prop · GQ0365 · 2003-03-20 00:00:00 — Utredningen resonerar vidare kring det faktum att re- geringen tillsatt den parlamentariska . Kommittén skall bl.a. överväga frågan om en gemensam lag- stiftning mot diskriminering för alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden. Utredningen har med sitt förslag sökt undvika att föregripa kommitténs arbete. Remissopinionen är splittrad i frågan om hur skyddet mot diskrimine- ring skall lagregleras. Flera remissinstanser har anfört att en enda lag med förbud mot diskriminering på alla berörda samhällsområden vore det mest ändamålsenliga. T.ex. menar att det hade varit tyd- ligare, enklare och mer konsekvent att sammanföra bestämmelserna i en lag. menar att en central lag skulle underlätta till- lämpningen. Andra, som vid uni- versitet och i , har förespråkat en ver- tikal lagstiftningsteknik. Med detta menas här en modell där de tre la- garna på arbetslivets område finns kvar med de tillägg och justeringar som behövs medan nya bestämmelser förs in i befintlig lagstiftning på de områden där det inte finns förbud. Enligt ett gemensamt remiss- yttrande från i (LO), Tjänstemännens Cen- tralorganisation (TCO) och () bör de regler som reglerar förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare även i fortsättningen ges i en särskild arbetsrättslig lag. Ris- ken är annars, menar de, att reglerna drunknar i en alltmer svåröver- skådlig lagstiftning och att diskrimineringsreglerna i arbetslivet inte kommer att uppfattas som en viktig angelägenhet för parterna på arbets- platserna. Flera remissinstanser lämnar dock utredningens förslag sitt stöd. Bland dessa finns Arbetsdomstolen, , Länsstyrel- sen i och (JämO). Regeringen gör följande bedömning. Regeringen har tillkallat den parlamentariska . Kommitténs uppdrag är som framgår av avsnitt 6.3 omfattande. I kommitténs uppdrag ingår att överväga en gemensam lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden. Kommittén skall lämna de förslag till författningsändringar och andra åtgärder som uppdraget kan ge anledning till . Uppdraget kan beskrivas som en i det närmaste total översyn av den svenska lagstiftningen till skydd mot diskriminering, såväl de civil- rättsliga som de straffrättsliga reglerna. Regeringens utgångspunkt är att det finns all anledning att låta kom- mittén utföra sitt arbete på ett förutsättningslöst sätt inom de ramar som kommittédirektiven ställer upp. Regeringen vill ge kommittén största möjliga handlingsfrihet. Kommittén kan komma att föreslå små eller sto- ra förändringar i den nuvarande strukturen hos diskrimineringslagarna. avvaktan på förslagen, och beredningen av dessa, finns det skäl att nu förändra de gällande bestämmelserna och den nu för många aktörer in- vanda systematiken i så liten grad som möjligt. Hur den svenska lagstiftningen med skydd mot diskriminering kommer att se ut är därmed en öppen fråga. Det finns flera tänk- bara modeller. När det gäller möjligheten att införa en gemensam lag för alla diskrimineringsgrunder och samhällsområden kan konstateras att ut- redningen inte haft i uppdrag att behandla könsdiskriminering. Inte heller i fråga om åldersdiskriminering har utredningen haft anledning att lägga fram förslag. Redan med hänsyn till att könsdiskriminering och ålders- diskriminering således måste utredas vidare är en samlad anti-diskrimi- neringslag för alla diskrimineringsgrunder inte möjlig. En gemen- sam lag för de andra diskrimineringsgrunderna skulle bli ett provisorium som föregrep det utredningsarbete som har framför sig. När det gäller könsdiskriminering förväntas förslag till ny EG-rättslig diskrimineringslagstiftning komma . Även den ut- vecklingen inom EG får beaktas av i det kommande arbetet. Det finns inte heller underlag för att införliva diskrimineringsförbuden i lagen om likabehandling av studenter i hög- skolan i en gemensam lag. Några remissinstanser har förespråkat alternativet att behålla lagar på det arbetsrättsliga området som nya diskriminerings- förbud inom de nya samhällsområdena införs i annan befintlig lag- stiftning. En sådan vertikal lagstiftningsteknik skulle enligt vid sannolikt underlätta för de personer inom olika samhällsområden som skall iaktta ett icke diskrimi- nerande förhållningssätt. Om diskrimineringsbestämmelserna placeras i respektive sakområdes specialförfattningar blir de lättare kända hos för- budens adressater och mer lättåtkomliga för dem som skall tillämpa icke- diskrimineringsprincipen. På det viset hålls också regelverket inom ett visst sakområde samlat. Regeringen konstaterar dock att en tydlig nack- del med denna modell är att regler om diskriminering skulle få arbetas in i ett mycket stort antal författningar där sådana regler inte alls före- kommer. Detta skulle gälla t.ex. arbetsmarknadspolitiken, närings- verksamhet, handel med varor, utbyte av tjänster, sociala förmåner och de olika delarna av utbildningsväsendet. Nya bestämmelser eller hän- visningar till särskild diskrimineringslagstiftning skulle behövas i frågor som vad som menas med diskriminering, skadestånd, processen i diskri- mineringsmål och tillsynen. Redan arbetet med att identifiera lämpliga författningar skulle bli omfattande; sannolikt finns det inte i alla fall lämpliga lagar där diskrimineringsförbud och andra tvingande regler kan placeras. Med en sådan lösning skulle vidare lagstiftningen bli svåröver- skådlig och risken finns att skyddet på olika samhällsområden fick en icke enhetlig utformning. Som utredningen anfört skulle den metoden heller inte tillgodose kraven på att de som skall skyddas av reglerna lätt skall kunna ta reda på vad som gäller. Till detta kommer att en sådan vertikal teknik kan riskera att påverka ställningstaganden i frågan om en sammanhållen diskrimineringslag- stiftning för alla samhällsområden på ett olyckligt sätt. Regeringen anser således att det är bättre att nu göra så få ingrepp i be- stående ordning som möjligt. LO, TCO och har argumenterat för att de arbetsrättsliga bestämmelserna hålls åtskilda från bestämmelserna som rör andra samhällsområden. En sådan lösning har flera fördelar. En fördel är just att status quo i huvudsak bevaras för arbetslivets del. Det är i huvudsak inom arbetslivet som lagar mot diskriminering finns . Det är i det sammanhanget som erfarenheter av arbetet för likabehand- ling finns på ett särskilt sätt, hos arbetsmarknadens parter och i en fram- växande domstolspraxis. Arbetsmarknadens parter har också en särskild ställning och ett ansvar jämfört med andra organisationer när det gäller lagstadgade befogenheter inom ramen för diskrimineringslag- stiftningen. Utredningens analys visar att lagar i huvudsak upp- fyller EG-direktivens krav. I avvaktan på förslag finns det därför ett värde i att tills vidare behålla dem och att nu endast göra de justeringar som är nödvändiga eller lämpliga. Att tills vidare ha kvar lagar ger gott handlingsutrymme. Kommittén kan utgå från den nuvarande etable- rade arbetsrättsliga ordningen respektive den nuvarande lösningen på högskoleområdet men utforma sina förslag till framtida reglering förut- sättningslöst. En annan fördel med denna modell är att arbetslivets speciella för- hållanden kan beaktas fullt ut. Utredningens överväganden ger vid han- den att det åtminstone i flera avseenden finns sakliga skäl att ha olika regler för relationen arbetsgivare-arbetstagare och övriga samhällsområden. Detta gäller t.ex. reglerna om aktiva åtgärder i fråga om etnisk tillhörighet, fackliga organisationers medverkan i tillsynen av lagarnas efterlevnad och rättegångsreglerna. Bestämmelserna om aktiva åtgärder och den fackliga medverkan i tillsynen tar en inte obetydlig plats i anspråk i de nuvarande lagarna, men har inte någon betydelse för andra samhällsområden än arbetslivet. En liknande synpunkt gäller för rätte- gångsreglerna. Utredningen har föreslagit olika regler för rättegången beroende på om tvisterna skall handläggas enligt vad som är föreskrivet i om rättegången i tvistemål där förlikning om saken är tillåten eller enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Såle- des skiljer sig enligt utredningens analys förhållandena inom arbetslivet från de övriga samhällsområdena så mycket att olika regleringar behövs. Därifrån är inte steget långt till att bestämmelserna också anges i olika författningar. Att skilja på t.ex. de bestämmelser som är relevanta i prin- cip bara i Arbetsdomstolen och de bestämmelser som gäller enbart för tingsrättsprocessen kan göra regelverket mer överskådligt. Det är en uppgift för att överväga om det även fram- över finns skäl att ha olika regler för arbetslivet respektive övriga sam- hällsområden. Till detta kommer att bestämmelserna lagar har en tydligt klassisk civilrättslig karaktär. Förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare bygger på avtalsrättslig grund. De nya bestämmelser som behövs för att genomföra de båda EG-direktiven är delvis av annan ka- raktär. Många av diskrimineringsförbuden på de andra samhälls- områdena riktar sig i första hand mot offentliga myndigheter snarare än privata avtalskontrahenter. Detta gäller t.ex. för en arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen, den som söker ett tillstånd för att starta näringsverksamhet eller en patient i hälso- och sjukvården. Även om också privaträttsliga relationer berörs av det utvidgade skyddet mot dis- kriminering möter alltså här en offentligrättslig relation som inte har sin Prop. 2002/03:65 motsvarighet i de arbetsrättliga lagarna. Denna skillnad i diskrimine- ringsförbudens karaktär, och möjligen deras utformning, talar för att en åtskillnad är rimlig också när det gäller var reglerna tills vidare placeras. Regeringen anser alltså att övervägande skäl talar för att en ny lag in- förs med diskrimineringsförbud i fråga om arbetsmarknadspolitisk verk- samhet, start eller bedrivande av näringsverksamhet, yrkesutövning, medlemskap, medverkan och medlemsförmåner i arbetstagarorganisatio- ner, arbetsgivarorganisationer och yrkesorganisationer, tillhandahållande av varor, tjänster och bostäder, , socialförsäkringen och anslutande bidragssystem, arbetslöshetsförsäkringen och hälso- och sjuk- vård och annan medicinsk verksamhet. arbetsrättsliga lagar och lagen om likabehandling av studenter i högskolan bör tills vidare vara kvar men justeras så att de blir förenliga med EG-rätten och med den nya lagens språkbruk. Den nya lagens förbud föreslås gälla i fråga om arbetsmarknadspolitisk verksamhet, näringsverksamhet, yrkesutövning, medlemskap och med- lemsförmåner i arbetstagarorganisationer, arbetsgivarorganisationer och yrkesorganisationer, tillhandahållande av varor, tjänster och bostäder m.m., samt socialförsäkringen och anslutande bidrags- system, arbetslöshetsförsäkringen och hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet. Förslaget innebär alltså att det införs nya förbud mot diskriminering som gäller inom såväl offentlig som privat verk- samhet. Frågan är vilka påföljder som bör följa vid överträdelse av för- buden och vilka rättegångsregler som bör tillämpas. Utredningen har påpekat att en process enligt den nya lagen skulle kunna vara en civilprocess i allmän domstol eller en process i förvalt- ningsrättslig ordning. Utredningen har avfärdat att göra lagstiftningen till en strafflagstiftning. Regeringen delar utredningens uppfattning i detta avseende. Frågan är om det bör införas en ordning där ärenden kan prövas an- tingen enligt en civilrättslig ordning eller en förvaltningsrättslig ordning, eller om båda ordningarna bör införas, dvs. en civilrättslig ordning och en ordning som innebär att, i fråga om myndighetsbeslut, den som både vill få ett beslut ändrat och kräva skadestånd måste föra process enligt båda ordningarna. Så är fallet enligt lagen om likabehandling av studenter i högskolan. Vid sidan av möjligheten att föra talan i allmän domstol om skadestånd på grund av diskriminering innehåller lagen be- stämmelser om överklagande av beslut. Ett beslut av ett universitet eller en högskola med staten, en kommun eller ett landsting som huvudman får överklagas till på den grunden att beslutet strider mot diskriminerings- eller repressalieförbuden i lagen. kan i ett sådant fall undanröja beslutet och om det behövs återförvisa ärendet till eller högskolan för ny hand- läggning. Ombudsmännen har inte partsställning i ett sådant överklagan- Utredningen anser att en ordning där den enskilde blir tvungen att föra process enligt två ordningar är till nackdel för den enskilde. ningen har också framhållit att endast en mindre del av tänkbara dis- krimineringsfall lär manifesteras i överklagbara beslut eller över huvud- taget i myndighetsutövning. Regeringen anser att en ny lag med förbud mot diskriminering i fråga om tillhandahållande av varor och tjänster samt medlemskap m.m. i or- ganisationer måste vara av civilrättslig karaktär. förbudet i lagen i fråga om arbetsmarknadspolitisk verksamhet, när- ingsverksamhet, yrkesutövning och inom det sociala området riktar sig i huvudsak mot myndigheter och om en myndighet fattar ett diskrimine- rande beslut är det normala att frågan prövas i förvaltningsrättslig ord- Diskrimineringsförbudet föreslås dock omfatta inte enbart beslut utan även andra åtgärder och handlingar som bemötande, trakasserier Regeringen anser att en skadeståndspåföljd bör kunna utdömas vid överträdelse av diskrimineringsförbuden. i utredningens bedömning att den nya lagen skall vara av civilrättslig Ett skäl till att göra den nya lagstiftningen till enbart en civil- rättslig lag är att inte föregripa arbete samt att åstadkomma en enhetlig utformning av diskrimineringsförbuden inom de nya verksamhetsområdena. Att välja denna ordning nu uteslu- ter inte att kommittén kan komma fram till ett förslag som innebär prövning även i förvaltningsrättslig ordning. Det är viktigt att framhålla att även om den nya lagen med förbud mot diskriminering är av civil- rättslig karaktär utesluter den inte att ett myndighetsbeslut som omfattas av den nya lagen kan angripas i förvaltningsrättslig ordning och därmed upphävas eller ändras. Det förutsätter dock att beslutet kan överklagas. Regeringen föreslår alltså att den nya lagen skall vara civilrättslig. 7.3Särskilt om diskriminering inom utbildningsväsendet m.m. Regeringens bedömning: Diskrimineringsförbud som tar sikte på skolväsendet och andra utbildningsformer än högskoleutbildning och forskarutbildning samt studiestöd bör utredas särskilt. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att diskriminerings- förbud införs i fråga om utbildning och studiestöd. Remissinstanserna: Inte så många av remissinstanserna har yttrat sig om utbildningsväsendet eller i fråga om studiestöd. Av de instanser som har yttrat sig framhåller flera bl.a. , Hög- skoleverket, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering och att den förslagna regleringen i olika avseenden blir otydlig och svåröverskådlig. Vidare har vid betonat att det inte kan råda någon tvekan om att EG saknar befogenheter inom utbildningsområdet. Skälen för regeringens bedömning Som har redovisats gäller redan lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan. I den lagen finns det bestämmelser om diskrimine- ringsförbud. Lagen uppfyller i huvudsak kraven enligt direktivet mot etnisk diskriminering. På samma sätt som arbetsrättsliga lagar föreslås nu ett antal ändringar som syftar till att anpassa den lagen till de krav som följer av EG-direktiven. Regeringens förslag angående diskrimineringsgrunderna finns i avsnitt 8. Förslag som gäller diskrimi- neringsbegreppet finns i avsnitt 9. För det offentliga skolväsendet finns det i skollagen (1985:1100) vissa bestämmelser om lika tillgång till utbildning och om skyldigheten för alla som verkar inom skolan att främja aktningen för varje människas egenvärde och då särskilt verka för jämställdhet mellan könen samt ak- tivt motverka alla former av kränkande behandling såsom mobbning och rasistiska beteenden. Dessa övergripande normer fylls sedan ut i de olika läroplaner som gäller för de olika skolformerna. Det är viktigt att ingen som deltar i, eller önskar delta i, någon form av utbildning utsätts för diskriminering. Som har framhållits finns redan författningsbestämmelser i syfte att förhindra sådan diskriminering på utbildningsområdet. Dessa sträcker sig i vissa avseenden längre än EG- direktiven, eftersom de vänder sig även mot diskriminering på grund av kön. Regeringen anser att det är angeläget att ha en diskrimineringslag- stiftning som gäller för hela utbildningsväsendet och att EG-direktiven genomförs fullt ut. Det är dock väsentligt att detta görs på ett väl genom- tänkt sätt och att hänsyn tas till de förhållanden som gäller inom denna del av samhället. I annat fall riskerar författningsregleringen att inte bli ett effektivt redskap i arbetet att motverka diskriminering. Regeringen avser därför att tillsätta en särskild utredare med uppgift att skyndsamt belysa vissa frågor som för skolväsendet och ut- bildningsväsendet i övrigt är av avgörande betydelse för att den kom- mande lagstiftningen skall kunna utformas på ett sådant sätt att den väl kan fylla sitt syfte. Det är regeringens avsikt att utredaren skall få i upp- drag att föreslå bestämmelser om diskriminering som skall gälla framför allt för skolväsendet och att uppdraget skall omfatta inte bara de diskri- mineringsgrunder som följer av de aktuella EG-direktiven utan också kön. Även andra utbildningsformer bör omfattas av utredningens upp- drag. Enligt regeringens uppfattning finns det ett antal grundläggande frågor om utformningen av diskrimineringslagstiftningen för bl.a. skolväsendet som utredningen inte har behandlat i den omfattning som behövs för att föreslå en ny lagstiftning. Dessa frågor måste belysas ytterligare innan det är möjligt att utforma en god reglering på detta område. Det bör bl.a. göras en längre gående analys än den som utredningen gjort när det gäller om det finns bestämmelser i den svenska skollag- stiftningen som kan komma i konflikt med direktivens krav på lika- De frågor som därför måste utredas vidare hänger bl.a. sam- man med utformningen av det svenska skolsystemet, vilket består av oli- Prop. 2002/03:65 ka skolformer för olika grupper av elever. Således är t.ex. särskolan och specialskolan tillgängliga enbart för elever som har vissa typer av handi- kapp som vissa av dessa elever är utestängda från . Vidare finns en skolform som uteslutande vänder sig till samer. Det är även angeläget att närmare analysera på vilka typer av beslut och i vilka konkreta situationer som ett kommande diskriminerings- förbud kan komma att bli tillämpligt. Vilka överväganden som den sär- skilda ansvarsfördelning som finns inom den kommunala skolsektorn kan komma att kräva vid utformningen av skadeståndsansvaret behöver också belysas ytterligare. Detsamma gäller utformningen av tillsynen av att diskrimineringsförbuden efterlevs på skolområdet. Av vikt är vidare att överväga om andra utbildningsformer än utbild- ningar inom skolväsendet och grundläggande högskoleutbildning och forskarutbildning bör omfattas av diskrimineringslagstiftningen. Arbetet med att ta fram ett fullvärdigt beredningsunderlag i dessa frå- gor har påbörjats och bedrivs skyndsamt för att det skall vara möjligt att återkomma med förslag om hur de båda EG-direktiven skall kun- na genomföras fullt ut även på utbildningsområdet. Undantag från förbudet mot direkt diskriminering Enligt lagen om likabehandling av studenter i högskolan gäller undantag från förbudet mot direkt diskriminering om en påstått diskrimerande be- handling är berättigad av hänsyn till ett särskilt intresse som uppen- barligen är viktigare än intresset av att förhindra diskriminering i hög- skolan. Utredningen har föreslagit att bestämmelsen ändras på så sätt att diskrimineringsförbudet inte skall gälla om behandlingen är ett led i strä- vanden att främja jämställdhet mellan kvinnor och män i högskolan. Regeringen behandlar förbudet mot direkt diskriminering i avsnitt 9.2. I avsnitt 12.3 föreslår regeringen en ny lydelse av de arbetsrättsliga la- garnas undantag från diskrimineringsförbudet. Regeringens förslag avvi- ker från utredningens förslag. Inte heller när det gäller undantaget i lagen om likabehandling av studenter i högskolan är regeringen beredd att gå vidare med utredningens förslag. Frågan kräver ytterligare överväganden och regeringen lämnar därför inte nu något förslag till ändring av undan- tagsbestämmelsen i lagen om likabehandling av studenter i högskolan. Enligt direktivet mot etnisk diskriminering krävs diskrimineringsförbud i fråga om sociala förmåner. Utredningen har hänfört statligt studiestöd som tillhandahålls av offentligrättsliga organ till detta område. Eftersom det saknas regler som uttryckligen har till ändamål att motverka diskri- minering i fråga om studiestöd har utredningen föreslagit att ett diskrimi- neringsförbud införs. Enligt regeringens mening behöver dock EG-direktivets påverkan på studiestödsområdet analyseras närmare än vad utredningen gjort. Det är t.ex. inte helt klart vilka statligt finansierade stöd som berörs och i vad mån olika stöd kan anses utgöra sociala förmåner i direktivets mening. likhet med vad som gäller för utbildningsväsendet i övrigt avser reger- Prop. 2002/03:65 ingen att efter ytterligare överväganden återkomma i frågan om diskrimi- neringsförbud när det gäller studiestöd. I artikel 1 i de båda EG-direktiven anges att syftet med direktiven är att fastställa en ram för bekämpning av diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung respektive religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Grunderna för diskriminering i direktiven är desamma som i artikel 13 i EG-fördraget. När det gäller förbudet mot diskriminering på grund av ålder skall den delen av arbetslivsdirektivet vara genomfört i nationell rätt . Frågan om diskriminering på grund av ålder utreds av den parlamentariska . Utredningen har alltså inte haft i uppdrag att utreda diskriminering på grund av ålder. Diskrimi- neringsgrunden är inte heller här föremål för behandling. Europeiska kommissionen framhöll vid förhandlingen om direktiven att det var fråga om ramdirektiv som ger medlemsstaterna stor frihet vid genomförandet. Även om direktiven är ramdirektiv som överlämnar till medlemsländerna att närmare definiera vissa begrepp är det ytterst EG- domstolens praxis som kommer att gälla. Domstolen har dock vid av- göranden att beakta att det just är fråga om ett ramdirektiv. I lagen (1999:130) om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet, lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder, lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning (arbetsrättsliga lagar) och lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan finns redan förbud mot diskriminering på grund av etnisk tillhörighet, sexuell läggning och funktionshinder. Frågan är om diskrimineringsgrunderna arbetsrättsliga lagar och lagen om likabehandling i högskolan motsvarar direktivens och hur diskrimineringsgrunderna i den nya lagen med förbud mot diskrimine- ring bör utformas. Det är värdefullt att använda samma begrepp och de- finitioner i de olika lagarna. Regeringen anser i princip att begreppen och definitionerna bör vara desamma i samtliga lagar. Regeringens förslag: Med etnisk tillhörighet avses i lagen (1999:130) om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet och i den nya lagen om förbud mot diskriminering att någon tillhör en grupp av personer som har samma nationella eller etniska ursprung, ras eller hudfärg. svarande definition införs i lagen (2001:1286) om likabehandling av stu- denter i högskolan med den skillnaden att ras inte tillförs definitionen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.