prop · GQ03150 · 2003-09-12 00:00:00 — (SOU 2002:56) och slutbetänkandet Investeringsfonder , avgifter m.m. (SOU 2002:104) . Delbetänkandet har remissbehandlats. Remissyttrandena finns till- gängliga i (dnr Fi2002/2544). Även slutbetänkandet har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr Fi2002/4376). I detta ärende be- handlas med något undantag endast förslagen i utredningens delbetän- kande. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 5. Av förbiseende angavs inte för- EGT L 41, , s. 20 (Celex 32001L0107). EGT L 41, , s. 35 (Celex 32001L0108). slaget till lag om ändring i lagen (1992:543) om börs- och clearingverk- samhet i regeringens beslut. Detta lagförslag omfattades dock av lagråds- remissen. Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:562) om internatio- nell rättslig hjälp i brottmål har tillkommit efter lagrådsgranskning. Lag- ändringen är av sådan enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande över den skulle sakna betydelse. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Regeringen har i propositionen i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. Dessa och eventuella avvikelser från Lagrådets förslag redovisas i första hand i författningskommentaren men även i avsnitten 9.1.1, 9.2.1 och 12.2.4. Utöver vad som angetts har vissa redaktionella ändringar gjorts. När lagen (1990:1114) om värdepappersfonder trädde 1991 fick en lagstiftning för fondsparande som var anpassad till EG:s reg- ler på området. Lagstiftningen kom till efter det att kapitalmarknaderna hade avreglerats och valutarestriktionerna i huvudsak hade avskaffats. Grunden var därmed lagd för en tillväxt av finansmarknaden och därige- nom en ökning av allmänhetens fondsparande. I stort sett alla yrkesverk- samma personer i sparar i fonder i någon form. Troligen har inte fondsparandet fått en sådan spridning i något annat land i värl- den. Det beror inte enbart på att förutsättningarna för fondsparandets ut- veckling förbättrades genom tillkomsten av lagen om värdepappersfon- der. Via allemanssparandet, som i början var skattesubventionerat, hade många svenskar redan ett relativt omfattande fondsparande. Även andra förändringar har uppmuntrat pensionssparande via fon- der såsom framväxten av fondförsäkringar, det individuella pensionsspa- randet (IPS) och nya system för fonderade avtalspensioner. Inte minst har det nya premiepensionssystemet medfört att fondsparande har blivit en produkt som rör alla medborgare. En annan viktig orsak till den ökade populariteten för fonder som spar- form var den kraftigt positiva kursutvecklingen på världens aktiemarkna- der . Via fonder har småsparare enkelt kunnat ta del av kursutvecklingen. Därtill har den produktutveckling som skett också medfört att allmänheten har kunnat lockas till fondspa- randet i olika former. Ett sparande i en värdepappersfond inleds genom köp av andelar. Ande- larna förvärvas inte från någon annan innehavare; helt nya andelar utfär- das av fonden genom fondbolagets försorg. Därmed behöver en köpare inte hitta en säljare. Varje andel är lika stor och prissätts utifrån marknadsvärdet på de tillgångar som finns i fonden. Antalet andelar bestäms av hur mycket medel som investeras i fonden. Ju fler personer som investerar i fonden desto fler andelar ges ut. När en andelsägare vill sluta spara i fonden löser han - genom fondbolagets för- sorg - in sina andelar i fonden, varigenom antalet andelar i fonden mins- kar. Fonder skall därmed inte förväxlas med aktiebolag där antalet ute- stående aktier är bestämt och begränsat och vars värde är beroende av värdet på bolagets tillgångar och framtidsutsikter. Priset på aktier är där- till beroende av förmågan att hitta en köpare när man väl vill sälja. De medel som ingår i fonderna kan placeras på många olika sätt enligt på förhand fastställda riktlinjer. I en del fonder placeras medlen bara i räntebärande värdepapper (räntefonder). I andra placeras enbart i aktier (aktiefonder), och i en del i båda tillgångsslagen (blandfonder). Ränte- fonder kan vara inriktade på antingen värdepapper med kort löptid eller med lång löptid eller en kombination av båda. antingen enbart i ett land eller i flera länder. Medel i aktiefonder kan Prop. 2002/03:150 exempelvis placeras i bara ett land eller en specifik bransch över hela världen eller i företag av en viss storlek. Det föreligger således otaliga kombinationer av finansiella instrument i fonder vilket ger förutsätt- ningar för ett rikt utbud av fondprodukter till allmänheten. De medel som ingår i fonderna förvaltas av aktiebolag som fått till- stånd av att utöva fondverksamhet. Dessa bolag kal- las för fondbolag och bestämmer i vilka tillgångar fondmedlen skall pla- ceras. Även andra företag som står under inspektionens tillsyn kan få tillstånd att förvalta vissa typer av fonder. förvarar sedan tillgångarna i fondens namn. är en bank eller ett annat kreditinstitut som också hanterar mycket av administ- rationen runt sparandet, exempelvis räknar de ut värdet på varje andel och håller ordning på tillgångarna i fonden. Denna konstruktion med uppdelat ansvar för förvaltning och förvaring innebär en större trygghet för fondandelsägaren genom att funktionerna är separerade från varandra. verkställer köp och försäljningar av värdepapper. Fonderna möjliggör att konsumenter får tillgång till en förmögenhets- förvaltning som de i många fall annars skulle vara utestängda ifrån. Verksamheten är dock i viss mån behäftad med intressekonflikter. Fond- spararen vill ha så hög avkastning som möjligt till så låga kostnader som möjligt. Fondbolaget däremot har intresse av att skapa så hög vinst som möjligt till sina ägare som det skall se till att fondspararna får en hög avkastning. Vidare har fondbolaget rätt att rösta för de aktier som motsvarar fondspararnas andelar. Dessa intressekonflikter i kombination med fondspararnas begränsade möjligheter att bevaka sina intressen gentemot fondbolaget, är en av anledningarna till att det skapats en sär- skild lagstiftning för fondsparandet med syfte att skydda konsument- intresset. 4.1.2Två huvudkategorier av fonder De allra flesta fonder är så kallade UCITS-fonder. Dessa är harmoni- serade i i enlighet med EG:s UCITS-direktiv (där UCITS står för engelska Undertakings for in ).63 Andra fonder som erbjuds till allmänheten är 63 Rådets direktiv /611/EEG om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag) EGT L 375, de som brukar benämnas nationella eller oharmoniserade fonder. 2002/03:150 är undantagna från vissa bestämmelser i lagen om värdepappersfonder. Vanligen har de undantag från de placeringsregler som gäller för UCITS- fonder. Genom att de därmed också avviker från direktivet får de heller inte säljas fritt inom EU och Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). UCITS-fonder följer lagen om värdepappersfonder i sin helhet och är den helt dominerande fondkategorin på den svenska marknaden. Alla större kända fonder där merparten av allmänhetens fondsparande ligger är UCITS-fonder. Medel som ingår i en UCITS-fond får enligt UCITS- direktivet och lagen om värdepappersfonder placeras i aktier och andra värdepapper. Dock får fondmedlen som huvudregel inte placeras till av fondvärdet i en enskild tillgång. Fonden får dock ha upp till fyra innehav där exponeringen i varje innehav uppgår till av de samlade tillgångarna. Detta innebär att en UCITS-fond som ligger precis på dessa gränser måste ha minst 16 olika innehav. UCITS-direktivet, och därmed förutsättningarna för UCITS-fonderna, har ändrats genom två tilläggsdirektiv som trätt i kraft . Dessa ändringar skall nu genomföras i svensk rätt. har för drygt 160 av de ca 650 svenska fonderna64 på marknaden beviljat undantag från de regler som annars skall gälla en- ligt lagen om värdepappersfonder. Dessa undantag avser uteslutande pla- ceringsbestämmelserna. Dessa fonder brukar benämnas nationella fon- der. De nuvarande nationella fonderna kan grovt delas upp i fyra olika kategorier. Det är fråga om aktiefonder med större innehav i enskilda aktier (större exponeringar) än vad som annars tillåts, indexfonder som replikerar ett visst index, fondandelsfonder där fondmedlen placeras i andra fonder samt s.k. hedgefonder. Fonder med större exponeringar i enskilda värdepapper Fonder med utvidgade möjligheter till placeringar i enskilda värdepapper kan t.ex. vara fonder där medlen tillåts placeras av fondvärdet i en enskild aktie. För dessa fonder begränsas dock ofta de större enskilda innehaven genom de placeringsregler som finns i fond- bestämmelserna. En fond kan t.ex. tillåta att innehav överstigande av fondvärdet får sammanlagt maximalt uppgå till av det totala fondvärdet. 31.12.1985, s. 3 (Celex 31985L0611), senast ändrat genom och rådets direktiv /108/EG (EGT L 41, , s. 35, Celex 32001L0108). 64 Värdepappersfonder och nationella fonder registrerade i enligt Finansinspek- tionens hemsida per . Indexfonderna följer ett visst angivet index som i sin tur är sammansatt efter hur en viss bransch eller marknad ser ut. väl passa in i de placeringsregler som gäller för UCITS-fonder och behö- ver inte nödvändigtvis vara nationella. Det uppstår dock ett problem om någon aktie har en vikt i indexet som överstiger . I så fall sätter UCITS-direktivet hinder i vägen. Detsamma gäller om det finns för många aktier som har en vikt som är mellan . nadsplatser i och i har på grund av respektive Nokias dominans haft index med en sammansättning som omöjliggör indexfonder enligt UCITS-direktivet. Dessa index måste då få särskilt Med de nya reglerna i UCITS-direktivet utökas möjligheten för UCITS-fonder som avser att efterbilda sammansättningen av ett visst Medel i fonden får då placeras av fond- värdet hos samma emittent. I en fond där medlen placeras i enlighet med index görs placeringarna mekaniskt utan någon analys av enskilda innehav. därför vara billiga eftersom förvaltningen kräver små resurser. har det blivit populärt med fonder där medlen placeras i andra fonder, s.k. fondandelsfonder. I en sådan fond har fondspararen bara kontakt med en fond men får den riskspridning och varia- tion i sparandet som en investering i ett flertal fonder kan innebära. fondandelsfond kan också betraktas som en förvaltningstjänst där för- valtaren av huvudfonden väljer fonder efter på förhand bestämda riktlin- I och med de nya reglerna i UCITS-direktivet får medel i UCITS-fon- der i större utsträckning än tidigare placeras i andra fonder. En traditionell fond är normalt beroende av stigande marknadspriser för att skapa en positiv avkastning. Hedgefonder är samlingsnamnet på fon- der som förvaltas på ett mer fritt sätt och där avsikten normalt är att skapa en positiv avkastning oberoende av marknadens utveckling. valtaren kan använda sig av en rad olika metoder och strategier och i allmänhet utnyttjas förvaltningsorganisationens specifika kompetens inom ett visst område. En följd av detta är att hedgefonder är en mycket heterogen kategori av fonder, men också att förvaltarnas skicklighet blir betydligt mer avgörande för fondens avkastning än för traditionella fon- Det finns dock hedgefonder som på förhand lägger fast en detaljerad strategi och som då inte blir lika beroende av förvaltaren eller enskilda personer under själva genomförandet. När strategin väl ligger fast är det på förhand bestämt hur en förvaltare skall agera i de situationer som uppkommer på marknaden. Medan marknadsrisken är den övervägande risken för traditionella fonder är förvaltarrisken den mest väsentliga för Risknivån i hedgefonder varierar beroende på deras strate- Det finns hedgefonder som arbetar på en uttalat låg risknivå, men Prop. 2002/03:150 också hedgefonder med en strategi som syftar till att öka risken. det vara svårt för en utomstående att till fullo få insyn i och förstå för- valtningsstrategin i dessa fonder. Den svenska fondmarknaden har vuxit mycket kraftigt . Inte bara det privata fondsparandet har ökat utan fondsparandet har också blivit en viktig del för såväl pensionssparandet som försäkringssparandet. Den största delen av fondsparandet sker direkt i de olika fonderna och kan i vissa avseenden sägas vara ett komplement till eller till och med ersättning för ett traditionellt banksparande. Att spara i fonder i olika försäkringslösningar blir också allt mer populärt. Det sparandet är mer långsiktigt än det direkta och har dessutom skattefördelar. På samma sätt kan även sparandet inom olika avtalspensionslösningar placeras i fonder i enlighet med den pensionsberättigades önskemål. Inom det statliga pre- miepensionssystemet kommer när det är i full funktion 6 miljoner svenskar placera en del av sin statliga pensionsrätt i fonder. Fonder har således blivit en omfattande sparform inom ett flertal typer av sparande. Det är främst hushållen som sparar i fonder, men även institutionella investerare använder sig av fonder för sina investeringar. Per uppgick det samlade förvaltade fondvärdet i de runt 1 100 fonderna till strax över 700 miljarder kronor65. Dessa fonder förvaltades av 71 fondbolag. Som framgår av nedanstående figur har värdet på fondsparandet ökat enormt . Merparten av ökningen har skett vilket både direkt och indirekt - beror på en stark utveckling av tillgångspri- serna . Av motsatt skäl har fondsparandet mätt i vär- det på tillgångarna i fonderna minskat (2000-2002). 65 Fondbolagens Förenings statistik, Fondförmögenhet . Siffrorna avser både fonder registrerade i och fonder regist- Även de från kontrollerade men utlandsregistrerade fonderna ingår till den del spararna är svenska medborgare. Värdepappersfonder, 1980-200166. Källa: () Sparbarometern, Hushållens ställning Fondsparandet kan delas upp i hushållens direktsparande, sparande via det individuella pensionssparandet (IPS), sparande genom fondförsäk- ringar, sparande via det statliga premiepensionssystemet samt institutio- nellt sparande. IPS är ett pensionssparande utan försäkringsinslag i bank, men med samma gynnade skattesituation som privat pensionssparande via försäkringsbolag. Institutionella fondsparare kan vara finansiella fö- retag och andra företag, fackföreningar och andra ideella organisationer, kommuner m.m. Hushållens direktsparande i fonder uppgick till per och står därmed för knappt hälften av fondsparandet i landet. Utöver det sparar hushållen relativt mycket i fondförsäkringar, vilka omfattar såväl pensions- som kapitalförsäkringar. Sparande via premiepensionssystemet har redan bli- vit en ansenlig del av fondmarknaden och kommer att bli än mer betydande. uppgick det till . Det individuella pensionssparandet (IPS) utgjorde av fond- marknaden och uppgick till . Bara en mindre del av det sammanlagda institutionella kapitalet place- ras på fondmarknaden, men utgör ändå på grund av sin storlek en bety- dande del av fondmarknaden (). Fondmarknaden uppdelad på olika kategorier, miljarder kronor. Källa: , fondsparande efter kategorier. 66 Siffrorna är i . Utlandsregistrerade fonder ingår inte i denna serie. Siffrorna skiljer sig därför från andra presenterade totalsiffror. Statistik för värdet av ägande genom unit-link saknas varför detta år inte tagits med. har det samlade värdet på Prop. 2002/03:150 fondmarknaden ökat från 456 till 703 miljarder kronor67. ökning med eller . Nettosparandet, dvs. skillnaden mellan uttag och insättningar i fonder, har uppgått till 314 miljarder kronor68. Trots ett nysparande på har det samlade värdet således ökat med bara . Orsaken till detta är den kraftigt ne- gativa utvecklingen på de flesta av världens börser och då framför allt . Detta kan bl.a. illustreras av att fondindex över aktiefonder minskat med två procent69. Utfallet blir helt annorlunda om man i stället ser på femårs- perioden åren 19972001. Då har nämligen det samlade värdet ökat , dvs. en ökning med eller och avkastningen på aktiefondindex ökade . Nettosparandet har uppgått till , vilket innebär att skillnaden på är hänförlig till stigande värden i fonderna. steg ett index över Stockholmsbörsen med 90 procent70 och den 5-åriga obligationsräntan föll med tre procent- Båda dessa effekter gav en exceptionellt gynnsam utveckling för avkastningen i allt fondsparande, särskilt . Periodavkastning och risk i olika fondkategorier . Periodavkastning och risk i olika fondkategorier . Källa: Svensk fondstatistik AB, fondindex är ett index över samtliga fonder på den svenska marknaden i den aktuella kategorin (aktie-, ränte- och blandfonder). Indexet är viktat i för- hållande till de olika fondernas storlek. Index kan därmed sägas motsvara en genomsnittlig avkastning för varje fondsparare på den svenska marknaden inom aktuell kategori. * Mätt som årlig standardavvikelse Trots de den negativa utvecklingen på de flesta av världens börser un- der utgör fondsparandet en allt viktigare del av hushål- lens samlade sparande sett över . Hushållens finansiella portfölj bestod vid utgången av år av direktsparande 67Statistik från , fondförmögenhet. Dessa siffror är inte jämförbara med dem i tabell 1 på grund av att urvalet av fonder inte överensstämmer helt. 68Statistik från , nysparande i fonder. 69Statistik från Svensk fondstatistik AB, tabell 2. 70SIX return index visar utvecklingen på Stockholmsbörsen inkl. återinvesterade Vid utgången av hade direktsparandet i fonder Prop. 2002/03:150 minskat till 13 procent72. Direktsparandet i fonder vid utgången av år 1990 motsvarade av det samlade finansiella sparandet. Hushållens direkta sparande i fonder har således ökat markant under för att därefter minska , där en kraf- tig minskning har skett . gick sparandet i fonder dock upp jämsides med hushållens direktägande av aktier som också var av hushållens finansiella portfölj vid utgången av . Försäkringssparandet tar en allt större del av hushållens sparande och uppgick /och vid utgången av år . Som har nämnts ingår dock försäkrings- sparande via fonder som en inte obetydlig del av det samlade liv- och fondförsäkringssparandet. Om denna del läggs till hushållens direkta fondsparande, blir andelen fondsparande och traditio- nellt försäkringssparande drygt 36 procent73. I termer av premieinbetal- ningar till liv- och fondförsäkringar är premieintäkterna större från fond- försäkringar än från traditionella livförsäkringar. Fondförsäkringar tar alltså andelar från traditionella livförsäkringar. Hushållens finansiella portfölj per . Källa: sparbarometer fjärde kvartalet 2002. Fondsparandets andel av hushållens samlade sparande har fallit till- baka . Tillbakagången kan i huvudsak hänföras till aktiemarknadens nedgång . En övervä- gande del av fondsparandet ligger nämligen i aktiefonder. Vid utgången av utgjorde sparandet i aktiefonder , blandfonder och räntefonder . Hedgefonder utgjorde av marknaden i slutet av 200174. Vid utgången av 2002 var motsvarande fördelning 49, 17, 29 respektive 5 procent75. 73Traditionellt försäkringssparande är försäkringssparande där livbolaget investerar premierna själva. 74Fondbolagens Förenings statistik, Fondförmögenhet . 75 Fondbolagens Förenings statistik, Fondförmögenhet . Fondsparandets fördelning per , miljarder kronor. En stor andel av hushållens finansiella portföljer är således riskutsatta. Det medför att hushållens ekonomi kommer att fluktuera med utveck- lingen på de finansiella marknaderna. Framväxten av olika nationella fonder har tilltagit . /1997 fanns 11 nationella fonder med en sammanlagd förmögenhet om (av den totala fondförmögenheten på ). fanns det 105 nationella fonder registrerade hos Finansinspektionen76. Det sammanlagda fondvärdet på dessa fonder var , dvs. av den totala fondmarknaden77. fanns det 152 nationella fonder förvaltade av fondbolag registrerade hos Finansinspektionen78. Därutöver fanns det åtta värdepappersbolag som förvaltade totalt 14 nationella fonder. Den stora ökningen av nationella fonder både till antal och värde tyder på att det finns ett stort intresse för fonder med en annorlunda placeringsinriktning. En annan förklaring kan vara att fondbolag registrerar nationella fonder som kommer att bli tillåtna i och med genomförandet av de nya reglerna i UCITS-direktivet. Svenska bolag som vill verka på den svenska fondmarknaden måste ha tillstånd. Detsamma gäller utländska fondföretag, dock med undantag för fondföretag som hör hemma i ett annat land inom EES. För sistnämnda företag räcker det med en anmälan till Finans- inspektionen. I stället driver dessa fondföretag sin verksamhet med stöd av auktorisation i hemlandet. har lämnat tillstånd att bedriva fondverksamhet till 75 fondbolag79. varierar kraftigt i storlek och förvaltar 76Enligt lista Företag med tillstånd per . 77Enligt uppgift från SCB, märk att hedgefonder utgör cirka hälften av denna siffra, jmf. not nr 12. 78Enligt lista Företag med tillstånd per . 79Enligt hade 75 fondbolag tillstånd att driva allt ifrån en fond upp till över 50 fonder. återfinns dess- Prop. 2002/03:150 utom i en större företagsgrupp. kan också ge annan än fondbolag tillstånd att be- driva fondverksamhet så länge det inte är förvaltning av harmoniserade värdepappersfonder utan nationella fonder. För att få tillstånd att förvalta nationella fonder (annan näringsverksamhet i enlighet med 3 § lagen om värdepappersfonder) krävs dock att dessa förvaltare står under Finans- inspektionens tillsyn. har åtta värdepappersbolag sådant tillstånd80. Dessa bolag står under tillsyn genom lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Värdepappersbolag är underkastade vissa i lagen angivna villkor, t.ex. om aktiekapitalets storlek och krav på ägare och styrelse. som bara förvaltar harmoniserade värdepappers- fonder och värdepappersbolag som bara förvaltar nationella fonder, finns fondbolag som förvaltar båda fondformerna. Dessa har således dubbla tillstånd, dels tillstånd att bedriva fondverksamhet, dels tillstånd att be- driva annan näringsverksamhet. Det finns även ett antal fondbolag som bara förvaltar nationella fonder. Fondmarknaden mätt i förvaltat kapital domineras av de fyra stora bankerna FöreningsSparbanken, , och . Till- sammans har de en marknadsandel på där Robur (som ägs av ) är den största förvaltaren. Det finns drygt 20 fondbolag som förvaltar ett kapital som överstiger . De femton största fondbolagen . Källa: Svensk Fondstatistik Om i stället nysparandet studeras blir bilden något annorlunda. En större andel av nya medel som sätts in i fonder går till andra förvaltare än de fyra stora bankerna. De har förlorat marknads- andelar i nysparandet från . Deras andel av marknaden är dock fortfarande stor. Det finns ingen bra statistik över de utländska fondbolagens mark- Deras andel uppskattas till någon procent 80 Enligt lista Företag med tillstånd per . Inom premiepensionssystemet fick dock de ut- Prop. 2002/03:150 ländska bolagen en större del av marknaden. marknadsandel av sparandet inom ramen för premie- pensionssystemet. Enligt finns det cirka 1 100 fonder på den svenska marknaden som förvaltas av utländska bolag. I takt med att fonderna blir större, växer också deras betydelse för börsen förutsatt att fondsparandet växer snabbare än börsen - och ägandet av börsbolag. Robur som är den största fondförvaltaren var /2002 också den näst största enskilda ägaren på börsen. Bara svenska staten var större. På sjunde, nionde och elfte plats återfanns i tur och ordning, Nordea fonder, och fonder. Som nämnts tidigare utgör de tillsammans av fondmarknaden i termer av värdet på deras fonder. Största aktieägarna i svenska företag, . Börsvärde svenska portföljen, m. familj och bolag (H&M) SHB/SPP Fonder Källa: Ägarna och makten, 2003 Något som kallas institutionssfären81 består av 21 institutionella ägare som utgörs av de största fondbolagen, försäkringsbolagen och AP- fonderna. Tillsammans ägde dessa institutioner /2002 svenska aktier till ett värde av eller av det totala börsvärdet. som räknas in bland dessa institutio- ner är Robur fonder, Nordea fonder, , SHB fonder, , och fonder. Tillsammans utgjorde deras kapital i svenska aktier .