prop · GQ03137 · 2003-06-11 00:00:00 — RRV har lämnat en rad förslag till hur statsmakterna skall motverka svart arbete. Enligt RRV gäller det främst att påverka medborgarnas attityder, påverka incitamenten att arbeta vitt och att påverka risken för upptäckt. RRV förslår att ett nationellt åtgärdsprogram införs och att insatserna samordnas av en delegation underställd regeringen. () projekt inom folkbokföringsverksamheten (2,), som genomfördes perioden 19971999, har syftat till att skapa underlag för effektivare metoder för bosättningskontroll, att förstärka den utökade kontroll som sker inom den ordinarie verksamheten, att utveckla rutiner för samarbete med andra myndigheter, men också till att lämna förslag till ändringar i olika regelverk. Fyra olika bosättningskontrollprojekt genomfördes vid skattemyndigheterna i , , respektive . Projekten resulterade i ändrade uppgifter i folkbokföringen för 1 430 personer. redovisar därvid ett direkt ekonomiskt resultat i form av indragna bidrag, pensioner, sjukpenning m.m. hos till ett värde av totalt . RSV föreslår att fokus för ett urval av kontrollobjekt i första hand bör inriktas mot hantering av adressunderrättelser från andra myndigheter, kontroll av flerfamiljsfastigheter med en specifik problembild samt kontroll i samband med särskild postadress. 3.3.3Förstärkt kontroll av skatteupplag och ledsagardokument på punktskatteområdet () projekt kontroll av skatteupplag och ledsagardokument på punktskatteområdet (6,), som genomfördes perioden 19972000, har syftat till en förstärkt kontroll av skattskyldiga för harmoniserade punktskatter (alkohol, tobak och mineraloljor). Inom ramen för projektet har 214 revisioner utförts av upplagshavare som tillsammans svarat för 572 registrerade skatteupplag. Revisionerna har resulterat i förslag till en ökning av punktskatter om sammanlagt . Ökningen beror på i skattesammanhang vanliga fel, t.ex. bokföringsfel, felaktiga skattesatser och felaktiga avdrag. Vidare har vissa beloppsmässigt mindre systematiska fel kunnat konstateras i samband med revision liksom brister i tillämpningen av gällande föreskrifter i hanteringen av ledsagardokument. Därtill har det framkommit behov av tillgång till föreskrifter för redovisning av lager i syfte att möjliggöra en effektiv kontroll. Vad gäller två områden alkohol och tobak är en slutsats av projektet att det finns anledning att genomföra tidiga kontroller av nyregistrerade upplagshavare. Genomförda revisioner visar sammantaget att systemet med harmoniserade skatter vad gäller registrering av skattskyldiga fungerar bra. () projekt och Servicetrappan (11,), som genomfördes perioden 19972002, har syftat till att utveckla och införa riskanalysbaserade arbetsmetoder. RISK står för Riksvärdering, Initialkontroll, Spärrhantering och Klareringsstrategi. Projektet har resulterat i att har: -skapat en ny modell och arbetsmetod för riskanalys, -infört ett nytt urvalssystem för kontroller baserat på riskanalys, -byggt upp en intern organisation för riskanalys, -byggt upp en kompetens för riskanalys i organisationen, -byggt upp ett IT-stöd för riskanalysarbetet samt -utvecklat ett IT-system som innebär att det är möjligt att hantera merparten ärenden helt automatiskt. Därtill har andelen träffar i varuundersökningar ökat, andelen tulldeklarationer som är rätt från början ökat samt andelen automatdeklarerade tulldeklarationer ökat. Tullsystemet Servicetrappan är en vidareutveckling av RISK som innebär att olika operatörer själva avgör till vilken del de vill medverka till kvalitetssäkring av den egna tullhanteringen. Detta ger möjligheter till förenklingar i tullhanteringen för näringslivet som kontrollverksamhet kan anpassas till respektive kunds förmåga och vilja att erhålla service. () projekt värde (5,), som genomfördes perioden 19972002, har haft två syften. Ett syfte var att analysera vad skattekontrollens ändringsbelopp består av och vad som händer med dem sedan de fastställts, men också att lämna förslag för att förbättra skattekontrollen. Studien visar i denna del bl.a. att de direkta ekonomiska effekterna av beskattningsbesluten är lägre än de beloppsmässiga effekter som redovisas, att en tredjedel av den påförda skatten kvarstår obetald när skulderna preskriberas och att det samlade ekonomiska värdet av kontrollverksamheten är högre än de direkta effekterna, eftersom skattekontrollen även ger upphov till preventiva effekter. Ett annat syfte med projektet var att belysa dröjsmål i skatteärenden, identifiera orsaker till att processen i vissa fall tar , belysa vilka konsekvenser detta får för skattskyldiga, myndigheter och domstolar, men också att lämna förslag till åtgärder. Studien visar att det uppskattningsvis tog innan ett genomsnittsärende hade passerat skattemyndighet, länsrätt och kammarrätt. Den största delen av den tidsperioden är att hänföra till att ärenden ligger och väntar på att tas upp inför den avslutande handläggningen i respektive instans. Omfattande balanser av mål förhindrar en smidig genomströmning i domstolsväsendet. Därtill lämnar RRV flera förslag till åtgärder som riktar sig till såväl skatteförvaltningen och domstolsväsendet som till regeringen. RRV menar att regeringen bl.a. bör lägga fast en långsiktigt målsättning för att minska handläggningstiderna och dessutom klargöra när den anser att domstolarna bör komma ned till denna nivå. Vidare rekommenderar RRV regeringen att ge i uppdrag att stödja domstolscheferna i arbetet med att planera hur övergången till en ny och effektivare handläggningsordning kan ske. Det bör även ingå i uppdraget till att bedöma i vilken utsträckning en resursomfördelning mellan domstolarna behövs samt om det finns behov av resurstillskott till förvaltningsdomstolarna för att uppnå av regeringen angivna mål. Avslutningsvis anser RRV att det finns skäl att överväga införande av prövningstillstånd i kammarrätten för skattemål, dvs. en möjlighet för kammarrätten att avslå en förnyad prövning. 3.3.6Förstärkt kontroll av angreppen på tobaks- och alkoholskattebasen () projekt kontroll av angreppen på tobaks- och alkoholskattebasen (0,), som genomfördes perioden 19992000, har omfattat dels ett projekt avseende analys av privatinförselbeslut, dels ett projekt avseende kontroll av speditionsfirmor. i har genomfört projektet. Analysen visar att bestämmelserna om införsel av beskattade varor kringgås i stor omfattning genom att kommersiell införsel sker under täckmantel av bestämmelserna om privatinförsel. Detta innebär bland annat punktskattebortfall, bortfall på inkomstskatt och mervärdesskatt samt fusk inom socialförsäkringssystemet. RSV anser det viktigt att genomföra vissa lagändringar som syftar till att tydliggöra den legala avgränsningen mellan kommersiell och privat införsel. Vidare lämnar RSV några förslag avseende kontrollbefogenheter beträffande kommersiell införsel. Syftet med den genomförda kontrollen av speditionsfirmor har varit att inhämta kontrolluppgifter avseende punktskattepliktiga varor genom tredjemansrevisioner och att utvärdera metoden för punktskattekontrollen. Några uppgifter om transporter av punktskattepliktiga varor där reglerna i cirkulationsdirektivet inte följts har inte hittats vid de utförda kontrollerna. För att underlätta framtida kontroller framhåller RSV värdet av att upprätta ett punktskattekontrollregister. 3.3.7Pilotprojekt inom frisörbranschen i som grund för åtgärder mot svart arbete () pilotprojekt inom frisörbranschen i som grund för åtgärder mot svart arbete (2,), som genomfördes perioden 20012002, har genomförts i samverkan med , Frisörföretagare, och det regionala samverkansorganet mot ekonomisk brottslighet i . Ursprunget till projektet är de problem som uppmärksammats inom kontantbranscherna rent allmänt och inom Frisörbranschen mer specifikt. Varannan frisörföretagare deklarerar en årsinkomst , trots att avtalsenlig lön är mer än dubbelt så hög. Skattefusket inom branschen kostar samhället uppskattningsvis ca . Det leder dessutom till att seriösa frisörföretagare blir utkonkurrerade, men också till att skattemoralen och arbetsrätten undergrävs och i extrema fall att kriminella tar över frisörföretagen. Projektets syfte har varit att samla erfarenheter inför generella åtgärder mot svartjobb. Fokus har varit på att sprida information till allmänheten, uppmuntra frisörföretag till en frivillig certifiering och att informera företagen genom preventiva besök. En samlad bedömning av erfarenheterna från pilotprojektet är att mer markanta och synbara Skr. 2002/03:137 resultat endast kan uppnås med riktade åtgärder i ett långsiktigt perspektiv, i samverkan mellan alla berörda intressenter och i samspel mellan olika former av åtgärder. Attitydpåverkan genom information och ökad samverkan mellan myndigheter och berörda intresseorganisationer är inte tillräckligt för att vända den negativa utvecklingen. Därutöver krävs förbättrade kontrollmöjligheter och ökade krav på de enskilda företagens redovisning. Projektet lämnar bl.a. följande förslag: Ett generellt krav på kassaapparater i all yrkesmässig näringsverksamhet bör införas då kontanter används som betalningsmedel. De regler som ligger nära de som finns beträffande torg- och marknadshandel bör bli generellt tillämpliga på alla nystartade eller för skattemyndigheten okända näringsverksamheter, vilket bl.a. innebär utökade möjligheter till att genomföra oannonserade kontrollbesök i förebyggande syfte. På varje verksamhetsställe bör det finnas en handling som visar aktuella ägar- och registreringsförhållanden. Frågan om fortlöpande redovisning av anställningsförhållanden hos arbetsgivaren bör utredas närmare. Samverkan mellan myndigheter och organisationer bör fördjupas inom alla branscher, bl.a. för att påverka grundläggande attityder i samhället. 3.3.8Övriga projekt inom området Utöver de ovan redovisade projekten har följande genomförts inom området (berörd myndighet anges inom parentes): -Datorrelaterade missbruk och brott (), -Folkbokföring underlag för att eventuellt ändra lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister (), -Folkbokföring underlag till eventuellt beslut om maskinellt informationsutbyte (och ), -Informationskvalitet i skattekontosystemet (), -Bidrag till arbetet i (Finansdeparte mentet), -Undersökning av reavinster och reaförluster () samt -Arbetsmetodutveckling och effektivisering av gränsskyddsverksamhet och narkotikabekämpning (). En närmare redovisning av dessa projekt återfinns i bilaga 1. Regeringens generella bedömning av de projekt som omfattas av området kontroll av skatter och tullar är att de lett till att dessa områden prioriterats. De genomförda projekten har bidragit till att skynda på utvecklingen och förbättra hanteringen inom detta område. Regeringen har under prioriterat kampen mot skattefusk och ekonomisk brottslighet. Som exempel kan nämnas att skatteförvaltningen tillfördes sammanlagt till förstärkt skattekontroll. Det har lett till att fler brottsutredningar slutförs och att fler anmälningar om skattebrott görs till åklagarmyndigheten. pågår olika projekt med den direkta uppgiften att utforma åtgärder för att motverka ekonomisk brottslighet. Fr.o.m. finns i alkohollagen (1994:1738) en bestämmelse om att all försäljning som sker av en person som har ett serveringstillstånd skall registreras i ett kassaregister (prop. 2000/01:97, s. 60). Från framför allt skatteförvaltningen har gjorts gällande att kassaregister enligt föreslagen modell inte tillräckligt tillgodoser de krav som krävs för en effektiv skattekontroll. Regeringen överväger därför om kassaregisterbestämmelser bör kompletteras med krav på typgodkännande. I detta sammanhang övervägs också om typgodkända kassaregister bör införas på fler håll i kontantbranscher. Ett annat förslag som syftar till att motverka skattefusk i bygg- och anläggningsbranschen har lämnats av (SOU 2002:115). Här föreslås ett s.k. entreprenadavdrag och omvänd momsskyldighet för huvudentreprenörer. Beredning av Bygg kommissionens förslag pågår. När det gäller hushållsnära tjänster har den kritik som tidigare framförts till stor del bestått i att reglerna om redovisning och betalning av skatt och sociala avgifter som gäller när en privatperson anlitar någon tillfälligt är svåra att förstå och tillämpa. För att komma till rätta med dessa problem infördes bestämmelser som syftar till att göra det enklare för fysiska personer att redovisa och betala in skatt och avgifter när de anlitar en annan fysisk person för ett arbete (förenklad skattedeklaration). Förstärkt kontroll av skatteupplag och ledsagardokument på punktskatteområdet har aviserat behovet av tillgång till föreskrifter för redovisning av lager i syfte att möjliggöra en effektiv kontroll. Vissa regler om lagerredovisning har införts i lagen (1994:1564) om alkoholskatt, lagen (1994:1563) om tobaksskatt och i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Resultaten av och Servicetrappan överensstämmer med de krav som regeringen ställer på när det gäller att utveckla och förbättra verksamheten, bl.a. avseende förbättrade risk- och urvalssystem samt vad gäller arbetet med att öka den elektroniska hanteringen av dokument. Angående projektet värde är regeringen väl medveten om de alltför långa handläggningstiderna för skatteärenden inom skattemyndighet, länsrätt och kammarrätt. Regeringen har givit i uppdrag att bedöma vilka av de föreslagna åtgärderna från RRV som, vid sidan av befintliga insatser, bör vidtas för att förbättra och påskynda skattemålshanteringen. Frågan om prövningstillstånd ingår inte i uppdraget. Förutom de projekt som redovisats i tidigare avsnitt har även ett antal andra projekt genomförts som på olika sätt berör kontroll- och styrningsfrågor, men som inte självklart varit möjliga att hänföra till tidigare redovisade kontrollområden (se avsnitt 3.13.3). Totalt har sex sådana övriga projekt, av olika karaktär, genomförts. Några av dessa projekt redovisas i det följande (medelsförbrukningen anges inom parentes). 3.4.1Folkbildning styrning och kontroll () projekt och kontroll (2,), som genomfördes perioden 19971999, har syftat till att belysa och analysera hur folkbildningen styrs och kontrolleras. Ambitionen var också att bidra till en ökad förståelse för styrningens och kontrollens förutsättningar, bl.a. avseende faktorer som vid sidan av den formella styrningen påverkar folkbildningens processer och resultat. Granskningen inriktades i första hand mot , men berörde även studieförbunden och i viss mån folkhögskolorna. Granskningen baserades i huvudsak på intervjuer och genomgångar vid dels , dels sammanlagt 18 lokala studieförbundsavdelningar från fyra studieförbund och sex folkhögskolor. Därutöver omfattade undersökningen litteratur- och dokumentstudier samt bearbetningar och analys av statistiskt material. Granskningen visar att det finns risker för att folkbildningen avviker från såväl statens som folkbildningens egna grundläggande mål, syften och ambitioner. Problemen har enligt RRV:s mening sina orsaker i såväl förutsättningarna för att styra och kontrollera folkbildningen som hur styrningen och kontrollen faktiskt genomförs. RRV anser att bör inta en förhållandevis aktiv tillsynsroll gentemot folkbildningen. Det omfattar såväl en främjande som en i vid mening kontrollerande uppgift. De förslag RRV lämnar som riktar sig till statsmaktsnivån avser att skapa förutsättningar för en starkare ställning för tillsynen, t.ex. genom att inrätta en statlig kvalitetsgranskningsnämnd vid sidan av med uppgift att genomföra oberoende utvärderingar och tillsyn av folkbildningen. Vidare bör krav och förväntningar inom området formuleras mera konsekvent. Ett tredje område som RRV pekar ut avser behovet av att utveckla regeringens dialog med . () projekt (3,), som genomfördes perioden 19972002 (och som fortfarande pågår), syftade till att ge ett viktigt och generellt underlag för upphandling. Genom att översätta myndigheternas redovisning på kontonivå till realekonomisk redovisning i form av s.k. S-koder som redovisas på utgiftsslagsnivå ges i första hand besluts- och analysunderlag för avtalsslutande och upphandlande myndigheter respektive enheter. Därutöver ger tillgång till data på låg nivå (t.ex. leverantörsnivå) olika delar av staten direkt operativ information inom sina respektive ansvarsområden. Inledningsvis genomfördes en kartläggning av modeller för användning av ekonomidatabaser i kontrollsyfte. Därefter genomfördes en förstudie. Den slutliga utformningen av transaktionsdatabasen beräknas bli klar , som då även blir tillgänglig för intressenter utanför staten. Transaktionsdatabasen kommer att omfatta av statens inköp av varor och tjänster från utomstatliga leverantörer. Data samlas in från ett 70-tal myndigheter, vilket ger den täckning som anses erforderlig. I sin slutliga utformning kommer databasen, ner på transaktionsnivå, att visa vilka leverantörer som staten handlar av. Databasen innehåller de uppgifter som finns i myndigheternas och affärsverkens ekonomisystem och samlar därmed information om statliga inköp för koncernen staten. Informationen i databasen kan användas för att: -följa upp befintliga ramavtal och teckna nya ramavtal samt ge underlag för rationell upphandling för enskilda myndigheter, -göra jämförande analyser av inköp inom staten, -bevaka statens fordringar avseende skatter och socialavgifter, -säkra kvaliteten av statsredovisningsdata, -genomföra årlig revision samt -genomföra effektivitetsrevision. Data som avser 2002 kommer att utvärderas och återföras både till uppgiftslämnande myndigheter och till myndigheter som hanterar ramavtal. Uppgifterna kommer också att bli tillgängliga för skatteadministrativa och revisionella ändamål. Statens styrning av hälso- och sjukvården () projekt statens styrning av hälso- och sjukvården (7,), som genomfördes perioden 20012002 (del av ett ramprogram som avslutas ), har till syfte att öka kunskaperna om hur den statliga påverkan och styrningen av hälso- och sjukvården fungerar. RRV:s program för granskning av statens styrning av hälso- och sjukvården omfattade, inom ramen för , fyra delprojekt: -styrning via information, -styrning genom reformer, -styrning via utvärdering samt -styrning via avtalsreglering och finansiering. RRV:s delprojekt information syftade till att beskriva och analysera statliga insatser som genom produktion, sammanställning och spridning av kunskap söker påverka hälso- och sjukvårdens prioriteringar, strukturer och praktik. Ambitionen med studien var i första hand att skapa insikt och förståelse, men också att bedöma i vilken utsträckning de statliga insatserna bidrar till att lösa problem inom hälso- och sjukvården. Granskningen genomfördes med hjälp av litteraturstudier och intervjuer. Därtill valde RRV att genomföra fallstudier. Tre myndigheter granskades: , och av medicinsk metodik (SBU). Vidare studerades tre landsting , läns landsting och läns landsting (Nordvästra sjukvårdsdistriktet) och tre specialiteter Allmänmedicin, Kardiologi och Ortopedi för att underlätta förståelsen av hur kunskapsunderlag tas emot och används. Förhållandet mellan myndigheter, landsting och specialiteter studerades med hjälp av ett antal utvalda dokument som följdes från initiering till mottagande s.k. tracers. RRV:s granskning visar att det är komplicerat för staten att utveckla en lämplig roll som grund för sina aktiviteter och effektivt samspela med såväl huvudmän som hälso- och sjukvårdens professioner. För att lösa detta problem krävs det att staten tydliggör sina ambitioner och utifrån dessa utvecklar en sammanhållen strategi. En samlad statlig strategi bör inbegripa såväl informativa styrmedel som deras interaktion med andra statliga styrmedel. Det finns en obalans mellan statens informativa insatser och hälso- och sjukvårdsorganisationens förmåga att ta emot dessa och förändra verksamheten. Om statens informativa insatser skall få genomslag är det av central betydelse att staten i ökad utsträckning anpassar sina insatser efter mottagarnas förmåga och förutsättningar till förändring, att det byggs upp en kapacitet för att stödja mottagarna och att man inom landstingen utvecklar strukturer som gör det möjligt att utnyttja den kunskap som förmedlas. Av detta skäl bör enligt RRV staten verka för att det inom landstingen byggs upp en relativt enhetlig mottagarorganisation i form av terapi- och/eller behandlingskommittéer. RRV:s delprojekt reformer syftade till att lämna förslag Skr. 2002/03:137 till förbättringar vid utformning av statliga styrmedel. en tvärsektoriell utgångspunkt då vård och omsorg omfattar insatser från såväl socialsektorn som hälso- och sjukvårdssektorn. Projektet utformades även baserat på antagandet att de äldres behov av samordnade insatser från flera huvudmän och från flera olika vårdaktörer är representativt för andra befolkningsgrupper med komplexa och sammansatta behov. Granskningen inleddes med probleminventeringar i nio kommuner. RRV valde kommuner av skilda typer och storlekar från glesbygdskommuner till storstäder. Dessutom skulle kommunerna avseende hemsjukvård uppvisa olika typer av lokal ansvarsfördelning mellan huvudmännen. Därtill valde RRV fem kommuner som övertagit ansvaret för hemsjukvård och fyra kommuner där landstingens primärvård behållit ansvaret för hemsjukvården. De kommuner som omfattades av granskningen var , , , , , , , och . I följande fas genomfördes bl.a. intervjuer inom med ett tiotal personer på lednings- eller projektledarnivå. I analysen ingår också en studie av olika utvärderingar av ädelreformen, men också sammanställningar av mer omfattande nationella utvärderingar som har genomförts till och med . Som framgår av RRV:s probleminventeringar är det särskilt två problem som tycks drabba den enskilde: -att huvudmännen inte lyckats utveckla hemvårdsorganisationer med tillräckligt hög medicinsk kompetens, och -att huvudmännen inte lyckats utveckla rehabiliteringsverksamhet i optimal omfattning och inriktning utanför sjukhusmiljö, dvs. inom öppenvård och hemvård. RRV har i granskningen iakttagit ett antal faktorer som kan förklara dessa brister. De har att göra med ansvarsfördelning och samarbete såväl i planeringen av stöd- och vårdinsatser för den enskilde som vid planering och organisering på mer generell nivå. Det finns, enligt RRV:s bedömning, anledning att ifrågasätta om ädelreformen varit lyckosam när det gäller hemvårdsfrågan. RRV menar att det finns skäl för att staten agerar för att förbättra förutsättningarna att utveckla vård och omsorg i hemmiljö. Granskningen har vidare visat att vård- och omsorgssystemet har stora inslag av negativa ekonomiska incitament, dvs. att det kortsiktigt lönar sig att göra ansträngningar för att hitta någon annan som löser vårdomsorgsbehoven. Enligt RRV är det väsentligt att det statliga agerandet gentemot huvudmännen för vård och omsorg inriktas mot ett tydligt nationellt uppdrag och en ansvarsfördelning som ger bästa möjliga incitament för hög kvalitet i kombination med ett effektivt resursutnyttjande. Mot bakgrund av karaktären av de problem som konstaterats föreslår RRV att uppgifts- och ansvarsfördelning inom vård- och omsorgssystemet bör ses över, en översyn som inriktas mot det kommunala hälso- och sjukvårdsansvaret. Det finns enligt RRV flera skäl till att se över det kommunala hälso- och sjukvårdsuppdraget. Primärvården har ett ansvar för de hälso- och sjukvårdsinsatser som inte kräver tillgång till den kompetens och de resurser som återfinns inom den specialiserade hälso- och sjukvården. RRV har funnit goda motiv för att överväga en överföring av ansvaret för primärvården från landstingen till kommunerna. En omprövning av ansvarsfördelningen bör även omfatta de särskilda boendeformerna. I en omprövning av ansvars- och uppgiftsfördelning mellan kommun och landsting inom vård- och omsorgsområdet bör även ingå en konsekvensbeskrivning för de nationella myndighetsuppgifterna, bl.a. tillsyn, uppföljning, utvärdering och utvecklingsstöd.