prop · GQ03106 · 2003-03-17 00:00:00 — ställer sig mycket tveksamt till om de nya reglerna bör träda i kraft . Detta för att de föreslagna reglerna, om de genomförs, medför att betydande förändringar i skatteförvaltningens datasystem behöver vidtas. Det kan sannolikt bli fråga om att till vissa delar bygga helt nya system. och Företagareförbundet Företagarforum anser att det inte är godtagbart att motivera ett avsteg från principen att mildare strafflag skall ges tillbakaverkande verkan med att 5 § lagen (1964:163) om införande av (BrP) inte alltid tillämpas. Det finns enligt dessa remissinstanser särskilda skäl att låta en reform, som bl.a. syftar till att bringa ett nationellt system i samklang med , träda i kraft så fort som möjligt. anför också att det inte är hållbart att motivera ett avsteg från 5 § BrP med att vi faktiskt har tillämpat ett i konventionshänseende tvivelaktigt system i omkring . Skälen för regeringens förslag. När ändringar görs i fråga om straff blir de som huvudregel tillämpliga även i fråga om gärningar som begåtts före ikraftträdandet i den mån de innebär lindringar (5 § lagen om införande av ). Denna princip tillämpas dock . Dessutom innebär inte regeringens förslag några förändringar av de traditionella straffbestämmelserna. Det finns därför i princip inte något hinder mot att inte ge de nya bestämmelserna tillbakaverkande effekt. Eftersom bestämmelserna om skattetillägg omfattas av artikel 6 i kan det tyckas att straffrättsliga principer skall ges fullt genomslag på bestämmelser om skattetillägg. Häremot får regeringen anföra följande (jfr också avsnitt 8.3.1). Förslagen innebär i stort sett genomgående förändringar till de skattskyldigas fördel. Regeringen har uppfattningen att de föreslagna förändringarna leder till ett mera rättvist och rimligt system. Det skulle därför i och för sig kunna vara en fördel om förslagen får genomslag. Det är dock uppenbart att stora praktiska problem skulle uppkomma, om de nya reglerna görs tillämpliga även på skattetillägg som redan har beslutats. Dessa beslut det rör sig om bortåt 500 000 fall skulle naturligtvis i så fall i mycket stor utsträckning överklagas och eventuellt därvid återförvisas för en prövning enligt de nya reglerna. De olägenheter som detta skulle föra med sig är så påtagliga att regeringen inte anser detta är en lämplig ordning. I betydande utsträckning syftar förslagen till att ytterligare säkerställa skattetilläggssystemets förenlighet med . I den delen finns naturligtvis skäl för ett så tidigt ikraftträdande som möjligt. I detta sammanhang är det viktigt att uppmärksamma att även om domstolen finner att , i de aktuella fallen, har brutit mot artikel 6 på ett par punkter gör bedömningen att det svenska skattetilläggssystemet i princip är förenligt med artikel 6. Som kommittén påpekar har den nuvarande ordningen dessutom gällt sedan skattetilläggens införande . Regeringens bedömning är att det inte heller mot denna bakgrund är påkallat att låta de föreslagna bestämmelserna få retroaktiv effekt. Regeringen föreslår att lagändringarna avseende såväl skattetillägg som tulltillägg träder i kraft . När det gäller bestämmelserna om skattetillägg i 5 kap. taxeringslagen föreslår regeringen att bestämmelserna skall tillämpas första gången vid taxering. På skattebetalningslagens område föreslår regeringen att motsvarande bestämmelser, dvs. 15 kap. skattebetalningslagen, skall tillämpas på de redovisningsperioder som börjar tidigast . För sådana skattepliktiga händelser som inte skall hänföras till någon redovisningsperiod föreslår regeringen att de nya bestämmelserna skall tillämpas på de händelser som sker efter . Beträffande preliminär skatt föreslår regeringen att de nya bestämmelserna tillämpas på skatt avseende . Regeringen föreslår att de nya bestämmelserna om förbud att i vissa fall använda föreläggande vid vite skall tillämpas från och med dagen för ikraftträdandet, dvs. Det innebär att de nya bestämmelserna skall tillämpas efter dels vid utfärdande av förelägganden, dels vid prövning av ansökan om utdömande av vite. Ett vite skall således inte dömas ut om det vid tiden för utdömandet kan konstateras att situationen omfattas av vitesförbudet (jfr. 1997/98:10 s. 6566). Regeringen föreslår även att de nya bestämmelserna om anstånd i 17 kap. skattebetalningslagen skall tillämpas fr.o.m dagen för bestämmelsernas ikraftträdande, dvs. Det innebär att anstånd med skattetilläggsbeloppet skall medges i de fall den skattskyldige begär anstånd i samband med att han begär omprövning av eller överklagar ett beslut till länsrätten i de fall begäran om omprövning eller överklagande inkommer efter . Slopandet av kravet på prövningstillstånd till kammarrätt i fråga om befrielse från skattetillägg föreslås gälla från och med ikraftträdandet . Det innebär att både de överklaganden som kommer in och de överklaganden som redan kommit in till kammarrätten men inte prövats, omfattas av den nya Enligt regeringens bedömning kan det endast vara fråga om ett mindre antal fall som berörs. Med de tidpunkter för ikraftträdande och tillämpning av de nya bestämmelserna som föreslås ges tid att vidta de åtgärder som krävs för att datorsystemen inom skatteförvaltningen skall anpassas till de nya förhållandena. 19.1Konsekvenser för små företag Förslagen till ändringar avseende de särskilda avgifterna innebär i huvudsak att ett schabloniserat avgiftssystem som i princip aktualiseras i alla fall av brister i uppgiftslämnandet bibehålles. De föreslagna reglerna innebär större möjligheter att göra nyanserade bedömningar i varje enskilt fall. Möjligheterna att vid skattetilläggets bestämmande beakta de skattskyldigas olika förutsättningar att deklarera blir större. Genom den föreslagna möjligheten till delvis befrielse från skattetillägg kan skattetilläggsbeloppet sättas ned till en summa som är rimlig i förhållande till felaktigheten eller underlåtenheten. De föreslagna ändringarna kommer att vara till fördel för alla skattskyldiga inklusive de små företagen som kan ha sämre förutsättningar att förse sig med skatteexpertis. De små företagen gagnas särskilt av de föreslagna ändringarna av bestämmelserna om skattetillägg vid periodiseringsfel, vilka innebär ett större hänsynstagande till att små företag löper risk att på grund av tidsbrist eller orutin hos de anställda göra fel vid skatter och avgifter som skall redovisas med korta redovisningsperioder. Av positiv betydelse för små företag är också förslaget att anstånd med att betala ett skattetillägg alltid skall ges vid omprövning och överklagande av skattemyndighetens beslut av den fråga som föranlett tillägget. Härigenom undviks den situationen där företaget tvingas att betala skattetillägget före det att skattefrågan prövats av länsrätt. Den hittillsvarande ordningen har upplevts som oskälig eftersom företagen drabbas ekonomiskt före det att frågan om betalningsskyldigheten prövats av domstol. Förslaget innebär också att säkerhet inte i något fall skall behöva ställas för skattetilläggsbeloppet, vilket är positivt för små företag. De slipper därmed att hamna i den situationen att säkerhet krävs för skattetilläggsbeloppet, vilket är svårt att prestera om företagets ekonomi är ansträngd. Den föreslagna förändringen av förseningsavgiften vid utebliven självdeklaration är utformad så att det blir dyrare ju längre förseningen är. Den skattskyldige kan påverka förseningsavgiftens storlek genom att snabbt avhjälpa bristen och komma in med en självdeklaration. Även förslagen om förändringar i bestämmelserna om tulltillägg innebär positiva förändringar för små företag. På tullområdet har det varit möjligt att sätta ned tulltillägg helt eller delvis. Förslaget innebär emellertid att de redan gällande reglerna om befrielse förtydligas och även kompletteras med nya grunder. De föreslagna bestämmelserna innebär större möjligheter för att göra nyanserade bedömningar i varje enskilt fall. Sammanfattningsvis innebär förslagen flera positiva förändringar för små företag. 19.2.1Statsfinansiella konsekvenser av föreslagna ändringar gällande skattetillägg och förseningsavgifter Det statsfinansiella effekterna av de föreslagna ändringarna för skattetillägg och förseningsavgifter är mycket svåra att uppskatta. Syftet med skattetillägg och förseningsavgift är att påföra en sanktion för dem som inte uppfyllt sin skyldighet i taxeringshänseende. Under ideala förhållanden skulle inga skattetillägg eller förseningsavgifter utgå, varvid inga intäkter från dessa källor skulle uppkomma. Nedan görs dock ett försök till uppskattning av de statsfinansiella konsekvenserna. fattades ca 250 000 beslut om skattetillägg. Av alla skattetilläggsbeslut avser av dem beslut i samband med skönstaxering. Beloppsmässigt står denna andel för av totala beloppet avseende alla skattetilläggsbeslut. I tabell 1 nedan återges det beloppsmässiga värdet för alla skattetilläggsbeslut under respektive grund för skattetilläggsbeslut. Tabell 1 Nettovärde av skattetillägg mnkr. Källa : Skattestatistisk årsbok 2002 Ur tabellen kan utläsas att det beloppsmässiga värdet på skattetilläggen relaterade till inkomstskatt har varierat medan övriga skattetillägg legat någorlunda still. Ökningen för inkomstskatt relaterar sig till en ökning av beslutade skattetillägg i . Av denna ökning svarar de 17 största skattetilläggsbesluten för . Enligt uppgift från är dessa till stor del it-relaterade skattetilläggsbeslut. Utifrån detta och från tidigare erfarenhet är enligt troligen så att skattetilläggen på inkomstskatt troligen kommer att minska från den höga nivån till kommande år. Erfarenheten inom visar att det efter en ökning av antalet skattetilläggsbeslut , oftast leder till att färre skattetilläggsbeslut behöver fattas kommande år. Merparten av de skattetilläggsbeslut som fattas gäller mindre belopp. av alla skattetillägg handlar om belopp på . Tabell 2 visar den beloppsmässiga fördelningen avseende försenings- avgifter mellan fysiska och juridiska personer. Tabell 2 Förseningsavgifter vid årlig taxering mnkr. Källa : Skattestatistisk årsbok 2002 De fysiska personerna står för merparten av förseningsavgifterna, ca . Detta trots att de har en mindre avgift, , än de juridiska personerna (). Totalt åläggs både fysiska och juridiska personer ca i förseningsavgifter. En uppskattning av effekterna från de tänkta förslagen för skattetillägg kräver en bas att utgå ifrån. Denna bas har beräknats enligt följande. De beloppsmässiga nivåerna för avdragens skatt, arbetsgivaravgifter, mervärdesskatt och punktskatter utgörs av underlaget . Detta då dessa nivåer har hållit sig ungefärligen jämförbara över tiden. Dock görs en uppskattning av nivån gällande inkomstskatt. Beloppsmässigt så har skattetilläggsnivån varierat över tiden för inkomstskatt. Till detta har givit information om kraftigt ökade skattetillägg ena året och en minskning . Därför beräknas nivån gällande inkomstskatt genom snittet för de fyra senaste årens skattetilläggsnivåer. Detta ger (1038+1353+871+1678)/4 vilket resulterar i . Således utgörs grunden för skattetilläggen genom för inkomstskatt, för avdragen skatt, för arbetsgivaravgifter, för mervärdesskatt samt för punktskatter. Summan av detta är . Ett av de mer betydande förslagen för skattetillägg rör sig om möjligheten till delvis befrielse. Om det är oskäligt att ta ut fullt skattetilläggsbelopp skall skattetillägget kunna sättas ned till hälften. Ytterligare nedsättning till en fjärdedel kan också ske. För att kunna ta hänsyn till detta förslag behövs ingående information som tyvärr inte går att få fram. En uppskattning av effekten av möjligheten att ge nedsättning till hälften görs dock nedan. En arbetshypotes i beräkningen har varit att skönstaxering ger skattemyndigheten mindre information än övriga underlag för skattetilläggsbeslut, varför dessa också rimligen borde ge mindre underlag för beslut om nedsättning. Av informationen ovan framgår att av skattetilläggsbeloppet utgörs av skattetilläggsbeslut som inte baserar sig på skönstaxering. Av dessa antas att alla sätts ned . Således görs följande: (1662*0,1) (1662*0,1*0,5) = 83,1 mnkr. Av de kvarvarande består merparten av smärre belopp. Totalt sett så uppgår belopp upp till och med till av alla skattetilläggsbeslut. Här antas att hälften av dessa smärre belopp Således görs följande: (1662*0,9) Prop. 2002/03:106 (1662*0,9*0,9*0,5*0,5) = 1159,2 mnkr. Detta ger ett skattetilläggsbelopp på 1159,2 + 83,1 = 1242,3 mnkr. Därav följer att skattetilläggsbeloppen skulle minska med 419,7 mnkr (1662-1242,3). Denna minskning motsvarar inte den tredjedel som kommittén antog i sitt betänkande (se SOU 2001:25 s. 345). Dock framgår det inte i betänkandet hur kommittén kom fram till att skattetilläggen skulle minska med en tredjedel. I kommitténs beräkning har osäkra antaganden använts, vilket gör att deras resultat skall tolkas med försiktighet. Utgångspunkten för beräkningen av förändringsförslagens effekt avseende förseningsavgift är nivån . Ingen justering av utgångspunkten torde behövas då avgiftsnivån ser ut att ligga ungefärligen stilla under de redovisade åren. Dock blir en uppskattning av effekten på förseningsavgiften svårbedömd. Då behövlig tidsinformation saknas kan enbart en uppskattning göras av den generella avgiftsökningen. Således räknas avgiftsnivån upp för fysiska och juridiska personer med utgångspunkt att alla enbart betalar en grundläggande förseningsavgift, dvs. för fysiska personer dubbleras nivån då avgiften höjs , och för juridiska personer femfaldigas nivån då avgiften höjs . Detta ger följande nivå: (96*2) + (34*5) = , vilket resulterar i en intäktsförstärkning på ca . Kombineras dessa bägge effekterna ges en minskning av de statsfinansiella intäkterna med ca 187,7 mnkr. Denna effekt skall dock tolkas försiktigt. Av de föreslagna förändringarna avseende skattetillägg och förseningsavgifter har enbart en liten del av förändringarna kunnat tas in i beräkningen. Således kan andra effekter uppstå som inte går att uppskatta. Även de uppskattade effekterna omges med stor osäkerhet. är tillämplig i och skattemyndigheterna är skyldiga att följa den. Osäkerheten kring skattetilläggens förenlighet med kan ha verkat hämmande på skatte- myndigheternas vilja att ta ut skattetillägg. Genom de föreslagna förändringarna skall den skattskyldige vara garanterad de rätts- säkerhetskrav som ställer. Skattemyndigheterna torde därmed kunna ta ut skattetillägg i större utsträckning än . har påpekat att förslagen leder till ökning av de Eftersom mer nyanserade bedömningar skall göras i varje enskilt fall kommer prövningen att ta mer tid i anspråk som det är av central betydelse att skyndsamhetskravet i artikel 6 och taxeringslagen (1990:324) tillgodoses vilket ställer krav på ett ökat antal handläggare. Dessutom behöver förändringar göras i it-system för att dessa skall anpassas till de nya bestämmelserna om skattetillägg och försenings- avgift. Som framgått ovan innebär förslagen inga förändringar av det grundläggande systemet för uttag av skattetillägg och förseningsavgift. Regeringen är medveten om att förslaget till ändrade regler för befrielse från särskild avgift kommer att innebära en del mer komplicerade bedömningar men anser ändå att den kostnad som härav följer ryms inom och skattemyndigheternas normala anslag. Även kostnaden för att förändra it-systemet anser regeringen ryms inom det normala anslaget. 20Genomförande av ett nytt direktiv med tillämpningsföreskrifter till indrivningsdirektivet Regeringens förslag: Det nya direktiv med tillämpningsföreskrifter för vissa bestämmelser i indrivningsdirektivet som beslutats av kommissionen skall genomföras genom att det i 1 § lagen (1969:200) om uttagande av utländsk tull, annan skatt, avgift eller pålaga tas in en bestämmelse om att direktivet gäller som svensk lag. Texten till direktivet skall tas in i bilagan till nämnda lag. Bilagorna till direktivet skall dock uteslutas. Skälen för regeringens förslag: Kommissionen beslutade ett nytt direktiv om tillämpningsföreskrifter för vissa bestämmelser i rådets direktiv /308/EEG av om ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar som har avseende på vissa avgifter, tullar, skatter och andra åtgärder (indrivningsdirektivet). Det nya direktivet om tillämpningsföreskrifter, 2002/94/EG, är delvis föranlett av de ändringar i indrivningsdirektivet som beslutades vid i och som skulle vara genomförda i medlemsstaterna . I genomfördes ändringarna genom lagen (2002:602) om ändring i lagen (1969:200) om uttagande av utländsk tull, annan skatt, avgift eller pålaga. Det nya tillämpningsdirektivet skiljer sig från det tidigare bl.a. genom att vissa tidsfrister för kommunikationen mellan medlemsstaternas förvaltningar i ärenden om ömsesidigt bistånd med indrivning har gjorts kortare och att det skapas förutsättningar för kommunikation på elektronisk väg. Vidare har befogenheterna för , som inrättats genom indrivningsdirektivet, utvidgats till att gälla fler frågor . Tillämpningsdirektivet skall vara genomfört i medlemsstaterna . Vid genomförandet av ändringarna i indrivningsdirektivet framhölls att den metod som använts för att genomföra indrivningsdirektivet och det tidigare tillämpningsdirektivet, dvs. att i en lag föreskriva att rättsakterna gäller som svensk lag och foga dessa som bilaga till lagen, visserligen hade kritiserats men att ett genomförande med en annan metod måste föregås av en noggrann analys av hur direktivens bestämmelser förhåller sig till svensk lagstiftning på området. Regeringen förklarade att den avsåg att göra en sådan analys och därefter återkomma till med förslag till de lagändringar som behövs (prop. 2001/02:127 s. 158). Den korta tiden från kommissionens beslut om det nya tillämpningsdirektivet till dess att detta skall vara genomfört i medlemsstaterna medger knappast att någon annan metod än den beskrivna används för att genomföra detta direktiv. Med hänsyn till det nära sambandet mellan grunddirektivets och tillämpningsdirektivets bestämmelser skulle det vidare vara förenat med särskilda svårigheter att tillämpa en annan metod enbart i fråga om tillämpningsdirektivet. Den aviserade analysen av hur bestämmelserna förhåller sig till svensk lagstiftning bör därför avse båda rättsakterna, och förslag till de åtgärder som behövs bör läggas fram i ett sammanhang. Såvitt nu kan bedömas kommer dock bestämmelserna i tillämpningsdirektivet uteslutande eller till helt övervägande del att föranleda reglering i förordningsform. När det nya tillämpningsdirektivet tas in i bilagan till lag bör bilagorna till direktivet uteslutas. Dessa innehåller de formulär som skall användas i ärenden om ömsesidigt bistånd med indrivning. De myndigheter som skall tillämpa direktivet, för del , i och , har tillgång till formulären och det finns därför inte något behov av att dessa kungörs i . Det bör dock tas in en upplysning i lagen om var bilagorna har kungjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. 21.1Förslaget till lag om ändring i taxeringslagen (1990:324) Bestämmelserna i paragrafens andra stycke flyttas till en ny 6 §. Förändringen innebär att i 5 § kommer att regleras förelägganden utan vitessanktion. Paragrafens första stycke motsvarar den bestämmelse som tidigare fanns i 3 kap. 5 § andra styckets första mening. Genom bestämmelsen regleras möjligheten att förelägga en skattskyldig vid vite att medverka i en taxeringsutredning. Paragrafens andra stycke motsvarar den bestämmelse om förbud att använda vitesföreläggande som tidigare fanns i 3 kap. 5 § andra stycket andra meningen. Tillämpningsområdet föreslås dock utvidgas till att även omfatta förbud att använda vitesföreläggande när det kan antas att den skattskyldige eller, om denne är en juridisk person, ställföreträdaren för denne har begått en gärning som kan leda till skattetillägg. Med uttrycket begått en gärning avses i detta sammanhang dels att lämna en oriktig uppgift (jfr 5 kap. 1 § taxeringslagen), dels att underlåta att deklarera eller att lämna en bristfällig deklaration som kan leda till skönstaxering (jfr 5 kap 2 § taxeringslagen). Finns det anledning att anta att en sådan gärning begåtts och den kan leda till skattetillägg, föreslås att den skattskyldige inte får föreläggas vid vite att medverka i utredningen av en fråga som har samband med den misstänkta gärningen. Bestämmelsen syftar till att i skatteutredningen ytterligare garantera de enskilda det rättsäkerhetskrav som uttrycks genom den s.k. passivitetsrätten enligt artikel 6. Lagrådet föreslog att förbudet mot vitesföreläggande skulle inträda om det finns anledning att misstänka att den skattskyldige har begått en gärning som är straffbelagd eller som kan leda till skattetillägg. Regeringen föreslår i stället att vitesföreläggandeförbudet skall inträda om det finns anledning att anta att den skattskyldige begått en gärning som är straffbelagd eller kan leda till skattetillägg. Härigenom kommer tidpunkten alltjämt att var densamma som den som gäller för när brottsanmälan bör göras till åklagaren enligt 17 § skattebrottslagen (1971:69) (se prop. s.63 och 64). Bestämmelsen har behandlats närmare i kapitel 14. Det förbud mot att använda vitesföreläggande i en taxeringsrevision som regleras i paragrafens fjärde stycke utvidgas på samma sätt som motsvarande förbud i 6 § andra stycket. Se kommentaren till 6 § andra stycket. I ett nytt andra stycke finns en hänvisning till att uttrycket oriktig uppgift definieras i 5 kap. 1 §. Paragrafens första stycke motsvarar i huvudsak utom att beviskravet för en oriktig uppgift återfinns i andra stycket det som tidigare föreskrevs i 5 kap. 1 § första stycket taxeringslagen. Paragrafens första mening har utformats i enlighet med Lagrådets synpunkter, vilket innebär att den gällande begränsningen till uppgifter som har lämnats på något annat sätt än muntligen bibehålls. När det gäller första styckets andra mening kan påpekas att liksom enligt gällande rätt avses endast uppgifter som lämnas på annat sätt än muntligen kunna utgöra grund för uttag av skattetillägg när uppgiften lämnas i mål om taxering. Den oriktiga uppgiften skall för att skattetillägg skall kunna komma i fråga således ha lämnats på ett annat sätt än muntligen i ett meddelande riktat till domstolen, t.ex. i ett överklagande eller i ett yrkande. I andra stycket föreslås en definition av uttrycket oriktig uppgift. Beviskravet för förekomsten av en oriktig uppgift uttrycks på så sätt att det klart framgår att uppgiften är felaktig eller att information har utelämnats. Det nuvarande beviskravet befinns föreslås således bytas ut mot uttrycket klart framgår. Förändringen syftar till att konkretisera beviskravet men inte till någon förändring av beviskravets höjd. Det skall alltjämt vara samma krav på bevisningens styrka för skattetillägg vid oriktig uppgift, som för eftertaxering. Det skall också alltjämt vara samma strängare krav på bevisningens styrka än vad som gäller i den vanliga taxeringsprocessen. I andra stycket föreslås vidare två nya bestämmelser som båda avser att i enlighet med gällande praxis klargöra i vilka fall en uppgift inte skall anses vara oriktig. För det första anges att en uppgift inte skall anses vara oriktig om uppgiften tillsammans med övriga lämnade uppgifter utgjort tillräckligt underlag för att ett riktigt beslut skall kunna fattas. Detta innebär exempelvis att det inte skall anses vara en oriktig uppgift även om den skattskyldige gör ett oriktigt avdrag, när de uppgifter som i övrigt lämnas är sådana att rätten till avdrag kan bedömas korrekt med ledning av uppgifterna. För det andra klargörs att en uppgift inte skall anses vara oriktig om uppgiften är så orimlig att den uppenbart inte kan läggas till grund för ett beslut.