prop · GR0313 · 2003-10-02 00:00:00 — Här pekade utskottet särskilt på den fria åsiktsbildningens stora betydelse för vårt statsskick samt på den allmänna och lika rösträtten. Andra grundläggande konstitutionella principer som utskottet särskilt pekade på var offentlighetsprincipen, meddelarfriheten, förbudet mot censur, skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet samt andra viktiga principer i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som har stor betydelse för den fria åsiktsbildningen. utvecklade 2001/2002 sitt resonemang och framhöll att det inte är möjligt att i några entydiga termer ange hur långt EU-samarbetets räckvidd kan sträcka sig utan att grundlagen behöver ändras. Utskottet betonade att det i varje enskilt fall, med utgångspunkt i grundlagsbestämmelsernas innehåll, måste bestämmas i vilka fall en grundlagsändring behöver ske på grund av ny överlåtelse av beslutanderätt. Utskottet framhöll också att dess uttalanden från grundlagsärendet /94 inte kan uppfattas syfta till att i några mer precisa termer avgränsa vilken överlåtelse av beslutanderätt som kan ske utan, respektive inte utan, samtidig ändring av grundlag. Uttalandena kan i stället ses som en erinran till framtida riksdagar att i samband med överlåtelse av beslutanderätt i synnerhet beakta den typ av principiellt viktiga grundlagsområden som uttalandena tar sikte på. framhöll också att uttalandena /94 inte kan uppfattas som uttömmande utan att utskottet då valde att särskilt peka på principer som enligt utskottet hade betydelse för den fria åsiktsbildningen (bet. 2001/02:KU18, s. 42 f.). Några remissinstanser har gjort gällande att konventets förslag till konstitutionellt fördrag i olika avseenden strider mot regeringsformen. När det gäller förslaget att fördragsfästa principen om unionsrättens företräde, artikel 10.1, gör och vid , gällande att det strider mot 10 kap. 5 § första stycket RF och att därför inte kan tillträda fördraget utan att göra en grundlagsändring. Även Statskontoret uttrycker tveksamhet och betonar att måste kräva att en noggrann konsekvensanalys utförs. Beträffande flexibilitetsklausulen, artikel 17, anför och Samhällsvetenskapliga fakulteten vid att klausulen innebär att rådet får makt att på egen hand utveckla fördragen utan godkännande av de nationella parlamenten, dvs. klausulen skulle bära drag av det man brukar kalla kompetens-kompetens. anför att flexibilitetsklausulen bör begränsas så mycket som möjligt och helst inte finnas med alls. är positivt till konventets förslag till flexibilitetsklausul. Beträffande de bestämmelser som ger möjligheter för att med enhällighet besluta om att övergå till majoritetsbeslut på nya områden, de s.k. passerellerna, artiklarna 24.4 och 39.8, anför Justitie- kanslern, i , för europa- politiska studier och att förslaget kan uppfattas som ett sätt att göra grundläggande fördragsändringar utan de nationella parlamentens medverkan, något som de anser bör undvikas. ifrågasätter i sitt remissvar om den sammanlagda effekten av fyra olika moment unionsrättens företräde, unionen som enhetlig juridisk person, beslutsformen i rådet samt utformningen av flexibilitetsklausulen är försvarlig med hänsyn till föreskriften i 10 kap. 5 § första stycket RF om att en ytterligare överföring av befogenheter inte får röra grunderna för statsskicket. Inledningsvis bör slås fast att det för frågan huruvida ett nytt förutsätter överlåtelse av beslutanderätt principiellt inte spelar någon roll vilken beslutsform som tillämpas av EU:s beslutande organ (prop. 1993/94:114, s. 21). Den avgörande frågan är i stället om det sker någon överlåtelse av beslutanderätt som annars tillkommer svenska organ, dvs. om EU tilldelas ny kompetens att fatta beslut som automatiskt får företräde framför nationella normer och alltså kan bli tillämpliga i utan något mellanliggande internrättsligt beslut. En övergång från beslutsfattande med krav på enhällighet till beslutsfattande med kvalificerad majoritet förutsätter alltså inte i sig någon överlåtelse av beslutanderätt. Konventets förslag innebär att principen om unionsrättens företräde fördragsfästs. Denna princip är fast etablerad genom rättspraxis att gemenskapsrätten har företräde framför nationell rätt, alltså även framför nationella grundlags- bestämmelser. Någon tveksamhet om det aktuella rättsläget föreligger alltså inte. Avsikten med konventets förslag är endast att nuvarande praxis om gemenskapsrättens företräde skall kodifieras. Någon ändring av rättsläget är alltså inte avsedd. Företrädesrätt kommer därför med konventets förslag endast att gälla för beslut som unionen fattar på det överstatliga området. En annan sak är att denna princip med konventets förslag kommer att få en vidare tillämpning eftersom nya områden, främst polis- och straffrättsligt samarbete, blir föremål för samarbete av överstatlig karaktär. När det gäller flexibilitetsklausulen innehåller även det nuvarande EG- fördraget en sådan klausul, artikel 308. Artikeln, som har använts vid åtskilliga tillfällen, har varit viktig för den inre marknadens framväxt, funktion och effektivitet. Det är angeläget att ett nytt fördrag innehåller en motsvarande mekanism. Konventets förslag innebär en utveckling av den nuvarande flexibilitetsklausulen bl.a. genom att tillämpningsområdet utvidgas till att omfatta i princip allt samarbete inom unionen utom lagharmonisering. Även om det, vilket flera remissinstanser har instämt i, är viktigt att klausulen ges en tydligt avgränsande utformning, bör det framhållas att beslut med stöd av artikeln skall fattas av rådet med enhälligt beslut och efter godkännande av . förening med domstolens kontrollfunktion utgör en garanti för att bestämmelsen inte kommer att tillämpas på ett sådant sätt att EU:s kompetens utvidgas så att de nationella parlamenten inte haft möjlighet att ta ställning till genom godkännande av en fördragsändring. Konventets förslag innehåller två artiklar med mekanismer för förenklat ändringsförfarande, artiklarna 24.4 och 39.8 (de s.k. Dessa innebär att med enhällighet skall kunna besluta om övergång till beslutsfattande med kvalificerad majoritet på områden där beslut annars skall fattas med enhällighet. Som ovan har angivits är emellertid frågan om hur besluten fattas av ett behörigt EU- organ skild från frågan huruvida överlåtelse enligt 10 kap. 5 § första stycket RF erfordras. Ett förenklat ändringsförfarande förutsätter inte i sig överlåtelse av beslutanderätt. När det gäller frågan huruvida den samlade effekten av konventets förslag, i förening med vad som har överlåtits, är förenlig med 10 kap. 5 § första stycket RF kan konstateras att polis- och straffrättsligt samarbete, dvs. nuvarande tredje pelaren, blir föremål för gemensamt beslutsfattande. Förslaget förutsätter överlåtelse av beslutanderätt. Flexibilitetsklausulen, vars tillämpningsområde utvidgas, förutsätter också viss ytterligare överlåtelse av beslutanderätt. Härtill kommer att EU genom konventets förslag bedöms få utökad kompetens på enstaka sakområden, t.ex. immaterialrätt. I olika avseenden innebär konventets förslag också att balansen mellan och EU-organen förändras, utan att ändringarna för den skull förutsätter någon ytterligare överlåtelse av beslutanderätt. Detta är bl.a. en följd av att beslutsfattande i rådet med kvalificerad majoritet görs till huvudregel. Mot bakgrund av nu angivna överväganden är det regeringens uppfattning att den överlåtelse av beslutanderätt som konventets förslag förutsätter ligger inom ramen för vad 10 kap. 5 § första stycket RF tillåter. Avslutningsvis bör framhållas att när det slutliga förhandlingsresultatet föreligger kommer regeringen att på nytt återkomma till med en bedömning i frågan. Konventet föreslår att unionen uttryckligen tillerkänns status som juridisk person. Unionen blir därmed ett internationellt rättssubjekt och ersätter Europeiska gemenskapen (EG) i denna egenskap. Som en logisk följd av detta föreslås en sammanslagning av till ett enda konstitutionellt fördrag. föreslås att den s.k. pelarstrukturen avskaffas för att förenkla unionens struktur. Unionen ges status som juridisk person Konventet föreslår att unionen tillerkänns status som juridisk person och ersätter EG. Konventet har konstaterat att den nuvarande situationen där EG är en juridisk person medan unionen saknar denna status gör det svårt att hävda unionens identitet på den internationella arenan. Om unionen uttryckligen får status som juridisk person blir den ett folkrättssubjekt, vid sidan av medlemsstaterna. Därmed klargörs att unionen kan ingå avtal med tredje land eller internationella organisa- tioner för unionens räkning i de frågor där den enligt fördraget har befogenhet att göra det. Samarbetet inom unionen grundar sig på ett antal fördrag som har till- kommit och ändrats . Det faktum att det europeiska samarbetet har utvecklats stegvis har kommit att prägla hur fördragsstrukturen ser ut . Fördragsstrukturen har blivit allt mer svåröverskådlig. De två fördrag som är grundläggande inom unionen är Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget) och Fördraget om Europeiska unionen (Unionsfördraget). Enligt konventet är en sammanslagning av en logisk följd av att unionen blir en enda juridisk person. Konventet föreslår därför att det nya konstitutionella fördraget ersätter EG-fördraget och Unionsfördraget. Nuvarande protokoll samt övergångslösningar och särbestämmelser för enskilda medlemsstater diskuterades inte av konventet men kommer att behandlas i regeringskonferensen. De ändringar konventet föreslår i Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom) innebär i allt väsentligt endast en anpassning till terminologin i det konstitutionella fördraget, framför allt till de nya institutionella och finansiella bestämmelserna. Euratom föreslås behålla sin status som särskild juridisk person. Konventet har även behandlat frågan om unionens nuvarande så kallade pelarstruktur. Konventets slutsats är att det sätt på vilket pelar- strukturen uttrycks i nuvarande fördrag skulle framstå som förlegat i ett nytt konstitutionellt fördrag. Konventet föreslår därför att pelarstrukturen avskaffas. De nya befogenheter som unionen föreslås få inom det polisiära och straffrättsliga området är i sig inte en följd av pelarstrukturens avskaffande utan beror på att den hittillsvarande gemenskapens övergripande principer görs tillämpliga också inom den nuvarande s.k. tredje pelaren. Medlemsstaterna är med konventsförslaget fortsatt fördragets herrar. Varje fördragsändring skall godkännas av alla medlemsstater i enlighet med deras respektive konstitutionella bestämmelser. Unionen har endast de befogenheter som fördraget uttryckligen ger den på respektive politikområde. Unionen kan således inte skapa sin egen kompetens. Av de remissinstanser som berör förslaget om att ge EU status som juridisk person ställer sig flertalet positiva, däribland , och . betonar att frågan hur unionen skall ta över EG:s uppgifter kräver ytterligare överväganden. Samtliga instanser som uttalar sig rörande sammanslagningen av fördragen välkomnar reformen. Vissa, t.ex. Folkkampanjen mot kärnkraft, riktar dock kritik mot att Euratom inte upphävs. Den mer enhetliga struktur som konventet föreslår bör välkomnas. Det blir tydligt att unionsbegreppet omfattar såväl de gemensamma institutionerna som medlemsstaterna när de samverkar inom ett politikområde som täcks av fördraget. Med avskaffandet av pelarna försvinner en oprecis kategoriindelning. Fördelningen av befogenheter mellan institutionerna samt mellan dem och medlemsstaterna regleras politikområde för politikområde. I det sammanhållna fördraget blir det betydligt lättare att hitta i dessa bestämmelser Euratom är föråldrat och många bestämmelser är inte längre relevanta. Förutsättningarna för att förändra fördraget i sak torde dock i denna förhandling vara begränsade eftersom frågan är mycket komplicerad och kan förmodas gå utöver vad medlemsstaterna är redo att nu diskutera. Förslaget om att ge unionen status som juridisk person kommer att innebära praktiska fördelar och undanröja de tvetydigheter som finns. Förslaget bör därför välkomnas. Denna åtgärd utgör också en förutsättning för unionens anslutning till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (se avsnitt 7). Unionens värden och mål Konventet föreslår att unionens grundläggande värden skall innefatta respekten för människans värdighet, frihet, demokrati, jämställdhet, rätts- statsprincipen och mänskliga rättigheter. Dessutom lyfts bl.a. hållbar utveckling, social marknadsekonomi och full sysselsättning fram som övergripande mål för unionen (artiklarna 2-3). I konventets förslag till bestämmelse om unionens grundläggande värden framhävs respekten för människans värdighet, frihet, demokrati, jämställdhet, rättsstatsprincipen samt mänskliga rättigheter. Dessa värden skall vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle av mångfald, tolerans, rättvisa, solidaritet och icke-diskriminering. Syftet är att understryka de värden som förenar medlemsstaterna och som därför är de grundvalar som unionen skall vila på. Artikeln om målsättningar återger den övergripande inriktning som unionen skall arbeta efter. Konventet föreslår att unionens mål skall vara att främja fred, folkens välfärd och unionens grundläggande värden. Unionen skall erbjuda medborgarna ett område med frihet, säkerhet och rättvisa utan inre gränser samt en inre marknad med fri och inte snedvriden konkurrens. Unionen skall arbeta för hållbar utveckling med balanserad ekonomisk tillväxt och social marknadsekonomi i syfte att uppnå full sysselsättning och sociala framsteg samt med en hög nivå av skydd och förbättring av miljön. Dessutom skall den motverka social utslagning, diskriminering och främja rättvisa och socialt skydd, jämställdhet mellan kvinnor och män, solidaritet mellan generationerna och skydd av barnens rättigheter. Unionen skall vidare främja ekonomisk, social och territoriell sammanhållning och solidaritet mellan medlemsstaterna. Unionen skall respektera den kulturella och språkliga mångfalden och sörja för att det kulturella arvet skyddas och utvecklas. Konventet framhåller vidare att unionen även i sina externa relationer skall bekräfta och främja sina värderingar och intressen. Ledord för unionens agerande skall vara fred, säkerhet, hållbar utveckling, solidaritet och ömsesidig respekt mellan folken, fri och rättvis handel, utrotning av fattigdomen och skydd för de mänskliga rättigheterna, särskilt barnens rättigheter, beaktande och utveckling av internationell rätt, inklusive respekt för principerna i stadga. Konventet föreslår slutligen att unionens symboler skrivs in i det konstitutionella fördraget. Till symbolerna hör flagga, valuta, hymn, gemensamt valspråk och . De flesta remissinstanser som yttrar sig i denna del välkomnar bestämmelserna om unionens värden och målsättningar. Svenska Kvinnors EuropaNätverk, och , önskar dock förtydliganden och tillägg när det gäller bl.a. begreppet jämställdhet och barnets rättigheter. Unionens grundläggande värden återges i det konstitutionella fördragets inledning på ett allmängiltigt och principiellt sätt. Regeringen välkomnar att viktiga mål som jämställdhet, hållbar utveckling med konkurrenskraft, full sysselsättning och hög miljöskyddsnivå framhävs. Viktigt är att jämställdhet lyfts fram bland de grundläggande värdena samt att barnets rättigheter ges en framträdande plats i fördraget. kan det även övervägas att föreslå att skyddet av människors fysiska och psykiska hälsa nämns. Konventets förslag innebär sammantaget en rad förbättringar jämfört med nuvarande fördrag. Respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna är principer som EU bygger på. Konventet föreslår att EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna fördragsfästs i sin helhet. Stadgan utgör del II i det konstitutionella fördraget. Konventet föreslår också att unionen skall ansöka om anslutning till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). (Artikel 7.) EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna utarbetades av ett tidigare konvent och antogs av i som en politisk deklaration. Konventet föreslår att stadgan, med dess ingress, införlivas i sin helhet i del II i det konstitutionella fördraget. Konventet föreslår vissa justeringar och tillägg i stadgan. De rör främst de avslutande allmänna bestämmelserna i avdelning VII i stadgan och syftar till att ytterligare klargöra att stadgan inte innebär att unionen får utvidgade befogenheter. Stadgan kan alltså inte utgöra rättslig grund för att få till stånd en harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning. Tilläggen klargör också att stadgans tillämpningsområde är begränsat till unionens institutioner och, för medlemsstaterna, endast när de tillämpar unionsrätten. De rättigheter i stadgan som motsvarar rättigheter i har samma räckvidd och innebörd som anges i konventionen. Detta inbegriper bl.a. de detaljerade bestämmelser i konventionen som medger att rättigheterna kan begränsas. Vidare föreslås att det i stadgans ingress skall anges att de förklaringar som togs fram av det tidigare konvent som utarbetade Europeiska unionens stadga och som har uppdaterats av framtidskonventets presidium skall beaktas. Även om förklaringarna inte i sig har rättslig status utgör de ett viktigt tolkningsverktyg. Anslutning av unionen till Konventet föreslår att det i det konstitutionella fördraget skall stå att unionen skall ansöka om anslutning till . Unionen får därigenom den rättsliga grund för anslutning som enligt EG- domstolen saknas. Flera remissinstanser välkomnar att stadgan blir juridiskt bindande. Vissa instanser, däribland , Samhällsvetenskapliga fakultets- nämnden vid , och i , pekar emellertid på att såväl vissa av rättighetsartiklarna som de avslutande allmänna artiklarna innehåller otydligheter som kan ge tillämpningsproblem. Vidare anser några remissinstanser att det behövs ytterligare analyser av stadgans konsekvenser för unionens befogenheter. Bestämmelsen om att unionen skall söka anslutning till Europa- konventionen välkomnas av samtliga remissinstanser som uttalar sig i frågan. efterlyser dock förtydliganden om skyldigheten att inhämta förhandsavgöranden från unionens domstol när det gäller hur konventionen skall tolkas. Stadgan om de grundläggande rättigheterna omvandlas från politiskt dokument till fördragstext. I likhet med vissa remissinstanser har regeringen tidigare ifrågasatt om stadgan varit tillräckligt tydlig för att kunna inkorporeras i fördraget. För att oklarheter inte skall uppstå om stadgans inverkan på och på unionens befogenheter har det under konventet arbetats in förtydligande skrivningar. Med ingresstexten intakt, och med de klarare avgränsningar som tagits in i stadgans avslutande bestämmelser, bör sådana oklarheter kunna undvikas. Även hänvisningen till presidiets förklaringar kan underlätta förståelsen av stadgans innebörd. Konventets förslag att unionen skall ansöka om anslutning till är välkommet. En anslutning av unionen till , något som både regering och riksdag funnit angeläget, skulle ge ett överskådligt och enhetligt skydd för de grundläggande rättigheterna i medlemsstaterna och institutionerna. Med en anslutning bör ställning som praxisskapande instans stärkas vid tolkning av konventionen, vilket innebär en större rättssäkerhet för den enskilde medborgaren. Införlivandet av stadgan i det konstitutionella fördraget och unionens anslutning till bör betraktas som två åtgärder som kompletterar varandra. Tillsammans säkerställer de att unionen fullt ut respekterar de grundläggande rättigheterna. Nuvarande fördrag innehåller en mängd bestämmelser som avgränsar unionens befogenheter, men de är svåröverskådliga då de anges på flera ställen i fördragen. Konventet förtydligar i del I i det konstitutionella fördraget de grundläggande principerna för fördelningen av unionens befogenheter. Konventet definierar även de huvudsakliga befogenhetskategorierna, dvs. på vilka områden unionen har ensamrätt att fatta beslut, på vilka områden unionen och medlemsstaterna delar på denna rätt och på vilka områden beslutanderätten ligger hos medlemsstaterna med en möjlighet för unionen att anta stödjande åtgärder. (Artiklarna 9-17. De närmare villkoren för utövandet av befogenheterna fastställs för varje område i del III.) 8.1Grundläggande principer konventets förslag I förslaget till konstitutionellt fördrag anges och definieras de grundläggande principer som styr unionens utövande av sina befogenheter samt avgränsningen av unionens och medlemsstaternas befogenheter. Principen om tilldelade befogenheter Det är medlemsstaterna som tilldelar unionen befogenheter. Principen om tilldelade befogenheter är av grundläggande betydelse för såväl den politiska som den rättsliga kontrollen av hur unionen utövar sin makt. Till skillnad mot nuvarande fördrag anges uttryckligen i det konstitutionella fördraget att de befogenheter som inte har tilldelats unionen i fördraget tillhör medlemsstaterna. Enligt subsidiaritetsprincipen bör unionen vidta en åtgärd endast om målet som skall uppnås inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna själva (och därför bättre kan uppnås på unionsnivå). Konventet föreslår att de nationella parlamenten ges möjlighet att pröva hur subsidiaritetsprincipen tillämpas redan när kommissionen lägger sina lagstiftningsförslag (se avsnitt 10). Principen om unionsrättens företräde Principen om gemenskapsrättens företräde har vuxit fram genom EG- domstolens rättspraxis och gäller endast samarbetet i första pelaren (EG-rätten). Konventet föreslår att principen om unionsrättens företräde fördragsfästs. Det konstitutionella fördraget och den rätt som antagits av unionens institutioner när de utövar de befogenheter som unionen har tilldelats skall ha företräde framför medlemsstaternas rätt. Av de remissinstanser som berör de grundläggande principer som reglerar unionens befogenheter kritiserar vissa att unionsrättens företräde skrivs in i fördraget. vid , gör bl.a. gällande att förslaget strider mot 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen (RF). anser det önskvärt att även principen om direkt effekt fördragsfästs. Konventet utvecklar och presenterar de grundläggande principer som styr befogenhetsfördelningen på ett sätt som nära ansluter till vad som redan gäller . Det bör välkomnas att konventet presenterar dessa principer på ett mer enhetligt sätt. Förslaget bör kunna accepteras. Av den grundläggande principen om tilldelade befogenheter följer att principen om unionsrättens företräde framför nationell rätt bara kan göras gällande på områden där medlemsstaterna har överfört lagstiftningskompetens till unionen. Den exakta avgränsningen av dessa områden har medlemsstaterna uppdragit åt domstolen att bestämma. Frågan om hur en kodifiering av praxis om gemenskapsrättens företräde förhåller sig till 10 kap. 5 § första stycket RF har utvecklats i avsnitt 4.3. Enligt konventets förslag skall unionens befogenheter indelas i tre kategorier. Indelningen har gjorts utifrån den befogenhet att lagstifta som unionen har tilldelats och beroende på om denna befogenhet tilldelats unionen ensam (exklusiv befogenhet), tillsammans med medlemsstaterna (delad befogenhet) eller om den i huvudsak omfattas av medlemsstaternas befogenhet (områden för stödjande åtgärder). Uppräkningen av områden med delad befogenhet är inte uttömmande. Anledningen är att det inom varje aktuellt politikområde inte har varit möjligt att fullständigt ange befogenheternas omfattning. Kategoriseringen är därför med nödvändighet flexibelt uppbyggd. Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt samordningen av medlemsstaternas ekonomiska politik och sysselsättningspolitik behandlas i särskilda bestämmelser i det konstitutionella fördraget.