prop · GR0340 · 2003-12-16 00:00:00 — Regeringens proposition 2003/04:40 Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår en ny lag som syftar till att i rättsligt hänseende möjliggöra en bredare utveckling av 24-timmarsmyndigheter inom soci- alförsäkringens administration, dvs. , de allmänna försäkringskassorna och . Begreppet 24-tim- marsmyndighet kan kortfattat sägas innebära elektronisk interaktivitet mellan medborgare och myndigheter, i första hand via Internet. En av utgångspunkterna för förslagen är att medborgarna inom ett brett segment av socialförsäkringen bl.a. skall kunna få tillgång till indi- vid/familjeanpassad information samt kunna göra ansökningar och andra rättshandlingar elektroniskt med användarstöd via Internet. Dessa möjlig- heter benämns i lagen självbetjäningstjänster. Den föreslagna rättsliga regleringen syftar i princip till att undanröja de rättsliga hinder som före- ligger för en sådan utveckling. Omfattningen av självbetjäningstjänsterna kommer således framgent att styras av hur myndigheterna faktiskt ut- vecklar sådana tjänster vad avser vilka förmåner som ingår i tjänsterna och vilka rättshandlingar som skall kunna utföras. Det perspektiv som ligger till grund för förslagen är att självbetjä- ningstjänster via Internet i första hand måste ses som en ny kanal för kommunikation mellan enskilda och myndigheter som påkallar sin egen reglering. Frågeställningarna som behandlas gäller bl.a. vissa formkrav dels i gällande lagstiftning, dels avseende användningen av självbetjänings- tjänster via Internet. Regeringen föreslår även regler om när en handling eller uppgift som översänds via Internet till en myndighet skall anses in- kommen samt en straffrättslig reglering avseende lämnande av uppgifter på heder och samvete via Internet. Den föreslagna lagen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om självbetjäningstjänster via Internet inom Ärendet och dess beredning............................................................... 24-timmarsmyndighet inom socialförsäkringens administration ...... 4.4Faktiskt och formellt förlopp vid användning av Överväganden och förslag ................................................ Formkrav och självbetjäningstjänster ............. Utlämnande av personuppgifter vid användning av självbetjäningstjänster ............ Formkrav beträffande identifiering vid användning av självbetjäningstjänsterna ........ En särskild regel om när en handling eller uppgift skall anses inkommen ........................ En regel om ansvar vid lämnande av oriktiga uppgifter via Internet......................... Konsekvenser av förslagen.............................................................. Förteckning över remissinstanserna.................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om självbetjäningstjänster via Internet inom socialförsäkringens administra- tion. Förslag till lag om självbetjäningstjänster via Prop. Härigenom föreskrivs följande. 1 § I denna lag finns bestämmelser om självbetjäningstjänster via Inter- net i fråga om socialförsäkringsförmåner samt andra förmåner och ersätt- ningar som enligt lag eller förordning handläggs av Riksförsäkringsver- ket, de allmänna försäkringskassorna eller (socialförsäkringens administration). Lagen är inte tillämplig i fråga om överklagande av beslut i annat fall än då en begäran om omprövning skall anses som ett överklagande. Med självbetjäningstjänster avses i denna lag möjligheter att via Inter- net få tillgång till personuppgifter och annan information samt utföra så- dana rättshandlingar som anges i 2 § första stycket. 2 § En enskild får använda självbetjäningstjänster för att a)lämna uppgifter, b)göra anmälningar eller ansökningar, c)förfoga över rättigheter samt d)utföra andra rättshandlingar iden utsträckning som framgår av föreskrifter som meddelas av reger- ingen eller den myndighet regeringen bestämmer. Sådana rättshandlingar som anges i första stycket har samma rättsverk- ningar som om de utförts i enlighet med de föreskrifter om formkrav som annars gäller enligt författningar om de förmåner och ersättningar som avses i 1 § första stycket. Föreskrifter om att uppgifter skall lämnas på heder och samvete skall dock alltid iakttas när självbetjäningstjänster an- vänds. 3 § Enskild som lämnar uppgifter i samband med att han eller hon an- vänder en självbetjäningstjänst skall använda en sådan elektronisk sig- natur som avses i 2 § lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer. Om det är fråga om att få tillgång till personuppgifter skall certifikat, till vilket en säker identifieringsfunktion är knuten, användas för kontroll av användarens identitet. Om det finns någon annan metod för identifiering eller skydd mot förvanskning av uppgifter som är till- räckligt säker med hänsyn till risken för integritetsintrång eller annan skada får dock den användas. Elektronisk signatur skall dock alltid an- vändas när uppgifter skall lämnas på heder och samvete. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar när- mare föreskrifter om användningen av elektroniska signaturer, certifikat och andra metoder för identifiering. 4 § En handling eller uppgift som vid användning av en självbetjänings- tjänst översänts till en myndighet inom socialförsäkringens administra- tion, skall anses ha kommit in till den myndighet till vilket ärendet hör när den har anlänt till den del av ett system för automatiserad behandling som anvisats som mottagningsställe för självbetjäningstjänsten 5 § Den som, vid användning av självbetjäningstjänster som avses i 1 §, uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktig uppgift eller förtiger sanningen, döms, om uppgifterna lämnas på heder och samvete enligt be- stämmelse i författning och åtgärden innebär fara i bevishänseende, till böter eller fängelse . Om gärningen är belagd med straff i skall inte dömas till ansvar enligt denna lag. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Regeringen redovisade i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) riktlinjer för och kraven på den framtida stat- liga förvaltningen. Vad avser informationsteknikens användning anförde regeringen i propositionen bl.a. att statsförvaltningen bör, med beaktande av integritets- och säkerhetsaspekter, ta till vara informationsteknikens möjligheter att -förenkla och förbättra kontakterna för medborgare och företag med myndigheterna, -öka allmänhetens insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet, -effektivisera samverkan mellan myndigheter, med övrig offentlig sektor samt med EU-institutioner och andra länders förvaltning. 1999/2000:86 Ett informationssamhälle för alla slår regeringen fast att -den statliga förvaltningen bör vara ett föredöme som aktiv användare av informationsteknik i den egna verksamheten och i samverkan med företag och medborgare, -utvecklingen av s.k. 24timmarsmyndigheter som är elektroniskt till- gängliga för informationshämtande och ärendehantering bör stimule- ras, -för att öka tilliten hos dem som skall utnyttja den nya tekniken bör hög säkerhet garanteras i den elektroniska kommunikationen mellan myndigheter, företag och medborgare samt att -det är angeläget att snabbt få till stånd för statsförvaltningen gemen- samma säkerhetslösningar som innefattar system för hantering av elektroniska signaturer. beslutade regeringen om ett förvaltningspolitiskt handlings- program En förvaltning i demokratins tjänst. I handlingsprogrammet fastställs bl.a. att den statliga förvaltningen skall, inom givna ekonomiska ramar, tillhandahålla tjänster med hög kvalitet och på ett sätt som ger största möjliga nytta för medborgare och företag. Statliga myndigheter skall vara tillgängliga och tillmötesgående, ge goda möjligheter till insyn i dess verksamhet och använda ett begripligt och enkelt språk. Informa- tionstekniken är ett kraftfullt redskap för att öka tillgängligheten till in- formation och tjänster. Målet är att dels öka tillgängligheten till myndig- heters tjänster, dels underlätta för medborgarna och företagen att få till- gång till information och aktivt delta i förvaltningens förändringsarbete. Regeringen anger dessutom budgetproposition (prop. 2002/03:1 utgiftsområde 2, bilaga 1 utveckling) bl.a. följande mål för det pågående förändringsarbetet inom den offentliga förvaltningen: -alla tjänster som statliga myndigheter inom befintliga resursramar till samma eller lägre kostnader kan tillhandahålla elektroniskt skall också göras så, -de elektroniska tjänsterna får inte utestänga enskilda och företag, -för att kunna ta tillvara synpunkter som kan användas vid verksamhetsutveckling skall statliga myndigheter erbjuda elektro- niska kanaler för kontakter med medborgare och företag, - det skall finnas säkra system för informationsutbyte och elektronisk Prop. 2003/04:40 identifiering för staten, som bygger på samverkan med näringslivet - det skall finnas konkreta exempel på elektronisk servicesamverkan mellan kommuner och statliga myndigheter. För att undanröja onödiga hinder för elektronisk kommunikation och ärendehantering har det på regeringens initiativ genomförts (dnr Ju2002/462) en samlad översyn av formkrav i lagar och förord- ningar. Med formkrav avses bl.a. krav på skriftlighet och egenhändigt undertecknande. Översynsarbetet har genomförts inom samtliga depar- tement och samordnats av en arbetsgrupp bestående av departementens rättschefer. Arbetsgruppen, som antagit namnet FORMEL-gruppen (Ju 2002:D), har överlämnat rapporten och elektronisk kommunikation (Ds 2003:29) till regeringen som under- lag för regeringens ställningstaganden till det vidare arbetet. Inom socialförsäkringsenheten i har bedrivits ett analys- och lagstiftningsarbete i projektform, med syfte att tillgodose det behov av lagstiftning eller annan normgivning vad avser socialförsäk- ringens administration som föranleds av förverkligandet av regeringens ovan redovisade riktlinjer. trädde lagen (2001:1113) om försöksverksamhet med 24-timmarsmyndighet inom socialförsäk- ringsadministrationen i kraft. Lagen innebär att en verksamhet med 24- timmarsmyndighet inom föräldraförsäkringen har kunnat utvecklas av och de allmänna försäkringskassorna. I projektet har utarbetats förslag till lagstiftning som syftar till att vidga de rättsliga förutsättningarna för en fortsatt utbyggnad av 24-timmarsmyndigheterna inom socialförsäkringens administration (, Premie- pensionsmyndigheten och de allmänna försäkringskassorna). Förslaget har redovisats i promemorian 24-timmarsmyndighet inom socialförsäk- ringens administration (dnr S2003/6101/SF). Promemorian finns till- gänglig på regeringens hemsida . I bilaga 1 redovisas promemorians lagförslag. Promemorian har remissbehandlats. I bilaga 2 finns en förteckning över remissinstanserna. Remissvaren och en remissammanställning finns tillgängliga i (dnr S2003/6101/SF). Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemo- kratiska regeringen, och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets ytt- rande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. Lagrådets syn- punkter behandlas i avsnitt 4.5.3 och i författningskommentaren. Därut- över har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. De senaste årens närmast explosionsartade utveckling när det gäller all- mänhetens användning av persondatorer och tjänster på Internet har med- fört helt nya förutsättningar för den offentliga förvaltningen. Kommuni- kationen mellan medborgare och myndigheter kan i allt högre utsträck- ning ske via Internet med hjälp av informationsteknik (IT). För medbor- garnas del innebär detta förbättrade förutsättningar för såväl informa- tionsinhämtning som uträttande av ärenden m.m. oberoende av tid och geografisk belägenhet. har den offentliga förvaltningens webbplatser två miljoner unika besökare. Att registrera och ställa av for- don, söka arbete, deklarera inkomster för inkomsttaxering och begära till- fällig föräldrapenning är exempel på offentliga tjänster som finns tillgängliga via Internet. Den offentliga förvaltningen tar också i allt större utsträckning den nya tekniken i anspråk för ärendehantering. Handlingar framställs, kommer in och expedieras elektroniskt och handläggningen sker med datorstöd. I förening med de ökade möjligheterna till kommunikation mellan med- borgare och myndigheter via Internet innebär detta bättre förutsättningar för snabb ärendehantering, eftersom uppgifter i ansökningar etc. via Internet skickas in direkt till myndigheternas egna datoriserade ärende- hanteringssystem. Denna utveckling påskyndas av de krav som riktas mot myndigheterna när det gäller effektivitet, samverkan med andra myndigheter och en förbättrad service gentemot medborgarna. Inom socialförsäkringens administration (, de allmänna försäkringskassorna och ) erbjuds en rad olika tjänster via Internet som kan hänföras till be- greppet 24-timmarsmyndighet. Alla myndigheterna har således webb- platser med information om myndigheterna och de ansvarsområden de administrerar. Den centrala funktionen inom begreppet 24-timmarsmyndighet är dock möjligheten till interaktiva tjänster som inbegriper såväl lämning och hämtning av individorienterad information som ansökningar och annan hantering av ärenden (självbetjäningstjänster). Det är alltså frågan om ett samspel mellan användare och myndighetens datorsystem som innebär att användaren genom uppkoppling till en myndighets webbplats kan få direkt tillgång till exempelvis individorienterad information eller allmän vägledning för ett uttag av en förmån. I förlängningen innebär detta även att beslut om förmåner etc. kan meddelas i en automatiserad process. Så- dana funktioner förekommer vid användning av vissa av de tjänster som erbjuds av myndigheterna inom socialförsäkringens admi- nistration. Via webbplats är det möjligt att få tillgång till individorienterad information och förfoga över sina fondme- del på i princip motsvarande sätt som gäller vid icke-elektronisk kom- munikation. Försäkringskassornas webbplats erbjuder bl.a. möjligheter att ansöka om förmåner och på annat sätt förfoga över förmåner inom föräldraförsäkringen och att ta del av individorienterad information om föräldrapenningsförmåner. Sistnämnda verksamhet regleras bl.a. i lagen (2001:1113) om försöksverksamhet med 24-timmarsmyndighet inom so- cialförsäkringsadministrationen och förordningen (2001:1125) om för- söksverksamhet med 24-timmars myndighet inom socialförsäkringsad- ministrationen. Naturligtvis måste möjligheterna att kunna göra personliga besök hos de olika myndigheterna eller skicka brev eller ringa kvarstå för dem som inte önskar eller har möjlighet att utnyttja självbetjäningstjänsterna. Myndigheternas serviceskyldighet och myndighetsutövning gäller alla försäkrade. Vid utformningen av verksamheten med självbetjäningstjänster är det också viktigt att beakta de statliga myndigheternas ansvar för att verka för att personer med funktionshinder ges full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor enligt förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar genomförandet av handikappolitiken. En- ligt förordningen skall myndigheter under regeringen särskilt verka bl.a. för att deras verksamhet och information är tillgängliga för personer med funktionshinder. På motsvarande sätt är det viktigt att vid utformningen av verksamhe- ten med självbetjäningstjänster beakta de statliga myndigheternas ansvar för att verka för lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk eller kulturell bakgrund enligt förordningen (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken. En- ligt förordningen skall myndigheterna inom ramen för tillgängliga resur- ser ge likvärdig service till alla oavsett etnisk eller kulturell bakgrund samt eftersträva att alla berörda nås av information om verksamheten. Myndigheterna skall därvid uppmärksamma att detta kan kräva särskilda åtgärder för nyanlända invandrare. En grundförutsättning för offentliga självbetjäningstjänster är att det finns tillräckligt säker teknik för elektronisk identifiering och skydd av elektroniska dokument. Först då blir det möjligt att ta steget från att en- dast lämna ut allmän information via Internet till att även handlägga ärenden som berör enskildas rättigheter och skyldigheter. Den av reger- ingen planerade utvecklingen med ökade möjligheter till information och annan självbetjäning via Internet ställer i vissa fall krav på utvecklade sy- stem för att säkerställa att elektroniskt överförd information inte har för- ändrats, att informationens avsändare är den som uppges samt att avsän- daren inte senare kan med trovärdighet förneka att han eller hon sänt in- formationen. Detta behov kan tillgodoses genom elektroniska signaturer. För att kunna använda en elektronisk signatur i ett öppet system där par- terna inte känner varandra i förväg, såsom Internet, behöver parterna kunna inhämta information om kopplingen mellan en elektronisk signa- tur och en bestämd person. Därför har det utvecklats ett system för elek- troniska signaturer som kan benämnas det öppna nyckelsystemet (Public , PKI). I ett sådant system utfärdas ett elektroniskt in- tyg (certifikat) av en betrodd tredje part. Ett certifikat innehåller uppgif- ter om vem som är innehavare av en elektronisk signatur. trädde lagen (2000:832) om kvalificerade elektro- niska signaturer i kraft. Lagen innebär genomförandet av ett EG-direktiv om ett gemenskapsverk för elektroniska signaturer (1999/93/EG) och in- nehåller bl.a. regler om krav på tillsyn över och skadeståndsansvar för Prop. 2003/04:40 den som utfärdar certifikat för elektroniska signaturer till allmänheten, om certifikaten anges ha en viss säkerhetsnivå. Sådana certifikat kallas i lagen för kvalificerade certifikat. En särställning ges vidare åt elektro- niska signaturer med en viss säkerhetsnivå, s.k. kvalificerade elektro- niska signaturer. har bildat en arbetsgrupp för 24-timmarsmyn- dighetens utveckling med deltagare från olika avdelningar. kunde verket tillsammans med presentera ett avtal om elektronisk id-handling med och Handels- banken. finns ett avtal med Nordea och Posten. Avtalen innebär att har kunnat etablera en hållbar säker- hetslösning för administrationens elektroniska tjänster. Användningen av Internet- och telefonitjänster inom socialförsäkring- ens administration har ökat . har inom ramen för försöksverksamheten med självbetjäningstjänster inom föräldraförsäk- ringen två pilotprojekt genomförts. Tjänsterna omfattar föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. De positiva resultaten av dessa försök och genombrottet med de nya avtalen med bankerna innebär att föräldra- tjänsterna har lanserats med inriktning på samtliga försäk- rade. Antalet användare har således växt betydligt. är an- talet användare cirka 28 000. Den aktuella webbplatsen har cirka 4 000 besök . En mängd aktiviteter som pågår inom har bäring på såväl 24-timmarsmyndigheten som den pågående verksamhetsutveck- lingen inom socialförsäkringsadministrationen. Som exempel kan näm- nas elektronisk dokumenthantering, e-mottagning och ärendehanterings- system. pågår även ett omfattande projekt rörande digital långtidsarkivering. Den svenska socialförsäkringsadministrationen ligger väl framme vad gäller användningen av avancerade säkerhetslösningar. Lösningen med certifikat för elektronisk identifiering och underskrift är uppmärksammad internationellt. Jämsides med elektroniska skattedekla- ration för företagare och en tysk pilotdrift inom pensionsområdet var den svenska försöksverksamheten inom föräldraförsäkringen den enda offentliga Internettjänst som med motsvarande säkerhet testas i skarp drift och den enda som resulterar i en utbetalning till medborgaren. webbplats har utvecklats under det se- naste året. Det har inneburit att informationen för samtliga pensionsspa- rare har ökat samt att nytillkomna pensionssparare har kunnat genomföra det första fondvalet via myndighetens webbplats. Den beskrivna utvecklingen utgör en god grund för en fortsatt utbygg- nad av 24-timmarsmyndigheterna inom socialförsäkringens administra- tion. Utbyggnaden förutsätter emellertid även en viss anpassning av lag- stiftningen på såväl det förvaltningsrättsliga som det straffrättsliga områ- det. På uppdrag av regeringen har Statskontoret i rapporten 24-timmarsmyn- digheten förslag till kriterier för statlig elektronisk förvaltning i med- borgarnas tjänst (2000:21) lämnat förslag till kriterier för begreppet 24- timmarsmyndighet. Enligt Statskontoret bör kriterierna primärt ta fasta på myndigheternas förmåga till elektronisk tjänsteinteraktivitet visavi medborgare och företag. Som komplement föreslås kriterier rörande all- män myndighetsinformation och dess presentation samt insyn i myndig- hetens verksamhet. Utbyggnaden av 24-timmarsmyndigheter innebär bl.a. en förbättrad och ökad servicenivå för medborgarna vad avser tillgänglighet, obero- ende av kontorstider och geografisk belägenhet samt högre kvalitet i tjänster och bemötande. administrerar den offentliga socialförsäkringen och anslutande bidragssystem tillsammans med de allmänna försäkrings- kassorna. har till uppgift att handlägga frå- gor om premiepension enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ål- derspension och lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Premie- pensionsmyndigheten. Tillsammans kallas myndigheterna socialförsäk- ringens administration. 4.4Faktiskt och formellt förlopp vid användning av självbetjäningstjänster inom socialförsäkringens administration Det faktiska och formella förloppet vid användande av de befintliga re- spektive kommande självbetjäningstjänsterna inom socialförsäkringens administration kan närmare beskrivas enligt följande. En användare kopplar från en persondator upp sig via Internet på en webbplats, som disponeras av den eller de myndigheter som erbjuder självbetjäningstjänster via den webbplatsen. Webbplatsen är lokaliserad till en logisk server, dvs. en enhet i en dator som de aktuella myndighe- terna förfogar över. Användaren väljer att koppla upp sig på den del av webbplatsen där de aktuella självbetjäningstjänsterna tillhandahålls och aktiverar en självbe- tjäningstjänst som kräver en elektronisk legitimation eller id-handling, dvs. ett elektroniskt certifikat, för den aktuella e-tjänsten. I vissa fall tillämpas mindre kvalificerade former för identifiering av användaren. Exempelvis gäller detta vad beträffar inloggning till tjänster som fondval m.m. inom premiepensionssystemet, där enbart en s.k. pinkod används. Inloggningen går i de fall certifikat används för identifiering inlednings- vis till så att användaren genom att klicka på en länk på webbplatsen väljer en sida för inloggning. Han eller hon skriver via hemsidan in en s.k. pinkod i ett program på sin egen persondator och aktiverar ett där lagrat certifikat, som är utfärdat av en tredje part och genom en s.k. PKI- lösning är knutet till användaren personligen. Till certifikatet hör en s.k. privat nyckel som är det egentliga instrumentet för identifiering i en PKI- lösning. Ett certifikat är alltså i sig en elektroniskt signerad handling där en be- trodd part intygar att en viss nyckel eller signatur hör ihop med en viss person. I det fallet det enbart är fråga om identitetskontroll för tillträde till uppgifter skickas viss krypterad information från persondatorn över till en server hos mottagaren för kontroll av användarens identitet, i före- kommande fall tillsammans med en underrättelse om att denne vill ha åt- komst till registrerade uppgifter om sig själv. Systemet kontrollerar genom automatiserad behandling hos utfärdaren av certifikatet att detta är giltigt och att den vid identifieringsprocessen använda privata nyckeln bekräftar användarens identitet.