prop · GQ03102 · 2003-04-15 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2002/03:102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekono- min och verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats de se- naste åren. Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak utvecklingen av kommunsektorns andel i samhällsekonomin och av sektorns finansiella sparande, resultatutvecklingen för kommuner och landsting samt kommunala koncerner, sysselsättningsutvecklingen, kommunala entreprenader och köp av verksamhet samt effekter av det utjämningssystem som infördes . Vidare presenteras hur kost- naderna fördelas mellan olika kommunala verksamheter 2001. Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten om- fattar i första hand de obligatoriska verksamheterna skola, vård och om- sorg. Redovisningen syftar till att beskriva hur dessa verksamheter ut- vecklats i förhållande till de nationella mål som riksdag och regering har formulerat. I övrigt redovisas utvecklingen inom folkhälsa och bostadsförsörjning samt ett avsnitt om demokrati och organisation. Redovisningen av de kommunala verksamheterna avser i huvudsak förhållandena t.o.m. . De årtal som redovisas kan variera mellan olika verksamhetsområden, bl.a. beroende på hur den offentliga statistiken samlas in. Det förekommer även skilda möjligheter för de olika verksamhetsområdena att redovisa graden av måluppfyllelse. ekonomi och personal...................................... De kommunala verksamheterna ......................................... ekonomi och personal .................................................... Kommunsektorns andel av samhällsekonomin.................. Försämrat resultat i kommunsektorn 2002....................... Resultatet i enskilda kommuner och landsting................. 2.5Störst kostnadsökning inom utbildning, äldre- och handikappomsorg och vård .............................................. 2.6Kommunala företag påverkar kommuners och landstings Kommunala köp av verksamheter fortsätter att öka......... 2.9Särskilda insatser viktiga för att hjälpa de ekonomiskt svagaste kommunerna och landstingen............................ Hälso- och sjukvårdspolitik ............................................................ Verksamhetsområde hälso- och sjukvård......................... Personer med funktionshinder.......................................... Individ- och familjeomsorg.............................................. Barn- och ungdomsvård ................................. Barnomsorg, skola och vuxenutbildning ........................................ Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg ...................... Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom ........... Vuxenutbildning för utvecklingsstörda.......... Svenskundervisning för invandrare ............... Demokrati och organisation.......................................................... Demokratiarbetet på lokal nivå ...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1.1Kommunal ekonomi och personal Kommuner och landsting utgör en betydande del av samhällsekonomin. Kommunsektorns utgifter motsvarade av BNP 2001, varav utgjordes av konsumtion. Preliminära uppgifter från SCB avseende kommunernas resultat visar på ett positivt resultat på , vilket är en försämring med jämfört med . 178 kommuner har ett positivt resultat eller ett nollresultat 2002 jämfört med 198 kommuner 2000. Om extraordinära poster exkluderas blir resultatet sammantaget för kommunerna 2002, att jämföra med 2001. Landstingen redovisade 2002 sammantaget ett negativt resultat på , vilket är en försämring med ca jäm- fört med året innan. Endast 5 landsting visar ett resultat över noll 2002, en halvering jämfört med . Det försämrade resultatet i kommunsektorn beror på att nettokostnaderna fortsatt att öka i ungefär samma takt som 2001 medan skatteintäkterna ökat betydligt mindre än året innan. De verksamheter som visar störst kostnadsökningar är utbildning samt omsorg om äldre och funktionshindrade bland kommunerna och primärvården bland landstingen. Kommunala köp av verksamhet fortsätter att öka, och utgjorde av kommunernas totala driftskostnader 2001. Omfördelningen i de utjämningssystem som finns för kommunsektorn fortsatte att öka 2002. Detta speglar en ökande skillnad i inkomstnivåer mellan olika kommuner och landsting, som påverkar inkomst- utjämningen, och ökade skillnader i strukturella faktorer, t.ex. andelen äldre, som påverkar kostnadsutjämningen. Efter att ha minskat har antalet anställda i kom- muner och landsting ökat . Omräknat till årsarbetare var antalet anställda 833 000. Den genomsnittliga sysselsättningsgraden har ökat från av heltid inom kommunsektorn . Detta beror främst på ökad sysselsättningsgrad hos kvinnor. Ökningen av sjukfrånvaron har varit speciellt stor bland kommuner och landsting , vilket lett till en debatt om orsaker och möjliga sätt att försöka bryta den negativa utvecklingen. Den samlade bedömningen är att kvaliteten och innehållet i den svenska hälso- och sjukvården är hög. har både tillgängligheten och kvaliteten i vården förbättrats och vårdens insatser nått allt fler och allt äldre patienter. Därutöver har patientens ställning stärkts genom ökade valmöjligheter och rätt till inflytande och delaktighet i Skr. 2002/03:102 behandlingen. Stora omfördelningar har skett av resurserna inom hälso- och Det har skett en successiv övergång från sluten till öppen vård. Antalet vårdplatser har minskat inom slutenvården och dagkirurgin har ökat. De satsningar som regeringen har gjort genom den nationella handlingsplanen för utvecklingen av hälso- och sjukvården är ett resurstillskott på till landsting och kommuner , samt satsningen på ökad tillgänglighet, har främst varit riktade mot systemets bas, dvs. Även om det är inom dessa områden som det största behovet av ett förändringsarbete har funnits, leder förändringar i en del av vårdkedjan till att nya krav ställs på övriga delar av vården. De totala kostnaderna för hälso- och sjukvården uppgick till , inklusive hushållens konsumtion av hälso- och sjukvård, en ökning mot året innan. läkemedelsförmånen uppgick till ca. Egenavgifterna, dvs. patienternas andel av kostnaderna för läkemedel, Andelen personer som får äldreomsorg i någon form har varit relativt oförändrad. Insatserna riktas framför allt till ensamstående äldre med stora behov av vård och omsorg. Mycket arbete har skett i kommunerna för att utveckla kvaliteten i verksamheterna. Brister som konstateras vid och länsstyrelsernas tillsyn rör bl.a. samverkan mellan kommuner och landsting, brist på platser inom särskilda boendeformer samt kompetensförsörjningen. Kostnaderna för äldreomsorgen uppgick till ca , en ökning i fasta priser . Kostnader för vård i särskilt boende står för ca 2/3 delar av de totala kostnaderna. Insatser för personer med funktionshinder Antalet personer som beviljas insatser enligt de lagar som reglerar samhällets insatser för funktionshindrade fortsätter att öka. ökningen mella 2000 och 2001 avser personlig assistans enligt . Det beror främst på att personer har rätt att få behålla sin assistansersättning om de hade sådant stöd före 65- Resultaten av länsstyrelsernas tillsyn visar på problem främst med att många personer med funktionshinder som har rätt till och beslut om olika stöd inte får tillgång till det stödet. Orsakerna kan vara att kommunerna har svårt att planera för utbyggnad av särskilda boendeformer men även rekryteringsproblem, t.ex. av kontaktpersoner. Kommunernas kostnader för insatser för personer med funktionshinder Skr. 2002/03:102 uppgick till , en ökning i Kostnaderna för socialbidrag fortsätter att sjunka. var minskningen i fasta priser. Det är första gången som samtliga komponenter antalet bidragstagare, bidragsperiodens längd samt genomsnittligt bidrag per hushåll bidrar till minskningen. Antalet socialbidragstagare motsvarar nu omfattningen 1991. av vårdinsatserna inom missbruksvården sker i öppenvård. Både antalet vårdade missbrukare och genomsnittlig vårdtid var ungefär oförändrade jämfört med . Kostnaden för missbruksvården har totalt ökat med (fasta priser) . Mest har kostnader för öppenvårdsinsatser ökat. Antalet barn och unga som fick vård utanför det egna hemmet fortsatte att öka som andel av befolkningen . Kommunerna har ofta mycket svårt att rekrytera nya familjehem, vilket leder till negativa konsekvenser för barn i utsatta familjer. Kostnader för barn- och ungdomsvården ökade . Förskola, skola och vuxenutbildning Behovstäckningen inom förskolan ökade . De reformer som genomfördes och 2002 som ger barn till föräldralediga och arbetslösa rätt till förskola minst / vecka bidrog till detta. Andelen inskrivna barn ökade i åldersgruppen , en ökning mot . För fritidshemmen (åldersgrupp ) var andelen inskrivna . Den totala kostnaden för barnomsorgen uppgick till , vilket är en minskning med om man tar hänsyn till inflationen. Maxtaxan var införd i 287 av 289 kommuner . Den genomsnittliga gruppstorlek i förskolan är 17,5 barn/grupp. Den har inte förändrats med maxtaxans införande. Grundskola, särskola och förskoleklass Förskoleklassen är en egen skolform för 6-åringar. Andelen inskrivna ökade något till . Antalet lärare per 100 elever uppgick till 8,0. Den totala kostnaden för förskoleklassen uppgick till . Andelen elever som gick ut med behörighet att läsa ett nationellt program på gymnasieskolan uppgick till , oförändrat jämfört med . Andelen elever som nått målen för godkänt i alla ämnen var oförändrat 2002 och uppgick till . Lärartätheten i grundskola är /2003 7,9 lärare per Skr. 2002/03:102 100 elever, en ökning med 0,1 lärare. Kostnaden uppgick till , varav de fristående grundskolornas andel utgjorde 2,8. Antalet elever i särskolan fortsätter att öka. antalet elever ökat , att jämföra med 10 procents ökning Kostnaden för särskolan uppgick till 4,1 miljarder kronor, en ökning . lämnade av eleverna år 3 i gymnasieskolan med slutbetyg, en ökning jämfört med . hade behörighet för universitets- och högskolestudier, en ökning med jämfört med . kvinnor var och för män . Andelen ungdomar som börjar på högskolan har nästan fördubblats , från . Andelen elever i fristående gymnasieskolor uppgick till . Kostnaden för gymnasieskolan uppgick till , en ökning med . Det totala antalet studerande i vuxenutbildning fortsätter efter ökning , som berodde på satsningen på , att minska. Antalet studerande på komvux läsåret 2001/02 var 288 000, en minskning med närmare 30 000 elever (9 procent) jämfört med året innan. Under det senaste läsåret slutförde av kursdeltagarna den kurs de påbörjat och avbröt kursen. deltog vid läsårets slut i kurser som ännu inte var avslutade. starkt underrepresenterade i vuxenutbildning; enligt är det dubbelt så många kvinnor som män som deltar i Den totala kostnaden för vuxenutbildning uppgick till , en minskning med jämfört med året Antalet studerande i Svenska för invandrare (sfi) var ca 40 000 under /02. Jämfört med föregående läsår innebär det en Ungefär en fjärdedel av deltagarna, avbröt utbildningen eller gjorde Kommunernas totala kostnad för sfi läsåret 2001/02 var . skedde inga förändringar i antalet kommuner och landsting, utan antalet uppgår liksom 2000 till 289 kommuner och 20 landsting. bildades kommun genom en delning av . Valdeltagandet kommunalval blev , en minskning Skr. 2002/03:102 jämför med föregående val. av väljarna personröstade i kommunalvalet. Kommunerna och landstingen har genom sina olika ansvarsområden en central roll i folkhälsoarbetet och därmed om folkhälsomålen kan uppfyllas. Kommunernas bostadsförsörjningsansvar innebär att varje kommun är skyldig att planera för bostadsförsörjningen i kommunen i syfte att skapa förutsättningar för alla invånare att leva i goda bostäder. I landet finns ca 300 kommunala bostadsföretag med omkring 850 000 lägenheter. De olika kommunernas förutsättningar att bedriva bostadspolitik påverkas i hög grad av den pågående omflyttningen mellan glesbygd och storstads- och högskolekommuner. Mål för den kommunala ekonomin Det övergripande målet för den kommunala ekonomin anges i kommunallagen. Kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs av andra juridiska personer. Det innebär att även kommunala bolag omfattas av bestämmelsen. Enligt förarbetena till lagen är det i normalfallet inte att anse som god ekonomisk hushållning att ta lån för att täcka löpande kostnader. Vidare bör medel från försäljning av anläggningstillgångar användas till nya investeringar eller för att betala igen lån. I kommunallagen finns även ett balanskrav inskrivet. Balanskravet innebär att kommuner och landsting skall upprätta en budget för varje kalenderår (budgetår) så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om utfallet visar att kostnaderna ett visst år överstiger intäkterna, skall det negativa resultatet motsvaras av ett minst lika stort positivt resultat sammanlagt för de närmast följande två åren. För att uppfylla balanskravet räcker det således med att uppnå ett nollresultat. För att kravet på god ekonomisk hushållning skall anses vara uppfyllt bör emellertid resultatet i normalfallet ligga på en nivå som realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin. har även godkänt ett mål för politikområdet Allmänna bidrag till kommuner. Målet är att skapa goda och likvärdiga förutsättningar för kommuner och landsting att uppnå de nationella målen inom olika verksamheter. Politikområdet omfattar samma anslag som ingår i statsbudgetens utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. 2.2Kommunsektorns andel av samhällsekonomin Den svenska kommunsektorn har en större omfattning i förhållande till landets ekonomi än vad som är fallet i flertalet jämförbara länder. Kommunerna och landstingen har även en internationellt sett mycket hög andel egenfinansiering av verksamheterna i form av egna skatteintäkter. motsvarade de kommunala utgifterna av BNP, varav kommunala konsumtionsutgifterna svarade för . Inkomsterna motsvarade av BNP, varav kommunalskatter svarade för och statsbidrag för . Kommunsektorns andel av BNP mäts i nominella termer, vilket inte ger någon direkt information om sektorns resurser i reala termer. De kommunala konsumtionsutgifterna redovisas även i fasta priser. Utvecklingen i fasta priser (volymutvecklingen) används ofta som ett grovt mått på resursutvecklingen i kommunsektorn. Vid beräkning av de kommunala konsumtionsutgifterna dras försäljningsinkomster (bl.a. avgifter) bort. Konsumtionsutvecklingen påverkas således även av försäljningsinkomsternas utveckling. Diagram 2.1 Konsumtions- och sysselsättningsutvecklingen i 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Källa: Nationalräkenskaperna. Prognos för 20032004. expanderade den kommunala sektorn kraftigt. Denna utveckling bröts under krisåren för den svenska ekonomin . Den kommunala konsumtionen minskade dock inte i samma omfattning som sysselsättningen. Medan konsumtionen minskade med minskade antalet arbetade timmar och antalet anställda . Skillnaden i utveckling av antalet arbetade timmar och antalet anställda kan bl.a. förklaras av att andelen deltidsarbetande minskade samt av att sjukfrånvaron gick ned . Av betydelse för den mer återhållsamma konsumtionsutvecklingen är också de olika åtgärder som beslutade i syfte att motverka kommunalskattehöjningar. infördes ett tvåårigt skattestopp i samband med skattereformen, för att inte höjda kommunalskatter skulle motverka sänkt statlig inkomstskatt. Mot bakgrund av den djupa lågkonjunkturen förlängdes skattestoppet till att gälla även . erhöll kommuner och landsting som inte höjde skatten en särskild kompensation. Mot bakgrund av skattehöjningar 1995 och infördes sanktioner 19971999. De kommuner och landsting som höjde skatten, fick det generella statsbidraget minskat med ett belopp motsvarande hälften av den intäktsökning som skattehöjningen medförde. Under de därpå följande åren har den genomsnittliga skattesatsen ökat något, främst till följd av att många landsting höjt skatten. ökar dock kommunalskatten med i genomsnitt (per skattekrona), vilket är den kraftigaste ökningen , främst på grund av skattehöjningar i två av de tre största landstingen och den största kommunen. Sedan det nuvarande kommunala utjämningssystemet infördes har skillnaden mellan högsta och lägsta kommunalskattesats (sammanlagd kommun- och landstingsskatt) minskat från 2003. Av störst betydelse för denna utveckling är att kommunerna med lägst skattesats har höjt Skr. 2002/03:102 skatten. 2.3Försämrat resultat i kommunsektorn 2002 Kommunernas samlade resultat förbättrades successivt medan landstingens samlade resultat i stort sett var oförändrat. Den positiva resultatutvecklingen i kommunerna bröts 2001. har kommunernas samlade resultat försämrats från ca 5 till ca . Landstingen har försämrat sitt resultat från ca -4 till ca -7,. Diagram 2.2 Utveckling av kommunernas respektive landstingens samlade resultat. Resultat före extraordinära poster. Miljarder kronor i löpande priser Källa: och . Diagram 2.3 visar resultatutvecklingen för kommunsektorn som helhet och förändringen av de poster som ligger bakom denna utveckling. ökade intäkterna i en successivt snabbare takt, främst som en följd av en gynnsam samhällsekonomisk utveckling och statliga tillskott. Diagram 2.3 Resultatförändring i kommunsektorn och dess Resultat före extraordinära poster. Miljarder kronor i löpande priser. Källa: , och . Beräkningarna avseende 2002 är preliminära. Nettokostnaderna ökade i en jämn takt 19982000, med ca . Denna utveckling i kombination med successivt ökande intäkter medförde att resultatet förbättrades. Därefter skedde ett trendbrott vad gäller utvecklingen av kostnaderna. Åren 20012002 ökade nettokostnaderna med ca . Det finns flera förklaringar till de kraftiga kostnadsökningarna 20012002, bl.a. kraftiga löneökningar och ökade kostnader för pensioner och avtalsförsäkringar. Den ökande sjukfrånvaron i kommuner och landsting innebär också en påfrestning för den kommunala ekonomin. Därutöver har kostnaderna i fasta priser ökat, d.v.s. verksamhetsvolymen, som en följd av höjda ambitioner när det gäller de kommunala kärnverk- samheterna. Den kraftiga ökningen av skatteintäkterna 2001 motverkade de kraftiga kostnadsökningarna så att resultatet för sektorn som helhet i stort sett blev oförändrat detta år. Skatteintäkterna ökade emellertid inte i samma takt 2002, vilket medförde att resultatet försämrades. En bidragande förklaring till den svaga utvecklingen av skatteintäkterna 2002 var att sysselsättningen, som är en viktig faktor för det kommunala skatteunderlaget, minskade. Den svaga börsutvecklingen bidrog också till att försämra resultatet 2002 genom att det bokförda värdet på aktieinnehavet skrevs ned. -263,4 -279,4 -295,2 -122,6 -131,5 -140,7 -0,2 -0,4 -2,1 -3,8 -3,4 -7,6 -0,1 -0,1 -3,9 -3,5 -7,6 Källa: och . Anm. Resultaträkningarna avseende kommunerna är preliminära 1) Inklusive momsavgift. 2.4Resultatet i enskilda kommuner och landsting ökade antalet kommuner med positivt ekonomiskt resultat från ca 80 till ca 200. Bidragande orsaker till detta torde förutom en gynnsam intäktsutveckling vara införandet av balanskravet och regeringens arbete med de ekonomiskt svagaste kommunerna genom Kommundelegationen. Trots att antalet kommuner med underskott minskat kraftigt finns det fortfarande ett stort antal kommuner som har ekonomiska svårigheter. Ett orosmoment är dessutom att den positiva utvecklingen bröts 2002, då antalet kommuner med underskott ökade något. Diagram 2.4 Antal kommuner med positivt resultat Källa: och , 2002 prel. av 281 kommuner. Storstäderna har sammantaget ett bättre resultat 2002 jämfört med övriga Skr. 2002/03:102 kommungrupper. Förorterna har sammantaget försämrat sitt resultat jämfört med och är den grupp som 2002 har sämst resultat. Landsbygdskommuner och glesbygdskommuner har sammantaget ett positivt resultat, en klar förbättring jämfört med , då dessa grupper var de enda som sammantaget redovisade negativa resultat. Detta kan bero på att befolkningsminskningen stannat av i många av dessa kommuner. Ett antal kommuner i dessa grupper har även sanerat ekonomin i enlighet med avtal med Kommundelegationen. Diagram 2.5 Resultat före extraordinära poster 2002 Källa: och . Även antalet landsting med positiva resultat ökade fram . Detta år hade tio, d.v.s. hälften av landstingen, en ekonomi i balans. minskade antalet landsting med överskott till fem. Diagram 2.6 Antal landsting med positivt resultat. Resultat före extraordinära poster 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 Diagram 2.7 visar de enskilda landstingens resultat 2002. De största underskotten svarade , och för. och med sammanlagt ca tre miljoner invånare svarade också för en stor andel av landstingssektorns totala underskott, . och svarade för de största positiva resultaten. Diagram 2.7 Landstingens resultat före extraordinära poster 2002. Källa: och . Viktiga faktorer för att få en ekonomi i balans Det omstruktureringsarbete som pågår i ett 40-tal kommuner och landsting i enlighet med avtal med Kommundelegationen ger viktiga För att ta tillvara dessa har åtagit sig ett forskningsuppdrag som syftar till att belysa de faktorer som är viktiga för en framgångsrik förändring av ekonomi och verksamhet. som redovisades har forskarna studerat fem kommuner Skr. 2002/03:102 med goda utsikter att klara avtalet med staten. De tänkbara förklaringar som rapporten pekar på när det gäller att lyckas vända en kommuns ekonomi i positiv riktning är bland annat politiskt och administrativt ledarskap, politiskt samförstånd, probleminsikt, god information om förändringsarbetet, tydliga ekonomiska spelregler och fokus på uppföljning. Det rör sig således om interna snarare än externa faktorer. 2.5Störst kostnadsökning inom utbildning, äldre- och handikappomsorg och vård Diagram 2.8 totala kostnader i kommunsektorn 2001 Till social verksamhet räknas omsorg om äldre- och funktionshindrade samt individ- och familjeomsorg. Tabell 2.2 Procentuella förändringar av kostnaden för några av kommunernas verksamheter, åren 19982001 Nettokostnader, i löpande priser -0,5 Källa: Vad kostar verksamheten i din kommun, och Statistiska Utbildning och äldre- och handikappomsorg har under en rad år haft oförändrade kostnader, men ökade något 20002001. vården fortsatte att öka även 2000. Ändringar i statistiken gör emellertid att jämförbara data inte kan redovisas. av orsakerna till kostnadsförändringarna hänvisas till respektive avsnitt Skr. 2002/03:102 längre fram i skrivelsen. Tabell 2.3 Procentuella förändringar av kostnaden för några av landstingens verksamheter, 19962000 Nettokostnader, miljarder kronor i löpande priser -4,1 -0,6 -17,3 2.6Kommunala företag påverkar kommuners och landstings ekonomi Kommuner och landsting är ägare till drygt 1 500 företag. För att ett företag ska räknas som kommun- eller landstingsägt ska av röstetalet innehas av en kommun eller ett landsting. Omsättningen i de kommun- och landstingsägda företagen har ökat 2001. Tabell 2.4 Kommunägda och landstingsägda företag Omsättning, miljoner kr Källa: Den offentliga sektorn. Hälften av de kommunägda företagen var verksamma med fastighetsförvaltning. Det näst största verksamhetsområdet var energi och vattenförsörjning som uppgick till av antalet företag. Företagens betydelse för kommunernas ekonomi är stor. En kommun eller ett landsting som äger ett företag som ger vinst kan ta en del av denna vinst och satsa på verksamheten, medan en kommun som äger ett förlusttyngt bolag kan tvingas ge ägartillskott. Företagens resultat påverkar därmed kommunernas ekonomi och verksamhet. I tabellen nedan visas koncernernas respektive kommunernas resultat före extraordinära poster. Diagram 2.9 Resultat före extraordinära poster Miljarder kronor i löpande priser Källa: och .