prop · GR0331 · 2003-12-04 00:00:00 — De senare utsläppen bedöms av delegationen kunna reduceras genom bränslesubstitution på ett ekonomiskt rimligt sätt medan processrelaterade utsläpp är bundna till användning av, i synnerhet på kort sikt, icke substituerbara insatsvaror. har bedömt att koldioxid kan fördelas för prognostiserad ökning av processutsläpp . Denna post baseras till stor del på prognoser från branschorgan och enskilda företag. Regeringen anser att vid fördelning till råvarurelaterade utsläpp bör samlade bedömningar på såväl anläggnings- som makronivå göras, så att även prognoser som t.ex. gör läggs till grund för fördelningen. En mer restriktiv grund för fördelningen för prognostiserad ökning av processutsläpp skall aktualiseras när en sådan samlad bedömning görs i arbetet med den nationella fördelningsplanen. Regeringen vill även peka på att antalet anläggningar som omfattas av handelsdirektivet, och som av utredningen angivits till ca 300 stycken, kan komma att ändras vid den slutliga fördelningen av utsläppsrätter som sker efter ett ansökningsförfarande. Detta beror på att direktivets avgränsningar beträffande de sektorer som skall ingå i handelssystemet ger utrymme för tolkningar rörande definitionen av förbränningsanläggning. Det gäller också vilka anläggningar inom kemikalie- och stålindustrin som skall omfattas. Beroende på vilka gränsdragningar som görs kan utsläppen från dessa sektorer i handelssystemet komma att öka. Den handlande sektorn kan således bli större än vad som antagits av utredningen. Det pågår en diskussion inom unionen om detta och en praktisk vägledning för tolkningen av riktlinjerna i bilaga III utarbetas inom ramen för den kommitté som etablerats för direktivet om handel med utsläppsrätter. Denna vägledning väntas publiceras . Även andra anläggningar som inte identifierats i den kartläggning FlexMex2- utredningen har gjort kan komma att omfattas av handelsdirektivet. Det gäller t.ex. små förbränningsenheter inom en och samma anläggning eller en och samma plats, vilkas effekt tillsammans uppgår till minst 20 MW, samt gränsdragningsproblematik när det gäller avfallsanläggningar. Vidare anser regeringen (se avsnitt 7.2) att vid fördelningen skall undantag vad gäller fördelningsgrundande år kunna göras i det fall exceptionella händelser inträffat. Detta kan påverka den slutliga fördelningen av utsläppsrätter. Utsläpp av koldioxid från förbränning av torv uppgick till ca . har föreslagit att torv skall behandlas på ett med biobränsle likvärdigt sätt. Emissionsfaktorn för biobränsle är noll. Delegationen utgick därvid från behandling av regeringens förslag till lag om elcertifikat (prop. 2002/03:30, bet. 2002/03:NU6), där menade att torven borde bli ett elcertifikatberättigande bränsle. hemställde att regeringen, i budgetpropositionen , skulle återkomma till med ett förslag om hur torven skall inordnas i systemet. Regeringen beslutade om propositionen och elcertifikat (prop. 2003/04:42) enligt vilken torven blir ett certifikatsberättigande bränsle. Klimatkonventionens partsmöte (2/CP.3) har fattat ett beslut som tillsammans med IPCC:s riktlinjer innebär att de utsläpp av koldioxid som sker från förbränning av torv skall redovisas och läggas till de utsläpp som omfattas av Kyotoprotokollet och den efterföljande bördefördelningen inom EU. Europeiska kommissionen har presenterat förslag till riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp. I första hand skall verksamhetsspecifika emissionsfaktorer användas, i andra hand nationella emissionsfaktorer och i tredje hand internationella överenskomna emissionsfaktorer för rapportering till (för torv 105.9). Regeringen bedömer mot denna bakgrund att utsläpp från förbränning av torv skall ingå i handelssystemet. Delegationen har angivit utsläppen för till . Regeringen avser att i arbetet med den nationella fördelningsplanen inhämta ytterligare uppgifter om utsläppens storlek under de fördelningsgrundande åren (se avsnitt 7.2). har även inkluderat en post för övrigt. Denna post avser delvis kol i stålindustrins produkter och restprodukter. Enligt IPCC:s riktlinjer skall inte detta kol räknas in i ett lands utsläpp och följaktligen inte heller i berörda anläggningars utsläpp. Den samlade mängden planerade tilldelade utsläppsrätter bör därför kunna reduceras i motsvarande mån. konstaterar att det föreligger brister i det statistiska underlaget. För den handlande sektorn anges osäkerheten i uppskattningarna av koldioxidutsläppen vara plus/minus . Användningen av fossila bränslen bör enligt energipolitiska riktlinjer (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317) hållas på en låg nivå. De bränslerelaterade utsläppen inom energisektorn var 19982001 i genomsnitt , vilket är en ökning med jämfört med . Införande av handelssystemet kommer att leda till stigande elpriser i , eftersom fossilbaserad elproduktion omfattas av handelsdirektivet. Icke-fossila energislags konkurrenskraft stärks. Det fossila inslaget i den svenska elproduktionen är litet och svenska elproducenters konkurrenskraft på den europeiska marknaden förbättras således. Fjärrvärmesektorn som också omfattas av handelssystemet är i begränsad utsträckning utsatt för konkurrens. För de industrisektorer som ingår i handelssystemet är effekterna överlag de motsatta. Kravet på innehav av utsläppsrätter innebär en ytterligare omkostnad och en konkurrensnackdel jämfört med företag som inte omfattas av sådana restriktioner. De företag och branscher inom industrin som omfattas av handelssystemet verkar på en internationell marknad som kännetecknas av hård konkurrens, i många fall från företag utanför EU. Deras konkurrenssituation påverkas också av stigande elpriser. Dessa förhållanden samt regeringens klimatpolitiska strategi och de av antagna riktlinjerna för energipolitiken talar för att tillämpa en mer restriktiv ansats vid fördelning grundad på historiska bränslerelaterade utsläpp inom energisektorn än vad utredningen anger. Ett enligt regeringens bedömning viktigt kriterium för fördelningen som handelsdirektivet stipulerar är överensstämmelse med energipolitiken. Som redan nämnts bör användningen av fossila bränslen hållas på en låg nivå. Härtill kommer att den sammanlagda fördelningen av utsläppsrätter inte skall vara större än vad som kan förväntas behövas vid en strikt tillämpning av handelsdirektivets kriterier. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att det antal utsläppsrätter som avses fördelas till befintliga anläggningar kan komma att uppgå till högst . För nya anläggningar, ökat kapacitetsutnyttjande och expansion av befintliga anläggningar uppskattar regeringen, så vitt nu kan bedömas, att ca kan komma att fördelas. Det föreligger oklarheter avseende exakt vilka anläggningar och processer som skall omfattas av direktivet, vilket påverkar den totalt fördelade mängden. Därtill konstaterar regeringen, i likhet med utredningen, att det föreligger stora brister i det statistiska underlaget (se 9.2), vilket kan påverka det exakta antalet utsläppsrätter som ska fördelas. Enligt direktivet skall de anläggningar som omfattas av direktivet ha rätt att erhålla en tilldelning av utsläppsrätter. Från rättsäkerhetssynpunkt kan därför regeringen inte , mot bakgrund av vad som anförts om bl.a. avgränsningar, slå fast en exakt mängd utsläppsrätter som skall fördelas till respektive verksamhetsutövare. Regeringen avser att under arbetet med den nationella fördelningsplanen noga följa utvecklingen inom EU innan ställning tas. Den slutliga fördelningen till de handlande sektorerna kommer att fastställas sedan planen prövats av den Europeiska kommissionen utifrån bland annat statsstöds- och konkurrensaspekter. I denna process kan även medlemsstaterna delta. Kommissionen skall vidare pröva planerna utifrån bl.a. respektive lands åtagande enligt bördefördelningen och kriterier som anges i direktivets bilaga III. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas ska inte vara större än vad som kan förväntas behövas för en strikt tillämpning av kriterierna i denna bilaga. har i sitt arbete inte gjort någon avvägning mot utsläpp från källor som inte omfattas av handelsdirektivet. Utredningen har i stället begränsat sig till en bedömning av den handlande sektorns behov utifrån historiska data och prognoser över nya och utökade utsläpp med en marginal för osäkerhet. Utredningen föreslår att regeringen bör göra en avvägning mellan den handlande sektorns utrymme och andra sektorers behov. Det är enligt regeringens mening inte lämpligt att nu i detalj föregripa den prövning som avses göras vid kontrollstation, särskilt eftersom det nationella målet är formulerat exklusive utsläppshandel och övriga flexibla mekanismer. Den nu Prop. 2003/04:31 aktuella tidsperioden avser 2005 2007 för vilket inget nationellt mål är Den slutliga storleken på fördelningen av utsläppsrätter till den handlande sektorn 20052007 kommer dock i förlängningen också att påverka det framtida utsläppsutrymmet och behoven av styrmedel för andra sektorer. Se vidare avsnitt 9.3. 7Principer för fördelning av utsläppsrätter åren 20052007 Fördelningen bör ske gratis Regeringens bedömning: Den initiala fördelningen av utsläppsrätter för perioden 20052007 bör ske gratis utan krav på ersättning från verksamhetsutövare i som har utsläpp som omfattas av Regeringen avser att analysera möjligheten att utnyttja auktionering för perioden 20082012. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Utredningen har dock inte analyserat möjligheten till auktionering under den första handelsperioden 20052007 eftersom dess analys utgick från rådets och Europeiska kommissionens gemensamma ståndpunkt där det stipulerades att samtliga utsläppsrätter skall Den gemensamma ståndpunkten skiljer sig således från det nu antagna direktivet som medger ett icke-harmoniserat införande av till exempel auktion motsvarande av utsläppsrätterna och där det lämnas åt medlemsstaterna att besluta om att t.ex. införa auktion. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inte yttrat sig i denna fråga eftersom den inte behandlades av utredningen. remissinstanser har dock kommenterat auktionsförfarande som en Verket för näringslivsutveckling (), , , och Institutet för tillväxtpolitiska studier framhåller auktionering som en fördelaktig anser att av den totala kvoten skall auktioneras ut. Skälen för regeringens bedömning: Direktivet ger medlemsstaterna möjlighet att t.ex. auktionera en mindre del av utsläppsrätterna . Enligt artikel 10 skall för den treårsperiod som börjar medlemsstaterna fördela av utsläppsrätterna gratis. innebär att medlemsstaterna själva kan avgöra om de vill fördela upp till av utsläppsrätterna genom till exempel ett auktionsförfarande. Regeringen anser att det finns betydande fördelar med auktionering vid fördelningen av utsläppsrätter. principen att förorenaren betalar. Dessutom är kännedom om möjligheten till utsläppsreduktioner och därmed kännedom om det faktiska behovet av utsläppsrätter störst hos dem som driver anläggningar. auktionering köper verksamhetsutövarna så mycket utsläppsutrymme de Vid gratis tilldelning finns incitament att överskatta behovet av Regeringen anser emellertid att tiden är för knapp för Prop. 2003/04:31 att kunna tillämpa auktionering i samband med införandet av Det är viktigt att den inledande försöksperioden 20052007 får en så smidig start som möjligt. Innan handeln börjar skall bland annat lagstiftning, frågor om organisation, tillståndsförfarande, den nationella fördelningsplanen, den slutliga utsläppsrättsfördelningen och registret finnas på plats. Om av utsläppsrätterna skall auktioneras ut tillkommer den praktiska utformningen av ett sådant förfarande. Det finns inga uppgifter om att någon medlemsstat avser utnyttja möjligheten till auktionering vid den initiala fördelningen. Regeringen anser därför att inte bör utnyttja den möjlighet till auktionering som ges enligt direktivet. Tyngdpunkten vid den första handelsperioden bör ligga på att bygga upp ett funktionellt och förtroendeingivande system för de deltagande verksamhetsutövarna. Justeringar av villkoren kommer att göras inför den andra handelsperioden 20082012, utifrån de behov som då finns och med hänsyn till erfarenheterna av hur handelssystemet fungerat under den första handelsperioden. Regeringen anser att det är viktigt att analysera möjligheten att använda auktion inför perioden 20082012. skall i enlighet med sitt direktiv analysera en tänkbar utformning av ett auktionsförfarande och dess konsekvenser. 7.2Metod för gratis fördelning Regeringens bedömning: En skillnad bör göras mellan bränslerelaterade och råvarurelaterade koldioxidutsläpp eftersom de senare uppkommer som en följd av produktionen och på kort sikt inte kan minskas på annat sätt än genom minskad produktion. Fördelningen för bränslerelaterade utsläpp bör baseras på ett genomsnitt av de faktiska koldioxidutsläppen åren 19982001. Fördelningen för råvarurelaterade utsläpp bör därtill baseras på prognoser på företags- och makronivå för produktionen åren 2005 2007. En fördelning baserad på riktmärken bedöms vara intressant och bör utredas vidare. En sådan fördelning bör kunna användas redan 20052007, när det är lämpligt för de sektorer där det finns tillförlitliga data. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens För råvarurelaterade utsläpp skall fördelningen baseras på genomsnittliga historiska utsläpp 19982001 till vilken den prognostiserade ökningen skall adderas. skall behandlas i särskild ordning: Länsstyrelserna i , och i instämmer i förslaget. uppdelning kan vara rimlig i sig, liksom att man använder olika de olika utsläppstyperna. Däremot är det inte rimligt att en frikostig allokering till icke-utbytbara utsläpp kan ske utan Prop. att det får konsekvenser i form av begränsningar i andra delar av den Även Geologiska Undersökning, Svenskt Näringsliv, , , i och stödjer förslaget. anser emellertid att gruppen icke-utbytbara utsläpp måste utökas om andra utsläpp än energirelaterade skall ingå i handelssystemet. Mineralullsindustrin stödjer uppdelningen och förordar att några ytterligare utsläpp skall definieras som icke-utbytbara råvarurelaterade ställer sig tveksamt inför uppdelningen av koldioxidutsläpp i sådana som härrör från råvaror respektive från förbränning av fossila bränslen. som räknas som icke-utbytbara utsläpp inte är konsekvent i betänkandet. , Svensk Fjärrvärme och anför att man för att slippa ett system med specifika regler för icke-utbytbara utsläpp skulle kunna nyttja opt-out för företag som är särskilt utsatta för utbytbara respektive icke-utbytbara utsläpp skall behandlas lika. är negativt till att sektorer behandlas olika, men bedömer trots det att uppdelningen i utbytbara respektive icke-utbytbara utsläpp kan Angående utredningens förslag att tillämpa en fördelning baserad på , , , Svensk Fjärrvärme, , i , Svenska (inkl ) och Svensk Mineralindustri är i huvudsak positiva till förslaget att basera fördelningen på historiska anser att det är ett enkelt och transparent sätt att fördela utsläppsrätterna som kan vara lämpligt i ett första skede, men att en fördelning baserat på benchmark är lämplig . och Svensk Mineralindustri framför liknande , , , Skogsindustrierna, , , , Svenska , i , Plast- & Kemiföretagen, och i är i huvudsak negativa till förslaget. framhåller att en fördelning som baseras på specifika utsläpp kombinerad med internationell benchmarking skulle vara mer ändamålsenlig och skulle ge industrin möjlighet att växa och begränsa utsläppen på ett kostnadseffektivt och konkurrensneutralt sätt. Kemiföretagen, , och i framför liknande synpunkter. Skogsindustrierna uppger att utredningens förslag ger svenska massa- och pappersbruk en konkurrensnackdel eftersom de specifika utsläppen är väsentligt lägre än i kontinentala bruk. att fördelningsmetoden endast belönar företag som eldar fossila bränslen. Angående utredningens förslag att basera fördelningen på de genomsnittliga utsläppen 19982001. Näringsliv, i , , Statens energimyndighet och Svensk Mineralindustri är i huvudsak positiva till kompensera aktörer är begränsade eftersom de genomförts av Prop. 2003/04:31 rena lönsamhetsskäl och inte sällan med finansiellt stöd från statens sida. Länsstyrelserna i och , , , , Svensk Fjärrvärme, , , , , , Plast- & Kemiföretagen, Verket för näringslivsutveckling och är i huvudsak negativa till förslaget. i menar att de valda åren riskerar att missgynna de företag som vidtagit åtgärder tidigare. i , i , , , , Svensk Fjärrvärme, och framför liknande synpunkter. , Svensk Fjärrvärme och uppger dessutom att perioden 19982001 är direkt missvisande då de var varmare än normalt och s.k. våtår. , och framför liknande synpunkter. Bakgrund till regeringens bedömning: Flertalet av de anläggningar som ingår i handelssystemet har minskat utsläppen av koldioxid per producerad enhet genom effektiviseringar och bränslebyten i anläggningarna (se även kapitel 6). Dock har tillväxten och den ökade produktionen inneburit att samtliga industribranscher som kommer att omfattas av handelssystemet har ökat sina totala utsläpp jämfört med utsläppsnivån . Utvecklingen av produktionen i basindustrin redovisas i figuren nedan. Basindustrin uppvisade en jämn ökning av produktionen . 19992002 var de år som hade högst produktionsvärde. Figur 7.1 Utveckling av produktionen i svensk basindustri i (fasta priser) De historiska utsläppen för den handlande sektorn framgår av tabellen Koldioxidutsläppen i energisektorn är starkt beroende av Denna varierar mellan åren beroende på nederbördens Under s.k. torrår när tillgången på vattenkraft minskar ökar koldioxidutsläppen genom att fossilbaserade anläggningar tas i bruk. Under torrår ökar också vanligen import av el och därmed utsläppen av koldioxid i de exporterande länderna. Under s.k. våtår med god vattentillgång minskar utsläppen från svenska anläggningar. var nederbörden större än normalt. Detta gäller även åren 19982001 vilket ledde till förhållandevis låga koldioxidutsläpp från energisektorn under dessa år. verk, exkl. Lukab, Järn och Stål exkl. * (Svenska MiljöemissionsData) redovisar inte värden för raffinaderier . De i tabellen angivna värdena för raffinaderierna åren 19911993 är beräknade som tidsviktade medelvärden av värdena för och . Avrundningseffekter gör att totalsummorna avviker från en summering av delposterna i tabellen. Figur 7.2 Utsläpp av koldioxid från den handlande sektorn 1990-2001 (miljoner ton koldioxid) Skälen för regeringens bedömning:. En fördelningsmetod som baseras på riktmärken mätt som utsläpp av koldioxid per enhet av en produkt har betydande fördelar. Metoden kan uppfylla flera av de relevanta kriterierna i handelsdirektivets bilaga III. Vid en sådan ansats beaktas tidigare vidtagna åtgärder genom att de verksamhetsutövare som redan har genomfört tidiga åtgärder i sina anläggningar har lägre specifika utsläpp och premieras jämfört med de som inte genomfört åtgärder. Metoden tar även hänsyn till energieffektiv teknik och till de tekniska möjligheterna att minska utsläppen. Metoden ger även möjlighet att ta hänsyn till utomeuropeisk konkurrens då svenska företags specifika utsläpp ofta är lägre än utomeuropeiska företags7. Metoden kan också ge bättre möjligheter att ta hänsyn till tillväxt i de industrier som omfattas. Hänsynstagandet beror givetvis även på den totala fördelningen till dessa företag. En fördelning baserad på riktmärken kräver dock ett mer omfattande statistikunderlag än en fördelning som baseras på historiska utsläpp. Det kan även finnas svårigheter att utveckla referensvärden för bästa möjliga teknik i de fall sådana riktmärken skall användas. I vissa fall utvecklas sådana referensvärden sannolikt bäst i samarbete med andra medlemsstater. Trots att en fördelning baserad på riktmärken, eventuellt kombinerad med bästa möjliga teknik, är mer komplicerad än en fördelning som enbart baseras på historiska utsläpp bedömer regeringen att fördelarna klart överväger och att metoden om möjligt bör kunna användas redan till handelsperioden 20052007, när det är lämpligt för de sektorer där tillförlitliga data föreligger. En sådan sektor skulle kunna vara energisektorn. 7 , Den handlande sektorns konkurrenssituation, 2003. IISI (International and ). Tiden för genomförandet av det svenska handelssystemet är dock knapp. Regeringen gör därför bedömningen att förslag till principer för fördelning till råvarurelaterade respektive bränslerelaterade utsläpp i huvudsak bör utgöra grund för fördelningen för 20052007 i de fall en fördelning baserad på riktmärken inte kan användas. Enligt regeringens bedömning bör, , den del av utsläppen som härrör från icke utbytbara råvaror, s.k. råvarurelaterade utsläpp, särbehandlas. Därmed tas viss hänsyn till konkurrenssituationen mot utomeuropeiska företag och kriteriet rörande tekniska möjligheter att minska utsläppen. Ett förfarande där fördelningen helt eller delvis baseras på företagens egna produktions- och utsläppsprognoser kan innebära att en anläggning får fler utsläppsrätter än vad som verksamhetsutövaren verkligen behöver om utfallet visar sig avvika mot prognosen. Regeringen bedömer därför att sådana prognoser bör granskas av den myndighet som har att fördela utsläppsrätterna. Vidare bör mikro- och makroekonomiska analyser användas som grund för fördelningen. Regeringen avser återkomma till denna fråga i samband med förslaget till lagstiftning om handelssystemet. Utsläpp från övriga anläggningar i systemet härrör från förbränning av fossila bränslen som är utbytbara. Det finns tekniska möjligheter att minska utsläppen, varför dessa utsläpp inte behöver behandlas på samma sätt som de råvarurelaterade utsläppen. Fördelningen till energianläggningarna kan baseras på historiska utsläppsnivåer. Genom att basera fördelningen för dessa utsläpp på flera historiska år än ett minskas risken för att avvikelser enstaka år får för stor betydelse vid fördelningen. På samma sätt bör, i det fall exceptionella förhållanden (t.ex. haverier eller omfattande ombyggnader) rådde för en anläggning , verksamhetsutövaren kunna ansöka om att anläggningens fördelning av utsläppsrätter får baseras på de genomsnittliga utsläppen under färre år. Vid val av den historiska tidsperiod på vilken fördelningen skall grundas kan följande beaktas. Genom att välja en tidsserie som ligger nära nutid tas hänsyn till den ekonomiska tillväxt som skett . Många av de branscher som omfattas av systemet upplevde lågkonjunktur under första delen och högkonjunktur . Val av senare år kan även ge en bättre kvalitet på utsläppsdata, då det bl.a. är större sannolikhet att den nuvarande verksamhetsutövaren har egna data som kan ligga till grund för utsläppsberäkningar för den tidsperiod som valts. För val av tidigare serie av år talar att hänsyn därigenom tas till tidigare vidtagna åtgärder i anläggningarna. Ju tidigare fördelningsgrundande år som väljs, desto större hänsyn tas till sådana åtgärder. Delegationen har föreslagit fyraårsperioden 19982001 som en avvägning mellan dessa två hänsyn. Ett antal remissinstanser har ifrågasatt om åren är representativa för olika sektorers bidrag till de totala utsläppen inom den handlande sektorn. För energisektorn gäller exempelvis att samtliga dessa år kännetecknades av riklig nederbörd med låga utsläpp av koldioxid. Vidare har många tidiga åtgärder genomförts inom energisektorn. Fördelningen av utsläppsrätter innebär en fördelning av en gemensam Prop. 2003/04:31 tillgång mellan de sektorer som omfattas och bör vara så rättvis som möjligt utifrån de kriterier som är uppsatta. Nivån för fördelningen av utsläppsrätter till en anläggning kommer endast att ha en begränsad och indirekt miljöstyrande effekt på den enskilda anläggningen. Miljöstyrningen på den enskilda anläggningen beror som tidigare framhållits framför allt på marknadspriset på utsläppsrätter.