prop · GR0325 · 2003-10-30 00:00:00 — De politikområden som regleras i kapitlet om rättsliga och inrikes frågor , viseringspolitik, gränskontroll, migration och asyl, gränsöverskridande handel med droger, penningtvätt, organiserad brottslighet, polissamarbete och rättsligt samarbete, dataskydd och ömsesidigt erkännande av domar m.m. syftar till att utveckla unionen till ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Huvuddelen av instrumenten i regelverket, vad gäller rättsliga och inrikes frågor, ligger inom ramen för samarbetet i unionens tredje pelare och procedurerna för beslutfattande är mellanstatliga snarare än överstatliga. Detta återspeglas i beslutsgången, där medlemsstaterna måste uppnå Prop. 2003/04:25 enighet för att ett instrument skall kunna antas. Inom asyl- och migrationsområdet pågår ett betydande lagstiftningsarbete vilket för kandidatländernas del innebär att regelverket vid tiden för anslutning kommer att vara långt mer omfattande än då utvidgningsförhandlingarna ägde rum. Administrativ kapacitet och gemensamt synsätt Kapitlet för rättsliga och inrikes frågor omfattar områden av stor vikt. före anslutningen har medlemsstaterna särskilt följt hur kandidatländerna stärkt sin förmåga att tillämpa det regelverk som kapitlet omfattar. Inom de berörda områdena är det nödvändigt att kandidatländernas administrativa kapacitet har nått en godtagbar standard för inträdet i unionen. En särskild rådsarbetsgrupp inrättades för att ge medlemsstaterna möjlighet att följa kandidat- länderna i processen med att genomföra regelverket. slöts en föranslutningspakt mot organiserad brottslighet mellan unionens medlemsstater och kandidatländerna. utveckla ett gemensamt synsätt när det gäller bekämpningen av Pakten består av ett tiotal principer som alla speglar olika delar av , t.ex. gällande gemensam policy mot korruption, inrättande av centrala nationella organ såsom kriminalunderrättelseenheter och inrättande av särskilda finans- För att genomföra pakten bildades en arbetsgrupp. Gruppen håller regelbundna möten för att utvärdera kandidatländernas anpassning till paktens principer. Med början under det svenska ordförandeskapet har fokus lagts på vilka hinder som fortfarande existerar för att genomföra paktens innehåll. Det är utomordentligt viktigt att kandidatländernas polis- och rättsväsende är oberoende, pålitligt och effektivt. kandidatländerna och Europol har resulterat i avtal som syftar till att stärka samarbetet när det gäller bekämpning av allvarliga former av Genom dessa avtal regleras bl.a. möjligheten att utväxla personuppgifter. En förutsättning för att avtal skall kunna ingås är att kandidatlandet i fråga har lagar och ett administrativt tillvägagångssätt som tillgodoser skyddet av personuppgifter. Eurojust har möjlighet att ingå samarbetsavtal med tredjeland. avtal kan innehålla bestämmelser om formerna för utstationering av tjänstemän och om utbyte av personuppgifter. Ömsesidigt erkännande av domar och beslut Frågan om förtroendet stater emellan för varandras rättsväsenden är central när det gäller tillämpning av instrument som rör ömsesidigt erkännande av domar och beslut. En följd av detta är att man valt att infoga skyddsklausuler i anslutningsfördraget på både straffrättens och Prop. 2003/04:25 civilrättens område när det gäller ömsesidigt erkännande. Skyddsklausulen för rättsliga och inrikes frågor kan användas om det skulle visa sig att det finns allvarliga brister i införlivandet eller tillämpningen av instrument som rör ömsesidigt erkännande inom straffrätten eller civilrätten eller om det finns en överhängande risk för sådana brister (se avsnitt 7.30). Om en sådan situation skulle uppkomma efter anslutningen av de nya medlemsstaterna kan kommissionen, på motiverad begäran av en medlemsstat eller på eget initiativ och efter att ha samrått med medlemsstaterna, besluta om särskilda villkor för tillämpningen av instrumentet. Sådant villkor kan t.ex. vara att tillämpningen tillfälligt upphävs i förhållandet mellan en ny medlemsstat och övriga medlemsstater. En av de synligaste delarna i regelverket är Schengenreglerna, som innebär att nationella gränskontroller tas bort. När det gäller kommer dock kandidatländernas inträde i unionen inte att innebära ett upphävande av gränskontroller mellan gamla och nya medlemsstater. Beslut om att häva dessa gränskontroller kommer i stället att fattas separat och med enhällighet av ministerrådet. Detta kommer att ske efter de nya medlemsstaternas inträde i unionen och skall föregås av noggranna utvärderingar av de nya medlemsstaternas rättsliga och praktiska beredskap att tillämpa Schengenreglerna. Varje kandidatland lämnar en handlingsplan för genomförande av Schengen som bl.a. skall innehålla en trovärdig tidsplan. Genom detta instrument kan kandidatländerna visa sina framsteg på området. har anfört att flera kandidatländer i vårt närområde är produktions- och transitländer för både narkotikasmuggling och cigarettsmuggling. Utvidgningen kommer, enligt , att innebära ett ökat hot avseende smuggling och annan gränsöverskridande brottslighet riktad mot och EU. För att möta detta hot är det viktigt att också efter anslutningsdagen aktivt bidrar till att stärka brottsbekämpande myndigheters förmåga i dessa länder och att stärka det internationella samarbetet. skulle också, enligt verket, behöva se över sitt nationella regelverk i syfte att stärka möjligheter att bedriva en effektiv brottsbekämpning avseende detta trafikflöde. Kandidatländerna behöver anpassa sin viseringspolitik till EG- regelverket och bygga upp en tillräcklig administrativ kapacitet redan före anslutningen för att kunna tillämpa regelverket vid anslutningen. Det gäller bl.a. anpassning till förordningen om vilka länders medborgare som måste ha visering vid inresa i medlemsstaterna och vilka som är befriade från detta krav. Det är av stor vikt att kandidatländerna fortsätter reformarbetet för att anpassa sin nationella lagstiftning och tillämpning till på detta område. Det gäller t.ex. regelverket kring asylprövning både i första instans och i överinstans, mottagande av asylsökande, regler för invandring och familjeåterförening, tredjelandsmedborgares rättigheter samt arbetstagares och studenters rättigheter. Förhandlingsresultatet: Förhandlingarna i kapitlet om rättsliga och inrikes frågor har inte, som i vissa andra kapitel, komplicerats av begärda övergångslösningar och undantag. Samtliga länder har accepterat regelverket och förutom vad som ovan redovisats om skyddsklausulen på straffrättens och civilrättens område finns inga övergångslösningar eller undantag. En konsekvens av utvidgningen är att de nya medlemsstaterna kommer att delta i de olika samarbeten som pågår. Såväl Europol- och Eurojustsamarbetet som samarbetet på myndighetsnivå berörs. Vidare kan utvidgningen komma att påverka beslutsfattandet på de områden där det krävs enhällighet för att anta rättsakter, då fler länder måste enas om innehållet. I detta sammanhang bör nämnas att beslut på det migrations- och asylpolitiska området eventuellt kommer att kunna fattas med stöd av kvalificerad majoritet. De särskilda Schengen- lösningarna kommer för del att innebära fortsatt gränskontroll mot de nya medlemsstaterna även efter deras anslutning, fram till dess att rådet fattat beslut om att kontrollerna skall upphävas. och har pekat på ett hot om en ökning av gränsöverskridande brottslighet. Detta är i viss mån sant men man bör dock komma ihåg att brottslighet och smuggling pågår . innebär ett ökat samarbete med de nya medlemsstaterna och att fler länder aktivt deltar i unionens samarbete för att förebygga, förhindra och utreda brott. Ökad samordning och harmonisering av lagar bidrar till bättre möjligheter att motverka gränsöverskridande brottslighet inom EU, men även gentemot tredje land. Sammanfattning: Samtliga kandidatländer har accepterat att tillämpa regelverket i detta kapitel från anslutningsdagen. och har dock fått övergångslösningar när det gäller tullsatsen vid import av textilprodukter respektive aluminium. Remissinstanserna har inte yttrat sig i frågan. Bakgrund: Tullunionskapitlet inkluderar gemenskapens tullkodex, den kombinerade nomenklaturen (tulltaxan) inklusive handels- preferenser, tullkvoter och tullsuspensioner. Hit hör också annan tullrelaterad lagstiftning som t.ex. regler om varumärkesförfalskning och piratkopiering. Tulladministrationerna i kandidatländerna måste redan från anslutningsdagen kunna hantera kontrollen vid gränsen, som delvis även bildar den nya yttre unionsgränsen. Kontrollerna måste genomföras på ett smidigt sätt så att medborgarnas säkerhets- och skyddsintressen bevakas Prop. 2003/04:25 som handeln främjas. Den inre marknaden och en smidig handel bygger på en väl fungerande tullunion. Detta förutsätter att EG:s tullagstiftning införlivas i kandidatländernas lagstiftning senast vid anslutningen. Förhandlingarna om tullunionskapitlet har framför allt koncentrerats på kandidatländernas antagande av befintlig EG-lagstiftning. Vid förhandlingarna har särskilt framhållits att kandidatländerna måste reformera och förstärka tullmyndigheternas tjänster, installera väl fungerande IT-system, vidta åtgärder mot ekonomisk och organiserad brottslighet samt bekämpa bedrägerier och korruption. Kandidatländerna skall löpande fram till anslutningsdagen fortsätta att informera om arbetet med att utveckla tillräcklig kapacitet inom sina tulladministrationer. Förhandlingsresultatet: När det gäller importen av vissa textilprodukter har fått en övergångslösning fram till slutet av det femte året efter anslutningen, dock längst t.o.m. , vilken möjliggör för att importera dessa produkter till en lägre tullsats än den gemensamma tulltaxan. Undantaget innebär en gradvis upptrappning inom en årlig maximikvot av tullsatsen till den gemen- samma nivån. Produkterna skall uteslutande användas på territorium i enlighet med existerande gemensamma regler om slutanvändning. har fått övergångsarrangemang för import av olegerat aluminium. Övergångsperioden löper fram till slutet av det tredje året efter anslutningen, dock längst t.o.m. , och innebär att kvoterna minskar som tullsatsen ökar. Samtliga kandidatländer har accepterat att tillämpa regelverket i detta kapitel från anslutningsdagen med undantag för ovan beskrivna övergångslösningar. Som en följd av utvidgningen kommer gräns- kontrollen mellan de nuvarande medlemsstaterna och de nya medlemsstaterna att minska. Sammanfattning: Alla kandidatländer har accepterat lagstiftningen på detta område. Kandidatländerna, som ju är starkt anknutna till EU genom associeringsavtalen, har nått en god nivå av anpassning. Remissinstanserna har inte yttrat sig i frågan. För att den inre marknaden och tullunionen skall fungera är det nödvändigt med ett gemensamt system av import- och exportregler och att gemenskapen kan agera enhetligt i förhållande till länder utanför EU. Genom artikel 133 i EG-fördraget har EU-länderna därför gett gemenskapen mandat att förhandla för deras räkning på detta område. Den gemensamma handelspolitiken är av särskild politisk betydelse inte minst mot bakgrund av den inre marknadens och EU:s ställning som den Prop. 2003/04:25 största handelspartnern i världen. Den yttre handelspolitiken omfattar gemenskapens handelsavtal med tredjeland och internationella organisationer liksom samarbets- överenskommelser. Huvudkomponenterna är den gemensamma handels- politiken och biståndspolitiken. Gemenskapens handelspolitik härrör till stor del från internationella avtal under (). Den grundläggande basen är den gemensamma tulltaxan vid handel med tredjeland. Förutom de gemensamma export- och importreglerna omfattar även den gemensamma handelspolitiken regler om antidumpning och andra skyddsåtgärder som t.ex. åtgärder mot subventionerad import eller illegal handel. Andra komponenter är kvantitativa restriktioner och utrikespolitiskt relaterade handelsförbud (embargon och sanktioner). Gemenskapen har också slutit ett antal handelsavtal med tredjeland. Några av dessa täcker alla aspekter i en handelsrelation, andra endast särskilda produkter eller grupper av produkter. Avtalens förmånlighet kan också variera. Under t.ex. det allmänna preferenssystemet beviljas u- länderna tullförmåner vid export till EU. Gemenskapen bidrar också till biståndspolitiken genom att komplettera medlemsländernas åtgärder. Gemenskapen ger vidare genom handels- politiskt bistånd assistans direkt till tredjeländer genom att bygga upp handelsrelationer som skall reformera sociala och ekonomiska strukturer och minska fattigdomen. Förhandlingsresultatet: Alla kandidatländer har accepterat lagstiftningen på detta område och de har också nått en god nivå av anpassning. Kandidatländerna är starkt knutna till EU genom associeringsavtalen och har därför ett nära samarbete med EU i internationella organisationer som t.ex. WTO. När utvidgningen är genomförd kommer kommissionen att tala och förhandla även för de nya medlemsländernas räkning i WTO. 7.26Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken Sammanfattning: Några övergångslösningar har inte aktualiserats och samtliga kandidatländer har ställt sig bakom det aktuella regelverket och de principer som finns inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Remissinstanserna har inte yttrat sig i frågan. Bakgrund: Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) inom den andra pelaren regleras inte av rättsakterna direktiv och förordningar vilka återfinns inom andra samarbetsområden. Inom GUSP Prop. 2003/04:25 används gemensamma ståndpunkter, gemensamma strategier, gemensamma åtgärder, deklarationer och uttalanden antagna av ministerrådet eller . Arbetet inom GUSP sker i princip på mellanstatlig grund. Mot bakgrund av detta har det inom GUSP inte varit aktuellt för kandidatländerna att införa något europeiskt regelverk i den nationella lagstiftningen. Gemensamma ställningstaganden inom GUSP är dock förpliktande för medlemsländerna vid deras egna ställningstaganden och handlande. Medlemsländerna skall vidare samordna sitt agerande inom internationella organisationer och vid internationella konferenser. Förhandlingsresultatet: Några övergångslösningar på detta område har inte aktualiserats och samtliga kandidatländer har ställt sig bakom det aktuella regelverket och de principer som finns inom GUSP. Sammanfattning: Samtliga kandidatländer har accepterat att tillämpa rörande finansiell kontroll . Remissinstanserna: har framhållit att ger en miniminivå men tillämpningen skiljer sig på ett diametralt sätt mellan medlemsländerna. I anser man exempelvis, enligt verket, att den finansiella kontrollen åligger cheferna medan man i andra länder anser att den finansiella kontrollen bör ske genom utsända finansiella kontrollörer. Bakgrund: om finansiell kontroll styrs av ett antal allmänna internationellt accepterade principer om vad som anses vara god finansiell styrning och kontroll. Regelverket omfattas av ett begränsat antal förordningar, däribland detaljerade kommissions- förordningar vad gäller förvaltning och genomförande av struktur- fonderna, jordbruksfonden samt egna medel. Förhandlingsresultatet: Samtliga kandidatländer har accepterat att tillämpa regelverket i detta kapitel från och med anslutningsdagen. Det finns inga undantagslösningar på området. 7.28Finansiella och budgetmässiga frågor Sammanfattning: En speciallösning har träffats när det gäller EU- budgetprocessen för . , , och kommer att få s.k. tillfällig budgetkompensation . Samtliga nya medlemsstater kommer under dessa år att få särskilda utbetalningar från EG-budgetens utgiftssida med syfte att förbättra deras nettopositioner (förhållandet mellan avgifter till EU och bidrag från EU). Remissinstanserna har inte yttrat sig i frågan. Bakgrund: Regelverket täcker de bestämmelser som rör EU:s budget, Prop. 2003/04:25 inklusive systemet för gemenskapernas egna medel. området utgörs av förordningar och beslut. Samtliga kandidatländer har accepterat att tillämpa regelverket i detta kapitel från anslutningsdagen med undantag för vissa övergångslösningar vilka beskrivs nedan. I och med att de nya medlemsstaterna inte kommer att ansluta sig till EU förrän , alltså mitt i ett pågående budgetår, är det nödvändigt med en speciallösning vad gäller EU-budgetprocessen för . Kommissionens förslag till EU-budget för nuvarande medlemsländer lades enligt den vanliga proceduren tillsammans med ett förslag till budget för det utvidgade EU med 25 medlemsstater. Båda dessa förslag behandlas parallellt av rådet och parlamentet men det formella budgetbeslutet kommer endast att avse en budget för EU:s nuvarande 15 medlemsstater. Förslaget till budget för det utvidgade EU kommer kommissionen formellt att lägga fram i en ändringsbudget . Ändringsbudgeten skall motsvara det förslag rådet och parlamentet behandlat tillsammans med budgeten för de 15 medlemsländerna. Anledningen till att det blir två olika beslut vid två olika tillfällen är att ändringsbudgeten inte kan antas förrän under det år den avser, d.v.s. och inte heller före det att blivande och nuvarande medlemsländer ratificerat fördraget. Trots att de nya medlemsstaterna inte kommer att ansluta sig till EU förrän , kommer de att behandlas på samma sätt som de nuvarande medlemsstaterna avseende utgifter inom EU-budgetens kategori 1 (jordbruk), 2 (strukturfonder) och 3 (inre politik). Likabehandlingen inom kategori 1, före de nya medlemsstaternas anslutning, avser dock enbart landsbygdsutveckling. I budgeten för får emellertid inga finansiella åtaganden göras förrän anslutningen av de nya medlemsstaterna ägt rum. Bestämmelsen innebär att de blivande medlemsstaternas utbetalande myndigheter inom givna budgetramar får göra åtaganden gentemot ersättningsberättigade, men att EU inte kan göra ett budgetåtagande förrän de formellt är medlemmar. , , och kommer att få s.k. tillfällig budgetkompensation , på grund av att dessa länders nettoposition försämras dessa år jämfört med . Särskilda utbetalningar för att förbättra de nya medlemsstaterna Samtliga nya medlemsstater kommer att få särskilda utbetalningar från EG-budgetens utgiftssida med syfte att förbättra deras nettopositioner. Övergångslösningarna i kapitel 29 Finansiella och budgetmässiga frågor innebär för svensk del ökade kostnader i form av en ökad svensk avgift Enligt preliminära beräkningar uppskattas de totala svenska kostnaderna för utvidgningen till cirka 3 miljarder I löpande priser motsvaras detta av 3,5 miljarder Fördelat beräknas kostnaderna enligt följande i löpande : , : och Ökade utgifter för EU-avgift finansieras från utgiftsområde 27, anslag 93:1 (Avgiften till Europeiska Sammanfattning: Företrädare för de nya medlemsländerna får och fullt tillträde till EU:s institutioner i och med De nya medlemsländerna kommer att delta fullt ut i valet till . I ett EU med 25 medlemsstater kommer att ha 732 ledamöter. Remissinstanserna: har tagit upp det förslag om övergivande av principen om kvalificerad majoritet och degressiv proportionalitet som det avslutade konventet om EU:s framtid lagt och pekat på de praktiska problem som kan uppstå om denna förändring genomförs före anslutningsfördragets ikraftträdande. Förhandlingsresultatet: EU:s stats- och regeringschefer enades 1999 om att inkalla en regeringskonferens för att diskutera hur EU- institutionernas funktion kunde förbättras och förstärkas inför den Under konferensen gjordes en grundlig översyn av institutionerna, och de politiska förhandlingarna avslutades i med överenskommelsen om . och dess utvidgningsprotokoll, liksom medlemsstaternas gemensamma förklaringar om utvidgningen av EU respektive om tröskeln för kvalificerad majoritet vid beslutsfattande i rådet, lade grunden för de institutionella förändringarna inför utvidgningen. beslutet angavs hur antalet platser i skulle fördelas, hur kommissionens sammansättning skulle modifieras och hur röstviktningen i rådet respektive tröskeln för kvalificerad majoritet skulle anpassas till ett utvidgat EU. gällde för ett scenario med tolv nya medlemsstater och med utgångspunkt från ett ikraftträdande den angav inte i detalj hur alla de institutionella frågorna Prop. 2003/04:25 skulle lösas om EU vid ikraftträdandet av bestämmelserna hade färre än 27 medlemmar. Inte heller specificerades vilka övergångs- bestämmelser som skulle gälla från anslutningen av nya medlemsstater till dess att institutionella bestämmelser skulle träda i kraft. Dessa utestående frågor diskuterades inför och under förhandlingarna med kandidatländerna , och gavs en slutgiltig lösning vid toppmötet i . och överenskommelsen i innebär att företrädare för de nya medlemsländerna får och fullt tillträde till EU:s institutioner i och med anslutningen . De nya medlemsländerna kommer att delta fullt ut i valet till . fr.o.m. fram till den nya mandatperioden åren 20042009 får dessa länder tillfälligt nominera ledamöter till parlamentet. I ett EU med 25 medlemsstater kommer att ha 732 ledamöter. Tillfälliga lösningar baserade på nu gällande regler har också utvecklats för beslutsfattande i ministerrådet. För perioden mellan och kommer det totala antalet röster i rådet att uppgå till 124, inklusive de nya medlemsländernas röster. För beslut med kvalificerad majoritet kommer minst 88 röster att krävas. skall det totala antalet röster i rådet uppgå till 321, i enlighet med , och beslut med kvalificerad majoritet kräva minst 232 röster. I händelse av att inte samtliga tio kandidatländer anslutit sig när dessa regler träder i kraft, kommer vissa justeringar att göras av tröskeln för kvalificerad majoritet. Från kommer de nya medlems- länderna också att delta i kommissionens arbete med en kommissionsledamot per land. tillträder en helt ny kommission, bestående av en ledamot från varje medlemsland. Dagens modell med två kommissionsmedlemmar från vart och ett av de fem stora medlemsländerna överges alltså . En konsekvens för svensk del av de nya institutionella reglerna enligt är att röstvikt i rådet påverkas. Denna påverkan är dock endast marginell. konsekvenser finns närmare beskrivna i (Ds 2001:29) och regeringens proposition rörande (prop. 2001/02:8). De övergångsordningar som överenskommits för innebär ingen ändring av konsekvenserna för svensk del. Sammanfattning: Anslutningsakten innehåller tre skyddsklausuler som ger möjlighet för kommissionen eller medlemsstaterna att vidta åtgärder vid oförutsedda händelser. I detta kapitel har även tagits upp frågor som inte på ett naturligt sätt kunnat hänföras till andra kapitel. Remissinstanserna har inte yttrat sig i frågan. I anslutningsakten finns tre olika skyddsklausuler. Den allmänna skyddsklausulen gäller för det fall att det efter anslutningen skulle uppstå allvarliga svårigheter som kan bli bestående inom någon ekonomisk sektor eller allvarligt försämra ekonomin inom ett visst geografiskt område. I ett sådant fall får en ny medlemsstat ansöka om bemyndigande att vidta skyddsåtgärder för att rätta till situationen. Under samma förutsättningar får även de nuvarande medlemsstaterna ansöka om bemyndigande att vidta skyddsåtgärder som kan avse någon eller några av de nya medlemsstaterna. Skyddsklausulen till skydd för den inre marknadens funktion ger kommissionen möjlighet att vidta åtgärder om en ny medlemsstat inte har lyckats genomföra de åtaganden som landet gjort inom ramen för anslutningsförhandlingarna på detta område. Slutligen finns det en skyddsklausul som bl.a. rör ömsesidigt erkännande inom det straffrättsliga och civilrättsliga området. Kommissionen har här i huvudsak tilldelats samma befogenheter som när det gäller skyddsklausulen till skydd för den inre marknadens funktion. Från och med anslutningen och till utgången av skall EU ge de nya medlemsstaterna finansiellt stöd. Syftet är att utveckla och förstärka den administrativa kapaciteten att övervaka gemenskapslagstiftningens efterlevnad på vissa utpekade områden, där åtgärderna inte kan finansieras genom strukturfonderna.