prop · GQ0398 · 2003-03-18 00:00:00 — Regeringen förutsätter att särskilt och Byggkostnadsforum inom ramen för sina ansvarsområden tar ansvar för information, erfarenhetsåterföring och kunskapsutveckling i här aktuella avseenden. Alla byggprojekt som ges statligt stöd skall uppfylla befintliga byggbestämmelser och beakta de tre dimensionerna av hållbar utveckling. Redan i tidiga skeden, vid planering av byggnader fattas beslut som låser faktorer som påverkar byggnadens egenskaper och kostnader i ett livscykelperspektiv. I många fall kan insatser i ett sådant tidigt skede medföra lägre kostnader . Exempel på detta är byggnads- och installationstekniska åtgärder som medför låg energianvändning. Vid ansökan bör därför en inriktning vara att visa att projektet bidrar till ett långsiktigt hållbart byggande. För att beakta det ekologiska perspektivet bör krävas en miljöplan eller annat jämförbart underlag för projektet. Sådana miljöplaner görs på frivillig basis genom avtal mellan branschens aktörer. Som ett ytterligare steg i denna riktning bör de nya byggstimulanserna inte lämnas till bostäder som uppvärms med direktverkande el. Bostäder byggs normalt för en livslängd , ibland längre. Med ett så långt perspektiv är det viktigt att i samband med projektering välja en utformning, tekniska system, material m.m. som är långsiktigt hållbara. I detta ingår även att bostäderna bör vara flexibla och anpass- ningsbara för att tillgodose olika behov. Att i efterhand, med relativt enkla åtgärder göra tvårummare till trerummare, göra större lägenheter till flera mindre eller kanske anpassa lägenhetssammansättningen i fastigheten efter hur behov och efterfrågan förändras är också åtgärder som gör en bostadsfastighet långsiktigt hållbar. Genom att kräva en kostnadsanalys, baserad på livscykelbedömningar ges möjlighet att tidigt styra projekten till en helhetssyn på långsiktiga kostnader och miljöpåverkan. Som anfört finns emellertid ännu varken kunskap eller metoder för att tillämpa dem i tillräcklig utsträck- ning. Tillräckliga verktyg för att entydigt definiera vilka materialval, byggmetoder, etc. som är långsiktigt hållbara finns ännu inte. Inte heller finns därför alla verktyg för att entydiga och jämförbara livscykelbedöm- ningar skall kunna utföras. Redan i tidiga skeden av planerings-, bygg- och förvaltningsprocessen fattas beslut som låser faktorer som påverkar byggnadens egenskaper i Ett krav bör därför införas som innebär att den sökande måste visa att projektet bidrar till ett långsiktigt hållbart byg- gande, genom att bifoga en miljöplan eller annat jämförbart underlag för byggprojektet. En miljöplan är en handling som anger de särskilda miljöpåverkande åtgärderna inom områden som arbetsmetodik, val av byggmaterial, materialhantering, källsortering och omhändertagande av avfall för att säkerställa ett ökat skydd av miljön. Genom att kräva en kostnadsanalys, baserad på livscykelbedömningar, ges möjlighet att tidigt styra byggandet mot en helhetssyn på långsiktiga kostnader och miljöpåverkan. Som har anfört finns ännu varken kunskap eller metoder för att uppnå detta. Det saknas verktyg för att entydigt definiera vilka materialval, byggmetoder, etc. som är långsiktigt hållbara. Inte heller finns alla verktyg för att entydigt ta fram bra och fullständiga livscykelbedömningar på plats. Kraven får därför i ett inledande skede tolkas som en målsättning, där erfarenheterna från projekt som byggts med ekologisk inriktning bör tas till vara. Ett projekt som uppfyller dagens byggnormer och regler får anses uppfylla kraven för att få del av den nya stimulansen. I takt med teknik- och kunskapsutvecklingen är det naturligt att både samhällets krav och branschens egna standarder och normer utvecklas i samma riktning. Regeringen förutsätter att särskilt och Byggkostnadsforum inom ramen för sina ansvarsområden tar ansvar för information, erfarenhetsåterföring och kunskapsutveckling. Som ett steg i denna riktning bör de nya byggstimulanserna inte läm- nas till bostäder som uppvärms med direktverkande el. Inriktningen på långsiktigt hållbart bostadsbyggande, liksom begränsningen till andra uppvärmningssystem än direktverkande el, har ett starkt stöd bland re- missinstanserna. SSBF har dock föreslagit att studentbostäder som byggs med temporära bygglov skall kunna få stöd. Regeringen delar dock inte SSBF:s synpunkt att det bör införas undantag för bostäder som byggs med temporära bygglov. Anordnandet av sådana bostäder kan inte be- traktas som långsiktigt hållbart byggande. Sådana bostäder är därför inte aktuella för vare sig investeringsbidrag eller de åtgärder som föreslås i denna proposition. Statens insatser är avsedda att pressa ner hyresnivån i de bostäder som byggs genom den föreslagna åtgärden. Enbart det faktum att en hyra är förhandlad mellan parterna på bostadsmarknaden eller i övrigt framstår som skälig i hyreslagens mening bör således inte vara ett tillräckligt vill- kor för vare sig det nuvarande investeringsbidraget eller den nya stimu- lansen. En förutsättning för att få del av investeringsstimulanserna bör vara att ett byggprojekt till sin karaktär är inriktat mot hyresnivåer som framstår som rimliga vid beaktande av de extra stöd och stimulanser som samhället ger. Detta kan åstadkommas genom en effektiv upphandling av de varor och tjänster som tillsammans skapar goda bostäder, genom materialval, ändamålsenlig och yteffektiv planering, planlösningar och inredning, god inre och yttre utformning av byggnaden, val av mark att bygga på, etc. i har anfört att det förhållandet att hyran i ett hus som byggs med hjälp av stödet kan komma att underskrida vad som är skälig hyra enligt hyreslagen kan innebära en påverkan på hyror- na i hus som det inte har utgått något stöd till. Enligt nämnden bör denna fråga med hänsyn till bruksvärdessystemets funktion bli föremål för ytterligare analys innan förslaget genomförs. En liknande synpunkt har Bestämmelserna om bruksvärdessystemet innebär att för det fall hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek skall hyran fast- ställas till skäligt belopp. Vid prövningen av om en hyra är skälig skall, enligt 55 § hyreslagen, en jämförelse göras med hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. I första hand skall beaktas hyran för lägenheter i hus som ägs och förvaltas av allmännyttiga bo- stadsföretag. Om det uppstår tvist om hyrans storlek för en lägenhet i ett hus som det inte har utgått något stöd till, finns möjlighet för hyresgästen att åbe- ropa jämförelse med en lägenhet som det har utgått stöd till. Det kan hävdas att det vid en sådan jämförelseprövning inte skall tas någon hän- syn till att hyran för jämförelselägenheten har bestämts till en väsentligt lägre nivå på grund av stödet än som annars hade varit möjligt. En sådan tillämpning skulle kunna äventyra förutsättningarna för att på ett ekono- miskt lönsamt sätt bygga och förvalta hyreshus som det inte utgår något stöd till. Det kan å andra sidan också hävdas att bruksvärdesbestämmel- sens ordalydelse inte hindrar att hyresnämnden vid en tvist om skälig hyra bortser från lägenheter som har fått stöd eller beaktar stödets påver- kan på hyran. När det gäller jämförelse med allmännyttiga lägenheter har det ansetts att en förutsättning för en jämförelse är att hyressättningen i de allmännyttiga jämförelselägenheterna är korrekt och representativ för det allmännyttiga lägenhetsbeståndet samt att det är möjligt att vid fast- ställande av skälig hyra utesluta allmännyttiga jämförelselägenheter som är underprissatta (se prop. 1974:150, s. 471 och 1983/84:137 s. 75 samt hovrättens avgörande RH 1999:90). Dessutom bör beaktas att det utgår olika former av investeringsbidrag vid nybyggna- tion och att samma slag av effekt som i nu har nämnt kan uppkomma i samband med dessa bidrag. Investeringsbidragen har dock hitintills inte lett till några kända problem av det slag som diskuteras. Mot bakgrund av det anförda utgår regeringen från att parterna på hyresmarknaden kommer att hantera den nu diskuterade problematiken på ett lämpligt sätt. Regeringen kommer givetvis också noggrant att följa utvecklingen. Det bör i detta sammanhang också nämnas att regeringen avser att med anledning av , Fastighetsägarna Sve- riges och träffade överenskommelse om reformerad bo- stadshyressättning tillsätta en utredning. Denna utredning bör uppmärk- samma vilka effekter som olika slag av bidrag och stöd medför. I promemorian angavs att en rimlig årshyra efter erhållande av statliga stimulanser och bidrag borde vara /m2/år i , /m2/år i samt /m2/år i övriga landet. Invändningar har framförts mot dels nivåerna som sådana, dels mot förslaget att alls ange riktmärken för rimliga hyror. Ett särskilt problem som uppmärksammats är att markkostnaderna kan skilja sig åt på grund av läge och placering i förhållande till befintlig bebyggelse. I markkostnaderna ingår kostnaderna för alla de åtgärder som är nödvän- diga för att byggandet av bostäderna skall kunna påbörjas, från markför- Prop. 2002/03:98 värvet till framdragning av el, fjärrvärme och VA, inklusive anslutnings- Det blir också allt vanligare att man tar i anspråk redan exploa- terad mark, där industriell verksamhet tidigare bedrivits. Kostnaderna för markberedning och sanering kan i sådana fall bli betydande. Ett alltför snävt angivet riktvärde för hyran kan innebära att sådana merkostnader inte kan finansieras, eller att det endast kan byggas mer exklusiva hyres- lägenheter, eller bara bostadsrätter som i praktiken är förbehållna mer köpstarka grupper. Avsikten med att ange riktvärden för rimliga hyror för bostäder som får del av olika tillfälliga stimulanser är inte att detta skall tolkas som ett strikt hyrestak, lika för alla ny- eller ombyggda lägenheter oavsett skill- nader i förutsättningar. Lika lite som en genomsnittshyra innebär att alla hyror är på samma nivå, lika lite skall riktvärdet tolkas bokstavligt för varje enskilt projekt. Givetvis kan och bör skilda förutsättningar kunna slå igenom och kunna medföra hyresvariationer beroende på vilka bygg- projekt som blir aktuella. Hyresvariationerna måste dock bygga på ob- jektiva skillnader. Högre hyror i flerbostadshus på industriellt förorenad mark med höga saneringskostnader kan t.ex. inte vara skäl för lika höga hyror i småhus på lättexploaterad mark nära redan befintlig bebyggelse. Vid en helhetsbedömning bör således beakta att de kal- kylerade inflyttningshyrorna är godtagbara med hänsyn till de ovan an- givna riktvärdena och vad som sagts ovan, dels att hyresnivån framstår som hållbar, dvs. att hyresnivån speglar den långsiktiga förvaltningskost- naden i ett livscykelperspektiv. Detta gäller både studentbostäder och övriga hyreslägenheter. Projekt som inte uppfyller dessa krav bör avslås. Om godtar projekt med hyror som överstiger de angivna riktvärdena bör motiven för detta särskilt anges i beslutet. Frågan om behovet av olika former av kategoribostäder föreslogs i pro- memorian bli föremål för ytterligare överväganden. Särskilt äldrebostä- der har av en rad remissinstanser sagts vara angelägna att stödja. Utan att ifrågasätta behovet av olika typer av kategoribostäder kan dock konstate- ras att frågan ligger utanför syftet med de åtgärder som här föreslås. Syftet är främst att genom särskilda stimulanser bidra till att bostads- marknaderna i tillväxtregioner med bostadsbrist börjar närma sig balans. Åtgärderna är heller inte generella i den meningen att byggprojekt i varje kommun kommer att kunna få del av de nya stimulanserna. Bristen på kategoribostäder har ingen omedelbar koppling till bostadsbristen i till- växtregionerna. Tvärtom kan t.ex. bristen på äldrebostäder vara väl så stor i kommuner som har balans eller bostadsöverskott. Frågan om eventuellt stöd till dessa boendeformer bör därför lösas i ett annat sam- manhang. En viss form av äldreboende är sådana bostäder som visserligen är byggda för att vara anpassade till äldres behov men som upplåts utan beslut av kommunen enligt socialtjänstlagen. Dessa lägenheter, vanligen kallade seniorbostäder eller 55+, skiljer sig i övrigt inte från andra bo- städer. De kan således få del av den nya stimulansen på samma sätt som det är möjligt för denna typ av bostäder att få investeringsbidrag. En viktig förutsättning är att det är fråga om traditionella hyresavtal utan t.ex. kopplingar till andra avtal, dvs. att hyresgästen måste abonnera på vissa tjänster. Sådana boendeformer är inte heller berättigade till investeringsbidrag. När det gäller frågan om att blanda lägenheter för personer med sär- skilda behov med övriga bostäder finns det inget i de förslag som läggs i denna proposition som motverkar detta. Att enstaka lägenheter i ett hyreshusprojekt har anpassats för personer med särskilda behov torde inte vara något hinder för att få del av de statliga stimulanserna. I likhet med vad som sagts ovan om så kallade seniorbostäder så bör det avgö- rande vara om det är fråga om bostäder som i princip skulle kunna hyras av vem som helst samt att det är fråga om vanliga hyreskontrakt, utan särskilda villkor. Även i det fall vissa bostäder är så speciellt utformade att de inte kan anses vara vanliga hyresbostäder kan de övriga lägenhet- erna i projektet få del av såväl investeringsbidrag som den stimulans ge- nom kreditering av skattekontot som här föreslås. När det gäller hemlösa finns ett behov av att långsiktigt lösa deras be- hov att komma in på bostadsmarknaden. För de flesta hemlösa bör detta lösas inom den ordinarie bostadsmarknaden. För vissa hemlösa bör detta ske i boendeformer som är av sådan karaktär att de inte kan betraktas som kategoribostäder i traditionell mening. Olika varianter av över- gångsbostäder kan vara exempel på sådana boendeformer som kan om- fattas av såväl den nya investeringsstimulansen som det befintliga inve- steringsbidraget. Det är självfallet inget som hindrar att ett projekt som i övrigt uppfyller villkoren för den föreslagna stimulansen upplåts för hemlösa. kan det finnas vissa speciella boendeformer som så tydligt avviker från vanliga bostäder att de inte uppfyller villkoren för stöd. Regeringen delar LO:s uppfattning att de bostäder som byggs till följd av den investeringsstimulans som införs bör förmedlas genom den kommunala bostadsförmedlingen eller i samarbete med kommunen. Kra- vet finns i förordningen (2001:531) om statligt invester- ingsbidrag för nybyggnad av bostäder som upplåts med hyresrätt i områ- den med bostadsbrist. Därmed finns redan nu stora möjligheter för den enskilda kommunen att ha ett direkt inflytande över förmedlingen av de nya bostäderna. Dessa möjligheter består också med den nya investeringsstimulansen. Det är viktigt att de nya hyresbostäder som byggs med detta stöd också kommer de mest utsatta människorna till del, t.ex. de hemlösa. Om det inte finns en aktiv styrning och höga bostadssociala ambitioner i den enskilda kommunen, finns det risk att de nya bostäderna inte i tillräcklig mån kommer de grupper till del, som har en särskilt svag ställning på bostadsmarknaden. Med en aktiv bostadspolitik kan kommunen sprida det bostadssociala ansvaret till alla fastighetsägare som utnyttjar investeringsstödet. Dessutom kan det medföra en minskad boendesegregation. Regeringen anser därför att kommunerna bör använda sig av möjligheterna att styra förmedlingen av bostäder på ett aktivt sätt så att bostäder förmedlas även till mera utsatta grupper på bostadsmarknaden. Regeringens förslag: Det belopp som skall tillgodoföras fastighetsägar- en genom kreditering av dennes skattekonto skall motsvara skillnaden mellan den icke avdragsgilla ingående mervärdesskatt som fastighets- ägaren betalat till en entreprenör eller till en tillhandahållare av varor och tjänster vid byggandet, dvs. av beskattningsunderlaget, och den mervärdesskatt som fastighetsägaren skulle ha betalat om mervär- desskattesatsen i stället varit . Samma förutsättningar gäller för fastighetsägare som erlagt mervärdesskatt till staten på grund av uttagsbeskattning för byggnadsarbete på fastighet med egen personal enligt 2 kap. 8 § mervärdesskattelagen. Krediteringen får dock högst uppgå till ett visst belopp per kvadrat- meter (takbelopp). Förslagen i promemorian: Överensstämmer i huvudsak med reger- ingens. I promemorian föreslås dock skilda takbelopp formulerade som kronor per lägenhet för hyresbostäder och studentlägenheter. Remissinstanserna: , och kommuner, , SIF samt () ifrå- gasätter om stödet är tillräckligt stort. Fastighetsägarna anför att den föreslagna konstruktionen saknar kostnadspress och i stället kan bli kostnadsdrivande. () och de or- ganisationer baserade i studentkår, Hyresgästföre- ningen Studentbostäder, Studentbostaden i samt Stiftelsen som gemensamt har yttrat sig över de i pro- memorian nämnda takbeloppen anser att den skillnad i belopp som görs mellan hyresbostäder och studentlägenheter är obefogad. Även ett stort antal andra instanser har motsatt sig att villkoren skulle vara olika för student- och hyresbostäder. Bland dessa finns i , , , och kommun- er, , tillsammans med SIF, , och Skogs- och Träfacket, (), Student- kårers (), Studentråd samt Parkängen studentbostäder. i anser att det är angeläget att differensen i stöd till studentlägenheter och övriga hyresbostäder minskar. förordar att stödet till studentbostä- der förstärks. förespråkar det system som tillämpas i , där statligt bidrag till studentbostäder kan utgå av de i förhand godkända byggkostnaderna. Storleken på den regionalt betingade skillnaden i takbelopp accepteras av SSBF och SSCO, förutsatt att samma nivåer gäller för såväl hyres- som studentbostäder. och kommuner ifrågasätter dock dessa skillnader. i , liksom SFS, menar att skillnaden verkar vara högre än kostnadsskillnaden mellan storstadsregi- onerna och övriga landet. Samtliga remissinstanser i , liksom kommun, anser att genomgående bör räknas till vid be- stämmelse av takbelopp. i anser att även bör räknas till . regioners funktionella utbredning är gränsöverskridande och föränderliga samt att de inte följer administrativa gränser. måste därför ses i ett sammanhang och inkludera hela . Läns- styrelsen i pekar på att det är viktigt att metoden för att fördela kostnaderna för mervärdesskatt måste bli enkel, t.ex. genom att den proportioneras efter lägenhetsytan eller genom att någon annan form av schabloniserad beräkningsmetod används. Fastighetsägarna varnar för att en modell där mervärdesskatt utgör beräkningsunderlaget kan bli alltför krånglig om fastighetsägarna måste redovisa den faktiska kostnaden för varje enskild lägenhet. Skälen för regeringens förslag: Stimulansen är avsedd att tillfälligt minska fastighetsägarnas produktionskostnader vid bostadsbyggande och baseras beräkningstekniskt på den mervärdesskatt som fastighetsägaren erlagt för det aktuella projektet. En stimulans som beloppsmässigt mot- svarar en reducering av mervärdesskatten från till är i nivå med det nuvarande investeringsbidraget. En satsning av denna storleksordning bedöms vara tillräcklig för att ge den nödvändiga stimu- lansen till bostadsbyggandet. Underlaget för beräkningen utgörs normalt av den ingående skatt som fastighetsägaren betalat till entreprenörerna. Om emellertid fastighets- ägaren uppfört byggnaden i egen regi utgörs underlaget av den ingående skatt som fastighetsägaren betalat till tillhandahållare av byggvaror och byggtjänster. I sistnämnda fall omfattar underlaget även den utgående skatt som fastighetsägaren betalat på grund av uttagsbeskattning för eget byggnadsarbete enligt 2 kap. 8 § mervärdesskattelagen. En förutsättning för att den ingående skatten skall omfattas av underlaget är att fastighets- ägaren inte har rätt att dra av den och att den inte berättigar till ersättning enligt lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. I syfte att hålla tillbaka kostnadsutvecklingen diskuterades i promemo- rian ett regionalt differentierat takbelopp för hur stor investeringsstimu- lansen per lägenhet högst skulle kunna bli. Den regionala differentiering- en betingas av att produktionskostnaderna varierar över landet, varvid kostnadsläget är högst i och därefter i de övriga storstadsregionerna. Denna konstruktion innebär dock, som Fastighets- ägarna påpekat, att det skulle kunna bli lönsammare för den som bygger litet och dyrt jämfört med den som bygger större men billigt. Re- geringen delar denna bedömning. Takbeloppet bör i stället formuleras som ett tak för kostnaden per kvadratmeter. I differentieringen mellan studentbostäder och övriga hyreslägenheter utgår förslaget i promemorian från den åtskillnad som finns i inve- steringsbidragen. Denna skillnad i behandling har delvis sin grund i att bidragsformerna tillkommit vid olika tillfällen och med olika motiv. När investeringsbidraget till studentlägenheter infördes innebar detta en rela- tiv förbättring i förhållande till övriga boendeformer. Då investerings- bidraget till byggande av hyreslägenheter infördes blev förhållandet det omvända, dvs. det blev förhållandevis förmånligare att bygga mindre hyresrätter än studentlägenheter. Detta kan bidra till att förskjuta intresset från byggandet av studentbostäder. I och med att universitets- och hög- skoleorterna också i hög grad är belägna i tillväxtregioner ökar konkur- rensen mellan dessa boendeformer. Studentlägenheter och mindre hyres- rätter hyrs ofta ut under samma förutsättningar, med den skillnaden att studentbostäder vanligtvis har begränsat besittningsskydd. En liten, billig hyreslägenhet är dock en utmärkt bostad för en student. Det faktum att byggreglerna förenklats för studentbostäder kan fort- farande anses motivera vissa skillnader i stödens utformning. Enligt re- geringens mening överväger dock de skäl som talar för att minska nuva- rande skillnader. I fråga om den stimulans som här föreslås bör därför inga skillnader föreligga i behandlingen av hyres- och studentbostäder. Takbeloppen föreslås därför bli desamma för båda boendeformerna. Takbeloppen per kvadratmeter lika för hyresbostäder och student- lägenheter föreslås bli i , i och , samt i övriga delar av landet. När det gäller den regionala differentieringen är det tveklöst så, att skillnaderna i förutsättningar, inte minst när det gäller produktionskost- naderna, varierar starkt mellan storstadsregionerna å den ena sidan och övriga riket å den andra, med universitets- och högskoleorter och andra tillväxtområden däremellan. är det också så att regionindel- ningen måste kunna anpassas till den dynamiska utvecklingen. Förbätt- rade kommunikationer bidrar till att större arbets- och bostadsmarknads- regioner växer fram. Enligt reglerna för det befintliga investeringsbidrag- et till hyresbostäder ingår i , vilket innebär att bidragsnivån är densamma som för byggande i kommunerna i län. Investeringsbidraget till studentbostäder har inte samma regi- onala indelning i och med att stödåtgärden riktar sig till orter med eller i anslutning till högskola eller universitet. En regional differentiering finns dock med högst stöd i , , och . Då nu en ny investeringsstimulans införs som riktar sig mot båda dessa boendeformer är det naturligt att regionindelningen som grund för differentierade takbelopp och riktvärden för hyresnivåer anpassas till de nya förutsättningarna och blir gemensam för den nya stimulansen och investeringsbidraget till byggande av hyresbostäder. När det gäller frågan inom vilka geografiska områden som den nya investeringsstimu- lansen kan komma i fråga måste man dock beakta att stimulansen riktar sig till hyresrätter i tillväxtområden med bostadsbrist, men till studentbo- städer i orter med eller i anslutning till högskola eller universitet. Detta innebär att det kan bli möjligt att ansöka om den nya investeringsstimu- lansen för anordnande av studentbostäder men inte för hyresbostäder på samma ort. bör även för den nya stimulansen ges bemyndigan- de att besluta om regionindelningen.