prop · GQ03139d2 · 2003-07-03 00:00:00 — En medlem som har utträtt ur en medlemsbank har om inte annat är föreskrivet i stadgarna rätt att efter avgången få ut sina inbetalade medlemsinsatser. Beloppet får dock inte överstiga medlemmens andel av det egna kapitalet beräknat med bortseende från reservfonden, fonden för orealiserade vinster, uppskrivningsfonden och förlagsinsatser. Genom en lagändring som trädde i kraft får ett insatsbelopp betalas ut endast när det kan ske med hänsyn till bestämmelserna om kapitaltäckning i kapitaltäckningslagen. För det fall banken går i konkurs från medlemmens utträde blir denne återbetalningsskyldig i den mån det behövs för att täcka bankens skulder. En medlemsbank kan genom att ändra stadgarna sätta ned den insats som varje medlem skall delta i banken med, vilket kan få till följd att redan erlagda insatser skall betalas ut. En stadgeändring måste emellertid Prop. 2002/03:139 stadfästas av eller, om ärendet är av principiell bety- delse eller av särskild vikt, av regeringen. Ett beslut om utbetalning får inte verkställas förrän efter det att beslutet registrerats hos . Reglerna om utbetalningar från medlemsbanker kan sammanfattningsvis sägas vara i stort tillfyllest med undantag för reglerna rörande avgående medlemmar. Såsom dessa är utformade kan buffertkapitalets storlek minska utan annan orsak än att medlemmar lämnar banken. I likhet med vad som gäller för bankaktiebolag återfinns de grundläggande associationsrättsliga reglerna för kreditmarknadsbolag i aktiebolagslagen. Vad som ovan sagts om bankaktiebolag angående möjligheterna att betala ut buffertkapital gäller även för kreditmarknadsbolag. Bestämmelser om möjligheten att betala ut medel till medlemmarna i en kreditmarknadsförening finns i lagen om ekonomiska föreningar. Den beskrivning som har lämnats för medlemsbanker är giltig även för kreditmarknadsföreningar. 13.3.2Insatskapital i medlemsbanker och kreditmarknadsföreningar Regeringens förslag: Avgående medlemmar och medlemmar som deltar i en medlemsbank eller i en kreditmarknadsförening med överinsatser skall kunna få ut sina insatser tidigast efter avgång respektive uppsägning. Utbetalning skall kunna ske endast en gång per kvartal och först efter tillstånd. Inspektionen skall ge tillstånd, om inte bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser äventyras genom utbetalningen. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag såvitt gäller medlemsbanker. Kommitténs förslag omfattar inte kreditmarknadsföreningar. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: ställer sig positiv till att knyta medlemsinsatserna fastare till medlemsbanken men anser att så kan ske även utan att inspektionen skall lämna tillstånd till att utbetalning får ske. De övriga remissinstanserna har inga synpunkter på förslaget. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Ingen av remissinstanserna kommenterar förslaget. Skälen för regeringens förslag Som nämnts är huvudregeln i lagen om medlemsbanker att avgående medlemmar har rätt att få ut sina inbetalade medlemsinsatser från avgång. Även medlemmar som bidragit med insatser utöver kravet på medlemskap har rätt att få ut sin överinsats efter uppsägning. Inget hindrar en medlemsbank att reglera frågan annorlunda i stadgarna. En sådan reglering kan innebära allt från att avgående medlemmar har rätt att få ut sina insatser till att de inte alls kan få ut dem. gäller dock den begränsningen att ett insatsbelopp i en medlemsbank får betalas ut endast om det kan ske med hänsyn till bestämmelserna om kapitaltäckning i kapitaltäckningslagen. Skälet till denna lagändring var att den förut gällande bestämmelsen i lagen om medlemsbanker om medlemmarnas rätt att återfå inbetalda insatser riskerade att komma i konflikt med kapitaltäckningslagen. I motiven betonas att lagändringen inte avser att binda upp i sina framtida överväganden om skyddet för det primära kapitalet samt reservfondsbestämmelserna (prop. 1996/97:163 s. 33 f). Uppenbarligen är det inte tillfredsställande om en medlemsbank har sådana stadgar att insatskapitalet kan minska vid medlemsavgångar, låt vara att den omtalade begränsningsregeln i viss mån hejdar de negativa effekterna härav. Särskilt tydligt är detta i de fall banken inte har arbetat upp någon reservfond. Det står klart att lagstiftningen bör lägga hinder i vägen för att en bank antar sådana stadgar. Den återstående frågan är vilken tvingande lagstiftning som bör införas. Ett absolut hinder mot att avgående medlemmar får ut sina insatser medför att ett instrument för medlemmarna att påverka bankens ledning försvinner. För att uttrycka det populärt kan sägas att möjligheten att rösta med fötterna försvinner. En ordning som ger medlemmar rätt att få ut sina insatser vid avgång ger dem en kraftig styrmöjlighet att påverka beslut som ligger hos bankens ledning. En sådan ordning kan sägas ge medlemmarna större möjlighet att påverka än vad som gäller för aktieägare. En ordning som inte medger avgående medlemmar att få ut sina insatser och där det inte heller finns en fungerande andrahandsmarknad för insatserna ger inte upphov till något förändringstryck på ledningen. En sådan ordning torde också medföra att det är svårare för medlemsbanken att attrahera nya medlemmar. Rimligen finns det ett större motstånd att satsa pengar som man vet att man inte får tillbaka än att satsa pengar som man åtminstone under gynnsamma förhållanden får tillbaka. Detta kan ha betydelse från stabilitetssynpunkt, eftersom en bank med sådana regler har svårare att rekapitalisera sig. Enligt nuvarande bestämmelser har en avgående medlem rätt att få ut endast insatser och andel i beslutad överskottsutdelning. Det ligger således i den enskilde medlemmens intresse att överskottet i verksamheten inte står kvar i banken. Genom en ändring i lagen infördes en rätt för medlemsbanker att besluta om insatsemission, varigenom fritt eget kapital förs över till insatskapitalet. Syftet med reglerna om insatsemission är att binda kapitalet i medlemsbanken till dess medlemmen avgår. Därigenom försvagas medlemmarnas intresse av att verka för att allt överskott kommer dem tillgodo. Insatsemissionen kommer i stället att bidra till en uppbyggnad av det bundna egna kapitalet i banken. De skäl som nämnts ovan, liksom syftet bakom reglerna om insatsemission, talar mot en tvingande regel som förhindrar avgående medlemmar att få tillbaka sina insatser. En sådan regel har visserligen den fördelen att den skänker stadga och förutsägbarhet åt buffertkapitalet. Den ger därmed upphov till en situation som i detta avseende liknar den i aktiebolag. Det kan dock ifrågasättas om det bör införas en tvingande regel som på bekostnad av den kooperativa särarten likställer medlemsbanker med bankaktiebolag på ett centralt område. Är detta nödvändigt kan det ifrågasättas om det över huvud taget finns något behov av denna associationsform vid sidan om bankaktiebolagen. Här föreslås i stället en mindre ingripande regel. I normalfallet är det förmodligen så att medlemmar tillkommer och avgår i ungefär samma omfattning varför det inte blir aktuellt med några extraordinära åtgärder från bankens sida. Skulle det emellertid bli fråga om en anhopning av avgångar av sådan storlek att banken genom dem får alltför lite buffertkapital måste banken vidta åtgärder för att reda upp situationen innan insatserna skall betalas ut. Det föreslås därför en regel som anger att en viss tidsrymd måste förflyta innan en avgående medlems insats kan betalas ut. En sådan regel har den fördelen att banken får rådrum att söka ordna upp sina finanser i den mån det behövs. Det finns härvid olika möjligheter. Befinns banken livskraftig kommer det i första hand i fråga att söka uppbringa ytterligare buffertkapital. Detta kan ske genom nya medlemsinsatser eller genom att någon tillskjuter pengar till reservfonden. Går det inte att skaffa ytterligare buffertkapital måste antingen rörelsens omfattning inskränkas på ett sådant sätt att behovet av buffertkapital minskar eller så måste rörelsen avvecklas. Det kan invändas att en regel som anger en viss minsta tidsrymd mellan avgång och utbetalning inte garanterar att utbetalningar inte sker trots att det är olämpligt av soliditetsskäl. Detta är i och för sig riktigt men förutsättningarna för att banken skall ha vidtagit åtgärder som gör att utbetalningarna inte äventyrar soliditeten ökar betydligt med en ordentligt tilltagen tidsfrist. Skulle banken inte ha vidtagit tillräckliga åtgärder för att utbetalningarna skall kunna ske utan risk för soliditeten kan , med stöd av den föreslagna soliditetsregeln, förhindra verkställighet av besluten om utbetalningar. För att förenkla tillsyn beträffande utbetalning av medlemsinsatser bör det övervägas om utbetalningar bör föregås av anmälan, tillstånd eller liknande ordning. Stora medlemsavgångar i en bank torde visserligen i normalfallet komma till inspektionens kännedom men det kan ändå anses motiverat med en ordning där banken får anmäla till inspektionen vilka avgångar som skett och vilka utbetalningar som planeras med anledning därav. Från administrativ synpunkt riskerar det att bli betungande både för banken och för inspektionen med kontinuerliga anmälningar. Det synes bättre att utbetalningarna kan ske endast en gång per kvartal och att inspektionen då gör en prövning av om dessa utbetal- ningar riskerar bankens soliditet. Någon koppling till kapitaltäckningsla- Prop. 2002/03:139 gens krav torde inte längre behövas eftersom dessa krav inryms i solidi- När det gäller tidsfristens längd görs den bedömningen att det är lämpligt att förtydliga den nuvarande bestämmelsen om att medlem har rätt att få ut sin insats efter avgången så att det klart framgår att banken inte får föreskriva en kortare frist i sina stadgar. Det innebär att en medlem kan få tillbaka sin inbetalade medlemsinsats tidigast efter avgång. Samma tidsfrist bör gälla för medlemmar som bidragit med insatser utöver kravet på medlemskap. Dessa skall således ha rätt att få ut sin överinsats tidigast efter uppsägning. Det kommer fortfarande att stå en medlemsbank fritt att i stadgarna införa längre frister eller regler som medför att återbetalning inte alls kan ske. har i sitt remissvar över kommitténs förslag anfört att medlemsinsatserna redan genom den föreslagna sexmånadersfristen och kopplingen till den generella soliditetsregeln skulle knytas så pass fast till banken att det inte skulle vara nödvändigt att därutöver kräva inspektionens tillstånd för att utbetalningar skall få ske. Inspektionen hänvisar härvid bl.a. till att man när det gäller kopplingen till den generella soliditetsregeln genom att ta bort kravet på tillstånd skulle uppnå likformighet med vad som gäller för sparbanker. Möjligheten att betala ut buffertkapital från en sparbank i sådan omfattning att det äventyrar kapitalbuffertens storlek är emellertid, såsom redogjorts för ovan, så pass liten att det inte går att likställa sparbanker och medlemsbanker i detta hänseende. Vad inspektionen anför om att kontroll av vilka utbetalningar som skett kan ske i efterhand, genom att bankerna i kapitaltäckningsrapporterna lämnar uppgifter om utbetalade medlemsinsatser och överinsatser, kan vidare inte anses innebära tillräcklig kontroll över att bankens buffertkapital håller en tillfredställande nivå. Bestämmelserna bör därför ändras i enlighet med vad som föreslås. Såsom anmärkts tidigare är reglerna om återbetalning av medlemsinsatser och överinsatser desamma för kreditmarknadsföreningar som för medlemsbanker. För kreditmarknadsföreningar liksom för medlemsbanker ställs soliditeten i förgrunden. Med hänsyn till detta, men även med beaktande av att kreditmarknadsföreningar kan förväntas driva verksamhet som är snarlik medlemsbankernas, gör sig de ovan anförda övervägandena för en skärpning av reglerna gällande även för dem. Det framstår även som rimligt att sträva efter en jämförbar uppbyggnad av de associationsrättsliga reglerna. Bestämmelser motsvarande de som ovan föreslås för medlemsbanker föreslås därför också för kreditmarknadsföreningar. 13.3.3Reservfond i medlemsbanker och kreditmarknadsföreningar Regeringens förslag: Till reservfond i en medlemsbank skall avsättas av den del av bankens nettovinst för året som inte går åt för att täcka balanserad förlust. Reservfondsavsättningar skall göras tills reservfonden motsvarar av bankens insatskapital. Även i kreditmarknadsföreningar skall reservfondsavsättningar göras tills reservfonden motsvarar av föreningens insatskapital. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag såvitt gäller medlemsbanker. Kommitténs förslag omfattar inte kreditmarknadsföreningar. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs och promemorians förslag: Remissinstanserna har inga invändningar. Skälen för regeringens förslag Enligt 8 kap. 6 § lagen om medlemsbanker skall till reservfonden avsättas av nettovinsten för året i den utsträckning vinsten inte går till att täcka balanserad förlust. I vinsten inräknas även gottgörelser. Om reservfonden uppgår till av bankens utlåning vid utgången av det föregående räkenskapsåret behöver någon avsättning inte ske. Som jämförelse kan nämnas att bankaktiebolag skall avsätta av nettovinsten i den utsträckning vinsten inte går åt till att täcka balanserad förlust. Avsättningarna skall fortsätta tills reservfonden motsvarar tjugo procent av aktiekapitalet. Gällande rätt föreskriver således en i jämförelse med bankaktiebolag snabbare reservfondsuppbyggnad i medlemsbanker. Den koppling till viss andel av utlåningen som görs torde också oftast (med en bank av normalt utseende) kräva större reservfonder i medlemsbanker. Skälet till dessa skillnader är att insatskapitalet inte är så hårt bundet i medlemsbanker som det är i bankaktiebolag. Med de förslag som läggs fram här rörande möjligheterna för medlemmarna att återfå insatskapitalet minskar emellertid behovet av en snabb uppbyggnad av en stor reservfond. En utgångspunkt bör vara att reservfondsavsättningarna bör vara lika stora i bankaktiebolag och medlemsbanker, om det inte finns någon faktisk skillnad som motiverar en särreglering. När det gäller erforderlig storlek på reservfonden kan vidare konstateras att det är mindre lämpligt att koppla reservfondens storlek till omfattningen på utlåningen. I första hand beror det på att en banks behov av buffertkapital inte enbart styrs av kreditgivningens omfattning, men också för att det kan medföra praktiska problem om utlåningen varierar kraftigt över tiden. Om utgångspunkten är att så långt som möjligt söka likställa medlemsbanker och bankaktiebolag är det mest naturligt att koppla måttet på erforderlig reservfond i medlemsbanker till storleken på insatskapitalet. Detta är emellertid knappast möjligt utan att förslaget rörande återbetal- ning av medlemsinsatser genomförs. Skulle, under sådana förhållanden, reservfondens storlek vara knuten till insatskapitalet minskar i ett läge med stora medlemsavgångar också kravet på erforderliga avsättningar till reservfonden. En sådan koppling medför därmed risker för kumulativa effekter. Även om avgående medlemmar, i enlighet med förslaget, får ut sina insatser först kan en anhopning av avgångar leda till att insatskapitalet minskar kraftigt. Den koppling av utbetalningsmöjligheterna till den allmänna soliditetsregeln som föreslås medför dock att risken för att buffertkapitalet, i form av insatskapital och reservfond, blir otillräckligt minskar betydligt. I enlighet med det anförda görs bedömningen att det är möjligt att koppla kravet på erforderlig reservfond till storleken på insatskapitalet. Frågan blir därmed vilken andel av insatskapitalet som reservfonden minst skall uppgå till. Även vid denna bedömning måste beaktas att medlemsinsatserna genom de ovan föreslagna ändringarna blir fastare knutna till banken än vad som är fallet. Det måste emellertid också beaktas att insatserna trots förslaget inte har samma stabilitet som aktiekapitalet i ett bankaktiebolag varför behovet av en kompletterande reservfond är större än i bankaktiebolag. Vid en samlad bedömning föreligger skäl för att reservfondsavsättningarna bör fortgå åtminstone tills reservfonden motsvarar av insatskapitalet. När det gäller frågan med vilken hastighet reservfonden skall byggas upp kan sägas att behovet av en mycket snabb uppbyggnad har minskat i och med förslaget rörande insatskapitalet. Det föreligger inga sakliga skäl att, vid en jämförelse med bankaktiebolag, i detta avseende särbehandla medlemsbankerna. Det föreslås därför att till reservfonden skall avsättas av bankens nettovinst som inte går åt till att täcka balanserad förlust. För kreditmarknadsföreningar anger lagen om ekonomiska föreningar att avsättning till reservfonden skall ske med av årets nettovinst, inklusive gottgörelser, till den del som vinsten inte går åt till att täcka balanserad förlust. Som skäl för att i detta avseende inte likställa medlemsbanker och kreditmarknadsföreningar anförde regeringen att medlemsbanker skiljer sig från kreditmarknadsföreningar i det att bankerna kan förväntas refinansiera sig från konsumenter i högre utsträckning än kreditmarknadsföreningarna (prop. 1996/97:114 s. 54 f). Vid en samlad avvägning stannade därför regeringen vid den nu gällande regleringen. När det gäller frågan om hur stor reservfonden skall vara för att föreningens avsättningsskyldighet skall upphöra gäller enligt huvudregeln för ekonomiska föreningar att avsättningar inte längre behöver ske om reservfonden uppgår till minst tjugo procent av insatskapitalet och summan av reservfonden och det inbetalda insatskapitalet uppgår antingen till av nettovärdet på föreningens tillgångar eller till minst samma belopp som föreningens skulder och avsättningar enligt balansräkningen. För kreditmarknadsföreningar gäller därutöver att avsättning inte behöver ske om reservfonden uppgår till av föreningens utlåning, dvs. samma regel som gäller för medlemsbanker. I linje med vad som anförts i anslutning till ändringen såvitt gäller möjligheterna att utbetala insatskapital bör medlemsbanker och kreditmarknadsföreningar likställas i frågor om institutens buffertkapital. Även för kreditmarknadsföreningar bör därför gälla att avsättningar till reservfonden inte längre behöver ske när reservfonden motsvarar av insatskapitalet. Den finansiella krisen i uppstod bl.a. till följd av mycket stora kreditförluster. Ett betydande arbete har därför lagts ned på att analysera förlusterna och på att söka förklara varför de uppkom. Enskilda kreditärenden har granskats för att utröna om det låg brottslighet eller skadeståndsgrundande vårdslöshet bakom krediterna. Utredningarna av enskilda ärenden ledde i en del fall till att åtal väcktes, men i de flesta fall blev det inget åtal. De åtal som väcktes resulterade i både fällande och friande domar. Flera av de fällande domarna innebar att den dömde också blev skyldig att betala skadestånd på grund av brottet. Däremot finns det få om ens någon dom där en bankman (anställd, styrelseledamot eller annan företrädare för en bank) blivit skyldig att betala skadestånd enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler. Många blev upprörda över att inte fler ställdes till svars för kreditgivningen med hjälp av straffrättsliga eller skadeståndsrättsliga regler. I den allmänna debatten aktualiserades frågan om kriminalisering av vårdslös kreditgivning. Vidare aktualiserades om inte förutsättningarna för skadeståndsskyldighet för befattningshavare inom bankerna borde förändras. fick därför i uppdrag att överväga dessa frågor. Straffrätten och skadeståndsrätten utgör olika regelsystem. Genom straffreglerna och straffrättsskipningen försöker staten se till att medborgarna inte handlar på visst klandervärt sätt. Skadeståndsreglerna har till huvudsakligt syfte att fysiska och juridiska personer, genom en civilprocess, under vissa förutsättningar skall få ersättning för skada som tillfogats dem. Straffreglerna innehåller i allmänhet precisa beskrivningar av det beteende som är avsett att straffbeläggas. Ur ett rättssäkerhetsperspektiv krävs att det endast är gärningar som exakt faller inom straffregelns beskrivning av den straffbara gärningen som leder till straffbarhet. En ytterligare förutsättning för straffbarhet är att gärningen begåtts med uppsåt eller i vissa fall av oaktsamhet. De skadeståndsregler som kan vara aktuella här innehåller däremot inga handlingsregler. De uttalar endast att den som genom vårdslöshet vållat skada skall ersätta den. Någon ledning för vilka beteenden som skall bedömas som vårdslösa ges inte. Vid denna bedömning får ledning i stället hämtas från andra regelverk som ger handlingsregler för dem som verkar i bank (t.ex. bankrörelselagen eller en banks interna instruktioner) samt sedvänja på området. Det rör sig alltså om två olika normsystem. Tillämpning av det ena utesluter emellertid inte tillämpning av det andra. En handling kan således vara både brottslig och skadeståndsgrundande (på grund av vårdslöshet) . I skadeståndslagen finns också en regel som säger att i princip skall den som genom brott vållar ren förmögenhetsskada ersätta denna. Ett brott som orsakar ekonomisk skada ger alltså normalt upphov till skadeståndsskyldighet. Framställningen nedan är i första hand inriktad på banker med tanke på deras centrala ställning i det finansiella systemet. Det kan knappast finnas skäl att särbehandla andra finansiella företag, om det inte finns skäl för speciell lagstiftning för banker. Vidare uppehåller sig framställningen främst vid frågor rörande kreditgivning. Det är svårt att tänka sig att det finns skäl att kriminalisera annat vårdslöst handlande i banker, exempelvis i samband med riskhantering i form av tagande av positioner vid handel med valutor eller derivatinstrument, om det inte finns skäl att kriminalisera vårdslös kreditgivning. I sammanhanget kan nämnas att regeringen till överlämnat propositionen 2002/03:133 Lag om finansiell rådgivning till konsumenter. Till grund för propositionen ligger betänkandet av Utredningen om finansiell rådgivning till konsumenter, Konsumentskydd vid finansiell rådgivning (SOU 2002:41). Den i propositionen föreslagna lagen om finansiell rådgivning till konsumenter, som innehåller skade-ståndsregler, gäller placeringsrådgivning av konsumentens tillgångar i finansiella instrument eller i vissa livförsäkringar. Bestämmelserna i lagen omfattar således inte kreditgivning. Den grundläggande standard som banktjänstemän har att iaktta vid kreditgivning läggs fast i olika lagar. Den följande genomgången tar närmast sikte på de regler som gäller vid behandlingen av enskilda kreditärenden, eftersom det är dessa som i första hand blir aktuella i den fortsatta diskussionen. Det får dock inte glömmas bort att styrelse och ledning har ett övergripande ansvar för en banks verksamhet. På kreditgivningens område innefattar detta ansvar bl.a. att utforma interna rutiner. Sådana skall säkerställa att den som fattar kreditbeslut har tillräckligt beslutsunderlag, samt att det upptäcks om så inte är fallet eller om kredit annars lämnas på felaktiga grunder. Regeringen föreslår därför, som tidigare framgått, att en banks kreditprövning skall vara organiserad så att den som fattar beslut i ett ärende har tillräckligt beslutsunderlag för att bedöma risken med att bevilja krediten. Vidare föreslår regeringen att en banks kreditbeslut skall dokumenteras så att beslutsunderlaget redovisas och att kreditärendets hantering även i övrigt kan följas (se avsnitt 8.9.3 och 8.9.4). De föreslagna bestämmelserna skall tillämpas även på kreditmarknadsföretag. Som framgått ovan föreslår regeringen regler om soliditet och likviditet, riskhantering samt genomlysning, vilka är styrande även vad gäller kredithantering. Riskhanteringsregeln innebär att instituten skall ha adekvata styr- och kontrollsystem, inklusive system för att prissätta risker.