prop · GQ03116 · 2003-05-13 00:00:00 — Redan av lagtexten i den paragrafen (var och en skall) framgår att bestämmelsen inte är begränsad till rättsförhållanden mellan fastighetsägare utan att den kan åberopas även av eller mot nyttjanderättshavare, t.ex. tomträttshavare (jfr prop. 1970:20 del B 1 s. 102). Det är därför rimligt att de föreslagna be- stämmelserna får omfatta även tomträttshavare. På motsvarande sätt kan det synas vara naturligt att bestämmelserna också gäller i förhållande till andra nyttjanderättshavare. Huruvida detta i alla hänseenden är lämpligt är dock vanskligt att bedöma. Frågan om bestämmelserna skall kunna åberopas av respektive mot andra nyttjande- rättshavare än tomträttshavare bör därför lämpligen överlämnas till rätts- tillämpningen. Utredningen har föreslagit en särskild bestämmelse för det fall att den bristfälliga delen av anläggningen förvaltas av en samfällighetsförening. Enligt utredningsförslaget skall en granne då kunna utverka ett åtgärds- föreläggande mot föreningen (se betänkandet s. 179). Regeringen delar i sak uppfattningen att talan om avhjälpande av brister bör kunna riktas mot samfällighetsföreningen. Men någon särskild bestämmelse om detta torde inte vara behövlig. En samfällighetsförening har till uppgift att förvalta den samfällighet för vilken den har bildats (se 18 § lagen [1973:1150] om förvaltning av samfälligheter). När den fullgör denna uppgift får den anses ha i allt väsentligt samma rättigheter och skyldig- heter som en fastighetsägare, inklusive en skyldighet att åtgärda brister på den egendom som den förvaltar. Det kan inte anses nödvändigt att ta in några särskilda föreskrifter om detta i lagen. 12 Plan och byggfrågor m.m. Regeringens förslag: Allmänna regler om markanvändning och plan- läggning samt om kvalitetskrav på byggande skall gälla också i fråga om tredimensionella fastigheter. Regeringens bedömning: Det bör inte införas några särskilda bestäm- melser om rivningslov avseende tredimensionella fastigheter. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslog även en bestämmelse om att ansökningar om rivningslov inte får meddelas om den avsedda byggnaden eller byggnadsdelen behövs för en fastighets ändamålsenliga användning och bestånd som en särskild fastighet (se betänkandet s. 185 f.). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot utredningens förslag. har dock ansett att konsekvenserna för plan och bygglagstiftningen behöver utredas när- mare. i har ansett att en allmän plats inte bör kunna förläggas i en byggnad. har förordat en bestämmelse om att bygglov inte bör få meddelas om den sökta åtgärden innebär att en tredimensionell fastighet kommer att omfatta enbart en enskild bostadslägenhet. Bl.a. har menat att brandskyddsbestämmelserna bör ses över. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. I utkastet till lagrådsremiss föreslogs dock även att en ansökan om rivningslov skall avslås, om ansökan avser en del av en byggnad som är uppdelad på flera fastigheter varav minst en är en tre- dimensionell fastighet och en rivning enligt ansökan kan befaras leda till att en fastighet som har del i byggnaden i fortsättningen inte kan an- vändas på ett ändamålsenligt sätt (se s. 139144 i utkastet till lag- rådsremiss). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte lämnat några synpunkter på förslagen i utkastet till lagrådsremiss. i har dock varit tveksam till om allmän plats bör kunna inrättas inom en tredimensionell fastighet. har redogjort för den översyn av föreskrifter, allmänna råd och handböcker inom plan och byggområdet som de föreslagna reglerna om tredimensionell fastighetsindelning aktualiserar. Skälen för regeringens förslag Frågor om kommunens planläggning Plan och bygglagen (1987:10) innehåller bestämmelser om markanvänd- ning och byggande. Lagen ger kommunen ett bestämmande inflytande i frågor om användningen av den fasta egendomen. Kommunen utövar sitt inflytande genom att dels besluta om planer av skilda slag dels besluta i olika tillståndsfrågor. Som har påpekats har planer och andra beslut om markanvändningen stor betydelse vid fastighetsbildning. Sär- skilt bör framhållas att fastighetsbildning inte får ske i strid mot för området gällande detaljplan, fastighetsplan eller områdesbestämmelser. Inom område där detaljplan saknas får någon fastighetsbildning inte ske om den skulle försvåra områdets ändamålsenliga användning, föranleda olämplig bebyggelse eller motverka lämplig planläggning (se vidare 3 kap. 2 och 3 §§ fastighetsbildningslagen). Införandet av en tredimen- sionell fastighetsindelning förändrar inte på något avgörande sätt kom- munens möjligheter att med stöd av plan och bygglagen reglera mark- användningen på, över och under markytan. Gällande regler på detta område torde alltså kunna tillämpas även i det nya systemet. Vid Justitie- departementets hearing framkom för övrigt att det är vanligt att detaljplaner anpassas efter behovet av att kunna reglera markanvändningen för skilda verksamheter i olika horisontella plan. Lagrådet har, mot bakgrund av bestämmelserna i 3 kap. 2 § fastighets- bildningslagen, uttalat bl.a. att en del kommunala planer och be- stämmelser kan komma att utgöra ett hinder mot bildandet av tredimensionella fastigheter och att det därför på sina håll kan komma att dröja innan den nya lagstiftningen får genomslag i praktiken. Regeringen delar Lagrådets bedömning. Frågan i vilken utsträckning tredimensionell fastighetsbildning kommer att äga rum torde alltså bl.a. bero på om den avsedda åtgärden strider mot gällande planbestämmelser eller inte. Detta gäller dock även för annan fastighetsbildning. Vad Lagrådet har uttalat ger inte anledning till några särskilda lagstiftningsåtgärder. Det kan dock antas att införandet av en tredimensionell fastighets- indelning kommer att ställa nya krav på bl.a. utformningen av de kommunala planerna. Flera remissinstanser, bl.a. , Lantmäteri- verket och , har haft en del frågor och syn- punkter på hur planerna närmare bör utformas, hur planprocessen bör organiseras och hur plangenomförandet bör ske. Enligt regeringens mening bör, såsom flera remissinstanser har understrukit, frågor av detta och liknande slag bli föremål för ett särskilt utvecklingsarbete (se även avsnitt 14). Vissa frågor om allmänna platser Med allmänna platser avses i plan och bygglagen gator, vägar, parker och övriga områden som är allmänt tillgängliga och avsedda för gemensamt behov inom planområdet eller inom ett större område (se 5 kap. 3 § första stycket 1 plan och bygglagen samt Didón, L. U. m.fl., Plan och bygglagen del 1 s. 5:21). Utredningen har ansett att det skall vara möjligt att inrätta en allmän plats, t.ex. en parkering, i ett utrymme i en anläggning (se betänkandet s. 165 f.). i har invänt mot detta med hänvisning till att det skulle kunna leda till problem när det gäller bl.a. underhåll av sådana allmänna platser. Enligt regeringens bedömning bör liksom allmänna platser enligt plan och bygglagen avse områden av utomhuskaraktär, medan inomhusanläggningar inte bör räknas dit även om de är avsedda för allmänt brukande och hänförs till offentlig plats enligt ordningslagen (1993:1617). Detta hindrar inte att allmänna platser kan komma att beröras av tredimensionell fastighetsbildning när olika nivåer inom ett område skall användas för skilda funktioner. Det kan gälla en planskild korsning mellan järnväg och gata eller anordnande av lokaler under en gata eller ett torg i anslutning till intilliggande fastigheters källare. exempel kan vara arkader som skall vara tillgängliga för allmän gång- Prop. 2002/03:116 trafik utmed en gata samt öppningar genom en byggnad för allmän Det kan också tänkas situationer där tunnlar för gatutrafik redovisas som allmän plats på sin nivå medan markytan ovanför utgör kvartersmark. Visserligen förutsätter detta att olika frågor, såsom frågor om underhåll av och tillgänglighet till den allmänna platsen, får en ändamålsenlig lösning. Problemen torde dock inte bli större än att de går att hantera. Det får också förutsättas att kommunen i varje enskilt fall noga prövar frågan om lämpligheten av allmän plats i de nu aktuella fallen. Några särskilda bestämmelser synes mot denna bakgrund inte vara nödvändiga. Plan och bygglagen innehåller bestämmelser om inlösen av mark som skall användas som allmän plats (se 6 kap. 17 § och 14 kap. 1 § plan och bygglagen). Frågor om inlösen och andra tvångsförfoganden, bl.a. inlösen enligt plan och bygglagen, har behandlats i avsnitt 10.2. Där har regeringen bl.a. föreslagit att bestämmelserna om inlösen i plan och bygglagen skall gälla även i fråga om tredimensionella utrymmen. Det är naturligt att även tredimensionella utrymmen som skall användas för allmän plats kan bli föremål för inlösen enligt plan och bygglagen. Något behov av lagändring i frågan synes inte föreligga. Som anges i avsnitt 8.1 avser regeringen emellertid att i annat sammnhang återkomma till frågan om behovet och lämpligheten av ändringar i bestämmelser om tvångsförfoganden där begreppet mark används. Det är givet att plan och bygglagens bestämmelser om bygglov bör gälla även för fastigheter av det nya slaget. För detta fordras inte någon lag- ändring. Att bestämmelserna om bygglov blir tillämpliga medför att det kom- mer att krävas bygglov bl.a. för att ta i anspråk en byggnad inom en tredimensionell fastighet för ett väsentligen annat ändamål än tidigare eller att göra sådana ändringar av byggnaden att där inreds någon ytter- ligare bostad (se 8 kap. 1 § första stycket 3 och 4 plan och bygglagen). Några särskilda svårigheter att tillämpa gällande regler om bygglov (se 8 kap. 1115 §§ plan och bygglagen) synes inte uppkomma. I avsnitt 8.2.3 har regeringen föreslagit att det inte skall vara möjligt att bilda tredimensionella fastigheter för bostadsändamål om fastigheten inte är ägnad att rymma minst fem bostadslägenheter. Det kan möjligen hävdas att det finns en viss risk för att denna begränsning kringgås, t.ex. genom att bygglov lämnas för ändrad användning av en byggnad inrymd i en tredimensionell fastighet. Detta kan, som har varit inne på, tala för att reglerna om bygglov utformas så att detta inte sker. Risken för kringgående torde dock vara liten. Regeringen föreslår därför inte någon ändring i reglerna om bygglov men avser att följa ut- vecklingen noggrant och återkomma till frågan vid den kommande utvärderingen av reglerna om tredimensionell fastighetsindelning. fordras rivningslov för att riva byggnader eller delar av byggnader inom områden med detaljplan, om inte annat har bestämts i planen. Vidare gäller att kommunen i områdesbestämmelser får uppställa krav på rivningslov (se 8 kap. 8 § plan och bygglagen). Det fordras inte några lagändringar för att detta skall gälla även för byggnader inom tre- Ansökningar om rivningslov kan enligt nuvarande regler avslås enbart i vissa fall, t.ex. om byggnaden behövs för bostadsförsörjningen eller om den bör bevaras på grund av sitt historiska eller konstnärliga värde (se 8 kap. 16 § plan och bygglagen). ytterligare lagändringar kommer också detta att gälla för fastigheter av det nya slaget. Det har påpekats att tredimensionella fastigheter ofta kommer att vara särskilt beroende av kringliggande fastigheter. het gäller detta om flera tredimensionella fastigheter har del i en och Bland annat genom befintliga och föreslagna regler på grannelagsrättens område (se avsnitt 11) ges fastighetsägarna visst skydd, t.ex. mot skador som härrör från kringliggande fastigheter. att ytterligare förstärka detta skydd föreslogs i utkastet till lagrådsremiss nya regler om rivningslov. Enligt förslaget skulle rivningslov som berör tredimensionella fastigheter med del i en anläggning inte få meddelas om åtgärden skulle medföra att fastigheter inom andra delar av anläggningen inte skulle kunna användas på ett ändamålsenligt sätt (se s. 141 f. i utkastet till lagrådsremiss). Regeringen anser sig emellertid inte kunna förorda förslaget. allmänna skadeståndsrättsliga bestämmelser är ägnade att motverka skadeståndsgrundande handlingar av olika slag, såsom rivningsåtgärder av fastighetsägaren till skada för grannarna. Behovet av en bestämmelse av det slag som utkastet innehöll framstår därför inte som särskilt Vidare stämmer förslaget mindre väl överens med grund- läggande principer på plan och byggområdet, såsom att prövningen i ett tillståndsärende av detta slag inte avser frågan om den åtgärd som ansökan avser står i överensstämmelse med sökandens civilrättsliga rättigheter och förpliktelser mot andra. Frågor om samhällets krav på byggnadsarbeten och byggnadsverk , rivnings eller markarbeten skall utföras enligt bestämmelserna i plan och bygglagen och enligt föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av dessa bestämmelser. allmänna för att kraven uppfylls är byggherren, dvs. den som för egen räkning utför eller låter utföra , rivnings eller markarbeten (se 9 kap. 1 § plan och bygglagen). Byggherren ansvarar därvid bl.a. för att byggnadsverk (byggnader och andra anläggningar) som uppförs eller ändras uppfyller vissa s.k. tek- niska egenskapskrav som avser bl.a. bärförmåga, stadga och beständighet samt brandsäkerhet (se 3 kap. 3 och 14 §§ plan och bygglagen samt 2 § lagen, 1994:847, om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m.). Den grundläggande tanken är att byggherren skall för styrka att en uppförd byggnad uppfyller föreskrivna egenskapskrav (se prop. 1993/94:178 s. Reglerna om krav på byggnadsverk skall iakttas även efter byggskedet. Således gäller att ett byggnadsverk skall underhållas så att de tekniska egenskapskraven i huvudsak bevaras under en ekonomiskt rimlig livs- längd (2 § tredje stycket lagen om tekniska egenskapskrav på byggnads- verk m.m.). Ansvaret för att så sker åvilar byggnadens ägare. I 9 kap. plan och bygglagen finns regler om tillsyn och kontroll av byggnadsarbeten. Av reglerna följer att byggnadsarbeten normalt skall föregås av en särskild anmälan till , bygganmälan (se 9 kap. 2 § plan och bygglagen). skall normalt kalla till ett byggsamråd när en bygganmälan har kommit in till nämnden (se 9 kap. 7 § plan och bygglagen). I anslutning till byggsamrådet skall , om det inte är uppenbart obehövligt, besluta om en kontrollplan för arbetena (se 9 kap. 9 § plan och bygglagen). skall utfärda ett slutbevis när byggherren har uppfyllt sina åtaganden enligt kontrollplanen under förutsättning att nämnden inte har haft anledning att ingripa (se 9 kap. 10 § plan och bygglagen). Byggherren skall utse en kvalitetsansvarig om ett arbete kräver bygg- anmälan. Den kvalitetsansvarige skall bl.a. se till att de kontroller görs som är nödvändiga för att byggnadslagstiftningens krav uppfylls (9 kap. 13 § plan och bygglagen). kan enligt bestämmelser i 10 kap. plan och bygglagen ingripa med förelägganden och förbud om t.ex. överträdelser sker av reglerna om byggande eller om byggnader inte underhålls i föreskriven utsträckning. Det är naturligt att det nu beskrivna regelverket gäller även för bygg- nads, rivnings eller markarbeten och för byggnadsverk inom tredimen- sionella fastigheter. För detta fordras inte några ytterligare lagbestäm- melser. Med införandet av regler om tredimensionell fastighetsindelning torde antalet komplicerade byggprojekt öka. Tydligast blir detta om tredimensionella fastigheter bildas i syfte att rymma delar av anlägg- ningar. Påkallar det en utvidgning av bestämmelserna om byggande? Behovet av en sådan utvidgning kan illustreras med följande exempel. Det uppförs en tillbyggnad inom en tredimensionell fastighet ovanpå en befintlig byggnad, t.ex. bostäder ovanpå kontorshus. Den som för egen räkning utför eller låter utföra tillbyggnaden är enligt 9 kap. 1 § plan och bygglagen att anse som byggherre och är därmed även ansvarig för att byggnadsarbetena uppfyller kraven enligt byggnadslagstiftningen. Om byggherren inte fullgör sina skyldigheter, kan ingripa genom att förbjuda att viss åtgärd företas (jfr 10 kap. 3 § första stycket plan och bygglagen). Förutsätter byggprojektet att det vidtas åtgärder som berör tredje man, t.ex. förstärkningsarbeten på den under- liggande delen av byggnaden, men så inte sker, kan nämnden ingripa. Även i denna situation kan nämnden besluta om förbud mot fortsatta arbeten (se 10 kap. 3 § andra stycket plan och bygglagen). Om till- byggnadsarbetena orsakar sättningsskador på underliggande del av byggnaden, kan nämnden agera genom föreläggande om rättelse eller rivning respektive utfärdande av användningsförbud (jfr 10 kap. 15 och 16 §§ plan och bygglagen). Givetvis bör reglerna vara utformade så att problem av de nu dis- kuterade slagen över huvud taget inte uppkommer. Det är naturligt att kontrollplanen utformas så att den säkerställer den särskilt noggranna kontroll som kan vara motiverad för byggprojekt av mera komplicerat slag. Inte heller för detta krävs några särskilda bestämmelser. Av viss betydelse är också att lantmäterimyndigheten, enligt de regler som har föreslagits i avsnitt 8, vid prövningen av en ansökan om tredimensionell fastighetsbildning skall pröva om det finns förutsättningar för att den avsedda fastigheten kommer att vara varaktigt lämpad för sitt ändamål. Denna prövning bör i och för sig inte avse frågor som enligt byggnads- lagstiftningen åvilar byggherren, såsom frågan i vilken utsträckning den aktuella anläggningen uppfyller olika egenskapskrav. torde förutsättningarna för fastighetsbildning inte vara uppfyllda, om det finns uppenbara risker för att byggnadslagstiftningens krav avseende anlägg- ningen inte kommer att kunna upprätthållas. Detta bör givetvis inte medföra att lantmäterimyndigheten övertar något av byggherrens ansvar för byggnationen. Inte heller detta kräver några särskilda regler. Vid byggprojekt där det finns flera byggherrar, t.ex. om flera bygg- herrar samverkar vid uppförandet av anläggningar avsedda att delas upp på flera fastigheter, måste identifiera den som för varje del av projektet är ansvarig för att byggnadslagstiftningen iakttas. Det kan möjligen hävdas att detta kan innebära vissa svårigheter för nämnden. Dessa torde dock kunna hanteras bl.a. genom ett väl genomfört byggsamråd (jfr 9 kap. 8 § plan och bygglagen). Regeringen bedömer sammanfattningsvis att det även i ett system med tredimensionell fastighetsindelning kommer att vara möjligt för bygg- att uppfylla samhällskraven och för att utöva erforderlig tillsyn. För nämnden kan projekten i enstaka fall bli mera komplicerade än normalt. bör det framhållas att nämnden tvingas hantera mycket komplexa byggprojekt. Antalet byggprojekt av det slaget torde emellertid komma att öka. En tänkbar åtgärd för att underlätta nämndens tillsyn skulle kunna vara att det för projekt med flera byggherrar alltid skall finnas en ansvarig representant i förhållande till nämnden. Reglerna skulle kunna utformas så att berörda byggherrar i anslutning till byggsamrådet skall anmäla en ansvarig kontaktperson till . Som redan nämnts torde det dock vara möjligt att med gällande regler hantera frågor om byggande inom ett system med tredimensionell fastighetsindelning. Enligt regeringens mening bör det därför inte vidtas några lagstiftningsåtgärder förrän erfarenhet har vunnits av den nya lagstiftningen om tredimensionell fastighetsindelning. För detta talar inte minst bedömningen i avsnitt 13 att antalet lantmäteriförrättningar om tredimensionell fastighetsbildning i ett inledande skede torde bli förhållandevis måttligt. Särskilt om föreskrifter på plan och byggområdet m.m. har utarbetat föreskrifter, allmänna råd och handböcker på plan och byggområdet. I praktiken styrs utformningen av byggnader i första hand av bygg och konstruktionsregler (BBR och BKR) och ändringsråd (BÄR) vid ändring. Enligt aktualiserar reglerna om tredimensionell fastighets- Prop. 2002/03:116 indelning en analys av frågan om och i vilken utsträckning gällande före- skrifter och råd behöver ändras. Verket har angett att ett sådant analys- arbete är påkallat bl.a. kring frågor om konstruktion/bärförmåga, utform- ning/tillgänglighet, teknisk försörjning/ventilation, brandskydd, följdkrav vid ändringsarbeten och tillsyn. Även behovet av ändringar i allmänna råd om planläggning och utformning av detaljplaner behöver, enligt verket, analyseras. Verket har även uppmärksammat behovet av informationsmaterial om tredimensionell fastighetsindelning inom plan och byggområdet. Även regeringen bedömer att införandet av regler om tredimensionell fastighetsindelning påkallar en analys av behovet av ändringar i Bo- verkets föreskrifter och allmänna råd m.m. Flera remissinstanser har kommit till samma slutsats. Regeringen har dock inte lika lite som kunnat finna något behov av lagändringar kring de nu be- handlade frågorna. De föreslagna bestämmelserna torde skapa bättre förutsättningar för ett effektivt utnyttjande av den fasta egendomen, i synnerhet i tätort. Så- lunda kan förslagen medföra att skilda slag av angelägna byggnads- projekt, vilka annars inte skulle realiseras, kommer till utförande. Reg- lerna medför också att det tredimensionella fastighetsutnyttjandet inom redan uppförda anläggningar kan ges en mer ändamålsenlig och förut- sebar rättslig reglering. Detta bör sammantaget främja investeringsviljan och sysselsättningen, bl.a. i byggbranschen. Förslagen torde också leda till en viss ökning av det totala värdet av landets fastigheter och därmed också till en ökning av statens intäkter i form av skatter och avgifter. De föreslagna reglerna bör särskilt kunna förbättra förutsättningarna för bostadsbyggandet, i synnerhet i tillväxtregioner där det råder brist på tomtmark. Detta gynnar såväl enskilda som samhället i stort. I vilken utsträckning antalet lantmäteriförrättningar kommer att öka som följd av förslaget är inte lätt att bedöma. Å ena sidan tillkommer ett nytt slag av förrättningar. Å andra sidan torde antalet traditionella förrätt- ningar avseende fastighetsbildningsservitut o.d. minska något. En del av de tillkommande ärendena torde vara av komplicerad natur. Den för- väntade komplexiteten beror dock huvudsakligen på de nya former av markanvändning och fastighetsförvaltning som har utvecklats. De före- slagna bestämmelserna ger förutsättningar för att hantera dessa frågor på ett mera flexibelt och rationellt sätt än . Det mesta talar visserligen för att belastningen på lantmäteriorganisa- tionen sammantaget kommer att öka. Det är dock knappast möjligt att på förhand ange hur stor ökningen kommer att bli. inom tyder på att antalet förrättningar om tredimen- Prop. 2002/03:116 sionell fastighetsbildning kommer att öka ganska långsamt. punkten för bedömningen har varit att förrättningarna främst kommer att aktualiseras i de större städerna. Det har därför antagits att förrättning- arna främst kommer att utföras av ett mindre antal kommunala lantmäterimyndigheter, med totalt något hundratal ärenden. Om större tillämpningsproblem inte uppenbaras torde, enligt verkets bedömningar, antalet förrättningar därefter öka, dock ganska långsamt. Sammanfattningsvis tyder detta på att det ökade antalet ärenden initialt inte blir större än att ökningen ryms inom normala årsvisa variationer. Ärenden om fastighetsbildning finansieras genom avgifter som betalas av sakägarna (se förordningen [1995:1459] om avgifter vid lantmäteri- förrättningar). Kostnaderna för tillkommande och, i mindre utsträckning, mer komplexa förrättningar kan därför helt täckas genom avgifter. Den statliga lantmäterimyndighetens registrering av uppgifter i fastig- hetsregistret är anslagsfinansierad. För den kommunala lantmäteri- myndigheten finansieras kostnaderna för registrering av kommunala skattemedel. De ändrade reglerna torde inte medföra annat än marginellt ökade kostnader för registrering av uppgifter i fastighetsregistret. Kost- naderna bör därför kunna finansieras inom ramen för tillgängliga resur- ser.