prop · GQ0385 · 2003-03-20 00:00:00 — bedömer att konsekvenserna av att stänga kan bli att elmarknaden inte klarar att balansera tillgång och efterfrågan om vintern blir en s.k. tioårsvinter (dvs. en vinter som statistiskt sett inträffar ). En vinter med normala temperatu- rer bör kunna förutsatt att elmarknaden i övrigt utvecklas enligt föreliggande prognoser. ser inga tydliga tecken på att effektbalansen skulle förbättras . Svenska Kraftnäts föreslagna metod för effekthantering (avsnitt 5) bedöms ha påtaglig verkan först . De åtgärder som har vidtagit för att förstärka stam- nätets förmåga att överföra el till innebär att försörjningsför- mågan för i huvudsak kommer att återställas jämfört med tillståndet före stängningen av och en eventuell stängning av . framhåller dock att dessa förstärkningar i sig inte innebär någon förstärkning av effektbalansen för hela landet. Den ena konsultrapporten bedömer att det förslag till metod för effekt- hantering som presenterats av kommer att ge de förut- sättningar som krävs för att förhindra att risken för effektbrist stiger till oacceptabel nivå vid stängning av . I jämförelse med värdet av den samlade kraftmängden som levereras till slutkunderna är kostna- Prop. 2002/03:85 derna för att lösa effektfrågan relativt låga. I den andra konsultrapporten framhålls att marginalerna i effektbalan- sen i princip är obefintliga och minsta störning kan ställa till stora problem. Vid en stängning av förvärras effektbalansen kraftigt. Det finns inget som tyder på att effektbalansen kommer att för- bättras . Flertalet av de remissinstanser som har berört frågan ser med oro på den påverkan som en stängning av skulle få på effektbalan- sen. Bland remissinstanser som representerar industrin och kraftbranschen råder i stort sett enighet om att risken är överhängande för att en effekt- bristsituation skall uppstå en kall vinterperiod vid en stängning av . bedömer att effektbalansen under förhållanden motsvarande en tioårsvinter sannolikt kommer att kunna upprätthållas även utan . Denna bedömning bygger på ändrade prognos- förutsättningar över elanvändningen i jämförelse med dem som grundar sin bedömning på. Några remissinstanser menar att det är angeläget att vidta åtgärder för att minska elbehovet då effektuttaget är som störst och därigenom uppnå en stabilare effektbalans. I den ena konsultrapporten bedöms att stängningen i princip kommer att leda till ökat behov av fossil kraft och därigenom till ökade utsläpp till luft. På kort sikt bedöms elproduktionen öka främst i , vilket leder till ökade utsläpp av koldioxid med ca . På kan denna produktion komma att ersättas med svensk natur- gasbaserad kraft och förnybar energi. Elproduktionen i fossil- och bio- bränsleeldade anläggningar leder också till utsläpp av kväveoxider, sva- veldioxid, stoft och VOC, vilka främst påverkar miljön lokalt och regio- nalt. Utsläppsökningarna av dessa föroreningar inom blir små, men utsläpp från kolkondensanläggningar i kan ha en bety- dande inverkan på miljön i . I den andra konsultrapporten beräknas att om bortfallet av kraft från ersätts med import av kolkondens ökar utsläppen av kol- dioxid utanför gränser med drygt . Samti- digt innebär det energipolitiska programmets åtgärder minskade utsläpp med ca . Nettoökningen blir då . Å andra sidan ökar elanvändningen i varför nettoutsläppen från programmet också bör jämföras med den absoluta ökningen av kol- dioxidutsläppen vid en stängning sett från dagens nivåer. Räknat på detta sätt skulle stängningen innebära att utsläppen av koldioxid ökar med . Flertalet remissinstanser bedömer att en stängning av leder till ökad påverkan på miljö och klimat. Ett par instanser anför dock att en avveckling ger en positiv inverkan på miljön under beaktande av miljöeffekter av uranbränslekedjan och risker för olyckor. konstaterar att en stängning ger ökade utsläpp från Prop. 2002/03:85 fossila bränslen i , men enligt verkets bedömning är det ändå möjligt att nå miljökvalitetsmålen avseende klimat till 2008-2012, even- tuellt dock till ökade kostnader. menar att en stäng- ning ger ökade utsläpp av koldioxid på kort sikt, men att miljöpåverkan på blir begränsad då produktionsbortfallet ersätts genom ny produktionskapacitet av el från förnybara energikällor samt utbyggnad av gaskraft som ersättning för kolkraft. Regeringens bedömning: villkor för en stängning av före utgången av 2003 är inte helt uppfyllda vad avser effektbalansen och påverkan på miljön och klimatet. stängning av bör hanteras tillsammans med förhandling- arna om de övriga kvarvarande reaktorerna och frågan om energiom- ställningen i sin helhet. Därvid bör möjligheterna till en snabb stäng- ning av inom ramen för en förhandlingslösning särskilt I det fall en förhandlingslösning för stängningen av 2 inte kan åstadkommas, har regeringen ambitionen att besluta om stängning av reaktorn med stöd av lagen om kärnkraftens avveckling, efter det att erforderliga åtgärder har genomförts. således tillse att ytterligare åtgärder vidtas, bl.a. genom uppdrag till inom ramen för effektbalansmodellen, för att möjlig- göra ett beslut om en snar stängning. Särskild vikt skall läggas vid en effektivisering av elanvändningen. Det är regeringens bedömning att förberedelser och genomförande av detta kan åstadkommas före ut- Utvärderingen och remissinstanserna: I avsnitt 4.4 redovisas en sam- manfattning av de rapporter som utgjort en del av underlaget till den samlade analys som regeringen gjort beträffande möjligheterna att stänga Remissammanställningen av rapporterna redovisas i sin helhet i Flertalet remissinstanser bedömer i likhet med regeringen att de krite- rier som är svårast att uppfylla gäller riskerna för negativa effekter av stängningen vad avser påverkan på effektbalansen samt miljö/klimat. anser att det bör övervägas att låta frågan om ingå i förhandlingarna mellan regeringen och industrin om en långsiktigt hållbar politik för omställningen av energisystemet. Skälen för regeringens bedömning: Enligt energipolitiska riksdagsbeslut är ett villkor för stängningen av den andra reaktorn att bortfallet av elproduktion kan kompenseras genom tillförsel av ny elpro- duktion och minskad användning av el. Det energipolitiska beslutet inne- höll därför åtgärder för att stimulera använd- ningen av förnybara energislag och en minskad elanvändning. Resultatet av den förnyade prövning som regeringen gjorde visade att förutsättningarna inte hade förändrats sedan prövningen under delade regeringens bedömning att det därigenom inte anledning att ändra den tidigare bedömningen i frågan 2001/02:22, bet. 2001/02:NU3, rskr. 2001/02:113). fram- höll att andra reaktor stängs så snart de villkor lagt fast är uppfyllda, vilket bedömdes bli fallet senast före utgången av 2003. Regeringen har genomfört en ytterligare prövning för att säkerställa att erforderliga åtgärder fått tillräckligt genomslag för att en stängning skall kunna genomföras. Regeringen gör dock bedömningen att villkor för en stängning av före utgången av 2003 inte helt kommer att vara uppfyllda vad avser effektbalansen och påverkan på miljön och klimatet. har genomfört och beslutat om åtgärder för att genom nätförstärk- ningar undanröja begränsningar i överföringen av el till . Trots dessa åtgärder bedömer regeringen att en eventuell stängning skulle medföra ökade risker för effektbalansproblem. Regeringen avser därför tillse att ytterligare åtgärder vidtas, genom uppdrag till inom ramen för effektbalansmodellen, för att möjliggöra ett beslut om en snar stängning. Särskild vikt skall läggas vid en effektivisering av elanvändningen. Det är regeringens bedömning att förberedelser och genomförande av detta kan åstadkommas före ut- gången av . Miljö- och klimatpåverkan bedöms inte kunna kompenseras fullt ut genom det åtgärdsprogram som beslutades och som därefter har genomförts. Uppföljningen och utvärderingen visar att en del av kom- pensationen av en stängning av reaktorn sannolikt på kort sikt kommer att utgöras av inhemskt producerad fossilbränslebaserad el samt import av el. Utifrån den statistiska bilden av hur importen till är sam- mansatt under olika perioder, drar regeringen i likhet med flertalet remissinstanser slutsatsen att bortfallet till en del kommer att kompense- ras med el från fossilbränsleeldade anläggningar. Koldioxidutsläppen från elproduktionen i utgör dock endast av de totala utsläppen. Regeringen konstaterar i likhet med att en stängning sannolikt ger ökade utsläpp på kort sikt, men att miljöpåverkan på blir begränsad då ny produktionskapacitet tillkommer genom el från förnybara energikällor samt utbyggnad av gaskraft som ersättning för kolkraft. gör bedömningen att det är möjligt att nå miljökvalitetsmålen avseende klimat till 2008 2012. Vi- dare förväntas ytterligare åtgärder till följd av internationella miljööver- enskommelser liksom klimatpolitiska åtgärder genomföras i de länder som importerar fossilbaserad kraft ifrån. Regeringen gör därför bedömningen att en stängning av inte förväntas leda till på- tagligt negativa effekter för miljö eller klimat energipolitiska proposition (2001/02:143) aviserade rege- ringen att företrädare för industrin skulle inbjudas till överläggningar i syfte att nå en överenskommelse om en långsiktigt hållbar politik för den fortsatta omställningen av energisystemet. Överenskommelsen bör skapa gynnsamma förutsättningar för en företagsekonomiskt försvarbar fortsatt drift och successiv stängning av kärnkraften, som annan miljö- vänlig elproduktion tas i drift och elförsörjningen tryggas. Regeringen beslutade att förordna en förhandlare med uppdrag att för statens del genomföra de förhandlingar som aviserades i propositio- nen. Förhandlaren har inlett sitt arbete. Det är regeringens bedömning att en överenskommelse mellan staten och industrin om en omställning av energisystemet innebär betydande fördelar. Den ger möjlighet för alla parter att samlas kring en långsiktig helhetssyn på energisystemets utveckling och bör kunna innebära att de samhällsekonomiska kostnaderna för avvecklingen och riskerna för stör- ningarna i elproduktionen minskar. Jämfört med en lagreglerad avveck- ling reaktor för reaktor, skulle därmed möjligheterna förbättras för att en snabbare och effektivare omställning av energisystemet kan genomföras till en lägre samhällsekonomisk kostnad med uppfyllande av höga krav på en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning. Enligt regeringens bedömning bör mot denna bakgrund frågan om av- veckling av den andra reaktorn i hanteras tillsammans med förhandlingarna om de övriga 10 kvarstående reaktorerna och frågan om energiomställningen i sin helhet. Regeringen avser att ge ett tilläggs- direktiv med denna innebörd till förhandlaren. har konstaterat att lokaliseringen av är mindre lämplig. Möjligheterna till en snabb stängning av den andra reaktorn i inom ramen för en förhandlingslösning bör särskilt prövas i förhandlarens fortsatta arbete. I det fall en förhandlingslösning för stängningen av inte kan åstadkommas, har regeringen ambitionen att besluta om stängning av reaktorn med stöd av lagen om kärnkraftens avveckling, efter det att erforderliga åtgärder har genomförts. Regeringen bedömer att försörjningstryggheten för el under normala förhållanden är i stort sett tillfredsställande. En framtida överenskom- melse mellan staten och industrin om en långsiktigt hållbar politik för kärnkraftsavvecklingen och den fortsatta omställningen av energisyste- met skulle utgöra en stabil grund för ett fortsatt upprätthållande av en god försörjningstrygghet. Den situation som har rått på den nordiska el- marknaden /03 till följd av extremt liten tillrinning till vattenmagasinen visar dock att det är av största vikt att elproduktionssy- stemet är dimensionerat för att klara elbehovet även med låg vattenkraftproduktion. Det är vidare angeläget att vattenmagasinen utnyttjas optimalt för att säkerställa en god försörjningstrygghet för el. Regeringen bedömer att de förändringar i ramverket för elproduktion som regeringen i budgetpropositionen har föreslagit avseende kraftvärmebeskattning och införande av elcertifikat (prop. 2002/03:40) kommer att bidra till att tillgodose elenergibehovet . Genom förändringen i beskattningen av kraftvärme så att den beskattas på samma sätt som industriellt mottryck, skapas incitament till nyinvesteringar i kraftvärme. I befintliga gaseldade kraftvärmeverk i kan elproduktionen komma att öka med ca . Därtill beräknas en ökning med till 2007 om det planerade gaskraft- värmeverket i byggs. Genom elcertifikatsystemet beräknas ytterligare tillföras elproduktionssystemet till 2010. Åtgärderna bidrar även till en förbättrad effektbalans, som kommer att ytterligare stärkas om regeringens förslag avseende effektfrågan (avsnitt 5) genomförs. Ökningstakten i elanvändningens utveckling har avsevärt mattats av . Från en genomsnittlig ökningstakt på mellan , har öknings- takten stabiliserats på . Den fortsatt stigande Prop. 2002/03:85 efterfrågan på el, i såväl som och , talar för att ytterligare behov av ny produktionskapacitet kommer att uppstå . Regeringen avser att noga följa utvecklingen och säkerställa att de energipolitiska riktlinjerna i 1997 och beslut uppfylls avse- ende målet om en långsiktig försörjningstrygghet och en diversifierad tillförsel av energi. Det innebär att tillkommande behov av ny energi skall mötas genom bl.a. en ambitiös och kontrollerad tillförsel av förny- bar elproduktion och ett effektivare utnyttjande av infrastrukturen för naturgas. Naturgasen har miljöfördelar jämfört med andra fossila bräns- len. En ökad användning av naturgas kommer att bidra till minskade miljöpåverkande utsläpp då den i ersätter användning av olja och kol. En ökad inhemsk elproduktion skulle vidare leda till lägre behov av elimport med minskade koldioxidutsläpp i omvärlden som följd. Det är vidare angeläget att energianvändningen fortsätter att effektivi- seras. energipolitiska beslut omfattar statliga insatser med in- riktning på information och utbildning, energirådgivning samt teknikupphandling och marknadsintroduktion av energieffektiv teknik. När det gäller energianvändningen i bebyggelsen är en viktig förutsätt- ning för en effektivisering av användningen att det finns en koppling mellan ändrat beteende och kostnader för energianvändningen. I avsnitt 8 redovisar regeringen sin bedömning rörande avläsning av el- mätarna för samtliga kunder . I detta sammanhang kan också nämnas att regeringen har givit i uppdrag att analy- sera konsekvenserna av ett eventuellt förbud mot uppvärmning med direktverkande el i nya byggnader . Uppdraget skall redovisas . 5.1En lag om effektreserv på elmarknaden införs Regeringens förslag: () får ansvaret för att en effektreserv finns tillgänglig. Effektre- serven skall skapas genom att träffar avtal med aktö- rer på elmarknaden om ökad produktionskapacitet och/eller minskad elförbrukning. Den av skapade effektreserven får inte överstiga . Kostnaderna för effektreserven skall finansieras genom en avgift från dem som har ingått avtal om balansansvar med . Svenska kraftnäts ansvar för effektreserven skall upphöra vid ut- gången av , då en marknadsbaserad lösning bör ha växt fram. svenska kraftnäts förslag: Överensstämmer med och delar helt eller till övervägande del synpunkten att effektfrågan bör lösas med marknadsmässiga mekanis- mer. Oberoende elhandlare anser att konkurrensen på elmarknaden inte fungerar fullt ut och att det därför inte är möjligt att införa en marknads- baserad lösning av effektfrågan. i förutsätter att en marknadsbaserad lös- ning övervakas kontinuerligt och att beredskapen för ett snabbt införande av reglering måste vara stor. Vad gäller den föreslagna övergångslösningen tillstyrks den helt eller till övervägande del av , Statskontoret , , , och . Oberoende Elhandlare anser att förslaget bör anpassas till förutsätt- ningarna för att införa en marknadsbaserad lösning. Bakgrund: I varje givet ögonblick måste den totala inmatningen av el på det svenska elsystemet vara lika stor som det totala uttaget från systemet. El kan nämligen inte lagras och kan därför inte matas in i för- väg eller i efterhand för att balansera uttaget. Om en viss mängd el tas ut i ett visst ögonblick måste därför samma mängd el matas in i just det ögonblicket. Om denna balans inte föreligger uppstår störningar på elsystemet och vid allvarligare obalanser blir det strömavbrott. En teoretisk lösning av denna fråga vore att varje elleverantör svarar för att precis lika mycket el matas in på elsystemet som tas ut av hans kunder i varje givet ögonblick. Av praktiska skäl är det dock inte möjligt för elleverantörerna att exakt hålla denna balans. Däremot strävar de efter att upprätthålla balansen i så stor utsträckning som möjligt. Ansvaret för att den exakta balansen upprätthålls, systemansvaret, åvilar i stället (). Enkelt uttryckt upprätthålls balansen genom att kontinuerligt bevakar det samlade uttaget från elsystemet, dvs. den samlade elförbruk- ningen i landet, och ser till att den samlade inmatningen på elsystemet är lika stor. Denna balanshållning kallas balansreglering och äger rum inom en verksamhet som benämns balanstjänsten. Inom ramen för balanstjänsten har ingått avtal med ett antal elföre- tag, som därvid åtagit sig att, efter uppmaning från , öka eller minska sin produktion eller förbrukning och därmed sin inmatning till eller uttag från elsystemet. Elföretagens ersättning för denna ökade eller minskade produktion eller förbrukning regleras i de avtal som nämnts ovan. Därefter sker en ekonomisk reglering i efterhand mellan och de elföretag som i avtal med åtagit sig ett balansansvar. Med detta avses ett ekonomiskt ansvar för att elsystemet tillförs lika mycket el som tas ut av de elanvändare för vilka den balans- ansvarige har åtagit sig detta ansvar. Denna ekonomiska reglering, balansavräkningen, sker inom ramen för balanstjänsten. får in mätresultat från alla nätinnehavare i landet. Mätresultaten avser varje kalendertimme dygnet runt. På grund- val av dessa resultat fastställer dels den samlade för- brukningen hos de elanvändare som en viss balansansvarig ansvarar för, dels den samlade inmatningen av el som denne balansansvarige har svarat för. Dessa mätresultat är sällan identiska, varför den balansansva- rige i allmänhet har låtit mata in för mycket eller för lite el på elsystemet. Denna differens regleras ekonomiskt mellan och berörd balansansvarig vid balansavräkningen. Reglerna för denna avräkning är utformade så, att alla balansansvariga ges incitament att försöka hålla sin egen balans så noga som möjligt. Det beskrivna systemansvaret, som alltså åvilar , är kortsiktigt. Det innebär att det endast gäller inom ramen för de sam- lade produktionsresurser som vid varje givet tillfälle finns tillgängliga. Om det vid ett visst tillfälle inte finns tillräckligt med produktionsresur- ser kan balansen bara upprätthållas genom minskad elförbrukning. kan i en sådan situation kortsiktigt minska elförbruk- ningen genom s.k. roterande bortkoppling. Detta innebär att elöverfö- ringen till ett visst område helt avbryts under en viss . Efter utgången av vidtas samma åtgärd i ett annat om- råde osv. Svenska kraftnäts systemansvar innebär alltså inte ett långsiktigt ansvar för att det vid varje givet tillfälle finns produktionsresurser som motsvarar den samlade elförbrukningen i landet. Denna förbrukning är av naturliga skäl som störst under den mörka och kalla årstiden. Sedan avregleringen av elmarknaden genomfördes har, då det rått extrema temperaturförhållanden, elförbruk- ningen varit så stor att landets samlade produktionsresurser nästan inte räckt till för att upprätthålla balansen på elsystemet. Det finns alltså risk för att det uppstår en effektbrist i vissa extrema situationer. Effekt mäts i watt (W) och anger mängden el som matas in på eller tas ut från elsyste- met per tidsenhet. Denna svårighet att upprätthålla balansen i elsystemet i vissa extrema situationer beror bl.a. på att en viss del av produktionsresurserna har lagts ned sedan elmarknaden avreglerades som elanvändningen har ökat. Närmare bestämt rör det sig främst om ett antal kondenskraftverk som eldas med olja. Dessa användes före avregleringen som reservkraft- verk. De behövde i allmänhet bara användas under en mycket då elförbrukningen var extremt hög. Skälet till att just dessa kraftverk användes som en yttersta reserv var att de i allmänhet hade en ogynnsammare kostnadsbild jämfört med andra typer av kraftverk. På den monopolmarknad som existerade före avregleringen kunde innehavarna av dessa kraftverk få täckning för sina kostnader trots att kraftverken bara genererade intäkter under en mycket . Efter avregleringen verkar alla producenter på en konkurrensutsatt marknad. Ägarna av nämnda kraftverk har av lönsamhetsskäl inte ansett sig kunna driva kraftverken vidare på den nya elmarknaden utan tagit dem ur drift. Till följd av detta har det alltså uppstått en effektknapphet i det svenska elsystemet. För att komma till rätta med detta problem har slutit avtal med ett antal elproducenter om att ställa vissa effektreserver till elsystemets förfogande. Regeringen uppdrog t.ex. åt att upphandla en effektreserv om avseende de två följande vintrarna. Skälen för regeringens förslag: Den osäkra situation som har beskri- vits ovan kan inte vara hur länge som helst utan frågan måste få en var- Regeringen är av den uppfattningen att frågan om att upp- rätthålla effektbalansen måste lösas av marknadens aktörer. I av- vaktan på att detta sker bör få ansvaret för att tillfälliga effektreserver finns tillgängliga. Detta bör ske genom att en särskild lag införs där denna fråga regleras. För att markera att detta ansvar endast gäller , varefter en marknadsbaserad lösning skall ha växt fram, bör lagen vara tidsbegränsad. En lämplig slutpunkt är, en- ligt regeringens uppfattning, vid utgången av . Det förslag till lagreglering av frågan om effektreserver som rege- ringen nu lägger fram har följande innehåll. får ansvaret för att en effektreserv finns tillgänglig på elmarknaden. Detta ansvar skall uppfyllas genom att tecknar avtal dels med elproducenter om ökad produktion, dels med stora elanvändare om minskad eller stoppad elförbrukning. Båda avtalstyperna får alltså användas parallellt. Beträffande avtalen med elproducenterna kommer följande att gälla. Avtalen kommer exempelvis att ingås med innehavare av sådana produktionsanläggningar, vilka annars inte kan drivas lönsamt beroende på de höga kostnaderna, som beskrivits ovan. Producenterna får åta sig att hålla anläggningarna i sådant skick att de kan tas i drift med kort varsel. Kostnaderna för detta åtagande ersätts av . avgör när anläggningarna skall tas i drift. När så sker kommer elen antingen att matas in på det svenska elsystemet inom ramen för balansregleringen eller bjudas ut på spotmarknaden vid den nordiska elbörsen . I båda fallen kommer den el som matas in på elsy- stemet att åsättas ett mycket högt pris för att markera att marknaden själv skall lösa effektfrågan så långt som möjligt. De intäkter som uppstår till följd av att anläggningarna tas i drift tillfaller . Dessa intäkter minskar Svenska kraftnäts kostnader för effektreserven. Vad gäller avtalen med elanvändarna kommer de antagligen att variera mer till sin utformning beroende på olika önskemål från de enskilda elanvändarna. Innebörden torde dock i huvudsak bli att elanvändarna åtar sig att, på iniativ av , minska sin elförbrukning under en viss angiven tidsperiod. Detta kan uppnås antingen genom att elanvända- ren avstår från att köpa el eller genom att elanvändaren visserligen köper el men säljer den vidare. I det senare fallet kan elanvändaren sälja elen till som då använder elen vid balansregleringen eller bjuder ut elen på spotmarknaden vid elbörsen . De intäkter som kan uppkomma till följd av detta minskar Svenska kraftnäts kostnader för effektreserven.