prop · GQ0353d2 · 2003-02-21 00:00:00 — Sammanfattning av betänkandet Barnmisshandel Att förebygga och åtgärda (SOU 2001:72) Frågor om barnmisshandel har på nytt varit föremål för diskussioner på såväl nationell som lokal nivå. Barnmisshandel har behandlats i riksdagsmotioner och i den offentliga debatten av bl.a. () har visat att antalet anmälningar till polisen om misshandel riktad mot barn har ökat. Mot denna bakgrund tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté för att utreda frågan om barnmisshandel och därmed sammanhängande frågor. Kommitténs ledamöter och sekretariat tillsattes och utredningen påbörjade därefter sitt arbete. Utredningen antog namnet Kommittén mot barnmisshandel. Uppdraget skulle i sin helhet vara slutfört men med ett delbetänkande om polisens och åklagarnas arbetsmetoder som skulle redovisas, efter beslut om förlängning, . avlämnades delbetänkandet Barnmisshandel Polisens och åklagarnas handläggningstider och arbetsmetoder (SOU 2000:42). Kommittén har även för slutbetänkandet fått en förlängd utredningstid och skall redovisa uppdraget. Vi redovisar härmed, i enlighet med direktiven, slutbetänkandet Barnmisshandel Att förebygga och åtgärda (SOU 2001:72). Enligt direktiven är den långsiktiga målsättningen för utredningen att skapa bättre förutsättningar för att förhindra att barn misshandlas, för en bättre samverkan mellan de verksamheter som skall utreda och åtgärda barnmisshandel, för förbättrad kunskap hos berörda yrkesgrupper och för bättre möjligheter till stöd och hjälp till berörda. Enligt samma direktiv skall utredningen ha ett barnperspektiv i arbetet och utgå från FN:s konvention om barnets rättigheter. Det är framförallt artikel 3 barnets bästa, artikel 12 åsiktsfrihet och rätt att bli hörd samt artikel 19 skydd mot övergrepp som varit viktiga i vårt arbete. Men även artiklarna 34 skydd mot sexuellt utnyttjande och artikel 39 rehabilitering har varit av vikt i arbetet. Vi har i våra förslag utgått från barnets bästa och har i flera fall förslag om insatser som gynnar alla barn och därmed också barn som far illa eller riskerar att fara illa. Kap. 2 Barnmisshandel i samhället en inledning I detta kapitel beskriver vi utgångspunkterna för vårt arbete. Vi inleder med röster från barn om barnmisshandel, resonerar om begreppet barnperspektiv samt om betydelsen av social trygghet för barn och barnfamiljer. Vidare en kort historik om barnmisshandel och slutligen något om synen på aga i andra länder. I avsnittet om barns röster ges en bild av hur utsatta barn kan uppleva sin situation. Barnens Hjälptelefon hos (Barnets Rätt I Samhället) tar emot många samtal från barn om barnmisshandel. Vi återger exempel på vad barn berättar. av samtalen kommer från flickor och från pojkar. De flesta barnen är drygt . De misshandlade barnen bor oftare tillsammans med en ensamstående far eller i styvfamilj än vad som är brukligt vid ett genomsnittssamtal. äger misshandel rum i hemmet. I drygt åtta av tio fall sker den fysiska misshandeln av en familjemedlem. Detta gäller även i drygt hälften av de betydligt färre samtalen om psykisk misshandel. I avsnittet Med fokus på barnperspektivet beskrivs hur vunnit insteg i hela samhället. Barnet ses som en självständig individ med rätt till inflytande över beslut som rör både den personliga situationen och samhället i stort. Barnperspektivet blir framförallt tydliggjort i artikel 3 om barnets bästa i främsta rummet och artikel 12 om barnets rätt att säga sin mening, vilka tillsammans utgör fundamenten i ett barnperspektiv. Vad som är ett barnperspektiv är inte en gång för alla givet. Grundläggande i ett barnperspektiv måste vara respekten för barnets fulla människovärde och integritet. Men barn är också beroende av vuxna. Barn kan inte tillerkännas ett eget självbestämmande fullt ut och behöver därför vuxna som tar ansvar för att skydda deras integritet. En grundläggande intressekonflikt gäller barnets behov och rättigheter i förhållande till vårdnadshavarens ansvar och intressen, dvs. hur tungt föräldraansvaret väger i förhållande till barnet som eget rättssubjekt. Även när myndigheter verkligen försöker sätta barnets bästa i främsta rummet kan beslutet komma i konflikt med föräldrarnas intressen. I uttrycker konventionsstaterna att familjen är den naturliga miljön för barnens utveckling och välfärd. Bl.a. detta beskrivs i avsnittet om barns sociala trygghet. Familjen bör därför ges stöd så att den kan ta sitt ansvar. I vissa fall krävs samhällets professionella stöd, från t.ex. hälso- och sjukvård eller socialtjänst. I några fall behöver barn skydd. Barns välfärd påverkas av familjens förhållanden, men även av t.ex. förskola och skola. Om barnet har goda förhållanden i förskolan eller i skolan, kan detta bli en motvikt till andra brister i den sociala situationen. Man kan konstatera att det blivit färre vuxna i barns uppväxtmiljöer, något som sannolikt mest drabbar de utsatta barnen med svaga sociala nätverk. Skall samhället satsa på breda välfärdslösningar eller på riktade åtgärder till barn som växer upp i s.k. riskmiljöer? Eller är det direkta och individuella insatser som ger bäst resultat? Svaret om behövliga insatser finns inom alla nivåer. Många familjer klarar sig tack vare en god generell välfärd. För barn i utsatta områden kan behövas extra resurser för att förebygga allvarligare problem. För det enskilda barnet som växer upp i en riskmiljö, fordras särskild uppmärksamhet från vuxenvärlden. I avsnittet Barnmisshandel i historien konstateras att barnmisshandel är ett tidlöst och internationellt problem. Våld och övergrepp mot barn har förekommit och i de flesta kulturer. Rätten för föräldrar att aga sina barn var självklar i äldre tider. fick sin första barnavårdslagstiftning . Samhället fick då en möjlighet att omhänderta vissa barn som utsattes för misshandel eller vanvård i hemmet. Våld mot barn var dock fortfarande accepterat i uppfostrande syfte. präglade den amerikanske läkaren . uttrycket The Battered Child Syndrome. De tidigare framlagda hypoteserna om mystiska infektionssjukdomar som drabbade vissa barn kunde nu av- skrivas och ses som skademönster typiska för misshandlade barn. första gången lyftes den tidigare osynliggjorda misshandeln av barn fram som ett stort och verkligt samhällsproblem. misshandeln förändrades alltså under dessa årtionden från att ha varit ett odefinierat problem tillhörande sjukvården till ett konkret samhälls- I förbjöds skolagan i folkskolestadgan 1958. dröja ytterligare tjugoett år innan riksdag antog den s.k. anti-agalagen (6 kap. 1 § ). att barn inte får utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande I avsnittet Synen på kroppslig bestraffning några utblickar konsta- teras att det finns tio länder som uttryckligen har förbjudit såväl fysisk som psykisk misshandel av barn. I flera länder pågår diskus- sioner och lagstiftningsarbete i denna fråga. kommer på FN:s specialsession om barn, , bl.a. att fokusera på barnmisshandel genom att i en rapport informera om genomförandet av aga-förbudet i . Även SIDA lyfter fram den svenska attityden i förhandlingar med länder, som kan bli aktuella för ekonomiskt bistånd till skola och undervisning. har det inom EU satts på pränt att barn har Detta skedde vid regeringskonferensen i vid vilken medlemsländerna proklamerade en stadga som samlat uttrycker EU-medborgarnas rättigheter inom olika områden. Barn betraktas nu som en egen intressegrupp med egna behov och rättigheter. Kap. 3 Definition av barnmisshandel Vi föreslår följande definition: Barnmisshandel är när en vuxen person - utsätter ett barn för fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp, - försummar att tillgodose barnets grundläggande behov. Med barn avses varje människa under . Vi föreslår en övergripande definition av begreppet barnmisshandel och menar att en sådan definition gör det möjligt för myndigheter, organisationer och andra att konkretisera vad definitionen innebär för den Att definiera barnmisshandel såsom definierar miss- handel, ger inte en rättvisande bild av vad barn far illa av, vad barn inte får utsättas för eller vilka åtgärder man inte får underlåta att vidta för att ett barn inte skall fara illa eller riskera att fara illa. därför vidare än den straffrättsliga definitionen av misshandel i 3 kap. 5 § Fysisk misshandel kan vara att den vuxne slår barnet med eller utan tillhygge, nyper, sparkar, knuffar, kastar, skakar, luggar, river eller biter barnet, trampar eller stampar på barnet eller tvingar in föremål i barnets Fysisk misshandel är också att förgifta, bränna, skålla, riva, försöka dränka eller kväva barnet. Som psykisk misshandel räknas t.ex. orimligt hårda bestraffningar, förlöjligande, kritik, hån, nedvärdering, avvisande, utfrysning, orimliga krav eller vägran att lyssna på barnets synpunkter. misshandel kan också vara att barnet tvingas bevittna (se eller höra) våld i sin närmiljö eller leva i en miljö där våld eller hot om våld är ett ofta Kränkningar kan exempelvis vara att på ett förnedrande sätt kom- mentera barnets utseende, språk eller begåvning, säga att barnet är odug- ligt eller att syskon är mycket sötare och mer framgångsrika, förolämpa barnet fysiskt eller verbalt inför kamrater eller vuxna, läsa barnets dagbok eller liknande. Fysisk försummelse gäller alla aspekter av barnets fysiska hälsa och utveckling, dvs. hygien, kost och omvårdnad, årstidsanpassade kläder, möjlighet till vila och sömn, skydd och husrum, tillsyn, förebyggande hälsovård, medicinsk vård inklusive tandvård samt skydd mot olyckor. Psykisk försummelse kan t.ex. vara otillgänglighet och likgiltighet för barnet (med flytande gräns mot psykisk misshandel), underlåtenhet att ge barnet erfarenheter och att lära barnet vad som är rätt och fel. Kap. 4 Förekomsten av barnmisshandel Vi presenterade en rapport och misshandel (SOU I rapporten konstateras att kroppslig bestraffning, aga, som uppfostringsmetod har minskat samt att det ökade antalet anmälningar till polisen om barnmisshandel sannolikt beror på en ökad vaksamhet och mindre tolerans från vuxna för våld mot barn. I vår studie Föräldraintervju 2000 som ingår i ovannämnda rapport, svarade av föräldrarna ja på frågan om de använt sig av någon form av fysisk bestraffning . anger dock av mellanstadie- elever och av yngre vuxna att de under uppväxt- tiden utsatts för svårare kroppslig bestraffning utförd med tillhyggen. av barn och ungdomar utsätts för mycket allvarliga och ovanliga bestraffningsformer, t.ex. hot med kniv eller skjutvapen. osäkert om det skett någon minskning av dessa mycket allvarliga be- Siffran har varit i princip oförändrad under de senaste Vi har i rapporten också belyst konsekvenserna för barn av våld i nära Våra studier visar att av alla barn någon gång upplevt våld i hemmet och att upplever det ofta. I kapitlet redovisar vi också antalet anmälningar om barnmisshandel till polisen ; 938 anmälningar om misshandel riktad mot barn mellan samt 5 625 anmälningar om misshandel mot barn Närmare tre fjärdedelar av den polisanmälda misshan- deln mot yngre barn begicks av en bekant förövare inomhus, jämfört med vad gäller de äldre barnen. En annan skillnad är misshandel utomhus av obekant som utgör av brotten mot 714-åringar, jämfört av brotten mot 06-åringar. Det är viktigt att vara medveten om att misshandel mot barn är brott med ett stort mörkertal. Detta innebär att kriminalstatistiken över polisanmälda brott säger relativt lite om den faktiska omfattningen av Dessutom är det mycket troligt att det skett en förändring av anmälningsbenägenheten , vilket ytterligare försvårar möjligheten att dra slutsatser om den faktiska utvecklingen. Vi föreslår att regeringen ger , och ett gemensamt uppdrag att utarbeta en strategi för samverkan i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. avsedd som ett stöd främst för det lokala samarbetet, där vi anser att det viktigaste arbetet äger rum för utsatta barn. Berörda verksamheter bör ha ett lagstadgat ansvar att samarbeta. Vi föreslår därför att nya paragrafer om samverkan införs i socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen, lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och i skollagen. Polislagen har redan en motsvarande paragraf. enligt lag ges ett särskilt ansvar att verka för att samverkan kommer till stånd. Med det yttersta och det utredande ansvaret som grund, har en given roll som samordnare och spindeln i Vi föreslår också att Kungl. Maj:ts Cirkulär (1970:513) om samarbete mellan socialnämnd, skola och polis upphävs. serna i cirkuläret synes inte ha tillämpats . Lokalt samarbete bör ske, dels på en allmän nivå för att uppmärk- samma förhållanden och miljöer som innebär att barn och unga far illa eller riskerar att fara illa, dels på en individuell nivå exempelvis i ärenden om barnmisshandel. Det är alltid de lokala förutsättningarna och förhållandena som skall styra samarbetet och vilka parter som skall För ett barn som utsatts för t.ex. misshandel, anser vi att arbetsformer runt en barnkonferens kan utvecklas. En barnkonferens är en struktur för ett samverkansmöte i komplicerade barnavårdsärenden, där de olika huvudmännen samarbetar med barnet allt utifrån barnets ålder och mognad med familjen och eventuellt med andra berörda. utveckla arbetsmetoder och erbjuda insatser utifrån barnets behov och där det är berörda verksamheters ansvar att delta. och insatser bör ske med koppling till utvärdering och forskning inom I kapitlet ställs frågan om samverkan är en framgångsrik arbetsform och därefter följer en genomgång av olika förutsättningar för samarbete. Många människors behov och problem är så komplexa att ingen huvudman ensam kan åstadkomma någon bra lösning. sorters kompetenser och resurser för att finna goda insatser för det misshandlade eller försummade barnet och för barnets familj. större olycka eller katastrof inträffar i samhället, visar olika verksamheter att samarbete är nödvändigt för att hjälpa de drabbade människorna. Kap. 6 Anmälan till socialnämnden Resultaten av olika undersökningar visar att endast en liten andel av de barn som misstänks fara illa anmäls till socialnämnden. Graden av rapportering skiljer sig mellan olika yrkesgrupper som har anmälningsskyldighet men är låg inom samtliga. Bestämmelser om anmälningsskyldighet finns i 71 § socialtjänstlagen (1980:620, SoL). träder en ny socialtjänstlag i kraft (SFS 2001:453). En bestämmelse som i sak motsvarar 71 § SoL finns i 14 kap. 1 § i den nya lagen. Vi föreslår att ordet skydd i 71 § SoL (14 kap. 1 §) ersätts av orden skydd eller stöd. De anmälningsskyldiga har svårt att avgöra när anmälningsskyldigheten inträder. I lagtexten är skyldigheten knuten till ett barns behov av skydd. Förarbetena anger att anmälan skall ske även när barn kan antas behöva stöd eller hjälp. Med den föreslagna formuleringen bör det bli lättare för de anmälningsskyldiga att bedöma när en anmälan skall göras. Den nya lydelsen har också andra fördelar. Vi föreslår att ges i uppdrag att utfärda allmänna råd om information till den som gjort en anmälan enligt 71 § SoL (14 kap. 1 §). Olika undersökningar visar att frånvaron av återkoppling kan leda till att yrkesverksamma avstår från att anmäla. Det upplevs som frustrerande att inte få veta vad som händer efter det att en anmälan gjorts. Bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100) hindrar visserligen socialnämnden från att fritt lämna ut uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Vissa uppgifter kan dock lämnas. Vi föreslår att hänvisningar till 71 § SoL förs in i skollagen (1985:1100), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), tandvårdslagen (1985:125), lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och i polislagen (1984:387). har en skyldighet att informera om anmälningsskyldigheten. Olika uppgifter visar emellertid att socialnämnden har svårt att nå ut överallt. Därför behövs även andra åtgärder för att öka medvetenheten om anmälningsskyldigheten och dess närmare innebörd. Socialtjänstlagen behandlar socialnämndens arbete. De som arbetar med barn inom förskolor, skolor, barnhälsovården, tandvården etc. kan antas ha en större kunskap om och känna sig mer berörda av sin egen lagstiftning. Vi bedömer det också som sannolikt att frågor som rör anmälningsskyldigheten kan få en större uppmärksamhet från bl.a. verksamhetsledningen om hänvisningsbestämmelser införs. Vi föreslår att frågan om en motsvarighet till tjänstefelsansvaret för enskilt verksamma personer som låter bli att göra anmälan enligt 71 § SoL (14 kap. 1 §) blir föremål för utredning i särskild ordning. Det är ett allvarligt problem att många yrkesverksamma inte fullgör sin anmälningsskyldighet. Ofta framförs uppfattningen att det behövs utökade möjligheter för samhället att reagera i dessa fall. kan i vart fall vissa anmälningsskyldiga som låter bli att göra en anmälan riskera att dömas till ansvar för tjänstefel enligt eller åläggas disciplinpåföljd enligt arbetsrättsliga bestämmelser. Det torde dock inte kunna hänföras till tjänstefel när personal inom enskilt bedrivna verksamheter låter bli att anmäla. Vi föreslår att anmälningsskyldigheten enligt 71 § SoL (14 kap. 1 §) utvidgas till att uttryckligen gälla myndigheterna inom kriminalvården och dess anställda. Kriminalvården kan ha anledning att reagera över barns förhållanden i flera olika situationer. Vi föreslår också att en hän- visning till 71 § tas in i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt och i förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder. Vi föreslår kompetenshöjande åtgärder inom . examensordningens övergripande mål för socionomutbildningen, föreslås kompletterat med att studenterna skall ha förvärvat kunskaper om barns livsbetingelser och om utsatta barns situation och livsvillkor. nal som handlägger komplicerade barnavårdsärenden bör ha en special- Vi föreslår att ett program för kompetensutveckling exempelvis vidareutbildning utarbetas inom ramen för nationella stöd till kunskapsutveckling inom . Vi utgår ifrån att grundbultar i socialt arbete bl.a. är personalens kompetens, ett gott bemötande och samverkan. åtanke att insatser skall vara av god kvalitet samt att arbetet skall utföras av personal med lämplig utbildning och erfarenhet förordar vi kompetenshöjande insatser. Att göra ett omhändertagande och kunna hantera de komplexa problem som detta innebär och den kris som barnet och familjen befinner sig i kräver särskild kunskap. Länsstyrelserna granskar kommunernas sociala arbete. styrelsen kommenterar och sammanställer en rapport over iakttagelserna. I tillsynsrapporten för konstateras att barnperspektivet i utred- ningarna har fått större genomslag, helhetslösningar för barnet och familjen eftersträvas, kvalitetsutveckling och samverkan har förbättrats. Lokala öppenvårdsresurser har utvecklats, ofta i samarbete med andra. Brister finns dock fortfarande i handläggning och dokumentation. finns en tendens hos kommunerna att lösa komplicerade problem med lokal öppenvård i första hand; sådana åtgärder är inte alltid tillräckliga. Tillsynsmyndigheterna anser det oroande att har svårig- heter att rekrytera och behålla kompetent personal. Detta i sin tur kan ge negativa effekter för den enskilde personen som ofta befinner sig i en Vi föreslår att det anslås statliga medel om 10 miljoner för vartdera året för arbetet med att utveckla arbetsmetoder och insatser för barn som utsatts för misshandel eller försummelse och med deras Utvecklingsarbetet bör ske i samverkan mellan socialtjänst, skola, polis, hälso- och sjukvård samt eventuellt andra. heter bör bidra med sammanlagt minst motsvarande belopp som sökta Projekten bör ha anknytning till en forsknings- och utvecklingsenhet eller till någon akademisk arbete. När en anmälan kommer in till socialnämnden kan det i vissa fall finnas skäl att tala med barnet utan vårdnadshavarens vetskap. utredningen har pekat på detta behov . oss till deras bedömningar och föreslår att denna fråga utreds. Vi har tillsammans med i och länets tretton kommuner gjort en studie över anmälningar om barnmisshandel under Studiens avsikt var att belysa arbete med en anmälan men också bedömningar och samspelet med andra huvudmän som sker runt en anmälan. I rapporten har kartlagts insatser i anmälda ärenden, vem som har gjort anmälan, samråd m.m. ningarna kommer från skolan (av samtliga anmälningar). Barnavårdscentralen är den instans som endast anmäler ett fåtal ärenden (av samtliga anmälningar). Polisens och åklagarnas insatser Även om polisen utreder barnmisshandelsärenden med förtur, visar det sig att i endast två tredjedelar av de anmälda ärendena har beslut fattats ; i övriga ärenden saknas uppgift. Studien visar även på behov av system för löpande statistik. Statistiken måste följas over tid för att bli ett instrument för uppföljning och analys. Också i den här studien pekar på kommunernas höga arbetsbelastning för hand- läggare inom barn- och ungdomsvård. Rapporten ger en bild av barns Kap. 8 Förskolan, skolan och fritidshemmet I kapitlets inledning diskuteras vikten av en helhetssyn i förskolan, skolan och fritidshemmet. Vi delar elevvårdsutredningens uppfattning att hälsa och lärande går hand i hand. I skollagen (1985:1100) benämns en grupp barn som barn i behov av särskilt stöd. Detta uttryck är emellertid Vi föreslår att skollagskommittén i sitt arbete beaktar gruppen barn som omfattas av detta uttryck och anser att även barn utsatta för misshandel eller andra övergrepp skall ingå. att rektors ansvar för dessa barn tydliggörs. Vi föreslår att ges i uppdrag att genomföra nationella granskningar om barns inflytande och delaktighet i förskolan och skolan. Barn har rätt till delaktighet och inflytande i förskolan och skolan enligt skollagen och läroplanen. Vi anser att elever som har inflytande i skolans vardag utvecklar goda relationer och förhållningssätt till vuxna i skolan. Detta kan även leda till bättre förutsättningar för upptäckt av och åtgärder för barn som far illa. I en skola där elever möter många vuxna under en dag och där dialogen mellan vuxna och barn inte är utvecklad som arbetsform är det svårare att upptäcka barn som far illa. Vi föreslår att ges i uppdrag att utfärda allmänna råd om anmälningsskyldigheten till socialnämnden. Våra kontakter med före- trädare för förskola och skola har gett vid handen att det finns ett behov av en för varje skola uppgjord plan eller rutin för hur man skall hantera fall när barn far illa eller riskerar att fara illa. Planen skall utarbetas för att vara ett stöd och en hjälp för personal som möter utsatta barn. anser att varje förskola och skola skall ha en sådan plan. Vi föreslår att kommunen i den årliga utvärderingen av de inkomna kvalitetsredovisningarna skall uppmärksamma hur skolorna arbetar med barn som far illa. Vi föreslår att i målbeskrivningarna i examensordningen tas in sär- skilda skrivningar avseende utbildning till lärare om barns behov och utveckling och särskilt uppmärksamma barn som far illa. Vi menar att en god kompetens är förutsättningen för att barn som far illa eller riskerar att fara illa skall uppmärksammas och få hjälp. Vi föreslår att kommunerna uppmärksammas på sitt ansvar för kompetensutveckling av personal inom förskolan, skolan och fritids- hemmet kring bl.a. området barn som far illa eller riskerar att fara illa. Kap. 9 Hälso- och sjukvården Hälso- och sjukvården kommer i kontakt med barnmisshandel på många Vissa verksamheter har anledning att vara uppmärksamma på frågor som rör barn och barns utveckling trots att de inte ens möter barn. Exempel på sådana verksamheter är vuxenpsykiatrin och missbruks- Inom alla sådana verksamheter bör finnas rutiner som vägleder personalen i en situation där man misstänker att ett barn misshandlas Inom den hälso- och sjukvård där man möter barn ställs andra krav på personalen. Förutom det medicinska omhändertagandet är bemötandet och sättet att förhålla sig till barn av central betydelse. Vi föreslår att bestämmelser om barnets bästa tas in i de lagar som