prop · GQ03116 · 2003-05-13 00:00:00 — Fastighetsägarens intressen tillvaratas genom att det i lagen uppställs vissa villkor för fastighetsbildningen, vilka inte får frångås utan fastig- hetsägarens samtycke. Så gäller t.ex. att fastighetsregleringen måste leda till en lämpligare fastighetsindelning eller en eljest mera ändamålsenlig markanvändning samt att fördelarna härav överväger de kostnader och olägenheter som regleringen medför (se 5 kap. 4 § fastighetsbild- ningslagen). Vidare gäller normalt särskilda begränsningar i fråga om marköverföring som medför att en byggnad övergår till en annan fastighet (se 5 kap. 7 §, se vidare i det följande). Dessutom krävs det att fastigheten även efter fastighetsregleringen är lämpad för sitt ändamål och att dess graderingsvärde inte minskas väsentligt genom regleringen (se 5 kap. 8 §). Några remissinstanser har ansett att det inte bör vara möjligt att genomföra en tredimensionell fastighetsbildning tvångsvis. De har häv- dat att en sådan möjlighet skulle innebära en oacceptabel inskränkning av den enskildes äganderätt till fastigheten. Det har vidare hävdats att behovet av en sådan ordning är litet, eftersom åtgärden normalt ändå inte skulle kunna genomföras till följd av begränsningarna i regelverket. Regeringen anser det vara ett angeläget allmänintresse att den fasta egendomen kan användas på ett ändamålsenligt sätt. För att detta intresse skall kunna tillgodoses kan det ibland vara nödvändigt att ändra fastig- hetsindelningen, trots att någon av de berörda fastighetsägarna motsätter sig åtgärden. I enlighet med detta ger, som har framgått, nuvarande lagstiftning om fastighetsbildning ett visst, begränsat utrymme för tvångsvis fastighetsreglering. Detta har i rättspraxis ansetts förenligt med de nuvarande bestämmelserna om egendomsskydd i 2 kap. 18 § rege- ringsformen (se NJA 1996 s. 110). En möjlighet till tvångsvis fastig- hetsreglering avseende utrymmen skulle alltså inte, med de begräns- ningar som redovisats ovan, stå i strid med bestämmelserna om egen- domsskydd. Behöver det då finnas någon sådan möjlighet? Regeringen anser det för sin del vara uppenbart att skälen bakom nuvarande bestämmelser gör sig gällande i lika hög grad när en fastighetsreglering avser ett tre- dimensionellt avgränsat utrymme som vid annan fastighetsreglering. Det förhållandet att de nuvarande bestämmelserna uppställer långtgående begränsningar i möjligheterna att genomföra fastighetsreglering mot en fastighetsägares vilja utgör knappast skäl att ta bort dessa möjligheter helt och hållet såvitt avser tredimensionellt avgränsade utrymmen. Enligt regeringens mening bör det därför även vid fastighetsreglering av nu aktuellt slag finnas ett visst, fastän begränsat, utrymme att genomföra en fastighetsreglering mot en fastighetsägares vilja. har särskilt tagit upp vissa enligt förbundet oacceptabla konsekvenser som en möjlighet till tvångsvis fastighetsreglering skulle kunna få ifråga om bebyggda utrymmen. I den delen kan det konstateras att det, som ovan har nämnts, finns särskilda regler som skyddar fastighetsägaren mot en tvångsvis fastighetsreglering som berör en byggnad. Dessa regler som finns i 5 kap. 7 § fastighets- bildningslagen innebär bl.a. att fastighetsreglering normalt inte får ske så att en byggnad överförs från en fastighet till en annan. Reglerna bör enligt regeringens mening vara tillämpliga också vid fastighetsreglering som avser utrymmen där det finns byggnader. Med en sådan ordning kommer möjligheten till tvångsvis fastighetsreglering av sådana ut- rymmen att vara mycket liten. Som nämnts omfattar bestämmelsen i 5 kap. 7 § fastighetsbildnings- lagen enbart byggnader. har ansett att förslagen i detta ärende kan motivera en utvidgning av paragrafens tillämpningsområde så att den även gäller för andra anläggningar än byggnader. Enligt regering- ens mening måste en sådan utvidgning övervägas i ett större samman- hang. Regeringen lägger därför inte fram något förslag av det slag som har förordat. Frågor om fastighetsbildning över kommungräns En marköverföring från en fastighet som är belägen i en kommun till en fastighet som är belägen i en annan kommun får den effekten att den överförda marken kommer att höra till den andra kommunen (se 1 § lagen [1970:991] om ändring i indelning i samband med fastighetsbildning). För fastighetsbildning som medför ändring av kommungräns gäller dock att den får ske endast om åtgärden är av väsen- tlig betydelse för en ändamålsenlig fastighetsindelning eller om den kommunala indelningen blir lämpligare. Dessa villkor skall alltså prövas av lantmäterimyndigheten (se vidare 3 kap. 11 § fastighetsbildnings- lagen). I vissa fall skall också göras en särskild administrativ prövning, bl.a. om kommunen begär det. Därvid skall tillses att fastighets- bildningen inte leder till en olämplig indelning i förvaltningsområden eller avsevärd olägenhet för kommun (se 4 och 5 §§ lagen om ändring i indelning i samband med fastighetsbildning). Vad bör då gälla om ett tredimensionellt avgränsat utrymme genom fastighetsreglering överförs från en fastighet inom den ena kommunen (A) till en fastighet inom den andra kommunen (B)? En tillämpning av nu gällande principer får till följd att kommungränsen mellan A och B ändras så att det överförda utrymmet kommer att höra till B. Enligt regeringens mening är detta en lämplig ordning. De aktuella principerna bör därför gälla även vid tredimensionell fastighetsbildning. måste det givetvis säkerställas att detta inte får några negativa konsek- venser för någon av de berörda kommunerna. Detta bör dock kunna ske genom befintliga regler, särskilt 3 kap. 11 § fastighetsbildningslagen och lagen om ändring i indelning i samband med fastighetsbild- Prop. 2002/03:116 ning. Regeringens slutsats är alltså att nuvarande regler om fastighetsbild- ning över kommungräns bör gälla även vid tredimensionell fastighets- bildning. Detta påkallar inga ytterligare lagstiftningsåtgärder. 8.2.2Frågan om valet mellan tredimensionell fastighetsbildning och andra åtgärder Regeringens förslag: Tredimensionell fastighetsbildning skall kunna ske endast om det står klart att åtgärden är lämpligare än andra åtgärder för att tillgodose det avsedda ändamålet. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag innehåller dock inte något rekvisit om att tredimensionell fastighetsbildning skall kunna ske endast om det står klart att åtgärden är lämpligare än andra åtgärder (se betänkandet s. 157 f.). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot utredningens förslag. har dock befarat att det kommer att vara svårt att i praktiken upprätthålla den föreslagna bestämmelsen. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer i väsentliga delar med regeringens förslag (se s. 95 f. i utkastet till lagrådsremiss). Remissinstanserna: Det övervägande antalet remissinstanser har till- styrkt förslaget i utkastet eller har lämnat det utan erinran. Några remissinstanser, bl.a. Bostadsrätts Centrum och , har ansett att förslaget är alltför restriktivt och att tredimensionell fastighetsbildning i stället bör ses som ett jäm- bördigt alternativ till annan fastighetsbildning. Skälen för regeringens förslag: Såsom har uttalats i avsnitt 7 är det angeläget att de nya bestämmelserna inte leder till en minskad ordning och överskådlighet i fastighetsindelningen. En onödig fragmentisering av fastighetsbeståndet är ägnad att leda till väsentligt ökade kostnader för samhället, bl.a. vid fastighetsregistrering och planläggning. Det är därför naturligt att tredimensionell fastighetsbildning inte kommer till stånd om syftet kan tillgodoses lika väl på annat sätt än genom fastighetsbildning, t.ex. genom en nyttjanderättsupplåtelse. Detta följer redan av grund- läggande villkor för fastighetsbildning (se 3 kap. 1 § andra stycket fastig- hetsbildningslagen) och påkallar inte någon särskild lagreglering. Men vad bör gälla om ändamålet är sådant att det i och för sig bör tillgodoses genom fastighetsbildning? Såväl i betänkandet som i utkastet till lagrådsremiss angavs att tredimensionell fastighetsbildning bör ses som ett komplement till, men inte ett alternativ till, annan fastighets- bildning. Några remissinstanser har kritiserat detta synsätt som alltför restriktivt. Bland annat har Bostadsrätts Centrum argumenterat för att tredimensionell fastighetsbildning bör vara ett jämbördigt alter- nativ till annan fastighetsbildning och att större hänsyn bör tas till sökan- dens önskemål vid valet mellan fastighetsbildningsåtgärder av olika slag. Regeringen ställer sig, i likhet med flertalet remissinstanser, i allt Prop. 2002/03:116 väsentligt bakom de överväganden som gjordes i utkastet till lagråds- remiss och anser det vara naturligt att tredimensionell fastighetsbildning inte sker om det åsyftade resultatet kan tillgodoses lika väl eller bättre genom annan fastighetsbildning (servitut m.m.). Likaså är det naturligt att någon tredimensionell fastighetsbildning inte sker om ändamålet kan tillgodoses lika väl genom en kombination av andra lantmäteriåtgärder (såsom marköverföring i kombination med servitutsbildning, gemen- samhetsanläggning m.m.). I utkastet till lagrådsremiss fanns emellertid också uttalanden om att en tredimensionell fastighetsbildning inte borde kunna genomföras om någon annan fastighetsbildningsåtgärd framstod som lämplig (se s. 173 i utkastet till lagrådsremiss). Uttalanden av detta och liknande slag har flera remissinstanser ansett som alltför långtgående. Regeringen delar den uppfattningen. Det bör sålunda vara möjligt att genomföra en tre- dimensionell fastighetsbildningsåtgärd trots att det också finns andra fastighetsbildningsåtgärder som skulle kunna vara lämpliga. För det bör dock krävas att den tredimensionella åtgärden är lämpligare än den eller de andra åtgärderna. har menat att det i praktiken kan bli mycket svårt att upprätthålla en sådan regel, eftersom lantmäterimyndig- heten inte kan påverka detaljutformningen av de komplicerade bygg- projekt som det här kan vara fråga om. Enligt regeringens bedömning torde dock det slaget av svårigheter inte vara större än att de går att han- tera. går det inte att bortse från att det i enskilda fall kan komma att vara svårt för lantmäterimyndigheten att avgöra om en av sökanden begärd tredimensionell fastighetsbildning är lämpligare än andra lösningar. Detta aktualiserar frågan om tredimensionell fastighets- bildning skall kunna ske även om det är osäkert huruvida andra åtgärder skulle tillgodose ändamålet bättre eller lika bra. Enligt regeringens mening är det naturligt att man i det nya systemet iakttar försiktighet åtminstone intill dess erfarenheter av de nya reglerna har vunnits. Det bör därför säkerställas att den utredning som lantmäterimyndigheten lägger till grund för ett beslut om tredimensionell fastighetsbildning ger ett tillräckligt underlag för bedömningen att den tredimensionella åtgärden är lämpligare än andra alternativ. Regeringen föreslår därför att tre- dimensionell fastighetsbildning skall kunna ske bara om det står klart att åtgärden är lämpligare än andra åtgärder. 8.2.3Vad skall den tredimensionella fastigheten vara avsedd för? Regeringens förslag: Det utrymme som skall kunna utgöra en tredimensionell fastighet skall vara avsett för en byggnad eller annan anläggning eller del av en sådan. Det skall tills vidare inte vara tillåtet att bilda tredimensionella fastigheter som är avsedda för bostads- ändamål, om inte fastigheten är ägnad att rymma minst fem bostads- lägenheter. I övrigt skall det inte uppställas några särskilda begräns- ningar vad gäller den anläggning som utrymmet skall vara avsett för. Utredningens förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regering- ens förslag. I fråga om tredimensionella fastigheter för bostadsändamål har dock utredningen endast föreslagit ett förbud mot att bilda fastigheter som omfattar en enskild lägenhet (se betänkandet s. 157 f.). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot utredningens förslag. Byggentreprenörerna och Bofrämjandet har förespråkat att förslaget utvidgas till att omfatta även fastigheter för enskilda bostadslägenheter. Enligt bör det inte införas något särskilt förbud mot tre- dimensionell fastighetsbildning för enskilda bostadslägenheter. och har ansett att förslaget kan godtas under förutsättning att det förenas med ett förbud mot inrättande av ägar- lägenheter för bostadsändamål. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag (se s. 9599 i utkastet till lagrådsremiss). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har varit positiva till eller har inte haft något att erinra mot förslaget i utkastet till lagråds- remiss. Några remissinstanser, bl.a. Fastighetsägarna och Sveri- ges Bostadsrätts Centrum, har dock, i fråga om tredimensionella fastigheter för bostadsändamål, föreslagit att det minsta antal lägenheter som fastigheten skall rymma skall sänkas till tre. För att den förordade lägre nivån skall kunna upprätthållas i praktiken har Fastighetsägarna förordat särskilda sanktionsregler såsom att den som genom ombyggnadsåtgärder tillskapar en lägenhet av flera skall kunna åläggas att återställa lägenheterna. Skälen för regeringens förslag Den tredimensionella fastigheten skall vara avsedd för en byggnad eller annan anläggning En given utgångspunkt för all fastighetsbildning är att de fastigheter som nybildas eller ombildas skall vara ägnade att användas för ett visst ändamål. Detta bör självfallet gälla även för tredimensionella fastigheter. En tredimensionell fastighet som utgör enbart ett innehållslöst utrymme fyller uppenbarligen inte något syfte. Sådana fastigheter bör därför inte kunna bildas. Möjligen skulle innehavet av ett sådant utrymme kunna ha ett visst värde för det fall att utrymmet i det enskilda fallet konstaterades vara ägnat för bebyggelse. Den som innehar utrymmet skulle därigenom kunna försäkra sig om rätten att uppföra den anläggning som skulle kunna bli aktuell inom utrymmet. Att tillåta fastighetsbildning innan någon konkret byggnation ännu är aktuell skulle emellertid strida mot vissa grundläggande krav i dagens regelsystem (jfr 3 kap. 1 § fastighetsbildningslagen). Sålunda skulle det knappast vara möjligt att företa någon prövning av om fastigheten är lämplig för sitt ändamål så länge det inte finns någon befintlig anläggning eller i vart fall ett konkret och nära förestående byggnadsprojekt att ta ställning till. Det skulle inte heller vara möjligt att bedöma huruvida fastigheten får varaktig användning för sitt ändamål inom en överskådlig tid. I princip bör det därför inte vara möjligt att bilda tredimensionella fastigheter av ännu inte bebyggda utrymmen. Vad som har sagts bör dock inte hindra att det öppnas vissa, om än Prop. 2002/03:116 begränsade, möjligheter att bilda tredimensionella fastigheter avsedda för planerade och nära förestående anläggningar. Regeringen återkommer till den frågan i avsnitt 8.3. Vilka slag av anläggningar skall kunna ligga till grund för en tredimen- sionell fastighetsbildning? Av det nu sagda följer att en tredimensionell fastighet alltid bör ha en kärna bestående av en byggnad eller annan anläggning eller en del av en sådan. Nästa fråga blir då vilka slag av byggnader eller andra anlägg- ningar som skall kunna ligga till grund för tredimensionell fastighets- indelning. Frågan skall ses mot bakgrund av att det under jordabalkens anläggningsbegrepp faller ett mycket stort antal skilda föremål, allt från tämligen enkla anläggningar, exempelvis stängsel, till mycket komp- licerade konstruktioner, såsom kommersiella anläggningar avsedda för olika verksamheter i skilda horisontella plan (se 2 kap. 1 § jordabalken). Behovet av en tredimensionell fastighetsindelning framstår som mest påtagligt i fråga om stora anläggningar, exempelvis underjordiska parke- ringsanläggningar, broar, tunnlar och bergrum. De nya reglerna bör uppenbarligen möjliggöra tredimensionell fastighetsbildning för sådana anläggningar. Lika uppenbart är att vissa andra slag av anläggningar inte är ägnade att utgöra egna fastigheter. Det gäller t.ex. ledningar, stängsel och andra anläggningar av mindre omfattning liksom olika slag av anläggningar som har mera tillfällig karaktär. Vilka slag av anläggningar som är ägnade att utgöra kärnan i en tredimensionell fastighet beror alltså av anläggningens karaktär. Det kan mot den bakgrunden synas lämpligt att i en lagregel ut- tryckligen peka ut de slag av anläggningar som en tredimensionell fastig- het skall vara avsedd för. Därmed skulle tillämpningen av bestäm- melserna bli mer förutsägbar som olämpliga fastighets- bildningar lättare skulle kunna undvikas. Övervägande skäl talar dock mot en sådan lagregel. Ett skäl är att det torde vara svårt att precisera vilka slag av anläggningar som skall kunna utgöra särskilda fastigheter. Ett annat skäl är att gränsdragningsproblemen skulle bli stora, ett tredje att samhällsutvecklingen sannolikt snart skulle göra regeln föråldrad. Till detta kommer att redan de allmänna lämplighetskraven för fastig- hetsbildning i 3 kap. 1 § fastighetsbildningslagen är ägnade att förhindra olämpliga fastighetsbildningar. Enligt regeringens mening bör lagen därför inte närmare precisera vilka slag av anläggningar som skall kunna föranleda tredimensionell fastighetsbildning. I vad mån bör anläggningens tekniska utförande och liknande förhållanden ha betydelse? Det är naturligt att tredimensionell fastighetsbildning sker endast för sådana anläggningar som kan antas ha byggnadstekniska förutsättningar att fungera som självständiga brukningsenheter. Detta kan synas tala för att reglerna bör utformas så att enbart anläggningar uppförda i enlighet med vissa särskilda kriterier t.ex. särskilda byggnadstekniska krav Prop. 2002/03:116 skall kunna ligga till grund för tredimensionell fastighetsbildning. för framtida problem av exempelvis grannelagsrättslig natur skulle då lättare kunna undvikas. För att en sådan reglering skulle ha någon verkan torde den emellertid behöva göras förhållandevis komplicerad och detaljerad. Behovet av regler synes dessutom litet, eftersom, som tidigare nämnts, de allmänna lämplighetsvillkoren för fastighetsbildning i 3 kap. 1 § fastighetsbildningslagen kommer att utgöra en spärr mot tredimen- sionell fastighetsbildning som inte är lämplig. Måste anläggningen utgöra fastighetstillbehör? En byggnad som tillhör annan än fastighetens ägare utgör vanligen lös egendom. Man skulle kunna tänka sig att någon skulle vilja avstycka en del av en sådan byggnad till en särskild tredimensionell fastighet. Om byggnadsdelen och det avstyckade utrymmet kommer i samma ägares hand, får detta till följd att byggnadsdelen omvandlas till fastighets- tillbehör, medan återstoden av byggnaden förblir lös egendom. Eftersom reglerna om fast egendom i så fall kommer att gälla enbart för en del av byggnaden, måste ett sådant resultat allmänt sett anses olämpligt. Det kan synas tala för att en byggnad eller annan anläggning för att kunna ligga till grund för bildandet av en tredimensionell fastighet redan före fastighetsbildningen måste utgöra tillbehör till en fastighet enligt reglerna i 2 kap. jordabalken. Regeringen anser emellertid inte att det behövs någon särskild reg- lering för att förhindra sådana fastighetsbildningar. Som redan har fram- gått torde en fastighetsbildning av det aktuella slaget inte uppfylla de allmänna lämplighetsvillkoren i 3 kap. 1 § fastighetsbildningslagen och kan därför normalt inte komma till stånd. Särskilt om tredimensionella fastigheter för bostadsändamål En särskild fråga är om reglerna om tredimensionell fastighetsbildning bör kunna användas för att möjliggöra ägande av enskilda bostads- lägenheter i flerbostadshus (s.k. ägarlägenheter). Utredningen om tre- dimensionellt fastighetsutnyttjande föreslog att detta inte skall vara möj- ligt. ägarlägenhetsutredning har i betänkandet Att äga sin lägenhet (SOU 2002:21) föreslagit en modell för hur ägarlägenheter skulle kunna regleras i . Betänkandet, som har remissbehandlats, bereds inom . Frågan om ägarlägenheter bör tillåtas i svensk rätt och hur de i så fall bör regleras kräver särskilda överväganden. Mot den bakgrunden och då betänkande är föremål för bered- ning inom är det naturligt att tills vidare inte öppna möjligheter att genom tredimensionell fastighetsbildning tillskapa ägar- lägenheter. Hur bör då detta återspeglas i lagen? Utredningen om tredimensionellt fastighetsutnyttjande föreslog att tredimensionell fastighetsbildning inte skall kunna ske om syftet är att skapa en tredimensionell fastighet av en Det finns dock en risk för att en sådan regel inte skulle kunna upprätthållas i praktiken. Regeln skulle sålunda lätt kunna kringgås genom att fastighetsbildning sker för två eller flera bostads- lägenheter vilka därefter genom ombyggnadsåtgärder slås samman till en. Som en förutsättning för att en tredimensionell fastighet skall kunna bildas för bostadsändamål bör därför gälla att fastigheten skall vara ägnad för ett flertal bostadslägenheter. I utkastet till lagrådsremiss föreslogs att antalet lägenheter skall uppgå till minst fem. Några remissinstanser, bl.a. Fastighetsägarna och Bostadsrätts Centrum, har ansett att också tredimensionella fastigheter med minst tre bostadslägenheter bör kunna godtas. För den i utkastet angivna högre nivån talar att det knappast finns något större praktiskt behov av tredimensionella fastigheter som omfattar enbart trefyra lägenheter. För den lägre nivån kan visserligen synas tala att den överensstämmer med bl.a. de bestämmelser som finns i bostadsrättslagen (1991:614), lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt och lagen (1982:352) om rätt till fastighetsförvärv för ombildning till bostadsrätt eller kooperativ hyresrätt om minsta antal medlemmar respektive lägenheter i en bostadsrättsförening eller en kooperativ hyresrätts- förening. Reglerna om bostadsrätt och kooperativ hyresrätt har emellertid andra syften än det nu aktuella regelverket och kan därför inte tilläggas någon avgörande betydelse i detta sammanhang. Mot denna bakgrund förordar regeringen den i utkastet föreslagna ordningen. Regeringen avser emellertid att noga följa utvecklingen. Det bör påpekas att den föreslagna begränsningen till minst fem bostads- lägenheter inte hindrar bildandet av tredimensionella fastigheter för sådant bostadsbyggande som har berörts i avsnitt 7, dvs. byggande av större block av lägenheter ovanpå befintliga kommersiella anläggningar. Boende inom dessa fastigheter kommer, likt boende inom traditionella flerbostadsfastigheter, att kunna inneha lägenheterna med hyresrätt eller bostadsrätt. Frågan om de nya fastigheternas storlek Enligt regeringens mening är det angeläget att de nya reglerna inte leder till en onödig uppsplittring av fungerande förvaltningsobjekt. Lagstiftaren har även tidigare på flera sätt velat förhindra en onödig splittring av fastighetsbeståndet (se t.ex. prop. B 103 f. och 112). Visserligen säger den nu gällande lagen inte uttryckligen något om storleken på de fastigheter som får bildas. Redan av grundläggande principer för fastighetsbildning torde emellertid följa att hur små fastigheter som helst inte kan accepteras. I det nya systemet torde frågan om fastighetens storlek främst få betydelse vid önskemål om en uppdelning av anläggningar i flera fastig- heter. Det kan synas som att reglerna borde ge närmare anvisningar om hur små dessa fastigheter får vara. För att täcka den mångfald av situa- tioner som det här kan bli fråga om skulle dock regelverket behöva göras mycket omfattande. Systemet för fastighetsbildningen skulle tyngas av regler på detaljnivå som ändå inte skulle bli heltäckande. Lämpligheten av ett dylikt regelverk kan därför starkt ifrågasättas. Behovet av särskilda föreskrifter framstår också som förhållandevis litet.