prop · GQ031d23 · 2003-01-01 00:00:00 — Internationaliseringen ställer ökade krav på harmonisering av regelverken i de olika länderna och gemensamma regler för bl.a. gränsöverskridande handel. De insatser som genomförs via olika internationella organisationer på mellanstatlig nivå är av stor betydelse. Vid sidan av insatserna inom EU och de åtaganden som har gjorts enligt om klimatförändringar bedrivs detta arbete bl.a. inom (), Östersjösamarbetet och det nordiska samarbetet. Insatserna inom politikområdet behandlas närmare under respektive verksamhetsområde. En strategi för grön skatteväxling presenterades i budgetpropositionen . Strategin innebär att höjda skatter på energi och miljöfarliga utsläpp balanseras med en sänkning av skatter på arbete. Det första steget avsåg 2001, då skatteväxlingen omfattade . Det andra steget genomfördes och omfattar en skatteväxling med . För energiområdet innebär dessa steg främst en höjning av skatten på el och på fossila bränslen för uppvärmning. föreslås ett tredje steg omfattande . Sammanlagt beräknas skatteväxlingsstrategin omfatta (se Förslag till statsbudget, finansplan m.m.). För att möjliggöra den fortsatta skatteväxlingen genomför regeringen de utredningsupp 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 21 drag som budgetproposition redovisades som nödvändiga förutsättningar. Det gäller utformningen av nedsättningssystemet för tillverkningsindustrin samt jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksnäringarna (dir. 2001:29). Vidare en fördjupad analys av alternativa styrmedel som långsiktiga avtal och handel med utsläppsrätter (dnr N2000/6745/ESB samt dir. 2000:56), en ökad miljörelatering av vägtrafikbeskattningen (dir. 2001:12) samt en översyn av övriga miljörelaterade skatter. Utrikespolitiken medverkar till att bekosta den internationella samverkan i () och delar av det nordiska energisamarbetet (se utgiftsområde 5 Internationell samverkan). Beredskapsfrågorna inom el- och energiområdet har en nära koppling till energipolitiken. Säkerheten i el- och energiförsörjningen måste vara god såväl i fredstid och vid svåra påfrestningar på samhället i fred som vid höjd beredskap. I enlighet med beslut om en ominriktning av det civila försvaret bildades för att samordna insatserna (prop. 2001/02:158, bet. 2001/02:FöU10, rskr. 2001/02:261) (se utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet). Handlingsplan för utveckling av energisituationen i . Arbetet har väsentligen varit fokuserat på energisituationen i den ryska delen av och främst inriktats på energieffektivisering och förnybara energislag. Rådet fick ett förnyat mandat och har övertagit ordförandeskapet från (se utgiftsområde 7 Internationellt bistånd). Energipolitiken måste utformas utifrån hänsyn till dess effekter på miljön. Inom de lokala investeringsprogrammen (LIP) har olika energipolitiska åtgärder som bidrar till en bättre miljö finansierats, såsom investeringar för att utnyttja spillvärme, liksom investeringar i biobränslebaserade värmeanläggningar och energieffektiviseringsåtgärder. Även inom klimatinvesteringsprogrammet (KLIMP) kommer motsvarande åtgärder att finansieras (se utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande). Övriga insatser utanför politikområdet, t.ex. inom konsumentpolitiken, framgår under verksamhetsområdena. 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 21 Utvecklingen/tillståndet inom energiområdet till (se tabell 3.2). har betydande förändringar skett där förnybara energislag och elproduktionen ökat som oljans andel av försörjningen minskat. Jämfört med uppvisar således energiförsörjningen en ökad diversifiering. Oljan utgjorde av energitillförseln medan andelen 2000 var . Denna utveckling har möjliggjorts genom en utbyggnad av vatten- och kärnkraft i kombination med statlig politik för bl.a. minskat oljeberoende. El- produktionen från vattenkraft har ökat med . Införandet av koldioxidskatt har i kombination med höjda energiskatter stimulerat till en kraftig ökning av biobränslen i framför allt värmesektorn. Bioenergi står för av den totala tillförseln och tillgången till denna energi är generellt mycket god i . Naturgasen står för en liten del av den totala tillförseln men är betydelsefull i de delar av landet, i Syd- och , där gasnätet byggts ut. Tillförsel av naturgas sker genom endast en ledning från , och endast en leverantör finns. Den svenska marknaden är, till skillnad från i de flesta övriga länder inom EU, således liten. Importen av kol har halverats . Vindkraft utgör fortfarande en närmast försumbar andel av den totala försörjningen, men kan lokalt svara för en inte ringa andel. Kärnkraft utgör (brutto) av den totala tillförseln (tabell 3.2). Här måste observeras att cirka två tredjedelar av det tillförda bränslet i ett kärnkraftverk omvandlas till värme, vilken inte tillvaratas. Till stor del förklaras alltså ökningen i den totala energitillförseln med förluster i kärnkraftproduktionen. som oljeanvändningen minskat har beroendet av olja från också kunnat minska. Importen av olja sker huvudsakligen från . Även på detta område har således en ökad diversifiering skett. Detta medför att exponeringen för eventuella prisstegringar på olja och därav följande konsekvenser för samhällsekonomin minskat. års höga oljepriser har dock sannolikt medfört en övergång från olja till el på sådana områden där substituering kan ske, t.ex. i uppvärmning och vissa industriprocesser. Bostads- och servicesektorn har minskat sin energianvändning något. Variationer i energianvändningen förekommer dock mellan åren, beroende främst på konjunktur- och temperaturskillnader. Bortsett från tillfälliga nedgångar har transportsektorn ökat sin energianvändning kontinuerligt. I ett kortare perspektiv ökade energitillförseln jämfört med året innan, främst beroende på högre kärnkraftsproduktion och på att 2000 var ett ovanligt varmt år. Den totala energianvändningen (dvs. slutlig användning, distributions- och omvandlingsförluster samt bunkeroljor för utrikes sjöfart) har ökat med . Den inhemska energianvändningen i sektorerna industri, transporter samt bostäder och service har endast ökat med . har BNP ökat och befolkningen . Såväl tillförsel som användning av energi har således successivt effektiviserats som en ökad diversifiering skett, vilken varit gynnsam såväl ekonomiskt som försörjningstrygghetsmässigt. 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 21 Tabell 3.2 Energibalans i för åren 1970,1980, 1990, 1995, 2000 och 2001, TWh Tillförsel av bränslen: Biobränslen, torv m.m. Bostäder, service m.m. Utrikes sjöfart och energi 1 I enlighet med den metod som används av FN/ECE för att beräkna tillförseln från kärnkraften. elproduktion har mer än fördubblats (se tabell 3.3). Därefter har produktionen varit nära nog , bortsett från de variationer som främst beror på vattentillgången. Vatten- och kärnkraften svarar vardera för knappt hälften av elproduktionen under normala förhållanden. Den övriga produktionen sker i huvudsak i kraftvärmeanläggningar i fjärrvärmenäten och inom industrin. Ett antal oljekondensanläggningar och gasturbiner har stängts . Vattentillrinningen i har varit mycket god . var vattenkraftsproduktionen , vilket är ca mer än under ett normalår. utlandshandel med el varierar , främst beroende på vattentillgången i det nordiska elsystemet. visade utlandshandeln med el ett nettoöverskott på över på grund av den goda vattentillgången. Den mycket snabba ökningen i elanvändningen speglar till en del en övergång från olja till el inom såväl industrin som bostadssektorn. Från slutet av 1980- talet har ökningstakten mattats av väsentligt. var elanvändningen i det närmaste vilket bl.a. hänger samman med den kraftiga lågkonjunkturen och strukturomvandlingen . har användningen av el dock ökat något, främst driftel i bostads- och servicesektorn. 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 21 del kan en förklaring vara senare års höga oljepriser. Prognoser visar på fortsatt ökande elanvändning, såväl i som i övriga Detta innebär att kommer ny elproduktionskapacitet att behöva byggas i det nordiska systemet. Tabell 3.3 Elbalans i för åren 1970, 1980, 1990, 1995, 2000 och 2001, TWh -1,8 -1,7 -7,3 Bostäder, service m.m. Den gemensamma nordiska elmarknaden omfattar , , och . Elproduktionssystemen i de nordiska länderna uppvisar stora olikheter, vilket i sig utgör en grund för elhandel mellan länderna. I baseras elproduktionen i stort sett uteslutande på vattenkraft. har liksom ett blandat produktionssystem med såväl konventionell värmekraft som kärnkraft och vattenkraft. Andelen konventionell värmekraft är dock betydligt högre i än i , medan de andra kraftslagen spelar en relativt sett mindre roll. elproduktion baseras till största delen på förbränning av kol och naturgas i kraftvärmeverk och kondenskraftverk. Andelen vindkraft är högst i , där den utgjorde av landets elproduktion . Den övriga förnybara elproduktionen i är dock låg. I och används en betydande del av elen inom industrin, eftersom dessa länder i likhet med har en stor andel energiintensiv industri. I , som har en annan industristruktur, svarar bostads- och servicesektorn för en större del av elanvändningen. Elhandelsströmmarna mellan de nordiska länderna varierar över året och mellan åren beroende på temperatur, nederbörd och temperatursvängningar. var ett våtår, och exporterade stora mängder el till , och . Totalt uppgick exporten från till , vilket kan jämföras med . Importen av el till uppgick till , vilket innebär att var nettoexportör av el . Större delen av den svenska importen skedde från . Sedan elmarknadsreformen 1996 har varit nettoimportör och nettoexportör . Grunden för en god försörjningstrygghet är väl fungerande energimarknader som bidrar till ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser. Se- dan 1970-talets oljekriser har som framgått det höga svenska importberoendet av olja kunnat halveras och importen härrör till övervägande delen från . Importen av kol har halverats och tillförseln av naturgas från ligger på en tämligen stabil nivå . Den förändring av kraftvärmebeskattningen som föreslås i denna proposition (se Förslag till stats- 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 21 budget, finansplan m.m., vol 1.) förväntas bidra till att det befintliga naturgasnätet i sydvästra utnyttjas effektivare. I de 26 kommuner där naturgas distribueras står naturgasen i genomsnitt för av energianvändningen. På nationell nivå svarar naturgasen för av den totala energianvändningen. Internationellt samarbete inom IEA och EU är grundläggande för försörjningstryggheten. Under ordförandeskap antog slutsatser med riktlinjer för det fortsatta arbetet med en strategi för försörjningstrygghet för energi i den Europeiska gemenskapen. För svenskt vidkommande bör frågan om den långsiktiga försörjningstryggheten i energitillförseln, inklusive elproduktionen, och behovet av diversifiering av tillförseln belysas inför arbetet med den fortsatta omställningen av energisystemet. Erfarenheterna från bl.a. den nordiska elmarknaden visar också att såväl försörjningstryggheten som konkurrenskraften stärks genom att våra nationella marknader stegvis integreras med våra grannländer. De satsningar på energieffektivisering och förnybar elproduktion som genomförs inom ramen för det energipolitiska programmet har också en positiv effekt på den långsiktiga försörjningstryggheten. När det gäller försörjningstryggheten på kort sikt har framförallt effektsituationen på elmarknaden uppmärksammats. Den ansträngda effektsituationen är en av orsakerna till att regeringen har bedömt att den andra reaktorn i ej kunnat stängas. De resultat som uppnåtts avseende elmarknaden behandlas under verksamhetsområde Elmarknadspolitik. En allt större vikt har fästs vid energi-, miljö- och klimatsamarbetet i närområde. formaliserades detta i en mellanstatlig samarbetsgrupp där samtliga Östersjöstater och den Europeiska kommissionen deltar. , tillsammans med de nordiska länderna, är pådrivande i arbetet. inrättades ett energisekretariat i med uppgift att svara för den praktiska samordningen , . Östersjösamarbetet är fokuserat på fyra områden; elmarknaden, gasmarknaden, klimatförändringen och energieffektivisering. Samarbetet kommer att utvärderas inför en eventuell fortsättning. 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 21 Den energiintensiva industrin i har internationellt sett en låg specifik energianvändning (energi per producerad enhet) som den produktion som dessa branscher står för har en stor ekonomisk betydelse för . Genom dessa branscher utnyttjas inhemska råvaror på ett sätt som leder till betydande exportinkomster. Branscherna kännetecknas ofta av global överkapacitet. Överkapaciteten gör i sin tur att företagen måste rationalisera produktionen för att behålla konkurrenskraft och lönsamhet. Rationalisering har medfört högre energieffektivitet genom att äldre ineffektiva anläggningar har ersatts av nya. Den energiintensiva industrin i är utsatt för konkurrens från råvarubaserad industri i såväl som övriga världen. En av de viktigaste förutsättningarna för konkurrensförmågan hos denna industri är en god tillgång på energi på konkurrenskraftiga villkor. Därför utgör dessa faktorer en viktig del i de energipolitiska målen. Vid valet av styrmedel är jämförelser med konkurrentländerna viktiga när staten utformar de insatser som riktas mot den energiintensiva industrin. Regeringen påbörjade ett pilotprojekt om s.k. långsiktiga avtal mellan staten och industrin som visade att sådana avtal under vissa förutsättningar kan spela en viktig roll. Mot denna bakgrund tillsatte regeringen en förhandlare med uppgift att ta fram målformulering och förslag till långsiktiga avtal. Förhandlaren presenterade ett principförslag till ett program för långsiktiga avtal för att främja energieffektivisering och andra åtgärder inom energiintensiv industri som kan påverka utsläppen av klimatpåverkande gaser (Ds 2001:65). I regeringens proposition 2001/02:143 Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning bedömde regeringen att ett program för långsiktiga avtal med den energiintensiva industrin, som en del av energi- och klimatpolitiken, skulle kunna utgöra en åtgärd på nationell nivå som kan bidra till att uppfylla det nationella klimatmålet och del av EU:s gemensamma åtagande enligt Kyotoprotokollet. Långsiktiga avtal kan utgöra ett komplement till energi- och koldioxidskatterna samt andra styrmedel. De slutsatser som den parlamentariska skattenedsättningsutredningen kommer fram till (se avsnitt 3.5.2) har betydelse för det fortsatta arbetet med att utveckla ett program för långsiktiga avtal. Ett av de alternativ som utredningen analyserar innebär fortsatt nedsättning av skatt för den energiintensiva industrin i kombination med långsiktiga avtal. Vidare arbetar en parlamentarisk sammansatt delegation med att formulera ett förslag till handel med det direktivförslag som förhandlades inom EU för en utsläppshandel för energiintensiv industri och el- och värmeproduktion. Hälsa, miljö och klimat Energipolitiken skall skapa villkoren för bl.a. en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat. Tillförseln av elenergi kommer i huvudsak från kärnkraft och vattenkraft, vilka båda är kraftslag som är fördelaktiga när det gäller de utsläpp som bidrar till luftföroreningar och växthuseffekten. kalla klimat leder dock till att uppvärmningen av byggnader kräver mycket energi. Inom tätorter är fjärrvärmen väl utbyggd och har varit av avgörande betydelse för att minska nivån av föroreningar i luften. Användningen av förnybara energikällor är mycket hög i fjärrvärmeproduktionen, vilket har inneburit att användningen av fossila bränslen, och därmed utsläppen av koldioxid, har minskat. De åtgärder som genomförs inom energipolitiken har generellt positiva effekter på hälsa och klimat. Vid vissa åtgärder måste det dock ske en avvägning mellan olika typer av miljöpåverkan. Åtgärder som genomförts för att minska elanvändningen i uppvärmningssektorn har t.ex. i vissa fall inneburit en ökning av de lokala utsläppen av partiklar då elvärme ersatts med småskalig förbränning av biobränsle. Enligt riktlinjerna för energipolitiken skall kärnkraftsreaktorerna i stängas. stängdes den första reaktorn i . Den andra reaktorn skulle enligt energipolitiska beslut ställas av före . För stängningen ställdes dock ett villkor att bortfallet av elproduktion kan kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och minskad användning av el. Det energipolitiska programmet omfattar därför åtgärder för att stimulera användningen av förnybara energislag och en minskad elanvändning. I skrivelse 2000/01:15 redovisade regeringen som sin bedömning att villkor för en stängning av den andra reaktorn i före inte var uppfyllda. Enligt villkoren får stängningen inte medföra påtagligt negativa effekter i fråga om elpriset, tillgången på el för industrin, effektbalansen eller miljön och klimatet. Regeringen bedömde dock att en stängning kan genomföras senast före utgången av 2003 efter det att erforderliga åtgärder fått genomslag. delade regeringens bedömning och framhöll att det är som även fortsättningsvis prövar om nämnda villkor är tillgodosedda inför ett beslut att stänga den andra reaktorn i . I skrivelse 2001/02:22 redovisade regeringen sin bedömning att den förnyade prövning som regeringen gjort visar att förutsättningarna inte har förändrats sedan prövningen 2000. behandlade skrivelsen i samband med behandlingen av budgetpropositionen (bet. 2001/02:NU3, rskr. 2001/02:113) och delade denna bedömning. En förnyad prövning av om villkoren för en stängning av är uppfyllda genomförs . Regeringen avser att återkomma till med en bedömning av om villkoren är uppfyllda. I regeringens proposition Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning 2001/02:143) presenterar regeringen sin avsikt att söka nå en överenskommelse med industrin om en långsiktigt hållbar politik för den fortsatta kärnkraftsavvecklingen och omställningen av energisystemet. beslutade regeringen om en förhandlingsman med uppdraget att för statens del genomföra överläggningar med industrin i syfte att förbereda en sådan överenskommelse. Utgifterna för åtgärderna inom utgiftsområde 21 Energi uppgick till , vilket kan jämföras med . Därutöver tillkommer de dryga som fick behålla av utdelningen som lämnades av bolaget , med anledning av avtalet om stängningen av en reaktor i . Det är främst utgifterna för stöden till investeringar i elproduktion från förnybara energikällor och stödet för småskalig elproduktion liksom utgifterna för stöden till energiforskning och energiteknik som fortsatt att öka . Mindre ökningar har även skett av utgifterna för bidrag till minskad elanvändning och åtgärder för effektivare energianvändning. 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 21 Utgifterna inom energipolitiken är svåra att koppla till kostnaderna för verksamheten. Det kan ta från det att en myndighet har fattat beslut om ett stöd, dvs. då kostnaden uppkommer, till dess att beviljat belopp har betalas ut, dvs. då utgiften faller ut. Anslagssparandet inom utgiftsområde 21 Energi uppgick till ca vid utgången av 2001, vilket är en ökning med ca jämfört med utgången av 2000. Ungefär hälften av detta anslagssparande är uppbundet genom fattade beslut om stöd som ännu inte betalats ut. En viss del av anslagssparandet förklaras även av de utgiftsbegränsningar som fanns för många anslag inom energiområdet . Anslagssparandet inom vissa anslag beror även på att olika omvärldsfaktorer, exempelvis utvecklingen av elpriserna och kostnaderna för åtgärderna, gjort stöden mindre efterfrågade än beräknat. Regeringen bedömer att förutsättningarna för att upprätthålla en god försörjningstrygghet i det stora hela är tillfredsställande. Den fortsatta internationaliseringen av energimarknaderna innebär ökade möjligheter till diversifiering i tillförsel och handel som i sin tur generellt stärker försörjningstryggheten. Internationaliseringen har vidare ökat valfriheten, stimulerat konkurrensen och medfört en kostnadspress på energiföretagen, som bidragit till att upprätthålla en god konkurrenskraft för den svenska industrin. I sammanhanget bör dock observeras att den fortsatt stigande elanvändningen, i såväl som och , talar för att behov av ny produktionskapacitet kommer att uppstå . Till en del kan detta behov sannolikt täckas av den ökning av förnybar elproduktion som byggs ut till följd av elcertifikatsystemet. Ett ökat inslag av förnybar energi såsom t.ex. vindkraft innebär dock ett ökat behov av reglerkraft. Frågan om den långsiktiga försörjningstryggheten i energitillförseln, inklusive elproduktionen, och behovet av diversifiering av tillförseln bör belysas inför arbetet med den fortsatta omställningen av energisystemet. Regeringen avser tillsätta en utredning med uppdrag att ta fram ett sådant underlag. 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 21 Inom den Europeiska gemenskapen har riktlinjer för arbetet med en strategi för försörjningstryggheten för energi tagits fram. Dessa utgör ett viktigt underlag för de initiativ som tas och förhandlas inom gemenskapen. Regeringen har i Samverkan för en trygg effektiv och miljövänlig energiförsörjning 2002/02:143) meddelat sin avsikt att vidta åtgärder för att skapa förutsättningar för att säkra behovet av elförsörjning de kommande decennierna. Vidare syftar den förhandling som inletts om den långsiktiga användningen av kärnkraften till att långsiktigt säkra elförsörjningen. De åtgärder som genomförs inom energipolitiken har generellt positiva effekter på hälsa och klimat som vissa åtgärder kan kräva en noggrann avvägning mellan olika typer av miljöpåverkan. Enligt riktlinjerna för energipolitiken skall kärnkraftsreaktorerna i stängas. Den första reaktorn stängdes . Villkoren för stängningen av den andra reaktorn har preciserats av . Regeringen genomför en ny prövning av om dessa villkor är uppfyllda och avser att återkomma med en bedömning av om dessa villkor är uppfyllda. Medelsförbrukningen inom utgiftsområdet är lägre än förväntat, vilket hänger samman med att huvuddelen av kostnaderna avser åtgärder där utgifterna utfaller först efter att resultaten av åtgärderna har redovisats. Regeringen konstaterar också att vissa åtgärder inom det energipolitiska programmet inte har kunnat fullföljas i den takt som planerats. Detta har tidigare framkommit vid utvärdering av programmet. Därefter har åtgärder vidtagits t.ex. vad gäller stödet för att minska elanvändningen. Regeringen konstaterar emellertid att utgifterna för energiforskning och energiteknikstöd ökat betydligt och att denna verksamhet nu bedrivs i planerad omfattning. Vad avser utvecklingen på elmarknaden se avsnitt 4.5.2. RRV bedömer att årsredovisningen i allt väsentligt är rättvisande. Myndigheten fick samma omdöme 2000. Myndigheten fick betyget Tillfredsställande i den ekonomiadministrativa värderingen som presenterades av ESV. Detta är en påtaglig förbättring jämfört med då myndigheten fick betyget Ej tillfredsställande. () har fört en fortlöpande dialog med myndigheten om det ekonomiadministrativa läget. Ekonomifunktionen vid myndigheten har förstärkts och arbetet med att kvalitetssäkra verksamheten har fortsatt. Vidare har RRV genomfört studien skapa aktiva konsumenter - och stöd till konsumenterna på elmarknaden (RRV 2001:10). I den konsumentpolitiska handlingsplanen 2005 (prop. 2000/01:135) som antogs av , fastställs att ett av åtta delmål för perioden är att arbeta för att ge konsumenterna bättre förutsättningar att agera på konkurrensutsatta marknader, vilket bl.a. omfattar elmarknaden. Propositionens innehåll och ytterligare åtgärder tas upp under verksamhetsområdet . RRV bedömer att årsredovisningen och koncernredovisningen i allt väsentligt är rättvisande. Myndigheten fick samma omdöme 2000. 2002/03:1 UTGIFTSOMRÅDE 21 Elmarknadspolitiken syftar till att skapa goda ramvillkor för en effektiv och väl fungerande elmarknad. Ansvarig myndighet inom verksamhetsområdet är , genom dess nätmyndighet som ansvarar för tillsynen över elnäten.