prop · GQ03110 · 2003-03-27 00:00:00 — Dessutom skall medlemsstaterna säkerställa att tjänsterna till- handahålls till ett överkomligt pris mot bakgrund av de särskilda förhål- landena i respektive medlemsstat. Enligt nu gällande ordning i avses med samhällsomfattande tjänster sådana tjänster som skall tillhandahållas alla användare oavsett var de bor till ett rimligt pris. För del har traditionellt telefoni- tjänsten mellan fasta nätanslutningspunkter räknats som en sådan samhällsomfattande tjänst (prop. 1996/97:61, s. 41). Den nuvarande de- finitionen av telefonitjänsten, såsom den återges i 1 § telelagen, täcker in överföringsmöjligheter av telefaxmeddelanden samt datakommunikation via låghastighetsmodem. I förarbetena till den översyn av telelagen som gjordes (prop. 1996/97:61) uttalade regeringen att då utvecklingen på tele- marknaden är mycket dynamisk kunde inte omfattningen av de samhälls- omfattande tjänsterna vara statisk. Regeringen ansåg att en bred efter- frågan borde vara utgångspunkten för en utökning av dessa tjänster och pekade på att en för tidigt beslutad utökning kunde leda till att användare och hushåll betalade för tjänster som de inte efterfrågar som det vore en subvention till användare som skulle kunna betala marknads- priser. Regeringen påpekade vidare att en utökning av samhälls- omfattande tjänster som knöts till en viss teknik (t.ex. ISDN), innan man kunnat konstatera vare sig dess tekniska livslängd eller den efterfrågan som fanns på tekniken, kunde innebära risker för stora felinvesteringar. Regeringen anförde att det är viktigt att inte låsa sig till en viss teknik; det är tjänsten som sådan som skall vara samhällsomfattande. Vilken teknik som används skall inte regleras. I USO-direktivet anförs att begreppet samhällsomfattande tjänster bör utvecklas till att återspegla tekniska framsteg, marknadsutveckling och förändringar i användarnas efterfrågan. I artikel 15 och tillhörande bilaga V anges att kommissionen regelbundet skall se över omfattningen av de samhällsomfattande tjänsterna i syfte att föreslå och rådet förändringar. Det bör i sammanhanget, som nämns i ingressen till USO-direktivet, klargöras att den Europeiska gemenskapen och medlemsstaterna har gjort åtaganden inom regelverket för telenät och teletjänster i samband med överenskommelse om grundläggande tele- kommunikation. En stat som är medlem i har rätt att bestämma vilket slags skyldighet att tillhandahålla samhälls- omfattande tjänster den önskar bibehålla. Ett sådant avsteg från USO- direktivets harmoniseringssyfte skulle, mot bakgrund av ambition att skapa effektiv konkurrens, i viss mån kunna skapa konkurrenssnedvridningar på den aktuella marknaden. Det anges därför att sådana skyldigheter i sig inte kommer att anses motverka konkurrens förutsatt att de administreras på ett öppet, icke-diskriminerande och konkurrensneutralt sätt och inte är mer betungande än nödvändigt för det slags samhällsomfattande tjänst som fastställts av medlemsstaten. Skyldighet att tillhandahålla anslutning till fast nätanslutningspunkt En av de samhällsomfattande tjänsterna är enligt USO-direktivet att an- slutning till det allmänna telefonnätet till fast anslutningspunkt tillhanda- hålls användarna på deras begäran och till ett överkomligt pris. gäller således det fasta telefonnätet och omfattar inte andra typer av Att anslutningen skall tillhandahållas till fast anslutningspunkt måste förstås som att anslutningen skall ske till en geografiskt bestämd punkt med ledning eller med radiovågor. är dessutom begränsat till en enda anslutning till smalbandsnät och gäller inte det digitala flertjänstnätet (ISDN) som ger tillgång till två eller flera anslutningar som kan användas . Det har lämnats öppet för medlemsstaterna att begränsa tillhandahållandet till slutanvändarens pri- mära anslutningspunkt, som kan vara dennes bostad eller fasta drifts- Direktivets reglering överensstämmer, om en sådan begränsning införs, med vad som gäller enligt telelagen . Enligt direktivets lydelse skall anslutningen klara av att föra över data med en hastighet som tillåter funktionellt tillträde till Internet. föreligger en avvikelse med nu gällande lagstiftning som anger att en telefonitjänst skall medge överföring av telefaxmeddelanden samt data- kommunikation via låghastighetsmodem. I förarbetena till den översyn som gjordes (a. prop. s. 43) bedömde regeringen att man inom en inte alltför avlägsen framtid troligtvis skulle använda andra och mer kraftfulla typer av kommunikationsmedel än telefax och låg- Regeringen ansåg dock att begreppet låghastighets- modem utgjorde ett relativt flexibelt begrepp och att överförings- hastigheten ökade i takt med teknikutvecklingen vilket innebar att det som betraktas som låg hastighet successivt höjs. Enligt USO-direktivet skall dataöverföringshastigheten som medger funktionellt tillträde till Internet fastställas med beaktande av det som är det normala för den teknik som majoriteten av abonnenterna använder Vid bedömningen av vilken teknik som majoriteten av abonnen- terna använder sig av bör utgångspunkten vara den teknik som används av majoriteten av samtliga abonnenter i landet och inte begränsas till tek- niken hos t.ex. den tillhandahållande operatörens abonnenter eller hos abonnenter i ett visst geografiskt område inom landet. Funktionaliteten eller tillräckligheten varierar från en abonnents upp- fattning till en annans beroende på ett antal faktorer, såsom användnings- grad och syftet med användningen. Anslutningar till det allmänna telefonnätet till fast anslutningspunkt bör enligt ingressen i USO-direkti- vet ha kapacitet att stödja dataöverföring med en hastighet som är till- räcklig för tillgång till on-line-tjänster som tillhandahålls via det allmänt En annan omständighet som måste beaktas är att den överföringshastighet som kan garanteras med en enda smal- bandsanslutning till det allmänna telefonnätet är beroende även av kapa- citeten hos abonnentens terminalutrustning och anslutning. skäl föreskriver USO-direktivet inte någon viss data- eller bithastighet på Däremot anges att de talfrekvensmodem som för närva- rande finns i allmänhet erbjuder en överföringshastighet upp till 56 kbit/s och har automatisk anpassning av överföringshastigheten för att ta hän- syn till variabel linjekvalitet vilket får till följd att den uppnådda över- föringshastigheten kan understiga 56 kbit/s. Enligt uppgifter som lämnats till utredningen av TeliaSonera krävs, för att den maximala överförings- hastigheten hos modem skall kunna garanteras, att modemen i båda än- dar, både hos användaren och Internetoperatören, är matchade mot varandra. Vid en godtycklig kombination av modem går det inte att garantera mer än 28,8 kbit/s eller strax däröver i någon riktning. Utöver detta tillkommer andra begränsningar vad gäller nätens beskaf- fenhet som påverkar vilken maximal överföringskapacitet som kan upp- nås. De begränsningar som det fysiska nätet tillför är av två slag. Den första nätbegränsningen består i att längden på accessnätet medför att överföringshastigheten sjunker med avståndet från telefonstationen från 56 kbit/s mot kund till ca 40 kbit/s redan efter och ytterligare ned till 28,8 kbit/s vid en kabellängd . Den andra nätbegränsningen består i att det förekommer olika flerkanalutrustningar i lokalnäten. Dessa system är primärt konstruerade och optimerade för att klara vanlig taltelefoni med en maximal dataöverföringshastighet på kbit/s. Nyare flerkanalsystem klarar dock dataöverföring på upp till 28,8 kbit/s. I finns det enligt uppgift från TeliaSonera med en viss be- räknad överlappning av abonnenter som både har nätbegränsningar till följd av långa accessledningar och flerkanalutrustning ca 800 000 abonnenter fördelade över hela landet som inte har tillgång till en anslutning med kapacitet på 56 kbit/s ner mot abonnenten. Att åtgärda samtliga berörda huvudledningar till lägsta kostnad skulle sannolikt bli en kombination av att nyanlägga kopparledning och att nyttja modern flerkanalutrustning. I särskilda fall då anslutningen till det allmänna telefonnätet till en fast anslutningspunkt är klart otillräcklig för att klara tillfredsställande till- gång till Internet, bör medlemsstaterna enligt USO-direktivet kunna be- gära att anslutningen uppgraderas till den nivå som flertalet abonnenter har för att överföringshastigheten skall bli tillräckligt hög för tillträde till Internet. Om sådana särskilda åtgärder förorsakar konsumenterna mer- kostnader kan denna effekt inbegripas i en eventuell nettokostnads- beräkning av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster (se vidare i avsnitt 18.2). I utredningen föreslogs att datahastigheten skulle bestämmas genom enskilda myndighetsbeslut. PTS pekar dock på att beroende på vilken hastighet som förespråkas kan ett beslut härom få stora ekonomiska kon- sekvenser för staten och berörda företag. Regeringen instämmer med PTS i att det därför vore olämpligt att en förvaltningsmyndighet fattar sådana beslut utan klara riktlinjer från statsmakterna. Det saknas dock tillräckligt underlag för att med nödvändig bestämdhet nu föreslå vilken datahastighet som står i överensstämmelse med direktivets krav. Vidare skulle ett angivande av en viss hastighet i lagtexten låsa fast rätts- tillämpningen på ett olyckligt sätt. Inom området för elektroniska kom- munikationer går utvecklingen mycket snabbt framåt. Vad som framstår som en acceptabel överföringshastighet kan anses som en orimligt låg hastighet. Tidsåtgången för att åstadkomma lag- ändringar är inte anpassad för utvecklingen på en dynamisk marknad. Det förefaller lämpligare att i stället ge regeringen föreskriftsrätt i frågan. 2002/03:110 Att låta datahastigheten bestämmas genom föreskrifter ger betydligt bättre möjligheter för en flexibel anpassning av rättsläget till rådande förhållanden. Det bör betonas angående fastställandet av en viss datahastighet att bestämmelserna avser det allmänna telefon- nätet varför nätets beskaffenhet och dess tekniska begränsningar måste beaktas. Såsom anges i USO-direktivet krävs flexibilitet för att där det är relevant tillåta en överföringshastighet som understiger 56 kbit/s för att t.ex. utnyttja kapaciteten hos trådlös teknik (inbegripet cellulära radio- nät). Att uppgradera alla kopparledningar så att de kan klara av en möjlig överföringshastighet på kbit/s kan bli en tämligen verkningslös åt- gärd när det till stor del finns alternativa och befintliga nät som har överlägset högre kapacitet. TeliaSonera har till utredningen anfört att investeringarna i det metallbaserade accessnätet inte är möjliga att moti- vera från kommersiell utgångspunkt och att en garanterad överförings- hastighet på Internet inte ger några nya intäktsströmmar. En överförings- hastighet på kbit/s öppnar inte heller för några avancerande applika- tioner och det är tveksamt om det går att peka på någon merintäkt över- huvudtaget. Det faktiska nyttjandet kommer sannolikt att bli lågt efter- som andra konkurrerande accesstekniker, med högre bandbredd, kommer att etableras och framstå som mer prisvärda tjänster för kunderna. Att satsa investeringsmedel på en uppringd modemtjänst som kanske inte blir efterfrågad kan innebära en fel- investering. Avsikten med regleringen om överföringskapacitet i USO-direktivet är att trygga en Internetuppkoppling av bra kvalitet. Direktivet ställer inte upp några begränsningar för den teknik som tillhandahållandet av anslut- ningen skall ske med. Det är öppet för medlemsstaterna att tillförsäkra slutanvändarna anslutning genom användande av såväl trådlös som tråd- bunden teknik. Det viktiga är att anslutningen faktiskt tillhandahålls, inte på vilket sätt detta sker så länge kapacitetskraven är uppfyllda. Regeringen delar därför utredningens och PTS uppfattning om att inget hindrar att en operatör i samband med att vederbörande förpliktas att till- handahålla den samhällsomfattande tjänsten åtar sig att tillgodose använ- darnas behov på annat sätt än genom det allmänna telefonnätet. Exempel på det är mobil teknik, andra radiolösningar och alternativ bredbands- teknik. En sådan lösning skulle begränsa kostnaderna för tillhanda- hållandet av en funktionell Internetuppkoppling. Det ger också andra förutsättningar för att den som utses att tillhandahålla den samhälls- omfattande tjänsten kan göra det på kommersiella villkor. I artikel 5.1 i USO-direktivet anges att medlemsstaterna skall säkerställa att minst en fullständig abonnentförteckning finns tillgänglig för slut- användarna. Denna skall tillhandahållas i en form som har godkänts av den berörda myndigheten, i tryckt eller elektronisk form eller bådadera. Abonnentförteckningen skall uppdateras regelbundet, minst en gång . Vidare skall medlemsstaterna enligt samma artikel säkerställa att samtliga slutanvändare, inbegripet användare av telefonautomater, har tillgång till minst en komplett nummerupplysningstjänst. Som anges i regeringens proposition Abonnentupplysning (prop. 2001/02:98) kan abonnentupplysning lämnas på flera olika sätt. terna kan ges ut i en tryckt katalog eller på en cd-romskiva. med abonnentuppgifter kan läggas ut på Internet. lämnas via t.ex. telefon efter enstaka förfrågningar. Regler om telekataloger finns i 15 § första stycket 6 telelagen som anger att ett tillstånd att bedriva televerksamhet får förenas med villkor om att på skäliga villkor i egen telekatalog publicera uppgifter om enskildas teleabonnemang hos anmälningspliktig i den utsträckning de inte omfattas av tystnadsplikt enligt lag. Regler om nummerupplysning finns i 66 § telelagen som förpliktar en teleoperatör som har tilldelat abonnenter telefonnummer att tillgodose varje rimlig begäran om att lämna ut de abonnentuppgifter som inte om- fattas av tystnadsplikt enligt 45 § första stycket telelagen. stämmelse uttrycker dock varken en rätt för abonnenterna att få tillgång till en nummerupplysningstjänst eller en skyldighet för operatörer att tillhandahålla en sådan. Skyldigheten gäller endast gentemot den som bedriver eller avser att bedriva abonnentupplysning. lämnas ut på villkor som är rättvisa, kostnadsorienterade och icke- är det bara TeliaSonera som i tillståndsvillkor förplik- tats att tillhandahålla nummerupplysning. pliktas bolaget att via eget abonnentregister tillhandahålla nummer- upplysning enligt regleringen i den nu upphävda 23 § första stycket 7 telelagen samt att publicera en telekatalog enligt 15 § första stycket 6 Skyldigheten omfattar bara telefonnummer och endast sådana som rör abonnemang på fasta nummer. denna nummerupplysning i egen regi utan genom det delägda Respons Bestämmelsen i den nya lagen bör närmare ansluta till lydelsen i arti- kel 5 i USO-direktivet och därvid ange att ett förpliktat företag är skyl- digt att i en abonnentförteckning, som skall uppdateras , göra uppgifter om samtliga telefonabonnemang tillgängliga i den utsträckning de inte omfattas av sekretess eller tystnadsplikt enligt lag samt tillhanda- hålla en fullständig upplysningstjänst avseende telefonabonnemang. Även för upplysningstjänsten skall tillhandahållandet ske i den utsträck- ning som det medges av sekretessregler eller regler om tystnadsplikt i Den som förpliktas att tillhandahålla abonnentupplysning, dvs. abonnentförteckningar och upplysningstjänster, skall behandla erhållen information på ett icke-diskriminerande sätt. Vad som avses med icke- diskriminerande i detta hänseende överensstämmer med det sätt på vilket begreppet används i gemenskapsrätten och i övrigt i den nya lagen. Av artikel 6 i USO-direktivet följer att medlemsstaterna skall säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna kan införa skyldigheter för företag att säkerställa att telefonautomater tillhandahålls i rimlig ut- sträckning för att tillgodose slutanvändarnas behov när det gäller geogra- fisk spridning, antal automater samt tillgång för användare med funktionshinder och tjänsternas kvalitet. Det skall dock, efter samråd med berörda parter, vara möjligt för den nationella reglerings- myndigheten att besluta att inte införa en sådan skyldighet i hela eller delar av landet, om den är övertygad om att dessa resurser eller jämför- bara tjänster är allmänt tillgängliga. Vidare skall säkerställas att det är möjligt att avgiftsfritt och utan särskilt betalningsmedel ringa det euro- peiska larmnumret 112 från telefonautomaterna. Av 15 § första stycket 7 telelagen följer att en tillståndspliktig operatör kan förpliktas att utan särskild ersättning upprätthålla telefonautomater i en omfattning som i fråga om antal och geografisk utbredning tillgodoser /02 fanns ca 11 500 telefon- Ett tusental av dessa är föremål för särskild re- glering på så sätt att TeliaSonera genom beslut av PTS förpliktats att utan ersättning upprätthålla dessa telefonautomater på visst angivet sätt. finns enligt tillståndsvillkoret en möjlighet att flytta, byta ut telefon- automaten till en annan typ eller lägga ned den om den inte behövs eller osedvanligt ofta utsätts för skadegörelse eller dylikt. först ge ett medgivande till sådan förändring. Regeringen bedömer att telefonautomater fortfarande utgör ett viktigt komplement till användningen av mobiltelefoni, speciellt i glesbyggd, där även täckningsgraden i det mobila nätet kan variera. ser således att en möjlighet att förplikta en operatör att tillhandahålla telefonautomater bör införas i den nya lagen. tid att det mot bakgrund av den utveckling som skett på marknaden för mobiltelefoni kan antas att behovet att alltjämt tillhandahålla telefon- Det bör åvila tillsynsmyndigheten att i samråd med berörda parter fortlöpande genomföra översyner av denna skyldighet mot bakgrund av marknadsutvecklingen och tillängligheten av jämförbara Det måste anses ligga i sakens natur att telefonautomater i detta sammanhang endast kan avse det fasta nätet. Medlemsstaterna skall enligt artikel 7.1 i USO-direktivet vid behov vidta särskilda åtgärder för slutanvändare med funktionshinder för att säker- ställa att dessa får tillgång till allmänt tillgängliga telefonitjänster till överkomliga priser i samma utsträckning som för andra slutanvändare. Detta gäller bl.a. tillgång till larmtjänster, abonnentupplysning och Vidare får medlemsstaterna, enligt punkten 2 i samma artikel, vidta särskilda åtgärder, mot bakgrund av nationella för- hållanden, för att säkerställa att även slutanvändare med funktionshinder kan dra nytta av det utbud av företag och tjänsteleverantörer som är till- gängligt för flertalet slutanvändare. gäller enligt 23 § första stycket 2 telelagen en generell skyldighet för anmälningspliktiga operatörer att i sin verksamhet ta hänsyn till han- dikappades behov av särskilda tjänster. hindrades tillgång till effektiva telekommunikationer genom upphand- I TeliaSoneras tillståndsvillkor anges att bolaget skall på beställning av ansvarig myndighet och mot kostnadsbaserad ersättning tillhandahålla tjänster för att tillse funktionshindrades behov av särskilda teletjänster. Det bör också i lagen om elektronisk kommunikation särskilt anges att funktionshindrades behov skall beaktas. Detta bör såsom utredningen föreslagit ske genom att ange detta som en av de samhällsomfattande tjänsterna, i enlighet med vad som krävs i USO-direktivet. USO-tjänsten om uppfyllande av rimliga krav på anslutning till det allmänna telefonnätet till en fast nätanslutningspunkt behöver därvid inte anges, eftersom den är tekniskt bestämd och lika för alla grupper i sam- hället. Förpliktelsen att vidta särskilda åtgärder för slutanvändare med funktionshinder avser att säkerställa att funktionshindrade får tillgång till allmänt tillgängliga telefonitjänster (inbegripet att t.ex. hörselskadade personer och personer med nedsatt talförmåga tillhandahålls allmänna texttelefoner eller liknande och att synskadade eller delvis seende perso- ner på begäran tillhandahålls specificerade teleräkningar i alternativt format) på likvärdiga villkor som för andra slutanvändare. Härvid måste förstås att de villkor som erbjuds funktionshindrade skall vara likvärdiga till de villkor som andra konsumenter kan erhålla genom att välja mellan flera operatörer. Nyttan av att kunna välja mellan ett flertal operatörer bör givetvis även gälla personer, företag, organisationer och andra som har särskilda behov av tjänster som är anpassade för funktionshindrade. Motsvarigheten till ovannämnda bestämmelse i 23 § första stycket 2 telelagen bör därför överföras till den nya lagen. Detta kan ske genom att alla som tillhanda- håller en allmänt tillgänglig telefonitjänst skall vara skyldiga att till- handahålla tjänster som är anpassade till funktionshindrades behov. Därmed försäkras även dessa abonnenter en valfrihet att välja det alter- nativ som har bäst villkor vad gäller exempelvis pris, kvalitet och ser- vice. Skyldigheten att tillhandahålla telefonautomater skall utformas så att även funktionshindrades behov beaktas. Telefonkiosker skall således dimensioneras för rullstolsburna och telefonapparater för sådan använd- ning handikappanpassas. Anpassningen för funktionshindrade kan sträcka sig från anpassning av terminalernas fysiska egenskaper till sär- skilda tjänster såsom texttelefoni. Vidare bedömer regeringen att i skyl- digheten att beakta funktionshindrades behov även ligger att beakta att funktionshindrades tillgång till telefonitjänster inte skulle påverkas men- ligt vid ett beslut att inskränka ett förpliktande att tillhandahålla telefon- automater, exempelvis till följd av ökande mobiltäthet. Erfarenheterna av att säkerställa funktionshindrades behov genom statlig upphandling har varit mycket goda (se avsnitt 18.2). Regeringen anser därför att det är angeläget att upphandling även framgent skall kunna ske på samma vis som . Hinder mot detta föreligger inte då medlemsstaterna enligt artikel 7.2 i USO-direktivet är fria att vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa de funktionshindrades särskilda behov. Såsom påpekats av Lagrådet krävs ingen särskild lagreglering för att säkerställa att regeringen, eller den myndighet som regeringen be- stämmer, får besluta om upphandling av vissa tjänster. Den grundläggande regleringen om överkomliga priser i USO-direktivet återfinns i artikel 3.1, som har något av målkaraktär över sig. melsen föreskrivs, som tidigare nämnts, att medlemsstaterna skall säker- ställa slutanvändarnas tillgång till de angivna samhällsomfattande tjäns- terna till ett överkomligt pris med hänsyn till nationella förhållanden. Medlemsstaterna får vidare enligt artikel 9.2 i USO-direktivet kräva att den som förpliktats att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster skall, mot bakgrund av nationella förhållanden, erbjuda konsumenterna olika taxealternativ eller taxepaket som skiljer sig från dem som erbjuds till vanliga kommersiella villkor. Detta får särskilt ske för att säkerställa att låginkomsttagare eller personer med särskilda sociala behov inte hindras från tillträde till eller användning av den allmänt tillgängliga telefoni- Vidare får medlemsstaterna enligt tredje punkten i samma arti- kel, utöver bestämmelser om att utsedda företag skall erbjuda särskilda taxealternativ, iaktta prisbegränsningar eller geografisk utjämning eller andra liknande ordningar, säkerställa att konsumenter med låga inkoms- ter eller särskilda sociala behov ges stöd. Med prisbegränsningar måste i detta sammanhang förstås olika former av pristaksbestämmelser. gen får medlemsstaterna enligt 9.4 samma artikel kräva att den som för- pliktats att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst tillämpar gemen- samma taxor, inklusive geografisk utjämning, för hela territoriet med beaktande av nationella förhållanden eller iakttar prisbegränsningar. Som utgångspunkt får anses gälla att tillhandahållandet av de aktuella samhällsomfattande tjänsterna, inklusive abonnentupplysning, på en konkurrensutsatt marknad så långt möjligt skall ske till marknadsmässigt Det kan ifrågasättas om en motsatt ordning är rimlig eftersom ett