prop · GQ0353 · 2003-02-21 00:00:00 — Regeringen vill understryka vikten av att det råder en samsyn rörande situationer och förhållanden som påverkar barns och ungas livsvillkor negativt. För att uppnå en sådan samsyn bör kommitténs beskrivning av situationer när barn riskerar att far illa användas så att den kan tjäna som ett verktyg eller hjälpmedel för yrkesgrupper som arbetar med barn eller vuxna som i andra sammanhang möter barn. Den kan exempelvis under- lätta när en anmälan till övervägs. Situationer när ett barn riskerar att fara illa kan vara t.ex. när barnet utsätts för fysiskt eller psy- kiskt våld, sexuella övergrepp, kränkningar eller försummar att tillgodose barnets grundläggande behov. Fysiskt våld innebär att ett barn av någon annan orsakas kroppsskada, sjukdom, smärta eller blir försatt i vanmakt eller annat liknande tillstånd. Det kan innebära att en annan person slår barnet med eller utan tillhygge, nyper, sparkar, knuffar, kastar, skakar, luggar, river eller biter barnet, trampar eller stampar på det eller tvingar in föremål i barnets mun. Det är också fysiskt våld och övergrepp att förgifta, bränna, skålla, riva, försöka dränka eller kväva barnet. Varje form av kroppslig bestraffning räknas som fysiskt våld. I flera former av sexuella övergrepp ingår fysiskt våld dels för att tvinga barnet till underkastelse, dels som del av övergreppet. Psykiskt våld betyder att ett barn systematiskt, oftast utsätts för nedvärderande omdömen, nedbrytande behandling eller av- siktligt känslomässigt lidande. Även en enstaka allvarlig företeelse kan innebära att ett barn riskerar att fara illa. Orimligt hårda bestraffningar, förlöjligande, hån, nedvärdering, av- visande, utfrysning, orimliga krav, påtvingad isolering från sociala kon- takter och åldersanpassade aktiviteter eller vägran att lyssna till barnets synpunkter är ytterligare exempel på psykiskt våld. Som exempel på nedbrytande behandling kan nämnas fostran till asocialt beteende eller kriminalitet. Att ett barn tvingas bevittna (se eller höra) våld i sin när- miljö eller leva i en miljö där våld och hot om våld förekommer ofta kan också göra att ett barn far psykiskt illa. Sexuella övergrepp mot barn innefattar alla former av sexuella hand- lingar som påtvingas ett barn av en annan person. Sexuella övergrepp innebär att personen utnyttjar barnets beroendeställning, att handlingen utgår från den personens behov, att handlingen kränker barnets integritet, att handlingen sker mot barnets vilja eller är en handling som barnet inte kan förstå, inte är moget för eller inte kan ge informerat samtycke till. Det finns stor variation mellan handlingar som ryms i begreppet sexuella övergrepp. Lättare former av icke-fysisk kontakt som verbala sexuella anspelningar, att någon blottar sig inför barnet eller att titta på pornografisk film/video tillsammans med barnet kan vara både obehag- liga och skrämmande för barnet. Fysisk kontakt som t.ex. sexuellt beto- nade smekningar av bröst eller könsorgan inklusive onani på den andra personen är andra handlingar som begås av personer som utsätter barn för övergrepp. De allvarligaste formerna av sexuella övergrepp kan handla om fullbordade vaginala, anala eller orala samlag. Kränkning innebär att barnets psykiska hälsa skadas eller äventyras, oftast , genom att en person i ord eller handling behandlar barnet på ett nedlåtande sätt eller angriper barnets personlighet. Kränk- ningar kan ske genom att exempelvis på ett förnedrande sätt kommentera barnets utseende, språk eller begåvning, förolämpa barnet fysiskt eller verbalt inför kamrater eller vuxna, läsa barnets dagbok frysa ut barnet eller liknande. Att utsätta ett barn för fysiskt eller psykiskt våld eller sexuella över- grepp är alltid kränkande. Fysisk försummelse innebär att barnets vårdnadshavare, oftast under Prop. 2002/03:53 , skadar eller äventyrar ett barns fysiska hälsa eller utveckling genom att underlåta att ge barnet god fysisk omsorg. Bristande omsorg gäller alla aspekter av ett barns fysiska hälsa och ut- veckling, dvs. hygien, kost och omvårdnad, årstidsanpassade kläder, möjlighet till vila och sömn, skydd och husrum, tillsyn, förebyggande hälsovård, medicinsk vård inklusive tandvård samt skydd mot olycks- risker eller skadlig exponering. Till skadlig exponering räknas t.ex. att återkommande vara utsatt för skadligt hög bullernivå, att vistas i miljöer med droganvändning eller hög alkoholkonsumtion. Psykisk försummelse är när barnets psykiska hälsa skadas eller äventy- ras, oftast , genom att ett barns grundläggande behov av t.ex. uppmärksamhet, tillhörighet, fostran, vägledning, stimulans och utveckling inte tillgodoses. Regeringen inser, i likhet med bl.a. , Hovrätten för Nedre , vid och de svårigheter som kan uppstå om man använder ordet barnmisshandel för att beskriva de olika situationer som kan inne- bära att barn far illa eftersom det riskerar att förväxlas med straffrättens misshandelsbegrepp. Att då, som till exempel och förordar, låta begreppet barnmisshandel av- speglas i är inte möjligt. Regeringen vill dock med ovan förda resonemang markera vikten av att det finns en samsyn om begrep- pet barn som far illa och om situationer där barn riskerar att fara illa och där det är berättigat att samhället griper in för att skydda och hjälpa barnet. 5.2Att förebygga att barn far illa Regeringens bedömning: Insatser för att förebygga och upptäcka att barn far illa är av central betydelse i arbetet med att stärka skyddet för barn i utsatta situationer. Det förebyggande arbetet bör därför ges hög prioritet. Kommittén mot barnmisshandels bedömning: Överensstämmer i stort med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har i allt väsentligt delat kommitténs bedömning. Övriga har inte haft några invändningar. Skälen för regeringens bedömning: De studier som utförts av Kom- mittén mot barnmisshandel och av andra visar på en komplex bakgrund när barn far illa. Till bakgrundsfaktorerna hör sådant som allmänna atti- tyder till aga och barns rätt, familjens sociala och ekonomiska utsatthet, föräldrars och barns personlighetsdrag, sjukdomar, funktionshinder. Den komplexa bakgrundsbilden betyder också att arbetet med att förebygga att barn far illa kräver en bred ansats. Ett brett angreppssätt, med kraft- fulla generella familjepolitiska insatser i grunden, är sannolikt en av de viktigaste bakomliggande faktorerna till att svenska barn hör till de i världen som minst utsätts för fysiska övergrepp. Det finns så- ledes, enligt regeringens uppfattning, all anledning att, liksom i påpekar, fortsätta att utveckla den generella välfärdspolitiken Prop. 2002/03:53 kompletterat med vissa riktade insatser. Det finns samband mellan barns utsatthet, familjeekonomi och social- politiska insatser. sker ökade satsningar inom skola, vård och om- sorg. Dessa satsningar bör ge ökade möjligheter att höja kvaliteten på de verksamheter som riktar sig till barn och minska trycket på de behandlande verksamheterna och sannolikt sänka de totala kostnaderna för vård och behandling av barn och unga. Ett särskilt statsbidrag riktat till skolsektorn har inrättats för att öka personaltätheten i skola och fri- tidshem. Bidraget är avsett att förbättra förutsättningarna för att höja skolans resultat i förhållande till mål uttryckta i läroplaner och kursplaner genom att mer personal tillförs skolan och fritidshemmen. Förstärk- ningen förväntas få stor betydelse för de elever som behöver stöd för att nå målen i undervisningen. För /2002 avsattes 1 miljard kro- nor och avsikten är att stödet stegvis skall höjas med en miljard koronor tills nivån är nådd. Totalt beräknas ca 15 000 nya lärare och andra specialister kunna anställas. har det anställts mer personal i skolan, inte bara med pedagogiska upp- gifter utan också med andra mer socialt inriktade arbetsuppgifter, t.ex. kuratorer och psykologer. Regeringen avser att i samverkan med samarbetspartierna fortsätta an- strängningarna för barnen. I programmet Hundratjugoen punkter för ett tryggare, rättvisare och grönare redovisas de åtgärder som plane- ras. Bland annat avser regeringen att förlänga föräldraförsäkringen med ytterligare , höja barnbidraget och införa ett flerbarnstillägg redan från andra barnet, genomföra en riktad satsning för att fler skall anställas i förskolan och förbättra situationen för de barn som lever i en utsatt ekonomisk situation. Också samhälleliga normer och värderingar påverkar barns utsatthet. har genom införandet av agaförbudet i 6 kap. 1 § skapat en tydlig norm mot våld riktat mot barn. Det pågår ett alltmer aktivt arbete för att minska våldet inom familjen, där såväl och polisen som frivilliga organisationer, som t.ex. barnrättsorganisa- tioner och kvinnojourer, gör värdefulla insatser. Det arbete som bedrivs av brukar- och frivilligorganisationer i syfte att utveckla och ge stöd till barn i olika riskgrupper utgör ett betydelsefullt komplement till samhällets insatser. Arbetet med att sprida information och kunskap om FN:s konvention om barnets rättigheter, , har bidragit väsentligt till att barn och ungdomar i skolåldern vet att det är en rättighet att inte bli slagen eller utnyttjad. Mot denna bakgrund blir det än mer angeläget att de verksamheter som möter barn i olika sammanhang hälso- och sjukvårdens olika delar, förskoleverksamheten, skolan och skolbarnsomsorgen samt socialtjäns- ten är väl rustade när det gäller kunskaper och strategier för arbetet med barn som lever i utsatta situationer. Det är också viktigt att dessa verksamheter har kännedom om flickors och pojkars skilda villkor och behov. Hälso- och sjukvården omfattar olika verksamhetsområden som kommer i kontakt med barn i olika utsatta situationer. kirurgin, barnmedicinen, barnhabiliteringen, skolhälsovården och barn- och ungdomspsykiatrin är exempel på verksamheter som uteslutande har barn som patienter. Barnhälsovården och skolhälsovården når i stort sett alla barn och har möjlighet att följa barns hälsa, utveckling och övriga förhållanden under Dessa verksamheter har därför möjlighet att bygga upp en för- troendefull relation till barnet och barnets föräldrar, men också att upp- märksamma om barnet far illa på något sätt. Den föräldrastödjande verksamhet som bedrivs vid mödra- och barna- vårdscentraler är av stor betydelse när det gäller att stärka föräldrar i deras föräldraskap och därmed förebygga att barn far illa. det viktiga samspelet mellan föräldrar och det nyfödda barnet iakttas och stödjande behandling kan sättas in på ett tidigt stadium. att uppmärksamma barnmisshandel som tagits fram av den s.k. MIO- gruppen vid vid kan enligt regeringens mening tjäna som vägledning i arbetet med att upp- märksamma blivande och nyblivna föräldrar på den stora skaderisken av att skaka sitt barn (s.k. Shaken Baby Syndrome). Andra verksamheter inom hälso- och sjukvården träffar inte barn över huvud taget, men kan ändå ha anledning att vara särskilt uppmärksamma på barns förhållanden. Vuxenpsykiatrin och missbrukarvården är exem- pel på sådana verksamheter. Andra exempel är verksamheter som möter både vuxna och barn, såsom allmänmedicinen, allmänkirurgin, akutsjuk- vården och primärvården. Hit kommer till exempel barn som behöver få akuta skador omsedda. Det måste alltid finnas en medvetenhet om hur den vuxnes förhållan- den, exempelvis den vuxnes psykiska ohälsa, kan påverka barnets situa- tion och möjligheter att få sina behov tillgodosedda, även om detta kan få negativa konsekvenser för relationen till den vuxne patienten och för Likaså måste det alltid finnas en beredskap att göra anmälningar till socialnämnden när förhållandena är sådana att barn eller ungdomar kan antas behöva insatser från nämndens sida. redskap kan vara avgörande för om barn i utsatta situationer får stöd eller Att personalen i de olika verksamheterna inom hälso- och sjukvården uppmärksammar barn som far illa eller riskerar att fara illa kan vara livs- avgörande för ett barn. Personalen måste ha en beredskap och rutiner för hur en anmälan till skall gå till. För att ytterligare under- stryka vikten av detta återkommer regeringen i avsnitt 5.3 och 5.4 med förslag till åtgärder för bättre samverkan och för att göra skyldigheten att anmäla enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453, SoL) mer känd i olika verksamheter som möter barn som far illa. En annan viktig aspekt när det gäller hälso- och sjukvårdens del i arbetet med att förebygga att barn far illa, är att det också finns en barn- kompetens inom hälso- och sjukvården. Med detta avses att personalen har en kunskap om barn och barns behov, barns sätt att uttrycka sig och en förmåga att kunna lyssna till barn. I syfte att stärka barnkompetensen inom hälso- och sjukvården har haft regeringens uppdrag att föreslå åtgärder för att stärka barnkompetensen inom hälso- och sjuk- vården. , som lämnades till regeringen (dnr S2001/9763/ST) är föremål för beredning inom . I det sammanhanget kommer regeringen också att överväga ytterligare förändringar i hälso- och sjukvårdslagstiftningen för att tyd- liggöra att även dessa verksamheter skall ha ett barnperspektiv. Förskolverksamheten, skolan och skolbarnsomsorgen Förskoleverksamheten, skolan och skolbarnsomsorgen möter de flesta barn och är en viktig del av barnens liv. De är basverksamheter som under barnets uppväxt har möjligheter att skapa goda relationer både med barnet och med dess familj. De får därmed en avgörande betydelse för barnets fostran och utveckling som komplement till familjen. De är na- turliga delar av barnets vardag och det är framför allt här som barn som far illa eller riskerar att fara illa bör bli upptäckta för att få den hjälp och det stöd de kan behöva i ett tidigt skede. Förskoleverksamheten, skolan och skolbarnsomsorgen måste enligt regeringens uppfattning förfoga över all nödvändig kunskap för att upp- täcka, stödja och hjälpa barn som far illa eller riskerar att fara illa. Perso- nalen bör ha kompetens för att kunna avgöra när barn behöver annat pro- fessionellt stöd än det som den egna verksamheten kan ge. Inom verk- samheterna, såväl de som drivs i som i enskild regi, måste det finnas kunskap och beredskap för att kompetensutveckla de personal- grupper som möter barn i utsatta situationer. I första hand berörs för- skolechefer och skolledningar samt personal inom elevhälsan och för- skoleteam. Arbetet underlättas om det finns rutiner för arbetet med barn som far illa samt för att stödja personal som arbetar med sådana ärenden. De olika verksamheterna bör utarbeta sådana vägledande rutiner som stöd till personalen. I motsats till många andra mottagare av sociala insatser är det svårt för barn att själva påpeka brister i vad som utförs, dels på grund av att de har begränsad erfarenhet, dels befinner de sig i beroendeställning till dem som utför tjänsterna. Det finns därför anledning att ställa stora krav på kvaliteten och på rutiner för kvalitetskontroll. Väl fungerande skolor har stor betydelse för elevernas välbefinnande. En skola med ett gott klimat kan till viss del kompensera för utsatthet i närmiljön. Ett gott ledarskap från skolledningens sida har visat sig mycket viktigt och det finns alltfler exempel på skolor där det sker mar- kanta förbättringar i skolans arbetsklimat. Det är också angeläget att det finns elevvårds- och skolhälsovårdspersonal i tillräcklig omfattning så att de blir tillgängliga för både elever och lärare. Skolan har ett ansvar för att skapa en god miljö för elevernas kun- skapsutveckling och personliga utveckling. Generella faktorer som del- aktighet, självkänsla, inflytande och möjligheter att påverka det egna arbetet och skolmiljön påverkar både hälsa och lärande. Det förebyg- gande arbetet bör betonas, liksom behovet av mål och strategier för det lokala arbetet. Den elevvårdande verksamheten tillsammans med spe- cialpedagogiska insatser och skolhälsovårdens verksamhet bör inom ramen för ett gemensamt verksamhetsområde, en elevhälsa, arbeta nära den pedagogiska professionen och tillsammans skapa de bästa förutsätt- ningarna att arbeta med hela skolans lärandemiljö. Tydliga mål för verk- samheten och en gemensam grundsyn på barns utveckling och behov samt ett gemensamt ansvarstagande är viktiga förutsättningar. har antagit regeringens proposition Hälsa, lärande och trygghet (prop. 2001/02:14). Utgångspunkten är att lärande och hälsa påverkas av samma generella faktorer. All personal i skolan har ett ansvar att utifrån vars och ens funktion och kompetens delta i arbetet med att skapa en skola för hälsa, lärande och trygghet. Vid planering av undervisning och annan verksamhet och vid beslut om hur de samlade resurserna skall användas är det viktigt att kunskap och erfarenhet från olika personalkategorier men också från ele- ver i skolan bidrar till att så många perspektiv som möjligt bildar under- lag för beslut. Elevhälsa handlar om att främja hälsa hos alla men bör ha särskilt fokus på elever som är i behov av stöd och hjälp för sitt lärande. Det elevvårdande arbetet har tidigare haft en ensidig inriktning på pro- blem men bör så långt som möjligt vara förebyggande och hälsofräm- jande med en förskjutning från riskfaktorer till friskfaktorer. I det individuellt inriktade arbetet bör elevhälsan ha ett särskilt ansvar för att undanröja hinder för varje enskild elevs lärande och utveckling. De mer generellt inriktade uppgifterna handlar om frågor som elevernas arbetsmiljö, elevernas övergångar mellan olika enheter samt skolans arbete med ämnesövergripande teman inom demokrati och värdegrunds- området som t.ex. arbetet mot mobbning och kränkande behandling, undervisning om droger och övrig livsstilsrelaterad ohälsa, jämställdhet samt sex- och samlevnadsundervisning. En översyn av arbetsmiljölagen (1977:1160) ur ett elevperspektiv kommer att genomföras bl.a. i syfte att förtydliga elevernas inflytande över arbetsmiljön i skolan. har också fått ett uppdrag att genomföra de synsätt som redovisas i propositionen Hälsa, lärande och trygghet. är samhällets yttersta skyddsnät. Barn som far illa måste uppmärksammas så att de får adekvat stöd, hjälp och skydd på ett tidigt stadium. Skyddsnätet måste bestå av personal med god kompetens efter- som det avser de svåraste av alla situationer, nämligen att bedöma om och när ett barn skall placeras utanför det egna hemmet. arbete skall vara kunskapsbaserat. har bl.a. tagit fram ett kunskapsmaterial till stöd för hand- läggning av ärenden som rör sexuella övergrepp. har också regeringens uppdrag att genomföra ett nationellt program till stöd för kunskapsutvecklingen inom . Insatser inom skall vara av god kvalitet. SoL bygger på frivillighet från den enskilde. Insatserna skall utformas efter individens behov och livssituation. Verksamheten skall bygga på människans själv- bestämmande och integritet. individ- och familjeomsorg arbetar även med grupper för att förbättra människors livsvillkor t.ex. barn till missbrukande eller psykiskt sjuka föräldrar. Huvuddelen av det sociala arbetet riktar sig dock till enskilda individer och familjer. Det yttersta ansvaret särskiljer individ- och familjeomsorgens arbete från andras ansvar. I SoL påpekas visserligen att detta ansvar inte innebär någon inskränkning i andra huvudmäns ansvar. Men det yttersta ansvaret kan ofta betyda att kommunen blir skyldig att ge insat- ser i avvaktan på att någon annan ansvarig tar vid. Andra huvudmän kan ange t.ex. tid- eller resursskäl för att tillgodose människors behov . skall alltid utan dröjsmål bedöma och hantera en anmälan om barnmisshandel resursbrist kan inte anges som skäl till att låta bli att agera. Kommunen har att se till att har tillräckliga resurser för att leva upp till lagstiftningens intentioner och krav. Kunskap och enga- gemang bör finnas inte bara hos tjänstemännen utan även hos de förtro- endevalda som har till uppgift att fatta beslut om såväl inriktning och omfattning av det barnavårdande arbetet som beslut i enskilda barna- vårdsärenden. har det skett effektivisering, nytänkande och utveckling av arbetsmetoder både inom och hos andra huvudmän och i samverkan mellan verksamheter. Som exempel på detta kan nämnas att lokala stöd- och behandlingsformer har utvecklats för att förhindra eller förkorta kostsamma vårdinsatser för barn och unga kost- samma både med hänsyn till livskvalitet och till ekonomi. Goda behand- lingsinsatser kan på olika sätt vara förebyggande. Behandlingsinsatser kan vara direkta insatser till barnet men också stöd och hjälpinsatser till föräldrarna eller till hela familjen. skall se barnet, att försöka förstå hur barnet påverkats och att se till bar- nets hela livssituation. Det handlar också om att uppmärksamma den miljö som barnet lever i, och hur skydd och stöd skall utformas på bästa sätt för barnet så att det inte skapas ytterligare traumatiska upplevelser som kan ge sekundära skador. För barnen kan förskola och skola vara läkande krafter, ge stimulans och trygghet. har kunskapen om barns utveckling och om hur svåra, traumatiska händelser påverkar barn generellt sett ökat. Detta har i sin tur bidragit till en ökad insikt om betydelsen av att uppmärksamma barn som utsätts för traumatiska händelser, utreda deras behov av hjälp och stöd och utveckla metoder för behandling. Dock förekommer lokala variatio- ner i hur dessa kunskaper tillämpas i verksamheterna. Barn påverkas olika beroende på vilken utvecklingsnivå de befinner sig i. Det är möjligt för barn som varit med om traumatiska händelser att återhämta sin nor- mala utveckling om barnets tillstånd identifieras tidigt och lämpliga insatser tillämpas. Det är enligt regeringens mening viktigt att barn får de insatser som är adekvata för att stödja en positiv utveckling. Sammanfattningsvis vill regeringen understryka betydelsen av hälso- och sjukvårdens, förskoleverksamhetens, skolans och skolbarnsom- sorgens insatser för att på en generell nivå förebygga att barn far illa. Att insatserna är av god kvalitet och utförs av personal med god kompetens kan inte nog betonas. Också insatser kan förebygga att flickor och pojkar i utsatta situationer far fortsatt illa. Förebyggande arbete inom samtliga berörda verksamheter är viktigt såväl ur ett mänsk- ligt som ur ett ekonomiskt perspektiv. Sådant arbete bör således ges hög prioritet. I följande avsnitt berörs insatser från regeringens sida som lång- siktigt avser att påverka arbetet med att förebygga att barn far illa. Regeringens bedömning: för arbetsliv och social- vetenskap (FAS) skall få i uppdrag att analysera den svenska forsk- ningen om barn i utsatta situationer samt lämna förslag till eventuella åtgärder för att stärka forskningen. skall få i uppdrag att utreda förutsättningarna för inrättandet av ett nationellt riskbarn- centrum. Kommittén mot barnmisshandels förslag: Regeringen föreslås ut- reda möjligheten att inrätta ett nationellt riskbarncentrum för forskning kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som kommenterat förslaget betonar vikten av tvärvetenskaplig forskning inom området barn som far illa. anser att kommitténs förslag är alltför snävt formulerat och att det kräver ytterligare analys. Skälen för regeringens bedömning: Frågor som rör barn i utsatta situationer är mångfacetterade och kräver därför en tvärvetenskaplig an- sats. Kommittén mot barnmisshandel konstaterar att det behövs mer forskning om barn som far illa. Såväl medicinsk som psykologisk och social forskarkompetens krävs för att kunna bedriva sådan forskning. I saknas ett nationellt tvärvetenskapligt forskningscentrum med fokus på barn i utsatta situationer. Ett angeläget forskningsområde är kvalificerade utvärderingar av in- satsbehov samt kort- och långsiktiga behandlingsinsatser.