prop · GQ03117 · 2003-05-16 00:00:00 — Utredningen föreslog vidare gränsvärden för att bestämma vilket avfall som skulle omfattas av kravet för djupförvar. Kravet skulle gälla avfall som innehåller minst 1 viktprocent kvicksilver och om det är skäligt i mening även avfall som innehåller minst 0,1 viktprocent kvicksilver. Gränsvärdena valdes med hänsyn taget till att så stor andel som möjligt av kvicksilvret skulle omfattas. Utredningen redovisade att av den totala mängden kvicksilver finns i avfall med kvicksilverhalter . Sätter man en undre gräns vid en kvick- silverhalt av får man med av den totala kvicksilvermängden. Resterande är till övervägande del utspädd i mycket stora avfallsvolymer. I en avvägning mellan den miljö- mässiga nyttan i förhållande till kostnaderna ansåg därför utredningen att det är orimligt att djupförvara de stora mängder avfall som har låg kvicksilverhalt. Inför ett slutförvar av kvicksilvret är det nödvändigt med någon form av bearbetning så att kvicksilvret blir stabilt för förvaring. Utredningen har inte tagit ställning till någon särskild metod utan hänvisat till avfallsägarnas bedömning. Det avfall med kvick- silver, som kommer att föreligga , har olika kemisk form. Kloralkaliindustrins kvicksilveravfall (och ) utgörs av metalliskt kvicksilver och motsvarar knappt en tredjedel av kvicksilvret. AB:s kvicksilver motsvarar drygt hälften av kvicksilvret och finns i stora mängder avfall som utöver kvicksilver även innehåller koppar, arsenik, zink, bly, Återstående mängd kvicksilver (i huvudsak Prop. 2002/03:117 kvicksilver) återfinns även det i stora mängder avfall Inom både EU och FN har diskussioner påbörjats i kvicksilverfrågan, men där finns ännu ingen egentlig kvicksilverpolitik att tala om. ligger långt framme i denna fråga och har i de internationella samman- hangen varit pådrivande för att få till stånd en kvicksilverpolitik liknande den svenska. En diskussion om ett slutförvar av kvicksilver har ännu inte påbörjats inom EU eller globalt. Det är regeringens uppfattning att en framtida svensk lösning utgående från miljömässiga, sociala och samhällsekonomiska förutsättningar bör kunna tjäna som ett föredöme för andra länder. I enlighet med principen om förorenarens ansvar bör berörda avfalls- ägare bära ansvaret för att ett bergförvar kommer till stånd, dvs. ur både ekonomiska, tekniska och praktiska aspekter. Företagen bör bl.a. ta ställning till metod och lämplig kemisk form för deponering i ett permanent förvar. Företrädesvis bör avfallsägarna samarbeta om en gemensam lösning. Regeringen bedömer dock att en utomstående aktör bör få en roll att samordna arbetet, detta gäller inte minst frågan om finansiering och lokalisering av ett förvar. Hur arbetet fortskrider bör avrapporteras till regeringen för att säkerställa att arbetet löper enligt plan. Som nämns ovan är det nästan uteslutande de stora företagen , samt och som innehar eller kommer att inneha kvicksilverhaltigt avfall som behöver slutförvaras i djupt bergförvar. De ekonomiska förutsättningarna för företagen kan dock skilja sig åt, bl.a. med hänsyn taget till de möjligheter företagen har att finansiellt förbereda sig för de nya kraven. Företagens konkurrenssituation kan också skilja sig åt. I samordningen av det slutliga arbetet om finansiering och lokalisering av ett förvar bör detta beaktas. Regeringen gör bedömningen att en rimlig tid för att förbereda ett permanent förvar behövs. bör dock förvaring djupt ner i berg ske. Till dess bör lämplig mellanlagring och förbehandling av avfallet ske. Regeringen anser att ett krav om slutförvar av kvicksilver bör förenas med en undantagsmöjlighet för mycket små avfallsmängder. Möjlighet till undantag bör också kunna medges av andra skäl, men bör tillämpas restriktivt. Enligt regeringen bör vara den myndighet som beslutar om undantag. Omhändertagande av bygg- och rivningsavfall Regeringens bedömning: Regeringen anser att utvecklingen inom byggsektorns avfallshantering, särskilt avseende det farliga avfallet, har gått för långsamt och avser därför att uppdra åt att i samråd med utveckla styrmedlen för tillsyn och vägledning samt lämna förslag till ytterligare åtgärder och eventuellt nya delmål för byggsektorns avfallshantering. Regeringen är dock positiv till Byggsektorns kretsloppsråds frivilliga åtagande att driva på och följa upp sektorns arbete för att uppnå de nationella miljö- kvalitetsmålen. Producentansvarsutredarens förslag: Utredaren har föreslagit att byggsektorn fortsätter med ett nytt frivilligt åtagande. Åtagandet beskrivs i form av mätbara mål, medel för att nå målen och hur målen skall följas upp. Remissinstanserna: i delar utredarens uppfattning att det är rimligt att först följa effekterna av Byggsektorns kretsloppsråds nya åtagande innan beslut om lagstadgat producentansvar införs. anser att producentansvar för bygg- varor är olämpligt av praktiska skäl. anser att det finns goda argument för att ha någon form av styrande system i stället för ett frivilligt åtagande. anser att det frivilliga åtagandet bör fortsätta men att det bör uppmärksammas hur små företag skall göras mer delaktiga i åtagandet. menar att frivilliga åtaganden kan leda till konkurrensbegränsning. anser att ett lagstadgat producentansvar för byggsektorn är befogat. står bakom åtagande men har påpekat att lagstiftning om byggmaterial kan bli nödvändig för att målen skall nås. Byggsektorns kretsloppsråd anser att ett producentansvar inte endast bör avse avfallshanteringen. Rådet är positivt till att skapa möjligheter till dialog med regeringen och andra myndigheter. Rådet är dock tveksamt till att det skapas ett nytt permanent organ för dialog. En samordning mellan olika pågående initiativ är också nödvändig. Rådet har förordat att rådet ges tid att arbeta vidare med sitt frivilliga åtagande. Skälen för regeringens bedömning: deponeras stora mängder bygg- och rivningsavfall. Avfallet består till relativt stor del av tegel, betong, jord- och schaktmassor och annat inert material men även av betydande mängder trä, plast och metall. I byggnader finns också många olika typer av komponenter som kan innehålla organiska miljögifter eller tungmetaller. Eftersom byggen och rivningar sker på tillfälliga platser finns inte alltid möjligheten att ordna fasta installationer eller platser som ordnas för avfallshanteringen. I avfall från ombyggnader, reparationer och rivningar kan det ingå fraktioner som innehåller miljöfarliga ämnen som PCB, kvicksilver och andra tungmetaller. Framförallt finns dessa ämnen i elektriska kompo- nenter (kvicksilver, PCB, koppar m.m.) och fogmassor (PCB). I de flesta fall är nyanvändningen av dessa ämnen helt förbjuden och det som återfinns i avfallet härrör från tiden före förbuden. Kretsloppspropositionen (prop. 1992/93:180) blev upptakten till byggsektorns kretsloppsarbete. Byggsektorn valde att på eget initiativ bilda Byggsektorns kretsloppsråd. I denna plan formulerades ett antal åtaganden med mål Planen sades ta ett helhetsgrepp och omfattade bl.a. kunskap, Någon genomgång av byggsektorns betydande miljöaspekter hade dock inte gjorts och åtagandet kom att i hög utsträckning inriktas på material- och avfallsfrågor. avfallshantering åtog sig sektorn att genom företag och organisationer identifiera och källsortera miljöfarligt avfall och halvera deponeringen av bygg- och rivningsavfall . Utredaren har gjort bedömningen att byggsektorn som helhet förbättrat sin hantering av farligt avfall och att källsorteringen av bygg- och rivningsavfall har ökat. kan det konstateras att beräkningen av mängden deponerat bygg- och rivningsavfall bygger på mycket osäkra siffror och att man inte kan visa att målet om halverad deponering har Vidare finns det fortfarande stora brister i hanteringen av farligt avfall framförallt vid rivningar och ombyggnader. Flera av målen i åtagandet har också varit formulerade så att de varit svåra eller omöjliga att följa upp. En relativt väldefinierad del av byggavfallet omfattas av reglerna för Med det menas farligt avfall som omfattas av avfallsförordningen (2001:1063). I bilaga 2 till förordningen finns en förteckning över avfallsslag som alltid skall betraktas som farliga. finns en särskild rubrik för bygg- och rivningsavfall. Den som lämnar över farligt avfall för transport är skyldig att kontrollera att transportören har tillstånd att transportera och att mottagaren har tillstånd att mottaga. En kommun kan besluta om utvidgat renhållningsansvar för farligt avfall (se avsnitt 7.7). av farligt avfall skall det upprättas ett transportdokument med uppgift om avsändare, mottagare, transportör, avfallsslag och avfallsmängd. Dokumentet skall undertecknas av avsändaren och mottagaren. lagen (1982:821) om transport av farligt gods finns bestämmelser som Avfallsförordningen innehåller flera olika regler om hantering av avfall för den som är verksamhetsutövare, t.ex. tillstånds- och anmälningsplikt för yrkesmässig transport av avfall samt skyldighet att lämna uppgifter om avfall och avfallshantering. För hanteringen av kemikalier gäller, utöver allmänna hänsynsregler, 14 kap. 8 § . Den innebär att den som tillverkar, importerar eller överlåter en kemisk produkt skall lämna uppgifter av betydelse från hälso- och miljöskyddssynpunkt genom märkning eller på annat sätt (produktinformation). Enligt 3 § förord- ningen (1998:941) om kemiska produkter och biotekniska organismer skall produktinformationsskyldigheten även tillämpas på varor som har behandlats med en kemisk produkt och på grund av sina egenskaper kan befaras medföra skada på människor eller miljö. Enligt (1987:10) skall en rivningsplan upprättas byggnader och vid vissa typer av ombyggnad. Rivningsplanen skall lämnas med rivningsanmälan till byggnads- Prop. 2002/03:117 nämnden senast rivningen påbörjas. kan besluta att rivningsplan inte krävs vid t.ex. små projekt. Säker hantering av farligt avfall har kunskapen ökat om komponenter i byggnader som innehåller miljöfarliga ämnen. Betydande erfarenheter har också gjorts om hur dessa bör identifieras och omhändertas. I denna utveckling har såväl Byggsektorns kretsloppsråds åtagande som myndigheters arbete spelat stor roll. Enligt utredningen är dock hanteringen av farligt avfall inte godtagbar. Utifrån detta gör regeringen bedömningen att det är allt för vanligt att farligt avfall inte identifieras och sorteras ut utan omhändertas blandat med annat avfall. Ämnen som kvicksilver och PCB kan utgöra en betydande risk om det inte omhändertas särskilt, oavsett om avfallet senare deponeras eller återvinns. Regeringens slutsats är därför att tillämpningen av reglerna för farligt avfall varit dålig och att det frivilliga åtagandet inte varit tillräckligt för att säkerställa att farliga ämnen identifieras och omhändertas på ett säkert Minskad deponering och ökad återvinning av bygg- och rivningsavfall Många företag inom sektorn har avancerad sortering av avfall i Det har dock visat sig svårt att undvika deponering. Detta beror till viss del på bristande kapacitet för förbränning men även på outvecklade marknader för återanvändning och materialåtervinning. Det är regeringens bedömning att en tillräcklig kapacitet för behandling och en fungerande marknad för återvinning endast kan skapas om detta efterfrågas av de avfallsalstrande företagen. Regeringen anser att även om sorteringen och återvinningen av bygg- och rivningsavfall ökat , är det nödvändigt att arbetet utvecklas och intensifieras. I avsnitt 7.4 föreslår regeringen att avfalls- innehavarens ansvar tydliggörs. Detta ansvar gäller byggsektorn, såväl som andra avfallsalstrare. Regeringen anser att det är särskilt viktigt att den vägledning som åtagit sig att ge om verksamheters avfallshantering anpassas till de särskilda förhållanden som gäller vid byggnader, ombyggnader, fastighetsunderhåll och rivningar. Frivilligt åtagande för byggsektorn Byggsektorn har åtagit sig att driva på och följa upp sektorns arbete för att uppnå de nationella miljökvalitetsmålen och att samordna och driva på branschens arbete för att genomföra krav i lagstiftningen. Regeringen ser positivt på åtagandet och delar Byggsektorns krets- loppsråds åsikt att ett sådant åtagande bör avse mer än endast hanteringen Det är mycket viktigt att arbetet också avser åtgärder för mer kunskap och åtgärder avseende produkter. Vidare instämmer regeringen i bedömning att det även är viktigt att uppmärksamma hur små företag och enskilda skall kunna göras mer delaktiga i åtagandet. 2002/03:117 Regeringen gör dock bedömningen att utvecklingen av sektorns avfallshantering gått för långsamt, särskilt avseende det farliga avfallet. Regeringen avser därför att uppdra åt att i samråd med följa utvecklingen och lämna förslag till ytterligare åtgärder och eventuellt nya delmål under miljökvalitetsmålen för byggsektorns avfallshantering. I uppdraget bör även ingå att utveckla styrmedlen för tillsyn och vägledning. Inom dialogprojektet , Bo och Förvalta för framtiden har företrädare för och ett antal företag och kommuner tagit fram en överenskommelse och förslag till åtaganden för hållbar utveckling inom bygg- och fastighetssektorn. Överenskommelsen och åtagandena undertecknades av regeringen och de företag och kommuner som deltagit i dialogen. Med bygg- och fastighetssektorn avses följande: byggherrar, fastighetsägare och fastighetsförvaltare såväl privata som offentliga arkitekter, sektorns tekniska konsulter (bygg- och installationskonsulter samt andra tekniska konsulter verk- samma vid tillkomsten och förvaltningen av byggnadsverk) samt bygg- industrin och byggmaterialindustrin. I överenskommelsen anges att deltagarna i Bygga-bo-dialogen är medvetna om bygg- och fastighetssektorns miljö- och hälsopåverkan och att man ser stora möjligheter att gemensamt bidra till en hållbar samhällsutveckling genom att genomföra konkreta åtgärder. Dessa åtgärder bedöms bidra till ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp. Åtagandena är grupperade i sju grupper: (1) Planera för ett hållbart samhällsbyggande. (2) Se till helheten och hela byggnadsverkets livscykel. (3) Skapa en effektiv och kvalitetsstyrd bygg- och fastighets- förvaltningsprocess och nya garantiformer för hållbar utveckling. (4) Förvalta byggnadsverk med energi- och miljöhänsyn. (5) Klassificera byggnader. (6) Forska, utveckla och utbilda för en hållbar bygg- och fastighetssektor. (7) Följ upp och utvärdera. 9 Ikraftträdande av lagförslag Regeringes förslag: I fråga om 15 kap. 7 a § och lagen om upphöupphävande av lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium och lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar träder i kraft den dag regeringen bestämmer. I övrigt träder lagändringarna i kraft . respektive för- slag innehöll inget om tidpunkt för ikraftträdande. Remissinstanserna har inte kommenterat frågan om ikraftträdande. Regeringens bedömning: När det gäller bestämmelserna om pant är det, mot bakgrund av det anmälningsförfarande som är nödvändigt (se avsnitt 8.3), osäkert när förordningar med stöd av det föreslagna bemyndigandet kan träda i kraft och när således lagen om vissa dryckes- förpackningar och lagen om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium kan upphävas. Därför föreslår regeringen att bestämmelserna i dessa delar skall träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Övriga bestämmelser bör träda i kraft . 10Försäljning av statens aktie i Regeringens förslag: bemyndigar regeringen att sälja sin återstående aktie i . Skälen för regeringens förslag () bildades med uppgift att, som ensamt företag, slutligt omhänderta miljöfarligt avfall. hemställde regeringen (prop.1989/90:100, bil 16) om bemyndigande från att få sälja statens aktier samt föreslog att 13 § lagen (1985:426) om kemiska produkter skulle upphävas. Enligt bestäm- melserna gällde följande: Om det är påkallat från hälso- eller miljö- skyddssynpunkt, får regeringen föreskriva att slutligt omhändertagande av visst avfall på vilket denna lag är tillämplig (miljöfarligt avfall) får bedrivas yrkesmässigt endast av juridisk person i vilken staten har inflytande. Argumentet var bl.a. att kvalificerade industriella anlägg- ningar liknande drivs mest rationellt om de har normala företagsekonomiska förutsättningar. bemyndigades regeringen att avyttra aktier i . Kravet var att av aktierna behölls av staten och kommunerna (). Lagen om kemiska produkter ändras dock inte enligt regeringens hemställan (bet. 1989/90:JoU16). hemställde regeringen (prop.1991/92:69) på nytt om bemyn- digande från att få sälja statens aktier. Regeringen gjorde bedömningen att staten inte bör styra utvecklingen i enskilda företag eller branscher. Om staten uppträder som företagsägare och själv agerar på den marknad staten har till uppgift att ange spelregler för, finns risk för osund konkurrens. Vidare hävdade regeringen att ett statligt engagemang i varje enskilt fall måste kunna motiveras med särskilda skäl. bemyndigades regeringen att avyttra aktier i . Inga kommentarer gjordes om begränsningar i försäljningen av aktier (bet. 1991/92:NU10, rskr. 1991/92:92). I samband med försäljningen beslutade regeringen om en instruktion med innebörden att staten skall genom bibehållande av en minoritetspost om av aktierna i genom styrelserepresentation och på annat sätt tillförsäkras fortsatt insyn i , samt möjlighet att försäkra sig om att även i fortsättningen är inriktat på att behandla miljöfarligt avfall och att bolaget, vid behov, kan ställa kapa- citet och kompetens till förfogande för att garantera ett ansvarsfullt omhändertagande av sådant material inom landet. Vidare innehöll instruktionen krav på att staten bör ha insyn i bolaget och möjligheter att påverka styrelsens beslut åtminstone så länge som har en dominerande ställning på marknaden. Ytterligare minskning av statens ägarandel skall övervägas när konkurrens till börjar byggas upp i eller när regeringen av andra skäl finner att det skall ske. 2002/03:117 närmare förhållandena får regleras i bolagsordning och konsortialavtal. sålde staten av sina aktier till . Vid försäljningen fick staten en möjlighet att sälja ytterligare poster . Denna möjlighet utnyttjades , då resterande aktier, med undantag av en, såldes till . Den återstående aktien tillförsäkrade staten en fortsatt insyn i företaget genom bl.a. representation i styrelsen. är huvudägare av . ägs av den franska koncernen och en aktie ägs av staten. I samband med försäljningen av till ändrades namnet på bolaget till . Marknaden för omhändertagande av farligt avfall bildades således med uppgift att som ensamt företag slutligt omhänderta miljöfarligt avfall. upphävde behandlings- monopolet för farligt avfall i och med att 13 § lagen (1985:426) om kemiska produkter upphävdes (prop. 1993/94:110, bet. 1993/94:JoU16, rskr. 1993/94:210). Med detta beslut upphörde ensamrätt till omhändertagande av farligt avfall i . Sedan denna förändring trädde i kraft har flera företag etablerat sig på marknaden för att omhänderta farligt avfall. är alltså inte längre ensam om att hantera farligt avfall utan agerar på en konkurrensutsatt marknad. Regeringen anser därför att det inte längre finns några skäl för fortsatt statlig insyn i företaget. Regeringen föreslår att bemyndigar regeringen att sälja statens aktie i . Förslaget om ansvaret för omhändertagande av avfall (avsnitt 7.4) innebär endast ett förtydligande av gällande rätt. Därför förutses inga konsekvenser av förslaget utöver en ökad medvetenhet om ansvaret för omhändertagande av avfall. Två av de föreslagna nya bestämmelserna i innebär att ett bemyndigande ges för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter. Ett bemyndigande i sig medför inga konsekvenser. Bemyndigandet att meddela föreskrifter om skyldigheter för producenter avseende varors sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet kan behövas för att genomföra två EG-direktiv om elektriska och elektroniska produkter. En bedömning av konsekvenserna av ett utnyttjande av bemyndigandet får ske när en sådan bestämmelse föreslås. När det gäller bemyndigandet avseende retursystem med pant kommer många bestämmelser som regeringen har för avsikt att meddela i förordningar att motsvara vad som enligt nu gällande lagar redan gäller på området. Regeringen har dock även för avsikt att göra vissa ändringar i kraven, se avsnitt 8.3, bl.a. att retursystemen i princip skall omfatta samtliga plast- och metallförpackningar för konsumtionsfärdig dryck. Förpackningar som inte omfattas av krav på pantsystem har en lägre kostnadsnivå än de som ingår i systemen. Det föreslagna bemyndigandet är tänkt att användas så att samtliga plast- och metall- förpackningar för konsumtionsfärdig dryck omfattas av likartade krav, vilket kan komma att höja kostnadsnivån för förpackningar som inte omfattas av kraven. När det gäller metallburkar innebär förslagen inga praktiska förändringar för handlare som handhar konsumtionsfärdig dryck. De maskiner som används för att ta emot returburkar i butikerna kan komma att behöva ändras på så sätt att en magnet tas bort. Inte heller för plastflaskor innebär förslagen några större konsekvenser för handlarna. Det behövs inga förändringar av de maskiner som används för att ta emot PET-flaskor. Förslagen om ändring i bilskrotningslagen innebär i korthet att kommunen blir lokal tillsynsmyndighet för tillsyn över efterlevnaden av bilskrotningslagen och föreskrifter meddelande med stöd av lagen. , som var ensam tillsynsmyndighet, kvarstår som central tillsynsmyndighet. De företag som omfattas av förslaget är de bilskrotare som omfattas av bilskrotningslagens och bilskrotnings- förordningens krav på auktorisation. Någon lokal tillsyn enligt bilskrot- ningslagen sker i praktiken inte . En bristande tillsyn gynnar oseriösa bilskrotare som inte följer lagstiftningen på bekostnad av de laglydiga. Förslaget innebär inte någon ökad tidsåtgång för företagen. Tillsynen och övriga myndighetskontakter kan samordnas med tillsynen för miljöfarlig verksamhet enligt . Förslaget innebär heller inga ökade kostnader för företagen. Kommunerna kommer att ha ytterligare lagstiftning att utöva tillsyn utifrån men eftersom tillsynen kan samordnas med tillsynen enligt innebär det endast en måttligt ökad arbetsbörda och därmed endast en obetydlig kostnads- Prop. 2002/03:117 ökning. För det fall kostnaderna visar sig öka betydligt har regeringen för avsikt att se över möjligheterna för kommunen att ta ut avgift för sin tillsyn enligt bilskrotningslagstiftningen. bör vägleda tillsynsmyndigheter och verksamhets- utövare om de nya reglerna. De föreslagna delmålen för biologisk behandling av avfall innebär enligt en extra kostnad om när det är uppnått. Kostnaden avser framför allt säckar, kärl och eventuella extra turer för separat insamling. Denna kostnad kommer att belasta renhållningsavgiften för hushåll () och verksamhets- utövare () som producerar hushållsavfall. För ett hushåll kan renhållningsavgiften komma att öka med 85 till enligt . För restauranger, storkök och butiker kommer kostnaden att variera beroende på mängden matavfall som produceras. har uppskattat kostnaden till ca för en verksamhet som producerar matavfall . Vad en verksamhetsutövare får betala genom ökad renhållningsavgift är dock beroende av hur kommunen väljer att utforma taxan. Exempel finns på kommuner som gynnar käll- sortering av matavfall genom lägre taxa för dem som deltar i sorteringen. Målet utgår inte ifrån att en hundraprocentig utsortering uppnås varför arbetsinsatsen vid framför allt storkök, restauranger och butiker antas bli begränsad. Erfarenheter finns också från flera grossister och butiker där källsorteringen har inneburit fördelar i form av goodwill, bättre arbets- miljö och även sänkta kostnader för förvaring av avfall m.m. I propositionen redovisar regeringen att man avser att göra en hel del förändringar i förordningsform enligt regeringens bemyndiganden.