prop · GR0331 · 2003-12-04 00:00:00 — Handel med utsläppsrätter är ett viktigt, kostnadseffektivt styrmedel för att verka i riktning mot målet att stabilisera och minska koncentrationen av växthusgaser i atmosfären. En utsläppsrätt ger innehavaren rätten att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter . Handel med utsläppsrätter bygger på att ett tak sätts för hur stora de totala utsläppen får vara under t.ex. för de anläggningar inom en viss region som omfattas av systemet. Detta betyder emellertid inte att ett tak sätts för utsläppen från enskilda anläggningar. Varje anläggning som omfattas av systemet tilldelas ett visst antal överlåtbara utsläppsrätter. Summan av dessa utsläppsrätter motsvarar taket för hur stora de totala utsläppen får vara. Det ställs sedan ett krav på att de anläggningar som omfattas av handelssystemet vid en viss angiven tidpunkt skall kunna visa upp ett innehav av utsläppsrätter som motsvarar anläggningens faktiska utsläpp. Företag med höga kostnader för att göra utsläppsminskningar kommer att köpa utsläppsrätter, vilka utbjuds på en marknad av företag med låga kostnader för att minska utsläppen. klimatpolitiska beslut (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02MJU10, rskr. 2001/02:163) har fastslagit att de svenska utsläppen av de sex växthusgaserna som ett medelvärde för skall vara lägre än utsläppen . Utsläppsvärdena skall normalårskorrigeras för att säkerställa jämförbarhet mellan åren med avseende på variation i temperatur och nederbörd. publicerade ett förslag till och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen.1 enades 1 Förslag till och Rådets direktiv om ett system för handel med ut- släppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG (KOM(2001) 581 slutlig). om en gemensam ståndpunkt2 angående direktivets innehåll, som förväntas ta ställning Framställningen i detta betänkande baseras på rådets gemensamma Enligt direktivförslaget skall ett EU-omfattande system för handel med utsläppsrätter införas från . handelssystemet endast utsläpp av koldioxid. i första hand systemets första period . period skall enligt direktivförslaget tilldelning av utsläppsrätter ske Bland andra väsentliga inslag i direktivet kan nämnas att medlemsstaten skall utveckla en nationell fördelningsplan som skall utgöra basen för tilldelningen av överlåtbara utsläppsrätter och att den nationella fördelningsplanen skall uppfylla de kriterier som framgår av bilaga III i direktivet. Enligt direktivförslaget skall handelssystemet inledningsvis omfatta anläggningar inom energiintensiv industri (produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustrin, pappersmassa, papper och papp) och förbränningsanläggningar över en viss effektnivå inom kraft- och I kommer den handlande sektorn härmed att omfatta ca 300 anläggningar. Med detta betänkande redovisar framför allt sin syn på de principer som skall ligga till grund för fördelningen av utsläppsrätter och hur den nationella fördelningsplanen bör utformas för svensk del inför det EU-omfattande system för handel med utsläppsrätter som skall införas från . Delegationen vill poängtera att det alltjämt återstår för Europa- parlamentet att ta ställning till rådets förslag till direktiv och att kommissionens kommande förtydliganden av direktivet kan komma att ändra förutsättningarna för de förslag som delegationen lämnar i det Delegationens förslag - Tilldelningsprinciper Vad gäller principer för att fördela utsläppsrätter i samband med införandet av ett europeiskt handelssystem för kan delegationens förslag sammanfattas i följande punkter: Det är den tilldelade mängden utsläppsrätter till den handlande sektorn som skall avräknas mot det nationella mål, som skall uppnås för . skall vid kontrollstationen , som komplement, överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. Delegationen vill understryka att trots att den statistik som ligger till grund för delegationens ställningstagande vad gäller den handlande sektorn kvalitetssäkrats i särskild ordning, så är den ändå behäftad med stor osäkerhet. Detta omdöme gäller även de prognoser som använts. 2 Gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför antagandet av och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG () samt Corrigendum (). 6,2 Mton CO22,0 Mton CO22,0 Mton CO22,3 Mton CO20,6 Mton CO2 Delegationen gör bedömningen att den handlande sektorns behov av utsläppsrätter kan uppgå till cirka 24 Mton CO2 under Bedömningen baseras på följande beräkningar: - Historiska bränslerelaterade utsläpp 11,2 Mton CO2 - Historiska icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp - Statistisk osäkerhet3 - Nya deltagare, varav Nya anläggningar Prognos ökning av råvarurelaterade utsläpp Övrigt Den slutliga siffra som skall utgöra den handlande sektorns totala antal utsläppsrätter kommer att fastställas av regeringen efter remissbehandling av delegationens delbetänkande inför propositionen i fråga . I det sammanhanget bör regeringen göra en avvägning mellan den handlande sektorns utrymme och andra sektorers behov. beslut mot bakgrund av regeringens proposition skall utgöra grunderna för den fördelningsplan som regeringen skall inlämna till kommissionen . Fördelning till sektorer respektive anläggningar skall baseras på historiska aktiviteter. Koldioxidutsläppen i varje sektor delas upp i utsläpp från råvaror, som fram till och med inte är utbytbara om man vill tillverka produkten och utsläpp från fossila bränslen, som är utbytbara och som används med det primära syftet att producera kraft-, värme-, eller transportenergi. De genomsnittliga utsläppen skall ligga till grund för fördelningen av det totala antalet utsläppsrätter. I det fall exceptionella förhållanden (t.ex. haverier eller omfattande ombyggnader) rådde för en anläggning skall verksamhetsutövaren kunna ansöka om att anläggningen får tilldelningen av utsläppsrätter baserad på de genomsnittliga utsläppen . Möjligheten för medlemsstaten att, enligt artikel 27, ansöka om tillfälligt undantag för vissa anläggningar (s.k. opt-out) bör inte användas. Möjligheten för medlemsstaten att bedriva handel med utsläppsrätter för anläggningar under de kapacitetsgränser som anges i direktivets bilaga I, bör inte användas. Det krävs ytterligare åtgärder för att öka kraven på transportsektorns bidrag till en begränsad klimatpåverkan. En övergripande strategi bör utarbetas för effektivisering av transportsystemet, införande av mer bränsleeffektiva fordon samt för hur förnybara energislag skall 3 På grund av den osäkerhet som är förknippad med det historiska statistiska underlaget innehåller den handlande sektorns totala behov av utsläppsrätter ett tillägg på 2 Mton CO2 för att ta hänsyn till risken att tillgängliga data underskattar den faktiska utsläppsnivån i de historiska data som ligger till grund för delegationens bedömning. Tillägget representerar hälften av den statistiskt uppskattade möjliga underskattningen. introduceras inom olika sektorer. Delegationen påpekar behovet av att redan nu bl.a. analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av att inkludera transportsektorn i den handlande sektorn under Kyotoprotokollets4 första åtagandeperiod 2008-2012 i syfte att begränsa utsläppen av växthusgaser. handelsdirektivet,5 skall ges möjlighet att delta i handelssystemet som ett sätt att tillgodose det avtalskrav som enligt miljöriktlinjerna punkt 51.16 krävs för att få nedsättning eller undantag från sådana skatter som införts av miljöskäl. Nya deltagare (new entrants) beaktas när det för handel tillgängliga totala antalet utsläppsrätter fastställs. Till nya deltagare räknas dels de verksamheter som fått sitt första tillstånd för utsläpp av växthusgaser eller som har förnyat sitt tillstånd för utsläpp av växthusgaser efter det att den nationella fördelningsplanen anmälts till kommissionen. Delegationen föreslår att den prognostiserade ökningen av icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp som sker mellan och i den nationella fördelningsplanen bokförs under rubriken nya deltagare som förnyat sitt tillstånd och fördelas . Delegationen återkommer till regelsystemet för nya deltagare när ytterligare förtydliganden erhållits av kommissionen. vidtagna åtgärder (early action) beaktas delvis genom att den genomsnittliga utsläppsmängden används vid fördelningen. Undantag från deltagande i handelssystemet skall inte kunna lämnas med hänvisning till långsiktiga avtal. Delegationen konstaterar att enligt miljöriktlinjerna punkt 51.1 är det, som grund för att få undantag eller nedsättning av skatter som införts av miljöskäl, likvärdigt om företagen deltar i handelssystemet eller har långsiktiga avtal med staten. Beslut om tilldelade mängder utsläppsrätter skall fattas . Det statistiska kvalitetssäkringsarbete som redan påbörjats bör utvecklas vidare och utvidgas till att omfatta andra sektorer som medverkar till klimatförändringar. Vidare bör samarbetet när det gäller prognosarbetet utvecklas och förstärkas mellan i första hand och . En strategisk plan för detta samarbete bör skyndsamt utvecklas. En överordnad konsekvensanalys och koordinering av hanteringen av befintliga och föreslagna styrmedel inom miljöområdet saknas i Delegationen föreslår därför att regeringen utreder 4Kyotoprotokollet till ramkonvention om klimatförändringar. Antogs på konventionens tredje partsmöte i . EU ratificerade Kyoto- protokollet . 5I den fortsatta framställningen används ofta detta begrepp som synonym till direktivför- slaget. 6 Community guidelines on State aid for environmental protection (2001/C 37/03). förutsättningarna och formerna för hur en sådan nödvändig samordning skall komma till stånd. Delegationens förslag Utsläppshandel, koldioxidskatt och finansiering I betänkandet har delegationen övervägt tre alternativ när det gäller frågan om koldioxidskatten bör behållas (eventuellt inklusive vissa begränsningsregler) eller tas bort i de sektorer som kommer att omfattas av handel med utsläppsrätter. Därvid gör delegationen följande bedömning: SNED:s7 förslag till nytt energiskattesystem har inte remiss- behandlats och det återstår ett visst utredningsarbete för att klarlägga de praktiska förutsättningarna för att genomföra ett alternativ där koldioxidskatten inklusive vissa begränsningsregler behålls. Delegationen vill därför i detta läge inte förorda något av de alternativ som undersöks i betänkandet utan föreslår i stället att frågan om koldioxidskattens ställning i det framtida systemet för handel med utsläppsrätter tas upp till ytterligare belysning i delegationens fortsatta utredningsarbete. Därvid torde också större klarhet vara vunnen i fråga om förutsättningarna för att SNED:s förslag till nytt energiskattesystem kommer att införas. Delegationen anser att finansieringen av förslagen skall finansieras inom i första hand energi- och miljöskattesystemet. Delegationens förslag organisatoriska frågor Delegationens förslag kan sammanfattas i följande punkter: Systemet med handel med utsläppsrätter, med sin marknadslösning, skiljer sig från regelsystem. Det kan därför finnas skäl att låta de båda systemen verka skilda från varandra för att få en effektiv ordning, och mot denna bakgrund inrätta en ny myndighet för administrationen av handel med utsläppsrätter. Förberedelsetiden är dock knapp fram till dess handelssystemet skall vara i funktion fr.o.m. . Av praktiska skäl bör därför flertalet av de uppgifter som skall utföras inför och läggas på redan befintliga myndigheter, på central nivå framför allt och . För att ändå skapa en mer oberoende beslutsprocess för handeln med utsläppsrätter bör en fristående mindre myndighet med övergripande ansvar för frågorna inrättas. Regeringen bör uppdra åt delegationen att tillsammans med , och utarbeta ytterligare underlag för den fortsatta beredningen av fördelningsplanen. Nödvändiga lagförslag bör tas fram av delegationen. Uppdraget att som behörig myndighet pröva tillstånd avseende rätt att efter bedriva verksamhet som resulterar i 7 Svåra skatter! Betänkande från (SOU 2003:38). CO2-utsläpp som omfattas av handelsdirektivet bör ges antingen till eller till länsstyrelserna. skyndsamt ges i uppdrag att utveckla regler, kriterier och system för Beslut om tilldelning av utsläppsrätter bör fattas av den fristående mindre myndighet delegationen föreslår inrättas. bör ges i uppgift att ta emot och bereda ansökningar om tilldelning av utsläppsrätter, och i samråd med och lämna förslag till beslut. Beslut om tillstånd och tilldelning skall kunna överklagas. Även andra beslut skall normalt kunna överklagas. Arbetsuppgiften att utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare bör antingen ges till eller till den organisation som senare kommer att ges i uppgift att föra register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av förändringar av detsamma. och bör ges i uppdrag att gemensamt ta fram lämplig information och att sedan sprida denna till verksamhetsutövare, allmänhet m.fl. bör ges i uppdrag att utveckla lämpliga för- faranden för kontroll, övervakning, annullering av rätter m.m. som skall ske under 2005-2007. I uppdraget bör även ingå att överväga eventuella organisatoriska frågor som kan aktualiseras. Arbetet bör ske i samråd med och . Med en grov uppskattning bedöms arbetsuppgifterna inför den första , vilka främst kommer att utföras , komma att kosta ca . Den löpande verksamheten torde bli klart mindre kostnadskrävande, uppskattningsvis kan årskostnaden komma att uppgå till högst ca . Åtminstone delar av finansieringsbehovet bör kunna täckas med avgifter. Arbetet bör utvärderas före nästa period, varvid bl.a. organisationsfrågan på nytt bör övervägas. I betänkandets andra del Bakgrund redovisas en detaljerad bakgrund till de förslag som redovisats i betänkandets första del Överväganden och förslag. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , , , , Nuder, , , , , Jämtin Regeringen beslutar proposition 2003/04:31 Riktlinjer för genomförande av EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser