prop · GQ03139 · 2003-07-03 00:00:00 — Föreningen anser därför att förenklingar bör göras som medför att kreditprövningen i vart fall vid detta slag av kreditgivning tillåts göras med det avgörande syftet för ögo- nen att kreditrisken hos det berörda institutet så långt möjligt skall be- gränsas. Även () är av uppfatt- ningen att kreditprövningsbestämmelsen skall behållas och motiverar det med att det att inlåningskunder och placerare, vars pengar bankerna lånar ut, direkt i lagen skall kunna utläsa bankernas ansvar i samband med sin kreditgivning. välkomnar att bestämmel- sen i 2 kap. 13 § BRL som ställer krav på låntagarnas återbetalningsför- måga och möjlighet att ställa säkerhet avskaffas. Svenska Bankföre- ningen, till vilken ansluter sig, har inte någon erinran mot att den bestämmelse i 2 kap. 19 § BRL som anger att utlåning som huvudregel skall vara kortfristig, avskaffas. De anser dock att om det sker är det nödvändigt att 23 § konsumentkreditlagen, som anger att en kreditgivare kan göra förbehåll om betalning om de har en skyldighet att göra det enligt en annan författning, ändras så att någon oavsiktlig förändring av uppsägningsmöjligheterna för lån inte åstadkoms. Även påpekar att en ändring av just angett slag måste göras. De övriga remissinstanserna har inte några in- vändningar mot förslagen. Remissinstansernas synpunkter på promemorians bedömning: Fi- nansbolagens Förening delar promemorians bedömning. Finansinspek- tionen anför i samband med bestämmelsen om krav på beslutsunderlag (se avsnitt 8.9.3) att det finns skäl att i lag precisera de grundläggande kraven på kreditprövning. , till vars yttrande Riks- åklagaren ansluter sig samt vid , , och motsätter sig bedömningen. och Riksåklagaren anser att förslaget kan bidra till att skapa en ny finanskris och att åtal mot en enskild handläggare för trolöshet mot huvudman kan bli omöjligt att driva , se avsnitt De nämnda remissinstanserna vill att en bestämmelse motsvarande trygghets- och säkerhetsregeln i någon mån behålls, eftersom de ger ut- tryck för grundläggande principer för kreditgivningen. Skälen för regeringens förslag Prövningen av en sökt kredit innefattar vanligtvis bedömningar av sö- kandens intjäningsförmåga, förmögenhetsställning, betalningsvilja, er- bjuden säkerhet, kopplingen till andra låntagare i banken, känslighet för externa faktorer och liknande förhållanden. Vilken vikt olika förhållan- den tillmäts i beslutsprocessen beror dels på vilken form av kredit det är frågan om, dels hur bankens befintliga portfölj ser ur. Ett steg i besluts- processen är en bedömning av dels risken för att låntagaren inte kommer att betala, dels den påverkan på portföljrisken som lånet innebär. Dessa faktorer avgör i sin tur vilka villkor (inklusive ränta) som banken skall ställa för att bevilja det sökta lånet. I gällande rätt finns en bestämmelse (2 kap. 13 § BRL) som anger att banker får bevilja kredit endast om låntagaren på goda grunder kan för- väntas fullgöra låneförbindelsen (trygghetsregeln). Dessutom krävs enligt huvudregeln att betryggande säkerhet ställs för lånet (säkerhetsregeln). För kreditmarknadsföretag gäller också en trygghetsregel men ingen sä- kerhetsregel (3 kap. 8 § LFV). Bestämmelsen tar sikte på risken i den enskilda krediten och beaktar inte frågor om övriga villkor eller riskbil- den i ett bredare perspektiv. Kravet på betryggande säkerhet riskerar att medföra nackdelar, bl.a. genom att det kan dra uppmärksamheten från prövningen av kredittaga- ren. Vidare kan säkerhetskravet medföra svårigheter att ge krediter till vissa företag som genom arten av sin rörelse, t.ex. handels-, service och konsultföretag, har svårt att ställa säkerhet för sina åtaganden. Säkerhets- kravet kan också medföra onödiga kostnader och innebära konkurrens- nackdelar jämfört med utländska banker. Det kan ifrågasättas om det är lämpligt för lagstiftaren att ange en viss risknivå för vissa av de faktorer som spelar in vid kreditbedömning och lämna andra oreglerade. Eftersom olika faktorer kan viktas på ett närmast oändligt antal sätt beroende på bankens situation är det knappast möjligt för lagstiftaren att söka ange en minsta acceptabel risknivå för vissa utpekade faktorer som spelar in vid kreditbedömningen. De föreslagna reglerna om soliditet och likviditet, riskbegränsning samt genomlysning är styrande för det enskilda institutets agerande även vad gäller kredithanteringen. Institutet skall vara solitt; tar institutet ökade risker i sin kredithantering kan det innebära att ägarna måste öka sin kapitalinsats. För att kunna avgöra risknivån och för att kunna be- gränsa riskerna fordras att riskerna i kredithanteringen är möjliga att överblicka, dvs. ett krav på genomlysning. Dessa övergripande krav styr instituten i deras val av strategi för och kontroll av kredithanteringen. Av de generella reglerna följer även att ett institut måste ha system för att på ett korrekt sätt prissätta risken i kredithanteringen. En av de stora bristerna i bankernas kreditprövning som ledde fram till bankkrisen var just oförmågan att korrekt prissätta kreditrisk. inte uteslutas att detta i viss mån berodde på bankrörelselagens grundläg- gande uppdelning av krediter endast i kategorierna säkra respektive osäkra. Ett institut som inte har adekvata styr- och kontrollsystem för sin kre- dithantering löper såväl en affärsrisk som en risk för ingripanden från . De övergripande bestämmelserna kommer i prakti- ken att innebära att alla banker som i någon nämnvärd omfattning sysslar med kredithantering måste utarbeta system för denna hantering som är avpassad för verksamheten. Dessa system måste omfatta alla aspekter av kredithanteringen. Det kan röra sig om allt från detaljerade instruktioner för kreditbeslut till avancerade datorprogram för övervakning av risken i den samlade portföljen. Det generella regelverket tvingar alltså bankerna att utarbeta eller skaffa system avpassade till den egna rörelsens art och omfattning. Att härutöver behålla trygghets- respektive säkerhetsregeln oförändrad fram- står enligt kommittén och promemorian som ett avsteg från systematiken i förslagen i övrigt. Några remissinstanser anser att en trygghetsregel och en säkehetsregel bör finnas kvar. De skäl som har förts fram är att det är värdefullt att kunder kan läsa ut vilket ansvar en bank har i samband med sin kredit- givning. anser i sitt yttrande över kommitténs förslag att kreditprövningen har en så central betydelse för de kreditrisker insti- tuten bygger upp att bestämmelser härom bör finnas i lag. Regeringen ser vissa fördelar med promemorians förslag. Den regler- ing som föreslås fokuserar inte enbart till återbetalningsförmågan och ställda säkerheter. Regler om soliditet och likviditet, rikshantering samt genomlysning är styrande även vad gäller kredithantering. De omfattar adekvata styr- och kontrollsystem inklusive system för att prissätta risker. Att därutöver behålla den aktuella trygghetsregeln kan framstå som en omotiverad detaljreglering. Det synsätt som promemorian redovisar har med den utgångspunkten fog för sig. Det är emellertid uppenbart att flera remissinstanser, bl.a. och ser ett värde i att det av lag framgår att varje enskild kredit skall kunna återbetalas och att det inte är tillräckligt att det överlämnas till instituten att ta in principen i sin bolagsordning etc. eller att reglera förutsättningarna för beviljande av krediter i sina instruktioner. Det är naturligtvis viktigt att anpassa regleringen efter de förutsättningar under vilka instituten verkar. Regeringen anser därför att det finns skäl att ha en bestämmelse som anger vissa grundförutsättningar för att en enskild kredit skall få beviljas. En sådan bestämmelse bör liksom bestämmelserna i gällande rätt ställa krav på att institutet på goda grunder bedömer att kreditavtalet kommer att fullgöras. Bestämmelsen bör dock ges en mer flexibel utformning såvitt avser de faktorer som kan beaktas vid bedömningen och inte, som i bankrörelselagen, ange vad som skall gälla i fråga om återbetalningsförmåga och säkerhet. En reglering liknande den som finns i bankrörelselagen riskera att låsa instituten vid beteenden som inom en relativt snar framtid kommer att framstå som mindre ändamålsenliga. Låsta beteenden kan ge upphov till mindre effektiva banker. Till detta kommer att kravet på ställande av säkerhet riskerar att minska incitamentet hos instituten att utarbeta modeller för att bedöma kreditrisker eller system för att följa upp krediter, eftersom detta inte ersätter säkerhetskravet. En mer flexibel regel kan alltså bidra till att instituten blir bättre på att hantera kreditrisker. Mot denna bakgrund bedömer regeringen det mindre lämpligt att behålla säkerhetskravet. I stället bör det överlämnas till det enskilda institutet att skapa tillförlitliga rutiner för kreditprövningen. Trygghets- och säkerhetsregeln i gällande rätt bör således ersättas med en bestämmelse som anger att ett institut inför ett kreditbeslut skall pröva risken för att de förpliktelser som följer av kreditavtalet inte kan fullgö- ras. Av detta följer att institutet bör ta ställning till bl.a. låntagarens eko- nomiska situation och säkerheter som ställs av låntagaren eller tredje man. Även villkoren för krediten t.ex. volym, ränta och löptid inver- kar på låntagarens fullgörelseförmåga. Sammantaget skall denna bedöm- ning leda fram till att förpliktelserna på goda grunder kan förväntas bli fullgjorda. En sådan prövning som beskrivits bör äga rum även vid ingående av avtal om liknande engagemang såsom t.ex. leasing och stäl- lande av garantier. 3 kap. 6 § lagen om värdepappersrörelse innehåller också en trygghets- och en säkerhetsregel. Huruvida den paragrafen behöver ändras, tas inte upp i detta lagstiftningsärende. I avsnitt 5.4.5.3 föreslås att det i konsumentkreditlagen (1992:830) skall tas in en bestämmelse om att näringsidkaren innan kredit beviljas skall pröva om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra vad han åtagit sig enligt kreditavtalet. Någon kreditprövning behöver emellertid inte göras om kreditgivaren på grund av sin kännedom om konsumenten eller andra omständigheter har grundad anledning att utgå från att konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra vad han åtar sig. Kravet på kreditprövning gäller inte heller för engångskrediter när kredittiden är högst och kreditbeloppet skall betalas på en gång eller för krediter som avser mindre belopp. Bestämmelsen i kon- sumentkreditlagen syftar till att förhindra överskuldsättning hos konsu- menter och behovet av en sådan bestämmelse motiveras primärt med att antalet kreditgivare som inte har tillstånd och står under tillstånd kan för- väntas bli fler med den nya finansieringsrörelsedefinitionen. Den bestämmelse som föreslås i rörelselagstiftningen för banker och kreditmarknadsföretag syftar till att skapa förutsättningar för stabila institut genom att begränsa risken för kreditförluster hos instituten. Regeringen bedömer dock att de undantag från skyldigheten att göra en kreditprövning som finns i konsumentkreditlagen, även kan införas i rörelselagstiftningen utan att det behöver inverka negativt på institutens stabilitet. I andra situationer än de som beskrivs i konsumentkreditlagen, såsom vid krediter till näringsidkare, skall dock institutet alltid pröva om kreditavtalet kan förväntas bli fullgjort. Kreditprövningens omfattning kan dock variera beroende på risken med krediten. Det kan t.ex. även i detta fall finnas utrymme för en enklare kreditprövning om krediten är ringa eller om låntagaren är känd hos institutet. Som och Riksåklagaren anför är den föreslagna bestämmelsen av ramkaraktär. Den anger när en kredit får beviljas men anger inte vilka omständigheter som skall ligga till grund för prövningen i ett enskilt fall. Riskhanteringsregeln (avsnitt 8.3) liksom regeln om att det skall finnas interna riktlinjer och instruktioner i den omfattning som behövs för att styra rörelsen (avsnitt 8.13.1) ställer krav på institutet att Prop. 2002/03:139 ha ändamålsenliga styrdokument. Regeringen förutsätter att de kommer att innehålla bl.a. anvisningar om vilka kreditrisker en motpart får ge upphov till och vilka faktorer som är av betydelse för den bedömningen. Att beslutsunderlaget skall redovisas (avsnitt 8.9.4) gör det lättare för institutet och inspektionen att följa upp lämnade krediter, som det underlättar möjligheterna att i en brottsutredning fastställa de faktiska förhållandena och göra en bedömning av om förfarandet är brottsligt så- som trolöshet mot huvudman. Regeringen anser därför att förutsättning- arna för att utkräva ansvar för trolöshet mot huvudman inte behöver för- sämras genom införande av den nu föreslagna bestämmelsen. Enligt 2 kap. 19 § BRL har banker en skyldighet att förbehålla sig rätt att säga upp krediter , om krediten enligt avtalet löper än så. Denna skyldighet beror på önskemålet om balans mellan inlåning och utlåning i bankerna. Enligt 23 § konsumentkreditlagen får banker och andra kreditgivare göra gällande strängare förbehåll om be- talning än vad som gäller enligt andra regler om de har skyldighet att göra sådana förbehåll enligt någon annan författning. Inte någon remissinstans har ifrågasatt kommitténs förslag att 2 kap. 19 § BRL skall avskaffas. Här saknas alltså anledning att göra någon an- nan bedömning. Frågan är emellertid om det till följd av att den bestäm- melsen utgår behöver göras några följdändringar i konsumentkreditlagen för att underlätta för banker m.fl. att säga upp lån till betalning . När bestämmelsen infördes i konsumentkreditlagen konstaterades att det motsvarande förbehåll som fanns i då gällande rätt i liten utsträckning utnyttjas av bankerna. Så länge så var fallet ansågs det inte finnas skäl att begränsa denna rätt, särskilt som det uppenbarligen skulle medföra kom- plikationer sett utifrån andra synpunkter som måste beaktas i bankernas verksamhet. Regeln gäller dock bara för de fall då skyldigheten för kre- ditgivaren framgår direkt av en författning. Den omfattar emellertid inte de fall då kreditgivaren har en lagstadgad skyldighet som möjligen indi- rekt innebär att kreditgivaren i vissa fall borde ta betalt . Här görs bedömningen att det inte är nödvändigt att ändra konsument- kreditlagen för att göra det möjligt för banker att säga upp avtal i de fall som beskrivs i 2 kap. 19 § BRL. Det kan konstateras att ett institut som hamnat i en sådan situation att det måste säga upp sina kre- diter torde ha mycket stora problem och inte enbart hamnat i en tillfällig likviditetskris. Några starka skäl för en ändring av konsumentkreditlagen har inte anförts av , eller . Mot denna bakgrund görs alltså bedömningen att det inte finns någon anledning att göra några följdändringar i konsumentkreditla- gen. Regeringens förslag: En banks eller ett kreditmarknadsföretags kre- ditprövning, liksom dess prövning av likartade engagemang, skall vara organiserad så att den som fattar beslut i ett ärende har tillräckligt be- slutsunderlag för att bedöma risken med att bevilja engagemanget. Kommitténs förslag: Kommitténs förslag innebär att en banks kredit- prövning skall vara organiserad så att den som fattar beslut i ett kredit- ärende har tillräckligt beslutsunderlag för att bedöma risken med att be- vilja krediten. Någon motsvarande regel föreslås dock inte för kredit- marknadsföretag. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: Finansin- spektionen ifrågasätter om inte regeln bör gälla även för kreditmark- nadsföretag. menar att det är bankens organisation för kre- ditprövning och inte kreditprövningen som skall vara utformad på ett visst sätt. , till vilken Svenska Fondhandlarefö- reningen ansluter sig, har inte något i sak att invända mot den föreslagna bestämmelsen, men anser att det är olämpligt att den införs i lag eftersom den är av ren ordningskaraktär. Den bryter också mot det övriga mönstret i lagen, där strävan har varit att minska detaljreglerna och i stället övergå till bestämmelser av ramkaraktär. Föreningarna anser att frågan bör han- teras via allmänna råd och via interna instruktioner och har därför avstyrkt förslagen. De övriga remissinstanserna har inte några invändningar mot förslaget. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Riks- banken anser att bestämmelsen skall utgå. delar uppfatt- ningen att beslutsunderlag är viktigt, men anser att kraven på detta ryms under den övergripande rörelseregeln om genomlysning. Finansinspek- tionen anser att bestämmelsen bör preciseras så att de grundläggande kraven för beslutsfattande framgår av paragrafen, dvs. att beslut om kre- dit skall fattas efter identifiering och mätning av riskerna i det enskilda engagemanget samt att kreditprövningen, förutom prövning av risken för att låntagaren inte kan fullgöra sina förpliktelser, även bör innefatta en prövning av villkoren för krediten som t.ex. säkerheternas värde vid ett ianspråktagande, volym, ränta och löptid. , i vars yttrande instämmer, avstyrker att det införs en bestämmelse om kreditprövningens organisation eftersom den är av ren ordningskaraktär. Bestämmelsen bryter också mot det övriga mönstret där strävan har varit att minska detaljreglerna. Ekobrottsmyn- digheten, till vars yttrande Riksåklagaren ansluter sig, anser att förslaget kan bidra till att skapa en ny finanskris och att åtal mot en enskild hand- läggare för trolöshet mot huvudman kan bli omöjligt att driva , se avsnitt 8.9.1. Skälen för regeringens förslag: Det är viktigt att en bank sköter sin kreditprövning på ett riktigt sätt. En förutsättning för detta är att tillräck- lig information om lånesökanden samlas in. Detta är väsentligt för både själva kreditbeslutet och den senare uppföljningen av krediten. Vidare är det angeläget att banken har system som förmår utvärdera den insamlade I en sådan utvärdering skall ingå både ställningstaganden till låntagaren i sig och lånets bidrag till bankens samlade risk. Mot denna bakgrund görs bedömningen att det finns skäl att i lag ställa ett krav på banker att organisera sin kreditprövning på ett sådant sätt att den enskild person eller kollektivt organ som fattar beslut i ett kredit- ärende har tillräckligt beslutsunderlag för att bedöma risken med att be- vilja krediten. Även om detta, som har anfört, kan framgå av den övergripande bestämmelsen om genomlysning, är kravet på institu- tens organisation så pass centralt att det bör uttryckas i en särskild rörel- seregel. Regeringen delar därmed inte heller Svenska Bankföreningens åsikt att bestämmelsen är av ren ordningskaraktär och bör utgå. Finansin- spektionens önskemål att det skall införas en särskild kreditprövningsbe- stämmelse, tillgodoses enligt regeringens bedömning genom den ovan föreslagna bestämmelsen om kreditprövning (avsnitt 8.9.2). Vad gäller mer preciserade krav på vad en prövning bör omfatta angående t.ex. vill- koren för krediten och i förekommande fall säkerhetens värde får detta också anses utgöra naturliga och nödvändiga delar av ett beslutsunderlag för en kreditprövning. Till skillnad från och Riksåklagaren anser re- geringen inte att förutsättningarna för att döma någon för trolöshet mot huvudman behöver försämras tillföljd av den föreslagna bestämmelsen eller att den kan öka riskerna för en ny bankkris. Som nämnts i det före- gående är det inte möjligt att utöver vad som följer av riskhanteringsre- geln närmare ange exakt hur rörelsen skall vara organiserad för att den som handlägger en kredit skall få ett tillräckligt beslutsunderlag. Mot bakgrund av erfarenheterna från bankkrisen anser regeringen det ändå angeläget att ställa krav på bankens informationssystem. Bestämmelsen innebär att det ställs ett krav på såväl informationsin- hämtning om kunden som kunskap om bankens interna riktlinjer och andra engagemang gentemot kunden och till kunden kopplade personer. Någon motsvarande bestämmelse anser dock kommittén inte nödvändigt att införa för kreditmarknadsföretagen. Samma skäl som anförts beträf- fande banker gör sig emellertid gällande för dessa institut. Dessutom bör ett krav på kvalitet i organisationen inte inskränkas till prövning av kre- diter utan även avse prövning av engagemang som liknar krediter, t.ex. leasing. Detta bör framgå av lagtexten. menar att det är bankens organisation för kreditprövning och inte kreditprövningen som skall vara utformad på ett visst sätt och föreslår att bestämmelsen skall inledas med orden En bank skall vara organiserad så att den som fattar beslut. Eftersom ett av syftena med bestämmelsen är just att framhålla betydelsen av kreditprövningen före- dras ändå den i paragrafen valda lydelsen. 8.9.4Dokumentation av krediter och andra engagemang Regeringens förslag: En bank eller ett kreditmarknadsföretag skall do- kumentera kreditbeslut och beslut om övriga engagemang på ett sådant sätt att underlaget för beslutet redovisas och ärendets hantering även i övrigt kan följas. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att banker endast skall do- Prop. 2002/03:139 kumentera kreditbeslut men inte övriga engagemang. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: Remissin- stanserna för fram samma synpunkter som beträffande föregående avsnitt om kreditprövningens organisation (8.9.3). Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Riks- banken, Riksåklagaren, och för fram samma synpunkter som beträffande det fö- regående avsnittet om kreditprövningens organisation (8.9.3). Skälen för regeringens förslag: En i viss mån från själva kreditpröv- ningen fristående fråga är i vad mån beslutsunderlag och beslutsprocess dokumenteras. Det är i och för sig svårt att tänka sig att en väl funge- rande kredithantering, vilket förutsätts följa bl.a. av tidigare behandlade krav på kreditprövning och kreditprövningens organisation, inte innefat- tar en fullgod dokumentering. Erfarenheterna från den senaste bank- och finanskrisen visar emellertid att dokumentationen i många fall var brist- fällig och ibland nästan obefintlig. Sådana brister indikerar naturligtvis i första hand att kredithanteringen i institutet brister men försvårar också tillsynsarbete. Även om tyngdpunkten i tillsynen förskjuts mot kontroll av att de övergripande systemen funge- rar kan det inte uteslutas att det i vissa fall blir nödvändigt att kontrollera enskilda krediter, t.ex. för att se om de olika krediter som lämnas till en kund från institutets olika verksamhetsdelar håller sig inom de gränser som satts upp. I extrema fall, såsom efter den senaste krisen, kan bris- tande dokumentation leda till att brottsutredningar och skadeståndsprocesser försvåras eller rent av omöjliggörs. Det finns därför fog för ett lagfäst krav på att bankers kreditbeslut skall dokumenteras på ett sådant sätt att underlaget för det framgår och så att det går att följa ärendets hantering. Även om detta, som har anfört, kan framgå av den övergri- pande bestämmelsen om genomlysning, är kravet på institutens organisa- tion så pass centralt att det bör uttryckas i en särskild rörelseregel. Re- geringen delar alltså inte heller Svenska Bankföreningens åsikt att be- stämmelsen är av ren ordningskaraktär och bör utgå. Till skillnad från och Riksåklagaren anser re- geringen inte att förutsättningarna för att döma någon för trolöshet mot huvudman behöver försämras tillföljd av den föreslagna bestämmelsen eller att den kan öka riskerna för en ny bankkris. Det är dock inte möjligt att ange exakt vad som skall dokumenteras. Det torde exempelvis krävas att en redovisning av den bedömning som gjorts i fråga om motpartens möjlighet att fullgöra sina förpliktelser ingår. gäller det enligt kommittén även andra engagemang såsom beslut om leasing eller factoring eller beslut om liknande förpliktelser för företaget.