prop · GQ03138 · 2003-05-28 00:00:00 — Regeringens proposition 2002/03:138 Åtgärder mot klotter och annan skadegörelse Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås skärpningar av det straffrättsliga regelverket för att förebygga och bekämpa klotter och annan skadegörelse. Polisen föreslås få möjlighet att i förebyggande syfte kroppsvisitera för att söka efter föremål som är ägnade att användas som hjälpmedel vid brott som innefattar skada på egendom. Vidare föreslås att straffmaxi- mum för skadegörelse av normalgraden höjs från fängelse till fängelse . Slutligen läggs det fram ett förslag om att kriminali- sera försök till skadegörelse av normalgraden. I propositionen föreslås också att om de föreslagna lagändringarna genomförs, bör effekterna av dessa utvärderas. Ändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i polislagen (1984:387) ............ Förslag till lag om ändring i ........................... Ärendet och dess beredning............................................................... Bakgrund och allmänna utgångspunkter ........................................... Gällande reglering och tidigare lagförslag ........................................ Ansvars - och påföljdsbestämmelser Överväganden ...............................................................och förslag 6.3Övriga brottsförebyggande åtgärder mot skadegörelse i form av klotter................................................................... Förslag till lag om ändring i polislagen (1984:387).......... Förslag till lag om ändring i ......................... Bilaga 1 Sammanfattning av departementspromemorian Åtgärder mot klotter (Ds 2001:43) ........................................ Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser .......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i polislagen (1984:387), 2.lag om ändring i . Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i polislagen (1984:387) Härigenom föreskrivs att 19 § polislagen (1984:387) skall ha följande lydelse. En polisman som med laga stöd griper eller annars omhändertar eller avlägsnar någon får i anslutning till ingripandet kroppsvisitera denne i den utsträckning som är nödvändig 1.av säkerhetsskäl för att vapen eller andra farliga föremål skall kunna tas om hand, eller 2.för att hans identitet skall kunna fastställas. En polisman får också kroppsvi- En polisman får också kroppsvi- sitera i den utsträckning det be- sitera i den utsträckning det be- hövs för att söka efter vapen eller hövs för att söka efter andra farliga föremål som är ägna- 1. vapen eller andra farliga fö- de att användas vid brott mot liv remål som är ägnade att användas eller hälsa, om det med hänsyn till vid brott mot liv eller hälsa, om omständigheterna kan antas att ett det med hänsyn till omständighe- sådant föremål kan förklaras för- terna kan antas att ett sådant före- verkat enligt 36 kap. 3 § brottsbal- mål kan förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § , eller 2. föremål som är ägnade att användas som hjälpmedel vid brott som innefattar skada på egendom, om det finns särskild anledning anta att den som avses med åtgär- den bär ett sådant föremål med sig och det med hänsyn till omstän- digheterna kan antas att föremålet kan förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § . Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 1993:1412. 2.2Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 12 kap. 1 och 5 §§ skall ha föl- jande lydelse. Den som förstör eller skadar Den som förstör eller skadar egendom, fast eller lös, till men för egendom, fast eller lös, till men för annans rätt därtill, dömes för ska- annans rätt därtill, döms för skade- degörelse till böter eller fängelse i görelse till böter eller fängelse i För försök eller förberedelse till grov skadegörelse, så ock för un- derlåtenhet att avslöja sådant brott dömes till ansvar enligt vad i 23 kap. stadgas. För försök eller förberedelse till grov skadegörelse och försök till skadegörelse samt för underlåten- het att avslöja grov skadegörelse, döms till ansvar enligt vad som föreskrivs i 23 kap. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning har i en skrivelse till hemställt att regeringen låter utreda förutsättningarna för att införa en bestämmelse som ger polisen möjlighet att i vissa situationer söka i per- soners kläder, väskor m.m. efter föremål som kan förverkas enligt 36 kap. 3 § 3 , att straffbelägga förberedelse och försök till skadegörelse av normalgraden och att höja straffmaximum för skadegörelsebrott av normalgraden till fängelse. I skrivelsen har uppgetts att samrått med AB (), som ställt sig bakom förbundets hemställan. Även har i en skrivelse till Justitiedepar- tementet förklarat sig stå bakom vad anfört. Ett seminarium om klotter anordnades av i okto- ber 1999. Närvarande på seminariet var företrädare för Riksåklagaren, , , , Bover- ket, , , kom- mun, vid , (), SL, , samt fil.dr. Syftet med seminariet var att söka finna en gemensam pro- blembeskrivning och diskutera möjliga åtgärder för att minska och före- bygga klotter, såväl lagstiftningsåtgärder som åtgärder av annat slag. Inom har därefter upprättats en departements- promemoria med förslag till åtgärder mot klotter (Ds 2001:43). En sam- manfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians författ- ningsförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissin- stanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju 2001/5946). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttran- de över de förslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bila- ga 5. Lagrådet har haft synpunkter på lagrådsremissens underlag till två av förslagen, nämligen förslaget om kroppsvisitation och förslaget om höj- ning av straffmaximum för skadegörelse av normalgraden, och har därför inte kunnat tillstyrka dessa förslag. I fråga om förslaget att kriminalisera försök till skadegörelse av normalgraden har Lagrådet främst invänt att det inte bör genomföras isolerat. Regeringen behandlar Lagrådets syn- punkter i avsnitt 6.1.16.1.3 och presenterar därvid ytterligare underlag för förslagen. Regeringen lägger därefter fram samtliga tre förslag, i ett avseende dock i något förändrad form. Bakgrund och allmänna utgångspunkter Regeringens bedömning: Skadegörelse, särskilt genom klotter, är ett problem och orsakar sådana skador att ytterligare åtgärder för att före- bygga och bekämpa brottsligheten behövs. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning som dock omfattar skadegörelse i stort och inte enbart klotter. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft något att erinra mot promemorians bedömning. Det har emellertid rått olika meningar om vilken typ av åtgärder som bör vidtas. ombudsmän () har uttalat att det inte finns något behov av de föreslagna lagändringarna. () har anfört att man kan diskutera det rik- tiga i att vidta straffrättsliga åtgärder. har pekat på att ett bemötande av olaglig graffiti med hårdare straff och utökade befogenheter för polisen är en del av en sådan konfrontationspo- litik mot graffiti som redan har bedrivits i utan re- sultat. I stället borde, enligt , en kraftig satsning göras på förebyggande arbete. Skälen för regeringens bedömning: Skadegörelse utgör ett stort samhällsproblem. polisanmäldes ca 135 000 skadegörelsebrott. Av dessa utgjorde klotterbrott. Motsvarande siffra var dryga 140 000, varav var klotterbrott. Enligt BRÅ har de anmälda skadegörelsebrotten ökat kontinuerligt . Under t.ex. 1987 och uppgick antalet anmälda sådana brott till drygt 82 000 respektive knappt 86 000. kan klotterbrotten urskiljas i statistiken över skadegörelsebrotten. nästan tredubblades de anmälda klotterbrot- ten enligt BRÅ. Den anmälda skadegörelsebrottsligheten är alltså mer omfattande . Det är emellertid inte givet att statistiken visar omfattningen av den verkliga brottsligheten, eftersom t.ex. större kom- muners benägenhet att polisanmäla skadegörelse i form av klotter, där ingen misstänkt person finns, är låg, bland annat beroende på dålig för- säkringstäckning. Hur mycket skadegörelsebrotten ökat reellt sett kan därför inte med bestämdhet sägas. vidtagna åtgärder har dock uppenbarligen inte varit tillräckliga. Brottsligheten måste anses utgöra ett så stort problem att ytterligare åtgärder för att förebygga och be- kämpa den bör övervägas. De ekonomiska konsekvenserna av skadegörelse, såväl för det allmän- na och näringslivet som för privatpersoner, är kännbara. Som exempel kan nämnas att kostnaderna för att återställa Lokaltrafiks (SL) egendom efter skador av enbart klotter uppgick till dryga 50 miljo- ner kronor enligt BRÅ. kostade enligt bo- laget klottersaneringen under . Utgifterna för att sanera klotter i hela landet är långt högre. Kostnaderna för att åter- ställa egendom efter skadegörelse i stort är ännu högre. Enligt forskningen om människors upplevelse av brott och otrygghet i deras närområden, skapar skadegörelse också ofta otrygghet och otrivsel för dem som bor eller arbetar i eller passerar genom sådana områden. Olika typer av skadegörelsebrott kan i förlängningen leda till en negativ spiral av ökande förfall, brottslighet och därmed sammanhängande nega- tiva sociala och ekonomiska konsekvenser för ett helt område, vilket bland andra BRÅ lyft fram. Ett område som är utsatt för omfattande ska- degörelse, bl.a. i form av klotter, och som inte saneras , är lockande för andra presumtiva brottslingar och riskerar att bli allt mer förfallet. Dessutom ökar risken för att många människor undviker att vistas i eller passera genom ett sådant område kvälls- och , efter- som de upplever det som otryggt. Den naturliga informella övervakning- en av platsen minskar därför och det blir lättare för potentiella gärnings- män att utföra skadegörelse och också begå andra typer av brott på denna plats. Bostadsområden som är mycket utsatta för skadegörelse tenderar att ha en hög omflyttning då sådana områden upplevs som mindre attrak- tiva också för boende. I närheten av sådana platser eller områden minskar även attraktiviteten för näringslivet att etablera sig. Brottsligheten är skadlig, inte bara för dem som utsätts för den, utan också för de personer som begår brotten. De i många fall mycket unga gärningsmännen torde ha svårt att i förväg överblicka de negativa sociala och ekonomiska konsekvenserna av att bli dömda för skadegörelsebrott och förpliktas betala skadestånd, som kan uppgå till avsevärda belopp. Särskilt klotter kan också innebära risk för skador för de personer som ägnar sig åt det, bl.a. utsätter sig dessa ibland för omedelbara risker att råka ut för olyckor i samband med att brotten begås. Att skadegörelse i form av klotter skulle fungera som en inkörsport till grövre brottslighet är något som ofta förs fram i debatten. Av den över- siktliga genomgång av forskningen på området som redovisas i bilaga 1 till departementspromemorian (Ds 2001:43) framgår dock att det inte finns några direkta belägg för detta. Man måste dock beakta att någon mer omfattande forskning i frågan inte bedrivits i och att det är svårt att genom forskning påvisa samband av detta slag. Det sagda leder till att det inte heller går att dra slutsatsen att ett sådant samband saknas. Huvuddelen av de polisanmälningar som avser misstänkt skadegörelse i form av klotter upptar bara något enstaka brott. Det finns dock en grupp personer som har misstänkts för ett stort antal klotterbrott och även annan brottslighet. En mycket stor del av dem som misstänkts för klotter kan betecknas som tillfällighetsbrottslingar. Klotter är ett utpräglat ungdomsfenomen. Nästan samtliga misstänkta klottrare är . Normalt läggs ungefär en fjärdedel av alla utred- ningar ned på ett tidigt stadium p.g.a. att den misstänkte är . Det fåtal undersökningar som syftat till att granska orsaker till klotter (utöver de grundläggande sociala orsakerna till ungdomsbrottslighet i allmänhet) pekar på tre motiv till klottrande: att få uppmärksamhet, att uppleva spänning och att uttrycka skaparlust. Det framgår också att det finns en subkultur som har betydelse för många klottrare. För en liten grupp mer kriminellt belastade gärningsmän pekar forsk- ningen på att klottret ingår som en del i mer omfattande brottslighet och vandalisering. Fakta pekar mot att det finns en relativt liten grupp gär- ningsmän som ansvarar för en stor del av klotterbrottsligheten och att denna grupp också i hög utsträckning ägnar sig åt annan kriminell verk- samhet. I vissa fall är det huvudsakliga syftet att förstöra egendom. Van- dalisering är här det viktiga och inte själva klottrandet. Det framgår tydligt av forskning att klottrarna inte utgör en homogen Prop. 2002/03:138 grupp, vilket indikerar behovet av olika typer av åtgärder för att förebyg- När det gäller annan skadegörelse än klotter är den enligt BRÅ inte tillnärmelsevis så dominerad av unga gärningsmän som klotter. Ungdo- mar i åldern utgör endast omkring en tredjedel av de misstänkta gärningsmännen enligt BRÅ. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att skadegörelse både i form av klotter och i andra former är ett betydande samhällspro- blem och orsakar sådana skador, av såväl ekonomisk som annan natur, att ytterligare åtgärder för att förebygga och bekämpa brottsligheten be- hövs. För att komma till rätta med problemen krävs enligt regeringens bedömning åtgärder på flera olika plan. Regeringen föreslår därför vissa lagändringar och därmed sammanhängande åtgärder, se avsnitt 6.1 och 6.2. Det är också av stor vikt att öka de brottsförebyggande åtgärderna mot skadegörelse i form av klotter. Denna fråga behandlas i avsnitt 6.3. 5 Gällande reglering och tidigare lagförslag Den som klottrar på eller annars uppsåtligen skadar annans egendom gör sig i regel skyldig till skadegörelse eller åverkan (12 kap. 1 § respektive 12 kap. 2 § första stycket ). I allvarliga fall kan det vara fråga om grov skadegörelse (12 kap. 3 § ). Av praxis framgår att det skall vara fråga om betydande värden för att brottet av det skälet skall bedömas som grovt (se vidare avsnitt 6.1.2). Förberedelse och försök till grov skadegörelse är kriminaliserat medan förberedelse och försök till skadegörelse av normalgraden inte är straff- bart. Straffskalan för skadegörelse av normalgraden är böter eller fängelse och för åverkan böter. Straffskalan för grov skadegö- relse är fängelse i högst . ändrades reglerna om förverkande i 36 kap. 3 § bl.a. genom att en ny bestämmelse i punkt 3 infördes (prop. 1987/88:143, bet. 1988/89:JuU13, rskr. 1988/89:145). Enligt punkt 3 får förverkande ske i fråga om föremål som är ägnade att användas som hjälpmedel vid brott som innefattar skada på egendom och som har påträffats under om- ständigheter som gav uppenbar anledning att befara att de skulle komma till sådan användning. Om det finns anledning anta att ett brott har begåtts på vilket kan följa fängelse får enligt 28 kap. 11 § kroppsvisitation göras på den som skäligen kan misstänkas för brottet, för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller för att annars utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredning av brottet. Om det finns anledning anta att skadegörelse av normalgraden eller grov skadegörelse förekommit får således kroppsvisitation göras på den som skäligen kan misstänkas för brottet bl.a. för att söka efter brottsverktyg. Enligt 19 § andra stycket polislagen (1984:387) får en polisman kroppsvisitera i den utsträckning som behövs för att söka efter vapen eller andra farliga föremål som är ägnade att användas som vapen vid brott mot liv eller hälsa, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att ett sådant föremål kan förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § . I ovan nämnda lagstiftningsärende föreslog regeringen även att det i polislagen skulle införas en liknande bestämmelse om kroppsvisitation som den i 19 § andra stycket vad gäller föremål som är ägnade att använ- das som hjälpmedel vid skadegörelsebrott. Enligt förslaget i lagrådsre- skulle en polisman få kroppsvisitera för att söka efter föremål som är ägnade att användas som hjälpmedel vid skadegörelsebrott under samma förutsättningar som gäller beträffande vapen och andra farliga föremål till förebyggande av våldsbrott. Lagrådet avstyrkte förslaget och anförde bl.a. följande. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot kroppsvisitation. Regeringsformen medger dock att denna rättighet begränsas. För att så skall få ske uppställs vis- sa krav. Enligt 2 kap. 12 § andra stycket regeringsformen får sådan begränsning göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får vidare aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Syftet med lagförslaget är att det skall bli lättare att motver- ka klotter och liknande skadegörelse. Den föreslagna bestämmelsen har en vidare räckvidd. Men även bortsett härifrån anser lagrådet att en sådan regel om begränsning av skyddet mot kroppsvisitation som det remitterade förslaget innehåller bör undvikas med tanke på det starka skydd som bör finnas för en persons kroppsliga integritet. Lagrådet föreslog i stället att det skulle införas en regel som gjorde det möjligt för en polisman att företa en undersökning som inte innebär ett angrepp på den enskildes kroppsliga integritet utan riktar sig mot föremål som förvaras eller transporteras i väskor eller annat handbagage. Regeringen delade inte Lagrådets uppfattning utan lade fram sitt ur- sprungliga förslag i en proposition, dock i något omarbetad form. Vad avsåg Lagrådets förslag om en bestämmelse enligt vilken endast väskor m.m. skulle kunna genomsökas, uttalade det föredragande statsrådet bl.a. att det skulle innebära en allvarlig inskränkning i möjligheterna att mot- verka brott om en undersökning av någons kläder aldrig skulle kunna komma i fråga. Enligt det förslag som lades fram i propositionen skulle en polisman få kroppsvisitera för att söka efter föremål som är ägnade att användas som hjälpmedel vid skadegörelsebrott, om det finns anledning att anta att nå- gon medför ett sådant föremål som kan förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § 3 och att föremålet behöver tas om hand för att avvärja brott. Regeringens förslag avstyrktes av både och Konstitu- tionsutskottet med hänvisning till det starka skydd som bör finnas för den kroppsliga integriteten. uttalade dock att det inte var övertygat om att möjligheterna var uttömda att åstadkomma en lagstift- ning som å ena sidan erbjuder effektiva medel att ta hand om sprayburkar Prop. 2002/03:138 m.m. och som å andra sidan inte skulle innebära en sådan kränkning av den kroppsliga integriteten som man ansåg att regeringens förslag gjorde. Utskottet uttalade att det var tänkbart med regler som inte bara medgav undersökning av handbagage och liknande utan även en yttre undersök- ning av kläder. Det borde enligt utskottet ankomma på regeringen att fortsätta arbetet med att åstadkomma en sådan konstruktion och åter- komma till med förslag i ämnet. Frågan togs på nytt upp till behandling i samband med att en allmän översyn av reglerna om kroppsvisitation och kroppsbesiktning genom- fördes. I den promemoria som låg till grund för det lagstiftningsarbetet (Ds 1991:56) konstaterades att en regel om ytlig kroppsvisitation för att bli användbar måste kompletteras med en bestämmelse om fullständig kroppsvisitation i de fall den ytliga kroppsvisitationen inte ger resultat, men ger särskild anledning att anta att den visiterade döljer ett sådant föremål som avses i bestämmelsen. En sådan ordning avfärdades emel- lertid i promemorian bl.a. med hänvisning till att den gav uttryck för vad som redan gällde enligt behovs- och proportionalitetsprinciperna som polisen har att iaktta i sitt arbete och att den i princip inte innebar någon förändring i förhållande till regeringens tidigare förslag, eftersom integri- tetskränkningen i de flesta fall i praktiken kunde antas bli densamma. Regeringen fann inte anledning att göra någon annan bedömning Sammanfattningsvis kan således konstateras att polisen enligt gällande rätt inte har möjlighet att i förebyggande syfte kroppsvisitera för att söka efter föremål som kan användas vid skadegörelsebrott på motsvarande sätt som gäller i fråga om knivar och andra farliga föremål till förebyg- gande av våldsbrott. Polisens möjlighet att kroppsvisitera för att söka efter exempelvis klotterutrustning begränsar sig till de fall som avses i 28 kap. 11 § , dvs. först när det finns anledning anta att ett brott har begåtts. 6 Överväganden och förslag Regeringens förslag: En ny bestämmelse införs i 19 § polislagen enligt vilken kroppsvisitation får ske för att söka efter föremål som är ägnade att användas som hjälpmedel vid brott som innefattar skada på egendom, om det finns särskild anledning anta att den som avses med åtgärden bär ett sådant föremål med sig och det med hänsyn till omständigheterna kan antas att föremålet kan förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens utom såtill- vida att regeringens förslag innebär att det skall finnas särskild anledning anta att den som avses med åtgärden bär ett sådant föremål med sig och inte endast att det finns anledning till sådant antagande. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Några har dock avstyrkt förslaget. Enligt ombudsmän () äger de argument av principiell art som framfördes mot förslagen i propositionen 1987/88:143 om ändring i m.m. samma tyngd . JO har vidare pekat på att den fö- reslagna bestämmelsen utformats på ett sådant sätt att den får ett betyd- ligt vidare tillämpningsområde än vad som krävs för att motverka klotter och annan sådan skadegörelse. Vad gäller kravet på konkreta grunder för antagande att någon bär med sig hjälpmedel kan detta enligt JO inte an- ses vara uppfyllt genom sådana iakttagelser som det ges exempel på i författningskommentaren. Även Justitiekanslern () har menat att de exempel som ges lämnar ett stort utrymme för den enskilde polisman- nens skön. Därmed finns det en risk, enligt JK, att kroppsvisitation i många fall kommer att företas mot oskyldiga personer. Hovrätten för Nedre har menat att de skäl som anförs i promemorian för att en polisman skall få kroppsvisitera en person i de angivna situationerna inte är tillräckligt starka. Hovrätten har också, liksom Brottsförebyggan- de rådet (BRÅ), anfört att bestämmelsen riskerar att bli svårtillämpad. BRÅ har ansett att förslaget om kroppsvisitation är påtagligt integritets- ingripande och t.o.m. skulle kunna leda till betydande skada jämfört med nyttan av åtgärden. har ansett att risken är stor att kroppsvisitation kommer att tillämpas godtyckligt vid t.ex. demon- strationer. vid har uttalat att det noga bör övervägas vilka förändringar som skett sedan regeringen lade fram sin proposition 1987/88:143 och som kan motivera att en an- nan bedömning görs . har ansett att om förslaget antas kommer många fler oskyldiga att få sin integritet kränkt. har anfört att det inte finns några forskningsresultat som visar att åtgärden leder till avsedda konsekvenser och att man inte heller vet vilka oavsedda konsekvenser åtgärden kan tänkas få. Enligt är det inte balanserat att jämställa klotter med långt mer allvarliga brott mot liv och hälsa. Skälen för regeringens förslag Utgångspunkter för en möjlighet till kroppsvisitation Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det all- männa skyddad mot kroppsvisitation. Regeringsformen medger dock att rättigheten begränsas för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle.