prop · GQ03150 · 2003-09-12 00:00:00 — Begreppet nationella fonder åter- finns däremot inte i lagen om värdepappersfonder, där det i stället talas om annan näringsverksamhet (3 §). Begreppet nationella fonder återfinns dock i förarbetena och används av fondbolagen själva och i massmedia. Nationella fonder används följaktligen som ett samlingsnamn på alla de fonder som på något sätt fått tillstånd att avvika från de allmänna bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder och därigenom UCITS- direktivet. Det finns skäl att införa en enhetlig och tydlig terminologi i syfte att i regleringen klargöra skillnaderna mellan värdepappersfonder som i alla delar uppfyller UCITS-direktivets krav och nationella fonder som på ett eller annat sätt avviker från direktivets regelverk. Denna terminologi bör givetvis vara densamma i såväl fondlagstiftningen som i andra författ- ningar. En enhetlig terminologi gör det också lättare för konsumenter att skilja på olika fondtyper. Det är fel att säga att en nationell fond ur risksyn- punkt är farligare än en värdepappersfond. Däremot är de nationella fon- derna en annorlunda fondprodukt och detta bör framgå på ett tydligare sätt än . Mot en uppdelning kan anföras att det finns en risk för begrepps- förvirring och att fondspararna blir mättade av olika termer och benämningar. Sådana problem torde emellertid vara övergående och bör kunna överbryggas genom fondbolagens fortlöpande information. Det är vanligt att man utomlands gör en klar terminologisk uppdelning mellan olika fondtyper. I och har varje place- ringsschema en särskild benämning. Den svenska lagstiftningen, så som den har varit utformad och så som den föreslås bli, är emellertid mindre inriktad på i lag fastställda scheman. Den övriga nordiska lagstiftningen är i så fall mer harmoniserad. I den norska, danska och finska fondlag- stiftningen tas således avstamp i UCITS-direktivets regelverk och där- efter anges undantag för de fonder som inte omfattas av direktivet. I och görs därutöver en terminologisk skillnad mellan UCITS-fonder och andra fonder. De förstnämnda kallas för placerings- fonder () eller investeringsforeningar (). inte omfattas av UCITS-direktivets regler benämns i stället för special- placeringsfonder () respektive specialforeningar (). En liknande terminologi bör införas i den svenska fondlagstiftningen. Begreppet nationell fond är knappast utbrett bland fondsparare. Därtill kan uttrycket lätt förväxlas med kategorin länderfonder. Det förefaller därför lämpligare att söka en nordisk harmonisering som benämningen specialfond ger en tydligare indikation på att det är fråga om en fond som beviljats undantag från det typiska regelverket. De fonder som följer UCITS-direktivets regler benämns (som tidigare) värdepappersfonder och de nationella fonder som beviljats något undantag kallas följaktligen specialfonder. Utredningen har vidare föreslagit att det även införs ett samlingsnamn för de två fondtyperna och som därmed också påverkar namnet på lagen. Utredningen föreslår därvid att värdepappersfonder och specialfonder inordnas under samlingsnamnet investeringsfonder. Termen investeringsfonder går bra ihop med den internationella nomenklaturen. FEFSI (Fédération des Fonds et dInvestissement; dvs. den europeiska branschorganisation som arbetar med fondfrågor på europeisk nivå) använder t.ex. investment funds som samlingsbenämning på fondindustrin i . I används samma term. I talar man om investeringsforeningar och i om Investmentfonds. I skattelagstiftningen har tidigare förekommit möjligheter för företag att göra avsättningar av upp till hälften av den obeskattade vinsten till s.k. allmänna och särskilda investeringsfonder. Så är emellertid inte längre fallet. används termen för olika former av riskkapitalbolag. Dessa kallas lite slarvigt för investeringsfonder eller riskkapitalfonder trots att de oftast är strukturerade som aktiebolag eller kommanditbolag. Det torde dock framgå av sammanhanget vad som läggs i termen. Därtill lär fonder enligt den nu föreslagna lagen även i fortsättningen marknads- föras under en rad olika kategorier, t.ex. aktiefonder, räntefonder, länder- fonder, hedgefonder, branschfonder etc., vilka knappast kan ges en enhetlig bestämning. Vår uppfattning är att värdepappersfonder och specialfonder, såsom utredningen har föreslagit, bör inordnas under samlingsnamnet investe- ringsfonder. Den gemensamma grundstruktur som värdepappersfonder och special- fonder har bör komma till uttryck i fondlagstiftningen. Därför anser vi att lagen i enlighet med vad utredningen har föreslagit bör benämnas lagen om investeringsfonder. De bestämmelser som är gemensamma för de två fondtyperna kan också sammanföras, medan olikheterna bör komma till uttryck i särskilda kapitel. Specialfonder behandlas särskilt i avsnitt 11. Nya regler för fondbolagen 7.1Bakgrund till de nya reglerna Fondförvaltarna (förvaltningsbolag, fondbolag) intar en central roll i ett fondföretags struktur. Fonder kan, som har redovisats, organise- ras på olika sätt. I har vi kontraktsrättsliga fonder, dvs. värde- pappersfonder som förvaltas av ett fondbolag. I de länder där fonderna är aktiebolag med rörligt aktiekapital (t.ex. SICAV:er), kan fondförvalt- ningen skötas av aktiebolaget självt eller av ett externt förvaltningsbolag. UCITS-direktivets regler omfattar dessa två modeller och även fonder utformade enligt trustformen. I detta avsnitt redovisas bedömningar och förslag beträffande regel- verket för fondbolagen. Grunden är UCITS-direktivets reglering, men även andra överväganden görs. Nya, mer omfattande regler för fondbola- gen har införts genom och rådets direk- tiv 2001/107/EG av om ändring av rådets direk- tiv 85/611/EEG om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag) i syfte att införa regler för förvaltningsbolag och förenklade prospekt. Dessa nya regler är dock avsedda att ange en viss minimi- standard och medlemsstaterna kan i de flesta delar införa strängare bestämmelser än de som anges i UCITS-direktivet (se punkterna 11 och 16 i ingressen till direktiv /107/EG). I vissa fall får medlemsstaterna välja om de alls skall införa den nya regeln. De nya reglerna, som bl.a. omfattar krav på auktorisation och villkor för verksamheten, syftar till att förverkliga den inre marknaden för finan- siella tjänster. Nya, harmoniserade regler för fondförvaltarna avser att stärka grundprincipen om ömsesidigt erkännande av auktorisation. En viktig del av de nya UCITS-reglerna är således fondbolagens fria tillgång till fondmarknaden i andra medlemsstater än hemlandet. Fondbolag får verka utanför sitt lands gränser antingen genom att etablera filial i det andra landet eller genom gränsöverskridande handel; genom de harmoni- serade bestämmelserna kan de behöriga myndigheterna i fondbolagets hemland lämna en, i hela EU gällande, auktorisation där hemlandsmyn- digheten också ansvarar för tillsynen. Utredningen har i sitt delbetänkande (avsnitt 10.5) gjort bedömningen att det kan finnas fördelar med att strukturera en fond i en associations- rättslig form och att en reglering bör övervägas. Vi är inte nu beredda att ta ställning till frågan om associationsrättsliga fonder bör utredas när- mare. Frågan kan dock komma att tas upp vid behandlingen av utred- ningens slutbetänkande. De fondförvaltare som erkänns av UCITS-direktivet benämns förvalt- ningsbolag. De svenska förvaltningsbolagen kallas för fondbolag. I fort- sättningen används termen förvaltningsbolag i de fall bestämmelserna träffar bara de utländska bolagen (t.ex. dessa bolags möjlighet att verka här i landet) och i övrigt används termen fondbolag. Tillstånd att driva verksamhet Regeringens förslag: Ett svenskt aktiebolag får av ges tillstånd att driva fondverksamhet. Bolaget kan därutöver ges till- stånd att utföra visst arbete eller vissa funktioner på uppdrag av ett fondbolag, ett utländskt förvaltningsbolag eller ett utländskt fondföretag. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan erinran. Skälen för regeringens förslag: För att starta ett fondbolag fordras enligt gällande svenska regler inte någon uttrycklig auktorisation enligt lagen om värdepappersfonder. Tillståndskravet avser i stället själva verk- samheten, dvs. att förvalta värdepappersfonder. För att få ett sådant till- stånd måste fondbolaget godkännas av (se definitio- nen i 1 § tillsammans med bestämmelserna i 6 och 11 §§ lagen om vär- Vid sidan av fondbolagen får även andra svenska företag som står under inspektionens tillsyn efter särskilt tillstånd för- valta nationella fonder. Vidare kan i vissa fall ge till- stånd för fondverksamhet till utländska fondföretag. I nya artikel 5.1 i UCITS-direktivet återfinns ett uttryckligt krav på auktorisation för att driva verksamhet i fondbolag. ningar auktorisation får lämnas, behandlas i de följande avsnitten; i stora delar motsvarar dessa nya regler de som gäller för andra finansiella före- Enligt de äldre bestämmelserna i och den nuvarande lagen om värdepappersfonder består fondverksamhet av förvaltning av en värdepappersfond och försäljning och inlösen av andelar i fonden. tillåter utöver förvaltning av värdepappersfonder också att fondbolag förvaltar nationella fonder med stöd av 3 § lagen om Enligt nya artikel 5.2 i UCITS-direktivet får ett fondbolag inte ägna sig åt annan verksamhet än förvaltning av sådana kollektiva fondföretag som följer reglerna i UCITS-direktivet; dessa UCITS-fonder motsvarar de Dock får ett fondbolag, enligt samma artikel, även ägna sig åt förvaltning av andra företag för kollektiva investeringar som står under tillsyn. Dessa motsvarar svenska nationella fonder, vilka i fortsättningen skall benämnas specialfonder. mot vad som framgår av lagrådsremissen måste regeln i artikel 5.2 enligt vår mening tolkas så att ett fondbolag måste förvalta minst en UCITS- fond för att omfattas av direktivets regler. Detta får dock främst bety- delse när det gäller bolagets verksamhet i utlandet, se avsnitt 9.1. föreslås få förvalta svenska värdepappersfonder och Enligt regeln i artikel 3 i UCITS-direktivet, vilken inte har ändrats, skall nämligen en fond anses hemmahörande i den medlemsstat där fondbolaget har sitt stadgeenliga säte. kas så att fondbolaget och fonden alltid måste höra till samma land, dvs. en fond kan aldrig ha ett annat hemland än det fondbolag som har startat Detta innebär att ett hemlands auktorisation för ett fondbolag bara kan avse förvaltningen av fonder som hör hemma i samma land. Följaktligen kan ett svenskt fondbolag inte få tillstånd att starta och driva Prop. 2002/03:150 t.ex. en tysk fond, dvs. en fond som har bildats och registrerats i enlighet med den tyska fondlagstiftningen, ens om avsikten är att marknadsföra och sälja andelar i fonden enbart i . Däremot kan det svenska fondbolaget sälja andelar i en svensk värdepappersfond i . Det bör också finnas en möjlighet för svenska fondbolag att utföra vissa tjänster på uppdrag av ett annat svenskt fondbolag eller ett utländskt förvaltningsbolag. I artikel i UCITS-direktivet införs nämli- gen en möjlighet för fondbolag att delegera en eller flera av sina funktio- ner i syfte att effektivisera bolagets verksamhet. Den bestämmelsen behandlas nedan i avsnitt 7.8. Ett sådant uppdrag kan t.ex. avse förvalt- ningen av vissa värdepapper, administrationen eller försäljning av fond- andelar. Uppdraget innebär dock inte att det delegerande fondbolaget fråntas något ansvar som följer av UCITS-direktivet eller fondlagstift- ningen. Om ett svenskt fondbolag tar emot ett uppdrag från ett franskt förvaltningsbolag, t.ex. att förvalta en fransk fonds svenska aktieinnehav, kvarstår således ansvaret på det franska förvaltningsbolaget. Det är den franska lagstiftningen som skall tillämpas på den franska fonden. Inom EES skall detta inte vara något problem eftersom UCITS-direktivets skyddsregler tillämpas. Det bör heller inte vara några problem med sådana uppdrag som kommer från ett land utanför EES-området. Sanno- likt varierar säkerhetsnivåerna och skyddsreglerna från land till land, men det svenska fondbolagets verksamhet medför inte några risker för svenska investerare. Rätten att på uppdrag från annan förvalta en fond innebär nämligen inte att andelar i den utländska fonden automatiskt kan säljas här i landet. Som tidigare kvarstår ett krav på tillstånd (alternativt anmälan om det är en UCITS-fond) för att få sälja fondandelar här. Vi anser således att ett fondbolag skall få möjligheten att ta emot upp- drag från andra fondbolag och även från utländska förvaltningsbolag. Sådana uppdrag får också tas emot från andra förvaltare än de som erkänns av UCITS-direktivet, t.ex. amerikanska fondförvaltare. För att ett fondbolag skall få ta emot sådana uppdrag bör krävas tillstånd från . Av tillståndet bör uttryckligen framgå vilka uppdrag som omfattas. I UCITS-direktivet görs vissa förtydliganden av vad som ingår i fond- bolagens verksamhet. Den exemplifiering som görs i UCITS-direktivet är emellertid inte uttömmande (se artikel 5.2 med hänvisning till bilaga II i direktivet). I fondverksamheten ingår enligt de nya reglerna således i huvudsak förvaltning av investeringar, administrativa åtgärder och för- säljning. En motsvarande uppräkning behöver enligt vår mening inte införas i den nya lagen om investeringsfonder. Regeringens förslag: Fondbolag får tillhandahålla individuell portfölj- förvaltning, dvs. förvaltning av någon annans finansiella instrument, efter tillstånd från . Ett sådant tillstånd får ges bara till- sammans med tillstånd att driva fondverksamhet. som har tillstånd att förvalta någon annans finansiella instrument får, efter tillstånd av , som ett led i verk- samheten 1.ta emot fondandelar för förvaring, dock inte sådana fondandelar som ingår i en investeringsfond som förvaltas av fondbolaget, 2.ta emot medel med redovisningsskyldighet, och 3.lämna investeringsråd avseende sådana finansiella instrument som medel i värdepappersfonder får placeras i. Utredningens bedömning: Utredningen anser att det saknas skäl att utnyttja den möjlighet som erbjuds i UCITS-direktivet att tillåta fond- bolag att även tillhandahålla individuell portföljförvaltning. Det är enligt utredningen inte förenligt med konsumentintresset att tillåta fondbolag att tillhandahålla även individuell portföljförvaltning. De intresse- konflikter som kan uppkomma skulle enligt utredningen sätta fondan- delsägarna i en sårbar situation med små möjligheter att bevaka sin rätt. Remissinstanserna: gör samma bedömning som utredningen. är i princip emot att fondbolag skall få möjlighet att tillhandahålla individuell portföljförvalt- ning, men anser att svenska fondbolag bör ges denna möjlighet om det visar sig att en stor del av länderna inom EES tillåter detta. Övriga remissinstanser som yttrar sig i denna fråga förordar att UCITS-direkti- vets regler om individuell portföljförvaltning införs i den svenska lag- stiftningen. bedömer att både fondbolagen och vär- depappersbolagen har kompetensen och viljan att motverka eventuella intressekonflikter samt att ta hand om dem som ändå skulle uppstå. Om svenska fondbolag inte skulle få möjlighet att tillhandahålla individuell portföljförvaltning skulle det enligt inspektionen innebära en konkur- rensnackdel för dem jämfört med utländska företag, särskilt som utländska förvaltningsbolag med säte inom EES kommer att kunna erbjuda denna typ av tjänster i . () ansluter sig till slutsatserna i chefsjuristen särskilda yttrande till utredningens betänkande. PPM kan inte se att fördelarna med att fortsatt hålla isär kollektiv och individuell förvaltningsverksamhet överväger nackdelarna. Utredningens ställningstagande innebär enligt PPM också att svenska bolag får en konkurrensnackdel, eftersom förvaltningsbolag med säte inom övriga länder inom EES av allt att döma kommer att kunna bedriva sådan verksamhet i och i andra medlemsländer. PPM vill dock poängtera vikten av att Finans- inspektionen genom sina föreskrifter och sin tillsyn verkar för att konsumenternas intressen tas tillvara på ett bra sätt samt att också branschorganisationerna har en viktig roll att spela i detta sammanhang. Sjunde AP-fonden anser att utredningens förslag är i högsta grad olyckligt eftersom gränsen mellan diskretionär förvaltning och fondförvaltning håller på att suddas ut. Enligt Sjunde AP-fondens uppfattning är utredningens resonemang om jävskonflikter högst tvek- samt. Jävsproblematiken kan enligt Sjunde AP-fonden bara hanteras genom krav på strikta likabehandlingsregler inom fondbolagen i kombi- nation med tillsyn. Förslaget kan också komma att ge svenska kapitalför- valtare en inte obetydlig nackdel i konkurrensen på den institutionella kapitalförvaltningsmarknaden. förslag i bilaga 4 till delbetänkandet bör kunna utgöra en lämplig Prop. 2002/03:150 utgångspunkt för regleringen av individuell portföljförvaltning. intressekonflikter som kan aktualiseras bör enligt verket kunna balanse- ras genom ytterligare bestämmelser i lagen, före- skrifter och aktiva tillsyn samt självreglerande åtgärder hos branschen och dess företag. Med hänsyn till uppgifterna att så gott som samtliga stater inom EES kommer att tillåta individuell portföljförvaltning fram- står det för som uppenbart att svenska fondbolag annars skulle drabbas av en allvarlig konkurrensnackdel. anser inte att det skulle uppstå sådana intressekonflikter som skulle utgöra skäl för att inte ge fondbolag möjlighet att tillhandhålla individuell portfölj- förvaltning. anser att det är viktigt att den förvaltarkompetens som finns inom fondbolagen kan tas tillvara på ett rationellt sätt. Ett exempel på sådan efterfrågad kompetens är den som avser förvaltning i enlighet med index, vilket inte är vanligt förekommande hos värde- pappersbolagen. Beaktas bör enligt också att ett förbud mot individuell portföljförvaltning bara kommer att innebära en konkurrens- nackdel för de svenska fondbolagen. , och framhåller särskilt att det från ett konkurrensperspektiv framstår som stötande att inte tillåta något som i övriga betraktas som självklart. Inhemska konkur- rensaspekter gör sig också, enligt dem, gällande då det främst är de från banker och värdepappersbolag fristående fondbolagen som skulle drab- bas av att inte kunna erbjuda tjänsterna i samma bolag. konstaterar att värdepappersmarknadens aktörer måste hantera intressekonflikter. anser att dessa intressekonflikter inte nämnvärt skiljer sig från de intressekonflikter som kan uppstå om fondbolag ges möjlighet att bedriva individuell portfölj- förvaltning. Enligt finns det inte tillräckliga skäl för att upprätthålla ett förbud för svenska fondbolag att tillhandahålla indivi- duell portföljförvaltning som utländska förvaltningsbolag inom EES kommer att ges denna möjlighet. Skälen för regeringens förslag En nyhet i UCITS-direktivet är att medlemsstaterna ges rätt att auktori- sera fondbolag att, vid sidan av fondverksamheten, även förvalta värde- pappersportföljer enligt särskilt uppdrag från enskilda investerare (arti- kel 5.3 och 5.4 i direktivet). Denna typ av verksamhet brukar benämnas individuell portföljförvaltning. Ett sådant tillstånd gäller enligt direktivet även förvaltning av portföljer som ägs av pensionsfonder. Enligt UCITS- direktivet får fondbolagen i så fall också tillhandahålla vissa sidotjänster. Det tidigare förbudet i UCITS-direktivet för fondbolag att ägna sig åt annan verksamhet än fondförvaltning är således borttaget (jfr äldre lydel- sen av artikel 6 i direktivet). UCITS-direktivet ger dock medlemsstaterna möjlighet att välja om fondbolagen skall tillåtas tillhandahålla även individuell portföljförvalt- ning. Vad omfattas av individuell portföljförvaltning? Förvaltning av någon annans finansiella instrument regleras i investe- ringstjänstedirektivet (93/22/EEG)85 som i den svenska lagstiftningen genomförts i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Sådan förvalt- ning är tillståndspliktig, åtminstone om det är fråga om yrkesmässig verksamhet som riktar sig till allmänheten. utövar tillsyn över sådan verksamhet. Ett individuellt förvaltningsuppdrag innebär att fondbolaget mot betal- ning och efter vissa riktlinjer förvaltar annans värdepapper. Uppdraget kan vara allmänt hållet och t.ex. innefatta uppgiften att göra de investe- ringar som marknadsförhållandena kan motivera. Uppdraget kan också vara inskränkt till att bara omfatta de köp och försäljningar som upp- dragsgivaren särskilt anger. I denna förvaltning agerar således fondbola- get som ombud för investeraren. Medan fondförvaltning således avser förvaltning av finansiella instru- ment för ett kollektiv av investerare, innebär den individuella portfölj- förvaltningen att fondbolaget tar emot förvaltaruppdrag från enskilda investerare. Dessa enskilda investerare har oftast ett större kapital att investera än vad den genomsnittlige fondandelsägaren satsar i en fond. Å andra sidan blir det samlade kapitalet i en fond regelmässigt större än det den enskilde investerar. Individuell portföljförvaltning i fondbolag Tanken bakom de nya reglerna i UCITS-direktivet är att fondbolag med sin förvaltarkompetens är skickade att även ta hand om förvaltningen vid individuella uppdrag. Den kollektiva och den individuella förvaltningen har stora likheter med varandra och ger stordriftsfördelar. Fondbolagens infrastruktur kan sägas vara anpassad till denna typ av verksamhet. Genom att möjliggöra för dessa verksamheter i ett och samma bolag behöver inte t.ex. en finansiell koncern bilda flera olika bolag. Vinsterna syns särskilt i de fall fondbolagen tillåts ta emot större individuella upp- drag från institutionella investerare. Det skulle i så fall bli möjligt för större pensionsstiftelser att anlita fondbolag för förvaltaruppdrag. Ett genomförande av de nya reglerna i UCITS-direktivet skulle inne- bära att företag i fortsättningen kan tillhandahålla individuell portfölj- förvaltning antingen genom auktorisation enligt lagen om värdepappers- rörelse eller genom tillstånd enligt fondlagstiftningen. På detta sätt kom- mer gränserna mellan dessa två typer av finansiella bolag att bli mer oklara. Till detta kommer att värdepappersbolag får förvalta s.k. nationella fonder enligt 3 § lagen om värdepappersfonder. Förutsättningarna för tillstånd och kraven på den fortsatta verksamhe- ten i ett fondbolag kommer emellertid att närma sig de som gäller för värdepappersbolag. I de följande avsnitten kommer att behandlas t.ex. krav på verksamhetsplan, ägarprövning och krav på fondbolagets led- ning. 85 Rådets direktiv /22/EEG av om investeringstjänster inom värdepappersområdet, EGT L 141, , s. 27 (Celex 393L0022), senast ändrat genom rådets direktiv /64/EG (EGT L 290. 17.11.2000, Celex 32000L0064). kommer inte, med auktorisation enligt UCITS-direkti- vet, att få tillhandahålla alla de finansiella tjänster som ett värdepappers- Således tillåts inte ett fondbolag enligt UCITS-direktivet att utföra kommissionsverksamhet, förmedlingsverksamhet, handel för egen räkning eller medverka i emissioner m.m. (jfr 1 kap. 3 § första stycket 1 3 och 5 lagen om värdepappersrörelse). På motsvarande sätt får ett vär- depappersbolag inte heller i fortsättningen förvalta värdepappersfonder. Det kan ses som en fördel att fondbolagen får tillhandahålla olika for- mer av förvaltning, men inte t.ex. mäklartjänster eller medverkan till Härigenom blir uppdelningen mellan olika former av verk- samhet tydligare och vissa intressekonflikter kan undvikas. Enligt UCITS-direktivet får individuell portföljförvaltning tillhanda- hållas bara vid sidan av fondförvaltningen. Tillstånd att förvalta någon annans finansiella instrument enligt lagen om investeringsfonder får där- för ges bara tillsammans med tillstånd att driva fondverksamhet. Genomförandet av UCITS-direktivet i och i övriga EES Samtliga stater som omfattas av har en skyldighet att Hur snabbt detta arbete går varierar givet-