prop · GQ03116 · 2003-05-13 00:00:00 — En betydelse- full fördel är att befintliga regler om fastigheter kommer att kunna tillämpas direkt på de utrymmen som det tredimensionella fastighets- nyttjandet avser. Rätten att nyttja utrymmena kommer därmed utan vidare att, likt andra fastigheter, kunna överlåtas, lagfaras, intecknas och pantsättas enligt jordabalkens regler. Därmed tillgodoses enskilda nyttjares behov av att i olika hänseenden kunna självständigt disponera över sina utrymmen. En annan fördel är att modellen kan användas i ett stort antal skilda situationer, såsom när redan uppförda anläggningar skall byggas till med nya enheter för ett nytt ändamål, när en anläggning med flera olikartade verksamheter behöver delas upp i flera separata enheter och när en traditionell fastighet behöver utökas med ett i horisontalplanet och vertikalplanet avgränsat utrymme utanför fastighetens gränser i mark- planet. Såsom utredningen har påtalat synes lösningen kunna användas i praktiskt taget alla situationer av tredimensionellt fastighetsutnyttjande där ett behov av ändrade regler gör sig gällande. Modellen är särskilt väl ägnad att tillgodose intresset av förtätning av stadsbebyggelse. Ännu en fördel med modellen är att fastigheter som avgränsas såväl horisontellt som vertikalt kommer att, likt traditionella fastigheter, registreras i fastighetsregistret. Rätten att utnyttja det tredimensionellt avgränsade utrymmet blir därmed synlig utåt. Det kan vidare antas att tredimensionell fastighetsindelning skulle förbättra rättssäkerheten vid mer komplicerade former av tredimen- sionellt fastighetsutnyttjande. Nuvarande användning av invecklade och rättsligt tveksamma lösningar för att trygga ett tredimensionellt fastig- hetsutnyttjande torde kunna minska väsentligt. Behovet av en reglerad samverkan mellan olika verksamhetsutövare kommer att kunna tillgodo- ses genom tillämpning av gällande regler om fastighetsbildning och genom inrättandet av gemensamhetsanläggningar. Modellen har alltså betydande fördelar jämfört med de ovan angivna. Det innebär emellertid inte nödvändigtvis att den är utan komplikationer och att den, om den väljs, bör ges ett vidsträckt användningsområde. .men kan dess nackdelar hanteras? Det står klart att regler om tredimensionell fastighetsindelning innebär en radikal förändring av svensk fastighetsrätt. Såsom Juridiska fakultets- nämnden vid har påtalat medför sådana regler rätts- tekniska och systematiska komplikationer. De systematiska svårigheterna ligger inte minst däri att modellen med- ger att det bildas fastigheter som inte omfattar någon del av markytan. En sådan fastighet kan, som bl.a. har påpekat, synas avvika väsentligt från den rådande svenska uppfattningen om vad fast egendom är (jord). Regeringen anser emellertid, liksom utredningen (se betänkandet s. 147), att en tredimensionell fastighets- indelning inte medför några grundläggande förändringar i detta avseende. Begreppet jord i jordabalken har en speciell betydelse. Det anses omfatta inte bara markytan utan också visst utrymme i höjd och djupled (se , Kommentar till Jordabalken 15 kap. s. 50 med hänvisningar). Tredimensionell fastighetsindelning innebär alltså i detta hänseende enbart att delar av det som ingår i den fasta egendomen såsom rätten till ett visst avgränsat utrymme ovanför eller under markytan bryts ut till separata fastigheter. Även om också detta innebär en väsentlig förändring av svensk fastighetsrätt kommer alltså begreppet fast egendom inte att få någon ny innebörd. Risken för att tredimensionellt avgränsade fastigheter kommer att uppfattas som något annat än fastigheter måste också bedömas vara relativt liten. En annan invändning mot regler om tredimensionell fastighetsin- delning är att de skulle göra den svenska fastighetsrätten mera kom- plicerad. Regeringen vill inte bestrida detta. står det klart att även de andra diskuterade modellerna, såsom en ny form av nyttjande- rätt, skulle medföra betydande sådana komplikationer. I vilken utsträckning tredimensionell fastighetsindelning ökar komp- lexiteten i fastighetsrätten torde bero på hur reglerna konstrueras. Utred- ningen har föreslagit en lagstiftningsmodell som innebär att det stora flertalet nu gällande regler om hur fastigheter bildas och nyttjas kommer att bli tillämpliga också på tredimensionellt avgränsade fastigheter. Endast ett mindre antal kompletterande regler föreslås i befintliga lagar om fast egendom, främst i jordabalken och fastighetsbildningslagen. Utredningens lagstiftningsmodell, som har tillstyrkts av nästan alla remissinstanser, framstår enligt regeringens mening som lämplig. Rege- ringen bedömer därför att de rättstekniska och systematiska svårigheter som uppkommer går att hantera. Några remissinstanser, däribland , har hävdat att tredimensionell fastighetsindelning kommer att öka riskerna för tvister och oklarheter. Enligt regeringens mening går det inte att bortse från att fastighetsindelningen kan komma att öka i komp- lexitet och att vissa grannelagsrättsliga problem kan uppkomma. Detta framstår emellertid som en oundviklig följd av de nya slag av mer komp- licerade former av tredimensionellt fastighetsutnyttjande som har vuxit fram och de nya behov som har drivit fram dessa. Som närmare framgår av avsnitt 11 bedömer regeringen att de grannelags- rättsliga frågorna går att lösa. Varken de grannelagsrättsliga svårig- heterna eller den ökade komplexiteten i fastighetsindelningen är därför något skäl att avstå från den nu aktuella reformen. De andra diskuterade modellerna synes för övrigt ge upphov till liknande svårigheter. Mot regler om tredimensionell fastighetsindelning kan också invändas att de riskerar att leda till en långtgående fragmentisering av fastig- hetsbeståndet; bestående fastigheter kan komma att delas upp i ett större antal fastigheter. En sådan fragmentisering är ägnad att öka samhällets kostnader för planläggning, infrastrukturåtgärder m.m. Enligt regeringens mening går det emellertid att bemästra det slaget av risker. Redan vid sedvanlig fastighetsbildning gäller ett antal principer som är ägnade att tillgodose intresset av ordning och överskådlighet i fastighetsindelning- en, såsom att varje fastighet som ny eller ombildas skall vara varaktigt lämpad för sitt ändamål (se 3 kap. 1 § fastighetsbildningslagen). Dessa principer bör gälla även i ett system med tredimensionell fastig- hetsindelning. Det är även möjligt att ställa upp ytterligare villkor, såsom att tredimensionellt avgränsade fastigheter inte får bildas om andra lös- ningar är bättre eller lika bra. Genom det slaget av bestämmelser som kommer att diskuteras mera utförligt i avsnitt 8.2 kan en onödig uppsplittring av fastighetsbeståndet liksom andra olämpliga fastig- hetsbildningar undvikas. Regeringens slutsats är att modellen med tredimensionell fastighets- indelning är den mest ändamålsenliga av de tänkbara modellerna och att den därför bör väljas. De komplikationer som har berörts ger dock anledning att omgärda den med begränsande villkor. Av de följande avsnitten framgår att regeringen, i likhet med utred- ningen, har kommit fram till att det fastighetsrättsliga regelverket låter sig tillämpas också på tredimensionellt avgränsade fastigheter. Det bör dock tilläggas att det inte är möjligt att exakt identifiera vilka problem som en tredimensionell fastighetsindelning kan ge upphov till. Orsaken är givetvis att det inte finns några svenska erfarenheter av ett system av detta slag. Utredningens redogörelse för utländsk rätt tyder visserligen på att modellen inte har medfört några mer påtagliga problem i utlandet. De utländska erfarenheterna är emellertid av begränsat värde, eftersom de härrör från väsentligt annorlunda rättsliga miljöer. Det kan alltså inte uteslutas att svårigheter av skilda slag kommer att visa sig när det nya systemet konfronteras med befintliga regler om planläggning, byggande, miljöskydd m.m. Risken för sådana svårigheter är visserligen enligt rege- ringens mening inte tillräckligt stor för att avstå från reformen. Såsom flera remissinstanser har angett ger den dock anledning att noga följa utvecklingen och att mycket snart efter reformens ikraftträdande ut- värdera de nya reglernas funktion och tillämpning. Regeringens slutsats är således att regler om tredimensionell fastig- hetsindelning är bättre ägnade än andra lösningar att möta de problem som en mera utvecklad och intensiv markanvändning ger upphov till. Nya slag av problem torde i och för sig inte kunna uteslutas. Om det nya regelverket ges en ändamålsenlig utformning, torde emellertid problemen kunna minimeras. I den mån problem ändå skulle uppstå bedömer rege- ringen att de kan hanteras. I följande avsnitt kommer regeringen närmare att ta ställning till i vilken utsträckning de nuvarande reglerna behöver kompletteras. ringen kommer i det sammanhanget även att behandla vad Lagrådet har Prop. 2002/03:116 uttalat om att avgränsningen i lagrådsremissen rörande möjligheterna att bilda det nya slaget av fastigheter är oklar. Regeringens förslag: Fastigheter som i sin helhet avgränsas både horisontellt och vertikalt skall benämnas tredimensionella fastigheter. Utrymmen som avgränsas både horisontellt och vertikalt och som ingår i andra slag av fastigheter än tredimensionella fastigheter skall benämnas tredimensionella fastighetsutrymmen. Det införs särskilda regler om ny och ombildning av tredimensionella fastigheter. Dessa regler skall tillämpas också i fråga om fastighets- bildningsåtgärder som berör tredimensionella fastighetsutrymmen. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslog dock namnet anläggningsfastigheter för de nya fastigheterna. Utredningens förslag innehåller inte någon motsvarig- het till uttrycket tredimensionellt fastighetsutrymme (se betänkandet s. 147149). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte särskilt kommenterat utredningens förslag. Bland de remissinstanser som har uttalat sig har dock flera, däribland och , varit tveksamma till eller avstyrkt benämningen anlägg- ningsfastigheter. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. I utkastet till lagrådsremiss för- ordades dock begreppen anläggningsfastigheter respektive anläggnings- utrymmen som benämning på de nya fastigheterna och utrymmena (se s. 8591 i utkastet till lagrådsremiss). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har tillstyrkt eller godtagit förslaget i utkastet till lagrådsremiss. Några remissinstanser har ifrågasatt behovet av en särskild benämning på de nya fastigheterna. Några andra remissinstanser, bl.a. Fastighetsägarna , har gjort gällande att begreppet anläggningsfastigheter är vilseledande. har för sin del förordat begreppen 3Dfastighet respektive 3Dutrymme. Skälen för regeringens förslag: Efter införandet av regler om tre- dimensionell fastighetsindelning kommer det att finnas olika kategorier av fastigheter. De olika fastigheterna kommer att skilja sig åt i fråga om det sätt på vilket de avgränsas. Nedan ges en schematisk beskrivning av skilda former av fastigheter. Avsikten är inte att på ett uttömmande sätt ange hur fastigheter av skilda slag kommer att kunna vara beskaffade, enbart att schematiskt beskriva karakteristiska skillnader mellan fastigheter av traditionellt slag och fastigheter av det nya slaget. En kategori av fastigheter kommer att vara de traditionella fastigheter- na. De karakteriseras av att de avgränsas enbart genom gränser i mark- planet och saknar fastställda gränser i höjd och djupled (se bild 1). En annan kategori kommer att vara det nya slag av fastigheter som till alla delar avgränsas såväl horisontellt som vertikalt, dvs. vad som i avsnitt 7 har beskrivits som tredimensionellt avgränsade fastigheter (se fastigheten B i bild 2). Därmed blir det också nödvändigt att acceptera bildandet av fastigheter som i huvudsak är traditionellt avgränsade men som inte omfattar allt det utrymme som finns ovan och under markytan (se fastigheten A i bild 2). Det bör också vara möjligt att bilda fastigheter som till en del är tra- ditionellt avgränsade och till en del är tredimensionellt avgränsade. kan sålunda finnas behov av att utöka en traditionellt avgränsad fastighet med ett tredimensionellt avgränsat utrymme utanför fastighetens gränser i markplanet (se det streckade området inom fastigheten B i bild 3). En väsentlig fråga är i vilken mån olika former av fastigheter bör defi- nieras och beskrivas i lagtexten. Det kan då först konstateras att svensk lagstiftning inte innehåller någon egentlig definition av begreppet fastig- Enligt 19 kap. 1 § fastighetsbildningslagen kan såsom fastighet re- gistreras dels enhet som var redovisad såsom fastighet i fastighetsregister , dels fastighet som nybildas enligt fastighetsbild- ningslagen, dels enhet som skall registreras såsom fastighet enligt be- stämmelse i annan författning. Av 10 § lagen om införande av nya jordabalken följer vidare att till fast egendom räknas bl.a. fiskeri som är upptaget i kronans jordebok om besittningsrätten består efter nya jorda- Begreppet fastighet är alltså inte entydigt. heller kommer sättet för avgränsningen av de traditionella fastigheterna till direkt uttryck i lagtext. Uppenbarligen skulle en fullständig reglering av vad en fastighet är bli ganska omfattande. finns inte något underlag för att kunna ta ställning till behovet och lämp- ligheten av en sådan reglering. Regeringen är därför inte beredd att föreslå några lagregler som definierar vad en fastighet är. Inte heller finns det anledning att i lagen beskriva traditionella fastigheter närmare. Såsom Lagrådet har före- slagit bör det däremot i jordabalkens inledning anges att fastigheter kan avgränsas på olika sätt, antingen såsom horisontellt eller såväl horisontellt som vertikalt. Vidare bör lagen beskriva det nya slaget av Av lagtekniska och systematiska skäl är det naturligt att lagen också ger fastigheterna en särskild benämning. En sådan särskild benäm- ning är nära nog nödvändig med tanke på de särskilda regler som enligt regeringens uppfattning bör gälla för dessa fastigheter (jfr följande av- Frågan blir då vilken benämning som bör väljas. Utredningen har föreslagit att det nya slaget av fastigheter benämns anläggningsfastigheter. Även i utkastet till lagrådsremiss, liksom i lag- rådsremissen, förordades detta begrepp. Begreppet har den fördelen att det anknyter till grundtanken att fastigheten skall vara avsedd att rymma en anläggning eller en del av en sådan (se vidare avsnitt 8.2.3). Lagrådet har dock förordat att de nya fastigheterna får namnet tredimensionella fastigheter. Som skäl för det har Lagrådet uttalat bl.a. att begreppet an- läggning är mångtydigt och kan ge felaktiga associationer till gemen- samhetsanläggningar enligt anläggningslagen (1973:1149). Regeringen godtar Lagrådets bedömning och föreslår därför att de nya fastigheterna ges benämningen tredimensionella fastigheter. Såsom redan har framgått bör det vara möjligt att till en traditionell fastighet foga ett tredimensionellt avgränsat utrymme beläget utanför fastighetens gränser i markplanet. Det kan vara motiverat exempelvis när en på fastigheten belägen anläggning sträcker sig utanför fastighetens område (jfr betänkandet s. 155). Såsom har anmärkt bör också detta slag av utrymme ges en särskild benämning. Regeringen förordade i lagrådsremissen begreppet anläggningsutrymme. Lagrådet har dock, av samma skäl som har redovisats ovan beträffande begreppet anläggningsfastigheter, för sin del förordat namnet tredimensionellt fas- tighetsutrymme. Regeringen godtar Lagrådets förslag också i detta av- seende. Definitioner av det nu diskuterade slaget är, likt definitionen av fast egendom i 1 kap. 1 § jordabalken, av grundläggande karaktär. Definitio- nerna bör därför tas in i jordabalken. 1 kap. jordabalken innehåller all- männa bestämmelser om fastigheter och fastighetsgränser. Definitionerna passar bäst in där. Som redan har framgått kommer det att behövas vissa kompletterande regler för tredimensionella fastigheter. Det gäller i synnerhet i fråga om ny och ombildning av sådana fastigheter (se vidare avsnitt 8.2). Det är naturligt att dessa särskilda regler i tillämpliga delar gäller även för tredimensionella fastighetsutrymmen. Att det i några avseenden kommer att gälla särskilda regler för de nya fastigheterna innebär emellertid inte att tredimensionella fastigheter i något avgörande avseende bör skilja sig från andra fastigheter. Tvärtom är en naturlig utgångspunkt att tre- dimensionella fastigheter i lagstiftningen bör behandlas på samma sätt som andra fastigheter. Exempelvis bör de nya fastigheterna kunna över- låtas, intecknas och pantsättas på samma sätt som andra fastigheter. Detta behöver emellertid inte påpekas särskilt i varje lagregel som berörs. Så blir utan vidare fallet i och med att tredimensionella fastigheter blir att anse som fastigheter. En lagteknisk komplikation är att begreppet mark i central fastighets- rättslig lagstiftning vanligen används för att beteckna en fastighet eller en del av en fastighet. Med regeringens förslag kommer det i fortsättningen att finnas fastigheter i vilka det inte ingår någon del av markytan. I sådana fall passar givetvis begreppet mark mindre väl som beteckning på fastigheten eller en del därav. I utkastet till lagrådsremiss föreslogs med anledning därav förhållandevis omfattande ändringar inte bara i jorda- balken och fastighetsbildningslagen utan också i viss annan fastighets- rättslig lagstiftning som bedömdes ha särskild betydelse för de nya Förslagen innebar att begreppet mark kompletterades med Prop. 2002/03:116 begreppet utrymme. Regeringen anser dock att det inte i detta samman- hang är motiverat med så omfattande ändringar och föreslår i stället att det genom en s.k. trolleribestämmelse i inledningen av jordabalken respektive fastighetsbildningslagen klargörs att med begreppet mark i dessa lagar avses även utrymmen utan anknytning till markytan. Det kan anföras skäl för att införa liknande bestämmelser i andra lagar där begreppet mark används. I lagrådsremissen uttalades att behovet och lämpligheten av detta borde bedömas i anslutning till kommande över- syner av respektive lagar. Lagrådet har dock uttalat det inte vara tillfredsställande att kommande översyner avvaktas innan en genomgång sker av sådana bestämmelser i andra lagar som innefattar rätt att tvångs- vis ta i anspråk eller på annat sätt förfoga över mark. Regeringen har ingen annan uppfattning och avser därför att ta initiativ till att den av Lagrådet efterfrågande översynen kommer till stånd utan onödigt dröjs- mål. 8.2Villkor för bildande av tredimensionella fastigheter 8.2.1Allmänna bestämmelser om fastighetsbildning Regeringens förslag: Allmänna bestämmelser om fastighetsbildning skall tillämpas även vid ny eller ombildning av tredimensionella fastigheter och tredimensionella fastighetsutrymmen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 160165). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot utredningens förslag. Några remissinstanser, däribland och , har ansett att tredimensionell fastighetsbildning inte bör få ske tvångsvis utan endast om berörda sakägare är överens. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens förslag (se s. 9295 i utkastet till lagrådsremiss). Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser har varit positiva eller har inte haft något att erinra mot förslaget i utkastet till lagrådsremiss. Fastighetsägarna och har dock mot- satt sig förslaget att en tvångsvis fastighetsreglering avseende tre- dimensionella utrymmen skall kunna genomföras. Skälen för regeringens förslag Fastigheter ny och ombildas normalt genom fastighetsbildning. Fastig- hetsbildning kommer till stånd genom ett särskilt förfarande, förrättning, som handläggs av lantmäterimyndigheten. Ombildning av befintliga fastigheter sker genom fastighetsreglering (se 58 kap. fastighetsbild- Nybildning sker genom avstyckning, klyvning eller sam- manläggning (se 1012 kap. fastighetsbildningslagen). Det är enligt regeringens mening både naturligt och lämpligt att sed- vanliga former för fastighetsbildning tillämpas även vid ny eller om- bildning av tredimensionella fastigheter och tredimensionella fastighets- utrymmen (fortsättningsvis används den sammanfattande termen tre- dimensionell fastighetsbildning för sådan fastighetsbildning). Detta krä- ver endast mindre lagändringar i syfte att klargöra att även utrymmen avsedda för anläggningar, likt själva marken, genom olika slag av fastig- hetsbildningsåtgärder kan i rättsligt hänseende föras mellan fastigheter eller brytas loss från befintliga fastigheter till självständiga fastigheter. Därmed kommer tredimensionell fastighetsbildning att likställas med sedvanlig fastighetsbildning och utan vidare att falla in under alla de bestämmelser som gäller för fastighetsbildning. Detta innebär att tredi- mensionella fastigheter kommer att kunna bildas genom avstyckning från en annan fastighet eller genom klyvning av en fastighet som innehas med samäganderätt. De nya fastigheterna kommer också att kunna ingå i en sammanläggning av två eller flera fastigheter. Vidare kommer ett ut- rymme avsett för en anläggning att genom fastighetsreglering kunna föras från en fastighet till en annan. Vid en fastighetsbildning skall lantmäterimyndigheten beakta och väga samman enskilda och allmänna intressen. De allmänna intressena kommer framför allt till uttryck i 3 kap. fastighetsbildningslagen. I 3 kap. 1 § uppställs vissa allmänna lämplighetskrav. Enligt paragrafens första stycke skall fastighetsbildning ske så att varje fastighet som nybildas eller ombildas blir med hänsyn till belägenhet, omfång och övriga förutsättningar varaktigt lämpad för sitt ändamål. Särskilt skall beaktas att fastigheten får en lämplig utformning och tillgång till behövliga vägar. Om fastigheten skall bebyggas, skall den kunna få godtagbara an- ordningar för vatten och avlopp. I paragrafens andra stycke anges att fastighetsbildning inte får äga rum, om en fastighet, som skall nybildas eller ombildas för ett nytt ändamål, inte kan antas få varaktig användning för sitt ändamål inom överskådlig tid. Någon fastighetsbildning får inte heller äga rum om ändamålet med hänsyn till sin art och övriga om- ständigheter bör tillgodoses på något annat sätt än genom fastighets- bildning. Enligt 3 kap. 9 § får avsteg göras från kraven på varaktig lämplighet under förutsättning att fastighetsindelningen förbättras och en mer ändamålsenlig indelning inte motverkas. Vidare gäller, enligt 3 kap. 2 § fastighetsbildningslagen, att fastighets- bildning som regel inte får ske i strid mot detaljplan, fastighetsplan eller områdesbestämmelser. Enligt 3 kap. 3 § skall det göras en planmässig bedömning även om det inte gäller någon detaljplan för området. Fastig- hetsbildning får inte ske om åtgärden skulle försvåra områdets ändamåls- enliga användning, föranleda olämplig bebyggelse eller motverka lämp- lig planläggning av området. Enligt regeringens mening bör dessa bestämmelser gälla även vid sådan fastighetsbildning som innebär ny eller ombildning av tredimen- sionella fastigheter eller tredimensionella fastighetsutrymmen. Det är Prop. 2002/03:116 dock givet att sådana fastighetsbildningars särskilda fastighetsrättsliga karaktär måste tas i beaktande vid tillämpningen av bestämmelserna. En erinran om detta bör tas in i lagen. Vilka ytterligare villkor som skall gälla för bildandet av tredimen- sionella fastigheter och motsvarande utrymmen behandlas i följande avsnitt. Särskilt om tvångsvis fastighetsreglering Normalt grundas en fastighetsbildningsåtgärd på en överenskommelse mellan de berörda fastighetsägarna. En fastighetsreglering kan emellertid i viss utsträckning genomföras i strid mot en fastighetsägares vilja.