prop · GQ03124 · 2003-05-28 00:00:00 — Detta normalläge kommer att vara sådant att man uppnår en högre grad av generellt skydd än vad som är fallet , men sjötransportsystemet får inte störas så att handeln hindras. Från normalläget, som i regelverket kallas skyddsnivå 1, skall man kunna växla upp till högre skyddsnivåer. Det skall ske antingen när den allmänna hot- och riskbilden förvärras eller när ett hot riktas mot eller en risk uppstår för hamnanläggningar eller fartyg. Ett beslut om att gå från skyddsnivå 1 till en högre nivå kan också avse svenska fartyg i andra vatten än svenska. Vid skyddsnivå 1 skall de minst ingripande skyddsåtgärderna alltid upprätthållas. Med skyddsnivå 2 avses den nivå, vid vilken lämpliga ytterligare skyddsåtgärder skall vidtas och bibehållas . Med skyddsnivå 3 avses den nivå, vid vilken ytterligare specifika skyddsåtgärder skall upprätthållas . Graderingen av skyddsnivån anger hur hög risken är för att ett s.k. skyddstillbud kommer att inträffa. instämmer i den bedömning som har gjort, att en generell hot- och riskbedömning avseende svenska hamnanläggningar, svenska fartyg i allmänhet och sjöfart på sannolikt skulle resultera i att hoten vid ett normalläge är små. Dimensioneringen av åtgärderna vid normalläge bör enligt föreningen därför vara rimliga i förhållande till den låga risknivån. 4.3.1Definition av hamnanläggning och samverkan mellan fartyg och hamnar I kapitel XI-2 regel 1 definieras hamnanläggning som en plats, fastställd av kontraktspartens regering eller av den av regeringen utsedda myndigheten, där samverkan mellan fartyg och hamn (ship-port interface) äger rum. Detta kan inkludera områden som ankarplatser, väntekajer och tillfartsleder från sjösidan. Definitionen är både mycket vid och vag. Den ger i många fall ledning inför ett beslut att direkt utpeka en hamnanläggning som en anläggning som skall falla under regelverket. I vissa fall ger den dock ingen ledning, framför allt när det gäller hamnanläggningar som endast sällan har internationella anlöp och beträffande vilka en stat kan besluta att de inte skall falla under regelverket. I finns ett betydande antal orter som bara har ett fåtal anlöp . Det är enligt utredning knappast möjligt att skapa en definition av begreppet hamnanläggning på ett sätt så att man kan dra en säker slutsats om vilka hamnanläggningar som skall omfattas. När man skall avgöra vilka hamnanläggningar som skall omfattas, bör man väga in vilken typ av trafik som anlöper hamnarna och vilken fart den går i. Det internationella regelverket omfattar hamnanläggningar som tar emot passagerarfartyg (däribland höghastighetsfartyg), lastfartyg (däribland höghastighetsfartyg med en bruttodräktighet om 500 eller mer) och mobila borrplattformar, som alla går i internationell sjöfart. En stat kan emellertid bestämma i vilken utsträckning en hamnanläggning som normalt inte betjänar fartyg på internationell resa men undantagsvis gör det, skall omfattas av regelverket. Frågan om vilka hamnanläggningar som skall beröras av det nya regelverket måste enligt utredning behandlas individuellt. Reglerna 11 och 12 i kapitel XI-2 ger möjligheter att tillämpa alternativa respektive likvärdiga åtgärder för fartyg och hamnanläggningar. Regel 11 om alternativa åtgärder En alternativ åtgärd innebär en åtgärd vid vilken skyddet är lägre än om man följde reglerna i kapitel XI-2. Bakgrunden till regeln är att man insåg att det finns ett behov av att hantera färjetrafik som den mellan och . Den färjelinjen skulle sannolikt inte överleva tillämpningen av ISPS-koden eftersom reglerna skulle medföra förseningar i trafiken på grund av den strikta kontrollen. Något egentligt behov av att tillämpa regelverket på färjetrafik som den mellan och finns inte heller, eftersom en strikt tillämpning av ISPS-kodens regler på skulle föranleda den som vill klara sig undan den kontroll som kan komma ifråga att välja den fasta förbindelsen, , i stället. Regeln förutsätter överenskommelse mellan de stater som berörs. Regel 12 om likvärdiga åtgärder Regeln behandlar möjligheten att besluta om likvärdiga åtgärder för hamnanläggningar och fartyg, dvs. åtgärder andra än dem som regleras i ISPS-koden, men som ger samma grad av skydd som en tillämpning av koden skulle ge. Med en likvärdig åtgärd avses system, som kan vara annorlunda ordnade än vad som annars krävs enligt regelverket, men som ger samma grad av skydd. Denna regel förutsätter inte någon överenskommelse mellan två stater. Tillämpning av regeln kan enligt utredning bli aktuell för flera typer av sjöfart, framför allt för sjöfarten i . anser att möjligheten att träffa avtal om avvikelser i sjöfartsskyddet bör tillämpas på . Det alternativa skyddet bör dock ligga så nära regelverket som möjligt. anser att det i synnerhet för färjesjöfarten är viktigt att bestämmelserna om alternativa och likvärdiga system får ett omfattande genomslag i närområde. En strikt tillämpning av ISPS-koden på färjelinjer, särskilt de med kort överfartstid, skulle i princip omöjliggöra denna typ av trafik. Föreningen förutsätter därför att tillsammans med berörda hamnstater utnyttjar regel 11 till lättnader i tillämpningen. Samma förhållande gäller enligt om möjligheter till likvärdiga åtgärder enligt regel 12 beträffande hamnanläggningar och fartyg. bör enligt föreningen därför samråda med de stater som berörs av sådana beslut. Även om regel 12 inte kräver avtal är det enligt föreningen rimligt att man gör likartade bedömningar. Regeringens förslag: godkänner ändringarna i SOLAS- konventionen kapitel V och XI-1, det nya kapitel XI-2 i SOLAS- konventionen samt den internationella koden om skydd av fartyg och hamnanläggningar (ISPS-koden). Remissinstanserna: , , Rikspolis- styrelsen, , , Sjöfolk, , , , , Dispaschör, , Hamnar, och anser att bör godkänna de nya internationella reglerna om sjöfartsskydd eller framför inga invändningar mot detta. och förordar kompletterande utredningar för att kunna ta ställning till om skall godkänna ändringarna. HTF, , och har avstått från att yttra sig över remissen. Skälen för regeringens förslag: Regeringens slutsats är att det finns ett stort handels- och transportpolitiskt värde i att godkänna de nya reglerna utan invändningar och därmed ansluta sig fullt ut till det internationella systemet för att stärka skyddet av sjöfarten mot brottsliga handlingar. Regeringen anser först och främst att det ur transportpolitisk synvinkel är viktigt att stärka skyddet av passagerare och besättning mot terroristhandlingar. Händelserna i visar att skyddet av vissa näringsgrenar måste stärkas. Arbetet med skydd mot brottsliga handlingar, innefattande även terroristhandlingar, har inom den civila luftfarten pågått och skärpts ytterligare efter nämnda händelser i . Även skyddet av sjöfartssektorn behöver stärkas i syfte att i största möjliga mån minimera riskerna för förlust av människoliv eller skador genom terroristhandlingar. Detta gäller både brottsliga handlingar, som direkt riktar sig mot sjötransporter, och handlingar vid vilka sjöfarten indirekt påverkas genom t.ex. transport av personer, vapen m.m. Regeringen anser vidare att det finns viktiga handelspolitiska aspekter vad gäller sjöfartsskyddet. Även om en terroristhandling inte vållar skada på människor kan den innebära allvarliga störningar i världshandeln och skapa politisk instabilitet. framhåller regeringen att det måste finnas en balans mellan å ena sidan åtgärder för att stärka skyddet för sjöfarten och å andra sidan vikten av kostnadseffektiva åtgärder som inte inverkar negativt på den fria rörligheten av varor och personer. Regeringens bedömning är att denna balans återfinns i de nya internationella reglerna om sjöfartsskydd. Regeringen vill även framhålla risken för att svensk sjöfartsnäring och sjöfarten på kan drabbas av negativa konsekvenser om ställer sig utanför det internationella skyddssystemet. Sjöfartsnäringen är till sin karaktär en av de mest internationella näringarna. med det nya regelverket är att IMO:s medlemsstater gemensamt skall inrätta ett nytt, globalt system för att skydda sjöfarten. skall tillämpas av alla stater som är parter till konventionen. som väljer att stå utanför eller som inte förmår leva upp till de nya reglerna inom utsatt tid, kan komma att betraktas som stater med sämre Det innebär för det första att risken för terroristhandlingar riktade mot främst sjöfarten kan bli större för dessa stater. Det kan för det andra leda till att fartyg som inte iakttar de nya reglerna och rekommendationerna samt fartyg som kommer från hamnanläggningar som inte anpassat sig löper risken att stoppas när de kommer till andra Detta skulle medföra allvarliga störningar i fartygens trafik på hamnanläggningar i stater som är med i det globala skyddssystemet. Hamnanläggningar och fartyg som inte iakttar de nya reglerna riskerar att bli betraktade som potentiella utgångspunkter för terroristhandlingar riktade mot andra staters fartyg och hamnanläggningar, eftersom kontrollen i länderna utanför systemet inte förutsätts bli lika omfattande. Följden kan bli att handelsströmmarna söker sig bort från hamnar som inte kan betraktas som tillräckligt skyddade enligt internationella regler. Regeringen vill vidare erinra om den principdeklaration om skärpta säkerhetskrav för containrar, som och den amerikanska tullmyndigheten, US Customs, undertecknade . Principdeklarationen har sin grund i det nya amerikanska containerskyddsinitiativet, Initiative (CSI), enligt vilket bara utvalda hamnar med särskild status får skeppa containrar direkt till utan att drabbas av tidsödande extra säkerhetskontroller. och med den nämnda deklarationen finns hamn bland dessa. Genom det överenskomna förfarandet behöver inte sjötransporterna av containrar från till gå via någon av de andra utvalda Det senare skulle bl.a. ha inneburit en risk för förlängda leveranstider och extra kostnader för exportföretagen. Containrar från de utvalda hamnarna kontrolleras däremot enligt principdeklarationen redan i avsändarhamnen. Principdeklarationen ligger inte inom ramen för ändringarna i SOLAS- konventionen, men är ett viktigt led i arbetet med att integrera den svenska sjöfartsnäringen i det övriga internationella terroristskydds- Precis som ändringarna i har det och är ett exempel på den nya säkerhets- och skyddsbetonade världsordning som håller på att inrättas inom sjöfarten. har lagt fram ett förslag till förordning om att införa stora delar av i gemenskapslagstiftningen. Det finns flera aspekter i införandet av det nya regelverket som behöver klargöras och som kommer att behandlas under det fortsatta arbetet med förberedandet av genomförandet. Detta gäller såväl ansvarsförhållanden mellan berörda myndigheter som hur det ekonomiska ansvarstagandet Regeringen anser att principen om självfinansiering bör gälla för det nya regelverket, dvs. att sjöfartsnäringen bör bära sina egna Regeringen anser vidare att bör få huvudansvaret för tillsynen av sjöfartsskyddet. De myndigheter som bistår i tillsynen skall av verket kompenseras fullt ut för eventuella kostnader som införandet och genomförandet av de nya reglerna kan föra med sig. De nya reglerna kommer enligt utredning att beröra i stort sett samtliga svenska fartyg i internationell trafik och ett ännu okänt antal hamnanläggningar. Ett stort arbete förestår därför såväl staten som de berörda fartygen och hamnanläggningarna. Staten kommer enligt att ha ansvaret för ett antal nya uppgifter. Rederier och hamnanläggningar kommer i det nya systemet bl.a. att behöva göra sårbarhetsanalyser, ta fram skyddsplaner och eventuellt göra systemmässiga förändringar och ombyggnader för det fysiska skyddet. Hamnarna är ett område som inte reglerats från statligt håll, åtminstone inte vad gäller sjöfartsskyddsfrågor. Det är inte heller säkert att alla svenska hamnanläggningar måste omfattas av det nya skyddssystemet. Enligt regeringens uppfattning bör det utredas vidare vilka hamnanläggningar som - utifrån en behovsrelaterad bedömning av hot, risker och kostnader förenade med kraven på att uppfylla det nya regelverket skall omfattas. har inlett ett arbete med att se över detta. Det är därtill fortfarande oklart vilka kostnader införandet av det nya regelverket kommer att medföra och hur tillsynen av de nya reglerna bör finansieras. Vidare behöver viss ny lagstiftning tas fram inom området. Detta arbete kommer att omfatta en rad av de viktiga frågor som redan har antytts, som t.ex. vilka övriga myndigheter som kommer att beröras, finansiering av myndigheternas nya verksamhet och vilka hamnanläggningar som bör omfattas. Arbete med hur de nya reglerna skall genomföras i svensk rätt pågår i och en proposition med förslag till lagtext är planerad att lämnas till . Det finns enligt utredning ett antal befintliga kontrollrutiner som skulle kunna användas i arbetet med att införa det internationella sjöfartsskyddssystemet. Det finns ett väl etablerat system för tillsyn av svenska fartyg (flaggstatstillsyn) och utländska fartyg (hamnstatskontroll). Tillsynen av båda slagen utförs av vid . Detta tillsynssystem kan utvecklas och utnyttjas även för skyddsfrågor. Automatiska identifieringssystem () Det nya systemet för sjöfartsskydd kräver att fartyg, som internationellt berörs av skyddsreglerna fr.o.m. utgången av 2004 blir tvungna att ha en AIS-transponder ombord. har tillgång till en sådan radiotäckning av den svenska kusten att varje fartyg med påslagen transponder kommer att kunna iakttas och noteras elektroniskt. deltagande i har givit svenska myndigheter en betydligt bättre kontroll över fartyg på väg till svenska hamnar än vad som tidigare fanns. Det omfattande system som finns uppbyggt för att klara alla de anmälningar från fartyg som skall passera yttre gräns, kan utnyttjas i detta sammanhang. har på grund av den principöverenskommelse som träffats mellan och den amerikanska tullmyndigheten om tillämpning av CSI i hamn, beslutat om inköp av scanningutrustning. Denna utrustning kan användas för inspektion av innehållet i slutna lastbärare utan att dessa behöver öppnas. har också planerat inköp av två mobila scanningutrustningar. Scanningutrustningarna är avsedda att användas i verksamhet för att undersöka om det gods som finns i de slutna lastbärarna lagligen får importeras eller exporteras. Undersökningarna sker emellertid också, som framgår av det som sagts ovan, som ett led i tillämpningen av CSI. Det finns således även möjligheter att använda scanningutrustningen i sjöfartsskyddssammanhang. Särskild lagstiftning om skydd av fartyg och hamnar mot brottsliga handlingar, t.ex. terroristhandlingar, saknas i . Om det internationella regelverket om sjöfartsskydd godkänns av kommer genomförandet av det nya regelverket därför att kräva ny lagstiftning. Inom har arbete påbörjats med att utarbeta ett förslag till en ramlag om sjöfartsskydd med tillhörande förordning. Lagen kommer att innehålla samtliga de delar av som är tvingande och som kräver reglering i lag, t.ex. frågor om lagens tillämpningsområde, krav på dokument och certifikat, tillsyn, sanktioner, möjligheter att tillämpa alternativa eller likvärdiga skyddssystem, hantering av uppgifter av känslig natur samt sekretess. Vissa delar av den rekommenderande delen av koden, del B, bl.a. bestämmelserna om att det skall kunna utföras kroppsvisitationer på fartyg och inom hamnanläggningar utan att misstanke om brott föreligger, kommer förmodligen också att föreslås regleras i lagen. Övriga delar av kan antas komma att delegeras till att regleras i framför allt föreskrifter. I princip hela det nya internationella regelverket kan således antas komma att regleras på antingen lag-, förordnings- eller föreskriftsnivå, eftersom stora delar av regelverket är tvingande för konventionsstaterna. Staterna har vissa valmöjligheter vid införlivandet av reglerna, bl.a. hur organisationen av sjöfartsskyddet i detalj skall vara uppbyggt, vilka myndigheter som skall vara ansvariga och vilka befogenheter dessa skall ha. Det skall dock åter noteras att Europeiska kommissionen har lagt fram ett förslag till en EG-förordning. Förslaget innebär dels att samtliga delar av IMO:s nya tvingande regler görs till gällande rätt inom gemenskapen, men också att vissa delar av den rekommenderande delen av koden skall vara tvingande. Dessutom skall viss nationell trafik enligt förslaget omfattas av den tvingande regleringen. Om kommissionens förslag slutligen antas av EU påverkar detta i hög grad det svenska lagstiftningsarbetet eftersom en EG- förordning är direkt tillämplig i medlemsstaterna och hindrar nationell lagstiftning med samma innehåll. Även om en EG-förordning antas kommer det dock att krävas viss författningsreglering, t.ex. för att utse vilka myndigheter som skall ansvara för tillsyn och kontroll. Även straffbestämmelser och verkställighetsföreskrifter kommer att behövas. I avvaktan på resultatet av det rättsliga arbetet i EU måste emellertid det nationella arbetet med en lagstiftning fortgå för att för det fall några gemenskapsregler inte kommer till stånd eller blir försenade säkerställa att uppfyller IMO:s krav att ha såväl regler som den operativa verksamheten i kraft . 8 Kostnader och konsekvenser Det nya internationella regelverket kommer, om ett tillräckligt antal konventionsstater godkänner regelverket, att träda i kraft . skall konventionsstaterna ha infört de nationella regler som krävs för att det internationella regelverket också skall kunna tillämpas från ikraftträdandedagen. Eftersom IMO:s medlemsstater kommer att bygga upp ett helt nytt internationellt skyddssystem från grunden, är det inte möjligt att med säkerhet fastslå vilka kostnader och konsekvenser de nya reglerna kommer att föra med sig. I syfte att få en viss överblick över kommande kostnader och konsekvenser uppdrog regeringen, såsom beskrivs i kapitel 2, åt att utreda detta. utredning har remitterats . I detta kapitel ges en sammanfattning av vad som redovisas i dels nämnda utredning, dels remissinstansernas yttranden i fråga om kostnader och konsekvenser av att införa de nya reglerna om sjöfartsskydd. Tvingande regler för sjöfartsskydd är något som är nytt för såväl fartyg som hamnanläggningar. Rederier och fartyg kommer enligt utredning sannolikt att ha lättare att bygga system och upprätthålla dem dels därför att det nya regelverket för fartyg har likheter med det redan existerande internationella säkerhetsorganisationssystemet (ISM), dels därför att i varje fall vissa fartyg har haft anledning att ha rutiner för att undvika piratöverfall och liknande. Hamnanläggningarna i har däremot mycket skiftande skyddsnivåer. Det finns ett behov av att bygga upp kompetens hos både myndigheter, rederier och hamnar. har börjat försöka koppla ihop med andra utbildningsanordnare. Det är troligt att sjöfartshögskolorna kommer att bli aktiva inom området. Ett antal företag, som sysslar med skyddsfrågor, kommer sannolikt att erbjuda rederier och hamnanläggningsinnehavare sina tjänster. kommer utbildningen av sjöfarare i sjöfartsskyddsfrågor att ligga i deras skolutbildning och praktik. Det är enligt troligt att sjöfartshögskolorna även kommer att ordna utbildning för en del personal från hamnanläggningar. Berörda myndigheter kommer troligen att behöva vara beredda att stå till tjänst med råd om huruvida vissa utbildningar kan anses lämpliga. Inom IMO håller man på att utarbeta en utbildningsmodell för sjöfartsskydd. Avsikten är att reglera den kunskap som skyddsansvariga i hamnanläggningar, på rederier och på fartyg skall ha. Tanken är att utbildning av personal, som inte är direkt skyddsansvarig men som ändå har uppgifter av betydelse för skyddet, skall kunna ske på respektive arbetsplats. Regeringens utgångspunkt är att systemet med sjöfartsskydd, såvitt gäller de statliga myndigheternas medverkan, skall vara självfinansierande. Det innebär att tillsynen av de nya reglerna inte skall medföra några merkostnader för berörda myndigheter. kostnader kommer att uppstå i det arbete som riktar sig mot fartygen och hamnanläggningarna. Dessa kostnader föreslår i utredningen få debitera fartygens ägare enligt den taxa som tillämpas för tillsyn av fartyg. Kostnader för oanmälda inspektioner av svenska fartyg bör inte debiteras fartygens ägare utan dessa bör liksom andra inspektioner av svenska fartyg stanna på . När det gäller utländska fartyg kan endast inspektioner komma i fråga. I de fall det inte finns anledning att gå vidare efter sedvanlig certifikatskontroll kommer marginalkostnaden för skyddskontroll enligt utredningen förmodligen att vara försumbar. har även gjort preliminära beräkningar av kostnaderna för de fall utökad kontroll måste göras. framför i utredningen att, om verket får ansvar för en del av detta arbete, en fast avgift bör tas ut av hamnanläggningarna. Denna avgift bör i så fall vara differentierad beroende på typ av anläggning och anläggningens ekonomiska omsättning. Avgiften bör differentieras efter hur mycket arbete med kontroll och godkännande av hot- och riskbedömningar och skyddsplaner olika typer av hamnanläggningar kan kräva samt hur omfattande de operativa kontrollerna kan tänkas bli. För polisens vidkommande kommer enligt utredningen kostnader att uppkomma i samband med polisiära insatser till följd av en bedömning om höjd hot- och risknivå för hamnanläggningar och fartyg samt vid kontroll av allvarliga skyddsbrister hos fartyg som ankommit till svenskt vatten. Det är svårt att bedöma omfattningen av de eventuella merkostnader som kan komma att uppstå i polisens verksamhet. Hot- och riskbedömningar bör kunna ske enligt de rutiner som gäller för den civila luftfarten. Enligt utredningen kan kostnadsfrågor lösas genom att hyr in bistånd från polisen och att kostnaden för detta täcks av de avgifter tar ut av hamnanläggningarna. I myndigheternas utredning föreslås inte att bör ges några egna uppgifter inom ramen för arbetet med sjöfartsskydd. Några särskilda kostnader bedöms därför inte uppkomma för . Förslaget i utredning innebär att skulle ges två nya uppgifter. Den första är tillsynen av de delar av hamnanläggningar som kommer att utgöras av ankarplatser utanför kusten och i skärgårdarna. Den uppgiften anses inte skapa några ytterligare kostnader för myndigheten. Den andra uppgiften är att vara kontaktpunkt för spridning av information om sjöfartsskyddet till fartyg som meddelat att de är på väg in på svenskt territorialhav eller som befinner sig där, samt att begära information om sjöfartsskyddet av fartyg som det bedöms att sådan information bör inhämtas från. Verksamheten med insamling av information kommer att föranleda en merkostnad för . Eftersom systemet ännu inte är uppbyggt går det ännu inte att beräkna med någon exakthet hur stor merkostnaden kommer att bli. De kostnader man kan förutspå kommer att uppkomma för för nya uppgifter i sjöfartsskyddssystemet, kan enligt utredningen få täckning för genom att ersätter myndigheten för denna merkostnad. Detta ställningstagande har gjorts med utgångspunkt från att det råder ett normalläge (skyddsnivå 1). Vid höjning av skyddsnivån eller om det i annat fall blir aktuellt för att göra ett faktiskt ingripande mot misstänkt terrorism kommer det däremot att uppstå särskilda kostnader i myndighetens verksamhet. har i sitt remissvar anfört bl.a. att det ännu är oklart vad uppgiften om föreslagen tillsyn av ankarplatserna (vilka enligt det nya regelverket kan betraktas som delar av hamnanläggningar) kan komma att innebära. Enligt är det svårt att bedöma i vilken omfattning införandet av de nya reglerna kommer att påverka polisens arbete. Av utredning kan dock vissa preliminära slutsatser dras. Oavsett på vilket sätt ett genomförande av regelverket sker får detta konsekvenser för polisen, framför allt kostnadsmässigt.