prop · GQ03139d3 · 2003-07-03 00:00:00 — Någon registrering i filialregistret torde då inte behövas. Detta framgår dock inte klart av filiallagen. Jfr hänvisningen i 18 kap. 1 § andra stycket aktiebolagslagen. Bestämmelserna i 13 kap. 4 § första stycket kan uppfattas som ett bemyndigande för att utfärda föreskrifter om tid och sätt för kreditinstituten att lämna upplysningar till inspektionen medan 16 kap. 2 § 4 innefattar ett bemyndigande för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om vilka upplysningar instituten skall lämna. I så fall är det en olämplig uppdelning av bemyndigandet. En annan och rimligare tolkning är att bemyndigandet till regeringen även innefattar tid och sätt för att lämna upplysningar. I så fall överlappar bemyndigandena delvis varandra. Till detta kommer att direkta bemyndiganden till förvaltningsmyndighet bör undvikas. Föreskrifterna är visserligen utformade i överensstämmelse med motsvarande föreskrifter i lagen (2002:149) om utgivning av elektroniska pengar. Lagrådet ifrågasätter likväl, av ovan angivna skäl (jfr även vad Lagrådet anförde i sistnämnda lagstiftningsärende, prop. 2001/02:85 s. 209), om föreskrifterna fått en lämplig utformning. Lagrådet föreslår därför att 13 kap. 4 § ges följande lydelse. Ett kreditinstitut skall lämna de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen begär. Därmed ankommer det på regeringen eller, efter vidare delegering, på att med stöd av bemyndigandet i 16 kap. 2 § 4 besluta om föreskrifter om vilka uppgifter som kreditinstituten är skyldiga att lämna samt när och hur detta skall ske. Paragrafen innehåller bestämmelser om s.k. outsourcing och reglerar vilka åtgärder som får vidtas av hos uppdragstagare och vilka upplysningar denne skall lämna. Den föreslagna bestämmelsen förutsätter alltså att uppdrag har lämnats men lagförslaget innehåller inte någon motsvarighet till de bestämmelser som finns i 2 kap. 3 a § BRL om förutsättningarna för att en bank skall kunna tillhandahålla vissa banktjänster genom ombud. Av allmänmotiveringen (avsnitt 8.12) framgår emellertid att man avser att uppdragsverksamhet skall godtas men med de begränsningar bland flera som finns i 2 kap. 3 a § att banken svarar för verksamheten mot kunden och att det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas under kontrollerade och säkerhetsmässigt betryggande former. Dessa begränsningar har dock inte i någon form kommit till uttryck i författningstexten. Utgångspunkten i fråga om tillståndpliktig verksamhet bör enligt Lagrådets mening vara att den skall bedrivas av den som fått tillståndet, om inte annat särskilt föreskrivs. Stödfunktioner av olika slag, exempelvis av administrativ karaktär, bör dock utan författningsstöd kunna läggas ut på annan. Lagrådet har inget att erinra mot att vissa tjänster som normalt tillhandahålls av kreditinstitut uppdras åt andra att utföra. Så bör kunna ske i mer eller mindre generella former och i lämplig omfattning, så länge uppdraget lämnas med stöd av författning. Det är inte heller nödvändigt att tillstånd ges för varje enskilt uppdrag utan man kan exempelvis väl tänka sig ett förfarande enligt vilket förutsättningarna för att ett kreditinstitut skall få lämna uppdrag anges i lagen och att institutet får anmäla till när ett uppdrag har lämnats. En särskild fråga i sammanhanget är om skall ha möjlighet att genomföra undersökningar hos uppdragstagaren och hur långt dessa möjligheter skall sträcka sig. Denna fråga är inte begränsad till de nu aktuella fallen utan omfattar även de situationer i övrigt som enligt lagförslaget ger inspektionen eller behörig myndighet från en annan stat inom EES rätt att företa undersökningar hos kreditinstitut här i landet (se 13 kap. 5 § och 8 § andra stycket). Frågan har inte närmare belysts i remissen. Mot bakgrund av det grundlagsskydd som 2 kap. 6 § jfrd med 10 § regeringsformen ställer upp mot intrång anser Lagrådet att frågan bör uppmärksammas under det fortsatta beredningsarbetet. En ordning som ger kreditinstituten rätt att låta någon annan driva del av institutets rörelse förutsätter att ett särskilt avtal träffas mellan insti- tutet och uppdragstagaren om villkoren för uppdraget. lagteknisk lösning som väljs för uppdragsformen utgår Lagrådet ifrån att skall ha tillgång till de avtal som kreditinstituten sluter med sina uppdragstagare. Ett sådant avtal skulle kunna innehålla bl.a. bestämmelser om kreditin- stitutets ansvar för åtgärder som vidtas av uppdragstagaren inom ramen för uppdraget och dennes skyldighet att underkasta sig tillsyn av Finans- inspektionen i de delar som uppdraget omfattar. Ett annat alternativ är att övergripande bestämmelser av detta slag tas in direkt i lagen och att kre- ditinstitutet och uppdragstagaren i avtalet reglerar de närmare villkoren därutöver för uppdraget. Exempel på en sådan lösning ges i betänkandet SOU 2002:56 med förslag till en ny lag om investeringsfonder. andra lösningar för att reglera uppdragsverksamheten kan givetvis komma i fråga. Enligt vad Lagrådet inhämtat under föredragningen finns det en bestämmelse om outsourcing i det direktivförslag om värde- pappersrörelse m.m. som är under beredning på europeiskt plan [Förslag till och Rådets direktiv om investeringstjänster och reglerade marknader samt om ändring av Rådets direktiv /611/EG och 93/96/EEG och och Rådets direktiv /12/EG, KOM (2002) 625 slutlig]. Huruvida detta beredningsarbete på europeisk nivå kan tillföra något av värde för regleringen av den nu förslagna upp- dragsverksamheten undandrar sig dock Lagrådets bedömande. Sammanfattningsvis anser Lagrådet att förslaget att ta bort gällande tillståndskrav behöver kompletteras med bestämmelser som ger uttryck- ligt stöd för en uppdragsverksamhet. Lagrådet saknar dock tillräckligt underlag för att kunna uttala sig om huruvida den erforderliga komplette- ringen kan göras inom ramen för detta lagstiftningsärende. De avgifter som avses i paragrafen är i regeringsformens mening betung- Bestämmelsen bör därför kompletteras med erforderligt bemyndigande att meddela föreskrifter om sådana avgifter, se Lagrådets kommentar till 16 kap. 2 §. 7 och 10 §§ Av 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken följer att förvaltningsmyndighets beslut får verkställas enligt nämnda lag om det finns en särskild föreskrift om detta. Frågan om verkställighet vad gäller beslut om straffavgift och förseningsavgift har inte berörts i remissen. Någon särskild föreskrift om att avgiftsbeslut får verkställas finns alltså inte. Lagrådet ifrågasätter om avsikten inte är att besluten skall kunna verkställas utan domstolsförfarande. Enligt andra stycket får en straffavgift inte överstiga av kreditinstitutets rörelseintäkter närmast föregående räkenskapsår. Vad som inbegrips i rörelseintäkter har inte preciserats i remissen men under föredragningen har uppgetts att därmed avses summan av punkterna 1-8 i den uppställningsform för resultaträkning som anges i bilaga 2 till lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag. Eftersom bland dessa poster ingår även räntekostnader och provisionskostnader är det inte uteslutet att summa rörelseintäkter kan bli negativ. Det kan därför ifrågasättas om denna redovisningspost är lämplig som utgångspunkt för att bestämma den övre gränsen för straffavgiften. Lagrådet noterar att i den lagstiftning som tjänat som förebild för förslaget i denna del, konkurrenslagen (1993:20) och marknadsföringslagen (1995:450), använts årsomsättning som grund för begränsningsregeln. Lagrådet, som inte går närmare in på frågan om vilken grund som är den lämpligaste i fråga om begränsning av straffavgift, vill emellertid framhålla vikten av att det klart framgår vilken eller vilka redovisningsposter som skall vara grund för beräkningen. Eftersom det inte finns någon undre gräns för avgiftens storlek angiven blir bestämmelsen om att den kan bestämmas till lägre belopp om förseningen är ursäktlig eller ringa innehållslös. Lagrådet menar därför att det räcker att föreskriva att avgiften i sådana fall får efterges. Detta gäller om inspektionen skall besluta om avgift. Om inspektionen i stället får besluta om avgift ligger redan i detta en möjlighet att låta institutet slippa avgift. Lagrådet förordar att paragrafens första stycke utformas efter samma mönster som 7 §. Nuvarande andra stycke kan då utgå och ge plats för bestämmelsen om att avgiften tillfaller staten. Paragrafen skulle då få följande lydelse: Om ett kreditinstitut underlåter - - - får besluta att institutet skall betala en förseningsavgift med högst . Avgiften tillfaller staten. Lagrådet förordar att EES-landsbestämmelser skall stå före tredjelandsbestämmelser. Så är det i flera andra lagar. Lagrådet uppfattar hänvisningen i första stycket så att alla de påföljder som anges i 1 § kan komma i fråga också för ett utländskt kreditinstituts filial. Därmed gäller också beslutsreglerna i 1 §, dvs. Man kan möjligen hävda att därmed blir också 6 § tillämplig, dvs. regeringen beslutar i fråga om banker i viktiga fall. I klargörande syfte föreslår Lagrådet att andra stycket ges följande lydelse: Ärenden som rör ingripanden som avses i 1 § prövas av . I fråga om bankfilial prövas dock ärende om återkallelse av tillstånd och varning av regeringen om ärendet är av principiell betydelse eller av särskild vikt. Regeringens prövning sker efter anmälan av inspektionen. 12 § andra stycket och 13 § Enligt Lagrådets mening är räckvidden av bestämmelserna om förbud att göra nya åtaganden här i landet inte helt klar. t.ex. utan begränsningar fortsätta att driva verksamheten såvitt avser redan ingångna avtal, dvs. den befintliga stocken av inlåning och utlåning. Lagrådet noterar emellertid att bestämmelserna utformats på samma sätt i nuvarande lagar (7 kap. 19 och 20 §§ BRL och 5 kap. 20 och 21 §§ LFV; jfr även 6 kap. 8 c § lagen /1991:981/ om värdepappersrörelse). Lagrådet finner därför inte nu anledning att erinra mot förslaget. I första stycket bör enligt Lagrådets mening följande tillägg göras. I ett föreläggande som ställs till ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening skall upplysa om att rätten, efter ansökan av inspektionen, kan komma att besluta att bolaget eller föreningen skall gå i likvidation om föreläggandet inte följs. Med hänvisning till vad som anförts under 13 kap. 4 § föreslår Lagrådet, som förordar en något mer generell utformning av punkten 4, följande lydelse. 4. vilka upplysningar som ett kreditinstitut skall lämna till för dess tillsynsverksamhet. Mot bakgrund av vad Lagrådet uttalat i anslutning till 13 kap. 18 § föreslås ett tillägg av följande lydelse: 5. sådana avgifter för tillsyn som avses i 13 kap. 18 §. De beslut som enligt 1 § första stycket inte får överklagas är beslut att sammankalla styrelse eller stämma i ett kreditinstitut, att förelägga någon att lämna upplysningar om en rörelse som ev. är tillståndspliktig samt att överlämna ett ärende till regeringen. Enligt vissa andra lagar inom det finansiella området, t.ex. lagen (2002:149) om utgivning av elektroniska pengar, får beslut i ärenden som avses i 20 § första stycket 5 förvaltningslagen (1986:223) inte överklagas (se 7 kap. 1 § första stycket lag och Lagrådet i prop. 2001/02:85 s. 208). Motsvarande bör enligt Lagrådets mening gälla här. Lagrådet föreslår därför att 1 § första och andra styckena ges följande lydelse: beslut enligt 13 kap. 14 § och 15 kap. 14 § andra stycket samt beslut i ärenden som avses i 20 § första stycket 5 förvaltningslagen (1986:223) får inte överklagas. Detsamma gäller inspektionens - - - regeringen för prövning. Andra beslut av enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Förslaget till LBF innebär bl.a. att samtliga beslut av överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Enligt gällande ordning överklagas flera kategorier av sådana beslut hos kammarrätten. Så gäller också fortfarande inom flera andra områden inom den finansiella lagstiftningen och någon ändring i berörda lagar föreslås inte i detta lagstiftningsärende. Lagrådet, som bl.a. mot bakgrund av tidigare Lagrådsuttalande (återgivet i avsnitt 17 i remissen) tillstyrker förslaget i denna del, ser det som angeläget att en enhetlig ordning för överklagande gäller inom finansmarknadsområdet. Lagrådet förordar därför att motsvarande ändringar som föreslås i LBF genomförs också i annan lagstiftning inom området. Paragrafen innehåller föreskrifter om dröjsmålstalan med motsvarande utformning som i annan lagstiftning inom finansmarknadsområdet och som innebär bl.a. att sådan talan skall föras hos kammarrätten. När nu överklagande av beslut enligt förslaget genomgående skall ske hos länsrätt och inte som när dröjsmålstalan i denna form infördes i svensk rätt (se prop. 1992/93:89 s. 136 ff.) hos kammarrätt är det enligt Lagrådets mening lämpligt att också dröjsmålstalan förs hos allmän förvaltningsdomstol. Detta även om det i nyare lagstiftning finns exempel på att överklagande sker hos allmän förvaltningsdomstol men att dröjsmålstalan förs hos kammarrätten, se t.ex. revisorslagen (2001:883), jfr även 8 § första stycket 6 lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. En komplikation i sammanhanget är att fråga om tillstånd i vissa fall, efter överlämnande från , skall prövas av regeringen. En lösning av frågan om prövande instans i dröjsmålstalan kan vara att talan prövas av allmän förvaltningsdomstol när det är fråga om ärende hos . När det gäller ärende som överlämnats till regeringen skulle en dröjsmålstalan kunna i någon form anknytas till den procedur som gäller för överprövning av regeringens beslut enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut och även regleras i den lagen eller i en särskild lag, jfr Fri- och rättighetskommitténs förslag, SOU 1994:117 s. 202. Lagrådet har förståelse för att de frågor som tagits upp här inte kan lösas i det aktuella lagstiftningsärendet. Därför lämnar Lagrådet förslaget utan erinran i denna del. Förslaget till lag om inlåningsverksamhet Enligt Lagrådets mening får den föreslagna lagen om inlåningsverksamhet anses förenlig med den EG-reglering som gäller för de finansiella marknaderna. Även i övrigt kan Lagrådet i huvudsak acceptera den lagtekniska lösning som valts. I vissa avseenden behövs emellertid ytterligare överväganden, bl.a. rörande frågor om utländska företags verksamhet i samt om den närmare utformningen av registreringsförfarandet. Av åtaganden i internationellt ekonomiskt samarbete följer att även utländska företag skall ha möjlighet att bedriva inlåningsverksamhet i , t.ex. genom filialer. Vilka förutsättningar som skall gälla i sådana fall har inte angetts i förslaget, som inte heller innehåller några särskilda bestämmelser för utländska företags inlåningsverksamhet här i landet. Under föredragningen har uppgetts att för utländska företag borde bestämmelserna i filiallagen vara tillämpliga. Enligt Lagrådets mening kan det dock ifrågasättas om regleringen i filiallagen är tillräcklig för sådan verksamhet. Det befintliga underlaget medger inte en närmare bedömning av denna fråga. Övriga frågor tar Lagrådet upp i kommentarerna till de särskilda paragraferna i det remitterade förslaget. De synpunkter på förslaget till lag om inlåningsverksamhet som Lagrådet framför i det följande ger även möjligheter till redaktionella förenklingar i lagtexten. Som underlag för fortsatta överväganden i den riktningen har Lagrådet utarbetat ett alternativ till förslaget i remissen. Lagrådets utkast bifogas som bilaga till detta yttrande. Inledande rubrik samt 1-4 §§ Enligt 1 § första stycket gäller lagen för vissa företag som bedriver inlåningsverksamhet. Undantaget i andra stycket för myndigheterna riksbank och är därför överflödigt och kan utgå. Enligt Lagrådets mening skulle man vinna i överskådlighet om bestämmelserna i dessa paragrafer disponerades enligt följande. Bestämmelsen i 4 § förs till 1 § som ett andra stycket och inleds Lagen är inte. I 3 § sammanförs första och fjärde styckena i den föreslagna 3 §, vilka har associationsrättslig anknytning. Bestämmelserna om kapitalkrav, alltså andra och tredje styckena i 3 § i förslaget, förs till en egen paragraf, 4 §. Lämplig rubrik till 1-3 §§ kan vara Tillämpningsområde och till 4 § Kapitalkrav. Gränsen mellan anmälan och ansökan i förvaltningsrätten är inte alldeles klar (se bl.a. , 1998, Allmän förvaltningsrätt s. 93 ff). Med den prövning som skall föregå beslut om registrering och som förfarandet i övrigt utformats är det enligt Lagrådets mening lämpligast att hantera registreringen som ett ansökningsförfarande. Från denna utgångspunkt har Lagrådet skisserat en alternativ utformning av bestämmelserna. Lagrådets förslag bygger på att den som vill driva inlåningsverksamhet ansöker om registrering hos . Prövningen resulterar i beslut om registrering eller avslag. som är registrerade får bedriva sådan inlåningsverksamhet som avses i lagen. Om ett registrerat företag inte längre uppfyller förutsättningarna för att bedriva inlåningsverksamhet skall inspektionen förelägga företaget att göra rättelse. Om det ej sker skall inspektionen avföra företaget ur registret. Därmed får företaget inte längre bedriva inlåningsverksamhet. beslut att avslå ansökan om registrering eller att avföra ett företag ur registret kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Inspektionen bör i ett beslut om avregistrering också kunna bestämma hur inlåningsverksamheten skall avvecklas. Att skall ge sökanden möjlighet att rätta till eventuella brister för att undanröja hinder för registrering torde rymmas inom ett sedvanligt förvaltningsförfarande. Någon föreskrift om detta är därför inte erforderlig. Av författningskommentaren framgår att beloppsbegränsningen är absolut i den meningen att den innefattar även avkastning på inlånade medel, såsom ränta och annan kompensation. Om skulden till en konsument, på grund av att ränta lagts till kapitalet, överstiger åligger det alltså företaget att återbetala överskjutande del av skulden. Detta framgår inte uttryckligen av någon lagbestämmelse men Lagrådet utgår ifrån att detta kommer att framgå av de avtal om inlåning som träffas mellan företaget och konsumenten. Om Lagrådets förslag angående registreringsförfarandet godtas bör upplysningsskyldigheten gälla registrerade företag. reaktionsmöjligheter när det är fråga om olämplig ägare eller ledning är enligt förslaget ett föreläggande att göra rättelse och, om så inte sker, förelägga företaget att upphöra med verksamheten. Är ledningen olämplig riktas föreläggandet mot företaget och innebär att företaget måste avlägsna den olämplige från hans ledningsbefattning. Är det fråga om en olämplig ägare riktas föreläggandet mot denne och rättelse innebär i sådant fall, enligt författningskommentaren, att ägaren måste avyttra så många av sina aktier att innehavet är kvalificerat. Liknande bestämmelser finns inom andra områden inom finanssektorn även om det där är mera utvecklat, särskilt vad gäller olämpliga ägare. Ett första steg är vanligen att ägaren inte tillåts rösta för aktier utöver kvalifikationsgränsen. Men kan också, enligt uttrycklig bestämmelse i respektive lag, förelägga ägaren att avyttra de aktier som gör innehavet kvalificerat. Det finns goda skäl för en enhetlig modell för reaktioner mot olämpliga ägare och företagsledningar inom finanssektorn, men detta hindrar naturligtvis inte att en något förenklad modell tillämpas i fråga om inlåningsverksamhet. Däremot anser Lagrådet att begreppet göra rättelse är alltför oprecist för att kunna utgöra grund för föreläggande att sälja viss del av ett aktieinnehav. Vidare är olämplig ägare, i motsats till olämplig ledning, inte någon uttryckligen angiven grund för återkallelse av tillstånd när det gäller banker m.fl. institut men i fråga om inlåningsföretag synes förslaget ge denna möjlighet, något som också måste ifrågasättas. Enligt Lagrådets utkast till författningstext (17 §) utgör en ägares vägran att sälja aktier i sig inte grund för avregistrering I ett sådant fall blir vitespåföljden den sanktionsmöjlighet som står till buds. Enligt 24 § får beslut i 14 § andra stycket (begäran om upplysningar för årlig kontroll) och 17 § andra stycket (föreläggande att lämna upplysningar om eventuellt anmälningspliktig verksamhet) inte Däremot föreslås inget klagoförbud mot beslut enligt 10 § (begäran om upplysningar för kontroll enligt lagen (1993:768) åtgärder mot penningtvätt. En sådan begäran om upplysningar som avses i 10 § och 14 § andra stycket torde inte vara överklagbar därmed skulle det vara onödigt att ta in ett uttryckligt överklagandeförbud avseende 14 § andra stycket i 24 §. Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 8 kap. 8 § Lagrådet föreslår att sekretessen enligt det föreslagna nya andra stycket begränsas att gälla endast i affärsverksamhet och att dessa ord därför läggs till efter Sekretess gäller . Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse 1 kap. 8 a § I remissen föreslås bestämmelser om skyldighet för ett värdepappersbolag att lämna vissa uppgifter till undersökningsledare och åklagare. En motsvarande uppgiftsskyldighet för kreditinstitut har tagits in i 1 kap. 11 § förslaget till lag om bank- och finansieringsrörelse. Lagrådet har föreslagit en ändring av det förslaget. En motsvarande ändring föreslås även för 1 kap. 8 a § enligt följande: Ett värdepappersbolag är skyldigt att lämna ut uppgifter om enskildas förhållanden till bolaget, om det under en utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål begärs av undersökningsledare eller om det i ett ärende om rättslig hjälp i brottmål på framställning av annan stat eller mellanfolklig domstol begärs av åklagare. Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet 2 kap. 9 § I remissen föreslås bestämmelser om skyldighet för en börs, en auktoriserad marknadsplats och en clearingorganisation att lämna vissa uppgifter till undersökningsledare och åklagare. Eftersom den i paragrafen föreslagna uppgiftsskyldigheten genom hänvisningen i 7 kap. 2 § till bestämmelserna i 2 kap. kommer att gälla auktoriserad marknadsplats, bör uppgiftsskyldigheten för denna utgå i förevarande paragraf. För clearingorganisation ges särskilda bestämmelser i 8 kap. Även uppgiftsskyldigheten för denna organisation i den nu föreslagna paragrafen bör därför utgå och i stället ersättas av en hänvisning i 8 kap. 4 § till 2 kap. 9 §. Som en följd av Lagrådets kommentar ovan till 1 kap. 8 a § lagen om värdepappersrörelse föreslås härutöver en ändring i den föreslagna lydelsen av 2 kap. 9 §. Denna bör därför sammanfattningsvis få följande lydelse: En börs är skyldig att lämna ut uppgifter om enskildas förhållanden till företaget, om det under en utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål begärs av undersökningsledare eller om det i ett ärende om rättslig hjälp i brottmål på framställning av annan stat eller mellanfolklig domstol begärs av åklagare. Därutöver bör som sagts ett tillägg göras i 8 kap. 4 §. Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag 7 kap. 13 a § I remissen föreslås bestämmelser om skyldighet för ett holdingföretag med finansiell respektive blandad verksamhet att lämna ut vissa uppgifter till undersökningsledare och åklagare. Som redan sagts har en motsvarande uppgiftsskyldighet för kreditinstitut tagits in i 1 kap. 11 § förslaget till lag om bank- och finansieringsrörelse. Lagrådet har föreslagit en ändring av det förslaget. Motsvarande ändring föreslås här enligt följande.