prop · GR0331 · 2003-12-04 00:00:00 — 1990/91:373 och prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361). Enligt riksdagsbeslut bör utsläppen av koldioxid från fossila källor stabiliseras nivå för att därefter minska. I beslutet betonades att klimatpolitiken bör utformas med ett internationellt perspektiv och i jämförelse med åtgärder i andra industriländer för att undvika att påtar sig väsentligt större ekonomisk börda än våra konkurrentländer. Vid samma tillfälle slog fast att det är viktigt att fastställa mål för klimatarbetet samt att utarbeta förslag om åtgärder för att nå dessa mål. Överlåtbara utsläppsrätter angavs som instrument som kunde ge kostnadseffektiva lösningar men ett omfattande arbete bedömdes återstå innan sådana system skulle kunna tillämpas internationellt. Ett förberedande program för s.k. gemensamt genomförande infördes. Insatserna inom detta program bedömdes kunna räknas som svenska insatser mot klimatpåverkande gaser. bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att presentera förslag till en samlad svensk strategi och ett åtgärdsprogram på klimatområdet. slutbetänkande Förslag till svensk klimatstrategi (SOU 2000:23) överlämnades till regeringen . Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillsätta en särskild utredare för att utreda möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i . Slutbetänkandet Handla för att uppnå klimatmål (SOU 2000:45) överlämnades till regeringen . Mot bakgrund av klimatkommitténs arbete presenterade regeringen propositionen klimatstrategi, vilken antogs av (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163). Enligt klimatpolitiska beslut innebär det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan att halten, räknat som koldioxidekvivalenter, av de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollet och FN:s klimatpanels (IPCC) definitioner tillsammans skall stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm i atmosfären. skall internationellt verka för att det globala arbetet inriktas mot detta mål. bör utsläppen för sammantaget vara lägre än koldioxidekvivalenter och invånare, för att därefter minska ytterligare. Målets uppfyllande är till avgörande del beroende av internationellt samarbete och insatser i alla länder. Enligt beslutet skall vidare de svenska utsläppen av växthusgaser som ett medelvärde för perioden 20082012 vara lägre än utsläppen . Utsläppen skall räknas som koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Till grund för målet ligger den utsläppsprognos som presenterade i den tredje nationalrapporten till klimatkonventionen. Det svenska klimatarbetet och det nationella målet skall fortlöpande följas upp. Om utsläppstrenden visar sig vara mindre gynnsam än man nu förutser, eller att de åtgärder som vidtas inte ger väntad effekt, kan regeringen föreslå ytterligare åtgärder och/eller vid behov föreslå en omprövning av målet. Härvid skall hänsyn tas till konsekvenser för svensk industri och dess konkurrenskraft. Kontrollstationer införs och . Det nationella målet om att minska utsläppen av växthusgaser med Prop. 2003/04:31 skall uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer. Vid kontrollstationen avser regeringen, som komplement, överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. Regeringen har uppdragit åt och att ta fram underlag för kontrollstationen. I propositionen klimatstrategi (prop. 2001/02:55) redovisade regeringen sin avsikt att göra nödvändiga förberedelser för en svensk tillämpning av Kyotoprotokollets s.k. flexibla mekanismer. Dessa utgörs av handel med utsläppsrätter, gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Förberedelserna skall bl.a. avse såväl ett internationellt som ett nationellt system för handel med utsläppsrätter och beakta utvecklingen inom EU och i synnerhet . Regeringen redovisade också som sin avsikt att ha ett nationellt system på plats . beslutade regeringen om att tillsätta en parlamentarisk delegation (dir. 2001:56) i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Delegationen lämnade ett delbetänkande till regeringen , Handla för bättre klimat (SOU 2003:60). 3.2.2.1 Riktlinjer för energipolitiken Regeringen presenterade den energipolitiska propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning , vilken antogs av (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317). Den svenska energipolitikens mål är att trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt Härigenom främjas en god ekonomisk och social utveckling i hela . Energipolitiken skall bidra till att stabila förutsättningar skapas för ett konkurrenskraftigt näringsliv och till en förnyelse och utveckling av den Energipolitiken skall också bidra till ett breddat energi-, miljö- och klimatsamarbete i . Landets elförsörjning skall tryggas genom ett energisystem som grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara, energikällor och en Energin skall användas så effektivt som möjligt med hänsyn tagen till alla resurstillgångar. ställas på säkerhet och omsorg om hälsa och miljö vid omvandling och utveckling av all energiteknik. Energipolitiken skall utformas under beaktande av de svenska miljö- och klimatmålen. ersättas med effektivisering av elanvändningen, konvertering till förnybara energislag och miljömässigt acceptabel elproduktionsteknik. Energiförsörjningen skall i ökande utsträckning baseras på förnybar Användningen av fossila bränslen bör hållas på en låg nivå. 2003/04:31 Naturgasen är det fördelaktigaste fossila bränslet och det befintliga naturgasnätet bör utnyttjas. Nationalälvarna och de övriga älvsträckor som har undantagit från utbyggnad skyddas även fortsättningsvis. Energipolitiken skall utformas så att energimarknaderna ger en säker tillgång på energi el, värme, bränslen och drivmedel till rimliga priser. Det är en viktig förutsättning för industrins internationella konkurrenskraft och hushållens ekonomi. En ökad långsiktigt hållbar produktion och produktivitet har en positiv effekt på fortsatt välfärd. Industrins elanvändning skall inte begränsas av annat än gällande regler inom skatte- och miljölagstiftningen. På den gemensamma och internationella marknaden är det av största vikt att tillförsel av energi sker på lika villkor och med klara och tydliga miljömål. En avgörande del av energipolitiken är att harmonisera regler, avgifter och skatter så att energileverantörer oavsett land kan konkurrera på lika villkor som energiförsörjningen bidrar till en hållbar utveckling. I propositionen redovisas en klimatstrategi på energiområdet. Klimatstrategin följer den strategi som beslutades energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr.1996/97:212). Enligt denna skall utsläppen av koldioxid inom energiområdet begränsas så långt det är möjligt med hänsyn till konkurrenskraft, sysselsättning och välfärd. På energiområdet innebär riktlinjerna också att klimatstrategin skall utformas mot bakgrund av jämförelser med faktiskt vidtagna åtgärder i andra länder. Detta för att undvika att lägga en väsentligt större börda på den svenska industrin än vad konkurrentländerna lägger på sin industri. fattade 1991 ett klimatpolitiskt beslut, som ett led i en överenskommelse om riktlinjer för energipolitiken (prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373). I beslutet ingick en strategi mot klimatförändringar. I strategin betonas kraven på kostnadseffektivitet och rättvisa i det internationella samarbetet samt att utvecklingen mot en alltmer internationell elmarknad nödvändiggjorde att åtgärder mot koldioxidutsläppen från elproduktion samordnades med övriga länder i . Punktskatter på energi har funnits i . bensin och motoralkoholer infördes . Den allmänna energiskatten infördes . en koldioxidskatt motsvarande per kg koldioxidutsläpp. svavelskatt infördes och året därpå infördes en kväveoxidavgift. Energi- och koldioxidbeskattningen har successivt skärpts . Den har, i kombination med statliga insatser för att främja bl.a. förnybar energi, lett till en stadigt minskande oljeanvändning och en ökad användning av el och förnybar energi, främst biobränsle. dag för av den totala energitillförseln. fjärrvärmesektorn har t.ex. användningen av biobränsle ökat från ca 8 TWh till ca . En parlamentarisk utredning, (SNED dir. Prop. 2003/04:31 2001:29), lämnade sitt betänkande Svåra skatter! förslag till nytt energiskattesystem med sikte på ikraftträdande (SOU 2003:38). En viktig del av kommitténs uppdrag har varit att följa utvecklingen inom EU och utforma förslagen efter de EG-rättsliga förutsättningarna. En utgångspunkt för SNED:s arbete var att ett nytt energiskattesystem måste införas till följd av att nuvarande utformning med skilda skattesatser för industrin och övrigt näringsliv ansågs strida mot . Betänkandet har remissbehandlats. Av budgetpropositionen (prop. 2003/04:1) framgår att regeringen avser arbeta skyndsamt med den fortsatta reformeringen av energibeskattningen. (Se även avsnitt 9.1). budgetproposition presenterade regeringen en strategi för en successivt ökad miljörelatering av skattesystemet genom en grön skatteväxling. Genom förslagen i de tre senaste årens budgetpropositioner har en skatteväxling på sammanlagt genomförts. föreslås en skatteväxling på ca . Bland annat föreslås koldioxidskatten höjas för hushåll och servicesektorn till per kg koldioxidutsläpp. Vidare föreslås höjningar av elskatten, dieselskatten och bekämpningsmedelsskatten. Skattehöjningarna växlas mot en statlig skattereduktion och en sänkning av den allmänna löneavgiften. Regeringen har för avsikt att återkomma till med besked om en långsiktigt hållbar utformning av de ekonomiska styrmedlen på energiområdet. Målet med arbetet är att söka förbättra miljöstyrningen och effektivisera energianvändningen inom näringslivet som de svenska företagens internationella konkurrenskraft värnas. trädde lagen (2003:113) om elcertifikat i kraft. Elcertifikatsystemet ersätter huvudsakligen tidigare statliga stöd till elproduktion baserad på förnybara energislag. Det omfattar inte den vattenkraft med en effekt högre än 1 500 kW, som fanns när lagen trädde i kraft. Certifikatsystemet innebär i korthet följande. Den som producerar en MWh el från förnybar energi tilldelas av staten ett elcertifikat. För att skapa en efterfrågan på certifikat åläggs samtliga elanvändare en skyldighet att skaffa en viss mängd certifikat. Denna skyldighet kallas kvotplikt och uttrycks i form av en procent av den årliga elförbrukningen. För de allra flesta konsumenter är det elleverantören som ombesörjer införskaffande av certifikat. Den som inte kan redovisa ett tillräckligt antal certifikat får betala en avgift till staten. Certifikatsystemet innebär att en producent som producerar el med förnybar energi får intäkter från försäljningen av dels själva elektriciteten, dels certifikaten. Systemet skall bidra till att nå det mål om en ökning av användningen av el producerad med förnybar energi på , som beslutade om (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317). 3.2.2.4Svensk försöksverksamhet avseende Kyotoprotokollets Prop. 2003/04:31 projektrelaterade mekanismer bedriver klimatinsatser i det forna . De skall ge erfarenheter av Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer, gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Erfarenheter skall även vinnas avseende därtill kopplade överföringar av resulterande utsläppsminskningar mellan parter som har kvantifierade åtaganden i Kyotoprotokollet. har genomfört ca 70 projekt i de baltiska länderna och i och . Totalt beräknas projekten leda till en utsläppsminskning med koldioxid under projektens totala livslängd (upp till ), varav knappt . I budgetpropositionen för gjorde regeringen bedömningen att arbetet med att utveckla Kyotoprotokollets flexibla mekanismer bör stärkas. skall prioritera att förbereda och bearbeta förslag till nya projekt och ta fram underlag för bilaterala avtal för klimatprojekt och genomföra dessa projekt. I syfte att underlätta projekt enligt mekanismen för gemensamt genomförande tillkallade regeringen en särskild förhandlingsman (dir. 2001:101) med uppdrag att lämna förslag till avtal om kreditering av utsläppsminskningar. Förhandlaren har lämnat förslag till avtal om kreditering av utsläppsminskningar med , och (SOU 2002:114). Ett avtal har slutits med . Förhandlaren bedömde att kan bli ett intressant land för ett avtal. deltar i (), som genom mönsterbildande insatser bidragit till utvecklingen av klimatprojekt och reglerna för dessa. Fonden har som mål att bidra till investeringar i olika slag av klimatprojekt i länder med övergångsekonomier och i utvecklingsländer. Ett trettiotal projekt har kontrakterats. Inom ramen för energisamarbete, BASREC (Baltic Sea Region ) och det nordiska samarbetet under utvecklas till ett försöksområde för de flexibla mekanismerna. undertecknades en överenskommelse mellan energiministrar om att utveckla försöksområdet. Syftet är att bygga upp kapacitet och kompetens kring användningen av de flexibla mekanismerna, skaffa erfarenhet av gemensamt genomförande och att utveckla metoder för att säkra den miljömässiga integriteten i gemensamt genomförande. Vidare syftar överenskommelsen till samarbete för att övervinna administrativa och finansiella hinder, särskilt när det gäller små klimatprojekt, och implementera klimatprojekt på ett tidigt stadium och erbjuda krediter för utsläppsminskningar innan Kyotoprotokollets första åtagandeperiod startar . En investeringsfacilitet etableras i syfte att finansiera klimatprojekt i . att etablera en investeringsfacilitet för Fonden skall nu kapitaliseras och det Prop. 2003/04:31 svenska bidraget skall uppgå till . 4 Allmänt om handel med utsläppsrätter Vid klimatkonventionens tredje partsmöte i etablerades de tre s.k. flexibla mekanismerna. En av dem utgörs av internationell handel med utsläppsrätter. Syftet med mekanismerna är att kostnaderna för att uppfylla åtagandena i Kyotoprotokollet skall hållas nere genom att länder och företag samarbetar internationellt för att minska utsläppen. Om åtgärder för att begränsa utsläpp genomförs i ett land där kostnaderna är låga, kan det utrymme för utsläpp som därmed uppstår köpas och användas av ett land eller en verksamhetsutövare för vilken åtgärdskostnaderna är höga. Båda parter vinner på en sådan handel. De marginella kostnaderna för att minska utsläppen av växthusgaser varierar kraftigt mellan olika företag och länder. Det finns exempel på handel med utsläppsrätter innan Kyotoprotokollets tillkomst. startades i ett handelssystem för svavelutsläpp. Goda erfarenheter från detta system är en av orsakerna till att handel med utsläppsrätter introducerades i Kyotoprocessen. En viktig skillnad mellan det amerikanska systemet och Kyotoprotokollets handel är att den handel som introduceras i Kyotoprotokollet är internationell, vilket ledde till en utdragen internationell förhandlingsprocess rörande regelverket, och innebär en betydande utmaning. Syftet med att införa ett handelssystem är att utjämna kostnaderna för utsläppsminskningar i olika företag eller länder och därmed minimera den totala reduktionskostnaden. Företag eller länder som har höga kostnader för att reducera utsläpp kan således köpa utsläppsrätter från andra företag eller länder. Företag eller länder som till relativt sett låga kostnader kan minska utsläpp kan sälja utsläppsrätter till andra företag eller länder. På så sätt kommer utsläppsreduktionerna att kunna ske där det är som billigast. Handel med utsläppsrätter innebär att ett pris introduceras för utsläpp, vilket ger incitament att minska utsläppen på ett effektivt sätt. Företagen måste i sina produktionsbeslut räkna med kostnaderna för att släppa ut koldioxid. Åtgärder för att minska utsläppen kommer att vidtas om de kostar mindre än vad det kostar att köpa utsläppsrätter. Kostnaden på marginalen och därmed incitament att minska utsläppen är lika stora oberoende av hur många utsläppsrätter ett företag har i sin ägo. Priset på utsläppsrätter kommer att bestämmas av marknaden utifrån den totala mängden utdelade utsläppsrätter och företagens tillgång och efterfrågan på utsläppsrätter. Priset på utsläppsrätter är således starkt beroende av den totalt fördelade mängden utsläppsrätter. Som styrmedel skiljer sig utsläppshandel från exempelvis ett skattesystem i vilket staten bestämmer priset på utsläppen och marknaden anpassar utsläppsnivån. Vid utsläppshandel bestäms taket för utsläppen av staten medan marknaden bestämmer priset. I den handel som införs inom EU, saknas dock nationella tak för utsläppen. Kommissionen beslutar om ett tak för hela EU. För att ett system för handel med utsläppsrätter skall bli framgångsrikt Prop. 2003/04:31 krävs enligt att vissa förutsättningar etableras. Enheten som det skall handlas med skall vara väldefinierad, t.ex. i ton koldioxidekvivalenter. Omfattningen av den aktuella marknaden skall vara väldefinierad. Utsläppstaket skall anges och omfatta den totalt tillåtna mängden utsläpp av växthusgaser som får släppas ut inom ett fastställt tidsintervall. I ett internationellt system kommer det antal utsläppsrätter som delas ut i ett enskilt land inte att utgöra en absolut begränsning av utsläppsvolymen i landet . Ländernas sammanlagda fördelade utsläppsrätter kommer däremot att ange den utsläppsmängd som tillåts inom den handlande sektorn i handelssystemet som helhet. Ett enskilt lands utsläpp kan således komma att bli högre eller lägre än det antalet utsläppsrätter som delas ut i landet under förutsättning att alla företag kan uppvisa utsläppsrätter för sina utsläpp. Figur 4.1 Utsläppsvolymer i olika länder före och efter införande av handel med utsläppsrätter I ovanstående figur visas hur utsläppsvolymerna kan förändras i ett enskilt land och övriga länder före och efter det att handel införts. Utsläppen i övriga länder understiger i exemplet den ursprungliga utdelade mängden utsläppsrätter. Således täcks överskottet av utsläpp i ett visst enskilt land av underskottet av utsläpp i övriga länder. Den totala utsläppsmängden i handelssystemet överensstämmer med den initialt totalt utdelade mängden utsläppsrätter. De verksamhetsutövare som omfattas av systemet skall anges. Fördelningsmetod skall anges. En grov uppdelning kan göras i gratis fördelning och fördelning mot betalning, t.ex. genom att staten auktionerar ut utsläppsrätterna. Gratis fördelning kan baseras på historiska utsläppsnivåer, på riktmärken (benchmarking) där fördelningen fås genom att multiplicera en anläggnings produktion med specifikt utsläpp för en bransch (ton koldioxid per producerad vara) eller på s.k. bästa möjliga teknik. Från effektivitetssynpunkt spelar det ingen roll hur utsläppsrätterna fördelas så länge det finns en marknad som fungerar. Individuella faktiska utsläppsvolymer och priset på utsläppsrätterna påverkas i princip inte heller av vilken Prop. 2003/04:31 fördelningsmetod som väljs. Fördelningsmetoden saknar i detta avseende miljöstyrande effekter. Däremot innebär fördelning av utsläppsrätter en förmögenhetsöverföring och har fördelningseffekter. Valet av fördelningsmetod kommer att ha betydelse för de totala kostnaderna för de olika företagen. Mot den ekonomiska tillgång som utsläppsrätter innebär för företaget svarar en kostnad, nämligen kravet på att lämna utsläppsrätter motsvarande faktiska utsläpp. Regler för att överföra utsläppsrätter från en åtagandeperiod till en annan skall vara fastställda. Ett kontroll- och sanktionssystem måste upprättas. Ett rapporteringssystem måste upprättas. De faktiska utsläppen från ett företag måste stämmas av mot innehav av utsläppsrätter . Utsläppsrätter kan överlämnas till en kontrollmyndighet och annulleras. Om de faktiska utsläppen överstiger innehavet av utsläppsrätter skall en sanktionsavgift beslutas av behörig myndighet och betalas av verksamhetsutövaren. Ett register måste upprättas som tillhandahåller information om vem som innehar utsläppsrätter, hur många utsläppsrätter och utsläppsrättens giltighetstid. Vidare skall registret möjliggöra transaktionen av utsläppsrätter mellan verksamhetsutövarna. Vissa organisatoriska funktioner måste etableras, t.ex. ansvar för tilldelning, register och tillsyn. 5En svensk plan för fördelning av utsläppsrätter Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att utarbeta och till Europeiska kommissionen överlämna en nationell plan för fördelning av utsläppsrätter. Regeringens bedömning: Planen bör baseras på de principer och överväganden som regeringen presenterar i denna proposition och kriterierna i bilaga III till handelsdirektivet. Metoden för fördelningen av utsläppsrätter bör vara enkel, transparent, obyråkratisk och förutsägbar. Utvecklingen inom EU och i andra länder bör beaktas. Utredningens förslag: Utredningen lämnade inget förslag om att bemyndiga regeringen att utarbeta och till Europeiska kommissionen överlämna en nationell fördelningsplan. Utredningens förslag överensstämmer i övrigt med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De principer och överväganden som regeringen presenterar i denna proposition kommenteras av remissinstanserna under kapitel 7. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Som beskrivits i avsnitt 3.1.2 anger handelsdirektivet att EU:s medlemsstater i en nationell fördelningsplan skall redovisa för Europeiska kommissionen hur den initiala fördelningen av utsläppsrätter Planen skall bland annat ange den totala fördelade mängden utsläppsrätter till den handlande sektorn och en uppdelning på Prop. 2003/04:31 anläggningsnivå. Fördelningsplanen skall baseras på de kriterier som anges i direktivets bilaga III och de riktlinjer för uttolkning av dessa kriterier som kommissionen skall presentera . Konkurrens- och statstödsfrågorna skall beaktas. I det följande redovisar regeringen de kriterier som bör tillämpas för den svenska fördelningsplanen, och på vilket sätt dessa kriterier kan tolkas. Kapitel 6 behandlar antalet utsläppsrätter som avses fördelas. I kapitel 7 behandlas vissa principer som bör tillämpas vid fördelningen av utsläppsrätter. Dessa principer utgår från direktivet och baseras vidare på delbetänkande och remissyttrandena över detta betänkande. I kapitel 8 behandlas vissa organisatoriska frågor. Inför inlämnandet av fördelningsplanen till Europeiska kommissionen avser regeringen vidareutveckla principerna utifrån ett mera detaljerat underlag avseende utsläppsstatistik baserade på berörda verksamhetsutövares uppgifter samt de riktlinjer som kommissionen avser att presentera . Regeringen avser att återkomma till med ett förslag till lagstiftning om bl.a. tillstånd och fördelning av utsläppsrätter. Den i direktivet föreskrivna tidsplanen leder till att regeringen behöver ett bemyndigande av att utarbeta och överlämna fördelningsplanen till Europeiska kommissionen, som skall godkänna planen. En utgångspunkt vid fördelningen skall vara de allmänna principer som angivit, nämligen att fördelningsmetoden skall vara enkel, transparent, obyråkratisk och förutsägbar. En annan utgångspunkt skall vara kriterierna i bilaga III till handelsdirektivet och Europeiska kommissionens riktlinjer för uttolkningen av dessa kriterier. Det bör betonas att medlemsstaterna har frihet att lägga till ytterligare kriterier för såväl total fördelning som fördelningsmetod. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas för en period skall stämma överens med medlemsstatens skyldighet att begränsa sina utsläpp enligt beslut 2002/358/EG och Kyotoprotokollet, varvid hänsyn skall tas till dels vilken andel av de sammanlagda utsläppen dessa utsläppsrätter utgör i jämförelse med utsläpp från