prop · GR032 · 2003-09-30 00:00:00 — om miljökvalitet, införs för de föreskrifter som bemyndigandet i 5 kap. 1 § avser. Kommittén har också föreslagit att termen miljö- kvalitetsnorm även fortsättningsvis reserveras för bindande gränsvärden, men att beskrivningen i 5 kap. 2 § flyttas till de förordningar som tas fram för att införa respektive norm. Kommittén har motiverat sitt förslag med att ordet miljökvalitetsnorm fått en vedertagen betydelse i svensk rätt som motsvarar beskrivningen i 5 kap. 2 § , näm- ligen ett bindande gränsvärde. Enligt regeringens mening finns det inget språkligt hinder mot att låta termen miljökvalitetsnorm omfatta även andra slags normer än vad som är fallet , då miljökvalitetsnorm är synonymt med be- stämmelse om miljökvalitet. Termen miljökvalitetsnorm är dessutom lämplig i en samlande funktion eftersom den är lättanvänd och väl be- skriver sin innebörd. Att förbehålla termen miljökvalitetsnorm till en- bart vissa slag av normer om miljökvalitet skulle inte bidra till ökad Någon utbredd och etablerad uppfattning om innebörden av termen miljökvalitetsnorm som motsäger en förändring föreligger inte. Det förhållandet att det i olika direktiv finns divergerande definitioner av termen, liksom att det i den nuvarande lydelsen av 5 kap. 2 § tredje stycket finns en alternativ beskrivning som inte kan be- tecknas som ett bindande gränsvärde, talar tvärtom mot en uppfattning som innebär att den nuvarande beskrivningen av miljökvalitetsnorm är Prop. 2003/04:2 alltför inarbetad för att kunna förändras. Om 5 kap. 2 § utgår, kommer beskrivningen av termen miljökvalitetsnorm endast att framgå av de förordningar som regeringen inför. Detta skulle innebära en icke önskvärd otydlighet om vad miljö- kvalitetsnormer är avsedda att användas till. Därför bör en beskrivning av miljökvalitetsnormer behållas i 5 kap. 2 § . Den flexibilitet som krävs vid användandet av miljökvalitetsnormer utesluter inte att termen ges en huvudsaklig beskrivning i . Eftersom detalj- bestämmelserna måste ges i förordningar är det dock viktigt att beskriv- ningarna inte blir för snäva och att utrymme lämnas för de ytterligare krav som kan följa av medlemskapet i Europeiska unionen. Det finns också pedagogiska fördelar med att ha kvar beskrivningarna i det att normsystem blir mer överskådligt och sammanhängande. Genom att behålla termen miljökvalitetsnorm och en beskrivning av den i 5 kap. 1 och 2 §§ kan dessutom ett flertal följdändringar undvikas, liksom det lagtekniska problem som hänvisningarna till sådana normer i exempelvis 5 kap. 3 § annars skulle innebära. Innebörden av den nuvarande 5 kap. 4 § framstår som något oklar. Enligt är en möjlig tolkning av be- stämmelsen att hela ansvaret för att en miljökvalitetsnorm överträds läggs på en enskild verksamhetsutövare. En sådan tolkning är inte rimlig. Enligt systematik skall miljökvalitetsnormerna beaktas av de myndigheter som har att meddela tillstånd och föreskrifter rörande driften av en verksamhet, varvid kraven på enskilda utformas med stöd av balkens materiella regler och efter en samlad bedömning av föro- reningssituationen. övriga bestämmelser tryggar således att miljökvalitetsnormerna beaktas, varför det inte finns något egentligt behov av paragrafens första stycke. Sålunda, och då paragrafens andra stycke endast innehåller en hänvisning, kan hela bestämmelsen utgå. Paragrafen föreslås i stället få ett annat innehåll (se avsnitt 6.2 nedan). Regeringens förslag: Innan ett åtgärdsprogram fastställs skall samt- liga som berörs av det beredas tillfälle att lämna synpunkter på ett förslag till program. Synpunkterna skall sammanställas och redovisas av den som upprättar åtgärdsprogrammet. Ett åtgärdsprogram skall innehålla en analys av konsekvenserna från allmän och enskild syn- punkt. Omprövning av ett åtgärdsprogram skall ske minst i stället för minst . Regeringen bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter om hur åtgärdsprogram skall upprättas och vad de skall innehålla. Myndigheters och kommuners skyldighet att vidta åtgärder som behövs enligt ett åtgärdsprogram tydliggörs. I den mån det behövs skall åtgärdsprogram och förvaltningsplaner vara en del av beslutsunderlaget när myndigheter tillämpar . förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Jämfört med kommitténs förslag har vissa just- eringar gjorts som följer dels av de föreslagna kompletteringarna av vad miljökvalitetsnormer kan avse, dels av att kommitténs förslag om ett sär- Prop. skilt förfarande för åtgärdsprogram för vattendistrikt i regeringens för- slag har ersatts med ett bemyndigande. Remissinstanserna: I den mån remissinstanserna har berört förslagen har de varit positiva till dem. Vissa remissinstanser har haft synpunkter rörande åtgärdsprogrammens räckvidd, men i den frågan har inte Miljö- balkskommittén lämnat några förslag och inte heller regeringen tar upp Skälen för regeringens förslag: I 5 kap. finns regler om när ett åtgärdsprogram skall upprättas för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas och hur myndigheter skall förfara när ett sådant program tas Regeringen föreslår ingen ändring avseende åtgärdsprogrammens funktion som strategiska planeringsdokument för myndigheter och För att betona programmens betydelse för uppfyllandet av miljökvalitetsnormer föreslås dock en ny bestämmelse i 5 kap. 8 § miljö- balken som anger myndigheters och kommuners skyldighet att vidta de åtgärder som ankommer på dem enligt ett fastställt åtgärdsprogram. Detta innebär inte några nya förpliktelser för myndigheter och kom- muner, utan är ett tydliggörande av vad som redan gäller (jfr prop. 1997/98:45 del 1 s. 260 f). Liksom tidigare bör gälla att åtgärdsprogram- men inte är direkt bindande för enskilda och inte kan anses vara sådan myndighetsutövning mot enskild som kan överklagas (jfr prop. 1997/98:45 del 1 s. 271). Inte heller vad gäller åtgärdsprogrammens förhållande till planläggning enligt (1987:10) är bestämmelsen avsedd att innebära någon förändring av vad som gäller . avseende har dock regeringen för avsikt att överväga frågan ytterligare och vid behov återkomma med förslag. Åtgärdsprogrammen kommer att få betydelse för olika beslut som fattas av myndigheter med stöd av . Det är därför viktigt att ett program som innebär att en viss åtgärd skall vidtas finns med i Detsamma gäller för de förvaltnings- planer som upprättas för vattendistrikt. Av denna anledning föreslås ett tillägg i 6 kap. 11 § , som innebär att aktuella åtgärdsprogram och förvaltningsplaner skall finnas tillgängliga i mål eller ärenden där Åtgärdsprogram kan komma att omfatta påverkan från flera olika samhällssektorer och företeelser och innebära att åtgärder av skiftande slag skall vidtas. Konsekvenserna för de aktörer som berörs kan vara mycket olika och svåra att överblicka. kan överklagas är det viktigt att alla tänkbara konsekvenser av programmen, särskilt för enskilda personer och företag, övervägs nog- grant och görs tillgängliga för dem som berörs. Därför föreslås en ny bestämmelse i 5 kap. 6 § tredje stycket som innebär att varje åtgärdsprogram skall innehålla en analys av konsekvenserna från allmän och enskild synpunkt. I ramdirektivet för vatten finns detaljerade bestämmelser för hur en myndighet skall förfara när förvaltningsplaner för vattendistrikt Syftet är att säkra allmänhetens och berörda parters deltagande och att samråd sker. Krav ställs därför bl.a. på upprättande av förslag och kungörande av förslagen. Det är angeläget att ett liknande förfarande tillämpas också i fråga om åtgärdsprogram, som ju mera påtagligt kan Prop. 2003/04:2 komma att påverka olika aktörer. Någon anledning att särskilja vatten- frågorna i detta hänseende finns inte heller, varför regeringen föreslår att en ny bestämmelse införs i 5 kap. 4 § med en allmän bestämmelse om samrådsförfarande inför beslutandet av ett åtgärds- program. De befintliga bestämmelserna om samråd i 5 kap. 5 § tredje stycket , som inte alls är lika långtgående, kan utgå. Regeringen bör också, genom en bestämmelse i 5 kap. 7 § andra stycket , bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter om hur åtgärdsprogram skall upprättas, vad de skall innehålla och om sam- råd. Regeringen avser att med stöd av detta bemyndigande exempelvis utfärda riktlinjer för hur konsekvensanalyser skall göras. De åtgärdsprogram som omfattas av ramdirektivet för vatten skall enligt direktivet omprövas . Eftersom dessa åtgärdsprogram kommer att bli omfattande, är det i normalfallet inte rimligt att de skall behöva förnyas oftare än så. Enligt den nuvarande bestämmelsen i 5 kap. 6 § tredje stycket skall omprövning av åtgärdsprogram ske minst . Bestämmelsen bör ändras så att det blir möjligt att anpassa omprövningen till det intervall som följer av direktivet. 7Vattendistrikt, vattenmyndighet och vattenmiljöförvaltning Regeringens förslag: landområden och kustvattenområden delas in i vattendistrikt i enlighet med ramdirektivet för vatten. Utredningens förslag: Förslaget från Utredningen svensk vatten- administration överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna har i huvudsak inte haft några synpunkter på de föreslagna principerna för indelningen. Skälen för regeringens förslag: Målet att uppnå god vattenstatus bör enligt ramdirektivet för vatten eftersträvas för varje avrinningsområde. Åtgärder som avser ytvatten och grundvatten som tillhör samma ekolo- giska, hydrologiska och hydrogeologiska system bör samordnas. direktivet skall medlemsstaten fastställa vilka avrinningsområden som ligger inom dess nationella territorium och hänföra dem till avrinnings- distrikt i den svenska lagstiftningen bör dock huvudsakligen den enklare termen vattendistrikt användas i stället för avrinningsdistrikt. Enligt direktivet skall vattendistriktet utgöras av ett eller flera avrinnings- områden tillsammans med deras tillhörande grund- och kustvatten. Vattnets naturliga flöde skall enligt direktivet utgöra grunden för den geografiska avgränsningen av vattendistrikten. består av ett landområde från vilket allt ytvatten strömmar, genom en följd av åar, floder eller sjöar, till havet genom ett enda utlopp eller ett I de allra flesta fall följer grundvattnet vattendelarna för yt- vatten, varför den indelning av riket i vattendistrikt med tillhörande grundvatten som behöver göras inte utgör något problem. Det kan dock finnas fall då grundvattnet inte helt följer ett avrinningsområde eller då det är oklart vilket avrinningsområde ytvatten skall hänföras till (t.ex. vid bifurkationer). I sådana fall skall vattnet hänföras till det närmaste eller det lämpligaste vattendistriktet. Också kustvattenområdet, som sträcker sig intill en nautisk mil utanför den baslinje som avses i lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium, skall fördelas på närmaste eller lämpligaste vattendistrikt. I varje vattendistrikt måste därtill ingå de landområden vid kusten där vattenavrinning sker till havet utan att samlas i ett enda utlopp eller delta. Sådana kustområden bör hänföras till närmaste eller lämpligaste distrikt. har 119 huvudavrinningsområden, dvs. avrinningsområden med en areal om uppströms mynningen i havet. Antalet delavrinningsområden är ca 10 700 med en genomsnittlig storlek av . Uppdelningen i delavrinningsområden baseras på naturliga avgränsningspunkter i vattendragen, t.ex. sjöutlopp eller punkter där två vattendrag flyter samman. Varje sjö större än en kvadratkilometer betraktas tillsammans med sitt lokala tillrinnings- område som ett eget delavrinningsområde. I fråga om antalet vattendistrikt har Utredningen svensk vatten- administration föreslagit en indelning av riket som baseras på avrinnings- områdenas sammanhang med de stora havsbassängerna, dvs. , , Egentliga och (och ). Då emellertid distriktet skulle bli alltför stort och svårhanterligt har utredaren föreslagit att detta delas i en nordlig och en sydlig del, vilket skulle innebära fem vattendistrikt totalt. Eftersom vattendistrikten representerar en helt ny princip för administrativ indelning av riket bör grunderna för indelningen meddelas i lag. Den nya bestämmelse som föreslås i 5 kap. 10 § förstatredje styckena är utformad mot bakgrund av motsvarande definitioner i ramdirektivet för vatten. Åtgärder som avser ytvatten och grundvatten som tillhör samma eko- logiska, hydrologiska och hydrogeologiska system bör samordnas. En indelning av i vattendistrikt lägger grunden för ett ändamåls- enligt och effektivt framtida vattenarbete. En struktur för vattenarbetet baserad på denna indelning är en vidareutveckling av miljöarbetet där miljöproblemen och naturens förhållanden får väga tyngre än befintliga administrativa gränser. Avgränsningen av vattendistrikten är dock inte en renodlat geografisk fråga, utan har nära samband med regeringens ut- pekande av myndigheter med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön (se nedan). Indelningen förutsätter således en mängd över- väganden av såväl organisatorisk som finansiell art med hög detalje- ringsgrad. I lagrådsremissen föreslogs ett uttrycklig bemyndigande för regeringen att dela in riket i vattendistrikt. Lagrådet har dock påpekat att något sådant bemyndigande inte krävs, eftersom den typen av föreskrifter faller inom området för regeringens restkompetens, och därför inte heller bör finnas. På Lagrådets inrådan har därför det tidigare föreslagna be- myndigandet i 5 kap. 11 § första stycket ersatts med den in- formationsregel som föreslås i 5 kap. 10 § fjärde stycket . I ramdirektivet för vatten behandlas också frågor om internationella Prop. 2003/04:2 avrinningsdistrikt. Det föreskrivs bl.a. att medlemsstaterna skall se till att ett gränsöverskridande avrinningsområde hänförs till ett internationellt avrinningsdistrikt, att varje medlemsstat säkerställer att ramdirektivets bestämmelser tillämpas inom den del av det internationella distriktet som ligger på dess territorium och att medlemsstaterna ser till att de åtgärds- program m.m. som krävs för att uppnå miljömålen samordnas för hela det internationella avrinningsdistriktet. I syfte att genomföra direktivet i dessa delar har regeringen kontakt med regeringarna i respektive och för diskussioner om hur ett samarbete skall utformas. För varje vattendistrikt skall det finnas en ansvarig myndighet för för- valtningen av kvaliteten på vattenmiljön (vattenmyndighet). Det är regeringen som utser sådan myndighet. Regeringen kan peka ut be- fintliga myndigheter eller bilda nya. Det är också möjligt att dela upp- gifterna i ett vattendistrikt mellan flera myndigheter. En enda myndighet kan ha samma uppgift i flera vattendistrikt. Regeringen har således stor frihet att utforma det administrativa genomförandet av ramdirektivet för vatten. En av utgångspunkterna för det svenska miljövårdsarbetet är ett integrerat arbetssätt. Ett miljöarbete med denna inriktning ger möjlig- heter att beakta skilda miljöfrågors ömsesidiga beroende och påverkan. På så sätt kan målkonflikter i miljöarbetet lättare identifieras och av- vägningar mellan olika mål komma till stånd. Frågor som rör luft, mark och vatten måste kunna bedömas i ett sammanhang då förändringar i dessa miljöer oundvikligen påverkar varandra. Regeringen anser att en viktig förutsättning för att nå de nationella miljökvalitetsmålen är att arbetet med att genomföra ramdirektivet för vatten infogas i övrigt miljö- arbete. Miljöfrågor för vatten kan inte ses separat utan är en del av hel- heten i svenskt miljöarbete. Den myndighetsstruktur som hanterar miljöfrågor är väl inarbe- tad och en naturlig utgångspunkt för det fortsatta arbetet med att genomföra ramdirektivet för vatten. Det arbete som utförs av centrala myndigheter, länsstyrelser, miljödomstolar, kommuner, vattenvårds- förbund och flera andra bör fortsätta. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer får föreskriva om den förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön som skall utföras av ansvarig myndighet (vattenmyndig- het) enligt ramdirektivet för vatten. Bestämmelsen i 5 kap. 8 § miljö- balken om att regeringen får upprätta åtgärdsplaner utgår. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har haft några in- Prop. 2003/04:2 vändningar mot förslaget i den del det avser ett bemyndigande till Skälen för regeringens förslag: skall ha ansvar för tillämpningen av ramdirektivet för vatten inom respektive vatten- distrikt. Även andra uppgifter med anknytning till vattenområdet bör kunna anförtros en sådan myndighet. Den sammanfattande beteckningen för dessa uppgifter är förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Med kvalitet avses här beskaffenhet, vilket innebär att det är vattenmiljöns till- stånd i ett vidare perspektiv som åsyftas. Att förvalta denna kvalitet inne- bär att bevara och förbättra den vi förvaltar ju miljön, inte bara för oss själva utan för kommande generationer. Samtliga steg i vattenplaneringen (se avsnitt 5.2) är ingående reglerade i ramdirektivet och det fordras detaljerade bestämmelser för att genomföra dem på ett korrekt sätt. Vad gäller miljömålen i ramdirektivet och åtgärdsprogrammen bör övergripande bestämmelser finnas i lag med bemyndigande för regeringen att meddela de ytterligare föreskrifter som behövs (jfr avsnitt 6). I övrigt bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att genomföra direktivet i dessa av- seenden. Detta eftersom det huvudsakligen rör sig om förvaltnings- åtgärder och tekniska krav. En bestämmelse med detta innehåll föreslås i 5 kap. 11 § . Bestämmelsen i nuvarande 5 kap. 8 § angående åtgärds- planer, som infördes med ramdirektivet för vatten i åtanke, fyller på grund av vad som föreslås ingen funktion och bör därför utgå. 7.4 Övrigt arbete med genomförandet av ramdirektivet för vatten Lagändringarna behöver följas upp med bestämmelser från regeringen i förordningsform samt myndighetsföreskrifter och allmänna råd. Regeringen gav i uppdrag att ta fram underlag för genomförandet av ramdirektivet för vatten. Uppdraget, som skall slutredovisas vid utgången av 2003, avser bl.a. informationsbehov, former för informationshantering och rapportering, övervakning av ytvattenförekomster samt underlag när det gäller karakterisering av ytvattenförekomster, påverkan på vatten av mänsklig verksamhet och utförandet av ekonomiska analyser av vattenanvändning. Vidare skall verket utarbeta riktlinjer för att t.ex. fastställa s.k. typ- specifika referensförhållanden för ytvattenförekomster. En av de mest centrala uppgifterna är att komplettera och anpassa befintliga be- dömningsgrunder för sjöar och vattendrag samt kust och hav till ram- direktivets behov och därigenom ge underlag för att fastställa miljömål. Verket skall också ta fram underlag för tillämpningen av direktivets bestämmelser om åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. verket samarbetar när det gäller detta uppdrag med bl.a. meteorologiska och hydrologiska institut, , grundvatten bedrivs i tillämpliga delar motsvarande arbete hos I ett samarbete med bl.a. de övriga medlems- staterna i EU, kandidatländerna och kommissionen utarbetas informella, Prop. 2003/04:2 icke bindande vägledningsdokument för tillämpningen av ramdirektivet. Dessa dokument kommer att bli till hjälp i det beskrivna nationella myndighetsarbetet. Vidare arbetar med att, i samråd med geo- logiska undersökning och , utveckla en . Syftet är att utveckla ett samlat arbete med att nå berörda nationella miljökvalitetsmål och delmål, att genomföra ramdirektivet för vatten samt att ta fram en nationell plan för integrerad vattenförvaltning och effektiv vattenhantering i enlighet med slutsatserna från världstoppmötet om hållbar utveckling i . Regeringen gav i uppdrag att granska om bestämmelserna om avgifter och taxor i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar (va-lagen) uppfyller de krav som ställs i ramdirektivet för vatten. granskning visar att va-lagens regler om avgifter och taxor i väsentliga delar motsvarar dessa krav. Om några förtydliganden skulle behövas är det inte nödvändigt att genomföra dem . Dessutom har va-lagsutredningen (M 2002:02) i uppdrag att göra en fullständig översyn av va-lagen m.m. och skall redo- visa sitt uppdrag till regeringen . Först därefter avser regeringen att i mån av behov återkomma med kompletterande lagförslag. 8Straff för brott mot EG-förordningen om handel med vilda djur och växter Bestämmelsen i 29 kap. 8 § första stycket 28 är en bestämmelse om straff för brott mot rådets förordning (EG) nr 338/97 av om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem (EGT L 61, , s. 1, Celex 31997R0338), senast ändrad genom kommissionens förordning (EG) nr 1497/2003 (EUT L 215, 27.8.2003, s. 3, Celex 32003R1497). Be- stämmelsen är också en bestämmelse om straff för den som bryter mot villkor i beslut som i det enskilda fallet har meddelats med stöd av EG- förordningen. Regeringens förslag: Straffbestämmelsen i 29 kap. 8 § första stycket 28 förtydligas så att det inte kan råda någon tvekan om att den gäller för brott mot bestämmelser i rådets förordning (EG) nr 338/97. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 16 i rådets förordning Prop. 2003/04:2 (EG) nr 338/97 av om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem, senast ändrad genom kommissionens förordning (EG) nr 1497/2003, skall det i finnas bestämmelser om sanktioner för den som bryter mot EG-för- ordningen. En sådan bestämmelse har därför tagits in i 29 kap. 8 § första stycket 28 . Det har kommit till regeringens kännedom att det råder olika meningar om hur bestämmelsen skall tolkas. Enligt en tolkning skulle bestämmelsen innebära enbart en föreskrift om straff för brott mot bestämmelser eller villkor som meddelats med stöd av EG- förordningen. Med den tolkningen skulle alltså antas att lagstiftaren inte avsett att brott mot EG-förordningen som sådan skulle sanktioneras. För att undvika otydligheter som kan leda till olika tolkningar bör det klart framgå av bestämmelsen att den omfattar brott mot bestämmelser i förordningen. Det bör göras genom en redaktionell ändring i texten. I propositionen 2000/01:130, Svenska miljömål delmål och åtgärds- strategier, framhålls betydelsen av ramdirektivet för vatten för att nå flera När det gäller Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet samt Hav i balans samt levande kust och skärgård ingår det som delmål att åtgärdsprogram enligt ramdirektivet skall finnas. Konsekvenserna av förslagen behandlas bl.a. på sidorna 237, 241 f. och 244 f. i propositionen. som regeringen redovisar där är väsentligen giltiga även vad gäller insatser för att nå ramdirektivets mål och konsekvenserna av dessa. Ramdirektivet liksom flera av de nationella miljökvalitetsmålen och delmålen kräver insatser till skydd för vatten. Detta har den ovärderliga fördelen för samhället att den långsiktiga försörjningen med rent vatten De åtgärdsprogram som utarbetas för att nå de mål som följer av ram- direktivet kan komma att kräva insatser som inte också behövs för att nå de nationella miljökvalitetsmålen och delmålen. fattning dessa insatser får och vilka kostnaderna blir kan inte bedömas nu utan först under arbetet med åtgärdsprogrammen. perspektiv på avrinningsområdena som direktivet kräver förbättras dock möjligheterna att sätta in kostnadseffektiva åtgärder där de är mest an- gelägna och gör mest nytta. Genom arbetet med analyser och åtgärds- program blir det möjligt att samordna lokala och regionala resurser på ett sätt som vore svårt att få till stånd utan direktivets arbetssätt. För att ramdirektivet för vatten skall kunna genomföras är det nödvändigt med en särskild administrativ indelning av land- och kustvatten- skall indelas i vattendistrikt och för förvaltningen av Prop. 2003/04:2 kvaliteten på vattenmiljön i ett sådant skall en vattenmyndighet utses.