prop · GR0335 · 2003-11-26 00:00:00 — En bedömning måste alltid göras av den humanitära situationen sedd i dess helhet. Av 1 kap. 5 § UtlL framgår att utlänningar skall ha arbetstillstånd för att arbeta i , om de inte har permanent uppehållstillstånd eller är medborgare i , , eller . Ytterligare undantag har föreskrivits av regeringen, bl.a. avseende utlänningar som är medborgare i ett land som omfattas av (avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, vilket förutom EU-länderna omfattar , och ) samt . Huvudregeln är enligt 2 kap. 5 § UtlL att en utlänning som vill ha uppehållstillstånd i skall ha utverkat sådant tillstånd före inresan i landet. Skälet för denna reglering är främst att få till stånd en bättre kontroll över invandringen (prop. 1979/80:96 s. 30). Undantag gäller dock enligt andra stycket 14 för flyktingar och skyddsbehövande i övrigt, vid humanitära skäl, för förlängning av tidsbegränsat uppehållstillstånd som getts på grund av familjeanknytning, eller om det föreligger synnerliga skäl för uppehållstillstånd. Enligt 2 kap. 5 § tredje stycket UtlL kan uppehållstillstånd beviljas efter inresan också när en utlänning enligt vissa av punkterna i 2 kap. 4 § UtlL har stark anknytning till en i bosatt person och det inte skäligen kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där. Begreppet inresa finns inte uttryckligen definierat i utlänningslagen. I propositionen Ny utlänningslag m.m. (prop. 1988/89:86) tog föredraganden i anslutning till tillståndsfrågorna upp frågan om inresebegreppet. Hon anförde bl.a. följande (s. 56 f.): I UtlL anges inte när en utlänning skall anses vara inrest i . Bestämmelser finns däremot om vilka tillstånd som krävs för inresa och om vilken kontroll som skall ske vid inresa eller utresa. I praxis finns undantag från kraven på tillstånd. Sålunda krävs inte visering för en utlänning som reser till ett annat land via och vars vistelse här inskränker sig till ett uppehåll i transithallen på en flygplats. Bestämmelserna om straffansvar i UtlL för den som i vinningssyfte hjälper en utlänning att obehörigen resa in i respektive resa till jämte motivuttalanden vid tillkomsten av de senare reglerna (se prop. 1983/84:144 s. 117) ger närmast vid handen att åtminstone i det sammanhanget endast den som har eller borde ha passerat gränskontrollen är att anse som inrest. I UtlF finns bestämmelser om att in- och utresa måste ske på vissa bestämda platser. Dessa regler är av vikt för att den kontroll som föreskrivs i UtlL av pass och andra handlingar skall kunna ske. Det föreskrivs sålunda att utlänningar inte utan särskilt tillstånd får resa in i eller ut ur landet annat än på s.k. passkontrollorter. Direkt inresa från eller utresa till ett annat nordiskt land får dessutom ske på s.k. gränsövergångsställen. För finländska och norska gränsbor gäller särskilda regler. Särskilda bestämmelser för inresa och utresa gäller också för utlänningar som kommer till som besättningsmän eller passagerare på fartyg. I UtlF föreskrivs att en besättningsman eller en passagerare på ett fartyg som har kommit till inte skall anses inrest förrän han lämnar fartyget. Han får också tillfälligt lämna fartyget och uppehålla sig på den ort där fartyget ligger utan att inresa skall anses ha ägt rum. Eftersom denna regel kan ses som ett undantag från vad som annars gäller, följer av den motsättningsvis att inresa normalt skall anses ha skett när fartyget har kommit in på svenskt sjöterritorium. I praxis anses i enlighet med det nu sagda också en utlänning som befinner sig i en fritidsbåt på svenskt territorialhav inrest i landet och därmed t.ex. viseringspliktig. I detta sammanhang vill jag nämna att JK i beslut (dnr. 265/85/22) har funnit att en utlänning på begäran av polismyndighet skall visa att han uppfyller kravet på passinnehav när han befinner sig ombord på en främmande stats fartyg på svenskt sjöterritorium. Jag vill med anledning av det redovisade framhålla följande. Ur såväl språklig som saklig synvinkel faller det sig naturligt att anse att den som kommer in på svenskt territorium skall vara att betrakta som inrest i . Detta gäller oavsett om det är fråga om land-, sjö- eller luftterritorium. Detta är också vad som enligt min mening måste gälla för utlänningslagstiftningens vidkommande i fråga om kraven på pass och vederbörliga tillstånd. Det är dock nödvändigt att göra vissa undantag från denna princip. Pass och visering kan t.ex. svårligen krävas av den som enbart passerar svenskt luftrum. Vidare torde det, liksom , i allmänhet inte vara nödvändigt eller önskvärt att kräva s.k. transitvisering, dvs. visering för den som reser via till ett annat land men inte passerar någon gränskontroll. Mot bakgrund av utvecklingen i andra länder bör det dock finnas möjlighet att vid behov ställa krav även på transitvisum, generellt eller för vissa nationaliteter även för denna typ av resor. Med hänsyn till folkrättsliga regler synes det också lämpligt att ge möjlighet till undantag för s.k. oskadlig genomfart genom svenskt sjöterritorium. Någon generell definition av begreppet inresa bör dock inte ges i lag. I stället bör regler om undantag från bestämmelserna om villkoren för inresa i de fall som redan nu finns och som jag här har angivit samt när det i övrigt kan anses befogat kunna framgå av de föreskrifter om undantag från viseringsskyldighet m.m. som regeringen utfärdar i förordning. Även Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU) konstaterade i sitt slutbetänkande att grundprincipen är att inresa i och utresa från skall anses ha ägt rum när någon passerar Prop. 2003/04:35 gränsen för svenskt territorium men att vissa undantag från grundprincipen måste göras av praktiska skäl (SOU 1999:16 Ökad rättssäkerhet i asylärenden, s. 480). NIPU:s förslag till ny utlänningslag innehåller en bestämmelse som anger att med inresa avses i denna lag att en utlänning passerar in över gränsen för svenskt landterritorium. Förslaget återfinns även i lagrådsremissen Ny instans- och processordning i utlänningsärenden (beslutad vid regeringssammanträde ). Enligt en kompletterande bestämmelse i lagrådsremissen ges regeringen rätt att meddela föreskrifter om när utlänningar som passerar in över gränsen för svenskt territorium skall anses ha rest in i landet. Någon anledning att ta ställning till inresebegreppet i straffrättsligt hänseende eller till vad inträdet i eventuellt kan ha för betydelse för detta fanns inte i dessa sammanhang. I promemorian Ny prövning av beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft, upprättad inom (UD2003/14872/MAP), föreslås att det införs en ny bestämmelse i utlänningslagen där huvudprincipen att den som kommer in på svenskt territorium skall anses som inrest i oavsett om det är fråga om land-, sjö- eller luftterritorium anges. Förslaget har remissbehandlats och bereds vidare inom . 4.3Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt Med flykting avses enligt 3 kap. 2 § UtlL en utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon är medborgare, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Som flykting anses enligt samma bestämmelse även den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Flyktingdefinitionen i 3 kap. 2 § UtlL motsvarar i princip den som återfinns och tilläggsprotokoll. Med asyl avses i utlänningslagen uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flykting (3 kap. 1 § UtlL). Från begreppet flykting särskiljs i utlänningslagen skyddsbehövande i övrigt, 3 kap. 3 § UtlL. Denna kategori omfattar en utlänning som i andra fall lämnat det land där han eller hon är medborgare därför att han eller hon (1) känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, (2) på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller (3) på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse. gäller den som är statslös och befinner sig utanför det land där han eller Prop. 2003/04:35 hon tidigare haft sin vanliga vistelseort. Uppehållstillstånd får med visst undantag vägras både flyktingar och skyddsbehövande i övrigt om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. Skyddsbehövande på grund av väpnad konflikt eller miljökatastrof får dessutom vägras uppehållstillstånd om det på grund av brottslighet eller någon annan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkallas om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter som varit av betydelse för att få tillståndet eller medvetet förtigit omständigheter av sådan betydelse. För den som medvetet lämnar oriktig uppgift föreskrivs straffansvar. Återkallelse får också ske om det finns andra särskilda skäl, men i fråga om uppehållstillstånd bara om utlänningen ännu inte rest in i (2 kap. 9 § UtlL). Andra särskilda skäl kan i fråga om visering vara att utlänningen redan vid inresan visar sig sakna medel för sitt uppehälle här eller ägnar sig åt annan verksamhet i än som förutsatts. I fråga om uppehållstillstånd kan särskilda skäl vara att förutsättningen för tillstånd har förändrats väsentligt och detta inte orsakats eller bort förutses av utlänningen. Uppehållstillstånd får återkallas också om utlänningen har registrerats på spärrlistan i Schengens informationssystem (SIS), 2 kap. 10 § UtlL. Vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör återkallas för en utlänning som har rest in i skall hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Därvid skall särskilt beaktas utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i . Huruvida utlänningen har familj här respektive i hemlandet kan ha betydelse, liksom t.ex. ålder, arbetsförhållanden, utbildning och andra sociala förhållanden. Om han eller hon har vistats här med uppehållstillstånd, får återkallelse ske bara om det finns synnerliga skäl. 4.5 Grunder för avvisning och utvisning Att avvisa en utlänning avser de fall då avlägsnandet beslutas av en administrativ myndighet och där utlänningen inte har, och inte heller när frågan aktualiseras, har haft uppehållstillstånd i efter ankomsten Utvisning däremot sker när en utlänning antingen stannar kvar i efter att ett uppehållstillstånd har löpt ut eller återkallats eller har dömts för brott av viss svårhetsgrad. I 4 kap. 1 § UtlL anges de s.k. formella avvisningsgrunderna. dessa får utlänningar avvisas bl.a. om de saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller Sedan blev operativ medlem i Schengen- Prop. 2003/04:35 samarbetet kan avvisning dessutom ske om utlänningen inte uppfyller de krav för inresa som föreskrivs i artikel 5 i . Det innebär att avvisning får ske också om utlänningen finns registrerad på spärrlistan i SIS. Avvisning på formella grunder får ske utan tidsgräns. De materiella avvisningsgrunderna finns i 2 § i samma kapitel och innebär att avvisning får ske bl.a. om det kan antas att utlänningen kommer att sakna tillräckliga medel för sin försörjning eller hemresa eller inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt. Avvisning på materiella grunder får inte ske senare än efter utlänningens ankomst till och inte om han eller hon har visering eller uppehållstillstånd. Avvisning kan däremot ske om viseringen upphört att gälla. Kapitlets 3 § talar om att en utlänning får utvisas ur , om han eller hon uppehåller sig här efter det att hans eller hennes uppehållstillstånd har löpt ut eller återkallats. Sådan utvisning beslutas av . Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås eller ett uppehållstillstånd återkallas medan utlänningen befinner sig i , skall beslut meddelas om avvisning eller utvisning, om inte särskilda skäl talar mot detta. Särskilda skäl kan vara t.ex. att det framstår som sannolikt att sökanden efter avslagsbeslutet frivilligt kommer att lämna landet. Avvisning beslutas av t.ex. om utlänningen får avslag på en ansökan om asyl här eller om utlänningen vistats i utan avbrott mer än efter ankomsten när frågan om avvisning väcks. I andra fall meddelas beslut om avvisning av polismyndigheten. 4.6Verkställighet av avvisning och utvisning En polismyndighets beslut om avvisning skall verkställas möjligt, (8 kap. 12 § UtlL), även om beslutet överklagas. avvisnings- eller utvisningsbeslut får normalt inte verkställas förrän beslutet har vunnit laga kraft. Lagen föreskriver vissa möjligheter till omprövning av beslut och inhibition av verkställighet. Även får, när den prövar en s.k. ny ansökan enligt 2 kap. 5 b § UtlL, besluta om inhibition av det tidigare meddelade beslutet. I 8 kap. 1 § UtlL finns ett generellt förbud mot verkställighet av avvisning eller utvisning till ett land om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Inte heller får verkställighet ske till ett land där utlänningen inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon skulle vara i sådan fara. Enligt 2 § i samma kapitel får verkställighet inte heller ske genom att utlänningen sänds till ett land där han eller hon riskerar att utsättas för förföljelse och inte heller till ett land där han eller hon inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon löper risk för förföljelse. Innebörden av förföljelse är densamma som i 3 kap. 2 § UtlL. Från skyddet mot verkställighet görs visst undantag för det fall utlänningen begått ett synnerligen grovt brott och verkställighet inte kan ske på annat sätt. Likväl får detta inte ske om förföljelsen innebär fara för Prop. 2003/04:35 hans eller hennes liv eller annars är av särskilt svår beskaffenhet. mot verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut gäller inte bara flyktingar utan alla utlänningar. Föreligger inget hinder mot verkställighet skall en utlänning som avvisas eller utvisas sändas tillbaka till sitt hemland eller, om möjligt, till det land från vilket han eller hon kom till (8 kap. 5 § UtlL). I vissa fall finns också möjlighet att verkställa till något annat land. Ett förslag om ändringar i bl.a. bestämmelsen i 8 kap. 5 § UtlL bereds inom . Ett beslut om avvisning upphör att gälla, om det inte har verkställts från det att beslutet vann laga kraft (8 kap. 15 § UtlL). Har utlänningen hållit sig undan verkställighet av ett avlägsnandebeslut eller på annat sätt själv bidragit till den långa vistelsetiden, kan nytt beslut om avvisning fattas (Utlänningslagen Vägledande beslut, UN 28-92 och 316-98). 4.7Gemensamma regler om visering och gränskontroll inom EU och Schengen 4.7.1 EG-regler om fri rörlighet och gränskontroll Inom EU är målet att EU-länderna skall ha en gemensam viseringspolitik. trädde Amsterdamfördraget i kraft vilket innebär att frågor om gränskontroller, fri rörlighet för personer, asyl och invandring regleras i EG-fördraget och därmed ingår i det reguljära samarbetet inom EU. Rådet skall från Amsterdamfördragets ikraftträdande ha beslutat om åtgärder som säkerställer att det inte förekommer någon kontroll av personer, antingen de är EU- medborgare eller tredjelandsmedborgare, när de passerar EU:s inre Rådet skall inom samma femårsperiod besluta också om åtgärder som avser passage av medlemsstaternas yttre gränser. vid personkontrollen och bestämmelser för denna men också regler för antog rådet den tidigare nämnda förordningen (EG) nr 539/2001 om fastställande av vilka länder utanför EU vars medborgare är skyldiga att ha visering när de passerar de yttre gränserna respektive vilka som är undantagna från detta krav. beslutade rådet om en gemensam åtgärd om ett system för flygplatstransitering. Den gemensamma åtgärden innebär att varje medlemsstat skall kräva visering för flygplatstransitering av medborgare i länder som finns uppräknade i en gemensam förteckning, om de inte redan innehar en inresevisering eller en transitvisering för denna medlemsstat när de passerar via de internationella flygplatsområdena på dess territorium (2 kap. 9 § UtlF och Gemensam åtgärd beslutad av rådet på grundval av artikel K.3 i Fördraget om Europeiska unionen, om ett system för flygplatstransitering, EGT L 63, , s. 8). Genom har vissa stater redan avstått från kontroll av personer vid sina inre gränser. Samarbetet började när , och Beneluxstaterna ingick det s.k. för att avveckla personkontrollerna vid de gemensamma (inre) gränserna. undertecknades en tillämpningskonvention, Schengen- konventionen, som närmare reglerar samarbetet. Anslutningsinstrument till avtalen har upprättats för senare tillkommande medlemmar i samarbetet. och deltagande i har samarbetsavtal ingåtts. har ställt sig utanför den överföring av samarbetsområden från tredje pelaren till första pelaren som Amsterdamfördraget innebär. bibehåller samma rättigheter och skyldigheter i förhållande till övriga Schengenstater som tidigare när det gäller de delar av som har sin rättsliga grund i EG-fördraget. När det gäller nya beslut som rådet antar med rättslig grund i EG-fördraget skall besluta huruvida man skall genomföra dem i sin nationella lagstiftning. är , genom ett särskilt protokoll som genom Amsterdamfördraget fogades till EG-fördraget och Unionsfördraget, en del av EU. fastställde rådet genom två beslut den rättsliga grunden för samtliga de bestämmelser och beslut som utgör Schengen- regelverket (rådets beslut nr 435/1999/EG och beslut nr 436/1999/EG av om fastställande av , i enlighet med relevanta bestämmelser i om upprättande av Europeiska gemenskapen och Fördraget om Europeiska unionen, i syfte att besluta om den rättsliga grunden för samtliga de bestämmelser och beslut som utgör , EGT L 176, 10.7.1999, s. 1). , liksom de övriga nordiska länderna, deltar operativt i samarbetet . Av EU-länderna deltar alla utom och i . Rådet fattade emellertid beslut om deltagande i vissa bestämmelser i (rådets beslut av om en begäran från Förenade och om att få delta i vissa bestämmelser i , 2000/365/EG, EGT L 131, , s. 43). Enligt detta beslut skall delta i alla delar av utom de delar som rör den fria rörligheten för personer - med två undantag - nämligen transportörsansvar (art. 26) och förpliktelse att enligt nationell lagstiftning införa lämpliga sanktioner mot den som i vinstsyfte hjälper eller försöker hjälpa utlänningar att resa in till eller vistas på en Schengenstats territorium i strid mot gällande bestämmelser (art. 27). För del fattade rådet motsvarande beslut (rådets beslut av om begäran om att få delta i vissa bestämmelser i /192/EG, EGT L 64, , s. 20). Detta innebär således att, även om och inte deltar fullt ut i vad avser den fria rörligheten, deltar de tillsammans med övriga EU-stater och och i samarbetet för att bekämpa olaglig invandring. Med inre gräns avses Schengenstaternas gemensamma landgränser samt deras flygplatser respektive hamnar för reguljära färjeförbindelser, när det sker trafik till och från andra Schengenländer. Eftersom såväl som och deltar i räknas landgräns och den fasta förbindelsen över som en inre gräns. Den yttre gränsen utgörs av gränsen mellan en Schengenstat och tredje land. Med tredje land menas alla stater som inte deltar i och även gräns mot och . En internationell flygplats och hamn utgör också yttre Schengengräns när den tar emot trafik från tredje land. Den yttre gräns som har är således sjögränsen samt flygplatser och färjeterminaler när det sker trafik till och från länder utanför Schengenområdet. För såväl medborgare i Schengenstaterna och övriga medlemsstater i EU som för tredjelandsmedborgare innebär att de, väl inne på Schengenstaternas territorium, fritt kan röra sig inom Schengenområdet. För en tredjelandsmedborgare innebär det en rätt att röra sig fritt inom området eller, om personen måste ha en visering, viseringen gäller. En utlänning som har uppehållstillstånd i t.ex. kan alltså besöka släkt och bekanta som bor i en annan Schengenstat utan krav på visering. Viseringar för inresa och högst tre månaders vistelse i utfärdas som en enhetlig visering i enlighet med föreskrifterna i . En sådan enhetlig visering ger rätt till inresa och vistelse i alla Schengenstater . En visering som är betraktas som ett nationellt uppehållstillstånd som beviljats av någon av de avtalsslutande parterna enligt dennas lagstiftning. En sådan visering ger innehavaren tillstånd att passera genom de övriga avtalsslutande parternas territorium, i avsikt att komma till det territorium där tillståndet beviljats. En långtidsvisering ger alltså som utgångspunkt inte samma fria rörlighet som ett uppehållstillstånd eftersom uppehållstillståndet, oavsett om detta är tidsbegränsat eller permanent, ger rätt till resa mellan länderna utan krav på viseringar. Med stöd av rådets förordning (EG) nr 1091/2001 av om fri rörlighet med en visering för längre vistelse kan dock en visering för längre vistelse än utformas så att den ger rätt att resa fritt inom unionen , EGT L 150, , s. 4. Därigenom får anhöriga, som i väntan på uppehållstillstånd på grund av anknytning har långtidsviseringar, samma rätt till fri rörlighet som övriga som är bosatta i EU-länder. De yttre gränserna i Schengen får i princip passeras endast vid särskilda gränsövergångsställen och under fastställda öppettider. Schengenstaterna har åtagit sig att införa påföljder mot otillåtet passerande av yttre gräns. I samband med inträde i infördes därför en ny straffbestämmelse i 10 kap. 2 § 4 UtlL för en utlänning som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns (prop. 1999/2000:64, bet. 1999/2000:JuU17, rskr. 1999/2000:215). Vid yttre gräns skall myndig- heterna genomföra vissa kontroller, både vid inresa och vid utresa. Kontrollen vid de yttre gränserna har tre huvudinriktningar. Den första är den traditionella gränskontrollen, dvs. kontroll av att den inresande har erforderliga handlingar och uppfyller övriga villkor för inresa i Schengenområdet. Den andra är kontrollen av att den inresande inte är en brottsling eller efterlyst person. Slutligen har den yttre gränskontrollen också till syfte att vara ett verktyg för att avvärja hot mot allmän ordning och säkerhet. Undantag från ett eller flera av dessa krav kan göras av en stat som finner det nödvändigt av humanitära skäl, i eget intresse eller på grund av internationella förpliktelser. Inresetillståndet begränsas då till att avse bara det berörda landet (nationell visering). I sådana fall skall de övriga Schengenstaterna underrättas. Genomresa skall medges en medborgare i tredje land, om vederbörande har visering eller uppehållstillstånd utfärdat av en annan Schengenstat. Förekommer personen på den gemensamma spärrlista som finns i Schengens datoriserade informationssystem (SIS), kan det utgöra hinder mot genomresa. De uppgifter som enligt artikel 96 i får registreras på spärrlistan är bl.a. att en utlänning utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet (exempelvis om utlänningen dömts för gärning som har ett minimistraff fängelse) eller att utlänningen varit föremål för avvisning eller utvisning. Varje Schengenstat råder själv över vilka uppgifter den lägger in i sin nationella enhet av SIS.