prop · GQ03110 · 2003-03-27 00:00:00 — Skyldigheterna om samtrafik och andra former av tillträde som enligt den nya lagen skall kunna åläggas operatörer med betydande inflytande på en marknad skall alla syfta till att skapa en ef- fektiv konkurrens, varför de också ryms inom det enligt 3 kap. 1 § YGL tillåtna utrymmet för inskränkningar. Det kan beträffande vissa marknader vara ändamålsenligt att en skyl- dighet som fastställs utformas att gälla generellt på denna marknad. Ett sådant fall kan vara en förpliktelse att tillhandahålla tillträde till access- nät i enlighet med ett referenserbjudande som anges i bilaga II till tillträdesdirektivet. Förpliktelsen måste dock alltid vara grundad på arten av ett fastställt problem. Detta innebär att myndigheten måste ha identi- fierat ett hinder för effektiv konkurrens och att beslutet är inriktat på att undanröja detta hinder. Det kan alltså inte vara fråga om att genom ett enskilt beslut införa en generell samtrafikskyldighet som inte preciseras närmare och som inte är förbunden med ett identifierat problem. Vad som anges i artikel 9 i tillträdesdirektivet, om referenserbjudanden och möjligheten för myndigheten att förplikta en operatör att ändra i så- dana erbjudanden, bör särskilt ta sikte på sådana generella skyldigheter som här nämnts. På andra marknader däremot kan förhållandena vara sådana att det inte är lämpligt att en skyldighet utformas att gälla generellt på marknaden. Skyldigheter kan då behöva utformas individuellt i förhållande till var och en som beviljas tillträde. Normalt sett torde dock beslut som gäller generellt vara mera ändamålsenliga när det gäller tillträdesskyldigheter för operatörer med betydande inflytande på en marknad än individuella sådana beslut, dvs. beslut som bara gäller mellan den operatören och en annan part (den berättigade). Oavsett om en skyldighet har utformats generellt eller individuellt får det ankomma på myndigheten att avgöra utifrån omständigheterna hur detaljerat beslutet skall vara, dvs. hur noggrant skyldigheter och rättig- heter samt förutsättningarna för dessa skall bestämmas. Några onödiga ingrepp i avtalsfriheten vid utformningen av sådana beslut är inte lämp- ligt och bör inte förekomma. Skulle emellertid parterna sedermera i sam- band med ingående, förlängning eller komplettering av avtal tvista om vad skyldigheten innebär, kan endera parten vända sig till myndigheten för tvistlösning. En tvist om tillämpningen av det träffade avtalet, där- emot, bör lösas i den för tvistemål stadgade ordningen. För att komma till rätta med en överträdelse av en tillträdesförpliktelse som myndigheten har ålagt kan tillsynsmyndigheten ingripa med stöd av tillsyns- bestämmelserna. Skyldigheter som kan åläggas företag som inte har ett betydande inflytande på en marknad När det gäller de skyldigheter som kan åläggas även andra företag än sådana som anses ha betydande inflytande på en marknad ger direktiven inte något klart besked om när skyldigheterna kan och skall införas. En utgångspunkt är emellertid att skyldigheter bör åläggas företaget först när det saknas förutsättningar att på frivillig väg och inom rimlig tid trygga de mål som anges i artikel 8 i ramdirektivet, dvs. bl.a. främjande av kon- kurrens och av de intressen som medborgarna i Europeiska unionen har. Ett införande av skyldigheter bör därför kunna aktualiseras för att uppnå största möjliga nytta för slutanvändarna. Generellt sett bör man vara re- striktiv med ingripanden på en marknad där konkurrensen fungerar i stort Skyldigheten som här avses bör inte användas för att rätta till mindre störningar på en annars fungerande marknad. Det måste här liksom i övrigt råda en proportionalitet mellan åtgärder och problemets art. Flera remissinstanser, däribland PTS, , Läns- rätten i , Kammarrätten i , , , , m.fl. har invänt mot utredningens förslag att inte införa en generell samtrafikskyldighet i den nya lagen. Instanserna menar bl.a. att förslaget därigenom riskerar att leda till att existerande samtrafik avbryts och att konkurrenssituationen på markna- den därigenom försämras. Andra instanser, som , IT- Företagen, TeliaSonera, m.fl. stöder däremot utredningens förslag i denna del. Den grundläggande frågan för om generell samtrafikskyldighet kan in- föras i den nya lagen är vad tillåter. Utredningen an- såg att bibehållande av en sådan generell skyldighet skulle strida mot direktivens uppbyggnad och lagens struktur av att tillhandahålla verktyg för myndigheten att tillgripa om marknaden misslyckas med att på egen hand skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens. instämmer i denna bedömning. Regeringen har i avsnitt 10 tagit ställning för att sådana särskilda skyl- digheter som samtrafikskyldighet och skyldighet att lämna andra former av tillträde inte skall införas genom allmänna förpliktelser enligt lag utan i stället förpliktas efter bedömningar i enskilda fall genom förvaltnings- beslut. I artikel 5.1 i tillträdesdirektivet anges att de nationella reglerings- myndigheterna, i den utsträckning som är nödvändig för att säkerställa att slutanvändarna kan nå varandra, skall kunna införa skyldigheter för fö- retag som kontrollerar tillträde till slutanvändarna, bland annat när detta är motiverat skyldigheten att bedriva samtrafik mellan deras nät om detta inte redan sker. En motsvarande bestämmelse behöver införas i lagen. Skyldigheter för företag som kontrollerar tillträde till slutanvändare skall alltså kunna åläggas genom förvaltningsbeslut med stöd av lag. Bestämmelsen i artikel 5.1 i tillträdesdirektivet är vitt hållen och syftar till att öppna upp för att nödvändiga ingripanden skall kunna ske för att säkerställa bl.a. ett sammanhållet och effektivt elektroniskt kommunikationsnät. En sådan åtgärd kan vara ett åläggande för företa- gen att bedriva samtrafik med varandra. PTS menar att de möjligheter att ålägga skyldigheter som finns i arti- kel 5.1 i tillträdesdirektivet är mycket viktiga med tanke på förhållandena på den svenska samtrafikmarknaden. Utredningen ansåg att det inte är möjligt att på förhand med något större mått av säkerhet förutspå i vilken utsträckning bestämmelsen kommer att behöva tillämpas eller att förut- säga vilka åtgärder som, utöver samtrafik, kan behöva vidtas. Regeringen delar utredningens uppfattning. De farhågor PTS ger uttryck för om att vissa delar av kommunikationerna kommer att upphöra att fungera kort efter att den nya lagen träder i kraft bör enligt regeringens bedömning kunna förhindras med den nya lagen även utan en allmän samtrafik- skyldighet med stöd av lag. PTS anger att det inte är sannolikt att domi- nerande operatörer frivilligt kommer att medverka till fungerande sam- trafik. Om så blir fallet, får dock PTS i den nya lagen omfattande möjlig- heter att förplikta en operatör med betydande inflytande på en relevant marknad att bedriva samtrafik. Detta gör att en mindre operatör, som marknaden ser ut när det gäller telefoni till fast nätanslutnings- punkt, som regel kommer att kunna få till stånd samtrafik genom att för- binda sitt nät med den operatörs nät som har betydande inflytande på den relevanta marknaden. Sådan samtrafikskyldighet bör också kunna un- derlätta att få till stånd samtrafik med de operatörer som den i så fall transiterande operatören bedriver samtrafik med. Med transitering avses vidarebefordring av signaler från ett avsändar- nät till ett mottagarnät via ett mellanliggande nät. Såsom utredningen konstaterade omfattas transitering av samtrafikskyldigheten enligt tele- lagen. I en situation med tre operatörer, varav en transiterar trafik mellan den originerande operatören (den som signalerna ursprungligen kommer ifrån) och den terminerande operatören (den som slutligen tar emot sig- nalerna och distribuerar dessa till rätt adress), föreligger enligt definitio- nen en samtrafikrelation mellan den originerande och den transiterande, respektive mellan den transiterande och den terminerande operatören. Emellertid är för detta särskilda trafikfall den avsedda funktionen av dessa två samtrafikrelationer sammantaget att användare i den origine- rande respektive terminerande operatörens nät skall kunna nå varandra. Denna funktion uppnås genom att de har en logisk hopkoppling tele- tjänsterna fungerar genom transitoperatörens medverkan som medger att olika användare i deras nät kan nå varandra. Denna trafikala lösning, som bygger på att transitoperatören är samtrafikskyldig, har den origine- rande och den terminerande operatören valt i stället för att åstadkomma en fysisk hopkoppling direkt mellan sina nät. Flera remissinstanser, däribland PTS, påtalar vikten av att transitering skall omfattas av samtrafikskyldighet. Med den ordning som här föreslås i den nya lagen, med möjlighet för tillsynsmyndigheten att ålägga sam- trafikförpliktelser i enskilda fall, måste det bero på omständigheterna i det enskilda fallet om transiteringsskyldighet ingår. Såsom utredningen har angivit kan en förpliktelse att bedriva samtrafik mot bakgrund av syftet med samtrafikskyldigheten, dvs. att säkerställa att slutanvändarna kan nå varandra också omfatta en skyldighet att på begäran transitera trafik från en originerande till en terminerande operatör. Detta behöver dock inte anges i lagtexten. Jfr även prop. 1992/93:200, s. 135 och prop. 1996/97:61, s. 57. Förutsättningar för samtrafik åtminstone för fast telefoni bör därmed alltjämt föreligga efter det att den nya lagen har börjat tillämpas. På Internetmarknaden fungerar samtrafiken . När det gäller framförallt bredbandsnät och marknaderna för mobila tjänster kan dock såväl in- som utlåsningseffekter uppstå för slutkunder anslutna till en viss operatör. Det bör i första hand vara inom området för mobiltelefoni som problem med avbruten samtrafik skulle kunna befaras med den nya la- gen. Detta bör då förutsätta att ingen operatör anses ha betydande infly- tande på den relevanta marknaden. Kommissionens rekommendation av om relevanta produkt- och tjänstemarknader (se avsnitt 5.9) utpekar dock samtalsterminering i individuella mobilnät som relevant marknad, vilket gör det möjligt att utse mobiloperatörerna som företag med betydande inflytande. I händelse av att denna marknad utgår ur rekommendationen kan dock möjligheten att ålägga skyldigheter på mobiloperatörer som kontrollerar tillträde till slut- användare visa sig vara en förutsättning för att slutanvändarna skall kunna nå varandra. Andra områden som skulle kunna aktualiseras är t.ex. fast radioaccess för bredband. Det är bl.a. mot bakgrund av sådana situa- tioner som den föreslagna möjligheten att kunna förplikta den som kon- trollerar tillträde till slutanvändare att bedriva samtrafik eller vidta annan åtgärd som krävs för att säkerställa att slutanvändare kan nå varandra skall ses. IT-Företagen anser att det bör klargöras i lagen att åtgärder med stöd av artikel 5.1 i tillträdesdirektivet endast skall vidtas i undantagsfall. TeliaSonera anser att det skall krävas synnerliga skäl för en sådan för- pliktelse. Med hänsyn till de farhågor som flera remissinstanser hyser inför ett avskaffande av den generella samtrafikskyldigheten anser re- geringen att det inte kan förutsättas att den föreslagna paragrafen endast kommer att användas i undantagsfall. Utvecklingen på marknaden bör i stället få bli avgörande för hur ofta möjligheten att vidta åtgärder måste tillgripas. Det kan då inte uteslutas att tillsynsmyndigheten kommer att behöva fatta beslut om samtrafikskyldighet i flera fall. Hur omfattande tillämpningen av bestämmelsen blir ytterst avhängigt av utvecklingen på marknaden och konsekvenserna för slutanvändarna. Direktivet ger inga uttryckliga begränsningar för vad som får tillgripas för att uppnå artikelns syfte. Utredningen föreslår inte heller några be- gränsningar härvidlag. Tele2 och anser att utredningens förslag medger allt för vida befogenheter för myndigheten. Myndighetens åtgär- der får givetvis inte vara mer ingripande än vad som krävs för att tillgo- dose syftet med bestämmelsen. Med hänsyn till tillträdesdirektivets ut- formning och de risker som ett stort antal remissinstanser ser med att avskaffa den allmänna samtrafikskyldigheten finns det enligt regeringens bedömning inte anledning att ytterligare begränsa de åtgärder som får vidtas för att uppnå syftet att slutanvändarna skall kunna nå varandra. I enlighet med vad som sägs i artikel 5.1 i tillträdesdirektivet måste en sådan åtgärd dock vara nödvändig för att säkerställa nåbarheten. Myn- digheten kan genom beslut reglera alla de förpliktelser och förutsätt- ningar för dessa som är möjliga och nödvändiga enligt lagen. Ytterst in- nebär detta att myndigheten om det erfordras kan reglera skyldigheten i detalj. Myndigheten bör dock inte reglera mer än nödvändigt i beslutet. Parterna får sedan med stöd av beslutet träffa avtal om t.ex. samtrafik. Skulle parterna sedermera i samband med ingående, förlängning eller komplettering av ett sådant avtal tvista om vad förpliktelsen innebär kan endera parten vända sig till myndigheten för tvistlösning. En tvist om tillämpningen av det träffade avtalet, däremot får lösas i den för tvistemål stadgade ordningen. Överträder en genom myndighetens beslut förplik- tad part beslutet får tillsynsmyndigheten vidta åtgärder med stöd av tillsynsbestämmelserna. Föreligger redan samtrafikavtal mellan berörda parter är förutsätt- ningarna normalt sett inte uppfyllda för att ålägga samtrafikskyldighet för den som kontrollerar tillträde till slutanvändarna med stöd av bestämmel- sen. Följs dock t.ex. inte ett samtrafikavtal så att samtrafiken avbrutits kan en sådan förpliktelse bli aktuell. Bedrivs i och för sig samtrafik av visst slag men vill en operatör få till stånd samtrafik av annat slag och detta påverkar nåbarheten mellan slutanvändare, utgör samtrafiken inte något hinder för att meddela en förpliktelse. Varje trafikslag måste be- dömas för sig. Om ett avtal om t.ex. samtrafik upphör att gälla och kan en förlängning på marknadsmässiga villkor inte träffas i skälig tid innan avtalet upphör, bör dock skyldigheter enligt bestämmelsen kunna beslutas att gälla från det att avtalet upphör. Innehåller ett avtal inte någon uppsägningstid eller är den avtalade uppsägningstiden alltför kort för att en myndighet skall hinna ta ställning till en begäran om samtrafikskyldighet, bör dock myndigheten kunna besluta om samtrafikskyldighet under gällande avtalsperiod, om övriga förutsättningar för detta är uppfyllda. Detta innefattar att den som begär samtrafik med stöd av bestämmelsen först skall ha utnyttjat sin rätt till förhandlingar om samtrafik men att detta inte har lett till nytt avtal. Samtrafikskyldighet eller andra åtgärder som åläggs den som kontrol- lerar tillträde till slutanvändare enligt den särskilda bestämmelsen om detta skall ske mot marknadsmässig ersättning. Såsom har varit fallet bör regionala skillnader inom landet i prissättningen inte före- komma, t.ex. vad avser samtrafikavgifter. Vad gäller förhållandet till etableringsfriheten för trådsändningar enligt 3 kap. 1 § YGL (se avsnitt 6.3) kan föreskrivas i lag om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överföringar i den utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av konkurrens be- träffande sådana överföringar i nätet eller allmänhetens intresse av till- gång till sådana överföringar. En bestämmelse i lagen om elektronisk kommunikation om möjlighet att förplikta någon att bedriva samtrafik för att säkerställa att slutanvändare kan nå varandra ryms inom dessa tillåtna inskränkningar av nätinnehavarens etableringsfrihet. Regeringen instämmer vidare i utredningens och PTS bedömning med hänsyn till erfarenheterna av tillämpningen av den nuvarande generella skyldigheten att bedriva samtrafik i 32 § telelagen att det finns ett fortsatt behov vid lagens ikraftträdande av regler för förpliktelser om att bedriva samtrafik med stöd av tillträdesdirektivet och föreslår därför att 32 § telelagen skall gälla övergångsvis till dess att myndigheten sett över be- hovet av att besluta om särskilda förpliktelser om samtrafik med stöd av lagen om elektronisk kommunikation, dock längst efter ikraft- trädandet (se avsnitt 26). Även i detta fall bör myndigheten kunna med- dela beslut om skyldigheter innan samtrafik avbrutits eller avtal om samtrafik upphört att gälla under motsvarande förutsättningar som angi- vits ovan. Enligt artikel 12.2 i ramdirektivet får medlemsstaterna, särskilt när före- tagen saknar andra möjliga utvägar genom att miljö, folkhälsa eller all- män säkerhet behöver skyddas eller genom att mål för fysisk planering behöver uppnås, föreskriva gemensamt utnyttjande av faciliteter eller egendom (inbegripet fysisk samlokalisering) för ett företag som driver ett elektroniskt kommunikationsnät eller vidta åtgärder för att underlätta samordningen av offentliga arbeten endast av offentligt samråd under vilket alla berörda parter måste ges tillfälle att yttra sig. Sådana föreskrifter om gemensamt utnyttjande eller samordning får innehålla regler för fördelning av kostnaderna för det gemensamma ut- nyttjandet av faciliteterna eller egendomen. Artikeln innebär inte att medlemsstaterna måste förplikta företag att samlokalisera. Det finns dock möjlighet för medlemsstaterna att ha regler om samlokalisering av miljö- skäl och liknande hänsyn. Sådana förpliktelser skall föregås av samråd. Skyldigheten att gemensamt utnyttja faciliteter eller egendom kan en- ligt artikel 12 i ramdirektivet åläggas företag som driver ett elektroniskt kommunikationsnät. För att driva ett sådant kommunikationsnät med hög täckningsgrad måste nätoperatören ha tillgång till olika nätdelar, såsom ledningar, byggnader, , antenner och antennsystem. Med ett flertal operatörer som agerar på olika marknader för tillhandahållande av nät kan effekten bli att ett stort antal nätdelar, såsom för radio- anläggningar för mobila kommunikationstjänster, kommer att behöva uppföras. Byggandet av ett stort antal nät kan medföra att kvoten för vad som rimligen kan tålas med hänsyn till kraven på hållbar utveckling inkluderat bl.a. skydd för människors hälsa vid natur- och miljö- utnyttjande samt till målen för den fysiska planeringen i landet redan har uppfyllts. TeliaSonera invänder mot utredningens förslag och anser att en mängd frågor kring bestämmelsen är helt outredda och att det inte heller finns någon problembild beskriven som motiverar ett lagstiftningsbehov. Regeringen kan inte dela denna bedömning. I samband med utbygganden av tredje generationens mobiltelefoni (UMTS) har operatörerna själva uppgivit problem med att erhålla bygglov som skäl för att erhålla för- längd tid för utbygganden enligt tillståndsvillkoren. Problem med att er- hålla bygglov har berott på att befolkningen i omgiv- ningen motsatt sig uppförandet på grund av miljöhänsyn. När ett företag i ett sådant läge inte längre har några genomförbara alternativ, t.ex. genom att bygglov för att uppföra en mast för en radioanläggning inte kan er- hållas, bör obligatoriskt gemensamt utnyttjande av faciliteter eller egen- dom kunna vara lämpligt. Regeringen anser därför att det är viktigt med en sådan möjlighet att tvinga fram en samlokalisering och ett gemensamt utnyttjande av infrastrukturen för dessa fall. Såsom TeliaSonera anför skall dock samråd föregå sådant beslut om samlokalisering eller annat gemensamt utnyttjande. Detta skall framgå av de särskilda bestämmel- serna om samråd i lagen (se vidare i avsnitt 20.2). Det sagda innebär att skyldigheten enligt nu aktuell artikel får använ- das mot en operatör under förutsättning att det föreligger starka skäl, så- som ett behov av skydd för miljö, folkhälsa och allmän säkerhet. Avgö- randet om förutsättningarna är uppfyllda måste prövas från fall till fall mot bakgrund av vid bedömningstidpunkten gällande skydds- och planeringsregler i bl.a. , (1987:10) och strålskyddslagen (1988:220). För tillämpning av denna bestämmelse bör det föreligga ett påtagligt behov av gemensamt utnyttjande av egendom eller annat. Det bör stå klart att alternativ lokalisering är svår att genom- föra av miljöskäl eller de andra hänsyn som nämnts. Bestämmelsen är inte avsedd för samtrafik eller i övrigt för skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överföringar i tråd utan avser samlokalisering och annat gemensamt utnyttjande av egendom. Detta avser då endast sam- lokalisering av fysiska föremål, såsom radioanläggningar, kablar eller kabelkanaler genom gemensamt utnyttjande av fast eller lös egendom. Bestämmelsen kommer därigenom inte i konflikt med etableringsfriheten för trådsändningar enligt YGL. I sammanhanget kan nämnas att () i en rapport, Exponering för radiofrekventa fält och mobiltelefoner, SSI rap- port 2001:09, redovisat de exponeringsnivåer av icke-joniserad strålning, som vi utsätts för från radiofrekventa nät och mobiltelefoner. visar att strålningen visserligen varierar starkt mellan olika platser i lan- det med högsta värden i storstad utomhus och i närheten av radio- och men som mest uppgick till under en tusendel av de rekom- mendationer som utarbetats av ICNIRP (International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection) och som antagits av Europeiska Dominerande bidrag till denna exponering kom från bas- stationer för mobiltelefoni och från TV-sändningar. Beaktande av teknisk säkerhet m.m. En förutsättning för att enligt artikel 5.2 i tillträdesdirektivet få införa tekniska eller driftmässiga villkor vid tillhandahållande av tillträde till eller användning av specifika nätdelar och tillhörande faciliteter är att detta är nödvändigt för att säkerställa att nätet fungerar normalt. med det är att skydda de för samhället så viktiga elektroniska kommunikationsnäten mot störningar och skadliga inverkningar genom att t.ex. främmande, olämplig utrustning kopplas till näten. fann att detta skyddsintresse ligger i linje med att rimliga ansökningar om tillträde till och användning av nät och tillhörande faciliteter endast om krav på beviljande av sådana ansökningar har införts får avslås på grundval av objektiva kriterier t.ex. teknisk genomförbarhet eller nöd- vändigheten av att bevara nätintegriteten. Den av utredningen föreslagna bestämmelsen om de omständigheter som skall beaktas i samband med att skyldigheter åläggs, bör enligt kompletteras med en punkt om att även nätets integritet och säkerhet upprätthålls. Det är därvid nätets funktion och tekniska säkerhet som skall beaktas. Samma omständigheter bör också beaktas vid tillämpning av bestämmelsen som medger åtgärder mot den som kontrollerar slutanvändarnas tillträde. Det behöver dock i det fallet inte anges särskilt. De tekniska eller driftmässiga villkoren bör knyta an till de standarder som tas fram inom ramen för Europeiska unionens standardiserings- Även standardiseringsarbetet i andra relevanta fora bör be- I övrigt torde tillämpningen av möjligheten att ålägga företag tek- niska eller driftsmässiga villkor få bygga på förutsättningarna i varje en- anser, vad gäller kravet på samlokalisering, att det i förslaget saknas resonemang om tillvägagångssätt när lokalen eller ut- rustningen utgör skyddsobjekt eller är väsentligt ur total- Regeringen konstaterar när det gäller denna fråga att utredningens förslag till bestämmelse enligt vilken en operatör får för- pliktas att uppfylla rimliga krav på tillträde till och användning av nät och tillhörande installationer i sista stycket innehåller att förpliktelsen skall förenas med att tillhandahålla ett referenserbjudande som avses i artikel 9.4 i tillträdesdirektivet. Av bilaga II till direktivet framgår under Information om den anmälde operatörens relevanta anlägg- ningar, att tillgången till denna information kan begränsas till att endast omfatta berörda parter i syfte att undvika farhågor beträffande den all- Prop. 2002/03:110 männa säkerheten. Regeringen anser att detta, tillsammans med de möj-