prop · GQ0369 · 2003-03-19 00:00:00 — När det gäller svenska medborgare bosatta utanför EU/EES-området kan som en utgångspunkt konstateras att den som väljer att bosätta sig utomlands måste förutsättas göra ett medvetet val, väga fördelar och nackdelar mot varandra, bedöma risker och själv ordna de försäkringar som kan behövas. Huvudprincipen är att den som bosätter sig i ett land måste acceptera de lagar och regler och andra förutsättningar som gäller Det varaktiga ekonomiska biståndet är ett undantag från denna princip och har sina rötter i en annan tid. Så gott som alla de personer som får detta bistånd är ättlingar till svenskar som emigrerade för ca hundra år sedan och de är företrädesvis bosatta i . Antalet personer som uppbär bistånd minskar allt eftersom dessa Nya bistånd beviljas ytterst sällan. Regeringen delar kommitténs uppfattning att det inte kan komma i fråga att utvidga kategorin så att fler personer än kan få varaktigt ekonomiskt bistånd, och att detta bistånd bör avvecklas. får varaktigt ekonomiskt bistånd bör dock kunna få sådant bistånd även fortsättningsvis om de inte har någon annan möjlighet att försörja 6.7 En ny lag om konsulärt ekonomiskt bistånd Regeringens förslag: En ny lag om konsulärt ekonomiskt bistånd, med samma tillämpningsområde och i huvudsak samma sakliga reglering, ersätter den nuvarande lagen. Den nya lagen tillförs viss reglering som finns i författningar på lägre nivå eller gäller enligt praxis. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet sid. 186). Remissinstanserna är över lag positiva till kommitténs förslag. Genomgående för remissvaren från utlandsmyndigheterna är ett önske- mål om att lagen skall ge tydliga svar på olika frågor. har å andra sidan flera av dessa remissinstanser med stöd av sin erfarenhet kunnat peka på svagheter och komplikationer i olika avseenden när det gäller vissa av de mera preciserade lagregler som kommittén har föreslagit. Det framkommer i utlandsmyndigheternas remissvar också sympati för att ambassaderna och konsulaten skall få ökat ansvar för att själva avgöra när förutsättningarna för bistånd är uppfyllda. Kammarrätten i kommenterar den genomgående använd- ningen av ordet får i kommitténs lagförslag och anför i fråga om vissa paragrafer att innehållet bör formuleras mer som rättigheter för den enskilde. framför detsamma så vitt gäller para- grafen om bistånd till brottsoffer. Skälen för regeringens förslag: Som framgått i avsnitt 6.1 delar regeringen kommitténs uppfattning att lag bör ersättas av en ny lag även om de nu aktuella ändringarna i sak är begränsade. I den nya lagen kan regleringen av det konsulära ekonomiska biståndet ges en något ökad tydlighet och enhetlighet. Det konsulära ekonomiska biståndet är en rättighet, som har det innehåll och de begränsningar som framgår av lagen, med preciseringar i föreskrifter meddelade med stöd av bemyndigande i lagen. Med den nya lagens systematik kommer den grundläggande rätten till bistånd att slås fast i en paragraf. Denna bör ge uttryck för förhållandet att biståndet är en rättighet, under angivna förutsättningar. Någon förändring i förhållande till vad som gäller är detta inte. När det gäller valet mellan olika uttryckssätt, som har kommenterats av Lagrådet, kan konstateras att bestämmelsen om allmänt tillfälligt ekonomiskt bistånd lag innehåller orden kan erhålla. Denna bestämmelse fastställer dock inte slutligt förutsättningarna för att bistånd skall lämnas utan hänvisar vidare till de närmare föreskrifter som meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Bestämmelsen ersatte vid sin tillkomst en bestämmelse i instruktionen (1967:83) för utrikesrepresentationen (35 § första stycket), vilken däremot använde ordet skall med avseende på lämnande av bistånd, utan att ändringen angavs åsyfta någon skillnad i sak. Lagrådet har vidare ansett att den grundläggande bestämmelsen om rätten till konsulärt ekonomiskt bistånd i det till Lagrådet remitterade lagförslaget är otillfredsställande i det att det inte går att i lagtexten hämta stöd för att avslå framställningar om bistånd i alla de fall i vilka det kan vara motiverat att göra detta. Påpekandet har föranlett en komp- lettering i paragrafen. Frågan behandlas i avsnitt 6.9 och i författningskommentaren. lag innehåller ett bemyndigande för regeringen att bestämma i vilken utsträckning bistånd enligt bestämmelserna i lagen skall lämnas till flyktingar och statslösa personer bosatta i samt bemyndigan- den för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om rätten till allmänt ekonomiskt bistånd och om den avgift som skall betalas av den som har fått sådant bistånd. Prövningen av ansökningar om konsulärt ekonomiskt bistånd åvilar ett stort antal små och utspridda myndigheter. Överklaganden, som kan ge upphov till en praxisbildning, är inte vanligt förekommande. Det är uppenbart att det föreligger ett behov av vägledning utöver vad lagen kan innehålla. I första hand tillgodoses detta behov genom allmänna råd, ut- arbetade inom , och genom utlandsmyndigheternas samråd med . Vidare kan regeringen utan bemyndi- gande i lag besluta, eller bemyndiga att besluta, verk- ställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 13 § regeringsformen. Härutöver bör dock finnas en möjlighet för regeringen att fylla ut lagens reglering med materiella föreskrifter som går utöver verkställighetsföreskrifter. Ett be- myndigande härom bör därför ingå i lagen. Bemyndigandet bör tillåta att regeringen ger uppgiften att utfärda sådana föreskrifter vidare till . Som Lagrådet har påpekat får föreskrifterna inte strida mot lagens bestämmelser. Regeringens förslag: Konsulärt ekonomiskt bistånd skall kunna lämnas till svenska medborgare som är bosatta i samt till flyktingar och statslösa personer som är bosatta i . Konsulärt ekonomiskt bistånd skall även, om det finns särskilda skäl för det, kunna lämnas till svenska medborgare som inte är bosatta i samt till andra utlänningar än flyktingar och statslösa personer, som är bosatta i . Den rätt som kan föreligga för medborgare i EU/EES-länder och att bli likabehandlade med svenska medborgare omnämns i lagen och preciseras genom föreskrifter på lägre nivå. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens förslag så vitt gäller allmänt ekonomiskt bistånd (se betänkandet sid. 211). Ekonomiskt bistånd åt frihetsberövade och brottsoffer, däremot, skall enligt kommitténs förslag bara kunna lämnas till svenska medborgare som är bosatta i samt till flyktingar och statslösa personer som är bosatta i (se betänkandet sid. 234). Frågan om EU-medborgares m.fl. rätt till likabehandling har inte berörts av kommittén. Remissinstanserna lämnar genomgående kommitténs förslag utan erinran. Föreningen i världen invänder dock mot att kommittén vill ytterligare minska de rättigheter som följer av medborgarskapet och utvidga rättigheterna för flyktingar och statslösa, en enligt föreningen besynnerlig och förkastlig prioritering. Enligt föreningens mening bör rätten till konsulärt ekonomiskt bistånd helt vara knuten till det svenska medborgarskapet. Föreningen framhåller dels att det bland länderna i EU enligt kommitténs redovisning bara är några få som har bosättning i landet som villkor för rätten till bistånd, dels att många utflyttade svenskar är fortsatt skattskyldiga i . Ambassaden i pekar på den situation som uppstår om tillämpar bosättningsprincipen gentemot en svensk medborgare som är bosatt i ett land vilket tillämpar medborgarskapsprincipen och därför inte lämnar något bistånd om den svenska medborgaren råkat i problem på resa i ett tredje land. Ambassaden i kommenterar problemet med personer med dubbelt medborgarskap, och anser att lagen bör fastställa att konsulärt bistånd till någon i ett land där han eller hon är medborgare kan komma i fråga endast om det föreligger synnerliga skäl. Några remissinstanser berör problemet med bosättningsbegreppet och dess tillämpning, och efterlyser en tydligare definition. ifrågasätter om inte samtliga personer som är medborgare i något EU/EES-land och som är bosatta i bör vara biståndsberättigade med stöd av bestämmelserna om icke-diskriminering i artikel 12 i EG-fördraget. I vart fall bör enligt verket en sådan rätt tillkomma personer som omfattas av bestämmelserna i förordning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. En arbetstagare som är medborgare i ett EU/EES-land och som arbetar i ett annat medlemsland skall enligt artikel 7.2 i denna förordning ha samma sociala förmåner som landets egna medborgare. anser att konsulärt ekonomiskt bistånd får anses utgöra en sådan social förmån som omfattas av bestämmelsen i artikel 7.2. Skälen för regeringens förslag: Kretsen biståndsberättigade enligt lag är oenhetligt bestämd genom flera olika bestämmelser gällande olika former av ekonomiskt bistånd. Kärnområdet är svenska medborgare bosatta i . Därutöver kan i varierande utsträckning rätt till bistånd föreligga för flyktingar och statslösa personer som är bosatta i , andra utlänningar än flyktingar och statslösa personer, som är bosatta i , samt svenska medborgare som är bosatta utomlands. Kommittén har föreslagit att det liksom enligt huvudregeln skall krävas bosättning i för rätten att kunna få konsulärt ekono- miskt bistånd, dvs. att bosättningsprincipen skall gälla. Bosättningsprincipen innebär att svenskar som har flyttat från i princip är avskurna från rätten till konsulärt ekonomiskt bistånd. När det gäller svenskar som bosätter sig utomlands kan det antas att det ökande antalet turistresor till fjärran resmål kommer att leda till att allt fler svenskar väljer att bosätta sig i dessa länder. Sådan bosättning är inte alltid resultatet av ett genomtänkt beslut. I många länder går det att leva gott på ett mindre sparkapital eller en vanlig svensk pension, så länge inte behov av sjukvård eller omvårdnad finns med i bilden. har bilaterala avtal om social trygghet med många länder. Avtalen kan se mycket olika ut beroende på olikheter i ländernas socialförsäkrings- och sjukvårdssystem. Med länder som och , dit många svenskar reser och där allt fler bosätter sig, har inga avtal om social trygghet eller sjukvård. En svensk medborgare som har flyttat till ett utomeuropeiskt land med vilket inte har något avtal om social trygghet eller sjukvård, och som inte själv genom försäkring eller på annat sätt har ordnat för sig i detta hänseende, kan komma i en mycket svår situation vid sjukdomsfall eller behov av omvårdnad på grund av ålderdom eller handikapp. Regeringen godtar dock kommitténs slutsats att det inte kan komma i fråga att frångå bosättningsprincipen som den grundläggande principen för rätten till bistånd. Även i fortsättningen bör rätten att kunna få konsulärt ekonomiskt bistånd enligt huvudregeln vara förbehållen dem som är bosatta i men tillfälligt befinner sig utomlands. När det gäller utflyttade måste det slås fast att ett beslut att bosätta sig i ett annat land innebär ett val av inte bara ett annat klimat, en annan prisnivå etc. utan också ett annat samhälle, och att den utflyttade själv måste ta reda på och inrätta sig efter vilka rättigheter och skyldigheter man har där. Undantag från huvudregeln om bosättning i bör också det i likhet med vad som gäller kunna göras i särskilda fall om det finns tillräckligt starka skäl som motiverar detta. Bosättningsprincipen som avslagsgrund har sin mest självklara till- lämpning med avseende på hjälpbehov som uppstår i det land som vederbörande är bosatt i. En remissinstans har pekat på en annan situation, nämligen att en utflyttad svensk medborgare, bosatt i ett land som strikt tillämpar medborgarskapsprincipen, råkar i en nödsituation med åtföljande hjälpbehov i ett tredje land. I ett sådant fall får det prövas om det förhållandet att den nödställde inte har möjlighet att få hjälp någon annanstans ifrån i den föreliggande situationen utgör ett tillräckligt skäl för att bistånd skall lämnas. Det kan tilläggas att den avgränsning av kretsen biståndsberättigade som har behandlats inte är ett självändamål utan en väg att på ett rimligt sätt hushålla med begränsade resurser. Det ekonomiska biståndet till frihetsberövade m.fl. och till brottsoffer kan sägas i särskild utsträckning ha en koppling till det folkrättsliga begreppet jus protectionis, dvs. rätten för varje land att verka för att tillvarata sina egna medborgares rättigheter utomlands. Detta kan tala för att sådant bistånd inte lämnas till medborgare i andra länder även om de är bosatta i . Denna aspekt kan dock beaktas i tillräcklig grad inom ramen för en generell reglering, gällande för allt konsulärt ekonomiskt bistånd, av innebörd att bistånd i första hand kan lämnas till svenska medborgare som är bosatta i och till flyktingar och statslösa personer som är bosatta i , samt att bistånd om det finns särskilda skäl för det kan lämnas även till svenska medborgare som inte är bosatta i och till andra utlänningar än flyktingar och statslösa, som är bosatta i . Ekonomiskt bistånd till frihetsberövade m.fl. och till brottsoffer kan i och med detta undantagsvis lämnas även till andra i bosatta personer än svenska medborgare, flyktingar och statslösa. Något som kan bli aktuellt oavsett vilken sorts ekonomiskt bistånd det gäller, är att personer med utländskt, eller både svenskt och utländskt, medborgarskap kan ha rätt till motsvarande bistånd från den (andra) stat de är medborgare i. Rätt till bistånd enligt den föreslagna lagen föreligger då inte. Vidare kan det utländska medborgarskapet även ha betydelse för frågan om behovet av bistånd, på det sättet att den som råkar i svårigheter i ett annat land och är medborgare i samma land generellt inte kan anses vara i en lika utsatt situation som den som inte är medborgare i landet. När det gäller den närmare innebörden av kravet på bosättning i är kärnfrågan huruvida den det gäller har sitt egentliga hemvist i . Detta liksom en del utfyllande detaljregler rörande in- och ut- flyttning m.m. kommer till uttryck i 2 kap. 16 §§ socialförsäkringslagen (1999:799). Det kan vara lämpligt att ta in en hänvisning till dessa regler i den nya lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Kopplingen mellan rätten att kunna få konsulärt ekonomiskt bistånd och skyldigheten att betala skatt i har berörts av en remiss- instans. Enligt 3 kap. 3 § inkomstskattelagen (1999:1229) är, så vitt är av intresse i detta sammanhang, följande två kategorier av personer obegränsat skattskyldiga: Den som är bosatt i samt den som har väsentlig anknytning till och som har varit bosatt här. Svenska medborgare av den senare kategorin kommer med regeringens förslag att bli berättigade att kunna få konsulärt ekonomiskt bistånd bara om det finns särskilda skäl för det. Behandlingen i beskattnings- hänseende respektive med avseende på rätten till konsulärt ekonomiskt bistånd blir således likartad så till vida att utflyttade som huvudregel är uteslutna i båda fallen, men någon exakt likabehandling av gränsfall i de två sammanhangen kan inte garanteras. Gemenskapsrätten kan, som har påpekat, inne- bära att medborgare i EU/EES-länder och även har rätt att jämställas med svenska medborgare i fråga om rätten till konsulärt Kommittén har visserligen funnit att EU- och EES- länderna i allmänhet tillämpar en strikt medborgarskapsprincip med avseende på konsulärt bistånd, vilket innebär att den mot rätten svarande skyldigheten för att lämna bistånd sällan torde aktualiseras, men detta är ett förhållande som kan komma att ändras. Rätten till likställighet följer av rättsakter som redan gäller som lag här i landet utan ytterligare lagstiftningsåtgärder. Det kan emellertid finnas behov av en författningsreglering dels av upplysningsskäl och dels därför att den exakta gränsdragningen i fråga om denna personkrets inte är preciserad i någon rättsakt utan växer fram successivt genom EG- Frågan har för studiestödets del hanterats genom en bestämmelse i studiestödslagen (1999:1395) i förening med detaljerade föreskrifter meddelade med stöd av ett bemyndigande till regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. bör väljas även i detta sammanhang. 6.9 Rätten till bistånd Regeringens förslag: De generella förutsättningarna för rätten till kon- sulärt ekonomiskt bistånd skall vara att den biståndssökande har råkat i nöd eller annan svårighet i utlandet och därför behöver ekonomisk hjälp samt att behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Det skall vidare vara skäligt att bistånd lämnas. Bistånd skall lämnas med skäligt belopp för nödvändiga kostnader. I fråga om rätten till konsulärt ekonomiskt bistånd för frihetsberövade m.fl. och för brottsoffer skall det liksom finnas särskilda bestäm- melser. Kommitténs förslag överensstämmer i sak väsentligen med rege- ringens förslag (se betänkandet sid. 4143 och 185). Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar utan erinran kommitténs förslag, och kommenterar huvudsakligen olika detaljer. Några remiss- instanser berör det problematiska i att kräva att en nödsituation inte får vara självförvållad. Skälen för regeringens förslag: Som generella förutsättningar för att konsulärt ekonomiskt bistånd skall lämnas bör principiellt gälla 1. att den biståndssökande har råkat i en nödsituation eller annan allvarlig belägenhet i utlandet, 2. att situationen innebär ett akut behov av eko- nomisk hjälp, och 3. att detta hjälpbehov inte kan tillgodoses på annat sätt, av den hjälpbehövande själv eller av någon annan, t.ex. någon med vilken utlandsmyndigheten kan förmedla kontakt. lag betecknas situationen som nöd eller annan svårighet. Detta rekvisit är genom sitt andra led ganska öppet, vilket dock inte är av avgörande betydelse eftersom lag i omedelbar anslutning till rekvisitet hänvisar vidare till närmare föreskrifter om rätten till bistånd. I den nya lagen bör de grundläggande förutsättningarna för rätten till bistånd vara angivna på ett självständigt och mer fullständigt sätt. Kommittén har uttryckt kravet så att sökanden skall vara nödställd på grund av sjukdom, olycksfall, brott eller någon annan liknande omstän- dighet som han eller hon inte själv har förorsakat. I praktiken har de situationer som kan berättiga till konsulärt ekono- miskt bistånd kommit att betecknas som nödsituationer. Detta uttryck är i och för sig lämpligt som en markering av att det är allvarliga fall som avses. Emellertid har begreppet nöd en legaldefinition i en central lag, i 24 kap. 4 § andra stycket , vilken är mer inskränkt än som åsyftas här. Det kan av denna anledning vara olämpligt att använda uttryck som enbart bygger på ordet nöd. Det nuvarande uttrycket nöd eller annan svårighet bör mot denna bakgrund kunna användas även i den nya lagen, med utgångspunkten att någon förändring i nuvarande praxis inte avses. Att utifrån ett krav på en viss, allvarlig, belägenhet som grund för rätt till bistånd lägga till en exemplifierande uppräkning vad gäller orsaker till situationen är i princip inte meningsfullt. En sådan uppräkning kan däremot ha sin plats i en handbok. Ett särskilt problem utgör frågan om bistånd när omständigheterna är sådana att det kan sägas att den hjälpbehövande själv på ett eller annat sätt har orsakat nödsituationen. Kommittén har om denna fråga anfört bl.a. att sökanden i en sådan situation inte utan vidare kan få ekonomiskt bistånd. Uppenbarligen måste här i första hand själva situationen avgöra, i den meningen att någon som befinner sig i en verkligt allvarlig nöd- situation inte kan vägras hjälp på den grunden att situationen är själv- förvållad. I ett mer normalt fall däremot, där det ligger inom ramen för en rimlig bedömning att antingen bevilja eller avslå en ansökan, kan det vara acceptabelt att låta omständigheten bli utslagsgivande. Lagrådet har mot det remitterade lagförslaget riktat den kritiken att den grundläggande bestämmelsen om rätten till bistånd hade en lydelse som inte gav tillräckligt stöd för att avslå framställningar t.ex. på grund av att hjälpbehovet är självförvållat. Vad som här åsyftas kan prövas inom ramen för en allmän skälighetsbedömning där en sådan om- ständighet som att situationen är självförvållad kan vägas in och leda till ett avslag. Någon generell regel av denna innebörd bör dock inte införas. Det kan, som nämnts, finnas situationer där bistånd bör beviljas även då den situation som den hjälpbehövande befinner sig i är självförvållad. Till de tidigare nämnda generella förutsättningarna för rätten till bistånd bör därför läggas att det skall vara skäligt att bistånd lämnas. I fråga om rätten till konsulärt ekonomiskt bistånd för frihetsberövade m.fl. och för brottsoffer bör det liksom finnas särskilda bestäm- melser. Ett av de sätt på vilka fallen med frihetsberövade brotts- misstänkta skiljer ut sig är att det i de fallen inte finns anledning att diskutera huruvida situationen är självförvållad. Rätten till bistånd, när den föreligger, skall vara begränsad till nödvändiga kostnader och skäliga belopp. 6.10Bistånd till frihetsberövade m.fl. Regeringens förslag: Den som har frihetsberövats i utlandet genom myndighetsbeslut skall ha rätt att under förundersökning, rättegång eller annat rättsligt förfarande få konsulärt ekonomiskt bistånd för utredning, bevisning, juridiskt biträde och tolk, i den utsträckning den frihetsberöva- de av särskild anledning har behov av sådant bistånd. Prövningen av rätten till sådant bistånd skall göras utifrån samtliga omständigheter i det särskilda fallet, men med utgångspunkten att den enskilde i första hand har att utnyttja de möjligheter som vistelselandets rättsordning erbjuder, i förening med det icke-ekonomiska bistånd som utlandsmyndigheten kan lämna. Prövningen skall omfatta även sökandens ekonomiska förhållanden. Också den som inte är frihetsberövad men som står under hot om frihetsberövande skall under samma förutsättningar kunna få ekonomiskt bistånd, om det finns särskilda skäl för det. Kommitténs förslag: Bistånd skall i fortsättningen bara kunna lämnas till den som har frihetsberövats i brottmål. Det skall inte längre vara en rättighet att få ekonomiskt bistånd till advokat m.m. i brottmål för att beredas ett tillfredsställande rättskydd. Bistånd för rättsskydd i brottmål skall bara kunna lämnas när det föreligger särskilda skäl. Bistånd bör inte lämnas till den som har frihetsberövats i ett land inom EU eller i något av kandidatländerna. Det skall framgå av lagen att ekonomiskt bistånd får lämnas till den som är frihetsberövad och som behöver hjälp med kost- förstärkning, hygienartiklar och korrespondens. Sådant bistånd skall kunna lämnas om det är nödvändigt och behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. (Se betänkandet sid. Remissinstanserna: Många remissinstanser kommenterar den föreslagna inskränkningen i rätten till konsulärt ekonomiskt bistånd åt personer som har frihetsberövats såsom misstänkta för brott, och frågan hur de fall som fortsättningsvis skall kunna föranleda ekonomiskt bistånd skall avgränsas. anser att långtgående restriktioner beträffande bistånd till den som misstänks för brott utomlands bör undvikas eftersom denna kategori människor befinner sig i en särskilt utsatt situation. Verket framhåller att kommitténs kartläggning visat att det i flera länder utanför inte finns någon rätt till offentlig försvarare eller att rätten finns bara för den som riskerar ett mycket långt fängelsestraff eller dödsstraff. Verket pekar på att många resenärer har psykiska och/eller sociala problem och riskerar att låsas in i häkten. Om restriktioner införs får det enligt verket inte ske till priset av att rätten till ett fullgott försvar eller rimligt bistånd äventyras. Föreningen i världen anser att det är uppenbart att den som misstänks för brott utomlands måste få erforderlig hjälp hemifrån. Inte minst gäller detta ungdomar som ofta inte har klart för sig att andra länder har en helt annan syn på vissa former av brott. Föreningen anser att den medmänsklighet som genomsyrar det svenska samhället helt saknas i kommitténs förslag.