prop · GQ03135 · 2003-06-05 00:00:00 — Det är angeläget att det finns klara regler om vad som av- ses gälla på området. Lagrådet förordar att frågan övervägs ytterligare under ärendets fortsatta beredning. 6 och 7 §§ I dessa paragrafer anges ändamål för vilka behandling av personuppgifter får ske. De primära ändamålen specificeras i 6 § genom uppräkning i sex punkter och de sekundära i 7 § genom uppräkning i tre punkter i första stycket och i fyra punkter i andra stycket. Uppbyggnaden och utform- ningen av bestämmelserna ger intryck av att ändamålen är uttömmande angivna. Av den allmänna motiveringen (avsnitt 6.5) framgår emellertid att så inte avses vara fallet. Där framhålls i stället att en detaljerad ända- målsbeskrivning som omfattar alla typer av behandlingar av personupp- gifter med nödvändighet skulle bli mycket svåröverskådlig och att social- försäkringen i sig är en dynamisk verksamhet som ständigt förändras vad avser de olika förmånernas utformning. För socialförsäkringens admi- nistration bedöms det därför inte vara någon lämplig lösning att i en registerlag ange en uttömmande uppräkning av ändamålen. Den uppräk- ning som görs enligt förslaget avses att i förening med regleringen i 9 § första stycket d) och andra stycket personuppgiftslagen (1998:204) tjäna som en ram för vad som är tillåtna behandlingar av personuppgifter. Lagrådet kan inte finna att de föreslagna bestämmelserna sedda för sig eller lästa tillsammans med den allmänna regeln i 4 § om förhållandet till personuppgiftslagen ger klart uttryck för det synsätt som redovisas i mo- tiven. Att bestämmelserna har getts en tillåtande innebörd genom valet av ordet får och att lydelsen avviker från motsvarande reglering i andra registerlagar så till vida, att ordet bara inte infogats före orden om det är nödvändigt . kan knappast anses som tillräckliga markeringar av den avsedda betydelsen. Att föreslå en färdig lösning på hur utformningen skall ändras förut- sätter att olika tänkbara ändamål som inte täcks in av den befintliga upp- räkningen kan överblickas. Lagrådet anser sig inte ha den överblick som fordras och avstår därför från att försöka bidra med förslag till ändringar i detta hänseende. Allmänt kan sägas att det även såvitt avser det nu aktuella området är önskvärt att samtliga ändamål för vilka behandling skall vara tillåten framgår av lagen. Detta skulle också medföra viss för- enkling av de onekligen komplicerade reglerna om i vilka fall behandling skall få ske. Till de primära ändamål för vilka personuppgifter får behandlas hör en- ligt första stycket 2 tillgodoseende av det behov av underlag som krävs för att rättigheter eller skyldigheter i fråga om socialförsäkringsförmåner skall kunna bedömas eller fastställas och enligt första stycket 3 uppgiften att informera om socialförsäkringsförmåner. I dessa båda punkter nämns således egentliga socialförsäkringsförmåner men inte andra förmåner och ersättningar som enligt huvudbestämmelsen om lagens tillämpningsom- råde (1 § första stycket) också omfattas. Eftersom avsikten inte kan vara att här göra åtskillnad mellan olika slag av verksamheter avseende för- måner och ersättningar som omfattas av lagen bör de nämnda punkterna kompletteras, vilket förslagsvis kan ske genom att ordet socialförsäk- ringsförmåner byts ut mot förmåner och ersättningar som nämns i 1 §. I första stycket 4 upptas ändamålet att handlägga ärenden. Detta kan uppfattas avse ärendehandläggning i viss avgränsad betydelse, nämligen sådan som avser bestämmande av förmåner och ersättningar som sägs i 1 §, i all synnerhet som tillsynsärenden nämns särskilt på andra ställen i lagen (8, 9 och 13 §§). I författningskommentaren framhålls emellertid att avsikten är att inbegripa inte endast ärenden om fastställande av för- måner utan även exempelvis tillsynsärenden. Enligt Lagrådets mening bör förtydligande ske i punkt 4 eller ändring göras på de ställen där till- synsärenden omnämns så att ordet ärende används med en enhetlig inne- börd i lagen. Enligt paragrafens andra stycke får socialförsäkringens administration behandla personuppgifter för att tillhandahålla information utanför den egna myndigheten på grund av bl.a. sådan skyldighet att lämna ut upp- gifter som följer av särskilda bestämmelser i lag eller annan författning (punkt 1). I remissen anförs (avsnittt 6.7.2) att bestämmelsen avser sådana för- fattningar som innebär att eller regeringen specifikt tagit ställ- ning till att vissa uppgifter skall lämnas ut från en myndighet till en annan. Kravet på ett specifikt ställningstagande uttrycks genom att det skall vara fråga om särskilda bestämmelser. Härigenom klargörs enligt regeringen att bestämmelsen i punkten inte avser utlämnande med stöd av tryckfrihetsförordningen eller mer allmänt hållna föreskrifter om sam- arbete mellan myndigheterna eller om att uppgifter skall lämnas mellan myndigheterna, exempelvis 15 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100). De författningar som avses omfattas av punkten är sådana s.k. sekretessbry- tande regler som avses i 14 kap. 1 § sekretesslagen. Lagrådet är inte berett att ansluta sig till att det valda uttrycket kan ges denna innebörd. Tryckfrihetsförordningen talar om varje medborgares rätt att ta del av allmänna handlingar. Detta skulle möjligen inte upp- fattas som en sådan särskild bestämmelse som avses. Motivuttalandet framstår ändå som missvisande i den meningen att det skulle kunna upp- fattas som att något utlämnande enligt tryckfrihetsförordningen av upp- gifter inom socialförsäkringens administration inte skall få ske. Detta kan inte vara avsikten. Uttalandet ger därutöver bl.a. genom hänvisningen till 14 kap. 1 § sekretesslagen intryck av att bestämmelsen endast skulle ta sikte på utlämnande till andra myndigheter. Detta kan dock inte utläsas av lagtexten. Om bestämmelsen avses reglera endast utlämnande till andra myndigheter är tryckfrihetsförordningens bestämmelser över huvud taget inte aktuella, eftersom den endast handlar om enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar. Om avsikten är den nu beskrivna, bör lagtexten förtydligas i denna del. Bestämmelsen i 15 kap. 5 § sekretesslagen säger att en myndighet på begäran skall lämna annan myndighet uppgifter. Lagrådet är benäget att anse att en bestämmelse formulerad på det sättet faller in under den nu aktuella paragrafens begrepp skyldighet att lämna ut uppgifter som föl- jer av särskilda bestämmelser. Om avsikten är att utlämnande enligt 15 kap. 5 § inte skall få förekomma av uppgifter inom socialförsäk- ringens administration är Lagrådet av uppfattningen att detta bör regleras uttryckligen. Det sägs vidare i paragrafen att skyldigheten skall följa av särskilda bestämmelser i lag eller annan författning. Begreppet författning in- kluderar även föreskrifter på myndighetsnivå. Frågan är om avsikten är att sådan skyldighet skall kunna föreskrivas även av myndigheter under regeringen (jfr vad Lagrådet anför under 12 §). För att myndigheter skall få besluta föreskrifter krävs alltid bemyndiganden men dessa är ibland så vida att det inte kan uteslutas att en myndighet inom ramen för ett givet bemyndigande skulle kunna besluta föreskrifter av nu aktuellt slag. Lag- rådet förordar att denna fråga övervägs ytterligare under det fortsatta be- redningsarbetet. Paragrafen innehåller bestämmelser om i vilken utsträckning sådana känsliga personuppgifter som avses i 13 § personuppgiftslagen får be- handlas. I första stycket föreskrivs att sådana uppgifter får behandlas, om uppgifterna har lämnats till en myndighet inom socialförsäkringens administration i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av ett ärende. Bestämmelserna i andra stycket begränsar möjligheterna att be- handla känsliga personuppgifter för andra ändamål som anges i 6 §. Dock görs i andra styckets andra mening undantag för tillsynsärenden; i sådana ärenden får känsliga personuppgifter behandlas, om uppgifterna har lämnats till en myndighet inom socialförsäkringens administration i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av ett ärende. Så som andra stycket är utformat har det blivit svårläst. Undantaget i andra meningen avser sådana uppgifter som avhandlas i paragrafens för- sta stycke. Lagrådet förordar att undantaget får utgå och ersättas av en ny andra mening i första stycket med förslagsvis följande lydelse: Sådana uppgifter får behandlas även i ärenden som avser tillsyn. Styckets tredje mening kan i så fall avslutas med orden . I paragrafen finns bestämmelser om behandling av sådana uppgifter om lagöverträdelser m.m. som avses i 21 § personuppgiftslagen. Paragrafen är utformad på samma sätt som 8 §. Vad Lagrådet har anfört i anslutning till 8 § aktualiseras också beträffande 9 §. Lagrådet förordar således att andra styckets andra mening får utgå och ersättas av en ny andra mening i första stycket med förslagsvis följande lydelse: Sådana uppgifter får behandlas även i ärenden som avser tillsyn. I paragrafen förekommer ordet socialförsäkringsdatabasen utan nå- gon närmare förklaring. En sådan lämnas först i 11 §. I anslutning till den paragrafen återkommer Lagrådet till frågan hur socialförsäkringsdataba- sen lämpligen bör presenteras i lagen. I paragrafens första stycke anges vad som utgör socialförsäkringsdata- basen. En databas med denna beteckning har emellertid i lagförslaget omnämnts redan i 9 och 10 §§ utan att ha definierats. Enligt Lagrådets uppfattning bör definitionen flyttas från förevarande paragraf och place- ras in på lämpligt ställe tidigare i lagen. En lämplig plats skulle kunna vara i en särskild paragraf sist i lagens inledande avsnitt, vilket därvid fick rubriceras Lagens tillämpningsområde m.m.. Lagrådet förordar vidare att rubriken närmast före 11 § ges lydelsen Behandling av per- sonuppgifter i socialförsäkringsdatabasen. I den föreslagna definitionen nämns förutom uppgifter, som med hjälp av automatisk behandling används gemensamt i verksamhet som avses i 1 §, även handlingar som används på samma sätt. Att såväl uppgifter som handlingar nämns förklaras i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.9.1) främst med att det språkligt sett inte är naturligt eller tillfredsställ- ande att använda sig enbart av begreppet uppgift när man vill täcka in även handlingar som kommit in eller upprättats i ett ärende, särskilt som sådana handlingar kan innehålla ett stort antal komplexa sammanställ- ningar av uppgifter och vissa av handlingarna kommer att vara lagrade i ett fixerat skick så att de ursprungliga uppgifterna däri inte kan elimine- ras eller förvanskas. Lagrådet konstaterar att den föreslagna parallella användningen av uppgifter och handlingar inte förekommer i de motsvarande definitioner på databaser som finns i registerlagar för andra verksamheter, såsom för skatteförvaltningen, kronofogdemyndigheterna, och den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Den terminologi som används i dessa lagar svarar bättre mot den i bl.a. personuppgiftslagen och sekre- tesslagen och bör användas även här. I det föreslagna andra stycket nämns personer om vilka uppgifter på annat sätt behövs för handläggning av ett ärende. Av samma skäl som an- förts vid 6 § första stycket 4 kan det behövas en precisering av vilka ärendeslag som åsyftas med bestämmelsen. Lagrådet hänvisar till vad som anförts vid nämnda lagrum. Regleringen i första stycket avses enligt författningskommentaren klar- göra att personuppgifter som hör till de uppräknade kategorierna dvs. utöver identifierings- och adressuppgifter en lång rad uppgifter som spe- cificeras i 37 punkter får behandlas i socialförsäkringsdatabasen, om det sker för ändamål som anges i 6 och 7 §§ (primära och sekundära ändamål). Det framhålls dock att avsikten inte är att endast de uppräk- nade typerna av uppgifter skall få behandlas; uppräkningen är således inte uttömmande. På sätt som Lagrådet angett vid 6 och 7 §§ är det svårt att av en reglering med föreslagen utformning sluta sig till att uppräkningen här dessutom av osedvanlig omfattning och detaljeringsgrad inte skall vara uttömmande. Detta behöver klargöras genom ändrad utformning av be- stämmelsen. Vad Lagrådet sagt vid 6 och 7 §§ om svårigheten för Lag- rådet att lägga fram konkret förslag i frågan gäller även här. till att behovet av omformulering påtalas bör dock framhållas att det från rättssystematisk utgångspunkt är inkonsekvent och främmande att i en författning som kan sägas vara ramlagsbetonad foga in en så starkt detaljpräglad reglering (bl.a. innefattande hänvisningar till olika förord- ningsbestämmelser) som den nu berörda. Enligt andra stycket första meningen skall ytterligare behandling av känsliga uppgifter vara tillåten om det anges i lag eller annan författning. I författningskommentaren anges att med författning avses lag eller för- ordning. Som Lagrådet påpekat i anslutning till 7 § ryms inom begreppet författning även myndighetsföreskrifter. Om avsikten är att endast riks- dagen och regeringen skall kunna medge ytterligare behandling av käns- liga uppgifter bör ordet författning bytas ut mot förordning. Enligt andra stycket andra meningen meddelar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskrifter om ytterligare be- gränsningar för vilka uppgifter som får behandlas i socialförsäkrings- databasen samt närmare föreskrifter om vilka uppgifter som får behand- las. Det har vid föredragningen upplysts att den första delen av meningen innebär ett reellt bemyndigande att ytterligare begränsa behandlingen av uppgifter i databasen medan den andra delen är en upplysning om att verkställighetsföreskrifter kan komma att meddelas såvitt avser behand- ling av uppgifter generellt. De frågor som regleras i den nu aktuella lagen är i och för sig av den karaktären att de i sin helhet kan beslutas av regeringen. Några bemyndi- ganden för regeringen att besluta föreskrifter av nu aktuellt slag behövs således i och för sig inte. I den mån har beslutat föreskrifter (jfr 8 kap. 14 § regeringsformen) hindrar det dock regeringen från att be- sluta mot lagen stridande föreskrifter (se 8 kap. 17 § regeringsformen). Om regeringen skall kunna föreskriva begränsningar i en av beslutad lag, krävs således ett medgivande i lagen. Det finns därför inte av formella skäl anledning till erinran mot första ledet av bestämmelsen. Såvitt gäller upplysningar i lag om att verkställighetsföreskrifter kom- mer att meddelas har Lagrådet i ett annat ärende (se prop. 2002/03:110 s. 594 f.) förordat en restriktiv användning av sådana upplysningar. De skäl som anfördes i det ärendet gör sig gällande även här. Till detta kommer att regleringen i detta fall också blir svårbegriplig eftersom både medgivandet att meddela föreskrifter och upplysningen handlar om vilka uppgifter som får behandlas. Lagrådet förordar att andra delen av meningen utgår. I paragrafen finns bestämmelser om i vilken utsträckning handlingar som har kommit in i ett ärende eller har upprättats i ett ärende och som inne- håller känsliga personuppgifter eller uppgifter om lagöverträdelser m.m. får behandlas i socialförsäkringsdatabasen. Så som paragrafen har utfor- mats har den kommit att innehålla regler om vilka uppgifter handlingar i ett ärende får innehålla. Sådana regler hör inte hemma i förevarande lag. Lagrådet förordar att paragrafen utformas så att den inte reglerar annat än frågan om behandling av uppgifter i handlingar i ett ärende (jfr vad Lag- rådet anfört i anslutning till 11 §). Paragrafen kan då få förslagsvis föl- jande lydelse: Uppgifter i en handling som kommit in i ett ärende får behandlas i socialförsäkringsdatabasen även om de utgör känsliga personuppgifter eller uppgifter om lagöverträdelser m.m. som avses i 21 § personupp- giftslagen (1998:204). Sådana uppgifter i en handling som upprättats i ett ärende får behandlas i socialförsäkringsdatabasen, om uppgifterna är nödvändiga för ärendets handläggning. Det gäller även om ärendet avser tillsyn. För Lagrådet framstår det som oklart huruvida den sista meningen i paragrafen syftar på såväl uppgifter i inkomna handlingar som uppgifter i upprättade handlingar eller på enbart det sistnämnda slaget av uppgifter. Detta bör klargöras. Även i denna bestämmelse talas om lag eller annan författning. Lag- rådet hänvisar till vad som har anförts därom under 7 §. Vad Lagrådet anfört under 11 § om den parallella användningen av upp- gifter och handlingar gäller även här. Orden eller handlingar bör såle- des utgå. I paragrafen behandlas frågan om gallring. Avsikten är att bestämmelsen skall ta över arkivlagens bestämmelser om bevarande och gallring (se författningskommentaren). Det anförs i remissen att det med hänsyn till integritetsintresset är nödvändigt att ha en regel om gallring i den lag- stiftning som avser den automatiserade behandlingen av personuppgifter inom socialförsäkringens administration (avsnitt 6.16). Paragrafen har dock enligt Lagrådets uppfattning såväl till form som innehåll fått en mindre tillfredsställande utformning. Till skillnad från bestämmelserna i den nuvarande lagen om socialför- säkringsregister och andra registerlagar som ansetts skola innehålla gall- ringsregler anges inte någon efter vilken uppgifterna skall gallras. Regeringen utvecklar i remissen skälen till att den inte anser en ordning med en fast tidsgräns möjlig och föreslår istället en regel av innebörd att en uppgift eller handling som behandlas automatiserat skall gallras när den är nödvändig med hänsyn till de primära ändamålen. En bestämmelse som i sak endast slår fast att uppgifter skall gallras när de är nödvändiga för sitt ändamål framstår som föga upp- lysande om vad som avses gälla på området och tillför knappast något utöver regleringen i 9 § personuppgiftslagen. I remissen sägs också att en sådan regel måste kompletteras med en bestämmelse som erinrar om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar verkställighetsföreskrifter om gallring och en sådan erinran har tagits in i första stycket. De skäl som Lagrådet anfört mot bestämmelser som endast är en erin- ran (se ovan under 12 §) gör sig gällande även här. Till detta kommer att bestämmelsen i detta fall lätt kan uppfattas som ett bemyndigande av innebörd att bestämmelser skall kunna meddelas om att gallring skall vara tillåten även av andra skäl än att uppgifterna är nödvän- diga med hänsyn till de ändamål som föranlett dem, således ett reellt be- myndigande. Jämförd med bemyndigandet i andra stycket (se nedan) framstår då regleringen som närmast motstridig och i vart fall svårbe- griplig. Införandet av gallringsregler i den nu aktuella lagen innebär som redo- visats ovan att arkivlagens gallrings- och bevarandebestämmelser inte blir tillämpliga. I remissen uttalas i denna del att en gallringsbestämmelse genom undantagsbestämmelser bör ge utrymme för ett bevarande av per- sonuppgifter med hänsyn till rätten att ta del av allmänna handlingar och för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Det har därför i andra stycket införts en bestämmelse om att regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer skall få föreskriva att handlingar eller uppgifter skall bevaras. Till skillnad från vad som gäller enligt arkivlagen innehåller dock bemyndigandet inte några preciseringar av för vilka skäl uppgifter skall bevaras (jfr t.ex. 19 § socialförsäkringsregisterlagen och 16 § lagen /2002:546/ om behandling av personuppgifter i den arbets- marknadspolitiska verksamheten). Lagrådet ställer sig mot bakgrund av vad som redovisats tvivlande till om de i och för sig något motstridiga syftena med den föreslagna regleringen blir bättre tillgodosedda med den föreslagna regleringen än om inga särskilda gallringsregler införs. Den tänkta huvudregeln om att gallring skall ske är så vag att det kan ifrågasättas om den tillför det in- tegritetsintresse som åberopas som skäl för den något utöver vad som följer av personuppgiftslagen. Det blir regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som kommer att ge bestämmelsen innehåll. Även de bevarandeintressen som återspeglas i arkivlagens regler avses bli tillgodosedda men de av fastlagda principerna för detta sätts ur spel och ersätts av ett blankt bemyndigande. Lagrådet anser mot denna bakgrund att en lämpligare lösning vore att inte ha några sär- skilda gallringsbestämmelser utan låta arkivlagens och personuppgifts- lagens regler gälla (jfr t.ex. lagen /1998:543/ om hälsodataregister). Om den nu föreslagna lösningen inte godtas förordar Lagrådet i vart fall att andra meningen i första stycket utgår, alternativt utformas som ett med- givande att meddela ytterligare föreskrifter om gallring, och att bemyn- digandet i andra stycket preciseras så att det framgår för vilka ändamål uppgifter skall få bevaras. Frågan bör övervägas ytterligare i den fortsatta beredningen. Vad gäller uttrycket personuppgifter eller handlingar hänvisas till vad Lagrådet anfört i anslutning till 11 §. Paragrafen innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om avgifter. I remissen anförs (avsnitt 6.17) att bestämmelser om att avgifter för merarbete och kostnader för att lämna ut uppgifter genom automatiserad behandling i och för sig kan beslutas av regeringen i förordning men att den här avsedda möjligheten ändå bör slås fast i lag. Vilka överväganden detta ställningstagande grundas på framgår dock inte av remissen (jfr Lagrådets yttrande i prop. 2000/01:33 s. 351). Också Lagrådet är för sin del närmast av uppfattningen att det är fråga om en avgift som kan beslutas av regeringen utan lagstöd (jfr 4 § 9 av- giftsförordningen /1992:191/). Om det är fråga om en sådan avgift ser Lagrådet ingen anledning att den skall slås fast i lag. Det påpekas vidare i remissen att rätten att ta ut avgifter självklart inte får inskränka den en- skildes rätt att enligt offentlighetsprincipen ta del av allmänna hand- lingar. Om det anses att en avgiftsbestämmelse skall finnas i lag bör det framgå av lagen att bestämmelsen inte innebär någon sådan begränsning (jfr 2 kap. 14 § lagen /2001:181/ om behandling av uppgifter i skatteför- valtningens beskattningsverksamhet). Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , . O., , ., , , Nuder, , Regeringen beslutar proposition 2002/03:135 Behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration