prop · GR0337 · 2003-11-26 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2003/04:37 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisas den svenska migrations- och asylpolitiken . Häri ingår en redogörelse för roll i Europasamarbetet och i det internationella samarbetet i övrigt. Migrationspolitiska ........reformer, utredningar och samrådsformer 1.5Mottagande av asylsökande och introduktion för Ny instans- och processordning i utlänningsärenden........ Människosmuggling och offer för människohandel ......... 1.9Flyktingstatus för personer förföljda på grund av kön eller sexuell läggning ........................................................ 1.10God man för minderåriga utan medföljande legal Åtgärder för att fastställa asylsökandes identitet m.m...... 1.13Personkontroll vid yttre gräns och inre Sekretess vid utlandsmyndigheterna m.m......................... Samråd med frivilligorganisationer .................................. Harmoniseringsarbetet inom EU ..................................................... Högnivågruppen för asyl och migration (HLWG)............ Åtgärder mot olaglig invandring....................................... Skydd i närområdet ........................................................... Framtidskonventets förslag till en ..... Prövning av uppehållstillstånd i m.m................................. Samordningsansvar i migrationsprocessen....................... 3.4Svenska utlänningsärenden i mot tortyr Mottagandet av asylsökande............................................................ Mottagandet av minderåriga utan legal vårdnadshavare................. Övrigt internationellt samarbete...................................................... En global kommission om internationell migration.......... FN:s flyktingkommissarie ()............................... 8.4Inter-Governmental Consultations on Asylum, Migration and Refugee Policies in Europe, North and (IGC) ................................................................. (ICMPD) ........................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 november 2003.41 Europeiska gemenskapens officiella tidning, fr.o.m. den Europeiska unionens officiella tidning Europeiska unionens officiella tidning The former Yugoslav Republic of , f.d. on Asylum and Migration, Högnivågruppen för asyl och migration Intergovernmental Consultations on Asylum, Refugee and Migration Policies in Europe, North and Migration, Asylum, Refugees Regional Initiative Nordiska samrådsgruppen på hög nivå för flyktingfrågor Rådet för rättsliga och inrikes frågor United Nations High Commissioner for Refugees, FN:s Migration och asylpolitik är till sin natur gränsöverskridande. Människor rör sig ständigt mellan olika länder i världen. En del tvingas fly undan förföljelse, medan andra flyttar av en mängd olika anledningar. Det kan handla om att bilda familj, att arbeta eller studera i ett annat land, eller att man söker sig bort av ekonomiska skäl. Migrationen har ofta stor betydelse för utvecklingen i såväl ursprungsländer som destinations- länder. Det gäller i synnerhet som har präglats av stora migrationsströmmar. Från att ha varit ett utvandringsland då över en miljon människor lämnade och fattigdomen bakom sig, så har mer och mer kommit att bli ett invandringsland. Till en början var det många som återvände hem. och 70-talet utgjorde arbetskraftsinvandringen en betydande del av invandringen, medan framförallt har präglats av människor som söker asyl här. Andelen flyktingar i världen är ändå liten jämfört med dem som flyttar av andra skäl. Av de ca 175 miljoner migranter som finns i världen är 17 miljoner flyktingar. Det avspeglas också i den svenska migrationsstatistiken. fick ca 45 000 personer uppehållstillstånd i för bosättning i än . fick det på grund av anknytning genom familjebildning eller familjeåterförening, för studier, för arbete och som medborgare i ett annat EU land. Vidare fick stanna som flyktingar eller skydds- behövande eller på grund av humanitära skäl. Ändå är det flyktingpolitiken som ofta kommer i fokus i den allmänna debatten och för det politiska arbetet. Det är naturligt därför att det är en mänsklig rättighet att söka asyl. Asylrätten är en livlina för människor som flyr undan förföljelse, som hotas av dödsstraff, tortyr eller annan omänsklig behandling. Ansvaret för att ge dessa människor skydd delar vi med de andra 141 stater som har anslutit sig till . Det finns ungefär 50 miljoner människor som lever på flykt. De flesta befinner sig i eller i närheten av sitt hemland. Stöd till världens flyktingar måste därför i första hand ges på plats där flyktingarna befinner sig. Vårt stöd måste svara mot dessa människors behov av skydd undan väpnade konflikter och till återuppbyggnad av krigshärjade länder. Svensk flyktingpolitik börjar i världen med ett starkt internationellt engagemang för att bidra till långsiktiga lösningar för människor som tvingats fly undan politisk förföljelse, våld och brott mot mänskliga rättigheter. En mindre andel av världens flyktingar söker sig bort från närområdet, till bland annat och . De som söker asyl i vårt land ska få sin ansökan behandlad på ett rättssäkert sätt. De ska få ett bra mottagande, en rättssäker prövning av sitt ärende, och de som bedöms ha behov av skydd här ska ha samma rättigheter och skyldigheter som andra bosatta i vårt land. De som inte bedöms ha behov av skydd ska ha rätt till ett värdigt återvändande till sitt hemland. Arbetet med att värna och förstärka asylrätten pågår kontinuerligt. 2003/04:37 handlar bland annat om att utvidga flyktingbegreppet till att också omfatta människor som förföljs på grund av sitt kön eller sin sexuella läggning. Det handlar om att reformera asylprocessen och förstärka rättssäkerheten i både första och andra instans och det handlar om att förbättra mottagandet av asylsökande. Många av dem som söker asyl gör det av andra skäl än behovet av skydd. Fattigdom, brist på framtidsutsikter, ekonomiska och sociala svårigheter, leder till att människor lämnar sina hem. Dessa människors strävan efter ett värdigt liv exploateras av cyniska människosmugglare som under falska förespeglingar lockar med ett bättre liv någon annanstans. Många luras av människosmugglaren att sälja allt de har eller att skuldsätta sig. Antalet asylsökande i har ökat . har antalet tredubblats. Endast en mindre andel har visat sig ha asylskäl och de allra flesta saknar pass eller andra identitetshandlingar. Sammantaget leder detta till ett ansträngt asylmottagande med långa handläggningstider och en lång väntan på ett slutligt besked för den enskilde. Vistelsetiderna i förlängs ytterligare genom att asylsökande kan lämna in ett obegränsat antal nya ansökningar efter ett slutligt besked. Väntan och ovissheten drabbar i slutänden den enskilde, i synnerhet barnen. För dem som redan bär på traumatiska minnen och upplevelser, kan den utdragna asylprocessen till och med förvärra en redan svår situation. För att värna asylrätten och förhindra att människor far illa av en lång och utdragen asylprocess måste de problem som asylsystemet står inför lösas. Det handlar om att förstärka rättssäkerheten, korta hand- läggningstiderna, bekämpa människosmuggling och om åtgärder för att komma till rätta med dokumentlösheten. Formandet av den svenska politiken måste också ses i ljuset av vårt internationella samarbete och våra insatser för den globala flyktingsituationen. Där prioriteras samarbetet med FN:s flykting- kommissarie och tillhör de största bidragsgivarna. EU- samarbetet spelar också en central roll, både genom att vi utformar gemensamma regler inom asyl- och migrationsområdet, och att vi tar ett gemensamt ansvar för de asylsökande som kommer till . måste vi förbereda för en ökad arbetskraftsrörlighet. Ett första steg tas genom . Behoven av arbetskraft och regelverket för arbetskraftsinvandring av personer som kommer från länder utanför EU ska ses över. Det arbetet ska ske med utgångspunkten att asylrätten inte ska urholkas. Regering och riksdag lägger fast migrationspolitikens inriktning. Den svenska migrationspolitiken utgår från ett helhetsperspektiv som omfattar flykting-, invandrings-, och integrationspolitik, liksom återvändande och stöd för återvandring. Här ingår insatser för att stärka respekten för de mänskliga rättigheterna, internationell samverkan samt insatser för att förebygga ofrivillig migration men också för att underlätta rörlighet över gränserna i ordnade former. Insatser görs också i utrikes-, säkerhets-, handels- och biståndspolitiken för att i ett längre perspektiv verka för att undanröja de underliggande orsakerna till att människor känner sig tvingade att lämna sina hemländer och för att underlätta för dem att återvandra. I budgetpropositionen för (prop. 2002/03:1, utg.omr. 8, bet. 2002/03:SfU2, rskr. 2002/03:45) fastslogs att målet för den svenska migrationspolitiken är -att migration till och från vårt land kan ske i ordnade former, -att den reglerade invandringen upprätthålls, -att asylrätten i och i ett internationellt perspektiv värnas, samt -att harmoniseringen av flykting- och invandringspolitiken i EU ökar. Arbetet med målens uppfyllande skall präglas av rättssäkerhet, humanitet och respekt för individens rättigheter. I budgetpropositionen för (prop. 2003/04:1) föreslår regeringen att samma mål skall gälla för . Propositionen redogör också för det senaste årets insatser inom politikområdet samt redovisar en resultatbedömning av gjorda insatser. I denna skrivelse lämnas en redovisning av det pågående reformarbetet i samt harmoniseringsarbetet inom EU, det migrationspolitiska utvecklingssamarbetet, svenska insatser för vidarebosättning och övrigt internationellt samarbete inom migrations- och asylpolitiken. Av skrivelsen framgår även behandlingen av svenska ärenden i såväl mot tortyr som i . Ett särskilt avsnitt har ägnats mottagandet av asylsökande. 1Migrationspolitiska reformer, utredningar och samrådsformer Mot bakgrund av tillkännagivande av (bet. 2002/03:SfU8, rskr. 2002/03:143) kommer regeringen att tillsätta en parlamentarisk kommitté som skall se över det regelverk som möjligheterna till arbetskraftsinvandring. Syftet är att ta fram ett regelverk som medger vidgad arbetskraftsinvandring från länder utanför Skr. 2003/04:37 EU/EES. Kommittén skall lämna förslag till de författningsändringar som bedöms nödvändiga. Sambandet mellan regelverket för arbetskrafts- invandring och asyllagstiftningen skall studeras med utgångspunkten att asylrätten inte skall urholkas. Regelverket skall även analyseras i relation till pågående förhandlingar inom ramen för WTO:s allmänna tjänste- handelsavtal (GATS). Kommittén skall redovisa sitt uppdrag i ett delbetänkande och i ett slutbetänkande . 1.2EU:s utvidgning och arbetskraftens rörlighet Regeringen beslutade att tillsätta en utredning med uppdrag att föreslå hur arbetstagare från EU:s nya medlemsstater från anslutningsdagen skall kunna få tillgång till den svenska arbets- marknaden på samma villkor som medborgare i nuvarande EU- och EES-stater (Dir. 2002:1). Utredaren redovisade sitt betänkande och arbetskraftens fria rörlighet (SOU 2002:116). Utredaren förutser inga egentliga störningar på arbets- marknaden när EU utvidgas men föreslår bl.a. att krav på arbetstillstånd för att få arbeta i skall införas för medborgare från de nya medlemsstaterna. Vidare föreslås att uppehållstillstånd skall ges eller och kunna förlängas med i taget till . Betänkandet har remissbehandlats . Regeringen har inte slutligt tagit ställning till de förslag som tas upp i utredningen. Utlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandring ändrades . Bland annat begränsades möjligheterna för nära anhöriga utanför kärnfamiljen att invandra till . Den parlamentariska (Dir. 2000:36) har i delbetänkandet Vår anhörig- invandring (SOU 2002:13) föreslagit att invandringsmöjligheterna för sådana anhöriga åter skall vidgas något. Kommittén föreslår som huvudregel vid oetablerade förhållanden och för nära anhöriga utanför kärnfamiljen att den i bosatte anknytningspersonen skall svara för den anhöriges försörjning under högst . Förslagen har remiss- behandlats. Rådets direktiv /86/EG av om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 3.10.2003, s. 12) uppställer bl.a. en principiell rätt till familjeåterförening för make/maka och minderåriga barn (se avsnitt 2.1). Regeringen kommer att ta ställning till förslag rörande anhöriginvandring i samband med beredningen av hur rådsdirektivet om familjeåterförening skall genomföras i . Rådets direktiv /9/EG av om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (EUT L 31, , s. 18) uppställer regler bl.a. vad gäller asylsökandes rätt till sjukvård, information, dokumentation, skolgång för barn och tillträde till arbetsmarknaden. Syftet är bl.a. att säkerställa en värdig levnadsstandard för asylsökande i alla EU:s medlemsstater. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ta ställning till hur rådets direktiv skall genomföras i (Dir. 2003:11). Utredningen om mottagandevillkor för asylsökande överlämnade sitt betänkande EG- rätten och mottagandet av asylsökande (SOU 2003:89). I betänkandet konstaterar utredaren att det svenska mottagandet rent faktiskt uppfyller de krav som uppställs i rådets direktiv men att författningsregleringen i vissa avseenden är bristfällig. Utredaren föreslår därför att vad som redan utgör praxis lagfästs. Detta gäller bl.a. tillgång till sjukvård och hälsovård, samt tillgång till information för asylsökande. 1.5Mottagande av asylsökande och introduktion för flyktingar Regeringen beslutade (Dir. 2001:87) att tillsätta en utredning med uppdrag att, utifrån ett helhetsperspektiv, göra en översyn av mottagande och introduktion för flyktingar. Översynen omfattade även systemet för statlig ersättning till kommunerna för flyktingmottagandet samt i relevanta delar mottagandet av asylsökande. Den särskilde utredaren redovisade betänkandet Etablering i möjligheter och ansvar för individ och samhälle (SOU 2003:75). Utredaren föreslår bl.a. att de asylsökande som får uppehållstillstånd skall erbjudas en planerings- och bosättningsperiod . Planeringsperioden skall ha en tydlig inriktning på arbete, försörjning och bosättning. När perioden är slut skall individen ha en handlingsplan för sin fortsatta etablering och en meritportfölj som kan fyllas på. Utredaren föreslår att får huvudansvaret för bosättningen och för att börja planeringsperioden. I betänkandet finns även förslag om att avskaffa den särskilda bostadsersättningen för asylsökande som under asylprövningen väljer att ordna boende på egen hand. Rådets förordning (EG) nr 343/2003 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (EUT L 50, 25.2.2003 s. 1) bygger på samma principer som den s.k. och tillämpas på asyl- ansökningar som lämnats in efter . viktigaste förändringarna märks förkortade tidsfrister för ärendenas handläggning, samt att anknytning till en medlemsstat genom en Skr. 2003/04:37 familjemedlem eller andra släktingar i beroendeställning tillmäts större betydelse vid avgörandet av vilken medlemsstat som skall pröva asylansökan. 1.7Ny instans- och processordning i utlänningsärenden beslutade att ge tillkänna för regeringen att den bör återkomma till med ett förslag till en ny instans- och processordning i utlänningsärenden (bet. 2001/02:SfU2). Med utgångspunkt i tillkännagivande beslutade regeringen en lagrådsremiss med förslag till en ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskaps- ärenden. utredning i frågan har redovisats i betänkandet Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16) och promemorian En specialdomstol för asylärenden (Ds 2000:45), vilka har remiss- behandlats. Centralt i förslagen till reform är att införa en tvåpartsprocess i domstol med ökad möjlighet till muntlig förhandling främst i asylärenden. avstyrkte Lagrådet regeringens förslag. I sitt yttrande fokuserar Lagrådet på de ändringar i utlänningslagen som måste göras för att tillämpningen i domstol skall bli enhetlig och förutsebar. Flera av de materiella reglerna i utlänningslagstiftningen, bl.a. rekvisiten för tillståndsgivning av humanitära skäl, måste enligt Lagrådet konkretiseras ytterligare för att kunna tillämpas i det föreslagna systemet med överprövning i domstol av beslut. beslutade regeringen att tillsätta en parlamentarisk kommitté (UD 2003:02) som med utgångspunkt i nämnda lagrådsremiss samt Lagrådets yttrande bl.a. skall göra en genomgång av utlännings- lagens materiella bestämmelser och anpassa dessa till ett nytt system där överprövningen sker i domstol (Dir. 2003:28). Kommittén skall enligt direktivet redovisa sitt uppdrag . begärde kommittén emellertid att tiden för utredningen skall förlängas till . Kommittén vill därmed bl.a. beakta de förslag i den proposition som regeringen avser besluta som behandlar prövning av verkställighetshinder i utlännings- ärenden (se avsnitt 1.11). Regeringsbeslut med anledning av kommitténs begäran väntas . med kommitténs arbete pågår inom ett arbete där de organisatoriska och ekonomiska konsekvenserna av en reform analyseras. Ett flertal osäkerhetsfaktorer finns, häribland framtida asylinströmning, regelverkets utformning såväl nationellt som inom EU, personaltillgång m.m. För att en reform inte skall påverka hand- läggningstiderna negativt, vilket regeringen absolut vill undvika, måste tillräckliga och rätt anpassade resurser avsättas. Enligt senaste beräkningar är kostnaderna för en sådan instans- och processordning som regeringen föreslog i sin lagrådsremiss , betydligt högre än vad tidigare preliminära beräkningar visat, t.ex. i betänkandet Ökad rättssäkerhet i asylärenden från den parlamentariska Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden. arna baserades t.ex. på en asylinströmning som bara var ungefär en tredjedel av dagens. Ytterligare kostnadspåverkande faktorer har också Skr. 2003/04:37 tillkommit, vilka inte har beaktats i tidigare beräkningar. Regeringens avsikt är att efter det att kommittén presenterat sitt förslag och detta har remissbehandlats återkomma till med ett förslag till hur en reform skulle kunna utformas som på bästa sätt uppfyller målsättningen att skapa en rättssäker och effektiv process i utlänningsärenden. Det är av stor vikt att en kommande reform får ett brett stöd i . 1.8Människosmuggling och offer för människohandel I samband med genomförandet i svensk rätt av rådets direktiv /90/EG av om definition av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse (EGT L 328, 5.12.2002 s. 17) och rådets rambeslut av om förstärkning av den straff- rättsliga ramen för att förhindra hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse (EGT L 328, 5.12.2002 s. 1) har (se avsnitt 1.3) genom tilläggsdirektiv också haft i uppdrag att utreda frågan om uppehållstillstånd till offer för människosmuggling och människohandel (Dir. 2000:81). Kommittén överlämnade sitt slutbetänkande Människo- smuggling och offer för människohandel (SOU 2002:69). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till ändringar i utlänningslagen avseende bl.a. straff- skärpning för människosmuggling. I lagrådsremissen föreslås även att det i utlänningslagen införs en bestämmelse som gör det möjligt för en förundersökningsledare att ansöka om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för utländska målsägande och vittnen, t.ex. offer för människohandel, om det anses befogat med hänsyn till genomförandet av förundersökning eller huvudförhandling i brottmål. de vistas här kommer personerna att få tillgång till hälso- och sjukvård och socialt bistånd. Barn och ungdom skall erbjudas möjlighet att delta i utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Regeringen har för avsikt att överlämna en proposition till med förslag till ändringar i utlänningslagen. 1.9Flyktingstatus för personer förföljda på grund av kön eller sexuell läggning Enligt utlänningslagen kan den som är förföljd på grund av kön eller sexuell läggning beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt, dvs. inte som flykting enligt Genèvekonvention. Regeringen beslutade att tillsätta en utredning (UD 2002:03) som skall föreslå författningsändringar som är nödvändiga för att personer som känner en välgrundad fruktan för förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning skall kunna betraktas som flyktingar enligt Genèvekonvention (Dir. 2002:49). Ett motsvarande initiativ har presenterats av kommissionen i ett förslag Skr. 2003/04:37 till direktiv om miniminormer för när medborgare i tredje land och statslösa personer skall betraktas som flyktingar (KOM(2001)510 slutlig). Enligt slutsatserna från i skall direktivet antas före utgången av 2003. För att den svenska utredningen skall kunna ta hänsyn till detta direktiv beslutade regeringen i ett tilläggsdirektiv (Dir. 2003:109) att förlänga tiden för utredningen till . 1.10God man för minderåriga utan medföljande legal vårdnadshavare tillsatte regeringen en utredning (Ju 2002:04) om förmyndare, gode män och förvaltare (Dir. 2002:55). I ett tilläggsdirektiv av (Dir. 2003:23) gavs utredaren i uppdrag att med förtur behandla frågan om det rättsliga skyddet för asylsökande barn som kommer till utan medföljande legal vårdnadshavare, s.k. ensamkommande barn (se avsnitt 5). Denna del redovisades i delbetänkandet God man för ensamkommande flyktingbarn (SOU 2003:51). Där föreslås bland annat att en ny lag stiftas om god man för ensamkommande barn. remissbehandlades promemorian Ny prövning av beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft (UD2003/14872/MAP). I promemorian, som upprättats inom , föreslås att den nuvarande ordningen för prövning av en ansökan om uppehållstillstånd som görs efter ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning, s.k. ny ansökan (NUT), ersätts av en ny ordning. Förslaget innebär att prövar om det föreligger hinder mot att verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Under vissa förutsättningar skall pröva ärendet på nytt. Ett förslag till lagrådsremiss bereds inom . Regeringen avser att besluta om proposition för att förslaget sedan skall kunna behandlas av vårriksdagen 2004. Avsikten med förslaget är att uppnå en effektivare och tydligare asylprocedur med bibehållen rättssäkerhet samt att förkorta hand- läggningstiderna. Möjligheten att kunna få nya skyddsskäl beaktade efter ett lagakraftvunnet beslut bör finnas kvar men måste tydligare utgöra det extraordinära rättsmedel som ursprungligen avsågs. 1.12Åtgärder för att fastställa asylsökandes identitet m.m. Regeringen beslutade att tillsätta en utredning kring verkställighet av beslut om avvisning och utvisning, särskilt när det gäller oklar identitet, enligt utlänningslagen och angränsande lagstiftning (Dir. 2002:43). I ett tilläggsdirektiv från (Dir. 2002:147) utökades uppdraget till att också gälla vissa sekretess- Skr. 2003/04:37 relaterade frågor med anknytning till verkställighetsärenden. överlämnade den särskilde utredaren betänkandet Verkställighet vid oklar identitet m.m. (SOU 2003:25) till regeringen. Utredarens förslag innebär i korthet att myndigheternas möjligheter att kunna bedriva ett effektivt verkställighetsarbete skall förbättras, bland annat genom att förtydliga nu gällande lagstiftning i vissa avseenden och genom en utvecklad samordning mellan berörda myndigheter. Vidare föreslås vissa åtgärder riktade mot enskilda i syfte att komma till rätta med de problem som uppstår vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut i de fall utlänningens identitet är oklar. Förslagen har remissbehandlats och bereds inom . Regeringen har för avsikt att lämna en proposition till med förslag till vissa lagändringar. I samma proposition avser regeringen även att föreslå de ändringar som är nödvändiga för att i svensk rätt genomföra rådets direktiv om transportörsansvar.