prop · GQ0345 · 2003-03-12 00:00:00 — Liksom med gällande lagstiftning får endast en ledamot hämtas utanför kategorin av nuvarande eller förutvarande justitieråd eller regeringsråd. Detta bör gälla också när undantagsvis fyra ledamöter ingår i en avdelning. Kravet på att en sådan ledamot skall vara lagfaren bör behållas (jfr 2 § lagrådslagen). De kategorier av utomstående jurister som kan komma i fråga för ett förordnande om tjänstgöring i Lagrådet är främst domare i andra domstolar än och Regerings- rätten, f.d. justitiekansler, f.d. justitieombudsmän, f.d. riksåklagare, advokater och rättsvetenskapsmän. Åldersgräns för tjänstgöringen ? Utredningen har föreslagit en generell åldersgräns för arbete i Detta är samma åldersgräns som gäller för förordnande av pensionerad ledamot som tillfällig ersättare i och Prop. 2002/03:45 Regeringsrätten. Bara om det finns särskilda skäl får den som är äldre än förordnas som ersättare i domstolarna. Regeringen kan för sin del inte se att detta utgör något tungt vägande skäl att införa en sådan åldersgräns även för förordnande som ledamot i . En åldersgräns skulle dessutom snarare begränsa möjligheten att rekrytera ledamöter till Lagrådet. Lagrådets granskning kräver självfallet god intellektuell kapacitet och kunskap om aktuell lagstiftning, men inget av detta torde generellt sett bortfalla vid någon viss ålder. Vi anser därför, i likhet med , statsvetenskapliga institutionen, att en mer individuell bedömning av olika personers förutsättningar är att föredra framför en åldersgräns. Som nämnts ovan under avsnitt 4.4 så har antalet domare i och Regeringsrätten successivt minskat . Minskningen beror i stor utsträckning på ändrade domförhetsregler. Detta kommer även att leda till en minskning av antalet pensionerade ledamöter som kan komma i fråga för tjänstgöring i Lagrådet. Vilket i sin tur innebär att det kan visa sig svårt att engagera sådana ledamöter. En sparsammare tillgång till pensionerade domare kan vara en anledning fastän inte den enda att rikta uppmärksamheten på möjligheten att anlita jurister som saknar bakgrund i de högsta domstolarna som lagrådsledamöter. Möjligheterna till korttidsförordnanden kan användas för att locka sådana jurister till lagrådstjänstgöring. Det kan nämligen vara svårt för sådana jurister att lämna sina ordinarie arbetsuppgifter i statlig eller privat verksamhet . Om möjligheten att förordna de utomstående juristerna för viss eller för visst ärende tillämpas något oftare, kan det antas att rekryteringen av dessa i vart fall skulle underlättas. 5.4Antalet avdelningar och det sammanlagda antalet ledamöter i Lagrådet Regeringens bedömning: Lagrådet bör även i fortsättningen bestå av högst fyra avdelningar. Regeringens förslag: Flera än sammanlagt sex justitieråd och regeringsråd får inte tas i anspråk för tjänstgöring i Lagrådet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag med den skillnaden att utredningen har föreslagit att Lagrådet maximalt skall bestå av tre avdelningar. Remissinstanser: Endast två remissinstanser har yttrat sig särskilt över förslaget. , juridiska institutionen har tillstyrkt förslaget. , statsvetenskapliga institutionen menar att om flexibilitet och förmåga att hantera belastningstoppar är ett viktigt krav på Lagrådet förefaller det inte så ändamålsenligt att sätta ett maxi- miantal för antalet avdelningar eller antalet justitieråd och regeringsråd som tjänstgör i Lagrådet. Skälen för regeringens bedömning och förslag Antalet avdelningar i Lagrådet Enligt nuvarande regler består Lagrådet av högst fyra avdelningar (1 § lagrådslagen). Regeringen bestämmer med hänsyn till arbetsbördan i Lagrådet om det skall bestå av mer än en avdelning. Regeringen beslutar alltså både om att tillsätta avdelningar och om att dra in avdelningar. Flera än sammanlagt nio justitieråd och regeringsråd får inte tas i anspråk för tjänstgöring i Lagrådet (2 § första stycket lagrådslagen). En genomgång som utredningen gjort visar att Lagrådet under för- hållandevis långa perioder har bestått av såväl tre som fyra avdelningar. Antalet lagrådsavdelningar som behövs beror inte heller enbart av mängden lagrådsremisser utan även av hur omfattande och komplicerade ärendena är. I viss utsträckning beror det också på de olika avdelningarnas arbetsmetodik och avverkningstakt om regeringen måste besluta om fler lagrådsavdelningar. Den ojämförligt viktigaste orsaken till att det behövs ytterligare avdelningar tycks dock vara att remisserna anhopas vid vissa perioder . Huvudregeln bör som angetts i avsnitt 5.3 även fortsättningsvis vara att aktiva domare i de båda högsta domstolarna skall ingå i Lagrådet. När Lagrådet skall bestå av flera avdelningar krävs det en spärr för det totala antalet justitieråd och regeringsråd som får tas i anspråk för tjänstgöring i Lagrådet. Detta för att säkerställa Högsta domstolens och Regerings- rättens behov av ledamöter för den dömande verksamheten. Det krävs också en begränsning av antalet lagrådsavdelningar för att huvudregeln om de aktiva justitierådens och regeringsrådens deltagande i laggranskningen skall uppfyllas. Utredningen har föreslagit att det maximala antalet lagrådsavdelningar i fortsättningen bör vara tre. Enligt regeringens mening kan en minskning av antalet avdelningar leda till svåröverskådliga problem. Det kan i och för sig antas att det ytterst sällan kommer att behövas en fjärde avdelning. Emellertid kan det inte uteslutas att det kan vara nödvändigt med en fjärde avdelning t.ex. vid mycket omfattande och komplicerade lagstiftningsärenden. arbetar Lagrådet regelmässigt på tre avdelningar vid de årliga arbetstopparna . Om en avdelning plötsligt blir låst av en mycket omfattande remiss så torde de övriga avdelningarna få stora svårigheter att hinna med att behandla övriga remisser . Att begränsa antalet avdelningar till tre kan komma att hindra lagstiftningsarbetet på ett sätt som inte är önskvärt. Lagrådet bör därför även i fortsättningen kunna bestå av fyra avdelningar. Antalet domstolsledamöter som får tas i anspråk för tjänstgöring Vad därefter gäller frågan om antalet justitieråd och regeringsråd som maximalt kan tas i anspråk för tjänstgöring i Lagrådet vid ett och samma tillfälle delar regeringen utredningens uppfattning att detta kan begränsas. Enligt nuvarande regler får högst nio ledamöter från de högsta domstolarna tas i anspråk för tjänstgöring i Lagrådet. 5.3 föreslås det att fler pensionerade domare från de högsta domstolarna Prop. 2002/03:45 skall få tjänstgöra i Lagrådet, vilket i praktiken innebär att sådana domare också kan vara de enda representanterna för sin förutvarande domstol på en lagrådsavdelning. Om detta är fallet, skall en aktiv domare från den andra domstolen tjänstgöra på avdelningen. I och med förslaget kan alltså två av tre ledamöter på en avdelning hämtas utanför kategorin av aktiva ledamöter i de högsta domstolarna. Detta innebär att det blir möjligt med avdelningar som exempelvis består av ett f.d. justitieråd och två regeringsråd. Det blir också möjligt att sätta samman avdelningar där bara en aktiv ledamot ingår. Som exempel kan nämnas att en avdelning skulle kunna bestå av ett f.d. justitieråd, ett regeringsråd och ett f.d. regeringsråd, av två f.d. justitieråd och ett regeringsråd eller av ett f.d. justitieråd, ett regeringsråd och en utomstående jurist. Sammansättningar med endast en aktiv ledamot får dock ses som ett undantag. För det fall Lagrådet består av två eller tre avdelningar bör det om möjligt ingå en aktiv ledamot från var och en av domstolarna på varje avdelning. Men som regeringen nu föreslår bör det vara möjligt att göra avsteg från denna huvudregel exempelvis när påfrestningarna på de högsta domstolarna är markanta, särskilt i kombination med att arbetsbelastningen i Lagrådet är så stor att tre eller fyra avdelningar måste sättas upp. Att lagrådsavdelningarna i dessa undantagsfall kan komma att bestå av färre aktiva justitieråd och regeringsråd får man finna sig i, oavsett hur många sådana ledamöter som teoretiskt skulle kunna anlitas. Antalet justitieråd och regeringsråd som får tas i anspråk för tjänst- i Lagrådet bör alltså kunna minskas till sex, utan att huvudregeln om de högsta domstolarnas representation i Lagrådet för den skull allvarligt åsidosätts. Förordnande av ledamöter till Lagrådet Regeringens bedömning: och Regeringsrätten bör även fortsättningsvis utse de justitieråd och regeringsråd som skall tjänstgöra i Lagrådet. Andra jurister än domare med anknytning till de högsta domstolarna bör även fortsättningsvis förordnas av regeringen. Ersättare bör liksom tidigare utses vid behov. Regeringens förslag: En pensionerad ledamot från någon av de högsta domstolarna förordnas av den domstol som ledamoten har Regeringen skall samråda med och Regeringsrätten vid förordnande av andra ledamöter i Lagrådet än justitieråd och regeringsråd eller pensionerade sådana domare. Regeringen får bemyndiga chefen för att förordna utomstående ledamöter som tidigare tjänstgjort i Lagrådet. Ersättare skall utses enligt samma grunder som gäller för ordinarie ledamöter och skall kunna förordnas även för ledamöter som inte är justitieråd eller regeringsråd. Utredningens bedömning och förslag: Överensstämmer med regeringens med den skillnaden att utredningen i första hand föreslagit att urvalet av andra jurister än domare med anknytning till de högsta domstolarna skall ske med hjälp av en särskilt framtagen lista med lämpliga kandidater som förklarat sig villiga att tjänstgöra i Lagrådet. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser delar, eller har inte några invändningar mot, utredningens förslag och bedömning i stort. Emellertid har en majoritet av remissinstanserna, däribland ombudsmän, och Regeringsrätten, synpunkter på utredningens förslag om att regeringens urval av ledamöter skall ske från en särskilt framtagen lista med lämpliga kandidater till Lagrådet. Dessa anser att proceduren framstår som onödigt krånglig och förespråkar att utomstående ledamöter skall utses på samma sätt som , dock med skyldighet för regeringen att samråda med de högsta domstolarna. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Enligt 5 § första stycket lagrådslagen utser och Regeringsrätten de justitieråd respektive de regeringsråd som skall tjänstgöra i Lagrådet och bestämmer även vilken avdelning som de skall tillhöra. Med nuvarande bestämmelse kan alltså de båda högsta domstolarna alltid själva utse majoriteten av ledamöterna på en avdelning. Denna utnämningsrätt kan sägas markera Lagrådets självständighet i förhållande till regeringen. De högsta domstolarna bör även i fortsättningen utse de justitieråd och regeringsråd som skall tjänstgöra i Lagrådet. Enligt 5 § 2 stycket lagrådslagen utses pensionerade ledamöter av regeringen. I och med ändringen i 8 kap. 18 § regeringsformen likställs i princip pensionerade ledamöter från de båda högsta domstolarna med aktiva ledamöter när det gäller tjänstgöring i Lagrådet. Även en pensionerad ledamot från någon av de båda högsta domstolarna skall kunna representera sin domstol i och skall också kunna vara den ende representanten för sin domstol. Den lagändring som föreslås i avsnitt 5.3 innebär att endast en av ledamöterna på en avdelning i vissa fall är ett aktivt justitieråd eller regeringsråd. Detta skulle kunna leda till att regeringen utser två av tre ledamöter på en avdelning. Det är enligt regeringens uppfattning viktigt att Lagrådets självständighet upprätthålls. Regeringen delar därför utredningens uppfattning att en ändring bör göras i rätten att utnämna pensionerade justitieråd och regeringsråd. En sådan ändring i utnämningsrätten har även stora administrativa fördelar. Om samtliga domstolsrepresentanter i Lagrådet rekryteras av domstolarna borde t.ex. byten av ledamöter kunna hanteras betydligt smidigare än . För det första undviker man proceduren med att försöka utse en lämplig kandidat, som regeringen sedan måste fastställa i ett beslut. För det andra har domstolarna en god kännedom om vilka ledamöter som över huvud taget kan bli aktuella för tjänstgöring i Lagrådet. När förordnandet för en domstolsrepresentant i Lagrådet upphör, kan domstolen sedan välja att ersätta denne med en aktiv eller en pensionerad ledamot. Domstolarna kan även i större utsträckning än förfoga över antalet aktiva domare och pensionerade domare i Lagrådet och därmed bättre kontrollera sin egen arbetssituation. De högsta domstolarna skall alltså ges rätten att utnämna utöver, aktiva ledamöter från respektive domstol, även pensionerade domare till lagrådsledamöter. Därmed kan domstolarna avgöra om en aktiv ledamot skall ersättas med en pensionerad eller omvänt utan att regeringen behöver ge sitt godkännande. Beslut i utnämningsfrågor bör liksom Prop. 2002/03:45 tidigare fattas av domstolens plenum (17 § lagrådslagen). När det däremot gäller förordnande av ledamöter i Lagrådet som inte har förankring i de högsta domstolarna så delar regeringen utredningens uppfattning att dessa ledamöter även i fortsättningen bör förordnas av regeringen. Däremot anser regeringen inte att det finns skäl, som föreslås av utredningen, att låta urvalet ske utifrån en särskilt framtagen lista som upprättats av en förslagsnämnd. I likhet med flertalet remissinstanser så menar regeringen att det inte är motiverat att införa en sådan omständlig procedur. Den personkrets utanför de högsta domstolarna som kan komma i fråga för tjänstgöring i Lagrådet torde vara mycket begränsad (se avsnitt 5.3). Medverkan av en särskild förslagsnämnd vid nomineringen av dessa innebär en omgång i beslutsprocessen som inte står i proportion till den praktiska betydelse som anlitande av en utomstående jurist kan väntas få. Regeringen instämmer i utredningens förslag att regeringen vid utnämningen av utomstående jurister skall samråda med de högsta domstolarna. En sådan samrådsskyldighet skall framgå av lagen. Delegation till justitieministern skall vara möjlig när det gäller utomstående ledamöter som har tjänstgjort i Lagrådet. Regeringen delar även utredningens bedömning att ersättare, liksom tidigare, bör kunna utses vid behov. Nytt är att den föreslagna bestämmelsen skall omfatta samtliga ledamotskategorier och inte som tidigare endast omfatta justitieråd och regeringsråd. Ersättare skall utses enligt samma grunder som förordnande av ordinarie ledamöter. 5.6Regeringens beslutanderätt i vissa frågor Regeringens bedömning: Regeringen bör även i fortsättningen besluta om antalet avdelningar i Lagrådet. Regeringen bör också bestämma hur många ledamöter som var och en av domstolarna skall utse i Lagrådet. Regeringen bör även fortsättningsvis besluta om en avdelning skall bestå av fyra ledamöter vid behandlingen av ett visst ärende. Regeringens förslag: Regeringen får bemyndiga chefen för att besluta om ändringar i antalet avdelningar. Vidare får regeringen bemyndiga chefen för att fatta beslut i frågor som rör antalet ledamöter. Lagrådets ledamöter bestämmer avdelningarnas sammansättning. En lagrådsavdelning skall kunna besluta om att förordna en sakkunnig person vid behandlingen av ett visst ärende. Utredningens bedömning och förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig särskilt över dessa frågor. Skälen för regeringens bedömning och förslag Beslut om antalet avdelningar Enligt 1 § 2 stycket lagrådslagen bestämmer regeringen med hänsyn till arbetsbördan i Lagrådet om det skall bestå av mer än en avdelning. Utredningen har övervägt om inte Lagrådet borde ges befogenhet att besluta om antalet avdelningar. Utredningen har dock kommit fram till att övervägande skäl talar för att behålla den beslutsordning som finns . Regeringen delar utredningens uppfattning om att en sådan ändring i beslutanderätten inte bör göras. Regeringen måste även fortsättningsvis ha det övergripande ansvaret för ramarna kring lagrådsgranskningen. Regeringen har överblick över lagstiftningsärendena på ett tidigare stadium än Lagrådet och det är också regeringen som avgör om ett ärende skall läggas fram. Regeringen bör därför liksom tidigare besluta om antalet avdelningar i Lagrådet. För att ge utrymme för större flexibilitet bör beslut om ändringar i antalet avdelningar under en pågående lagrådsperiod kunna fattas av justitieministern. Denne skall alltså, inom ramen för ett bemyndigande vid början av varje lagrådsperiod, kunna besluta att ändra antalet avdelningar i Lagrådet. En sådan befogenhet innefattar naturligtvis inte bara en rätt att inrätta en ny avdelning utan också en rätt att vid behov dra in en avdelning. Detta torde få till resultat att beslut i dessa frågor kan fattas med kortare varsel än vad som är fallet med gällande regler. Detta är ofta nödvändigt då det ibland är svårt att långsiktigt överblicka den förväntade arbetsbördan. Möjligheten att lämna ett sådant bemyndigande till justitieministern skall framgå av lagen. Det får förutsättas att samråd sker med och Regeringsrätten innan beslut fattas om att en avdelning skall inrättas eller dras in, oavsett om det är regeringen eller justitieministern som fattar beslut i frågan (jfr prop. 1978/79:195 s 68). Det är självklart att även Lagrådet kan ge synpunkter på behovet att ändra avdelningsantalet. Beslut om en fjärde ledamot Av samma skäl som när det gäller antalet avdelningar så bör regeringen även i fortsättningen kunna besluta om en avdelning skall förstärkas med en fjärde ledamot vid behandlingen av ett visst ärende. Regeringen föreslås även här ha möjlighet att delegera beslutanderätten till justitieministern. Det får även här förutsättas att samråd sker med och Regeringsrätten innan beslut fattas om att ett visst ärende skall handläggas med fyra ledamöter. Lagrådet eller den berörda avdelningen skall i likhet med vad som gäller kunna väcka en sådan fråga. Beslutanderätten över hur många ledamöter som var och en av domstolarna skall utse Frågan om hur många ledamöter som var och en av de båda domstolarna skall utse till Lagrådet regleras av 4 § lagrådslagen. nuvarande bestämmelse beslutar regeringen hur många justitieråd och Prop. 2002/03:45 regeringsråd som skall tjänstgöra i Lagrådet och också hur dessa ledamöter skall fördelas på avdelningarna. Utredningen har funderat över om inte det skulle ligga nära till hands att låta och Regeringsrätten besluta om hur många justitieråd och regeringsråd som skall tjänstgöra i Lagrådet, i stället för regeringen. Utredningen har dock stannat för att regeringen så som bör kunna besluta om hur många ledamöter som var och en av domstolarna skall utse för tjänstgöring i Lagrådet, bl.a. med hänsyn till att det inte är säkert att domstolarna alltid skulle komma överens om hur många ledamöter som var och en av domstolarna skall svara för. Regeringen delar utredningens bedömning att regeringen även i fortsättningen bör ha beslutanderätten över hur många ledamöter från de högsta domstolarna som skall tjänstgöra i Lagrådet. Regeringen föreslås även här kunna delegera beslutanderätten till justitieministern. Regeringen bör emellertid inte i sitt beslut göra skillnad mellan aktiva och pensionerade justitieråd. Enligt vad som förslagits i avsnitt 5.4 skall och Regeringsrätten utse även de pensionerade domare som skall tjänstgöra i Lagrådet. I föreslaget ligger en önskan att skapa ett smidigare system genom att låta domstolarna själva i stor utsträckning bestämma över antalet aktiva och pensionerade ledamöter i Lagrådet. I praktiken kommer alltså, sedan regeringen beslutat om hur många ledamöter som skall tjänstgöra i Lagrådet, och Regeringsrätten var för sig bestämma hur många representanter som skall vara aktiva ledamöter. Regeringen förutsätter att domstolarna samråder sinsemellan så att minimikravet av aktiva domare i Lagrådet tillgodoses. Fördelningen av ledamöter på avdelningar Enligt nuvarande bestämmelser beslutar regeringen om ledamöternas placering på de olika avdelningarna (se 4 och 6 §§ lagrådslagen). En ambition med detta lagstiftningsarbete har varit bl.a. att försöka åstadkomma en effektivare administration av Lagrådet utan att rubba Lagrådets självständighet och auktoritet. I vissa fall har det även varit motiverat att ytterligare markera självständigheten t.ex. genom att flytta över delar av beslutanderätten i frågor som rör Lagrådets egen administration till Lagrådet självt. När det gäller frågan om sammansättningen på avdelningar så skulle en större flexibilitet i detta sammanhang med stor sannolikhet minska behovet att utse ersättare för en ledamot vid tillfälligt förfall. Lika med utredningen anser regeringen att det finns flera fördelar med att låta Lagrådets ledamöter bestämma om sin fördelning på avdelningarna. Lagrådet kan då vid behov besluta att ändra sammansättningen inom de ramar som dras upp av lagen. Därmed skulle åtskilliga problem som uppstår när en ledamot får förfall kunna hanteras på ett betydligt enklare sätt. Lagrådets ledamöter skulle i sådana fall kunna besluta om att en ledamot på en avdelning tillfälligt skall tjänstgöra på en annan avdelning. Behovet att ersätta en frånvarande ledamot med en ny skulle därmed minska. Även i andra fall är det tänkbart att en ledamot på en viss avdelning kan hjälpa till på en annan avdelning som tillfälligt inte är fulltalig, förutsatt att föredragningarna på de olika avdelningarna inte Prop. 2002/03:45 kolliderar. Omgrupperingar av ledamöter skulle också kunna ske, t.ex. på grund av ett ärendes speciella karaktär. I sådana fall skulle Lagrådet kunna placera ledamöter med särskilda kunskaper eller erfarenheter inom ett visst område att handlägga ärendet. Tidsvinster kan också göras, eftersom man slipper en beslutsomgång hos regeringen alternativt hos domstolarna samt även besväret med att hitta en ny ledamot. Lagrådets ledamöter föreslås alltså kunna bestämma avdelningarnas sammansättning. Rätten att förordna personer med särskilda fackkunskaper skall flyttas över från regeringen till den lagrådsavdelning som berörs. Enligt regeringens uppfattning faller sig en sådan ändring naturlig, eftersom det i första hand är den berörda lagrådsavdelning som bör avgöra om den behöver hjälp av en sakkunnig vid behandlingen av ett visst ärende. Lagrådsperiodens längd och tjänstgöringsperioden Regeringens bedömning: En lagrådsperiod bör även i fortsättningen Justitieråd eller regeringsråd som tjänstgjort i Lagrådet bör liksom inte kunna förordnas på nytt för tjänstgöring till efterföljande lagrådsperiod, om det inte finns särskilda skäl. bör man behålla bestämmelsen om att de lagrådsledamöter som vid lagrådsperiodens slut påbörjat ett visst ärende skall fortsätta att tjänstgöra på avdelningen till dess ärendet blivit slutligt handlagt, i stället för dem som utsetts för den nya perioden. Lagrådet bör även fortsättningsvis kunna gälla än en Någon uttrycklig bestämmelse om hävande av förordnande bör inte införas i lagen. Regeringens förslag: Det skall krävas särskilda skäl för att ett justitieråd eller ett regeringsråd från början av en lagrådsperiod skall kunna förordnas än lagrådsperioden. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att lagrådsperioden kortas från till samt att det i lagen skall införas en uttrycklig bestämmelse om att ett förordnande kan hävas. Remissinstanserna: anser att en förkortning av lagrådsperioden kan medföra att det blir ganska tätt mellan lagrådsför- ordnandena för de yngre ledamöterna och att nyutnämnda ledamöter i domstolarna ganska tidigt kan få ett lagrådsförordnande, vilket inte är , juridiska fakulteten anser att en förkort- ning av lagrådsperioden skulle medföra att regleringen inte längre garanterar ett visst mått av kontinuitet i Lagrådets sammansättning och ifrågasätter om det behövs någon ändring av lagrådsperiodens längd. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Som utredningen angett är tjänstgöring i Lagrådet en uppgift av särskild dignitet, som kräver en viss stadga i personalsammansättningen. visat uppfattningen att detta intresse även fortsättningsvis bör tillgodoses