prop · GQ03119 · 2003-05-28 00:00:00 — finner det oroande, att räddningsledaren skulle kunna ta det operationella ansvaret för fartyget vid en räddningsinsats. (Rädd- ningstjänsten ) är av uppfattningen att rädd- ningstjänst kan föreligga parallellt i tiden med statlig räddningstjänst vid händelser då nödställt luftfartyg håller på att landa på mark. i län och kommun menar att räddningsin- satser på sjön bör omfattas av statlig räddningstjänst. Skälen för regeringens förslag: Vid räddningstjänst i samband med flyghaverier samt vid sjöräddningstjänst och miljöräddningstjänst till sjöss omfattar de statliga räddningstjänstmyndigheternas ansvar i princip räddningstjänst vid olyckshändelser till havs, i kustvattnen (utom hamnområden) och i de tre största sjöarna (, och Mäla- ren). Kommunernas ansvar för motsvarande typ av räddningstjänst om- fattar (förutom landområden) räddningsinsatser i vattendrag, kanaler, andra insjöar än de tre största samt i hamnområden (jfr 6, 26, 27 och 27b §§ RäL). Den nuvarande geografiska gränsen för statens respektive kommunernas ansvarsområden har bestämts med utgångspunkt från att kommunerna får anses ha de bästa förutsättningarna för att leda och utfö- ra räddningsinsatser då det gäller olyckor som inträffar i hamnar, mindre sjöar och vattendrag. 1985/86:170 s 76 ff., SOU 1983:77 s. 324 och SOU 1998:13 s. 184). Vid olyckor till havs, i kustvattnen och i de större sjöarna har kommunernas praktiska möjligheter att ingripa ansetts mer begränsade, varför staten i stället fått ansvaret. Utredningen har inte föreslagit någon förändring av de nu gällande reglerna på området. Om ett fartyg i samband med en statlig räddningsinsats förs in på en kom- muns geografiskt avgränsade ansvarsområde så skall enligt utredningens mening ansvaret för räddningsinsatsen övergå från det ifrågavarande stat- liga räddningstjänstorganet till den kommunala räddningstjänsten. , och delar inte utredningens mening. De anser att ansvaret för en inledd rädd- ningsinsats till sjöss skall ligga kvar på den myndighet som påbörjat in- satsen, ända till dess den behörige räddningsledaren beslutat att avsluta insatsen. Som ovan nämnts har kommunerna i allmänhet bra resurser för räddningsinsatser i hamnområden. Om ett fartyg ligger vid kaj eller i närheten av en sådan kan t.ex. brandbekämpning ofta ske från land. Av vikt i sammanhanget måste vidare vara vem som bäst kan bedöma lämp- ligheten av att ett skadat eller nödställt fartyg förs in i en viss hamn. En- ligt regeringens uppfattning måste kommunerna anses vara de som är bäst skickade att göra bedömningar i dessa fall. Den kommunala rädd- ningstjänstpersonalen har god kännedom om de risker som finns i en viss hamn och om den verksamhet som bedrivs där. Den statliga räddnings- tjänstmyndigheten är dessutom ofta hänvisad till att använda sig av andra myndigheters resurser, och inte minst kommunala sådana för räddnings- insatser. Slutligen kan anföras att likartade regler om ansvarsfördelning i princip bör gälla för alla typer av räddningsinsatser som är av sådan art, att det objekt mot vilket insatserna skall vidtas förflyttar sig över geogra- fiska ansvarsområden, och flera ansvariga myndigheter är inblandade. Att, som ovan angivna remissinstanser föreslår, låta den myndighet som påbörjat insatsen ha ansvaret ända fram till dess att den avslutats kan inte allmänt sägas vara lämpligt i samtliga fall. Mot bakgrund av vad som sagts anser regeringen, i likhet med utredningen, att det inte finns anled- ning att ändra reglerna på området. I detta sammanhang bör dock påpekas att och rådet antagit direktiv /59/EG av om inrättande av ett övervaknings- och informationssystem för sjötrafik i gemenskapen och om upphävande av rådets direktiv /75/EEG. Av artikel 20 i direktivet framgår att medlemsstaterna efter samråd med berörda parter och med beaktande av relevanta riktlinjer från IMO skall utarbeta planer för att i farvatten inom sina jurisdiktionsområden ta emot fartyg i nöd. Av direk- tivet framgår vidare att bristen på tillgängliga skyddade platser kan få svåra konsekvenser vid en olycka till sjöss. Medlemsstaterna bör därför upprätta planer för att vid behov på bästa sätt kunna ta emot fartyg som befinner sig i sjönöd i sina hamnar eller på någon annan skyddad plats. Om det är nödvändigt och genomförbart, bör planerna även omfatta till- handahållandet av fullgoda resurser för assistans, räddning och bekämp- ning av föroreningar. Enligt direktivet skall bestämmelsen vara införlivad i svensk lagstiftning . dock att medlemsstaterna Prop. 2002/03:119 skall ha identifierat planer för att ta emot fartyg i nöd. I övrigt gäller för direktivet de tidpunkter som anges i detta. Kommissionen inrättade mot bakgrund av rådets slutsatser en särskild expert- grupp med uppgift att stödja medlemsstaterna i deras arbete med att upp- rätta föreskrivna planer. Arbetet med att identifiera planer för fartyg i nöd är det första steget i arbetet med att genomföra direktivet i den svenska lagstiftningen. När det gäller ansvaret för räddningsinsatser vid ett flyghaveri har ut- redningen påpekat att så länge flygplanet befinner sig i luften och haveri- plats inte är identifierad så är det den statliga flygräddningsledaren som har ansvaret för eventuella åtgärder. (Räddnings- tjänsten ) delar inte utredningens uppfattning utan anser att statlig och kan föreligga parallellt i tiden då ett nödställt luftfartyg håller på att ta mark på kommunens ansvarsområ- de. Flyghaverier på land är, enligt nuvarande regler, kommunernas an- svar. Enligt 26 § RäL skall emellertid den statliga flygräddningstjänsten svara för förebyggande räddningsinsatser mot skador, när ett luftfartyg är nödställt eller när fara hotar lufttrafiken samt för efterforskning av luft- fartyg som saknas. För dessa verksamheter finns ingen geografisk be- gränsning till vissa delar av landet. Såsom utredningen uttalat är det allt- så den statliga flygräddningsledaren som har ansvaret för eventuella åt- gärder så länge som ett nödställt flygplan befinner sig i luften och have- riplatsen inte är identifierad. Detta följer även av bestämmelsen i 6 § RäL (3 kap. 7 § i den föreslagna lagen), enligt vilken varje kommun skall sva- ra för räddningstjänsten inom kommunen, om det inte är fråga om fall där den statliga räddningstjänsten har ansvaret. För att arbetet vid nu diskuterade räddningsinsatser både då det gäller räddningstjänst till sjöss och flyghaverier skall fungera måste kommu- nerna och de statliga myndigheter som ansvarar för räddningstjänst na- turligtvis samarbeta med varandra. Att så skall ske är föreskrivet i 5 § RäL och en bestämmelse av detta innehåll föreslås även intas i den nya lagen. Detta gäller självfallet bl.a. i en situation då fråga uppkommer om att föra in ett nödställt eller skadat fartyg i hamn. När det gäller den statliga flygräddningstjänsten bör givetvis denna så långt som möjligt bedrivas på ett sådant sätt att kommunen, när flygplanet väl tagit mark, kan utföra de räddningsinsatser som kommunen ansvarar för så effektivt som möjligt. Även när det gäller arbetet med räddningsinsatser på sjön , som ett par remissinstanser tagit upp, är det viktigt att ansva- riga myndigheter samarbetar med varandra. Regeringen finner inte nu skäl att ändra ansvarsförhållandena när det gäller denna sjö. Vissa frågor om ledning Regeringens förslag: Regeringen föreslår ingen förändring i sak när det gäller ansvaret för ledningen av räddningsinsatser. Vid omfattande räddningsinsatser får regeringen föreskriva eller i sär- skilt fall besluta att en länsstyrelse eller någon annan statlig myndighet får ta över ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner. Berör en räddningsinsats mer än en kommuns område, skall länsstyrel- sen eller länsstyrelserna bestämma vem som skall leda insatsen, om inte räddningsledarna från de berörda kommunerna själva har bestämt det. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flera remissinsatser anser att utredningen har tydliggjort räddningschefens och räddningsledarens befogenheter. Flera delar också uppfattningen att länsstyrelsernas uppgift inte primärt bör vara att ta över kommunernas räddningstjänstverksamhet vid omfattande insatser och att det nuvarande kravet på att länsstyrelserna skall överta ansvaret bör ersättas med ansvaret får övertas. kommun uppger att det numera i praktiken inte endast är räddningschef och räddningsledare som agerar ledning och att ett led- ningssystem inom modern räddningstjänstverksamhet kan innehålla tre eller fyra ledningsnivåer. Enligt kommunen finns det behov att tilldela olika roller i systemet olika befogenheter. anser att räddningschefen behöver kunna vidaredelegera rätten att utse räddnings- ledare. Vissa remissinstanser har efterlyst ett förtydligande av räddnings- chefens roll då organisationen för räddningstjänst ingår som en avdelning inom en förvaltning med en annan chef som förvaltningschef. Skälen för regeringens förslag I förarbetena till RäL framhölls att en enkel och fast ledningsorganisation är nödvändig för att en räddningsinsats skall bli effektiv (prop. 1985/86:170 s. 43). Detta gäller fortfarande. Då en olycka inträffar eller då en överhängande fara för olycka föreligger får det inte råda någon tvekan om vem som skall leda räddningsinsatsen. Även fortsättningsvis skall varje räddningsinsats, som statlig, ledas av en räddnings- ledare. Räddningsledaren skall liksom ha långtgående befogenheter för att han eller hon på det mest effektiva sättet skall kunna genomföra en räddningsinsats. Räddningsledaren skall t.ex., om förutsättningar förelig- ger, kunna anmoda en person att fullgöra tjänsteplikt eller besluta om ingrepp i annans rätt. kommun har anfört att det vid en omfat- tande räddningsinsats inte är rimligt att räddningsledaren personligen skall fatta alla beslut om ingrepp i annans rätt och att det finns behov av att tilldela olika roller i systemet olika befogenheter. Som ovan konstate- rats krävs emellertid en enkel och fast ledningsorganisation i denna typ av verksamhet. Beslutordningen på en olycksplats skall vara klar redan från början och det får inte råda någon som helst osäkerhet om vem som har att fatta besluten. Om de mycket ingripande befogenheter som rädd- ningsledaren har skulle fördelas på fler personer i organisationen skulle detta kunna leda till osäkerhet om vem som egentligen har ansvar för vad. Ett sådant system är således inte lämpligt. Vid statlig räddningstjänst skall räddningsledaren utses av den myn- dighet som ansvarar för räddningstjänsten. När det är fråga om kommu- nal räddningstjänst skall räddningschefen vara räddningsledare. Rädd- ningschefen skall också se till att verksamheten är ändamålsenligt ord- Räddningschefen kan utse en annan person att vara räddningsledare, men behåller då det övergripande ansvaret för verksamheten. de räddningsledaren måste rätta sig efter de instruktioner och anvisningar som räddningschefen ger. Räddningschefen kan t.ex. i samband med att räddningsledaren får sitt uppdrag begränsa dennes befogenheter. räddningsledaren inte rättar sig efter givna instruktioner kan uppdraget Pågår flera räddningsinsatser har räddningschefen det övergripande ansvaret för alla insatserna. bl.a. besluta om en ändamålsenlig fördelning av resurserna. Vissa remissinstanser har efterlyst ett förtydligande av räddningsche- fens roll då organisationen för räddningstjänst ingår som en avdelning inom en förvaltning med en annan chef som förvaltningschef. gått ovan är de befogenheter som räddningschefen har i egenskap av le- dare för en räddningsinsats exklusiva för räddningsledarfunktionen och kan givetvis inte utövas av annan förvaltningschef. Då det gäller rädd- ningschefens övriga uppgifter att se till så att räddningstjänsten är än- damålsenligt ordnad utövas dessa under de mål som finns i lag och i de Beröring med annan förvaltnings- chefs ansvarsområde och uppgifter kan naturligtvis förekomma. betsuppgifterna då rent praktiskt skall fördelas och lösas är något som varje kommun själv måste bestämma. Ledningsansvaret vid stora olyckor Enligt nu gällande bestämmelser i och RäF skall , då det fordras omfattande räddningsinsatser i , ta över ansvaret för räddningstjänsten i de kommuner som berörs av insat- Om räddningsinsatserna även innefattar statlig räddningstjänst skall svara för att räddningsinsatserna samordnas. RäL kan regeringen även utse annan statlig myndighet än att ta över ansvaret för omfattande räddningsinsatser. föreslagit att bemyndigandet i lagen om att regeringen vid omfattande räddningsinsatser får bestämma att en länsstyrelse eller annan statlig myndighet skall ta över ansvaret för räddningstjänsten skall ersättas med att ansvaret får övertas. Detta eftersom länsstyrelsernas uppgift, enligt utredningens mening, i första hand bör vara att bidra med olika åtgärder och även utföra olika uppgifter som räddningstjänsten i kom- munen i dess helhet leds av räddningschefen och den enskilda räddnings- insatsen leds av en räddningsledare. De allra flesta remissinstanser som yttrat sig över frågan har varit posi- tiva till utredningens förslag. Även regeringen anser att el- ler annan statlig myndighet inte skall vara skyldig att ta över ansvaret för i dylika situationer. berörda kommuner med t.ex. ledningsstöd och informationsinsatser utan att ett formellt övertagande behöver ske. Möjligheten att ta över ansvaret för räddningstjänsten måste dock fortfarande finnas. ningen av pågående insatser bör liksom alltid utövas av någon som har erforderlig kompetens för att vara räddningsledare i Om tagit över ansvaret för räddningstjäns- ten ankommer det på att utse räddningsledare. sen kan i sin övergripande ledningsroll därutöver ansvara för prioritering och fördelning av förstärkningsresurser, stöd till räddningsledaren med Prop. 2002/03:119 ytterligare ledningsresurser i form av personal och materiel samt för att information till allmänheten och andra myndigheter ges. I sammanhanget bör även nämnas att det i 32 § RäL finns bestämmel- ser om när en räddningsinsats berör mer än en kommuns område inom samma län och det därmed finns flera räddningsledare. Tvekan kan då uppkomma vem som skall vara räddningsledare för insatsen. Enligt para- grafen så skall bestämma vem av räddningsledarna som skall leda insatsen om inte räddningsledarna själva har bestämt det. En bestämmelse av motsvarande innehåll föreslås också i lagen om skydd mot olyckor. Bestämmelsen bör dessutom utvidgas något, så att den även reglerar situationen när en räddningsinsats berör flera län. Regeringens förslag: Den personal som för kommunens räkning har att utföra förebyggande verksamhet, att planera, leda, genomföra och följa upp räddningsinsatser samt utöva tillsyn skall genom utbildning och erfa- renhet ha den kompetens som behövs. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Många remissinstanser är positiva till utredning- ens förslag, bl.a. ett antal länsstyrelser och kommuner, , och Svenska brandbefälets riksför- bund. anser dock att det krav som gäller för att få arbeta inom räddningstjänsten inte garanteras fort- sättningsvis. menar att ut- redningen borde avstått från synpunkter vad gäller utbildningen av per- sonalen inom sotningsväsendet och att en anpassning av ut- bildningsnivån inte är genomförbar beträffande denna. Skälen för regeringens förslag: I nuvarande författningar på rädd- ningstjänstområdet är kraven på kompetens hos den kommunala rädd- ningstjänstpersonalen i hög grad detaljreglerade. Reglerna på detta områ- de finns framförallt i RäF, där det bl.a. föreskrivs om särskilda kompe- tenskrav då det gäller räddningschef, personalen i räddningsstyrkan, brandsyneförrättare och skorstensfejarmästare. Här finns även bestäm- melser om utbildning av hel- och deltidsanställd personal i en räddnings- styrka och av personalen för sotningsverksamheten. Utredningen har fö- reslagit att regleringen av kompetens skall begränsas för att skapa ut- rymme för en kontinuerlig anpassning till olika kommuners skilda behov. Därvid har utredningen bl.a. anfört att kraven på personalen måste tillåtas att variera, dels med hänsyn till de lokala förhållandena, dels med hänsyn till de förändringar i riskbilden som sker över tiden. Vidare har utred- ningen påpekat att den nya lagen överhuvudtaget syftar till att låta kom- munerna ta ett större ansvar för räddningstjänstverksamheten inom sitt område och att detta även bör återspeglas i regleringen beträffande kom- petens. Regeringen delar de bedömningar som redovisats ovan. Kommunernas behov av kompetens varierar, bl.a. på grund av storlek, befolkningstäthet och aktuell industriell verksamhet. Dessutom skiljer sig kommunernas möjligheter att rekrytera personal för verksamhet enligt lagen åt. Kom- munernas behov av kompetens kan också, på grund av förändringar i den lokala riskbilden, variera över tiden. Det nya regelsystemet på området bör därför vara mer flexibelt än det nuvarande. När det gäller den kom- munala personalens kompetens bör regleringen i lag och förordning i huvudsak begränsas till generella krav. I lagen bör därvid anges att den personal som för kommunens räkning har att utföra förebyggande verk- samhet, att planera, leda, genomföra och följa upp räddningsinsatser samt utöva tillsyn genom utbildning och erfarenhet skall ha den kompetens som behövs. Det blir en uppgift för tillsynsmyndigheterna att följa upp och utvärdera om den kompetens som upprätthålls i den enskilda kom- munen är tillräcklig med hänsyn till de mål som lagstiftningen ställer upp. Genom detta system ges förutsättningar för en kontinuerlig anpass- ning av kraven på kompetens hos personalen inom räddningstjänstområ- det till nya förhållanden och till olika kommuners skilda behov. I vissa fall kan dock särskilda behörighetskrav behöva uppställas. Det kan i hu- vudsak bli aktuellt beträffande den personal som har att ansvara för myn- dighetsutövning enligt lagen. Det gäller tillsynspersonalen, räddnings- chefen och de andra personer som skall kunna leda räddningsinsatser samt den personal som, inom ramen för sotningsverksamheten, utför brandskyddskontroll enligt 3 kap. 4 § i den föreslagna lagen. I enlighet med det bemyndigande som föreslås i 10 kap. 1 § kan regeringen överlå- ta på att meddela nödvändiga föreskrifter om kra- ven på behörighet för sådana uppgifter. Regeringen har tidigare efter förslag från beslu- tat att införa ett nytt utbildningssystem för den kommunala räddnings- tjänsten (prop. 2001/02:158, bet. 2001/02:FöU10, rskr. 2001/02:261). I enlighet med två av huvuddragen i utbildningsreformen för den kommu- nala räddningstjänsten att utbildningen inte skall vara knuten till en anställning i kommunen och att den skall berättiga till studiemedel bör nuvarande krav på anställning inom sotningsverksamheten i 26 § RäF för att få genomgå kompetensutbildning tas bort. Likt vad som gäller för andra yrkesutbildningar bör i stället tillträdet till utbildning regleras ge- nom uppställda behörighetskrav. har tagit fram ett förslag till reformerad sot- ningsutbildning. Enligt detta föreslås utbildningssystemet indelas i en grundutbildning till skorstensfejare och en vidareutbildning till skorstens- fejaringenjör. Båda utbildningarna föreslås berättiga till studiemedel. Regeringen avser att vid senare tillfälle ta ställning till förslaget från . Regeringens förslag: I lagen skall, liksom , finnas en bestämmelse som uttryckligen anger att lagen inte är tillämplig på hälso- och sjukvård. Ansvaret för sjuktransporter från fartyg skall även fortsättningsvis re- gleras särskilt i räddningstjänstlagstiftningen och vila på den statliga myndighet som har ansvar för sjöräddningstjänsten. Utredningens förslag: Utredningen vill inte i den nya lagen ta in en sådan hänvisning till hälso- och sjukvårdslagen som finns i 3 § RäL. I övrigt överensstämmer utredningens förslag med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser delar utredningens uppfatt- ning om ansvaret för sjuktransporter, däribland bl.a. Statens räddnings- verk, , vid , Sjöfarts- verket, , och ett antal kom- muner. avstyrker dock, i likhet med ombuds- män (JO), att hänvisningen till hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) skall utgå. Statskontoret förordar att ansvaret för sjuktransporter utreds ytterliga- re. Samtliga de landsting som yttrat sig över betänkandet samt har invändningar mot utredningens bedömningar. Skälen för regeringens förslag: Liksom räddningstjänst syftar hälso- och sjukvård till att rädda liv och hindra och begränsa skador på männi- skor. Samhällets ansvar för hälso- och sjukvård regleras i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL. Med hälso- och sjukvård avses i lagen åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador. Till hälso- och sjukvården hör även bl.a. sjuktransporter. En- ligt 6 § svarar för att det inom detsamma finns en ändamåls- enlig organisation för att till och från sjukhus eller läkare transportera personer vilkas tillstånd kräver att transporten utförs med transportmedel som är särskilt inrättade för ändamålet. Bestämmelsen fick sin nuvarande utformning genom ändringar som trädde i kraft . Ändringen genom SFS 1991:424 hade föregåtts av diskussioner och utredningar som syftade dels till att skapa ett för hela landet enhetligt system när det gäll- de ansvaret för luftburna akuta sjuktransporter, dels till att ansvaret för- des över till sjukvårdshuvudmännen. I förarbetena uttalades att ändringen innebar att sjukvårdshuvudmännen fick ett fullständigt huvudansvar för sjuktransporter inom hälso- och sjukvårdslagens bestämmelser (prop. 1990/91:102 bil 2 s 1112). hänvisade i samband med riksdagsbehandlingen av förslaget till det nyssnämnda uttalandet i propo- sitionen avseende utvidgning av sjukvårdshuvudmännens ansvar för alla slags sjuktransporter, inkl. helikopterbundna transporter. Utskottet för- klarade vidare att utskottet delade föredragande statsrådets mening att huvudmannaskapsfrågan för sjuktransporter nu måste lösas och att ut- skottet inte hade någon invändning mot förslaget till ändring av 6 § HSL som innebar att sjukvårdshuvudmännen får ett fullständigt huvudansvar för sjuktransporter inom detta lagrums bestämmelser (bet. 1990/91:FöU8 s. 5859). påpekade vidare att ändring- en inte får förstås som en bestämmelse som ålägger landstingskommunen att inom sin organisation hålla en tillräcklig uppsättning av transportme- del av olika slag. Lagändringen talar enligt utskottet om huvudansva- ret, inte om tekniska lösningar. Påpekandet syftade på att för sjuktransporter skall kunna anlita andra myndigheters resurser t.ex. För- svarsmaktens, eller den kommunala räddningstjäns- tens transportmedel. De gränsytor som RäL har gentemot HSL vad gäller ansvaret för sjuk- transporter har trots de uttalanden som beskrivits ovan ansetts oklara. Utredningen har gjort bedömningen att alla former av sjuktransporter, oavsett om de sker i samband med räddningsingripanden eller i andra fall, bör omfattas av ett samlat ansvar för landstingen för hela vård- och transportkedjan. Undantag bör dock, såsom sker enligt 27 § RäL, göras för sjuktransporter från fartyg. Utredningen har därvid anfört att nu gällande 6 § HSL i sig får anses inrymma ett ansvar för landstingen för alla typer av sjuktransporter, även t.ex. i terrängen. Någon ändring i HSL behövs således inte, resonerar utredningen. Många remissinstanser, däribland och Svenska kom- munförbundet, delar utredningens bedömning. De landsting som yttrat sig över betänkandet samt har däremot en annan uppfattning. Vissa anser att de samhällsorgan som har lämpliga resurser för svåra transporter bör åläggas en skyldighet i lag att bistå hälso- och sjukvården. Annars måste landstingen upprätta avtal med dem som har lämpliga resurser vilket troligtvis leder till onödig byråkrati och ökade kostnader.