prop · GR037 · 2003-09-30 00:00:00 — Däremot är den ansvariga myndighetens beslut att överföra verkställigheten av en påföljd till inte av sådan karaktär att det är överklagbart. Myndighetens beslut i den frågan är en omedelbar konsekvens av att den eftersökte själv begärt att får verkställa påföljden i , vilket fastställts av den domstol som prövat överlämnandefrågan. 12.1Tillstånd till utvidgat överlämnande och vidareöverlämnande m.m. Regeringens förslag: Om överlämnande från har beviljats och begärs därefter tillstånd att i den utfärdande medlemsstaten lagföra eller straffa den som har överlämnats även för gärningar som inte omfattas av överlämnandet, eller tillstånd att till en annan medlemsstat i EU överlämna den som har överlämnats (vidareöverlämnande), skall en sådan framställning utredas och prövas enligt i huvudsak samma bestämmelser som ett ärende om överlämnande. Offentlig försvarare skall förordnas för den som begäran avser. En begäran om tillstånd att vidareutlämna den som har överlämnats från prövas enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna har i sak tillstyrkt promemorians förslag eller lämnat dem utan erinran. Skälen för regeringens förslag Artikel 27 i rambeslutet innehåller bestämmelser om i vilken utsträckning en person som har överlämnats får lagföras eller straffas för gärningar som har begåtts före överlämnandet, men som inte omfattas av arresteringsordern (specialitetsprincipen). I vissa fall får sådan lagföring ske utan tillstånd från den verkställande myndighet som har överlämnat personen. I andra fall som anges i rambeslutet krävs det dock ett sådant tillstånd. Artikel 28 innehåller på motsvarande sätt bestämmelser om i vilken utsträckning en person som har överlämnats får vidare- överlämnas till en annan medlemsstat i EU. I vissa fall får vidareöverlämnande ske utan tillstånd från den verkställande myndighet som har överlämnat personen. I andra fall, som anges i rambeslutet, krävs det dock ett sådant tillstånd. Den som utlämnas får, enligt 12 § första stycket 1 utlämningslagen inte Prop. 2003/04:7 utan medgivande enligt 24 § samma lag, i den främmande staten åtalas eller straffas för annat brott som begåtts före utlämningen. Den som utlämnas får inte heller utan sådant tillstånd vidareutlämnas till en annan stat. Enligt 12 a § får den som har utlämnats till en medlemsstat i EU, om han eller hon samtycker till det eller i vissa andra fall som anges i paragrafen, åtalas eller straffas för annat brott som han eller hon har begått före utlämningen eller vidareutlämnas till en annan medlemsstat i EU. Även i ett system som bygger på ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna och en långtgående förenkling av förfarandena för överlämnande av eftersökta personer finns det behov av det skydd som specialitetsprincipen och förbudet mot vidareöverlämnande ger den som har överlämnats. Det skulle i annat fall stå den utfärdande myndigheter fritt att lagföra för alla gärningar som inte tagits upp i en arresteringsorder. En sådan ordning kan riskera att med tiden minska betydelsen av den rättsliga prövningen av en arresteringsorder och därmed också undergräva rättssäkerheten för eftersökta personer. Motsvarande farhågor gör sig till viss del gällande även beträffande skyddet mot att vidareöverlämnas. När en person överlämnas från sker en prövning om det är förenligt med rambeslutet att överlämnande sker. Den kontroll som åklagare och domstolar gör i samband med prövningen av överlämnandets laglighet och överensstämmande med de grundläggande rättigheterna och friheterna innebär ett skydd för den som begärs överlämnad. Den som har överlämnats enligt en arresteringsorder bör ges ett motsvarande skydd mot lagföring eller bestraffning i den mån dessa åtgärder inte omfattades av den tidigare prövningen. Vad nu sagts gäller även behovet av skydd mot att vidareöverlämnas. Har således överlämnande från tidigare beviljats och begärs tillstånd att lagföra eller straffa den som har överlämnats även för gärningar som har begåtts före överlämnandet men som inte omfattades av detta, eller begärs tillstånd att till en annan medlemsstat i EU vidareöverlämna den som har överlämnats, bör enligt regeringens uppfattning en sådan framställning prövas i huvudsak på samma sätt som en begäran om överlämnande, dvs. med tillämpning av 25 kap. i den nya lagen. Eftersom den som har överlämnats normalt befinner sig i den andra staten behöver bestämmelserna om tvångsmedel och frister i den nya lagen inte tillämpas. Offentlig försvarare skall alltid förordnas för den som begäran avser. En begäran om tillstånd att till en stat utanför EU vidareutlämna den som har överlämnats från är en fråga om utlämning och bör av detta skäl prövas av regeringen enligt 24 § utlämningslagen. Regeringens förslag: Begärs tillstånd till transport genom av någon som överlämnas på grund av en arresteringsorder eller som utlämnas till en medlemsstat i EU från en stat utanför unionen skall bevilja sådant tillstånd och ange under vilka villkor transporten får ske. Har tillstånd lämnats till transport genom får polis- myndigheten omhänderta och även ta i förvar den som överlämnas eller utlämnas under högst , om detta bedöms vara nödvändigt för att transporten skall kunna genomföras. Motsvarande möjlighet införs när tillstånd till transport genom har lämnats enligt utlämningslagen eller när transport sker genom enligt den nordiska utlämningslagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Förvarsbestämmelsen i promemorians förslag är dock annorlunda formulerad. Remissinstanserna har i sak tillstyrkt promemorians förslag eller lämnat dem utan erinran. Enligt ombudsmän () och bör det tydligare framgå av förvarsbestämmelsen att den skall tillämpas med restriktivitet. Skälen för regeringens förslag Artikel 25 i rambeslutet innehåller bestämmelser om transitering, dvs. transport genom en stat av en person som utlämnas eller överlämnas mellan två andra stater. Enligt artikel 25.4 gäller artikeln inte transiteringar som sker utan planerad mellanlandning. Sker emellertid en mellanlandning oplanerat skall artikelns bestämmelser tillämpas. Enligt artikel 25.1 skall medlemsstaterna tillåta transitering genom sitt territorium, utom i vissa fall där den som transiteras är transitstatens medborgare eller varaktigt bosatt i den staten. En begäran om transitering skall innehålla uppgifter om bl.a. den som skall transiteras och om brottet. Enligt artikel 25.2 skall medlemsstaterna utse en myndighet som är ansvarig för att motta framställningar om transitering. När en person utlämnas från en stat utanför EU till en medlemsstat i unionen skall enligt artikel 25.5 bestämmelserna i artikeln tillämpas. Enligt 26 § utlämningslagen beslutar chefen för om tillstånd till transitering genom av den som utlämnas från en stat till en annan. Tillstånd får meddelas om det inte finns synnerliga skäl mot det eller, i vissa fall, om den som utlämnas är svensk medborgare. Framställningar om tillstånd till transitering ges in till Justitie- departementet. Enligt 19 § i den nordiska utlämningslagen får den som utlämnas från en nordisk stat till en annan sådan stat utan tillstånd föras genom . Utrymmet för att enligt rambeslutet avslå en begäran om transitering är mycket begränsat. Utöver formkravet i artikel 25.1 kan transitstaten, som villkor för att tillåta transitering, kräva att en person som är medborgare eller varaktigt bosatt i transitstaten, efter avslutad lagföring återsänds till transitstaten för att där avtjäna ett en frihetsberövande påföljd som har Prop. 2003/04:7 dömts ut i den utfärdande staten. Transitering genom av personer som utlämnas mellan medlemsstater i EU är redan i sig en ytterst ovanlig företeelse. Även för de sällsynta fall som skulle kunna bli aktuella med svenska medborgare som transiteras genom förefaller det som mindre angeläget att tillskapa särskilda regler om återförande för straffverkställighet av en sådan person. Skulle en sådan situation trots allt uppkomma bör allmänna bestämmelser om överförande av straffverkställighet kunna tillämpas. Regeringen anser därför att det i lagen inte bör finnas någon sådan särskilt angiven avslagsgrund eller begränsning i möjligheten att bevilja transitering. Utgångspunkten i rambeslutet är att myndigheter beslutar om överlämnande och därmed sammanhängande frågor. Med denna målsättning framstår det enligt regeringen som mest praktiskt att beslut om transitering fattas av den myndighet som har bäst förutsättningar att snabbt och formlöst lämna tillstånd och anvisningar samt ge det biträde som en transitering kan kräva. Regeringen anser att den myndighet som bäst motsvarar dessa krav är . Styrelsen har i sitt remissvar tillstyrkt en sådan ordning. har ansvar för och överblick över de gränskontroller där frågan om transitering kan bli aktuell. När en begäran om transitering har inkommit till Rikspolis- styrelsen skall styrelsen fatta beslut om när, var och under vilka förhållanden i övrigt transitering medges. Regeringen anser att den som transiteras bör kunna omhändertas och vid behov även tas i förvar av polismyndigheten på den ort där transiteringen äger rum för att säkerställa att personen skall kunna transporteras genom . En särskild bestämmelse om detta bör tas därför in i lagen. Motsvarande bestämmelser bör också tas in i utlämningslagen och i den nordiska utlämningslagen. I fråga om utformningen av en sådan bestämmelse hänvisas till vad som sägs i avsnitt 8.6. En sådan bestämmelse skall givetvis tillämpas med beaktande av 8 § polislagen (1984:387), där det framgår att ett ingripande skall vara försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Om tvång måste tillgripas skall det ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. 13 Ändringar i vissa andra lagar Regeringens förslag: Utlämningslagens särskilda bestämmelser om utlämning till andra EU-medlemsstater upphävs. Vidare upphävs bestämmelser om möjlighet att med stöd av ett internationellt avtal utlämna utan hinder av preskription och att med stöd av ett sådant avtal medge att den som utlämnas får samtycka till vidareutlämning. Promemorians förslag skiljer sig från regeringens. föreslås att bestämmelser om bl.a. det förenklade utlämningsförfarandet och utlämning av svenska medborgare behålls för att kunna sättas i kraft i förhållande till en stat med vilken har ett avtal som reglerar en sådan fråga. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte kommenterat promemorians förslag. Riksåklagaren () har emellertid invänt mot förslaget att behålla bestämmelser som är så konstruerade att de på grund av ett särskilt avtal gäller i förhållande till en viss stat. RÅ anser att en sådan ordning riskerar att ytterligare komplicera utlämningslag- stiftningen och gör den svår att tillämpa. Vidare skulle det innebära en fortsättning på den utveckling som har inneburit att vissa av utlämningslagens bestämmelser är beroende av avtal med en annan stat. Detta strider enligt RÅ mot den förhärskande ståndpunkten inom det internationella straffrättsliga samarbetet, som innebär att normalt inte kräver avtal eller ömsesidighet för att hjälpa till. Skälen för regeringens förslag Som en anpassning till 1995 och utlämningskonventioner har det i utlämningslagen införts en mängd bestämmelser som rör utlämning till andra EU-medlemsstater. Genom en lagändring infördes bestämmelserna i 2839 §§ om ett förenklat utlämningsförfarande (prop. 1996/97:88, bet. 1996/97:JuU15, rskr. 1996/97:198). I samband med tillträde till utlämningskonvention infördes (prop. 2000/01:83, bet. 2000/01:JuU26, rskr. 2000/01:281) bestämmelser om bl.a. utlämning av svenska medborgare (33 c §§), sänkta strafftrösklar för utlämning (4 §), avskaffande av avslagsgrunden politiska brott i vissa fall (6 §), avskaffande av avslagsgrunden preskription i vissa fall (10 §) och möjlighet för den som har utlämnats att samtycka till utvidgad lagföring och vidareutlämning (12 a §). Enligt artikel 31.1 i rambeslutet skall detta ersätta bl.a. 1995 och utlämningskonventioner. Utlämning inom EU ersätts av överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder. Utlämningslagen skall hädanefter inte tillämpas i förhållande till EU- medlemsstater. Det finns därmed inget behov av särskilda bestämmelser i den lagen om utlämning till EU-medlemsstater. De bestämmelser som infördes i samband med anpassningen till 1995 och utlämningskonventioner bör därför upphävas till den del de avser utlämning till andra EU-medlemsstater. Enligt promemorian borde det emellertid övervägas om dessa bestämmelserna till någon del skulle kunna behållas och tillämpas vid utlämning till stater utanför EU. Svenska medborgare har under snart kunnat utlämnas till andra nordiska länder. infördes möjligheten att utlämna svenska medborgare till andra EU-medlemsstater. har frågan om utlämning av svenska medborgare till andra EU-medlemsstater aktualiserats i endast några få fall. Vid utlämning av en svensk medborgare skall det enligt huvudregeln i utlämningslagen ställas upp villkor om att den som utlämnas återsänds till efter avslutad rättegång för att här avtjäna ett frihetsberövande straff eller en sådan påföljd som kan ha dömts ut i den andra staten. Regeringen anser att skälen för att tillåta utlämning av svenska Prop. 2003/04:7 medborgare till stater utanför EU i många fall kan antas vara väl så starka som de skäl som motiverar att svenska medborgare kan utlämnas eller överlämnas till nordiska länder eller till andra EU-medlemsstater. Det är också nödvändigt att brottsbekämpningen anpassas till den alltmer internationaliserade brottsligheten. Även om svensk domstol har vidsträckt jurisdiktion för brott som begåtts utom riket, kan det tänkas förekomma situationer där det är angeläget att en svensk medborgare lagförs i en stat utanför EU och där det också framstår som rimligt och angeläget att bistår med utlämning. På motsvarande sätt kan en svensk åklagare ha behov av att få en medborgare i en stat utanför EU utlämnad från sitt hemland till . är möjligheterna till utlämning i sådana fall små. I promemorian föreslås att nuvarande bestämmelser om utlämning av svenska medborgare utformas så att de kan sättas i kraft i förhållande till stater med vilka ingår avtal som innehåller bestämmelser om utlämning av egna medborgare. Regeringen anser att en sådan lösning kan innebära praktiska fördelar och ökad flexibilitet i det straffrättsliga samarbetet. innebär detta som RÅ påpekar att i dessa fall frångår principen om att avtal eller reciprocitet normalt inte bör krävas för att skall kunna delta i internationellt straffrättsligt samarbete. Som RÅ påpekar kan en sådan reglering bli oöverskådlig och svår att tillämpa. Det kan noteras att det inte finns något avtal eller något åtagande som skulle kunna omfattas av den i promemorian föreslagna regleringen vad avser utlämning av svenska medborgare. Det kan inte heller förutses att det uppkommer behov av en sådan reglering. Det kan dock inte uteslutas att det trots de principiella invändningar som kan finnas mot en sådan lösning i ett senare sammanhang uppkommer behov av en reglering av det slag som föreslås i promemorian. Frågan får då ånyo tas under övervägande. Regeringen delar dock RÅ:s uppfattning att ett bibehållande av dessa bestämmelser kan göra lagen mer svårtillgänglig och skapa förvirring. Det finns därför inte skäl att införa de ändringar som föreslås i promemorian med avseende på reglering av utlämning av svenska medborgare. Det finns av nu redovisade skäl inte heller anledning att i detta sammanhang behålla bestämmelser som möjliggör att regler om förenklad utlämning tillämpas i förhållande till en viss stat. Som en följd av att dessa bestämmelser tas bort bör enligt regeringen också den särskilda hänvisningen till bestämmelser om förenklad utlämning i 8 § lagen (2002:329) om samarbete med upphävas. Vad som sagts skiljer sig från promemorians förslag. Det kan emellertid finnas skäl att även fortsättningsvis kunna tillämpa ett förenklat förfarande för överlämnande till Internationella brottmåls- domstolen när den eftersökte samtycker till åtgärden. Att en sådan ordning skall eftersträvas följer av den domstolens stadga (se prop. 2001/02:88 s. 106-107). Frågan om och i sådana fall hur nya bestämmelser om ett sådant förfarande bör utformas kräver dock ytterligare överväganden och bör därför behandlas i ett senare lagstiftningsärende. Vidare bör de bestämmelser i utlämningslagen som infördes , Prop. 2003/04:7 som gör det möjligt att med stöd av ett internationellt avtal utlämna utan hinder av preskription (10 § andra stycket) och att med stöd av ett sådant avtal medge att den som utlämnas får samtycka till vidareutlämning (12 a § första stycket), upphävas. Däremot bör, som RÅ har framhållit, de bestämmelser behållas som gör det möjligt att utlämna utan hinder av att det är fråga om ett politiskt brott (6 § tredje stycket). har åtagit sig att kunna utlämna i ett sådant fall för de brott som anges i artikel 2 i konvention om bekämpande av bombattentat av terrorister (terroristbombningskonventionen, se prop. 2000/01:86). Borttagande av politiskt brott som skäl för att vägra utlämna är en fråga som är föremål för diskussion inom olika internationella fora när det gäller grov, gränsöverskridande brottslighet. Det kan därför bli aktuellt att tar bort detta hinder även inom andra områden än de som gäller bombattentat av terrorister. Bestämmelsen i 6 § utlämnings- lagen som gör det möjligt att utlämna utan hinder av att det är fråga om ett politiskt brott bör därför stå kvar. Likaså bör den bestämmelse som infördes , som möjliggör direktkontakt i ett utlämningsärende mellan en svensk åklagare och en utländsk myndighet, behållas (16 § andra stycket). Bestämmelsen bör dock inte göras avhängig av att en sådan rätt följer av ett internationellt avtal som är bindande för . Regeringens förslag: Sekretess skall gälla i ärenden om överlämnande, liksom i andra ärenden om rättsligt samarbete med en annan stat eller en mellanfolklig domstol. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslogs dels att sekretess skall gälla för ärenden om överlämnande, dels att genom ett förtydligande också ärenden om utlämning uttryckligen skulle omfattas av den aktuella bestämmelsen. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna har lämnat förslaget utan erinran. ombudsmän () har pekat på att det av ett förarbetsuttalande till 5 kap. 7 § sekretesslagen framgår att med uttrycket rättslig hjälp åsyftas också sådan hjälp som lämnas med stöd av utlämningslagstiftningen. JO anser att det därför inte finns något behov av det föreslagna förtydligandet. Skälen för regeringens förslag Rambeslutet saknar bestämmelser om sekretess vid överlämnande enligt en arresteringsorder. Det har emellertid i det internationella straffrättsliga samarbetet varit en självklar utgångspunkt att uppgifter i brottsutredningar skyddas av sekretess, både i den ansökande och i den anmodade staten. Vid all brottsutredande verksamhet är det av största vikt att det finns möjligheter att hålla utredningsåtgärder hemliga under så att utredningen inte äventyras. Det finns inte någon anledning att se annorlunda på utredningar som sker i samband med en begäran om Prop. 2003/04:7 överlämnande enligt en arresteringsorder. med lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål infördes en ny sekretessregel i 5 kap. 7 § sekretesslagen (1980:100). Första stycket i den bestämmelsen reglerar sekretess för uppgifter vid myndighets verksamhet som avser rättslig hjälp på begäran av en annan stat eller en mellanfolklig domstol för sådana utredningar som görs enligt reglerna om förundersökning i brottmål eller i angelägenhet som angår tvångsmedel. I andra stycket regleras motsvarande sekretess hos vissa myndigheter för uppgifter i fram- ställningar enligt lagen (2000:344) om Schengens informationssystem. Sekretessen gäller om det kan antas att åtgärden begärts under förutsättning att uppgiften inte röjs. I praktiken har bestämmelsen i 5 kap. 7 § första stycket sekretesslagen tillämpats vid utredningar som görs i ärenden om utlämning enligt utlämningslagen och nordiska utlämningslagen. En sådan tillämpning förutsattes också i förarbetena till paragrafen (prop. 1999/2000:61 s. 166). Den valda ordalydelsen i lagtexten rättslig hjälp leder dock lätt tanken till lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål och till att bestämmelsen skulle vara begränsad till sådan hjälp som avses i den lagen. För att undanröja oklarheter i fråga om bestämmelsens räckvidd bör ordalydelsen ändras. Regeringen anser att begreppet rättsligt samarbete på begäran av annan stat eller mellanfolklig domstol är ett lämpligare uttryck. Syftet är att all form av rättsligt samarbete rörande förundersökning i brottmål eller tvångsmedel på begäran av en annan stat eller en mellanfolklig domstol skall omfattas. Härigenom kommer ärenden om såväl överlämnande och utlämning som överförande av lagföring att omfattas, liksom naturligtvis internationell rättslig hjälp. Regeringens förslag: En framställning om överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder skall registreras i den svenska nationella enheten av Schengens informationssystem (SIS). En utredning enligt den nya lagen om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder skall antecknas i misstankeregistret och skall gallras när beslutet har verkställts. skall dock inte längre innehålla uppgifter om att någon har utlämnats. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Datainspektionen anser att det behöver övervägas i vad mån och den svenska lagen om SIS behöver ändras, om SIS skall användas fullt ut för att överföra en framställan om en europeisk arresteringsorder. Inspektionen har efterlyst ett klargörande av hur den s.k. flaggningsproceduren som regleras i 4 § andra stycket lagen om Schengens informationssystem skall tillämpas i förhållande till det nya som föreslås. Skälen för regeringens förslag Enligt artikel 9.2 i rambeslutet får en arresteringsorder översändas genom att den utfärdande myndigheten beslutar om en registrering i Schengens informationssystem, SIS. I avsnitt 8.2 redogörs för kommunikationsvägar vid översändande av en arresteringsorder. I 3 § 1 lagen (2000:344) om Schengens informationssystem anges att den svenska nationella enheten av systemet, som är ansluten till den centrala enheten i SIS (1 §), skall innehålla framställningar om omhändertagande av en person som har efterlysts för utlämning. Uppgifter om den som har begärts utlämnad för brott skall enligt 3 § andra stycket lagen (1998:621) om misstankeregister antecknas i det registret. En sådan anteckning skall enligt 13 § första stycket 4 gallras när begäran om utlämning har avgjorts. Enligt 3 § 5 i lagen (1998:620) om belastningsregister skall registret innehålla uppgifter om den som skall utlämnas enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott eller enligt lagen (1959:254) om utlämning för brott till , , och . Uppgifter i belastningsregistret om beslut om utlämning för brott skall enligt 17 § 12 gallras . För att en arresteringsorder skall kunna verkställas i krävs att efterlysningar som har lagts in i SIS också förs in i den svenska nationella enheten av systemet. Lagen om Schengens informationssystem bör därför ändras så att det framgår att registret skall innehålla uppgifter om framställningar om gripande och överlämnande av den som eftersöks för överlämnande för brott. Med anledning av Datainspektionens påpekande om s.k. flaggning, bör framhållas att reglerna om verkställighetsförbud i 4 § andra stycket gäller också i fråga om en arresteringsorder.