut på marknaden på ett konkurrensneutralt sätt kan det saknas anledning för marknadens aktörer att anlägga nya ledningar, eftersom detta skulle medföra högre kostnader. I andra situationer kan det emellertid vara lönsamt eller av strategiskt värde för marknads- aktörerna att investera i ny kapacitet i stället för att använda befintlig. Likartade resonemang kan föras på ett samhällsekonomiskt plan. Ett annat medel för att uppnå målen är att främja den internationella harmoniseringen. Elektronisk kommunikation är i hög grad beroende av den internationella utvecklingen. Många företag verkar på internationell basis och gynnas av att regelverken i de olika länderna är harmoniserade. Det främjar i sin tur tillväxt både inom och i andra länder, inte minst inom den Europeiska unionen. En internationell harmonisering bör därför främjas, särskilt för att bidra till utvecklingen av EU:s inre mark- nad. Vad som sagts om konkurrensens och den internationella harmonise- ringens betydelse hindrar inte att det finns viktiga allmänna intressen som inte enbart kan tillgodoses på marknadens villkor. Dessa intressen måste säkerställas på annat sätt. Detta illustreras av statens bidrag till utbyggnad av nät där marknaden inte kan tillgodose behoven. Regeringens bedömning (prop. 1999/2000:86) när det gäller tillgänglig- heten till IT-infrastruktur är att hushåll och företag i alla delar av bör få tillgång till IT-infrastruktur med hög över- föringskapacitet. Detta skall i första hand ske i marknadens regi. Staten har dock ett övergripande ansvar att se till att IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet finns tillgänglig i hela landet. Statens stöd till elek- troniska kommunikationsnät med hög överföringskapacitet till kommu- ner och enskilda är en del av de åtgärder som vidtas för att uppfylla detta. Inriktningen avser huvudsakligen stöd till utbyggnad av IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet i gles- och landsbygd. Till de viktiga allmänna intressen som inte enbart kan tillgodoses på marknadens villkor kan även räknas samhällsomfattande tjänster till ett överkomligt pris, förmedling av nödsamtal, skyddet för integritet, ut- hållighet och tillgänglighet vid extraordinära händelser i fredstid, höjd beredskap och krig, ett effektivt utnyttjande av frekvenser och nummer samt konsumentskydd. Inom dessa områden föreslås särskilda regler i lagen för att säkerställa intressena. Tillgången till ett grundläggande radio- och TV-utbud i hela landet är ett viktigt allmänt intresse. Lag- förslaget ger också de grundläggande förutsättningarna för att säkerställa en sådan tillgång. Tillgången till grundläggande tjänster bör ta sin ut- gångspunkt i en strävan att tillgodose grundläggande behov av elektro- niska kommunikationer hos alla användare. De grundläggande behoven bör också bestämmas med hänsyn till de krav som ställs för att personer med funktionshinder skall ha samma möjlighet som andra i samhället att ha tillgång till och kunna använda elektronisk kommunikation. De mål som föreslås ingår som en del i det politikområde som omfattar IT-, tele- och post. De föreslagna målen ersätter målet för telepolitiken som beslutades telepolitiska beslut (prop. 1987/88:118, bet. 1987/88:TU28, rskr. 1987/88:402) och som därefter behandlats av riks- dagen med anledning av propositionerna Näringspolitik för tillväxt (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:TU28, rskr. 1990/91:369), Telelag och en för- ändrad verksamhet för , m.m. (prop. 1992/93:200, bet. 1992/93:TU30, rskr. 1992/93:443) och Översyn av telelagen (1993.597) m.m. (prop. 1996/97:61, bet. 1996/97:TU5, rskr. 1996/97:201). De före- slagna målen för sektorn elektronisk kommunikation ligger i linje med det IT-politiska målet och därmed också i linje med EU:s IT-politiska handlingsprogram e-Europa, ett informationssamhälle för alla. De nya mål som föreslås i denna proposition ersätter inte det IT-poli- tiska målet. Målen för elektronisk kommunikation är vidare till sin om- fattning än vad som kan uppnås enbart genom en tillämpning av den lag som föreslås och kan således innefatta andra politiska åtgärder. Lagen innehåller å andra sidan regler som skall säkerställa att särskilda behov och andra samhällsviktiga intressen tillgodoses. Uppföljning av mål av den karaktär som här föreslås bör ske genom jämförelser med de överföringstjänster, priser och kvalitet som erbjuds i andra länder. Den ökade internationella harmoniseringen medför ökade möjligheter att göra sådana jämförelser. Det ger också en möjlighet att Prop. 2002/03:110 bidra till uppföljningen av det IT-politiska målet att som första land skall bli ett informationssamhälle för alla. Eftersom området är dy- namiskt är det inte lämpligt att ha ett definitivt mål med en angiven nivå av tillgång till kommunikationer som skall ha uppnåtts vid någon viss tidpunkt. Vad som anses vara effektiva och säkra kommunikationer och vad som anses ge den bästa möjliga kombinationen av urval pris och kvalitet förändras över tiden. De föreslagna målen innebär därför en strä- van att kommunikationerna skall bli bättre och effektivare, t.ex. genom högre överföringskapacitet och att urvalsmöjligheterna, inbegripet priser och kvalitet, blir mer varierade. Ett medel för att uppnå målen är att skapa förutsättningar för en effek- tiv konkurrens. Den lagstiftning som föreslås ger goda förutsättningar för en uppföljning av hur bra konkurrensen fungerar genom de marknads- analyser som skall genomföras (se avsnitt 20.1). Regeringens förslag: Överföringen av elektronisk kommunikation och infrastrukturen för överföringen skall, med undantag för vissa radio- och TV-frågor, regleras samlat i en ny sektorsspecifik lag. gen skall inte reglera innehållet i de tjänster som överförs eller den ut- rustning som skall anslutas till infrastrukturen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller läm- nar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag Behovet av en samordnad lagstiftning Den utveckling som skett på området för elektronisk kommunikation innebär bl.a. att olika infrastrukturer och tekniker för överföring av kommunikation och tjänster sammansmält så att de numera inte är be- gränsade till att bära eller överföra den tjänst som de ursprungligen av- Denna så kallade konvergensutveckling har utförligt redogjorts för i betänkande (SOU 1999:55). Utvecklingen på området för elektronisk kommunikation går alltjämt med hög hastighet mot ökad konvergens. Tekniken för att kommunicera elektroniskt utvecklas och förbättras kontinuerligt. utredningens slutsatser om att konvergensutvecklingen negativt påverkar den gällande lagstiftningens och regelstrukturens förmåga att uppfylla sina syften och att det därför finns ett behov av samordning av lag- stiftningen äger fortfarande bärkraft. Till detta kommer behovet av över- Ambitionen bör vara att skapa en modern, teknikneutral och Bestämmelser som på ett eller annat sätt har anknytning till elektronisk kommunikation finns i ett antal lagar. Dessa kan grovt indelas i följande fyra kategorier. Infrastrukturrelaterade regler, dvs. sådana som påverkar möjligheten att tillhandahålla och i övrigt förfoga över infrastruktur. Bestämmelser av det slaget finns i telelagen (1993:597), lagen (1993:599) om radio- kommunikation och lagen (1998:31) om standarder för sändning av TV- signaler. Regler angående överföringstjänsten finns till största delen i telelagen, men även i radio- och TV-lagen (1996:844). Innehållsrelaterade regler finns i radio- och TV-lagen, lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor samt lagen (2000:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster. Lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer re- glerar bl.a. verifieringen av översänd information och gäller inte själva överföringen som sådan. Också den lagen får därför i detta sammanhang hänföras till kategorin innehållsrelaterade bestämmelser. Regler om krav på utrustning som skall anslutas till eller vara del av infrastrukturen återfinns i lagen (2000:121) om radio- och teleterminal- utrustning och lagen (2000:171) om förbud beträffande viss avkodnings- utrustning. För en samordning av de ovan angivna författningarna talar över- skådligheten och gränsdragningsproblem med anledning av konvergen- sen. Vad som komplicerar saken är att lagarna reglerar olika och i vissa fall speciella förhållanden samt att de tillkommit och i viss mån därför använder en terminologi som gör dem svåra att sam- ordna. På det infrastrukturella regleringsområdet är en samordning speciellt lämplig på grund av konvergensen, där skillnaderna mellan de olika for- merna av överföringsteknik och de informationsbärande kommunikationsnäten suddas ut. Även på regleringsområdet för över- föringstjänster medför konvergensen ett behov av samordning med det infrastrukturella regleringsområdet. En sådan samordning bör därför ske i en särskild lag. När det gäller frågan om en sådan lagstiftning bör utsträckas att om- fatta även regleringsområden utanför det infrastrukturella och det för överföringstjänster finns det anledning att skilja mellan regleringen för tele, media och IT. Regleringen på teleområdet är till huvudsaklig del att hänföra till det infrastrukturella regleringsområdet och regleringsområdet för över- föringstjänster. Det finns inte några bärande skäl mot att bestämmelserna i telelagen och lagen om radiokommunikation samordnas i en lag. Vad däremot gäller lagen om radio- och teleterminalutrustning är den uppbyggd efter en annan struktur och annan terminologi. Några andra skäl för en samordning av lagen om radio- och teleterminalutrustning i en lag som reglerar infrastrukturen och överföringstjänsterna än intresset av att uppnå överskådlighet torde inte föreligga. Denna vinst skall i och för sig inte underskattas men kräver att även övrig lagstiftning på området för elektronisk kommunikation, utöver det infrastrukturella reglerings- området och regleringsområdet för överföringstjänster, kommer i fråga för en sådan samordning. Av speciellt intresse på medieområdet är frågan om en samordning mellan telelagen och radio- och TV-lagen. slut- sats var att de bästa förutsättningarna för en samordning mellan telelagen och radio- och TV-lagen ligger på det infrastrukturella regleringsområdet och att sådan samordning skulle innebära ett betydelsefullt steg mot att undvika gränsdragnings- och tolkningsproblem mot bakgrund av konvergensutvecklingen. Flera författningar inom radio- och TV-området innehåller krav på till- stånd eller anmälan för utsändningar av program samt rättigheter eller krav avseende överföringen av sådana sändningar för den som har rätt att bedriva verksamheten.