prop · GR0340 · 2003-12-16 00:00:00 — Detta innebär att några förändringar av nu gällande föreskrifter om formkrav eller annan reglering inom det förvaltningsrättsliga området inte föreslås. I stället föreslås en generell regel om rättsverkningarna av rättshandlingar som företas med användande av webbplatsbaserade tjänster. Bland remissinstanserna synes enighet råda om att i vart fall i något avseende är det nödvändigt med en föreskrift i lagform och att en sådan bestämmelse kan ges den generella karaktär som förslaget i pro- memorian har. I fråga om den lämpliga räckvidden av en sådan bestäm- melse återkommer regeringen i avsnitt 4.5.4. I vissa avseenden, bl.a. vad gäller frågan om när en uppgift skall anses inkommen till en myndighet i förvaltningsrättslig mening, innebär den föreslagna regleringen avvikelser från föreskrifter meddelade i lag. Dess- utom föreslås en straffrättslig bestämmelse som utformats särskilt med avseende på de aktuella självbetjäningstjänsterna. I fråga om sådana regler krävs lagform. Sammanfattningsvis föreslår regeringen därför en särskild lag med be- stämmelser utformade enbart för den nya kanalen. Regeringens förslag: Regleringen i lagen skall omfatta självbetjänings- tjänster via Internet i fråga om socialförsäkringsförmåner samt andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning handläggs av , de allmänna försäkringskassorna eller Premiepen- sionsmyndigheten (socialförsäkringens administration). Med självbetjä- ningstjänster avses möjligheter att via Internet få tillgång till personupp- gifter och annan information samt utföra olika rättshandlingar. Lagen skall inte gälla i fråga om överklagande av beslut i annat fall än då en be- gäran om omprövning skall anses som ett överklagande. Promemorians förslag överensstämmer i princip med regeringens förslag. Remissinstanserna: Hovrätten för övre föreslår att ett klar- läggande sker i frågan huruvida överklaganden av enskilda som ges in till skall kunna ske via Internet. () konstaterar att det i promemorian inte görs något försök att definiera ordet självbetjäningstjänster i den föreslagna lagen. Detta komplicerar granskningen av lagförslaget avsevärt enligt JO:s uppfattning. Rent språkligt förefaller begreppet självbetjäningstjänster enligt JO:s uppfatt- ning vara en mindre lyckad innovation. Självbetjäning är ett ord som är förknippat med kommersiell verksamhet och det känns främmande att använda det i samband med något som till stor del innefattar myndig- hetsutövning. Någon faktisk skillnad mot hur den försäkrade an- vänder kassans blanketter när det gäller att fylla i en ansökan torde inte föreligga. Det är bara formen som föreslås ändrad, dvs. att inlämnandet sker i elektronisk form i stället för på traditionellt sätt. Begreppet själv- betjäning är därmed enligt JO missvisande och irrelevant och JO förordar att begreppet självbetjäningstjänster utgår. Även Hovrätten för anser det lämpligt att det i lagen inledningsvis definieras vad som avses med självbetjäningstjänster, då det inte är en så etablerad term att det kan antas att var och en förstår vad som åsyftas. JO ifrågasätter vidare om det i förslaget använda begreppet förmåner och ersättningar omfattar alla ärendegrupper som man bör kunna sköta elektroniskt. Flera remissinstanser, däribland (), Premiepensionsmyn- digheten (PPM), Statskontoret och föreslår att det i promemorian föreslagna begreppet självbetjäningstjänster via Internet och den därav följande begränsningen av tillämpningsområdet till kom- munikation via Internet ersätts av ett mer teknikneutralt begrepp såsom elektronisk tjänst, e-tjänst eller elektronisk självbetjäningstjänst. Stats- kontoret föreslår vidare att lokutionen i fråga om skall bytas ut mot t.ex. vid handläggning av. På så sätt tydliggörs att det är tjänsterna som rör förmåner och ersättningar, inte den föreliggande lagen. Skälen för regeringens förslag: Avsikten med den föreslagna lag- stiftningen är att möjliggöra en bred utbyggnad av 24-timmarsmyndig- heterna inom socialförsäkringens administration. Det innebär att i princip samtliga ärendeslag som handläggs av myndigheterna inom socialförsäk- ringens administration bör falla inom ramen för den föreslagna lagens tillämpningsområde. De närmare bestämmelserna i fråga om vilka ären- deslag som bör hanteras inom ramen för 24-timmarsmyndigheter bör dock meddelas i annan form än lag. I promemorian har använts begrep- pet förmåner och ersättningar för att täcka in det åsyftade tillämp- ningsområdet för den föreslagna lagen. JO har ifrågasatt huruvida det re- dovisade syftet uppnås vid användning av det i promemorian föreslagna begreppet, bl.a. med hänvisning till att man enligt JO inom socialförsäk- ringen vanligtvis brukar använda även uttrycket bidrag. I lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration har för ett motsvarande syfte använts begreppet social- försäkringsförmåner samt andra förmåner och ersättningar i definitionen av tillämpningsområdet. Förslaget har granskats av Lagrådet. Regeringen anser att det i promemorian lämnade förslaget till definition av tillämp- ningsområde bör justeras så att definitionen av tillämpningsområdet överensstämmer med förslaget i propositionen. Det förslag till lagstiftning som lämnas syftar emellertid enbart till att möjliggöra en utbyggnad av självbetjäningstjänster via Internet inom so- cialförsäkringens administration. De olika regler om formkrav, identifie- ring, inkommen handling eller uppgift respektive straffansvar som före- slås är också utformade utifrån förutsättningen att tillämpningsområdet är webbplatsbaserade tjänster. En utvidgning av tillämpningsområdet till andra områden än Internet på det sätt som föreslagits av (), (), Statskontoret och skulle därför inte motsvaras av det avsedda faktiska tillämp- ningsområdet för dessa regler. Något behov av en mer generell reglering i lag av användningen av elektronisk kommunikation motsvarande det av dessa remissinstanser fö- reslagna tillämpningsområdet torde dessutom inte kunna anses föreligga . Om tillämpningsområdet skulle ges den mer vidsträckta omfattning som föreslagits av nämnda remissinstanser torde exempelvis självbetjäningstjänster via tonvalstelefon kunna anses falla inom ramen för tillämpningsområdet. Sådana tjänster har förekommit inom socialför- säkringens administration . Det har enligt regering- ens uppfattning inte framkommit några omständigheter som talar för att den verksamheten bör bli föremål för en utökad reglering och det är inte heller avsikten med den föreslagna lagen. Däremot torde sådana eventu- ellt kommande webbtjänster som kan nås via mobil åtkomst, t.ex. WAP- baserade tjänster (Application Protocol), omfattas av den före- slagna lagen, under förutsättning att formkraven på identifiering enligt vad som anges i avsnitt 4.5.6. kan uppnås. Några slutsatser rörande möjligheterna att inom socialförsäkringen eller i annan förvaltning använda elektronisk kommunikation och elek- tronisk dokument- och ärendehantering vid sidan av självbetjänings- tjänsterna som tillhandahålls via Internet kan alltså inte dras av den före- slagna regleringen. Statskontorets förslag till ändring av tillämpningsområdet till att avse handläggning av förmåner och ersättningar skulle innebära en omotive- rad inskränkning av tillämpningsområdet. Som redovisats i avsnitt 4.4 är avsikten att användare via den aktuella självbetjäningstjänsten exempel- vis skall kunna enbart bereda sig tillgång till uppgifter utan samband med något ansökningsförfarande eller andra rättshandlingar. I sådant fall är det enligt regeringens uppfattning oegentligt att beskriva användarens förfarande på det sättet som Statskontorets förslag skulle medföra. Vad avser den invändning JO riktat mot användningen av begreppet självbetjäningstjänster i den föreslagna lagen vill regeringen inlednings- vis framhålla karaktären hos de interaktiva funktioner som erbjuds vid uppkoppling till en sådan webbplats som tillhandahålls av en 24-tim- marsmyndighet. Användningen av begreppet självbetjäningstjänst ankny- ter till det förhållandet att en användare av tjänsten efter eget önskemål kan få tillgång till vissa tjänster från exempelvis en myndighet och utföra olika saker utan att någon tjänsteman är direkt involverad i det konkreta fallet. Naturligtvis innebär detta inte att den enskildes förfaranden kommer att träda i stället för den myndighetsutövning som enligt gällande regler- ing ankommer på respektive myndighet. Vid sidan av myndighetsutöv- ning har dock myndigheterna en rad olika åligganden, såsom exempelvis serviceskyldighet, som även bör kunna efterkommas genom 24-tim- marsmyndigheter. Som redovisats i promemorian är den centrala funktionen inom be- greppet 24-timmarsmyndighet den via en webbplats erbjudna möjlighe- ten till interaktiva tjänster som inbegriper såväl hämtning som lämning av individorienterad information som ansökningar och annan hantering av ärenden. Dessutom innebär de olika tjänsterna regelmässigt att en an- vändare genom interaktiva funktioner på webbplatsen ges aktiv vägled- ning för ansökningar eller andra relevanta förfaranden. Detta innebär att såväl utväxling av information som ansökningsförfaranden m.m. samt viss handläggning av olika slag av ärenden, till skillnad från vid pappers- bunden eller muntlig kommunikation, i det enskilda fallet sker utan di- rekt medverkan av någon tjänsteman hos den aktuella myndigheten. En- ligt regeringens uppfattning svarar ett sådant system väl mot begreppet självbetjäningstjänst. Vad som här i första hand avses med begreppet självbetjäningstjänst är alltså den genom en webbplats erbjudna möjlig- heten till en eller flera funktioner av de beskrivna slagen. Naturligtvis kan självbetjäningstjänster även tillhandahållas via andra kanaler än Internet, exempelvis via telefon. Det kan också konstateras att begreppet självbetjäningstjänst redan torde ha nått en relativt allmän spridning som beteckning för webbplats- baserade tjänster av det aktuella slaget inom såväl den offentliga som den privata sektorn. Begreppet används sålunda numera regelmässigt på de webbplatser som tillhandahålls av myndigheterna inom socialförsäkringens administration och på exempelvis webbplats . I syfte att närmare klargöra lagens tillämpningsområde föreslår reger- ingen att en definition av begreppet självbetjäningstjänster skall tas in i den föreslagna lagen. Som redovisats ovan har Hovrätten för föreslagit att ett klarläggande sker i frågan huruvida överklaganden av enskilda som ges in till skall kunna ske via Internet. Frågan om i vilka former ett överklagande skall ske regleras emellertid i första hand i 23 § förvaltningslagen (1986:223) respektive 3 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Ingendera av dessa lagar faller under den aktuella bestäm- melsen. För att ytterligare klargöra detta har en justering av lagtexten gjorts i förhållande till förslaget i promemorian, så att det på ett mer tyd- ligt sätt framgår att undantag görs endast beträffande formkrav i de för- fattningar som reglerar de socialförsäkringsförmåner samt andra förmå- ner och ersättningar som handläggs inom socialförsäkringens administ- ration. Dessutom bör det enligt regeringens uppfattning klargöras att den föreslagna lagen som regel inte är tillämplig i fråga om överklaganden av beslut genom ett uttryckligt undantag i lagtexten. På förslag av Lagrådet har en justering av definitionen av tillämp- ningsområdet skett i syfte att undvika tillämpningsproblem i de olika fall då en begäran om omprövning skall betraktas som ett överklagande, se exempelvis 20 kap. 10 § lagen (1962:381) om allmän försäkring. Härige- nom tydliggörs att en begäran om omprövning skall kunna göras vid an- vändning av en självbetjäningstjänst, förutsatt att föreskrifter som med- ger detta har meddelats av regeringen eller den myndighet regeringen be- stämmer, och då i vissa särskilt föreskrivna fall även kunna anses som ett överklagande. Regeringens förslag: I den utsträckning som framgår av föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, får en enskild person använda självbetjäningstjänster via Internet för att lämna uppgifter, göra anmälningar eller ansökningar, förfoga över rättig- heter samt utföra andra rättshandlingar. Rättshandlingar som utförs med användning av sådana tjänster i enlighet med den föreslagna lagen skall ha samma rättsverkningar som om de utförts i enlighet med de föreskrif- ter om formkrav som annars gäller enligt bestämmelserna om förmåner och ersättningar inom socialförsäkringen. Föreskrifter om att uppgifter skall lämnas på heder och samvete skall dock alltid iakttas vid använd- ning av självbetjäningstjänster. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig har till- styrkt eller förklarat sig inte ha några invändningar mot förslaget. JO an- för att ordalydelsen i förslaget om att regeringen eller den myndighet re- geringen bestämmer meddelar föreskrifter om i vilken utsträckning en enskild person vid användning av självbetjäningstjänster via Internet får förfoga över rättigheter samt utföra andra rättshandlingar är sådan att det finns anledning att befara att förslaget inte är förenligt med regerings- formens regler om normgivningskompetensen. RSV, PPM och avstyrker att en sådan reglering som föreslås införs på lagnivå. Enligt dessa remissinstansers uppfattning är krav på underskrift i princip det enda uttryckliga hindret på lagnivå mot elektroniska förfaranden inom socialförsäkringsadministrationen. De anför att en utgångspunkt för lagstiftningen bör vara att endast sådan rättslig reglering införs som är nödvändig för att undanröja rättsliga hinder för elektronisk kommunika- tion. En annan utgångspunkt är att regleringen bör ges på så låg nivå som möjligt och att lagstiftningen endast bör ange ramarna för regleringen. En alltför omfattande reglering kan leda till osäkerhet om rättsläget. delar dock bedömningen att formkraven lämpligen kan anpassas genom en generell lagstiftning inom området för självbetjä- ningstjänster inom socialförsäkringens administration. det instämmer inte i promemorians analys (s. 25) att några motsatsslut inte kan dras av författningsförslagen. Således bör lagen endast reglera sådana formkrav som utgör hinder mot elektroniska rutiner. CSN har inte någon invändning mot att det inom socialförsäkringens administration in- förs generella bestämmelser som undanröjer de onödiga hinder som nu- varande formkrav kan innebära. CSN anser emellertid att detta regle- ringssätt inte bör användas generellt. SamSol instämmer i slutsatsen att några förändringar av nu gällande föreskrifter om formkrav eller annan reglering inom det förvaltningsrättsliga området, i vart fall för närva- rande, inte bör föreslås. Användningen av självbetjäningstjänster via Internet inom socialförsäkringens administration bör således, som före- slås i promemorian, regleras i en särskild lag avseende de förmåner och ersättningar som enligt lag eller annan författning handläggs av Riksför- säkringsverket, de allmänna försäkringskassorna eller Premiepensions- myndigheten. SamSol konstaterar att den föreslagna lagen har en utpräg- lad ramlagskaraktär och instämmer i bedömningen att det härigenom skapas förutsättningar för en utbyggnad av regelverket som sker i takt med hur myndigheterna utvecklar sina respektive självbetjäningstjänster. SamSol vill dock påpeka att detta innebär att det materiella innehållet i de regler som behövs för att systemet skall fungera kommer att ligga utanför lagstiftarens direkta bestämmande. De materiella bestämmelserna kan därvid komma att beslutas på för låg nivå. () anser att det är en bra lösning att inte föreslå några förändringar av nu gällande lagstiftning om formkrav eller annan reglering inom det förvaltningsrättsliga området. an- ser att det mer generella angreppssätt som tillämpas i lagen (2002:1113) om försöksverksamhet med 24-timmarsmyndighet inom socialförsäk- ringsadministrationen har stora fördelar. Kassan anser också att det är bra att den föreslagna, generella regleringen innebär att självbetjänings- tjänster via Internet kan få användas inom i princip alla förmånsslag som handläggs inom socialförsäkringens administration. Skälen för regeringens förslag: En grundläggande tanke bakom för- slaget till lagstiftning har varit att regleringen skall anpassas till den fak- tiska utbyggnad av självbetjäningstjänster som de olika myndigheterna inom socialförsäkringens administration beslutar om. En sådan anpass- ning uppnås enklast om föreskrifter om användning av självbetjänings- tjänster i så hög grad som möjligt meddelas på myndighetsnivå. Sam- tidigt är det som konstaterats i föregående avsnitt en nödvändighet att vissa regler meddelas i lag. Detta gäller bland annat i den utsträckning olika formkrav intagna i lag kan anses hindra elektronisk kommunika- tion. I sådana fall måste en tillåtande bestämmelse meddelas i lagform. Mot bakgrund härav föreslås en grundläggande bestämmelse i lag som innebär att olika rättshandlingar beträffande förmåner och ersättningar inom socialförsäkringen får företas vid användning av självbetjänings- tjänster via Internet förutsatt att regeringen eller den myndighet reger- ingen bestämmer har meddelat föreskrifter om detta. Det är alltså fråga om en reglering av formerna för hur en enskild får företa olika rättshand- lingar med avseende på socialförsäkringen. JO har fäst avseende vid be- greppet förfoga över rättigheter som använts i förslaget till lagtext i promemorian. Vad som avses med detta begrepp är de fall då en individ i visst avseende har full förfoganderätt, i princip oberoende av en myndig- hets materiella ställningstagande, över en förmån etc. och väljer att ut- nyttja denna förfoganderätt. Ett exempel är byte av placering av fond- medel inom premiepensionssystemet. I sådana fall är det inte alltid rele- vant att beskriva förloppet i termer av ansökan etc. Den föreslagna regeln innebär inte några begränsningar för en individs rätt i sig att förfoga över en sådan rättighet, endast att han eller hon i de fall föreskrifter meddelats om det får en utökad möjlighet att faktiskt förfoga över rättigheten. Na- turligtvis är det enbart fråga om sådana rättigheter som regleras i regel- verket om de förmåner och ersättningar som handläggs inom socialför- säkringens administration. Det handlar alltså inte om några civilrättsligt reglerade rättigheter. Enligt regeringens uppfattning är en sådan bestäm- melse som föreslås inte oförenlig med bestämmelserna om normgiv- ningskompetensen i regeringsformen. En förutsättning för att självbetjäningstjänster via Internet skall kunna användas inom socialförsäkringens administration är att det klarläggs att kommunikationen mellan enskilda och förvaltningsmyndigheten på elektronisk väg kan ske utan hinder av olika formkrav. Med formkrav avses krav på att ett dokument eller meddelande skall ha en viss form eller tillkomma på ett visst sätt för att ha en viss rättsverkan. Till form- kraven kan också hänföras krav på att en handling skall utföras på ett visst sätt för att en viss rättsverkan skall inträffa. Formkrav kan hindra att elektronisk kommunikation eller dokumentation används, genom att ut- tryckligen utesluta elektroniska rutiner eller genom att det råder osäker- het om hur de skall tillämpas på elektroniska rutiner. Den s.k. FORMEL-gruppen har, som ovan berörts, i en rapport till re- geringen Formel Formkrav och elektronisk kommunikation (Ds 2003:29) redovisat en analys av i vilken utsträckning nu gällande formkrav kan anses hindra att elektronisk kommunikation eller dokumentation används. Prövningen har haft ett mycket brett perspektiv så till vida att den omfattar alla typer av metoder för automatiserad informa- tionsbehandling, dvs. de ställningstaganden som gjorts inbegriper inte bara kommunikation via Internet utan även annan användning av elek- troniska media som e-post, olika lagringsmedia som disketter, CD-skivor etc. FORMEL-gruppen använder termen elektroniska rutiner som en samlingsbeteckning på olika metoder för automatiserad informationsbe- handling, utom i de fall då exempelvis kommunikation specifikt avses. Gruppen har bedömt ett antal vanligt förekommande typer av formkrav. Bedömningarna är gjorda ur ett lagstiftningsperspektiv, dvs. för att av- göra om bestämmelser behöver anpassas eller inte. Enskilda bestämmel- ser måste naturligtvis alltid bedömas från fall till fall. Krav på underskrift, namnteckning, undertecknande m.m. kan enligt gruppens bedömning inte uppfyllas med elektroniska rutiner. I de fall där formkraven skall anpassas för elektroniska rutiner bör de enligt gruppens mening ersättas med andra krav på utställarverifiering. Krav på skriftlig- het kan enligt gruppens bedömning normalt inte antas hindra elektroniska rutiner. Termen handling bör enligt gruppens bedömning normalt anses medge användning av elektroniska rutiner. Även om termer som kopia och avskrift kan vara svårtolkade när de skall tillämpas på elektroniska rutiner bör sådana krav normalt inte anses hindra användning av elektro- niska rutiner. Termen original kan knappast på ett meningsfullt sätt an- vändas om elektroniska handlingar. Den bör därför enligt gruppens be- dömning användas endast i de fall man avser en pappershandling. I många fall kan det finnas anledning att ändra krav på att kopior skall in- ges med krav att uppgifter skall inhämtas som stöder de förhållanden som skall styrkas med kopior. Detsamma gäller många krav på att hand- lingar av olika slag skall biläggas en ansökan. Krav på att en rättshandling skall utföras på ett visst sätt (procedur- krav) kan enligt gruppens bedömning hindra elektroniska rutiner. I många fall kan de förmodligen inte heller anpassas på lämpligt sätt. För de formkrav som gruppen bedömt inte hindrar elektroniska rutiner gäller enligt gruppens uppfattning att de generellt inte behöver anpassas. De formkrav som bedöms hindra elektroniska rutiner utan att detta är motiverat bör enligt gruppens uppfattning anpassas i enlighet med grup- pens allmänna ställningstaganden och i enlighet med de bedömningar av- seende behov och prioriteringar som görs inom varje område. FORMEL-gruppens rapport och elektronisk kom- munikation (Ds 2003:29) har remitterats. Frågan om formkrav och elektronisk kommunikation berörs även i lit- teraturen. I FÖRVALTNINGSLAGEN med kommentarer (och , , 2003, s. 114 f.) behandlas således detta ämne. Olika krav på skriftlighet får enligt författarnas mening tolkas allt efter den situation där frågan aktualiseras. I vissa fall kan ett krav på skriftlighet vara förenligt med elektronisk kommunikation och i vissa fall gäller enligt författarnas mening motsatsen. Vissa av de olika typer av formkrav som varit föremål för FORMEL- gruppens bedömning förekommer naturligtvis i betydande omfattning i de lagar och förordningar som reglerar de nuvarande och kommande självbetjäningstjänsterna inom socialförsäkringen. Inom socialförsäk- ringen förekommer olika formkrav bl.a. för anhängiggörande av ärenden, lämnande av uppgifter om faktiska förhållanden och rättsliga förfogan- den över förmåner. Huvudregeln får numera anses vara att en skriftlig ansökan krävs för rätt till en förmån eller ersättning. I vissa fall skall detta ske på särskild blankett. Ett annat alternativ för anhängiggörande är att det först skall ske en anmälan för att rätt till en förmån skall aktualiseras. Detta gäller bl.a. inom föräldraförsäkringen. Anmälan sker i dessa fall formlöst. kan anmälan ske via Internet när det gäller bl.a. föräldraförsäkrings- förmåner. För att något utgivande av ersättning skall aktualiseras i dessa fall krävs dock att anmälan från den försäkrades sida följs upp med en försäkran, dvs. en handling i vilken vissa uppgifter redovisas.