prop · GQ03139 · 2003-07-03 00:00:00 — Andra förändringar, pågående och framtida, av olika strukturell karaktär torde ha betydligt större inverkan på den svenska kreditmarknadens utveckling. Från strikt kreditförsörjningssynpunkt kan det dock vara av intresse att följa utvecklingen av kreditvolymerna. En långsiktig om än osannolik utveckling mot att en betydande del av kreditgivningen skulle komma att Prop. 2002/03:139 förmedlas av oreglerade företag kan givetvis komma att ändra förutsättningarna för bedömningen av systemriskerna i kreditför- sörjningen på den svenska marknaden. Enligt lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet får finansierings- verksamhet som huvudregel drivas bara efter tillstånd av Finansinspek- tionen. Med finansieringsverksamhet avses näringsverksamhet som har till ändamål att lämna kredit, ställa garanti för kredit, förmedla kredit till konsumenter eller medverka till finansiering genom att förvärva ford- ringar eller upplåta lös egendom till nyttjande (1 kap. 1 och 2 §§). Från kravet på tillstånd görs vissa undantag (1 kap. 3 §). Bland undantagen kan nämnas följande. Finansieringsverksamhet som drivs av statlig eller myn- dighet. Finansieringsverksamhet som avser finansiering endast i samband med avsättning av tjänster som erbjuds eller varor som framställs eller säljs av företaget. Detsamma gäller om varorna eller tjänsterna framställs eller säljs av annat företag i samma koncern eller med annat nära sam- band och medel för verksamheten inte anskaffas från allmänheten. Finansieringsverksamhet som tillgodoser finansieringsbehov endast inom en grupp näringsidkare med ekonomisk intressegemenskap och medel för verksamheten inte anskaffas från allmänheten. Finansieringsverksamhet som utgör pantbanksverksamhet enligt pantbankslagen (1995:1000). Finansieringsverksamhet som redan står under tillsyn av Finansin- spektionen enligt annan lag. Finansieringsverksamhet som drivs av ett aktiebolag om bolaget med stöd av 1 § lagen (1994:77) om beslutanderätt för regionala utvecklings- bolag har fått rätt att pröva frågor om stöd till näringsidkare eller bolaget är moderbolag till ett sådant bolag under vissa förutsättningar av vilken den ena är att medel för verksamheten inte anskaffas från allmänheten. Viss finansieringsverksamhet som drivs av s.k. riskkapitalbolag. Som förutsättning gäller att företaget har ägarkapital eller fordringar med efterställd rätt till betalning till ett belopp som i varje låntagande företag (intresseföretag) är större än företagets övriga utlåning till intresseföreta- get, att det lånar ut medel till företag vars aktier eller andelar inte är note- rade på börs eller liknande och att företaget inte anskaffar medel för verksamheten från allmänheten. Finansieringsverksamhet som drivs av en stiftelse vars kapital till övervägande del tillskjutits av staten eller av flera kommuner eller av ett aktiebolag som är helägt av staten eller en eller flera kommuner direkt genom andra företag om verksamhetens syfte är att finansiellt stödja tek- niskt eller annat utvecklingsarbete och medel för verksamheten inte an- skaffas från allmänheten. Finansieringsverksamhet som drivs av ett aktiebolag eller av en eko- Prop. 2002/03:139 nomisk förening om verksamheten består i att vid enstaka tillfällen för- värva fordringar och medel för verksamheten inte löpande anskaffas från allmänheten (värdepapperisering). Utöver vad som sagts gäller särskilda regler för vissa utländska kre- ditinstitut och finansiella institut. Dessa behandlas dock inte närmare i detta sammanhang. Regeringens förslag: Regleringen av finansieringsrörelse skall om- fatta följande slag av verksamheter: kreditgivning, ställande av garanti för kredit, förvärv av fordringar i finansieringssyfte och upplåtande av lös egendom till nyttjande i finansieringssyfte. Till skillnad från skall regleringen inte omfatta förmedling av krediter till konsumenter. Kommitténs och promemorians förslag: Överensstämmer med re- geringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: anser att det bör övervägas att lämna factoring och leasing utanför det finner det anmärkningsvärt att kommittén frångår sin uttryckligen angivna principiella utgångspunkt, att finansiell verksamhet inte skall särregleras om det inte finns starka skäl för det och menar att det är angeläget att definitionen utformas med be- tydligt större precision än den av kommittén föreslagna. verksamhet som kommer att omfattas utan att skyddsvärde eller skydds- behov kan anses finnas nämns förvärv av fakturafordringar vid factoring. De övriga remissinstanserna har inte några invändningar mot förslaget. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Konkur- rensverket anser att de skäl som anförs för att låta factoring i form av förvärv av fordringar omfattas av regleringen främst gränsdragnings- problem i förhållande till factoring i form av fakturabelåning inte är Motsvarande anförs beträffande förvärv av avbetalnings- Skälen för regeringens förslag Som framgår av föregående avsnitt bör regleringen av kreditförsörj- ningen utgå från den EG-rättsliga definitionen av kreditinstitut. ingen bör således träffa företag vars verksamhet består i att från allmän- heten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning. I detta avsnitt behandlas det senare ledet, dvs. vilka finansieringsformer som bör omfattas av regleringen. Utöver vad som rent språkligt faller under uttrycket lämna krediter för egen räkning bör den svenska regleringen vara funktionell och omfatta sådana aktiviteter som är att jämställa med kreditgivning. effektivt skydd för kreditförsörjningen som alla företag kom- mer att verka under samma förutsättningar när deras verksamheter är jämförbara och detta oavsett hur aktiviteterna rubriceras. Med detta syn- sätt kommer den svenska regleringen att bli åtminstone lika långtgående som EG-rätten föreskriver. I detta sammanhang kan konstateras att bi- laga 1 till kreditinstitutsdirektivet (2000/12/EG) räknar upp vissa verk- samheter som medlemsstaterna emellan är föremål för ömsesidigt erkän- nande. Det betyder att har åtagit sig att utan någon särskild pröv- ning visserligen efter en anmälningsförfarande erkänna tillstånd be- viljade i en annan medlemsstat och gå med på att de i bilagan angivna verksamheterna tillhandahålls här av kreditinstitut eller vissa finansiella institut. De verksamheter som räknas upp är bl.a.: Mottagande av insättningar och andra återbetalningspliktiga medel. 2.Utlåning, omfattande bland annat factoring, med eller utan regress, och finansiering av handelskrediter (inklusive forfaiting). 5.Utställande och administration av betalningsmedel (t.ex. kreditkort, resecheckar och bankväxlar). 6.Garantiförbindelser och ställande av säkerhet. I det följande görs det för var och en av de verksamhetsformer som ingår i definitionen av finansieringsverksamhet en bedömning av om den även fortsättningsvis bör vara föremål för reglering (i kombination med upplåning från allmänheten). Det bedöms emellertid inte vara nöd- vändigt att låta regleringen omfatta fler verksamhetsformer än gällande rätt. Som har nämnts i det föregående ingår begreppet kredit i den EG-rätts- liga definitionen av kreditinstitut. Kreditgivning utgör därför en av de verksamheter som bör regleras. Begreppet kredit är mycket brett och täcker en rad olika finansierings- former. Den indelning av kreditgivning som normalt görs är efter typ av säkerhet, ändamål med krediten och liknande. Exempel är bostadslån, kontokortskrediter, reverslån, belåning av avbetalningskontrakt, osv. Vad som skall anses utgöra en kredit är dock inte självklart i alla delar. Köp av obligationer utgör inte kreditgivning om obligationerna är av- sedda för handel på värdepappersmarknaden och obligationerna därmed kan betraktas som finansiella instrument. Det som formellt betecknas som köp av obligationer kan dock under vissa omständigheter i realiteten vara att betrakta som kreditgivning. Var gränsen går måste i praktiken bestämmas vid rättstillämpningen. Det skall emellertid inte vara möjligt att kringgå regleringen genom att ge krediter i form av obligationslån. Ett exempel på verksamhet som kan betraktas som kreditgivning är om ett företag enligt en på förhand gjord överenskommelse förvärvar obligatio- ner som uppenbart inte är avsedda för omsättning på marknaden. Av det som sagts framgår att kreditgivning tillhör de verksamheter som även fortsättningsvis bör regleras. Ställande av garanti för kredit Det finns institut som garanterar att ett visst företag fullgör sina åtagan- den mot ett annat företag. Om garantin gäller fullgörandet av ett kredit- åtagande brukar det kallas kreditgaranti. Kreditgarantier kan funktionellt sägas innebära en uppdelning av en kredittjänst i en finansieringsdel, som kreditgivaren åtar sig, och en del som gäller utvärdering av låntagarens betalningsförmåga som garantigivaren måste göra för att kunna bedöma risken med garantin. Hur långt renodlingen av de två funktionerna drivs i olika fall varierar. En bank eller ett kreditmarknadsföretag får enligt gäl- lande lagstiftning inte förlita sig på en garanti, dvs. en säkerhet, utan måste göra en egen kreditprövning. Garantigivaren tar på sig både kredit- risk (risken för att låntagaren fallerar) och likviditetsrisk (risken för att kreditgivaren får försämrad likviditet till följd av uteblivna betalningar). Hur stor del av likviditetsrisken som garantigivaren tar över beror på hur garantin är utformad. En kreditgaranti kan vara en nödvändig förutsättning för att en kredit skall beviljas. De risker som garantigivaren löper är i princip desamma som de som kreditgivaren tar och verksamheten torde även för en utom- stående bedömare betraktas som likvärdig. Således kan en verksamhet som innebär tillhandahållande av kreditgarantier ha samma funktion som kreditgivningsverksamhet. Därför bör ställande av garanti för kredit re- gleras. I den gällande definitionen av finansieringsverksamhet ingår förvärv av fordringar. Den form av factoring som består i belåning av fakturor faller under begreppet kreditgivning, eftersom det rör sig om kreditgivning mot säkerhet i kredittagarens fordringsrätter. Den form av factoring som in- nebär finansiering genom förvärv av ett företags fakturafordringar kan däremot inte anses falla under termen kreditgivning. , i sitt yttrande över kommitténs förslag, och Konkurrens- verket, i sina yttranden över kommitténs och promemorians förslag, anser att förvärv av fordringar bör kunna hållas utanför regleringen. Riksban- ken anser att factoring som består av förvärv av fakturor sällan bygger på privat information. Det är enligt svårt att se att företag som säljer eller belånar sina fakturafordringar inte skulle hitta en ny finansiär för detta om långivaren går i konkurs, så länge fakturafordringarna är av rimlig kvalitet. Den typ av factoring som består av förvärv av fakturor (oavsett om det finns en återköpsrätt eller inte) är dock funktionellt så pass lik vanlig fakturabelåning att även denna typ av factoring bör regle- ras. Denna ansats väljs inte i första hand för att undvika gränsdragnings- problem utan för att jämförbara aktiviteter i möjligaste mån bör behand- las på samma sätt. En finansieringsform som har många likheter med factoring är kon- trakts- och reversfinansiering. Det kan t.ex. ske genom att ett kredit- marknadsföretag finansierar en säljare av bilar genom att belåna de av- Prop. 2002/03:139 betalnings- och leasingkontrakt som dessa tecknat med sina kunder. Detta sker genom lån mot säkerhet i säljarens fordran och är således att betrakta som kreditgivning. Lån kan antingen ges mot varje enskilt kon- trakt, eller baseras på summan av en säljares utestående fordringar. I det senare fallet har säljaren en rätt till kredit hos finansiären med ett i förväg bestämt tak för krediten. Finansiären kan emellertid alternativt köpa säl- jarens avbetalningsfordringar. Även om denna verksamhet inte är speci- ellt vanligt förekommande i , bör den i likhet med factoring om- fattas av reglering. Även viss leasingverksamhet är funktionellt likartad med kreditgivning, nämligen det som brukar kallas finansiell leasing. När det gäller leasing- verksamhet är det brukligt att skilja på operationell leasing och finansiell leasing. Med såväl operationell som finansiell leasing brukar avses ut- hyrning av egendom för viss bestämd tid. Vid finansiell leasing är finan- sieringsmomentet det centrala. Finansiell leasing innebär att leasingkun- den avtalar med leasingföretaget att detta skall förvärva viss bestämd egendom. Nyttjanderätten upplåts vanligen , ofta för större delen av egendomens ekonomiska livslängd. Vid operationell leasing upplåts egendomen i regel för och en nyttjanderättshavare avlöser en annan. Operationell leasing består huvudsakligen av ett åta- gande om service och underhåll från en branschkunnig upplåtare. Operationell leasing har traditionellt varit undantagen från den finansi- ella lagstiftningens tillämpningsområde. Detta har skett genom att lag- stiftningen endast varit avsedd att träffa verksamhet med ett betydande finansieringsmoment, dvs. Denna utgångspunkt bör fortfarande gälla. Liksom beträffande factoring menar , i sitt yttrande över kommitténs förslag, att det bör övervägas att lämna leasing utanför det reglerade området eftersom leasing är en standardiserad produkt som sällan bygger på privat information. Finansiell leasing är emellertid så funktionellt likartad med kreditgivning att den bör omfattas av reglering. Frågan är hur detta skall komma till uttryck i lagen. Enligt lagen om finansieringsverksamhet är den tillståndspliktig som medverkar till finansiering genom att upplåta lös egendom till nytt- jande. Liksom bör den verksamhet som är tillståndspliktig beskri- vas i generella termer, lämpligen i finansieringssyfte upplåta lös egen- dom till nyttjande. Det blir vid denna tillämpning fråga om att tolka orden "i finansieringssyfte" i lagtexten. Kan det finansierande momentet i transaktionerna sägas vara av underordnad betydelse bör verksamheten falla utanför regleringen. Detta överensstämmer med vad som gäller . Den sammanfattande bedömningen är alltså att upplåtande av lös egendom till nyttjande i finansieringssyfte tillhör de verksamheter som bör regleras. Förmedling av kredit till konsumenter Enligt gällande rätt fordras också tillstånd för förmedling av kredit till konsumenter. Med detta avses att en mäklare aktivt medverkar vid kre- ditgivningen eller på annat sätt uppträder så att kredittagaren har anled- ning att uppfatta mäklaren som handlande enligt en ställningsfullmakt. Inget av de institut som står under tillsyn ägnar sig åt kreditförmedling till konsumenter i någon väsentlig omfattning. Det motiv som anfördes för att reglera kreditförmedling var skyddet för den enskilde konsumenten. Om kreditförmedling inte skulle omfattas av det tillståndspliktiga området ansågs det finnas en risk för kringgå- ende av tillståndskravet avseende kreditgivning till konsumenter. Denna typ av konsumentskydd bör dock inte regleras genom här aktuell lagstift- ning. I första hand bör konsumentkreditlagen tillämpas för att komma till rätta med eventuella missförhållanden på området. Det kan anmärkas att det inom EU pågår ett arbete med ett nytt direktiv om konsumentkrediter (KOM[2002] 443 slutlig). Det direktivförslag som lagts fram innehåller även regler för kreditförmedlare. Det är även av detta skäl lämpligt att inte behandla kreditförmedlarna i detta lagstiftningsärende. Till skillnad från gällande rätt bör därför den reglering som föreslås inte omfatta förmedling av kredit till konsumenter. Regeringens förslag: Finansieringsrörelse får som huvudregel drivas bara efter tillstånd av och rörelsen står då under inspektionens tillsyn. Med finansieringsrörelse avses rörelse i vilken ingår näringsverksamhet som har till ändamål att 1.ta emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten, direkt eller indirekt via ett företag med vilket det finns ett nära samband, och 2.lämna kredit, ställa garanti för kredit eller i finansieringssyfte förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till nyttjande (leasing). Nära samband skall anses finnas mellan företag som ingår i samma koncern eller på annat sätt har genom gemensamt ägande, avtal eller liknande sådan samhörighet att den ekonomiska utvecklingen för ägaren eller ett eller flera av företagen är väsentligen beroende av ut- vecklingen i ett eller flera av de andra företagen. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att begreppet finansierings- rörelse definieras som rörelse i vilken ingår näringsverksamhet som har till ändamål att till allmänheten lämna kredit eller ställa garanti för kredit eller i finansieringssyfte förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till nyttjande. Sådan verksamhet blir tillståndspliktig bl.a. om den kom- bineras med mottagande av återbetalningspliktiga medel från allmänhe- ten. Det sägs dock inte uttryckligen att detta gäller även när de medel som tagits emot kommer via ett annat företag med vilket det finns ett nära samband. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: Riksskatte- verket pekar på att det i redovisnings- och skattelagstiftningen finns be- grepp som kreditmarknadsföretag och finansieringsrörelse och menar att om innebörden av dessa begrepp ändras bör behovet av följdändringar övervägas. I övrigt har remissinstanserna inte några andra invändningar än de som framgår av avsnitt 5.3.2 om avvägningar vid regleringen och avsnitt 5.4.2 om finansiella tjänster. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Fi- nansinspektionen påpekar att begreppet näringsverksamhet används i en annan betydelse än i bokföringslagen (1999:1078). Inspektionen anser vidare att det finns ett behov av att klargöra hur begreppet nära sam- band förhåller sig till koncernbegreppet och vissa andra begrepp för att tydliggöra och motivera skillnaden. anser att begreppet allmänheten är oklart och måste klargöras. Föreningen anser att det i princip är omöjligt att göra auktoritativa uttalanden om innebör- den av och att det inte är acceptabelt att basera gräns- dragningen mellan reglerade och oreglerade företag på en tveksam tolk- ning av en EG-regel. Mot denna bakgrund bör alla företag som i någon form lånar upp medel från allmänheten betraktas som kreditinstitut och vara reglerade. Strävan efter att skapa konkurrens på lika villkor gör det angeläget att alla företag som direkt eller indirekt lånar upp från allmän- heten, oavsett omfattningen av denna upplåning, skall omfattas av samma regelverk. En annan omständighet som enligt föreningen talar för en klar gränsdragning är behovet av tydliga och rättssäkra regler för till- stånds- och tillsynsverksamhet. Ett förslag som innebär att Finansinspek- tionen löpande måste hålla sig underrättad om hur upplåningen bedrivs av företag som formellt sett inte står under inspektionens tillsyn, för att inspektionen skall kunna bedöma om företaget skall omfattas av lagstift- ningen eller inte, kan inte godtas. anser att promemorian inte på ett tillfredsställande sätt visar att det finns behov av att motverka kringgående av tillståndsplikten och avstyrker bestämmel- sen om att även indirekt upplåning i kombination med kreditgivning skall omfattas av tillståndsplikt. Föreningen kan inte se varför det i skulle finnas ett starkare behov av att förhindra kringgående av till- ståndsplikt än i andra medlemsstater. Regeln strider mot den i promemo- rian redovisade slutsatsen att regleringen av kapitalförsörjningen bör utgå från EG:s definition av kreditinstitut. Den föreslagna regeln leder enligt föreningen också till svåra gränsdragningsproblem, bl.a. för den verk- samhet som drivs av s.k. internbanker inom en koncern. Eftersom regeln avser avtal mellan enskilda kan det vara tveksamt enligt 8 kap. 2 § 3 re- geringsformen om dessa gränsdragningsproblem kan delegeras till re- geringen eller . Föreningen ifrågasätter vidare om inte begreppet finansbolag bör ersätta kreditmarknadsföretag. Skälen för regeringens förslag: Den rörelse som regleras bör beteck- nas finansieringsrörelse. Detta begrepp bör inkludera de verksamheter som har angetts i avsnitt 5.4.2. Som har nämnts behöver regleringen om- fatta enbart sådan kreditgivning m.m. som kombineras med mottagande av återbetalningspliktiga medel från allmänheten. Båda dessa led bör därför ingå i definitionen av finansieringsrörelse. Det i gällande rätt förekommande begreppet kreditmarknadsföretag bör användas för att beteckna de företag som driver finansieringsrörelse. Liksom enligt gällande rätt bör finansieringsrörelse som huvudregel få drivas enbart efter tillstånd av och stå under inspek- tionens tillsyn. I detta avsnitt behandlas definitionen närmare. Behovet av undantag behandlas i avsnitt 5.4.4 och vissa följdändringar som bedöms nödvändiga i avsnitt 5.4.5. Kommittén föreslår att begreppet finansieringsrörelse definieras som rörelse i vilken ingår näringsverksamhet som har till ändamål att till all- mänheten lämna kredit eller ställa garanti för kredit eller i finansierings- syfte förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till nyttjande. Av detta följer att finansieringsrörelsebegreppet inte inbegriper kreditgivning m.m. till finansiella företag, stat och kommun liksom till en begränsad krets bestående av omkring 1 000 fysiska eller juridiska personer. Kom- mittén motiverar detta med att skyddsvärdet för verksamhet som inte riktar sig till allmänheten är lågt eftersom kunderna till sådan verksamhet kan finna ny finansiering. Kommitténs val att begränsa tillståndsplikten till företag som ger krediter m.m. till allmänheten innebär emellertid att tillämpningsområdet görs snävare än vad EG:s kreditinstitutsdirektiv tillåter. Direktivets definition av kreditinstitut innehåller nämligen ingen begränsning till att institutet ger kredit till allmänheten. Det betyder att en annan avgränsning än den som föreslås av kommittén bör väljas. Detta medför i sin tur att listan över vilka verksamheter som bör undan- tas från tillståndsplikt måste ses över för att definitionen av finansierings- rörelse inte skall omfatta verksamhet som det faktiskt finns anledning att undanta. Vilka undantag som anses nödvändiga behandlas närmare i av- snitt 5.4.4. All rörelse i vilken ingår mottagande av återbetalningspliktiga medel från allmänheten i kombination med kreditgivning etc. bör dock inte om- fattas av definitionen av finansieringsrörelse. Exempelvis bör verksamhet som inte bedrivs regelmässigt eller endast utgör en obetydlig del av fö- retagets rörelse inte omfattas. Ett företag som tillfälligt eller i liten om- fattning i anslutning till annan verksamhet ägnar sig åt aktiviteter som i och för sig faller under definitionen av finansieringsrörelse skall alltså inte anses driva finansieringsrörelse. I gällande rätt finns i definitionen av finansieringsverksamhet rekvisi- tet "näringsverksamhet som har till ändamål att" följt av en uppräkning av de verksamheter som ingår i definitionen. Detta har i tidigare lagstift- ningsärenden getts innebörden att det skall vara fråga om en yrkesmäs- sigt bedriven finansieringsverksamhet som utmärks av självständighet, viss regelbundenhet och varaktighet samt i regel av vinstsyfte (prop. 1992/93:89 s. 207 och prop. 1987/88:149 s. Enligt promemorian skall det vara fråga om näringsverksamhet som har de finansiella aktiviteterna som ändamål. Med näringsverksamhet avses enligt promemorian att det skall vara fråga om en kommersiell verksamhet. Som påpekar förekommer begreppet näringsverk- samhet i bokföringslagen (1999:1078). Enligt bokföringslagen skall be- greppet tolkas i vidsträckt mening såsom är fallet i t.ex. konsument- köplagen (1990:932). Det innebär att näringsverksamhet skall anses om- fatta all verksamhet som är av ekonomisk natur och av sådan karaktär att den kan betraktas som yrkesmässig (prop. 1998/99:130 s. 381).