prop · GQ03110 · 2003-03-27 00:00:00 — Detta får ske så snart efter att direktivet har trätt i kraft och regelbundet därefter. hävanden av existerande skyldigheter får dock bara ske om någon nega- tiv påverkan inte uppkommer dels på slutanvändarnas tillgång till ljud- radio- och TV-sändningar samt kanaler och tjänster som omfattas av ar- tikel 31 om sändningsplikt (must carry) i direktivet om samhälls- omfattande tjänster, dvs. sådana som är av allmänt intresse, dels på möj- ligheten att åstadkomma en effektiv konkurrens på marknaderna för di- gitala ljudradio- och TV-sändningstjänster till slutanvändare och för sy- stem för villkorad tillgång och andra tillhörande faciliteter. Regleringen i tillträdesdirektivet utgör i stora delar en överföring av de regler som gällde enligt och rådets direktiv 95/47/EG av om tillämpning av standarder för sändning av televisionssignaler (TV-standarddirektivet). tillämpningsområdet utvidgats något, t.ex. beträffande system för villko- rad tillgång, där direktivet nu även omfattar system för villkorad tillgång till digitala ljudradiosändningar. I regleras system för villkorad tillgång i lagen (1998:31) om standarder för sändning av TV-signaler (TSL), se avsnitt 6.8. kom som ett led i genomförandet av TV-standarddirektivet (prop. 1997/98:34). Enligt 36 §§ denna lag får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om TV-standarder och Regeringen har utfärdat en förordning (1998:32) om standarder för sändning av TV-signaler (TSF) som ger Radio- och TV- verket rätt att utfärda föreskrifter och utöva tillsyn över lagens efter- Verkets föreskrifter trädde i kraft . Vid sidan av de tekniskt inriktade bestämmelser som utgör grunden för verkets föreskrifter, innehåller TSL vissa konkurrensbestämmelser rik- tade mot operatörer och innehavare av immaterialrätter. Enligt 7 § TSL (artikel 4 c i TV-standarddirektivet) är operatörer av åtkomstkontroll- system (CA) som förvaltar boxar för digital-TV skyldiga att erbjuda alla programföretag åtkomstkontroll på lika och rimliga villkor. Enligt 8 § TSL (artikel 4 d i TV-standarddirektivet) är innehavare av immaterialrätt (t.ex. patent) till system eller produkter för åtkomst- kontroll skyldiga att vid licensupplåtelse för tillverkning tillämpa likvär- diga och rimliga villkor. Innehavaren av immaterialrätten får inte upp- ställa villkor som motverkar att en och samma produkt kan innehålla även annat åtkomstkontrollsystem eller ett gränssnitt som möjliggör an- slutning av andra åtkomstkontrollsystem. Vidare skall enligt 9 § TSL (artikel 4 d i TV-standarddirektivet) operatör som kontroll redovisa denna verksamhet skild från annan verksamhet. som nu beskrivits utgör särbestämmelser i förhållande till konkurrens- lagen (1993:20) men hindrar givetvis inte att även konkurrenslagens be- stämmelser kan vara tillämpliga på konkurrensbegränsande åtgärder av operatörer och immaterialrättsinnehavare. Radio- och skall enligt hittillsvarande ordning utöva tillsyn enligt TSL, dock inte i frågor som avses i 5 § första stycket och 10 § (ar- tikel 4 a respektive 4 c i TV-standarddirektivet) Enligt dessa bestämmelser skall boxar för Prop. 2002/03:110 digital-TV som erbjuds på marknaden även klara att återge okodade sig- naler och skall programföretag som marknadsför en digital betal-TV- tjänst i prislista ange om tilläggsutrustningen ingår i priset eller inte. Be- träffande den framtida myndighetsorganisationen behandlas dessa frågor i avsnitt 25. Allmänt om system för villkorad tillgång För att kunna ta del av digitala TV-sändningar oavsett distributionssätt krävs en digital-TV-box, även kallad dekoder (avkodare) eller set top- box om TV:n är gjord för analog mottagning, vilket i allmänhet är fallet. Avkodaren omvandlar de utsända digitala signalerna till analoga signaler. Genom accesskortet ges tillgång till krypterade sändningar. På detta sätt får användaren tillgång till det program eller den tjänst som han eller hon har valt att abonnera på. Om sändningarna sänds ut fritt, dvs. okrypterat, behövs endast en avkodare för att ta emot digitala sändningar i en analog TV-mottagare. Behovet av en ny reglering Det föreligger, som ovan redogjorts för, avvikelser mellan TV-standard- direktivet och det nya . Den avvikande regleringen kan inte anses genomförd i svensk lagstiftning. Hänvisningarna i måste ändras till att avse genomförande av tillträdesdirektivet, ramdirektivet och direktivet om samhällsomfattande tjänster i de delar de innehåller bestämmelser om tillämpning av standar- der för sändning av digitala ljudradio- och televisionssignaler i stället för TV-standarddirektivet som upphävts. Det måste vidare klargöras att även ljudradiosändningar omfattas av bestämmelserna om system för villkorad tillgång samt att dessa bestäm- melser är tillämpliga på överföring i nät för elektronisk kommunikation i stället för överföring i kabelnät enligt nuvarande reglering. Bestämmel- serna om villkorad tillgång skall anpassas till bilaga I till tillträdes- direktivet. Möjligheten att föreskriva en skyldighet för programföretag som marknadsför en digital betal-TV-tjänst att tillhandahålla en prislista skall tas bort eftersom motsvarande bestämmelser om detta som fanns i TV-standarddirektivet inte återfinns i de nya direktiven om elektronisk kommunikation. Vidare erfordras ändringar avseende användningen av vissa sändnings- standarder så att föreskriftsrätten för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer angående användning av vissa sändnings- standarder utsträcks från att gälla sändning av program till allmänheten till att omfatta även sändning av TV-tjänster. Begränsningen beträffande vidaresändning av TV-tjänster i bredbildsformat till vidaresändningar i kabelnät bör tas bort. Skyldigheten skall i stället avse TV-tjänster och program som tas emot i bredbildsformatet 16:9 och sänds vidare i all- männa kommunikationsnät som inrättats för distribution av digitala televisionstjänster. De ändringar som krävs bör införas i TSL. 24.3Elektronisk programguide (EPG) Regeringens bedömning: Det behövs ingen reglering av tillträde till elektronisk programguide (EPG). Radio- och TV- verket bör få i uppdrag att följa utvecklingen på området. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: och TV och Radio- och invänder mot utredningens påstående att EPG skulle vara en tillståndsfri tjänst. anser att frågan om tillståndsplikt för EPG måste bedömas utifrån innehållet och utseen- det. Nämnden ifrågasätter om det inte bör anges i radio- och TV-lagen om och i vilka fall EPG omfattas av lagen och om sändningen är tillståndspliktig. anser att det är av största vikt att till- träde till EPG föreligger på likartade villkor och att frågan bör utredas. Radio- och delar utredningens bedömning att det för närva- rande inte finns behov av en reglering angående tillträde till elektronisk programguide. anser att den möjlighet till reglering som direktivet ger bör utnyttjas. anser att frågan om EPG bör ut- redas vidare. TeliaSonera stöder utredningens förslag att någon reglering av EPG inte införs . TV4 delar utredningens uppfattning att frågan om EPG:er inte behöver regleras särskilt i lag, men att det är vik- tigt att en myndighet ges i uppdrag att följa utvecklingen på området. Skälen för regeringens bedömning: Den elektroniska programguiden är en tjänst för information om pågående och kommande TV-program från samtliga programföretag. En EPG:s funktion är att ge överblick, sök- och valmöjligheter över programutbudet. Den kan liknas med en Internetportal vad gäller funktionen att ge en överblick över de TV-pro- gram och andra tjänster som finns tillgängliga. En EPG kan också be- skrivas som ett text-TV-liknande hjälpmedel för slutanvändaren att orientera sig och leta information i utbudet av TV-program och tjänster genom knapptryckningar på fjärrkontrollen. En EPG är i sin enklaste form en programtablå som visar vilka program som sänds på de olika kanalerna. Den kan kompletteras med olika funktioner, t.ex. en sök- funktion där man kan söka på programkategorier, eller en valfunktion där man genom ett klick kan få se det valda programmet. Med hjälp av en EPG kan programutbudet sorteras efter önskad genre och användaren få fakta om de program som pågår och snart skall börja. Informationen hämtas genom ett tryck på fjärrkontrollen och kan t.ex. vara en kort re- sumé av en långfilm eller en fördjupning i samband med en dokumentär. Tekniskt fungerar det på samma sätt som sökbar text-TV, dvs. informa- tion sänds cykliskt inbakad i den vanliga TV-signalen. Användaren inter- agerar med sin egen set top-box. Ingen verklig interaktivitet sker. En EPG främjar effektivitet, konkurrens och största möjliga nytta för slutanvändarna genom att den informerar dem om gällande program- utbud. Det kan därför uppkomma allvarliga konkurrensnackdelar för den som inte får tillträde till en EPG för att göra sin produkt tillgänglig för slutanvändarna. Av artikel 5 i tillträdesdirektivet följer att de nationella reglerings- myndigheterna skall kunna införa skyldigheter för operatörer att till- handahålla tillträde till elektroniska programguider på rättvisa, rimliga och icke-diskriminerande villkor. Skyldigheterna skall införas i den ut- Prop. 2002/03:110 sträckning som är nödvändig för att garantera slutanvändarnas tillgång till de digitala ljudradio- och TV-sändningstjänster som angetts av medlemsstaten. Att EPG behandlas i ett EG-regelverk är en nyhet. Någon motsvarighet finns inte i svensk lagstiftning, men frågan har berörts när det gäller marksänd digital-TV. Frågan om EPG har lösts i samband med tillståndsgivningen för marksänd digital-TV genom införande av tillståndsvillkor. Det är inte någon självklarhet att EPG-funktionen skall hänföras under en reglering som gäller enbart överföring av elektronisk kommunikation. Enligt beskrivningen ovan bör EPG-funktionen i stället vara att hänföra till en innehållstjänst. Den troliga orsaken till att EPG- funktionen trots allt omfattas av det nya om elektronisk kommunikation är att den är en TV-tjänst som har koppling till och stor faktisk eller möjlig påverkan på konkurrensförhållandena på marknaden för överföring av TV-program och därtill knutna tjänster. Det krav som skall uppfyllas enligt direktiven är att det skall finnas möjligheter att införa skyldigheter om att tillhandahålla tillträde till en EPG på rättvisa, rimliga och icke-diskriminerande villkor, om medlems- staten finner det nödvändigt. Syftet skall vara att garantera slut- användarnas tillgång till de digitala ljudradio- och TV-sändningstjänster som angetts av medlemsstaten. I det digitala marknätet ansvarar (Boxer) för när- varande för utformning av och funktionalitet i EPG:n. Programföretagen skall upplåta en del av sin sändningskapacitet till Boxer för detta ända- mål. EPG:n är enkel och neutral och kan kompletteras med program- företagens individuella EPG:er. Inget programföretag har än så länge valt att använda sitt sändningsutrymme till en egen EPG. Regeringen anser liksom utredningen att det inte har fram- kommit att det skulle föreligga sådana problem med tillgång till EPG att det motiverar sådan lagstiftning. Utvecklingen på området måste dock följas och regeringen avser att lämna i uppdrag till Radio- och att följa utvecklingen beträffande EPG:er. Visar rapporte- ring från myndigheten att det föreligger problem med tillträde till EPG:er är regeringen beredd att då ompröva sitt ställningstagande. Tillämpningsprogram (API) Regeringens bedömning: Främjandet av gemensamma standarder för tillämpningsprogram (API) bör beträffande det digitala marknätet för TV kunna tillgodoses inom ramen för gällande bestämmelser för tillståndsgivning enligt radio- och TV-lagen. I övrigt bör Radio- och få i uppdrag att följa utvecklingen och att uppmuntra den frivilliga branschanpassningen för användning av en gemensam stan- dard för API. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Dock behandlade utredningen inte frågan om användningen av vissa API kan uppställas som tillståndsvillkor enligt radio- och TV- lagen avseende tillstånd att sända TV-program i det digitala marknätet. Remissinstanserna: har inget att invända mot att det inte införs någon särskild reglering av API utan att i stäl- let Radio- och ges i uppdrag att uppmuntra en frivillig branschanpassning. Radio- och anser i likhet med utredningen att frågan om ett öppet gränssnitt har stor betydelse för utvecklingen av digital-TV och tillstyrker att ansvaret för att följa utvecklingen och upp- muntra frivillig branschanpassning skall läggas på verket. () påpekar att olika nät har skilda API:er och ope- ratörerna har skilda förfaranden när det gäller godkännande av de appli- kationer som skall tillämpas i respektive nät. Det är enligt UR av stor betydelse för utvecklingen av digital-TV att DVB-MHP-standarden tillämpas för API. UR beklagar att utredningen inte föreslår tvingande lagstiftning om en sådan standard. anser att frågan om API bör utredas vidare. TeliaSonera stöder utredningens förslag att någon re- glering av API inte införs . TV4 delar utredningens upp- fattning att frågan om API:er inte behöver regleras särskilt i lag, men att det är viktigt att en myndighet ges i uppdrag att följa utvecklingen på området. Skälen för regeringens bedömning: Tillämpningsprogram är ett be- grepp som används i ramdirektivet. Med begreppet avses det operativ- system som finns i set-top-boxen (se avsnitt 24.2) som gör att bl.a. inter- aktiva tilläggstjänster fungerar i digital-TV. Gränssnitten för olika tillämpningsprogram (operativsystem) som styr tilläggstjänster fungerar i princip som ett slags översättare, som ser till att tillämpningsprogrammen kan kommunicera med och förstå varandra, oavsett vilken sändnings- teknik som använts för att förmedla en digital interaktiv TV-tjänst. Utan tillgång till ett gränssnitt för operativa system kan en tjänst alltså inte fungera och användas om den sänts med en annan teknik än den som slutanvändaren använder sig av. Det råder stor splittring rörande vilket tillämpnings- program som olika operatörer väljer att använda i sina distributionsnät och därmed i beståndet av digital-TV-boxar. Ett flertal API används i . I används exempelvis OpenTV i det svenska digitala marknätet och i Com hems kabel-TV-nät i , medan Media High- way används i Canal Digitals satellitsändningar. Oenighet om API skapar problem för programföretag och andra som tar fram applikationer för och sänder interaktiva tjänster. Eftersom programföretagens sändningar före- kommer i olika nät tvingas man antingen att göra applikationen i flera versioner eller helt avstå från att tillhandahålla interaktiva tjänster i vissa nät. Detta håller tillbaka tjänsteutvecklingen på digital-TV-området. Som läget är behöver ett programbolag som distribueras på olika digitala plattformar producera sina interaktiva applikationer (tjänster) i nästan lika många versioner som antalet plattformar, eftersom dessa inte använ- der sig av samma API och dessa inte heller är kompatibla. Inom organisationen (DVB) har ett öppet gränssnitt för tillämpningsprogram tagits fram, kallat DVB-MHP (Multimedia Home Platform). DVB-MHP bygger på programmerings- språket Java, vilket gör att interaktiva tjänsteapplikationer skapade i MHP kan användas på olika plattformer, oavsett om dessa återfinns inom TV-, tele- eller datakommunikation. Detta gynnar en mer horisontell marknad beträffande innehåll och interaktiva tjänster. Tillämpningsprogram regleras både i ramdirektivet och i tillträdes- direktivet. I artikel 5.1 i tillträdesdirektivet anges att nationella reglerings- myndigheter skall främja och i förekommande fall säkerställa tillfreds- ställande tillträde samt samverkan mellan tjänster och att de skall utöva sina skyldigheter på ett sätt som främjar effektivitet, hållbar konkurrens och största möjliga nytta för slutanvändarna. Av artikel 5.1 b i tillträdesdirektivet följer att de nationella reglerings- myndigheterna skall kunna införa skyldigheter för operatörer att till- handahålla tillträde till gränssnitt för tillämpningsprogram på rättvisa, rimliga och icke-diskriminerande villkor. Skyldigheterna skall införas endast i den utsträckning som är nödvändig för att garantera slut- användarnas tillgång till de digitala ljudradio- och TV-sändningstjänster som angetts av medlemsstaten. Det krävs att slutanvändarnas tillgång till digitala ljudradio- och TV-tjänster på något sätt är hotad för att en ope- ratör skall kunna åläggas en föreskrift om tillträde till gränssnitt och programguider. Regleringen i artikel 18.1 i ramdirektivet innebär att medlemsstaterna förpliktas att uppmuntra att leverantörer av digitala interaktiva TV- tjänster och av förbättrad digital TV-utrustning använder öppna gräns- snitt för sådana tillämpningsprogram för att främja ett fritt informations- flöde, mediemångfald och kulturell mångfald. Vidare skall medlems- staterna enligt punkten 2 i samma artikel uppmuntra innehavare av ett öppet gränssnitt för tillämpningsprogram att på rättvisa, rimliga och icke- diskriminerande villkor, mot rimlig ersättning, tillhandahålla all sådan information som krävs för att leverantörer av digitala interaktiva TV- tjänster skall kunna erbjuda alla tjänster som stöds av det öppna gräns- snittet för tillämpningsprogram i fullt fungerande form. I ingresspunkt 31 i ramdirektivet anges de bakomliggande skälen till varför en reglering beträffande tillämpningsprogram införs. Bland annat uttalas att det är önskvärt att konsumenterna har möjlighet att motta samtliga digitala interaktiva TV-tjänster, oavsett sändningsteknik, med beaktande av teknisk neutralitet, framtida tekniska framsteg, nödvändig- heten av att främja införandet av digital television och konkurrens- situationen på marknaden för digitala TV-tjänster. De som driver digitala interaktiva TV-plattformar bör sträva efter att införa ett öppet gränssnitt för tillämpningsprogram som överensstämmer med standarder eller spe- cifikationer som antagits av ett europeiskt standardiseringsorgan. Över- gången till öppna API bör uppmuntras och organiseras genom t.ex. samförståndsavtal mellan alla berörda marknadsaktörer. Som framgår av ovanstående har det i ramdirektivet inte föreskrivits att ett visst tillämpningsprogram obligatoriskt skall tillämpas i medlems- staterna, utan tanken är att branschen genom frivilliga samförståndsavtal skall enas kring öppna gränssnitt för tillämpningsprogram och att drifts- kompatibilitet och valfrihet för användarna därigenom skall uppnås. För att garantera en sådan utveckling föreskrivs dock i artikel 18.3 att Euro- peiska gemenskapernas kommission från skall undersöka effekterna av artikeln. Om samverkan och valfrihet för användarna inte har uppnåtts på ett tillfredsställande sätt kan kommissio- nen komma att ange en viss standard som obligatorisk. Någon motsvarighet till reglering finns inte i TV- standarddirektivet när det gäller API och inte heller i lagen (1998:31) om standarder för sändning av TV-signaler. Frågan har dock berörts i Sve- rige när det gäller marksänd digital-TV. Förutom genom lagstiftning och föreskrifter finns även möjlighet att genom särskilda villkor i sändnings- tillstånd för TV-sändningar styra och standardisera teknik. Frågan om API har på detta sätt beaktats bl.a. vid tillståndsgivning i det digitala marknätet för TV-sändningar. Tillståndshavarna har i ett särskilt samverkansavtal kommit överens om användningen av vissa tekniska standarder. Delar av avtalet har därefter blivit villkor i programbolagens tillstånd. Det är regeringen som utfärdar dessa tillstånd. Radio- och TV- verkets styrning i samband med tillståndsgivningen är begränsad till ini- tiativ, samordning och förslag. Regeringen anser att det är av stor vikt för utbudet av interaktiva tjänster att en gemensam standard kan användas. Detta gör det billigare för programföretagen att utforma sådana tjänster. En övergång till DVB- MHP-standarden bör enligt regeringens bedömning främja utvecklingen av interaktiva applikationer för digital-TV. De flesta stora aktörerna på den svenska/nordiska marknaden ingår i NORDIG-samarbetet om övergång till DVB-MHP-standarden. Inom EU har NORDIG-överenskommelsen ofta lyfts fram som ett gott exempel på hur frågan bör lösas. För att främja ett fritt informationsflöde, mediemångfald och kulturell mångfald skall medlemsstaterna i enlighet med bestämmelserna i arti- kel 17.2 uppmuntra leverantörer av vissa digitala interaktiva TV-tjänster och av viss digital televisionsutrustning att använda ett öppet gränssnitt för tillämpningsprogram. Kommissionen skall i enlighet med artikel 17 punkterna 1 och 2 i ramdirektivet publicera en förteckning över standar- der i syfte att underlätta harmoniseringen. Det åligger medlemsstaterna att främja användningen av sådana standarder eller specifikationer som anges i förteckningen i den utsträckning som är absolut nödvändig för att garantera tjänsternas kompatibilitet och öka användarnas valfrihet. Kommissionen publicerade Förteckning över standarder och/eller specifikationer för elektroniska kommunikationsnät, kommunikationstjänster och tillhörande faciliteter och tjänster, interims- utgåva (2002/C 331/04). I kapitel VI Standarder för elektroniska kommunikationsnät avsedda för distribution av digitalsändningstjänster inklusive tillhörande faciliteter förtecknas gränssnitt för tillämpnings- program. Därvid förtecknas två specifikationer för MHP. Kommissionen har upprättat ett arbetsdokument, Commission Staff Working Document on Barriers to widespread access to new services and applications of the information society through open plattforms in digital television and third generation mobile communications. I dokumentet konstateras att för att förenkla att MHP används har olika Memoranda of Understandings och migrationsplaner överenskommits på nationell och regional nivå mellan sändningsföretag och tillverkare vilket bör leda till att MHP kommer att användas för en majoritet av nya interaktiva TV- tjänster i områden som inte har någon digital penetration, särskilt för TV som sänds ut okrypterat. I rapporten nämns bestämmelsen i arti- kel 18.3 i ramdirektivet om att kommissionen skall göra en översyn se- nast . Sammantaget kan man tolka de nya direktiven och uttalandena från kommissionen som att ett stort ansvar åvilar medlemsstaterna att uppnå en marknad där interoperabilitet råder, dvs. att vidta åtgärder för att få en snabb introduktion av ett öppet gränssnitt för tillämpningsprogram, t.ex. DVB-MHP. Beträffande frågan om man skall tillgripa tvingande lag- stiftning eller avvakta marknadsutvecklingen konstaterar regeringen att nästan samtliga remissinstanser som yttrat sig i frågan är mot att nu in- föra en reglering av vilken API som skall användas. Endast UR före- språkar att sådan reglering införs . Flera remissinstanser framhåller dock att utvecklingen på området måste följas upp. Utredningen framhöll att en tvingande övergång skulle få ekonomiska konsekvenser, både för operatörer som investerat i andra tillämpnings- program och de konsumenter som skaffat sig avkodare som inte är kom- patibla med DVB-MHP och som inte heller kan uppgraderas. Migratio- nen, dvs. anpassningen och övergången, till DVB-MHP är därmed en både praktiskt besvärlig och mycket kostsam operation. I stort sett alla marknadens aktörer har ingått ett frivilligt avtal (NORDIG) om en över- gång. Regeringen har beträffande digitala sändningar i marknätet som kräver tillstånd av regeringen enligt radio- och TV-lagen möjlighet att ta in avtalsvillkor om användning av gemensam teknik som villkor för sändningstillstånd. Sådana villkor grundar sig på bestämmelsen i 3 kap. 2 § 7 radio- och TV-lagen. I regeringens proposition Digitala TV-sänd- ningar (prop. 2002/03:72) anger regeringen i samband med frågan om ett öppet operativsystem för tilläggstjänster att samverkan i tekniska frågor även i fortsättningen kan regleras i avtal mellan berörda företag.