prop · GQ03141 · 2003-06-25 00:00:00 — Finansiell verksamhet handlar i växande utsträckning om kunskapsintensiv produktion. finansiell kompetens varierar naturligtvis beroende på finansiell tjänst. För t.ex. företag som vill göra reala investeringar torde den lokala kompetensen vara synnerligen viktig. En utflyttning av högutbildad personal kan innebära förlust av viktig kompetens och få negativa effekter inte bara för den finansiella sektorn utan även för ekonomin i En konkurrenskraftig svensk finanssektor spetskompetens på svensk mark torde ge betydande mervärden för den I praktiken torde det innebära en finanssektor som i huvudsak också har den juridiska hemvisten i . Det är en viktig uppgift för regeringen att skapa förutsättningar för en mångsidig och effektiv finansiell sektor. Hinder mot tillträde till olika marknader och andra konkurrenshinder bör i största möjliga mån undvikas respektive avvecklas. Det är också ett starkt intresse att svenska finansiella institut skall kunna konkurrera framgångsrikt på en allt mer integrerad och konkurrensutsatt marknad i . För att kunna verka effektivt för dessa intressen måste myndigheterna förstå och ha god kunskap om drivkrafterna bakom utvecklingen i den finansiella sektorn. Finanssektorn har ett betydande ansvar En grundläggande uppgift för staten är att tillse att det finansiella systemet är stabilt och präglas av sund verksamhet med ett gott Utan dessa egenskaper riskerar förtroendet hos allmänheten att urholkas och samhällsekonomin att offentliga regleringen av den finansiella sektorn, som statsmakterna har Skr. 2002/03:141 det direkta ansvaret för genom lagstiftning och tillsyn, lägger grunden för Men regleringen ensam är inte tillräcklig. Aktörerna själva måste ytterst bära ansvaret för att verksamheten är stabil och utövas på ett seriöst och ansvarsfullt sätt. Aktörerna har fått statens tillstånd att driva finansiell verksamhet. Med det följer inte bara en skyldighet att efterleva lagar och förordningar. Ansvaret sträcker sig längre än så. Verksamheternas karaktär är sådan att krav måste ställas på god moral, disciplin och professionalism hos enskilda befattningshavare. Hantering av kunder och information måste ske så att risker för en destabiliserande utveckling minskas. Finanssektorn ansvarar för stora ekonomiska värden och det är andras pengar som förvaltas. Sektorn är strategisk för att komma åt penningtvätt från kriminell verksamhet. Regeringen vill inskärpa att finanssektorns aktörer måste fostras till att se mycket strängt på missbruk av den speciella ställning i samhälls- ekonomin som den finansiella sektorn har. Det kan handla om insiderhandel och andra otillbörliga beteenden på marknaden. Det är bl.a. viktigt att aktörerna har väl fungerande styr- och kontrollsystem i sin verksamhet. Det är också viktigt att belöningssystem utformas så att de inte lockar personal att ta för stora risker eller för mycket betonar kortsiktiga vinster och volymexpansion. Belöningssystem har en stark symbolverkan. Många finansiella institut har som institutionella placerare och stora aktieägare ett särskilt ansvar att ikläda sig en övervakande och disciplinerande roll mot den icke-finansiella sektorn. Hur de finansiella instituten själva hanterar sådana frågor är då extra viktigt. Det bör framhållas att staten har ansvar och agerar gentemot den finansiella sektorn både i sin roll som reglerare och som aktör och ägare. Det är viktigt att dessa roller kan hållas väl isär. Regeringens syn på regleringen av den Regeringens bedömning: Regleringen av den finansiella sektorn syftar till att värna om stabilitet i det finansiella systemet och att trygga ett gott konsumentskydd. Regleringen skall därtill lägga grunden till en sund konkurrens. Därigenom främjas både effektiviteten och konsument- skyddet. Regleringen skall också stävja att aktörerna missbrukar sin ställning. Vägledande för arbetet med reglering och tillsyn skall vara att verka för funktionsinriktade och flexibla regler som tar hänsyn till marknadens utveckling, understödjer förnyelse och undanröjer hinder för marknads- tillträde. Den offentliga regleringen bör kompletteras med frivilliga överenskommelser om marknadsdisciplinerande normer och standarder. Dessa riktlinjer skall också ligga till grund för hållning i det internationella samarbetet. Regeringen vill så långt möjligt verka för gemensamma regler och begränsa utrymmet för nationella särlösningar. En öppen dialog med den finansiella sektorns företrädare skall eftersträvas. Vid sidan av den vanliga associationsrättsliga lagstiftning som berör alla företag är den finansiella sektorn föremål för en omfattande näringsrättslig reglering. Två avgörande skäl kan anföras för detta. Det grundläggande skälet är önskan att värna om finansiell stabilitet och undvika s.k. systemrisker i det finansiella systemet. Det finns betydande risker för att störningar snabbt skall spridas inom systemet och drabba centrala samhällsekonomiska funktioner som betalningsförmedling och kreditförsörjning. Det beror i huvudsak på två grundläggande förhållanden. Det ena är att bankernas inlåning är helt likvid, dvs. medger omedelbara uttag, medan deras tillgångar inte är motsvarande likvida och således inte kan realiseras lika snabbt. Vid en eventuell uttagsanstormning kan därför banken snabbt få betydande finansiella problem. Det andra är att bankerna har betydande fordringar mellan sig. Allvarliga problem i en bank kan därför snabbt spridas mellan bankerna och till andra finansiella institut och i värsta fall rubba förtroendet för systemet i stort. kan inte förväntas beakta riskerna för de samhällsekonomiska kostnaderna av ett fallissemang. Det är därför en central uppgift för den offentliga regleringen att skapa goda förutsättningar för stabilitet. Stabilitet som mål för regleringen har fått ökad uppmärksamhet . Genom allt mer avancerade finansiella produkter samt finans- marknadernas ökade integrering och internationalisering fortplantas prisrörelser snabbt och riskbilden kan därmed snabbt förändras. Komplexa kopplingar mellan olika slag av finansiella institut och marknader innebär att risker kan omfördelas och spridas på fler vägar än tidigare, såväl inom som mellan olika finansiella sektorer. Även om verktygen att hantera risker har utvecklats starkt innebär utvecklingen att hoten mot stabiliteten i centrala delar av systemet kan vara svåra att identifiera. Det är viktigt att understryka att stabilitetsmålet är inriktat på stabiliteten i det finansiella systemet i sin helhet men däremot inte på att garantera enskilda finansiella instituts överlevnad. Det andra skälet för offentlig reglering är att säkerställa ett gott konsumentskydd. För den enskilde har olika slag av finansiella avtal ofta stor ekonomisk betydelse och är av långsiktig karaktär. Avtalen kan vara komplicerade och den enskilde kan ha svårt att tillgodogöra sig tillräcklig information både om produkten och om den som säljer den. befinner sig konsumenten i underläge gentemot den som erbjuder tjänsten. Konsumentens ställning behöver därför stärkas genom bindande regler och tillsyn. Det finns en positiv växelverkan mellan systemskydd och konsument- skydd. ger en god grund för konsumentskyddet som ett gott förtroende hos allmänheten bidrar till stabiliteten i systemet. Konsumentskyddets betydelse ökar i och med att hushållens sparande i värdepapper fått ökad utbredning. Till det bidrar den pensionsreform som genomförts och som genom premiepensionssparandet inkluderar ett obligatoriskt fondsparande. Hur värdepappersmarknadens aktörer hanterar frågor om information, rådgivning, klagomål etc. har således blivit viktigare . Men utvecklingen innebär också att hushållen blir mer utsatta för risk och att eventuell instabilitet på marknaderna kan få större genomslag på den reala utvecklingen via hushållens konsumtion och investeringar. En viktig grund för reglering är också att stävja missbruk och oseriöst beteende. Regleringen skall bidra till god moral och professionalism i finansiell verksamhet Utöver dessa grundläggande skäl finns ytterligare motiv för reglering. Ett viktigt sådant är behovet att bekämpa ekonomisk brottslighet. Det är helt klart att den uppgiften fått ökad betydelse och regeringen har lagt fast en strategi mot ekonomisk brottslighet. För den finansiella sektorn är t.ex. penningtvätt, insiderbrott och finansiering av terroristverksamhet viktiga områden att bevaka och motverka. Ett ytterligare skäl för reglering är behovet att främja effektivitet. Detta kan sägas vara ett självklart mål för all ekonomisk verksamhet och inget som främjas genom särskild offentlig reglering. I den finansiella regleringen måste en avvägning ske mellan stabilitet och effektivitet. Regleringen bör ha som mål att skapa de rätta förutsättningarna och incitamenten för god konkurrens. Det torde vara avgörande för att upprätthålla hög effektivitet. Med krav på information kan pris- och produktkonkurrensen stimuleras och effektiviteten höjas. Marknadens egna lösningar ger inte alltid de samhällsekonomiskt mest optimala resultaten. Mot bakgrund av värdepappersmarknadens växande betydelse för den breda allmänheten och för företagens kapitalförsörjning behöver staten också axla ett ansvar för denna marknads infrastruktur. Det krävs säkra och väl fungerande system för handel, clearing och avveckling av värdepappersaffärer. Uppstår problem i t.ex. system för avveckling av värdepappersaffärer kan det negativt påverka stabiliteten i banksystemet. Statens uppgift bör vara att ange ramar och regelsystem som skapar bästa möjliga förutsättningar för en väl fungerande värdepappersmarknad samt skapa förutsättningar för en effektiv tillsyn. Om marknaden inte fungerar Skr. 2002/03:141 tillfredsställande finns skäl för staten att vidta åtgärder. I första hand bör staten stödja lösningar som utvecklas av aktörerna på marknaden. Några riktlinjer för regleringen Enligt regeringen bör arbetet med reglering och tillsyn baseras på de två hörnstenarna stabilitet och konsumentskydd och vägledas av de riktlinjer som utvecklas i det följande. Målet bör vara att tillhandahålla en modern reglering och en effektiv tillsyn. En riktlinje är att de funktioner som verksamheten fyller bör tas till utgångspunkt för regleringsarbetet. En sådan reglering är mindre inriktad på att särreglera olika grupper av finansiella institut och ser mer till den funktion som utövas. Därmed blir det lättare för olika slag av finansiella aktörer att producera och/eller sälja likvärdiga tjänster vilket i sin tur främjar konkurrensen. Behovet att ändra lagstiftningen över tiden bör också minska. En funktionell inriktning av regleringen bör även komma till uttryck i tillsynen och i hur denna organiseras. Effektiviteten i tillsynsarbetet bör därigenom kunna öka. En annan viktig riktlinje är att reglering och tillsyn bör bidra till att undanröja hinder som försvårar marknadstillträde för såväl svenska som utländska konkurrenter. I en konkurrensutsatt miljö kan en konkurrens- kraftig finansiell sektor utvecklas med högt bidrag till den reala ekonomin. På motsvarande sätt är det naturligtvis viktigt att ges lika goda konkurrensförutsättningar som sina utländska konkurrenter. Den snabba utvecklingstakten och höga komplexiteten vad gäller verksamheternas innehåll och organisation ställer vidare krav på en tillräckligt flexibel reglering. Detaljerade regler riskerar snabbt att bli överspelade. Den näringsrättsliga regleringen får sålunda successivt mer karaktär av ramlagstiftning. Det ställer större krav på utfyllande föreskrifter och allmänna råd från tillsynsmyndighetens sida. Tyngdpunkten i regleringen förskjuts mot tillsynssidan. Det blir särskilt tydligt i det nya internationella regelverk för kapitaltäckning som är under utarbetande och som kommer att införas även i . Lagstiftning och regelverk skall också vara utformade så att de främjar god genomlysning eller transparens. Det är viktigt både från konsument- och effektivitetssynpunkt. Lagstiftning och tillsyn skall vidare utformas så att de bidrar till att aktörerna tar ansvar för att verksamheten bedrivs i sunda former och på ett ansvarsfull sätt. Den offentliga tillsynen utgör en central del i skyddsregleringen. Detta förstärks av den pågående samordningen av regelverket inom EU. Men den offentliga regleringen och tillsynen behöver kompletteras med självreglering, dvs. frivilliga överenskommelser om normer som syftar till att reglera ansvarsförhållanden hos de olika aktörerna. I en fullgången regleringsregim måste det sålunda finnas marknadsdisciplinerande krafter som kompletterar den offentliga regleringen. En felaktig eller för långt gången offentlig reglering riskerar att hindra utvecklingen av viktiga marknadsgenererade regler. Det måste framhållas att självreglering har sina begränsningar. Intressekonflikter kan uppstå och en öppen konkurrens kan motverkas. Målet bör vara att skapa en effektiv Skr. 2002/03:141 balans mellan den offentliga regleringen och självregleringen där de samhällsekonomiska kostnaderna av regleringen också vägs in. Utformningen av finansmarknadsregleringen bygger i växande utsträckning på internationellt samarbete. Tydligast och mest bindande framstår detta självklart inom ramen för EU-arbetet. EU och dess medlemsländer är emellertid parter i ett bredare internationellt samarbete. Det senaste årtiondets internationella kriser har lett till att spridningsriskerna över nationsgränserna och mellan de finansiella systemens olika delar hamnat i fokus. Kampen mot ekonomisk brottslighet och finansiering av terrorism måste föras på det inter- nationella planet. Det internationella arbetet syftar i mycket till att skapa globala standarder och normer av hög kvalitet för reglerare, tillsyns- myndigheter och finansiella aktörer. I det gemensamma EU-arbetet eftersträvar regeringen så långt möjligt gemensamma regler baserade på de riktlinjer som redovisats. Detta bör gynna utvecklingen av effektiva marknader inom EU och gynna svenska finansiella institut som ofta bedriver verksamhet i ett flertal länder. I internationella sammanhang tillhör de kategorin medelstora eller mindre aktörer. Den kategorin bör också gynnas relativt mer av gemensamma och lika regler. bör med sin effektiva finanssektor kunna vinna fördelar i en omvärld där reglerna har harmoniserats. Med hänsyn till att integrationen på det finansiella området är särskilt långt gången inom finns goda skäl att inom denna region se till att onödiga hinder och problem för en nordisk verksamhet undanröjs. bör aktivt verka för att betingelserna för en nordisk finansmarknad stadigt förbättras. Med tanke på det dominerande inflytande svenska bankkoncerner har i finns goda skäl att införliva även den regionen i dessa strävanden. Det är självklart viktigt att regleringen utformas i samspel med branschens olika aktörer. Regeringen eftersträvar en öppen dialog med olika referensgrupper och intresseorganisationer. Inom ramen för EG- rätten sker denna konsultation både på europeisk och nationell nivå. Det är emellertid också viktigt att i ökad omfattning försöka engagera konsumenterna och andra nyttjare av finansiella tjänster i reglerings- arbetet. Utvecklingstendenser i den finansiella Regeringens bedömning: De svenska bankkoncernernas marknad har vidgats till och den övriga . En fortsatt strukturomvandling kan förutses på den nordiska marknaden. Bankkoncernerna är alltjämt dominerande aktörer på den svenska finansiella marknaden. På flertalet finansiella områden finns emellertid ett betydande antal konkurrenter som långsiktigt förefaller vinna marknadsandelar. Den historiskt kraftiga kursnedgången på aktiemarknaden ställer krav på anpassningsförmåga från de finansiella institutens sida. Den finansiella situationen framstår som stabil för bankerna men svagare för försäkringsbolagen. Utvecklingen har lett till ett försvagat förtroende för aktiemarknadens funktionssätt och för det traditionella försäkringssparandet. Värdepappersmarknaderna har fått en ökad betydelse i den finansiella sektorn och för hushållen vilket ställer ökade krav på värdepappers- marknadens aktörer. En fortsatt integration inom EU pekar på generellt ökande konkurrens samt hårdare omvandlings- och rationaliseringstryck. Utvecklingen av den finansiella regleringen kan ses som statsmakternas svar på de förändringar och nya förutsättningar som växer fram på de finansiella marknaderna. Regleringen blir med det synsättet till stora delar reaktiv. Regeringen vill emellertid peka på vikten av att regleringen tar på sig en mer framåtblickande, påverkande roll i förhållande till den finansiella utvecklingen och stabiliteten. En ömsesidig påverkan är önskvärd mellan finanssektorns utveckling och den finansiella regleringen där statsmakterna spelar en aktiv roll för den struktur som växer fram på de finansiella marknaderna. Marknadsstruktur och geografisk expansion Den svenska finansiella sektorn har genomgått stora institutionella och marknadsmässiga förändringar . Sedan bankkrisen har en förnyad konsolidering skett. finns fyra större finansiella koncerner med sammantagna marknadsandelar i storleksordningen inom olika marknadssegment. Koncernernas verksamhet spänner över i stort sett hela det finansiella spektrumet. I internationell jämförelse framstår integrationen i mellan bank- och försäkringsrörelse som långtgående. En drivkraft bakom koncentrationen är möjligheten till stordriftsfördelar i produktion och distribution av finansiella tjänster. Utvecklingen visar också att större aktörer i den svenska finansiella sektorn nu positionerar sig i förhållande till en större geografisk marknad. Integrationen har varit starkast inom vilket bör leda till fortsatta effektivitetsvinster i den nordiska finanssektorn. De stora svenska finanskoncernerna har i kraft av sin storlek och effektivitet varit pådrivande i den nordiska integrationen. Det relevanta marknadsområdet Skr. 2002/03:141 har efterhand vidgats till att omfatta även de östeuropeiska länderna runt Därtill har det skett inbrytningar på väl etablerade västeuropeiska marknader som och . Syftet med denna geografiska expansion är inte i första hand att betjäna svenska företag, vilket tidigare låg till grund för bankernas utlandssatsningar, utan att etablera sig på en utländsk marknad som i växande grad numera definieras som hemmamarknad. Det rör sig om en mer offensiv expansion baserad på förvärv, fusioner, allianser och egna etableringar. De ännu relativt outvecklade finansmarknaderna i de baltiska länderna och erbjuder en stor utvecklings- och tillväxtpotential för de svenska bankerna. Dessa länders anslutning till EU bör ytterligare stärka förutsättningarna för detta. De svenska storbankernas utlandsexpansion har lett till att i genomsnitt omkring häften av deras balansräkningar numera utgörs av utländska tillgångar. Detta har inverkan på riskbild, genomlysning och stabilitet. Utvecklingen kommer att ställa krav på myndigheternas tillsyn och övriga bevakning som måste anpassas till det marknadsläge som gäller. Även om de fyra stora bankkoncernerna dominerar den svenska finansiella marknaden är det viktigt att framhålla att en inte obetydlig nyetablering skett den senaste tioårsperioden inom värdepappershandel, fondförvaltning och på bankområdet. Det utländska inslaget har generellt ökat. På det segment som benämns investment banking, företagsaffärer, dominerar numera utländska institut. Den nordiska integrationen rymmer även expansion in på den svenska marknaden från våra nordiska grannar. Det inslaget kan komma att öka . En större mångfald har således vuxit fram med ett ökat konkurrens- tryck som följd och därmed bättre förutsättningar för lägre priser och bättre service. T.ex har konkurrensen från nischbankerna varit välbehövlig för inlåningskunderna. Även om kontorstätheten minskat har utvecklingen av ny teknik i mycket ändå inneburit enklare och bättre tillgång till finansiella tjänster. års svagare marknad innebär krav på anpassningar för såväl stora som små aktörer. Särskilt för de mindre aktörerna är sammanslagningar till större enheter i många fall nödvändiga. Det har varit tydligt inom värdepapperssektorn. Kundernas rörlighet när det gäller finansiella tjänster har historiskt varit svag bland hushåll och mindre företag. har en viss ökad benägenhet att jämföra olika erbjudanden och även byta bankförbindelse kunnat iakttas. Detta kan också utläsas i en viss minskning av marknadsandelarna för de stora aktörerna sammantaget. Marknaden utmärks emellertid av trögrörlighet och det är ett starkt samhällsekonomiskt intresse att understödja konkurrens och att verka för väl informerade kunder. Den koncentrerade strukturen på den svenska marknaden är jämförbar med den som råder i andra mindre europeiska länder. kontinentaleuropeiska länderna har strukturomvandlingen gått väsentligt Där kan betydande nationella konsolideringar av bank- Skr. 2002/03:141 strukturen förutses. Den relevanta marknaden för de finansiella instituten förändras också genom ny teknik och färre faktiska barriärer mellan de nationella marknaderna. En successiv utvidgning av eurozonen förstärker den tendensen. Även om omstruktureringen har gått relativt långt inom kommer den att fortsätta och möjligen inkludera aktörer utanför den nordiska regionen. forskning har visat på mycket varierande resultat vad gäller förekomsten av stordriftsfördelar i finansiell verksamhet. forskning liksom branschen själv verkar mer övertygad om att det finns stordriftsfördelar att exploatera på många områden i en sektor präglad av hög IT-intensitet och stora datasystem. De svenska bankkoncernerna tillhör inte kategorin de största i och gräns- överskridande samgåenden måste ses som både rationella och realistiska för framtiden. Regeringen har en generellt öppen attityd till strukturförändringar som bidrar till att höja effektiviteten. I samband med de rekonstruktioner som företogs under bankkrisen välkomnades utländska företag till den svenska bankmarknaden. Ett ökat inslag av utländskt ägande kan vitalisera marknaden och öka konkurrensen. kan vi konstatera att en stark svensk finanssektor med huvudsakligt säte i har en positiv inverkan både på sektorns egen utveckling och på den svenska samhällsekonomin. Vi är långt från att den situationen skulle riskeras. Den spruckna bubblan på aktiemarknaderna och den därefter utdragna nedgången har ändrat förutsättningarna för centrala affärsområden på finansmarknaderna. Hur långvarig försvagningen blir kan ingen säga men det kan förutses att den finansiella sektorn i stort måste anpassa sig till en långsiktigt svagare expansionstakt. Med en bättre konjunktur bör visserligen aktiviteten på aktiemarknaderna och där till knutna verksamheter åter öka. De senaste årens utveckling har emellertid lett till att ett bristande förtroende råder för aktiemarknadens förmåga att spegla de reella ekonomiska värdena i företagen och för finansiella aktörer med rådgivning som uppgift. Analyser har varit grovt felaktiga och rådgivningen ofta illa anpassad till kundens situation och behov. Dessa problem talar för en mer återhållsam utveckling. I anpassningen till en mindre expansiv fas är det naturligtvis viktigt att stabiliteten kan upprätthållas i centrala delar av det finansiella systemet. Bankerna har här en nyckelroll. Det historiskt branta fallet på aktiemarknaden och de djupgående problemen i vissa näringslivsbranscher har inte lett till allvarligare kreditförluster och än mindre till någon allmän förlustutveckling i de svenska bankkoncernerna. Med en lång expansionsperiod på de finansiella marknaderna i ryggen , har de svenska finansiella koncernerna uppvisat en god finansiell stabilitet och betryggande kapitaltäckning. Lönsamheten har försämrats men från en hög nivå. Bankernas goda motståndskraft bör till viss del vara ett resultat av att en effektivare och mer framsynt riskhantering har byggts upp i spåren av den svenska bankkrisen.