prop · GQ03139 · 2003-07-03 00:00:00 — Om specialföretaget inte tillåts löpande finansiera verksamheten från allmänheten kan det definitions- mässigt inte heller utgöra ett kreditinstitut. Regeringen föreslog därför ett undantag från tillståndsplikt för verksamhet som består i förvärv av ford- ringar vid enstaka tillfällen om medel för verksamheten inte löpande an- skaffas från allmänheten. Det konstaterades vidare (s. 41) att enstaka tillfällen bör innefatta i vart fall förvärv av fordringar men att den närmare begränsningen till förvärv av fordringar överlämnas till rättstillämpningen. Det anfördes också att begränsningen till att medel för verksamheten inte löpande anskaffas från allmänheten inte hindrar ett företag, t.ex. genom utgivning av obligationer, från att vända sig till all- mänheten för sin finansiering i vart fall i samma omfattning som det är möjligt att förvärva fordringar vid enstaka tillfällen. Undantaget för värdepapperisering har varit i kraft . Några erfarenheter av undantaget har ännu inte vunnits. Det saknas skäl att göra någon ändring av undantaget innan det är möjligt att utvärdera effekterna av det. uppfattning, att värdepapperisering bör lämnas oreglerad på grund av att motiven för en reglering är svaga, föranleder inte någon annan bedömning. Som nämnts frångår promemorian kommitténs förslag att begränsa de- finitionen av finansieringsrörelse till att omfatta enbart sådana förvärv av fordringar som sker från allmänheten. Härigenom blir köpet av ford- ringar tillståndspliktig verksamhet, oavsett om förvärvet sker från finan- siella eller icke-finansiella företag. Däremot görs samma bedömning som kommittén i fråga om att begreppet finansieringsrörelse inte bör inbe- gripa verksamhet utan vinstsyfte eller av tillfällig natur eller i begränsad omfattning i samband med annan verksamhet, se avsnitt 5.4.3. Det un- dantag för värdepapperisering som finns i gällande rätt bör därför tas in även i den nya lagen. Ur ett EG-perspektiv framstår det som rimligt att möjligheten att driva värdepapperiseringsverksamhet i utan till- stånd inte enbart står öppen för svenska aktiebolag och ekonomiska före- ningar utan även för motsvarande utländska företag. Vissa legala konsekvenser med anledning av att Regeringen föreslår att med tillståndspliktig finansieringsrörelse skall avses rörelse i vilken det ingår näringsverksamhet som har till ändamål att 1.ta emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten, direkt eller indirekt via ett företag med vilket det finns ett nära samband, och 2.lämna kredit, ställa garanti för kredit eller i finansieringssyfte för- värva fordringar eller upplåta lös egendom till nyttjande (leasing). Den föreslagna definitionen skiljer sig från den gällande, som innebär att kreditgivning och motsvarande funktioner i sig är tillståndspliktiga även om de inte kombineras med upplåning från allmänheten. En konsekvens av förslaget till ny definition av finansieringsrörelse blir att vissa finansiella institut, exempelvis företag som ägnar sig åt kre- ditgivning men inte finansierar sig genom upplåning från allmänheten, inte längre kommer att behöva tillstånd för att driva sin verksamhet och därför inte heller kommer att stå under tillsyn av . Sådana finansiella institut skall, enligt internationella åtagan- den, omfattas av penningtvättslagstiftningen och vara föremål för viss kontroll av ägare och ledning. Vidare bedöms det vara lämpligt att göra vissa ändringar i konsument- kreditlagen (1992:830). Däremot bör lagen (1995:1559) om årsredovis- ning i kreditinstitut och värdepappersbolag inte göras tillämplig på finan- siella institut. 5.4.5.1Åtgärder mot penningtvätt och anmälningsplikt Regeringens förslag: Fysiska eller juridiska personer som yrkesmäs- sigt ägnar sig åt viss finansiell verksamhet skall omfattas av lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt. Bryter ett sådant finansiellt bestämmelse i den lagen eller mot föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, skall Finans- inspektionen kunna förelägga institutet att göra rättelse. Om rättelse inte görs, skall inspektionen kunna förelägga institutet att upphöra med verksamheten. Detsamma skall gälla om institutet inte lämnar in- spektionen begärda upplysningar om verksamheten som behövs för att inspektionen skall kunna kontrollera att penningtvättslagen följs. skall anmäla sin verksamhet till Finansinspektio- nen för registrering. skall ges möjligheter att ingripa när det gäller kontrollen av att anmälningsplikten följs. Bestämmelserna om åtgärder mot penningtvätt, anmälningsplikt, in- gripanden m.m. i lagen (1996:1006) om valutaväxling och betalnings- överföring skall gälla även för dessa finansiella institut. Lagens rubrik skall ändras till lagen om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet. Vidare skall definitionerna i lagen förenklas på det sättet att även fysiska och juridiska personer som ägnar sig åt valutaväxling eller betalningsöverföring benämns finansiella institut. Kommitténs förslag: Kommittén lämnar inte något förslag i denna del. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs betänkande: Kammarrätten i påpekar att definitionerna i 2 § lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt av de företag som omfattas av lagen måste ses över. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Fi- nansinspektionen menar att det finns en risk för att allmänheten uppfattar det föreslagna registreringsförfarandet som en garanti för att företagen uppfyller åtminstone vissa minimikrav och att registreringen för viss stabilitet och säkerhet. Även framför mot- svarande synpunkt. () anser att Fi- nansinspektionen bör vara skyldig att i särskild ordning meddela PRV, när institut eller företag anmält att de bedriver anmälningspliktig verk- samhet. Skälen för regeringens förslag Enligt det s.k. penningtvättsdirektivet (91/308/EEG) skall finansiella institut omfattas av penningtvättslagstiftningen. Med ett finansiellt insti- tut avses, såvitt här är av intresse, ett företag som inte är ett kreditinstitut, men vars huvudsakliga verksamhet består i att utföra en eller flera av vissa särskilt uppräknade verksamheter. Dessa verksamheter framgår också av 7 kap. 1 § andra stycket 212 i den föreslagna lagen om bank- och finansieringsrörelse. Det är exempelvis fråga om kreditgivning, be- talningsförmedling och ekonomisk rådgivning. Definitionen omfattar även inom gemenskapen belägna filialer till finansiella institut med hu- vudkontor utanför gemenskapen. I kreditinstitutsdirektivet finns också en definition av finansiellt institut. Den skiljer sig något från den som finns i penningtvättsdirektivet. Definitionen av finansiellt institut i kreditinsti- tutsdirektivet ligger till grund för definitionen av sådant i den föreslagna lagen om bank- och finansieringsrörelse (se 1 kap. 5 § 7). Penningtvättsdirektivet har i vissa avseenden ändrats ge- nom ett nytt direktiv om penningtvätt (2001/97/EG). Bland annat har definitionen av finansiellt institut ändrats, dock endast i mindre omfatt- ning såvitt här är av intresse. Det nya penningtvättsdirektivet skall genomföras av medlemsstaterna . Penningtvättsdirektivet har genomförts genom lagen om åtgärder mot penningtvätt, vilken mot bakgrund av ovanstående således även bör omfatta företag som ägnar sig åt aktuell verksamhet. Sådana företag kan vara såväl fysiska som juridiska personer så länge verksam- heten bedrivs yrkesmässigt. I penningtvättslagen saknas bestämmelser om möjlighet för att ingripa mot de företag som om- fattas av lagen men underlåter att följa bestämmelserna i den. I stället ankommer det på inspektionen att vid brott mot lagen vidta erforderliga åtgärder enligt bestämmelserna i den rörelselagstiftning som reglerar respektive instituts verksamhet. enligt penningtvättsdirektivets definition, såvitt här är av intresse, kommer inte att stå under direkt tillsyn av Finansinspek- tionen. Det är därför inte meningen att inspektionen skall vidta några typiska tillsynsåtgärder, till skillnad mot vad som är möjligt beträffande banker och andra institut som också omfattas av penningtvättslagens be- stämmelser. Inspektionen får t.ex. inte utföra platsundersökning hos ett finansiellt institut i syfte att utreda om institutet tillämpar penning- tvättslagens bestämmelser på ett tillfredsställande sätt eller för den delen självt ägnar sig åt penningtvätt. Om på annat sätt, t.ex. genom tips från allmänhe- ten eller från andra företag, får kännedom om att ett finansiellt institut utför transaktioner avseende medel som kan antas härröra från brottsliga förvärv av allvarligare slag, skall dock inspektionen naturligtvis i enlig- het med 12 § penningtvättslagen underrätta finanspolisen om transaktio- nerna. Genom att göra penningtvättslagen tillämplig på finansiella institut blir dessa skyldiga att driva verksamheten i enlighet med bestämmelserna i den lagen. Instituten skall således ha rutiner till förhindrande av att de utnyttjas för transaktioner som har samband med brottsliga förvärv och exempelvis ha rutiner som säkerställer att anställda får den information och utbildning om penningtvättsfrågor som är behövlig. Om det finns anledning att anta att ett finansiellt institut inte följer de rutiner som framgår av penningtvättslagen eller inspektionens föreskrif- ter, bör inspektionen ha möjlighet att begära upplysningar från institutet så att förhållandena kan klarläggas. Om institutet underlåter att lämna sådana, bör inspektionen kunna förelägga företaget att göra rättelse och i sista hand att upphöra med verksamheten. Om inspektionen skulle finna att ett finansiellt institut bryter mot en bestämmelse i penningtvättslagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av den lagen, bör också kunna förelägga institutet att göra rättelse och, om rättelse inte görs, att upphöra med verksamheten. För att skall få kännedom om vilka företag som pen- ningtvättslagen faktiskt är tillämplig på, och för att se till att dessa före- tag följer densamma, är någon form av kontroll nödvändig. De finansi- ella instituten bör därför vara skyldiga att anmäla sin verksamhet till in- spektionen. I syfte att garantera allmänhetens rätt till information om vilka finansi- ella institut som är anmälda, bör vara skyldig att föra ett register över dessa. Av samma anledning bör ett finansiellt institut avföras ur registret när ett beslut om föreläggande att upphöra med verk- samheten har vunnit laga kraft. Detsamma gäller om ett finansiellt insti- tut anmäler att det inte längre ägnar sig åt verksamheten eller om det på annat sätt framgår att verksamheten har upphört. och befarar att registre- ringen av finansiella institut kan ge intryck av att verksamheten är god- känd och står under myndighetens kontroll. Det kan konstateras att även företag som driver valutaväxlingsrörelse i väsentlig omfattning eller äg- nar sig åt betalningsöverföring registreras på motsvarande sätt. Det måste Prop. 2002/03:139 enligt regeringen ankomma på att vid kontakter med allmänheten vara så tydlig, att det inte uppstår någon tvekan om att det i samband med anmälan och registrering inte görs någon prövning utöver en kontroll av ägare och ledning och därefter endast en viss fortlöpande kontroll av desamma (se avsnitt 5.4.5.2). Regeringen delar PRV:s uppfattning att information om vilka företag som driver anmälningspliktig verksamhet är information av väsentlig betydelse för de intressenter som använder PRV:s register. Det bör därför införas en skyldighet för att underrätta PRV, när ett finansiellt institut anmält sin verksamhet till inspektionen. Detta är emellertid en fråga som lämpligast regleras i förordning. Ett institut som omfattas av anmälningsplikt men inte gör någon an- mälan, bör av föreläggas att komma in med en sådan. Om anmälan inte görs, bör inspektionen vara skyldig att förelägga insti- tutet att upphöra med verksamheten. För det fall inspektionen misstänker att ett institut, som inte har anmält sin verksamhet till registret, driver anmälningspliktig verksamhet, bör inspektionen ges möjlighet att inhämta upplysning i syfte att ta reda på om institutet är skyldigt att göra sådan anmälan. För att föreläggandena skall bli effektiva bör inspektionen ha möjlighet att förena dem med vite. Lagen om valutaväxling och betalningsöverföring infördes huvudsakli- gen för att förhindra att företag som driver valutaväxlingsrörelse i vä- sentlig omfattning utnyttjas för penningtvätt. Lagens tillämpningsområde utvidgades sedermera till att även omfatta företag som yrkesmässigt äg- nar sig åt betalningsöverföring (se prop. 1995/96:216 och prop. 1999/2000:145). Då inte heller företag som driver valutaväxlingsrörelse eller ägnar sig åt betalningsöverföring står under tillsyn av , är situa- tionen densamma som för nu aktuella finansiella institut. Lagstiftningen för de förstnämnda företagen innebär också till stor del detsamma som föreslås för finansiella institut som ägnar sig åt viss finansiell verksam- het. Mot denna bakgrund, och då inte fler lagar än nödvändigt bör infö- ras, är det lämpligt att låta flertalet av bestämmelserna i lagen om valuta- växling och betalningsöverföring även omfatta dessa finansiella institut. För att lagens rubrik inte skall bli missvisande bör denna ändras. Vidare bör definitionerna i lagen förenklas på det sättet att även fysiska och juri- diska personer som ägnar sig åt valutaväxling eller betalningsöverföring benämns finansiella institut. Detta ligger för övrigt i linje med det nya direktivet om penningtvätt (2001/97/EG), som i sin definition av finansi- ellt institut även inkluderar verksamhet vid valutaväxlingskontor och kontor för överföring/översändande av pengar. Krav på och kontroll av ägare och ledning Regeringens förslag: Den som i väsentlig utsträckning har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägen- heter eller som har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet får inte ägna sig åt verksamhet som är anmälningspliktig. För juridiska perso- ner gäller detta krav den som har ett kvalificerat innehav i det finansi- ella institutet eller ingår i dess ledning. Med kvalificerat innehav avses ett direkt eller indirekt ägande i det finansiella institutet, om innehavet representerar eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsent- ligt inflytande över ledningen av institutet. skall i samband med anmälan av verksamheten eller anmälan om förändring i ägar- eller ledningskretsen, och därut- över minst en gång , kontrollera att villkoret ovan är uppfyllt. Kommitténs förslag: Kommittén lämnar inte något förslag i denna del. Promemorians förslag: Promemorians förslag innebär att ägarpröv- ning omfattar den som har ägarintresse i ett finansiellt institut. Ägarin- tresse definieras som ett direkt eller indirekt innehav av eller mer av rösterna eller kapitalet i det finansiella institutet. Förslaget i pro- memorian innebär vidare att kontroll av ägare och ledning träffar alla personer som ägnar sig åt valutaväxling och inte bara de som gör detta i väsentlig omfattning. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs betänkande: Re- missinstanserna berör inte frågan. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Fi- nansinspektionen anser att ägarprövningen bör omfatta samtliga ägare som direkt eller indirekt äger eller mer av kapitalet eller av samtliga röster i företaget eller vars innehav på annat sätt möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget. Inspektionen påpekar att promemorians förslag innebär att tre mindre lämpliga personer till- sammans kan kontrollera företaget utan att möjlighet ges för Finansin- spektionen att ingripa. Enligt () bör inte för stor tilltro fästas vid vandelsprövningen. En svag punkt är att någon fortlöpande kontroll inte görs av personer som kvarstår i ägar- eller led- ningskretsen. BRÅ påpekar att brott således kan begås efter det att van- delsprövningen har ägt rum. En fråga är också, enligt BRÅ, hur utländ- ska medborgare kontrolleras, eftersom det knappast är möjligt att ta del av uppgifter från utländska register. Skälen för regeringens förslag: Financial Action Task Force on mo- ney laundring (FATF), som bildades , är det världsledande organet för internationell samverkan mot penningtvätt. Totalt är 29 stater, en or- ganisation samt anslutna till FATF. har sedan starten deltagit i FATF:s arbete. FATF har utfärdat 40 rekommendationer om penningtvätt som syftar till att förbättra de nationella rättssystemen samt förstärka det finansiella systemets roll och det internationella samarbetet. Medlemmarna i FATF har åtagit sig att genomföra dessa rekommendationer. En av (nr 29) innebär att behöriga myndig- heter skall vidta åtgärder för att förhindra att kriminella personer eller deras medbrottslingar kontrollerar eller i betydande del deltar i finansi- ella instituts verksamhet. FATF har inte uttryckligen definierat begreppet finansiellt institut. Det framgår emellertid att rekommendationen inte bara är tillämplig på banker utan också på finansiella institut som inte är banker, även sådana som inte står under formell tillsyn. enligt definitionen i den föreslagna lagen om an- mälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet (den nuvarande lagen om valutaväxling och betalningsöverföring), dvs. fysiska eller juridiska personer som ägnar sig åt valutaväxling, betalningsöverföring eller annan finansiell verksamhet, torde omfattas av FATF:s rekommendation. Ägare och ledning i dessa institut bör således kontrolleras med avseende på eventuell tidigare brottslighet och misskötsamhet av visst slag. Detta bör dock för personer som ägnar sig åt valutaväxling endast gälla för de som är anmälningspliktiga, dvs. avser att ägna sig åt verksamheten i väsentlig omfattning. Endast sådana personer har bedömts vara skyldiga att följa penningtvättslagen (prop. 1995/96:216 s. 40 f). Mot denna bakgrund bör den som i väsentlig utsträckning har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenhe- ter eller som har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet inte få ägna sig åt verksamhet som är anmälningspliktig. När det gäller juridiska personer är det emellertid inte rimligt att alla ägare, oberoende av hur stort ägandet är, skall vara skyldiga att uppfylla detta krav. I promemorian bedöms det vara tillräckligt att kravet gäller för den som direkt eller indirekt innehar eller mer av rösterna eller kapitalet i institutet. Finansinspek- tionen påpekar att den bedömningen innebär att tre mindre lämpliga per- soner kan kontrollera företaget utan att inspektionen ges möjlighet att ingripa. Inspektionen förespråkar därför en definition av ägare som mot- svarar den som gäller för kvalificerat innehav i bl.a. banker. Regeringen delar synpunkter och anser det därför vara lämpligt att den som har ett kvalificerat innehav i en juridisk person, som är skyl- dig att anmäla sin verksamhet, inte får ha gjort sig skyldig till ovan nämnd misskötsamhet eller brottslighet. Diskvalifikationsbestämmelsen bör även gälla för en juridisk persons ledning, dvs. för styrelseledamöter, verkställande direktör samt deras ersättare respektive ställföreträdare. Själva kontrollen av att den aktuella personkretsen inte är diskvalifice- rad på grund av tidigare brottslighet eller misskötsamhet bör utföras av i samband med att verksamheten anmäls dit (se av- snitt 5.4.5.1). Om denna kontroll av ägare och ledning skall kunna fylla en reell funktion, bör en ny kontroll göras när någon i ägar- eller ledningskretsen byts ut. I annat fall skulle diskvalifikationsbestämmelsen bli allt för lätt att kringgå. För att skall kunna genomföra en sådan efterföljande kontroll, måste inspektionen få information om föränd- ringar i ägar- eller ledningskretsen. Därför bör ett finansiellt institut, som anmält sin verksamhet och som får kännedom om att förändringar har skett i institutets ledning eller i den krets som har ett kvalificerat innehav i institutet, vara skyldigt att anmäla förändringen till Finansin- spektionen. Om en juridisk person har ett kvalificerat innehav i det finan- siella institutet, bör den juridiska personen i sin tur vara skyldig att sna- rast anmäla ändringar av vilka som ingår i dess ledning till inspektionen. BRÅ påtalar att en svag punkt i kontrollen är att någon fortlöpande kontroll inte görs av personer som kvarstår i ägar- eller ledningskretsen och att detta innebär att brott således kan begås efter det att kontrollen har ägt rum. För att motverka att en sådan situation uppkommer anser regeringen att , utöver de kontroller som eventuellt föranleds av anmälningar om förändring i ägar- eller ledningskretsen, minst en gång bör vara skyldig att utföra en ny kontroll av ägar- eller ledningskretsen. BRÅ ställer även frågan hur utländska medborgare kontrolleras, efter- som det knappast är möjligt att ta del av uppgifter från utländska register. Regeringen menar att den frågan inte är specifik för finansiella institut. utför ägarprövning även i banker och andra finansi- ella företag. De rutiner som tillämpar vid prövning av utländska ägare i sådana företag måste anses vara godtagbara även vid kontrollen av utländska ägare i finansiella institut (se även avsnitt 9.2). Om skulle finna att en fysisk person är diskvalifi- cerad på grund av tidigare brottslighet eller misskötsamhet, bör inspek- tionen ha möjlighet att förelägga personen att upphöra med verksamhe- ten. Om någon ur ägar- eller ledningskretsen i en juridisk person inte skulle uppfylla villkoret, föreslog regeringen i lagrådsremissen att inspektionen borde vara skyldig att förelägga institutet respektive den som har ett kva- lificerat innehav i detta att göra rättelse. Vad som i praktiken skulle avses med att göra rättelse framgick av författningskommentaren. Om insti- tutet eller ägaren inte skulle rätta sig efter föreläggandet, uttalade reger- ingen att borde vara skyldig att förelägga institutet att upphöra med verksamheten. I sitt yttrande över den föreslagna lagen om inlåningsverksamhet (se avsnitt 12.2.7) anför Lagrådet bl.a. att begreppet göra rättelse är alltför oprecist för att kunna utgöra grund för föreläggande att sälja viss del av ett aktieinnehav. Vidare anför Lagrådet att olämplig ägare, i motsats till olämplig ledning, inte är någon uttryckligen angiven grund för återkal- lelse av tillstånd när det gäller banker m.fl. institut men att i fråga om inlåningsföretag förslaget synes ge denna möjlighet, något som också enligt Lagrådet måste ifrågasättas. Som framgår av avsnitt 12.2.7 har regeringen inget att erinra mot de synpunkter som Lagrådet framför. Det kan dock noteras att motsvarande synpunkter inte framförs när det gäller ägar- och ledningsprövning i fi- nansiella institut. Det saknas enligt regeringen anledning att i det här av- seendet göra åtskillnad mellan inlåningsverksamhet och olika former av verksamhet som drivs i finansiella institut. På de skäl som anförs med avseende på företag som driver inlåningsverksamhet bör därför begrep- pet göra rättelse inte användas och en ägares vägran att minska sitt innehav i sig inte utgöra grund för att förelägga ett finansiellt institut att upphöra med verksamheten. I ett sådant fall blir i stället vitet den enda sanktionsmöjligheten som står till buds. Om en kvalificerad innehavare i ett finansiellt institut, som är en juri- disk person, är diskvalificerad bör därför sammanta- get ha möjlighet att förelägga innehavaren att avyttra så stor del av akti- erna eller andelarna att innehavet därefter inte är kvalificerat. Om den Prop. 2002/03:139 kvalificerade innehavaren är en juridisk person kan denne endast vara olämplig som ägare genom att någon i dess ledning är diskvalificerad. I stället för att tvingas avyttra sitt innehav bör därför en sådan innehavare alternativt kunna byta ut den diskvalificerade personen i dess ledning. Denna möjlighet bör också framgå av lagen.