prop · GQ03139d2 · 2003-07-03 00:00:00 — 2002/03:139 relse, valutahandel och in- och utlåningsrörelse samt i upplåningsverksamhet för uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden. Det bör noteras att denna sekretess är absolut och att den således inte innefattar något skaderekvisit. Enligt bestämmelsens andra stycke gäller sekretess i annan av myndighet bedriven upplåningsverksamhet eller affärsmässig utlåningsverksamhet för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. När det gäller upplåning har bestämmelsen betydelse för bl.a. den kommunala verksamheten (prop. 1979/80:2 s. 238). Bestämmelsen i 8 kap. 8 § sekretesslagen kompletteras av 8 kap. 10 § samma lag. Enligt den paragrafen gäller sekretess hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för enskild, som i annat fall än som avses i bl.a. 8 § har trätt i affärsförbindelse med myndigheten, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, gäller sekretess också hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för enskild som har trätt i affärsförbindelse med bolag, förening, samfällighet eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande eller bedriver revision. 16.2Finns det behov av ytterligare sekretessregler vid finansiell samverkan? Utredningens och regeringens överväganden i det följande omfattar såväl samverkan i kommunalförbund som i privaträttslig form. Ett kommunalförbund är en offentligrättslig juridisk person, som har egen rättskapacitet och som är fristående i förhållande till sina medlemskommuner. Kommuner och landsting får bilda kommunalförbund och lämna över vården av kommunala angelägenheter till sådana förbund, som därigenom får exklusiv kompetens att sköta de uppgifter som förbundsmedlemmarna har överlämnat. För ett kommunalförbunds skulder står i första hand förbundets egna tillgångar till förfogande. Medlemmarna bär dock det yttersta ekonomiska ansvaret för ett förbunds verksamhet. Samverkan i kommunalförbund är möjlig för alla kommunala angelägenheter. Kompetensen bestäms av det ändamål för vilket förbundet har bildats. Det enda som krävs är att uppgiften faller inom ramen för de samverkande kommunernas och landstingens kompetens (prop. 1996/97:105 s. 67). De författningsbestämmelser som gäller för en kommuns eller ett landstings verksamhet gäller fullt ut också när verksamheten har förlagts till ett kommunalförbund. Av intresse i sammanhanget är därför att kommunernas och landstingens befogenhet att driva näringsverksamhet begränsas av bestämmelsen i 2 kap. 7 § kommunallagen. Där stadgas att kommuner och landsting får driva näringsverksamhet, om det sker utan vinstsyfte och för att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt de egna invånarna. Det bör understrykas att bestämmel- sen innebär ett förbud mot att kommuner eller landsting inlåter sig på företag som har till syfte att ge kommunen eller en ekonomisk vinst (prop. 1990/91:117 s. 151). Detta överensstämmer med att kommuner och landsting utan vinstsyfte kan driva finansiell verksamhet som ett led i kommunens eller verksamhet. När kommunen eller lånar upp till sig själv eller slussar krediter till olika delar av verksamheten omfattas rörelsen inte av bestämmelserna i den föreslagna lagen om bank- och finansieringsrörelse och kan således drivas utan tillstånd av (se avsnitt 5.4.4.1). Om kommunen eller avser att driva annan finansiell verksamhet, bör den emellertid behandlas på samma sätt som när verksamheten drivs i annan associationsform. Detta innebär att det bör ställas krav på tillstånd. Ett sådant kan emellertid inte ges, eftersom tillstånd att driva finansieringsrörelse endast får ges till aktiebolag och ekonomiska föreningar (se 3 kap. 1 § andra stycket i förslaget till lag om bank- och finansieringsrörelse). Inte heller tillstånd att driva bankrörelse eller värdepappersrörelse kan ges till kommuner och landsting (se 3 kap. 1 § första stycket i ovan nämnt förslag samt 1 kap. 3 § andra stycket lagen [1991:981] om värdepappersrörelse). Finansiell verksamhet i privaträttslig form lyder under den finansiella lagstiftningen och med uttrycket kommunala finansföretag avses i det följande företag, i vilka samverkande kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande, och som driver sådan verksamhet som avses i den föreslagna lagen om bank- och finansieringsrörelse eller lagen om värdepappersrörelse. Uttrycket rättsligt bestämmande inflytande har i detta sammanhang samma innebörd som i 1 kap. 9 § sekretesslagen. Kommuner och landsting anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande om de ensamma eller tillsammans genom sitt ägande eller på annat sätt förfogar över mer än hälften av samtliga röster i ett aktiebolag eller en ekonomisk förening. Såsom även nämnts i avsnitt 16.1 har inte heller de kommunala företagen vidare kommunalrättslig kompetens än vad deras ägare har tillsammans. (som driver finansiell verksamhet utan vinstsyfte) och kommunala finansföretag benämns i det följande med samlingsbegreppet finansiella samverkansorgan. Vid finansiell samverkan kan känsliga uppgifter förekomma. Det kan gälla såväl uppgifter om ekonomiska eller affärsmässiga förhållanden hos kreditgivare och andra motparter som uppgifter om de kommuner och landsting som deltar i eller som avser att ansluta sig till samverkan. Vissa av uppgifterna kan vara av sådan karaktär att ett offentliggörande riskerar att medföra ekonomisk skada för det allmänna eller för enskilda. Sekretess till skydd för det allmännas ekonomiska intresse Prop. Regeringens bedömning: Sekretesslagen (1980:100) innehåller regler om sekretess till skydd för det allmännas ekonomiska intresse. Be- stämmelserna kan redan i sin nuvarande utformning tillämpas vid finansiell samverkan. Någon lagändring bör därför inte göras. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser kommenterar inte bedömningen eller lämnar den utan erinran. Kommuninvest i anser, liksom Kommuninvest ekonomisk förening, att en förändring med omvänt skaderekvisit (jfr nästa avsnitt) bör komma till stånd också när det gäller det allmännas ekonomiska intressen, med hänsyn till vikten av sekretess för denna typ av verksamhet. Även kommun anser att sekretesskyddet avseende det allmännas ekonomiska intressen bör stärkas och motsvara det skydd som föreslås gälla för enskilds ekonomiska förhållanden, dvs. presumtion för sekretess. Skälen för regeringens bedömning: Vid finansiell samverkan kan det finnas behov av sekretess med hänsyn till skyddet av det allmännas ekonomiska intressen. Med detta uttryck avses i det här sammanhanget både sådana intressen som är hänförliga till de kommuner eller landsting som deltar i samverkan och sådana intressen som hänför sig till samverkansorganet. Exempelvis kan en kommuns ställning som låntagare skadas av uppgifter som framkommer vid prövningen av en ansökan om att få ansluta sig till samverkan eller om att få ta upp nya krediter. Samverkansorganens möjligheter att konkurrera på kreditmarknaden kan skadas om exempelvis marknadsanalyser eller liknande material blir offentligt. Som nämnts i avsnitt 16.1 finns det sekretessbestämmelser till skydd för det allmännas ekonomiska intresse i bl.a. 6 kap. 1 och 3 §§ sekretesslagen. Enligt 6 kap. 1 § gäller sekretess i myndighets affärsverksamhet för uppgift om myndighetens affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att någon som driver likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad om uppgiften röjs. De uppgifter som kan sekretessbeläggas med stöd av bestämmelsen är i första hand konkreta ärenden om köp, försäljning, uthyrning eller användning av egendom och tjänster. Be- stämmelsen är emellertid tillämplig även på uppgifter av mer allmänt slag, såsom exempelvis marknadsundersökningar, marknadsplaneringar, prissättningskalkyler och liknande. I 6 kap. 3 § sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess i det allmännas upplåningsverksamhet. Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till sådan verksamhet, om det kan antas att det allmännas ställning som låntagare skulle försämras om uppgiften röjs. I uttrycket uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet för upplåning ligger att sekretessen följer med uppgiften, om den lämnas vidare från en myndighet till en annan. Bestämmelsen ger inte bara möjlighet att skydda uppgifter som rör ett visst lån, utan även uppgifter som har ett nära samband med upplåningsverksamheten. Bestämmelserna i 6 kap. 1 och 3 §§ sekretesslagen kan redan i sin nu- Prop. 2002/03:139 varande utformning tillämpas vid finansiell samverkan. stämmelserna ger möjlighet att vid behov skydda uppgifter, vars röjande kan skada de samverkande kommunernas ställning som låntagare eller samverkansorganets förmåga att konkurrera. Enligt regeringens mening får den nuvarande regleringen anses vara tillräcklig såvitt gäller sekretesskyddets omfattning. När det gäller skyddsnivån kan konstateras att båda bestämmelserna är konstruerade med raka skaderekvisit. Sekretessen gäller således bara om det kan antas att det skyddsvärda intresset skulle skadas av offentlighet. Vid bedömningen av om detta är en tillräcklig nivå, måste intresset av ett förstärkt sekretesskydd vägas mot behovet av offentlighet och insyn. En utgångspunkt i sekretesslagen är att största möjliga återhållsamhet skall iakttas, när det gäller sekretess till förmån för det allmännas intressen. I verksamhet, som innebär att allmänna medel kan komma att tas i anspråk, finns det vidare alltid ett betydande intresse av offentlighet och insyn. Enligt regeringens mening saknas det mot denna bakgrund tillräckliga skäl att föreslå en ändring i utformningen av ifrågavarande bestämmelser. Avslutningsvis finns det anledning att särskilt kommentera den situationen att en kommun eller ett landsting har fått avslag på sin ansökan om inträde i ett finansiellt samverkansorgan eller uteslutits från vidare deltagande på grund av t.ex. bristande kreditvärdighet. De uppgifter som ligger till grund för ett beslut om att utestänga en kommun eller ett landsting kan medföra allvarlig skada för kommunens eller ställning som låntagare. Enligt regeringens mening är det emellertid i detta avseende av mindre intresse hur sekretesslagstiftningen är utformad. Redan det förhållandet att en kommun utestängs från deltagande i samverkan ger tillräckliga signaler om bakgrunden till utgången av ärendet. Den enda möjligheten att i en sådan situation förhindra att kommunens ställning som låntagare skadas skulle vara att förordna om absolut sekretess för samtliga uppgifter om samverkansorganets handläggning och beslut i ärendet. En sådan ordning är dock knappast möjlig med hänsyn till de intressen som bär upp offentlighetsprincipen. 16.2.3Sekretess till skydd för enskilds ekonomiska förhållanden Regeringens förslag: Sekretess skall gälla i affärsverksamhet hos en bank, ett kreditmarknadsföretag eller ett värdepappersbolag, som samverkande kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande över, för uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att den enskilde lider skada eller men. I ett ärende enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling () skall dock sekretess gälla för sådana uppgifter endast om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. En bestämmelse om detta skall tas in i 8 kap. 8 § sekretesslagen (1980:100). Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag utom i några avseenden. Utredningen föreslår att sekretess skall gälla endast för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden. Utredningen föreslår vidare inte någon undantagsbestämmelse för ärende enligt lagen om offentlig upphandling. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser kommenterar inte förslaget eller lämnar det utan erinran. i län konstaterar att sekretesskyddet för länets pensionskapitalförvaltningsbolag kommer att förstärkas på ett önskvärt sätt om utredningens förslag genomförs. tillstyrker därför förslaget. () anför att det snarare krävs en ökad öppenhet i samband med offentlig upphandling. Nämnden anför vidare att upphandlande enheter borde följa tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen samt att möjligheterna att begära överprövning och skadestånd förutsätter att en leverantör kan ta del av dokumentationen i upphandlingsärendet. Nämnden menar därför att en ändring av 8 kap. 8 § sekretesslagen enligt förslaget inte är förenligt med EG:s rättsmedelsdirektiv. Kammarrätten i påpekar att det föreslagna sekretesskyddet är mer begränsat jämfört med sekretesskyddet i 8 kap. 8 § första stycket sekretesslagen och banksekretessen. Det kan enligt kammarrätten ifrågasättas om utländska långivare accepterar ett sådant mer begränsat skydd. Risk kan måhända finnas att ett utländskt låneinstitut därför inte vill meddela en sökt kredit. Sådana aspekter kan enligt kammarrätten möjligtvis föranleda ytterligare överväganden beträffande den föreslagna sekretessbestämmelsen. påpekar att bestämmelsen endast omfattar uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden och inte ger något skydd för andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller affärsliknande förbindelse med någon av de uppräknade juridiska personerna. Enligt inspektionen bör omfattningen av sekretesskyddet vara utformat på så sätt att även sistnämnda uppgifter omfattas av sekretess, förslagsvis med s.k. absolut sekretess. Skälen för regeringens förslag: I detta avsnitt behandlas frågan om sekretess till skydd för enskilds ekonomiska förhållanden. Det kan gälla exempelvis uppgifter om ett finansiellt samverkansorgans affärsmässiga relationer till kreditgivare eller kapitalförvaltare. Inledningsvis finns anledning att erinra om vad som i detta avseende gäller enligt den finansiella lagstiftningen. Såväl bankrörelselagen som lagen om finansieringsverksamhet föreskriver en omfattande sekretess för uppgifter om enskildas förhållanden till banker respektive kreditmarknadsföretag (se 1 kap. 10 § BRL respektive 1 kap. 5 § LFV, jfr 1 kap. 10 § i förslaget till lag om bank- och finansieringsrörelse). En liknande sekretessregel, som den för banker och kreditmarknadsföretag, finns i 1 kap. 8 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Ingen av nu nämnda bestämmelser är tillämplig på verksamhet som drivs av det allmänna. Sådan verksamhet lyder under offentlighetsprincipen och inskränkningar i den principen kan endast ske genom bestämmelser i sekretesslagen eller i annan lag till vilken sekretesslagen hänvisar. Detta framgår av 2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen. Som nämnts i avsnitt 16.1 finns i 8 kap. 8 § sekretesslagen bestämmelser om sekretess för vissa uppgifter i den finansiella verksamhet som myndigheter driver. Enligt bestämmelsens första stycke gäller absolut sekretess i kassarörelse, valutahandel, in- och utlåningsrörelse, betalningsutjämning samt handel med värdepapper eller rättigheter och skyldigheter som anknyter till sådana tillgångar. Vidare gäller absolut sekretess i upplåningsverksamhet för uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden. Enligt 8 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen gäller sekretess i annan av myndighet bedriven upplåningsverksamhet eller affärsmässig utlåningsverksamhet för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Det kan därvid påminnas om att kommunala företag jämställs med myndigheter vid tillämpningen av sekretesslagen (se 1 kap. 9 § sekretesslagen). Be- stämmelsen är således redan i sin nuvarande utformning tillämplig på vissa av de uppgifter som kan förekomma hos finansiella samverkansorgan. Det gäller i första hand uppgifter om samverkansorganets relationer till enskilda kreditgivare. Frågan är dock om bestämmelsen erbjuder ett tillräckligt skydd. Frågan gäller såväl bestämmelsens skyddsnivå som dess omfattning. När det gäller skyddsnivån kan man konstatera att den nuvarande bestämmelsen är konstruerad med ett rakt skaderekvisit. Det innebär en presumtion för att uppgiften skall vara offentlig och att sekretess bara gäller om uppgiften är av sådant slag att ett utlämnande typiskt sett kan medföra skada. Skyddsnivån är således betydligt lägre än i den finansiella lagstiftningens sekretessregler. Den omfattande sekretess som gäller enligt den finansiella lagstiftningen motiveras av behovet att skydda uppgifter om enskildas ekonomiska och personliga förhållanden. För att banker och andra finansiella företag skall kunna fungera effektivt, är det nödvändigt att de åtnjuter förtroende. Därvid krävs att kunder, kreditgivare och andra kan utgå från att lämnade uppgifter som huvudregel inte sprids vidare. Det bör i sammanhanget nämnas att absolut sekretess gäller i ovan nämnda delar av verksamhet samt i upplåningsverksamhet för uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden. I likhet med banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag måste finansiella samverkansorgan kunna vinna förtroende på marknaden. En effektiv verksamhet förutsätter ett fullgott sekretesskydd för de uppgifter som förekommer i samverkansorganens affärsrelationer till enskilda. Det raka skaderekvisitet i 8 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen innebär att det i varje enskilt fall är en bedömningsfråga om sekretess skall gälla eller inte. Presumtionen är att uppgifterna skall vara offentliga. En sådan ordning riskerar att skapa osäkerhet. Varje sådan osäkerhet är ägnad att försvåra samverkansorganens verksamhet med ökade kostnader som följd. Den särskilda känslighet som kännetecknar de finansiella marknaderna ställer särskilda krav på förtroende. Det bör särskilt uppmärksammas att finansiella samverkansorgan i många fall har affärsmässiga relationer med utländska aktörer, som är främmande inför den svenska offentlighetsprincipen. Vad som har anförts beträffande skyddsnivån talar för att denna bör höjas, när det gäller sekretess till skydd för enskild. Frågan är dock om det finns anledning att göra skillnad mellan kommunala finansföretag och kommunalförbund i detta avseende. Sekretessbehovet i förhållande till insynsbehovet Utredningen föreslår att sekretess med ett omvänt skaderekvisit skall införas för kommunala finansföretag, men att ett rakt skaderekvisit skall behållas för kommunalförbundens del. Utredningens bedömning i detta avseende har sin grund i att utredningen anser att det finns olika insynsbehov i kommunala finansföretag respektive kommunalförbund. Utredningen pekar på att samverkan i kommunalförbund, till skillnad från samverkan i kommunala finansföretag, innebär att kommuner och landsting har möjlighet att helt lämna över vården av en eller flera av sina angelägenheter till kommunalförbundet på ett sådant sätt att förbundet får exklusiv kompetens att sköta de uppgifter som har överlämnats. Enligt utredningen är därför behovet av offentlighet och insyn lika stort, när den finansiella verksamheten drivs i kommunalförbund som när motsvarande verksamhet drivs av en kommuns eller ett landstings egen förvaltning. Eftersom beslutsbefogenheter inte på motsvarande sätt överlåts till kommunala finansföretag, anser utredningen att behovet av offentlighet och insyn i de kommunala finansföretagens relationer till enskilda är mindre och att ett förstärkt sekretesskydd därför kan införas för enskilda hos kommunala finansföretag men inte hos kommunalförbund. Som framgått ovan är kommunala företag jämställda med myndigheter när det gäller offentlighet och sekretess (se 1 kap. 9 § sekretesslagen). I lagstiftningsärendet uttalade regeringen att de rättsliga möjligheterna till insyn och kontroll inte bör vara beroende av i vilken form som kommuner och landsting väljer att driva sin verksamhet. Samma öppenhet bör alltså i princip gälla för kommunala företag som för kommunala myndigheter, oavsett vilken verksamhet de driver. Detta innebär i sin tur att samma regler om handlingsoffentlighet och sekretess som gäller för kommunala myndigheter också bör gälla för kommunala företag som bedriver motsvarande verksamhet (prop. 1993/94:48 s. 18). Regeringen delar således inte utredningens uppfattning att det faktum att beslutskompetens överförs till kommunalförbund, men inte till kommunala finansföretag, medför att behovet av insyn är mindre i kommunala företag än i kommunalförbund. Enligt ovan nämnda förarbetsuttalanden bör samma regler om handlingsoffentlighet och sekretess som gäller för kommunala myndigheter också gälla för kommunala företag som bedriver motsvarande verksamhet. Som framgår av avsnitt 5.4.4.1 kommer inte, såsom nu är fallet, myndighet som driver finansieringsrörelse eller med nuvarande begreppsordning finansieringsverksamhet att vara kategoriskt undantagen från krav på tillstånd från . Vidare kan, som framgår av avsnitt 16.2.1, sådant tillstånd inte ges till kommuner och landsting utan endast till aktiebolag och ekonomiska föreningar. Av sistnämnda avsnitt framgår också att kommunalförbund, till skillnad från kommunala finansföretag, inte kan driva vare sig bankrörelse eller värdepappersrörelse. Detta innebär sammantaget att kommunalförbund och kommunala finansföretag endast i begränsad utsträckning kommer att kunna driva samma slags finansiell verksamhet. På grund av skillnaden mellan verksamheterna i kommunalförbund respektive kommunala finansföretag är det inte säkert att det praktiska behovet av sekretess är lika starkt i respektive verksamhet eller att avvägningen mellan insynsintresset och sekretessintresset kommer att utfalla lika för respektive verksamhet. Av det ovan anförda framgår att kommunala finansföretag har möjlighet att driva finansiell verksamhet i betydligt större utsträckning än kommunalförbund. I kommunala finansföretag, såsom de definierats i avsnitt 16.2.1, finns det därför ett stort praktiskt behov av sekretess till skydd för enskilda. Som exempel kan nämnas Kommuninvest i . Bolaget är ett kreditmarknadsbolag. Det lyder därmed under den finansiella lagstiftningen och står under tillsyn av . Bolaget ägs av ekonomisk förening. Föreningen har () 132 medlemmar, varav 129 är kommuner och 3 landsting. Kommuninvest har bildats för att möjliggöra för medlemmarna i Kommuninvest ekonomisk förening, samt av dessa ägda företag, att så kostnadseffektivt som möjligt ordna sin finansiering. Därigenom främjas svenska kommuners gemensamma intresse av att sänka lånekostnaden inom den offentliga sektorn. Bolaget får enligt bolagsordningen anskaffa de medel som behövs för verksamheten genom att ta upp bl.a. reverslån och genom att ge ut obligationer, certifikat och vissa förlagsbevis. Bolaget har betydande affärsrelationer med enskilda placerare. Sammanfattningsvis konstaterar regeringen att den finansiella lagstiftningen innehåller bestämmelser om omfattande sekretess och tystnadsplikt till skydd för enskild. Den enskilde bör ha ett likvärdigt sekretes? ?skydd när verksamheten drivs av ett kommunalt finansföretag som när den drivs av en motsvarande privat aktör. Det finns risk för att ett bristfälligt sekretesskydd minskar den enskildes förtroende för det kommunala finansföretaget, vilket i sin tur kan hämma företagets effektivitet. Som ytterligare en jämförelse, vilket även nämnts ovan, gäller absolut sekretess i kassarörelse, valutahandel, in- och utlåningsrörelse, betalningsutjämning, handel med värdepapper eller rättigheter och skyldigheter som anknyter till sådana tillgångar samt i upplåningsverksamhet för uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden. Vid en avvägning mellan intresset av insyn i kommunala finansföretag och intresset av att företagen fungerar effektivt och åtnjuter enskildas förtroende anser därför regeringen, liksom utredningen, att det senare intresset väger över.