prop · GR0349 · 2003-12-18 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2003/04:49 Lokalt utvecklingsarbete i storstäderna Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Regeringen redovisar i denna skrivelse hur storstadspolitiken har utveck- lats sedan tog ställning till storstadspropositionen 1998. Skri- velsen innehåller även regeringens bedömningar om politikens fortsatta inriktning och förändringar för att ytterligare utveckla storstadspolitiken. Skrivelsen inriktas på insatser inom politikområdets segregationsmål och på de lokala utvecklingsavtalen. I skrivelsen belyses även insatser inom ramen för avtalen i relation till tillväxtmålet. Tillväxtmålet i sin helhet redogörs emellertid inte för i denna skrivelse, eftersom tillväxt- målet omfattar också andra storstadsregioner än de som omfattas av de lokala utvecklingsavtalen. Internationella jämförelser och s.k. URBAN- program beskrivs i mindre utsträckning. Storstadspolitik - ett nytt politikområde ............................. 1.2Den svenska storstadspolitiken ett tvärsektoriellt Tillväxt och segregation.................................... Lokala utvecklingsavtal ett nytt instrument... EU-medverkan i storstadsutvecklingen .............................. Stadsdelen och invånarna ................................................................ Storstadspolitiken i ett underifrånperspektiv .................... Tjugofyra stadsdelar i sju kommuner ............. Fyra centrala metoder ....................................................... Revideringar en kärnprocess........................ De lokala utvärderingarna............................... Avstämning av de lokala utvecklingsavtalen .31 Framtidsscenarier en modell........................ Information och kommunikation .................... Att vända misstro till tilltro ............................................................. Betydelse för andra politikområden.................................. Väg till egenförsörjning.................................. Barn och ungdomars levnadsvillkor ............... Trygghet och trivsel........................................ Kultur och fritid .............................................. Stadsdelen - kulturmiljö.................................. Bilden av storstadens miljöer i media............. Underifrånperspektiv och deltagande ............. Storstadspolitikens andra fas............................................. Omvandla erfarenheter till kunskap.................................. Utvecklande av styrformer................................................ Behovet av indikatorer...................................................... Bilaga 1 Kommuner och stadsdelar......................................................... Bilaga 2 Utvecklingen i .................................................................. Bilaga 3 Statistik på stadsdelsnivå........................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1.1Storstadspolitik - ett nytt politikområde Går det att vända en negativ ekonomisk och social utveckling i en enskild stadsdel med hjälp av samverkan mellan stat, kommun och andra aktörer? Frågan låter sig inte enkelt besvaras men det finns flera tecken som tyder på att det är möjligt. Regeringen driver på uppdrag en nationell storstadspolitik. De storstadspolitiska målen är utformade mot bakgrund av problem med ökad segregation och är i enlighet med beslut -att ge storstadsregionerna goda förutsättningar för lång- siktigt hållbar tillväxt och därmed kunna bidra till att nya arbetstillfällen skapas såväl inom storstadsregionerna som i övriga delar av landet (tillväxtmålet) samt -att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segre- gationen i storstadsregionerna och att verka för jämlika och jämställda levnadsvillkor för storstädernas invånare. 1997/98:165, bet. 1998/99:AU2, skr. 1998/99:34) Även om de utvärderingar av storstadsarbetet som har utförts på uppdrag av regeringen (se avsnitt 3.4) konstaterar att har gått för att kunna dra några säkra slutsatser av dess effekter, så tyder mycket på att det storstadspolitiska arbetet bidrar till en positiv utveckling. Tecken på detta är bland annat att sysselsättningen har ökat, socialbi- dragstaganden minskat och valdeltagandet har stärkts genomsnittligt mer i de 24 stadsdelar som omfattats av utvecklingsarbetet, än för hela storstadsregionerna samt för riket som helhet (se diagram 3, 4 och 6 i avsnitt 4 samt bilaga 2 och 3). Storstadspolitiken föregicks av två större offentliga utredningar Stor- stadsutredningen (19881990) och (19951998). Segregationsfrågorna belystes även av Bostadspolitiska utredningen och . Till grund för regeringens storstadspropo- sition Utveckling och rättvisa en politik för 2000-talet (prop. 1997/98:165), låg även erfarenheter från de stadsdelsbaserade försöks- verksamheter som inleddes med hjälp av de så kallade Blommanpeng- arna följt av så kallade Nationella utvecklingsområden. Storstadspoli- tiken har fokuserats på individers och stadsdelars utvecklingsmöjligheter. Upp emot 1000 insatser i 24 stadsdelar har genomförts och möjligheten har givits åt cirka 250 000 personer att påverka sin egen och stadsdelens utveckling. Regeringen aviserade ekonomiska vårproposition att stor- stadsarbetet i nästa fas skall inordnas i ordinarie strukturer. skall också särskild vikt läggas vid utbyte och spridning av storstadsarbe- tets erfarenheter och kunskaper. Regeringen har bl.a. därför beslutat kommittédirektiv för en särskild utredare med uppdraget att värdera och omvandla de vunna erfarenheterna till kunskap. En prioriterad målgrupp Skr. 2003/04:49 för erfarenhetsspridningen är kommuner med liknande förutsättningar som de kommuner vilka har tecknat lokala utvecklingsavtal. Arbetet med erfarenhetsutbyte kommer att utgöra en väsentlig del av storstadsarbetet . 1.2Den svenska storstadspolitiken ett tvärsektoriellt angreppssätt Ett av målen för storstadspolitiken är att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen i storstadsregionerna och att verka för jämlika och jämställda levnadsvillkor för storstädernas invånare. För att nå detta mål krävs långsiktiga och samordnade insatser för att stärka människorna i de socialt utsatta bostadsområdena och tillvarata den kraft och kompetens de har. Segregationens mekanismer är komplexa. För att arbetet med att bryta segregationen skall bli framgångsrikt krävs både en helhetssyn och en kombination av tvärsektoriella insatser. Helhetssynen är en viktig utgångspunkt för storstadsarbetet. Interna- erfarenheter har visat att segregation bara kan motverkas med långsiktiga program som bygger på en helhetssyn på områdets utveck- ling, involverar en lång rad offentliga och privata aktörer och inte minst viktigt, bygger på invånarnas delaktighet i utvecklingsarbetet. Att arbeta tvärsektoriellt är därför en förutsättning för storstadspolitiken. De två storstadspolitiska målen har flera beröringspunkter. Även om det inte är självklart att ökad tillväxt leder till minskad segregation och vice versa, så kan ett tvärsektoriellt förändringsarbete få positiv återverkan inom båda områdena. Ett utvecklingsarbete som leder till att individers självkänsla stärks och att strukturella och diskriminerande hinder för ar- bete och utbildning undanröjs bidrar till både bättre förutsättningar för ekonomisk tillväxt och för minskad segregation. De lokala utvecklingsavtalen (se avsnitt 1.2.2 och 3.1) har i första hand utarbetats för att minska de inomregionala skillnaderna i stor- stadsregioner. De insatser som har gjorts inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen har huvudsakligen haft som syfte att minska segrega- tionen. Arbetet har emellertid bland annat bidragit till att andelen syssel- satta i de stadsdelar som varit delaktiga i utvecklingsarbetet har ökat (se diagram 3 i avsnitt 4.2.1). Det tvärsektoriella storstadsarbetet som utfor- mats, delvis till följd av den dubbla målsättningen för storstadspolitiken, bidrar även aktivt till måluppfyllelse inom flera andra politikområden som t.ex. sysselsättningsmålet, regeringens mål att halvera antalet social- bidragsberoende , utbildningspolitiken, demokra- tiutvecklingen, m.fl. Lokala utvecklingsavtal ett nytt instrument Lokala utvecklingsavtal är ett nytt instrument som möjliggör ett tvärsek- toriellt arbetssätt. Regeringen gjorde bedömningen i storstadspropositio- nen (prop.1997/98:168) att lokala utvecklingsavtal skulle tas fram för de mest utsatta stadsdelarna i storstadsregionerna. Utvecklingsavtalen inne- håller lokalt framtagna mål, åtgärdsplaner, en reglering av de statliga och kommunala åtagandena i respektive område samt en plan för uppföljning och utvärdering. Av planen framgår det hur kostnaderna för överens- komna åtgärder skall finansieras. De lokala utvecklingsavtalen träffas mellan staten och de berörda kommunerna. Avtalen godkänns slutligen av regeringen. Totalt omfattas 24 stadsdelar i sju kommuner av lokala utvecklingsav- tal. De medverkande kommunerna är , , kommun, kommun, kommun, samt kommun. 1.2.3Geografisk avgränsning och befolkningsstruktur De 24 geografiska områden som omfattas av de lokala utvecklingsavta- len är avgränsade enligt något varierande principer. Gemensamt för de 24 stadsdelarna är att de i förhållande till omgivande storstadsregioner har en befolkning där bland annat låginkomsttagare, personer med långvarigt behov av försörjningsstöd1 och invånare som är födda utomlands är över- representerade. Nyanlända invandrare söker sig i stor utsträckning till storstadsområden, vilket bidrar till att andelen med behov av försörj- ningsstöd ökar. Detta eftersom nyanlända invandrare under en över- gångsperiod är i behov av försörjningsstöd innan de etablerat sig på ar- betsmarknaden. De områden som omfattas av det lokala utvecklingsarbe- tet karaktäriseras också av en relativt hög andel unga invånare. är jämfört i hela . En del kommuner har valt att utgå från en geografisk avgränsning där hela eller större delen av en kommun- eller en stadsdel omfattas av det lokala utvecklingsarbe- tet. Andra kommuner har avgränsat de berörda områdena till särskilt ut- satta områden inom en stadsdel. De nordiska ländernas stadspolitik2 har utveck- lats i liknande riktning. Storstadsarbetet har i hög grad präglats av välfärdspolitik med starka inslag av bostadspolitik, regio- nalpolitik samt kommunikationspolitik. Den nationella politiken i , , och har syftat till att främja en balanserad tillväxt mellan stad och glesbygd, där storstädernas tillväxt inte får ske på be- kostnad av glesbygden. 1Till långvariga socialbidragstagare hör dem som mottagit socialbidrag och/eller introduk- tionsersättning respektive år. 2Med stadspolitik som begrepp avses här offentliga insatser på olika beslutsnivåer som har betydelse för städernas utveckling. har andra politikområden arbetat med insatser för att möta Skr. 2003/04:49 tillväxten i storstäderna, framför allt genom åtgärder i bostadspolitiken samt genom investeringar i städernas kommunikationssystem. Under största delen av präglades politiken av boendesociala insatser, stadsförnyelse och fysisk upprustning av förortsområden. var drivkraften inom storstadspolitiken målet om en ekologiskt hållbar utveckling av städerna. med 1980-talets högkonjunktur, överhettningen på arbetsmarknaden och tillväxten i stor- stadsregionerna har den sociala och etniska boendesegregationen tilltagit i flera nordiska stadsregioner. har problemet med segregation stått högt på den politiska dagordningen i samtliga nor- diska länder. En utlösande faktor för initiativ till en mer samlad stadspo- litik har i alla fall i , och varit tendenserna till en ökande social och etnisk segregation i storstäderna. I alla nordiska länder utom finns nu ansatser till en nationell stadspolitik. Trots liknade utgångspunkter i fråga om förhållan- den, institutionella och politiska förutsättningar finns grundläggande skillnader i fråga om mål och inriktning i den stadspolitik som är under framväxt. Sättet att organisera stadspolitiken skiljer sig åt mellan de nordiska länderna. Ansvarsfördelningen mellan olika departement varierar liksom de ämnen som inkluderas i de olika ländernas stadspolitik. I ansvarar fem departement för olika stadspolitiska frågor (Miljøministeri- et, Økonomi- og , Ministeriet for Flygtninge, Ind- vandrere og Integration, och ) medan det i är och som delar på an- svaret. Utöver den formella fördelningen som finns mellan de olika departe- menten finns det i , och tvärsektoriella organ som arbetar med den nationella storstadspolitiken. I finns t.ex. Storby- forum, i en samarbetsgrupp för regioncentra och stadspolitik och i . 1998 antog Europeiska kommissionen sitt Meddelande En hållbar stadsutveckling i EU KOM (98) 605. Kommissionen markerar därmed att det är viktigt med en positiv utveckling i stadsregionerna om de över- gripande ekonomiska, miljömässiga och sociala målen skall kunna upp- nås. Kommissionens övergripande målsättningar för urban utveckling harmonierar väl med de mål för svensk storstadspolitik som regeringen slagits fast i storstadspropositionen. Regeringen har för avsikt att stödja de förslag som syftar till att uppnå de tvärsektoriella målen för storstadsregioner och särskilt bevaka de frågor som specifikt berör insat- ser i de svenska storstadsregionerna. och är program inom ramen för som avser att gynna stadsutvecklingen inom EU. Insatserna inom Urban-programmet syftar till att nå ekonomisk och social förnyelse i städer med problemfyllda bostadsområden som präglas av ökad arbetslöshet, ohälsa och bidragsbehov. verka social utslagning och bidra till att långtidsarbetslösa personer bland Skr. 2003/04:49 etniska minoriteter, ungdomar och kvinnor kommer in på den ordinarie arbetsmarknaden. Ett annat mål är att utveckla ett lokalt näringsliv samt en ökad trygghet och säkerhet i området. Insatserna består i att -ta till vara och utveckla mänskliga resurser med särskild inrikt- ning på att höja motivationen och utveckla kompetensen samt påverka attityder och -höja Urban-områdets attraktivitet och status genom att förstärka den ekonomiska, sociala och kulturella infrastrukturen. I har ett program under innevarande period 20002006, vilket omfattar stadsdelarna . hade under föregående Urban-period, 19952000 ett program. Syftet med Urbact är att stödja transnationellt utbyte av kunskap och erfarenheter för ekonomisk och social utveckling i stadsregioner. Mål- gruppen är i första hand områden som fått eller får stöd via Urban- programmen. Till exempel leder , ett ungdomsprojekt på temat; From Exclusion to Inclusion. 2 Stadsdelen och invånarna Avsikten med de lokala utvecklingsavtalen är att främja en helhetssyn i utvecklingsarbetet. För att lyckas med detta har framför allt fyra centrala metoder tillämpats av stat, kommun och stadsdelar i arbetet med att teck- na lokala utvecklingsavtal och åtgärdsplaner. De fyra metoderna be- nämns, målstyrning, samverkan, långsiktighet och underifrånperspektiv (se avsnitt 3.2). Underifrånperspektivet är den mest omdiskuterade metoden i stor- stadsarbetet. Bland annat har den nationella utvärdering som utförts av liksom de rapporter som Mångkulturellt centrum gjort på uppdrag av regeringen haft ett underifrånperspektiv. Under ordförandeskap i EU genomfördes ett internationellt seminarium i Söder- tälje, under namnet . Även här betonades underifrånpers- pektivet i det internationella storstadsarbetet. är det en vedertagen arbetsmetod hos tjänstemän som arbetar med utvecklingsarbete men till- lämpningen av metoden kräver mycket kraft och resurser av inblandade parter för att bli framgångsrik. I denna skrivelse åskådliggörs arbetsmetoden i beskrivningen av ut- vecklingen på stadsdels- och individnivå i i avsnitt 3.3. har valts som exempel på grund av att Mångkulturellt centrum i har följt utvecklingen i ur ett underifrånperspektiv sedan det första av- talet tecknades. Mångkulturellt centrums studier har möjliggjort en mera fördjupad dokumentation av utvecklingen i en av de 24 stadsdelarna. Förutsättningarna för de 24 stadsdelarna är självklart inte de samma även om flera faktorer, som nämndes i avsnitt 1.2.3, är relativt lika. utveckling är unik och skall ses som ett exempel av 24. Statistik över utvecklingen i presenteras i bilaga 2. Statistisk redogörelse för ut- vecklingen i samtliga 24 stadsdelar finns i bilaga 3. växte det moderna bland annat som en följd av ökad inflyttning och öppnande av såväl centrum som tunnelbanelinje. Bebyggelsen i består huvudsakligen av större kvarter med hyreshus grupperade kring . I anslut- ning till t-banestationen finns också . I de yttre delarna av stadsdelen finns gruppbyggda småhus. Andelen småhus är , resten av byggnaderna är flerbostadshus. bor det cirka 7 300 invå- nare i . Befolkningen är ung jämfört med genomsnittet för hela Bot- kyrka kommun och ännu yngre jämfört med . av befolkningen är . är ett område präglat av stor mång- av invånarna är födda utomlands och är barn till föräld- rar som är födda utomlands. De boende i området kommer från 52 länder Skr. 2003/04:49 och talar 47 olika språk. Arbetslösheten minskade under 19982000 från till och därefter har arbetslösheten åter ökat till . I takt med att sysselsättningsgraden har ökat så har andelen invånare med behov av försörjningsstöd minskat. Trots den ökade sysselsättningen har den lägsta förvärvsfrekvensen i . har ett positivt flyttningsnetto beträffande migranter från utlandet och övriga riket men ett negativt flyttningsnetto beträffande migranter från övriga kommunen och övriga länet. Enligt un- dersökning tillhör de flesta som flyttar från den resursstarka grup- pen. stämpel som problemområde bidrar till att när invånarna skaffat sig mer resurser i form av pengar, utbildning, kontakter, etc. så väljer många att flytta trots att de trivs. Det lokala utvecklingsarbetet i fokuserar på barn och ungdomar men också på utvecklingen av dialogen med Fittjaborna och föreningsli- vet, tryggheten i området samt insatser för att öka sysselsättningen. Stra- tegin har varit att utgå från de boendes egna idéer och släppa fram invå- narnas egna resurser för att tillsammans utveckla . 2.3Storstadspolitiken i ett underifrånperspektiv Mycket har sagts och skrivits om storstadspolitiken men har dessa beskrivningar utgått från ett tjänstemannaperspektiv. Syftet med detta avsnitt om är i stället att anlägga ett underifrånperspek- tiv, det vill säga att sätta de boendes delaktighet i och upplevelser av storstadsarbetet i fokus. Hur ser de boende på storstadsarbetet och situa- tionen i sitt bostadsområde? Hur har man berörts och påverkats av de olika insatser som bedrivits och bedrivs inom ramen för detta arbete? De utvärderingar av storstadsarbetet i som utförts av forskare vid Mångkulturellt Centrum baseras på material där både tjänstemän, boende och andra aktörer kommer till tals, vilket ger ett gott underlag för att ta sig an denna uppgift. utfördes en enkätunder- sökning som riktades till 1000 personer i , där man bland annat sva- rade på frågor om arbete, ekonomi, sin upplevelse av situationen i områ- det samt vad man trott om storstadsarbetets möjligheter att åstadkomma förbättringar. Resultaten från undersökningen finns presenterade i rapporten röster om . och upprepades samma under- sökning, vilket gör det möjligt att utläsa om de boende upplever att den egna livssituationen och situationen i området har förändrats. (se bilaga 2 för närmare presentation av den jämförande kvantitativa studien samt grafisk framställning av det statistiska materialet) Framställningen nedan baseras även på en serie djupintervjuer med Fittjabor som utfördes av Mångkulturellt centrum i . Intervjuerna berör ett brett spektrum av frågor rörande den egna livssituationen och boendet i medan intervjuerna tillkommit som en del av ett projekt som handlade om ungdomar med invandrarbakgrund och deras upplevelser av delaktighet i samhället. De namn som förekommer i kommande textavsnitt är fingerade. har Mångkulturellt centrum helhetsutvärderat storstadsarbetet i samt gjort fyra delutvärderingar av olika insatser i kommunen. I detta avsnitt beskrivs storstadsarbetet i , varav det framförallt är bostadsområdet som avses, men med vissa utblickar mot närlig- gande områden som , och . Innan fokus riktas mot själva kärnfrågan, de boendes tankar om sitt bo- stadsområde och det pågående utvecklingsarbetet, ges en kortfattad be- skrivning av hur storstadsarbetet utformats i . Denna beskrivning syftar inte till att ge en heltäckande och detaljerad bild av de olika insat- ser som bedrivits och bedrivs i området utan syftar till att ge en uppfatt- ning om arbetets inriktning, det vill säga vilka olika åtgärdsområden som prioriterats, samt hur man gått till väga för att definiera dessa områden. och har ingått i olika typer av satsningar mot den ökande segregationen i . Dessa satsningar in- leddes 1996 med de s.k. Blommanpengarna som 1998 ersattes av en an- nan satsning, kallad nationella utvecklingsområden. , liksom två kommundelar i och en kommundel i valdes ut som na- utvecklingsområden. I inledningsfasen av arbetet med som nationellt utvecklingsområde anordnades flera stormöten där de boende inbjöds för att diskutera situationen i området. Utifrån dessa diskussioner formulerades sex olika målområden inom vilka insatser borde göras. 1999, innan tiden för de nationella utvecklingsområdena ännu löpt ut, ersattes de av dagens storstadspolitik. kom så Fittja- satsningen som nationellt utvecklingsområde att inlemmas i storstadsar- betet i . Men redan innan storstadsarbetet sattes igång hade de ursprungliga sex kärnfrågorna reviderats till fyra. Dessa kärnfrå- gor, utifrån vilka storstadsarbetet i bedrivs är; Arbe- te/sysselsättning, Trygghet inne/ute, Svenska språket, Demokra- ti/medborgarinflytande. I och med att de ursprungliga målområdena omformulerades försvann också vissa formuleringar rörande exempelvis förbättrad service i områ- det, fler kontaktytor mot omvärlden och målet att "ge omvärlden möjlig- het att ta del av kunskaper och resurser". Nämnas bör också att Fittjasatsningen vanligtvis brukar benämnas som bland de boende i området, oavsett om man talar om den del av satsningen som ingick i de nationella utvecklingsområdena eller om dagens pågående storstadsarbete. Materiell och social miljö Åsikter och tankar om den materiella miljön i är ett tema som åter- kommer i många av intervjuerna med Fittjabor. Å ena sidan framhävs den vackra naturen, med mycket grönska och närheten till , som en positiv aspekt som bidrar till trivsel bland de boende i området. Å andra sidan talar många om nedskräpning och förstörelse av utomhusmil- jön som en negativ aspekt som skapar minskad trivsel. De enkätundersökningar som riktats till 1 000 boende i i åldrarna Skr. 2003/04:49 , visar en tydlig positiv förändring av upplevelsen av trivsel i Den positiva förändringen gäller samtliga ålderskategorier, dvs. Förändringen är även positiv då invånarna delas in efter utbildningsnivå; högst grundsko- la, högst gymnasium, universitet eller högskola samt efter bostadsadress. Några av de insatser som drivits inom ramen för storstadsarbetet i Fitt- ja har handlat just om att åtgärda den materiella miljön, till exempel upp- rustningen av centrum, förbättrad gatubelysning och renovering av . Med utgångspunkt i de ovan refererade synpunkterna ser det ut att finnas en relativt stor överensstämmelse mellan Fittjabornas åsikter och de åtgärder man vidtagit inom storstadsarbetet gällande den materiel- la miljön. framkommer också i flera av intervjuerna kritik mot vad man ser som en allt för ensidig och ytlig satsning på "det yttre". I stället för att bygga om centrum borde man satsa mer på de verkligt vik- tiga frågorna, så som arbete, utbildning, språk och förbättrad service med mera, menar kritikerna. Denna kritik bekräftas även av enkätundersök- ningen där oren miljö rankades som nummer fyra av sex på listan av upplevda problem, efter exempelvis arbetslöshet och dåliga sko- lor och förskolor.