prop · GQ03132 · 2003-06-11 00:00:00 — på anser att i begreppet samlade ansvarsområde ligger att det står samordningsförbundet fritt att förlägga sina insatser där man anser att insatserna för stunden bäst svarar mot målsättningen med samordningen ur ett individ- och samhällsperspektiv. Socsam i instämmer i förslaget och vill särskilt framhålla behovet av nationellt stöd för kartläggning och analys. Skälen för regeringens förslag: Målet med den finansiella samord- ningen är att genom en effektiv resursanvändning återställa eller öka funktions- och arbetsförmågan hos människor med en sådan problematik att de är i behov av samordnade insatser eller stöd från flera aktörer. Eftersom nettobetalningen tas från sjukpenningsanslaget är det centralt att den finansiella samordningen får ett synbart resultat. För att utfallet skall anses vällyckat förutsätts det att man får människor i arbete i former som inte stör den reguljära arbetsmarknaden. Och att man ser en minskning i utgifterna för sjukpenning. Detta ställer krav på utveck- lingsinsatser med inriktning på att förbättra samarbetet på individnivå samt skapa en struktur av rehabiliteringsaktiviteter som motsvarar mål- gruppens behov. Däremot skall, som regeringen utvecklar i avsnitt 7.3, det samordningsorgan som disponerar de samordnade resurserna inte fatta sådana beslut som utgör myndighetsutövning gentemot enskilda personer. Det skall nämligen fortfarande ankomma på respektive huvud- man att bevilja enskilda personer såväl rehabiliteringsinsatser och annat liknande stöd som försörjningsstöd. Med samarbete på individnivå avses i detta sammanhang den sam- ordning som krävs för att berörda handläggare samt personal från hälso- och sjukvården skall kunna utforma en handlingsplan med fokus på den enskilde och dennes behov av en sammanhållen rehabilitering. sådant samarbete på individnivå krävs att den enskilde har lämnat sitt Ett sådant samtycke är dessutom en förutsättning för att sekre- tessbelagda uppgifter i enskilda ärenden skall kunna utbytas mellan olika tjänstemän. Vägrar en person att lämna sådant samtycke är möjligheterna att bevilja honom eller henne några insatser inom ramen för finansiell samordning mycket begränsade. I sådant fall får erforderligt stöd lämnas inom ramen för huvudmännens ordinarie verksamhet. Det är naturligtvis också angeläget att aktörsgemensamma handlingsplaner utformas i sam- råd med den enskilde. Detta innebär vidare att utbildnings- och informa- tionsinsatser kan bli aktuella. För att samarbetet på individnivå skall fun- gera krävs att samtliga inblandade aktörer är medvetna om sina res- pektive uppdrag och ansvar inom ramen för den samordnade rehabili- teringen. För att målet med den samordnade rehabiliteringen skall kunna upp- nås, dvs. att återställa eller öka den enskildes funktions- och arbetsför- måga, krävs att det skapas en struktur av rehabiliteringsaktiviteter som motsvarar målgruppens behov. Detta ställer krav på ett analys- och ut- vecklingsarbete med syfte att åtgärda aktuella problem och flaskhalsar. Analys- och utvecklingsarbetet kan leda till åtgärder såsom resursför- stärkningar liksom inrättande av särskilda projekt med utgångspunkt från målgruppens behov och det gemensamma ansvaret. Regeringen anser att de åtgärder som kan bli aktuella skall ligga inom de samverkande parternas samlade ansvarsområde, dvs. inom någon av de samverkande parternas ansvarsområde eller i gränslandet mellan dessa parters ansvarsområde. Emellertid får de medel som avsätts för finansiell samordning inte användas på ett sätt som strider mot de likställighets- principer som gäller för samverkansparternas verksamhet (se avsnitt 6.2.7). Detta innebär bl.a. att de samordnade resurserna inte får användas för att ge personer i målgruppen sjukvård, om detta medför att andra personers vårdbehov får stå tillbaka. Vidare måste det landsting som deltar i finansiell samordning alltjämt erbjuda en sjukvård som står i överensstämmelse med bestämmelserna i hälso- och sjukvårdslagen (1982:673, HSL). Regeringen vill framhålla att ett landstings medverkan i finansiell samordning naturligtvis inte får medföra att man frångår om sjukvård såvitt gäller vårdbehövande som inte ingår i målgruppen för finansiell samordning. Deltagande i finansiell samordning får inte ske på bekostnad av andra personers rätt till sjuk- vård. Regeringen vill understryka att medlen inom den finansiella samord- ningen inte heller får användas för att täcka kostnader för försörjnings- stöd. Kostnader för försörjningsstöd skall finansieras på sedvanligt sätt av den huvudman som beviljar förmånen. Regeringen anser att det är av särskild vikt att åtgärderna utvärderas så att det skapas förutsättningar för kontinuerlig återkoppling och utveck- ling av insatser som krävs för att återställa eller öka den enskildes arbets- och funktionsförmåga. Avslutningsvis vill regeringen lämna några konkreta exempel på möj- liga utvecklingsinsatser inom ramen för den finansiella samordningen. Kartläggning och analys av behov, problem och flaskhalsar i de olika systemen med syfte att utveckla och skapa en struktur för de insatser som kan bedrivas inom ramen för den finansiella samordningen. Utveckling och implementering av metoden gemensam individuell Prop. 2002/03:132 handlingsplan. Om berörda aktörer tillsammans med den enskilde i ett tidigt skede kan utforma en gemensam handlingsplan som tydligt anger såväl målsättning som vilka åtgärder respektive sam- verkanspart skall vidta, skapas förutsättningar för en effektiv och funktionell rehabiliteringsprocess. Planeringsarbetet genomförs av den enskilde tillsammans med dennes befintliga nätverk, dvs. hälso- och sjukvårdspersonal samt handläggare från berörda myndigheter med ansvar för olika steg i rehabiliteringsprocessen. Vid komplexa frågeställningar kan ansvaret för den gemensamma planeringen övergå till specialiserade arbetsgrupper (samarbets- eller bedömar- team) bestående av personal från de aktuella verksamheterna. Det är mycket angeläget att arbetet präglas av delaktighet och samtycke från den enskilde. Samarbets- eller bedömarteam kan rätt använda vara ett utmärkt sätt att hjälpa den enskilde i hans eller hennes rehabilitering. Detta arbetssätt kräver dock ett ytterst professionellt förhållningssätt från myndigheternas sida för att undvika att enskilda individer känner att de hamnar i underläge i förhållande till myndigheterna. Det är också viktigt att myndigheterna är medvetna om att detta sätt att arbeta inte passar alla individer och att man måste visa en stor lyhördhet för individens önskemål och behov -Utbildnings- och informationsinsatser med fokus på att förbättra samarbetet mellan olika personalgrupper samt klarlägga respektive aktörs uppdrag och ansvar inom ramen för den samordnade planeringen. -Finansiering och utveckling av särskilda insatser eller projekt såsom kombinerade arbetsträningsverksamheter för långtidsarbetslösa, lång- tidssjukskrivna och personer med sociala problem. För dessa projekt kan samverkansparterna behöva samlokalisera personalresurser samt anställa projektledare. -Vid behov förstärka verksamheterna med extra personalresurser, till exempel rehabiliteringssamordnare vid , arbets- terapeut vid arbetsförmedlingen eller kurator vid vårdcentralen. -Uppföljning och utvärdering av genomförda åtgärder för ställnings- tagande till hur rehabiliteringsarbetet för den aktuella målgruppen kan och bör utvecklas vidare. Regeringens förslag: Finansiell samordning skall kunna ske mellan en försäkringskassa, ett landsting, en länsarbetsnämnd samt en eller flera kommuner. För att finansiell samordning skall få bedrivas måste en försäkringskassa, en länsarbetsnämnd, ett landsting och minst en kom- mun delta. Finansiell samordning får dock bedrivas utan ett landsting, om det i samordningen deltar en kommun som inte ingår i ett landstingsområde. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är mycket positiva till en fyrpartssamordning, som omfattar även länsarbetsnämnden. Däremot anser ett antal remissinstanser att det inte bör krävas att samtliga fyra parter deltar, för att finansiell samordning skall kunna komma till stånd. anför att konstruktionen med finansiell sam- ordning innebär svårigheter att förena AMV:s arbetsmarknadspolitiska uppdrag med de uppdrag och mål som beslutas i samordningsförbundets styrelse. och anser det vara viktigt att även länsarbetsnämnden blir en likvärdig part i samord- ningsförbundet. Men förbunden ifrågasätter att fyra parter i alla lägen måste ingå för att den finansiella samordningen ska komma till stånd. De anser att det är viktigt att en aktör inte kan hindra möjligheten till finan- siell samordning. anför att möjligheten till finansiell samordning bör ses som ett komplement till samverkansmöjlig- heter enligt Frisam-lagstiftningen, vilken inte kräver att samtliga parter ingår. läns allmänna försäkringskassa anför att förslaget att samtliga aktörer skall delta i finansiell samordning, till skillnad från Frisam, kan stoppa möjligheterna för finansiell samordning. Västra Gö- talands läns allmänna försäkringskassa tillstyrker förslaget att finansiell samordning kräver att samtliga fyra parter deltar. 4 S i och på understryker vik- ten av att alla fyra parter företräds i den föreslagna finansiella samord- ningen, medan i ifrågasätter nödvändigheten av att alla fyra parter måste ingå i samordnings- förbundet. Skälen för regeringens förslag: Enligt ställningstagande bör förslaget om en finansiell samordning omfatta socialförsäkringen, hälso- och sjukvården, och arbetsmarknadsmyndigheterna. De tre förstnämnda politikområdena ingår i Socsam-försöken, vars sam- verkansparter utgörs av den allmänna , sjukvårdshu- vudmannen och kommunen. Arbetsmarknadsmyndigheterna ingår emel- lertid inte i försöksverksamheten enligt Socsam. Däremot förekommer att länsarbetsnämnden medverkar via separat avtal på Frisam-basis. Regeringen konstaterar att i den finansiella samordningen skall som samverkansparter kunna ingå i vart fall de parter som omfattas av Socsam, dvs. försäkringskassa, sjukvårdshuvudman och kommun. Enligt ställningstagande bör emellertid även arbetsmarknadsmyndig- heterna ha möjlighet att ingå i den finansiella samordningen. Det finns emellertid, som regeringen redan nämnt i avsnitt 6.1.2, sär- skilda komplikationer med att åstadkomma en lösning som innebär att arbetsmarknadsmyndigheterna (dvs. på lokal nivå länsarbetsnämnden) kan delta i den finansiella samordningen på lika villkor som övriga sam- verkande parter. Detta sammanhänger bl.a. med att Arbetsmarknads- verket är organiserat så att detta på lokal och regional nivå väsentligen är tjänstemannastyrt, medan de andra huvudmännen på motsvarande nivå har ett starkt inslag av politikerstyrning. Med hänsyn till att den finan- siella samordningen syftar till att den enskilde skall uppnå förmåga till eget förvärvsarbete, finns det enligt regeringens mening emellertid starka skäl för att länsarbetsnämnden skall delta i den finansiella samordningen. är en väsentlig aktör, om syftena med den finan- siella samordningen skall kunna uppnås. Möjligheten för flera kommuner att delta i ett Socsam-försök infördes . Skälet härför var att det fanns starka önskemål om att inom ramen för Socsam-lagen kunna bedriva försöksverksamhet mellan en försäk- ringskassa, ett landsting och flera kommuner. En sådan försöksverksam- het skulle enligt vad regeringen då uttalade kunna vara möjlig för ett försäkringskasse- respektive landstingsområde som består av kommuner med relativt få invånare. Det bedrevs försöksverksamhet inom områden som omfattade både stadsdelar med många invånare och enskilda kommuner med relativt få invånare. Regeringen ansåg då att det inom försöksverksamhetens ram borde vara möjligt även med en större regio- nal försöksverksamhet där inte endast befolkningsunderlaget och relativt lokala förhållanden var av intresse utan även de geografiska förutsätt- ningarna (prop. 1997/98:41, s. 105). Regeringen anser att motiven för att flera kommuner skall kunna ingå i ett försöksområde fortfarande har bärkraft. Antalet personer i mål- gruppen för kommuner med relativt få invånare kan vara begränsat, vilket talar för att flera kommuner bör kunna ingå i en och samma finan- siella samordning. En annan fråga är om samtliga fyra parter måste delta för att en finan- siell samordning skall komma till stånd. En sådan ordning kan på det lokala planet naturligtvis göra det svårare att få till stånd en finansiell samordning, eftersom en aktör kan hindra samordningen. Å andra sidan anser regeringen att en finansiell samordning mellan två eller tre parter har betydligt sämre förutsättningar att bli lika effektiv som en samord- ning mellan samtliga fyra parter. Med hänsyn till motiven för och syftet med finansiell samordning anser regeringen att fördelarna med ett krav om att samtliga parter skall delta överväger nackdelarna. Samtliga parter är väsentliga för att uppnå en heltäckande samordning för målgruppen. För att undvika att enskilda individer hamnar i en gråzon mellan olika myndigheter behövs därför ett aktivt deltagande från samtliga berörda parter. Lagrådet har erinrat om att inte ingår i ett landstingsområde och att en särregel därför behövs om på samma sätt som andra kommuner skall kunna delta i samarbete av detta slag. Regeringen anser mot denna bakgrund att kravet på att samordningen skall omfatta fyra parter inte bör upprätthållas, när en kommun inte ingår i ett landstings- område. Detta blir tillämpligt på , som är huvudman även för hälso- och sjukvården. Finansiell samordning bör därför i ett sådant fall kunna bedrivas utan att ett landsting deltar Som regeringen anför nedan i avsnitt 7.5.7 kommer ett utträde ur ett samordningsförbund normalt att medföra att förbundet måste likvideras, eftersom finansiell samordning kan bedrivas endast om en försäkrings- kassa, en länsarbetsnämnd, ett landsting och minst en kommun deltar. Deltar flera kommuner, behöver emellertid ett utträde på den kommunala sidan inte medföra en likvidation, om minst en kommun fortsätter att delta. Regeringens förslag: Finansiell samordning skall, i enlighet med vad de samverkande parterna kommer överens om, i geografiskt avseende kunna omfatta en eller flera kommuner som ligger inom samma landstings- område. Den finansiella samordningen kan även begränsas till att omfatta en del av en kommun. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna: Några synpunkter har inte framförts. Skälen för regeringens förslag: Den finansiella samordningen kommer att bedrivas för den målgrupp som är bosatt inom ett visst geo- grafiskt område ett samordningsområde. I likhet med Socsam-försöken bygger den finansiella samordningen på att det finns ett lokalt inflytande över de frågor kring vilka man skall samverka. Med hänsyn till bl.a. att såväl de demografiska förhållandena som organisationen av den offentliga förvaltningen skiftar mellan olika kommuner och regioner måste det enligt regeringens bedömning finnas en flexibilitet, när det gäller att bestämma samordningsområdet. En samverkan blir lättare att genomföra om antalet samverkansparter hålls på en hanterlig nivå. För att begränsa antalet samverkansparter bör ett samordningsområde inte kunna omfatta ett större område än ett lands- tingsområde. I annat fall skulle flera försäkringskassor, flera sjukvårds- huvudmän och flera länsarbetsnämnder kunna ingå i ett samordnings- område. För att erhålla en hanterbar organisation kan det å andra sidan för parterna finnas anledning att inte låta ett samordningsområde omfatta allt för många kommuner. Det är emellertid de samverkande parterna som har bäst möjligheter att avgöra hur många kommuner som samord- ningen skall omfatta. För att hålla samordningsområdenas storlek på en mer hanterlig nivå i tättbefolkade områden samt upprätthålla ett lokalt inflytande bör å andra sidan, på motsvarande sätt som inom Socsam-försöken, ett samordnings- område i geografiskt hänseende kunna avse endast en kommun. Beroen- de på de lokala förhållandena bör emellertid området för ett samord- ningsområde även kunna begränsas till en del av en kommuns område (kommundel). Med hänsyn till att och arbetsförmedlingens indel- ning i lokalkontor inte alltid stämmer överens med indelningen i kommu- ner eller kommundelar, bör det ankomma på de samverkande parterna att själva bestämma vilket område en finansiell samordning skall täcka in. Det är nämligen främst på det lokala planet som man kan bedöma vilken indelning som är mest ändamålsenlig. 6.2.6Frivillighet finansiell samordning som ett alternativ till Frisam Regeringens förslag: Det skall vara frivilligt för parterna att ingå i en finansiell samordning. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- Prop. 2002/03:132 ringens. Remissinstanserna: anser att frivilligheten i refor- men riskerar att urholka det genombrott i samverkansformer och ökad effektivitet som den föreslagna reformen skulle kunna medföra. Verket anför att det knappast är troligt att de aktörer som inte velat ingå i Frisam kommer att välja det mer krävande samarbetet inom ramen för den finansiella samordningen. i anser att det är önskvärt med möjlighet till samarbete på frivillig basis mellan olika parter som arbetar med samma eller liknande insatser mot en ge- mensam målgrupp. och anser att det inte skall vara frivilligt för och länsarbets- nämnden att avgöra om man vill delta, eftersom en aktör inte skall för- hindra en samordning. läns allmänna försäkringskassa anser att rent principiellt är frivilligt deltagande att föredra, eftersom engage- manget och ansvarstagandet då blir större och mer påtagligt. Dagens samordningsinsatser har enligt kassan inte gett de resultat som för- väntades, bl.a. på grund av frivilligheten som inneburit att aktörer inte deltagit fullt ut i samordningsförsöken. Skälen för regeringens förslag: Den finansiella samordningen kommer att utgöra ett alternativ till samverkan inom ramen för Frisam. Till skillnad från Socsam utgör samverkan enligt Frisam inte någon försöksverksamhet utan är en del av myndigheternas ordinarie uppdrag. Denna samverkan bedrivs med utgångspunkt från riktlinjerna i propo- sitionen 1996/97:63. De lokala och regionala aktörer som vill ha en formaliserad struktur för samverkan skall emellertid kunna använda sig av den nya lagreglerade formen av finansiell samordning. Detta innebär att det skall vara frivilligt för parterna att ingå i den finansiella samord- ningen. angav i sitt tillkännagivande att möjligheten till samordningen skall vara permanent och rikstäckande, vilket innebär att det inte skall vara fråga om någon lokal försöksverksamhet såsom inom ramen för t.ex. Socsam. Även med hänsyn till kommuners och landstingskommuners självbestämmanderätt ligger det nära till hands att låta en samordning med statlig verksamhet vara frivillig, om inte starka skäl talar för något annat. Enligt regeringens uppfattning skulle det föra alldeles för långt att i detta sammanhang ålägga kommunerna att ingå i en organisation andra huvudmän. Det är på det lokala och regionala planet som man lättast kan bedöma i vilka former en samordning eller samverkan kan behöva ske. Som redo- visats ovan krävs att samtliga fyra parter deltar för att finansiell sam- ordning skall komma till stånd. Den omständigheten att det även fortsättningsvis skall vara möjligt att samverka inom ramen för Frisam innebär att det inte är aktuellt med några förändringar med avseende på huvudmannaskapet för de verksam- heter samt de förmåner och stöd till enskilda som kan omfattas av Frisam. Därav följer att ett förslag om finansiell samordning inte heller kan innebära några huvudmannaskapsförändringar. 6.2.7Grundläggande principer om likabehandling Regeringens bedömning: Nuvarande grundläggande principer om lika- behandling av människor bör upprätthållas även inom ramen för en fi- nansiell samordning. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens bedömning. I departementspromemorian föreslogs emellertid en föreskrift om att bestämmelser i annan lag skall gälla för samordnings- förbundet om inte annat föreskrivs i denna lag. Remissinstanserna: Några invändningar har inte framförts. Skälen för regeringens bedömning: Till de grundläggande principerna för en huvudmans verksamhet hör bl.a. den allmänna kommunala likställighetsprincipen, som kommer till uttryck i 2 kap. 2 § KL. Där föreskrivs att kommuner och landsting skall behandla sin medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. De övergripande målen för finns i socialtjänstlagens (2001:453, SoL) inledande kapitel. skall på demokratins och solidaritetens grund främja människors ekonomiska och social trygg- het, jämlikhet i levnadsvillkor samt aktiva deltagande i samhällslivet. Under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation skall även inriktas på att frigöra och utveckla en- skildas och gruppers egna resurser. Vidare är det viktigt att verksamheten bygger på respekt för människans självbestämmande och integritet. Hel- hetssyn är således en av lagens viktigare grundprinciper. Vidare har kommunen, enligt 2 kap. 2 § SoL, det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver, även om detta inte innebär någon inskränkning i det ansvar som åvilar andra huvudmän. Bestämmelser om den enskildes rätt till bistånd finns i 4 kap. 1 § SoL. Även bestämmelserna i 3 kap. 5 § SoL har betydelse för den enskildes möjligheter att påverka insatserna från socialnämnden. Enligt nämnda bestämmelser skall insatserna utformas och genomföras tillsammans med den enskilde och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan, organisationer och föreningar. I hälso- och sjukvårdslagen (1986:763, HSL) kommer likabehandlings- principen till uttryck i 2 § första stycket där det föreskrivs att målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. efter tillkomsten av Socam-lagen, infördes i nämnda paragraf ett andra stycke, som föreskriver dels att vården skall ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet, dels att den som har det största behovet av hälso- och sjukvård skall ges företräde till vården. Bestämmelserna i andra stycket återspeglar de s.k. människovärdes- och behovssolidaritetsprin- ciperna. Även i den lagstiftning som reglerar verksamhet förekommer krav på likabehandling. , som är till- synsmyndighet för försäkringskassorna, skall enligt 20 kap. 12 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) verka för att bestämmelserna om den allmänna försäkringen tillämpas likformigt och rättvist. Någon motsvarande föreskrift om likabehandling förekommer inte i de specialförfattningar som reglerar verksamheten inom Arbetsmarknads- Regeringen har visserligen i skrivelsen organisation (skr. 2000/01:142, s. 4) gjort vissa uttalanden om bl.a. lika- behandling, men detta innebär inte att det finns någon reglerad lika- behandlingsprincip inom detta område. Däremot gäller naturligtvis för , liksom för andra förvaltningsmyndigheter, be- stämmelsen i 1 kap. 9 § regeringsformen om att en myndighet i sin verk- samhet skall beakta allas likhet inför lagen. Detta utgör dock inte samma krav på likabehandling som förekommer i KL och HSL. Vidare kan nämnas att regeringen i propositionen Ett utvidgat skydd mot diskriminering (prop. 2002/03:65) har lämnat förslag till en ny lag om förbud mot diskriminering. Detta är ett led i genomförandet av EG- direktivet 2000/43/EG om genomförandet av principen om likabehand- ling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung samt EG- direktivet 2000/78/EG om inrättande av en allmän ram för likabehand- ling i arbetslivet. Det föreslås en ny diskrimineringsgrund "religion eller annan trosuppfattning".