prop · GQ0370 · 2003-03-20 00:00:00 — Ytterligare rättssäkerhet uppnås genom att åklagarens beslut alltid skall kunna prövas av domstol (se vidare avsnitt 8.2.5). I akuta situationer när en polispatrull blir kallad till en bostad där det pågår bråk skulle det naturligtvis vara till fördel om polisen, såsom det har föreslagits i promemorian, på plats kunde besluta tillfälligt i fråga om besöksförbud. Detta skulle ge polisen, om förut- sättningarna för förbudet bedöms vara uppfyllda, möjlighet att snabbt och effektivt kunna avbryta den hotfulla situationen. Enligt regeringen finns det dock, såsom även har understrukits av en del remissinstanser, flera avgörande skäl som talar mot att låta polisman fatta tillfälliga beslut om besöksförbud. Ett tillräckligt tungt vägande skäl är att beslut om besöksförbud är mycket ingripande för den enskilde även om det är tillfälligt och att det finns andra myndigheter som har mer erfarenhet av och är bättre skickade att ta ställning till de relativt svåra frågor som kan aktualiseras i denna typ av ärenden. En särskild fråga är hur det kan säkerställas att utredningen i ärendena blir tillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt inför åklagarens prövning. Det finns bestämmelser om medtagande till förhör m.m. som kan aktualiseras i denna typ av situationer (se ovan avsnitt 5). regler om medtagande till förhör och gripande förut- sätter dock att ett brott just har förövats respektive att den som åtgärden riktar sig mot är skäligen misstänkt för ett häktningsgrundande brott och att det även i övrigt finns häktningsskäl. kommer naturligtvis förutsättningarna för ett ingripande med stöd av nämnda bestämmelser att vara för handen, men . Ett exempel på en sådan situation är att polisen har kallats till en bostad där det pågår bråk. Det går emellertid inte att reda ut om något brott har begåtts, men det finns ändå omständigheter som starkt talar för att situationen om parterna inte skiljs åt kan komma att utvecklas i farlig riktning. Polisen har kanske kännedom om att personen tidigare i liknande situationer har begått våldsbrott mot sin partner eller mot personer han eller hon har sammanlevt med. En bestämmelse som kan aktualiseras i sådana situationer är 13 § polislagen (1984:387). Av denna följer bl.a. en befogenhet för polisman att om det behövs för att avvärja en straffbelagd handling avlägsna eller avvisa en person från ett visst område, eller om nämnda åtgärder inte är tillräckliga, tillfälligt omhänderta personen. Den aktuella bestämmelsen förutsätter emellertid ett tvåstegsförfarande. Först skall prövas om syftet kan uppnås genom den lindrigaste åtgärden, dvs. genom att avvisa personen i fråga från platsen. Endast om denna åtgärd inte bedöms vara tillräckligt kan ett kortvarigt omhändertagande komma i fråga. Om polismannen i det enskilda fallet nöjer sig med den mindre ingripande åtgärden kanske efter förhör på platsen uppstår svårigheter för åklagaren att ställa kompletterande frågor. Det innebär dessutom ett risktagande på så sätt att personen inte kan hindras från att återvända till bostaden att åklagaren fattat beslut om besöks- förbudet. Om en polispatrull kommer till en bostad där det pågår bråk och det finns omständigheter som starkt talar för att situationen om parterna inte skiljs åt kommer att utvecklas i farlig riktning, bör vidare det normala vara att polisen tar kontakt med åklagare. Besöksförbudslagen innehåller en regel om att frågor om besöksförbud skall handläggas skyndsamt (6 §). När en fråga om besöksförbud avseende den gemensamma bostaden uppkommer i en sådan akut situation där det framstår som klart att besöksförbud bör meddelas, bör naturligtvis beslut i ärendet för att förbudet skall få avsedd effekt fattas med särskild skyndsamhet medan polisen finns på platsen. Regeringen föreslår att det kommer till uttryck i lagtexten att beslutet skall fattas med särskild skyndsamhet (se författningskommentaren, avsnitt 15.1). Det kan emellertid finnas akuta situationer där förhör på platsen inte kan äga rum och där inte polisens tidigare nämnda befogenheter kan användas. För att få avsedd effekt måste, som ovan angivits, ett besöksförbud avseende den gemensamma bostaden fattas med särskild skyndsamhet. Detta ställer krav på att underlag för åklagarens beslut kan tas fram med mycket kort varsel. Enligt regeringens mening bör det därför i besöksförbudslagen införas en särskild bestämmelse om skyldighet för den som förbudet avses gälla att följa med polisen till ett förhör under förutsättning att det kan antas att ett besöksförbud avseende den gemensamma bostaden kommer att meddelas. Vid vägran, bör polismannen få ta med sig den berörde till förhöret. Lagrådet har anfört att ett sådant medtagande till förhör utgör ett frihetsberövande och att det kan antas ha till viktigt syfte att i akuta situationer skilja på parter som har gemensam bostad. Ett sådant syfte är emellertid inte förenligt med bestämmelserna i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Med hänsyn härtill har Lagrådet anfört att det finns anledning att Prop. 2002/03:70 ytterligare överväga om det finns skäl att införa en skyldighet att inställa sig till förhör och hur den i sådant fall bör vara utformad. Regeringen delar Lagrådets bedömning att ett sådant syfte bakom bestämmelsen om medtagande till förhör inte är förenligt med . Det har heller inte varit regeringens avsikt att skyldighet att inställa sig till förhör skall användas för annat ändamål än att säkerställa att utredningen i ärendet blir så bra som möjligt. Å andra sidan är det enligt regeringens mening nödvändigt från utredningssynpunkt att sådan skyldighet kan föreskrivas, särskilt vid besöksförbud av det ingripande slag som det här är fråga om. Mot bakgrund av Lagrådets synpunkter finns det dock anledning att i lagtexten ytterligare tydliggöra syftet bakom bestämmelsen. Det bör ske genom att en skyldighet att medfölja till förhör gäller under förutsättning att förhör på platsen inte kan äga rum eller om det annars är av vikt för utredningen att den som förbudet avses gälla följer med till förhör. Av lagtexten bör det vidare framgå att om den som avses med förbudet har tagits med till ett förhör av en polisman så skall beslut i besöksförbudsfrågan som huvudregel meddelas i samband med att förhöret avslutas. Skälet för en sådan bestämmelse är att det annars skulle kunna uppstå ett säkerhetsmässigt tidsglapp mellan det att förhöret har avslutats och till dess att förbudet meddelas. Under detta tidsglapp skulle det inte finnas någon möjlighet att förhindra den som avses med förbudet från att återvända till bostaden. En ordning där beslutet meddelas i samband med förhöret underlättar också delgivning av beslutet. Självfallet kommer situationer att uppstå där det på grund av skilda anledningar är omöjligt för polis och åklagare att få tillgång till erforderligt beslutsunderlag i samband med förhöret. Ovan nämnda reglering bör därför inte vara ovillkorlig (se vidare författningskommen- taren, avsnitt 15.1). Vidare krävs, för att beslutet skall få avsedd effekt när det väl har meddelats, att polisman har befogenhet att avlägsna personen från bostaden, om denne befinner sig där när beslutet meddelas. Utan denna möjlighet skulle polisen behöva avvakta att personen överträdde besöksförbudet eller begick annan brottslig gärning innan en sådan åtgärd kunde vidtas. Regeringens förslag: Åklagares beslut om besöksförbud avseende gemensam bostad skall prövas av domstol, om den som har ålagts besöksförbudet eller den som förbudet skyddar begär det. Domstols- prövningen skall äga rum så snart det kan ske och, om det inte möter något synnerligt hinder, senast på fjärde dagen efter det att rättens prövning påkallades hos åklagaren. Domstolen skall även utan särskild begäran hålla sammanträde i ärendet, dvs. förfarandet i domstolen skall vara muntligt. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med I promemorian föreslås dock ingen tidsgräns för när domstolsprövning skall ske. Inte heller föreslås att förfarandet i domstol alltid skall vara muntligt. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har antingen tillstyrkt eller lämnat förslaget utan erinran. ombudsmän och har dock framhållit att rättssäkerheten skulle förstärkas om man införde en rätt till snabb domstolsprövning för den som beslutet avser. Skälen för regeringens förslag: Enligt de nu gällande allmänna bestämmelserna om besöksförbud skall åklagarens beslut i fråga om besöksförbud prövas av tingsrätten, om den som har ålagts besöks- förbudet eller den som förbudet avses skydda begär det. I promemorian diskuteras huruvida det för denna typ av besöksförbud vore lämpligt med en obligatorisk domstolsprövning efter en viss . Enligt den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), skall var och en som är arresterad eller på annat sätt berövad friheten bl.a. på grund av misstanke om brott eller när det skäligen anses nödvändigt att hindra honom från att begå brott, utan dröjsmål ställas inför domare eller annan ämbetsman, som enligt lag får fullgöra dömande uppgifter. Personen skall vidare vara berättigad till rättegång inom skälig tid (se artikel 5 punkten 3). Vidare skall var och en vid pröv- ningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid (se artikel 6). Enligt 2 kap. 9 § regerings- formen skall om annan myndighet än domstol har berövat någon friheten med anledning av brott eller misstanke om brott, denne kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Ett besöksförbud avseende den gemensamma bostaden kan även om det är en ingripande åtgärd enligt regeringens mening inte likställas med ett frihetsberövande. Varken eller regerings- formens bestämmelser om krav på en obligatorisk domstolsprövning gör sig därför gällande. Regeringens utgångspunkt är naturligtvis ändå att föreslå ett förfarande som omges av bästa möjliga rättssäkerhetsgarantier. I föregående avsnitt (8.2.4) har redovisats skäl som talat emot att införa en modell med automatiskt underställande av åklagares beslut. Dessa skäl gör sig gällande med samma styrka också beträffande frågan huruvida det är lämpligt med en obligatorisk domstolsprövning. Om den person som ålagts förbudet inte själv har begärt rättens prövning av åklagarens beslut minskar chansen att denne infinner sig vid domstolen eller på annat sätt tillför ärendet något. En domstolsprövning som lider av dessa brister är, som har konstaterats, inte till fördel för rättssäkerheten. Till detta kommer att det är önskvärt att ett system med domstolsprövning av besöksförbud avseende den gemensamma bostaden så långt möjligt överensstämmer med det system som gäller överprövning av åklagares beslut om besöksförbud. Enligt regeringens mening torde erforderlig rättssäkerhet kunna uppnås genom att åklagarens beslut, precis som fallet är , alltid skall prövas av domstol om den som har ålagts besöksförbud eller den som förbudet avses skydda begär det. Rättens prövning blir då inte heller begränsad i tiden. Om den som har ålagts beslutet begär prövning ökar möjligheterna för åklagare och rätten att få kännedom om dennes tillfälliga adress, vilket kan medföra att dennes uppgifter i större utsträckning än annars Prop. 2002/03:70 kan tillföras ärendet samt att delgivning lättare kan ske. Det är angeläget med skyndsamhet i förfarandet. Besöksförbudslagen innehåller visserligen en bestämmelse om detta (se nu gällande 6 §, jfr den föreslagna 6 a §). Regeringen föreslår dock, med tanke på det föreslagna nya förbudets särskilt ingripande karaktär, att lagen kompletteras med regler som anger att domstolsprövning av åklagares beslut om besöksförbud avseende den gemensamma bostaden som huvudregel skall ske senast på fjärde dagen efter det att rättens prövning påkallades hos åklagaren. Detta är en ordning som även förordats av flera remissinstanser. En sådan ordning förutsätter dock att åklagaren utan dröjsmål överlämnar ärendet till rätten. En bestämmelse om detta bör införas i lagen. För att rättens prövning skall kunna ske inom utsatt tidsgräns måste beredskap inom åklagarnas och domstolarnas jourorganisationer finnas även för denna typ av ärenden. Ytterligare en fråga är huruvida förfarandet hos domstolen skall vara skriftligt eller muntligt. Enligt nuvarande regler förutsätter muntligt förfarande, dvs. sammanträde inför rätten, att part har begärt det. Regeringen anser dock att det finns skäl att frångå denna ordning när det gäller prövning av beslut om besöksförbud avseende gemensam bostad. I stället bör gälla att förfarandet alltid skall vara muntligt och att ett sammanträde således skall hållas. En sådan ordning är motiverad av nu diskuterade besöksförbuds särskilt ingripande natur. Det torde dessutom regelmässigt vara till gagn för prövningen av beslutet om rätten muntligen kan ställa frågor direkt till berörda. Regeringen återkommer i författningskommentaren till hur aktuell bestämmelse lämpligen bör utformas (avsnitt 15.1). Regeringens förslag: Ett offentligt biträde enligt lagen (1996:1620) om offentligt biträde skall förordnas för den som förbudet gäller när det är fråga om besöksförbud avseende gemensam bostad, om det inte måste antas att behov av sådant biträde saknas. Frågan om förordnande skall prövas så snart det är möjligt. Det offentliga biträdet skall ha samma rättigheter som en offentlig försvarare. Promemorians bedömning: I promemorian gjordes bedömningen att någon särskild bestämmelse för att säkerställa att den som meddelas besöksförbud beträffande den gemensamma bostaden får tillgång till rättsligt biträde inte behövs. Nuvarande bestämmelser om rättshjälp och offentlig försvarare ansågs tillräckliga. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har godtagit eller lämnat bedömningen i promemorian utan erinran. Några remissinstanser, bl.a. och är emellertid kritiska. De menar att den som kan komma att meddelas besöksförbud avseende den gemensamma bostaden skall ha rätt till rättsligt biträde som bekostas av allmänna medel. föreslår att en sådan reglering införs i besöksförbudslagen genom en koppling till lagen (1996:1620) om offentligt biträde. Skälen för regeringens förslag: I ärenden om besöksförbud finns inga särskilda möjligheter att få ett biträde som betalas av allmänna medel. Det finns dock en möjlighet för den som besöksförbudet avser att, på egen bekostnad, biträdas av ett ombud eller rättegångsbiträde. När lagen om besöksförbud infördes slogs fast att ett besöksförbud inte är av sådan karaktär att det finns anledning att överväga att ge den för- bjudne rätt till offentligt biträde (prop. 1987/88:137 s. 32). Den möjlighet till rättshjälp som normalt finns i tvister av tvåpartskaraktär som hand- läggs vid de allmänna domstolarna ansågs tillräckliga för att täcka behovet av rättsligt bistånd åt den som vill föra talan mot ett beslut om besöksförbud. Regeringen anser, i likhet med promemorians utgångspunkt, att det i ärenden rörande besöksförbud avseende gemensam bostad måste finnas goda möjligheter att få rättsligt bistånd. I promemorian gjordes bedöm- ningen att nuvarande regler är tillräckliga och att någon ytterligare reglering därför inte är nödvändig. Några remissinstanser har invänt mot detta. Besöksförbud som avser den egna bostaden är en åtgärd som griper in i den personliga friheten och den personliga integriteten. Starka rättssäker- hetsskäl talar för att den som förbudet avses gälla bör ges rättslig hjälp utan några särskilda inskränkningar. Möjligheten till ett juridiskt biträde för den som ett besöksförbud avser kan dessutom på olika sätt underlätta för den som beslutet avser att skydda, t.ex. genom att kontakter om praktiska angelägenheter kan ombesörjas av biträdet. I ärenden om besöksförbud kan en offentlig försvarare förordnas om den person besöksförbudet avses gälla är misstänkt för ett brott (se 21 kap. 3 a § ). Som redogjorts för tidigare (se avsnitt 8.2.1) torde emellertid besöksförbud avseende den gemensamma bostaden i huvudsak komma att aktualiseras i situationer där det inte finns någon brottsmisstanke. Reglerna om offentlig försvarare är därmed inte tillräckliga för att ge den rätt till biträde som bör krävas. När det gäller rätten till rättshjälp enligt rättshjälpslagen (1996:1619) finns också begränsningar som påverkar bedömningen av om de existerande möjligheterna till rättsligt biträde är tillräckliga. Som bl.a. har påpekat är möjligheterna att få rättshjälp i ärenden om besöksförbud enligt hittillsvarande regler begränsade. Besöksförbud som avser den gemensamma bostaden aktualiserar emellertid nya frågeställningar. Hur rättshjälpslagens regler om de materiella förutsättningarna för att bevilja rättshjälp kommer att tillämpas i sådana fall är en fråga för den framtida rättstillämpningen. Det finns även andra aspekter som bör lyftas fram. Rätten till rättshjälp är nämligen beroende av den rättssökandes ekonomiska förhållanden. Vidare skall varje person som beviljats rättshjälp bidra till kostnaderna för rättshjälpen genom att betala en rättshjälpsavgift. Detta innebär att rätten till rättshjälp har viktiga absoluta begränsningar och att den rätten inte är lika förmånlig som andra former av rättsligt bistånd, t.ex. offentlig försvarare. Regeringen gör bedömningen att befintliga bestämmelser om biträde enligt rättshjälpslagen eller offentlig försvarare inte är tillräckliga för att täcka behovet av rättsligt biträde för den som ett beslut om besöksförbud avseende den gemensamma bostaden avser. En uttrycklig bestämmelse om rätt till juridiskt biträde i dessa ärenden bör därför tas in i besöks- förbudslagen. Ärenden om besöksförbud som avser den gemensamma bostaden är, som påpekats tidigare, av sådan karaktär att det finns en stark presumtion för att den som förbudet avses gälla behöver bistånd av ett rättsligt biträde. Enligt regeringens bedömning är behovet av biträde så fram- trädande att förordnande i normalfallet alltid bör ske. Endast om det står klart att behov av biträde saknas skall ett förordnande kunna underlåtas. En sådan utformning av rätten till bistånd ligger nära vad som gäller för offentliga biträden. Rätt till offentligt biträde enligt lagen (1996:1620) om offentligt biträde förekommer i mål och ärenden där vissa särskilt ingripande åtgärder från det allmännas sida är aktuella, t.ex. omhändertagande vid svåra missbruk. En sådan rätt finns dessutom i många mål och ärenden enligt utlänningslagen (1989:529). Rätt till offentligt biträde finns också i vissa mål som handläggs i allmän domstol (36 § jämförd med 5 a § lagen [1963:193] om samarbete med , , och ang. verkställighet av straff m.m.). Ett beslut om besöksförbud som avser den gemensamma bostaden är intimt förknippat med den enskildes integritet och personliga frihet. Det framstår mot den bakgrunden som lämpligt att låta ett offentligt biträde företräda den som beslutet om besöksförbud avser. Att det rättsliga biståndet i ärenden rörande besöksförbud avseende den gemensamma bostaden sker i form av offentligt biträde innebär att det allmänna svarar för samtliga kostnader för biträdet och för andra nödvändiga utredningsåtgärder. Den enskildes ekonomiska förhållanden saknar därmed också betydelse för förutsättningarna för ett förordnande. Det rättsliga biståndet i ärenden om besöksförbud som avser den egna bostaden skiljer sig därmed på en viktig punkt från vad som gäller för offentliga försvarare. Kostnaden för en offentlig försvarare skall nämligen i många fall helt eller delvis betalas tillbaka till staten. Denna skillnad kan få mindre önskvärda konsekvenser om en fråga om besöks- förbud som avser den egna bostaden följs av brottsmisstankar mot den som besöksförbudet avser. Den som handlat på ett sätt som inte utgör ett brott, men som föranlett ett beslut om besöksförbud avseende den egna bostaden, blir aldrig ansvarig för biträdeskostnaderna. Om det handlande som föranlett besöksförbudet visar sig utgöra ett brott som lyder under allmänt åtal, skall emellertid i många fall en offentlig försvarare förordnas. Försvararens uppdrag omfattar i ett sådant fall även frågan om besöksförbud. Det offentliga biträdet är då obehövligt och skall entledigas. I den situationen kommer reglerna om återbetalning av hela eller del av kostnaden för försvararen att gälla, vilket kan uppfattas som orättvist i förhållande till fall där enbart frågan om besöksförbud avseende den gemensamma bostaden är aktuell. Med hänsyn till de starkt integritetsinskränkande inslag som präglar ett beslut om förbud att vistas i den gemensamma bostaden, anser regeringen emellertid att denna ekonomiska konsekvens är godtagbar. Enligt 2 § lagen (1996:1620) om offentligt biträde är det domstol eller den myndighet som handlägger målet eller ärendet som förordnar offen- tligt biträde och fattar övriga beslut enligt lagen. Med myndighet avses i detta sammanhang den åklagarmyndighet där den åklagare som handlägger ärendet tjänstgör. Det innebär att åklagaren skall fatta beslutet. Av 7 § besöksförbudslagen framgår att frågor om besöksförbud prövas av åklagare och tas upp på begäran av den som förbudet avses skydda eller när det annars finns anledning till det. Det är alltså åklagare som är den som handlägger ett ärende om besöksförbud, även om en polisman har beslutat att ta med den som kan komma att meddelas förbudet till förhör i besöksförbudsfrågan. Regeringen avser att i förordning föreskriva en skyldighet för polisen att underrätta åklagaren när någon har tagits med till förhör med stöd av föreslagna nya 6 § besöksförbudslagen. Av vad som sagts följer att det i första hand ankommer på åklagaren att besluta om ett förordnande av offentligt biträde. När rättens prövning har begärts handläggs ärendet av tingsrätten. Om frågan om offentligt biträde aktualiseras först i det skedet är det alltså tingsrätten som beslutar. Det kan vara fallet om rättens prövning avser ett fall där åklagaren inte funnit skäl att meddela något besöksförbud och på den grunden ansett det uppenbart att behov av biträde saknas. Polisen kan aldrig förordna ett offentligt biträde. Ett beslut om besöksförbud avseende den gemensamma bostaden skall fattas med särskild skyndsamhet (se avsnitt 8.2.4). Har den som avses med förbudet tagits med till förhör bör beslut i ärendet, om det inte finns något synnerligt hinder, fattas av åklagaren i samband med att förhöret avslutas (11 a §). Tingsrätten skall pröva åklagarens beslut om det begärs av någon av de berörda parterna och skall, även utan särskild begäran, hålla sammanträde i ärendet så snart det kan ske och senast på fjärde dagen efter det att rättens prövning påkallats hos åklagaren, om det inte finns något synnerligt hinder som gör att förhandlingen inte kan hållas så snart (14 och 19 §§). Den skyndsamhet som präglar förfarandet innebär att det också finns ett behov av offentligt biträde i ett tidigt skede. Ett förordnande bör därför ske efter det att utredningen om besöksförbud inletts. Enligt 3 § lagen om offentligt biträde skall förordnande av ett offentligt biträde ske efter ansökan eller när det annars finns anledning till det. Bestämmelsen bör kunna tillämpas i nu aktuella ärenden utan ytterligare preciseringar. Eftersom ett förordnande av offentligt biträde bör ske är det viktigt att den som kan komma att meddelas besöksförbud avseende den gemensamma bostaden efter det att frågan aktualiserats informeras om rätten till offentligt biträde. En omedelbar upplysning om rätten till biträde möjliggör för den som riskerar att drabbas av ett besöksförbud att själv påverka valet av biträde (se 5 § lagen om offentligt biträde jämförd med 26 § rättshjälpslagen), något som kan vara av stor betydelse i flera hänseenden. Bland annat kan ett beslut om förbud att besöka den gemensamma bostaden utlösa en rad frågor av såväl rättslig som praktisk art där den enskilde kan uppfatta sig vara i en utlämnad position.