prop · GQ0328 · 2003-01-09 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2002/03:28 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisas den svenska migrations- och asylpolitiken . Häri ingår en redogörelse för roll i Europasamarbetet och i det internationella samarbetet i övrigt. Migrationspolitiska reformer och utredningar m.m.......................... Tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna 1.2Ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning eller Ny instans- och processordning i utlänningsärenden......... Människosmuggling och offer för människohandel........... 1.8Flyktingstatus för personer förföljda på grund av kön eller sexuell läggning ......................................................... Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut ........... Mottagande och introduktion för flyktingar....................... och arbetskraftens rörlighet..................... 1.13Utredningen om sekretess hos utlandsmyndigheterna m.m.8 Särskild företrädare för ensamkommande barn Harmoniseringsarbetet inom EU ...................................................... Högnivågruppen för asyl och migrationsfrågor ............... Åtgärder mot olaglig invandring...................................... Asylprövning och mottagande av asylsökande i ............... 3.2Svenska utlänningsärenden i mot tortyr Mottagningsvillkor för asylsökande................................. Övrigt internationellt samarbete ..................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . Regering och riksdag lägger fast migrationspolitikens inriktning. Denna skall ses som en helhet och omfattar flyktingpolitik, invandring till , mottagande av asylsökande, utlänningars rätt att vistas i samt internationellt arbete inom det migrationspolitiska området. I budgetpropositionen (prop. 2001/02:1) angavs att målet för migrationspolitiken är att migration till och från vårt land kan ske i ordnade former, asylrätten i och i ett internationellt perspektiv värnas, den reglerade invandringen upprätthålls samt att harmoniseringen av flykting- och invandringspolitiken i EU ökar. I arbetet med målens uppfyllande skall verksamheten präglas av rättssäkerhet, humanitet och respekt för individens rättigheter. I budgetpropositionen (prop. 2002/03:1, utg. omr. 8) föreslår regeringen att samma mål skall gälla för . I budgetpropositionen har regeringen redogjort för insatserna inom politikområdet . Regeringen har även redovisat en resultatbedömning av gjorda insatser. I denna skrivelse lämnas en redovisning av pågående reformarbete såväl i som inom EU, svenska insatser för att möjliggöra vidarebosättning av flyktingar och andra utsatta personer samt migrationspolitiskt utvecklingssamarbete och övrigt internationellt samarbete inom migrations- och asylpolitiken. Av skrivelsen framgår även regeringens praxisbildande beslut i enskilda utlänningsärenden och behandlingen av svenska ärenden i såväl mot tortyr som i . Ett särskilt avsnitt har ägnats mottagandet av asylsökande. Närmare redovisning lämnas dels om överenskommelsen mellan staten och om hälso- och sjukvård till asylsökande, dels om det av och redovisade uppdraget om förbättrat mottagande av barn från annat land som kommer till utan legal vårdnadshavare. 1Migrationspolitiska reformer och utredningar m.m. Tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av antog rådet direktiv /55/EG om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (EGT L 212, , s. 12). Syftet med direktivet är att EU skall ta ett gemensamt ansvar för att i en krissituation ge tillfälligt skydd till ett stort antal fördrivna personer. beslutade regeringen proposition Uppehållstillstånd tillfälligt skydd vid massflykt (2001/02:185). följande huvudsakliga innehåll: Europeiska unionens råd kan under vissa Skr. 2002/03:28 förutsättningar besluta att en massflyktssituation föreligger. kan ge tillfälligt skydd åt fördrivna personer. Skyddsperioden uppgår inledningsvis till men kan automatiskt förlängas . Den automatiska förlängningen sker i två omgångar . Därefter kan rådet besluta att slutligen förlänga skyddet . I propositionen föreslås att de fördrivna personerna beviljas uppehållstillstånd med tillfälligt skydd det tillfälliga skyddet gäller enligt rådets beslut. För att en person skall kunna vägras tillfälligt skydd skall samma förutsättningar gälla som när flyktingar får vägras asyl. Det föreslås också att skall kunna skjuta upp prövningen av asylansökan om det föreligger särskilda skäl för detta. Ett uppskjutande av asylprövningen skall endast kunna ske i undantagssituationer och en sådan skulle t.ex. kunna vara när antalet asylansökningar från personer som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd är så stort att har svårt att hantera fattade beslut i ärendet 2002/03:SfU4) beräknas träda i kraft 1.2Ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning eller utvisning antog rådet direktiv /40/EG om ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning eller utvisning av medborgare i tredje land (EGT LM9, , s. 34). Propositionen Ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning och utvisning (prop. 2001/02:182) beslutades av regeringen . Syftet med direktivet är att åstadkomma större effektivitet vid verkställighet av beslut om avvisning och utvisning genom att inrätta en mekanism för ömsesidigt erkännande av sådana beslut som fattas i medlemsstaterna. En person som meddelats beslut om avvisning eller utvisning i en medlemsstat skall inte undkomma detta beslut genom att förflytta sig till en annan medlemsstat. fattade beslut i ärendet (bet. 2002/03:SfU3) . Författningsändringen trädde i kraft . har några mindre justeringar av utlänningsförordningen tillkommit för att underlätta för viss utländsk arbetskraft att arbeta i . Genom en ändring i utlänningsförordningen (1989:547) görs undantag från kravet på arbetstillstånd för vissa yrkeskategorier. Artister undantas från kravet på arbetstillstånd av , förutsatt att arrangören finns upptagen på förteckning över etablerade arrangörer. Vidare undantas professionella idrottsmän och funktionärer som deltar i en internationell tävling för en sammanlagd Skr. 2002/03:28 tid av . från kravet på arbetstillstånd för specialister inom internationella koncerner som arbetar tillfälligt i för en sammanlagd tid som understiger . Syftet med ändringarna har varit att minska administrationen när det gäller besök för någon enstaka dag. Vidare är det mot bakgrund av den alltmer internationaliserade ekonomin rimligt att specialister i internationella koncerner skall kunna utföra kortare uppdrag i utan att behöva gå igenom det vanliga förfarandet med att söka arbetstillstånd. Ett liknande undantag från kravet på arbetstillstånd för gäststudenter uppehållstillståndet för studierna gäller i trädde i kraft . 1.4Ny instans- och processordning i utlänningsärenden Regeringen fattade beslut om en lagrådsremiss om en ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden. Dessa frågor har varit föremål för utredning genom betänkandet Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16) och promemorian En specialdomstol för asylärenden (Ds 2000:45), vilka har remissbehandlats. Centralt i förslagen till reform är att införa en tvåpartsprocess med ökad möjlighet till muntlig förhandling främst i asylärenden. I yttrande avstyrkte Lagrådet regeringens förslag. Beredning av frågan fortsätter inom . har en arbetsgrupp inom upprättat ett förslag om hur rådets direktiv /51/EG av om komplettering av bestämmelserna i artikel 26 i konventionen om tillämpning av av (EGT2187, 10.7.2001, s. 47) om transportöransvar kan genomföras i svensk rätt (Ds 2001:74). Förslaget har remissbehandlats . I sak föreslås bl.a. att i utlänningslagen införs en skyldighet för transportörer att kontrollera att en utlänning har pass och andra tillstånd som krävs för att resa in i landet. Transportörer som inte uppfyller sin kontrollskyldighet skall, om utlänningen sedan avvisas för att han saknar erforderliga handlingar, betala en särskild avgift. Förslag till lagrådsremiss bereds inom . Utlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandring ändrades . Bland annat begränsades möjligheterna för nära anhöriga utanför kärnfamiljen att invandra till . har i delbetänkandet Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) föreslagit att invandringsmöjligheterna för sådana anhöriga åter Skr. 2002/03:28 skall vidgas något. Kommittén föreslår som huvudregel vid oetablerade förhållanden och för nära anhöriga utanför kärnfamiljen att anknytningspersonen skall svara för försörjningen under högst . Förslagen har remissbehandlats och bereds inom . pågår inom EU förhandlingar om ett direktiv om familjeåterförening med ambitionen att ett beslut skall föreligga (se även under 2.1.). Detta kan komma att påverka beredningen av utlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandring. 1.7Människosmuggling och offer för människohandel har också haft i uppdrag att utreda frågan om uppehållstillstånd till offer för människosmuggling och människohandel. Kommittén överlämnade sitt slutbetänkande Människosmuggling och offer för människohandel (SOU 2002:69). När det gäller människosmuggling föreslår kommittén att bestämmelserna i 10 kap. utlänningslagen som kriminaliserar hjälp till olaglig inresa i skall föras samman i en ny bestämmelse med brottsrubriceringen människosmuggling. Vidare föreslås en straffskärpning för människosmuggling till fängelse i lägst och högst . När det gäller offer för människohandel förslår kommittén att det skall införas en särskild bestämmelse i utlänningslagen om att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges en utlänning, om det med hänsyn till genomförandet av förundersökning eller huvudförhandling i brottmål kan anses befogat. Ett kortare uppehållstillstånd föreslås också kunna ges en utlänning som i en akut och uppslitande situation behöver viss betänketid för att ta ställning till sin eventuella medverkan i en brottsutredning. I den mån utlänningar som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd under sin vistelse är i behov av bistånd i form av t.ex. hälso- och sjukvård, föreslår kommittén att detta skall ges i samma utsträckning som till asylsökande. Annat eventuellt bistånd föreslår kommittén att vistelsekommunen skall ansvara för. Kommittén anser även att offren i vissa situationer skall kunna beviljas permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl. 1.8Flyktingstatus för personer förföljda på grund av kön eller sexuell läggning Personer som förföljs på grund av kön eller sexuell läggning skall enligt ett direktivförslag från kommissionen kunna få status som flyktingar enligt (KOM(2001)510 slutlig). Enligt utlännings- lagen kan den som är förföljd på grund av kön eller sexuella läggning få skydd som skyddsbehövande i övrigt, dvs. inte som flykting enligt . Regeringen beslutade att en utredare skall föreslå författningsändringar som är nödvändiga för att personer som känner en välgrundad fruktan för förföljelse på grund av Skr. 2002/03:28 kön eller sexuell läggning skall kunna betraktas som flyktingar enligt Genèvekonvention (Dir. 2002:49). 1.9Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut En särskild utredare tillkallades med uppgift att se över regler och praxis vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut (Dir. 2002:43). Utredaren skall se över om nuvarande regler på området är ändamålsenliga, särskilt när det gäller ärenden där utlänningens identitet är oklart. beslutade regeringen att ge utredningen tilläggsdirektiv (Dir. 2002:147) att se över vissa sekretessfrågor. Uppdraget skall redovisas . 1.10Mottagande och introduktion för flyktingar Regeringen beslutade (Dir. 2001:87) att tillsätta en utredning med uppdrag att, utifrån ett helhetsperspektiv, göra en översyn av mottagandet av och introduktionen för flyktingar. Översynen skall även omfatta systemet för statlig ersättning till kommunerna för flyktingmottagandet samt i relevanta delar mottagandet av asylsökande. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag . En särskild utredare tillkallades (Dir. 2001:108) med uppgift att kartlägga behandlingen av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen (UD 2001:05). Utredaren skall utifrån ett helhetsperspektiv granska regelsystemet och föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs för att den rättsliga regleringen skall vara väl anpassad till personuppgiftslagen (1998:204). Utredaren beräknas komma att redovisa sina förslag . 1.12EU:s utvidgning och arbetskraftens rörlighet Regeringen beslutade att tillsätta en utredning med uppdrag att föreslå hur arbetstagare från Europeiska Unionens nya medlemsstater från anslutningsdagen skall kunna få tillgång till den svenska arbetsmarknaden på samma villkor som medborgare i nuvarande EU- och EES-länder (Dir. 2002:1). Utredningen, som antog namnet och arbetskraftens rörlighet (UD 2002:01) kommer att redovisa sitt uppdrag . Utredningen om sekretess hos utlandsmyndigheterna Skr. Utredningen om sekretess hos utlandsmyndigheterna m.m. (Dir. 2000:82) lade fram sitt betänkande Utlandsmyndigheternas medverkan i utlänningsärenden m.m. (SOU 2001:110) . Utredningen har framför allt behandlat frågor om utlandsmyndigheternas medverkan i enskilda ärenden som handläggs hos och och sekretessfrågor som hänger samman med denna hantering samt frågor om användningen av tvång i samband med förvarstagande. Betänkandet har remissbehandlats och utarbetandet av en lagrådsremiss pågår. 1.14Särskild företrädare för ensamkommande barn Frågan om särskild företrädare för barn som kommer till utan vårdnadshavare (s.k. ensamkommande barn) granskas inom ramen för utredning om förmyndare, gode män och förvaltare (Ju 2002:04). En särskild utredare tillkallades (Dir. 2002:55) med uppgift att utvärdera förmyndarskapsreform. 2 Harmoniseringsarbetet inom EU På det asyl- och migrationspolitiska området prioriterar ett skyndsamt genomförande av fastlagda åtaganden, särskilt slutsatserna från toppmötena i , och . Kommissionen har presenterat samtliga förslag till rättsakter som fördraget föreskriver. Asyl- och migrationsområdet är det mest betydande lagstiftningsområdet inom EU-arbetet. Lagstiftningsarbetet har kommit igång men processen mot en harmonisering har gått långsamt. Den takt som behövs för att uppnå föreskrivna mål hålls inte. arbetar pådrivande för en utveckling mot en gemensam EU-politik som återspeglar en harmonisering med hög standard. Det är av stor vikt att en EU-politik på asyl- och migrationsområdet formas utifrån ett helhetsperspektiv där även andra politikområden vägs in. Vad rör framtidsfrågorna har i de senaste regeringskonferenserna stött tanken på införande av kvalificerad majoritetsröstning och medbestämmanderätt för på asyl- och migrationsområdet. Samma linje gäller också för regeringskonferensen . Från svensk sida framhålls att ett sådant arbetssätt borde kunna bana väg för framtagande av ambitiösa kompromisser. Vidare skulle ges en framträdande roll, vilket skulle främja ökad öppenhet och ett ökat demokratiskt stöd. Fri rörlighet för EU-medborgare påbörjades förhandlingarna om ett direktiv gällande unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium (KOM(2001)257 slutlig). Förslaget har till syfte dels att förenkla och vidareutveckla rätten till fri rörlighet, dels att ersätta befintliga direktiv och förordningar inom området med ett samlande direktiv. Grundprincipen är att unionsmedborgarna skall kunna röra sig fritt mellan medlemsstaterna på ungefär samma villkor som när de egna medborgarna byter bostad eller arbetsplats i de egna länderna. Direktivet förväntas inte kunna antas . presenterade kommissionen ett ändrat förslag till direktiv om rätt till familjeåterförening (KOM(2002)225 slutlig). Det nya förslaget tar större hänsyn till medlemsstaternas nuvarande lagstiftningar och system. De anhöriga som skall ha rätt till familjeåterförening är make/maka och minderåriga barn. För övriga anhöriga finns inga bindande regler, utan det lämnas åt varje medlemsstat att avgöra i vilken mån dessa skall beviljas återförening. Enligt slutsatserna från Europeiska rådets möte i skall direktivet antas . Varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares rättsliga ställning Direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare syftar till att ge tredjelandsmedborgare som varit bosatta i en medlemsstat (föreslaget) en rättslig ställning som under vissa förutsättningar ger rätt till bl.a. bosättning i en annan medlemsstat (KOM(2001)127 slutlig). Denna särskilda status kommer för svensk del att innebära ett komplement till dagens permanenta uppehållstillstånd och svenskt medborgarskap. Det kan konstateras att flera medlemsstater anser att förslaget är för långtgående och borde göras mer restriktivt. Ett antal centrala bestämmelser har diskuterats på ministernivå . Enligt slutsatserna från Europeiska rådets möte i skall direktivet antas . Arbetet med att öka harmoniseringen av viseringspolitiken inom EU och Beslut om revidering av förordningen över vilka länders medborgare som måste ha visering vid inresa i medlemsstaterna och vilka som är befriade från detta krav, är under utarbetande (EGT L 81, , s. 1). Beslut om en enhetlig utformning av visering och uppehållstillstånd fattades . Medlemsstaterna skall ha infört detta enhetliga formulär efter Skr. 2002/03:28 beslutet (EGT L 53, , s. 7). ny version av de gemensamma konsulära anvisningarna som anger att ett harmoniserat formulär för ansökan om visering som skall tas i bruk (EGT L 123, , s. 50; EGT L 187, , s. 44 och 48). I handlingsplanen gällande olaglig invandring (jfr avsnitt 2.5 Åtgärder mot olaglig invandring) anges att ett europeiskt identifieringssystem för viseringar skall inrättas. Bland annat föreslås att en databas för detta ändamål inte bör begränsa sig till beviljade viseringar, utan att den också bör innehålla uppgifter om såväl ännu inte behandlade ansökningar som avslagna ansökningar. Vidare fastslås att systemet kan innehålla information som efterfrågas, såsom t.ex. personuppgifter, digitalt foto eller biometriska data. Kommissionen har fått i uppdrag att lägga fram en genomförbarhetsstudie gällande dessa frågor. En delrapport planeras till början av 2003 och slutrapporten förväntas . Vid Europeiska rådets möte i beslutades att ge högsta prioritet åt bekämpning av missbruk av viseringar i samband med terroristhandlingar. Det anges att ett snabbt informationsutbyte om misstänkta personer och falska dokument är en viktig del i detta samarbete. Olika förslag har diskuterats om att bl.a. förenkla bestämmelserna när det gäller gränspassage mellan ett tredje land och en medlemsstat, när resorna är av regelbunden karaktär. presenterade kommissionen ett direktivförslag om miniminormer för mottagandevillkor av asylsökande i medlemsstaterna (KOM(2001)181 slutlig). Det huvudsakliga syftet med direktivet är att garantera asylsökande inom EU ett värdigt mottagande med jämförbara mottagandevillkor i medlemsstaterna. Ett långsiktigt syfte är också att begränsa asylsökandes sekundära förflyttningar då förhoppningen om att finna bättre mottagandevillkor i en annan medlemsstat är relevant. Kommissionen har presenterat ett förslag till rådets förordning om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon av medlemsstaterna (KOM(2001)447 slutlig). Denna förordning kommer att ersätta . Förslagets huvudsakliga syfte är att skapa en effektivare och snabbare procedur som bl.a. stärker barns ställning, liksom rätten för familjemedlemmar att få sina asylansökningar prövade av en och samma Skr. 2002/03:28 medlemsstat. Reglerna för när humanitära skäl kan anses föreligga har också klargjorts något i beslut av den s.k. artikel 18-kommittén (EGT L 281, 7.11.2000, s. 1). En politisk överenskommelse om förordningen uppnåddes . presenterade kommissionen ett förslag till direktiv om miniminormer för när medborgare i tredje land och statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning (KOM(2001)510 slutlig). Från svensk sida har framhållits vikten av att icke-statlig förföljelse liksom att förföljelse på grund av kön och sexuell läggning inkluderas i flyktingbegreppet. Förhandlingarna pågår alltjämt och enligt slutsatserna från i skall direktivet vara antaget senast före utgången av . 2.4Högnivågruppen för asyl och migrationsfrågor Svensk migrationspolitik utgår i allt högre grad från ett helhetsperspektiv där migrationspolitiken ses integrerad med utrikes-, säkerhets-, handels- och biståndspolitiken. prioriterar därför Högnivågruppen för asyl och migrationsfrågor (HLWG) som värnar om detta breda perspektiv. Det är viktigt att HLWG i sitt arbete strävar efter såväl regional balans som insatser över hela migrationsagendan. I slutsatserna från det Europeiska rådets möte i slås fast att migrationspolitiken tydligare skall integreras i gemenskapens utrikespolitik. Detta ger en signal till berörda rådskonstellationer att, genom ett helhetsperspektiv, stärka migrationspolitiken bl.a. inom ramen för HLWG. för HLWG uppgick till och ökade till . En väsentlig uppräkning är i sikte för . Detta kommer givetvis att öka möjligheterna till gemensamma insatser. har diskussioner förts om hur HLWG skall arbeta framöver. Frågor som behandlats är hur genomförandet av de antagna handlingsplanerna skall fortsätta, samt hur HLWG skall bredda sitt arbete till fler länder och regioner som genererar irreguljära migranter. Från svensk sida har , samt förts fram som förslag på nya samarbetsområden. driver vidare, tillsammans med flera andra medlemsstater, att HLWG-arbetet måste bli mer flexibelt. Åtgärder mot olaglig invandring Kommissionen lade fram ett meddelande om en gemensam politik om olaglig invandring (KOM(2001)672 slutlig). Syftet med meddelandet var att presentera en sammanhållen och gemensam politik, som skulle kräva gemensamma insatser från medlemsstaterna. På grundval av meddelandet presenterade sedan det spanska ordförandeskapet en handlingsplan mot olaglig invandring och människohandel som antogs av rådet . Handlingsplanen är omfattande och täcker en rad delmoment: viseringspolitik, informationsutbyte, förebyggande åtgärder, åtgärder vid gränskontroll samt återvändandepolitik. Därutöver antog rådet slutsatser om konkreta åtgärder för att bekämpa olaglig invandring. Frågan om olaglig invandring samt unionens bristande framsteg i förhållande till målsättningarna från Europeiska rådets möte i uppmärksammades även vid i och frågorna fick förnyat politiskt stöd. En färdplan för uppföljning av slutsatserna från i upprättades . Färdplanen innehåller tidsramar för när olika åtgärder skall vara genomförda. antog rådet en övergripande plan för kampen mot olaglig invandring och människohandel i Europeiska unionen. Denna plan innefattar ett avsnitt om återtagande och återvändande, ett politikområde som kommit att prioriteras i kampen mot olaglig invandring. Rådets handlingsplan kräver snabba framsteg i fråga om transitering och återtagande, identifiering av irreguljära invandrare, resehandlingar för återvändande och gemensamma normer för återvändandeförfaranden. Kommissionen har presenterat två dokument som innehåller gemensamt återvändandeprogram för personer som vistas olagligt, dels en grönbok (KOM(2002)175 slutlig), dels ett meddelande som bygger på grönboken (KOM(2002)546 slutlig). I kommissionens meddelande uppmanas rådet att anta ett återvändandeprogram i enlighet med slutsatserna från i . Programmet (14673/02/02 MIGR 125) antogs av rådet . I programmet anges ett antal åtgärder, särskilt i fråga om operativt samarbete, som kräver ett tydligare åtagande av medlemsstaternas verkställande myndigheter.