prop · GQ0374 · 2003-05-28 00:00:00 — 2.försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är belagd med straff, eller 3.annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde är fängelse . Hemlig kameraövervakning får användas endast om 1.någon är skäligen misstänkt för brottet, 2.åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen samt 3.skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Åtgärden får endast avse sådan Åtgärden får endast avse sådan plats där den misstänkte kan antas plats där det finns särskild anled- komma att uppehålla sig. ning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig. Frågor om hemlig kamera- Frågor om hemlig kamera- övervakning prövas av rätten på övervakning prövas av rätten på ansökan av åklagaren. ansökan av åklagaren. laga domstol tillämpas 19 kap. läggningen gäller vad som före- skrivs i 27 kap. 26 30 §§ rätte- I ett beslut att tillåta hemlig kameraövervakning skall det anges vilken plats och tillståndet gäller. Tiden får inte bestämmas längre än nödvändigt och får inte överstiga en månad för I fråga om överklagande av rättens beslut enligt denna lag tillämpas bestämmelserna i om överklagande av rättens beslut i brottmål angående åtgärd som avses i 25-28 kap. samma balk. Rättens beslut i frågor om hemlig kameraövervakning går genast i verkställighet. I fråga om överklagande av rättens beslut enligt denna lag tillämpas bestämmelserna i om överklagande av rättens beslut i brottmål om åtgärd som avses i 25-28 kap. samma balk. Även om det inte finns någon som är skäligen misstänkt får hemlig kameraövervakning an- vändas vid förundersökning om brott som avses i 2 § för att övervaka en plats där brottet har begåtts eller en nära omgivning till sådan plats om åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Denna lag träder i kraft . Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: f.d. justitierådet . , regeringsrådet Enligt en lagrådsremiss () har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till 1.lag om hemlig avlyssning, 2.lag om ändring i , 3.lag om ändring i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål, 4.lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), 5.lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. 6.lag om ändring i telelagen (1993:597), 7.lag om ändring i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. Förslagen har inför Lagrådet föredragits av departementsrådet Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet: I lagrådsremissen föreslås att buggning införs som ett nytt hemligt processuellt tvångsmedel kallat hemlig avlyssning. Vidare föreslås vissa ändringar i fråga om tvångsmedlen hemlig kameraövervakning, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Frågan om buggning skall tillåtas som tvångsmedel har tagits upp vid olika tillfällen (se SOU 1998 s. 137 ff.). Med hänsyn till det allvarliga integritetsintrång som buggning innebär, jämfört med eventuella vinster från brottsbekämpningssynpunkt, har något förslag tidigare inte lagts fram av regeringen (se bl.a. prop. 1988/89:124). Hemlig avlyssning innebär en begränsning av det skydd gentemot det allmänna som 2 kap. 6 § regeringsformen (RF) ger varje medborgare mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Medför rätt till buggning som enligt remissförslaget rätt att installera och ta bort tekniska hjälpmedel för buggningen utgör sådana åtgärder även husrannsakan eller liknande intrång, vilket samma grundlagsparagraf också ger skydd emot. Begränsningar i grund- lagsskyddet får göras genom lag (2 kap. 12 § första stycket RF). Sådana begränsningar får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningar får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett dem och inte heller sträcka sig så långt att de utgör hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningar får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 12 § andra stycket RF). Utlänningar här i landet är i princip likställda med svenska medborgare i fråga om skyddet enligt 2 kap. 6 § RF (2 kap. 22 § RF). gäller dessutom som svensk lag artikel 8 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt denna artikel har var och en rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Inskränkningar i skyddet får inte göras annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott, eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Artikelns närmare innebörd utvecklas i rättspraxis från Europeiska domstolen för mänskliga fri- och rättigheter. (Se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, särskilt s. 220 ff.) I 2 kap. 23 § RF föreskrivs att föreskrifter inte får meddelas i strid med konventionen. Som framgått uppvisar de två skyddsregleringarna likheter, vilket förklaras bl.a. av att de svenska grundlagsbestämmelserna har utformats under hänsynstagande till konventionsreglerna. Konventionen anses kräva att inskränkningar är förutsebara i rimlig utsträckning; kon- ventionen skall ge skydd mot godtyckliga ingrepp inom ramen för det tolkningsutrymme som lämnas åt rättstillämpande nationella myndigheter. Huruvida en begränsning skall anses nödvändig har den enskilda staten enligt konventionspraxis en viss frihet att avgöra, men den måste stå i rimlig proportion till det syfte som skall tillgodoses genom den. Hemliga straffprocessuella tvångsmedel är inte i sig stridande mot det integritetsskydd som finns i 2 kap. 6 § RF eller artikel 8 i konventionen. Detta får anses gälla också buggning. Huruvida lagstiftning härom är godtagbar eller inte får bedömas vid en avvägning mellan behovet av en effektiv brottsbekämpning och integritetsskyddsintresset. Det torde vara oomtvistat att buggning i sig är ett mera ingripande processuellt tvångsmedel än de lagreglerade övervaknings- och avlyssningsåtgärderna. Lagrådsremissen bygger på att behovet av buggningsmöjligheter har ökat (se avsnitt 5.1 i remissen). Det underlag som presenteras i remissen för denna ståndpunkt är dock inte särskilt omfattande. Viss brottslighet där buggning kan vara aktuell torde ha ökat . Å andra sidan lär typer av brottslighet som varit i fokus vid diskussion om buggning ha minskat i aktualitet, t.ex. brott mot rikets säkerhet. Om behovet av buggning egentligen har ökat är svårt att avgöra på grundval av det material som Lagrådet har tillgång till i sin granskning. Vid bedömningen av om det föreligger ett behov av ett nytt tvångsmedel spelar frågan om effektiviteten och det praktiska värdet av buggning en stor roll. Det är härvid att märka att buggning enligt remissförslaget endast får användas för utredning av visst brott med en skäligen misstänkt person och inte för ren spaningsverksamhet. Vid den kartläggning som gjorde av behovet av buggning framgick att det var i situationer där det gällde att förebygga brott som buggningen skulle ha störst värde, t.ex. att avlyssna motorcykelgängs lokaler i syfte att få vetskap om planerade brott, dvs. situationer som inte omfattas av det föreliggande förslaget. I lagrådsremissen anförs att det i visat sig att buggning är mycket effektivt och att den danska polisen anser att möjligheten till hemlig avlyssning är en nödvändighet i kampen mot mc-kriminaliteten. Av remissen framgår emellertid inte om i buggning har ett vidare tillämpningsområde än som föreslås, dvs. även omfattar det som enligt svensk rätt utgör spaning. Mot bakgrund av det anförda kan därför värdet av buggning med det föreslagna användningsområdet inte anses klarlagt. Föreliggande material tillåter inte heller några säkra slutsatser om buggning är ett tvångsmedel som är effektivt så till vida att andelen uppklarade grova brott skulle öka i sådan grad att det uppväger det integritetsintrång som buggning otvivelaktigt medför. Vidare finns i remissen ingen mera övergripande diskussion av hur den tekniska utvecklingen i allmänhet påverkar möjligheterna att lagföra brottslingar. Exempel på nya möjligheter att utreda brott är spårandet av mobiltelefonsamtal och uttag i bankomater. DNA-tekniken utgör ett annat exempel. Sammanfattningsvis har Lagrådet inte på föreliggande material möjlighet att bedöma behovet av det nya tvångsmedlet. Om Lagrådet ser till integritetsskyddsintresset är tillämpningsområdet för det nya tvångsmedlet av stor betydelse. De rättssäkerhetsgarantier som skall vara förenade med buggning är också av avsevärd vikt. När det gäller tillämpningsområdet för hemlig avlyssning har Lagrådet i huvudsak ingen erinran mot förslaget. Det är viktigt att detta område är klart avgränsat. Viss tvekan kan enligt Lagrådet finnas beträffande den s.k. straffvärdesventilen, som medger buggning vid brott som kan antas ha ett straffvärde av fängelse . Det kan synas ligga en viss logik i att ha en sådan regel vid sidan av huvudregeln att buggning får avse brott för vilka straffminimum är fängelse eller mera. Nackdelen med straffvärdesregeln är att ett brotts straffvärde skall prövas med hänsyn till en rad faktorer (se 29 kap. 13 §§ ) varav bara en del torde vara kända för de instanser som skall bedöma dem i tvångsmedelsärendet. Det finns stor risk att bara för den misstänkte negativa faktorer tas med i bedömningen och att straffvärdet för det enskilda brottet senare visar sig vara betydligt mindre än vad som antagits först. Det framgår dessutom inte klart av remissen hur straffvärdesregeln skall tillämpas beträffande s.k. förbrott. Man kan vidare fråga sig om den speciella regel som tillåter buggning vid grov narkotikabrottslighet har ett verkligt existensberättigande vid sidan av straffvärdesregeln. Hemlig avlyssning skall få användas endast om det är av synnerlig vikt för utredningen. Det är samma rekvisit som för hemlig kamera- övervakning, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. I detta rekvisit skall ligga att utredningen i princip inte kan föras framåt med andra medel och att det finns skäl att räkna med att avlyssningen verkligen kan få effekt (se avsnitt 6.9 i remissen). Eftersom buggning är ett mera långtgående integritetsintrång än nuvarande hemliga tvångsmedel borde det ställas högre krav på dess betydelse för en brottsutredning än vid de andra tvångsmedlen. Det synes också vara ett problem med flera alternativa tvångsmedel som står till buds och som vart och ett skall ha samma avgörande vikt från utredningssynpunkt. Lagrådet anser därför att kravet på synnerlig vikt för utredningen bör ersättas med ett preciserat uttryckssätt som anger när buggning skall få tillgripas. Därvid bör även motsvarande fråga beträffande övriga hemliga Av rekvisiten för dessa bör framgå hur tvångsmedlen skall graderas med hänsyn till hur stort integritetsintrång de medför så att rekvisiten ges olika styrka även i annat avseende än brottslighetens grovhet. Vissa lokaler och samtal skall enligt förslaget som huvudregel undantas från buggningsmöjligheten. Lagrådet delar uppfattningen att det kan vara naturligt att knyta an till reglerna i 36 kap. 5 § om undantag från vittnesplikten. Dessa undantag avser bl.a. advokater, läkare och präster, yrkeskategorier som det brukar anses särskilt angeläget att ge möjlighet att ha förtrolig kommunikation. Remissförslaget är dock utformat så att det uppstår en del mindre lyckade effekter av regleringen. Vissa av dessa synes alltför långtgående, medan andra framstår som otillräckliga. De platser som undantas från buggning är sådana som stadigvarande används eller är särskilt avsedda för någon sådan verksamhet som bedrivs av de utpekade personkategorierna. Finns det synnerlig anledning att anta att en plats av detta slag används för brott som kan föranleda beslut om buggning, får hemlig avlyssning likväl ske. Vidare får hemlig avlyssning inte omfatta det som yttras av någon som tillhör personkategorierna i den mån denne inte får höras som vittne om det som sagts. Framkommer det under avlyssningen att det är fråga om sådant tal, skall avlyssningen avbrytas och en upptagning eller uppteckning i denna del förstöras. Beträffande t.ex. advokater torde den föreslagna regleringen innebära följande. Ett advokatkontor får avlyssnas endast om det finns synnerlig anledning anta att lokalen används för brott som får föranleda buggning. I och för sig synes detta undantag från buggningsförbudet kunna godtas. Rekvisitet synnerlig anledning skall tillämpas parallellt med reglerna angående kravet synnerlig vikt för utredningen och proportionalitetsprincipen och det kan ifrågasättas om det har någon egentlig självständig betydelse som begränsning vid sidan av de båda övriga reglerna. Vidare bör påpekas att det blir tillåtet att avlyssna ett advokatkontor bl.a. vid misstanke om obehörig eller vårdslös befattning med hemlig uppgift, vilket brott torde kunna begås i och med att en misstänkt konsulterar en advokat och därvid obehörigen röjer hemlig information. Mot denna bakgrund kan det diskuteras om inte möjligheterna att avlyssna advokater är väl långtgående. Som problematiskt framstår också förbudet att bugga samtal mellan en advokat och dennes klient. Regleringen i 36 kap. 5 § RB innebär att något undantag från vittnesplikten inte föreligger för en advokat som inte är klientens försvarare, om det är fråga om brott som avses i 14 kap. 2 § femte stycket sekretesslagen. De avsedda brotten är de som har straffminimum fängelse. Undantaget från vittnesplikten omfattar alltså inte huvuddelen av de brott som får föranleda buggning. För advokater synes därför undantaget från buggningsförbudet vara mera begränsat än som framgår av remissen. Detsamma gäller den hälso- och sjukvårdspersonal och personal inom som omfattas av 36 kap. 5 § RB. Det kan således sättas i fråga om förslaget inte i denna del bör ändras så att inskränkningen i möjligheten att avlyssna nu berörda personkategoriers samtal blir större. Undantaget i 36 kap. 5 § femte stycket RB från vittnesplikten för präster och motsvarande personer är absolut. Det kan mot den bakgrunden ifrågasättas om t.ex. en biktstol eller ett annat utrymme som regelmässigt används för själavårdande samtal skall få buggas över huvud taget. Lagrådet föreslår i det följande en sådan inskränkning av buggningsmöjligheten. Beträffande sådan massmediepersonal som avses i 36 kap. 5 § sjätte stycket RB hänvisar bestämmelsen där till vad som föreskrivs i 3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen (TF) eller 2 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). De angivna grundlagsreglerna ålägger viss massmediepersonal tystnadsplikt angående bl.a. vem som har utnyttjat sin meddelarfrihet för att lämna uppgifter för publicering. Denna tystnadsplikt är inte absolut. Så t.ex. gäller den enligt 3 kap. 3 § andra stycket 3 TF inte om det rör sig om vissa brott mot rikets säkerhet som anges i 7 kap. 3 § första stycket 1 TF och som också omfattas av särskilda tvångsmedelslag. Buggning av massmedieverksamhet torde alltså få utföras i sådana fall, om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. Huruvida också punkterna 4 och 5 i den nämnda grundlagsparagrafen kan åberopas som stöd för buggning synes oklart. Det kan tilläggas att det s.k. efter- forskningsförbudet i 3 kap. 4 § TF och 2 kap. 4 § YGL i viss utsträckning förhindrar buggning, något som bör återspeglas i den nya lagen genom en hänvisning till dessa lagrum. Skulle ett sådant samtal som buggning inte får avse avlyssnas, skall avlyssningen avbrytas. Detta får förutsättas ske , vilket inte framgår direkt av lagtexten, vilket är en brist. Eftersom avlyssning inbegriper upptagning med tekniskt hjälpmedel, torde regeln vidare innebära att upptagningen alltid måste ske med direktavlyssning. Också detta bör framgå klart av lagen. En fråga som uppkommer är hur den som utför avlyssningen skall kunna veta om avlyssningen får återupptas eller om avlyssningen i praktiken måste avslutas när ett samtal fått skyddat innehåll. Lagrådet vill också ifrågasätta om det över huvud taget är motiverat att undanta statistikverksamhet och liknande från buggning (se hänvisningen i 36 kap. 5 § andra stycket RB till 9 kap. 4 § sekretesslagen). Något sådant undantag har inte gjorts beträffande t.ex. utrikesförvaltningen, försvaret eller (jfr 36 kap. 5 § första stycket RB). Lagrådet förordar att detta undantag utgår. Det synes inte finnas något hinder enligt remissförslaget mot att barn och ungdomar avlyssnas. Denna problematik bör belysas närmare (jfr 35 § lagen 1964:137 med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare). Lagrådet övergår till att behandla de rättssäkerhetsgarantier som skall vara för handen vid buggning. Lagrådet delar uppfattningen i remissen att domstolsprövning alltid skall ske av frågor om hemlig avlyssning. Det enda undantag från denna princip som kan godtas är det som föreslås i fråga om lagen om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Lagrådet vill emellertid med tanke på det integritetsintrång som hemlig avlyssning innebär väcka frågan om inte sakens betydelse är sådan att ärenden bör prövas av fler domare än en. I vart fall bör i lagen föreskrivas att ärendena får prövas endast av ordinarie domare. I lagrådsremissen föreslås införande av ett system med offentliga ombud som skall tillvarata enskildas intressen i ärenden hos domstol angående hemliga tvångsmedel. Dessa ombud skall företräda integritetsintressena i allmänhet och inte just den misstänkte person som ett hemligt tvångsmedel riktar sig mot. I remissen utesluts inte att också denna person kan vara part i ärendet men det sägs (avsnitt 10.1) att det mesta talar för att den misstänkte inte kan anses vara part i ärendet. Eftersom frågan om eventuell partsställning för den misstänkte i ärenden om hemligt tvångsmedel inte påverkas principiellt av införandet av ett nytt sådant, går Lagrådet inte in på den. Med hänsyn till att det i hemliga tvångsmedels natur ligger att den som utsätts för dem har små möjligheter att agera inför domstolen, kan ett system med företrädare för allmänhetens integritetetsskyddsintressen fylla en funktion vid buggning, oavsett om den misstänkte anses ha ställning som part i tvångsmedelsärendet eller inte. En svaghet med det föreslagna systemet med offentliga ombud som rättssäkerhetsgaranti är att det är regeringen som skall utse dessa. Det ankommer sedan på domstolarna att förordna ett av dessa ombud i det enskilda ärendet om hemligt tvångsmedel. Lagrådet kan ha förståelse för uppfattningen att sekretess- och säkerhetsfrågor talar för att det är regeringen som väljer ut den kader av advokater och tidigare ordinarie domare som skall vara offentliga ombud. Lagrådet har inget att invända mot de personkategorier som kommer i fråga. Det är också bra att och skall medverka vid utseendet. Det är dock ofrånkomligt att det är en nackdel i ett konventionsperspektiv att det är regeringen som kan ses som företrädare för statens intressen gentemot de enskilda misstänkta som utser och entledigar de offentliga ombuden. Misstankar kan uppkomma att urvalet är styrt så att det är pålitliga personer som utses och att obekväma offentliga ombud riskerar att bli entledigade. Någon garanti finns t.ex. inte mot att ett ombud kan entledigas under ett pågående tvångsmedelsärende. I viss analogi med kravet i artikel 6 på opartisk domstolsprövning kan saken uttryckas så att ombudens oberoende inte bara skall respekteras i det enskilda ärendet utan också att systemet är sådant att ombuden objektivt framstår som oavhängiga. Önskvärt är att någon annan instans än regeringen eller någon av dess myndigheter utser de offentliga ombuden. Dessutom bör och roll i sammanhanget lagfästas. I så fall behövs knappast det föreslagna bemyndigandet för regeringen att meddela närmare föreskrifter om offentliga ombud, ett bemyndigande vars utnyttjande i andra avseenden kan förefalla diskutabelt med tanke på den självständiga ställning som ombuden avses ha. Som anförs i remissen blir med förslaget det offentliga ombudet ett slags integritetsombudsman. Närmast skulle systemet kunna jämföras med det system som finns nu med Justitiekanslern som företrädare för allmänna integritetsskyddsaspekter enligt t.ex. 29 § lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning. Mot den bakgrunden kan frågan ställas om inte de offentliga ombuden egentligen utgör en form av offentliga funktionärer och inte enskilda parter eller motsvarande. En annan svaghet med systemet med offentliga ombud är att de kan ha svårt att företräda de enskildas rätt. Ombudet i det enskilda ärendet får antas regelmässigt sakna tillgång till annan information i fallet än den som åklagaren presenterar. Man kan fråga sig om ordningen med ett offentligt ombud i tvångsmedelsärendet egentligen har större betydelse än t.ex. en prövning med flera domare i rätten. (Jfr också prop. 1988/89:124 s. 53 f.) En mycket viktig fråga vid diskussion om buggning är behandlingen av s.k. överskottsinformation, dvs. uppgifter om t.ex. andra brott än det som föranlett tvångsmedlet. I lagrådsremissen föreslås att upptagningar och uppteckningar som saknar betydelse från utredningssynpunkt skall förstöras efter det att de har granskats. I remissen hänvisas också till polisdatalagen som reglerar hanteringen av uppgifter som lagrats digitalt. Hur den lagens bestämmelser förhåller sig till tvångsmedelsregleringen och föreskrifterna i personuppgiftslagen (1998:204) är dock inte närmare utrett i remissen. I övrigt föreslås ingen reglering av behandlingen av överskottsinformation. Vid föredragningen i Lagrådet har upplysts att betydelse från utredningssynpunkt i lagtexten skall förstås som av betydelse för utredningen av brottet, dvs. det brott som legat till grund för tvångsmedelsbeslutet. Denna begränsade innebörd av förslaget bör uttryckas tydligt i lagen. Vidare bör bestämmelserna utformas så att det klart framgår att bevismaterial som består av t.ex. uppteckningar vid tvångsmedelsanvändningen och som getts in till domstol som bevis vid åtal för brottet inte skall förstöras. Av rättssäkerhetsskäl är det givetvis viktigt att man i efterhand kan granska processmaterialet, t.ex. i ett resningsärende. Det kan tyckas tilltalande att överskottsinformation som föreligger i form av upptagningar och uppteckningar från buggning skall förstöras så snart de granskats. En svaghet är dock att informationen i sig kan utnyttjas, t.ex. genom att den som avlyssnat ett samtal åberopas som vittne i en rättegång, något som varken nuvarande lagstiftning eller förslagets regler förhindrar. Det kan också förefalla väl långtgående att en upptagning eller uppteckning vid buggning aldrig skulle få utnyttjas för utredning av ett annat brott än det som föranlett avlyssningen. Antag att det vid buggning vid misstänkt narkotikabrottslighet framkommer att en avlyssnad person talar om ett mord som han har begått eller som han annars har kunskap om. Ett exempel på ett parallellfall är den hemliga teleavlyssningen av en misstänkt narkotikahandlare som visade sig vara aktuell i utredningen om mordet på . Med de föreslagna reglerna skulle en upptagning av ett samtal mellan denne misstänkte och en annan person som uppger sig ha skjutit statsministern inte kunna åberopas som bevis mot mördaren. Lagrådet vill ifrågasätta om inte remissförslaget är orealistiskt långtgående i detta hänseende. Å andra sidan är det en stor brist att användningen av överskotts- information i annan form än en upptagning eller uppteckning vid buggning inte föreslås bli lagreglerad. Skälen i remissen mot en sådan lagreglering är inte övertygande.