prop · GR0313 · 2003-10-02 00:00:00 — Det kan slutligen noteras att anledningen till att endast ramlagar skall kunna användas på detta område är att den materiella straffrätten är så pass olika reglerad i medlemsstaterna att lagstiftningen bör genomföras nationellt på ett sätt som passar för respektive stats straffrättsliga system. Konventet föreslår en särskild rättslig grund för brottsförebyggande ar- bete. Den föreslagna rättsliga grunden syftar till att uppmuntra och stödja medlemsstaternas åtgärder för att förebygga brottslighet. Detta skall kunna ske genom antagandet av europeiska lagar och ramlagar. Undantag görs för tillnärmning av lagstiftning om det inte möjliggörs genom andra bestämmelser i det konstitutionella fördraget. Konventet föreslår att det framtida arbetet i det europeiska åklagar- kontoret Eurojust skall regleras i en europeisk lag. Eurojusts uppgifter kan enligt förslaget innefatta inledande och samordning av förunder- sökningar som genomförs av de nationella myndigheterna, särskilt de som gäller brott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen, samt stärkande av det rättsliga samarbetet inbegripet lösande av behörighets- konflikter och nära samarbete med det europeiska rättsliga nätverket för åklagare. Konventet föreslår att lagen skall bestämma villkoren för Europa- parlamentets och de nationella parlamentens deltagande i utvärderingen av Eurojusts verksamhet. Frågan om Eurojusts arbetsuppgifter måste ses i ljuset av konventets förslag om en rättslig grund som gör det möjligt för rådet att med enhällighet och med samtycke inrätta en europeisk åklagarmyndighet utifrån Eurojust. Den europeiska åklagarmyndigheten skulle vara behörig att utreda, lagföra och väcka åtal vid allvarliga brott som påverkar flera medlemsstater och vid brott som riktar sig mot unionens finansiella intressen, s.k. EU-bedrägerier. Även om förslaget i denna del bara öppnar en möjlighet att inrätta en europeisk åklagare så har det varit föremål för en livlig debatt i konventet. Många har pekat på att förslaget skulle kräva ett omfattande lagstiftningsarbete, bl.a. på det processrättsliga området, utan att det med säkerhet kan sägas att det skulle resultera i en effektivare brotts- bekämpning inom unionen. De förordar därför andra åtgärder inne- fattande en vidareutveckling av samarbetet inom Eurojust. Andra åter anser att en europeisk åklagarmyndighet är ett naturligt och nödvändigt steg i utvecklandet av det europeiska straffrättssamarbetet. De menar därför att det konstitutionella fördraget i vart fall måste ge möjlighet till en meningsfull fortsatt diskussion av frågan. Flera instanser påpekar att förslagen om gemensamma minimiregler på det straffrättsliga området kan få konsekvenser för det svenska anför att minimiharmonisering av regler om tillåtlighet av bevis kan vara nödvändigt för att underlätta det sammar att de grundläggande principerna om fri bevisprövning och fri bevisvärdering kan komma att påverkas. manar till försiktighet när det gäller ömsesidigt erkännande av domar och rörande materiell straffrätt bör inriktas på definitioner av brott och inte på Flera remissinstanser ifrågasätter behovet av en europeisk bl.a. att en sådan myndighet kan innebära långtgående harmonisering av nationell straff- och processrätt. staternas kompetens att utreda och väcka åtal för terroristbrott inte får begränsas om en europeisk åklagare skulle komma att inrättas. Riks- åklagaren och avstyrker vidare förslaget om att Eurojust skall kunna tilldelas uppgifter att inleda straffrättsliga förfaranden i medlemsstaterna. och välkomnar konventets initiativ att lyfta fram det brottsförebyggande arbetet. Vad som har anförts ovan om behovet av att utveckla det europeiska polissamarbetet gäller också för det straffrättsliga samarbetet och åklagarsamarbetet. Det är angeläget att genomföra principen om ömsesidigt erkännande av domar även på straffrättens område. Denna princip måste bygga på ett ömsesidigt förtroende för medlemsstaternas rättsordningar. Bestämmelser om minimiregler om personers rättigheter i det straffrättsliga förfarandet bidrar till att öka medlemsstaternas förtroende för varandras straffrättsliga avgöranden. Det har dessutom ett egenvärde att rättssäkerhetsgarantier får ett reellt genomslag i nuvarande och blivande medlemsländers processordningar. Det är också angeläget att stärka brottsoffers rättigheter och att det brottsförebyggande arbetet lyfts fram. Myndighetssamarbetet i gränsöverskridande frågor måste vidare förbättras. Tillnärmning av materiell straffrätt bör ske när det behövs för att bekämpa vissa allvarliga och gränsöverskridande brott och för att underlätta det praktiska rättsliga samarbetet. Det är också rimligt att tillnärmning av materiell straffrätt kan ske på områden som redan omfattas av andra harmoniseringsåtgärder om det visar sig nödvändigt för att säkerställa att unionens politik genomförs effektivt. Vidare bör Eurojust ges ramar för att kunna vara med i en vidareutveckling av det europeiska åklagarsamarbetet. Mot bakgrund av det anförda finns det skäl att ställa sig positiv till huvudinriktningen på konventets förslag när det gäller straffrättsligt samarbete och Eurojust. Den utvidgning av Eurojusts befogenheter som förslaget möjliggör berör maktförhållandet mellan Eurojust och de nationella åklagarmyndigheterna. Detta är något som får beaktas vidare i det fortsatta förhandlingsarbetet. Med en ökad roll för unionen på det rättsliga och inrikes området är det angeläget att de rättsliga grunderna för samarbetet avgränsas på ett sådant sätt att det så klart som möjligt framgår var kompetensen är delad och var den alltjämt uteslutande ligger hos medlemsstaterna. En uppgift i det fortsatta förhandlingsarbetet både när det gäller det straffrättsliga samarbetet och samarbetet på andra sakområden, blir därför att bevaka den närmare utformningen av de olika rättsgrunderna så att dessa får en lämplig och tydlig avgränsning. I detta sammanhang kan slutligen konstateras att inrättandet av nya unionsorgan är en fråga av stor principiell betydelse. Det är också något som kan få betydande och i förväg svårbedömda återverkningar på de nationella myndigheternas arbetsuppgifter och på utformningen av den nationella lagstiftningen. Detta gäller i allra högsta grad för frågan om en europeisk åklagare, som väcker en rad mycket komplicerade fråge- ställningar och som under alla förhållanden inte bör aktualiseras innan verksamheten inom Eurojust har hunnit utvecklas och utvärderas och behovet av ett sådant unionsorgan har tydliggjorts. För beslut om att inrätta en europeisk åklagare bör mot denna bakgrund finnas ett krav på enhällighet vid omröstning i rådet. 17 Unionens yttre åtgärder Den Europeiska gemenskapen hade på ett tidigt stadium en yttre politik på ekonomiska områden, bl.a. tullpolitik och annan utrikeshandelspolitik. Det formella samarbetet på det allmänna utrikespolitiska området etablerades dock först i ett relativt sent skede i samband med Enhetsakten 1986. Inom ramen för Unionsfördraget (det s.k. ) etablerades dagens bestämmelser om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP). har det utrikespolitiska samarbetet mellan EU:s medlemsstater gradvis breddats och fördjupats, framförallt inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. har dock uppmärksamheten kommit att riktas mot EU:s interna splittring i Irakfrågan, vilket har påverkat arbetet också inom konventet. Utgångspunkten för konventets arbete när det gäller unionens yttre åtgärder har varit att nå ökad effektivitet, förbättrad samordning och samstämmighet mellan politikområden samt en tydligare representation gentemot omvärlden. Konventets förslag innehåller ett antal förändringar i förhållande till nuvarande fördrag. Inrättandet av en utrikesminister- funktion utgör den största nyheten. En annan nyhet är att alla unionens yttre åtgärder förs samman i ett avsnitt i det konstitutionella fördraget. I övrigt föreslås förändringar på områden som utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik, handelspolitik, utvecklingspolitik, humanitära insatser, sanktioner, internationella avtal och yttre representation. (Artiklarna 15, 27, 39, 40, 42 och III-193 till III-231 samt, angående fördjupat sam- arbete, artiklarna 43 och III-332 till III-329.) 17.1 Allmänna bestämmelser konventets förslag Konventets förslag innebär en ny struktur för EU:s utrikespolitik, där relevanta artiklar i de nuvarande fördragen förs samman i ett avsnitt för unionens yttre åtgärder i det nya konstitutionella fördraget. behålls skilda regelverk för de olika politikområdena. I och med att pelarstrukturen avskaffas blir det möjligt att slå fast övergripande mål för EU:s yttre agerande i alla dess delar. I förslaget framhålls betydelsen av att unionens yttre åtgärder och interna politik är samstämmiga. Utrikesministern får en central roll när det gäller att formulera och genomföra unionens politik. Han eller hon skall agera på uppdrag av rådet vid genomförande av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. är det tänkt att han eller hon skall vara vice ordförande i kommissionen med ansvar för de yttre förbindelserna och samordningen av unionens yttre åtgärder inom kommissionen. Konventet föreslår även att en europeisk avdelning för yttre åtgärder skall upprättas under utrikesministerns ledning, i nära samarbete med medlemsstaternas utrikesförvaltningar. 17.2Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken konventets förslag Beslut om unionens utrikes- och säkerhetspolitik skall även fortsättnings- vis fattas med enhällighet som huvudregel. kan dock kvalificerad majoritet tillämpas vid beslut om ståndpunkter och åtgärder på grundval av Europeiska rådets enhälligt antagna gemensamma strategier, liksom vid genomförande av sådana ståndpunkter och åtgärder. Denna möjlighet kvarstår med den marginella förändringen att gemensamma strategier ersätts med Europeiska rådets beslut om unionens strategiska intressen och mål. Möjligheten att fatta beslut med kvalificerad majoritet utvidgas till att även gälla förslag som utrikes- ministern lägger fram på uppmaning av . En medlemsstat skall även fortsättningsvis kunna avstå från att delta i ett beslut och därmed inte heller vara förpliktigad att tillämpa beslutet, s.k. konstruktivt avstående. I frågor där majoritetsbeslut används enligt fördraget, kan en enskild medlemsstat förhindra ett beslut med hän- visning till viktiga och uttalade skäl. Beslutsfattande med kvalificerad majoritet skall liksom inte kunna tillämpas i frågor som har militära eller försvarsmässiga konsekvenser. Konventets förslag innebär att initiativrätten inom GUSP tillfaller medlemsstaterna och utrikesministern. Utrikesministern kan agera ensam eller med stöd av kommissionen. Konventet föreslår också att de allmänna bestämmelserna om s.k. fördjupade samarbeten även skall innefatta utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken. Grupper av medlemsstater skulle således, efter beslut av rådet med kvalificerad majoritet och förutsatt att minst en tredjedel av unionens medlemsstater deltar, kunna inrätta fördjupade samarbeten inom detta område. Dessa stater skulle då använda EU:s institutioner för att genomföra detta samarbete. Under nuvarande fördrag kan fördjupade samarbeten på detta område endast komma ifråga vid genomförande av redan antagna gemensamma ståndpunkter eller åtgärder och aldrig i frågor med militära eller försvarsmässiga konsekvenser. Konventet föreslår en finansieringsstruktur för GUSP liknande den nuvarande. En ny bestämmelse om särskilda förfaranden föreslås för finansiering av brådskande åtgärder genom unionens budget. Dessutom föreslås att en startfond inrättas utanför unionens budget för finansiering av förberedelser för militära insatser. Den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken Konventet föreslår en vidareutveckling av den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (ESFP) för att förbättra EU:s möjligheter att bidra till det internationella fredsfrämjandet utanför unionens gränser. förslagen innebär att det arbete som etablerats inom krishanteringsområdet fördragsfästs, medan andra innehåller nya komponenter jämfört med dagens fördrag. De krishanteringsuppgifter (de s.k. Petersbergsuppgifterna) unionen vill kunna genomföra bör, enligt konventets förslag, vidareutvecklas så att de tydligare täcker in både unionens konfliktförebyggande verksamhet och dess fredsfrämjande arbete med både civila och militära medel. Konventet föreslår att rådet skall få möjlighet att ge en grupp medlems- stater i uppdrag att genomföra sådana uppgifter, om inte alla medlems- stater vill eller kan delta i en viss krishanteringsinsats. Denna möjlighet finns i praktiken . För att förbättra unionens möjligheter att genomföra krishante- ringsinsatser anser konventet att medlemsstaterna bättre behöver samordna och utveckla de militära resurser som ställs till unionens förfogande. För att underlätta detta arbete föreslår konventet att en europeisk byrå för försvarsmateriel, forskning och militära resurser inrättas. Denna fråga har redan börjat diskuteras inom det ordinarie EU- arbetet och vid sitt möte i gav relevanta organ i uppdrag att vidta de åtgärder som krävs för att inrätta en mellanstatlig försvarsmaterielbyrå. Förutom ovan nämnda förslag om att ändra reglerna för fördjupade samarbeten, föreslår konventet även att två särskilda samarbeten, som inte behöver innefatta alla medlemsstater, skall inrättas på försvars- området direkt genom fördraget. Det ena förslaget handlar om att de medlemsstater som aktivt vill arbeta för att unionen skall kunna ta sig an även mycket krävande militära insatser skall kunna inrätta ett eget samarbete kring militär kapacitetsutveckling inom EU. Samarbetet, som av konventet benämns strukturerat samarbete, skulle vara öppet för alla stater som vill ingå gemensamma åtaganden på detta område samt har kapacitet och vilja att arbeta för att EU även skall kunna genomföra mer komplexa krishanteringsuppgifter. Bara de medlemsstater som deltar i det strukturerade samarbetet skall anta de beslut som rör samarbetet, inklusive kriterier och åtaganden i fråga om militära resurser. Övriga medlemsstater skall informeras av den föreslagna utrikesministern om utvecklingen av det strukturerade samarbetet. Rådet föreslås även kunna ge dessa länder i uppdrag att genomföra krishanteringsinsatser för unionens räkning. I presidiets förklaringar nämns även möjligheten att gruppen skall kunna genomföra insatser som inte är att betrakta som EU- insatser. Konventet föreslår även att det konstitutionella fördraget skall fastställa att den gemensamma försvarspolitiken kommer att leda till ett gemensamt försvar. Detta kommer enligt den föreslagna texten att ske när stats- och regeringscheferna enhälligt fattar ett sådant beslut och efter att medlemsstaterna antar ett sådant beslut i enlighet med sina konstitutionella bestämmelser. Eftersom många medlemsstater inte vill se en sådan utveckling , föreslås även att de stater som redan nu vill påbörja ett sådant arbete skall kunna utfästa ömsesidiga försvarsgarantier sig emellan. Dessa stater förutses kunna använda unionens strukturer för att, i nära samarbete med Nato, kunna utveckla ett samarbete inom detta område. Detta utgör således det andra förslaget om att fördragsfästa ett samarbete som inte omfattar alla medlemsstater. Vissa remissinstanser är positiva, medan andra uttrycker skepsis mot en del av förslagen. Några remissinstanser, bl.a. , anser att fördragstexten om den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken ger för lite utrymme åt arbetet med att förbättra unionens civila krishanteringsförmåga. I anslutning till frågan om terrorism påpekas också att det inte primärt är militära medel som kan åtgärda problemen. Ett par remissinstanser anser att inga militära insatser skall kunna ske utan mandat från . Försvarsmakten påpekar att flera av de föreslagna artiklarna kan få konsekvenser för Försvarsmaktens kapacitet- och beredskapsutveckling. Några instanser tolkar fördragstexten om att EU:s medlemsstater skall förbättra sina militära resurser som ett krav på ökade militära satsningar, vilket de vänder sig emot. Flera remissinstanser anser att den europeiska byrån för försvarsmateriel, forskning och militära resurser bör strykas helt ur fördraget. (), Totalförsvarets forsknings- institut och är positiva till byrån, men pekar även på behovet av att närmare utreda hur existerande internationella samarbeten på försvarsmaterielområdet kan kopplas till byrån. FMV och anser också att det är olämpligt att detaljreglera byråns uppgifter i själva fördraget. Flera remissinstanser ser negativt på förslagen att inom försvarsområdet inrätta olika former av samarbeten för grupper av medlemsstater, vars politiska målsättningar inte delas av alla medlems- stater. betonar att sådana bestämmelser under alla omständigheter bör utformas så att alla medlemsstater garanteras insyn och politisk kontroll över insatser som genomförs i unionens namn. Några remissinstanser, däribland IKFF och , ser negativt på den föreslagna målsättningen om att den gemensamma försvarspolitiken kommer att leda till ett gemensamt försvar, medan välkomnar en sådan målsättning. (Sida) anser att det är viktigt att GUSP ges tillräckligt med budgetmedel för att kunna finansiera GUSP-relaterade åtgärder utan att ta utvecklingsbudgeten eller den Europeiska utvecklingsfonden i anspråk. Utgångspunkten för konventets arbete på detta område har varit att öka effektiviteten i arbetet, förbättra samordningen och samstämmigheten mellan olika områden av unionens yttre åtgärder samt skapa en tydligare representation gentemot omvärlden. Det finns goda skäl att bejaka denna ansats. Förslaget att inrätta en utrikesminister skall ses mot denna bakgrund. Utrikesministerfunktionen bör dock utformas så att den undviker en sammanblandning av rådets respektive kommissionens skilda roller. Det förefaller vidare mindre lämpligt att låta unionens utrikesminister ha ordförandeposten då beslut fattas i rådet, som han eller hon har ett tydligt ansvar för initiativ och genomförande. Utrikesministern bör ha ett effektivt administrativt stöd inom ramen för kommissionens och rådets nuvarande resurser. Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken bygger på att den har alla medlemsstaters stöd. Förslaget att behålla enhällighet som huvudregel bör därför välkomnas. Konventets förslag innebär utökade möjligheter att fatta beslut med kvalificerad majoritet vid genomförande av den överenskomna politiken, vilket bör bidra till ökad effektivitet. kvarstår den betydelsefulla möjligheten för enskilda medlems- stater att kunna motsätta sig antagandet av ett beslut som skall fattas med kvalificerad majoritet om det går emot viktiga nationella intressen, lik- som det absoluta kravet på enhällighet i frågor med militära eller försvarsmässiga konsekvenser. Kommissionen bör även fortsättningsvis tilldelas initiativrätt inom GUSP, vid sidan av medlemsstaterna och utrikesministern. Förslaget om att den gemensamma utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken inte längre skall vara undantagen från de allmänna reglerna om fördjupade samarbeten väcker den principiella frågan om flexibel integration inom detta område. På utrikes- och säkerhets- politikens område är det särskilt betydelsefullt att alla medlemsstater står bakom den förda politiken. De särskilda bestämmelserna om GUSP i nuvarande fördrag innebär att målsättningarna för de områden som omfattas av möjligheten till fördjupade samarbeten måste formuleras genom enhälliga beslut. De nuvarande bestämmelserna och undantagen när det gäller fördjupade samarbeten inom GUSP bör därför bevaras. De nya förslagen på finansieringsområdet skulle kunna bidra till att ge EU kortare reaktionstid för igångsättande av civila eller militära aktiviteter inom GUSP. Principen bör även fortsättningsvis vara att en så stor andel som möjligt av kostnaderna förknippade med genomförandet av EU:s militära krishanteringsinsatser finansieras genom att varje deltagande medlemsstat betalar kostnaden för sitt bidrag till insatsen. Den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken Unionens förmåga att påverka frågor som rör internationell fred och säkerhet både kan och bör förbättras. Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken är av stor betydelse för internationella inflytande. Unionens krishanteringsförmåga, dvs. unionens möjligheter att delta med civila och militära medel i det internationella freds- främjande arbetet, utgör en mycket viktig del i detta arbete. Många av konventsförslagen kan utgöra positiva bidrag till unionens framtida förmåga att förebygga konflikter och hantera internationella kriser. Inget av förslagen påverkar möjligheter att fortsätta föra en militärt alliansfri politik. Inget av förslagen påverkar heller dagens situation vad gäller mandat från . EU:s säkerhets- och försvarspolitik bör utvecklas i takt med att globala hot och säkerhetsproblem förändras. En vidareutveckling av Petersbergs- uppgifterna är en naturlig del i denna process. Klargörandet att alla medlemsstater inte behöver delta i samtliga krishanteringsinsatser kan också ge större flexibilitet vid genomförandet. Det är viktigt att den övergripande politiska kontrollen finns kvar hos alla unionens medlemsstater. Unionens målsättningar om att förebygga och hantera konflikter kan ibland hindras av att otillräckliga resurser ställs till unionens förfogande. Med ökad mellanstatlig samordning kan EU:s möjligheter att bidra till internationell krishantering förbättras. Svenskt deltagande i EU:s krishanteringsinsatser och frågan om hur de svenska bidragen till EU:s krishanteringsverksamhet skall se ut, kommer med konventets förslag, precis som , att vara föremål för nationella beslut. Genom att på frivillighetens grund samordna visst kapacitetsarbete i en försvars- materielbyrå kan medlemsstaterna förbättra sina egna resurser och göra dem mer kostnadseffektiva. Försvarsmaterielbyrån bör inte regleras i detalj i fördraget. Det finns ett reellt behov inom hela av att effektivisera och samordna resursutnyttjandet på det militära kapacitetsområdet så att unionen i praktiken bättre skall kunna utnyttja sin fulla potential som en effektiv fredsfrämjande kraft. Ambitionen bör därför vara att alla medlemsstater aktivt skall delta i detta arbete. Konventets förslag om ett strukturerat samarbete riskerar dock att istället orsaka framtida spänningar mellan deltagarna och de som väljer att stå utanför, vilket skulle kunna leda till en försvagning av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Förutsättningarna för att ett sådant samarbete skall bli framgångsrikt ökar om förslaget revideras så att alla medlemsstater kan delta i utformningen av kriterier för samarbetet, att möjligheter till insyn ges även för de stater som väljer att inte delta, att alla medlemsstater får delta när beslut fattas om genomförande av insatser samt att de behåller den övergripande politiska kontrollen om sådana insatser genomförs. Frågan om flexibel integration väcks också av förslaget om att de stater som så vill skall kunna utfärda ömsesidiga försvarsgarantier inom unionens ram. Vid inträdet i EU deklarerade att det inte hade för avsikt att hindra de stater som skulle vilja arbeta i riktning mot ett gemensamt försvar. Förslaget riskerar emellertid att skapa onödiga skiljelinjer mellan medlemsstaterna och därmed försämra möjligheterna att gemensamt formulera en sammanhållen politik gentemot omvärlden. Ett sådant samarbete skulle även skapa nya spänningar i den transatlantiska länken. 17.5 Den gemensamma handelspolitiken konventets förslag Den gemensamma handelspolitiken behandlar unionens yttre handels- politik, dvs. gentemot tredje land. Konventet föreslår ett flertal ändringar i bestämmelserna om den gemensamma handelspolitiken. Den gemensamma handelspolitiken föreslås omfatta även utländska direktinvesteringar, vilket inte är fallet .