prop · GR0335 · 2003-11-26 00:00:00 — När det gäller den s.k. humanitära klausulen anges i artikel 1.2 i rådsdirektivet att en medlemsstat får besluta att inte införa påföljder för den som i syfte att ge humanitärt stöd till utlänningen hjälper denne att resa in i eller passera genom en medlemsstat olagligen. Arbetet inom EU syftar till att bekämpa hjälp till olaglig invandring, både i samband med olaglig gränspassage i strikt mening och i avsikt att stödja nätverk som utnyttjar människor. Det kan dock i vissa situationer framstå som inhumant att bestraffa den som hjälper en utlänning att komma till . Det är därför viktigt att det finns möjlighet att undanta visst handlande från det straffbara området i de fall det framgår att avsikten är att av ideella skäl hjälpa en utlänning att komma hit för att söka asyl. Däremot finns ingen anledning att undanta dem som av vinstsyfte hjälper utlänningar att ta sig till från straffansvar. Handlingar som innebär att någon tjänar pengar på att hjälpa en utlänning till eller till övriga medlemsstater skall enligt rådets rambeslut medföra ett längre frihetsstraff. I utlänningslagen är ideella handlingar straffria om de avser att främja att utlänningar reser till . Som regeringen anförde i samband med straffskärpningen i 10 kap. 5 § UtlL (prop. 1996/97:25 s. 225) är det väsentligt att det inte uppstår någon tveksamhet om att det inte är straffbart att som ett led i en ideell verksamhet hjälpa någon att komma till för att här söka om asyl eller annat uppehållstillstånd. Regeringen anser därför att kravet på vinstsyfte för straffbarhet skall finnas kvar. I avsnitt 4.1 finns en redogörelse för vilka regler som gäller för att en utlänning skall få resa in i och vistas i . Där framgår det att en utlänning som huvudregel skall ha pass och visering eller uppehållstillstånd för att komma in i i enlighet med gällande föreskrifter i utlänningslagen eller författning som har meddelats med stöd av lagen. 1993/94:152 s. 13 anges att en förutsättning för straffbarhet enligt 10 kap. 2 a § är att det är fråga om inresa som sker vid sidan av passkontroll eller där utlänningen passerar passkontrollen gömd eller med hjälp av förfalskade handlingar. Vidare sägs i samma prop. (s. 18) att det enbart är verksamhet som syftar till att hjälpa någon in i landet som är straffbar enligt bestämmelsen. Dessutom anförs att verksamhet som syftar till att hjälpa hit någon som vid ankomsten har för avsikt att söka asyl inte är straffbar enligt 10 kap. 2 a § UtlL. inträde i Schengen har ändrat förutsättningarna för passerande av gränser. I lagrådsremissen Ny instans- och processordning i utlänningsärenden föreslogs att med inresa skulle avses att en utlänning passerar in över gränsen för svenskt territorium. Av 5 kap. 1 § UtlF framgår att med inre gräns avses en landgräns mot Schengenstat, samt hamnar för reguljära färjeförbindelser och flygplatser där avgående eller ankommande trafik inte kommer direkt från en ort utanför en Schengenstat. Med yttre gräns avses land- och sjögränser samt hamnar och flygplatser som inte räknas som inre gräns. Av 5 kap. 3 § UtlF framgår att inresa och utresa över en yttre gräns inte får ske utan tillstånd av polismyndigheten vid annan ort än en gränskontrollort. I 5 kap. 2 § UtlF stadgas däremot att en inre gräns får passeras utan att någon kontroll äger rum. Dessa bestämmelser grundar sig på . Av bestämmelserna följer att det inte längre för straffbarhet kan krävas att inresan skall ha skett vid sidan om en gränskontroll eller att utlänningen passerar gränskontrollen gömd Prop. 2003/04:35 eller med hjälp av förfalskade handlingar annat än om det rör sig om passerande av en yttre gräns. Om någon däremot hjälper en utlänning att komma in i via en inre gräns skall det i stället för straffbarhet räcka att utlänningen har kommit in på svenskt territorium. När det gäller gärningar som anges i 10 kap. 5 § krävs inte, till skillnad från 2 a §, att utlänningen tar sig in eller har för avsikt att ta sig in i olovligen. Straffbarhet förutsätts alltså inträda redan i ett tidigt skede och även om planläggandet eller organiserandet av verksamheten inte leder till att någon utlänning kommer till . 7Tidsbegränsat uppehållstillstånd för målsägande och vittnen I uppdrag har ingått att utreda om möjligheterna till lagföring kan underlättas när det gäller fall av såväl människosmuggling som människohandel samt att ta ställning till vilka möjligheter som finns att ge offren för människohandel rättsligt och annat stöd så att de skall kunna bistå i utredningar om brott. Som nämnts i avsnitt 4.1 uppställs vissa krav för att en utlänning skall få resa in i och vistas i . De som saknar erforderliga tillstånd skall i princip avvisas eller utvisas ur när de påträffas här. Detta gäller även för utlänningar som utsatts för brott eller som varit vittnen till brott begångna i i de fall som de vistas här olovligen. Brottsutredningar som avser människosmuggling, människohandel för sexuella ändamål och annan gränsöverskridande brottslighet är ofta mycket svårutredda. En bidragande orsak till detta är att det saknas en uttalad laglig grund för att låta en utländsk målsägande eller ett vittne stanna kvar i och vistas här under en brottsutredning eller rättegång. I och med att dessa personer ofta vistas här olovligen och därmed skall avvisas från kan detta innebära att åklagaren mister sin huvudsakliga bevisning i ett kommande brottmål, vilket i sin tur kan leda till att gärningsmännen går fria. Bristen på möjlighet att tillfälligt låta en utlänning stanna kvar i landet under rättsprocessen kan också innebära att gärningsmännen inte bara uppmuntras till att fortsätta med sin mycket vinstgivande verksamhet utan även att nya människosmugglare eller människohandlare lockas till den lukrativa marknaden och att ännu fler blir offer för verksamheten. De möjligheter som finns för brottsutredande personal att inhämta bevisning från utlandet är oftast förenade med höga kostnader och lång tidsutdräkt. För det fall en utländsk målsägande eller ett vittne efter ett kort förhör i återvänder till sitt hemland och det därefter under utredningen framkommer att ytterligare förhör är nödvändiga för att avsluta förundersökningen finns viss möjlighet för polis och åklagare att hålla förhör utomlands. I de flesta fall krävs en formell framställning om rättslig hjälp som efter översättning översänds till behörig utländsk myndighet via . är en eller fler misstänkta för brott häktade i under utredningen. Detta innebär att utredningen, både i och i förekommande fall utomlands, måste bedrivas skyndsamt. kan det vara svårt att lokalisera var i utlandet en bevisperson befinner sig och även att få identiteten bekräftad. Om de utländska myndigheterna samtycker till att förhör kan hållas utomlands skall förutom polis och åklagare även den misstänktes försvarare närvara vid förhöret. Beroende på hur omfattande utredningen är och hur många personer i olika länder som måste höras uppstår mycket höga kostnader i samband med denna form av bevisupptagning, bl.a. för resor, översättning av dokument, tolk m.m. Att kalla en målsägande eller vittne till rättegång i efter att denne har återvänt till hemlandet innefattar också problem. Till exempel kan rädslan för repressalier från gärningsmännen, antingen direkt mot de som utsatts för brottet eller mot deras anhöriga i hemlandet, medföra att de som kallats är ovilliga att resa hit och närvara vid en rättegång. Möjligheten att låta en utländsk målsägande eller vittne stanna kvar i under utredning och rättegång torde medföra, förutom att den bästa bevisningen finns kvar i landet, även att häktningstiderna kan komma att bli kortare och att utredningskostnaderna kan minskas. Av grundläggande betydelse för frågan om ett brott skall anses ha begåtts mot viss person är frågan om mot vem en viss typ av brottslighet anses rikta sig. För att en enskild person skall anses kunna vara målsägande, dvs. den mot vilken brott blivit begånget eller som därav blivit förnärmad eller lidit skada, förutsätts att brottet i fråga anses rikta sig mot enskild och inte mot t.ex. allmänheten eller staten. Den som är målsägande har sedan rätt att bl.a. föra talan om ansvar för brottet (enskild åtalsrätt) och att föra talan om enskilt anspråk (ofta skadestånd) i samband med att allmänt åtal för brottet. Målsägande har också viss rätt till målsägandebiträde och stödperson. Målsägandebiträde och stödperson under rättsprocessen Genom lagen (1988:609) om målsägandebiträde har en målsägande rätt till ett eget juridiskt biträde vid förundersökning och rättegång av vissa typer av brott. Förutom vissa särskilt angivna brottsbalksbrott, (sexualbrotten, brotten mot liv och hälsa och mot frihet och frid, rån och grovt rån) gäller också en rätt till målsägandebiträde i mål om annat brott på vilket fängelse kan följa, om det med hänsyn till målsägandens personliga förhållanden och övriga omständigheter kan antas att målsäganden har ett särskilt starkt behov av sådant biträde. Förutom ett särskilt starkt behov av biträde anges i förarbetena till lagen (prop. 2000/01:79 s. 40) ett krav på att bevisläget och det processuella läget i övrigt är sådant att man måste räkna med att målsäganden kommer att utsättas för ingående eller pressande förhör. En ytterligare förutsättning är att målsägandens fysiska eller psykiska tillstånd skall vara sådant att han eller hon kan antas ha väsentlig nytta av Prop. 2003/04:35 ett juridiskt biträde. Enligt 20 kap. 15 § har en målsägande, som hörs med anledning av åklagarens talan, rätt att åtföljas av lämplig person som personligt stöd (stödperson) under rättegången. Någon motsvarighet till målsägandebiträde för vittnen finns inte. Vittnen har inte heller någon lagstadgad rätt att åtföljas av en stödperson under rättegången. har i stället ideellt anordnad vittnesstödsverksamhet vuxit fram på olika håll i landet. 7.2Tidsbegränsat uppehållstillstånd för målsägande och vittnen Regeringens förslag: En ny bestämmelse införs i utlänningslagen som gör det möjligt att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd till utlänningar då det är befogat med hänsyn till genomförandet av förundersökning eller huvudförhandling i brottmål. Ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd skall göras av förundersökningsledaren. beslut skall kunna överklagas av förundersöknings- ledaren men inte av utlänningen. Att en utlänning beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd av denna anledning skall inte hindra att en ansökan av utlänningen om uppehållstillstånd på andra grunder prövas. Kommitténs förslag: Överensstämmer till viss del med regeringens förslag. Kommittén har föreslagit att utlänningen själv skall ansöka om uppehållstillstånd och att en utlänning som blivit offer för människohandel i samband med resan till eller under vistelsen här bör i vissa fall också kunna ges permanent uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl enligt nu gällande bestämmelser. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt eller lämnat förslaget utan erinran. Några remissinstanser, bl.a. , Hovrätten för och anser att kriterierna för beviljande av tidsbegränsat uppehållstillstånd bör klargöras. Hovrätten för och anser att även förundersökningsledaren bör kunna ges möjlighet att ansöka om tillstånd för en s.k. bevisperson. anser att ett brottsoffer som medverkat i förundersökning och rättegång i vissa fall skall beredas möjlighet att få stanna kvar i permanent. anser att bestämmelsen inledningsvis bör begränsas till mål som rör människohandel eller liknande brott. i , , Svenska Röda Korset och Terrafem anser att offer för människohandel skall kunna beviljas permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl. , och anser att barn som utsatts för grov brottslighet bör ha rätt till permanent uppehållstillstånd i . Skälen för regeringens förslag: Eftersom utlänningar som olovligen vistas i enligt nu gällande bestämmelser i utlänningslagen i princip skall avvisas från anser regeringen, liksom kommittén föreslagit, att det i lagen skall införas en ny bestämmelse som gör det möjligt att bevilja tidsbegränsade uppehållstillstånd för utländska målsägande och vittnen i syfte att underlätta lagföring av brott. Dessa tillstånd skall ges av skäl som har att göra med statens intresse och behov av utlänningens medverkan i utredningar om allvarlig brottslighet. Lagstiftningens syfte är således att lagföringen av brott skall kunna underlättas genom att de utlänningar som utsatts för brott i eller vittnen ges möjlighet att stanna kvar här under brottsutredning och rättegång i de fall där förundersökningsledaren bedömer att deras medverkan kan vara av betydelse för rättsprocessen. Regeringen finner därför skäl att ge utländska brottsoffer och vittnen, s.k. bevispersoner, en laglig möjlighet att tillfälligt stanna kvar i för att genom vittnesmål och annan bevisning bistå brottsutredande personal att lagföra brott. Regeringen anser inte att det finns anledning att begränsa tillståndsgivningen till mål av ett visst slags brott. Således kan tidsbegränsade uppehållstillstånd av detta slag bli aktuella inte bara i utredningar om människohandel för sexuella ändamål, utan också i utredningar om organiserad människosmuggling eller andra brott. En förutsättning måste i samtliga fall vara att brottsutredande myndigheter bedömer att personens närvaro är viktig i den fortsatta utredningen. Vem skall ansöka om det tidsbegränsade uppehållstillståndet? Kommittén har föreslagit att utlänningen, i samråd med förundersökningsledare och annan utredande personal, ansöker om uppehållstillstånd på grund av att hon eller han utsatts för brott eller annars utgör bevispersoner i brottsutredningen. Av praktiska skäl måste utlänningen, eventuellt med biträde av tolk, informeras av polis och åklagare om vilka möjligheter till olika uppehållstillstånd som kan finnas och om vad som kommer att gälla i form av boende, försörjning etc. Därtill kommer naturligtvis skyldigheterna att informera i fråga om rätt till målsägandebiträde, stödperson under rättegång m.m. enligt gällande regler. Vidare föreslår kommittén att förundersökningsledaren skall avge ett yttrande till där det framgår hur som ett uppehållstillstånd skall ges. Längden blir beroende av hur komplicerad utredningen förväntas bli. Det kan också bli aktuellt med en förlängning av tillståndet för det fall målet tar än beräknat eller skall drivas i flera instanser. Med hänsyn till att det egentliga syftet med att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd är att kunna beivra brott som faller under allmänt åtal, framstår det som inkonsekvent att tillståndsgivningen förutsätter en ansökan av utlänningen själv. Att ställa krav på att en målsägande eller ett vittne själv skall ansöka om uppehållstillstånd, inte i eget intresse utan för det allmännas räkning, är mindre lämpligt. Regeringen föreslår därför att en ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd skall kunna göras av såväl polismyndighet som åklagare i egenskap av förundersökningsledare, vilka genom förhör och andra utredningsåtgärder bäst kan bedöma vikten av att målsäganden eller vittnet är personligen närvarande under rättsprocessen och därmed avgöra om utlänningen kan antas ha betydelse som bevisperson. För att kunna göra bedömningen vilken betydelse personens uppgifter kan ha i formellt bevishänseende krävs en samlad bedömning av vad som framkommit under förundersökningen. Det är en bedömning som åklagare gör utifrån förundersökningsprotokollet i samband med beslut om åtal och med angivande av den bevisning som han eller hon åberopar i målet, t.ex. vilka personer som skall höras som målsägande eller vittnen under brottmålsrättegången. Även om åklagare för det mesta är förundersökningsledare i ärenden om t.ex. människohandel för sexuella ändamål, talar mycket för att även polismyndighet i samband med förundersökningen (i de fall åklagare inte är förundersökningsledare) bör kunna ansöka om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för utländsk bevisperson; precis som när det gäller att vidta andra polisiära åtgärder under en förundersökning. Med anledning av de påpekanden som gjorts av remissinstanserna anser regeringen att det finns skäl att omformulera och förtydliga kommitténs författningsförslag så att det direkt av lagtexten framgår att en ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd skall göras av förundersökningsledaren. Innan en ansökan lämnas in till bör förundersökningsledaren lämpligen samråda med bevispersonen om hans eller hennes vilja att stanna kvar i och överväga om utlänningen kan komma att ha betydelse som bevisperson i en kommande rättegång. När det gäller offer för människohandel anser regeringen att det är av vikt att dessa personer ges tid att tänka över sin situation och vilja att medverka i utredningen. Kommittén ansåg att den ordning som den föreslog medgav möjlighet att även meddela ett kortvarigt tillstånd för det fall offret har behov av betänketid i fråga om sin vilja att medverka i utredningen. Det krävs för att ett brottsoffer skall kunna lämna sin redogörelse i en lugn och trygg miljö utan övervägande hot om avvisning eller våld från gärningsmännen. Det tidsbegränsade uppehållstillståndet innebär att brottsoffren ges tid att samla sig och fundera över sin situation. För att förhindra avvisning eller utvisning bör därför förundersökningsledaren skyndsamt ansöka om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd när polisen påträffar de kvinnor eller män som utsatts för människohandel. De skall då också ges information om möjligheterna att söka annan form av uppehållstillstånd. När ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har beviljats kommer dessa personer att jämställas med i bosatta personer vad gäller hälso- och sjukvård och socialt bistånd. Det bör påpekas att sekretess enligt 5 kap. 1 § första stycket 1 sekretesslagen (1980:100) kommer att gälla hos för många av de uppgifter från förundersökningen som förundersöknings- ledaren lämnar i ansökan om det tidsbegränsade uppehållstillståndet. För det fall skulle finna anledning att inte bevilja förundersökningledarens ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd för en målsägande eller vittne bör förundersökningsledaren ges möjlighet att överklaga detta beslut. Utlänningslagen måste därför ändras så att det där framgår att förundersökningsledaren ges rätt att överklaga Migrations- verkets beslut till . Utlänningen själv bör dock inte kunna överklaga ett sådant avslagsbeslut. I ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd bör anges hur förundersökningsledaren beräknar att bevispersonens medverkan i brottsutredning och rättegång anses nödvändig. Regeringen föreslog i lagrådsremissen att de tidsbegränsade uppehållstillstånden endast skulle ges än för att undvika folkbokföring av de personer som ansökan avser. Lagrådet har i sitt yttrande påpekat att utredning och lagföring beroende på omständigheterna kan ta åtskillig tid i anspråk. Lagrådet anför vidare att det med hänsyn härtill kan synas osäkert om den avsedda maximitiden för tidsbegränsat tillstånd är tillräckligt lång och att den föreslagna tiden - särskilt för en del fall då förlängning av tillståndstiden är motiverad - kan leda till att syftet med tillståndsinstitutet inte uppnås fullt ut. Det tidsbegränsade uppehållstillståndet skall kunna användas utan begränsning till vissa slags brott och det förutsätts inte att den misstänkte eller tilltalade är häktad eller att det annars är fråga om mål som skall handläggas särskilt skyndsamt. Eftersom syftet med lagförslaget är att lagföring av brott skall underlättas genom att bevispersonerna är kvar här i landet fram till dess att rättsprocessen är avslutad, delar regeringen bedömning att den föreslagna tidsbegränsningen kan leda till att syftet med tillståndsinstitutet inte uppnås fullt ut. Någon yttersta tidsgräns bör därför inte anges. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan tillståndet inledningsvis ges för på någon eller några månader. Eftersom det inte finns någon begränsning av hur ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan förlängas, kan förundersöknings- ledaren - beroende på hur omfattande brottsutredningen är och om målet kan komma att drivas i flera instanser - ansöka om ny förlängning av det tidigare beviljade tillståndet. Detta innebär att berörda bevispersoner kan komma att vistas i , ibland överstigande . I dessa fall kan det bli aktuellt att personerna folkbokförs i . Enligt 3 § folkbokföringslagen skall den som efter inflyttning kan antas komma att under sin normala livsföring regelmässigt tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvila) i landet under folkbokföras. Av förarbetena till folkbokföringslagen (prop. 1990/91:153, s. 134) framgår att när vistelsen i landet är avsedd att vara tidsbegränsad skall folkbokföring ske när vistelsen är avsedd att uppgå till . När en vistelse, som från början varit avsedd att vara , förlängs bör folkbokföring ske så snart den inflyttades avsikt att vistas här står klart eller senast när vistelsen varat . Av 4 § folkbokföringslagen framgår att en utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd inte skall folkbokföras om han saknar sådant tillstånd och det inte finns synnerliga skäl för att han ändå folkbokförs. Folkbokföring innebär fastställande av en persons bosättning enligt folkbokföringslagen och registrering av identitetsuppgifter m.m. Flera rättigheter och skyldigheter är beroende av folkbokföringen, t.ex. är sociala förmåner som samhället erbjuder på ett eller annat sätt kopplade till bosättningsbegreppet i folkbokföringslagen. När det gäller vård och sociala förmåner kommer de personer som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd på ansökan av förundersökningsledare att erbjudas tillgång till sjuk- och hälsovård och socialt bistånd motsvarande vad som gäller för i bosatta personer. För denna krets av personer skulle en folkbokföring således inte medföra någon större skillnad vad gäller hälso- och sjukvård samt sociala förmåner. Däremot har barn och ungdomar som anses bosatta i en rätt till utbildning enligt skollagen (1985:1100). Vissa av remissinstanserna har påpekat att brottsoffer som medverkat i förundersökning och rättegång i vissa fall skall beredas möjlighet att få stanna kvar i permanent, framför allt de personer som utsatts för människohandel samt barn. Att förundersökningsledaren ges möjlighet att ansöka om tidsbegränsat uppehållstillstånd för de målsägande eller vittnen som bedöms kunna underlätta för lagföring av brott i kan naturligtvis inte tillåtas utesluta att personen själv ansöker om uppehållstillstånd i på andra grunder. Enligt svensk rätt och praxis kan den som här har beviljats någon form av uppehållstillstånd, även ett tidsbegränsat sådant, varken överklaga det beslutet eller, normalt sett, få en ansökan om uppehållstillstånd på annan grund prövad i sak. Den som har fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har i princip ingen möjlighet att få tillståndets status ändrad så länge tillståndet gäller. Det tidsbegränsade uppehållstillståndet skall kunna ges i syfte att underlätta lagföring av brott och det förutsätts inte att ansökan görs av utlänningen själv. gällande rätt kan tolkas som en begränsning av en persons möjligheter att få en ansökan om uppehållstillstånd prövad på andra grunder. Detta är givetvis inte regeringens avsikt eftersom det tidsbegränsade tillståndet har utverkats efter ansökan av annan än utlänningen själv. För att klargöra detta skall en bestämmelse införas som ger utrymme för prövning av en egen ansökan om uppehållstillstånd av utlänningen enligt 2 kap. eller 3 kap. utlänningslagen. Regeringen bedömer att de regler som finns i utlänningslagen är fullt tillräckliga för att omfatta de situationer som kan komma att uppstå vid en prövning av frågan om permanent uppehållstillstånd av bl.a. humanitära skäl för t.ex. offer för människohandel. Några ytterligare föreskrifter som tar sikte på denna situation behövs därför inte. När det gäller barn som utsatts för brott får frågan om permanent Prop.