prop · GQ03117 · 2003-05-16 00:00:00 — Detta innebär bl.a. att genereringen av avfall inte bör öka som avfallets farlighet minskas och att avfallet i största möjliga utsträckning nyttiggörs som en resurs. Vidare innebär det att användningen av kemiska produkter bör ske på ett sådant sätt och i en sådan utsträckning att de negativa effekterna på människors hälsa eller på miljön i möjligaste mån undviks. Detta medför även att avfallets farlighet begränsas. Det förebyggande arbetet är mycket viktigt för att såväl reducera som avgifta avfallsflödena. En hel del arbete återstår, både nationellt, inom EU och internationellt, innan detta kan uppnås. I denna proposition hanteras i första hand frågor som berör det slutliga omhändertagandet av avfall. I avsnitt 5.1 presenteras regeringens avsikt att ge huvudansvaret för samordningen av kretsloppsstrategin och i avsnitt 5.2 redovisas pågående initiativ med anknytning till strategin. får ansvaret att utveckla strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp Regeringens bedömning: bör ges huvudansvaret för samordning och utveckling av strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp. Regeringen avser att ge i uppdrag att återkomma med förslag på hur strategin kan utvecklas vidare. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har utsett en ansvarig myndighet för vart och ett av de nationella miljökvalitetsmålen. Regeringen har dock inte utsett några ansvariga myndigheter för de tre åtgärdsstrategierna. En myndighet bör utses att ansvara för att utveckla samordningen och uppföljningen av strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp. har tidigare utsetts som ansvarig myndighet för de övergripande miljömålsfrågorna. Det är lämpligt att får ett övergripande ansvar även för att samordna och utveckla strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp. uppgift som samordnande myndighet för strategin bör bl.a. vara att samordna övriga miljömålsmyndigheter. De som berörs är främst Kemikalieinspektionen som ansvarar för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och som ansvarar för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Även andra berörda myndigheter, t.ex. , och , bör inkluderas i arbetet. Rollen som samordningsansvarig för kretsloppsstrategin innebär dock inte att övertar miljömålsmyndigheternas ansvar att följa upp och utveckla respektive miljökvalitetsmål. Den innebär inte heller att övertar de berörda aktörernas ansvar för att åtgärder vidtas. Regeringen avser att uppdra åt att återkomma med förslag på hur kretsloppsstrategin kan utvecklas ytterligare. I uppdraget bör bl.a. ingå att redovisa och analysera statistik om materialflöden i samhället och eventuella behov av åtgärder inom ramen för kretslopps- strategin. 5.2 Pågående arbete med anknytning till kretsloppsstrategin Miljöpåverkan under produkters livscykel När produkters miljöpåverkan beaktas är det viktigt att så som möjligt använda sig av ett livscykelperspektiv. finnas med i arbetet med att driva på utvecklingen mot mer miljö- Livscykelperspektivet ingår i en sådan miljö- orienterad produktpolitik som och verkar för inom ramen för en integrerad produktpolitik (se nedan). främja de affärsmöjligheter som en miljöanpassning av varor och tjänster inrymmer för företagen bedriver dessutom ett program för har förslagit att skall få i uppdrag att utreda om de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. bör kompletteras så att man vid tillämpningen av balken i större Prop. 2002/03:117 utsträckning måste beakta miljöpåverkan från varor och produkter under hela deras livscykel. föreslog i stället ett tillägg i 1 kap. 1 § . Regeringen instämmer i bedömningen att det är viktigt att beakta miljöpåverkan från varor och produkter under hela deras livscykel. Regeringen anser dock att det är tveksamt om livscykelperspektivet bör föras till de allmänna hänsynsreglerna. Något uppdrag med den inriktningen bör inte ges till . En integrerad produktpolitik (IPP) samt tematiska strategier På rådsmötet enades EU:s miljöministrar om riktlinjer för det fortsatta arbetet med en integrerad produktpolitik (IPP) utifrån förslag till grönbok. Enligt riktlinjerna uppmanas kommissionen att i en vitbok bl.a. tydliggöra syftet med IPP i form av helhetssyn och livscykelaspekter, men också genom att presentera mål, möjliga synergieffekter, koordinering med och komplettering till andra miljöstrategier, integrering i andra politikområden samt samarbete med och mellan en rad aktörer längs en produkts livscykel. Kommissionen har försenats i sitt arbete och planerar nu ett meddelande i stället för en vitbok. IPP skall bidra till att uppnå de miljömässiga utmaningar som identifierats bl.a. i för hållbar utveckling och det sjätte miljöhandlingsprogrammet. Huvudprinciperna i IPP kommer också att vara viktiga för framtagandet och genomförandet av de kommande tematiska strategierna om resurs- och avfallsfrågor samt i arbetet med det handlingsprogram för hållbar konsumtion och produktion som beslutades i (se nedan). Inom ramen för det sjätte miljöhandlingsprogrammet skall kommis- sionen föreslå två strategier som rör resurs- och avfallsfrågor. Den ena strategin handlar om hållbar användning och förvaltning av resurser inklusive avfall. Den andra strategin handlar om avfallsåtervinning. Regeringen anser att strategierna bör utarbetas med koppling till de strategier och handlingsplaner som tas fram för att bidra till en hållbar utveckling och hållbara konsumtions- och produktionsmönster. Särskilt viktig är frågan om att bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och negativa miljökonsekvenser. Viktiga är också frågorna om att skapa en mer attraktiv marknad för återvunna material samt att se över defini- tionen av avfall och dess konsekvenser för såväl tillämpningen av avfallsreglerna som möjligheterna att främja återvinning och åter- användning. Ny kemikaliepolitik inom EU I kommissionens vitbok presenteras en strategi för den framtida kemikaliepolitiken. Den nya kemikaliepolitiken innebär en nydaning inom EU som länge eftersträvat. Principer om substitution och försiktighet blir allmänt rådande. Nya och existerande ämnen skall omfattas av ett och samma förfarande i ett och samma system, REACH, dvs. registrering, bedömning och godkännande av På industrin läggs ansvaret för att ta fram kunskap om Prop. 2002/03:117 ämnens egenskaper och att denna information registreras i ett gemensamt Med anledning av kommissionens vitbok antog rådet slutsatser om den framtida kemikaliepolitiken. Kommissionen arbetar med att ta fram rättsakter och ambitionen är att presentera ett förslag . bör i det fortsatta arbetet verka för att den kemikaliestrategi som utarbetas inom EU blir ett effektivt verktyg för att komma till rätta med problemen på kemikalieområdet. Utgångspunkten för arbetet bör vara den av fastställda propositionen Kemikaliestrategi för Giftfri miljö (prop. 2000/01:65), inklusive den s.k. substitutionsprincipen. Hållbara konsumtions- och produktionsmönster Enligt handlingsplanen från Världstoppmötet om hållbar utveckling i skall ett tioårigt ramverk av program för hållbar produktion och konsumtion utarbetas. Detta ramverk skall stödja regio- nala och nationella initiativ för hållbara konsumtions- och produktions- mönster. I skrivelsen om hållbar utveckling (skr. 2002/03:29), presenterade regeringen grunden bl.a. för de svenska insatserna inom området Hållbara konsumtions- och produktionsmönster. Genom att eftersträva hållbar produktion och konsumtion på nationell nivå skall vi utveckla goda exempel på kunskapsuppbyggnad, informationsspridning och styrmedel samt på samverkansformer mellan olika aktörer. De nationella insatserna skall präglas av ett ökat livscykeltänkande och samverkan mellan olika aktörer, sektorer och politikområden. I relation till utvecklingsländerna skall särskilt delta i tekniksamarbete och annat erfarenhetsutbyte samt bidra till kapacitetsuppbyggnad. De särskilda områden som behandlas är policy och verktyg för hållbar produktion och konsumtion samt energi, transporter, avfall och kemikalier. Inom arbetar en ad hoc-grupp för hållbar utveckling bl.a. med uppföljning av besluten från . bör främst bidra genom att se över styrmedlen för att främja hållbar konsumtion och produktion samt att främja åtgärder för ökad miljöledning i företag. Kostnads- och nyttoanalyser samt indikatorer för hållbar konsumtion skall utvecklas och spridas. Man ämnar fortsätta arbetet med att integrera miljö i sektorspolitiken för kemikalier, energi, transporter och avfall. Avseende företagens samhällsansvar skall man fortsätta främja och övervaka efterlevnad av riktlinjer för multinationella företag. Ad hoc-gruppen skall lämna en slutrapport då fortsatta arbete med hållbar utveckling kommer att diskuteras. Företagens och den offentliga sektorns arbete med miljöledningssystem, miljövarudeklarationer och miljökrav vid upphandling är alla viktiga hjälpmedel i arbetet för hållbara konsumtions- och produktionsmönster. en mer aktiv roll som pådrivare och informatör om miljöfrågor gentemot såväl den offentliga sektorn som näringslivet. 2002/03:117 samhet har förstärkts genom att nya uppgifter tillförts bolaget och nuvarande verksamhet vidareutvecklas. På regeringens uppdrag regi- strerar som infört EMAS (EU:s frivilliga miljöledningssystem). Bolaget informerar också om EMAS och är dess- utom huvudman för certifierade miljövarudeklarationer, EPD. Den nya huvuduppgiften är arbete med miljökrav vid offentlig upphandling, inkl. driften av det s.k. EKU-verktyget för ekologiskt hållbar upphandling. har fört en progressiv miljöpolitik och genomfört stora infrastruktursatsningar, vilket i sin tur har lett till ett internationellt försprång i att få fram tekniska lösningar på miljöområdet. Detta gäller inte minst på avfallsområdet, där svenskt systemtänkande och tekniska lösningar hör till de främsta i världen. Det finns dock ett fortsatt behov av kompetens- och teknikutveckling på detta område. Den globala marknaden för miljöteknik växer snabbare än någon annan marknad och beräknas uppgå till . Den svenska exporten håller sig dock enligt beräkningar från på blygsamma (2000) av en total omsättning på . Omsättningen för produkter inom sektorerna avfallshantering och återvinning uppgick till av den totala omsättningen. Även om exporten kan förefalla liten är miljöteknikbranschen i dess helhet relativt stor i svenska mått mätt och går närmast att jämföras med möbelbranschen som omsätter . har stora fördelar som bättre måste tas tillvara. Behovet av ett offentligt engagemang är särskilt tydligt eftersom branschen till stor del kännetecknas av små företag. För att bättre stödja de små företagens exportsatsningar har på regeringens uppdrag arbetat med ett särskilt program med syfte att öka exporten av svenska varor och tjänster inom bl.a. avfallshantering. Ett stort antal aktiviteter har genomförts i bl.a. och nordvästra , övriga kandidatländer till EU och i storstäder i , där behoven av bl.a. system för avfallshantering är stora. För att ytterligare främja miljöteknikexporten har regeringen aviserat att man avser att etablera ett nationellt centrum för utveckling, entreprenörskap och export av miljöteknik. För att ta till vara och fortsätta att utveckla det försprång som svenska företag har när det gäller tekniker och kunnande på avfallsområdet avser regeringen att överväga hur man inom ramen för det aviserade nationella centret för miljöteknik bäst kan främja utveckling, kommersialisering och export av produkter och tjänster inom avfallssektorn. 6 Ett ekologiskt omhändertagande av avfall 6.1Avfallspolitiken och behov av ytterligare åtgärder för att uppnå ett giftfritt och resurssnålt kretslopp Avfall kan utgöra både en resurs och ett miljöproblem. De miljö- och hälsoproblem som följer av en ökad mängd avfall består både av svårigheter att hantera avfallet på ett miljömässigt godtagbart sätt och av det faktum att mängden avfall ökar. Avsikten är därför att i första hand minska uppkomsten av avfall genom förändrade konsumtions- och produktionsmönster. I andra hand skall den resurs som avfallet utgör tas tillvara i så hög grad som möjligt som påverkan på och risker för miljö och hälsa minimeras. Avfallsflödena och omhändertagandet av avfall bidrar till olika typer av miljöpåverkan. Det omfattar bl.a. påverkan på klimatet genom utsläpp av metangas från deponering av lättnedbrytbart avfall och av fossil koldioxid både från förbränning av bl.a. plast och från transporter av avfall. Avfallshanteringen orsakar också utsläpp av tungmetaller och organiska miljögifter från deponering, förbränning och materialåtervinning samt från felaktig hantering av farligt avfall m.m. EU:s medlemsstater har enats om en hierarki för hur avfall skall omhändertas. Denna avfallshierarki ligger till grund för den politik på avfallsområdet. Avfallshierarkin innebär i första hand att uppkomsten av avfall skall förebyggas och att avfallets farlighet skall minska. Det avfall som ändå uppstår skall återanvändas eller återvinnas genom t.ex. materialåtervinning eller förbränning med energiutvinning. Återvinningsåtgärder rangordnas, varvid materialåter- prioriteras framför energiåtervinning när detta efter en helhets- bedömning är miljömässigt motiverat. I sista hand skall avfallet tas om hand på annat sätt, t.ex. genom deponering. I samband med bl.a. genomförandet av deponeringsförbudet för utsorterat brännbart avfall har fokus kommit att hamna på frågan om vilken metod för återvinning som är att föredra. Utifrån förutsättningen att både behandlingen och anläggningarna uppfyller höga krav på miljöskydd är såväl förbränning som materialåtervinning, inklusive biologisk behandling, från miljösynpunkt godtagbara metoder för att omhänderta avfall enligt . Regeringen utgår från bedömningen att med beaktande av avfallshierarkin är båda metoderna nödvändiga för att omhänderta allt avfall. anger ett flertal studier som har gjorts för att jämföra miljöeffekter av förbränning och materialåtervinning. Flera analyser stöder avfalls- hierarkin då de visar att deponering generellt är den från miljösynpunkt sämsta hanteringsmetoden för avfall som kan materialåtervinnas eller förbrännas med energiutvinning. Materialåtervinning inklusive biologisk behandling ger möjlighet att, för de material som återvinns, skapa en avfallshantering i det närmaste helt utan deponering där material respektive näringsämnen kan ingå i ett kretslopp. Genom att använda den återvunna råvaran i stället för att producera ny jungfrulig råvara, sparas energi motsvarande för aluminium, för stål och vissa plastfraktioner och för glas och papper. Materialåter- innebär dessutom oftast lägre utsläpp och har fördelen av att kunna ge en värdefull koppling till produktutveckling. På så sätt kan kunskap om miljöeffekter i avfallsledet återföras till den som tillverkar produkten. har konstaterat att det inte alltid är enkelt att göra avvägningen mellan förbränning och materialåtervinning. Detta eftersom vissa avfallsslag har egenskaper som gör dem olämpliga att material- återvinna eller också kräver arbetsinsatser eller kostnader som inte motsvarar miljönyttan. Dåligt fungerande materialåtervinning kan också riskera att leda till diffus spridning av farliga ämnen till nya produkter eller till i form av kompost eller rötrest av dålig kvalitet. Regeringen anser mot bakgrund av ovanstående att valet av återvin- ningsmetod liksom tidigare skall bedömas med hänsyn till avfallets egenskaper och praktiska eller lokala förutsättningar som ekonomi, marknad, teknik och inte minst allmänhetens acceptans för systemet. Regeringen anser att den påbörjade omställningen för att minska deponeringen och öka återvinningen bör fortsätta samt att ytterligare styrmedel för att underlätta omställningen är nödvändiga. Deponering kommer dock vara en nödvändig metod för att omhänderta avfall som av olika anledningar inte är lämpligt att återvinna. har konstaterat att avfallsmängderna har fortsatt att öka samt att ökningen troligen är proportionell mot BNP och varierar med konjunkturen. För hushållsavfall har mängderna ökat med i genomsnitt . För att målet om minskad mängd avfall skall uppnås krävs en resurssnålare produktion och konsumtion. Regeringen har vidtagit ett stort antal åtgärder på avfallsområdet. finns producentansvar för förpackningar, returpapper och däck. infördes producentansvar för bilar och trädde ett producentansvar för elektriska och elektroniska produkter i kraft. Producentansvaret infördes för att öka miljöanpass- ningen av produkterna och minska mängden avfall som deponeras till förmån för återanvändning eller återvinning. åtog sig kontors- pappersbranschen att frivilligt samla in och materialåtervinna av kontorspapperet . Byggsektorns Kretsloppsråd åtog sig att halvera mängden bygg- och rivningsavfall som sänds till deponi. I propositionen Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle ett ansvar för alla (prop. 1996/97:172) redovisade regeringen förslag till flera åtgärder för att styra avfallet bort från deponering till återanvändning, materialåtervinning, biologisk behandling eller förbrän- ning med energiutnyttjande. Med stöd av bemyndigande (bet. 1997/98: JoU7, rskr. 1997/98:55) beslutade regeringen senare om dessa förslag, bl.a. genom ändringar i renhållningsförordningen (1998:902), numera avfallsförordningen (2001:1063). I enlighet med besluten trädde ett förbud om deponering av utsorterat brännbart avfall i kraft och ett generellt förbud mot deponering av organiskt avfall träder i kraft . krav på att brännbart avfall skall förvaras och transporteras bort skilt från annat avfall. För att öka de ekonomiska drivkrafterna för att behandla avfall på ett från miljö- och naturresurssynpunkt bättre sätt beslutade (prop. 1998/99:84, bet. 1998/99:SKU20, rskr. 1998/99:258) om en skatt på avfall som trädde i kraft . Bestämmelserna finns i lagen (1999:673) om skatt på avfall. Skatten betalas för avfall som förs in till en avfallsanläggning där farligt avfall eller annat avfall till en mängd av slutligt förvaras (deponeras) eller förvaras . är skattesatsen per ton avfall. Höjningarna av avfallsskatten har utgjort ett betydande inslag i den genomförda skatteväxlingen vilket möjliggjort en kompensation för hushållens ökade kostnader för avfallshanteringen genom höjningar av grundavdraget. Det har hänt mycket på avfallsområdet. Många nya styrmedel har beslutats som engagemanget hos olika aktörer har ökat kraftigt. Regeringen avser att fortsätta det arbete som påbörjats för att bättre ta till vara den resurs som avfall utgör och för att minska miljöpåverkan från omhändertagandet. Arbetet kommer att ha ett starkt konsumentperspektiv som framför allt innebär att det skall bli enklare för hushållen att sortera och lämna sitt avfall. Regeringen anser att en högre servicenivå till allmänheten är det bästa sättet att öka deras vilja att delta i systemet och på så sätt även öka andelen avfall som återvinns. Det handlar framför allt om tillgänglighet och tydlighet, men också om information om syftet med och nyttan av hushållens del- tagande. Enligt regeringens mening är det angeläget att de olika systemen för insamling av avfall från hushållen samordnas i större utsträckning. Detta innebär att tillgängligheten och servicenivån bör utvecklas och samordnas avseende insamlingen av förpackningar, returpapper, farligt avfall, batterier, grovsopor och annat hushållsavfall. Det är också viktigt att det sker en återkoppling med information om resultatet av insatserna. I den här propositionen förklarar regeringen sin avsikt att förstärka den struktur som har slagits fast. Detta skall göras genom att tydlig- göra avfallshanteringen inte bara som en resursfråga och ett miljö- problem utan också som infrastruktur som det centrala planeringsansvaret tydliggörs och den centrala uppföljningen utvecklas och stärks. Utöver planeringsansvaret har regeringen funnit ett behov av att tydliggöra ansvarsfördelningen för olika aktörer på avfallsområdet, exempelvis gällande ansvaret för insamlingen av förpackningar och returpapper. I denna proposition föreslås och redogörs för komplette- rande åtgärder med syfte att i större utsträckning åstadkomma en med ett helhetsperspektiv ekologiskt god avfallshantering i enlighet med avfalls- hierarkin. Det finns anledning att i större utsträckning främja de biologiska behandlingsmetoderna och annan typ av materialutnyttjande. Regeringen föreslår därför nya delmål om biologiskt omhändertagande av matavfall och därmed jämförligt avfall från livsmedelsindustrier m.m. I denna proposition föreslås ett tydligare ansvar för avfallsinnehavaren. Förslaget syftar till att klargöra att främst industrier och andra verk- samhetsutövare har ett ansvar för att det finns tillräcklig behandlings- kapacitet för det avfall som de ger upphov till. Det klargör också att den som innehar avfall skall överväga och använda möjligheter till material- Regeringen vill att det ambitiösa arbete med avfallsfrågor Prop. 2002/03:117 som många företagare redan utför skall bli den nivå på ansvarstagande som alla företagare uppnår. För ett ekologiskt omhändertagande av avfall är det nödvändigt att både mängden avfall och dess farlighet minskar. fram- håller att detta inte kan uppnås endast genom åtgärder i avfallsledet utan att det till stor del är beroende av att produktionen och konsumtionen av varor förändras. Vid produktion och konsumtion avgörs hur stor mängd avfall som uppkommer och vilka farliga ämnen som avfallet innehåller. Det är också vid utformning och tillverkning av produkter det avgörs i vilken mån återvunnet material kan komma till användning och om framtida återvinning kan ske på ett enkelt sätt. Konsumenterna har en viktig roll i valet av produkter. Regeringen har för avsikt att tillsätta en utredning med uppgift att bl.a. föreslå en handlingsplan för hållbar konsumtion. Också näringslivet har en viktig roll i tillverkningen av produkter samt vid inköp. Arbetet med att driva på utvecklingen mot mer miljöanpassade produkter med hänsyn till miljöpåverkan under hela produkternas livscykel är viktigt i detta avseende. Kompletterande åtgärder behövs för att i större utsträckning nå en med ett helhetsperspektiv ekologiskt god avfallshantering i enlighet med avfallshierarkin. Materialåtervinning innebär att avfallet kan användas som en resurs som materialåtervinning ofta innebär lägre utsläpp och mindre energianvändning. Vidare har materialåtervinning en värdefull koppling till produktutveckling. Framför allt har regeringen funnit att det finns anledning att i större utsträckning främja de biologiska behandlingsmetoderna och annan typ av materialutnyttjande. Regeringen föreslår därför nya delmål om biolo- giskt omhändertagande av matavfall och därmed jämförligt avfall från livsmedelsindustrier m.m. (se avsnitt 6.2.1). I avsnitt 6.2.2 ges Natur- vårdsverket i uppdrag att tillsammans med utveckla förslag till nya delmål. I detta uppdrag bör särskilt ingå att undersöka hur dagens delmål skulle kunna kompletteras med ytterligare delmål för en ökad materialåtervinning. Det tydligare ansvar för avfallsinnehavaren som föreslås i avsnitt 7.4 betyder att industrier och andra verksamheter måste överväga och använda möjligheter till materialåtervinning. I avsnitt 6.4 beskrivs regeringens fortsatta arbete med att bl.a. utreda en skatt på avfall som förbränns för att i större utsträckning styra mot materialåtervinning. I detta arbete bör även ingå att analysera andra tänk- bara ekonomiska styrmedel, t.ex. av gynnande karaktär, som kan användas för att öka materialåtervinningen. Regeringen gör även bedömningen att åtgärderna för att förbättra producenternas insamlingssystem för hushållens förpackningar och returpapper, som beskrivs i avsnitt 7.5, är ett led i att förbättra material- återvinningen. Avslutningsvis konstaterar regeringen att dessa förslag tillsammans med övriga förslag i denna proposition bör följas upp för att utgöra ett underlag till ställningstagande om det finns behov av att Prop.