prop · GQ03126 · 2003-05-28 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2002/03:126 Fortsatt reformering av tingsrättsorganisationen Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogörs för den utvärdering som genomförts av förändringarna i den yttre tingsrättsorganisationen och för planerade förändringar av tingsrättsorganisationen. Regeringen gör bedömningen att målen med reformeringen av tings- rättsorganisationen i allt väsentligt uppnås genom sammanläggningarna och att reformeringen av den yttre tingsrättsorganisationen därför bör fortsätta. Enligt regeringen bör Svegs och tingsrätter läggas samman till en tingsrätt med kansliort i och tingsställe i samt och tingsrätter läggas samman till en tingsrätt med kansliort i . Vidare bör tingsrättsorganisationen i förändras. Regeringen anser att bör minskas genom att de delar av som utgör västerort och söderort förs från tingsrättens domkrets och att antalet tingsrätter bör minskas från nio till sju. Handens och tingsrätter bör läggas samman till en ny tingsrätt, som kan kallas , med kansliort i . Södra Roslags och tingsrätter bör läggas samman till en ny tingsrätt, som kan kallas Attunda tingsrätt, med kansliort i . Skrivelsen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemo- kratiska regeringen, och . Genomförda förändringar av tingsrättsorganisationen...................... Konsekvenser i övrigt för verksamhetens Konsekvenser av olika organisatoriska 3.3Utredningen om utvärdering av vissa förändringar i Planeringen och genomförandet av Konsekvenser för andra än tingsrätterna ........ Särskilt om tingsrätter med flera kansliorter .. Synpunkter inför ett fortsatt reformarbete ...... Av ingivna förslag till förändringar av Tingsrätterna i och län........................ Tingsrätterna i län ................................................ 5.2Förslaget till ny tingsrättsorganisation i ..23 5.3Förslaget till förändringar av tingsrätts inre Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... En större reformering av domstolsväsendet pågår . För att ge en helhetsbild över pågående och planerade reformer överlämnade regeringen en skrivelse till Reformeringen av domstolsväsendet en handlingsplan (skr. 1999/2000:106). Regeringen har i en skrivelse följt upp genomförda reformer (Reformeringen av domstolsväsendet informa- tion och uppföljning av handlingsplanen, skr. 2000/01:112). I skrivelserna redogör regeringen för de principer som skall vara vägledande vid reformeringen av domstolsväsendet. Dessa är följande. -Reformeringen av domstolsväsendet skall bedrivas med utgångspunkt i de krav som medborgarna har rätt att ställa på snabbhet, kvalitet, service och med beaktande av domstolarnas särskilda roll. -Renodlingen av domstolarna och renodlingen av domarnas arbete till dömande verksamhet skall fortsätta. -Tyngdpunkten i den dömande verksamheten skall ligga i första instans. -Kvaliteten i den dömande verksamheten skall säkerställas. -Domstolarna skall vara moderna och attraktiva arbetsplatser för att locka kvalificerade medarbetare. -skall utformas för att garantera hög kompetens i allt dömande. -Dömande verksamhet skall finnas nära medborgarna och bedrivas i alla delar av landet. har ställt sig bakom dessa allmänna principer för reformarbetet (bet. 1999/2000:JuU22, rskr. 1999/2000:255 och bet. 2000/01:JuU29, rskr. 2000/01:283). Reformarbetet inom domstolsväsendet delas upp i fyra huvudområden. Förändringar av den yttre organisationen, förändringar av den inre organisation, renodling av verksamheten och förbättringar av det pro- cessuella regelverket. Den yttre organisationen rör främst domstolarnas storlek och geogra- fiska placering, men också samverkan mellan domstolarna. Den inre organisationen rör främst frågor om hur arbetet i domstolarna skall bedrivas. Det är en viktig del i ett väl fungerande domstolsväsende att handläggningen av mål och ärenden inte onödigt uppehålls utan kan beredas och avgöras i den takt de kommer in. Det är i det sammanhanget viktigt att arbetsuppgifterna och arbetsmomenten fördelas på bästa sätt mellan de olika personalkategorierna inom domstolsväsendet. Renodlingen av verksamheten innebär att domstolsverksamheten så långt det är möjligt skall renodlas till rättsskipning. Förbättringar av det processuella regelverket är främst inriktade på att anpassa de materiella reglerna till dagens krav och på att öppna för utnyttjande av de möjligheter som tekniken medför. För att reformarbetet skall kunna utveckla och effektivisera domstols- väsendet på ett ändamålsenligt sätt behövs samordnande satsningar inom de fyra huvudområdena. I denna skrivelse redogör regeringen för det fortsatta reformarbetet Skr. 2002/03:126 såvitt avser förändringar av den yttre tingsrättsorganisationen. I handlingsplanen och uppföljningen av handlingsplanen redogör regeringen för målsättningen med reformeringen av den yttre tingsrätts- organisationen. Målsättningen för arbetet är att bibehålla tillgängligheten, skapa möjligheter för en stärkt beredningsorganisation, säkerställa möjligheterna att rekrytera personal, skapa förutsättningar för återkommande kompetensutveckling, öka möjligheterna till specialisering och förbättra den geografiska samordningen med rättsväsendets övriga myndigheter. Regeringen har för redovisat planerade förändringar i handlingsplanen, uppföljningen av handlingsplanen och budgetpropo- sitionerna . har ställt sig bakom såväl de angivna målsättningarna (skr. 1999/2000:106, bet. 1999/2000:JuU22, rskr. 1999/2000:255) som de planerade förändringarna (jfr avsnitt 2). 2Genomförda förändringar av tingsrättsorganisationen Arbetet med att reformera tingsrättsorganisationen inleddes genom den sammanläggning av Åmåls och tingsrätter som genom- fördes . Därefter har 37 tingsrätter berörts av reform- arbetet. Antalet tingsrätter uppgår nu till 72 stycken. Följande organisationsförändringar har genomförts . Åmåls och tingsrätter har bildat med kansliort i (prop.1998/99:1 utg.omr. 4, bet. 1998/99:JuU1, rskr. 1998/99:80). och tingsrätter har bildat med kansliort i (prop.1999/2000:1 utg.omr. 4, bet. 1999/2000:JuU1, rskr. 1999/2000:78). och tingsrätter har bildat med kansliort i (skr. 1999/2000:106, bet. 1999/2000:JuU22, rskr. 1999/2000:255). , och tingsrätter har bildat läns tingsrätt med kansliorter i , och (skr. 1999/2000:106, bet. 1999/2000:JuU22, rskr. 1999/2000:255). , och tingsrätter har bildat med kansliorter i och (skr. 1999/2000:106, bet. 1999/2000:JuU22, rskr. 1999/2000:255). och tingsrätter har bildat med Skr. 2002/03:126 kansliort i (skr. 1999/2000:106, bet. 1999/2000:JuU22, rskr. 1999/2000:255). , , och tingrätter har bildat med kansliorter i och (skr. 1999/2000:106, bet. 1999/2000:JuU22, rskr. 1999/2000:255). Falu, och tingsrätter har bildat med kanliort i (skr. 2000/01:112, bet. 2000/01:JuU29, rskr. 2000/01:283). och tingsrätter har bildat med kansliort i (skr. 2000/01:112, bet. 2000/01:JuU29, rskr. 2000/01:283). och tingsrätter har bildat med kansliort i (skr. 2000/01:106, bet. 2000/01:JuU29, rskr. 2000/01:283). , Klippans, och tingsrätter har bildat med kansliorter i och (skr. 2000/01:112, bet. 2000/01:JuU29, rskr. 2000/01:283). och Ystads tingsrätter har bildat med kansliort i (skr. 2000/01:112, bet. 2000/01:JuU29, rskr. 2000/01:283). Bodens, och tingsrätter har bildat med kansliort i (skr. 2000/01:112, bet. 2000/01:JuU29, rskr. 2000/01:283). , och tingsrätter har bildat med kansliorter i och (skr. 2000/01:112, bet. 2000/01:JuU29, rskr. 2000/01:283). Eslövs, och Lunds tingsrätter har bildat med kansliorter i och (skr. 2000/01:112, bet. 2000/01:JuU29, rskr. 2000/01:283). Regeringen framhöll i uppföljningen till handlingsplanen att det fanns behov av att utvärdera de förändringar av tingsrättsorganisationen som hade genomförts. Vid riksdagsbehandlingen av skrivelsen framhöll även justitieutskottet vikten av att de organisationsförändringar som genom- förts följs upp och utvärderas. Utskottet ansåg att det inte fanns anledning att avvakta med att genomföra planerade förändringar. Vad gällde övriga redan påbörjade projekt och utredningar borde dock enligt utskottet resultatet av utvärderingen avvaktas innan organisations- förändringarna genomfördes, såvida det inte var oundgängligen nöd- vändigt för verksamhetens fullgörande (bet. 2000/01:JuU29 s. 9, rskr. 2000/01:283). Mot denna bakgrund gav regeringen en särskild utredare, general- direktören , i uppdrag att genomföra en utvärdering av de förändringar av tingsrättsorganisationen som genomförts De tre senaste sammanläggningarna, som genomfördes under Skr. 2002/03:126 2002, omfattades således inte av uppdraget. förutom av ett antal experter, av en referensgrupp bestående av representanter för riksdagspartierna. Utredningen antog namnet Utred- ningen om utvärdering av vissa förändringar i tingsrättsorganisationen (Ju 2002:11). För att ge utredningen ett underlag när det gäller att bedöma effekterna av reformarbetet gav regeringen i uppdrag att granska om de förändringar av tingsrättsorganisationen som genomförts skapat större förutsättningar för att uppnå de mål som regeringen ställt upp för reformeringen av tingsrättsorganisationen (jfr avsnitt 1.2). uppdrag omfattade vidare att analysera vilka konsekvenser i övrigt som de genomförda förändringarna medfört vad gäller verksamhetens effek- tivitet. I uppdraget ingick även att belysa konsekvenserna av de olika organisatoriska lösningar som valts. Uppdraget i sin helhet framgår av bilaga 1. redovisade sitt uppdrag till regeringen i rapporten i förändring, Granskning av tolv sammanlagda tingsrätter 1999-2001 (RRV 2002:9). Utredningens uppdrag var att med utgångspunkt från Riksrevisions- verkets granskning bedöma hur de genomförda förändringarna för- håller sig till de mål som regeringen har ställt upp för arbetet med att reformera tingsrättsorganisationen. Uppdraget innefattade också att granska planeringen och genomförandet av förändringarna av tingsrätts- organisationen samt att bedöma lämpligheten av att genomföra för- ändringarna stegvis region för region. Direktiven i sin helhet återges i bilagorna 2 och 3. Uppdraget redovisades genom överlämnandet av betänkandet Förändringar i tingsrättsorganisationen en utvärdering av sammanläggningar av tingsrätter 1999-2001 (SOU 2003:5). Som framgår av föregående avsnitt har haft i uppdrag att granska de förändringar av tingsrättsorganisationen som genomförts . I detta avsnitt redovisas verkets slutsatser vad gäller de mål regeringen ställt upp för reformeringen av tingsrättsorganisationen (avsnitt 3.2.1), konsekvenserna i övrigt för verksamhetens effektivitet (avsnitt 3.2.2) och konsekvenserna av de olika organisatoriska lösningar som valts (avsnitt 3.2.3). bedömning är att statsmakternas mål att bibehålla tillgängligheten vid sammanläggningarna i allt väsentligt har kunnat En ökning av restiden har naturligtvis betydelse för den enskilda Flertalet besöker dock en tingsrätt i genomsnitt högst en gång i livet. Ett mindre antal personer besöker en tingsrätt . För de nämndemän som tjänstgör ofta och fått längre resväg har Skr. 2002/03:126 emellertid enligt bedömning regeringens mål att bibehålla tillgängligheten inte kunnat nås. Beträffande dessa nämndemän finns det enligt verket anledning att överväga åtgärder som förbättrar tillgängligheten, till exempel när det gäller den tidsmässiga förlägg- ningen av förhandlingarna. Alla sammanläggningar har lett till större tingsrätter. Enbart det faktum att en tingsrätt ökar i storlek ger enligt granskning förbättrade möjligheter att pröva olika former för att stärka berednings- organisationen. konstaterar att de möjligheter att utveckla beredningsorganisationen som skapats i och med sammanläggningarna ännu inte utnyttjats fullt ut. Till exempel skulle storrotlar med fler än två eller tre domare kunna prövas vid sammanlagda tingsrätter, särskilt om det finns en fiskal som beredningsjurist. Det skulle också kunna prövas om det går att förändra sammansättningen av domare, sekreterare och Enligt visar granskningen att det även inom ramen för en liten tingsrätt är möjligt att stärka beredningsorganisa- framhåller att en betydelsefull faktor för att stärka beredningsorganisation är ledningens inställning och vilja när det gäller att förändra arbetssätt och organisation. Det går enligt inte att bedöma om förutsättningarna för rekrytering förbättrats på något avgörande sätt. tingsrätterna har varit i drift och det har inte varit aktuellt att nyrekrytera utom i några få fall. förefaller enligt verket det geografiska läget för tingsrätten betyda mer för att säkerställa rekryteringen än effekterna av samman- Närheten till storstadsområden, vissa universitetsorter och vissa hovrätter är mer avgörande än storleken på tingsrätten. Förutsättningarna för återkommande kompetensutveckling bedömer ha ökat något vid de större tingsrätterna. tingsrätter är förutsättningarna för att låta personalen delta i kompetens- utveckling dock oförändrade. Några tingsrätter är enligt verket fortfar- ande så små och sårbara att domarna inte anser sig ha tid för kompetens- Utvecklingspotentialen finns enligt framför allt vid de större tingsrätterna. Om den skall kunna förverkligas beror främst på ledningens intresse och ambitioner att satsa på kompetensutveckling. menar också att det finns en stark koppling mellan organisation och kompetensutveckling. ling av domarna ökar i de tingsrätter som utvecklat sin beredningsorga- Skr. 2002/03:126 nisation. Granskningen visar enligt att möjligheterna till specialisering har ökat till följd av sammanläggningarna. Ju större målunderlag en tingsrätt har, desto fler mål inom varje tänkt specialitet bör finnas att tillgå. har emellertid funnit att domarna vid de flesta av de granskade tingsrätterna inte anser att sammanläggningen lett till ett så stort målunderlag som krävs för specialisering. Dessutom anser många domare att det inte behövs ytterligare specialisering av verksamheten. Geografisk samordning med rättsväsendets övriga myndigheter Sammanläggningarna har enligt ökat den geogra- fiska samordningen mellan domstolar, åklagare och kriminalvård. De myndigheter som är mest berörda av en geografisk samordning är de vars personal deltar i förhandlingar vid tingsrätten. Beräkningar har därför gjorts avseende tidsvinsterna för åklagare och häktespersonal. har beräknat effekterna av att häktningsförhand- lingarna har koncentrerats till tingsrätternas huvudorter och att huvud- förhandlingar med häktade efter sammanläggningarna genomförs på färre orter. För åklagarna omfattar beräkningarna också minskad tids- spillan. har funnit att den sammanlagda tidsvinsten motsvarar drygt fyra årsarbetskrafter. 3.2.2 Konsekvenser i övrigt för verksamhetens effektivitet Effekter för berörda kommuner har sänt ut en enkät till samtliga berörda kommuner. Flest synpunkter på sammanläggningarna har de kommuner haft i vilka det inte längre bedrivs någon tingsrättsverksamhet. Dessa framhåller negativa effekter på tillgänglighet till tingsrätten, negativa effekter på kommunens arbetsmarknad och betydelsen av tingsrättens symbolvärde. Försämringen i tillgänglighet avser främst att avståndet blivit längre till tingsrätten. har beräknat att minskade kostnader för personal och lokaler uppgår till nästan . Enligt är besparingspotentialen osäker, fram- för allt vid de tingsrätter som kan behöva utöka sina lokaler efter sam- manläggningen. Effekter på domstolsstrukturen i sin helhet bedömning är att nedläggningen av små, judiciellt och administrativt sårbara enheter bidrar till att stärka domstolsstrukturen och göra domstolsväsendet som helhet bättre rustat att hantera föränd- ringar i omvärlden som möjligheterna att utveckla verksam- Konsekvenser av olika organisatoriska lösningar konstaterar att sammanläggningen av tingsrätter har gjorts enligt två olika modeller. Den ena modellen innebär att all verk- samhet i den nya tingsrätten samlas på en enda ort inom domsagan, i praktiken den största orten. Den andra modellen innebär att den nya tingsrätten bedriver verksamhet och har kansli på flera orter som tidigare hade en egen tingsrätt, den s.k. flerortsmodellen. och huvudsakliga administration är förlagd till en av orterna; tingsrättens Granskningen har visat att det finns både fördelar och nackdelar med att tingsrätten bedriver verksamhet enligt flerortsmodellen. Den största fördelen är enligt att restiden är oförändrad eller kortare än den skulle ha varit med en enortslösning. andra fördelar är enligt verket att kommunens arbetsmarknad inte påverkas negativt och att tingsrättens symbolvärde är intakt. Nackdelarna med att en tingsrätt bedriver verksamhet vid kanslier på flera orter är enligt följande. användningen minskar och kostnaderna för lokaler blir högre än de annars skulle ha varit. Arbetsbelastningen riskerar att bli ojämnt fördelad mellan tingsrättens rotlar på grund av den geografiska lottningen. stiken med handlingar som skall skickas mellan olika kanslier leder till administrativt merarbete och till en viss ökad risk för rättsosäker hand- läggning av mål och ärenden. När en tingsrätt bedriver verksamhet på flera orter minskar ledningens möjlighet till överblick över organisa- Avsaknaden av en platschef vid de kansliorter som inte utgör tingsrättens säte leder också till minskad överblick och försvårar sam- ordningen av tingsrättens verksamhet. Enligt kan flera av nackdelarna reduceras om tingsrättens ledning i högre grad än vad som sker utnyttjar domstolens samlade resurser på ett effektivt sätt. Utredningen om utvärdering av vissa förändringar i Som framgår av avsnitt 3.1 har Utredningen om utvärdering av vissa förändringar i tingsrättsorganisationen haft i uppdrag att med utgångs- punkt i granskning göra en utvärdering av de förändringar i tingsrättsorganisationen som genomförts under åren 1999- I detta avsnitt redovisas utredningens slutsatser vad gäller de mål som regeringen har ställt upp för förändringarna av tingsrättsorganisa- tionen (avsnitt 3.3.1), planeringen och genomförandet av dessa förändringar (avsnitt 3.3.2) samt konsekvenserna av ningarna för övriga myndigheter inom rättsväsendet och för andra Skr. 2002/03:126 samhällssektorer (avsnitt 3.3.3). I avsnittet redovisas också utredningens syn på lämpligheten av att en tingsrätt har flera kansliorter (avsnitt 3.3.4) och utredningens synpunkter inför ett fortsatt reformarbete (avsnitt 3.3.5). Utredningen framhåller att bedömningen av om regeringens mål helt eller delvis har uppfyllts måste ses i ljuset av att de sammanläggningar som omfattas av direktiven har genomförts relativt , i vissa fall endast . Det är enligt utredningen inte möjligt att efter så göra några säkra bedömningar och övervägandena måste ses mot den bakgrunden. Vad gäller bibehållen tillgänglighet är det utredningens bedömning att detta mål i allt väsentligt har uppnåtts. De sammanläggningar som om- fattas av direktiven har berört tingsrätter som ligger geografiskt relativt nära varandra, i de flesta fall på någon eller avstånd. Såvitt avser tillgängligheten för allmänheten framhåller utredningen att de allra flesta människor inte har anledning att ha kontakt med tingsrätten över huvud taget. Bland dem som ändå har en sådan kontakt rör det sig i övervägande antalet fall oftast om någon enstaka kontakt i livet. Nämn- demännen, vilka tjänstgör relativt ofta vid tingsrätten, påverkas dock i högre grad av de längre avstånden. Utredningen gör bedömningen att den större storleken på de genom sammanläggningarna bildade tingsrätterna ger bättre förutsättningar för att skapa stärkta beredningsorganisationer. Dessa möjligheter har dock ännu inte tagits till vara fullt ut. Utredningen har inte kunnat notera att sammanläggningarna så här långt har haft någon nämnvärd effekt med avseende på rekryteringen av personal. Den större storleken på de genom sammanläggningarna bildade tingsrätterna ger enligt utredningen bättre förutsättningar för att låta personalen delta i olika former av kompetensutveckling. ningar för ökad kompetensutveckling som alltså bör ha skapats, synes dock enligt utredningen så här långt inte ha tagits i anspråk i någon Inte heller med avseende på specialisering har utredningen så här långt kunnat notera någon nämnvärd effekt. Det är enligt utredningens mening tveksamt om det finns något nämnvärt utrymme för specialisering annat än vid de allra största tingsrätterna. De sammanläggningar som omfattas av denna utvärdering är enligt utredningen alltför begränsade för att kunna ge utrymme åt en ökad specialisering. Geografisk samordning med rättsväsendets övriga myndigheter I fråga om den geografiska samordningen med rättsväsendets övriga myndigheter konstaterar utredningen att sammanläggningarna generellt har lett till förbättringar. Såväl åklagarmyndigheterna som kriminalvården har som en följd av sammanläggningarna kunnat spara tid och pengar genom att avstånden till tingsrätterna i förhållande till var åklagare och häkten är lokaliserade För polisen har sammanläggningarna haft både positiva och negativa Restiden för poliser som vittnar har i vissa fall ökat. från polisen påtalats att verkställighet av beslut om hämtning till rättegångar kan försvåras med längre avstånd till tingsrätten. positiva effekter nämner utredningen att polisen har fått färre samtals- partners i fråga om exempelvis säkerhetsrutiner och att det med färre tingshus har blivit färre objekt att bevaka vid allmän och särskild Planeringen och genomförandet av förändringarna Arbetet med att planera och genomföra förändringarna har enligt utredningen i huvudsak skötts på ett bra sätt. genomföra sammanläggningarna har i praktiken legat på de berörda tingsrätterna, medan insatser i de flesta fall har begrän- sats till sådana frågor som normalt faller inom verkets ansvar, såsom IT- frågor samt frågor om ekonomi, personal, arkiv och lokaler. vissa fall funnits en viss oklarhet om vem som har haft det övergripande ansvaret för arbetet med planering och genomförande av samman- En sådan oklarhet har enligt utredningen i vissa fall påverkat arbetet med sammanläggningen negativt. Konsekvenser för andra än tingsrätterna Utredningen konstaterar att man i de kommuner där tingsrätten har lagts ned upplever att kommunen har förlorat en kvalificerad arbetsplats med ett stort symbolvärde. Vilken tyngd denna typ av synpunkter bör ha vid en utvärdering av sammanläggningarna är dock enligt utredningen att bedöma utifrån regionalpolitiska överväganden. Det har från kommunernas sida också framförts en oro för att juridisk kompetens flyttar med tingsrätten till den nya orten. I något fall har det redan inträffat att advokater har bytt verksamhetsort som en följd Det torde dock enligt utredningen vara alltför Skr. 2002/03:126 tidigt att redan nu bedöma vilken påverkan sammanläggningarna har haft på tillgången till advokattjänster. 3.3.4Särskilt om tingsrätter med flera kansliorter Vid fyra av de tingsrätter som har bildats genom de aktuella organisationsförändringarna har sammanläggningarna inte genomförts fullt ut. I stället har beslutats att efter sammanläggningen permanent verksamhet vid en tingsrätt skall bedrivas på två eller tre orter. Tingsrätten har således säte, dvs. en chef och den huvudsakliga admini- strationen på en ort, medan personal i form av domare och kansli finns permanent på två eller tre orter. Det är utredningens uppfattning att den s.k. flerortsmodellen är behäftad med en rad nackdelar. De mål som regeringen har ställt upp för organisationsförändringarna motverkas av modellen, utom såvitt avser frågan om tillgänglighet. Det blir svårare att ta tillvara den flexibilitet som uppnås i större tingsrätter. Det blir därtill svårare att utöva ett effektivt ledarskap och det finns en viss risk att det uppstår felaktigheter i handläggningen genom att denna i viss mån måste dubbleras. Kost- naderna blir därtill högre än vid en fullt ut genomförd sammanläggning. 3.3.5Synpunkter inför ett fortsatt reformarbete