prop · GR0335 · 2003-11-26 00:00:00 — Däremot kommer de personuppgifter m.m. som omfattas av andra Schengenstaters registreringar att flyta in till den svenska enheten av SIS. Hur (), som är ansvarig myndighet för den svenska enheten av SIS, skall hantera registret framgår av lagen (2000:344) respektive förordningen (2000:836) om Schengens informationssystem. Slutligen skall personkontroll ske även vid utresa. Kontrollen gäller alla utresande men skall, i likhet med inresekontrollen, vara noggrannare i fråga om personer som inte är EU- eller Schengenmedborgare. När blev operativ medlem i avskaffades personkontrollen vid den inre gränsen som personkontrollen vid den yttre gränsen förstärktes och utresekontroll infördes. För att förhindra att människosmuggling och annan gränsöverskridande brottslighet underlättas innefattar Schengen- konventionen en rätt för medlemsstaterna att utöva polisiära befogenheter inom hela det egna området. Detta brukar kallas kompensatoriska åtgärder, och innefattar bl.a. inre utlänningskontroll. Schengen- konventionen ger också möjlighet att ha föreskrifter om skyldighet att inneha, medföra och visa upp av Schengenstaten föreskrivna handlingar (artikel 2.3), att föreskriva anmälningsskyldighet för utlänningar (artikel 22) och att ha en skyldighet att utföra hotellkontroll (artikel 45). Staterna förbinder sig också att låta sina polismyndigheter bistå varandra i syfte att förhindra och upptäcka brott och kan träffa bilaterala överens- kommelser om t.ex. gränssamarbete. När den allmänna ordningen eller statens säkerhet kräver det, kan en Schengenstat besluta om att vid de inre gränserna, , genomföra nationella gränskontroller som är anpassade till det aktuella läget (artikel 2.2). Denna möjlighet har utnyttjats vid större, tidsbegränsade händelser, t.ex. vid EU:s toppmöten och Europa- mästerskap i fotboll. Detta rör sig om situationer då undantag från görs och skall inte förväxlas med de kontroller som ett land genomför under normala omständigheter. Det är polisen som vid den yttre gränsen ansvarar för den in- och utresekontroll av personer som skall göras (yttre utlänningskontroll). Enligt 5 kap. 1 och 2 §§ UtlL skall en utlänning som huvudregel visa upp sitt pass för polismyndigheten. En polisman har också rätt att göra kroppsvisitation och undersöka bagage m.m. för att ta reda på utlänningens identitet. Undersökning får också ske för att ta reda på utlänningens resväg till , om det är av betydelse för om utlänningen har rätt att resa in i och vistas i . och är skyldiga att bistå polisen vid kontrollen av utlänningars inresa och utresa enligt utlänningslagen. En sådan medverkan förutsätter en begäran om bistånd från polisen och kan gälla för ett enskilt tillfälle eller generellt för en viss verksamhet. har dessutom ett självständigt ansvar och befogenheter för personkontrollen till sjöss genom att utöva kontroll av sjötrafiken. får efter överenskommelse med polismyndigheten bistå denna vid gränskontrollen. Kontroll av utlänningars rätt att vistas här i landet sker vid den yttre gränsen i samband med att utlänningen reser in i . Kontroll av rätten att vistas här kan även ske inne i landet och kallas då för inre utlänningskontroll. Den syftar dels till att övervaka att utlänningar inte uppehåller sig här i landet utan erforderliga tillstånd, dels till att söka efter utlänningar som skall lämna landet enligt beslut om avvisning eller utvisning. Polisen har ansvaret för denna kontroll. Den inre utlänningskontrollen regleras i huvudsak av bestämmelserna i 5 kap. 6 § UtlL. En utlänning som vistas i är skyldig att på begäran av en polisman visa upp sitt pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i landet. Utlänningen är också skyldig att efter kallelse av eller polismyndigheten komma till verket eller myndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här. Om utlänningen inte gör det, får han eller hon hämtas genom polismyndighetens försorg. Om det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller av annan anledning kan antas att han eller hon inte skulle följa kallelsen, får utlänningen hämtas utan föregående kallelse. I motiven sägs att bestämmelsen om hämtning utan föregående kallelse självfallet har tillämpning på situationer då en kallelse tvärtom kan antas få till följd att utlänningen håller sig undan. Det understryks att hämtning utan föregående kallelse skall tillämpas restriktivt och att det inte får ske slentrianmässigt utan endast när det bedöms behövligt (prop. 1981/82:146 s. 66). För kontrollåtgärderna gäller överhuvudtaget att de får vidtas endast om det finns anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. I förarbetena till utlänningslagen uttalas bl.a. att en utlännings uppträdande eller umgänge ibland kan ge anledning misstänka att han eller hon inte har rätt att vistas här i landet. sådana fall får kontrollåtgärder enligt 5 kap. 6 § UtlL företas (prop. 2003/04:35 1988/89:86 s. 172 f.). Som allmän utgångspunkt gäller, enligt den inledande bestämmelsen i 1 kap. 1 § UtlL, att lagen skall tillämpas så att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Detta gäller självfallet även vid utövandet av den inre utlänningskontrollen. I 8 § polislagen (1984:387) föreskrivs att en polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning skall ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas, skall det ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. I RPS föreskrifter för polisens befattning med den inre utlänningskontrollen (RPSFS 1986:3) stadgas att en person inte får kontrolleras enbart därför att han eller hon på grund av hudfärg, språk, namn, beteende eller eljest kan antas vara utlänning. Bestämmelsen återspeglar uttalanden av JO i ärenden om utlänningskontroll (dnr 762- 1980 och 1377-1981). Det fordras sålunda att någon särskild omständighet ger anledning anta att utlänningen saknar rätt att vistas i . Arbetet med den inre utlänningskontrollen initieras bl.a. av olika anmälningar rörande utlänningar som under sin vistelse i kommer i kontakt med olika myndigheter. Av bestämmelserna i 6 kap. 1 och 2 §§ UtlF följer att bl.a. skattemyndighet och socialnämnd skall underrätta polismyndigheten vid den första kontakten med en utlänning som inte har eller visar att han eller hon har sökt uppehållstillstånd i och som inte är undantagen från skyldigheten att ha sådant tillstånd. skall med anledning av en sådan underrättelse se till att utlänningen ansöker om uppehålls- eller arbetstillstånd hos eller vidta de andra åtgärder som underrättelsen ger anledning till. Avsikten med dessa bestämmelser är att möjliggöra den inre utlänningskontrollen. Förutom underrättelser från myndigheter får polismyndigheterna inte sällan tips och uppgifter från allmänheten, såväl från namngivna personer som från anonyma, om att utlänningar vistas eller arbetar på uppgivna adresser utan att ha erforderliga tillstånd. Inre utlänningskontroll bedrivs också i samband med andra åtgärder som ingår i polisens verksamhet. Att utlänningar som vistas i har erforderliga tillstånd kontrolleras ibland i samband med exempelvis kontroller av arbetsplatser, näringsställen och klubblokaler, vid trafikkontroller samt vid sedvanliga polisingripanden av olika slag. I RPS föreskrifter och allmänna råd m.m. för polisens befattning med den inre utlänningskontrollen, omnämns bl.a. att möjligheten att i samband med annan verksamhet inom polismyndigheten kontrollera utlänningars rätt att vistas i landet bör beaktas. Enbart den omständigheten att en utlänning är skyldig att på begäran av en polisman visa upp sitt pass är inte liktydigt med att varje utlänning skall kontrolleras. Med människosmuggling avses normalt organisation av olaglig transport av människor över nationella gränser. Människosmugglingen har i allt högre grad kommit att bedrivas av kriminella organisationer med förgreningar i många länder. Dessa kriminella organisationer ägnar sig ofta även åt annan grov brottslighet, t.ex. narkotikasmuggling och människohandel. Med det senare brottet avses sådan i regel gränsöverskridande handel med människor med inslag av otillbörliga påtryckningar eller utnyttjanden som syftar till någon form av exploatering. Människosmuggling kan i och för sig utgöra ett led i människohandel, men brottet människohandel kan också ske genom att människor transporteras över gränser på ett lagligt sätt. Människosmuggling brukar anses innefatta någon form av frivillighet från de smugglades sida. Typiskt sett sammanfaller smugglarnas och de smugglades intressen när det gäller brottets fullbordan, även om smugglarna hänsynslöst utnyttjar människors utsatta situation i ursprungsländerna. De som smugglas har ofta tvingats sälja allt de ägde för att kunna betala smugglaren. Om de inte beviljas uppehållstillstånd, måste de återvända till vanligtvis mycket hårdare förhållanden än de lämnat. Offer för människosmuggling utsätts i många fall, särskilt när det gäller kvinnor, för prostitution och annat sexuellt utnyttjande, samt tvångsarbete under transit och vid framkomsten, för att kunna betala tillbaka de stora skulder till människosmugglarna som de ådrar sig när de gör en överenskommelse med dessa. Det är således fråga om ett hänsynslöst utnyttjande av människor i ett utsatt läge. Människosmuggling sker inte sällan under ovärdiga former eller under förhållanden där de som smugglas utsätts för svåra umbäranden eller t.o.m. förolyckas. Människosmuggling anses utgöra ett brott mot staten. De personer som smugglas kan dock under smugglingen utsättas för brott som riktar sig mot deras person, t.ex. misshandel och olaga hot. Olaglig invandring är ett vidare begrepp och omfattar mer allmänt olaglig inresa och olaglig vistelse. Det kan röra sig om personer som olagligen rest in i ett land, antingen genom att ta sig över gränsen olagligen eller genom att passera gränsen med falska handlingar, utan att därefter legalisera vistelsen genom t.ex. en asylansökan. Men det kan även röra sig om personer som rest in i landet med en giltig visering eller ett giltigt uppehållstillstånd, men stannat kvar efter att tillståndet har löpt ut. uppskattar att människosmuggling globalt och nationellt omsätter allt högre belopp och det finns inget som tyder på att denna kriminella verksamhet skulle avta. 2003/04:35 beräknas människosmugglingen globalt omsätta minst 7 miljarder US- dollar och omsättningen i beräknas uppgå till mellan 500 miljoner och . uppger vidare att ungefär 20 00023 000 personer av de som sökte asyl i har fått hjälp av människosmugglare på något sätt genom råd, anvisningar, dokument, transport m.m. för att ta sig till . anmäldes drygt 100 brott om människosmuggling. Mörkertalet är således stort. Europol är EU:s brottsbekämpande myndighet och ansvarar bl.a. för underrättelseverksamheten. Dess målsättning är att förbättra effektiviteten och samarbetet mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter när det gäller att förebygga och bekämpa allvarliga former av internationell organiserad brottslighet, däribland nätverk för olaglig invandring. Med uttrycket illegala nätverk för invandring avses enligt Europols konvention de handlingar som i vinstsyfte avsiktligen underlättar inresan till, vistelsen på eller arbete inom EU:s medlemsstaters territorium, i strid med bestämmelser och tillämpliga villkor i medlemsstaterna. Användandet av kriminella organisationer för att underlätta migrationen synes ha ökat. De kriminella organisationerna koncentrerar sig sällan på en kriminell verksamhet, utan ägnar sig ofta åt flera olika verksamheter. Narkotikasmuggling kombineras t.ex. ofta med andra verksamheter såsom bedrägeri, penningtvätt och olaglig invandring. De som smugglas tvingas ibland bära narkotika över gränsen som delbetalning för resan. Det finns många resvägar som kan användas för att smuggla in människor i EU. De kriminella organisationerna är flexibla och väljer nya resvägar när de har identifierats av myndigheterna. De kriminella organisationerna har även omfattande kunskap om gränskontrollerna i destinationsländerna och, i förekommande fall, transitländerna. Det finns framför allt fem resvägar: den baltiska rutten, den centraleuropeiska rutten, Balkanrutten, den östra och den nordafrikanska rutten. Utöver dessa resvägar, som framför allt går över land och till havs, används vissa flygrutter. På grund av den höga kostnaden för flygresan och för att erhålla de förfalskade dokument som krävs för att genomföra resan kan detta sätt att resa endast användas av ett fåtal migranter. Den resväg som används för att försöka ta sig in i EU olagligt styr valet av transport och vice versa. En viss smugglingsväg innefattar vanligtvis flera transportsätt. Den mest använda metoden att ta sig in i en medlemsstat synes vara att passera gränsen gömd i ett fordon. Det förekommer dock i ett stort antal fall att migranter försöker ta sig in i ett land genom att uppvisa falska eller förfalskade handlingar. Falska eller förfalskade handlingar används framför allt vid hamnar och flygplatser, där handlingar kontrolleras. Utlänningar som upptäcks vid landgränser och inne i landet har ofta inga handlingar alls. De har ofta rest till ett tredje land med sina egna äkta handlingar. Dessa handlingar har sedan förstörts och utlänningarna har försetts med falska pass eller andra personers pass från länder där det inte finns några viseringskrav för resa till destinationslandet. Utlänningarna erhåller ofta dessa falska handlingar från en kriminell organisation. Många av dem som smugglas Prop. 2003/04:35 får även hjälp av släkt och vänner i destinationslandet genom att de får låna och utnyttja deras pass. De kriminella organisationerna smugglar inte människor av humanitära skäl, utan för egen skull. Det är de som smugglas som tar det första initiativet. De köper en paketresa och erhåller då vanligtvis hjälp med resan och förses med falska eller förfalskade handlingar som skall lämnas tillbaka före ankomsten till destinationslandet. De förses ofta även med instruktioner om vad de lämpligen skall uppge för skäl för sin asylansökan. De är utlämnade åt smugglarna. fastnar de på vägen till destinationslandet utan pengar och utan att kunna språket. Artikel 27.1 i innehåller bl.a. en förpliktelse för Schengenstaterna att i sina respektive nationella lagstiftningar införa lämpliga sanktioner mot den som i vinstsyfte hjälper eller försöker hjälpa utlänningar att resa in till eller vistas på en Schengenstats territorium i strid med gällande bestämmelser rörande utlänningars inresa eller vistelse i den berörda staten. Enligt artikel 27.2 skall en Schengenstat som får kännedom om sådan verksamhet riktad mot en annan Schengenstat underrätta sistnämnda stat om förhållandet. Artikel 27.3 föreskriver att, om en Schengenstat på grund av brott mot sin egen lagstiftning, anmodar en annan Schengenstat att väcka åtal för sådana handlingar som avses i artikel 27.1, skall den anmodande staten genom en officiell anmälan eller genom intygande av behöriga myndigheter styrka vilka lagbestämmelser som har överträtts. Även och deltar genom rådsbeslut i samarbetet som omfattas av artikel 27. Med Schengenstat avses här således samtliga EU:s femton medlemsstater samt och . I vissa fall kan det vara lämpligast att lagföringen sker i den stat mot vilken gärningen riktats och inte där gärningen har begåtts. För vidkommande innebär detta att lagföring kan tänkas äga rum för gärningar som riktats mot men som har begåtts utomlands i en annan Schengenstat. I sådana fall torde det stå klart att brottet kan prövas i med stöd av 2 kap. 3 § 4 . Artikel 27 i kommer att upphävas när rådets direktiv (2002/90/EG) om definition av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse samt rådets rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga ramen för att förhindra hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse har genomförts i medlemsstaternas nationella rättsordningar . höll ett särskilt möte i om skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i EU. förklarade att unionen måste utarbeta en gemensam politik för asylfrågor och invandring, som den beaktar nödvändigheten av en konsekvent kontroll av de yttre gränserna för att stoppa olaglig invandring och bekämpa dem som organiserar denna och begår därmed sammanhängande internationella brott. framhöll vidare sin fasta beslutsamhet att hantera den olagliga invandringen vid källan, särskilt genom att bekämpa dem som ägnar sig åt människohandel och ekonomiskt utnyttjande av migranter. yrkade därför på att lagstiftning skulle antas om stränga påföljder för detta grova brott och uppmanade medlemsstaterna att före utgången av anta lagförslag om detta grundat på förslag från kommissionen. inträffade en tragedi i den brittiska hamnstaden då 58 kinesiska medborgare påträffades döda i en container. Dödsfallen hade uppenbarligen ägt rum i samband med ett försök att, med hjälp av smugglare, olagligt invandra till . Vid ett möte med i uppmanade EU:s ordförandeland medlemsstaterna att vidta åtgärder för att förhindra upprepning av händelsen. Rådet gjorde därvid följande uttalande (slutsats nr 52): uttrycker sin bestörtning över det tragiska faktum att 58 utländska medborgare påträffats döda vid ankomsten till . fördömer de brottsliga gärningar som begås av personer som profiterar på sådan människohandel och förpliktigar Europeiska unionen att intensifiera samarbetet för att bekämpa sådan gränsöverskridande brottslighet som har kostat så många människoliv i hela . uppmanar det tillträdande franska ordförandeskapet och kommissionen att skyndsamt föra arbetet vidare på detta område med utgångspunkt i slutsatserna från , i första hand i särskilt nära samarbete mellan medlemsstaterna och Europol, för att avslöja och bryta upp kriminella nätverk som bedriver denna människohandel och genom att besluta om hårda påföljder för dem som medverkar i denna grova och skändliga brottslighet. 5.4.2Rådets övergripande strategi mot olaglig invandring och människohandel i EU Kommissionen antog ett meddelande till rådet och om en gemensam politik om olaglig invandring. Syftet med meddelandet är att presentera en sammanhållen och gemensam politik, som kräver gemensamma insatser från medlemsstaterna (KOM (2001) 672 slutlig). Kommissionen hade fast- ställt sex områden inom vilka åtgärder kan vidtas för att förebygga och bekämpa olaglig invandring: (1) viseringspolitiken, (2) infrastruktur för informationsutbyte, samarbete och samordning, (3) gränshantering, (4) polisiärt samarbete, (5) utlänningsrätt och straffrätt, samt (6) politik för återtagande och återsändande. På grundval av dessa sex områden lade kommissionen fram ett förslag till handlingsplan. I denna anges bl.a. att det utifrån den politiska överenskommelsen om EG-rättsakterna måste bedömas om det finns ett fortsatt behov att ytterligare harmonisera bestämmelserna rörande människosmuggling. Enligt kommissionen bör minimiresultatet vara att det finns en bindande ram för åtal av människosmugglare eller personer som anstiftar smuggling och deras medbrottslingar. Detta bör enligt kommissionen omfatta inte bara gemensamma definitioner och grundläggande krav för maximistraff utan också minimistraff för berörda brott. Kommissionen uppmanade rådet att stödja handlingsplanen. i Laeken bekräftade sitt åtagande i fråga om de politiska riktlinjer och de mål som fastställdes i för att ett område med frihet, säkerhet och rättvisa skall kunna skapas i EU. ansåg att målet att på detta område nå en i verklig bemärkelse gemensam asyl- och invandringspolitik, förutom inrättandet av olika instrument, förutsätter att politiken i fråga om migrationsströmmarna införlivas i unionens utrikespolitik och begärde därför att en handlingsplan skulle utarbetas på grundval av kommissionens meddelande om olaglig invandring. antog rådet en övergripande strategi mot olaglig invandring och människohandel i EU (EGT C 142, , s. 23). I den övergripande strategin, som syftar till att definiera en gemensam och integrerad taktik för alla de frågor som hör samman med olaglig invandring och människohandel, identifieras sju områden där insatser är nödvändiga, nämligen viseringspolitik, utbyte och analys av information, politik för återtagande och återsändande, åtgärder före gränspassagen, åtgärder av gränsförvaltningskaraktär, Europol och påföljder. De åtgärder och insatser som anges i strategin är bl.a. att ge Europol vidare möjligheter att stödja utredningar i medlemsstaterna av illegala nätverk för invandring, människohandel och människosmuggling, ge stöd till medlemsstaterna samt, när så är möjligt och lämpligt, vara behjälplig vid insamlande och utbyte av information mellan myndigheter som tillämpar lagar som rör dessa fall. Vidare skall de nya gemenskapsinstrument som är avsedda att användas mot människosmuggling genomföras. 5.4.3Förslag till två rättsakter om människosmuggling presenterade förslag till två rättsakter, ett direktiv och ett rambeslut, i syfte att förstärka kampen mot olaglig invandring och människosmuggling (EGT C 253, , s. 1 och s. 6). Syftet med rättsakterna är att genom direktivet vidareutveckla och definiera de förfaranden som skall vara förbjudna samt att genom rambeslutet fastställa effektiva straffrättsliga och andra sanktioner för att bekämpa människosmuggling. Direktivet innehåller bestämmelser om vilka förfaranden som skall vara förbjudna enligt den nationella lagstiftningen medan rambeslutet reglerar vilka straffrättsliga och andra påföljder som skall kunna utdömas. Som rättslig grund för direktivet anges EG-fördragets artiklar 61 a och 63.3 b (avdelning IV). Av artikel 63 framgår att rådet efter Amsterdamfördragets ikraftträdande enhälligt skall besluta om bl.a. åtgärder som avser olaglig invandring och olaglig bosättning. Som rättslig grund för rambeslutet anges Unionsfördragets artiklar 29, 31 e och 34.2 b (avdelning VI med bestämmelser om polis- och straffrättsligt samarbete). Enligt artikel 31 e skall de gemensamma insatserna rörande straffrättsligt samarbete omfatta bl.a. åtgärder som fastställer minimiregler avseende brottsrekvisit och påföljder på området organiserad brottslighet. Enligt artikel 34.2 får rådet, efter initiativ av en medlemsstat eller kommissionen, enhälligt fatta beslut om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar. Rambeslut är bindande för medlemsstaterna när det gäller de resultat som skall uppnås men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt. Rambeslut har inte direkt effekt. har yttrat sig över förslagen till direktiv och rambeslut (EGT C 276, 1.10.2001, s. 244). Vid rådets möte nåddes en principöverenskommelse om innehållet i direktivet och rambeslutet. godkände riksdag utkastet till rambeslut (prop. 2001/02:37, bet. 2001/02:SfU6, rskr. 2001/02:71). Efter riksdagsbeslutet har utkast- texterna varit föremål för granskning av EU:s juristlingvister, varvid vissa språkliga och redaktionella justeringar av texterna har gjorts. Justeringarna har dock inte inneburit någon ändring i sak. Rådet antog de två rättsakterna (EGT L 328, 5.12.2002, s. 1 och s. 17). skall som medlem i Europeiska unionen ha vidtagit de åtgärder som är nödvändiga för att uppfylla bestämmelserna i rambeslutet samt ha satt i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. 5.4.4Rådets direktiv om definition av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse Rådets direktiv /90/EG innehåller bestämmelser om vilka typer av hjälp som skall vara förbjudna och belagda med påföljd enligt den nationella lagstiftningen. Nedan ges en redogörelse för direktivets huvudsakliga innehåll.