prop · GQ0363 · 2003-03-17 00:00:00 — Regeringens proposition 2002/03:63 Regeringen överlämnar denna proposition till . har beslutat att en ny revisionsmyndighet under , benämnd , skall inrättas . Myndigheten skall svara för granskningen av den verksamhet som bedrivs av staten. Enligt vad som föreskrivs i lag kan granskning avse också annan än statlig verksamhet. Granskningen innefattar såväl årlig revision som effektivitetsrevision. I propositionen behandlas frågan om hur den årliga revisionen skall finansieras. Det föreslås att skall få ta ut avgifter för den årliga revisionen av den som revideras. Under det första verksamhets- halvåret skall detta dock bara gälla för den årliga revisionen av affärsverk, statliga myndigheter med en hög grad av avgiftsfinansiering samt aktiebolag och stiftelser där utser revisorer. föreslås att i princip all årlig revision skall avgifts- beläggas. har beslutat att skall få disponera avgiftsinkomsterna . föreslås att avgifter och ersättningar skall tillföras statskassan och redovisas mot inkomsttitel. Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om avgifter vid ................... 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ............................. Ärendet och dess beredning............................................................... Överväganden och förslag................................................................. Objekt som omfattas av avgiftsbeläggning....................... Redovisning av avgiftsbelagd verksamhet........................ Förslaget till lag om avgifter vid .............. 9.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ........................... Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Avgifter vid Bilaga 2 Författningsförslag i promemorian Avgifter vid Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om avgifter vid , 2.lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verk- samhet m.m. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om avgifter vid Härigenom föreskrivs följande. 1 § skall ta ut avgift för 1.årlig revision enligt 5 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. av affärsverk samt följande myndigheter: SWEDAC, Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll Verket för högskoleservice , 2.revision i de fall som avses i 10 kap. 8 § tredje stycket aktie- bolagslagen (1975:1385) och 4 kap. 1 § fjärde stycket stiftelselagen (1994:1220). 2 § Avgiften skall beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Avgiften skall bestämmas som behövs för att fullgöra uppdraget och utifrån en tidtaxa som följer av lönenivån för dem som deltar i granskningen. Ersättning för direkta kostnader för konsulter, . 2002/03:63 resor och liknande bestäms för sig. För olika lönenivåer skall följande tidtaxa tillämpas: Högst kr/timme Denna lag träder i kraft . 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. att det skall införas tre nya paragrafer, 1416 §§, samt närmast före 14 § en ny rubrik av följande lydelse. skall ta ut avgift för 1.årlig revision enligt 5 §, 2.revision i de fall som avses i 10 kap. 8 § tredje stycket aktie- bolagslagen (1975:1385) och 4 kap. 1 § fjärde stycket stiftelselagen (1994:1220). Avgiften skall beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Avgiften skall bestämmas som behövs för att fullgöra uppdraget och utifrån en tidtaxa som följer av lönenivån för dem som deltar i granskningen. Ersättning för direkta kostnader för konsulter, resor och liknande bestäms för sig. För olika lönenivåer skall följande tidtaxa tillämpas: Högst kr/timme Inkomster i form av avgifter och ersättningar enligt denna lag skall tillföras statens checkräkning i och redovisas mot en inkomsttitel på statsbudgeten. Denna lag träder i kraft . Genom lagen upphävs lagen (2003:000) om avgifter vid . Ärendet och dess beredning bildas en sammanhållen revisionsmyndighet under , , med ansvar för den statliga redovisnings- och effektivitetsrevisionen. De övergripande bestämmelserna om den statliga revisionen har samlats i lagen (2002:1022) om revision av statlig verk- samhet m.m. I lagen behandlas bl.a. frågor om granskningens omfattning och inriktning. Det finns inte några bestämmelser i lagen om hur granskningsverksamhet skall finansieras. Riksdagsstyrelsen har förordat att vissa principer skall gälla beträffande finansieringen av (riksdags- styrelsens protokoll 2001/02:11). Dessa innebär bl.a. att den årliga revisionen skall vara avgiftsbelagd. I förslaget till lag om revision av statlig verksamhet m.m. framhöll regeringen att det inte förelåg något remitterat utredningsförslag som skulle kunna utgöra underlag för ett förslag om avgiftsbeläggning i enlighet med de av riksdagsstyrelsen fastlagda principerna (prop. 2001/02:190). Regeringen angav därför att den avsåg att återkomma till med de förslag som krävdes för att det skulle vara möjligt att genomföra en avgiftsbeläggning av den årliga revisionen i enlighet med vad riksdagsstyrelsen beslutat. () har utarbetats en promemoria om avgifter vid . En sammanfattning av promemorian lämnas i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Fi2003/28). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets förslag. Regeringen behandlar Lag- rådets synpunkter i avsnitten 6.1 och 6.3 samt i författnings- kommentaren. Därutöver har regeringen gjort vissa andra ändringar, huvudsakligen av redaktionell natur. revisorers granskningsverksamhet är helt anslags- finansierad. Detta gäller både effektivitetsrevision av den statliga verksamheten, inklusive den verksamhet staten bedriver i bolag eller stiftelser, och den årliga revisionen av egna organ och myndigheter inklusive . granskningsverksamhet är som huvudregel även anslagsfinansierad, men en inte obetydlig del av granskningsverksam- heten i praktiken närmare en tredjedel finansieras genom avgifter. Enligt 9 § första stycket förordningen (1998:418) med instruktion för Prop. 2002/03:63 skall den årliga revisionen av redovisningen och förvaltningen finansieras genom avgifter när det gäller aktiebolag, stiftelser och affärsverk. Samtliga aktiebolag och stiftelser omfattas dock inte, utan bara de där det av bolagsordningen respektive stiftelse- förordnandet, stadgarna eller särskilda beslut framgår att verket skall utse revisorer. Avgiftsfinansiering gäller också, om inte regeringen bestämmer annat, för myndigheter vars verksamhet enligt regeringens beräkningar finansieras till minst hälften genom avgifter. All annan granskningsverksamhet som verket utför är i princip anslagsfinansierad. Av betydelse i sammanhanget är också avgiftsförordningen (1992:191). Den gäller enligt 1 a § första stycket för myndigheter under regeringen. En myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahållit bara om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen (3 §). Om inget annat ekonomiskt mål för verksamheten beslutats, skall avgifter beräknas så att full kostnads- täckning uppnås (5 § första stycket). En myndighet får bestämma avgiftens storlek endast efter särskilt bemyndigande (6 § första stycket). Myndigheten skall samråda med om de avgifter som myndigheten tar ut eller avser att ta ut (7 § första stycket). Av regleringsbrev framgår, under rubriken för avgiftsbelagd verksamhet, att avgifternas storlek bestäms av . Den taxa som tillämpar vid avgiftsfinansierad revision har verket beräknat utifrån budgeterade kostnader för denna revision med tillägg för den avgiftsfinansierade revisionens andel av de gemensamma kostnaderna för att uppnå full kostnadstäckning. I propositionen (prop. 2001/02:190), som överlämnades till , erinrade regeringen inledningsvis om att frågan om finansieringen av årliga revision inte närmare hade berörts i de av beslutade riktlinjerna för en förändrad revision under . Enligt riksdagsstyrelsens ovan nämnda principer skall dock den årliga revisionen vara avgiftsfinansierad beträffande affärsverk, vissa myndigheter som i hög grad är avgiftsfinansierade samt beträffande de aktiebolag och stiftelser där utser revisor. skall all årlig revision vara avgiftsbelagd. Vad gäller avgiftsinkomsterna skall få disponera dessa , men därefter skall de redovisas på inkomsttitel och medel i stället anvisas över anslag. Av riksdagsstyrelsens beslut framgår vidare att effektivitetsrevision skall vara anslagsfinansierad. Då det inte förelåg något remitterat utredningsförslag som skulle kunna utgöra underlag för ett förslag om avgiftsfinansiering, angav regeringen att den avsåg att återkomma till med de förslag som krävs för att det skall vara möjligt att genomföra de av riksdagsstyrelsen fastställda principerna för en avgiftsfinansiering av den årliga revisionen. 2002/03:63 erinran mot detta framställdes inte under riksdagsbehandlingen. På förslag av riksdagsstyrelsen föreslogs i budgetpropositionen att för skulle bemyndiga att disponera avgiftsinkomster för årlig revision. I sina överväganden angav riksdagsstyrelsen att av praktiska skäl bör samma ordning för finansiering av viss årlig revision tillämpas av som av . Det innebär enligt styrelsen att Riks- revisionen får disponera avgiftsinkomsterna från årlig revision . Styrelsen angav vidare att kommer all årlig revision att föreslås vara avgiftsbelagd och redovisas mot statsbudgetens inkomstsida. beslutade i enlighet med riksdagsstyrelsens förslag (bet. 2002/03:FiU2, rskr. 2002/03:85) Någon erinran mot riksdagsstyrelsens överväganden beträffande avgiftsbeläggningen av den årliga revisionen och dispositionen av avgiftsinkomsterna framställdes inte under riksdagsbehandlingen. 6 Överväganden och förslag Regeringens förslag: Grundläggande föreskrifter om avgifter för årliga revision skall regleras i lag. Detsamma skall gälla för avgifter som får ta ut för revision m.m. som sker med stöd av aktiebolagslagen och stiftelse- lagen. Riksdagsstyrelsens riktlinjer: skall besluta om avgifts- nivåer vid en avgiftsbeläggning av årlig revision. Promemorians förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inte framfört några invändningar mot promemorians förslag. ombudsmän tillstyrker inte att den remitterade promemorian läggs till grund för lagstiftning och anför bl.a. följande. I promemorian anförs inga motiv för förslaget utöver en hänvisning till riksdagsstyrelsen ovan nämnda beslut. Det saknas också en analys av den föreslagna förändringens förväntade effekter hos revisionsobjekten. Analysen av förväntade effekter är ytterst summarisk. Skälen för och emot den föreslagna reformen borde ha redovisats mera ingående och effekterna för myndigheterna ha genomlysts bättre än vad som gjorts i promemorian och i materialet i anslutning till riksdagsstyrelsens protokoll. Vidare kan goda skäl anföras för att frågan om en eventuell reform vad gäller finansieringen av den årliga revisionen skjuts upp till dess att börjat verka och kan delta i arbetet. Generellt saknas i promemorian och i bakgrundsmaterialet resonemang om de särskilda komplikationer som följer av att är en myndighet under Ett exempel på en sådan fråga är, att man utan någon konstitutionell analys föreslår att avgifter för en tjänst som tillhandahålls av en myndighet under skall gå direkt in i statskassan. Särskilt tydlig är denna komplikation vad gäller avgifter från revisionsobjekt som är myndigheter under , t.ex. och ombudsmän. De konstitutionella aspekterna på en sådan ordning måste genomlysas och beaktas innan man inför ett avgiftssystem av det slag som föreslås i promemorian. revisorer konstaterar att frågan om finansieringen av den årliga revisionen inom inte blivit föremål för en samlad utredning av det slag som normalt ligger till grund för propositioner och riksdagsbeslut. Någon remissbehandling har därför inte heller varit möjlig. Revisorerna ifrågasätter också från konstitutionell synpunkt lämpligheten av att riksdagsstyrelsen tagit ställning till frågan om finansiering av den årliga revisionen på ett sådant sätt att det av regeringen tolkats som ett riksdagsbeslut. revisorer anser inte att det underlag som föreligger är tillräckligt som grund för ett beslut om att avgiftsfinansiera all årlig revision. Frågan är komplicerad och behöver utredas vidare. Revisorerna föreslår att en sådan utredning genomförs, som därefter på sedvanligt sätt remiss- behandlas. I avvaktan på ett förslag baserat på denna utredning anser revisorerna att det förslag om avgifter som regeringen lagt för kan tillämpas tills vidare. revisorer framför vidare att riksdagsbeslut om avgiftsnivåerna kan uppfattas som en form av detaljreglering av verksamhet och att det finns risk för att tvingas göra en bedömning av interna budget för att kunna ta ställning till avgiftslagen. revisorer framhåller därför att det kan vara eftersträvansvärt att få till stånd en grundlagsändring som bemyndigar att meddela föreskrifter inom dess ansvarsområde. , juridiska fakulteten, anför att frågan om en avgiftsbeläggning av årliga revision borde ha föregåtts av en grundligare beredning. Skälen för regeringens förslag: Genom behandlingen av propo- sitionen och budgetpropositionen har ställt sig bakom riksdagsstyrelsens ovan angivna principer för finansieringen av . Regeringen har att utgå från detta. Promemorian har utformats efter riksdagsstyrelsens riktlinjer. Förslagen i promemorian bör därför läggas till grund för lagstiftning i ärendet. Enligt nuvarande ordning finansieras en del av den årliga revisionen vid genom avgifter. Storleken av de avgifter som tar ut för den årliga revisionen framgår av en taxa beslutad av verket efter bemyndigande av regeringen (se avsnitt 4). Beslut om taxor är att betrakta som föreskrifter enligt regeringsformen. Beträffande frågan om de formella förutsättningarna för en liknande ordning när revisionen utförs av gäller emellertid att myndigheter under enligt regeringsformen har en begränsad möjlighet att besluta föreskrifter. Enligt 8 kap. 14 § tredje stycket regeringsformen kan myndigheter efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter som avser förhållanden inom eller dess myndigheter. Även regeringen har under vissa speciella förhållanden möjlighet att överlåta normgivningsmakt åt myndigheter med stöd av 8 kap. 13 § tredje stycket regeringsformen. Som utredningen om regler för (SOU 2001:97) pekat Prop. 2002/03:63 på vore en möjlighet att i 8 kap. 14 § regeringsformen, på liknande sätt som skett för , ta in en bestämmelse som möjliggör ett bemyndigande för att meddela föreskrifter inom dess ansvarsområde. En eventuell översyn av reglerna i regeringsformen om delegation får dock övervägas i ett annat sammanhang. Den möjlighet som återstår är således att grunderna för finansieringen av den årliga revisionen m.m. regleras av i lag. I promemorian föreslås att bestämmelser om avgifter vid Riks- revisionen skall tas in i en särskild lag. Lagrådet har ansett detta vara en acceptabel ordning för , då avgiften skall tas ut enbart av vissa myndigheter, bolag och stiftelser. För tiden därefter har Lagrådet föreslagit att bestämmelser om avgifter vid skall sammanföras med övriga bestämmelser om revision i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Regeringen finner inte anledning att motsätta sig Lagrådets förslag (se förslaget till lagtext). Regeringen återkommer i avsnitt 6.3 till avgifternas storlek. Den föreslagna ordningen förutsätter att följer upp och gör en bedömning av om avgiftsnivåerna överensstämmer med principen om full kostnadstäckning. Objekt som omfattas av avgiftsbeläggning Regeringens förslag: skall den årliga revisionen som svarar för vara avgiftsfinansierad beträffande affärsverk och vissa myndigheter vars verksamhet finansieras till minst hälften genom avgifter. revisionen ta ut avgift för den revision m.m. som sker med stöd av 10 kap. 8 § tredje stycket aktiebolagslagen (1975:1385) och 4 kap. 1 § fjärde stycket stiftelselagen (1994:1220). skall i princip all årlig revision Riksdagsstyrelsens riktlinjer: skall oförändrade principer för avgiftsbeläggning av den årliga revisionen gälla. med 2004 skall avgift tas ut för den årliga revisionen som riktar sig mot ett självständigt revisionsobjekt. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser framför inte några invändningar mot promemorians förslag. att kommer att ha en monopolställning som inte är jämförbar med förhållandena i näringslivet och att revisionsobjekten kommer att ha mycket begränsade möjligheter att påverka omfattningen av revisionen, sättet för dess genomförande och andra faktorer som påverkar kostnaderna för revisionen. uttrycket årlig revision kan föranleda missförstånd. man i lagen i stället använder termen revision som avslutas med revisionsberättelse och att en hänvisning bör ske till begreppet revisionsverksamhet enligt 2 § revisorslagen (2001:883) eftersom den lagen också anger vilken typ av rådgivning eller annat biträde som ryms i Prop. 2002/03:63 begreppet. framför vidare att årlig revision av institutioner under i utförs av och att enligt etablerad praxis ingen av de nordiska revisionsorganen, såvitt känt, tar ut avgifter av revisionsobjekten. gör gällande att om institutionerna under inte skall belastas med avgifter för den revision Riks- revisionen utför måste det av lagen framgå att dessa institutioner är undantagna från avgiftsbeläggningen. Skälen för regeringens förslag: I enlighet med vad riksdagsstyrelsen förordat skall den årliga revisionen vara avgiftsfinansierad såvitt avser affärsverk och vissa myndigheter vars verksamhet finansieras till minst hälften genom avgifter. I granskningsuppdrag ingår inte att utföra årlig revision av statliga aktiebolag och stiftelser. får dock förordna en eller flera revisorer att med övriga revisorer delta i revisionen av sådana bolag och stiftelser som avses i 2 § 4 och 5 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. (10 kap. 8 § tredje stycket aktiebolagslagen [1975:1385] och 4 kap. 1 § fjärde stycket stiftelselagen [1994:1220]). För att genomföra de principer riksdags- styrelsen förordat för finansieringen av bör därför införas bestämmelser om att skall ta ut avgift för den revision m.m. som sker med stöd av 10 kap. 8 § tredje stycket aktiebolagslagen och 4 kap. 1 § fjärde stycket stiftelselagen. Med årlig revision avses sådan revision som enligt 5 § andra stycket lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. skall avslutas med en revisionsberättelse eller i förekommande fall med ett revisorsintyg. Denna lag avser svenska objekt. I sammanhanget kan även nämnas att det av 22 § första stycket lagen (2002:1023) med instruktion för framgår att får utföra uppdrag och tillhandahålla tjänster på det internationella området. Enligt andra stycket i paragrafen får ta betalt för sådana uppdrag och tjänster samt bestämma avgifternas storlek och disponera avgiftsinkomsterna. Av det anförda framgår att institutionerna under , till skillnad från vad befarat, inte kommer att omfattas av avgiftsbeläggningen enligt de föreslagna bestämmelserna om avgifter vid . har regeringen beräknat vilka myndigheter som är finansierade till minst hälften genom avgifter och därför skall avgiftsbeläggas. har i princip ingen förändring skett i den avgiftsbelagda kretsen. Något skäl att för frångå dessa beräkningar såvitt avser de myndigheter som skall ingå i nämnda krets föreligger inte. De myndigheter som avses framgår av förslaget till lagtext under avsnitt 2.1. Övrig årlig revision som utförs av skall vara finansierad genom anslag. skall enligt de av riksdagsstyrelsen framlagda principerna i princip all årlig revision vara avgiftsbelagd. Regeringens förslag: Avgifterna skall beräknas så att full kostnadstäckning uppnås och baseras som behövs för varje enskilt ärende. De högsta taxor som får användas för insatser av personal i olika lönenivåer skall fastställas. Ersättning för eventuella övriga direkta kostnader i ärendet skall bestämmas för sig. Riksdagsstyrelsens riktlinjer: De nivåer som beslutar skall sättas så att full kostnadstäckning uppnås . torde därför inte behöva ta ställning till nya avgiftsnivåer , utan endast när kostnaderna eller volymen påtagligt förändras. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: revisorer framhåller att den avgiftskonstruktion som föreslås i promemorian förefaller relativt komplicerad och kan leda till höga transaktionskostnader. Den kan dessutom leda till att myndigheter av slumpmässiga skäl får betydande avgifter för revisionen (alternativt låga kostnader). Enligt revisorernas uppfattning har en genomsnittstaxa (genomsnittskostnad ) betydande fördelar. Det torde inte heller vara särskilt komplicerat att utforma en sådan taxa. Statskontoret och anser att det bör vara rimligt att ta fram ett kostnadsunderlag som gör det möjligt att tillämpa avgifter som är baserade på egna kostnader. Statskontoret anser vidare att avgiftsuttaget enbart skall baseras på självkostnaden för objektsorienterad revision samt att de timkostnader för som angetts i förslaget är för höga, alternativt att de medger alltför stor uppbyggnad av overhead i organisationen. framför att en regelmässig och årlig justering av taxorna bör ske. anser också att skall äga rätt att särskilt debitera kostnader för t.ex. konsulter och resor. Eftersom sådana kostnader varierar avsevärt mellan de olika granskningarna kommer annars inte full kostnadstäckning att erhållas i varje granskning. Stiftelsen och Stiftelsen har föreslagit att innan aktuell revisionsplan fastställs skall samråda med dels revisionsobjekt, dels eventuella medrevisorer. anser att avgiftsnivån även bör spegla marknadspriset inom revisionsområdet. framhåller att incitament för kostnadseffektivitet saknas i konstruktionen med garanterad kostnads- täckning om den tid som behövs för att fullgöra uppdraget bedöms enbart av . Vidare anser verket att det inte är tillfredsställande vad gäller myndigheternas möjlighet att budgetera sina kostnader att revisionens sker på löpande räkning. Skälen för regeringens förslag: Avgifterna bör sättas så att de motsvarar kostnaderna för granskningen. Enligt regeringens mening talar övervägande skäl för att avgiften bör tas ut som en tidtaxa baserad på den faktiska tid och kostnad som belastar varje enskilt ärende. vägande skäl för en genomsnittstaxa är i och för sig det förhållandet att revisionsobjektet i förväg lättare kan bedöma avgiftens storlek. 2002/03:63 tidtaxa leder emellertid till en mer rättvis kostnadsfördelning eftersom i princip varje granskning får bära sin kostnad. I lagtexten bör anges de högsta taxor som får användas för insatser av personal i olika lönenivåer. Ersättning för direkta kostnader för konsulter, resor och liknande bestäms för sig. Med anledning av de synpunkter om samverkan mellan och revisionsobjekt m.m. som framförts av några remissinstanser, bör framhållas att god revisionssed även innefattar att den externa revisionen skall bedrivas kostnadseffektivt. Den av ovan under avsnitt 4 i korthet presenterade modellen för beräkning av taxornas storlek har fungerat väl. Såväl praktiska skäl som rättviseargument talar för att de av tillämpade avgiftsnivåerna för i allt väsentligt bör vara desamma som de som avser att tillämpa . Beträffande avgiftsnivåerna saknas det underlag för att närmare kunna fastställa storleken på avgiftsbeloppen.