prop · GQ03139 · 2003-07-03 00:00:00 — Regeringen, som inte ser något skäl att gå ifrån promemorians bedöm- ning, anser därför att tillstånd att driva finansieringsrörelse inte skall be- hövas för ett företag som med medel som mottagits från allmänheten finansierar andra företag som ingår i samma koncern eller motsvarande utländska företagsgrupp, om inte finansieringen avser ett företag som har till ändamål att lämna kredit eller driva liknande verksamhet (kreditga- Prop. 2002/03:139 rantigivning, factoring och leasing). 5.4.4.5Vissa spar- och låneföreningar Regeringens förslag: Tillstånd behövs inte för finansieringsrörelse som drivs av en ekonomisk förening eller motsvarande utländskt fö- retag, om föreningen eller företaget 1.som medlemmar har högst 1 000 fysiska perso- 2.som medlemmar antar bara personer som ingår i en i förväg identifierbar begränsad krets och denna krets anges i stadgarna, 3.tar emot återbetalningspliktiga medel bara från medlemmarna el- ler från finansiella företag, 4.har till ändamål att bara med sådana medel som avses i 3 tillgo- dose finansieringsbehov hos medlemmarna. Ett företag som driver verksamhet som fordrar tillstånd utan att ha ett sådant tillstånd skall kunna tvångslikvideras om företaget inte föl- jer ett föreläggande att upphöra med verksamheten. Kommitténs förslag: Kommittén saknar en motsvarande bestäm- melse. Kommittén föreslår dock att enbart finansiering till allmänheten skall anses utgöra finansieringsrörelse. Eftersom en begränsad krets med någon form av intressegemenskap inte skall betraktas som utgörande allmänheten träffas inte finansiering till en sådan krets av definitionen av finansieringsrörelse. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: Remissin- stanserna har inte några invändningar mot kommitténs förslag såvitt av- ser effekten för spar- och låneföreningar. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Finans- bolagens Förening tillstyrker förslaget. Föreningen menar att förening- arna kan fylla ett berättigat behov och att eventuellt missbruk av undan- taget bör hanteras som andra överträdelser mot lagen. () anser att undantaget bör vara tillämpligt inte enbart på eko- nomiska föreningar utan även på ideella föreningar. och menar vidare att antalet medlemmar inte bör begränsas till 1 000 fysiska personer. anser att den bör kunna uppgå till 10 000 personer eller 3 000 hushåll, varav antalet juridiska personer inte får överstiga hälften av det förstnämnda. Nordiska Sparlån anser att om det över hu- vud taget skall finnas någon gräns skall den uppgå till 5 000 personer. och anser vidare att rekvisitet en i förväg identi- fierbar begränsad krets bör utgå. De menar att bestämmelsen står i strid med förbudet i 3 kap. 1 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar att vägra någon inträde som medlem. anser vidare att bestämmelsen strider mot den grundläggande föreningsfriheten i 2 kap. 1 § regerings- formen. ifrågasätter vidare om inte orden medlemmar och personer bör bytas ut mot kontohavare. För att komma till rätta med missbruk av undantagsbestämmelsen föreslår Nordiska Sparlån att det av spar- och låneföreningarnas namn klart skall framgå att de inte är någon EU-bank. Nordiska Sparlån anser också att de föreningar vars verksamhet varit un- Prop. 2002/03:139 dantagna från tillståndsplikt inte skall behöva tillstånd enligt den nya lagen. Skälen för regeringens förslag: I bankrörelselagen definierades tidi- gare bankrörelse som verksamhet i vilken ingår inlåning från allmänhe- ten på sådan räkning som bank allmänt använder. Genom en ändring i bankrörelselagen utmönstrades allmänhetsbegreppet i bankrörel- sedefinitionen. infördes en ändring i bankrörelselagen (1 kap. 2 b §) som innebär att bankrörelse inte skall anses förekomma när en ekonomisk förening () bedriver inlåningsverksam- het, om föreningen tar emot insättningar endast från de egna medlemmarna, har till ändamål endast att med användande av medlemsinsättningar tillgodose finansieringsbehov hos medlemmarna, antar endast fysiska personer till medlemmar, samt har högst 1 000 medlemmar. Samma slags verksamhet undantogs också från tillståndsplikt enligt la- gen om finansieringsverksamhet (1 kap. 3 § första stycket 9). Undantaget bedömdes möjligt eftersom en förening av den nämnda slaget inte ansågs vända sig till allmänheten i den mening som avses i kreditinstitutsdirektivet (prop. 1995/96:74 s. 107). Nyss nämnda bestämmelser i bankrörelselagen och lagen om finansie- ringsverksamhet upphävdes emellertid . Bakgrunden till denna åtgärd var att undantagsbestämmelserna missbrukats och att före- ningar registrerats för att därefter användas för olika former av olaglig och brottslig verksamhet, framför allt utomlands. Av regeringens över- väganden framgår bl.a. följande (prop. 1999/2000:101 s. 11). Av allt att döma förekommer tillbaka ett missbruk av un- dantagsbestämmelserna i 1 kap. 2 b § bankrörelselagen och 1 kap. 3 § första stycket 9 lagen om finansieringsverksamhet för små spar- och låneföreningar. Spar- och låneföreningar registreras hos PRV som ekonomiska föreningar och uppfyller därvid de formella krav som gäller för sådan registrering enligt lagen om ekonomiska föreningar. Missbruket består i att föreningarna i praktiken inte håller sig till den verksamhet som anges i stadgarna, dvs. att endast ta emot insättningar från medlemmar och tillgodose deras finansieringsbehov. I stället be- drivs verksamhet som går utöver de ramar som anges i de nämnda be- stämmelserna i bankrörelselagen och lagen om finansieringsverksam- het och som därmed kräver auktorisation. Det finns starka indikationer på att vissa föreningar bedriver olika former av brottslig verksamhet utomlands, bl.a. investeringsbedrägerier. Dessutom finns tecken på att den otillåtna verksamheten tilltar i omfattning. För detta talar det fak- tum att sparkassor marknadsförs på Internet som en fantastisk möj- lighet att köpa sin egen EU-bank i kombination med att antalet an- sökningar om registrering av nya spar- och låneföreningar hos PRV har ökat påtagligt särskilt . Tydligen finns det ett intresse för att gentemot personer utomlands bedriva otillåten, bankliknande verksamhet med stöd av den officiella status som en re- gistrering hos PRV innebär. I samband med att undantaget för spar- och låneföreningar upphävdes ansåg (bet. 1999/2000:FiU28) att det bör finnas möjlighet för seriösa spar- och låneföreningar att i kontrollerade former driva verk- samhet även i fortsättningen. Även nytillkommande seriösa spar- och låneföreningar bör kunna få möjlighet att verka i lämpliga former. Kommittén föreslår att begreppet finansieringsrörelse definieras som rörelse i vilken ingår näringsverksamhet som har till ändamål att till all- mänheten lämna kredit eller ställa garanti för kredit eller i finansierings- syfte förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till nyttjande. Vidare görs bedömningen att erbjudanden som riktar sig till en begränsad krets av personer inte kan anses rikta sig till allmänheten. Med begränsad krets avses främst en till numerären begränsad krets, alltså inte begränsad till medlemskap i en organisation eller dylikt. Kommittén sätter härvid grän- sen vid omkring 1 000 personer (fysiska eller juridiska). Har kunderna eller finansiärerna av en verksamhet inget organisatoriskt samband bör den antalsmässiga gränsen sättas betydligt lägre. Av författningskommentaren till definitionen av begreppet finansie- ringsrörelse framgår att mottagande av medel från andra företag som ingår i samma koncern eller koncernliknande företagsgrupp inte anses mottagna från allmänheten. I det följande behandlas frågan om hur mot- svarande sammanslutningar av fysiska personer bör behandlas. Kommitténs förslag innebär att det är möjligt för en förening att utan tillstånd kombinera mottagande av återbetalningspliktiga medel från all- mänheten med finansiering av en krets bestående av omkring 1 000 per- soner. Som nämns i avsnitt 5.4.3 följer promemorian inte detta kommit- téns förslag. Kommitténs tolkning av allmänhetsbegreppet innebär emellertid också att mottagande av återbetalningspliktiga medel från en krets av den angivna storleksordningen inte anses utgöra medel mottagna från allmänheten. Det motsvarar vad som tidigare gällde enligt undanta- get för spar- och låneföreningar. Mot bakgrund av de erfarenheter som redovisas i prop. 1999/2000:101 är det emellertid inte möjligt att utan ytterligare restriktioner undanta spar- och låneföreningar som vänder sig till 1 000 fysiska personer från tillståndsplikt. Ett möjligt angreppssätt skulle kunna vara att begränsa den krets som anses utgöra icke-allmän- heten till ett färre antal personer, t.ex. till 200. Detta torde dock inte vara tillräckligt för att begränsa risken för missbruk. För att göra det möjligt för seriösa spar- och låneföreningar att driva finansieringsrörelse föreslås i promemorian en numerär begränsning till 1 000 fysiska personer. och menar att medlems- antalet, om det över huvud taget skall finnas någon numerär begränsning, skall sättas betydligt högre och inte enbart avse fysiska personer. Reger- ingen anser dock att den begränsning till 1 000 personer som görs såväl i promemorian som i tidigare lagstiftningsärenden är en rimlig avgräns- ning (prop. 1995/96:74 s 108 f). Regeringen finner inte heller anledning att utvidga undantagsbestämmelsen till att omfatta juridiska personer. Den nuvarande begränsningen till fysiska personer skall bl.a. ses mot bakgrund av att man velat undvika att flera små spar- och låneföreningar slår sig samman i större federationer (prop. 1995/96:74 s. 109). Promemorian utgår ifrån att enbart associationsformen ekonomisk fö- rening skall omfattas av undantaget från tillståndsplikt. menar emellertid att även ideella föreningar bör kunna utnyttja det aktuella un- dantaget. Regeringen anser dock att en förening, som har till ändamål att tillgodose ett finansieringsbehov hos medlemmarna på det sätt som avses i undantaget, bör drivas i väl reglerad associationsform. Med andra ord bör undantaget förbehållas ekonomiska föreningar. Den numerära begränsningen till 1 000 fysiska personer måste emel- Prop. lertid kombineras med ytterligare åtgärder. En i förväg identifierbar begränsad krets Förutom en numerär begränsning bör det krävas att den krets som är ak- tuell utgör en begränsad personkrets, t.ex. anställda på en arbetsplats, personer i ett byalag etc. Förutom att det inte skall vara möjligt för vem som helst att delta bör gruppen vara homogen. En ekonomisk förening som står öppen för envar skulle med denna begränsning omfattas av till- ståndsplikt. Att medlemmarna är bosatta inom ett bestämt geografiskt område kan inte anses vara tillräckligt. För att minska risken för miss- bruk bör det vara möjligt för svenska myndigheter att konstatera att en arbetsplats eller liknande som uppges verkligen existerar. Det skall alltså vara fråga om en i förväg identifierbar begränsad krets. Detta utesluter dock inte att en person kvarstår som medlem efter det att an- knytningen, t.ex. anställningen, har upphört, om stadgarna medger det. och anser att rekvisitet en i förväg identifierbar begränsad krets bör utgå eftersom bestämmelsen står i strid med förbu- det i 3 kap. 1 § lagen om ekonomiska föreningar att vägra någon inträde som medlem. Enligt nämnda bestämmelse får en ekonomisk förening inte vägra någon inträde som medlem om det inte finns särskilda skäl för vägran med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksam- het eller föreningens syfte eller annan orsak. Bestämmelsen utesluter emellertid inte bildandet av ekonomiska föreningar för en bestämd krets av personer, t.ex. personer bosatta inom ett visst område, personer som tillhör en viss yrkesgrupp eller personer som äger fastigheter i ett grupp- husområde. Om en person faller inom den krets av personer som före- ningen enligt stadgarna kan omfatta, får han emellertid inte vägras in- träde såvida man inte kan förvänta sig att han skall motverka föreningens intresse (, Ekonomiska föreningar, femte upplagan, 1988 s. 13). Rekvisitet en i förväg identifierbar begränsad krets syftar enbart på ekonomiska föreningar som på beskrivet sätt begränsar sin medlemskrets. Regeringen delar därför promemorians bedömning att rekvisitet bör ingå för att minska risken för missbruk av föreningsformen. ifrågasätter också om inte ordet kontohavare bör ersätta orden personer eller medlemmar. Det skulle betyda att föreningen får ha ett obegränsat antal medlemmar, så länge antalet kontohavare är begränsat. Regeringen delar inte denna uppfattning. Begränsningen av antalet med- lemmar till 1 000 anger också indirekt hur vid den begränsade kretsen som behandlas i föregående stycke får vara. Om antalet medlemmar är lika många som antalet kontohavare blir det också lättare att kontrollera att regeln efterlevs. Föreningens ändamål bör vara att endast med återbetalningspliktiga medel som tas emot av medlemmarna eller från finansiella företag t.ex. banklån tillgodose medlemmarnas finansieringsbehov. Möjligheten att driva spar- och låneverksamhet bör inte enbart stå öp- pen för svenska föreningar utan även för motsvarande utländska företag. Av kontrollskäl finns det anledning att kräva att den krets till vilken fö- reningen vänder sig framgår av stadgarna. Härigenom ökar möjligheten för utomstående att bedöma föremålet för föreningens verksamhet samti- digt som kretsen inte utan vidare kan förändras. Dessutom kan () vägra registrering om anmälan strider mot lag. Till detta kommer att PRV har rätt att initiera en tvångslikvidation av en förening om föreningens verksamhet drivs på ett sätt som uppenbarli- gen inte motsvarar de förutsättningar under vilka registrering har skett. Föreningen bör som medlemmar få anta enbart personer i den angivna kretsen. Av 6 kap. 4 § lagen om ekonomiska föreningar framgår att sty- relseledamöterna skall vara medlemmar i föreningen, om inte stadgarna i särskilt angivna fall tillåter annat. För att komma till rätta med missbruk av undantagsbestämmelsen fö- reslår Nordiska Sparlån att det av spar- och låneföreningarnas namn klart skall framgå att de inte är några EU-banker. Ordet bank är förbehållet banker, riksbank, allmänna hypoteksbank och vissa utländska företag. Det torde inte vara möjligt att använda i en spar- och låneförenings firma. Utöver de regler som finns i firmalagen bedömer regeringen det inte nödvändigt att ställa upp några särskilda bestämmel- ser om föreningarnas firma i detta sammanhang. När föreningen tar emot medel från medlemmarna anses den ta emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten. Den kommer därför att omfattas av den föreslagna lagen om inlåningsverksamhet (se avsnitt 12). Bestämmelserna i den lagen innehåller de ytterligare begränsningar som bedöms nödvändiga för att ta hand om de problem som medförde att de tidigare undantagsbestämmelserna upphävdes. Avsikten är dock inte att, i de fall det bedöms finnas behov av reglering, låta övergångsbestämmel- ser fortsätta att gälla efter denna lags ikraftträdande. På de företag som bedriver finansiell verksamhet som fordrar tillstånd ställs det förhållandevis höga krav. finns det i lagen om finansie- ringsverksamhet och i bankrörelselagen en möjlighet att förelägga den som bedriver verksamhet i strid med lagen att upphöra med verksamhe- ten. Ett sådant föreläggande kan förenas med vite. Om verksamheten drivs i en ekonomisk förening kan enligt lagen om ekonomiska före- ningar rätten förordna att föreningen skall gå i likvidation om förening- ens verksamhet bedrivs på ett sätt som uppenbarligen inte motsvaras av de förutsättningar under vilka registrering har skett. PRV har rätt att ini- tiera ett sådant tvångslikvidationsärende. har däremot inte den behörigheten. Det har övervägts om skall ges behörighet att göra en anmälan om tvångslikvidation enligt lagen om ekonomiska före- ningar, men det har bedömts mindre lämpligt. Dessutom kan otillåten verksamhet komma att drivas av aktiebolag och för dessa finns det inte någon likvidationsgrund motsvarande den som gäller för ekonomiska fö- reningar. Mot den bakgrunden görs bedömningen att det bör införas en tvångslikvidationsgrund enligt vilken rätten, efter anmälan från Finansin- spektionen, skall förordna att ett aktiebolag eller en ekonomisk förening . 2002/03:139 skall gå i likvidation om företaget inte följer ett föreläggande att upphöra med finansiell verksamhet som företaget inte är berättigat att driva. Detta gäller generellt och inte bara för de nu beskrivna spar- och låneförening- arna. Regeringens bedömning: Det nuvarande undantaget för värdepappe- risering behålls. Det betyder att det inte behövs tillstånd för finansie- ringsrörelse som drivs av ett aktiebolag eller en ekonomisk förening, eller motsvarande utländskt företag, om verksamheten består i att vid enstaka tillfällen förvärva fordringar och medel för verksamheten inte löpande anskaffas från allmänheten. Kommitténs bedömning: Kommitténs förslag att enbart finansiering till allmänheten utgör finansieringsrörelse innebär att värdepapperisering, som består i att ett specialföretag köper fordringar från finansiella före- tag, inte träffas av regleringen medan motsvarande köp från icke-finansi- ella företag träffas. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: Av de re- missinstanser som yttrat sig över förslaget är alla remissinstanser utom vid positiva till värde- papperisering eller har ingen erinran emot företeelsen. , Riks- gäldskontoret och () vill att kommitténs förslag skall införas. , , och anser att även icke-finansiella företag skall kunna sälja fordringar för värdepapperise- ring. och anser att det kan finnas anledning att ta ställning till hur kommitténs förslag förhåller sig till EG-rätten. () menar att frågan om tillstånd bör krävas för specialföretaget beror på vem som detta företag tänker sig som finansiär. Förväntas de i stor utsträckning vända sig till den småsparande allmänheten ökar enligt TCO tyngden i kravet på att denna verksamhet bör vara förknippad med tillstånd. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Konkur- rensverket anser att värdepapperisering bör kunna lämnas oreglerad, ef- tersom argumenten för reglering är mycket svaga. Verket hänvisar vidare till sitt tidigare remissyttrande över kommitténs förslag. välkomnar undantaget och noterar att undantaget är tillämpligt oavsett om det överlåtande företaget är ett kreditinstitut eller ett annat företag, t.ex. ett industriföretag. Skälen för regeringens förslag: Värdepapperisering är en teknik för att finansiera en portfölj av finansiella fordringar på värdepappersmark- naden. Rent praktiskt går värdepapperiseringen till så att fordringarna säljs (överlåts mot betalning) till ett för ändamålet skapat rättssubjekt, som kan betecknas specialföretag. Försäljningen innebär således att spe- cialföretaget övertar fordringsrätten. Specialföretaget finansierar sitt köp av fordringar genom att ge ut värdepapper, exempelvis obligationer. Kommitténs förslag innebär att begreppet finansieringsrörelse skall omfatta näringsverksamhet som har till ändamål att från allmänheten förvärva fordringar. Definitionen omfattar inte förvärv av fordringar från finansiella företag. Den träffar däremot verksamhet som består i att köpa fordringar från icke-finansiella företag. När det gäller icke-finansiella företag som vänder sig till ett fristående specialföretag skulle dessa enligt kommittén kunna bli beroende av specialföretaget för sin finansiering. Enligt kommittén finns det därför skäl, även om de inte är så starka, för att värdepapperisering av icke-finansiella företags fordringar skall vara tillståndspliktigt. Ett annat skäl för att värdepapperisering av icke-finan- siella företags fordringar skall vara tillståndspliktigt är att gränsen mellan factoring och värdepapperisering av kundfodringar är i det närmaste hår- fin. Skyddsbehovet är visserligen i regel mindre vid värdepapperisering, eftersom specialföretagets skuld- och tillgångsida vanligtvis är löptids- matchade. I sådana fall skulle emellertid alla företag som har matchad tillgångs- och skuldsida undantas från tillståndsplikt. Kommittén anser dock att en sådan bestämmelse blir för svår att tillämpa. För värdepapperisering gäller ett särskilt un- dantag (prop. 2000/01:19 Bättre förutsättningar för värdepapperisering). Undantaget från tillståndsplikt, som finns i lagen om finansieringsverk- samhet, gäller för finansieringsverksamhet som drivs av ett aktiebolag eller av en ekonomisk förening om verksamheten består i att vid enstaka tillfällen förvärva fordringar medel för verksamheten inte löpande anskaffas från allmänheten. I nämnda proposition konstaterades att värdepapperisering torde utgöra finansieringsverksamhet och kräva tillstånd enligt gällande rätt. Reger- ingen bedömde dock att de grundläggande skyddsintressena på det finan- siella området inte hindrar att i vart fall enstaka förvärv av fordringar undantas från tillståndsplikt enligt lagen om finansieringsverksamhet. Enligt regeringen måste dock vid införande av ett undantag av detta slag beaktas dels EG-rättens utformning, dels de genomgripande övervägan- den rörande lagens tillämpningsområde som redovi- sat. Vid en jämförelse med den av kommittén föreslagna legaldefinitionen av finansieringsrörelse konstaterade regeringen att enligt kommitténs förslag behövs det inte någon reglering av specialföretag som köper ford- ringar endast från finansiella företag men att förslaget på definition av tillståndspliktig finansieringsrörelse däremot träffar verksamhet som be- står i att köpa fordringar från icke-finansiella företag. Vidare konstatera- des att utanför definitionen av finansieringsrörelse bör falla bl.a. finansie- ringsverksamhet utan vinstsyfte eller av tillfällig natur eller i begränsad omfattning i samband med annan verksamhet. Regeringen konstaterade att kommittén anser att någon reglering av specialföretag som köper fordringar endast av finansiella företag inte behöver göras. Med hänsyn härtill och att förvärv vid enstaka tillfällen kan anses vara av tillfällig natur bedömdes att ett undantag från till- ståndsplikten av det slag som nämnts faller utanför kommitténs för- slag på tillståndspliktig finansieringsrörelse. Beträffande bestämmelsens överensstämmelse med EG-rätten hänvisa- des till att kreditinstitutsdirektivet definierar kreditinstitut som ett företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning. Det noterades vidare att enligt kreditinstitutsdirektivet avses med återbetal- bara medel fortlöpande utgivning av obligationer och andra jämförbara värdepapper. Vidare hänvisades till att artikel 3 i direktivet föreskriver ett förbud för företag som inte är kreditinstitut att driva rörelse som omfattar att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel. Detta förbud gäller dock inte fall som är särskilt omfattade av nationell lagstiftning under förutsättning att verksamheten är underkastad regler och övervakning till skydd för insättare och investerare. Det ansågs där- för nödvändigt att utforma undantaget så att specialföretaget inte blir ett kreditinstitut enligt EG-rätten och att specialföretagets verksamhet inte heller strider mot artikel 3 i direktivet. I propositionen konstaterades här- efter att undantaget måste begränsas så att specialföretag inte kan anses driva rörelse som omfattar inlåning eller upplåning från allmänheten. Det kunde enligt propositionen lämpligen göras genom att det föreskrevs att medel för verksamheten inte löpande får anskaffas från allmänheten. De- finitionen av kreditinstitut förutsätter nämligen i båda leden att det skall vara fråga om fortlöpande verksamhet.