prop · GQ03150 · 2003-09-12 00:00:00 — vis från land till land. Det är därför svårt att nu ha en bestämd uppfatt- ning om hur övriga medlemsstater ser på möjligheten för fondbolag att tillhandahålla individuell portföljförvaltning. de flesta medlemsstater införa motsvarande regler. Detta är en omstän- dighet som måste beaktas vid bedömningen av om dessa regler bör infö- ras också i . Enligt tanken i UCITS-direktivet får ett fondbolag som fått auktorisa- tion i sitt hemland rätt att tillhandahålla sina tjänster i övriga medlems- Detta innebär att utländska förvaltningsbolag, med säte i ett land inom EES, kan komma att erbjuda individuell portföljförvaltning i De problem som är förknippade med flera typer av förvaltning kan således inte motas vid gränsen. Risken är således överhängande att målet och syftet med ett förbud i så fall inte skulle uppnås. som utländska förvaltningsbolag har tillgång till den svenska marknaden skulle ett förbud i den svenska fondlagstiftningen inte ge de svenska fondbolagen en motsvarande möjlighet. skulle i så fall drabbas av en konkurrensnackdel. Effekten kan också bli att svenska fondbolag väljer att etablera sig utomlands; genom europa- passet kan ju bolaget verka fritt här ändå. Möjligtvis skulle ett svenskt förbud uppmärksamma fondspararna på de intressekonflikter som kan uppstå. Om allmänheten därvid ser allvar- ligt på problemet skulle tvärtom de svenska rena fondbolagen få en Det är dock svårt att se en sådan genomslagskraft. En fördel med enhetliga regler inom EES är att medlemsstaternas till- synsmyndigheter lättare kan samarbeta i frågor om tillsyn men även om ytterligare föreskrifter för verksamheten där det anses nödvändigt. pågår inom EU ett arbete för att skapa en enda marknad inom värde- pappersområdet och tillsynsansvar kommer troligt- vis att utökas. Inspektionen kommer då att tillsammans med övriga till- synsmyndigheter inom EES få en tydligare roll och därmed ökas beho- ven av ett samarbete över gränserna. Denna utveckling påverkar också I UCITS-direktivet finns en rad regler som fordrar Prop. 2002/03:150 ytterligare överväganden av tillsynsmyndigheterna och där en enhetlig tillämpning inom EES gynnar fondmarknaden. Det är t.ex. reglerna om kapitalkrav (avsnitt 7.3), om förenklade prospekt (avsnitt 8) samt all gränsöverskridande verksamhet. Att införa en möjlighet för svenska fondbolag att tillhandahålla indivi- duell portföljförvaltning skulle därför kunna ge en möjlighet att utöva tillsyn i den frågan och se över behovet av ytterligare föreskrifter om t.ex. sundhets- och uppföranderegler. På det sättet skulle inspektionen också få möjlighet att bidra till en enhetlig tillämpning och reglering i samarbetet med övriga tillsynsmyndigheter. Bör svenska fondbolag få tillhandahålla individuell portföljförvaltning? Utredningen har utförligt redogjort för intressekonflikter som kan uppstå i fondverksamheten. Om UCITS-direktivets regler om individuell port- följförvaltning genomförs i skulle det enligt utredningens bedömning introducera intressekonflikter i fondbolagen som varken är förenliga med ett gott konsumentskydd eller med andelsägarnas gemen- samma intresse. Utredningen har vidare ifrågasatt om möjligheten för fondbolag att tillhandhålla individuell portföljförvaltning skulle få någon större praktisk betydelse. Möjligheten att genom t.ex. värdepappersbolag tillhandahålla sådana tjänster skulle ju alltjämt kvarstå. Utredningens bedömning utmynnar i att det saknas skäl att utnyttja den möjlighet som erbjuds i UCITS-direktivet att tillåta fondbolag att även tillhandahålla individuell portföljförvaltning. Av de remissinstanser som har yttrat sig i denna fråga gör bara Kon- sumentverket samma bedömning som utredningen. Aktiespara- res är i princip emot att fondbolag skall få möjlighet att till- handahålla individuell portföljförvaltning, men anser att svenska fond- bolag bör ges denna möjlighet om det visar sig att en stor del av länderna inom EES gör det. Flertalet remissinstanser anser dock att UCITS-direk- tivets regler om individuell portföljförvaltning bör införas i den svenska lagstiftningen. Om UCITS-direktivets möjlighet för fondbolag att tillhandahålla indi- viduell portföljförvaltning införs i svensk rätt skulle det i och för sig medföra en risk för att nya intressekonflikter kan komma att uppstå i fondbolagen. Värdepappersmarknadens aktörer måste emellertid hantera intressekonflikter av flera olika slag. Ett näraliggande exem- pel på en sådan intressekonflikt är den som uppkommer när värdepap- persbolag förvaltar såväl s.k. nationella fonder som individuella port- följer. Andra exempel på sådana konflikter är den som uppkommer när ett fondbolag förvaltar flera fonder eller när ett värdepappersbolag för- valtar flera olika individuella portföljer. Dessa intressekonflikter skiljer sig enligt vår uppfattning inte i något avgörande avseende från de intres- sekonflikter som kan komma att uppstå om fondbolag skulle ges möjlig- het att också tillhandahålla individuell portföljförvaltning. Utredningen gör bedömningen att de flesta stater inom EES kommer att införa en möjlighet för fondbolagen att tillhandahålla individuell port- följförvaltning, även om det - som utredningen påpekar - ännu är för tidigt för att kunna få någon samlad bild av övriga medlemsstaters inställning i denna fråga. Om svenska fondbolag inte ges möjlighet att tillhandahålla individuell portföljförvaltning skulle det innebära en kon- kurrensnackdel för dem i förhållande till företag från andra stater inom Konsumenternas intressen kan enligt vår bedömning tas tillvara också om fondbolagen ges möjlighet att tillhandahålla individuell portfölj- På samma sätt som torde de intressekonflikter som uppkommer kunna hanteras genom bestämmelser i lag och föreskrifter i kombination med tillsyn. En möjlighet för fond- bolagen att tillhandahålla individuell portföljförvaltning kan därmed inte anses stå i strid mot fondandelsägarnas gemensamma intresse. kommer den konkurrensnackdel som det skulle innebära för svenska fondbolag om de inte skulle ges möjlighet att erbjuda individuell port- följförvaltning som förvaltningsbolag från andra stater inom EES skulle ha möjlighet att tillhandahålla sådana tjänster också i . Vi anser därför att UCITS-direktivets regler om att tillåta fondbolag att även tillhandahålla individuell portföljförvaltning bör genomföras i lagen Tillstånd för individuell portföljförvaltning Fondbolag som vill tillhandahålla individuell portföljförvaltning behöver Vad som läggs i begreppet individuell portföljförvaltning bör motsvara det som gäller för värdepappersbolagen. När det i UCITS-direktivet talas om förvaltning av värdepappersport- följer bör det således avse samma sak som omnämns i 1 kap. 3 § första stycket 4 lagen om värdepappersrörelse. Där anges visserligen att ett vär- depappersbolag som huvudverksamhet får utföra förvaltning av någon annans finansiella instrument. (Jfr också prop. 1990/91:142 s. 111 f. och s. 153 f.). Begreppen värdepappersportföljer och finansiella instru- ment bör dock överensstämma med varandra. som krav att värdepappersportföljen består av sådana finansiella instru- ment som anges i avsnitt B i bilagan till investeringstjänstedirektivet (93/22/EEG). I den bilagan anges överlåtbara värdepapper, fondandelar, penningmarknadsinstrument samt olika namngivna derivatinstrument. Den uppräkningen bör omfattas av definitionerna av finansiella instru- ment i såväl lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument som den nya lagen om investeringsfonder. Som angetts ovan är det dock inte möjligt för ett fondbolag att enligt fondlagstiftningen få tillstånd att utföra alla de finansiella tjänster som ett värdepappersbolag får göra. Till ett tillstånd avseende individuell portföljförvaltning får de behö- riga myndigheterna enligt UCITS-direktivet emellertid lägga rätten för ett fondbolag att tillhandahålla vissa sidotjänster (artikel 5.3 b). stånd får dock inte avse bara dessa sidotjänster och sådana sidotjänster får heller inte utföras om fondbolagets tillstånd bara avser fondverksam- Dessa sidotjänster avser dels rådgivning avseende investeringar i finansiella instrument, dels förvaring och förvaltning av andelar i företag för kollektiva investeringar (dvs. används i UCITS-direktivet saknar motsvarighet i regleringen av värde- Prop. 2002/03:150 pappersbolag. Uppräkningen i 3 kap. 4 § första stycket lagen om värde- pappersrörelse av vilka sidotjänster som kan komma i fråga för värde- pappersbolag kan därför inte automatiskt föras över till att gälla även fondbolag. Förvaring och förvaltning av fondandelar nämns inte i lagen om värdepappersrörelse utan där anges i stället som sidoverksam- het att ta emot värdepapper för förvaring (3 kap. 4 § första stycket 2). Därtill kommer att den rådgivning som anges i lagen om värdepappers- rörelse avser råd i finansiella frågor. I sådan rådgivning ingår enligt förarbetena inte enbart råd om investeringar, utan också t.ex. råd i sam- band med företagsförvärv m.m. (se prop. 1990/91:142 s. 164). Fondbolag med tillstånd att tillhandahålla individuell portföljförvaltning får således inte ge råd i samma omfattning som värdepappersbolag. Dessa avvikelser avseende vad som ingår i fondbolagets sidoverksam- het synes således ha materiell betydelse och det bör därför uttryckligen regleras vilka sidotjänster ett fondbolag får erbjuda. Den individuella portföljförvaltningen fordrar dock i vissa fall ytterli- gare reglering som tar hänsyn till den förvaltningens speciella karaktär, men som också säkerställer ett enhetligt rättsligt system för denna typ av finansiell tjänst (se punkten 10 i ingressen till direktiv /107/EG). I artikel 5.4 i UCITS-direktivet anges därför att vissa regler i investerings- tjänstedirektivet (93/22/EEG) skall tillämpas även för fondbolag i dessa fall. Det är artiklarna 2.4, 8.2, 10, 11 och 13. Tillståndet omfattar inte vissa tjänster Rätten att tillhandahålla individuell portföljförvaltning omfattar, enligt artikel 2.4 i investeringstjänstedirektivet (93/22/EEG), inte tillhanda- hållande av tjänster som motpart till staten, eller andra nationella organ med liknande funktioner i en medlemsstat när de verkar för medlemsstatens penningpolitik, valutapolitik, finanspolitik eller valutareservförvaltning. Omvänt betyder detta att sådana transaktioner med det allmänna inte är underkastade tillståndsplikt. Detta följer i sin tur av att det i dessa situa- tioner inte finns samma behov av skyddsregler som vid transaktioner mellan privata subjekt. Den EG-rättsliga regeln har inte genomförts i en uttrycklig bestäm- melse i lagen om värdepappersrörelse. Skäl att nu ta in en motsvarande uttrycklig regel i lagen om investeringsfonder saknas. I nya artikel 5a i UCITS-direktivet finns regler om vilka kapitalkrav som skall ställas på ett fondbolag. Kapitalkraven kan delas in i tre delar. det första måste ett fondbolag ha ett minsta startkapital om . Detta startkapital får aldrig underskridas under den löpande verksamhe- ten (artikel 5d). För det andra måste fondbolaget ha ett (ytterligare) kapital beräknat på den fondförmögenhet som fondbolaget förvaltar. högre förvaltat kapital desto högre kapitalkrav ställs. dock enligt dessa två delar, totalt sett, inte ha mer än i egna medel. Som en tredje del finns dock ett kapital- Prop. 2002/03:150 krav som beräknas på fondbolagets omkostnader. fjärdedel av omkostnaderna och något tak finns inte. Detta innebär att ett fondbolag med höga omkostnader kan komma att tvingas ha egna medel som överstiger . Regeringens förslag: skall ha ett startkapital som motsva- rar . Fondbolagets egna medel får aldrig under pågående verksamhet understiga det minsta startkapital som bolaget skall ha. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Fondbolag måste , som alla aktiebolag, ha ett visst minsta aktiekapital. Enligt 1 kap. 3 § aktiebolags- lagen (1975:1385) skall ett aktiebolag ha ett minsta aktiekapital på eller beroende på om det är ett privat respektive publikt aktiebolag. I 6 § lagen om värdepappersfonder anges som komplement härtill att ett fondbolag skall ha ett aktiekapital som med hänsyn till verksamhetens omfattning är tillräckligt stort. Vidare ges regeringen, eller , bemyndigande att närmare ange storleken på aktiekapitalet. anger i sina föreskrifter att fondbolag skall ha ett aktiekapital på . Den svenska lagregeln grundar sig på den tidigare regeln i artikel 5 i UCITS-direktivet, vilken angav att fondbolag skulle ha tillräckliga finan- siella resurser. Det uppnåddes dock inte någon enhetlig tillämpning i . I en strävan att harmonisera kravet på visst kapital infördes där- för den nu gällande regeln i artikel 5a.1 som anger att ett fondbolag måste ha ett startkapital om . Vidare får, enligt arti- kel 5d i UCITS-direktivet ett fondbolags egna medel aldrig understiga startkapitalet (innebörden av uttrycket egna medel diskuteras i avsnitt 7.3.3). Vad skall då läggas i begreppet startkapital? Enligt artikel 1a.14 i UCITS-direktivet menas med startkapital det kapital som avses i artikel 34.2.1 och 34.2.2 i direktivet om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (2000/12/EG)86. Det direktivet är en kodifiering av ett antal äldre direktiv avseende kreditinstitut. I nämnda artiklar hänvisas vidare till artiklarna 22 och 23 i direktivet om årsbokslut och sammanställd redovisning för banker och andra finansiella institut (86/635/EEG)87. Krav på ett visst minsta startkapital finns för de flesta finansiella före- tag. Så är t.ex. fallet för värdepappersbolag, bankaktiebolag och kredit- 86Europaparlamentets och rådets direktiv /12/EG av om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut, LGT L 126, 26.5.2000, s. 1 (Celex 32000L0012), senast ändrat genom och rådets direktiv /28/EG (EGT L 275, 27.10.2000, s. 37, Celex 32000L0028). 87Rådets direktiv /635/EEG av om årsbokslut och sammanställd redovisning för banker och andra finansiella institut, LGT L 372, 31.12.1986, s. 1 (Celex marknadsföretag (se 9 kap. 4 § bankrörelselagen [1987:617]; 2 kap. 5 § lagen [1991:981] om värdepappersrörelse, se också uttalanden i prop. 1994/95:50 s. 111 f.; 2 kap. 4 § lagen [1992:1610] om finansieringsverk- samhet). För dessa företag fordras enligt den svenska regleringen att de har ett visst angivet bundet eget kapital när rörelsen påbörjas. För att veta vad som ingår i det bundna egna kapitalet måste man gå till årsredovis- ningslagen (1995:1554) och lagen (1995:1559) om årsredovisning i kre- ditinstitut och värdepappersbolag (se 5 kap. 14 § respektive 5 kap. 4 § 3). Den sistnämnda lagen instiftades bl.a. för att genomföra direktivet om årsbokslut och sammanställd redovisning för banker och andra finan- siella institut (86/635/EEG). Definitionen av bundet eget kapital har kritiserats i olika sammanhang för att inte stämma överens med gemenskapslagstiftningen. I lagen (2002:149) om utgivning av elektroniska pengar används i stället begreppet startkapital. I lagen uppställs krav på att ett niska pengar skall ha ett visst minsta startkapital (2 kap. 5 §) när verk- samheten inleds. Vad som får ingå i startkapitalet preciseras emellertid inte. Det har i stället genom bemyndigande överlämnats till regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att meddela närmare före- skrifter om vilka poster som får räknas in i startkapitalet (8 kap. 1 § 1). I linje härmed har i proposition 2002/03:139 Reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse föreslagits att motsvarande ändring skall göras i bestämmelserna för banker, kreditmarknadsföretag och värdepappers- bolag. Ett krav på ett minsta startkapital syftar till att stärka fondandels- ägarnas skydd, men också till att bidra till det finansiella systemets stabi- litet (jfr punkterna 3 och 5 i ingressen till direktiv /107/EG). Regeln i UCITS-direktivet om ett minsta startkapital är en minimireglering och det är därför möjligt att i svensk lagstiftning införa strängare regler för de svenska fondbolagen. En möjlig lösning är därför att som startkapital fordra ett visst aktiekapital. En rad bestämmelser i aktiebolagslagen syf- tar till att skydda aktiekapitalet som i delar är mer omfattande än skydds- reglerna för övrigt bundet eget kapital. Är det fråga om ett nybildat aktiebolag torde inte heller något annat startkapital än aktiekapitalet fin- nas (möjligtvis undantaget överkursfond). Däremot kan det givetvis för- hålla sig på annat sätt om ett redan existerande aktiebolag bestämmer sig för att söka tillstånd som fondbolag. Krav på ett minsta startkapital utgör dock en komponent bland flera i skyddet för fondandelsägarna och kompletteras bl.a. med krav på att fondtillgångarna skall hållas åtskilda från fondbolagets tillgångar. Med hänsyn härtill saknas skäl att bryta harmoniseringen och den enhetliga regleringen för andra finansiella företag. Vi anser därför att reglerna i UCITS-direktivet bör genomföras i svensk rätt och att lagtexten utformas i enlighet med lagen om utgivning av elektroniska pengar. I lagen bör således anges att ett fondbolag skall ha ett startkapital som motsvarar och att fondbolagets egna medel under pågående verksamhet aldrig får understiga det minsta startkapital som bolaget skall ha. På förslag av Lagrådet införs en defini- tion av startkapital som motsvarar den i UCITS-direktivet. Vidare bör regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, meddela före- skrifter om vad som skall ingå i startkapitalet. Kapital beräknat på den förvaltade fondförmögenheten Regeringens förslag: som förvaltar en fondförmögenhet som överstiger ett belopp motsvarande skall utöver startkapitalet ha ytterligare egna medel. Dessa ytterligare medel skall motsvara av det belopp med vilket fondförmögenhe- ten överstiger ett belopp motsvarande . I fondförmö- genheten inräknas tillgångar som fondbolaget har uppdragit åt någon annan att förvalta men inte tillgångar som fondbolaget förvaltar på upp- drag från någon annan. Fondbolagets egna medel, startkapitalet inberäknat, behöver dock inte vara högre än motsvarande . får ersätta hälften av det ytterligare kapital, som behövs med hänsyn till den förvaltade fondförmögenheten, med en garanti för motsvarande belopp. En förutsättning är att garantin lämnats av ett kre- ditinstitut eller ett försäkringsföretag med säte inom EES, eller ett kre- ditinstitut eller försäkringsföretag med säte utanför EES och som står under likvärdig tillsyn. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att förslaget om att tillåta att en del av kapitalkravet ersätts med en garanti går emot utveck- lingen på marknaden. Enligt inspektionen går utvecklingen i stället mot att kapitalkravet skall uppfyllas genom inbetalt kapital. Enligt Finans- inspektionens mening finns det därför inte någon anledning att frångå den ordning som gäller . Skälen för regeringens förslag: Fondbolagets egna medel får som utgångspunkt aldrig understiga startkapitalet på motsvarande . Vid sidan av startkapitalet ställer UCITS-direktivet upp ett antal kompletterande kapitalkrav. Dessa krav är, som kravet på ett minsta startkapital, en förutsättning för tillstånd, men fondbolaget får inte heller enligt artikel 5d.1 i UCITS-direktivet under den pågående verksamheten ha ett mindre kapital. Grunden för dessa ytterligare kapitalkrav är, som för kravet på start- kapital, att säkerställa fondbolagets åtaganden. Det är dock inte lämpligt att likställa dessa kapitalkrav med kravet på kapitaltäckning för andra finansiella företag. Den kapitaltäckningen skall motsvara specifika risker i verksamheten såsom kreditrisker och olika marknadsrisker. Tanken bakom UCITS-direktivets skyddsregler torde snarare vara att se till att fondandelsägarna hålls opåverkade av fondbolagets situation. Att fond- förmögenheten skall hållas skild från fondbolagets medel är ett exempel. De ytterligare kapitalkrav som ställs i UCITS-direktivet får ses som ett komplement till dessa skyddsregler och kan närmast sägas avse de ope- rationella riskerna med fondverksamhet. Fondbolagets egna medel får enligt UCITS-direktivet inte understiga det ytterligare kapital som motsvarar av den förvaltade fondförmögenheten. Detta ytterligare kapital skall emellertid beräknas bara på den del av den förvaltade fondförmögenheten som överstiger motsvarande . Med förvaltad fondförmögenhet menas de värdepappersfonder och specialfonder som förvaltas av fondbolaget. enligt fondlagstiftningen och skall företräda fondandelsägarna i alla frå- gor som rör fonden. Detta ansvar kvarstår även om fondbolaget genom ett uppdragsavtal låter någon annan ta hand om hela eller delar av för- valtningen för fondbolagets räkning (se nedan i avsnitt 7.8). Kapitalkra- vet skall därför räknas även på sådana portföljer som någon annan enligt uppdrag förvaltar för fondbolagets räkning. Motsatsvis räknas inte in sådan förvaltning som fondbolaget utför på uppdrag från ett annat fond- bolag eller fondförvaltare. Startkapitalet tillsammans med det ytterligare kapital som erfordras med hänsyn till den förvaltade fondförmögenheten behöver dock som högst uppgå till motsvarande (ett fondbolags kapital- krav kan dock komma att överstiga detta belopp enligt bestämmelserna som redovisas i nästa avsnitt). Medlemsstaterna får vidare enligt UCITS-direktivet tillåta att en del av kapitalkravet ersätts med en garanti. Den del av kapitalkravet som är beroende av den förvaltade fondförmögenheten får således till hälften ersättas med en garanti utställd antingen av ett kreditinstitut eller av ett försäkringsföretag. För kreditinstitut och försäkringsföretag som har sitt säte utanför EES gäller dock att de skall vara underkastade en tillsyn som finner vara likvärdig med den som gäller i gemen- skapslagstiftningen. har avstyrkt utredningens förslag att i svensk rätt införa den möjlighet som UCITS-direktivet ger att tillåta att en del av kapitalkravet ersätts med en garanti. Vi anser dock att fondandelsägarnas behov av ett stabilt fondbolag med en god ekonomi är tillgodosett också om det blir möjligt för fondbolaget att till hälften ersätta den del av det kapitalkrav som är beroende av den förvaltade fondförmögenheten med en garanti. Att ställa som krav att ett fondbolag skall ha egna medel som står i proportion till den förmögenhet som bolaget förvaltar är enligt vår mening inte påkallat i lika hög grad som när det gäller banker och försäk- ringsbolag. När någon gör en insättning i en bank eller tecknar en försäk- ring hos ett försäkringsbolag får denne därigenom en fordran på banken respektive försäkringsbolaget. Den som köper andelar i en fond får däremot inte någon fordran på fondbolaget som förvaltar fonden; köpet av andelarna innebär i stället att denne blir delägare av tillgångarna i fonden. De tillgångar som ingår i fonden får inte handhas av fondbolaget utan skall förvaras av ett förvaringsinstitut. Slutsatsen blir att den möjlig- het direktivet ger att tillåta att en del av kapitalkravet ersätts med en garanti bör utnyttjas. Det är oklart om det i begreppet garanti kan inordnas även olika för- säkringslösningar. Enligt direktivtexten får dock garantin utställas av ett försäkringsföretag. Vi ser därför inte något hinder mot att fondbolaget tecknar en försäkring i syfte att delvis uppfylla det nu diskuterade kapi- talkravet. En förutsättning är dock att försäkringens villkor är sådana att försäkringen kan tas i anspråk på här avsett sätt, nämligen att ersätta fondbolagets egna medel. De nya kapitalkraven innebär att fondbolag som förvaltar större fond- förmögenheter kommer att få ett totalt kapitalkrav som klart överstiger det nuvarande. Ett räkneexempel kan förtydliga konsekvenserna. måste ha ett startkapital på motsvarande . med förvaltade fondförmögenheter mellan 250 miljo- Prop. 2002/03:150 ner euro och växer kapitalkravet successivt.