prop · GQ03139 · 2003-07-03 00:00:00 — Det krävs inte att verksamheten drivs i vinstsyfte. Regeringen anser att det är rim- ligt att en av de förutsättningar som skall gälla är att verksamheten utgör näringsverksamhet i den mening begreppet har i konsumentköplagen och annan civilrättslig lagstiftning. Det ställs alltså förhållandevis låga krav för att någon skall anses driva näringsverksamhet. Sådan finansiell verksamhet som inte bedrivs regel- mässigt eller endast utgör en obetydlig del av företagets rörelse bör emellertid inte omfattas av definitionen. Det kan komma till uttryck ge- nom att det anges att verksamheten skall ha till ändamål någon av de tidigare nämnda verksamheterna som ingår i definitionen av finansie- ringsverksamhet. Det innebär att det skall vara fråga om verksamhet med såväl varaktighet och omfattning som regelbundenhet. För att rörelsen skall anses ha viss verksamhet till ändamål görs bedömningen att det bör krävas att verksamheten har ett självständigt syfte vid sidan av den hu- vudsakliga verksamheten. I promemorian sägs att verksamhet som inte drivs i vinstsyfte inte ut- gör näringsverksamhet. Som exempel på finansieringsverksamhet som inte utgör näringsverksamhet, eftersom den inte bedrivs i vinstsyfte, nämns i promemorian dels en frivillig hjälporganisations kreditgivning till behövande personer, dels ett företags krediter till sina anställda med syfte att ge dessa en personalförmån. Regeringen delar bedömningen att de nu nämnda verksamheterna inte alltid tillhör de primärt skyddsvärda och därför inte behöver regleras. Det kan emellertid rymmas vitt skilda verksamheter inom dessa övergripande beskrivningar. Huruvida verk- samheten är tillståndspliktig får bedömas från fall till fall med utgångs- punkt från rekvisiten näringsverksamhet med ändamål. Personallån torde som regel kunna ses som en förmån bland andra löneförmåner och därmed kunna undantas från tillståndsplikt på grund av att verksamheten saknar självständigt syfte vid sidan av den övriga verksamheten. Den föreslagna utformningen av lagstiftningen kan inte anses strida mot syftena med EG:s kreditinstitutsdirektiv. Som Svenska Bankföre- ningen pekar på är det inte möjligt att göra auktoritativa uttalanden om innebörden av EG-rätten. Det faller ytterst på att göra detta. Det är emellertid nödvändigt och ofrånkomligt att den nationella lagstiftaren som i detta fall tar ställning till om den reglering som övervägs är förenlig med EG-rätten. Ett industriföretag som ger ut obligationer och även ger vissa krediter i verksamheten uppfyller i rent formell mening EG:s kriterier för kreditin- stitut. Att sådan verksamhet alltid skall omfattas av den EG-rättsliga re- gleringen för kreditinstitut har dock knappast varit meningen. Ett företag som inte tar emot medel från allmänheten löpande i anslutning till sin normala icke-finansiella verksamhet och dessutom beviljar krediter åt kunder i den icke finansiella verksamheten bör därför inte bedömas som ett kreditinstitut. Av det nu sagda följer att regeringen inte delar Svenska Bankföreningens uppfattning att varje företag som direkt eller indirekt lånar upp medel från allmänheten (och lämnar kredit) bör falla under definitionen av finansieringsrörelse. Att ta emot återbetalningspliktiga medel direkt eller indirekt från allmänheten Som konstaterats är det kombinationen av kreditgivning och upplåning från allmänheten som fordrar tillstånd. I en företagsgrupp kan det före- komma att dessa verksamheter delas upp mellan olika företag, exempel- vis genom att ett företag lånar upp medel och ett annat lämnar kredit. Det är mycket vanligt inom såväl finansiella som icke-finansiella koncerner att upplåningen är centraliserad till ett företag som fördelar medlen till övriga företag i gruppen. Den nu beskrivna situationen behöver inte re- gleras i gällande rätt, eftersom förekomsten av kreditgivning är tillräcklig för att verksamheten skall bli tillståndspliktig. Regeringen delar, till skillnad från Finansbolagens Förening¸ prome- uppfattning att det finns anledning att reglera de situationer som beskrivits. Det bedöms ligga i linje med EG-rätten att försöka för- hindra att de regler som föreslås kringgås. Kreditinstitutsdirektivets grundkaraktär av minimidirektiv talar i sig också för att detta är möjligt. Om det, som har gjorts i det föregående, bedöms att den reglering som föreslås är tillräcklig för att ge en fungerande kreditförsörjning, kan denna bedömning visa sig felaktigt på grund av åtgärder för att försöka undgå reglering. Försök att kringgå lagstiftningen kan dessutom sned- vrida konkurrensen. Kommittén förslår inte någon regel som direkt tar sikte på den före- slagna situationen. Kommittén föreslår dock, mot bakgrund av resone- mang om skyddsbehov och om konstruktioner för att kringgå tillstånds- plikt, en bestämmelse som säger att om det finns ett nära samband mellan två eller flera företag skall företagens samlade ställning beaktas vid til? huvudregeln för tillståndspliktig finansieringsrörelse (rörelse i vilken ingår näringsverksamhet som har till ändamål att till allmänheten lämna kredit osv. vissa här inte föreslagna storleksberoende undantag från huvudregeln, som inte är tillämpliga om det i rörelsen ingår mottagande av återbetal- ningspliktiga medel från allmänheten. I promemorian konstateras att remissinstanserna inte har några invänd- ningar mot den av kommittén föreslagna sambandsregeln. Mot denna bakgrund bedöms det lämpligt att, trots att den delvis tar sikte på en an- nan situation, använda den som utgångspunkt vid reglering av den situa- tionen att upplåning och utlåning m.m. äger rum i olika företag i samma företagsgrupp. Detta bör enligt promemorian ske genom att det i definitionen av fi- nansieringsrörelse anges att den omfattar inte bara den situationen att upplåningen sker direkt i det kreditgivande företaget utan även när det kreditgivande företagets upplåning sker indirekt via ett annat företag med vilket det finns ett nära samband. Nära samband skall, liksom enligt kommitténs förslag, anses finnas om företagen ingår i samma koncern eller på annat sätt har, genom gemensamt ägande, avtal eller liknande, sådan samhörighet att den ekonomiska utvecklingen för ägaren eller ett eller flera av företagen är väsentligen beroende av utvecklingen i ett eller flera av de andra företagen. påtalar i sitt remissyttrande över promemorians Prop. 2002/03:139 förslag behovet av att klargöra hur begreppet nära samband förhåller sig till koncernbegreppet och vissa andra begrepp för att tydliggöra och mo- tivera skillnaderna. Regeringen delar i och för sig inspektionens uppfattning att det finns ett egenvärde i att inte använda fler uttryck än nödvändigt. Varken kon- cernbegreppet eller begreppet nära förbindelser tar emellertid med sä- kerhet hand om de beskrivna situationerna. Som exempel kan nämnas att koncernbegreppet som regel förutsätter att det ena företaget äger aktier i det andra. Nära förbindelser är avsett för en annan situation. Det i promemorian använda begreppet nära samband är därför att föredra framför koncernbegreppet eller andra begrepp som förekom- mer i rörelselagstiftningen. Som exempel på situationer då den aktuella bestämmelsen blir til? ?lämplig kan nämnas det fallet att bolagen ingår i samma koncern. Regeringen bedömer vidare att en kapitalandel om torde vara tillräcklig för att den ekonomiska utvecklingen för ägaren skall vara vä- sentligen beroende av utvecklingen i ett annat företag. Det räcker emel- lertid att det finns ett avtal mellan företagen som innebär ett sådant bero- ende. Slutsatsen av detta blir att ett företag som lämnar kredit och som indi- rekt lånar upp medel från allmänheten bör anses driva finansieringsrö- relse. Ett sådant företag bör således behandlas på samma sätt som ett företag som direkt lånar upp medel från allmänheten och lämnar kredit till ett annat företag. I avsnitt 5.4.4.4 behandlas dock ett begränsat un- dantag för företag som enbart lämnar kredit till vissa koncernföretag. I det föregående avsnittet har de yttre gränserna för vad som är finansie- ringsrörelse angetts. Den valda definitionen har med nödvändighet blivit ganska generell och träffar därför även verksamhet som varken med hän- syn till skyddsvärde eller skyddsbehov behöver omfattas av tillstånds- plikt. Som framgått har kommitténs förslag att begränsa tillståndsplikten till företag som ger krediter m.m. till allmänheten inte följts. Detta inne- bär i sin tur att det är nödvändigt att bedöma i vilken utsträckning det finns behov av att göra fler undantag från tillståndsplikten än de som kommittén har föreslår. I det följande behandlas först några undantag som finns i gällande rätt men som bedöms kunna utgå. Därefter behandlas de olika undantag som bedöms nödvändiga och deras närmare utformning. Vid denna bedöm- ning hamnar naturligtvis verksamhetens skyddsvärde i förgrunden. Sam- tidigt måste givetvis hänsyn tas till EG-rätten och dess syfte. Om inte någonting annat sägs anses emellertid dessa intressen samverka. Utländska företags möjlighet att driva verksamhet i behandlas i särskild ordning. Undantag som inte längre behövs Regeringens förslag: De uttryckliga undantag som i lagen om finan- sieringsverksamhet görs för verksamhet som drivs av statlig eller myndighet, finansieringsverksamhet som tillgodoser finan- sieringsbehov inom en grupp näringsidkare med ekonomisk intresse- gemenskap, normal likviditetsförvaltning samt vissa specifika företag och stiftelser tas bort. Verksamhet som drivs av och Riks- gäldskontoret skall dock inte omfattas av lagregleringen. Kommitténs förslag : Kommitténs förslag skiljer sig från promemori- ans i två avseenden. Dess förslag innehåller ett undantag för verksamhet som drivs av statlig eller myndighet. Dessutom är endast fi- nansieringsverksamhet som vänder sig till allmänheten tillståndspliktig. Eftersom kommittén anser att en begränsad krets med någon form av intressegemenskap inte skall betraktas som utgörande allmänheten träffas inte finansieringsverksamhet endast riktad till en sådan krets av kommit- téns definition av finansieringsrörelse. Det förutsätter dock att gruppen inte består av mer än 1 000 företag. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens för- slag. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: noterar beträffande det av kommittén föreslagna allmän- hetsbegreppet att det i ICA-rörelsen finns cirka 2 100 butiker och att an- talet finansiella mellanhavanden mellan och butiksföre- tagen (utanför den egentliga ) i nuvarande näringsverk- samhet regelmässigt överstiger 1 000. Bolaget delar inte kommitténs uppfattning att finansiering till en större krets än 1 000 personer är skyddsvärd och därför behöver regleras. De övriga remissinstanserna har inte några invändningar mot kommitténs förslag. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Finans- bolagens Förening ifrågasätter promemorians bedömning i fråga om normal likviditetsförvaltning. Föreningen menar att i större företag torde den normala likviditetsförvaltningen kunna drivas med betydande varak- tighet och regelbundenhet samt vara av stor omfattning. Föreningen me- nar att inte ens en omfattande likviditetsförvaltning bör anses kunna ut- göra finansieringsrörelse beroende på att den ändå inte kan sägas utgöra självständig näringsverksamhet. Avgörande är enligt föreningen syftet med verksamheten. Om detta är att förvalta ett företags likviditetsöver- skott föreligger inte finansieringsrörelse. Om syftet i stället är att som en särskild verksamhet tillhandahålla finansiering föreligger finansieringsrö- relse, om det dessutom ingår i verksamheten att låna upp medel från all- mänheten på angivet sätt. Skälen för regeringens förslag: Om det görs en jämförelse mellan den föreslagna definitionen av finansieringsrörelse och gällande rätt framgår att vissa av de gällande undantagen över huvud taget inte omfattas av den föreslagna definitionen av finansieringsrörelse. I dessa fall kan undantagen alltså utgå. Ett av de undantag som avses är undantaget för verksamhet som drivs av statlig eller myndighet. Kommittén konstaterar endast helt kort att statliga och kommunala myndigheter är undantagna från till- ståndsplikt enligt gällande rätt och att de så bör förbli. Det kan emellertid noteras att kreditinstitutsdefinitionen i EG-rätten tar sikte på verksamhe- ten som sådan och inte gör något generellt undantag för verksamheter som bedrivs av nämnda myndigheter. Finansiell verksamhet som drivs av statliga eller kommunala myndigheter torde emellertid som regel vara att betrakta som ett led i statens eller kommunens verksamhet. När stat eller kommun lånar upp till sig själv eller slussar krediter till olika delar av verksamheten omfattas rörelsen inte av definitionen av finansieringsrö- relse. Om myndigheterna driver annan finansiell verksamhet bör den emellertid behandlas på samma sätt som när verksamheten drivs i annan associationsform. I stället för att göra ett generellt undantag för statlig eller verksamhet bör därför varje verksamhetsgren prövas för sig och undantag göras i den omfattning som anses nödvändigt. Det ge- nerella undantaget för verksamhet som drivs av statlig eller myndighet bör därför utgå. I överensstämmelse med vad som gäller en- ligt bankrörelselagen bör dock lagen inte tillämpas på verksamhet som drivs av eller . Lagen om finansieringsverksamhet undantar vidare från tillståndsplikt finansieringsverksamhet som tillgodoser finansieringsbehov endast inom en grupp näringsidkare med ekonomisk intressegemenskap om medel för verksamheten inte anskaffas från allmänheten (1 kap. 3 § första stycket 4). Som tidigare nämnts föreslår emellertid kommittén att enbart finansi- ering till allmänheten skall vara tillståndspliktig. Med den av kommittén föreslagna tolkningen av allmänhetsbegreppet omfattas inte en grupp näringsidkare bestående av omkring 1 000 företag av kravet på tillstånd. Även om detta förslag inte följs blir dock slutsatsen densamma, dvs. att det inte är nödvändigt med ett uttryckligt undantag. Den bedömningen grundar sig på att verksamheten över huvud taget inte är tillståndspliktig om medel för verksamheten inte anskaffas från allmänheten. Beträffande den närmare innebörden av allmänhetsbegreppet hänvisas till författ- ningskommentaren till definitionen av finansieringsrörelse. Till de undantag som avses hör också undantaget för normal likvi- ditetsförvaltning (1 kap. 3 § första stycket 5). I likviditetsförvaltning in- går som regel köp av värdepapper. Enligt den bedömning som görs i promemorian är köp av värdepapper inte att betrakta som finansierings- rörelse. Den delen av likviditetsförvaltningen är därför normalt inte något problem. i vilken ingår kreditgivning (och motta- gande av medel från allmänheten) torde enligt promemorian som regel inte förekomma med sådan varaktighet, omfattning och regelbundenhet att verksamheten blir att bedöma som finansieringsrörelse. Finansbola- gens Förening menar att i större bolag kan den normala likviditetsför- valtningen drivas med betydande varaktighet och regelbundenhet samt vara av stor omfattning. Föreningen ifrågasätter därför promemorians bedömning och menar att inte ens omfattande likviditetsförvaltning bör kunna utgöra finansieringsrörelse beroende på att den ändå inte kan sägas utgöra självständig näringsverksamhet. Regeringen, som delar promemo- rians uppfattning, anser emellertid att detta skulle föra för långt. Även verksamhet som är underordnad annan verksamhet, men som sker med tillräcklig regelbundenhet, varaktighet och omfattning, bör som regel omfattas av definitionen och också fordra tillstånd. Det är alltså inte syf- tet (normal likviditetsförvaltning) utan verksamhetens omfattning, som är avgörande för om verksamheten fordrar tillstånd eller inte. Det krävs där- Prop. 2002/03:139 för inte något undantag för normal likviditetsförvaltning (jfr 1 kap. 3 § första stycket 5). Denna bedömning överensstämmer med kommitténs och promemorians förslag. Dessutom undantas i lagen om finansieringsverksamhet vissa specifika företag och stiftelser från tillståndsplikt om medel för verksamheten inte anskaffas från allmänheten (1 kap. 3 § första stycket 810). Genom för- slaget kommer bara verksamhet som finansieras med återbetalningsplik- tiga medel från allmänheten att fordra tillstånd. Nämnda undantagsbe- stämmelser har därmed blivit överflödiga och bör avskaffas. Även detta stämmer i sak överens med vad kommittén föreslår. 5.4.4.2Vissa verksamheter som är reglerade i annan lagstiftning Regeringens förslag: Tillstånd att driva finansieringsrörelse behövs inte för svenska banker eller för utländska bankföretag som har till- stånd att driva bankrörelse här. Tillstånd behövs inte heller för försäk- ringsföretag, värdepappersbolag eller ett utländskt företag som driver värdepappersrörelse i , eller pantbanker i den utsträckning det är tillåtet enligt den för dem til? ?lämpliga särskilda lagstiftningen. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag, men avser endast svenska företag. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på kommitténs förslag: Remissin- stanserna har inte några invändningar mot förslaget. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Finans- bolagens Förening anser att även banker, värdepappersbolag och försäk- ringsföretag skall behöva tillstånd för att driva finansieringsrörelse. Fö- reningen anser att eftersom en bank enligt bankdefinitionen i promemori- ans förslag inte behöver lämna kredit, kan det framstå som systematiskt oegentligt att ett sådant företag skall få driva finansieringsrörelse utan tillstånd. Föreningen ifrågasätter om det inte är att föredra att kräva till- stånd för finansieringsrörelse som drivs av svenska försäkringsbolag och svenska värdepappersbolag. Beträffande utländska försäkringsföretag och värdepappersföretag noterar föreningen att förslaget inte innehåller några regler om dessa utländska företagstypers möjlighet att driva finan- sieringsrörelse i . Därmed framstår regleringen som ofullständig och såvitt avser utländska bankföretag som motstridig. Därutöver anser föreningen att samma tillståndskrav bör gälla för utländska företag som svenska. Undantag bör endast gälla i den mån genom avtal med främmande stat förbundit sig att ge utländska företag tillträde till den svenska marknaden. Skälen för regeringens förslag: Det måste betraktas som en naturlig utgångspunkt att bankernas rörelse regleras i särskild ordning i den före- slagna lagen. Med ett tillstånd att driva bankrörelse följer en möjlighet att ägna sig åt viss närmare angiven verksamhet, däribland kreditgivning (se avsnitt 8.6.2). Om banken får driva finansieringsrörelse prövas inom ra- men för det tillståndet. Regleringen av banker är åtminstone lika långtgå- ende som för kreditmarknadsföretag. Regeringen delar därför inte Fi- nansbolagens Förenings uppfattning att det dessutom finns anledning att kräva ett särskilt tillstånd att driva finansieringsrörelse. Likaså är det naturligt att försäkringsföretagens kreditgivning be- handlas i försäkringsrörelselagen (1982:713). Det är den lagen som anger ramarna för försäkringsföretagens kreditgivning. Till skillnad från Fi- nansbolagens Förening anser regeringen därför att även försäkringsfö- retagens kreditgivning bör undantas från tillståndsplikten för att driva finansieringsrörelse. Värdepappersbolag får med tillstånd som ett led i rörelsen "lämna kunder kredit mot säkerhet för placeringar i finansiella instrument för att underlätta värdepappersrörelsen" (3 kap. 4 § första stycket 5 lagen [1991:981] om värdepappersrörelse). Regeringen menar att värdepappersbolagen inte skall behöva tillstånd också enligt reglerna för finansieringsrörelse. Värdepappersbolag får också ställa garantier vid emissioner av värdepapper men denna verksamhet faller inte under defi- nitionen av finansieringsrörelse. Även Svenska finansieringsverksamhet enligt lagen (1980:1097) om bör undantas. Kassans verksamhet har uttryckligen undantagits från tillämpningen av kreditinstitutsdirektivet (se artikel 2). Inte heller pantbanker bör omfattas av reglerna för finansieringsrö- relse. Pantbankernas kreditgivning är reglerad i pantbankslagen (1995:1000). Lagstiftningen behandlar inte pantbankernas finansiering eller soliditet utan tar närmast sikte på olika ordningsfrågor. I lagen defi- nieras pantbanksverksamhet som näringsverksamhet med ändamål att lämna krediter åt konsumenter mot panträtt huvudsakligen i lösöre (1 §). Panten skall vara den enda säkerheten för lånet och låntagaren blir inte personligen betalningsansvarig för lånet (8 §). Lånetiden får inte övers- tiga (12 §). En pantbank får inte driva någon annan verksamhet vid sidan av pantbanksverksamhet än att själv vid försäljning på offentlig auktion köpa panten (6 och 20 §§). Pantbankernas verksamhet är inte skyddsvärd från aspekten att skydda kapitalförsörjningen och det behövs därför inte en reglering av deras soliditet. Detta innebär inte någon för- ändring, eftersom pantbanksverksamhet är undantagen från tillståndsplikt enligt gällande rätt. De nu nämnda och av kommittén föreslagna undantagen omfattar emellertid endast svenska banker, försäkringsföretag och värdepappers- bolag. Utländska bankföretag som har fått tillstånd att inrätta en filial för att driva bankrörelse, kan emellertid också driva verksamhet i som faller under definitionen av finansieringsrörelse. Som ytterligare exempel kan nämnas att ett utländskt företag hemmahörande utanför EES som har fått tillstånd att driva värdepappersrörelse här, kan ägna sig åt inlåning och kreditgivning i kombination (3 kap. 4 § lagen om värdepap- persrörelse). Det framstår därför som rimligt att utforma bestämmelsen så att den i tillämpliga delar gäller även för de ovan nämnda svenska fö- retagens utländska motsvarigheter. Det vore diskriminerande att be- handla de utländska företagen sämre än de svenska. Regeringen delar alltså inte Finansbolagens Förenings uppfattning att utländska bankfö- retag, värdepappersföretag och försäkringsföretag som regel skall ha till- stånd för att driva finansieringsrörelse. Detta bör gälla för såväl företag hemmahörande inom EES som utanför. Det bör i detta sammanhang no- Prop. 2002/03:139 teras att detta ingalunda innebär att företagen får driva verksamheten helt De får nämligen endast driva verksamhet i Sve- rige enligt de regler som gäller för respektive företagstyp, t.ex. såvitt av- ser filialetableringar. För en filial till en bank hemmahörande utanför EES skall det alltså ha meddelats ett tillstånd att i etablera en bankfilial för att undantaget skall gälla. En undantagsregel utformas lämpligen genom att det i lag anges att tillstånd att driva finansieringsrörelse inte behövs för svenska banker eller för utländska bankföretag som har tillstånd att driva bankrörelse här. Tillstånd behövs inte heller för försäkringsföretag, värdepappersbolag eller ett utländskt företag som driver värdepappersrörelse i , eller pantbanker i den utsträckning det är tillåtet enligt den för dem tillämpliga särskilda lagstiftningen. 5.4.4.3Finansiering av varor och tjänster Regeringens förslag: Tillstånd att driva finansieringsrörelse behövs inte för ett företag som tillhandahåller finansiering i samband med av- sättning av tjänster som erbjuds eller varor som framställs eller säljs av företaget. Det nuvarande undantaget i bankrörelselagen för mottagande av kundmedel skall avskaffas. Kommitténs förslag: Kommitténs undantag omfattar finansiering av varor och tjänster i något led, dvs. det är inte någon skillnad om finan- sieringen sker vid försäljning direkt från det tillverkande företaget till köparen eller om finansiering sker från tillverkaren till ett senare led i distributionskedjan.