prop · GR034 · 2003-09-30 00:00:00 — Samma sak torde gälla i de fall en svensk myndighet vill ta initiativ till att inrätta en gemensam utredningsgrupp. Något behov av att i lag reglera en framställnings innehåll för att genomföra rambeslutet finns därför inte. Utredningsgruppens sammansättning och verksamhet I punkterna 36 och 12 i artikel 1 i rambeslutet finns bestämmelser om utredningsgruppens sammansättning och dess verksamhet. Gruppen kan, beroende på utredningens karaktär, bestå bl.a. av åklagare, undersök- ningsdomare, poliser och tjänstemän från myndigheter som har ansvar för tull och kustbevakning. Även andra personer än företrädare för de behöriga myndigheterna i de medlemsstater som har inrättat den gemensamma utredningsgruppen får delta i gruppens verksamhet, t.ex. tjänstemän från Europol eller Eurojust. Vilka som enligt rambeslutet får delta i en utredningsgrupp behöver inte regleras i lag. Gruppens verksamhet är begränsad till territoriet i de medlemsstater som har inrättat gruppen. Gruppen har därför möjlighet att operera i flera medlemsstater utifrån vad som är mest ändamålsenligt i den konkreta Utredningsgruppen skall ledas av en företrädare för behöriga myndigheter i den medlemsstat där gruppen är verksam (de medlemmar som kommer från andra medlemsstater kallas för avdelade Gruppen skall agera i enlighet med den lagstiftning som gäller i den stat där gruppen är verksam och med beaktande av de villkor som fastställdes när gruppen inrättades. De avdelade medlemmarna har rätt att närvara vid de utrednings- åtgärder som vidtas, om inte gruppens ledare mot bakgrund av den nationella lagstiftningen beslutar om annat. får också anförtros vissa utredningsåtgärder om detta är i enlighet med den lagstiftning i den stat där gruppen är verksam och det har godkänts av berörda medlemsstater. Sammanfattningsvis kan sägas att gruppens verksamhet styrs av medlemsstaternas nationella lagstiftning och vad medlemsstaterna kommer överens om i det enskilda fallet (och då med utgångspunkt från vad som är möjligt för den enskilda medlemsstaten). som är verksam i kommer således att agera utifrån de bestämmelser som finns i och i övrig svensk lagstiftning som kan vara relevant för arbetets bedrivande i . innebär att i de fall en grupp opererar på svenskt territorium är det en tjänsteman från en svensk myndighet som skall leda gruppen och vidta de åtgärder och fatta de beslut som krävs. När tjänstemän från utländska myndigheter deltar i en gemensam utredningsgrupp som bedriver verksamhet i förutsätts de inte kunna vidta någon åtgärd här som innebär svensk myndighetsutövning. Någon ändring i lag i denna riktning är därför inte aktuell (se bet. 2001/02:JuU15 s. 3). Rambeslutet kräver därmed inte någon lagstiftning i I utredningsgruppens verksamhet kan det uppstå behov att vidta olika utredningsåtgärder, t.ex. att förhöra ett vittne eller att beslagta ett visst Om hjälp behövs från en medlemsstat som inte varit med och inrättat gruppen eller från en stat utanför Europeiska unionen får rättslig hjälp enligt punkten 8 i artikel 1 begäras på sedvanligt sätt och i enlighet med relevanta internationella överenskommelser. ändringar i lag. Om däremot hjälp behövs från en medlemsstat som har varit med om att inrätta utredningsgruppen skall enligt punkten 7 i artikel 1 ett enklare förfarande än formella ansökningar om rättslig hjälp kunna användas. Tanken är att de avdelade medlemmarna direkt hos sina egna myndigheter skall begära att en åtgärd vidtas och att det skall ske under samma förutsättningar som om det hade varit fråga om en motsvarande Prop. 2003/04:4 åtgärd i en inhemsk utredning. För att en åtgärd skall kunna vidtas i i alla de situationer där en svensk tjänsteman som deltar i en utredningsgrupp i en annan stat begär att åtgärden skall utföras i , krävs lagstiftning (se avsnitt 6.4). Däremot krävs inga regler i lag för det omvända fallet, dvs. när en svensk tjänsteman deltar i en utredningsgrupp i eller utomlands och det för gruppens arbete krävs att en åtgärd vidtas i en annan avdelad medlems hemland. Överlämnande av information och villkor om användningen av uppgifterna I punkten 9 i artikel 1 stadgas att en medlem av en gemensam utredningsgrupp i enlighet med nationell rätt eller inom ramen för sin befogenhet får förse övriga medlemmar i gruppen med uppgifter som finns tillgängliga i den stat som medlemmen kommer ifrån för att användas i de brottsutredningar som utförs av utredningsgruppen. Om informationen skall användas för andra ändamål än för vilka gruppen har inrättats gäller enligt punkten 10 i artikel 1 vissa särskilda villkor. Huvudregeln är att om informationen skall användas för att upptäcka, utreda eller beivra andra brott krävs det att den medlemsstat som har lämnat informationen medger detta. Den staten behöver dock inte lämna sitt medgivande om det skulle äventyra en pågående brottsutredning eller om den staten skulle kunna vägra att lämna rättslig hjälp i motsvarande situation. Om uppgifterna skall användas för andra syften än de som har angetts, t.ex. i förvaltningsrättsliga ärenden, krävs att alla medlems- stater som har inrättat gruppen medger detta. Något krav på medgivande gäller inte om den stat som har fått informationen har den tillgänglig även på annat sätt. Något medgivande behövs inte heller om uppgifterna skall användas för att förhindra ett överhängande och allvarligt hot mot allmän säkerhet i den medlemsstaten. För att skall leva upp till bestämmelserna i rambeslutet som begränsar möjligheten att använda uppgifterna, dvs. att uppgifter som erhållits får användas endast på de villkor som rambeslutet anger oavsett vad som annars följer av svensk lag eller annan författning, krävs lagstiftning, se avsnitt 6.5. 5.2Artikel 2 och 3 det straff- och civilrättsliga ansvaret I artiklarna 2 och 3 i rambeslutet regleras det straff- och civilrättsliga Beträffande det straffrättsliga ansvaret anges i artikel 2 att en tjänste- man under en utredningsgrupps verksamhet i en annan medlemsstat än den han eller hon själv kommer ifrån, skall likställas med de tjänstemän i den stat där verksamheten äger rum när det gäller brott som de utsätts för När det gäller det civilrättsliga ansvaret regleras detta i artikel 3. Utgångspunkten är att en medlemsstat (den första medlemsstaten) är ansvarig för de skador som dess egna tjänstemän orsakar i samband med hans eller hennes uppdrag i en gemensam utredningsgrupp i en annan Bedömningen av om skadeståndsskyldighet föreligger eller inte görs emellertid i enlighet med lagstiftningen i den medlemsstat (den andra Prop. 2003/04:4 medlemsstaten) där skadan har uppkommit. Det är också den andra medlemsstaten som i första hand skall ersätta de skadelidande eller deras rättsinnehavare som har drabbats av en skada, och det skall ske som om skadan hade vållats av dess egna tjänstemän. Den första medlemsstaten (dvs. den stat från vilken de tjänstemän som har vållat skadorna kommer ifrån) skall fullt ut återbetala de belopp som betalats ut av den andra medlemsstaten. Den första medlemsstaten är dock inte skyldig att betala ersättning för skador som den andra medlemsstaten har drabbats av. Detta påverkar dock inte den andra medlemsstatens möjligheter att vända sig mot tredje man med ersättningskrav. Några bestämmelser i straffrättsligt avseende som likställer en utländsk tjänsteman med en svensk tjänsteman när den förstnämnda tjänste- mannen deltar i en gemensam utredningsgrupp som är verksam i och som utsätts för eller begår brott under verksamheten finns inte i svensk lagstiftning. Inte heller återfinns bestämmelser i svensk lagstiftning som uttryckligen reglerar det civilrättsliga ansvaret för de medlemsstater vars tjänstemän ingår i den gemensamma utrednings- gruppen. I vissa delar krävs lagstiftning för att leva upp till åtagandena i rambeslutet, se avsnitt 6.6. 5.3Artikel 4 och 5 slutbestämmelser Rambeslutet skall enligt artikel 4 genomföras . I en rapport skall kommissionen till rådet ange tillämpningen av rambeslutet och rådet skall bedöma i vilken utsträckning medlemsstaterna lever upp till rambeslutet. Av artikel 5 framgår att rambeslutet träder i kraft när det offentliggörs i den officiella tidningen. Rambeslutet upphör att gälla när EU:s konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål har trätt i kraft i samtliga medlemsstater. 6 Överväganden och förslag 6.1Tillämpningsområdet för den nya lagstiftningen Regeringens förslag: En ny lagstiftning om inrättande av gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar skall vara tillämplig på sådana utredningsgrupper som inrättas mellan myndigheter i och myndigheter i en eller flera medlemsstater i Europeiska unionen med stöd av rådets rambeslut /465/RIF av om gemensamma utredningsgrupper. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har ingen invändning mot promemorians förslag. fakultetsnämnden vid pekar på att vissa förtydliganden bör göras när det gäller den föreslagna lagstiftningens tillämpningsområde. Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten för den nya lagstiftningen är att leva upp till de åtaganden som finns i rådets rambeslut av om gemensamma utredningsgrupper. En gemensam utredningsgrupp är enligt rambeslutet tänkt att huvudsakligen bestå av tjänstemän från olika brottsutredande myndigheter i medlemsstaterna. För svenskt vidkommande torde det främst röra sig om åklagare, polismän, tulltjänstemän eller tjänstemän från . Dessa myndigheter samarbetar emellertid i olika brottsutredningar med myndigheter från andra stater. Som tidigare nämnts sker detta samarbete emellanåt i former som är att likna vid gemensamma utredningsgrupper enligt rambeslutets bestämmelser, dvs. tjänstemän från olika brottsutredande myndigheter arbetar tillsammans och samordnar flera brottsutredningar. Detta samarbete sker informellt och är inte omgärdat av något särskilt regelverk. Om en sådan sammansatt grupp är verksam på svenskt territorium äger detta rum inom ramen för de svenska förundersökningsreglerna. Den nya regleringen bör enligt regeringens mening inte omfatta det nuvarande informella samarbetet som sker i form av utredningsgrupper. Det finns ingen anledning att formalisera ett väl fungerande samarbete. Inte heller bör den nya regleringen enligt regeringens uppfattning omfatta alla internationella överenskommelser som innehåller bestämmelser om gemensamma utredningsgrupper eller likartade bestämmelser (se avsnitt 4.3) mot bakgrund av dels att överenskommelserna inte är lika långtgående som rådets rambeslut (t.ex. FN:s konvention mot gränsöverskridande brottslighet), dels att vissa överenskommelser begränsar sig till viss typ av myndighetssamarbete (t.ex. tullsamarbete enligt ). En reglering som omfattar alla typer av gemensamma utredningsgrupper skulle enligt regeringens uppfattning kunna leda till olika gränsdragningsproblem, t.ex. i vilken mån bestämmelserna om begränsning i användningen av uppgifterna (se avsnitt 6.5) skulle vara tillämpliga gentemot utredningsgrupper som inrättats på mer informell väg. Dessa gränsdragningsproblem bör undvikas. I promemorian föreslogs att tillämpningsområdet endast skulle omfattas av de gemensamma utredningsgrupper som inrättades med stöd av rambeslutet. I lagrådsremissen föreslog regeringen emellertid att den nya lagstiftningen skulle gälla för internationella överenskommelser som var bindande för , även om lagstiftningen primärt syftade till att leva upp till rådets rambeslut. För att hålla det informella samarbetet utanför och för att begränsa lagstiftningens tillämpningsområde till vissa internationella överenskommelser, föreslog regeringen i lagrådsremissen att regeringen skulle få meddela föreskrifter om vilka internationella överenskommelser som skulle omfattas av den nya regleringen. Skälet till den i lagrådsremissen föreslagna konstruktionen var att underlätta vid tillträde till andra internationella överenskommelser, t.ex. EU:s konvention om ömsesidig rättsligt hjälp i brottmål , vilken innehåller bestämmelser som i stort sett är identiska med rambeslutets bestämmelser. Den föreslagna lagstiftningens tillämpningsområde skulle inte behöva ändras varje gång det för del blev aktuellt att Prop. 2003/04:4 tillträda en sådan överenskommelse. Lagrådet har emellertid haft invändningar mot den i lagrådsremissen valda konstruktionen och anser att den inte är tillåten eftersom de frågor som regleras i lagen inte faller in under något av de ämnen som anges i 8 kap. 7 § regeringsformen och regleringen dessutom berör områden där delegation inte får ske. Lagrådet förordar i stället att det direkt i lagen anges vilka överenskommelser den omfattar. En alternativ lösning redovisas också. Regeringen godtar Lagrådets bedömning och föreslår att det såsom Lagrådet förordar direkt i lagstiftningen anges vilka överenskommelser den omfattar. Genom denna lösning, dvs. att den nya regleringen endast görs tillämplig på gemensamma utredningsgrupper som inrättas mellan myndigheter i och myndigheter i en eller flera medlemsstater i EU med stöd av rådets rambeslut, hålls det informella samarbetet både inom och utanför EU, liksom samarbetet enligt andra internationella överenskommelser, t.ex. , utanför. Tillämpningsområdet blir klart och tydligt och situationer undviks där det är svårt att avgöra om en mer eller mindre löst sammansatt grupp av tjänstemän från olika stater omfattas av regleringen eller inte. Sammanfattningsvis anser regeringen att den lagstiftning som föreslås skall vara tillämplig på gemensamma utredningsgrupper som inrättas mellan myndigheter i och myndigheter i en eller flera medlemsstater i EU med stöd av rådets rambeslut av om gemensamma utredningsgrupper. 6.2En gemensam utredningsgrupp skall inrättas för ett särskilt syfte och för en begränsad tid Regeringens förslag: En gemensam utredningsgrupp skall inrättas för ett särskilt syfte och för en begränsad tid. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Promemorian innehöll inget förslag om att den gemensamma utredningsgruppen skulle inrättas för ett särskilt syfte. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har ingen invändning mot promemorians förslag. Hovrätten över och anser att lagen skall ange att gemensamma utredningsgrupper inrättas för ett särskilt syfte och inte bara för en begränsad tid. Skälen för regeringens förslag: En gemensam utredningsgrupp inrättas enligt artikel 1.1 i rambeslutet för ett särskilt syfte och är verksam . Gemensamma utredningsgrupper skiljer sig sålunda från andra samarbetsformer inom främst EU där permanenta organ har upprättats, vars övergripande uppgift är att bekämpa gränsöverskridande brottslighet (se avsnitt 4.2). En gemensam utredningsgrupp är tänkt att utreda viss konkret brottslighet och brottsutredningen kan befinna sig på såväl ett tidigt som ett sent stadium. Det är alltså inte fråga om att inrätta permanenta utredningsgrupper som skall utreda en viss typ av brottslighet utan utredningsgruppens arbete syftar till att samordna en eller flera Prop. 2003/04:4 brottsutredningar som bedrivs i de stater som inrättar gruppen. Det finns enligt regeringen inte några skäl att i den nya lagstiftning som föreslås utöka och därmed frångå rambeslutets bestämmelser inom vilka ramar en gemensam utredningsgrupp kan verka. När utrednings- gruppen inrättas bör parterna således vara överens om hur som den skall vara verksam och, vilket en remissinstans har påpekat, för vilket syfte den inrättas. Om det skulle visa sig att t.ex. tiden inte är tillräcklig finns det inga hinder mot att tiden förlängs efter en överenskommelse mellan de parter som har inrättat gruppen. Sammanfattningsvis anser regeringen att en bestämmelse bör införas som uttryckligen anger att gruppen skall inrättas för ett särskilt syfte och för en begränsad tid. 6.3Vem som får ingå en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp Regeringens förslag: Om förundersökning pågår i avseende den brottslighet som den gemensamma utredningsgruppen skall utreda, får en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp ingås av den åklagare eller myndighet som leder Om det inte pågår eller inleds någon svensk förundersökning avseende den brottslighet som den gemensamma utredningsgruppen skall utreda, får överenskommelsen ingås av Riksåklagaren eller den åklagarmyndighet som Riksåklagaren Det skall framgå av överenskommelsen vilka tjänstemän som deltar i den gemensamma utredningsgruppen och gruppen skall vara verksam. Promemorians förslag: Promemorian föreslog att den åklagare som Riksåklagaren bestämde skulle vara behörig att ingå en överens- kommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp. förundersökning hade inletts i avseende brottslighet som hade anknytning till en medlemsstat i Europeiska unionen skulle också undersökningsledaren vara behörig att ingå en sådan överenskommelse. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har ingen invändning mot promemorians förslag. Några remissinstanser har lämnat synpunkter på vilka myndigheter som skall vara behöriga att ingå en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp. Hovrätten över och anser att endast åklagare skall vara behöriga, även i de fall den svenska förundersökningen leds av en befattningshavare vid polismyndighet. Riksåklagaren ifrågasätter om en åklagare generellt bör vara behörig att ingå en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp när det inte finns förutsättningar att inleda en svensk förundersökning, men det ändå finns ett behov för polisen, tullen eller att samarbeta inom ramen för en motsätter sig en reglering som innebär att en åklagare ges behörighet som får direkta Prop. 2003/04:4 återverkningar på polisens verksamhet och dess resurser, om inte polismyndigheten får delta i beslutsfattandet. åklagaren skall samråda med behörig myndighet innan överens- kommelsen ingås, oavsett om det är , i egenskap av nationellt ansvarig enhet för viss polisiär verksamhet, lokal polismyndighet eller Säkerhetspolisen som är behörig myndighet. , och Riksåklagaren har även vissa lagtekniska synpunkter. Skälen för regeringens förslag: När en gemensam utredningsgrupp inrättas med stöd av rambeslutet medför det vissa rättsverkningar. Ett exempel är att tjänstemän som är verksamma på en annan stats territorium skall likställas med tjänstemän från den stat där gruppen är verksam när det gäller brott som de utsätts för eller begår (artikel 2). Ett annat exempel är att myndigheter skall iaktta de särskilda villkor som gäller för användandet av uppgifter som myndigheten fått genom utredningsgruppen (artikel 1.10). Inrättandet av en gemensam utredningsgrupp innebär att samarbetet mellan myndigheter från olika medlemsstater formaliseras och att vissa givna förutsättningar gäller för den verksamhet som skall bedrivas i utredningsgruppen. Regeringen anser därför att det i lag klart bör framgå vilken myndighet som är behörig för del att träffa en överenskommelse om att en utredningsgrupp skall inrättas mellan myndigheter i och en eller flera medlemsstater i EU med stöd av rambeslutet. Av samma anledning bör det också anges att det av överenskommelsen skall framgå vilka tjänstemän som ingår i den gemensamma utredningsgruppen samt gruppen skall vara verksam. Några oklarheter får inte finnas huruvida en utredningsgrupp har inrättats enligt rambeslutet, vilka som ingår i gruppen eller gruppen skall vara verksam. Om en förändring av personkretsen sker efter det att utredningsgruppen har inrättats eller att tiden för gruppens verksamhet behöver förlängas, får det förutsättas att de stater som deltar i gruppen kommer överens om detta och förändrar överenskommelsen i enlighet härmed. Av artikel 1.1 i rambeslutet framgår att gruppens sammansättning skall anges i överenskommelsen. Detta torde även inkludera eventuella förändringar av deltagarna i utredningsgruppen. Som har angetts är det tänkt att tjänstemän från olika svenska myndigheter skall kunna delta i en gemensam utredningsgrupp, oavsett om en svensk förundersökning pågår eller inte samt oavsett vilken typ av brottslighet som är aktuell att utreda för gruppen. En fråga är vilken eller vilka myndigheter som för svensk del skall vara behöriga att ingå en överenskommelse om att inrätta en sådan utredningsgrupp. Artikel 1.1 i rambeslutet anger att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna får komma överens om detta. Det är således upp till medlemsstaterna att avgöra vilka myndigheter som skall vara behöriga. Utgångspunkter för en reglering av behörighetsfrågan En utgångspunkt för regleringen av vem eller vilken myndighet som skall vara behörig att ingå en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp bör enligt regeringens mening vara de situationer där det torde vara av störst intresse för svenska myndigheter Prop. 2003/04:4 att delta i en gemensam utredningsgrupp. Det kan enligt regeringens uppfattning förväntas att när det pågår en svensk förundersökning avseende brottslighet som den gemensamma utredningsgruppen skall utreda eller att det i vart fall finns skäl att inleda en sådan förundersökning kommer nyttan och behovet av att inrätta och delta i utredningsgruppen vara som störst. Detta har också påpekats av Riksåklagaren. Även med en sådan utgångspunkt kommer det emellertid att uppstå situationer där det finns ett behov av att svenska tjänstemän deltar i en utredningsgrupps verksamhet trots att det varken pågår en svensk förundersökning avseende den brottslighet som den gemensamma utredningsgruppen skall utreda eller finns skäl att inleda en sådan förundersökning. En annan utgångspunkt bör enligt regeringen vara att situationer där flera svenska myndigheter är behöriga att ingå en överens- kommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp i möjligaste mån bör undvikas, dvs. att alla de myndigheter vars tjänstemän kan ingå i en utredningsgrupp också skall vara behöriga att inrätta en sådan grupp. Behörighetskonflikter skulle lätt kunna uppstå om det visade sig att tjänstemän från olika svenska myndigheter borde ingå i utrednings- gruppen. Det är inte heller rimligt med en lösning där flera myndigheter i ett konkret fall gemensamt måste ta ställning till om en gemensam utredningsgrupp skall inrättas med svenskt deltagande. En annan sak är, såsom har påpekat, att samråd mellan myndigheterna bör ske innan en överenskommelse ingås om att gruppen skall inrättas. Vidare bör regleringen av behörighetsfrågan underlätta för den utländska myndigheten att veta till vilken myndighet den skall vända sig för att fråga om en utredningsgrupp med svenskt deltagande skall inrättas. Den åklagare eller myndighet som leder en förundersökning får ingå en överenskommelse Med de utgångspunkter som nämnts ovan bör enligt regeringens uppfattning huvudregeln vara i motsats till vad som föreslås i promemorian att om en förundersökning pågår i avseende brottslighet som den gemensamma utredningsgruppen skall utreda får en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp ingås av den som leder förundersökningen. Det kan som nämnts ovan förväntas att i dessa fall kommer behovet för svenska myndigheter att samarbeta inom ramen för en gemensam utredningsgrupp vara som störst. Den som leder en svensk förundersökning är också den som bäst kan avgöra om det finns ett behov av att delta i en gemensam utredningsgrupp. Detta gäller också vid en förundersökning som inleds med anledning av att fråga om att inrätta en utredningsgrupp har uppkommit; om det inte finns någon svensk förundersökning inledd när en utländsk myndighet gör en framställning om inrättandet av en gemensam utredningsgrupp, kan framställningen vara en signal till ett sådant inledande. Så snart en svensk förundersökning i ett sådant fall har inletts, gäller behörigheten för den som leder förundersökningen att ingå en överenskommelse. sådan reglering innebär en tydlig avgränsning av vem eller vilken