prop · GQ03106 · 2003-03-17 00:00:00 — Den som är gäldenär och skyldig att lämna tulldeklaration skall påföras tulltillägg, om han i deklarationen eller annat dokument som lämnats under förfarandet lämnat oriktig uppgift för fastställande av tull. Denna bestämmelse om påförande av tulltillägg i 8 kap. 2 § första stycket tullagen motsvarar 5 kap. 1 § taxeringslagen (1990:324). Tulltillägget är av den tull som inte skulle ha påförts om den oriktiga uppgiften hade godtagits. Om den oriktiga uppgiften har rättats eller kunde ha rättats med ledning av kontrollmaterial som bifogats deklarationen är tulltillägget . Samma procentsats gäller mervärdesskatt som får dras av vid redovisning av skatt enligt mervärdesskattelagen (1994:200). Vidare finns i 8 kap. 2 § tredje stycket tullagen en bestämmelse om att tulltillägg skall påföras om avvikelse från deklaration har skett vid skönstulltaxering. Bestämmelsen motsvarar 5 kap. 2 § första stycket taxeringslagen. Tulltillägget är i detta fall av den tull som vid taxeringen påförs gäldenären utöver vad som annars skulle ha påförts honom. Tullagen innehåller däremot inte någon uttrycklig bestämmelse om tulltillägg motsvarande 5 kap. 2 § andra stycket taxeringslagen, vilken anger att skattetillägg skall påföras i de fall skönstaxering har skett på grund av utebliven deklaration. Enligt 8 kap. 3 § första stycket skall tulltillägg påföras om tull skall tas ut på grund av olaglig införsel, olagligt undandragande av varor från tullövervakning eller förfogande i övrigt över en icke-gemenskapsvara i strid mot föreskriven inskränkning i förfoganderätten. Begreppen olaglig införsel och olagligt undandragande från tullövervakning är hämtade från artiklarna 202 och 203 i tullkodexen. Nämnda artiklar anger när en tullskuld uppkommer. En förutsättning för tulltillägg är att gäldenären rätteligen skulle ha lämnat en deklaration till ledning för fastställande av tull. Tulltillägg kan enligt 8 kap. 4 § tullagen även påföras den som förfogat Prop. 2002/03:106 över en förtullad vara i strid mot föreskriven förutsättning för befrielse från eller nedsättning av eller återbetalning av tull. Tulltillägget är av den tullförmån som gäldenären går miste om. I 8 kap. 6 § tullagen regleras i vilka fall tulltillägg inte påförs. Dessa bestämmelser överensstämmer i stort sett med motsvarande bestämmelser för skattetillägg. Så t.ex. påförs inte tulltillägg i samband med rättelse av felräkning eller felskrivning som uppenbart framgår av tulldeklarationen eller annat dokument som lämnats till ledning för tulltaxeringen. Inte heller påförs tulltillägg i den mån avvikelsen avser bedömning av ett yrkande och avvikelsen inte gäller uppgift i sak eller om gäldenären frivilligt har rättat en oriktig uppgift eller anmält ett förhållande som avses i 8 kap. 3 §. 17.2.3Befrielse från tulltillägg och förseningsavgift Bestämmelser om befrielse från tulltillägg finns i 8 kap. 10 §. Bestämmelserna är i huvudsak lika de regler som finns för skattetillägg. Även bestämmelsen att hel befrielse från tulltillägget får ske när det belopp som kunde ha undandragits genom felaktigheten eller underlåtenheten är obetydligt är densamma som i taxeringslagen. Vad som skall anses vara obetydligt belopp inom tullområdet framgår av 23 kap. 2 § föreskrifter och allmänna råd (TFS 2000:20) om tullförfaranden m.m. (tullordningen). Enligt huvudregeln efterges tulltillägg normalt helt om beloppet understiger . Om gäldenären vid upprepade tillfällen gjort sig skyldig till felaktighet eller underlåtenhet eller om det på grund av omständigheterna finns starka skäl att misstänka smugglings- eller tullbrott bör dock tulltillägg komma ifråga även för mindre belopp än . Till skillnad från vad som gäller på skatteområdet kan tulltillägg efterges inte bara helt och hållet utan också delvis. Detta beror enligt förarbetena till bestämmelsen (prop. 1986/87:166 s. 109) på att förhåll- andena på tullområdet när det gäller deklarationsskyldighetens full- görande skiljer sig från motsvarande förhållanden på inrikes- beskattningens område. Det påpekades i propositionen att företag med en omfattande importverksamhet skall lämna ett stort antal deklarationer, ofta under stark tidspress och att varubeskrivningarna kan vara besvärliga, underlaget bristfälligt eller svårtolkat. Risken för att drabbas av sanktioner kunde därför sägas vara större på tullområdet. Regeln om nedsättning var främst avsedd att tillämpas i fall då ett helt tulltillägg framstår som en orimligt sträng sanktion med hänsyn till felets art och föreliggande ursäktande omständigheter, som felaktigheten inte är tillräckligt ursäktlig för att sanktionen skall kunna efterges helt. Det framhölls att bestämmelsen bör tillämpas generöst i fråga om personer som är ovana vid tullsystemet medan det finns anledning att vara mer restriktiv när det gäller dem som yrkesmässigt importerar varor. Synpunkter på lagstiftningen och den praktiska tillämpningen av bestämmelserna om tulltillägg Den kritik som framförs mot tulltilläggen är till stora delar densamma som riktas mot skattetilläggen. Det påpekas bl.a. att den nuvarande lagstiftningen saknar proportionalitet mellan förseelse och sanktion genom att relativt enkla fel ofta leder till höga tulltillägg. Vidare har framförts att tillämpningen av befrielsegrunderna för tulltillägg är alltför restriktiv. Till skattetilläggskommittén har framförts att tulltilläggen drabbar företagen närmast urskillningslöst, eftersom det vid påförandet av tulltillägg inte tas någon hänsyn till bl.a. faktorer som företagets importvolymer, felets art, bakomliggande omständigheter, eller hur ofta felet begås. Även instämmer i att bestämmelserna om nedsättning av tulltillägg utnyttjas sparsamt. har till skattetilläggskommittén framfört att en av anledningarna till att reglerna om nedsättning sällan tillämpas är att gäldenärerna inte åberopar grunderna för nedsättning samt framför skäl till varför tulltilläggen skall sättas ned. Vidare har från framförts att förarbetena till bestämmelserna om nedsättning inte ger någon vägledning för i vilka fall nedsättning skall ske samt att tulltilläggets storlek enligt gällande bestämmelser inte utgör någon grund för nedsättning. är emellertid inte av den uppfattningen att tulltilläggen påförs summariskt utan framför i stället att en prövning görs i varje särskilt fall. Det har, som framgår av betänkandet avsnitt 9.4.2, även anförts att bestämmelserna om tulltillägg skulle tillämpas olika av tullregionerna runt om i landet. har emellertid tillbakavisat denna kritik och anfört att verket inte funnit några väsentliga skillnader i tillämpningen förutom att eftergiftsreglerna på vissa platser har tillämpats väl generöst. I betänkandet anförs även att det tycks som om praxis varierat över tiden utan att någon lagändring gjorts eller att något vägledande överrättsavgörande kommit. I betänkandet framförs även att skattetilläggskommittén i utredningsarbetet konstaterat att det främst är två bestämmelser vilka tillämpas olika. För det första är det bestämmelsen att tulltillägg skall påföras när den oriktiga uppgiften har rättats eller hade kunnat rättas med ledning av kontrollmaterial som bifogats deklarationen. För det andra är det bestämmelsen om nedsättning. 17.4Allmänna utgångspunkter beträffande tulltillägg Det finns anledning att notera de speciella förhållanden som gäller vid tullbehandling. Som framfördes i propositionen till den nya tullagen (prop. 1999/2000:126 s. 121) har deklaranten, efter inträde i EG, att beakta inte bara de svenska reglerna utan även EG:s komplexa tullrättsnormer och andra medlemsstaters tullrättspraxis. Tillförlitlig information om EG-normernas rätta tolkning kan vara svåråtkomlig i och information om tullrättspraxis i andra medlemsländer kan saknas helt. Vidare kan dokumentation som följer med importsändningar vara bristfällig och det kan vara svårt att upptäcka brister eller avhjälpa Prop. 2002/03:106 dem, inte minst eftersom dokumentationen ofta är på främmande språk. En tulldeklaration innebär även krav på relativt komplicerade uppgifter kring varors klassificering, införselvillkor och en noggrann tullvärdeberäkning. Detta leder till att det föreligger en reell risk för oavsiktliga fel även om företagen har ambitionen att göra rätt. En orsak till detta är att tullvärdeberäkningar och konsekvenser av tullregler inte utgör ett naturligt inslag i bokförings- och redovisningssystem på samma sätt som är fallet vid beräkning av många skatter. Till skattetilläggskommittén har framförts synpunkter på att det underlag som ligger till grund för tulldeklarationer, dvs. fakturor, fraktbrev, certifikat m.m., ibland är både svårtolkat och bristfälligt. Det är inte ovanligt att det saknas uppgifter om lastbärare, kvantitet, referens till ordernummer, eller klassificeringsupplysningar. Detta medför att det finns risk för sammanblandningar av olika varuslag och sändningar samt risk för förbiseenden avseende tidigare eller kommande delbetalningar, tullpliktiga provisioner och delsändningar. När det gäller varuklassificering är det inte alltid självklart vilket varunummer ur tulltaxan som är tillämpligt. Att rätt varunummer väljs är dock av avgörande betydelse då olika men närstående varunummer kan leda till diametralt olika införselvillkor och konsekvenser vad beträffar den tull, de avgifter och övriga villkor som är hänförliga till den aktuella varan. Beträffande tullvärdet finns det inte alltid någon direkt koppling till de summor som anges i fakturor utan i många fall, beroende på leveransvillkoren, måste värdet beräknas med hänsyn till flera samverkande faktorer såsom fraktkostnader, försäkringar, terminalavgifter, containerhyror och andra ersättningar i utlandet som påverkar tullvärdet. 17.4.2Samarbete mellan företagen och togs Servicetrappan i drift. Servicetrappan bygger på förebyggande arbete och partnerskap mellan och näringslivet. Systemet innebär förenklat att genom kvalitetssäkring av ett företags tullrutiner kan certifiera företaget för en enklare och effektivare hantering hos på den nivå, eller det steg, i Servicetrappan som bäst passar företaget. Av intresse i sammanhanget är också Taric-on-line som är dels ett system för automatisk distribution av ändringsfiler till Taric, dels ett frågesystem som ger gratis tillgång till den fullständiga tulltaxan på Internet. Härigenom får företagen bättre tillgång till information om EG:s tulltaxa. har, som nämnts tidigare, i domar mot den 23 de svenska bestämmelserna om skattetillägg omfattas av artikel 6 såvitt den gäller anklagelse för brott (Janosevic mot Vulic mot , en sammanfattning av domarna finns i avsnitt 5.4; domarna har inte vunnit laga kraft). gör sin bedömning mot bakgrund av de tre kriterierna klassificeringen i den inhemska rätten, gärningens natur och påföljdens natur och stränghet. Tulltilläggen är utformade efter förebild av skattetilläggen. Kammarrätten i har i sitt remissyttrande anfört att övervägande skäl talar för att artikel 6 inte är tillämplig på tulltillägg. Som stöd för detta har avvisningsbeslut i målet mot (mål nr 43862/98) åberopats. Klaganden i målet hade ålagts administrativa böter av det skälet att han hade utfört arbete på sitt hus utan att först ha erhållit nödvändigt tillstånd. avvisade klagomålet då den ansåg att det inte var fråga om anklagelse för brott och att artikel 6 därför inte var tillämplig. Bland annat ansåg inte att kriteriet gärningens natur var uppfyllt. Domstolen framhöll att kravet på bygglov utgjorde ett medel att kontrollera användningen av egendom i syfte att åstadkomma en sammanhängande stadsplanering och att straff för underlåtenheten att uppfylla ett sådant krav inte utgjorde en bestraffande åtgärd som var generellt tillämplig på alla medborgare. Till skillnad från bestämmelserna om skattetillägg riktar sig bestämmelserna om tulltillägg till en relativt begränsad krets, nämligen de ca 20 000 företag som sysslar med någon form av tull- eller importskattepliktig verksamhet. I detta avseende finns likheter mellan tulltilläggen och sådana avgifter för olovligt byggande som det var fråga om i fallet mot . Det är därför inte helt säkert att skulle bedöma tulltilläggen på samma sätt som den har bedömt skattetilläggen i de ovan nämnda domarna mot . Trots detta anser regeringen att det ändå finns skäl att se till att även reglerna om tulltillägg uppfyller krav. De överväganden som görs i 6 kap. beträffande rättssäkerhets- garantierna i artikel 6 och reformbehovet gör sig till stora delar gällande även beträffande tulltillägg. Om artikel 6 är tillämplig på tulltilläggen finns det således inget som hindrar att vi fortsatt betraktar tulltillägg som en administrativ sanktion som följer andra regler än de traditionella straffen, under förutsättning att de i föreskrivna rättsäkerhetskraven tillgodoses. I stora delar uppfyller sanktionssystemet dessa krav. Emellertid behöver vissa ändringar av bestämmelserna om tulltillägg övervägas för att ytterligare säkerställa att det svenska tulltilläggsförfarandet överensstämmer med rättssäkerhetsgarantierna i artikel 6 i . Samma frågeställningar som kan resas beträffande nuvarande bestämmelser i skattetilläggsförfarandet, i huvudsak angående passivitetsrätten, oskuldspresumtionen och dubbelbestraffning, är således aktuella även för tulltilläggens del. (Se avsnitt 7.4 vad gäller dubbelbestraffning.) 17.5 Administrativa sanktioner bör finnas kvar även på tullområdet Regeringens bedömning: Ett system med administrativa sanktioner som riktar sig mot oriktigt uppgiftslämnande på tullområdet bör finnas kvar. Systemet bör ändras så att det tillgodoser krav samt kraven på en rimlig nyansering av tulltillägget utan avkall på den schablonisering som är en förutsättning för förutsebarhet och likformighet vid uttag av tulltillägg. Bestämmelserna om tulltillägg bör även fortsättningsvis finnas i tullagen. Kommitténs bedömning: Överensstämmer i princip med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig särskilt i Skälen för regeringens bedömning: Utgångspunkten för regleringen av ett sanktionssystem är att det skall bygga på enkla och schabloniserade regler och att det i princip skall aktualiseras i alla fall av brister i uppgiftslämnandet. Reglerna skall emellertid ge utrymme för en nyansering av sanktionerna för att systemet skall uppfattas som legitimt och rimligt. Regeringens strävan är således att, på samma sätt som vad gäller skattetillägg, inom ramen för ett administrativt sanktionssystem utforma ett regelverk som på ett bättre sätt än det nuvarande tillgodoser kravet på en rimlig nyansering av tulltilläggen utan att för den skull ge avkall på den schablonisering som är en förutsättning för förutsebarhet och likformighet vid påföring av tulltillägg. Ovan nämnda önskemål är emellertid svåra att förena, då det är svårt att på en gång åstadkomma ett system som är så schabloniserat att det inte leder till några tillämpningssvårigheter och så nyanserat att man säkerställer att det praktiska resultatet alltid blir rättvist och legitimt. Regeringens uppfattning är att det på samma sätt som på skatteområdet skall finnas ett system med sanktioner som riktar sig mot oriktigt uppgiftslämnande på tullområdet. Att sådana uppsåtliga fall av felaktigt uppgiftslämnande som avser större belopp under alla förhållanden måste kunna leda till straff är uppenbart. För hela tullsystemets funktion och legitimitet är det av stor betydelse att korrekta uppgifter lämnas till grund för tulltaxeringen. Det skulle därför inte vara lämpligt att begränsa sanktioner till de fallen och i övrigt helt lita på att de som har att erlägga tull deklarerar rätt belopp. I motsats till vad som gäller skatteområdet, förekommer inte några kontrolluppgifter på tullområdet. Kritik har, som framgått ovan, även riktats mot systemet med tulltillägg. Regeringen anser att det i många delar finns fog för den kritiken. Systemet behöver därför förändras för att inte förlora legitimitet. Bör de grundläggande förutsättningarna för att ta ut Det föreligger, som nämnts tidigare, en nära koppling mellan skattetillägg och tulltillägg. Emellertid, vilket också framgår ovan, skiljer sig skatte- och tullområdena åt till stora delar. Tullområdet kännetecknas av en masshantering av tulldeklarationer, tidspress och svårtolkat underlag. Detta innebär att det i praktiken är stor skillnad mellan företagens hantering av tulldeklarationer och deras hantering av skattedeklarationer. Man kan därför inte utgå från att regleringen fullt ut bör ske på samma sätt som inom skatteområdet. En påtaglig skillnad mellan skattetillägg och tulltillägg är också att skattetillägg är en sanktion som används i ett beskattningsförfarande med flera miljoner deklarationsskyldiga, medan det på tullområdet rör sig om endast ca 20 000 företag som bedriver sådan verksamhet att de kan drabbas av tulltillägg. Antalet avlämnade tulldeklarationer uppgick till ca 2,5 miljoner. 17.6.2Begreppet oriktig uppgift och beviskrav Regeringens bedömning: Grundförutsättningen för att tulltillägg skall kunna tas ut bör även i fortsättningen vara att gäldenären under förfarandet på något annat sätt än muntligen lämnat en oriktig uppgift till ledning för tulltaxeringen. Vidare skall tulltillägg även i fortsättningen tas ut när en oriktig uppgift lämnats i ett ärende som avser omprövning av tulltaxeringsbeslut eller i ett överklagat ärende som avser fastställande av tull och uppgiften inte har godtagits efter prövning i sak. Regeringens förslag: För att tulltillägg skall kunna tas ut skall det klart framgå att den lämnade uppgiften är felaktig eller har utelämnats. En uppgift skall inte anses vara oriktig om den i förening med andra lämnade uppgifter är tillräcklig för att ett riktigt beslut skall kunna fattas. Denna princip skall gälla även för elektroniska deklarationer då kontrollmaterialet lämnas först efter anfordran. Vidare skall en uppgift inte anses vara oriktig om den är så orimlig att den uppenbart inte kan läggas till grund för ett beslut. Tulltillägg skall vidare inte påföras om det tullbelopp som kunde ha undandragits är obetydligt. Kommitténs bedömning och förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Grundsatsen skall vara att den som lämnat tillräckligt underlag för ett korrekt tulltaxeringsbeslut inte skall anses ha lämnat någon oriktig uppgift och att denna princip skall gälla även för elektroniska deklarationer då kontrollmaterial lämnas först efter anfordran. Remissinstanserna: Företagareförbundet Företagarforum anför allmänt att de invändningar förbundet riktat avseende förslagen till bestämmelser om skattetillägg i berörda delar även har sin giltighet vad gäller tulltillägg och transporttillägg. tilläggskommitténs bedömning vad gäller begreppet oriktig uppgift men förordar en något annan lydelse av den av kommittén föreslagna Verket menar att kommitténs förslag är skrivet med utgångspunkt från deklarationer lämnade på blankett med Utgångspunkten för textens lydelse bör i stället vara att deklarationen lämnas elektroniskt utan bifogat kontrollmaterial, då av importdeklarationerna i dagens läge lämnas En uppgift som en gäldenär har lämnat till ledning för fastställande av tull skall enligt inte anses vara oriktig, om den ensam eller i förening med de uppgifter som i övrigt lämnats i deklarationen eller i kontrollmaterial vartill hänvisats i deklarationen om den lämnats elektroniskt, eller som bifogats deklarationen, har utgjort tillräckligt underlag för ett riktigt tulltaxeringsbeslut. oberoende av om kontrollmaterialet infordras inom ramen för en initialkontroll eller först vid en efterkontroll. kommitténs bedömning att förutsättningen för att ett tillräckligt underlag för att ett korrekt tulltaxeringsbeslut skall anses föreligga, skall vara att det underlag som åberopas klart utvisar hur tulltaxeringen skall ske och inte lämnar utrymme för tvekan, eller i övrigt förutsätter fortsatta Skälen för regeringens bedömning och förslag Allmänt angående vad som bör vara att anse som oriktig uppgift, se avsnitt 9.1 gällande skattetillägg. I princip samma resonemang gäller för tulltilläggen, bortsett från att det inte finns behov av bestämmelser som har samband med kontrolluppgift lämnade till myndigheten av annan person än gäldenären, då någon kontrolluppgiftsskyldighet motsvarande den som gäller enligt lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter inte finns på tullområdet. En för tulltilläggen betydelsefull fråga är om gäldenären skall anses ha lämnat en oriktig uppgift i sådana fall då de uppgifter som finns i kontrollmaterialet t.ex. fakturor, tullvärdedeklarationer och frakt- handlingar är tillräckliga för att ett riktigt tulltaxeringsbeslut skall I fråga om skattetillägg har regeringen i avsnitt 9.1 föreslagit att det uttryckligen skall framgå av bestämmelserna att en uppgift inte skall anses vara oriktig om den i förening med andra lämnade uppgifter är tillräcklig för att ett riktigt beslut skall kunna fattas. likhet med skattetillägg enligt nu gällande bestämmelser påföras enligt en lägre procentsats för det fall att den oriktiga uppgiften har rättats eller hade kunnat rättas med ledning av kontrollmaterial som bifogats deklarationen (8 kap. 2 § andra stycket). Regeringen anser att dessa bestämmelser bör ändras på samma sätt som motsvarande bestämmelser Förekomsten av kontrollmaterial som lämnats av gäldenären och som utgjort tillräckligt underlag för ett riktigt beslut skall således innebära att den lämnade uppgiften inte anses oriktig. Frågan är om bedömningen bör vara densamma om deklarationen lämnas elektroniskt och några styrkande handlingar således inte bifogas. elektronisk deklaration behöver gäldenären inte lämna eller visa styrkande handlingar, såvida inte i särskilt fall begär det. Deklarationen skall emellertid innehålla uttryckliga hänvisningar till de fakturor, frakthandlingar och andra dokument som är aktuella. Dessa handlingar begärs regelmässigt in när prisregistret i tulldatasystemet ger utfall i s.k. röd kanal eller vid spärrutfall p.g.a. riskbedömningar som görs regelbundet av analysenheten. Handlingarna begärs även in stickprovsvis. När det elektroniska systemet infördes förutsattes uttryckligen i förarbetena att infordrade handlingar skulle betraktas på samma sätt som om de i ett pappersbaserat system hade bifogats deklarationen. Det nuvarande systemet där de styrkande handlingarna sänds in först efter begäran anses både av och av näringslivet fungera bra. arbetar aktivt för en papperslös uppgiftslämning. Systemet med elektroniska deklarationer är otvivelaktigt till fördel inte bara för gäldenärerna utan också för . Den utveckling som innebär att en allt större andel av deklarationerna lämnas på detta sätt bör självklart inte motverkas. Detta är så mycket mer viktigt som det inom Europeiska kommissionen pågår ett intensivt arbete med att utveckla användandet av elektroniska förfaranden på tullområdet. Som exempel kan nämnas att tullkodexen enligt kommissionens intentioner skall skrivas om bl.a. för att elektroniska förfaranden t.ex. vid deklarationsinlämnande skall bli huvudregeln; pappersbaserade förfaranden skall användas endast undantagsvis. Regeringen delar skattetilläggskommitténs uppfattning att om ett fel i själva deklarationen framgår av en kontroll mot ett korrekt kontrollmaterial som begärs in från gäldenären vid kontroll eller som bifogats en pappersdeklaration bör någon oriktig uppgift inte anses ha lämnats och tulltillägg inte komma i fråga. Förutsättningen bör dock vara dels att det i deklarationen uttryckligen hänvisas till det ifrågavarande kontrollmaterialet, dels att detta klart utvisar hur tulltaxeringen skall ske och således inte lämnar utrymme för tvekan eller annars förutsätter fortsatta undersökningar. Regeringen finner inte skäl att göra skillnad mellan fall där uppgifterna inhämtas vid en initialkontroll och fall där det sker vid en efterkontroll.