prop · GQ03139d3 · 2003-07-03 00:00:00 — Lagförslagen avser enligt remissen att skapa ett stabilt finansiellt system med goda förutsättningar för konkurrens och hög effektivitet. Lagförslagen rör i olika delar frågor som är reglerade i EG-rätten. Så faller t.ex. bestämmelserna i i stor utsträckning tillbaka på och rådets direktiv /12/EG om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (kreditinstitutsdirektivet), genom vilket bl.a. rådets första och andra direktiv om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (77/780/EEG och 89/646/EEG) upphävts. Även inlåningslagen innehåller bestämmelser som syftar till att svara mot direktivets krav på reglering av inlåningsverksamhet som drivs av annan än ett kreditinstitut. Bland övriga direktiv av intresse kan här nämnas direktivet om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (91/308/EEG) och direktivet om system för garanti av insättningar (94/19/EG). De förslag som läggs fram i remissen bygger på en analys av det finansiella systemets funktioner och struktur. Målsättningen sägs vara att främja stabiliteten i betalningsväsendet och kapitalförsörjningen samt att avgränsa regelgivningen till institut som anses väsentliga för systemstabiliteten, dvs. banker och vissa finansieringsföretag. Enligt remissen är det viktigt för att värna betalningssystemet att lagstiftningen inriktas på betalningsförmedlare som tar emot kortfristiga medel och som ingår i betalsystem som är öppna för både ett stort antal betalare och betalningsmottagare. Denna inriktning återspeglas också i den nya definition av begreppet bankrörelse som föreslås. Till andra förändringar inom bankområdet hör förslaget att bankernas ensamrätt att ta emot inlåning avskaffas. Den föreslagna nya inlåningslagen ger aktiebolag och ekonomiska föreningar möjlighet att efter registrering hos bedriva inlåningsverksamhet. Denna omgärdas av ett regelsystem som i vissa avseenden skyddar insättarnas medel. När det gäller kreditförsörjningen innebär förslaget att begreppet finansieringsverksamhet i LFV ersätts av det nya begreppet finansierings- rörelse som har sin utgångspunkt i i EG-rätten och den verksamhet som enligt kreditinstitutdirektivet gäller för kreditinstitut. Förslaget innebär att endast kreditgivare som lånar upp medel från allmänheten kommer att omfattas av den nya regleringen i LBF och stå under tillsyn. För övriga företag föreslås nya regler för att hindra att de utnyttjas för penningtvätt eller andra brottsliga aktiviteter. Det föreslås också viss förstärkning av konsumentskyddet vid kreditgivning. Även i fortsättningen skall det krävas tillstånd för bank- och finansieringsverksamhet dock endast för sådan verksamhet som faller inom ramen för de nya begreppen bankrörelse och finansieringsrörelse. Med förslaget till LBF har regleringen som rör bank- och finansieringsrörelser samlats i en och samma lag. Skälen för detta har angetts i avsnitt 7. Den valda lösningen innebär att i princip samma regler föreslås för bankernas verksamhet som för kreditmarknadsföretagens. För båda företagstyperna utgår regleringen i princip från kreditinstitutsdirektivet och vad som enligt detta gäller för kreditinstitut så som detta definieras i direktivet, trots att en bank som ägnar sig enbart åt bankrörelse enligt den svenska lagens definition inte är något kreditinstitut i direktivets mening. Lagrådet kan inte se att det strider mot EG-rätten att samla regleringen avseende bank- och finansieringsrörelser i en lag och låta den direktivbundna regleringen i stort gälla även för renodlad bankrörelse. har BRL ett innehåll som såvitt nu är i fråga i huvudsak överensstämmer med det nu föreslagna. Trots att svenska banker som driver enbart bankrörelse enligt definitionen i LBF inte är kreditinstitut i direktivets mening har i förslaget till definitioner i 1 kap. 5 § LBF bank tagits upp i punkten 8 så som varande ett kreditinstitut. Att sådana banker inte är kreditinstitut i direktivets mening sammanhänger med att kreditgivning inte ingår i den föreslagna svenska definitionen av bankrörelse. Den valda avgränsningen har utförligt motiverats i remissen (avsnitt 5.2). Men som också framgår av remissen har en bank som fått tillstånd att driva bankrörelse rätt att utan särskilt tillstånd driva även finansieringsrörelse. Eftersom det får antas komma att höra till undantagen att en bank inte ägnar sig också åt kreditgivning torde de flesta banker i praktiken att vara också kreditinstitut i direktivets mening. Trots att förslaget innebär att en bank som inte ägnar sig åt kreditgivning ändå skall anses som ett kreditinstitut i lagens mening finner Lagrådet mot bakgrund av vad som sagts inte skäl att erinra mot förslaget. Lagtekniskt innebär förslaget förenklingar. Så länge det är fråga om interna svenska förhållanden står förslaget inte heller i strid mot EG-rätten. När det gäller möjligheterna för en svensk eller utländsk bank att etablera filial i ett annat land inom EES eller att där driva verksamhet i annan form kräver emellertid den valda lösningen en särskild reglering. En sådan har också föreslagits i 4 och 5 kap. LBF. Lagrådet vill ifrågasätta om inte bestämmelserna här bör ges ett mer direktivkonformt innehåll. Enligt Lagrådets mening bör övervägas om inte föreskrifterna i 4 kap. LBF om marknadstillträde till för utländska kreditinstitut i ett annat land inom EES bör begränsas att gälla endast företag som är kreditinstitut i direktivets mening. För de svenska företag som vill vara verksamma i annan stat inom EES innehåller förslaget i 5 kap. 4 och 5 §§ LBF visserligen en bättre anpassning till direk- tivet än dagens motsvarande bestämmelser i . Även i denna del bör dock en till direktivet mer anpassad skrivning eftersträvas. Lagrådet återkommer i det följande med närmare synpunkter på utformningen av remissens förslag i dessa delar. Till den nya LBF har mer eller mindre oförändrade förts över flera bestämmelser från nuvarande BRL och LFV. Lagrådet har vid sin granskning i allt väsentligt inriktat sig på de bestämmelser som innebär förändringar i gällande rätt och på det bakomliggande kreditinstitutsdirektivet. Det kan här noteras att remissen inte innehåller något förslag till lagändringar med anledning av direktivet 2001/97/EG om ändring i penningtvättdirektivet. Enligt vad som upplysts ses lagstiftningen i berörda delar över i . Som framgår av remissen är avsikten att också sekretessbestämmelserna i för banker och kreditmarknadsföretag skall övervägas ytterligare. Nuvarande bestämmelser har därför i dessa delar förts över oförändrade till den nya lagen. De ändringar i sak som föreslagits i remissen har utförligt motiverats. Förslagen är i stort utformade så att de kan antas tillgodose angivna syften. Att i en lagstiftning av detta slag utforma bestämmelserna så att inte gränsdragningsproblem kan uppkomma är svårt. De problem som kan uppstå torde dock enligt Lagrådets mening inte bli svårare än att de bör kunna hanteras i den praktiska tillämpningen. Sammanfattningsvis ser Lagrådet således inget hinder mot att de remitterade förslagen genomförs. I vissa delar har förslagen gett anledning till erinringar eller kommentarer från Lagrådets sida. Till dessa återkommer Lagrådet i det följande vid de särskilda bestämmelserna. Förslaget till lag om bank och finansieringsrörelse I lagen förekommer hänvisningar till behöriga myndigheter och till hemland (se bl.a. 4 och 5 kap.). Båda begreppen är definierade i art. 1 i kreditinstitutsdirektivet (punkterna 4 och 6). Lagrådet förordar att motsvarande definitioner förs in i paragrafen, förslagsvis enligt följande: behöriga myndigheter: myndigheter som enligt lag eller annan författning har behörighet att utöva tillsyn över kreditinstitut, hemland: det land där ett företag har sitt huvudkontor och har fått tillstånd till verksamhet som avses i denna lag. Vidare föreslår Lagrådet att i punkten 5 filial ordet även sätts in mellan varvid och ett utländskt kreditinstituts etablering (jfr definitionen av filial i 1 kap. 2 § lagen /2002:149/ om utgivning av elektroniska pengar) och i punkten 6 finansiellt institut att i c) orden utan att vara tillståndspliktigt enligt 2 kap. 1 § läggs till på slutet av sista raden. I punkterna 15 och 16 definieras utländskt bankföretag och utländskt kreditföretag som ett utländskt företag som i det land där det har sitt säte har tillstånd att driva bankrörelse respektive finansieringsrörelse. Lagrådet föreslår att som i det land där det har sitt säte ändras till som i hemlandet. Med hänvisning till art. 1:26 i kreditinstitutsdirektivet föreslår Lagrådet att i andra stycket 1 a och b ändras till . En motsvarande ändring bör göras i 1 kap. 2 § tredje stycket 1 a och b lagen (2002:149) om utgivning av elektroniska pengar. Enligt paragrafen skall ett kreditinstitut vara skyldigt att lämna ut vissa uppgifter om det begärs av undersökningsledare eller åklagare under en utredning enligt bestämmelserna om förundersökning. Av remissen framgår att avsikten med bestämmelsen bl.a. är att en sådan uppgiftsskyldighet skall föreligga i fall då åklagare behöver uppgifterna i ett ärende om internationell rättslig hjälp i brottmål. Lagrådet föreslår i förtydligande syfte att paragrafen ges följande lydelse: Ett kreditinstitut är skyldigt att lämna ut uppgifter om enskildas förhållanden till institutet, om det under en utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål begärs av undersökningsledare eller om det i ett ärende om rättslig hjälp i brottmål på framställning av annan stat eller mellanfolklig domstol begärs av åklagare. Paragrafen innehåller bestämmelser om undantag från kravet på tillstånd för att driva finansieringsrörelse. Lagrådet föreslår i förtydligande syfte att det efter Tillstånd i första styckets inledning läggs till enligt denna lag. Vidare föreslås att det efter finansieringsrörelse som läggs till drivs av. Motsvarande inledningar i de efterföljande punkterna kan då utgå. I punkten 1 nämns inledningsvis som ett undantag finansieringsrörelse som drivs av en bank, dvs. med definitionen i 1 kap. 5 § ett bankaktiebolag, en sparbank eller en medlemsbank. För att göra det lättare för läsaren att tillgodogöra sig regleringen föreslår Lagrådet att en bank bryts ut och tas in under en första punkt i uppräkningen. I punkten 1 i förslaget följer därefter ett antal uppräknade företag för vilka undantag från kravet på tillstånd för finansieringsrörelse skall gälla i den utsträckning det är tillåtet enligt den för dem tillämpliga lagstiftningen. Först nämns här utländskt bankföretag. I fråga om möjligheterna för ett sådant företag att här driva bankrörelse, så som detta begrepp skall förstås enligt definitionen i 1 kap. 3 §, gäller denna lags bestämmelser. Att hänvisa till tillämplig lag synes därför mindre lämpligt. Det vore enligt Lagrådets mening bättre att reglera utländska bankföretag i en särskild punkt och i denna ta in de bestämmelser som åsyftas. Av Lagrådets förslag till definition i 1 kap. 5 § av utländskt bankföretag följer att en förutsättning för undantaget i den nu aktuella paragrafen är att företaget i sitt hemland skall ha fått tillstånd att driva bankrörelse. Att detta krav är uppfyllt följer således redan av att banken är ett i lagens mening utländskt bankföretag. Den nämnda förutsättningen behöver alltså inte särskilt uppmärksammas i denna punkt. Tillstånd från hemlandet är dock inte tillräckligt för att företaget skall få driva bankrörelse också i . Bankföretaget måste dessutom ha fått tillstånd enligt den i remissen föreslagna 4 kap. 1 § att driva filial här Enligt vad som upplysts under föredragningen skall ett sådant bankföretag ha rätt att utan krav på tillstånd till finansieringsrörelse få driva verksamhet som ingår i en sådan rörelse, om företaget i sitt hem- land driver sådan verksamhet och där har tillstånd till det (jfr 4 kap. 8 §). Lagrådet förordar att detta klart anges i den föreslagna utbrutna punkten. I punkten 5 undantas vissa ekonomiska föreningar från kravet på till- stånd för att driva finansieringsrörelse. Avsikten synes vara att med un- dantaget träffa sparkasse- och låneföreningar som bedriver verksamhet i En förutsättning för undantaget sägs i 5 c vara att föreningen tar emot återbetalningspliktiga medel endast från medlem- marna eller från juridiska personer som inte är att betrakta som allmän- heten (här kursiverat). Av 5 d följer att föreningen skall ha till ändamål endast att med sådana medel tillgodose finansieringsbehov hos medlem- Att medlemmarna särskilt nämns beror på att inlåning från dessa anses utgöra inbetalningar från allmänheten. För att undvika det udda uttrycket från juridiska personer som inte är att betrakta som allmänheten föror- dar Lagrådet att 5 c och d formuleras om. Ett alternativ kan vara att i punkten c som en förutsättning för undantaget föreskriva att föreningen inte tar emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten och vidare i punkten d att föreningen har till ändamål endast att med återbetalnings- pliktiga medel tillgodose finansieringsbehov hos medlemmarna samt att i ett särskilt stycke föreskriva att vid tillämpningen av punkten 5 c en medlem inte skall anses som allmänheten. I paragrafen ges bestämmelser om till vem en ansökan om tillstånd skall ges in och vad som skall bifogas ansökningen. Eftersom det är fråga om föreskrifter som faller inom regeringens normgivningskompetens förordar Lagrådet att paragrafen utgår (jfr Lagrådets yttrande över förslaget till 2 kap. 1 § samt 3 kap 1 och 19 §§ lag om elektronisk kommunikation). 4 och 5 kap. Kapitelrubriken och underrubrikerna synes onödigt långa och avspeglar inte alltid innehållet i bestämmelserna. Lagrådet föreslår att de bestämmelser i de båda kapitlen som rör institut hemmahörande i en annan stat inom EES får stå före bestämmelser beträffande institut i länder utanför EES och att också rubrikerna ändras. I fråga om de enskilda paragraferna i den numrering som följer av remissförslaget har Lagrådet följande synpunkter. 1, 3, 4 och 7 §§ Lagrådet har tidigare föreslagit att ordet hemland definieras i 1 kap. 5 §. Mot denna bakgrund förordar Lagrådet att i 1 § orden det land där det har sitt säte ersätts med hemlandet, 3 § orden med säte ersätts med hemmahörande samt 4 och 7 §§ orden som har sitt säte ersätts med hör hemma. Det kan ifrågasättas om man inte för att beakta art. 20:4 i kreditinstitutsdirektivet bör lägga till följande text efter sista meningen i sista stycket : skall, om så erfordras, ange de ytterligare villkor som av hänsyn till det allmännas bästa bör gälla för verksamheten. Lagrådet vill i detta sammanhang ifrågasätta om det inte i lagen också bör tas in föreskrifter motsvarande direktivets art. 19 sista stycket enligt följande: Om det av en underrättelse från behörig myndighet i institutets hemland framgår att institutet inte längre uppfyller de villkor som avses i 5 §, skall svenska bestämmelser gälla för dess verksamhet här. Lagrådet förordar av skäl motsvarande dem i kommentaren till 3 kap. 8 § att paragrafen utgår. Med beaktande av art. 20:4 i direktivet bör som ett andra stycke läggas till följande: Vad som sägs i första stycket gäller om inte annat följer av särskilda villkor som den behöriga myndigheten meddelat av hänsyn till det allmännas bästa. I första stycket bör mellan orden institutet och underrätta sättas in skriftligen (se art. 20:6 i direktivet). Med beaktande av vad som anförts ovan och under rubriken lämnar Lagrådet sammanfattningsvis följande utkast till utformning av 4 och 5 kap. Lagrådet har inte ansett det nödvändigt att också ange de ändringar som kan behöva vidtas i andra lagar med hänvisning till dessa båda kapitel, om en omstrukturering av kapitlen kommer till stånd. Utländska företags verksamhet i 1 § (jfr remissens 4 och 5 §§) Ett utländskt kreditinstitut, som hör hemma i ett annat land inom EES och där driver verksamhet som består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalningspliktiga medel och att bevilja kredit för egen räkning, får driva verksamhet som avses i 7 kap. 1 § andra stycket från filial i . Verksamheten får påbörjas efter det att från en behörig myndighet i institutets hemland tagit emot en underrättelse som innehåller 1.en plan för den avsedda verksamheten här i landet med uppgift om bl.a. filialens organisation, 2.uppgift om filialens adress och ansvariga ledning, samt 3.uppgift om kreditinstitutets kapitalbas och kapitaltäckningsgrad. får medge att verksamheten påbörjas tidigare än vad som anges i första stycket. Inspektionen skall, om så erfordras, ange de ytterligare villkor som av hänsyn till det allmännas bästa bör gälla för verksamheten. 2 § (jfr remissens 6 §) Ett utländskt kreditinstitut som avses i 1 § får erbjuda och tillhandahålla tjänster i utan att inrätta filial här. Institutet får börja med detta så snart från en behörig myndighet i institutets hemland har tagit emot en underrättelse som anger vilka tjänster institutet avser att tillhandahålla i . 3 § (jfr remissens 7 §) Vad som sägs i 1 och 2 §§ om ett utländskt kreditinstitut gäller även ett finansiellt institut som hör hemma i ett annat land inom EES, och dess dotterföretag, om det finansiella institutet är dotterföretag till ett sådant utländskt kreditinstitut som avses i 1 § eller ägs gemensamt av två eller flera sådana utländska kreditinstitut och uppfyller samtliga följande villkor. Det eller de - - - se remissens 7 § första stycke 1 5 - - - är föremål för. Att villkoren i första stycket är uppfyllda skall framgå av de underrättelser som avses i 1 och 2 §§. En sådan underrättelse som avses i 2 § skall beträffande sådana företag som avses i första stycket innehålla uppgift även om den konsoliderade kapitaltäckningsgraden för ägande kreditinstitut eller dess moderföretag. 4 § (se remissens 1 och 4 §§) Ett annat utländskt institut än sådant som avses i 1 § får efter tillstånd driva bankrörelse eller finansieringsrörelse från filial i . Tillstånd skall ges om 1. institutet står under betryggande tillsyn av en behörig myndighet i hemlandet och den myndigheten har medgett att företaget etablerar sig i , 2.det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kommer att drivas på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 2 6 §§, och 3.insättningar hos filialen omfattas av garanti enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti eller av en utländsk garanti som a) omfattar insättningar som anges i 2 § lagen om insättningsgaranti och b) har en högsta ersättningsnivå som inte understiger ett belopp motsvarande innan det i förekommande fall har gjorts avdrag för en självrisk med högst av en enskild insättares garanterade insättning. 5 § (jfr remissens 2 §) Ansökan om tillstånd till filialetablering enligt 4 § prövas av . I fråga om bankföretag prövas dock ärenden som är av principiell betydelse eller av särskild vikt av regeringen. 6 § (jfr remissens 3 §) Ett kreditinstitut hemmahörande i ett land utanför EES får efter anmälan till driva verksamhet som huvudsakligen avser representation och förmedling av bank- och finansieringstjänster från kontor eller annat fast driftställe (representationskontor) i . 7 § (jfr remissens 8 §) (= se remissens lagtext till 8 §) 5 kap. Svenska företags verksamhet utomlands Filialverksamhet i ett annat land inom EES 1 § (jfr remissens 3 §) Vill ett kreditinstitut som driver verksamhet som består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalningspliktiga medel och att bevilja krediter för egen räkning inrätta en filial i ett annat land inom EES för verksamhet som avses i 7 kap. 1 § andra stycket, skall institutet underrätta innan verksamheten påbörjas. Underrättelsen skall innehålla information om institutets plan för filialverksamheten, med uppgift om filialens organisation, och uppgift om i vilket land filialen skall inrättas samt om filialens adress och ansvariga ledning. Om förhållandena ändras skall underrättas om ändringen innan den genomförs. 2 § (jfr remissens 4 och 5 §§) Finner i fall som avses i 1 § att det inte finns skäl att ifrågasätta institutets administrativa struktur eller finansiella situation, skall inspektionen från det att underrättelsen togs emot lämna över den - - - se remissens 5 § första stycket - - - och kapitaltäckningsgrad. skall underrätta -- - se remissens 5 § andra stycket - - - lämnar över underrättelsen. Om finner - - - se remissens 5 § tredje stycket - - - underrättelsen togs emot. 3 § (se remissens 6 §) I fall som avses i 2 § första stycket får verksamheten vid filialen påbörjas efter det att den behöriga myndigheten i det andra landet tog emot uppgifterna från . Verksamheten få dock påbörjas , om myndigheten i det andra landet medger det. 4 § (se remissens 7 §) Om ett kreditinstitut som driver verksamhet som avses i 2 § skall ändra något av de förhållanden som angetts i institutets underrättelse till Fi- nansinspektionen efter det att filialen inrättats, skall institutet skriftligen underrätta inspektionen - - - se remissens 7 § första stycket - - - innan ändringen genomförs. Om finner - - - se remissens 7 § andra stycket - - - underrättas om beslutet. Gränsöverskridande verksamhet i ett annat land inom EES 5 § (se remissens 8 §) Ett kreditinstitut som i driver verksamhet som avses i 1 § första stycket får erbjuda och tillhandahålla tjänster inom ett annat land inom EES utan att inrätta filial där. Institutet skall - - - se remissens 8 § - - - som skall erbjudas. 6 § (se remissens 9 §) För ett kreditinstitut som avses i 1 § skall - - - se remissens 9 § - - - verksamheten skall drivas. Bestämmelser i övrigt för verksamhet utomlands 7 § (se remissens 1 §) I andra fall än som avses i 1 3 §§ skall ett kreditinstitut som planerar att inrätta en filial utomlands ansöka om tillstånd hos - - - se remissens 1 § - - - reglerar institutets verksamhet. 2 § första stycket Bestämmelserna i paragrafen syftar till att ge möjlighet till en successiv anpassning av kapitalbasen för sådana medlemsbanker och kreditmarknadsföretag som medgetts att börja sin rörelse med ett lägre startkapital än vad som generellt krävs enligt förslaget. Med den utformning som bestämmelserna fått synes det tillräckligt att informeras om nämnda förhållanden genom den regelbundna rapportering som instituten lämnar till inspektionen. Inledningen till första stycket skulle då kunna få följande lydelse: En medlemsbank eller - - - än motsvarande får under rörelsens gång ha en kapitalbas som fortfarande understiger det beloppet - - -. Vidare krävs följdändringar i 3 §. Vad som föreskrivs i 3 § första stycket andra meningen lär kunna bli tillämpligt också i en sådan situation som avses i andra stycket. I andra stycket bör också beaktas de ändringar som föreslagits i fråga om 2 §. Lagrådet föreslår därför en redaktionell omarbetning av paragrafen enligt följande. Ett kreditinstituts kapitalbas får inte understiga det belopp som enligt 3 kap. 46 §§ krävdes när rörelsen påbörjades. Om en medlemsbank eller ett kreditmarknadsföretag med stöd av 2 § första stycket får ha en lägre kapitalbas än motsvarande , gäller i stället att kapitalbasen inte får understiga det högsta av de belopp som enligt nämnda stycke krävts för institutet. Bestämmelsens räckvidd är oklar. Man kan utgå från att svenska banker och kreditmarknadsföretag omfattas. Av allmänmotiveringen (s. 362) och lagtext framgår att har en begränsad tillsynsfunktion också beträffande utländska filialer till kreditinstitut hemmahörande inom EES och i fråga om deras gränsöverskridande verksamhet. Hur det förhåller sig med institut som hör hemma utanför EES har man inte gått in på i remissen. Lagrådet efterlyser ett klargörande i denna del och ser gärna också en redovisning av tillsynsfrågan i relation till bestämmelserna i lagen (1992:160) om utländska filialer (i fortsättningen benämnd filiallagen). Av 2 § första stycket torde följa att de uppgifter som enligt filiallagen skall registreras skall tas in i bankregistret.