prop · GQ0353 · 2003-02-21 00:00:00 — Det behövs mer långsiktiga lösningar och mål inom barn- och ungdomsvården för att skapa förutsättningar för en vård av hög kvalitet. Enligt regeringens bedömning är underlaget för mer genomgripande Prop. 2002/03:53 reformer inom den sociala barn- och ungdomsvården allt för begränsat. De komplexa sambanden inom området kräver en omfattande analys. Den sociala barn- och ungdomsvården har genomgått stora förändringar. Det rör sig om en verksamhet med mycket komplexa samband och det finns en begränsad kunskap om vad dessa förändringar fått för konsekvenser för de barn och ungdomar som är i behov av vård. Det finns också vissa tecken som tyder på att den sociala barn- och ungdomsvården inte utvecklas i enlighet med de mål som fastställt. Den sociala barn- och ungdomsvården tycks, enligt Kommittén Välfärdsbokslut (SOU 2001:79), inte ha påverkats av 1990-talets nedskärningar. Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att en utredning bör få i uppgift att utifrån en samlad analys av förhållandena i den sociala barn- och ungdomsvården presentera ett förslag till en nationell hand- lingsplan för att bättre kunna utnyttja befintliga resurser. Viktiga frågor att utreda och analysera är barn- och ungdomsvårdens inriktning och arbetsmetoder, organisation och ansvarsfördelning, kvalitet, kunskaps- uppbyggnad, kompetens samt rättssäkerhet. Propositionen behandlar förslag till åtgärder inom och angränsande områden vars verksamhet riktar sig mot barn med särskilda I huvudsak innebär förslagen förtydliganden av redan befintlig lagstiftning i form av definitioner av begrepp samt förslag till vissa tillägg i befintliga lagar. Regeringen aviserar även en rad uppdrag till olika myndigheter som syftar till att ge bättre beslutsunderlag för kom- I avsnitt 5 behandlas begreppen "barnmisshandel" och "barn som far illa" samt behovet av att förebyggande insatser för barn ges hög prioritet inom såväl som andra områden som berör barns villkor i Regeringen understryker vikten av ett sådant synsätt. ekonomiskt försvarbart på såväl kort som lång sikt, samt av största vikt för barnets trygghet och utveckling. Regeringen aviserar vidare ett antal uppdrag till olika myndigheter för att få underlag till förbättrad forskning samt kartläggning av barn/ungas och föräldrars erfarenheter och attityder till våld mot barn. strategi för samverkan mellan olika myndigheter som arbetar med barn och unga bör tas fram. Vidare föreslås kompletteringar i viss befintlig lagstiftning vad gäller skyldigheten att anmäla till socialnämnden om det finns misstanke att barn far illa. Skyldigheten finns i SoL, men motsvarande skyldighet bör införas i övriga lagar som reglerar verksamheter som kommer i kontakt Motsvarande föreslås vad gäller bestämmelser om barns bästa. Förslagen medför inga ökade kostnader. I propositionen behandlas även frågor som rör förutsättningar för vård Prop. 2002/03:53 av barn och unga (avsnitt 6). Regeringen markerar genom sina förslag att socialtjänstlagens (2001:453, SoL) bestämmelser om barnperspektivet även skall genomsyra alla beslut inom ramen för lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Vidare avser regeringen att ändra socialtjänstförordningen i syfte att förtydliga rätten till en god vård för placerade barn. Även regler föreslås som syftar till prövning av överflyttning av vårdnaden av barn som är placerade i familjehem samt barnets rätt till umgänge med föräldrarna under pågående vård. Rege- ringen understryker även att unga som har psykiska problem har rätt att få stöd och hjälp inom ramen för samhällets psykiatriska ansvar. Förslagen ligger inom ramen för myndigheternas redan befintliga skyldighet att ge barnen en god vård och torde inte medföra ökade kost- nader. I avsnitt 7 föreslår regeringen förtydliganden i lagstiftningen vad gäller ansvarsfördelningen i socialtjänstärenden mellan kommunerna. För- slagen avser vissa regler i samband med familjehemsplaceringar, bl.a. skyldighet att bistå varandra med utredning i ärenden. Förslagen avser förtydliganden av gällande regelsystem och bedöms inte medföra några ökade kostnader. Förtydligandena bedöms snarare ge effektivitetsvinster och ytterst gynna vården av de barn och unga som kan beröras. Vidare föreslås en lagändring som möjliggör att ärenden överflyttas från en socialnämnd till en annan även i fall där man inte kunnat träffa frivillig överenskommelse. Förslaget medför inga ökade kostnader eftersom det handlar om ett nollsummespel mellan berörda kommuner. Att möjlig- heten införs bedöms snarare öka kommunernas inställning till frivilliga överenskommelser och minska behovet av länsstyrelsernas inblandning. Besvär till förvaltningsdomstol över ett beslut som en länsstyrelse fattat torde ske i yttersta undantagsfall och medföra således endast försumbara kostnader. Regeringens förslag som syftar till att förstärka tillsynen av hem för vård eller boende (avsnitt 8) ryms även inom befintlig budget. Förslaget att länsstyrelsernas tillsyn skall utgå från en samlad strategi och en risk- analys bör snarare ge effektivitetsvinster såväl vad gäller kostnaderna som resultatet av tillsynen. Det gäller även de regeländringarna som rör den vård som bedriver. Regeringen bedömer att de förslag som redovisas i propositionen inte föranleder nya kostnader och därmed skall hanteras inom de nuvarande ekonomiska ramarna. 12.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga Förslaget behandlas i avsnitt 6.1 och 6.2. Första stycket kompletteras med en bestämmelse om att insatserna skall präglas av respekt för den unges människovärde och integritet. Detta återspeglar det grundläggande budskapet i FN:s konvention om barnets rättigheter () och är också en av portalbestäm- melserna i socialtjänstlagen (2001:453), SoL. Syftet med bestämmelsen är att markera att barnet/den unge är en självständig individ med egna rättigheter. Ändringarna i första och andra styckena syftar till att uppnå köns- neutralitet i lagen och innebär ingen ändring i sak. I ett nytt femte stycke anges att vid beslut enligt lagen skall avgörande vara vad som är bäst för den unge. Även detta tillägg är en anpassning av lagen till åtagandena i , närmare bestämt artikel 3 som säger att vid alla åtgärder som rör barn skall barnets bästa komma i främsta rummet. Formuleringen av artikeln är vid och ger utrymme för att andra intressen kan vara avgörande för vilket beslut som fattas. Här har valts en snävare formulering, eftersom åtgärder som vidtas och beslut som fattas med stöd av lagen inte kan ha annat syfte än att förbättra för den unge. Inga andra intressen kan sålunda få ta över vad som är bäst för barnet/den unge. I sjätte stycket, som också är nytt, anges att den unges inställning så långt möjligt skall klarläggas och att hänsyn skall tas till den unges vilja med beaktande av hans eller hennes ålder och mognad. Denna bestäm- melse är en direkt anpassning till artikel 12, som handlar om barnets rätt att komma till tals. En liknande bestämmelse återfinns i socialtjänstlagens 3 kap. 5 § andra stycke. I 36 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) finns också en bestämmelse som tar sikte på rätten att föra sin talan och rätten att bli hörd inför domstolen. Den nya bestämmelsen tar sikte på alla beslutssituationer och åtgärder som vidtas med stöd av LVU, alltså inte enbart domstolens beslut. Skyldigheten att så långt möjligt ta reda på barnets egen inställning och respektera densamma vid beslutsfattandet utvidgas härigenom till att gälla alla beslutssituationer och ingripanden som sker med stöd av lagen. Endast i undantagssituationer, där beslutet kräver extrem brådska, kan beslutsfattaren underlåta att inhämta den unges inställning i förväg. Begreppet den unge har valts för att markera att bestämmelsen tar sikte på hela målgruppen som LVU riktar sig till, dvs. även personer som per definition kan kallas barn. Ändringen innebär att det i lagen tydliggörs att även psykisk misshandel omfattas. Någon förändring i sak är inte avsedd. Vad som avses med psykisk misshandel framgår av avsnitt 6.3. Förslaget behandlas i avsnitt 6.1. Ändringen i första, andra och fjärde styckena syftar till att uppnå könsneutralitet i lagen och innebär ingen ändring i sak. Ett nytt femte stycke införs, i vilket sägs att socialnämnden under vård- tiden har samma ansvar som vårdnadshavaren för att den unges grund- läggande rättigheter enligt 6 kap. 1 § tillgodoses. Barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. Barn skall behandlas med aktning för sin person och egenart och får inte utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. Syftet med att införa denna bestämmelse är att markera och erinra om att även ett barn/en ung Prop. 2002/03:53 person som är omhändertagen för samhällsvård har rätt att få sina grundläggande behov tillgodosedda och att socialnämnden har ett ansvar för att tillgodose detta. Förslaget behandlas i avsnitt 6.4.2. Fjärde stycket är nytt. För att markera att överflyttning av vårdnaden enligt kan vara en framkomlig väg att ge barn större trygghet och visshet om var de skall bo åläggs socialnämnden att, när den unge varit placerad i samma familjehem , överväga om en sådan ansökan bör göras. Om ett barn stadigvarande vårdats och fostrats i ett annat enskilt hem än föräldrarnas och det är uppenbart bäst för barnet att det rådande förhållandet får bestå och att vårdnaden flyttas över till den eller dem som har tagit emot barnet skall, enligt 6 kap. 8 § rätten utse denne eller dessa att såsom särskilt förordnade vårdnadshavare utöva vårdnaden om barnet. Förslaget behandlas i avsnitt 6.4.3. De ändringar som har gjorts i förhållande till nuvarande lag är att lag- texten numera klart talar om att föräldrar som inte är vårdnadshavare om- fattas av paragrafen under förutsättning att umgängesrätten är reglerad genom dom eller beslut av domstol eller genom avtal. I annat fall har föräldern att vända sig till allmän domstol för att få umgängesrätten reglerad om överenskommelse inte kan nås med vårdnadshavaren. Syftet med ändringarna har varit att tydliggöra lagen. Förslaget behandlas i avsnitt 9. Andra meningen i första stycket och tredje meningen i andra stycket är nya. Med den intagnes speciella behov av vård avses att det hos den in- tagne föreligger ett vårdbehov som tydligt kan definieras och motivera vård i enskildhet. Normalt sett bör detta behov finnas tydligt beskrivet i den individuella behandlingsplan som upprättats vid SiS-institutionen. Behovet av vård i enskildhet skall prövas fortlöpande och omprövas senast efter föregående prövning. Enligt i avsnitt 9 kommenterade ställnings- tagande avses med hållas avskild från de övriga vid hemmet alla situa- tioner där den intagne genom institutionens åtgärder hindras att träffa de övriga intagna. I 15 c § har tillskapats institutet avskildhet som motsvarar JO:s tolkning av nuvarande 15 c §. För att markera att bestämmelsen i 15 c § avser situationer där den intagne inte har annan kontakt med övriga vid hemmet än att han eller hon står under kontinuerlig uppsikt av personalen ersätts hållas avskild från de övriga vid hemmet med hållas 17, 19, 21, 22, 24, 36 och 43 §§ Ändringarna i paragraferna syftar till att uppnå könsneutralitet i lagen och innebär ingen ändring i sak. Paragrafen har förtydligats i enlighet med övervägandena i avsnitt 6.4.3 som ligger till grund för ändringarna om umgänge i 14 §. Förslaget behandlas i avsnitt 9. Paragrafen ändras så att beslut om vård i enskildhet enligt 15 b § och beslut om avskildhet tillförs de överklagbara föreståndarbesluten. andra stycket som är nytt införs krav på prövningstillstånd vid överkla- gande till kammarrätten. Detta gäller samtliga överklagbara föreståndar- 12.2 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 5.3. Genom bestämmelsen införs en skyldighet för socialnämnden att sam- verka med andra berörda i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Enligt de bestämmelser som gäller skall nämnden, såvitt nu är av intresse, samverka med andra samhällsorgan m.fl. i individären- den och i den uppsökande verksamheten (3 kap. 4 och 5 §§). bestämmelsen syftar till att slå fast att samverkan som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa därutöver även skall ske i övergripande Skälen för den utvidgade skyldigheten att samverka har utförligt redovisats i den allmänna motiveringen. Samverkan skall ske i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att En vid formulering har valts för att markera att samverkan skall ske kring alla barn och ungdomar som på ett eller annat sätt kan vara i behov av insatser från socialnämndens sida, oavsett om ärendet rör barnmisshandel, ungdomar som missbrukar eller någon annan fråga. insatser avses i detta sammanhang även insatser på övergripande nivåer, t.ex. för att motverka missbruk och ungdomskriminalitet. den är det inte alltid klarlagt att barnet faktiskt far illa, ofta finns bara en grundad misstanke om missförhållanden. Att samverka kring ett barn kan i sådana fall ses såväl som en hjälp i arbetet med att få en god helhetsbild av barnets situation som ett sätt för de olika inblandade verksamheterna att samordna eventuella Samverkan skall ske med samhällsorgan, organisationer och andra som Även här har en vid formulering valts. Skälet för detta är att behovet av samverkan kan variera beroende på nivån för samverkan, frå- De vanligaste samarbetsparterna kan dock på alla nivåer förväntas bli skolan, förskolan, polisen samt hälso- och sjukvården. Kriminalvården och är exempel på andra tänkbara Frivilligorganisationerna och andra organisationer kan ha viktig kunskap och erfarenhet att dela med sig av inom områden som missbruk, kriminalitet och övergrepp. I individärenden kan det finnas skäl att samverka med enskilda personer, t.ex. en släkting till det berörda barnet eller någon annan person som har god kännedom om barnets förhållanden. Den nya bestämmelsen avses inte vara sekretessbrytande enligt be- stämmelsen i 14 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Till undvikande av missförstånd om hur samverkan förhåller sig till eventuell sekretess och tystnadsplikt görs en hänvisning till sekretesslagen (1980:100) och be- stämmelserna om tystnadsplikt i 15 kap. SoL. åläggs ett förstahandsansvar för att samverkan kommer till stånd. Detta ligger i linje med vad som redan gäller i fråga om sam- verkan enligt 3 kap. 4 och 5 §§ (jfr prop. 1979/80:1, Del A s. 353 f.). Motsvarande bestämmelser, men utan förstahandsansvar, tas in i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och i skollagen (1985:1100). Polisen har redan en lagstadgad skyldighet att samverka, se 3 § polislagen (1984:387). 6 och 9 §§ Förslaget behandlas i avsnitt 7.1. I nuvarande 6 kap. 6 § anges i första stycket andra meningen att social- nämndens beslut om familjehemsplacering anses som ett medgivande enligt första meningen. Det innebär således ingen förändring i sak att reservera ordet medgivande för privatplaceringar och införa begreppet beslut om vård för de placeringar där socialnämnden skall fatta beslut om familjehemsplaceringen. Med medgivande kommer då att avses endast sådana fall då inte annan medverkan av socialnämnden behövs i samband med placeringen än att nämnden skall försäkra sig om att förhållandena i det hem där place- ringen är tänkt att ske, är tillfredsställande. Övriga fall benämns social- nämndens beslut om vård. Genom en sådan uppdelning kommer regeln i 6 kap. 9 § om att det är vårdnadshavarens hemkommun som skall lämna medgivande att begränsas till fall av privatplaceringar. Därigenom får den socialnämnd som av SoL utpekas som primärt ansvarig för ett ärende samtliga de befogenheter som principen om ett sammanhållet vårdansvar kräver. Nuvarande 6 kap. 9 § första stycket flyttas och placeras i 6 kap. 6 § andra stycket som en andra mening. Medgivande enligt 6 kap. 9 § kom- mer enligt förslaget endast att omfatta privatplaceringar. Informations- och samrådsskyldigheten är däremot avsedd att vara kvar även i de fall socialnämnden skall fatta beslut om vård. Genom att flytta bestämmelsen kommer nämndens prövning att syfta på såväl medgivande som beslut om vård. Förslaget behandlas i avsnitt 6.4.2. Andra stycket är nytt. För att markera att överflyttning av vårdnaden enligt kan vara en framkomlig väg att ge barn större trygghet och visshet om var det skall bo åläggs socialnämnden att, när den unge varit placerad i samma familjehem , överväga om en sådan ansökan bör göras. Om ett barn stadigvarande vårdats och fostrats i ett annat enskilt hem än föräldrarnas och det är uppenbart bäst för barnet att det rådande förhållandet får bestå och att vårdnaden flyttas över till den eller dem som har tagit emot barnet skall, enligt 6 kap. 8 § rätten utse denne eller dessa att såsom särskilt förordnade vårdnadshavare utöva vårdnaden om barnet. Förslaget behandlas i avsnitt 7.2. Första stycket tredje meningen är ny. Den har utformats med 2 kap. 3 § SoL som förebild. Alla utredningsåtgärder som kan anses erforderliga för skapandet av ett fullgott beslutsunderlag omfattas av bestämmelsen. Eftersom bestämmelsen i lag ålägger den informationsgivande kommu- nen en förpliktelse att lämna information kan utlämnandet ske utan hin- der av eventuell sekretess med stöd av 14 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Förslaget behandlas i avsnitt 5.4. I andra stycket har anmälningsskyldigheten vidgats till att avse även kriminalvården och annan rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet än sådan som bedrivs inom hälso- och sjukvården samt anställda vid sådana myndigheter. Rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet utanför hälso- och sjukvården bedrivs av rättspsykiatriska avdelningar inom Rätts- medicinalverket (1 § förordningen [1991:1413] om rättspsykiatrisk un- dersökning). Av förbiseende föll en del av andra meningen i andra stycket bort i lag (2002:378) om ändring i socialtjänstlagen (2001:453). Denna del förs nu åter in lagen. I tredje stycket görs ett förtydligande av att misshandel avser såväl fysisk som psykisk misshandel. Någon förändring i sak är inte avsedd. Förslaget behandlas i avsnitt 7.3. Ansökan om överflyttning görs av socialnämnden i den kommun där frågan om överflyttning har kommit upp. Motpart är socialnämnden i den andra kommunen. Ansökan görs hos sedan socialnämnden gjort bedömningen att den som berörs av aktuellt ärende har starkare anknytning till en annan kommun, att en överflyttning bäst överens- stämmer med hans eller hennes intresse och att det inte har varit möjligt att komma överens med socialnämnden i den andra kommunen. Vid bedömningen av till vilken kommun den enskilde har starkast anknytning är det naturligt att hämta ledning från principerna i folkbok- föringslagen (1991:481) och den rättspraxis som utvecklats i anslutning härtill, vilket normalt innebär att berörd enskild anses ha starkast anknyt- Prop. 2002/03:53 ning till den kommun där han eller hon är eller borde ha varit folkbok- För att överflyttning skall göras krävs härutöver att det med hänsyn till den enskildes önskemål, varaktigheten av hjälpbehovet och omständig- heterna i övrigt framstår som lämpligt. Härvidlag får det göras en samlad bedömning av i vilken kommun den enskildes behov bäst kan tillgodoses utifrån de angivna momenten. verksamhet skall bygga på människornas självbestämmanderätt och integritet (1 kap. 1 §) och in- satser för den enskilde skall utformas och genomföras tillsammans med den enskilde (3 kap. 5 §). Mot bakgrund härav är det vid den rättsliga prövningen av om överflyttning av ett ärende skall ske naturligt att till- mäta den enskildes önskemål mycket stor betydelse. Att flytta över ett ärende mot den enskildes vilja bör således normalt sett inte förekomma. Det kan emellertid inte uteslutas att det kan uppkomma enstaka fall där det finns anledning att frångå den enskildes vilja. I ett sådant fall bör det krävas en utförlig motivering av varför den enskildes vilja har frångåtts. Trots frågans stora betydelse för den enskilde är denne inte part i ärendet eller målet, jämför 22 § förvaltningslagen (1986:223). Den nämnd som ansöker enligt andra stycket har därför att utröna och redovisa den en- skildes vilja. Något behov av att den enskilde hos eller i domstol själv lämnar en redogörelse för sin uppfattning bör normalt sett inte föreligga. För att överflyttningsmöjligheten inte skall motverka den i 2 kap. 3 § SoL angivna huvudprincipen om vistelsekommunens primära ansvar för stöd och hjälp, krävs viss varaktighet av aktuellt hjälpbehov för att över- flyttning skall ske. Någon tidsgräns är inte möjlig att ange men det får inte vara fråga om behov av akut hjälp som kan förutses upphöra relativt snart. Typiskt sett bör det i ärenden som skall flyttas över vara fråga om mångåriga insatser. I tredje stycket har tagits in en bestämmelse enligt vilken den social- nämnd som ansökt om överflyttning är skyldig att lämna ut de uppgifter som behövs för att ett ärende skall kunna överlämnas. Uppgiftsskyldig- heten bryter eventuell sekretess enligt sekretesslagen (1980:100). Förslaget behandlas i avsnitt 7.3. beslut om överflyttning av ärende enligt 16 kap. 1 § har lagts till de beslut som kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. 12.3Förslaget till lag om ändring i Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.3. Paragrafen har kompletterats med en särskild bestämmelse om åtal vid brott som riktar sig mot personer som inte fyllt . Sådana brott skall få åtalas av åklagare utan krav på att målsäganden anger brottet till åtal. Kravet på att åtal skall vara påkallat ur allmän synpunkt kvarstår oför- ändrat. Avsikten är att den särskilda åtalsbestämmelsen skall kunna användas i bl.a. situationer där det finns en risk för att vårdnadshavaren avstår från att ange brottet till åtal på grund av att han eller hon själv är gärnings- man, befinner sig i lojalitetsställning gentemot gärningsmannen eller lik- nande. Åklagaren får väcka åtal om det är påkallat ur allmän synpunkt. Åtal bör främst anses påkallat i de fall risktagandet varit medvetet eller försummelsen annars varit av särskilt klandervärd karaktär. Detta innebär att bedömningen får ske med hänsyn såväl till omständigheterna vid brottet som barnets ålder. Även sociala hänsyn, exempelvis till målsäganden, bör tas. Situationer kan uppkomma då det av hänsyn till barnets bästa är olämpligt att åtal väcks. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.3. Ändringen innebär att, till skillnad från , skall allmänt åtal kunna väckas för ärekränkningsbrotten i 5 kap. 1-3 §§ , dvs. förtal, grovt förtal och ärekränkning utan angivelse från målsäganden, förutsatt att målsäganden inte fyllt . Liksom tidigare gäller att allmänt åtal endast får väckas om åtal är av särskilda skäl är påkallat ur allmän syn- punkt samt såvitt gäller förolämpning, att förutsättningarna enligt första stycket punkterna 24 är uppfyllda. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.2. Paragrafen har tillförts en ny punkt 8. Därigenom har till uppräkningen av vilka omständigheter som särskilt skall beaktas vid bedömningen av ett brotts straffvärde tillfogats att brottet varit ägnat att skada tryggheten och tilliten hos ett barn i dess förhållande till en närstående person. Med barn skall avses varje människa under . Bestämmelsen bör dock få störst betydelse vid brott som direkt eller indirekt riktat sig mot mindre barn. Skyddet enligt den nya straffskärpningsgrunden är inte begränsat till bara de fall där brottet riktats direkt mot ett barn utan omfattar också sådana fall där ett barn bevittnar ser eller hör t.ex. att en förälder blir slagen av den andre föräldern eller av någon annan närstående till barnet. Till närståendekretsen hör främst barnets mor eller far eller fosterföräld- rar men även samboförhållanden hör givetvis hit.