prop · GQ03132 · 2003-06-11 00:00:00 — De offentliga aktörernas stöd i olika for- mer har minskat med per individ medan inkomster i form av skatter och avgifter har ökat med per individ. Resultaten visar att berörda kommuner, landsting och för- säkringskassor har gjort en ekonomisk förbättring. 2002/03:132 myndigheterna har däremot ökat sina kostnader på grund av ökade utbetalningar av lönebidrag. Enligt utvärderingen har staten den största förbättringseffekten genom inkomster i form av ökade skatter och avgifter. Utvärderingen visar, utifrån en mätning på individnivå, en sam- hällsekonomisk förbättring. Om detta även skulle få genomslag på geo- grafisk systemnivå har dock ansetts tveksamt. Formerna för samverkan kring särskilt utsatta personers rehabilitering behöver enligt utvärderingen utvecklas för att bli mer effektiv. Samver- kanspropositionens (prop. 1996/97:63) legitimerande roll anses inte tillräcklig. Det saknas stöd för myndigheterna att organisera ett fast sam- arbete kring de människor som behöver samordnade insatser. Primär- vården har deltagit i ringa utsträckning och arbetsmarknadsmyndig- heterna medverkar i allt mindre omfattning. Enligt utvärderingen krävs förändringar för att kunna upprätthålla en effektiv samverkan. Bedömningen är att det behövs ett gemensamt ansvar över sektors- gränserna för rehabilitering av de särskilt utsatta. Dessutom behövs gemensamma lokala arenor för politiker, chefer och personal i de sam- verkande myndigheterna. Vidare betonas att det krävs att aktörerna samordnar sina resurser för att kunna ta ett gemensamt ansvar för de särskilt utsatta. Slutligen pekas på betydelsen av gemensam politisk styrning för att göra prioriteringar samt ge stöd och legitimitet för sam- verkan. 5.3.5Pilotverksamhet för förnyelse av den arbetslivsinriktade rehabiliteringen Regeringen har gett AMS och RFV i uppdrag att inleda en förnyelse av den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Det övergripande målet är att fler sjukskrivna skall uppnå förmåga att försörja sig genom för- värvsarbete. I uppdraget ingår bl.a. att genomföra en pilotverksamhet med samordnad organisation mellan och arbetsför- medlingen för arbetslivsinriktad rehabilitering. Pilotverksamheten skall bedrivas i fem län . Den primära målgruppen för verksamheten utgörs av arbetslösa personer som är sjukskrivna. Det organiserade samarbetet finansieras med särskilt avsatta medel. Den samordnade organisationen avses bedrivas utan ändringar av myn- digheternas respektive ansvarsområden. och arbets- förmedlingen skall inom pilotverksamheten bilda gemensamma beredningsorgan. Inom detta organ skall och arbets- förmedlingen tillsammans med den enskilde upprätta en individuell rehabiliteringsplan. I samband med att planen fastställs skall det beslutas vilka rehabiliteringsåtgärder den enskilde skall delta i samt vilken ersättning han eller hon är berättigad till. Därvid kan det vara aktuellt med samråd med andra offentliga aktörer inom rehabiliteringsområdet. Metoder och arbetssätt planeras att spridas successivt för att kunna tillämpas i hela landet vid utgången av 2004. Statskontoret skall följa och utvärdera pilotverksamheten. I propositionen Utveckling och rättvisa en politik för storstaden (prop. 1997/98:165) har regeringen angett mål och inriktning för storstadspolitiken. Målen är dels att ge storstäderna goda förutsätt- ningar för tillväxt, dels att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen i storstadsregionerna och verka för jämlika och jämställda levnadsvillkor för storstädernas invånare. Målet att bryta segregationen ligger till grund för lokala utvecklings- avtal, som har träffats mellan staten och sju storstadskommuner. I avtalen skall anges mål, åtgärdsplaner, en reglering av de statliga och kommu- nala åtagandena samt en plan för uppföljning och utvärdering. De lokala utvecklingsavtalen syftar i stor utsträckning till att förbättra sysselsättning och arbetskraftsdeltagande. Flera av åtgärderna riktar sig därför till utsatta grupper som står långt från arbetsmarknaden. Åtgärderna bedrivs i samverkan mellan kommunala och statliga organ. Bland annat bedrivs i samverkan mellan , försäk- ringskassan och arbetsförmedlingen i gemensamma lokaler, s.k. arbets- och utvecklingscentra (AUC). Det innebär att olika kompetenser sam- lokaliseras som avsikten är att upprätthålla en tydlig ansvars- fördelning mellan myndigheterna. Vid AUC genomförs kartläggningar som läggs till grund för individuella utvecklingsprogram. Den ekono- miska ansvarsfördelningen är utformad så att staten tillskjuter lika mycket medel till verksamheten som kommunen är villig att avsätta. De statliga medlen fördelas till berörda verksamheter genom kommunen. I samverkansparternas överenskommelse anges respektive parts ansvar och uppgifter vid AUC. Samverkansavtalen innebär inte några för- ändringar i respektive huvudmans ansvar att besluta om försörjning för enskilda personer. Storstadssatsningen regleras genom avtalet mellan staten och kommunen. Samverkan inom AUC regleras genom ett avtal mellan kom- munen, arbetsförmedlingen och . Enligt dessa parter vi- sar den hittillsvarande verksamheten tydligt att problemen med arbetslöshet, bristande integration, trygghet och hälsa är sammansatta och måste angripas från ett brett perspektiv samt med åtgärder inom flera myndigheters ansvarsområden. Allmänna överväganden och förslag Regeringens förslag föranleds av tillkännagivande om att regeringen bör återkomma till med ett förslag om finansiell samordning som omfattar socialförsäkringen, hälso- och sjukvården, ringsutskottet skall förslaget innebära ett permanent system för finansiell samordning, som skall utformas med utgångspunkt från bestämmelserna i lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samord- ning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst (Socsam-lagen). Utskottet har dock gjort det tillägget att även arbets- marknadsmyndigheterna skall kunna ingå i den finansiella samord- ningen. Mot denna bakgrund har regeringen inriktat sig på att utforma ett förslag som i möjligaste mån ansluter till finansiell samordning enligt Socsam. Det måste emellertid göras en del förändringar i förhållande till Socsam med hänsyn bl.a. till att det nu är fråga om en permanent ordning som skall kunna tillämpas i hela landet och till att även arbetsmarknads- myndigheterna skall kunna delta som en samverkande part i den finansiella samordningen. Försöksverksamhet enligt Socsam-lagen har prövats i åtta försöks- områden. Socsam innebär att de medverkande huvudmännen (dvs. de samverkande parterna) bildar en gemensam ledning med ansvar för verk- samheter inom socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst. Syftet har varit att uppnå en effektivare resursanvändning genom att ska- pa formella förutsättningar för huvudmännen att prioritera samordnade insatser över sektorsgränserna. Sedan Socsam-lagen infördes har det tillkommit omstän- digheter som komplicerar införandet av en finansiell samordning i enlig- het med beställning. Detta gäller t.ex. budgetordningen för stat och kommun samt renodlingssträvanden inom det förvaltnings- politiska området. gäller en ny lag för statsbudgeten (lagen [1996:1059] om statsbudgeten). Enligt denna skall det i statens verksamhet eftersträvas att hög effektivitet och god hushållning iakttas. Med hög effektivitet avses att verksamheten skall bedrivas på ett sådant sätt att de mål sätter upp nås i så hög grad som möjligt, medan kravet på god hushåll- ning innebär att onödiga utgifter skall undvikas och att verksamheten skall bedrivas med hög produktivitet. Med statens verksamhet avses verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltnings- myndigheter som lyder under regeringen. Budgetlagen ställer krav på att regeringen för redovisar de mål som åsyftas och de resultat som har uppnåtts på olika verksam- hetsområden. Detta syftar till att slå fast betydelsen av mål- och resultat- styrning i statlig verksamhet. Avsikten med resultatstyrningen är att klargöra för mottagaren av statliga medel att denne måste ange vad som skall uppnås. För att statens medel ska kunna användas så effektivt och ända- målsenligt som möjligt fordras att medlen hanteras enligt det statliga ekonomiadministrativa regelverket. Det innebär att endast , regeringen och statliga myndigheter bör fördela och hantera statliga medel. Beslutar andra organ, som inte kan vara ålagda att följa det statliga regelverket, om medlens användning finns det risk för att vissa medelsflöden och verksamhetsresultat blir osynliga i centrala analyser och bedömningar. De lösningar på styrning och uppföljning som till- skapas med anledning av nya och avvikande arrangemang kan bli svåra att konstruera så att de överensstämmer med statliga etablerade styr- nings- och uppföljningssystem och besluten kan därmed bli mindre ra- . Från och med gäller ett krav på ekonomisk balans i kommuner och landsting. Kravet gäller även kommunalförbund. Ba- lanskravet är reglerat i kommunallagen (1991:900, KL) och innebär bl.a. att den budget som antas av fullmäktige skall vara upprättad så att Prop. 2002/03:132 intäkterna överstiger kostnaderna. Uppkommer negativt resultat i års- redovisningen, skall detta regleras och det egna kapitalet återställas . Tillämpat på finansiell samordning innebär detta att en kommun måste täcka kostnaderna för sitt deltagande i finansiell samordning, om denna inte i motsvarande mån medför minskade kostnader för kom- munen. Regeringen anser att denna omständighet har relevans när det gäller hur pass omfattande den finansiella samordningen bör kunna vara i resurshänseende och vilket kostnadsansvar kommuner och landsting således skall kunna ådra sig. 6.1.1Renodlingssträvanden inom det förvaltningspolitiska området har reformeringen inom det förvaltningspolitiska området inriktats på renodlingssträvanden, dvs. att ansvarsförhållanden mellan olika aktörer skall renodlas och förtydligas. Den pågående ren- odlingen är ägnad att ge goda effekter för samhället i stort med mer effektiva organisationer som är väl skickade för klart definierade upp- gifter. Renodlingssträvandena ställer stora krav på att olika ak- törer samverkar för att se till att människor som befinner sig i gränssnittet mellan olika system får adekvat stöd. Regeringen anser att det därför är särskilt motiverat med samordning mellan verksamhetsområden som bl.a. ger stöd till personer som till följd av komplexa problem har behov av rehabilitering eller andra stödinsatser från flera aktörer. Regeringen har i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) delat den förvaltningspolitiska kommissionens uppfattning att behovet av samverkan inte i första hand bör tillgodoses genom organi- sationsförändringar. Därvid har regeringen också uttalat att tillfälliga organ för avgränsade uppgifter eller informella nätverk bör väljas för detta. Enligt begäran skall det emellertid utformas ett förslag om finansiell samordning som skall vara permanent. Detta kan möjligtvis uppfattas som en avvikelse från de pågående renodlingssträvandena. Det kan också nämnas att regeringen har tillsatt en parlamentarisk kommitté som skall se över strukturen och uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen (dir. 2003:10). Kommitténs arbete skall bedrivas i två etapper. I en första etapp skall kommittén identifiera, belysa och analysera de samhällsförändringar som inverkar på och skulle kunna för- anleda förändringar av strukturen och uppgiftsfördelningen i relationen mellan stat, landsting och kommun. Detsamma skall göras beträffande relationen mellan regeringen och de statliga förvaltningsmyndigheterna. I den andra etappen skall kommittén göra en fördjupad analys och be- dömning av strukturen och uppgiftsfördelningen samt föreslå föränd- ringar i de delar där det är motiverat. Den första etappen skall redovisas . Jämfört med Socsam-försöken kompliceras utformningen av en perma- nent ordning för finansiell samordning av att denna enligt tillkännagivande skall omfatta även arbetsmarknadsmyndigheterna. 2002/03:132 organisation, som har reformerats, medför särskilda svårigheter att ge arbetsmarknadsmyndigheterna en rep- resentation inom den finansiella samordningen som är likvärdig med övriga samverkansparters. styrs väsentligen av läns- arbetsdirektören, medan lokala och regionala företrädare har en mer begränsad funktion i länsarbetsnämndens styrelse. De samverkande parterna inom Socsam representeras i dess ledningsorgan däremot av förtroendevalda. Detta medför komplikationer när det gäller att skapa en lämplig representation för länsarbetsnämnden. 6.2Förutsättningar för finansiell samordning 6.2.1Motiv för och syfte med finansiell samordning Regeringens förslag: Det skall införas en möjlighet till finansiell sam- ordning inom rehabiliteringsområdet mellan försäkringskassa, länsarbets- nämnd, landsting och kommun i syfte att underlätta en effektiv resurs- användning. De samordnade resurserna skall användas för samordnade bedömningar och insatser i syfte att den enskilde skall uppnå eller för- bättra sin förmåga till förvärvsarbete. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna: Det helt övervägande antalet remissinstanser är positiva till att det införs en möjlighet till finansiell samordning mellan försäkringskassa, länsarbetsnämnd, landsting och kommun i syfte att underlätta en effektiv resursanvändning. Av dessa remissinstanser anser flera emellertid att förslaget att resurserna inom den finansiella samord- ningen skall användas i syfte att den enskilde skall kunna försörja sig genom eget förvärvsarbete innebär en för snäv avgränsning av denna samordningsmöjlighet. Denna uppfattning framförs bl.a. från beställar- förbunden inom Socsam-försöken samt vissa kommuner och landsting. Några remissinstanser, bl.a. flertalet av beställarförbunden anser att de pågående Socsam-försöken bör fortsätta som utvecklingsområden, om departementspromemorians förslag till finansiell samordning genomförs. Några få remissinstanser avstyrker helt förslaget. Arbetsmarknads- styrelsen (AMS) avvisar den föreslagna konstruktionen med ett fri- stående samordningsförbund som ledningsorgan. Enligt AMS innebär förslaget svårigheter att förena verkets arbetsmarknadspolitiska uppdrag med de uppdrag och mål som kan komma att beslutas i samord- ningsförbundens styrelse. Verket framhåller att det är väsentligt att finan- sieringsmöjligheter skapas inom befintliga myndigheters ramar och att rehabiliteringssamverkan kan aktiveras väsentligt genom medel som anvisas genom sjukförsäkringsanslaget (Frisam). och avvisar bestämt förslaget till finansiell samordning De anser att förslaget är mycket begränsande. Vidare anför de att om beslutar i enlighet med förslaget, måste pågående Socsam- projekt få prövas under för att därefter eventuellt kommun avstyrker förslaget och beklagar att försöket är mycket begränsande och i stor utsträckning saknar koppling Prop. 2002/03:132 till försökslagstiftningen. Grundprincipen om flexibel möjlighetslagstift- ning som utgår från lokala behov saknas, vilket enligt kommunen kom- mer att medföra att små och medelstora kommuner inte kan samverka politiskt och finansiellt . Genomförs förslaget är det viktigt att nuvarande försöksområden får fortsätta sitt utvecklingsarbete. Mitthög- skolan i anser att den samordning av resurser som krävs bör kunna tillgodoses inom ramen för nuvarande lagstiftning. Riksrevi- sionsverket (RRV) anser att det är viktigt att stärka incitamenten till sam- verkan mellan de organisationer som har ett ansvar för rehabilitering av sjukskrivna med komplex problematik. RRV anser emellertid att för- slaget brister i realism samt att erfarenheterna från försöksverksam- heterna med Socsam och Finsam bör tas till vara och utgöra utgångs- punkt för lagstiftning om finansiell samordning inom rehabiliteringsom- rådet. Målet för den finansiella samordningen bör även inrymma samhällsekonomiska och förebyggande perspektiv. Vidare bör målet för individerna inte enbart vara att komma ut i förvärvsarbete utan också att minska beroendet av offentliga stödsystem. anser att bör vara en utgångspunkt för utformningen av den framtida svenska arbetslivs- inriktade rehabiliteringen. Den nuvarande situationen anses oacceptabel och riskerar att leda till att människor inte rehabiliteras eller att reha- biliteringen fördröjs. Därför välkomnas åtgärder som syftar till att sam- hällets resurser används mer effektivt. Till skillnad från andra aktuella förslag innebär inte förslaget att risken ökar för att personer med funktionshinder diskrimineras i arbetslivet eller samhällslivet i övrigt. kommun anser att det är positivt att möjligheten till finansiell samordning blir permanent och rikstäckande, men framför allt att sam- verkan och samordning lyfts fram som viktiga medel för att motverka att människor blir utan rehabilitering. Behovet av samverkan bör dock åtminstone när det gäller större kommuner i första hand utvecklas inom ramen för frivillig samverkan inom rehabiliteringsområdet (Frisam), eftersom det med det föreslagna samordningsorganet blir en svåröver- skådlig och tung administration. Skälen för regeringens förslag Rehabiliteringsansvarets uppdelning på flera sektorer Rehabilitering är ett samlingsbegrepp för åtgärder av medicinsk, social, psykologisk och arbetslivsinriktad karaktär som syftar till att individen skall återfå sin funktionsförmåga och kunna leva ett normalt liv. An- svaret för den enskildes rehabilitering är däremot fördelat på olika sek- torer och aktörer. Varje aktör bedriver rehabiliteringsinsatser utifrån sitt uppdrag och ansvar. Som exempel kan nämnas att har som mål för rehabiliteringen att en individ skall bli arbetsför, medan arbetsmarknadsmyndighetens mål är att individen skall bli anställnings- bar. är de olika aktörernas insatser beroende av varandra för att en väl fungerande rehabilitering skall komma till stånd. Det förhållandet att ansvaret för den enskildes rehabilitering är fördelat på flera aktörer kan utgöra hinder mot en effektiv rehabilitering. aktör har sina mål, vilka utifrån såväl ett individ- som ett helhets- perspektiv kan leda till motstridiga prioriteringar. Det finns enligt rege- ringens uppfattning därför risk för att rehabiliteringsinsatserna inte får avsedd effekt. Detsamma gäller när en huvudman övertar en pågående rehabilitering från en annan aktör. Viktig information kan gå förlorad om det brister i rehabiliteringsplaneringen mellan de olika aktörerna. Dess- utom saknas en sektorsövergripande redovisning av såväl insatserna som resultaten av dessa. Det kan vara särskilt problematiskt att rehabilitera människor som har en kombination av medicinska, psykiska, sociala och arbetsmarknads- relaterade problem. Dessa människor riskerar att hamna i en gråzon mellan olika aktörers ansvarsområde, eftersom de insatser som behövs inte faller inom enbart en aktörs ansvarsområde. Detta kan leda till en rundgång mellan , hälso- och sjukvården, och arbetsförmedlingen med kortsiktiga och ineffektiva insatser som följd. För att hjälpa dessa människor är det nödvändigt att aktörerna samordnar sina insatser. Enligt regeringens mening utgör därför sam- verkan och samordning viktiga medel för att motverka att människor blir utan rehabilitering. Vinster ur ett individ- och samhällsperspektiv Regeringen anser att ett centralt motiv för att införa en finansiell sam- ordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård, socialtjänst och arbetsmarknadsmyndigheterna är att man därigenom kan förbättra sam- arbetet mellan olika verksamheter. Dessa kan genom en sådan samord- ning bättre tillgodose enskilda människors behov av rehabiliterings- insatser så att deras förmåga till eget förvärvsarbete främjas på ett effektivt sätt. Regeringen vill framhålla att det även av samhälls- ekonomiska skäl finns starka motiv för en finansiell samordning mellan de nämnda parterna, eftersom det är önskvärt att åstadkomma en kost- nadseffektiv användning av tillgängliga resurser. Genom att sammanföra resurser från socialförsäkring, hälso- och sjukvård, socialtjänst och arbetsmarknadsmyndigheterna underlättas samordnade bedömningar och insatser. En kostnadseffektiv användning av tillgängliga resurser främjas, om hela kedjan av insatser redan från början planeras av berörda aktörer och detta sker i form av en gemensam individuell handlingsplan. Målet för planen bör vara att den enskilde uppnår förmåga till eget förvärvs- arbete. Såväl välfärdsvinster för den enskilde som samhällsekonomiska vinster uppnås på detta sätt. Regeringen gör bedömningen att en samordning kommer att bli effek- tivare, om parterna har ett gemensamt intresse av samverkan. Vid sidan av sina uppdrag att i olika situationer lämna försäkringsstöd till enskilda skall och även svara för mer aktiva åtgärder. De har därvid ett snävare uppdrag än kommuner och landsting, eftersom deras aktiva åtgärder i huvudsak skall leda till att den enskilde kan försörja sig genom förvärvsarbete. Kommun (socialtjänst) och landsting (hälso- och sjukvård) har ett vidare uppdrag gentemot den enskilde, nämligen att medverka till han eller hon uppnår en god livs- kvalité i socialt och medicinskt hänseende. Detta inkluderar bl.a. att livs- situationen för den som är blir sådan att han eller hon kan delta i samhällslivet och har förmåga till eget förvärvsarbete. Gemensamt för de fyra parterna är således att de direkt eller indirekt kan sägas ha i uppdrag att på olika sätt svara för insatser som skall leda till att personer kan uppnå eller vidmakthålla en förvärvs- förmåga. Ett syfte med den finansiella samordningen bör enligt rege- ringens mening därför vara att användningen av de samordnade resur- serna som slutmål skall leda att enskilde uppnår förmåga till eget för- värvsarbete. Vinster ur ett aktörsperspektiv En förutsättning för att finansiell samordning i praktiken skall komma till stånd är att aktörerna ser vinster med att samordna sig i denna form. De berörda aktörerna måste kunna identifiera gemensamma problem som inte kan lösas av aktörerna enskilt. För att finansiell samordning skall komma till stånd krävs också att aktörerna anser att just finansiell samordning ger vinster utöver vad andra samverkansformer kan ge. Dessa vinster kan vara av skilda slag. Att snabbare komma fram till en lösning för den enskilda individen torde vara ett övergripande incitament som är gemensamt för alla berörda aktörer. Ett system med finansiell samordning kommer att bygga på att aktörerna tillsammans tar ett ekonomiskt ansvar för de personer som har behov av samordnade rehabiliteringsinsatser. Med hänsyn till att den finansiella samordningen kommer att bygga på att olika aktörer samord- nar sina resurser är de ekonomiska aspekterna av särskilt intresse. Enligt de utvärderingar som har gjorts kan ett effektivt rehabilitering- sarbete bidra till att behovet och kostnaderna för aktivitetsstöd, sjuk- penning, aktivitets- och sjukersättning samt behandling och ekonomiskt bistånd minskar. Det finns således stora ekonomiska incitament för för- säkringskassan och kommunen att delta i en samordning. Även kost- naderna för arbetslöshetsersättningen kan minska, men målgruppen för den finansiella samordningen står oftast långt från arbetsmarknaden och har som regel inte arbetslöshetsersättning. För arbetsmarknadsmyndigheterna och särskilt hälso- och sjukvården är de ekonomiska incitamenten inte lika tydliga. Dessa parter har däre- mot de största möjligheterna att anordna rehabiliteringsinsatser. Det kan dock vara en samhällsekonomisk vinst, när vissa kostnader ökar för arbetsmarknadsmyndigheterna, om försörjningskostnaderna för andra hu- vudmän minskar. Dessutom bidrar kostnaderna för vissa arbetsmarknadspolitiska förmåner till att upprätthålla produktionen i samhället. Detta gäller t.ex. kostnaderna för stöd till arbetsgivare vid an- ställning.