prop · GQ03139d2 · 2003-07-03 00:00:00 — För banker och kreditmarknadsföretag gäller vissa i lag preciserade förutsättningar för att de skall beviljas oktroj respektive tillstånd att driva finansieringsverksamhet (9 kap. 3 § BRL, 2 kap. 3 § sparbankslagen och 2 kap. 2 § lagen om medlemsbanker respektive 2 kap. 1 och 3 §§ LFV). Förutsättningarna för beviljande av verksamhetstillstånd för dessa institut är i huvudsak desamma. Vid prövningen bedöms institutets bolagsordning, reglemente eller stadgar, den tilltänkta verksamheten, större ägare och ledning. Dessutom görs det en bedömning av om institutets förbindelse med andra fysiska eller juridiska personer hindrar en effektiv tillsyn av institutet. Stadgarnas förenlighet med befintliga författningar Vid behandlingen av en ansökan om verksamhetstillstånd för banker och kreditmarknadsföretag prövas om bolagsordningen (bankaktiebolag och kreditmarknadsbolag), stadgarna (medlemsbanker och kreditmarknadsföreningar) eller reglementet (sparbanker) är förenlig med bankrörelselagen respektive lagen om finansieringsverksamhet och med andra författningar. För banker prövas även om och i vilken utsträckning det i bolagsordningen etc. behövs några särskilda bestämmelser med hänsyn till omfattningen och arten av bankens verksamhet. Sundheten i den planerade rörelsen I samband med auktorisationen av banker och kreditmarknadsföretag bedöms också om den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund verksamhet. Beträffande sundhetsbegreppet hänvisas till avsnitt 8.4. I artikel 7.2 i kreditinstitutsdirektivet anges att auktorisation skall vägras om det, med hänsyn till behovet av en sund och ansvarsfull ledning av kreditinstitutet, bedöms att lämpligheten hos aktieägare eller medlemmar som direkt eller indirekt har ett kvalificerat innehav inte är tillfreds- Vad som utgör ett kvalificerat innehav framgår av artikel 1.10 i En bestämmelse motsvarande EG-regeln finns i svensk rätt. EG-rätten utgår ägarprövningen från begreppet kvalificerat innehav. kvalificerat innehav definieras som ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet representerar eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget (1 kap. 3 § första stycket 2 BRL och 1 kap. 1 § första stycket 3 LFV). En förutsättning för att ett institut skall beviljas oktroj eller motsva- rande verksamhetstillstånd för kreditmarknadsföretag är att det kan antas att den som kommer att ha ett kvalificerat innehav i institutet inte motverkar en sund utveckling av verksamheten i institutet och även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av institutet. Det första kravet innebär att förvärvstillstånd inte skall ges om det är osäkert om ägaren kommer att motverka en sund utveckling av bankens verksamhet. Ovisshet som råder om en presumtiv ägare i något hänseende skall beaktas till hans nackdel. Ovissheten måste emellertid avse ett förhållande av sådant slag, att det inte är möjligt att göra ett tillräckligt säkert antagande om den ifrågavarande personen kommer att motverka en sund utveckling av verksamheten i banken. Innebörden av det andra lämplighetskravet som avser personliga förhållanden är i huvudsak att en större ägare skall vara ansvarskännande och visa gott omdöme (prop. 1996/96:173 s. 71 och 138). Tillstånd får dock inte beviljas om det kan antas att någon som i väsentlig utsträckning har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett kvalificerat innehav i institutet. Det skall vara klarlagt att misskötsamheten i fråga förekommit. Exempel på misskötsamhet i näringsverksamhet är att näringsidkaren gjort sig skyldig till bokföringsbrott eller skattebrott som inte är bagatellartade, att denne regelmässigt underlåtit att betala skatter och allmänna avgifter på icke obetydliga belopp eller att näringsidkaren på olika sätt förfarit otillbörligt i samband med ett konkursförfarande. Misskötsamhet i andra ekonomiska angelägenheter kan exemplifieras med att förvärvaren underlåtit att deklarera sina inkomster. Förvärvaren skall också vara diskvalificerad om han begått allvarliga brott vid sidan av näringsverksamhet (prop. 1995/96:173 s. 130 och 138 f). För sparbanker saknas dock ägarprövningsbestämmelsen. Den är inte aktuell med hänsyn till det sätt på vilken en sparbank är uppbyggd (prop. 1995/96:173 s. 61). I artikel 6.1 andra stycket i kreditinstitutsdirektivet anges att de behöriga myndigheterna inte får bevilja auktorisation av ett kreditinstitut, om de personer som skall leda verksamheten inte är tillräckligt väl ansedda eller saknar tillräcklig erfarenhet för att kunna fullgöra sina uppgifter. I enlighet härmed sker det en prövning av ledningen i svenska banker och kreditmarknadsföretag. Härvid prövas att den som avses ingå i institutets styrelse eller vara verkställande direktör eller dennes ställföreträdare har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av en bank respektive ett kreditmarknadsföretag och även i övrigt är lämplig för en sådan uppgift. Vad som krävs är att de som skall ingå i ledningen för en bank har ett tillräckligt kunnande på området eller i vart fall förmåga att skaffa sig en sådan kunskap. Viss erfarenhet från näringsverksamhet eller något annat område av betydelse för uppgiften förutsätts också. Vidare bör den som skall ingå i ledningen ha de personliga egenskaper i fråga om omdömesgillhet som uppgiften kräver (prop. 1995/96:173 s. 85). Prövning av nära förbindelser Om institutet kommer att ha nära förbindelser med någon annan, får vidare oktroj eller tillstånd att driva finansieringsverksamhet meddelas endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av institutet. Nära förbindelser anses finnas bl.a. om ett företag äger eller mer av kapitalet i ett annat företag, om företagen ingår i samma koncern eller om det föreligger liknande förbindelser mellan en fysisk och en juridisk person (1 kap. 3 § andra och tredje styckena BRL och 1 kap. 1 § andra och tredje styckena LFV). Genom denna bestämmelse genomfördes, såvitt nu är av intresse, den bestämmelse som finns i artikel 7.3 i kreditinstitutsdirektivet. Ytterligare bestämmelse för kreditmarknadsföretag Utöver vad som har sagts gäller för kreditmarknadsföretag som en ytterligare förutsättning för att tillstånd skall meddelas att företaget uppfyller de villkor som i övrigt anges i lagen om finansieringsverksamhet. Något motsvarande krav ställs inte explicit i lagtext i fråga om banker. 9.2Ny formulering av tillståndskriterierna Regeringens förslag: I den bestämmelse som anger vilka villkor som skall vara uppfyllda för att ett företag skall få tillstånd att driva bank- eller finansieringsrörelse skall sundhetsbegreppet inte längre användas. I stället skall det hänvisas till lagen om bank- och finansieringsrörelse och andra författningar som reglerar institutets verksamhet. skall vid den löpande tillsynen se till att ägare och ledning uppfyller de krav som i lagen ställs på dem. Kommitténs förslag: För kreditmarknadsföretag föreslår kommittén att sundhetsbegreppet i gällande rätt ersätts enbart med en hänvisning till reglerna om soliditet, riskhantering och genomlysning. För banker föreslås därutöver en hänvisning till god bankstandard. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag men innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse om att vid den löpande tillsynen skall se till att ägare och ledning uppfyller de krav som ställs på dem i samband med auktorisationen. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: Flertalet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. , till vars yttrande ansluter sig, anser att oktrojprövningen alltjämt bör grundas på en bedömning av om rörelsen och den kvalificerade ägaren uppfyller kraven på sundhet. För att uppfylla EG:s direktiv måste den ägarprövning som sker i samband med tillståndsprövningen innefatta en bedömning av sundhet. Kommitténs förslag uppfyller därför inte kraven i direktivet på denna punkt. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Fi- nansinspektionen har inte något att invända mot förslaget, men upplyser om att () påpekat att inspektionens möj- lighet till ledningsprövning bör utökas till att även omfatta senior management. och anser att en översyn av ägar- och ledningsprövningsreglerna i övrig finansiell lagstiftning bör övervägas. (), anser att några svaga punkter i vandelsprövningen synes vara att någon fortlöpande kontroll inte görs av personer som kvarstår i ägar- och ledningskretsen. En fråga är också hur utländska medborgare kontrolleras eftersom det knappast är möjligt att ta del av uppgifter från utländska register. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 8.4 föreslås sundhetsbegreppet få en delvis annan utformning än i gällande rätt. Det omfattar i sin nya mening att såväl reglerna om soliditet och likviditet, riskhantering samt genomlysning som regeln om sundhet i övrigt iakttas. I gällande rätt används sundhetsbegreppet i flera bestämmelser. Dit hör de bestämmelser som anger vilka villkor som måste vara uppfyllda för att ett företag skall få tillstånd att driva bank- eller finansieringsrörelse. En- ligt dessa regler krävs det bl.a. dels att den planerade rörelsen kan antas uppfylla kraven på en sund verksamhet, dels att det kan antas att vissa större ägare inte motverkar en sund utveckling av verksamheten i institutet och även i övrigt är lämpliga att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett institut. I gällande rätt används också termen sund i tillsynssammanhang. Då sägs att vid sin tillsyn skall se till att en sund utveckling av verksamheten främjas. I avsnitt 10.2 föreslås dock att motsvarande bestämmelse i den nya lagen skall ange att skall ha tillsyn över att ett instituts rörelse drivs enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse, andra författningar som reglerar bankers eller kreditmarknadsföretags verksamhet, institutets bolagsordning, stadgar eller reglemente och interna instruktioner som har sin grund i lagstiftning som reglerar bankers eller kreditmarknadsföretags verksamhet. I tillståndsprövningen ligger något som kan liknas vid en första kontroll av att rörelsen kommer att drivas på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt. I princip samma krav bör ställas på banker och kreditmarknadsföretag vid tillståndsprövningen som senare i den löpande verksamheten. Det föreslås därför att bedömningsgrunderna vid tillståndsprövningen ändras för att ligga i linje med vad som senare prövas inom ramen för den löpande tillsynen. För banker innebär kommitténs förslag att sundhetsbegreppet ersätts med en hänvisning till kraven på soliditet, riskhantering och genomlysning och god bankstandard. För kreditmarknadsföretag föreslås detsamma utom såvitt avses regeln om god bankstandard, vilket förklaras av att någon sådan regel inte föreslås för kreditmarknadsföretag. Här bedöms dock att villkoren för tillstånd bör uttryckas på samma sätt som i den regel som anger ramarna för den löpande tillsynen (se avsnitt 10.2). Av detta följer att den prövning som bör ske är om det finns skäl att anta att den planerade rörelsen kommer att drivas enligt bestämmelserna i lagen om bank- och finansieringsrörelse och andra författningar som reglerar bankers eller, i förekommande fall, kreditmarknadsföretags verksamhet, det finns skäl att anta att den som har eller kan förväntas komma att få ett kvalificerat innehav i institutet inte kommer att motverka att rörelsen drivs på ett sätt som är förenligt med lagen om bank- och finansie- ringsrörelse och andra författningar som reglerar bankers eller, i förekommande fall, kreditmarknadsföretags verksamhet och även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett institut. Att särskilt ange att prövning skall ske av ett kreditinstitutets bolagsordningar, stadgar eller reglementen eller av institutets interna instruktionerna, bedöms onödiga i detta sammanhang. Om det i samband med en auktorisation kan konstateras att bolagsordning etc. eller riktlinjer och instruktioner, exempelvis om riskhantering, i något avseende inte kommer att följas, kan det inte heller antas att instituten kommer att uppfylla lagens krav i dessa avseenden. De övriga förutsättningarna för beviljande av verksamhetstillstånd att bolagsordning, reglemente eller stadgar är författningsenliga, att ledningen är lämplig och institutets nära förbindelser inte försvårar tillsynen påverkas inte av de nya rörelseregler som föreslås för banker och kreditmarknadsföretag. Bedömningen av innehållet i bolagsordningen etc. kommer alltjämt att utgöra en viktig del av prövningen. Det nu aktuella lagstiftningsarbetet föranleder inte några sakliga ändringar av nu nämnda förutsättningar för beviljande av tillstånd. Ledningsprövningsregeln och den prövning som sker av institutets nära förbindelser har sin grund i EG-rätten. Enligt förslaget i promemorian skall ledningsprövningen omfatta styrelseledamot och verkställande direktör samt ersättare för dessa, dvs. suppleant för styrelseledamot samt vice verkställande direktör eller, i förekommande fall, ställföreträdare för denne. Att begränsa ledningsprövningen till de personer som har det yttersta ansvaret för hur verksamheten bedrivs överensstämmer med gällande rätt (prop. 1995/96:173 s. 84). hänvisar till att IMF rekommenderat att lämplighetsprövningen utvidgas till att omfatta senior management. Begreppet har sin grund i det anglosaxiska systemet och har inte någon direkt motvarighet i vårt system. Om man försöker överföra begreppet på våra förhållanden ställs man inför mycket svåra gränsdragningsproblem. Inspektionen har inte heller närmare angett vilka personer som den anser ingår i kretsen. Regeringen finner inte skäl att frångå ett väl inarbetat regelverk för prövning av ett instituts ledning. Som BRÅ påpekar finns det inte någon uttrycklig bestämmelse om att det skall ske en fortlöpande kontroll av personer som kvarstår i ägar- och ledningskretsen. Att så är avsett att vara fallet framgår dock i viss mån indirekt av att inspektionen kan ingripa om ägare eller ledning inte längre uppfyller kraven. Det bedöms emellertid lämpligt att i klargörande syfte ta in en bestämmelse om att skall se till att ägare och ledning även fortlöpande uppfyller de krav som i lagen ställs på dem. BRÅ väcker också frågan hur utländska medborgare kontrolleras, eftersom det knappast är möjligt att ta del av uppgifter från utländska register. Den möjligheten har inspektionen inte heller enligt gällande rätt. Det får antas att inspektionen har upprättade rutiner för en sådan situation. Det är dessutom knappast förenligt med internationella åtaganden att förhindra utländska personer att äga eller leda en bank. Re- geringen förutsätter dock att inspektionen strävar efter att få tillgång till samma information beträffande utländska medborgare som beträffande svenska medborgare. Det bör framhållas att utgångspunkten för ägarprövningsreglerna är att inspektion skall ha skäl att anta att personen i fråga inte kommer att motverka att rörelsen drivs på ett sätt som är förenligt med lagen. Bristen på uppgifter kommer alltså att gå ut över den som skall prövas och leda till att personen i fråga inte godkänns. Visserligen föreskriver ägarprövningsreglerna också att en ansökan alltid skall avslås om det är utrett att personen i fråga har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. Även om det i denna situation skall vara klarlagt att den ledningsprövade har gjort sig skyldig till ett diskvalificerande uppträdande kan, inspektionen från den sökande begära de uppgifter som den anser sig behöva för att göra prövningen och om ansökan inte kan avslås redan med stöd av huvudregeln i första stycket avvisa ansökan om sådana uppgifter inte ges in. Till detta kommer att inspektionen kan ingripa mot personen i efterhand om denne lämnat vilseledande uppgifter i tillståndsärendet (prop. 1995/96:173 s. 76). Enligt ledningsprövningsreglerna skall den som avses ingå i företagets styrelse eller vara verkställande direktör ha de insikter och den erfarenhet som måste krävas av den som deltar i ledningen av ett institut och även i övrigt vara lämplig för en sådan uppgift. För att inspektionen skall kunna bedöma insikter, erfarenheter och lämplighet torde det krävas att det presenteras ett tillförlitligt underlag. Det ligger alltså i de berördas intresse att förse inspektionen med sådana uppgifter. Det ingår inte i detta lagstiftningsärende att, som och önskar, göra en översyn av ägar- och ledningsprövningsreglerna i övrig finansiell lagstiftning. Beträffande den närmare utformningen av den bestämmelse som anger förutsättningarna för beviljande av verksamhetstillstånd hänvisas till författningskommentaren. I tidigare avsnitt har det lagts fram förslag till hur rörelseregler för banker och kreditmarknadsföretag bör utformas. Rörelsereglerna bör också utgöra utgångspunkten när riktlinjerna för tillsynen dras upp. Rörelsereglerna är nära kopplade till tillsynen. Om det inte finns tillsyn över att reglerna följs eller om det inte inträder några följdverkningar för det fall att reglerna inte efterlevs blir reglerna meningslösa. Omvänt går det inte att ha tillsyn, i synnerhet innefattande rätt att ingripa mot instituten, utan ett lagstadgat regelverk för hur institutens verksamhet skall drivas. Ett sådant system skulle riskera att präglas av godtycke och rättsosäkerhet. Rörelsereglerna måste även prägla inriktningen på och formerna för tillsynen. Reglerna är grundade på bedömningar av vilka krav som måste ställas för att instituten skall fungera på ett ändamålsenligt sätt. Därav följer att tillsynen måste inriktas på att övervaka de förhållanden som regleras i rörelsereglerna. Tillsynen bör därvid styras av kriterierna väsentlighet och risk. Tillsynsregler finns i den gällande regleringen av banker och kreditmarknadsföretag. Enligt dessa skall vid sin tillsyn över banker och kreditmarknadsföretag se till att en sund utveckling av instituten främjas. (7 kap. 3 § BRL resp. 5 kap. 4 § LFV). Enligt förarbetena till bestämmelsen i bankrörelselagen bör en banks organisation, arbetsmetoder och beslut vara baserade på bedömningar som präglas av långsiktighet och noggrannhet (prop. 1992/93:89 s. 192). Ett viktigt moment i detta avseende är att bankens exponering för olika slags risker skall ligga inom rimliga gränser. Detta betyder inte att banken inte får engagera sig i verksamheter som är förknippade med risker utan snarare att de risker som banken utsätter sig för skall kunna bäras utan att banken äventyrar sitt kapital och de inblandades ekonomiska situation. I bevakningen av att sundhetskravet efterlevs måste skyddet för konsumenterna, i första hand insättarna ha en framträdande plats. Krav måste också ställas på den information som banken tillhandahåller sina kunder. Motsvarande uttalanden görs för kreditmarknadsföretagen (prop. s. 153). Ytterligare riktlinjer för tillsynen finns i förordning (1996:596) med instruktion för . Där slås fast att de övergripande målen för inspektionens verksamhet är att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd. En- ligt instruktionen har till uppgift att bl.a. utöva tillsyn i enlighet med vad som anges i lag eller annan författning och följa och analysera utvecklingen inom verksamhetsområdet. Vidare framgår att inspektionen har viss samrådsskyldighet med bl.a. . ansvarar även för viss officiell statistik enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. I de regleringsbrev som regeringen utfärdar för inspektionen preciseras inspektionens uppgifter mer i detalj. De rörelseregler som här föreslås i synnerhet de grundläggande bestämmelserna om soliditet och likviditet, riskhantering, genomlysning samt sundhet i övrigt är allmänt formulerade. blir genom kopplingen till rörelsereglerna med nödvändighet uttryckta i generella termer. Följaktligen kommer viktiga delar av det praktiska tillsynsarbetet att utformas av tillsynsmyndigheten. Det lagstiftaren kan göra är att anvisa mål för tillsynen och de medel, inklusive sanktioner, som skall stå till tillsynsmyndighetens förfogande om instituten bryter mot reglerna. Därtill kan via lagstiftningen och regeringen via beslut i bl.a. instruktioner och regleringsbrev precisera de krav som de ställer på tillsynen. Avsikten är alltså att föreslå ett regelsystem för tillsynen som överlämnar till att utforma hur det praktiska tillsynsarbetet skall drivas. Det är nämligen inte möjligt eller ens önskvärt att i lagstiftningen ange mer detaljerade anvisningar för tillsynsarbetet. Genom att ange huvudinriktningen för tillsynen läggs emellertid en god grund för en bedömning av hur tillsynsarbetet praktiskt bör läggas upp. Utöver de regler som föreslås här kan regeringen alltså via instruktioner och regleringsbrev precisera de krav som ställs på tillsynen. Här behandlas emellertid inte som kommittén gjort närmare hur regeringen bör formulera målen för tillsynen. Det är dock en fråga som kommer att aktualiseras i samband med att dessa mål ställs upp, t.ex. i samband med utarbetande av instruktion eller det årliga regleringsbrevet. Kommittén anser att uppgifter bör renodlas men menar att den totala översyn som bör ligga till grund för en sådan renodling bör göras i annan ordning. Här delas den uppfattningen. Kommittén uttalar vidare att inte bör hantera konsumentfrågor eller produktion av offentlig statistik annat än för tillsynsändamål. Fi- nansinspektionen avstyrker att samtliga konsumentfrågor överlåts på och menar att de kundfrågor som har stor betydelse för tillsyn även fortsättningsvis bör hanteras av inspektionen. tillstyrker däremot att inspektionen inte skall belastas med statistikproduktion. Här görs bedömningen att även konsument- och statistikfrågorna bör övervägas i ett annat sammanhang som behandlar inspektionens ansvarsområde. I det följande behandlas endast tillsynen över . som är auktoriserade i ett annat EES-land än men utövar verksamhet här genom en filial eller genom direkt tillhandahållande av tjänster, s.k. gränsöverskridande verksamhet, står i första hand under tillsyn av hemlandets tillsynsmyndighet. har dock vissa skyldigheter med avseende på dessa institut. Inspektionen skall t.ex. i samarbete med behörig hemlandsmyndighet utöva tillsyn över att likviditeten är tillfredsställande i en i inrättad filial till ett kreditinstitut och vissa finansiella institut som är hemmahörande i ett annat EES- land än . Det åligger vidare inspektionen att lämna de uppgifter till hemlandets tillsynsmyndighet som denna behöver för sin tillsyn över det som är verksamt här genom filial eller gränsöverskridande verksamhet. Inspektionen har även vissa möjligheter att ingripa direkt mot såväl ett som driver verksamhet här som mot andra utländska kreditinstitut. Tillsyn över enskilda institut Regeringens förslag: skall ha tillsyn över att en banks eller ett kreditmarknadsföretags rörelse drivs enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse, andra författningar som reglerar insti- tutets verksamhet, institutets bolagsordning, stadgar eller reglemente och interna instruktioner som har sin grund i lagstiftning som reglerar bankers eller kreditmarknadsföretags verksamhet. Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens såvitt Beträffande kreditmarknadsföretagen innehåller emellertid kommitténs förslag inte någon skyldighet att ha tillsyn över att interna Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: Svenska , till vars yttrande an- sluter sig, anser att det är självklart att tillsynen skall avse bankernas ef- terlevnad av reglerna, men menar att tillsynen även bör avse sundheten i