prop · GR0331 · 2003-12-04 00:00:00 — Detta pris sätts på en europeisk marknad och den svenska fördelningens påverkan på priset är ringa eftersom denna kommer utgöra ett mycket litet bidrag till det totala utbudet av utsläppsrätter. Att ge färre utsläppsrätter till en viss sektor är inte ett effektivt sätt att styra utsläppen från denna sektor, eftersom sektorn får handla utsläppsrätter med omvärlden. I vissa fall saknas historiska utsläppsdata för åren 19982001. Anledningen till detta kan vara att anläggningen är ny, att anläggningen har fungerat som reservkapacitet och enbart varit i drift enskilda år eller att anläggningen har haft längre driftstopp av olika anledningar. Regeringen redovisar i fördelningsplanen hur fördelningen till sådana anläggningar skall ske. Möjlighet att inkludera ytterligare anläggningar Regeringens bedömning: bör hålla möjligheten öppen att inkludera anläggningar under de kapacitetsgränser som anges för verksamheter i direktivet. Anläggningar med en effekt under 20 MW som utgör del av ett fjärrvärmesystem och som tillhör samma verksamhetsutövare bör ingå i handelssystemet. undersöka förutsättningarna för att handelssystemet i vidgas till mindre anläggningar, ytterligare branscher och sektorer inför Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens Remissinstanserna: ställer sig bakom utredningens ser det däremot som positivt om man kunde inkludera i den mån möjligt anläggningar under kapacitetsgränserna i systemet. Skogsindustrierna anser att bör hålla möjligheten öppen så länge som man inte känner till hur andra länder genomför direktivet. , , VTI och STEM är positiva till att inkludera transportsektorn i handelssystemet. , , , , Länsstyrelserna i och , , Svenska åkeriförbundet, och Svebio är positiva till att en analys genomförs av att inkludera transportsektorn i handelssystemet. Skälen för regeringens bedömning: Direktivet ger medlemsstaterna möjlighet att inkludera ytterligare anläggningar under de kapacitetsgränser som anges för verksamheter som beskrivs i direktivet. För svensk del skulle ett utnyttjande av denna möjlighet beröra framför allt anläggningar inom energisektorn. skulle en utvidgning av systemet till att omfatta även små anläggningar leda till ökad administrativ börda hos berörda myndigheter. anläggningarna skulle belastas av en stor administrativ börda om de skulle delta i handelssystemet från start, som miljönyttan blir Prop. 2003/04:31 liten. Regeringen delar på denna punkt I direktivets bilaga I anges att om samma verksamhetsutövare utövar flera verksamheter inom en och samma anläggning eller på en och samma plats skall dessa verksamheters produktionskapacitet räknas samman. Delegationens uppfattning har varit att verksamheter bestående av exempelvis hetvattenpannor med en effekt understigande 20 MW som utgör delar av ett fjärrvärmesystem och tillhör samma verksamhetsutövare omfattas av handelsdirektivet, dvs. att ett fjärrvärmesystem skall kunna ses som en anläggning. Enligt vad regeringen erfarit menar den Europeiska kommissionen att hetvattenpannor belägna på skilda platser i ett fjärrvärmenät inte utan vidare omfattas av direktivet. Även om pannorna är tekniskt sammanbundna med varandra i ett fjärrvärmenät kan de inte anses utgöra en och samma anläggning. Enligt regeringens mening bör den handlande sektorn i inkludera de hetvattenpannor med en effekt under 20 MW som utgör delar av ett fjärrvärmesystem, som tillhör samma verksamhetsutövare och där den sammanlagda effekten i systemet uppgår till minst 20 MW. En möjlighet att inkludera ytterligare anläggningar utöver vad som anges i direktivet bör således finnas. Små utsläppskällor inkluderas enklast i ett handelssystem om en s.k. uppströmsansats tillämpas. Det innebär att kraven på att inneha utsläppsrätter ställs på den som levererar eller importerar bränsle. Ansatsen kan bli föremål för en vidare utveckling i samband med diskussioner om att till den andra handelsperioden vidga systemets omfattning till andra sektorer, t.ex. transportsektorn. Härigenom skulle kostnaderna för att uppfylla EU:s och åtagande inom ramen för Kyotoprotokollet sänkas väsentligt. EG-direktivet möjliggör för medlemsstaterna att inkludera ytterligare sektorer och växthusgaser i handelssystemet . Förutsättningarna för en kostnadseffektiv minskning av koldioxidutsläppen och ett effektivt system för handel med utsläppsrätter förbättras ju fler utsläppskällor som omfattas av handelssystemet. Det är därför önskvärt att utvidga omfattningen av handelssystemet. Att inkludera ytterligare sektorer är av särskilt intresse för eftersom handelssystemets omfattning i är starkt begränsad. Enbart av de totala koldioxidutsläppen omfattas av systemet i , medan av EU:s totala koldioxidutsläpp omfattas. Utredningen föreslår att förutsättningarna för och konsekvenserna av att inkludera transportsektorn i den handlande sektorn bör analyseras. Regeringen instämmer i denna slutsats och avser att undersöka såväl förutsättningarna för som konsekvenserna av att handelssystemet vidgas inför perioden 20082012, till mindre anläggningar, ytterligare branscher och sektorer. I detta sammanhang skall, förutom förutsättningarna att minska koldioxidutsläppen på ett mer kostnadseffektivt sätt, bland annat analyseras de effekter som ett inkluderande av ytterligare sektorer i handelssystemet kan få på industrins konkurrenskraft samt förutsättningarna att uppnå det nationella klimatmålet. Möjlighet att tillfälligt undanta vissa anläggningar Regeringens bedömning: Frågan om skall utnyttja möjligheten att tillfälligt undanta vissa anläggningar från handelssystemet bör analyseras vidare. En sådan analys bör bl.a. beakta den utveckling som sker i andra medlemsstater och den påverkan detta kan ha för svenska företags internationella konkurrenskraft. Om möjligheten att tillfälligt undanta vissa anläggningar utnyttjas skall dock en miljöstyrning, som är förenlig med gällande svenska klimatmål och som är i enlighet med direktivets intentioner för den aktuella anläggningen säkerställas. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att den i direktivet angivna möjligheten att tillfälligt undanta vissa anläggningar inte bör i län och instämmer i anser däremot att ett intressant alternativ till en buffert för särskilda företag med stor internationell konkurrens är möjligheten att tillfälligt undanta dessa anläggningar för att ta fram underlag för en internationell benchmarking. anser att det inte kan uteslutas att det för enskilda branscher eller företag på basen av vunna erfarenheter kan visa sig mer ändamålsenligt att tillämpa någon annan metod t.ex. en EU-omfattande benchmarking som utgångspunkt för att begränsa koldioxidutsläppen. , Svensk Fjärrvärme och anser att det är principiellt tvivelaktigt att inte låta möjligheten till tillfälligt undantag stå till buds för svenska aktörer, när aktörer i andra medlemsstater kan utnyttja möjligheten. Plast- & kemiföretagen och Skogsindustrierna framför liknande Skälen för regeringens bedömning: Direktivet ger en möjlighet för en medlemsstat att hos Europeiska kommissionen ansöka om att vissa anläggningar fram t.o.m. tillfälligt skall få undantas från handelssystemet. För att kommissionen skall medge ett sådant tillfälligt undantag krävs bl.a. att berörda anläggningar till följd av annan nationell politik kommer att begränsa utsläppen lika mycket som om anläggningarna omfattades av handelssystemet. kommissionen att anläggningarna underkastas samma krav på övervakning, rapportering och sanktioner som gäller för handelssystemet. Ett tillfälligt undantag för vissa anläggningar kan vara tänkbart i syfte att ta hänsyn till internationell konkurrens eller oförutsedda händelser Att undanta vissa anläggningar i den första perioden är ett övervägande som kräver noggranna analyser av hur de åtgärder som ändå måste genomföras enligt handelsdirektivets artikel 27 Att en anläggning undantas från handelssystemets första period skall inte ses som en förmån, snarare tvärtom, eftersom möjligheten till kostnadseffektiva åtgärder genom att delta i handeln går förlorad medan åtgärder likväl måste genomföras. direktivet främjas av att så många anläggningar som möjligt ingår i systemet för utsläppshandel. Regeringen bedömer att ytterligare analyser Prop. 2003/04:31 är nödvändiga innan ett slutligt ställningstagande kan göras om skall utnyttja möjligheten till tillfälligt undantag. är det önskvärt att handelsdirektivet omfattar så många utsläppskällor som möjligt. Regeringens bedömning: Med utsläpp från nya deltagare bör avses utsläpp härrörande från nya anläggningar, ökat kapacitetsutnyttjande och expansion i befintliga anläggningar. Fördelningen till sådana nya deltagare kan, såvitt nu kan bedömas, uppgå till ca koldioxid . Fördelningen bör ske gratis och enligt de principer som beskrivs i En förutsättning är att ansökan om tillstånd och fördelning lämnas inför beslutet om fördelning och att regeringen, eller den myndighet som regeringen utser, gör bedömningen att anläggningen kommer att tas i drift Regeringen avser att i den nationella fördelningsplanen precisera hur fördelning skall ske till verksamhetsutövare som ansöker om tillstånd och fördelning efter . Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens Utredningen föreslår att de anläggningar som får sitt första tillstånd att släppa ut växthusgaser skall ges utsläppsrätter på grundval av riktmärken för specifika utsläpp eller bästa möjliga teknik. dessutom att de anläggningar som får sitt tillstånd för bränslerelaterade utsläpp förnyat på grund av förändringar i verksamheten skall hänvisas till andrahandsmarknaden för utsläppsrätter. De anläggningar som får sina tillstånd för råvarurelaterade utsläpp förnyade på grund av förändringar i verksamheten skall få utsläppsrätter i enlighet med det framtida behovet av utsläppsrätter. Remissinstanserna: anser att principen att basera fördelningen av utsläppsrätter på historiska volymer kan komma att försvåra eller förhindra nyetablering. menar att det är angeläget att en tillräcklig mängd utsläppsrätter avsätts för nya deltagare så att risker för begränsning av Svenska föreslår att den nationella fördelningsplanen skall inkludera dels verksamheter som varit 19982001, dels sådana som antingen tagits i drift efter den eller som planeras att tas i drift t.o.m. den första Nya deltagare erhåller utsläppsrätter för tillkommande råvarurelaterade utsläpp motsvarande de utsläpp som kan nås vid tillämpning av bästa teknik. Nya deltagare erhåller med undantag från vad som stadgas om utsläpp orsakade av nya lagliga krav inga utsläppsrätter för tillkommande bränslerelaterade utsläpp Skälen för regeringens bedömning: Enligt handelsdirektivet avses med s.k. nya deltagare anläggningar som fått tillstånd för utsläpp av växthusgaser eller förnyat sitt tillstånd för utsläpp av växthusgaser efter den nationella fördelningsplanen lämnats in till Europeiska Förslaget till den lag som skall reglera Prop. 2003/04:31 tillståndsgivningen kommer att överlämnas till . Tillståndsgivningsprocessen kommer därför inte kunna vara avslutad före Det innebär att samtliga anläggningar i definieras som nya deltagare enligt EG-direktivet. De verksamhetsutövare som ansökt om tillstånd och om fördelning innan regeringen, eller den myndighet regeringen utser, fattar sitt slutgiltiga beslut om det sammanlagda antalet utsläppsrätter och fördelningen av dessa, bör ges utsläppsrätter enligt samma principer som för existerande anläggningar. Dessa principer presenteras i avsnitt 7.2. Av avsnittet framgår att en åtskillnad bör göras mellan bränslerelaterade och råvarurelaterade koldioxidutsläpp eftersom de sistnämnda inte kan minska på annat sätt än genom minskad produktion. Fördelningen till sådana utsläpp bör baseras på prognoser. För bränslerelaterade utsläpp bör en mer restriktiv ansats väljas. Ett viktigt kriterium i handelsdirektivet är att fördelningsplanen skall innehålla uppgifter om hur hänsyn tas till ren teknik, bl.a. energieffektiv teknik. Enligt regeringens mening är kraftvärmeproduktion en energieffektiv teknik. I avsnitt 7.2 anges att regeringen även avser att undersöka möjligheten att fördela utsläppsrätter på grundval av riktmärken för specifika utsläpp eller bästa möjliga teknik. En förutsättning är att regeringen bedömer att anläggningen verkligen kommer att uppföras exempelvis genom att beslut om tillstånd enligt miljölagstiftningen är beviljat. Det kan finnas skäl att skilja på de verksamhetsutövare som bedriver kontinuerlig verksamhet i anläggningar från och de anläggningar som kommer i drift efter . Den förstnämnda kategorin anläggningar uppfördes då handelssystemets införande inte säkert kunde förutses. Den andra kategorin anläggningar uppfördes med god kännedom om handelssystemets införande. Verksamhetsutövare som ansöker om tillstånd att släppa ut växthusgaser och verksamhetsutövare som förnyar sitt tillstånd för anläggningar efter det att den nationella fördelningen fastställts bör kunna anskaffa sitt behov av utsläppsrätter på marknaden. En ensidig svensk hänvisning till marknaden för anläggningarna i kan emellertid ge negativa effekter på nyetableringen av företag i . Inför inlämnandet av de nationella fördelningsplanerna till Europeiska kommissionen är det nödvändigt att studera övriga medlemsstaters villkor för nya deltagare och den samordning som kan komma att ske av kommissionen. Regeringens avser att analysera frågan närmare och ange hur fördelningen för de nya deltagarna skall gå till i den nationella fördelningsplanen. Regeringens bedömning: Genomförandet av handelsdirektivets regelverk för med sig en rad myndighetsuppgifter. Under den inledande fasen bör de uppgifter som gäller tillstånd, fördelning, övervakning, kontroll och information utföras av befintliga myndigheter, framför allt länsstyrelserna, och . Länsstyrelserna bör ansvara för att meddela tillstånd att släppa ut växthusgaser. bör utses som tillsynsmyndighet och ansvara för besluten om fördelning av utsläppsrätter, för att verksamhetsutövarnas utsläpp övervakas och rapporteras och för att rapporterna kontrolleras samt att sanktionsavgifter beslutas för de verksamhetsutövare som inte överlämnar tillräckligt många utsläppsrätter till staten. Därtill bör tillsammans med ansvara för information till verksamhetsutövare och allmänhet m.fl. om handelssystemet. bör ansvara för registret för utsläppsrätter. Ett fristående råd bör inrättas under , med representanter från , och , för att bereda ansökningar om fördelning av utsläppsrätter. Rådet bör även till lämna förslag till beslut om fördelning. Om slutliga beslut avviker från rådets förslag bör beslutet åtföljas av en särskild motivering till den gjorda avvikelsen. Regeringen avser att vidare bereda frågan om inrättandet av en ny myndighet för övergripande administration av fördelning och uppföljning. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens pröva tillstånd att släppa ut koldioxid. uppdrag att ta emot och bereda ansökningar om fördelning av utsläppsrätter och i samråd med och lämna förslag till beslut om fördelning och att utfärda utsläppsrätter ifall inte registerföraren gör det. Remissinstanserna: , Svenskt i och för orter med energiintensiv industri är övervägande positiva till utredningens förslag om en ny myndighet. Bland annat anser instanserna att utsläppshandeln skiljer sig från annan myndighetsverksamhet och de olika uppgifterna Länsstyrelserna i , och , (juridiska fakulteten), , , , Verket för näringslivsutveckling och är övervägande negativa till utredningens kostnadseffektiviteten av att inrätta en ny myndighet. saknar tillräckligt goda skäl för bildandet av en ny myndighet och anser skulle administrera systemet. ifrågasätter att verket skulle vara den registerförande myndigheten då uppgiften ligger utanför verkets verksamhetsområde. avstyrker även förslaget att verket skall bli ännu en myndighet för tillståndsprövning av miljörelaterad verksamhet. har också svårt att se Svenska kraftnäts roll och anser att de själva skulle vara lämpliga som registerförande myndighet. VPC är positiva till att vidare utreda förutsättningar för VPC att föra registret. , Svensk Fjärrvärme och har svårt att se argumenten för att administration och registerfunktionen för systemet måste hanteras av en myndighet. Fem länsstyrelser framför att tillståndsförfarandet bör ges till . förordar också att länsstyrelserna blir ansvariga för tillståndsprövningen. Skälen för regeringens bedömning: Handel med utsläppsrätter är en helt ny typ av styrmedel. Handelssystemet kommer ha stor betydelse för möjlighet att uppfylla internationella åtaganden liksom för de deltagande företagens ekonomi och konkurrenskraft. Hänsyn skall tas till regional balans, sysselsättning och ekonomisk tillväxt. Genomförandet, den löpande administrationen och utvecklingen av handelssystemet kommer att kräva betydande resurser. Det finns kopplingar till aktiviteter som myndigheter ansvarar för. Utredningen anser att handelssystemets betydelse och omfattning gör att en ny myndighet bör skapas för att samordna de uppgifter som behöver utföras och kunna utgöra en oberoende instans framför allt vid beslut om fördelning av utsläppsrätter samt vid uppföljning och utveckling av handelssystemet. Regeringen avser att vidare bereda frågan om behovet av en ny särskild myndighet. Innan ett beslut om en ny myndighet fattas bör noggranna överväganden göras om resurs- och kostnadseffektivitet, m.m. Handelsdirektivet behöver dock genomföras skyndsamt. Därför bör de uppgifter som behöver utföras nu läggas på befintliga myndigheter, i första hand Länsstyrelserna, och . I uppställningen nedan redovisar regeringen en bedömning av vilka myndigheter som tills vidare bör utföra de olika myndighetsuppgifterna. förslag och remissinstansernas synpunkter har beaktats. Den föreslagna uppdelningen ligger i linje med den kompetens som finns hos de berörda myndigheterna. Länsstyrelserna har tillsynsansvar för en stor del av de anläggningar som omfattas av handelssystemet och bör kunna hantera företagens ansökningar om tillstånd att släppa ut växthusgaser. är ansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och sköter den regelbundna rapportering av utsläpp m.m. som skall göras till FNs klimatkonvention. Dessa uppgifter ligger väl i linje med regeringens bedömning att myndigheten bör utpekas som tillsynsmyndighet och svara för kontroll och efterlevnad samt överensstämmer med de uppgifter verket har enligt miljölagstiftningen. De rapporter om utsläpp av växthusgaser som verksamhetsutövarna skall lämna in bör kunna samordnas med den rapportering som sker till klimatkonventionen. bedöms ha nödvändig kompetens för att ansvara för registret som skall hantera både utsläppsrätter inom EU:s handelssystem och Kyotoprotokollets olika utsläppskrediter. En av hörnstenarna i systemet för handel med utsläppsrätter är Prop. 2003/04:31 proceduren för beslut om fördelning av utsläppsrätter till var och en av de ingående anläggningarna. De enskilda besluten om fördelning fattas på grundval av ansökningar från anläggningsinnehavarna, och grundas på ett antal kriterier som fastställs i lag och förordning. Eftersom en ny myndighet inte hinner skapas för att ansvara för fördelningen bör den initialt hanteras inom ramen för befintliga myndigheter. För att tillgodose kravet på en allsidig beredning av inkomna ansökningar bör ett fristående råd inrättas vid . Rådets uppgift är att bereda ansökningar om tilldelning av utsläppsrätter och lämna förslag till myndighetens beslut. Rådet skall sträva efter enhällighet i de förslag som lämnas till . Om rådet är oenigt skall detta särskilt anges i förslaget till beslut och skiljaktiga meningar skall bifogas förslaget. I rådet ska representanter från berörda myndigheter som , och ingå. Konstruktionen innebär att rådet är ett rådgivande organ men ingen självständig myndighet, dvs. det är som fattar de slutliga besluten om fördelning. Rådet bör ändå ges en stark ställning. Om väljer att avvika från rådets förslag skall beslutet åtföljas av en särskild motivering till avvikelsen. Reglerna för överklagande av beslut kan utformas så att besluten normalt överprövas i domstol, utom i de fall det gäller lämplighetsöverväganden då regeringen bör vara överprövningsinstans. NV/STEM/ Figur 8.1 Regeringens bedömning vad gäller organisation 9.1Relationen mellan olika styrmedel Regeringens bedömning: En övergripande analys och samordning av skilda styrmedel bör göras inom ramen för arbetet med 2004 års kontrollstation i syfte att åstadkomma en effektiv miljöstyrning inom klimatområdet som överensstämmer med klimatmål och inom ramen för reformeringen av det svenska energiskattesystemet i energianvändningen inom näringslivet. Ett viktigt inslag i det fortsatta arbetet är en samordning mellan regelsystem, energibeskattningen och alternativa styrmedel som handel med elcertifikat och utsläppsrätter samt långsiktiga avtal. dessa styrmedel bidra till en miljöstyrning som är förenlig med klimatmål och övriga samhällsmål. konkurrenskraft bör särskilt beaktas. konkurrenskraft bör beaktas genom att de samlade effekterna av utsläppshandel, energiskatter och övriga styrmedel hålls på en Utredningens förslag: Utredningen föreslår att regeringen utreder förutsättningarna och formerna för en nödvändig samordning av befintliga och föreslagna styrmedel. , , Geologiska Undersökning, , , , , Svensk Fjärrvärme, och , , , Plast- & Kemiföretagen, , och för orter med energiintensiv industri tillstyrker utredningens förslag. Skälen för regeringens bedömning: har enligt sina direktiv i uppgift att undersöka hur användningen av handel med utsläppsrätter kan komma att påverka och samverka med befintlig skattelagstiftning, långsiktiga avtal mellan staten och industrin om reduktion av växthusgaser och certifikathandel för förnybar elproduktion. Delegationen anser att det saknas en överordnad konsekvensanalys och koordinering av hanteringen av olika befintliga och föreslagna styrmedel. En sådan konsekvensanalys och koordinering är nödvändig för att en helhetsbedömning, t.ex. mellan den handlande och den icke-handlande sektorns ansvar för att nå klimatmålen skall kunna göras. Regeringen instämmer i att flera av de skilda styrmedel som är relevanta på energiområdet tillståndsförfarande, skatteinstrumentet, elcertifikat, långsiktiga avtal och handelssystemet är relevanta för utsläppen av koldioxid och för möjligheter att nå det svenska klimatmålet respektive det svenska åtagandet i relation till Regeringen vill i sammanhanget erinra om de kontrollstationer för utvärdering av klimatmålet som skall genomföras 2001/02:55). Om utsläppstrenden visar sig Prop. 2003/04:31 vara mindre gynnsam än vad som förutses i propositionen, eller att de åtgärder som vidtas inte ger väntad effekt kan regeringen föreslå ytterligare åtgärder och/eller vid behov föreslå en omprövning av målet. Vid kontrollstationerna skall en översyn också göras av konsekvenserna för andra samhällsmål såsom sysselsättning, svensk industri och dess konkurrenskraft samt energiförsörjningen. Speciellt skall konsekvenserna för svensk basindustri följas. Jämförelser skall även göras med andra länder avseende utveckling och åtgärder. pågår ett arbete hos bl.a. , och med att ta fram underlag till kontrollstationen för . Konsekvenser av dagens styrmedel i relation till det nationella målet analyseras således inom ramen för det arbetet. Regeringens mål är att ett nytt energiskattesystem skall kunna träda i kraft (prop. 2003/04:1, vol. Det fortsatta arbetet syftar till att söka förbättra miljöstyrningen och effektivisera energianvändningen inom näringslivet. Ett viktigt inslag är en samordning mellan energibeskattningen och alternativa styrmedel, som handel med elcertifikat och utsläppsrätter samt ingåendet av långsiktiga avtal. Miljöekonomiska styrmedel har och inledningen av varit betydelsefulla för den ökade användningen av biobränslen som skett inom framför allt fjärrvärmesektorn.