prop · GQ0362 · 2003-03-20 00:00:00 — Regeringens proposition 2002/03:62 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslår regeringen att det i förvaltningslagen (1986:223) införs en uttrycklig skyldighet för myndigheterna att se till att medborg- arna kan kommunicera med dem med hjälp av telefax och elektronisk post. Regeringen föreslår vidare att det görs en del justeringar av teknisk art i dels lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar, dels lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. I propositionen diskuterar regeringen även några andra förvaltnings- rättsliga frågor. Det rör sig om förslag om att införa dels en utvidgad, generell skyldighet för myndigheterna att ompröva sina beslut, dels ett nytt rättsmedel, benämnt ansökan om rättens prövning. Regeringen anser att inget av dessa förslag bör genomföras. Diskussionen rör också myn- digheternas användning av s.k. nummerpresentation. I denna del anser regeringen att det inte nu är påkallat med några lagstiftningsåtgärder. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar ................ Förslag till lag om ändring i förvaltningslagen 2.3Förslag till lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut ..................... Ärendet och dess beredning............................................................... Användning av fax och e-post hos myndigheterna ........................ Ett nytt rättsmedel benämnt ansökan om rättens prövning ............ Användning av nummerpresentation............................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar.............. Förslaget till lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223)......................................................................... 10.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut ................... Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Fortsatt översyn av förvaltningsprocessen (Ds 1997:29)...................................... Bilaga 2 Lagförslag i promemorian ..................................................... Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna ...................................... Bilaga 4 Sammanfattning av promemorian Effektivare omprövning av förvaltningsbeslut (Ds 1998:42)................... Bilaga 5 Lagförslag i promemorian ..................................................... Förteckning över remissinstanserna ...................................... Sammanfattning av promemorian Några frågor om myndigheternas service (Ds 2001:25)............................. Lagförslag i promemorian ..................................................... Förteckning över remissinstanserna ...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och and- ra författningar, 2.lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223), 3.lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa för- valtningsbeslut. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar Härigenom föreskrivs att 6, 9, 10 och 12 §§ lagen (1976:633) om kun- görande av lagar och andra författningar1 skall ha följande lydelse. Författningar som beslutas av centrala myndigheter under reger- centrala myndigheter under reger- ingen skall, om inte annat följer av ingen skall kungöras i den författ- 5 § andra stycket, kungöras i den enligt regeringens beslut låter ge ut eller, om en sådan författnings- låter ge ut eller, om en sådan för- samling saknas, i någon annan av fattningssamling saknas, i annan av regeringen bestämd för- samling som ges ut genom en cen- fattningssamling som ges ut ge- tral myndighets försorg. nom en central myndighets för- Om författningen skall gälla endast inom ett eller några län, kan myn- digheten besluta att författningen i stället skall kungöras i det berörda länets författningssamling. Om det inte finns någon författningssamling i vilken kungörandet kan ske, skall författningen kungöras i . I övrigt får en sådan författning som avses i första stycket kungöras i Svensk för- fattningssamling endast när det av särskilda skäl anses vara den lämp- ligaste åtgärden. Författningar som beslutas av en länsstyrelse eller av någon annan regional eller lokal statlig myndig- het som är underordnad regeringen skall, om inte annat följer av 5 § andra stycket, kungöras i författ- ningssamlingen för det län inom vilket myndigheten har sitt säte. ges ut genom försorg. Författningar som beslutas av en länsstyrelse eller av någon annan regional eller lokal statlig myndig- het som är underordnad regeringen skall kungöras i författningssam- lingen för det län inom vilket myndigheten har sitt säte. ges ut genom försorg. 1Lagen omtryckt 1989:935. 2Senaste lydelse 1993:1607. Om utomordentliga förhållanden kräver det, kan regeringen medge att författningen kungörs på något annat sätt än i länets författningssamling. Om kungörandet av kommunala Om kungörandet av kommunala författningar gäller, utöver vad författningar gäller vad som är som följer av 5 § andra stycket, vad som är särskilt föreskrivet. Om författning, som har kun- Om författning, som har kun- gjorts i författningssamling som gjorts i författningssamling som avses i denna lag, upphäves eller avses i denna lag, upphävs eller ändras efter besvär, skall den myn- ändras efter överklagande, skall dighet som har ombesörjt kungör- den myndighet som har ombesörjt andet låta kungöra upphävandet kungörandet låta kungöra upphä- eller ändringen i de former i vilka vandet eller ändringen i de former i vilka författningen ursprungligen Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i förvaltningslagen Härigenom föreskrivs att 5 § förvaltningslagen (1986:223) skall ha följande lydelse. Myndigheterna skall ta emot besök och telefonsamtal från enskilda. Om särskilda tider för detta är bestämda, skall allmänheten underrättas om dem på lämpligt sätt. Myndigheterna skall också se till att det är möjligt för enskilda att kontakta dem med hjälp av te- lefax och elektronisk post och att svar kan lämnas på samma sätt. En myndighet skall ha öppet varje helgfri mån- dagfredag för att kunna ta emot och registrera allmänna handlingar och för att kunna ta emot framställningar om att få ta del av allmänna hand- lingar som förvaras hos myndigheten. Detta gäller dock inte om en sådan dag är , eller nyårsafton. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 1999:286. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall ha följande lydelse. Lagen gäller inte beslut av en sådan nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ord- förande skall vara eller ha varit ordinarie domare. Lagen gäller inte heller 1.beslut av arrendenämnd, hyresnämnd eller övervaknings- nämnd, 2.beslut om svenskt medborgar- skap, 3.beslut om utlänningars vistel- se i riket, 4.beslut om värnpliktigas eller reservpersonals inkallelse eller tjänstgöring inom försvarsmakten, 5.beslut enligt lagen (1966:413) om vapenfri tjänst, 6.beslut som rör skatter eller avgifter, 7.beslut enligt lagen (1992:1602) om valuta- och kre- ditreglering eller beslut i frågor om allmän likviditetsindragning eller allmän prisreglering, 8.andra beslut enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel än sådana som avser återkallelse av tillstånd enligt 3 eller 4 §, 9.beslut om tillstånd till sådan verksamhet som avses i 1 § 34 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, 10.andra beslut enligt lagen (2000:1064) om kontroll av pro- dukter med dubbla användnings- områden och av tekniskt bistånd än regeringens beslut som avser återkallelse av tillstånd. 1 Senaste lydelse 2000:1065. Lagen gäller inte beslut av en sådan nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ord- förande skall vara eller ha varit ordinarie domare. Lagen gäller inte heller 1.beslut av arrendenämnd, hyresnämnd eller övervaknings- nämnd, 2.beslut om svenskt medborgar- skap, 3.beslut om utlänningars vistel- se i riket, 4.beslut om totalförsvarsplikti- gas och reservofficerares inkallel- se och tjänstgöring, 5. beslut som rör skatter eller avgifter, 6. beslut enligt lagen (1992:1602) om valuta- och kre- ditreglering eller beslut i frågor om allmän likviditetsindragning eller allmän prisreglering, 7. andra beslut enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel än sådana som avser återkallelse av tillstånd enligt 3 eller 4 §, 8. beslut om tillstånd till sådan verksamhet som avses i 1 § 3 och 4 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, 9. andra beslut enligt lagen (2000:1064) om kontroll av pro- dukter med dubbla användnings- områden och av tekniskt bistånd än regeringens beslut som avser återkallelse av tillstånd. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning I departementspromemorian Fortsatt översyn av förvaltningsprocessen (Ds 1997:29) föreslogs att det i förvaltningsrätten skulle införs en allmän princip om domstolsprövning av förvaltningsbeslut och att principen skall komma till uttryck genom en bestämmelse i förvaltningslagen (1986:223) om att talan mot beslut får föras i allmän förvaltningsdomstol genom en ansökan om rättens prövning. I promemorian lämnades också flera andra förslag, bl.a. om kompletterande regler för förfarandet i mål om resning, återställande av försutten tid och rättsprövning. Förslaget att i förvaltningsrätten införa en allmän princip om dom- stolsprövning av förvaltningsbeslut behandlades i prop. 1997/98:101. De nya bestämmelserna trädde i kraft (bet. 1997/98:JuU17, rskr. 1997/98:226). Regeringen tog i det ärendet inte ställning till om rättsmedlet ansökan om rättens prövning borde införas i förvaltningsprocessen. Den frågan tas upp i detta ärende. En sammanfattning av promemorian i den aktuella delen finns i bi- laga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 3. En remissammanställning är tillgänglig i (dnr Ju1997/1333). I departementspromemorian Effektivare omprövning av förvaltnings- beslut (Ds 1998:42) föreslås att bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223) om omprövning av beslut skall byggas ut. Syftet är att om- prövningsförfarandet skall bli effektivare. Endast ett beslut som har om- prövats skall få överklagas hos domstol. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 4. Promemorians lagförslag finns i bilaga 5. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 6. En remissammanställning är tillgänglig i (dnr Ju1998/2357). Regeringen tar i detta ärende upp de frågor som behandlas i promemo- rian. I departementspromemorian Några frågor om myndigheternas service (Ds 2001:25) föreslås att det i förvaltningslagen förs in en uttrycklig skyldighet för myndigheter att vara tillgängliga för allmänheten per elek- tronisk post och telefax. Vidare diskuteras vissa frågor som har att göra med dels hanteringen av allmänna handlingar i IT-miljön, dels använd- ningen inom förvaltningen av s.k. nummerpresentation. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 7. Promemorians lagförslag finns i bilaga 8. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 9. En remissammanställning är tillgänglig i (dnr Ju2001/4047). Regeringen tar i detta ärende upp flertalet av de frågor som behandlas i promemorian. Frågan om underrättelser i vissa brottmål bereds vidare i (dnr Ju2000/1404; se promemorian s. 35 f.). Slutligen tar regeringen i detta ärende upp några frågor om tekniska änd- Prop. 2002/03:62 ringar i dels lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författ- ningar, dels lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltnings- beslut. Användning av fax och e-post hos Regeringens förslag: Det skall införas en uttrycklig skyldighet för myndigheterna att se till att medborgarna kan kommunicera med dem med hjälp av fax och e-post. Regeringens bedömning: Det är inte helt klarlagt om e-post mot- svarar det krav på skriftlighet som finns i olika författningar. framlagda förslaget tar inte ställning till den frågan. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inte något att invända mot promemorians förslag. Justitiekanslern () anser att det kan finnas skäl att överväga om den föreslagna ändringen inte bör ges en mera generell utformning i syfte att täcka in även andra kommunikationssätt än fax och e-post. dare att skyldigheten för myndigheter att svara per e-post bör gälla endast om det är lämpligt att göra så. ifrågasätter om det finns något behov av den föreslagna ändringen i förvaltningslagen. Med denna reservation har myndigheten dock inget att invända mot förslaget. Vad som sägs i promemorian om e-post och krav på skriftlighet ifråga- sätts av Datainspektionen och . Skälen för regeringens förslag och bedömning Användning av fax och e-post Telefax (fax) och elektronisk post (e-post) används av ett mycket stort antal människor i vårt land. Särskilt när det gäller e-post har antalet användare ökat kraftigt . Denna utveckling fortsätter. post är ett effektivt och användarvänligt kommunikationsmedel. finns ett påtagligt behov hos enskilda människor att kunna använda detta moderna sätt att kommunicera i sina kontakter med myndigheterna. Enligt Statskontorets rapport i omvandling 2000 (rapport 2000:15) är förutsättningarna för den framtida utvecklingen mot en elek- tronisk förvaltning i goda. Nästan alla statliga myndigheter har numera e-post i någon form. uppgick andelen till . finns anledning att anta att denna andel därefter har ökat ytterligare. I vilken mån myndigheterna har endast en central e-postadress och i vilken utsträckning det är möjligt för allmänheten att sända e-post direkt till enskilda tjänstemän framgår inte av rapporten. belyser endast den statliga förvaltningen framgår det inte heller hur e- postanvändningen hos kommunala myndigheter ser ut. I rapporten i omvandling 2001 (rapport 2001:15) ger Statskon- toret olika exempel på den ökande användningen av Internet i de statliga myndigheternas verksamhet. Det är enligt regeringens mening ett grundläggande villkor att förvalt- ningen anpassar sig till de förändringar som sker i samhället. Myndig- heterna skall uppfylla högt ställda krav på tillgänglighet och tillmötes- gående. Informationstekniken är ett centralt redskap när det gäller att ut- veckla servicen i förvaltningen. Mot den nu angivna bakgrunden framstår det som angeläget att det in- förs en otvetydig skyldighet för myndigheterna att erbjuda medborgarna möjlighet att komma i kontakt med dem med hjälp av moderna kommu- nikationsmedel. Detta bör ske genom ett uttryckligt åliggande för förvaltningsmyndig- heterna och domstolarna att vara tillgängliga per fax och, framför allt, e- post. Detta krav måste i princip anses gälla som god förvaltningspraxis . Utgångspunkten är alltså att det alltid skall vara möjligt för en enskild att kontakta en myndighet med hjälp av e-post i stället för att t.ex. använda telefon eller brev. En hänvisning bör göras inte bara till e-post utan även till fax. Detta utgör i praktiken ett bekräftande av en kontaktmöjlighet som existerar hos myndigheterna. För fullständighetens skull, och för att und- vika någon annan slutsats i ett enskilt fall, bör detta markeras i lagen i samband med att myndigheterna uttryckligen åläggs att se till att deras service även omfattar möjligheter till e-postkontakter. Vad som har sagts bör åstadkommas genom ett nytt andra stycke i 5 § förvaltningslagen. När det gäller frågan om den nya bestämmelsen bör omfatta även and- ra nya kommunikationssätt än fax och e-post anser regeringen att en skyldighet av det slag som är i fråga endast bör avse ändamålsenliga, väl definierade och etablerade medel för kommunikation, såsom fax och e-post. Det förekommer visserligen också andra vägar att kommu- nicera, t.ex. genom s.k. SMS-meddelanden, men dessa metoder kan i den mån de är att betrakta som ändamålsenliga inte anses vara så etab- lerade att det finns anledning att nu föra in dem i förvaltningslagens ser- viceregler. Det skall framhållas att förvaltningslagen inte är någon statisk författning. I takt med att omvärlden förändras och det ställs nya krav på myndigheternas service, justeras lagen. Ett exempel på det nu sagda är förslaget i denna proposition. I den utsträckning som den fortsatta ut- vecklingen ger anledning till det kommer frågan om ytterligare anpass- ningar av förvaltningslagen att tas upp i lämpligt sammanhang. Användningen av e-post i förvaltningen måste naturligtvis ske med be- aktande av de regler som gäller för hanteringen av allmänna handlingar. Detta innebär bl.a. att om befattningshavare har egna e-postadresser hos en myndighet, myndigheten måste ha rutiner som tillförsäkrar att såväl innehållet i befattningshavarens e-postbrevlåda som e-postloggen är till- gängliga för myndigheten även under befattningshavarens frånvaro. Myndigheters rätt att ta del av vanliga postförsändelser som adresserats direkt till befattningshavare grundas normalt på fullmakt från befatt- ningshavaren. Ett sådant system är lämpligt även beträffande e-post. Se till det nu sagda JO:s beslut i ärende nr 2668-2000, återgivet i redog. 2002/03:JO1 s. 497 ff. Här kan vidare hänvisas till ex- empelvis Statskontorets publikation Offentlighet & IT (2002:1), som även diskuterar bl.a. frågor om behandling av personuppgifter Det måste ställas höga krav på säkerhet när det gäller överföring av uppgifter som omfattas av sekretess. Om en tillfredsställande säkerhets- nivå inte kan upprätthållas bör sådana uppgifter inte föras över per e-post JO:s beslut i ärende nr 3570-2000, återgivet i 2001/02:JO1 s. 201 ff.). I sammanhanget skall också framhållas att den ökande användningen av e-post förstärker behovet av att myndigheterna anpassar sina säker- hetssystem så att de kan skydda sig mot s.k. datavirus och andra system- Även riskerna för s.k. mejlbombning måste beaktas. dock framhållas att de åtgärder som vidtas givetvis inte får innebära att särskilda kategorier av e-post spärras, så att t.ex. meddelanden från en viss avsändare inte alls tas emot. E-post och krav på skriftlighet Det behandlade förslaget syftar till att åstadkomma en generell höj- ning av myndigheternas servicenivå. I första hand avser den nya be- stämmelsen att träffa sådana aktiviteter som brukar benämnas faktisk förvaltningsverksamhet, t.ex. rådgivning eller tillhandahållande av all- Huruvida ett e-postmeddelande uppfyller särskilda krav på skriftlighet saknar i nu angivna sammanhang betydelse. Det finns bestämmelser i många olika författningar om att åtgärder i vissa fall skall företas skriftligt. Som några få exempel kan nämnas 21 och 23 §§ förvaltningslagen, 7 c § lagen (1994:260) om offentlig anställ- ning, 5 kap. 4 och 14 §§ vallagen (1997:157) samt 11 och 26 §§ person- uppgiftslagen (1998:204). Regeringen har i propositionen Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86) redovisat olika åtgärder som behövs för att skapa förut- sättningar för en ökad elektronisk kommunikation i samhället. tionen aviserade regeringen en översyn av lagstiftningen gällande form- krav och genomförandet av de förändringar som är nödvändiga för att ersätta den traditionella hanteringen av pappersbundna dokument med I regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram redovisas omfat- tande insatser för att förbättra de statliga myndigheternas service till medborgare och företag. Ett vägledande begrepp i arbetet med att utveck- la förvaltningens service har blivit 24-timmarsmyndigheten. grepp syftar på myndigheter som är elektroniskt tillgängliga för informa- tionsinhämtande och ärendehantering. Ett mål är att medborgare och fö- retag skall kunna få information, ställa frågor, lämna uppgifter samt ut- rätta andra ärenden när det passar dem oberoende av kontorstider och I handlingsprogrammet redovisar regeringen vilka åtgärder som kom- mer att vidtas för att uppnå de mål som gäller för 24-timmarsmyndig- heten, bl.a. att skapa tekniska och legala förutsättningar för elektronisk kommunikation och dokumenthantering mellan myndigheter, företag och Regeringen har dels i en skrivelse till om sin förvaltnings- politik (skr. 2000/01:151), dels i budgetpropositionen (prop. 2002/03:1 utg.omr. 1) redovisat vilka insatser som genomförts och planeras inom ramen för det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet och utvecklingen av 24-timmarsmyndigheter. I propositionen Vissa socialförsäkringsfrågor (prop. 2001/02:9) har re- geringen lämnat förslag till lagstiftning om en försöksverksamhet med 24-timmarsmyndighet inom socialförsäkringsadministrationen. Försöks- verksamheten skall pågå t.o.m. . Den skall ge underlag för den fortsatta utvecklingen och lagregleringen av elektroniska självbe- tjäningstjänster. I propositionen framhålls att utvecklingen av 24-tim- marsmyndigheter torde påkalla ett mer övergripande lagstiftningsarbete, inte minst när det gäller förvaltningsrätten. I vissa lagstiftningsärenden finns uttalanden av inne- börd att ett krav på skriftlighet inte utesluter elektronisk kommunikation. Detta gäller t.ex. beträffande en skriftlig anmälan enligt 11 § personupp- giftslagen (prop. 1997/98:44 s. 122 och 132) och skriftlig information enligt 12 § lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer (prop. 1999/2000:117 s. 74). I ett fall som avsåg elektronisk upphandling intogs en annan ståndpunkt (prop. 1999/2000:128 s. 21). Regeringen har i ett par andra fall med hänvisning till den rådande osäkerheten avstått från att ta ställning i frågan (prop. 2000/01:13 s. 38 och prop. I en kommentar till förvaltningslagen uttalas att det vid krav på skrift- lighet inte gärna kan godtas att en åtgärd vidtas genom ett elektroniskt meddelande (och , Nya förvaltningslagen med kommentarer, 5. uppl., 1999, s. 100). Mot bakgrund av att det således saknas en samlad bild av hur oli- ka formkrav påverkar förutsättningarna för ökad elektronisk kommunika- tion, har regeringen beslutat att det inom skall inrättas en arbetsgrupp för att göra en översyn i syfte att dels kartlägga och ana- lysera befintliga formkrav, dels bedöma och lämna förslag om vilka re- geländringar som är motiverade (regeringsbeslut , dnr Ju2002/462). Arbetsgruppen (Ju 2002:D) skall inleda sitt arbete med en kartläggning av alla regler i lagar och förordningar, som föreskriver eller tycks före- skriva användningen av papperskommunikation eller som på annat sätt hindrar eller inte ger tillräckliga förutsättningar för användning av elek- tronisk kommunikation och dokumentation. Därefter skall det göras en närmare analys och bedömning av de form- krav som identifierats i den inledande kartläggningen. En analys av vilka syften som dessa har är nödvändig för att kunna göra en bedömning av om och i så fall på vilket sätt reglerna förhindrar eller försvårar elektro- nisk kommunikation. Analysen skall också innefatta frågan om i vilken mån utformningen av straffrättsliga bestämmelser hindrar att formkrav utformas så att elektronisk kommunikation tillåts. Även frågan om när en elektronisk handling skall anses inkommen till en myndighet kan ha be- tydelse för möjligheten att utforma formkraven så att elektronisk kom- munikation är möjlig. Slutligen skall behoven av anpassningar i regelverken övervägas och förslag lämnas till sådana regeländringar som anses motiverade. En sam- lad redovisning skall göras av vilka formkrav som kan upp- fyllas vid elektronisk kommunikation, vilka formkrav som saknar bety-