prop · GQ03124 · 2003-05-28 00:00:00 — Regeringens proposition 2002/03:124 Regeringen överlämnar denna proposition till . FN:s internationella sjöfartsorganisation, IMO, antog vid en konferens med parterna till sjösäkerhetskonventionen SOLAS (International Convention for the Safety of Life at Sea) regler för att skydda sjöfartssektorn från brottsliga handlingar. Bakgrunden till regleringen är bl.a. terroristdåden i och . Reglerna består av ändringar i . IMO beslutade vidare att till dessa ändringar foga en kod, som består av en tvingande del och en rekommenderande del. De nya reglerna innebär att man inom sjöfartssektorn skall vidta en rad åtgärder för att stärka skyddet mot brottsliga handlingar. Detta innefattar bl.a. krav på att fartyg skall ha automatiska identifieringssystem och alarm för kapningssituationer, att såväl fartyg som hamnanläggningar skall göra sårbarhetsanalyser och skyddsplaner och ha skyddsansvariga och skyddsutrustning samt regler om informationsutbyte. De nya bestämmelserna, som skall träda i kraft , kommer i stor utsträckning att påverka svenska fartyg, hamnanläggningar och sjöfarten på . De kommer också att kräva lagändringar. I propositionen föreslås att godkänner de nya internationella reglerna om sjöfartsskydd. En stat som inte meddelar IMO:s generalsekreterare att staten inte vill vara bunden av reglerna, blir automatiskt bunden. Propositionen innehåller också en övergripande redovisning av de nya internationella reglerna och en redogörelse för vilka effekter och konsekvenser dessa kan få för den svenska sjöfartssektorn. I propositionen redovisas också vissa förslag om hur det nya skyddssystemet i praktiken kan genomföras i . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Ärendet och dess beredning............................................................... Det internationella regelverkets huvudsakliga innehåll .................... Närmare om det internationella regelverket...................................... utredning om fördelning av uppgifter och ansvar.......................................... Bedömningar av hot och risker ......................................... utredning om hot och risker... 4.3.1Definition av hamnanläggning och samverkan mellan fartyg och hamnar ............................... Kostnader och konsekvenser ........................................................... Uppbyggnad ...............................................av kompetens Kostnader för ............................................myndigheterna Konsekvenser .................................vid brister i systemet Konsekvenser ...............................för hamnanläggningar Konsekvenser .................................................för rederier Konsekvenser ..........................................för allmänheten Bilaga 1 - Genomförande och konsekvenser av nya regler om ...................................................sjöfartsskydd Bilaga 2 Förteckning över ..........................................remissinstanser Bilaga 3 om sjöfartsskydd - SOLAS- konventionen ..................och ISPS-koden (engelsk version) Bilaga 4 IMOS:nya regelverk om sjöfartsskydd och ISPS-koden (svensk version) ...196 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner ändringarna i SOLAS- konventionen kapitel V och XI-1, det nya kapitel XI-2 i SOLAS- konventionen samt den internationella koden om skydd av fartyg och hamnanläggningar (ISPS-koden), se kapitel 5. De nya internationella reglerna finns i sin engelska lydelse i bilaga 3. En svensk version bifogas som bilaga 4. 2 Ärendet och dess beredning Bakgrunden till beslutet om nya internationella regler för att skydda fartyg och hamnanläggningar mot brottsliga handlingar är de terroristdåd som ägde rum i och . Den internationella sjöfartsorganisationens (, IMO) arbete med att ta fram nya regler om sjöfartsskydd inleddes genom en resolution av organisationens församling om åtgärder och procedurer för att förebygga terroristdåd som hotar sjösäkerheten. IMO:s sjösäkerhetskommittés behandling av frågan föreslog inom ramen för (, MSC) ett omfattande handlingsprogram för att stärka skyddet mot terroristhandlingar riktade mot sjöfarten. Förslaget diskuterades vid ett extrainsatt sjösäkerhetskommittémöte . Det amerikanska handlingsprogrammet fick stort stöd av sjösäkerhetskommittén och då inte minst av EU-staterna. Kommittén rekommenderade att arbeta vidare med de flesta av åtgärdsförslagen i den amerikanska inlagan. Åtgärdsförslagen diskuterades därefter vid sjösäkerhetskommitténs ordinarie kommittémöten MSC/75 och MSC/76 samt däremellan vid ett andra extrainsatt arbetsmöte . Förberedelsearbetet slutfördes under det 76:e kommittémötet, vilket åtföljdes av en diplomatkonferens . Vid konferensen beslutade IMO om ändringar i kapitel V och XI och om ett nytt kapitel XI-2 i samt om en ny kod, den s.k. ISPS-koden. De nya reglerna återfinns i bilaga 3. En svensk version finns i bilaga 4 Ändringarna i innebär att vissa grundläggande bestämmelser är tillagda i den kapitelindelade bilagan till konventionen. Utöver dessa ändringar har till dessa bestämmelser har fogats en kod, som består av dels en tvingande del A, dels en rekommenderande del B. Det nya regelverket kommer att träda i kraft och antas enligt förfarandet tacit acceptance procedure. Förfarandet innebär att om meddelar IMO:s generalsekreterare att staten inte vill vara bunden av reglerna, blir staten automatiskt bunden. dock endast om inte minst en tredjedel av de fördragsslutande staterna, av världens handelsflotta, meddelar att de inte vill vara I det senare fallet träder inte reglerna i kraft över huvud taget. Det internationella regelverket kommer alltså att träda i kraft per meddelar IMO att staten inte godkänner reglerna. Varje stat har som ovan nämns också möjlighet att välja att ställa sig utanför regelverket, men då måste staten alltså uttryckligen meddela IMO detta senast nämnda datum. Europeiska kommissionen har lagt fram ett förslag om att införa stora delar av det nya regelverket i gemenskapsrätten. Regeringen uppdrog till att utreda hur de nya reglerna om sjöfartsskydd skulle kunna genomföras i svensk rätt samt belysa vilka konsekvenser detta skulle medföra för framför allt sjöfartssektorn. Regeringsuppdraget finns bilagerat i bilaga 1. Utredningen skulle bl.a. omfatta hur nuvarande kontrollrutiner motsvarar de föreslagna åtgärderna. Vidare skulle verket lämna förslag till hur ansvaret för aktuella frågor bör fördelas mellan berörda myndigheter. Förslaget om ansvarsfördelning skulle utgå dels från myndigheternas uppgifter och ansvarsområden enligt gällande bestämmelser, dels från att systemet skall vara självfinansierande och inte leda till några merkostnader för myndigheterna. skulle därutöver redogöra för vilka hamnar som kan komma att beröras och hur kompetens inom området kan byggas upp. Förslaget skulle utformas i samråd med , och . skulle därtill bereda ett antal intresseorganisationer tillfälle att lämna synpunkter. redovisade nämnda uppdrag, se bilaga 1. och utredning remitterades . En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Syftet med remissförfarandet var att erbjuda en rad myndigheter och intresseorganisationer tillfälle att lämna synpunkter på om bör godkänna de nya internationella reglerna om sjöfartsskydd. Utöver detta gavs även möjlighet att lämna allmänna kommentarer. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr N2003/2750/TP). 3Det internationella regelverkets huvudsakliga innehåll De av IMO beslutade reglerna om sjöfartsskydd innebär dels ett tillägg till (International Convention of Safety of Life at Sea, 1974), dels en ny kod, ISPS-koden (International Ship and ). Ändringen av kapitel V regel 19 innebär tidigareläggande av kravet på införande av s.k. AIS-transpondrar på fartyg samt en föreskrift om när dessa skall hållas påslagna. är ett automatiskt identifieringssystem och transpondern möjliggör automatisk identifiering av fartyg i syfte att förbättra fartygsövervakningen. I det som kallas kapitel XI-1 har införts ett krav på att fartyg i internationell trafik skall märkas med sitt IMO-nummer, och att dessa fartyg alltid skall medföra en handling med uppgifter om fartygets historik (), bl.a. uppgifter om fartyget, dess ägare och klassificeringssällskap. Enligt kapitel XI-1 skall fartyg också förses med alarmsystem, som kan utnyttjas om fartygets befälhavare anser att fartyget är på väg att utsättas för eller är utsatt för en terroristhandling. Till har även fogats ett nytt kapitel XI-2. Detta kapitel är översiktligt och lägger grunden för det nya internationella regelverket. Kapitlet innehåller korta föreskrifter om staternas, rederiernas, fartygens och hamnanläggningarnas ansvar samt om varningssystem för fartyg. I kapitlet föreskrivs även vilka möjligheter som finns för stater att besluta om skyddsåtgärder som är alternativa eller likvärdiga med dem som annars gäller enligt konventionen eller ISPS-koden. Kapitel XI-2 innehåller också de principiellt och praktiskt viktiga reglerna 7 och 9. Regel 7 föranleddes av attacken mot fartyget utanför och ålägger staterna en skyldighet att besluta om skyddsnivå för och ge information till fartyg som befinner sig i staternas territorialhav eller som meddelat att de avser att gå dit. Regel 9 innehåller bestämmelser om kontroll av att fartyg, som skall anlöpa en hamn eller befinner sig i en hamn, uppfyller de internationella kraven om sjöfartsskydd. Tanken bakom regeln är att den ordinära, inledande kontrollen av om ett fartyg uppfyller kraven i regelverket skall vara en del av den hamnstatskontroll som utförs . Om hamnstaten vid denna inledande kontroll finner klara grunder för att reglerna inte följs eller om staten har fått information om att ett fartyg kan utgöra en säkerhetsrisk, får en den staten inspektera fartyget även innan det har anlöpt hamn, om fartyget befinner sig i hamnstatens territorialhav. I avvaktan på att ett eventuellt fel rättas till kan fartyget anvisas en ankarplats och uppehållas där eller så kan fartyget förhindras att anlöpa hamn. Det finns också en möjlighet att, om allvarliga brister hittats på ett fartyg i en hamn, avvisa fartyget. Innan sådana åtgärder vidtas av hamnstaten skall fartyget anropas och informeras om hamnstatens avsikter. Fartygets befälhavare har då rätt att ta tillbaka avsikten att anlöpa hamnen. Om så görs och fartyget ändrar kurs, skall fortsatta kontrollåtgärder enligt regeln inte vidtas. Begränsningen att ett ingripande inte får ske utanför en stats territorialhav drevs igenom för att hindra att någon stat skulle ta det nya regelverket till intäkt att genomföra kontroller inom ett större område. I de nya reglerna i finns emellertid en bestämmelse som föreskriver att inget i konventionen förtar stater deras rättigheter eller skyldigheter enligt internationell rätt. kapitel XI-2 innehåller grunden för det nya internationella regelverket för sjöfartsskydd. I kapitlet hänvisas upprepade gånger till den s.k. ISPS-koden. Denna kod innehåller regler som fyller ut regler. Koden består av två delar. Del A är tvingande medan del B är rekommenderande. Den rekommenderande delen ger anvisningar, i vissa fall mycket detaljerade sådana, om hur den tvingande delen A skall tillämpas i praktiken. Koden är det dokument som utgör utgångspunkten för regleringen av statens, rederiernas, fartygens och hamnanläggningarnas ansvar. Mer detaljerade beskrivningar av denna reglering återfinns i kapitel 4. 4 Närmare om det internationella regelverket I detta kapitel redogörs för vad de nya internationella reglerna om sjöfartsskydd innebär. Redogörelsen är främst en sammanfattning av den beskrivning som återfinns i utredning. Staten kommer enligt de nya reglerna främst att ha ansvar för följande uppgifter: -besluta om skyddsnivå; -besluta om när skyddsdeklaration skall upprättas; -godkänna skyddsplaner för fartyg; -kontrollera och certifiera skyddsverksamheten på fartyg; -besluta om för vilka hamnanläggningar reglerna om sjöfartsskydd skall gälla; -genomföra hot- och riskbedömningar av hamnanläggningar; -godkänna skyddsplaner för hamnanläggningar; -kontrollera effektiviteten hos fartygs och hamnanläggningars skyddsplaner. Förutom dessa mer specifika uppgifter skall staten även besluta om, och i så fall för vilka hamnanläggningar, alternativa eller likvärdiga skyddsåtgärder får vidtas, se avsnitt 4.4. Staten skall vidare tillhandahålla information om sjöfartsskyddet till fartyg i staternas territorialhav. Slutligen har stater rätt att kontrollera sjöfartsskyddet på utländska fartyg som anlöpt deras hamnar eller som befinner sig i deras territorialhav med avsikt att anlöpa hamn. Enligt regelverket kan de enskilda staterna i den nationella lagstiftningen ordna ansvarsfrågorna på det sätt som staterna bedömer vara mest lämpligt så länge staten fullgör sina uppgifter. 4.1.1Sjöfartsverkets utredning om fördelning av uppgifter och ansvar har vid utförandet av det utredningsuppdrag som regeringen gav verket samarbetat med , och . har i sin utredning lämnat förslag till hur uppgifter och ansvar skulle kunna fördelas mellan de berörda myndigheterna och hur samarbetet skulle kunna ordnas. I detta avsnitt görs en sammanfattning av redogörelse. För en mer detaljerad redogörelse hänvisas till bilaga 1. När det gäller rederier och fartyg innebär de nya reglerna att fartygen skall införa och tillämpa ett system som har vissa likheter med den av IMO beslutade och tillbaka införda internationella säkerhetsorganisationskoden (International Safety Management Code, ISM-koden). Det system för säkerhetsorganisation som rederier skall ha enligt ISM-koden skall medföra säkrare fartygsdrift och en säkrare arbetsmiljö, bl.a. genom att riskfyllda situationer identifieras och undviks. ISM-koden tar sikte på de tekniska och operativa aspekterna av framförandet av fartyg. ISM-koden är införlivad i svensk rätt i fartygssäkerhetslagen (1988:49), och tillsyn över att reglerna följs utövas av . Tillsynen av systemet för sjöfartsskydd bör enligt utredning i princip genomföras på samma sätt som tillsyn enligt reglerna för ISM-koden. är den myndighet som har bemyndigande att meddela föreskrifter om säkerhetsorganisation. Av detta skäl föreslår att även föreskrifter om sjöfartsskydd för rederier och fartyg bör meddelas verket. Ansvaret för föreskrifter bör enligt utredningen även i fråga om hamnanläggningar läggas på . myndigheter har i och för sig viss kunskap om hamnverksamhet och rör sig i hamnmiljö i ungefär lika stor omfattning. regelsystemet är avsett att säkerställa förfarandet vid samverkan mellan fartyg och hamn (ship/port interface) framstår det dock enligt utredningen som mest lämpligt att får ansvaret för att meddela föreskrifter om sjöfartsskyddet även för hamnanläggningar. bör enligt utredningen åläggas samrådsskyldighet i föreskriftsarbetet med övriga berörda myndigheter. Tillsyn av svenska fartyg De nya reglerna förutsätter en periodisk tillsyn av svenska fartyg. har i tillsynshänseende bäst fartygskunskap av de berörda myndigheterna och har huvudansvaret för övrig tillsyn av fartyg. tillsynsförrättningar som de nya reglerna kommer att föranleda kan tidsmässigt harmoniseras med verkets övriga förrättningar ombord, vilket kommer att underlätta för fartygen. Slutsatsen i utredningen är därför att tillsyn av svenska fartyg bör Tillsyn av utländska fartyg Kontrollen av om ett utländskt fartyg följer reglerna om sjöfartsskydd skall inledningsvis behandlas som en vanlig hamnstatskontroll och lämpligen utföras som en del av denna. fartygsinspektörer vid en sådan kontroll skulle finna sådana brister i sjöfartsskyddet eller annat, som inte lätt kan åtgärdas, bör enligt utredningen handräckning begäras av polisen eller eftersom det enligt utredningen kan bli tal om att vidta åtgärder som lämpligen beslutas och genomförs av tjänstemän med polisiära Detta förfarande skulle fordra att berörda myndigheter utvecklar lämpliga samarbetsformer och informationskanaler. Skulle en svensk myndighet få underrättelser om att ett fartyg som är på väg till allvarligt brister i sjöfartsskyddet, finns det enligt utredningen ingen anledning varför man bör gå omvägen över . I detta fall bör i stället annan berörd myndighet ingripa direkt. medverkan kan dock ibland vara påkallad. De nya internationella reglerna om sjöfartsskydd skall hindra att fartyg och laster inte utsätts för brottsliga handlingar (internationellt används begreppet smittas) när de går mellan olika länder. Eftersom regleringen av sjöfartsskydd gjorts i som tidigare enbart tagit sikte på fartyg i internationell trafik, har man i regelverket valt att inte reglera hamnsidan mer än nödvändigt. Att reglera verksamheten i hamnar skulle dels skapa nationella lagstiftningsproblem i många länder, dels leda till geografiska avgränsningssvårigheter. Man har därför begränsat sig till att reglera hamnanläggningar, dvs. de platser där samverkan mellan fartyg och hamn (ship/port interface) sker. Definitionen av hamnanläggning samt samverkan mellan fartyg och dessa anläggningar redovisas närmare i avsnitt 4.3.1. I ISPS-kodens del B rekommenderas periodisk tillsyn av efterlevnaden av föreskrifter om sjöfartsskydd i hamnanläggningar. Hur ofta denna tillsyn skall ske beror på hur känslig en hamnanläggning kan anses vara ur skyddssynpunkt. I utredning föreslås att frågan om frekvensen av tillsynen utreds ytterligare. I finns ett antal ankarplatser, där fartyg ankras upp i väntan på order eller för att bunkra och ta ombord förnödenheter. Ankarplatserna kan enligt det nya regelverket anses som delar av hamnanläggningar. Enligt utredning finns ett behov av reglering och kontroll av ankarplatserna, men det saknas organisationer eller företag som kan utpekas som naturligen ansvariga för dem. I utredningen framförs att det vore mest lämpligt om gjordes till ansvarig myndighet för tillsyn av ankarplatser. Varken , polisen eller har egna fartyg. Kontroll av sådana platser kan därtill harmoniseras med ordinarie patrullverksamhet. Vilka kontroller som från sjöfartsskyddsynpunkt bör göras och vilka ankarplatser det skall vara fråga om bör bli föremål för ytterligare överväganden. Om det blir fråga om en kontroll av ett fartyg, antingen som ett led i en hamnstatskontroll eller en utökad kontroll, kommer enligt utredningen även andra myndigheter att beröras. Information till och från fartyg Ett fartyg som skall anlöpa en hamn är enligt det nya regelverket skyldigt att på begäran lämna viss information till hamnstaten så att staten kan bedöma hur säkert fartyget är ur skyddssynpunkt. En hamnstat är också skyldig att meddela fartyg i dess territorialhav eller fartyg som sagt sig ha för avsikt att gå in på territorialhavet, vilken skyddsnivå som skall tillämpas och därtill förse fartyg med relevant information i sjöfartsskyddsfrågor. Hamnstaten skall också upprätta en kontaktpunkt till vilken fartyg kan vända sig för att få råd, bistånd eller för att rapportera om oro rörande andra fartyg m.m. mottar dygnet runt anmälningar av fartygs ankomster till över yttre gräns. Slutsatsen i utredning är att därför bör bli den myndighet som skall svara för denna kontakt med fartyg som skall anlöpa svensk hamn. delar uppfattning om att nämnda verk bör bli tillsynsmyndighet. anför bl.a. följande. Ett svenskt godkännande av de nya IMO-reglerna bör, som ser det, utöver ny lagstiftning om sjöfartsskydd även föranleda andra lag- och förordningsändringar. Det är enligt oklart vari myndighetens uppgift i fråga om ankarplatserna kan komma att bestå. Det måste enligt myndigheten klargöras om innehavaren av ankarplatserna skall kunna besluta och genomdriva regler, som närmast har karaktär av hamnordning, och vilken form de i så fall bör ha. Det bör vidare klargöras om myndigheten, som eventuell innehavare av ankarplatserna, bör ha befogenheter att kroppsvisitera och undersöka bagage utan att misstanke om brott föreligger och om gällande befogenheter behöver kompletteras. När det gäller inhämtande av information anser att det måste klargöras om detta också skall gälla dels fartyg i territorialhavet, dels fartyg som sagt sig ha för avsikt att gå in i territorialhavet utan att anlöpa svensk hamn. Den ömsesidiga skyldigheten mellan fartyg och myndigheter att lämna och ta emot information och uppgifter bör också regleras. Vidare bör enligt underrättelseskyldigheten till andra länder beaktas, vilket också kan komma att inverka på sekretess- och personuppgiftslagstiftningen. framför att verket när det gäller sjöfartsskydd berörs i olika avseenden. tjänstemän förväntas inom ramen för det normala kontroll- och klareringsarbetet i hamnar och ombord på fartyg till eller polisen rapportera upptäckta avvikelser från tillsynssystemen. Vidare berörs genom den principdeklaration, som ingåtts mellan verket och den amerikanska tullmyndigheten, se närmare om denna principdeklaration kapitel 5. 4.2Bedömningar av hot och risker Grunden för tillämpningen av det nya regelverket om sjöfartsskydd är de hot- och riskbedömningar som kommer att behöva göras på skilda plan. 4.2.1Sjöfartsverkets utredning om hot och risker Allmänna hot- och riskbedömningar För att ett nationellt system för sjöfartsskydd skall kunna sättas på plats fordras att kunskap sprids till dem som berörs om vilken typ av hot som man skall planera för. Kunskap och information om detta finns främst hos polisen. , och har också information att bidra med i sjöfartsfrågor. En samarbetsform bör enligt utredning skapas för att bästa möjliga hot- och riskbedömning skall kunna göras. Detta kan göras av de berörda myndigheterna i samråd, men med polisen som ledande aktör. Det är sannolikt att en generell hot- och riskbedömning avseende svenska hamnanläggningar, svenska fartyg och sjöfart på skulle resultera i att hoten mot fartyg och hamnanläggningar allmänt bedöms vara små. Skillnader mellan olika typer av trafik kommer emellertid att förekomma. Resultatet av hot- och riskbedömningarna kommer också att variera över tiden. Det kommer enligt att finnas en uppgift för berörda myndigheter att upplysa om nödvändigheten, inte minst vad gäller de kommersiella aspekterna, av att anpassa sig till det nya regelverket. Hot- och riskbedömningar av hamnanläggningar och fartyg Enligt det nya regelverket skall stater göra hot- och riskbedömningar för de hamnanläggningar som kommer att falla under det nya regelverket. För fartyg gäller att de, när de lämnar in sina skyddsplaner för godkännande, skall bifoga de hot- och riskbedömningar på vilka planerna grundas. Det finns så många hamnanläggningar i som kommer att falla under de nya reglerna, att det enligt utredning inte finns en rimlig möjlighet för någon myndighet att genomföra individuella hot- och riskbedömningar av dem annat än i speciella situationer. I utredningen föreslås därför att hamnanläggningsinnehavare skall förses med en generell hot- och riskbedömning. Mot bakgrund av denna skall innehavarna sedan kunna bedöma de hot och risker som kan finnas för deras egen anläggning. Den myndighet som slutligen får ansvaret godkänner eller underkänner efter kontakt med anläggningens innehavare den bedömning som gjorts av nämnda innehavare. Även rederiers och fartygs ansvariga för skyddsfrågor måste ges ett underlag på vilket de kan bygga den särskilda bedömningen av sitt fartyg. De som är ansvariga för hot- och riskbedömningar av hamnanläggningar och fartyg kan givetvis ta hjälp av företag och konsulter för att genomföra dessa. Särskilda hot- och riskbedömningar för sättande av skyddsnivå Det är enligt det internationella regelverket staten som skall besluta vilken skyddsnivå som skall gälla. Det nya sjöfartsskyddssystemet är tänkt att utgå från ett normalläge när det gäller hot och risk för terroristangrepp mot sjöfarten.