prop · GR037 · 2003-09-30 00:00:00 — Konsekvensen för medlemsstaten kan, om ett åsidosättande konstateras, bli att vissa av de rättigheter som enligt fördraget tillkommer medlemsstaten upphävs. I förevarande fall kan det således innebära att tillämpningen av rambeslutet avbryts i förhållande till den aktuella medlemsstaten. I anslutningsfördragen för de tio stater som blir medlemmar i finns en skyddsklausul på straffrättens och civilrättens område. Skyddsklausulen för rättsliga och inrikes frågor som omfattar bl.a. rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna kan aktualiseras om det skulle visa sig att det finns brister i införlivandet, genomförandet eller tillämpningen av instrument som rör ömsesidigt erkännande inom straffrätten eller civilrätten, eller om det finns en överhängande risk för sådana brister. Om en sådan situation skulle uppkomma efter anslutningen, kan kommissionen på motiverad begäran av en medlemsstat eller på eget initiativ, och efter att ha samrått med medlemsstaterna, besluta om särskilda villkor för tillämpningen av instrumentet. Sådana villkor kan t.ex. vara att tillämpningen av rambeslutet tillfälligt upphävs i förhållandet mellan en ny medlemsstat och övriga medlemsstater. Ett beslut om avbrott i tillämpningen av rambeslutet i förhållande till en viss medlemsstat rör en fråga som enligt 10 kap. 2 § regeringsformen kräver godkännande. I en situation där frågan om avbrott i tillämpningen av rambeslutet aktualiseras torde det krävas sådan skyndsamhet att lagstiftningsåtgärder skulle försvåra processen både i och i EU-arbetet. Regeringen anser därför att det i den nya lagen bör införas en möjlighet för regeringen att i stället för besluta att lagen inte skall tillämpas i förhållande till en viss medlemsstat i EU. 6.2Tillämpning av lagen i förhållande till och Regeringens förslag: Lagen (1959:254) om utlämning för brott till , , och (nordiska utlämningslagen) får tillämpas i förhållande till och i stället för den nya lagen, om den utfärdande myndigheten i den andra staten begär det. I sådant fall skall arresteringsordern betraktas som en framställning om utlämning enligt 9 § nordiska utlämningslagen. Bestämmelsen om tillfälliga tvångsmedel i 17 § nordiska utlämningslagen skall då inte tillämpas. Den nordiska utlämningslagen skall inte tillämpas om åklagaren redan har begärt att tingsrätten prövar frågan om överlämnande. Promemorians bedömning skiljer sig från regeringens förslag. Enligt promemorians bedömning krävs inte någon särskild reglering av i vilka fall den nordiska utlämningslagen eller den nya lagen skall tillämpas. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har efterlyst en uttrycklig reglering i fråga om vilket förfarande den nya lagen eller den nordiska utlämningslagen som skall tillämpas på en arresteringsorder som har utfärdats i eller . Skälen för regeringens förslag Enligt artikel 31.2 får medlemsstaterna tillämpa befintliga utlämningsavtal eller ingå nya sådana avtal mellan sig i den mån dessa gör det möjligt att fördjupa eller utvidga rambeslutets målsättningar och bidrar till att ytterligare förenkla och underlätta förfarandena för överlämnande av personer som är föremål för en arresteringsorder. Om medlemsstaterna ingår nya utlämningsavtal skall dessa innebära att förfarandena förenklas eller underlättas genom att strafftrösklar sänks, krav på dubbel straffbarhet avskaffas i större utsträckning, tidsfrister förkortas ytterligare och antalet avslagsgrunder begränsas. har underrättat rådet och kommissionen att den nordiska utlämningslagen kommer att tillämpas i förhållande till och , i den utsträckning den nordiska utlämningslagen fördjupar eller utvidga rambeslutets målsättningar och bidrar till att ytterligare förenkla och underlätta förfarandena för överlämnande av personer som är föremål för en arresteringsorder. Motsvarande under- rättelser har avgetts av och . Enligt en överenskommelse mellan de nordiska justitieministrarna skall en översyn göras av de nordiska utlämningsreglerna i syfte att dessa skall utvecklas och gå än längre än rambeslutets bestämmelser. De nordiska staterna har emellertid gjort bedömningen att en sådan översyn inte kan göras i sådan tid att ett nytt system kan träda i kraft till . Det nordiska utlämningssamarbetet bygger på ett samnordiskt lagstiftningsprojekt. Utlämningslagarna i de nordiska länderna är i stora stycken lika, för att inte säga identiska. De nordiska utlämningslagarna innehåller få avslagsgrunder och föreskriver enkla, snabba och informella Den svenska lagen, lagen (1959:254) om utlämning för brott Prop. 2003/04:7 till , , och (nordiska utlämningslagen), innehåller en långtgående möjlighet att utlämna svenska medborgare och det finns inte något generellt krav på dubbel straffbarhet. Den nordiska utlämningslagen är till stor del så konstruerad i fråga om möjlighet att utlämna och enkelhet i förfarandet att den enligt rambeslutet kan tillämpas i stället för rambeslutets bestämmelser. Utlämning enligt den nordiska utlämningslagen kan i flertalet fall ske snabbare och smidigare än om personen överlämnades enligt rambeslutets bestämmelser. Det är emellertid inte möjligt att helt förutse i vilka situationer rambeslutets bestämmelser är förmånligare och där det därmed skulle vara uteslutet att använda sig av den nordiska utlämningslagen. Förutsättningarna för anhållande och häktning i den nya lagen och i den nordiska utlämningslagen skiljer sig åt. Som remissinstanserna har framhållit är det nödvändigt för de tillämpande myndigheterna att snabbt och enkelt slå fast vilken lag som skall tillämpas. Riksåklagaren har påpekat att det finns väsentliga skillnader i förfarandena enligt de båda lagarna, i synnerhet i fråga om tvångsmedelsbestämmelserna. Den åklagare som skall besluta om anhållande av en i eller eftersökt person måste veta vilket regelverk som gäller. Enligt regeringens uppfattning är den mest praktiska ordningen att den nya lagen tillämpas i förhållande till och , utom i de fall där den utfärdande myndigheten uttryckligen begär att den nordiska utlämningslagen skall tillämpas och den svenske åklagaren går med på detta. Därigenom undviks oklarhet i fråga om vilket förfarande som skall tillämpas. Om den utfärdande myndigheten begär att den eftersökte utlämnas enligt den nordiska utlämningslagen får i stället den lagen tillämpas. Arresteringsordern bör då betraktas som en framställning om utlämning enligt 9 § nordiska utlämningslagen. Bestämmelsen om anhållande och andra tvångsmedel i avvaktan på en framställan om utlämning i 17 § nordiska utlämningslagen skall i sådana fall inte tillämpas. I stället skall då bestämmelsen i 12 § samma lag, om tvångs- medel när en framställan har inkommit, tillämpas direkt. Intill dess att åklagaren har beslutat att den nordiska lagen skall tillämpas gäller den nya lagens tvångsmedelsregler. Det kan emellertid finnas situationer där åklagaren gör bedömningen att förutsättningarna att bistå den utfärdande myndigheten är större om lagen om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder tillämpas. I sådana fall bör den lagen tillämpas även fortsättningsvis. Den nya lagen bör också tillämpas om frågan om överlämnande redan har underställts rättens prövning. 7.1Skyldigheten att överlämna och grundläggande hinder mot överlämnande grundlagarna, immunitet och privilegier samt Regeringens förslag: Den som eftersöks enligt en arresteringsorder och som anträffas i skall, om inte annat sägs i den nya lagen eller följer av någon annan lag, överlämnas till den utfärdande medlemsstaten. Överlämnande får inte beviljas om det skulle strida mot Europa- konventionen eller de tilläggsprotokoll till konventionen som gäller som lag här i landet eller mot bestämmelser om immunitet och privilegier. Detta anges särskilt i den nya lagen. Överlämnande får inte heller beviljas om det skulle strida mot bestämmelser i grundlagarna, t.ex. tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Någon särskild bestämmelse om det, utöver den allmänna hänvisningen till annan lag, tas dock inte in i den nya lagen. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringens förslag till reglering av avslagsgrunder är dock något mer omfattande än promemorians och innefattar bl.a. en uttrycklig hänvisning till . Remissinstanserna: Flera remissinstanser har pekat på att hän- visningen i promemorians lagförslag till bestämmelser i annan lag är alltför allmänt hållen och kan komma att leda till tillämpnings- svårigheter. har ifrågasatt om det är lämpligt med en så allmänt formulerad bestämmelse. Den kan leda till avsevärda gräns- dragnings- och tillämpningsproblem i enskilda fall, särskilt mot bakgrund av att den s.k. listan är vagt utformad samt de snäva tidsfrister som kommer att gälla i ärenden om överlämnande. Det bör därför, enligt hovrätten, övervägas om inte bestämmelsen skall kompletteras med en om än inte uttömmande exemplifiering av vilka lagregler som kan komma att utgöra hinder mot överlämnande. Riksåklagaren () har framfört liknande synpunkter och lämnat förslag till vilka avslagsgrunder som bör anges uttryckligen i lagen. Flera remissinstanser har i detta sammanhang särskilt kommenterat frågan om huruvida den reglering som föreslås i promemorian är lämplig för att beskriva de avslagsgrunder som följer av grundlagarnas bestämmelser och av bestämmelserna i lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. tillhör de remissinstanser som förordar att det i lagen tas in en erinran om att den nya lagen inte sätter grundlagarna ur spel. RÅ har i sitt yttrande föreslagit att det i lagen tas in en föreskrift om att samråd skall ske med Justitiekanslern om det kan antas att brottet faller under yttrande- frihetsgrundlagen eller tryckfrihetsförordningen. En sådan föreskrift skulle enligt RÅ bl.a. utgöra en erinran om att det finns ytterligare avslagsgrunder i grundlagarna. Justitiekanslern () har ifrågasatt om beaktandesatsen i punkt 12 i rambeslutet medger ett så långtgående Prop. 2003/04:7 hänsynstagande till medlemsstaternas konstitutioner som har kommit till uttryck i promemorian. Enligt JK bör det avgöras från fall till fall om en begäran om överlämnande som har anknytning till det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området kan bifallas. Skälen för regeringens förslag Skyldigheten att överlämna enligt rambeslutet Enligt artikel 1.2 i rambeslutet skall medlemsstaterna åta sig att verkställa varje arresteringsorder i enlighet med principerna om ömsesidigt erkännande och bestämmelserna i rambeslutet. får alltså inte vägras i annat fall än där det följer av rambeslutet. 5 redogörs för bestämmelser i rambeslutet som i olika fall innebär att överlämnande inte får ske eller som får åberopas för att vägra Sådana bestämmelser finns både i rambeslutets beaktandesatser och i de enskilda artiklarna, särskilt i artiklarna 3 och 4. Enligt rambeslutets beaktandesatser (punkten 12) hindrar rambeslutet inte att en medlemsstat tillämpar sina konstitutionella regler om prövning i laga ordning, föreningsfrihet, tryckfrihet och yttrandefrihet i andra I dessa fall följer rätten att avslå en begäran om överlämnande av de enskilda medlemsstaternas konstitutionella bestämmelser. enligt samma punkt, överlämnande vägras om det finns skäl att tro att överlämnande begärs i syfte att lagföra eller straffa en person på grund av den eftersöktes kön, ras, religion, etniska ursprung, nationalitet, språk, politiska uppfattning eller sexuella läggning. Enligt punkten 13 i beaktandesatserna får ingen avvisas, utvisas eller utlämnas till en stat där han eller hon löper allvarlig risk att utsättas för dödsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling Detta är en erinran om medlemsstaternas skyldigheter enligt bl.a. att inte till ett tredje land avvisa, utvisa eller vidareutlämna en person som har överlämnats, om det finns risk för dödsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. En ytterligare erinran om bestämmelser finns i Där anges att rambeslutet inte påverkar skyldigheten att respektera de grundläggande rättigheterna och de grundläggande rättsliga principerna i artikel 6 i Fördraget om Europeiska unionen (FEU). 6 i FEU anger i sin tur att unionen bygger på principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt på rättsstatsprincipen, vilka principer är gemensamma för medlemsstaterna (artikel 6.1). Vidare skall unionen, som allmänna principer för gemenskapsrätten, respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner (artikel 6.2). Unionen skall också respektera den nationella identiteten hos sina medlemsstater (artikel 6.3). Enligt Lagrådet är det oklart hur långt rätten sträcker sig att vägra överlämnande med hänvisning till artikel 6 i FEU och till Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. sin del framhålla att rambeslut inte har direkt effekt (artikel 34.2 (b) i FEU). Det ankommer alltså på medlemsstaterna att genomföra rambeslutet på ett sådant sätt att den nationella lagstiftningen står i överensstämmelse med respekten för de grundläggande rättigheterna och de grundläggande rättsliga principerna i artikel 6 i FEU. En utgångspunkt för genomförandet har för regeringens del varit att åstadkomma en lagstiftning som står i överensstämmelse med respekten för de grundläggande rättigheterna och de grundläggande rättsliga principerna i artikel 6 i FEU. Att kunna vägra överlämnande med hänvisning till måste därmed vara möjligt. En annan utgångspunkt har varit att den nya lagstiftningen skall stå i överensstämmelse med grundlagarna och de grundläggande principerna i svensk straff- och processrätt. har regeringen eftersträvat att i den nya regleringen anknyta till nuvarande erkända och väl fungerande regler och förfaranden som gäller vid utlämning. Det har då varit en målsättning att inte inskränka möjligheterna att överlämna i förhållande till vad som är möjligt vid utlämning. Rambeslutet innebär ett åtagande för och övriga medlemsstater att överlämna den som eftersöks enligt en arresteringsorder. Över- lämnande får vägras endast i de fall där en sådan rätt följer direkt eller indirekt av rambeslutet. Regeringen anser därför att det i den nya lagen uttryckligen bör anges under vilka förutsättningar överlämnande får ske samt när överlämnande skall eller får vägras. Flertalet av rambeslutets avslagsgrunder låter sig beskrivas i uttryckliga regler om att en viss förutsättning skall eller får medföra att överlämnande vägras. Det skall här påpekas att rambeslutet innehåller såväl obligatoriska som fakultativa avslagsgrunder. Den senare sortens avslagsgrunder finns bl.a. i artikel 4, där det sägs att den verkställande rättsliga myndigheten i vissa fall får vägra överlämnande. Bestämmelsen ger medlemsstaterna möjlighet att i sin nationella lagstiftning, helt eller delvis, införa de avslagsgrunder som anges i artikeln. Det innebär att en avslagsgrund som i rambeslutet är utformad som en fakultativ bestämmelse, i den nya lagen kan göras fakultativ eller obligatorisk. I detta och de följande avsnitten i detta kapitel redovisas förslag till hur avslagsgrunderna skall införas i svensk lag. Vissa av rambeslutets avslagsgrunder låter sig inte lika naturligt uttryckas i lagregler eller ens i en hänvisning till andra lagregler. Det handlar främst om bestämmelser i grundlagarna om tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier än i tryckta skrifter. I det följande redovisas dessa avslagsgrunder samt förslag till hur de bör komma till uttryck i den nya lagen. Hinder mot överlämnande enligt grundlagarna Enligt rambeslutets beaktandesatser (punkten 12) hindrar rambeslutet inte att en medlemsstat tillämpar sina konstitutionella regler om prövning i laga ordning, föreningsfrihet, tryckfrihet och yttrandefrihet i andra Prop. 2003/04:7 medier. Grundlagarna innehåller bestämmelser som kan utgöra hinder mot överlämnande. Bestämmelser om skydd för föreningsfriheten finns i 2 kap. regeringsformen. Föreningsfriheten får enligt dessa bestämmelser begränsas endast i den utsträckning och enligt det förfarande som föreskrivs i regeringsformen. I enlighet med vad som föreslås i avsnitt 7.3.3 bör överlämnande aldrig kunna ske för en gärning som helt eller delvis har begåtts i utan att motsvara brott enligt svensk lag. Det krävs därför ingen särskild lagreglering i denna del. Bestämmelser om tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier än tryckta skrifter finns i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihets- grundlagen (YGL). Dessa grundlagar är exklusiva i den meningen att det allmänna inte får ingripa mot innehållet i de skyddade medierna i annat fall och i annan ordning än som föreskrivs i de båda grundlagarna. Bl.a. anges där uttömmande vilka yttranden i de grundlagsskyddade medierna som är otillåtna och vem som vid en överträdelse bär det straffrättsliga ansvaret. Vidare föreskrivs att endast Justitiekanslern får inleda förundersökning mot brott som avses i TF och YGL och att endast Justitiekanslern får besluta om tvångsmedel med anledning av misstanke om sådant brott (9 kap. 1 § TF och 7 kap. 1 § YGL). Om rättegången i mål som rör brott som avses i TF och YGL finns dessutom särskilda bestämmelser (12 kap. TF och 9 kap. YGL). Enligt promemorian följer det av beaktandesatsen 12 att överlämnande får vägras om ett överlämnande skulle stå i strid med TF och YGL. I promemorian görs också bedömningen att det skydd som dessa grundlagar ger medför att inte kan bistå med överlämnande i fall där andra staters rättsliga myndigheter har inlett lagföring eller utdömt straff för gärningar på det grundlagsskyddade området. Justitiekanslern har ifrågasatt om beaktandesatsen 12 medger ett så långtgående hänsynstagande till medlemsstaternas egna konstitutioner på de angivna områdena som har kommit till uttryck i promemorian. Huruvida en begäran om överlämnande som har anknytning till den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen kan bifallas eller inte får enligt Justitiekanslern bedömas i varje enskilt fall. Justitiekanslern har vidare anfört att i de fall där ett ingripande mot personen hade kunnat ske även enligt TF eller YGL bör , i enlighet med principen om ömsesidigt erkännande, inte kunna vägra ett överlämnande. Regeringen finner inte anledning att frångå den tolkning av beaktandesatsen och rambeslutet i övrigt som görs i promemorian. Inte heller finner regeringen anledning att i detta sammanhang frångå den bedömning som görs i promemorian i fråga om de hinder som TF och YGL kan sätta upp för ett överlämnande. Gärningar som omfattas och skyddas av TF och YGL kan alltså, enligt regeringens bedömning, lagföras och bestraffas endast i den ordning och omfattning som föreskrivs i dessa grundlagar. Denna uppfattning har regeringen gett uttryck för såväl i tidigare lagstiftningsarbete rörande det internationella rättsliga samarbetet (se prop. 1999/2000:61 s. 73) som i ett antal beslut angående internationell rättslig hjälp. Det finns dock skäl att här nämna att frågan om internationellt rättsligt samarbete inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området nu är föremål för utredning (dir. 2003:58). Det sagda innebär således att om en myndighet i en annan stat har inlett lagföring eller meddelat dom rörande en gärning som i regleras av TF eller YGL, får dessa grundlagar anses hindra ett överlämnande som syftar till att sådan lagföring genomförs eller att en sådan dom verkställs. En motsatt ordning skulle innebära en urholkning av det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga skyddet som inte varit åsyftad. Regeringen har övervägt om det bör införas en särskild bestämmelse i lagen som erinrar om grundlagarna. Några remissinstanser har också föreslagit en sådan lösning. Det kan hävdas att en sådan erinran bör tas in för att uppmärksamma tillämparen på att det i grundlagarna finns bestämmelser som inskränker lagens tillämpning. Regeringen har dock i tidigare lagstiftningsarbeten ansett att det som regel inte är lämpligt att tynga lagstiftningen med erinringar om vad som gäller enligt grundlagarna (se t.ex. prop. 1999/2000:111 s. 29). Några skäl för att i detta fall frångå den bedömningen har regeringen inte funnit. Någon särskild erinran om grundlagarna, utöver den generella hänvisningen till annan lag, bör därför inte tas in i den nya lagen. Som Riksåklagaren har framhållit bör samråd med Justitiekanslern alltid ske så snart frågan uppkommer om att avslå en begäran om överlämnande på denna grund. En sådan skyldighet kräver dock inte särskild reglering i lag och det förekommer inte heller på andra områden där åklagare bedriver utredningar i vilka det kan uppkomma frågor om huruvida TF och YGL är tillämpliga. Av artikel 20.1 i rambeslutet följer att överlämnande får vägras om den eftersökte har rätt till privilegier eller immunitet avseende rättsliga förfaranden eller verkställighet. Om det ankommer på en myndighet i den verkställande medlemsstaten att upphäva immuniteten eller privilegiet åligger det den verkställande rättsliga myndigheten att söka utverka ett sådant upphävande. Om upphävandet däremot ankommer på en myndighet i en annan stat eller internationell organisation åligger det i stället den utfärdande rättsliga myndigheten att utverka upphävandet (artikel 20.2). De tidsfrister som gäller för verkställighet av en arresteringsorder börjar inte att löpa förrän en fråga om upphävande av immunitet eller privilegier är avgjord. Föreskrifter om immunitet i den mening som avses i rambeslutet finns i bl.a. regeringsformen (RF) och i riksdagsordningen (RO). Enligt 4 kap. 8 § RF får ingen väcka talan mot den som utövar eller har utövat uppdrag som riksdagsledamot eller beröva honom eller henne friheten eller hindra honom eller henne att resa inom riket på grund av hans eller hennes yttranden eller gärningar under utövandet av uppdraget, utan att har medgivit det genom beslut om vilket minst fem sjättedelar av de röstande har förenat sig. Misstänks en riksdagsledamot för brott i annat fall, skall bestämmelser i lag om gripande, anhållande eller häktning tillämpas endast om han eller hon erkänner brottet eller har tagits på bar gärning eller om det är fråga om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Enligt 3 kap. 18 § RO Prop. 2003/04:7 skall åklagare som vill påkalla att medger att talan väcks mot en riksdagsledamot eller att ingripande görs i dennes personliga frihet, skriftligen ansöka om det hos talman. Detsamma gäller även annan som vill begära medgivande att få föra talan vid domstol med anledning av en riksdagsledamots handlande. Enligt 5 kap. 7 § RF kan konungen inte åtalas för sina gärningar. Riksföreståndare kan inte åtalas för sina gärningar som statschef. Enligt 12 kap. 8 § RF väcks åtal för brott i utövningen av tjänst som ledamot av eller Regeringsrätten i av ombudsman eller Justitiekanslern. Enligt 9 kap. 8 § RO får åtal för brott begånget i utövningen av uppdraget eller tjänsten mot fullmäktig i , ledamot av direktion eller mot någon av revisorer endast ske efter beslut av finansutskottet. För brott begånget i utövningen av beslutanderätt enligt lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering gäller dock särskilda bestämmelser. Åtal för brott begånget i utövningen av uppdraget eller tjänsten mot ledamot av riksdagsstyrelsen, av valprövningsnämnd eller av besvärsnämnd eller mot ombudsman eller kammarsekreteraren får ske endast efter beslut av . Enligt regeringens uppfattning bör överlämnande inte kunna ske om det skulle strida mot bestämmelser i grundlagarna om immunitet och privilegier som innebär att en person endast kan åtalas eller straffas i viss ordning. Även i denna fråga kan anföras att ett motsatt synsätt skulle leda till resultat som inte varit åsyftade och som skulle innebära en urholkning av grundlagarna.