prop · GQ03100d13 · 2003-04-15 00:00:00 — När omfattningen av låga inkomster ska beräknas utgår man vanligen från en inkomstgräns och betraktar alla individer eller hushåll vars inkomst understiger denna gräns som ekonomiskt utsatta. Inkomstgränsen kan vara absolut eller relativ. I SCB:s officiella statistik används två relativa mått på svag ekonomi: andelen hushåll som har en justerad disponibel inkomst som understiger av medianinkomsten. De följande analyserna utgår från samma relativa mått som i den officiella statistiken, men med de korrigerade beräkningsmetoder som redovisas i underbilaga 3. En egenskap hos dessa relativa mått är att inkomstgränsen varierar över tiden. I en lågkonjunktur sänks gränsen genom att medianinkomsten sjunker och resultatet kan då bli att andelen med svag ekonomi minskar i takt med att ekonomin i landet försämras. I en konjunkturuppgång kan resultatet bli det omvända, det ekonomiska uppsvinget leder till att fler hamnar under gränsen för svag ekonomi. Därför redovisas även ett absolut mått, andelen med inkomst under hälften av medianinkomst. Istället för att beräkna en ny gräns används medianinkomst uppräknad med prisutvecklingen. De relativa måtten 40, av medianinkomsten10 utvecklas i stort sett parallellt, men på olika nivåer, vilket framgår av diagram 1.4. Andelen med svag ekonomi minskade när ekonomin var svag och arbetslösheten var hög. Mot slutet av perioden ökar andelen i takt med att ekonomin blir bättre. Med det absoluta måttet ökar tvärtom andelen i början och minskar . över hela perioden har andelen med låg inkomst enligt det absoluta måttet minskat. Inkomsterna för gruppen med lägst inkomst har alltså ökat, men ökningen har varit mindre än ökningen i medianinkomst. Därför ökar andelen med inkomst under den relativa gränsen. Slutsatsen blir att den nedre delen av fördelningen har varit förhållandevis stabil trots den dramatiska ekonomiska utvecklingen. Det som styr utvecklingen av hur många som hamnar under gränsen för låg inkomst är istället den valda gränsen i sig. 1.2.4Utveckling för olika grupper I diagram 1.5 redovisas hur barns, ålderspensionärers och ungdomars relativa inkomst varierat över tiden. Relativ inkomst definieras som medianen av justerad disponibel inkomst i gruppen i förhållande till motsvarande median för totalbefolkningen. För att underlätta jämförelser av utvecklingen har nivån satts till 100 för samtliga grupper. 10 Den justerade disponibla medianinkomsten 2001 var , de tre gränserna var då 57 000, 71 200 respektive . Diagram 1.5 Ekonomisk standard för barn, ungdomar och ålderspensionärer i förhållande till hela befolkningen 19912001 Ålderspensionärer (65+) Barn (0-17) Ungdomar (18-24) Källa: HEK, SCB, beräkningar Ungdomarnas () medianinkomst var 1991 på samma nivå som befolkningen i övrigt men därefter försämrades deras relativa position påtagligt. De drabbades särskilt hårt av den sjunkande sysselsättningen och deras relativinkomster sjönk därför kraftigt . Därefter vände trenden uppåt men avstannade för att sedan ligga i stort sett still. Nivån är fortfarande lägre än 1991. Utbyggnaden av gymnasieskolan med ett tredje studieår i kombination med den svaga arbetsmarknaden har medfört att allt fler valt att studera, med en svagare inkomst som följd. Barnfamiljernas ekonomiska situation försämrades . Detta kan till stor del förklaras av stigande arbetslöshet samt att de drabbades hårdare av saneringsprogrammet än andra grupper. Efter bottennoteringen 1997 har en återhämtning skett. Den förbättrade situationen på arbetsmarknaden gynnar dessa familjer och har även insatser gjorts för att förbättra barnfamiljernas situation, bl.a. har barnbidragen höjts successivt åren 20002001 och infördes en maxtaxa i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Andelen barn i familjer med svag ekonomi ökade eller 1997 beroende på vilket mått som används. Ökningen är dock liten utom för 60-procentsmåttet som ökar signifikant från . 2002/03:100 BILAGA 3 Andelen med så låga inkomster att de understiger av medianen var stabil men andelen mellan ökade alltså påtagligt. Mot slutet av perioden är nivåerna stabila eller minskar beroende på studerat mått, tydligast är minskningen när det absoluta måttet används. Diagram 1.6 Andel barn () som lever i familjer med svag ekonomi 19912001 Källa: HEK, SCB, beräkningar Ålderspensionärers relativa ekonomiska standard förbättrades , därefter har deras relativa position återgått till nivå. har gruppens medianinkomst ökat kontinuerligt . Den snabba relativa förbättringen i början av perioden har flera förklaringar. För det första ersätts äldre pensionärer successivt med yngre pensionärer med högre ATP- pension. För det andra påverkas pensionärer inte direkt av situationen på arbetsmarknaden. Slutligen drabbade konsolideringen av de offentliga finanserna inte pensionärsgruppen i samma utsträckning som övriga grupper. När ekonomin vände uppåt så återvände pensionärerna till sin ursprungliga relativa position. ATP-systemets konstruktion medför att pensionärernas inkomst inte varierar med den makroekonomiska utvecklingen på samma sätt som de förvärvsaktivas inkomst. Det är därför naturligt att deras relativa inkomstposition förbättrades i den inledande lågkonjunkturen och att positionen försämrades när ekonomin tog fart igen. I det reformerade pensionssystemet kommer även pensionärers inkomst att på ett tydligare sätt vara beroende av tillväxten i ekonomin. 2002/03:100 BILAGA 3 2.1Fattigdom ett svårt begrepp Att vidta åtgärder för de i samhället som har det sämst ställt kräver goda kunskaper och stor insikt kring omfattning av och orsaker till utsatthet. I den aktuella debatten förekommer många och skiftande uppgifter om hur många som är fattiga. Media rapporterar om ökande nyfattigdom och bland barn uppges den vara alarmerande hög. Den bild som ges av SCB i den offentliga statistiken är inte lika mörk. Olika rapporter och mätmetoder förmedlar därmed vitt skilda bilder av förekomsten av utsatthet och fattigdom. Någon allmänt accepterad teoretisk definition av vad som menas med fattigdom finns inte. För att på ett så effektivt sätt som möjligt kanalisera samhällets resurser till de mest behövande krävs kunskaper om hur och varför dessa uppgifter varierar. Ordet fattigdom är värdeladdat och förekomsten manar till att åtgärder bör vidtas. I är det i första hand en generell utjämnande välfärdspolitik som ska bidra till att minska förekomsten av ekonomisk utsatthet och därmed fattigdom. Åtgärder riktade mot särskilda grupper finns, men är inte lika centrala som i många andra länder. Kapitel 2 syftar till att reda ut olika sätt att mäta och undersöka det som i olika sammanhang kallas fattigdom. Två motsatspar är centrala i denna diskussion: direktindirekt och absolut relativt. Direkta mått bygger på observationer av hur människor har det, dvs. den faktiska levnadsstandarden. Indirekta mått på fattigdom baseras på ekonomiska data. De hushåll och individer vars ekonomiska resurser faller under en given inkomstgräns betraktas som fattiga. Absoluta mått innebär att man har en på förhand bestämd norm/gräns som inte ändrar sig (förutom efter prisnivå). Relativt betyder att ses i relation till inkomsten eller levnadsstandarden i det samhälle man studerar och att denna norm/gräns förändras i takt med att samhället gör det. fattigdom är och hur den på bästa sätt kan förstås och undersökas. Det följande avsnittet redogör mer detaljerat för olika mått på fattigdom och de praktiska svårigheter som är förknippade med att använda dem. Måtten används därefter för att jämföra hur andelen fattiga varierar beroende på vilket mått som används och om det är samma människor som betraktas som fattiga när man använder olika mått. De avslutande avsnitten tar upp tidsperspektivet i fattigdom och den svenska fattigdomen i ett internationellt perspektiv. Frågan om människor är fattiga eller om de fastnar i den situationen är viktig. Risker för problem på samhälleligt och individuellt plan ökar ju människor lever med knappa resurser. I de empiriska avsnitten används begreppet fattigdom för att beskriva en situation där människor har en låg konsumtion av varor och tjänster som följd av bristande ekonomiska resurser. 2.1.1Synen på fattigdom förr och nu I de tidigaste undersökningarna likställdes fattigdom med att höra till arbetarklassen. började man dock uppmärksamma att det fanns skillnader inom arbetarkollektivet och att inte alla arbetare kunde betraktas som fattiga. De tidigaste studierna byggde i huvudsak på direkta observationer av levnadsförhållanden. Från överlevnad till att ta del i samhällslivet Det första steget mot att främst använda brist på ekonomiska resurser som ett mått på fattigdom togs . Lönearbetet hade fått en allt större betydelse för försörjningen.11 Den första systematiska undersökningen av fattigdom gjordes i . Som fattiga räknades de som hade inkomster under den gräns som motsvarade lägsta möjliga kostnad för mat, kläder, bränsle och bostad. 12 Studien syftade till att visa det orättfärdiga i de faktiska minimilöner En kort historisk genomgång får inledningsvis ge en bild av vilka idéer som ligger bakom de fortfarande motstridiga uppfattningarna om vad Metoden att direkt definiera fattigdom har stått modell för konstruktion av miniminormer inom socialpolitik i flera länder, däribland för den svenska socialbidragsnormen. Studien bidrog till att sociala reformer genomfördes. förbättrades levnadsstandarden kraftigt och forskningen om fattigdom kom lite i skymundan. började det dock ifrågasättas om fattigdomen verkligen hade försvunnit och intresset för fattigdomsforskning tog fart igen. I beslutade man om politiska insatser för att minska fattigdomen. I samband med detta konstruerades den officiella fattigdomsgräns som fortfarande används i . Avsikten med gränsen är att avgöra när inkomsterna definitivt är för låga. Gränsen relaterar inte till en skälig levnadsnivå. Beräkningen utgår från normer för ett minsta näringsintag. Gränsen har i princip endast räknats upp med inflationen och ingen hänsyn har tagits till att den allmänna levnadsstandarden ökat . Den amerikanska fattigdomsgränsen är därmed en absolut fattigdomsgräns. I kom synen på fattigdom som ett relativt fenomen att dominera. Man menar då att fattigdom måste förstås som en påtvingad avvikelse från den allmänna livsstilen. Med allmän livsstil menas inte bara konsumtion och boende utan även arbetsförhållanden, hälsa, fysisk miljö i bostadsområdet, utbildning och sociala relationer. När en person på flera punkter avviker från vad som är allmänt förekommande talar man om fattigdom. Med denna syn närmar man sig därmed ett direkt sätt att mäta fattigdomen via observationer av faktisk levnadsstandard.13 Det renodlat relativa sättet att se på fattigdom har ifrågasatts. Det finns kritiker som menar att fattigdom är något mer än att ha relativt mindre än andra.14 Enligt dem har fattigdom både absoluta och relativa inslag. De ser en fara i att ett rent relativt synsätt leder till att begreppet fattigdom mister sin betydelse och istället blir ett uttryck för jämlikhetssträvanden i stort. 13Peter Townsend, som kritiserade både indirekta och absoluta sätt att definiera fattigdom, utgick från hur människors livsstil avvek från den allmänna livsstilen men använde detta för att komma fram till en inkomstgräns som sedan kunde användas för att skatta andelen fattiga i befolkningen. Undersökningen gjordes 1968/69 och rapporten publicerades . 14Nobelpristagaren och professor . 2002/03:100 BILAGA 3 Amartya syn på fattigdom Sen fick 1998 för sitt arbete kring fattigdom och välfärd. Fattigdom är enligt Sen att inte kunna tillgodose fysiska behov och att inte kunna uppfylla sociala konventioner som är nödvändiga för att inte känna skam. Han anser att det finns en absolut kärna i fattigdomen. Svälter man så är man fattig även om alla svälter. Men fattigdomen är också beroende av sociala konventioner, dvs. det finns ett relativt inslag. Är det skamligt att gå naken är man fattig om man saknar kläder, även om man inte fryser. Sen skiljer på begreppen resurser, förmågor och behovstillfredsställelse. Med resurser menar han de materiella förutsättningar som behövs för att uppleva välbefinnande. Men det är inte tillräckligt med resurser, man måste även ha förmåga att kunna använda resurserna. Med sina resurser och sina förmågor uppnår människor vad Sen kallar behovstillfredsställelse. Avsaknad av behovstillfredsställelse betecknar han som fattigdom. Om man uppnår behovstillfredsställelse eller inte är alltså beroende av vilka resurser och förmågor man besitter. Men individer behöver olika mycket materiella resurser för att uppnå välbefinnande, och dessutom varierar det hur mycket resurser som krävs för att uppnå välbefinnande mellan samhällen med olika konsumtionsmönster. Sen anser därför att fattigdomsgränser i inkomstfördelningen bör vara relativa. Sen menar också att människors fria och medvetna val måste beaktas. En person som har både de resurser och förmågor som krävs för att uppnå ett visst mått av välbefinnande, men ändå väljer att avstå, ska inte betraktas som fattig. Sen har bidragit till ökad tydlighet i hur man teoretiskt kan se på fattigdom. Det är dock svårt att tillämpa hans tankar i empiriska undersökningar. Man måste skatta resurser, förmågan att omsätta resurser till behovstillfredsställelse, behovstillfredsställelse i sig, samt avgöra om det observerade levnadssättet beror på fritt val eller tvång. I har intresset främst varit riktat mot välfärdens fördelning. Det finns stora likheter 2002/03:100 BILAGA 3 tankegångar i den svenska välfärdsforskningstraditionen. Begreppet välfärd används som en samlingsbeteckning för olika levnadsförhållanden som hälsa, utbildning, arbete, trygghet, social förankring och politiska resurser. Dessa levnadsförhållanden ses som resurser av grundläggande betydelse för människor att styra sina liv. Huvudintresset ligger på ofärd, snarare än välfärd. Argumentet är att det är lättare att enas kring vad som inte är ett gott liv än vad som är ett gott liv. I definieras välfärd med utgångspunkt i individuella resurser med vars hjälp medborgarna kan kontrollera och medvetet styra sina livsvillkor.15 Det finns få svenska studier som explicit diskuterar fattigdom. Dessa har ofta likställt fattigdom med socialbidragstagande.16 Indirekta skattningar väl etablerade Ökat intresse för direkta skattningar Intresset för att finna direkta indikatorer på fattigdom har ökat under en rad år. Med direkt menas att man försöker observera den faktiska levnadsstandarden. En förklaring till det ökade intresset är att ett flertal undersökningar i olika länder har visat att man inte helt kan identifiera människor med låg levnadsstandard genom att enbart beakta deras inkomster. Inom EU är social exkludering ett begrepp som kommit i fokus och som innebär en förskjutning från ekonomisk fattigdom till ett bredare synsätt.17 har forskningen kring direkta indikatorer på levnadsstandard medfört nya insikter. Jämfört med den indirekta ansatsen är metoden att utgå från direkta indikatorer fortfarande outvecklad. Det finns inga generellt accepterade lösningar på hur man ska gå till väga. De flesta torde hålla med om att fattigdom är ett tillstånd där levnadsstandarden är under en lägsta acceptabel nivå. Men denna definition innebär också betydande mätproblem. Hur ska levnadsstandarden mätas? Vad är en lägsta acceptabel levnadsstandard? Många empiriska undersökningar går förbi dessa frågor genom att definiera fattiga som människor med inkomst under en viss andel av medianinkomsten i samhället. Denna ansats har sina fördelar. Det finns data som beskriver hushållens och individernas ekonomi och det finns vedertagna definitioner av hur inkomster kan definieras och med vilka mått andelen med låg inkomst ska mätas. Det är möjligt att på ett tydligt och relativt enkelt sätt jämföra fattigdom i olika länder och . Den relativa aspekten att fattigdom måste ses relativt det samhälle som beskrivs beaktas också med denna ansats. När medelinkomsten i ett samhälle ökar, höjs också gränsen som avgör vilken inkomst som krävs för att man inte ska betraktas som fattig. Detta är en indirekt ansats eftersom att man fokuserar på ekonomiska resurser, och inte direkt på levnadsstandarden. 2.2Fattiga enligt olika mått 2000/01 Syftet med detta avsnitt är att visa hur omfattning och sammansättning av dem som kan räknas som fattiga18 varierar beroende på vilket mått som väljs. Med hjälp av direkta och indirekta mått studeras om samma människor räknas som fattiga oberoende av mått. Om så är fallet kan begreppet fattigdom ses som relativt homogent och således fånga upp olika aspekter av utsatthet. Om olika mått däremot fångar upp olika individer kommer bilden av fattigdom att vara beroende av det valda måttet. Politiska åtgärder måste noga utformas efter omfattning och sammansättning av den aspekt på utsatthet som fångas upp i det mått som valts. I avsnitt 2.2 beskrivs tre typer av relativa mått: -låga inkomster (indirekt) -brister i materiell standard (direkt) -socialbidragstagande (indirekt) Det datamaterial som används är SCB:s undersökning av människors levnadsförhållanden (). Det är ett riksrepresentativt urval av 15SOU 2001:79, Välfärdsbokslut för 1990-talet, Kommittén Välfärdsbokslut. 16Halleröd, B. (1991), Den svenska fattigdomen. En studie av fattigdom och socialbidragstagande. , och , T. (1994), Välfärdens marginaler, Gotab . 17Martinez, R. och Ruiz-Huerta, J. (2000), Income, multiple deprivation and poverty : An empirical analysis using Spanish data, 18Människor med en låg konsumtion av varor och tjänster som följd av bristande ekonomiska resurser. befolkningen och omfattar 5 680 individer och 5 804 individer 2001. Det finns mer tillförlitliga uppgifter om hushållens ekonomi i HEK-undersökningen, men det är bara som har uppgifter om människors levnadsförhållanden. Dessa uppgifter behövs för att kunna ta fram direkta mått. För att kunna göra en relevant jämförelse mellan de olika måtten och studera överlappningen görs därför även analysen av de övriga måtten utifrån . I analyserna ingår vuxna . Det är viktigt att undersöka situationen även för barnen, men undersökningen omfattar inte barn . Eftersom det ändå inte är möjligt att beskriva barnens situation har även 1619-år- ingar exkluderats. Personer som är ingår inte heller i . 2.2.1Låga inkomster som mått på fattigdom Indirekta skattningar av fattigdom baseras på ekonomiska data. De hushåll och individer vars ekonomiska resurser faller under en given inkomstgräns betraktas enligt detta mått som fattiga. Den valda inkomstgränsen kan vara absolut eller relativ. Små ekonomiska resurser antas leda till en relativt låg levnadsstandard. Huruvida detta antagande speglar faktiska levnadsförhållanden är emellertid svårtolkat. I detta avsnitt används tre olika inkomstgränser för att klassificera andelen fattiga; social- bidragsnormen, halva medianinkomsten halva medianen och av medianen är fattigdomsmått som historiskt sett ofta har använts i internationella sammanhang. redovisar regelbundet såväl 40, 50 som av medianen som mått på fattigdom. I officiella statistik används både halva medianen och av medianen som inkomstgräns för att beräkna andel med svag ekonomi i samhället. Dessa mått är viktiga att relatera till socialbidragsnormen som är den av samhället fastställda inkomstnivån som ska möjliggöra en skälig levnadsstandard. Andelen personer som klassificerades som fattiga enligt något av dessa mått framgår av tabell 2.1. Socialbidragsnormen är det mått som generar flest fattiga () och halva medianen ger den lägsta andelen fattiga (). 2002/03:100 BILAGA 3 Tabell 2.1 Andel fattiga enligt tre inkomstgränser Anm.: Andel med svag ekonomi (halv median) avviker från det som redovisas i kapitel 1 på grund av olika datakällor och hushållsbegrepp. Källa: , SCB, beräkningar Låg inkomst innebär inte nödvändigtvis låg standard Även om dessa mått är internationellt vedertagna och vanligtvis används för att beskriva fattigdomens omfattning i samhället, bör de tolkas med försiktighet. Att försöka uppskatta förekomsten av personer och hushåll med svag ekonomi utifrån ekonomiska data medför en rad generella problem. Registrerade årsinkomster fångar exempelvis inte upp ekonomiska resurser i form av förmögenhet, arv och liknade överföringar inom familjen eller mellan olika hushåll, och inte heller inkomster från svart arbete. Detta kompliceras ytterligare av att en del personer frivilligt väljer att tillfälligt sänka sina inkomster i samband med studier, föräldraledighet eller resor i hopp om eller med vetskap om att högre inkomster väntar . En stor del av de människor med så låg registrerad inkomst att de klassificeras som fattiga hör till grupper där det är tveksamt om låg inkomst är likställt med svag ekonomisk standard eller ekonomisk utsatthet. Vissa individer har t.ex. inte sökt bostadsbidrag trots att deras inkomst indikerar att de skulle kunna vara berättigade till detta, vilket kan tyda på att de har tillgångar som inte registrerats. För många näringsidkare mäter inkomststatistiken inte den ekonomiska standarden särskilt effektivt. För ungdomar som bor hemma är den disponibla inkomsten i en dålig mätare av ekonomisk standard. Enligt denna hushållsdefinition räknas de som egna hushåll från och med det år de fyller 18 även om de bor kvar hemma. Andra grupper med låg inkomst är studerande och frivilligt deltidsarbetande som tillfälligt valt att sänka sin inkomst. I tabell 2.2 framgår hur många som klassificeras som fattiga enligt respektive fattigdomsmått. I tabellen framgår också hur många av dessa som de ovan nämnda grupperna utgör. Av- slutningsvis redovisas också hur stor del som 2002/03:100 BILAGA 3 återstår bland de fattiga då individer med någon av dessa egenskaper räknats bort. Grupperna i tabellen är inte ömsesidigt uteslutande och beräkningen gör därför inte anspråk på att utgöra någon exakt beskrivning av hur antalet fattiga i samhället fördelar sig mellan de olika grupperna. Syftet är istället att peka på de fällor som finns i de vedertagna mått som normalt används vid beskrivningar av antalet fattiga i samhället. Bland de hushåll som räknats upp finns med all sannolikhet en hel del människor med svag ekonomi, t.ex. studerande som lever enkelt eller personer som är i ett startskede av den egna rörelsen båda i förhoppning om högre inkomst längre fram i livet. Kalkylen visar dock att då gruppen med riktigt låga registrerade inkomster närmare analyseras finns en hel del människor där låg registrerad inkomst inte nödvändigtvis är förknippat med låg ekonomisk standard. Av det ursprungliga antalet fattiga återstår som inte tillhör någon av de tveksamma grupperna. Tabell 2.2 Antal fattiga individer samt fördelning på olika kategorier Källa: , SCB, beräkningar Slutsatsen är därför att det är förenat med stora svårigheter att mäta förekomsten av individer med låg ekonomisk standard och jämföra hur denna grupp utvecklas . Om exempelvis fler börjar studera, arbeta i eget företag eller arbeta deltid osv. kan dessa mätmetoder generera en ökning av antalet fattiga hushåll. Samma gäller om för socialbidrag höjs. dock rimligtvis inte tolkas som att fler hushåll blivit ekonomiskt utsatta. Svårigheterna att på ett relevant sätt mäta ekonomisk utsatthet illustreras också av det faktum att det är en förhållandevis liten andel av alla hushåll med inkomst under socialbidragsnormen som faktiskt söker och beviljas socialbidrag. 2.2.2Brister i materiell standard som fattigdomsmått Svårigheterna med att identifiera vilka människor som är fattiga via deras registrerade årsinkomst är ett viktigt skäl till att man mäter levnadsstandarden direkt. Många menar också att fattigdom har fler dimensioner än knappa ekonomiska resurser. Direkta mått på levnadsstandarden bör därför ersätta eller komplettera de fattigdomsmått som enbart bygger på inkomst. Ett centralt begrepp vid direkta studier av fattigdom är deprivation.