prop · GQ0347 · 2003-02-17 00:00:00 — Regeringens proposition 2002/03:47 Statens ansvarsnämnds funktion och kompetensområde, m. m. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att behörighetsområdet för utvidgas till att även omfatta arbetstagare med verksledande eller därmed jämförlig ställning som inte är anställda genom beslut av regeringen. På det sättet kommer frågor om disciplinansvar, åtalsanmälan och avskedande som rör dessa personer att prövas av nämnden i stället för som av respektive anställningsmyndighet. Vidare föreslås att föreskrifterna om grunden för avskedande i lagen (1982:80) om anställningsskydd görs tillämpliga även på arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som är anställd för begränsad tid. I propositionen föreslås också att arbetstagare som är anställd med särskilt anställningsstöd undantas från tillämpningsområdet för lagen (1994:260) om offentlig anställning och att ordet beredskapsarbete utmönstras ur lagen. Slutligen föreslås att det i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning görs ett förtydligande beträffande kollektivavtal. Samtliga lagändringar föreslås träda i kraft . Propositionen behandlar även ombudsmäns och Justitiekanslerns roll vid arbetsrättsliga ingripanden. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1032) om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning....................... 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig 2.3Förslag till lag om ändring i lagen (1994:261) om Ärendet och dess beredning.............................................................. Bakgrund och gällande rätt .............................................. JO:s och JK:s roll vid arbetsrättsliga ingripanden .......................... Anmälan om tjänsteförseelse ......................... Anmälan att någon bör avskedas eller avstängas från sin anställning ......................................... Talan om ändring i beslut om disciplinansvar, avskedande eller avstängning ......................... JO - lagen och JK - lagen lag om offentlig anställning Riksdagsbehandlingen av - propositionen20 Anmälningsrätt ..............................................och talerätt Avskedande av arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som är anställd .....................................för begränsad tid Avgångsskyldighet på grund av ålder för arbetstagare som är anställd med fullmakt...................................................................... Ekonomiska konsekvenser .........................................av förslagen 10.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:1032) om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning........ Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:260) om 10.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:261) om Sammanfattning av promemorian Statens ansvarsnämnds funktion och kompetensområde, m.m. (Fi2003/218) ......................................................................... Förteckning över remissinstanser ......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lagen (2002:1032) om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning, 2.lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning, 3.lag om ändring i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1032) om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1994:260) om offentlig anställning i stället för dess lydelse enligt lagen (2002:1032) om ändring i nämnda lag skall ha följande lydelse. Lydelse enligt SFS 2002:1032 4.arbetstagare som är lokalanställda av svenska staten utomlands och som inte är svenska medborgare, 5. arbetstagare som har anvisats 5. arbetstagare som är anställda med särskilt anställningsstöd eller i skyddat arbete. För justitiekanslern, justitieråden och regeringsråden gäller bara 4 § om bedömningsgrunder vid anställning, 77 d §§ om bisysslor, 2329 §§ om arbetskonflikter, 38 § om interimistiskt beslut och 42 § andra stycket om vissa undantag från lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. 1 Senaste lydelse 2001:1016. 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning Härigenom föreskrivs att 32 och 34 §§ lagen (1994:260) om offentlig anställning skall ha följande lydelse. Föreskrifterna om grunden för uppsägning eller avskedande, turordning vid uppsägning och företrädesrätt till återanställning i lagen (1982:80) om anställningsskydd skall också tillämpas på en arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som är anställd tills vidare, om något annat inte följer av denna lag eller, såvitt rör andra frågor än grunden för uppsägning eller avskedande, av föreskrifter som regeringen meddelar. Föreskrifterna om grunden för uppsägning eller avskedande, turordning vid uppsägning och företrädesrätt till återanställning i lagen (1982:80) om anställningsskydd skall också tillämpas på en arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som är anställd tills vidare, om något annat inte följer av denna lag eller, såvitt rör andra frågor än grunden för uppsägning eller avskedande, av föreskrifter som regeringen meddelar. Vad som sägs i första stycket om avskedande gäller även för en arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som är anställd för begränsad tid. frågor om disciplinansvar, åtals- frågor om disciplinansvar, åtals- anmälan och avskedande, när det anmälan och avskedande, när det gäller arbetstagare som anställs av 1. arbetstagare som är anställda genom beslut av regeringen, 2. arbetstagare som utan att vara anställda genom beslut av regeringen har en verksledande eller därmed jämförlig ställning. Regeringen får föreskriva att nämnden skall besluta i sådana frågor också när det gäller andra arbetstagare. 1.Denna lag träder i kraft . 2.I ärende som har påbörjats före ikraftträdandet gäller 34 § i sin äldre lydelse. 2.3Förslag till lag om ändring i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (1994:261) om fullmaktsanställning skall ha följande lydelse. En arbetstagare är skyldig att En arbetstagare är skyldig att avgå från anställningen vid den avgå från anställningen vid den ålder som anges i författningar ålder som anges i författningar eller kollektivavtal om statlig Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136, KU 1997/98:31, rskr. 1997/98:294296) regeringen att vissa frågor rörande borde ses över. Bedömningen byggde på förstudien skydd mot oegentligheter i förvaltning (Ju/1997/873/L5) som gjorts av Justitiekanslern (JK) på regeringens uppdrag. I förstudien tog JK upp bl.a. Statens ansvarsnämnds funktion och kompetensområde samt föreslog vissa Vid riksdagsbehandlingen av prop. 1993/94:65 En ändrad lagstiftning för statsanställda m.fl. framhöll arbetsmarknadsutskottet att tidpunkten inte var mogen att genomföra en ordning som medförde rätt för ombudsmän () och JK att väcka talan om ändring av avskedandebeslut enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS), den s.k. initiativrätten. Detta eftersom konsekvenserna av att det särskilda avskedandeinstitutet slopats i lagen (1994:260) om offentlig anställning () inte närmare belysts i propositionen. förutsatte att regeringen skulle överväga frågan och därefter återkomma med förslag (bet. 1993/94:AU16, rskr. 1993/94:257). Vidare har fråga om författningsändringar uppkommit när det gäller avskedande av personer i verksledande eller därmed jämförlig ställning som inte är anställda tills vidare utan bara för en begränsad tid. arbetstagare är inte omnämnda i 32 § som hänvisar till LAS bl.a. i fråga om grunden för avskedande. beslutade att uppdra åt en utredare att se över Statens ansvarsnämnds funktion och kompetensområde i enlighet med vad regeringen uttalade i prop. 1997/98:136 och lämna förslag till lämpliga förändringar. I uppdraget ingick också att utreda och lämna förslag till författningsjusteringar med anledning av att frågor om avskedande av statligt anställda numera regleras av LAS. 2001 redovisades uppdraget med överväganden och förslag till lagändringar i promemorian Statens ansvarsnämnds funktion och kompetensområde, m. m. (Fi2003/218). promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag är intagna i Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (Fi2003/218). Regeringen tar i detta ärende upp de frågor som promemorian I ärendet lämnar regeringen också förslag till en följdändring i med anledning av de ändringar i LAS som trädde i kraft 2000 (prop. 1999/2000:98, bet. 1999/2000:AU17, rskr. 1999/2000:230). Under beredningen av detta ärende har underhandskontakt tagits med som inte har haft något att erinra mot förslaget. Vidare lämnas förslag till ett förtydligande beträffande kollektivavtal i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning (LFA). ärendet har underhandskontakt tagits med , Försvarsmakten och som inte har haft något att erinra JO och har i sina remissyttranden tagit upp en Prop. 2002/03:47 fråga om lagregleringen när det gäller avstängning av offentliganställd som omfattas av men inte av LFA, jämför JO:s ämbetsberättelse 2002/03 s. 182 ff. Frågan har inte behandlats i promemorian och kräver ytterligare överväganden innan regeringen kan ta ställning. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets förslag. 4.1Bakgrund och gällande rätt I och med den s.k. ämbetsansvarsreformens ikraftträdande (prop. 1975:78) placerades beslutanderätten i fråga om disciplinpåföljd, avskedande, avstängning och åtalsanmälan hos respektive arbetstagares anställningsmyndighet. Ofta finns det en särskilt inrättad personalansvarsnämnd hos myndigheten som har att fatta dessa beslut. Myndighetens chef är i regel ordförande i nämnden, jämför 19 § första stycket verksförordningen (1995:1322). Emellertid ansågs det i samband med reformen att sådana frågor vad gäller vissa högre statliga befattningshavare inte lämpligen borde bedömas av deras kollegor på myndigheten med vilka befattningshavaren samarbetade och inte sällan hade att i kollegial sammansättning fatta beslut (prop. 1975:78 s. 169). Därför inrättades som en fristående auktoritativ instans. Från början omfattade nämndens behörighetsområde ordinarie domare och vissa högre tjänstemän vid statliga myndigheter. beslutar enligt 34 § lagen (1994:260) om offentlig anställning () i frågor om disciplinansvar, åtalsanmälan och avskedande när det gäller arbetstagare som anställs av regeringen. Justitiekanslern, justitieråden och regeringsråden är dock undantagna från nämndens ansvarsområde. Regeringen får föreskriva att nämnden skall besluta i sådana frågor också när det gäller andra arbetstagare, 34 § andra stycket . Sådana föreskrifter finns i en del fall intagna i respektive myndighetsinstruktion och gäller bl.a. personal inom rätts- och polisväsendet, skatteförvaltningen och högskoleområdet. Vidare beslutar nämnden enligt 15 § lagen (1994:261) om fullmaktsanställning (LFA) i frågor om avskedande, avstängning och läkarundersökning när det gäller ordinarie domare samt andra arbetstagare som regeringen bestämmer. Ärendena vid anhängiggörs genom att anmälan görs dit. I 15 § anställningsförordningen (1994:373) föreskrivs att om det uppkommer en fråga om disciplinansvar, åtalsanmälan eller avskedande som skall prövas av skall detta genast anmälas till Detsamma gäller i fråga om avstängning och läkar- undersökning enligt LFA. En sådan anmälan skall göras av den Prop. 2002/03:47 myndighet som skall pröva frågor om anställningens upphörande. myndighet detta är framgår av reglerna i 3 § anställningsförordningen. Dessutom har ombudsmän och Justitiekanslern rätt att göra anmälan till när nämnden har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd, avskedande eller avstängning (jfr 6 § tredje och fjärde stycket lagen [1986:765] med instruktion för ombudsmän och 6 § första och andra stycket lagen [1975:1339] om Justitiekanslerns tillsyn). Enskilda har inte rätt att anhängiggöra ärende hos nämnden och nämnden har inte heller rätt att på eget initiativ ta upp ett ärende. Mål om tillämpningen av respektive LFA handläggs enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister (LRA), jfr 37 § resp. 17 § LFA. Den som är missnöjd med ett beslut av , och vill få det ändrat, kan väcka talan i enlighet med reglerna i 2 kap. 1 och 2 §§ LRA. Besluten kan förutom beslut om ersättning av allmänna medel för inställelsekostnader inför nämnden, jfr 16 § förordningen (1988:1102) med instruktion för inte överklagas i administrativ ordning. Avgörandena av nämnden är att se som den statliga arbetsgivarens beslut i ett arbetsgivar-arbetstagarförhållande. Bestämmelser om Statens ansvarsnämnds sammansättning och organisation m.m. finns i nämnda förordning med instruktion för . Nämnden består av en ordförande, en vice ordförande och tre andra ledamöter. De tre sistnämnda ledamöterna har varsin personlig ersättare. Ordföranden och vice ordföranden skall vara jurister och ha erfarenhet som domare. Nämnden har en sekreterare som förordnas av regeringen för en bestämd tid. svarar enligt regeringsbeslut tills vidare för nämndens kanslifunktion. Regeringens bedömning: fungerar effektivt För att ett ärende skall tas upp hos nämnden bör även fortsättningsvis krävas att en anmälan görs till nämnden av anställningsmyndigheten, JO eller JK. Avgöranden av nämnden som är principiellt viktiga bör publiceras. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna delar eller har inte något att erinra mot Skälen för regeringens bedömning: fyller en viktig funktion när det gäller att upprätthålla allmänhetens förtroende för domstolar och förvaltningsmyndigheter. bedömning att nämnden är kostnadseffektiv och dess ärendehandlägg- ning ändamålsenlig och rättssäker. Som företrädare för staten i dess egenskap av arbetsgivare verkar nämnden i ett svårbemästrat gräns- område mellan särskilda offentligrättsliga arbetsrättsregler och det allmänna arbetsrättsliga regelverket. JK tog i tidigare nämnda förstudie (jfr avsnitt 3) upp frågan om det är en lämplig ordning att nämnden inte på eget initiativ kan ta upp ett ärende till prövning. JK menade att det kunde diskuteras om inte nämnden i vissa fall borde kunna ges en mer Prop. 2002/03:47 aktiv roll än men konstaterade att detta sammanhänger med den större frågan om nämndens allmänna funktioner och arbetsformer samt att denna fråga borde lösas i ett mera övergripande sammanhang. Det är naturligtvis så att förutsättningen för att nämnden skall kunna verka så som avsetts är att anmälningar görs till den. Det finns enligt regeringens uppfattning inte något som talar för att anställnings- myndighetens anmälningsplikt enligt anställningsförordningen inte efterlevs eller att JO respektive JK inte i önskvärd utsträckning skulle utnyttja möjligheten att anmäla försumliga befattningshavare. En åklagarroll för skulle dessutom i grunden förändra dess roll och arbetsformer. Något behov av en sådan ordning har inte framkommit. Mot den bakgrunden anser regeringen att det inte finns anledning att föreslå några ändringar i det sätt på vilket ärenden initieras hos nämnden. Regeringen anser i likhet med vad som har föreslagits i promemorian att principiellt viktiga avgöranden från nämnden bör publiceras. Regeringens förslag: Statens ansvarsnämnds behörighetsområde utvidgas till att omfatta även personer som utan att vara anställda genom beslut av regeringen har en verksledande eller därmed Nämnden prövar i varje enskilt fall om den arbetstagare som anmälts till nämnden tillhör denna kategori av Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En bred majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att erinra mot utredarens förslag. JO har inte något att erinra mot en ordning där myndigheterna i arbetsordning eller särskilt beslut gör klart dock utan någon formell skyldighet att fatta ett sådant beslut vilka arbetstagare som faller under nämndens kompetensområde samt ifrågasätter om inte sådana arbetsordningar och beslut bör vara bindande för nämnden. Beträffande frågan vem som skall bestämma om en viss person tillhör den aktuella kategorin av arbetstagare anför hovrätt att det allmänt sett inte kan anses godtagbart att Statens ansvarsnämnd fråntas rätten och skyldigheten att själv pröva sin Detta skulle bli följden om bestämmelsen definieras av anställningsmyndigheten eller av kollektivavtal. Även mot bakgrund av att grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens ställning skall beslutas i lag bör därför inte någon annan lösning väljas än den JK accepterar den föreslagna lösningen, även om den inte är helt invändningsfri, samt anför att det i slutändan blir nämnden själv som har att genom avgöranden i enskilda fall precisera bestämmelsens har anfört att 34 § första stycket bör kompletteras på ett sådant sätt att bestämmelsen omfattar även ledamöter i en myndighets ansvarsnämnd och ersättare för sådana menar att den mest naturliga lösningen är att anställningsmyndigheten tar ställning i frågan om nämndens behörighetsområde genom att i t.ex. en arbetsordning eller ett särskilt beslut bestämma att en arbetstagare omfattas av uttrycket arbetstagare som utan att vara anställda av regeringen har en verksledande eller därmed jämförlig ställning. Ett sådant beslut skall vara bindande för nämnden och för JO och JK då frågan om nämndens behörighet aktualiseras i samband med anmälan till nämnden. I fall där det saknas ett sådant myndighetsbeslut, men där det rätteligen borde finnas ett, skall JO eller JK ha möjlighet att genom anmälan till nämnden anhängiggöra ett ärende där. anser att det valda uttrycket bör avgränsas så att gruppen hålls liten samt att en eventuell bedömning från myndighetens sida om vilka chefer som bör bedömas av inte skall utgöra hinder för nämnden att själv avgöra sin behörighet. anser att även internrevisorerna med hänsyn till deras speciella ställning bör omfattas av Statens ansvarsnämnds behörighetsområde. anser att ett resonemang bör föras om chefen för internrevisionen skall anses ingå bland de arbetstagare som har en verksledande eller därmed jämförlig ställning. tillstyrker inte att skall besluta i frågor om disciplinansvar, åtalsanmälan och avskedande för arbetstagare närmast underställda direktör. Beträffande frågan om vilken myndighet som slutligen skall bestämma om en viss arbetstagare faller under Statens ansvarsnämnds behörig- hetsområde har en bred majoritet av remissinstanserna tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot utredarens förslag. har emellertid anfört att den av utredaren föreslagna lösningen inte tillgodoser intresset av klarhet och förutsebarhet och menat att den mest naturliga lösningen i stället vore att anställningsmyndigheten bestämde i frågan. Ett sådant beslut skulle enligt nämnden vara bindande för JO och JK samt att för det fall ett sådant myndighetsbeslut saknades och arbetstagaren otvivelaktigt måste anses ha en ställning av det aktuella slaget JO och JK borde ha befogenheten att göra anmälan till nämnden. Även JO har ifrågasatt om inte angivna beslut av en anställningsmyndighet för de fall sådana förelåg borde vara bindande för , JO och JK. Bakgrund: I och med att trädde i kraft fick 34 § sin nuvarande lydelse. Enligt bestämmelserna i den äldre lagstiftningen på området 15 kap. 4 § lagen (1976:600) om offentlig anställning (ÄLOA) var beslutande organ för andra ordinarie domare än justitieråd eller regeringsråd, byråchefer och därmed jämställda eller högre tjänstemän vid statliga myndigheter samt de andra arbetstagare som regeringen bestämde. När det gällde byråchefer och högre tjänstemän konstaterades i lagstiftningsärendet inför nya att förhållandena hade förändrats betydligt sedan reglerna tillkom vid ämbetsansvarsreformen . Titeln byråchef hade kommit att användas på lägre nivåer än tidigare och antalet byråchefer hade därigenom fortlöpande ökat. Genom att inskränka den grupp som då var angiven i 15 kap. 4 § första stycket 2 ÄLOA till att omfatta bara de arbetstagare som anställs av regeringen uppnåddes en lämplig avgränsning (prop. 1993/94:65 s. 96 f.). I den tidigare nämnda förstudien av JK, Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning, ifrågasattes nämndens nuvarande behörighetsområde. JK anförde bl.a. följande. Frågor om disciplinära åtgärder, avskedande m.m. beträffande arbetstagare som tillhör en statlig myndighets ledning bör inte prövas av myndigheten själv eller dess personalnämnd. Om en nära medarbetare till myndighetschefen misstänks för oegentligheter i anställningen är det mindre lämpligt att myndighetschefen skall vara den som ensam eller tillsammans med andra fattar beslut i fråga om åtalsanmälan, disciplinansvar eller avskedande. Detta eftersom det i sådana situationer lätt kan uppkomma misstanke om att t.ex. myndighetschefen har haft kännedom om det förfarande som läggs arbetstagaren till last eller kanske t.o.m. givit tillstånd till det och att utgången i ärendet kan påverkas av sådana omständigheter. I sammanhanget är också av betydelse att i vissa fall det i praktiken torde ankomma på den grupp av chefer som står myndighetschefen närmast att utöva myndighetens internkontroll gentemot myndighetschefen. Någon kan ha till uppgift att attestera myndighetschefens utlägg för representation m.m. Myndighetschefen har att se till att påpekanden om brister avseende honom eller henne själv kan framföras utan risk för sanktioner eller repressalier. Att eventuella disciplinfrågor handläggs internt inom myndigheten kan vara en inte önskvärd återhållande faktor på chefstjänstemännen när det gäller den här typen av internkontroll. Det skulle innebära en markering av chefstjänstemännens ansvar för internkontrollen om disciplinfrågorna handlades av . Detta gäller i särskilt hög grad de tjänstemän som svarar för internrevisionen. Statens ansvarsnämnds befogenheter bör utvidgas till att omfatta även arbetstagare som tillhör en statlig myndighets ledning. Såväl en myndighets chef som andra personer i myndighetsledningen skulle därmed komma att i arbetsrättsligt hänseende bedömas av ett organ som står utanför den egna myndigheten. Ett riktmärke för den närmare avgränsningen av denna personkrets bör vara att sådana arbetstagare som är underställda myndighetens chef och med vilka denne samarbetar i det dagliga ledningsarbetet skall bedömas av ansvars- nämnden. Skälen för regeringens förslag: inrättades i samband med ämbetsansvarsreformen var det med det övergripande syftet att skapa en fristående instans för bedömning av högre befattningshavares disciplinansvar. Det ansågs att dessa frågor inte var lämpliga att bedömas av kollegor som denne samarbetade nära med i den dagliga verksamheten. Dessa motiv gör sig lika starkt gällande som . Den avgränsning av personkretsen som skedde löste de problem som då fanns med en förändrad titulatur. Emellertid har stora förändringar skett inom den statliga förvaltningen, inte minst när det gäller myndigheters befogenheter att anställa personal. anställs oftast endast myndighetschefen genom beslut av regeringen. Myndigheterna har som regel befogenheter att själva anställa övrig personal vid myndigheten. Många myndigheter genomgår dessutom snabba och stora förändringar när det gäller organisation och arbetssätt. Detta har enligt regeringens mening lett till att den krets av personer som bedöms av har blivit för snävt tilltagen. Personkretsen måste utvidgas för att de syften som ursprungligen fanns när nämnden inrättades skall kunna tillgodoses.