prop · GR0339 · 2003-12-10 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2003/04:39 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin syn på skogspolitiken mot bakgrund av bl.a. den utvärdering av skogspolitikens effekter som har redovisat (2001). Skogspolitikens effekter för biologisk mångfald har utvärderats i samarbete med . Regeringen konstaterar att den ambition som kommer till uttryck genom skogspolitikens produktionsmål och dess miljömål bör ligga fast. När det gäller måluppfyllelsen pekar redovisningen på att det krävs förbättringar på flera delområden. I skrivelsen anger regeringen områden som bör prioriteras för att fortsatt förbättra genomförandet av den nationella skogspolitiken. Ärendet och dess beredning............................................................... Skogen är en nationell tillgång.......................................................... Skogsfrågor inom EU ....................................................... Skogssamarbete inom närområdet .................................... fortsatta agerande internationellt........................ Utvärdering av skogspolitiken......................................................... Skogens sociala .....................................................värden Rådgivning, ................utbildning/information och tillsyn Åtgärder vid föryngring av skog samt Röjning och gallring av skog Hänsyn till rennäringens intressen Ekonomisk säkerhet för återväxtåtgärder Statligt ekonomiskt ....................................................stöd Skoglig utbildning, ...................forskning och utveckling Förteckningar över remissinstanserna ..................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...67 1 Ärendet och dess beredning beslutade en ny skogspolitik (prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:252). I samband med riksdagsbehandlingen uttalade att det förutsatte att en utvärdering av den nya skogspolitikens effekter på biologisk mångfald redovisas för . har regeringens uppdrag att utvärdera effekterna av skogspolitiken. En uppföljning av skogspolitiken redovisades för (prop. 1997/98:158, bet. 1998/99:MJU3, rskr. 1998/99:32). Regeringen gjorde då bedömningen att skogspolitikens mål skulle ligga fast. hade ingen erinran häremot. redovisade en andra utvärdering av skogspolitikens effekter för regeringen . Skogspolitikens effekter på biologisk mångfald utvärderades i samarbete med . har vidare på regeringens uppdrag presenterat ett underlag för fördjupad prövning av verksamhet för perioden 20032006. Underlaget är ett komplement till den samlade utvärderingen av skogspolitikens effekter och innehåller bl.a. förslag för att uppnå en bättre måluppfyllelse. Utvärderingen av skogspolitikens effekter och delar av underlaget för fördjupad prövning har remissbehandlats. Rapporterna, yttrandena och en sammanställning av yttrandena finns tillgängliga i (dnr N/2002/172/ESB). Förteckningar över remissinstanserna finns i bilaga. Skrivelsen har utformats i samarbete med och . 2 Skogen är en nationell tillgång Regeringens bedömning: I enlighet med skogspolitiska beslut är den svenska skogen en nationell tillgång som skall skötas så att den uthålligt ger en god avkastning som biologisk mångfald behålls. Vid skötseln av skogen skall hänsyn tas även till andra allmänna intressen. Beslutet bör ligga fast. Halva yta är täckt av skog. skogsmark utgör en fjärdedel av skogsmarksarealen inom EU vilket gör till unionens största skogsland. Skogarna har under århundraden varit en värdefull tillgång för landet och för folkets överlevnad. De har varit en tillgång som gett oss omedelbar och ekonomisk försörjning på olika sätt i de skilda situationer folket har levat och verkat. Skogen kan bidra till utvecklingen av vår välfärd. Äldre tiders markanvändning har format det mesta av den natur vi ser . Detta har avsatt såväl ett biologiskt kulturarv som spår i skogen i form av tjärdalar, fångstgropar, kolbottnar och odlingsrösen. aktiviteter har också lämnat avtryck i form av ortnamn, sägner och Skr. I äldre tider var skogarna en källa för energiförsörjning och för mat och byggande. Skogarnas användning var generellt sett olika i skilda delar av vårt land. I utnyttjades det som är täta lövskogar eller gamla Bauer-granskogar i stor utsträckning för vedhuggning och som boskapens betesmarker. en fjärdedel av skogsmarker som kalmarker till följd av I dikterade bergsbrukets behov av energi skogens utveckling och skogarna kom att skötas intensivt med tanke på framtidens försörjning av virke. skogsindustrins expansion i stora delar outnyttjade. Dagens svenska skogar är nästan alla ett resultat av idog skogsvård och , en skogsvård som i stor utsträckning utfördes av ideella krafter, skolungdom och arbetslösa. Även om drygt tre fjärdedelar av skogen är privatägd har folkets engagemang i skogsvården gett den karaktären av en nationell tillgång. Detta faktum återspeglas bl.a. i allemansrätten, en bred rättighet för folket att vistas i skogen som saknas i många andra länder. Den folkliga förankringen och skogarnas stora betydelse för landet i kombination med det dominerande privata ägandet är ett väsentligt motiv för statsmakternas reglering av skogbruket. har under århundraden varierat mot bakgrund av dels skogarnas allmänna betydelse, dels de aktuella politiska värdebedömningarna. av fick omtanken om kommande generationers försörjningsbehov ett tydligt uttryck i de skogspolitiska besluten. Successivt ökade statsmakternas reglering av skogsbruket. Grunderna för nu gällande skogspolitik som beslutades i bred politisk enighet bygger på den hos oss allmänt accepterade grundprincipen att visa omsorg om kommande generationer. Skogen skall vårdas och nyttjas så att både dagens och framtida befolkning får del av de nyttigheter Skogsägarna ges det övergripande praktiska och ekonomiska ansvaret för skogsbruket och för kunskaper om skogsbruket kombinerat med en ökad frihet för hanteringen av den enskilda skogstillgången. Kännetecknande beslut är dessutom vårt internationella ansvar i enlighet med FN:s beslut om hållbart brukande av alla typer av Skogarnas och skogsskötselns betydelse för att bevara och stärka en biologisk mångfald kom till ett direkt uttryck först i 1993 års genom en komplettering av skogsvårdslagen krav på hänsyn i vid mening till naturvårdens intressen. Insikten om betydelsen av biologisk mångfald både som egenvärde och för skogsbruket som sådant har därefter ökat och kommit till uttryck i olika såväl samhällspolitiska som Genom skogspolitiska beslut fick skogspolitiken två jämställda mål, ett produktionsmål och ett miljömål. I många andra länder är staten den dominerande skogsägaren. att äga skog kan staten bedriva sin skogspolitik utan lagstiftning i den mening vi i tillämpar sådan. Ett exempel på stor skillnad mellan och ett på världsmarknaden konkurrerande land är där ca av skogsmarken är i statlig ägo. statens eller kyrkans skogar av skogsvårdslagens bestämmelser om avverkning och återväxtåtgärder. kom alla svenska skogar att helt omfattas av skogsvårdslagstiftningen. Det statliga skogsägandet har därefter skiftat i omfattning. När staten har haft möjligheter att särskilt bestämma över sitt skogsbruk har dessa möjligheter utnyttjats för att markera ett speciellt samhällsansvar i olika avseenden. ökade statliga skogsägande är ett uttryck i samma anda, nämligen ett ansvar för sysselsättning och försörjning och ett föredöme när det gäller ett hållbart skogsbruk i linje med internationella överenskommelser. utvärdering av skogspolitiken tar sin utgångspunkt i ett historiskt perspektiv. Detta är värdefullt eftersom skogspolitiken har sin grund i en långsiktig utveckling. Utvärderingen ger oss ett viktigt perspektiv på skogarnas breda och stora betydelse. får inte vara föremål för kortsiktiga ekonomiska spekulationer. värden måste räknas både i direkta inkomster för skogsägaren och i långsiktiga biologiska och sociala tillgångar för medborgarna. Skogsnäringen ger direkt sysselsättning till 100 000 personer liksom skogen ger inkomster åt drygt 350 000 skogsägare. utvecklas många andra branscher kring skogsindustrin. i svarar skogsindustrin för i storleksordningen förädlingsvärde och sysselsättning och utgör av totala Skogsindustrin är ofta lokaliserad till orter där denna är den Skogsnäringens betydelse för regional utveckling och sysselsättning är således stor trots kraftiga rationaliseringar inom storskogsbruket och industrin . Den bas för skogspolitiken som i stor politisk enighet beslutades av 1993 och bekräftades 1998 bör mot denna bakgrund ligga fast. Det innebär att skogen och skogsmarken är en nationell tillgång som skall skötas så att den uthålligt ger en god avkastning som den biologiska mångfalden behålls. Vid skötseln av skogen skall hänsyn tas även till andra allmänna intressen. Skogen skall brukas ansvarsfullt för att tillgodose många intressen Skogen är betydelsefull både för friluftsliv och rekreation. tätortsnära naturen är i detta sammanhang viktig för att svara mot människors behov av grönområden för friluftsliv och upplevelser i natur- Skogen och skogsnäringen är en viktig tillgång i arbetet för ett hållbart Trä och träfiber som förnybar och nationell resurs har sin givna plats i detta sammanhang och en ökad träanvändning bör därför främjas. För att skogsnäringen också skall vara konkurrenskraftig måste en fortsatt utveckling av produkter baserade på trä och träfiber ske. Genom forskning och utveckling kan basen för användning av en av de bästa biologiska förnybara råvarorna breddas. förbättras för att framtida generationer skall ha lika goda Skogsresursen bör utvecklas mot en större framtida handlingsfrihet genom ett ökat mångbruk i våra skogar. För detta krävs en fortsatt utveckling av skötselmetoder som tar till vara skogens många värden. Skogsnäringen kan i högre utsträckning ge möjligheter till sysselsättning i glesbygd genom utvecklad förädling av skogens produkter och tjänster. I ett flertal av de regionala tillväxtavtalen har naturresurserna och möjligheterna till vidareförädling av produkter från bl.a. skogen pekats ut som viktiga tillväxtfaktorer. Upplevelseturism som ekonomisk sektor växer i . Naturen inklusive kulturmiljön är en bas för mycket av denna verksamhet. Naturturism och även s.k. gröna jobb genom arbetsmarknadspolitiken kan bidra till möjligheterna att bo och verka i glesbygd. Ansträngningarna för att bevara biologisk mångfald samt skogens natur- och kulturmiljövärden måste fortsätta. Dagens skogslandskap är i detta avseende i många delar ett fragmenterat landskap. Miljöhänsynen i skogsbruket har utvecklats men kan fortfarande bli bättre. Kunskaperna om skogens ekologi har ökat och bidragit till en större insikt om skogsekosystemens komplexitet. har t.ex. skogens betydelse i koldioxidbalansen uppmärksammats i internationella klimatförhandlingar. finns dock omfattande kunskapsluckor som måste fyllas om vi skall nå de uppsatta målen. Det kan t.ex. konstateras att ca 2000 skogslevande arter bedöms tillhöra någon av kategorierna på den s.k. rödlistan över mer eller mindre hotade arter. Detta faktum utgör en stor utmaning för skogssektorn. För att ett långsiktigt vidmakthållande av biologisk mångfald skall kunna uppnås krävs samarbete mellan de sektorer och näringar, som använder de stora arealerna av mark och vatten i och samhället i övrigt. Svensk skogspolitik har utvecklats . Bakgrunden till de politiska besluten, som har tagits i huvudsak med mellanrum, har varit skogarnas väsentliga betydelse för den svenska ekonomin och för sysselsättningen. Krav på hänsyn till miljön i samband med skogsbruk infördes i skogsvårdslagen genom riksdagsbeslut , men det var genom skogspolitiska beslut som miljöfrågorna i skogsbruket lyftes fram tydligt. Den skogspolitik som beslutades utgår från de ställningstaganden som gjordes vid om miljö och utveckling (UNCED) i och som kommer till uttryck i den s.k. och i Skogsprinciperna. Ett grundläggande ställningstagande i dessa överenskommelser är att skog och skogsmark bör förvaltas på ett hållbart sätt för att tillgodose nuvarande och kommande generationers sociala, ekonomiska, ekologiska, kulturella och andliga behov. Även den konvention om biologisk mångfald som beslutades i , och som skrivit under, var viktig i sammanhanget. Konventionen bidrog till en ökad medvetenhet om miljöfrågorna i skogsbruket. Med utgångspunkt bl.a. i detta beslutade två jämställda skogspolitiska mål, ett produktionsmål och ett miljömål. Något fullständigt miljömål hade inte funnits tidigare. Produktionsmålet för skogsbruket är att skogen och skogsmarken skall utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthålligt god avkastning. Skogsproduktionens inriktning skall ge handlingsfrihet i fråga om användningen av vad skogen producerar. Miljömålet för skogsbruket är att skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga skall bevaras. Biologisk mångfald och genetisk variation i skogen skall säkras. Skogen skall brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma i skogen ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper skall skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden skall värnas. Skogspolitikens medel som är av rättslig, ekonomisk och administrativ art, fick en annan avvägning i och med skogspolitiska beslut. Den nya inriktningen syftade till avreglering för en ökad individuell frihet. Skogsägarna fick större handlingsfrihet inom de ramar som staten ställer upp. Det betonades att detta innebär ett ökat ansvar för skogsägaren dels för att inom denna ökade handlingsfrihet tillgodose de av statsmakterna fastlagda skogspolitiska målen, dels ekonomiskt för sitt skogsbruk som en motprestation till de minskade skatter och avgifter som hade beslutats. Det betonades också att den nya skogspolitiken förutsätter bättre kunskaper hos skogsägaren för att målen skall kunna uppnås. När det gäller lagstiftning framhölls skogsvårdslagstiftningen som fortsatt den viktigaste men även för skogsbruket relevanta delar av naturvårdslagstiftningen och kulturminneslagstiftningen lyftes fram som viktiga skogspolitiska medel. Förändringarna i skogsvårdslagen (1979:429) syftade till en minskad detaljreglering och till en ökad handlingsfrihet i hanteringen av skogen för att främja ett ökat mångbruk. Kravet på röjning och gallring av skog och innehav av skogsbruksplan avskaffades. Ransoneringsreglerna (hushållningsbestämmelserna) mjukades upp genom att alla brukningsenheter mindre än undantogs. Gränserna för de lägsta åldrar vid vilka föryngringsavverkning får ske sänktes. Biologisk mångfald skall främjas bl.a. genom att öka andelen lövträd i skogsmarken. Krav på miljökonsekvensbeskrivningar i vissa fall infördes. Föreskrifterna om hänsyn till miljön utvidgades. Behovet av rådgivning, utbildning och information samt forskning betonades mot bakgrund av den ökade handlingsfrihet för skogsägarna som den nya skogspolitiken innebär. Statligt stöd till produktionsinriktade skogsbruksåtgärder avskaffades helt. Stöd orienterades i stället till åtgärder av natur- och kulturmiljövårdskaraktär såsom civilrättsliga naturvårdsavtal, intrångsersättningar vid biotopskydd, natur- och kulturmiljövårdsbidrag, åtgärder i ädellövskog och försöksverksamhet med skogsmarkskalkning. rationaliseras i och med skogspolitiska beslut. Ett kraftigt besparingsbeting lämnades åt myndigheten. Verksamheten med produktion och försäljning av skogsfrö och skogsplantor bolagiserades. Efter beslut av regionaliserades skogsvårdsstyrelserna . Antalet styrelser minskades från 24 till 11. ålades myndigheten ytterligare besparingar. På pågår ett försök med vidgad samordnad länsförvaltning, som bl.a. innebär att ingår i . Syftet är bl.a. att stärka den statliga samordningen. Skogsbrukets sektorsansvar för miljövård betonades särskilt i samband med det skogspolitiska beslutet . Det ansågs att detta ansvar borde stärkas inom ramen för den befintliga lagstiftningen. utvecklats med start miljöpolitiska beslut. Grundtanken med sektorsansvaret ligger fast. Ansvaret för miljön berör numera samhällets alla sektorer och många miljö- och naturvårdsproblem kan bara lösas genom förändring och utveckling inom dessa. Sektorsansvaret behöver vidareutvecklas med utgångspunkt i vad som har lagts fast genom arbetet med miljökvalitetsmålen. skogssektorn finns det värdefulla erfarenheter att ta till vara i den naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) aviserade regeringen en översyn av hur sektorsansvaret har fungerat . Regeringen avser att gå vidare med denna översyn . Efter utvärderingen av skogspolitiken 19971998 gjordes vissa justeringar i enlighet med regeringens proposition om uppföljning av skogspolitiken (prop. 1997/98:158, bet. 1998/99:MJU3, 1998/99:32). Justeringarna gällde bl.a. reglerna om avverkning och anmälan om avverkning. Krav på innehav av en förenklad form av skogsbruksplan infördes, en s.k. skogs- och miljöredovisning. säkerhet vid återväxtåtgärder gavs ett tillägg med innebörden att avverkning inte får påbörjas förrän säkerhet ställts och godkänts av Ändringar har också gjorts för att tillgodose de krav som ställs inom EU på kontroll av handel med skogsfrö och skogsplantor (prop. 2001/02:137, bet. 2001/02:MJU21, rskr. 2001/02:286). trädde i kraft . Femton miljökvalitetsmål för ett hållbart beslutade om femton miljökvalitetsmål för ett hållbart beslutade om delmål till de övergripande miljökvalitetsmålen i enlighet med propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/2001:130, bet. 2001/02:MJU03, 2001/02:36). De övergripande målen beskriver det tillstånd för miljö, natur- och kulturresurser som är ekologiskt hållbart på Inriktningen är att miljökvalitetsmålen skall nås inom en generation och strävan är att vi till nästa generation skall ha löst de stora Miljökvalitetsmålen skall tillsammans med delmålen bilda utgångspunkt för ett system med mål och resultatstyrning av Delmålen skall i de flesta fall ha uppnåtts till har haft regeringens uppdrag att ta fram förslag till ett sextonde miljökvalitetsmål om biologisk mångfald. har för avsikt att återkomma till med förslag till ett sådant Skog och skogsbruk berörs främst av miljökvalitetsmålet Levande skogar men berörs även direkt eller indirekt av andra mål som Begränsad klimatpåverkan, Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Myllrande våtmarker. Målet Levande skogar innebär att skogens och skogsmarkens värde för bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas. Delmålen om Skr. 2003/04:39 långsiktigt skydd av skogsmark, förstärkt biologisk mångfald och skydd för kulturmiljövärden siktar alla på måluppfyllelse 2010 medan det fjärde delmålet om åtgärdsprogram för hotade arter skall vara uppnått 2005. har fått regeringens uppdrag att ta fram sådana program. Det internationella samarbetet när det gäller skogspolitiska frågor har ökat i omfattning . Efter om miljö och utveckling (UNCED) i och de konventioner och överenskommelser som blev följden av denna konferens, har många initiativ tagits både på global, regional och nationell nivå i syfte att åstadkomma ett hållbart brukande av världens skogar. Grunderna skogspolitiska beslut utarbetades ungefär som det pågick en omfattande internationell debatt om avskogning, skogsskador och behovet av att värna biologisk mångfald i skogarna. När regeringens förslag till ny svensk skogspolitik presenterades byggde det på de beslut som hade tagits vid om miljö och utveckling (UNCED), bl.a. , främst kapitlen 11 och 15 om avskogning respektive biologisk mångfald, skogsprinciperna samt konventionen om biologisk mångfald. Frågan om att upprätta en skogskonvention diskuterades redan under förberedelsearbetet inför UNCED, men någon enighet kunde inte nås i denna fråga. I stället förhandlades de icke-legalt bindande s.k. skogsprinciperna fram. Ett grundläggande ställningstagande i skogsprinciperna är att skog och skogsmark bör förvaltas på ett hållbart sätt för att tillgodose nuvarande och kommande generationers sociala, ekonomiska, ekologiska, kulturella och andliga mänskliga behov. Dessa behov anges omfatta produkter och tjänster som virke, vatten, mat, djurfoder, läkemedel, bränsle, bostäder, arbetstillfällen, fritidsaktiviteter, hemvist för djur, landskapsmångfald, kolsänkor och kolreservoarer och åtgärder för att skydda skogen mot skador. För att följa upp besluten från skapades ett nytt organ, Kommissionen för hållbar utveckling (CSD). Under kommissionens tredje session 1995 beslutades att inrätta en s.k. mellanstatlig skogspanel (IPF) i syfte att fortsätta den internationella dialogen kring skogsfrågor som påbörjades under . Panelens mandat var att uppnå enighet och formulera förslag till åtgärder för att bl.a. bekämpa avskogning och skogsförstöring och för att främja skötsel, bevarande och hållbar utveckling för alla typer av skog i linje med skogsprinciperna, Rio-deklarationen och . Skogspanelens slutrapport till CSD innehåller ett stort antal slutsatser och rekommendationer till åtgärder på nationell, regional och internationell nivå för att åstadkomma ett hållbart Eftersom panelen i vissa frågor inte lyckades nå fram till överenskommelser, bl.a. avseende behovet av att inleda förhandlingar om en global skogskonvention, beslutade FN:s generalförsamlig att etablera ett nytt forum, det mellanstatliga skogsforumet (IFF). Syftet med detta var att främja genomförandet av skogspanelens förslag till åtgärder och att fortsätta diskutera de ouppklarade frågorna och andra frågor som hade uppkommit under panelens arbete. antog CSD skogsforumets slutsatser och förslag till åtgärder. Som en följd av detta etablerades ett internationellt arrangemang för skog. Detta arrangemang består av dels FN:s skogsforum (UNFF), dels ett partnerskap för samarbete bestående av FN-organisationer och andra relevanta internationella och regionala organisationer inom skogsområdet (CPF). Huvudsyftet med arrangemanget är att stödja skötsel, bevarande och hållbar utveckling av alla typer av skogar och stärka långsiktiga politiska åtaganden i det syftet. Under skogsforumets andra session träffades bl.a. ansvariga skogsministrar för att anta en deklaration inför världstoppmötet i . I genomförandeplanen från anges att hållbart skogsbruk skall göras till en prioriterad fråga på den internationella politiska dagordningen. Åtaganden görs i planen att bl.a. motverka illegal handel med skogsprodukter och att främja hållbara avverkningsmetoder samt att påskynda genomförandet av förslagen till åtgärder från den mellanstatliga skogspanelen, IPF, och det mellanstatliga skogsforumet, IFF. Konventionen om biologisk mångfald och klimatkonventionen Under UNCED antogs även två konventioner som berör skog och skogsbruk, en om bevarande av biologisk mångfald och en om åtgärder mot klimatförändringar. Båda konventionerna, som ratificerade 1993, har kopplingar till skogsresurser. Under mångfaldskonventionens fjärde partsmöte antogs ett arbetsprogram för biologisk mångfald i skog. Programmet fokuserade på forskning, samarbete och utveckling av nödvändiga tekniker för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald i alla typer av skog. På konventionens sjätte partsmöte antogs ett utvidgat och åtgärdsinriktat arbetsprogram. Det praktiska genomförandet av programmet kommer att följas upp och utvärderas av en teknisk expertgrupp. Som ett led i den nationella uppföljningen av konventionen fick bl.a. 1995 i uppdrag att utarbeta en nationell aktionsplan för biologisk mångfald och hållbart skogsbruk. Denna har sedan har följts av regionala aktionsplaner. Det övergripande målet för klimatkonventionen är att stabilisera koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på en nivå som förhindrar farlig antropogen störning i klimatsystemet.