prop · GR0339 · 2003-12-10 00:00:00 — Medlen i gällande skogspolitik är av rättslig, ekonomisk och administrativ art. Skogsvårdslagstiftningen anger de grundläggande krav som ställs på skogsbruket. Även i och kulturminneslagstiftningen finns det krav på hur skogsbruk skall bedrivas. Endast i mindre grad används statligt ekonomiskt stöd som styrmedel i skogsbruket. Det stöd som lämnas är riktat till åtgärder av naturvårdskaraktär, dvs. sådant stöd som inte direkt är inriktat på att förbättra skogsnäringens ekonomiska konkurrenskraft. Ett viktigt medel för att föra ut skogspolitiken har varit kunskapsförsörjning. Hit kan räknas rådgivning, utbildning och information, utveckling samt forskning. Staten har svarat ekonomiskt och praktiskt för merparten av dessa insatser. Under har dock en större del av ansvaret förts över till skogsbruket självt. Den skogspolitik som beslutades innebar en omfattande Skr. 2003/04:39 avreglering. Skogsägarna gavs därmed en ökad handlingsfrihet men också ett ökat ansvar för att skogspolitikens mål skall uppfyllas. Det ökade ansvaret medför att högre krav måste ställas på skogsägarnas kunskaper och förmåga att leva upp till skogspolitikens mål. En annan påtaglig förändring i den nya politiken var skogsbranschens ökade ansvar för den forskning som ligger nära praktisk tillämpning. Rådgivning, utbildning och information som till stor del har samband med skogsvårdslagstiftningens tillämpning är fortfarande en viktig angelägenhet för staten. Regeringen anser att de förändringar som gjordes genom skogspolitiska beslut när det gäller de grundläggande bedömningarna i fråga om skogspolitikens medel är väl avvägda och bör ligga fast. Däremot är det tydligt att ökade insatser krävs för att komma till rätta med brister i skogspolitikens genomförande. 7.1Rådgivning, utbildning/information och tillsyn Regeringens bedömning: Rådgivning, utbildning/information och tillsyn bör även i fortsättningen vara basen för verksamhet i syfte att uppnå de skogspolitiska målen. Rådgivning och information till skogsägare är ett viktigt instrument för att föra ut skogspolitikens intentioner ända sedan skogsvårdsstyrelserna I och med avreglerade skogspolitik blev långsiktiga rådgivnings- och informationsinsatser riktade till skogsbruket av större vikt för genomförande av Den bantning av som därefter har skett har påverkat resurserna för rådgivning och antal tjänstgöringsdagar för tillsyn och rådgivningen har minskat . Kontakterna med skogsägarna har alltså minskat i omfattning. visar utvärderingen på stora brister främst när det gäller återväxtarbete och beståndsvård och att miljöhänsynen behöver förbättras. En central del i rådgivning och tillsyn är den direkta kontakten med skogsägarna. att en stor del av de skogsägare som har kontakt med har ett stort förtroende för skogsvårdsstyrelserna och deras personal. Utvärderingen av skogspolitiken visar på ett signifikant samband mellan den tid som läggs ner på fältbesök i samband med föryngringsavverkning och sannolikheten för bra föryngringsresultat. När det gäller röjning har tidigare utvärderingar av rådgivning om röjning visat ett tydligt samband utbildningskampanjer, vilket har visat sig vara effektivt. senaste utbildningskampanj, där av alla skogsägare har deltagit, anser en stor del av dem att de kunskaper de har inhämtat har betydelse för hur de bedriver sitt skogsbruk. skogsägare uttrycker också ett behov av ökad personlig rådgivning av någon yrkeskunnig. Förändringar i skogsbruk och samhälle bör avspeglas i rådgivningen I småskogsbruket har en rad successiva förändringar skett under 1990- talet. Utvärderingen av skogspolitiken visar att antalet privata skogsägare har ökat från drygt 345 000 till drygt 354 000 . har antalet fastigheter som har mer än en ägare ökat. Andelen skogsägare som inte bor på sina fastigheter har ökat från till . Andelen kvinnliga skogsägare har ökat kraftigt och låg 2000 på . För privata skogsägare har behovet av skogen som inkomstkälla minskat. Även skogsägarnas attityder förändras liksom den tid och typ av arbete som skogsägarna utför själva på sina fastigheter. Utvecklingen har gått mot att entreprenörer och skogsarbetare utför en allt större del av arbetet i skogen och med allt bredare planeringsuppgifter. Utvärderingen av skogspolitiken konstaterar att entreprenörerna i skogsbruket har blivit några av de viktigaste aktörerna när det gäller genomslaget för skogspolitiken. Den statliga rådgivningen behöver ta hänsyn till en mer komplex bild än tidigare i arbetssätt och utformning av information. Även rådgivningens inriktning förändras över tiden utifrån samhällets behov. Den skogspolitik som beslutades hade tydligt fokus på virkesproduktion. intensifierades debatten om naturvårdsfrågorna i skogsbruket. I och med skogspolitik blev behovet av att öka kunskaperna om natur- och kulturmiljöhänsyn i skogsbruket uttalat. Utvärderingen av skogspolitiken visar att miljöhänsynen har förbättrats även om mycket arbete återstår. Utvärderingen visar också på betydande brister när det gäller återväxtarbete och beståndsvård. Insatser krävs för att komma till rätta med detta. Det innebär inte att arbetet med att förbättra miljöhänsynen får tappa kraft. Hänsyn till miljön skall vara en integrerad del av skogsskötseln. Rådgivning krävs för att den positiva utveckling som har kunnat noteras skall fortsätta och för att brister i miljöhänsynen skall kunna undanröjas. Att värna skogens sociala värden bör vara en integrerad del av rådgivningen. arbetar på olika sätt med verksamhetsutveckling för att effektivisera arbetsmetoder, former och rutiner för rådgivning, information och tillsyn. Det innebär t.ex. en utveckling mot att Internet skall kunna användas i större utsträckning som kommunikationskanal mellan och skogsägarna och att satellitbilder och fjärranalysmetoder skall kunna användas för tillsynsverksamhet för att reducera behovet av dyra fältbesök. Gemensamt ansvar för att uppfylla skogspolitikens mål Varje skogsägare har ett ansvar för att skaffa sig de kunskaper som behövs för att äga och bruka skog. Staten har ett grundläggande ansvar för att tillhandahålla rådgivning, utbildning och information i detta syfte. Utvärderingens resultat visar att det finns ett stort behov av rådgivning. Regeringen bedömer att det är nödvändigt att utveckla och effektivisera Skr. 2003/04:39 former för rådgivning, information och tillsyn för att skogspolitikens mål skall kunna nås. Det är också viktigt att utveckla metoder för utvärdering av rådgivningens effektivitet och effekter. De åtgärder som behövs för att komma tillrätta med brister i skogsvården kan inte genomföras effektivt enbart genom insatser. Skogsägarföreningarna har ett nära samarbete med många skogsägare och bedriver utbildningskampanjer och kurser riktade till skogsägare. Många av skogsbrukets aktörer har en viktig rådgivande roll mot skogsägarna. Detta gäller t.ex. de virkesköpande företagen som tillhandahåller information i stor omfattning. Det är nödvändigt att alla inom skogsbruket tar sitt ansvar för att skogspolitikens mål skall kunna nås. Regeringen avser återkomma till med de frågor i den skogspolitiska utvärderingen som berör ändringar i skogsvårdslagen. 7.2.1Åtgärder vid föryngring av skog samt betesskador av klövvilt Regeringens bedömning: Skogsägarna måste ta ett ökat ansvar för att brister i återväxtarbetet rättas till. Det bör ske en fortsatt utveckling av alternativa skogsbruksmetoder än trakthyggesbruk i syfte att bevara och utveckla skogens många värden. Betesskadorna av klövvilt på plant- och ungskog behöver minskas, bl.a. genom att klövviltstammarna hålls på en ur betesskadesynpunkt acceptabel nivå. har en viktig roll i arbetet. För att minska insektsskadorna på plantor bör det inom särskilt utsatta områden vara möjligt att få avvakta tre vegetationsperioder innan plantering skall vara gjord. Enligt 5 § skogsvårdslagen (1979:429) måste den som har avverkat anlägga ny skog. Denna skyldighet har varit en av hörnstenarna i svensk skogspolitik . Vid anläggning av ny skog skall de föryngringsåtgärder vidtas som kan behövas för att trygga återväxten av en skog av tillfredsställande täthet och beskaffenhet i övrigt (6 §). Enligt skogsvårdsförordningen skall åtgärderna ha vidtagits senast under tredje året efter det att skyldigheten att anlägga ny skog inträdde. Sådd eller plantering (skogsodling) skall användas när naturlig föryngring inte kan bedömas ge tillfredsställande återväxt inom godtagbar tid. Andra skogsbruksmetoder än trakthyggesbruk Ett hållbart skogsbruk förutsätter att vi kan bevara skogsekosystemens biologiska mångfald och värna skogens sociala värden och kulturmiljövärden som skogen skall ge en acceptabel ekonomisk avkastning. I vissa fall krävs det anpassningar av skötselmetoder för att detta skall kunna uppnås. förekommer det av ekonomiska och produktionsmässiga skäl nästan enbart trakthyggesbruk som föryngringsmetod kombinerat med miljöhänsyn på avverkningsytan. Forskning kring andra skogsskötselformer pågår men kunskaperna är fortfarande begränsade. Alternativ till kalhyggesföryngringar kan vara aktuellt t.ex. i områden där man har skäl att behålla ett kontinuerligt trädskikt. Det kan gälla områden av särskild betydelse för friluftslivet. Det kan också gälla områden som är av särskild betydelse för bevarande av arter som kräver de strukturer som kalavverkad skogsmark inte kan hysa eller områden där man av kulturmiljöskäl vill bevara en kontinuitet i landskapsbilden eller undvika större förändringar i markskiktet. Det finns i endast mindre arealer skog som varit kalavverkad. har för avsikt att utreda hur metoder för skogsskötsel i dessa skogar kan utformas som klarar av att ge en acceptabel ekonomisk avkastning som natur- och kulturmiljövärdena bevaras. Regeringen anser att det är viktigt att arbeta vidare med frågan om andra skogsbruksmetoder än trakthyggesbruk för dessa ändamål. Lägsta ålder för föryngringsavverkning Enligt 10 § andra stycket skogsvårdslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer till skydd för den yngre skogen föreskriva att trädbestånd under en viss ålder inte får avverkas. Bestämmelsen fanns i sak men genom skogspolitiska beslut förenklades reglerna. angavs som riktlinje att gränsen för lägsta slutavverkningsålder borde sänkas för framtiden, vilket också har skett. utvärdering av skogspolitiken 1997 visade att åldern på den skog som föryngringsavverkades hade sjunkit, främst i granskogar. Enligt utgjorde detta inte något problem för virkesförsörjningen. Man avsåg dock att följa utvecklingen närmare eftersom effekterna på bedömdes som osäkra. I den senaste utvärderingen konstateras att åldrarna vid föryngringsavverkning tycks ha återhämtat sig på lands- och regionnivå även om problemen fortfarande kan finnas kvar på lokal nivå. I sammanhanget måste också beaktas hur naturvårdsavsättningarna av äldre skog har påverkat åldrarna för föryngringsavverkning. Det är sannolikt att man när den äldre skogen sätts av för naturvård väljer att avverka den något yngre skogen. Någon förändring av lägsta ålder för föryngringsavverkning är mot den bakgrunden inte aktuell . Utvärderingen av skogspolitikens effekter som presenterades visar på en försämring av föryngringsresultaten sedan förra utvärderingen. har återväxtresultaten taxerats på ytor som avverkades 1991/1992 i norra och 1993/1994 i . Resultaten visar att av den föryngringsavverkade arealen uppfyller skogsvårdslagens krav. Detta är signifikant sämre jämfört med den återväxtinventering som genomfördes /98 för avverkningar utförda 19891992 då av arealen var godkänd enligt skogsvårdslagens krav. Resultaten visar, liksom vid tidigare utvärdering, att plantering gav en större andel godkänd areal. Andelen godkänd planterad areal var jämfört för naturlig föryngring. Naturlig föryngring används också i alltför stor omfattning på för metoden olämplig mark, som naturlig föryngring på för metoden lämpliga marker inte används fullt ut. Naturlig föryngring användes på av den föryngringsavverkade arealen. Enligt bedömning är av föryngringsarealen lämplig för naturlig föryngring av tall. Markberedning förbättrade resultaten påtagligt. Den markberedda arealen var av den totala föryngringsavverkade arealen 1999/2000. På hälften av den återstående arealen finns det behov av markberedning. Betydande arealer föryngras senare än vad skogsvårdslagen kräver. av befintlig kalmarksareal hade varit obeskogad . Det står helt klart att återväxtresultaten inte når upp till skogsvårdslagens krav. Detta är allvarligt eftersom dåliga skogsföryngringar äventyrar den framtida virkesförsörjningen både när det gäller kvantitet och kvalitet. Det är därför helt nödvändigt att åstadkomma förbättrade resultat. Rådgivning före föryngringsavverkning förbättrar resultaten Föryngringsavverkning är den skogsbruksåtgärd som mest påtagligt förändrar skogsekosystemet. I samband med avverkning fattas beslut om vilka föryngringsåtgärder som skall vidtas, vilken miljöhänsyn som skall tas och hur åtgärderna skall genomföras. Plantering är en skogsbruksåtgärd som den största delen av skogsägarkåren utför själv. I dessa situationer är många skogsägare i behov av råd. Undersökningar har visat att rådgivning och information påverkar skogsägarna och leder till åtgärder i överensstämmelse med de skogspolitiska målen. Utvärderingen av skogspolitiken visar också på en ökad sannolikhet för goda föryngringsresultat och bättre miljöhänsyn om skogsvårdsstyrelserna gjort fältbesök före avverkning och tagit kontakt med skogsägaren eller dennes ombud. Mot denna bakgrund anser regeringen att det är viktigt att skogsvårdsorganisationen även fortsättningsvis kan behålla kontakten med skogsägarna före föryngringsavverkning för att komma till rätta med bristerna när det gäller föryngringsmetoder, trädslagsval och miljöhänsyn. Det är också nödvändigt att så långt det är möjligt hitta metoder och rutiner som effektiviserar arbetet. vill pröva någon form av återrapportering från skogsägarna till myndigheten efter utförda föryngringsåtgärder. Med ett sådant förfarande kan fältbesöken i högre grad inriktas på objekt där återväxtåtgärder inte utförts och därmed öka effektiviteten i tillsynsarbetet. Hyggesvila under tre vegetationsperioder för att motverka angrepp av snytbagge Snytbaggen orsakar stora skador på återväxterna. bekämpningsmedlet permetrin inte längre användas för att motverka Andra kemiska bekämpningsmedel kommer dock att bli tillgängliga, men med tidsbegränsade försäljningstillstånd. för att utveckla andra alternativa skydd, framförallt mekaniska. Skogsbruket kan också delvis utnyttja skötselmetoder som minskar Forskning visar att utnyttjande av skärmar, markberedning och hyggesvila under minst tre vegetationsperioder bidrar till bättre resultat. Sedan 1979 års skogspolitiska beslut gäller att de föryngringsåtgärder som behövs för att trygga återväxt av ny skog av tillfredsställande täthet och beskaffenhet i övrigt skall ha vidtagits senast under det tredje året efter det att skyldigheten att anlägga ny skog inträdde. sker måste därför en vårplantering göras efter endast två Endast om avverkningen sker ger dagens regler möjlighet till hyggesvila under tre vegetationsperioder. För att förbättra möjligheten att motverka skador av snytbagge avser skogsvårdsförordningen så att hyggesvila skall vara möjlig under tre vegetationsperioder i särskilt utsatta områden. Det är dock viktigt av produktionsskäl att generellt sett verka för en kort hyggesvila. Betesskador av klövvilt behöver minskas Älg och rådjur orsakar betydande skador på plant- och ungskog, på många håll med stora ekonomiska förluster för markägarna som följd. Senaste återväxttaxeringen visar att av arealen underkända återväxter skulle ha varit godkända om inte klövviltets bete skadat eller Data från riksskogstaxeringen visar att arealen ungskog med hög frekvens svåra skador har ökat under senare delen av Flera remissinstanser pekar på betesskador av klövvilt som ett stort problem som kräver åtgärder. Från produktionssynpunkt leder skadorna till minskad tillväxt och försämrad virkeskvalitet och därmed sämre framtida värdeutbyte. om den betade plant- och ungskogen överlever och når avverkningsmogen ålder visar sig betesskadorna vid förädling av trädet. Detta sänker kvaliteten på virket med ekonomiska förluster som följd. Dagens skador kan alltså få stora negativa ekonomiska konsekvenser om Även från naturvårdssynpunkt är det omfattande klövviltsbetet ett Vissa för biologisk mångfald värdefulla och för klövviltet begärliga lövträdslag betas för hårt. Detta påverkar skogsägarnas val av trädslag vid föryngring. Skogsägare planterar ofta gran på tallmarker eftersom granen är mindre utsatt för bete än tallen. mindre variation i landskapet. Utvärderingen av skogspolitiken visar resultat för från återväxttaxering utförd 19961997 där gran hade planterats på av den areal som var lämplig för tall. Miljökvalitetsmålet Levande skogar, delmålet om förstärkt biologisk mångfald, innebär att arealen mark föryngrad med lövskog skall öka och att arealen äldre lövskog skall öka med . lövträdbestånd med önskvärd trädslagssammansättning om man inte hägnar in föryngringen till mycket höga kostnader för markägaren. Klövviltsbetet leder således i fel riktning när det gäller delmålet om förstärkt biologisk mångfald. är den myndighet som har det övergripande ansvaret för viltförvaltningen. Viltvårdens intressen vägs mot allmänna och enskilda intressen, t.ex. jakt och andra naturupplevelser. styrs av jaktlagstiftningen. Länsstyrelserna ansvarar bl.a. för information till jägarna, registrering av älgjaktsområden och licenser för älgjakt. Jaktlagen (1987:259) trädde i kraft . I förarbetena till jaktlagen anges några grundläggande principer som beskriver samhällets syn på jakten och viltvården. Här sägs bl.a. att viltvården bör inriktas mot att bevara livskraftiga viltstammar av hög kvalitet. När arterna förekommer i tillräckligt starka stammar måste det bli fråga om en intresseavvägning. Storleken på stammarna bör då anpassas efter tillgången på föda, de areella näringarnas krav och behovet av säkerhet i trafiken. Skador orsakade av viltet skall i första hand motverkas genom begränsning av viltstammarna och andra förebyggande åtgärder. Markägare, jägare och ansvariga myndigheter skall se till att balans uppnås mellan viltstammarnas storlek och intresset av att minska de skador som viltet åstadkommer. En lokal samverkan i jakt- och viltvårdsfrågor spelar här en viktig roll. Det kommer till uttryck i 4 § jaktlagen där det anges att viltet skall vårdas bl.a. i syfte att främja en med hänsyn till allmänna och enskilda intressen lämplig utveckling av viltstammarna. Detta skall ske bl.a. genom att jakten anpassas efter tillgången på vilt. För att åtgärderna utförs och anpassningen sker svarar markägaren och jakträttshavaren. Markägaren innehar alltid jakträtten på sin mark, men i praktiken arrenderas ofta jakträtten ut till någon annan. När det gäller älgjakt har politiken inneburit en avreglering och ett ökat ansvar för skogsägare och jägare att i samverkan på lokal nivå åstadkomma en balans mellan älgstammarnas storlek och fodertillgången. Dagens älgtilldelning bygger i huvudsak på de beslut som fattas i lokala samrådsgrupper och viltvårdsnämnder där olika intressenter finns representerade. Inom i princip samtliga älgvårdsdistrikt i landet finns en samrådsgrupp. Det är i dessa samrådsgrupper skogsbrukets talan skall föras för att balansera älgstammen i relation till fodertillgången. skapades också möjligheten att frivilligt bilda s.k. älgskötselområden. De registreras hos och förvaltningen sköts helt av markägare och jägare i enlighet med en av godkänd plan. Ansvaret för balans i viltstammarna har alltså i högre utsträckning lagts på markägare och jägare. Det kan konstateras att stammarna av klövvilt i många områden är för stora i relation till vad som är en acceptabel skadenivå för skogsbruket och från naturvårdssynpunkt för bevarande av biologisk mångfald. Samråden har alltså inte fungerat som det var tänkt. Det motverkar skogspolitikens mål när det gäller t.ex. föryngringsresultat, en uthålligt god avkastning och trädslagsval för ökad biologisk mångfald. Betesskadorna av klövvilt måste därför minskas. Det är angeläget att utformningen av nyttjanderättsavtal mellan markägare och jägare om jakt utformas på ett sådant sätt att jägaren bedriver jakt i en sådan omfattning att viltskadorna av markägaren bedöms som acceptabla. Regeringen avser att ge som ansvarig myndighet i uppdrag att tillsammans med Skogstyrelsen utvärdera det lokala samrådsförfarandet och ge förslag till hur detta förfarande kan utvecklas för att balans mellan olika intressen skall uppnås. I ett sådant uppdrag kommer det att ingå att peka på eventuella ändringar som kan behövas i lagstiftningen för att samrådsförfarandet skall fungera bättre. Dagens älgförvaltning bygger på administrativa gränser som sällan motsvarar älgens rörelsemönster i landskapet. En och samma älgpopulation kan vandra över flera län och kommungränser och beröra flera jaktvårdskretsar. En mer effektiv älgförvaltning bör kunna uppnås genom ett ökat samarbete över gränserna i fråga om uppföljning av avskjutning, rovdjurstryck och skador på skogen för att sätta mål för en lämplig storlek på älgpopulationen. Skogsvårdsstyrelserna har en mycket viktig roll i arbetet med att minska betesskadorna av klövvilt. Den lokalkännedom som skogsvårdsstyrelserna har är av stor betydelse. Skogsvårdsstyrelserna bör vara aktiva i de lokala samrådsgrupperna och i länens viltvårdsnämnder för att skapa en samsyn och informera jägare och markägare om viltbetningens konsekvenser för virkesproduktion och bevarande av biologisk mångfald. En viktig uppgift är också att tillhandahålla rådgivning i viltvårdsanpassad skogsskötsel. Vidare är det viktigt att skogsägare och jägare i de lokala samråden har korrekt information om betesskadornas omfattning för att meningsfulla resonemang om acceptabla betesnivåer skall kunna föras. Systematiska och kontinuerliga inventeringar som belyser viltstammarnas storlek och betestryck är således nödvändiga. 7.2.2Röjning och gallring av skog Regeringens bedömning: Skogsägarna bör ta ett ökat ansvar för att brister i röjningsarbetet rättas till. Skogsvårdslagens krav på röjning och gallring slopades genom skogspolitiska beslut. Motivet var att möjliggöra den framtida variation i skogarna som av flera skäl ansågs som angelägen. röjdes i genomsnitt enligt riksskogstaxeringen. minskade den röjda arealen kraftigt för både privata och övriga ägare till ca , en nivå som gällde under större delen av . bedömer det totala röjningsbehovet för perioden 2005 till mer än , vilket innebär en årlig röjningsareal på mer än . redovisas en röjd areal på något mindre än . Arealen ungskog med akut röjningsbehov har alltså ökat kraftigt . Den gallrade arealen har ökat framför allt i medan tendensen har varit svagt sjunkande i . Arealen skog som kan anses ha ett akut gallringsbehov har dock ökat och är ca . Enligt gallringsundersökningar har kvaliteten i gallringarna stadigt förbättrats . Den senaste Skr. 2003/04:39 undersökningen visar dock att åtgärder bör vidtas för att minska skadefrekvensen på kvarstående träd samt att gallringsstyrkan ofta har varit för hög. Röjningen bör öka i omfattning Oröjda skogar ger klena gallringsbestånd vilket leder till högre avverkningskostnader. Om inte röjningsaktiviteten ökar finns det risk för att gallringar inte kommer att kunna utföras med lönsamhet . Genom att röja kan man till stor del forma den framtida trädslagsblandningen och virkeskvaliteten. Vid röjning kan också hänsyn till andra värden grundläggas, såsom natur- och kulturmiljövärden, rennäring, landskapsbild och viltbete, förutsatt att röjningen utförs på rätt sätt. Röjning hör till de åtgärder som skogsägarna till största delen utför själva. av de privata skogsägarna anlitar regelmässigt entreprenör för röjningen.