prop · GQ03119 · 2003-05-28 00:00:00 — Andra menar att sjuktransportverksamheten skall åvila lands- tingen, men att begreppet farbar väg, d.v.s. så långt ambulansen kan köra utan risk för komplikationer, skall vara gränssättande för landsting- ets ansvar. Vidare har framförts att landstingen inte har personella eller materiella resurser att utföra sjuktransporter i oländig terräng. En allmän uppfattning är att utredningens bedömning innebär att sjukvårds- huvudmännen får nya och utökade uppgifter vilket innebär betydande kostnadsökningar. För att undvika tolkningstvister och missförstånd bör tydliga och gene- rella regler gälla beträffande ansvaret för sjuktransporter. Samma regler bör gälla oavsett om en transport utförs i samband med en räddningsin- sats eller ej. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att det är natur- ligt och mest ändamålsenligt att ansvaret för sjuktransportverksamheten är knutet till landstingen såsom huvudmän för hälso- och sjukvården. Detta oavsett var en olycksplats är belägen. Anknytningen till sjukvården är viktig för sjuktransportverksamhetens medicinska standard och mål- sättningen måste vara att en sjukvårdsinsats skall påbörjas redan när den skadade hämtas på en olycksplats. Som huvudregel får räddningstjänst- personalen inte utöva hälso- och sjukvård. Landstingen skall således ha det samlade ansvaret för sjuktransport- verksamheten. I sammanhanget bör nämnas att de räddningstjänståtgär- der som enligt RäL nu omfattas av polisens ansvar för fjällräddnings- tjänst och efterforskning av försvunna personer i och för sig kan innefatta transporter av skadade och sjuka. Vidare anses, i den hjälpande verksam- het som enligt 2 § 4 polislagen (1984:387) åligger polisen, även ingå att i vissa fall ombesörja transporter av skadade och sjuka. Bestämmelserna i eller polislagen begränsar emellertid inte principiella ansvar för sjuktransporter enligt HSL. Ytterligare en annan sak är att omhändertagandet av en skadad i samband med en räddningsinsats och ansvaret för att föra denne bort från en riskfylld skadeplats kan falla inom räddningstjänstbegreppet och därmed inom kommunernas ansvar för räddningstjänst. Med beaktande av vad som ovan redogjorts för beträffande innehållet i HSL, är det regeringens uppfattning att landstingens ansvar för sjuk- transporter redan klart framgår av nu gällande bestämmelser i denna lag. Någon ändring på denna punkt behövs således inte. Det bör dock under- strykas att landstingens ansvar inte innebär att samtliga landsting måste skaffa alla de personella och materiella resurser som krävs för att driva verksamheten i egen regi. Det får i stället närmast betraktas som en förut- sättning att landstingen har möjlighet att utnyttja resurser som finns hos andra organ. Sådant utnyttjande kan komma till stånd efter det att nöd- vändiga överenskommelser träffats mellan inblandade parter. Efter över- enskommelse kan t.ex. kommunen medverka med personal eller särskild utrustning som kommunen har för räddningstjänst eller annan teknisk verksamhet. I sammanhanget kan även nämnas 3 § förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet, enligt vilken Försvarsmakten vid livshotande situationer där omedelbar transport är avgörande för behandlingen av skadade eller sjuka personer skall utföra transporter med helikopter på begäran av sjukvårdshuvudman genom flygräddningscentralen. Stödet är villkorat av att Försvarsmakten har resurser som är lämpliga för uppgiften och att det inte allvarligt hindrar dess ordinarie verksamhet eller dess medverkan enligt RäL. Försvars- makten skall ta ut avgift för transporterna. Kostnadsansvaret för verksamheten följer med ansvaret för transporten och åligger således landstingen. Skulle det i ett visst fall förhålla sig så att en räddningsledare inte anser sig kunna invänta att en ambulans skall komma till platsen utan i stället såsom en räddningsinsats beslutar att transportera en skadad till t.ex. ett sjukhus är kostnaden för transporten givetvis en kostnad för räddningstjänsten, d.v.s. för kommunen. I en så- dan situation har räddningsledaren även möjlighet att ta annans egendom i anspråk för transporten. När det gäller sjuktransporter från fartyg bör dock även gö- ras ett undantag från huvudregeln om landstingens ansvar. Ansvaret för sjuktransporter från fartyg, som är särskilt reglerat i 27 § RäL, till- kommer den statliga sjöräddningstjänsten. Ansvaret omfattar dessutom, enligt 43 § RäF, sjuktransporter utanför Sveriges sjöterritorium i de delar av havet där räddningstjänst enligt internationella överenskommelser åligger svenska myndigheter. I och för sig kan det tyckas att det vore naturligt om även ansvaret för dessa transporter knöts till landstingen. Ansvaret för landstingen enligt HSL är emellertid begränsat till svenskt territorium och varken landstingen eller har framfört några invändningar mot den nuvarande ordningen. Praktiska frågor rörande val av transportmedel, landsättningsplatser m.m. får lösas i samråd med före- trädare för sjukvården. Så sker också . För klarhets skull bör det i den nya lagen, liksom i RäL, finnas en be- stämmelse som uttryckligen anger att lagen inte är tillämplig på hälso- och sjukvård. Regeringens förslag: Räddningstjänstbegreppet skall, när det gäller miljöräddningstjänst till sjöss, förtydligas så att det klart framgår att det även omfattar insatser när det föreligger en överhängande fara för att olja eller andra skadliga ämnen kommer ut i vattnet. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Remissinstanserna: , vid Lunds universitet, kommun och kommun tillstyrker utred- i anser dock att innebör- den av förberedande insatser bör definieras ytterligare. man att gränsen mellan räddningstjänst och icke räddningstjänst kommer att bli mycket svår att dra, med hänsyn till att det vid miljöräddnings- tjänst till sjöss finns krav på ett mycket tidigt ingripande för att kunna förhindra skador på miljön. Skälen för regeringens förslag: till sjöss inne- bär enligt gällande bestämmelser att ansvara för räddningstjänsten när olja eller andra skadliga ämnen har kommit ut i vattnet inom sjöterritorium, med undantag för vattendrag, kanaler, hamnar och andra insjöar än , och , samt inom ekonomiska Det är som ansvarar för miljöräddningstjäns- ten till sjöss. Enligt bestämmelser i skall även an- svara för miljöräddningstjänst till sjöss utanför Sveriges sjöterritorium, i de delar av havet där räddningstjänsten enligt internationella överens- kommelser ankommer på svenska myndigheter. Om olja eller andra skadliga ämnen har kommit ut i svenska vattendrag, kanaler, hamnar el- ler andra insjöar än , och är det i stället en upp- gift för berörd kommun att ansvara för räddningsinsatserna. Vid miljöräddning till sjöss är tidsfaktorn av stor betydelse. tion kan ändras mycket snabbt på grund av de yttre förhållandena. händelse som inledningsvis inte verkar utgöra någon fara för miljön kan plötsligt utvecklas till en olycka med utflöde av olja eller andra skadliga Svenska och internationella erfarenheter visar att kostnaderna för att rengöra stränderna från olja som flutit i land är avsevärt högre än för att ta upp oljan till sjöss. Kommer oljan ut i vattnet har miljöräddnings- tjänsten ofta ett långdraget förlopp. Förebyggande åtgärder, tidig upp- täckt och tidig bekämpning är därför direkt avgörande faktorer för att skydda den miljön och hålla nere kostnaderna för bekämpning Speciellt för miljöräddningstjänst till sjöss är vidare de ibland långa transportsträckorna och miljöskyddsfartygens relativt sett Det som sagts ovan innebär att det är viktigt att lämpliga åtgärder kan vidtas så snart som det är möjligt. För att möjliggöra tidiga insatser för miljöräddning till sjöss efter en grundstötning, kollision eller annan hän- delse har utredningen föreslagit att räddningstjänstbegreppet i vad det avser miljöräddningstjänst till sjöss skall utvidgas till att omfatta även insatser när olja eller andra skadliga ämnen riskerar att komma ut i vatt- Regeringen instämmer i vad utredningen har föreslagit. tolkning av begreppet miljöräddningstjänst till sjöss i 27 b § RäL förelig- ger räddningstjänst först när skadliga ämnen faktiskt har kommit ut i vattnet. Mot en sådan tolkning talar dock den inledande definitionen av räddningstjänst i 2 § RäL, enligt vilken med räddningstjänst avses både räddningsinsatser som skall vidtas vid olyckshändelser och vid över- hängande fara för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. Vad som gäller kan således uppfattas som otydligt. Utredningens förslag innebär att i den lagtext som reglerar miljöräddningstjänst till sjöss skall intas att åtgärder fortsätt- ningsvis kan vidtas redan när det föreligger uppenbar risk för att skadliga ämnen kan komma ut i vattnet. För att uppnå samstämmighet med det räddningstjänstbegrepp som finns i 2 § RäL och som även fortsätt- ningsvis i sak föreslås gälla, och för att undvika oklarheter, anser dock regeringen att bestämmelsen skall utformas så att begreppet överhäng- ande fara skall användas istället för uppenbar risk. Härigenom klar- görs att åtgärder kan företas redan i detta skede. i har anfört att det med den föreslagna bestämmelsen kan bli svårt att dra gränsen mellan räddningstjänst och icke-räddningstjänst med hänsyn till att det vid miljöräddningstjänst till sjöss finns krav på ett mycket tidigt ingripande för att kunna förhindra skador på miljön. Gemensamt för alla typer av räddningsinsatser är dock att det , liksom fortsättningsvis, är nödvändigt att i varje enskilt fall ta ställning till om de i lagen uppställda kriterierna för om räddnings- tjänst föreligger är uppfyllda. Detta kan man givetvis inte heller komma ifrån vid miljöräddningstjänst till sjöss. I likhet med utredningen vill re- geringen dock framhålla att det inte är tillräckligt att fartygets last är av farlig art för att inleda en miljöräddningsoperation till sjöss. Det måste röra sig om en reell risk och en överhängande fara för en olycka. Be- dömningen skall ske på sakliga grunder och bygga på en sammanvägning av olika faktiska omständigheter kring händelsen som t.ex. fartygets eller fartygens skick, deras mer eller mindre utsatta läge, trafikbilden, strand- formationen, bottenförhållandena på en grundstötningsplats, strömmar samt väder- och vindförhållanden. De insatser som avses kan t.ex. vara att förbereda eller lägga ut länsor kring en haverist, att förbereda läktring av olja eller andra skadliga ämnen till ett annat fartyg eller andra insatser till skydd för den miljön i början av ett förlopp, där en räddnings- ledare behöver kunna agera med stöd av räddningstjänstlagstiftningen. Vid miljöräddningstjänst till sjöss är det, liksom vid annan räddnings- tjänstverksamhet, viktigt att berörda myndigheter och kommuner samar- betar. Vid olyckor som innebär risk för skador i miljön kan det ofta vara svårt att bedöma hur omfattande skadorna kan bli och vilka krav på räddningsåtgärder som de kan föranleda. Regeringen vill i sammanhang- et påpeka att bedömningen av ett ingripande härvidlag bör göras i samråd med de myndigheter som har ansvar för miljöskyddet. Vidare är ett nära samarbete med kustkommunerna nödvändigt om en insats behöver göras nära stranden. Slutligen bör nämnas något om räddningstjänstlagstiftningens förhål- lande till lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. I 7 kap. 5 § sistnämnda lag finns regler om förbud och förelägganden som är nödvändiga för att förebygga eller begränsa att föroreningar av olja eller något annat skadligt ämne släpps ut från ett fartyg. Som exempel på så- dana förbud och förelägganden nämns i paragrafen bl.a. förbud mot att påbörja eller fortsätta lastning, lossning, läktring eller bunkring och före- Prop. 2002/03:119 läggande att läktra olja eller annat skadligt ämne. Sådana förbud och fö- relägganden meddelas av eller annan myndighet som re- geringen utser. Enligt 45 § tredje stycket RäL får räddningsledaren en- dast fatta beslut som rör ingrepp i annans rätt och som avses i 7 kap. 5 § lagen om åtgärder mot förorening från fartyg om beslut enligt samma lag inte kan avvaktas. Vissa ingrepp vid miljöräddnings- tjänst till sjöss enligt räddningstjänstlagstiftningen är således i denna me- ning subsidiära i förhållande till lagen om åtgärder mot förorening från fartyg. Det föreslagna förtydligandet av räddningstjänstbegreppet när det gäller miljöräddningstjänst till sjöss innebär ingen förändring av detta förhållande (se 6 kap. 2 § lagen om skydd mot olyckor). 12.1Nya regler om rätt att överklaga m.m. Regeringens förslag: I lagen skall förtydligas att kommunernas rätt till ersättning av staten då en räddningsinsats i medfört betydande kostnader endast gäller sådana kostnader som är di- rekt hänförliga till räddningsinsatsen. Staten skall ges rätt att överklaga domstols avgörande beträffande en kommuns rätt till ersättning av staten 1.när utflöde i vatten av olja eller andra skadliga ämnen föranleder in- satser i , om utflödet har skett utanför Sveriges sjöterritorium eller inom den del av sjöterritoriet där räddningsinsatser skall göras enligt 4 kap. 5 § eller inom , eller , 2.om en kommun har haft kostnader för sanering med anledning av sådant utflöde som avses i p 1 och 3.om en räddningsinsats i har medfört be- tydande kostnader. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens I utredningens förslag ingår dock inte något förtydligande av rätten till ersättning. Remissinstanserna: , och vid tillstyrker utredningens förslag om talerätt för staten i vissa fall. emot tveksam till detta förslag. Vissa remissinstanser, däribland Statens räddningsverk och , förordar att frågor om ersättning till kommunerna vid större olyckor och störningar skall ses över i ett särskilt sammanhang. Skälen för regeringens förslag: De räddningsinsatser som en kom- mun företar skall i princip bekostas av kommunen själv. ningstjänstlagstiftning finns emellertid vissa undantag från denna princip. Enligt 35 § RäL har en kommun som medverkat i en annan kommuns räddningstjänst rätt till skälig ersättning av den andra kommunen. har kommunen rätt till ersättning av staten i vissa fall. ger om en kommun har medverkat i statlig räddningstjänst eller vid sane- ring efter utsläpp av radioaktiva ämnen eller vid övningar i sådan rädd- ningstjänst eller sådan sanering (35 § RäL). Kommunen har då rätt till skälig ersättning av staten. Rätt till statlig ersättning föreligger också vid med anledning av utflöde i vatten av olja eller andra skadliga ämnen, om utflödet har inträffat utanför Sveriges sjöterri- torium eller inom en del av sjöterritoriet där räddningsinsatser skall göras av statlig myndighet såsom miljöräddningstjänst till sjöss eller inom , eller (36 § RäL). Ersättning utgår i sådant fall för den del av räddningstjänstkostnaderna som överstiger ett av regeringen fastställt belopp. Slutligen har kommunen rätt till ersätt- ning av staten om en räddningsinsats i har medfört betydande kostnader (37 § RäL). Kommunen har då rätt till er- sättning för den del av räddningstjänstkostnaderna som överstiger en självrisk. Självrisken beräknas enligt grunder som regeringen fastställt i RäF. redovisade bestämmelser reglerar som framgått kommunernas rätt till ersättning av varann och av staten. Bestämmelser av liknande innebörd bör även finnas i den nya lag som föreslås. I likhet med vad som uttalats i förarbetena till RäL (prop. 1985/86:170 s. 35) anser dock regeringen att staten däremot inte bör ställa några krav på ersättning, om staten på anmodan av en räddningsledare deltar i räddnings- tjänst. Frågor om ersättning enligt 36 och 37 §§ prövas enligt RäF av . Kommunen kan överklaga beslut till länsrätten. har kommunernas rätt till ersättning av sta- ten enligt 37 § RäL varit föremål för ett antal tvister vid domstol. Som ovan framgått är kommunernas rätt till ersättning av staten enligt 37 § knuten till kostnader för åtgärder vid en räddningsinsats. Tvisterna har haft sin grund i tolkningen av begreppet räddningstjänst och vilka åtgär- der i samband med en räddningsinsats som skall anses innefattas i detta begrepp. Ett par fall som prövats av länsrätt och som rört större ersätt- ningsbelopp är jordskredet i , då kommunen yrkade er- sättning av staten med , och snöovädret i , då kommunen yrkade ersättning med . Länsrätten har i båda dessa fall gjort en vidare tolkning av begreppet räddningstjänst än och länsrättens beslut har inneburit en väsentligt högre ersättning till kommunerna än den som bestämt. Enligt regeringens mening skall ersättning endast utgå för sådana kostna- der som är direkt hänförliga till själva räddningsinsatsen. Kostnader för åtgärder som t.ex. vidtas efter det att förutsättningarna för räddningstjänst inte längre föreligger skall inte ersättas enligt bestämmelsen. Detta bör klargöras i lagtexten. Enligt nuvarande regler saknar staten möjlighet att överklaga ett avgö- rande av länsrätt genom vilket Statens räddningsverks beslut om ersätt- ning har ändrats. Enligt fast praxis saknar nämligen statlig myndighet rätt att utan särskild föreskrift överklaga ett beslut genom vilket myndighe- tens eget beslut har ändrats (jfr RÅ 1989 ref. 47 och Regeringsrättens beslut i mål nr. Visserligen kan be- stämmelsen i 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) i och för sig medföra att en statlig myndighet blir motpart till den som överklagar myndighetens beslut och att myndigheten därmed får rätt att överklaga ett domstolsavgörande som går myndigheten emot. Bestämmelsen är Prop. 2002/03:119 emellertid endast tillämplig då det är en enskild som har överklagat myn- Med hänsyn till kopplingen till räddningstjänstbegrep- pet (jfr avsnitt 6.2) och den betydelse som domstolarnas prövning fått i nu diskuterade fall anser regeringen liksom utredningen att en be- stämmelse skall införas i den nya lagen som ger rätt att överklaga för det fall att verkets beslut om statlig ersättning till en kommun ändras av domstol efter överklagande av en kommun. I likhet med utredningen anser regeringen att möjligheterna för att överklaga bör omfatta kommunens krav på ersättning enligt de be- stämmelser som finns i 36 och 37 §§ RäL (se ovan), vilka båda är förknippade med räddningstjänstbegreppet. Utredningen har också före- slagit att bestämmelsen i 65 § RäF förs över till den nya lagen och att även den omfattas av föreslagna rätt att överklaga. Enligt 65 § RäF har en kommun rätt till viss ersättning av staten då den haft kostnader för sanering med anledning av sådant utflöde i vatten av olja eller andra skadliga ämnen som avses i 36 § RäL. Regeringen delar utredningens bedömning. behandlade i betänkandet 2001/02FöU5 Naturkata- strofer m.m. frågor om ersättning. Utskottet uttalade bl.a. följande. "Som utskottet ser det har regeringen på olika sätt uppmärksammat frågor om ekonomisk ersättning till drabbade för skador som uppstår i samband med inträffade naturkatastrofer. Utskottet ser mycket positivt på detta och bedömer att de utredningsinitiativ m.m. som regeringen nu tagit kommer att behandla frågeställningar av det slag som aktualiserats i mo- tionerna. Utskottet utgår från där behov om ekonomisk kompensation bedöms föreligga att regeringen vidtar nödvändiga åtgärder. Några sär- skilda uttalanden därutöver anser utskottet inte vara påkallat". Genom de förslag som regeringen lämnar i denna proposition har ett viktigt steg tagits för att uppnå en större grad av konsekvens vid bedöm- ningen av statens ersättningsansvar. övervägs vilka ytterligare åtgärder som kan behöva vidtas. Regeringen återkommer till i frågan om så är befogat. 12.2Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och följdänd- ringar Regeringens förslag: Lagen om skydd mot olyckor skall träda i kraft Kommuner och enskilda bör dock få ytterligare tid att förbereda sig för vissa av skyldigheterna som föreskrivs i lagen. Kommunerna skall ha antagit handlingsprogram enligt 3 kap. 3 och 8 §§ senast då förflutit från det att lagen trätt i kraft. räddningstjänstplaner skall gälla fram till dess. att se till att olyckor som föranlett räddningsinsatser blir undersökta skall gälla från det att förflutit från lagens ikraftträdande. Enskilda skall senast då förflutit från det att lagen trätt i kraft ha upprättat och till kommunerna lämnat in den skriftliga redogörelse för brandskyddet som föreskrivs i 2 kap. 3 §. Bestämmelserna om brandsyn i nuvarande räddningstjänstlag skall gälla fram till dess att redogörelsen lämnats in till kommunen. Med anledning av att räddningstjänstlagen ersätts av lagen om skydd Prop. 2002/03:119 mot olyckor skall vissa följdändringar göras i annan lagstiftning. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att de kommunala handlingsprogrammen skall ha antagits efter ikraftträdandet av den nya lagen. Utredningen har inte berört frågan om övergångsbestämmelser i övrigt. Remissinstanserna: har föreslagit att hand- lingsprogrammen skall ha antagits senast efter lagens ikraftträdan- de. i län har påpekat att en enskild som skall upprät- ta dokumentation måste få tillräcklig tid på sig att utarbeta ett väl ge- nomarbetat dokument. Enligt kan det under en övergångstid vara lämpligt att nuvarande system med brandsyneverksamhet och före- slaget tillsynssystem löper parallellt. Skälen för regeringens förslag: Den nya lagen bör träda i kraft . Vissa av de bestämmelser som innebär nya skyldigheter för kom- muner och enskilda bör emellertid gälla först från ett senare datum. För kommunernas del innebär detta att handlingsprogram enligt 3 kap. 3 och 8 §§ skall ha antagits senast då förflutit från det att lagen trätt i kraft. Intill dess handlingsprogrammen har antagits skall befintlig rädd- ningstjänstplan gälla. Skyldigheten för kommunerna att se till så att olyckor som föranlett räddningsinsatser blir undersökta skall gälla först från det att lagen trätt i kraft. När det gäller enskildas skyldighet enligt 2 kap. 3 § att i skriftlig form lämna en redogörelse för brandskyddet vid byggnader eller andra an- läggningar, där det med hänsyn till risken för brand eller konsekvenserna av brand bör ställas särskilda krav på en kontroll av brandskyddet, så skall sådana redogörelser ha upprättats och lämnats in till kommunen senast då förflutit från det att lagen trätt i kraft. Bestämmelserna om brandsyn i nuvarande räddningstjänstlag skall gälla fram till dess att re- dogörelsen lämnats in till kommunen. Eftersom RäL ersätts av den föreslagna lagen om skydd mot olyckor måste det göras följdändringar i annan lagstiftning som hänvisar till RäL. Följdändringarna bör träda i kraft som den nya lagen. 12.3Förbud mot bisysslor för arbetstagare hos kommuner m.fl. Regeringens bedömning: Någon särreglering i lagen om skydd mot olyckor rörande bisysslor för arbetstagare hos kommunerna är inte nöd- vändig. Utredningens förslag: Utredningen har bl.a. föreslagit ett bemyndi- gande liknande det som finns i 62 § RäL som ger regeringen rätt att meddela föreskrifter om begränsningar i rätten för den som för kommu- nens räkning utövar tillsyn att ta befattning med viss näringsverksamhet. Remissinstanserna: har anfört att bemyndi- gandet bör utvidgas till att omfatta begränsningar i ytterligare närings- verksamhet. Skälen för regeringens bedömning: I 62 § RäL finns ett bemyndi- Prop. 2002/03:119 gande för regeringen att meddela föreskrifter om begränsning i rätten för den som anlitas som brandsyneförrättare att driva eller annars ta befatt- ning med näringsverksamhet som gäller handel med brand- eller livrädd- ningsredskap eller meddelande av försäkringar som har samband med brand. Sådana föreskrifter har meddelats i 20 § RäF. Regeringen har föreslagit att brandsyneinstitutet skall utmönstras ur lagstiftningen och ersättas med ett system som innebär att den enskildes ansvar betonas genom att denne i vissa fall skall dokumentera sitt brand- skydd (se avsnitt 6.1.2).