prop · GQ03151 · 2003-09-12 00:00:00 — En sådan schabloniserad utjämning, där schablonerna utgörs av en för varje typ av insats teoretisk genomsnittlig kostnad för hela landet, inne- bär dock att de beräknade kostnaderna inte helt överensstämmer med de faktiska kostnaderna. Detta är emellertid inte heller syftet. Skillnader mellan faktiska kostnader och de beräknade kostnaderna kan anses speg- la skillnader i effektivitet, ambitionsnivåer m.m. Rikets genomsnittskostnad 2001 för olika insatser enligt LSS framgår av nedanstående tabell: Genomsnittskostnad i kr/person Källa: SOU 2002:103 Förenklat exempel på beräkning av standardkostnaden (kr/person) Summan av produkterna (kr) Ersättning till (kr) = (51 529 266+6 000 000)=57 529 266 Koncentrationsindex (t.ex. 0,95) = (57 529 266 * 0,95)=54 652 803 Personalkostnadsindex (t.ex. 1,05) = (54 652 803 * 1,05)=57 385 443 Standardkostnaden (kr/inv.) = (57 385 443 / 25 000)=2 295 Den genomsnittliga kostnaden per insats baseras dels på räkenskaps- sammandragets5 redovisning av kostnaden för fyra grupper av insatser: boende, daglig verksamhet, personlig assistans samt övriga insatser, dels statistik över antalet personer som beviljats någon av För att beräkna den genomsnittliga kostnaden för de insatser som inte är redovisade i räkenskapssammandraget använder sig kommittén av uppgifter från ett urval av kommuner. Regeringen anser att dessa upp- skattningar bör kunna ligga till grund för beräkningarna av denna kost- Uppskattningarna bör dock kontinuerligt ses över. Beräkningarna utgår ifrån att bostad med särskild service för barn och ungdom motsvarar av kostnaden för bostad med särskild service för vuxna som kostnaden för familjehem motsvarar 30 procent av kostnaden för bostad med särskild service för vuxna. har avlösarservice antagits kosta av insatsen korttidsvistelse eller insatsen korttidstillsyn. Ledsagarservice och kontaktperson har an- tagits motsvara av kostnaden för korttidsvistelse. Koncentrations- och personalkostnadsindexen utgör en form av be- Grundtanken med koncentrationsindexet som består av kvoten av andelen personer med beslut enligt LSS i kommunen och andelen personer med beslut enligt LSS i riket är att kommuner som har fler funktionshindrade med insatser enligt LSS har stordriftsfördelar. Det påverkar genomsnittskostnaden i sänkande riktning. gäller för kommuner med få personer som har beslut enligt LSS. 5 Räkenskapssammandraget; sammanställning av kommunernas för kommuner med få personer som har beslut enligt LSS. De kommuner Prop. 2002/03:151 som har högre indextal än genomsnittet i riket får ett avdrag vid beräk- ningen av standardkostnaden och vice versa. Personalkostnadsindexet mäter omsorgsbehovet hos de personer som har insatser enligt LSS. Kommittén hade i uppdrag att om möjligt kon- struera en utjämning av kostnadsskillnader som baserades på behov av stöd och service. Det finns behovsmätningar eller vårdtyngdsmät- ningar i olika delar av landet och även utomlands. Svårigheterna med dessa mätningar har dock bl.a. varit att definiera faktiskt behov och upp- skattat behov. I stället för att mäta omsorgsbehovet hos varje individ, vilket kräver en stor administration, har regeringen för avsikt att, i likhet med kommittén, ta fram ett personalkostnadsindex som bygger på att uppgifter i räkenskapssammandraget skall tillämpas. Indexet motsvarar av skillnaden mellan kommunens egna redovisade personal- kostnader och de personalkostnader som ingår i den grundläggande stan- dardkostnaden. Motivet till att kompensation endast sker för av skillnaden är att minska risken för att kompensation utgår för skillna- der i effektivitet eller politiska ambitioner. Varken koncentrations- eller personalkostnadsindexet bör uppdateras . Skälet för detta är att undvika påverkbarhet, såsom t.ex. ändrade bedömningsgrunder för insatser enligt LSS och stora förändringar i redo- visningen av personalkostnaderna i räkenskapssammandraget. Personal- kostnadsindexet bör utgå från räkenskapssammandraget , dvs. i förhållande till kommitténs förslag. Koncentrationsindexet skall utgå från individ- och insatsstatistik, s.k. mikrosta- tistik, för insatser enligt LSS från , även senare i förhållande till kommitténs förslag. Det bör sedan ankomma på regeringen att besluta om när uppdatering bör ske. Kostnadsnivån bör uppdateras med nettoprisindex på samma sätt som sker i det ordinarie kostnadsutjämningssystemet. Såsom framhållit anförde regeringen i budgetpropositionen att det be- hövs ett mått på den underliggande inflationen och att Nämnden för kon- sumentprisindex skall ta ställning till den exakta utformningen av ett så- dant mått, vilket skall kunna ersätta de löpande beräkningarna av netto- prisindex. I avvaktan på ett sådant ställningstagande från nämnden bör uppdateringen av systemet tills vidare ske med nettoprisindex. Regeringens bedömning: Underlaget för beräkningar av standard- kostnaden m.m. bör utgöras av s.k. räken- skapssammandrag och individ- och insatsstatistik, s.k. mikrostatistik, för insatser enligt LSS. Underlaget för mikrostatistiken enligt LSS bör bestå av uppgifterna i mätningen samma verksamhetsår som för senaste kän- Kommitténs förslag överensstämmer delvis med regeringens bedöm- Kommittén föreslår dock att individ- och insatssta- tistik (mikrostatistik) och kommunernas ersättning till försäkringskassor- na skall samlas in och tillsammans med uppgif- ter från räkenskapssammandraget för kommuner ligga till grund för ut- jämningssystemet det nästföljande året. Vidare föreslår kommittén att statistiska uppgifter från avseende ersättning enligt skall ingå i underlaget för beräkningarna. Remissinstanserna: Flera kommuner anser att olika sätt att redovisa kostnaderna kan förekomma, vilket framför allt påverkar underlaget i personalkostnadsindexet. Som exempel kan nämnas att kom- mun och anser att det behövs tydliga definitioner och anvisningar i räkenskapssammandraget och för insamlandet av Socialsty- relsens statistik. Vidare framhåller och att det finns en osäkerhet i de inrapporterade uppgifterna som skall ligga till grund för beräkningarna. kommun framför att det finns behov att kvalitetssäkra det underlag som skall användas. Skälen för regeringens bedömning: Som underlag för beräkningarna av standardkostnaden m.m. bör statistik användas från Statistiska cen- tralbyrån (räkenskapssammandraget) och (mikrostatistik). Kommittén har föreslagit att statistiska uppgifter från Riksförsäkrings- verket avseende ersättning enligt skall ingå i underlaget för beräk- ningarna. Verket har emellertid under hand förklarat sig i vart fall sakna administrativa rutiner för att ta fram sådana uppgifter. Mot denna bakgrund bör även initialt avseende ersättning enligt uppgifter ur räkenskapssammandraget ligga till grund för beräk- ningarna. bör svara för samordningen av statistiken med anledning av att myndigheten skall ansvara för beräkning av utjämnings- beloppen. Med mikrostatistik avses statistik som bygger på uppgifter på personnummernivå. Så kallad mängdstatistik däremot baseras på uppgif- ter där det inte framgår vem uppgiften avser. Kommittén anser för sin del att mikrostatistiken för insatser enligt LSS året före bidrags-/avgiftsåret bör användas vid beräkningen av standard- kostnaden med motiveringen att uppgifterna bör vara aktuella eftersom det underlättar möjligheterna till ändrat kostnadsansvar då en enskild flyttar till en annan kommun eller då ett avtal om köp av verksamhet sägs upp och kostnadsansvaret förs över till den nya kommunen. Kommitténs förslag skulle emellertid leda till att beräkningarna sker sent eftersom mikrostatistik inte är klar förrän i december året före bidrags-/avgiftsåret och att någon preliminär beräk- ning inte skulle kunna göras. Den kommunala budgetprocessen skulle vid en sådan ordning försvåras. Regeringen är medveten om att mikrosta- tistik som baseras på förhållandena före bidrags-/avgiftsåret inte är helt aktuell. Regeringen anser emellertid att starka skäl talar för att eko- nomiska uppgifter från senast kända räkenskapssammandrag och den mikrostatistik som skall ligga till grund för beräkningarna bör avse sam- ma verksamhetsår. har framfört att utgör den lämpligaste mättidpunkten bl.a. eftersom denna tidpunkt sammanfaller med skyldig- heten för kommunerna att rapportera in andra årliga statistiska uppgifter. För bidrags-/bör dock räkenskapssammandraget och mikrostatistiken från användas. Regeringen avser att ta in bestämmelser med detta innehåll i en förord- Prop. 2002/03:151 ning. 5.6Insamling av statistik m.m. Regeringens förslag: Kommunerna skall för framställning av officiell statistik lämna ut personuppgifter om insatser enligt 9 § LSS till . Regeringens bedömning: bör samla in officiell sta- tistik på individnivå (mikrostatistik) om verksamhet enligt LSS. Kommitténs förslag: Överensstämmer i stort med regeringens be- dömning och förslag. Remissinstanserna: ombudsmän framför att oavsett hur frågan om uppgiftsskyldigheten löses finns det möjligen anledning att överväga en utökad uppgiftsskyldighet för att tillgodose kravet på ett tillförlitligt statistiskt underlag vad gäller insatser enligt LSS. Ombuds- männen anser dock att de bestämmelser som reglerar kommunernas upp- giftsskyldighet bör utformas på ett så enhetligt sätt som möjligt och i överensstämmelse med den terminologi som finns i personuppgiftslagen (1998:204) och i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom . upplyser att myndigheten är beredd att på uppdrag av vidareutveckla rutiner och sy- stem för insamling och granskning av individuppgifterna. Datainspektio- nen tillstyrker förslaget då behandling av de uppgifter som kommunerna lämnar sker inom ramen för den officiella statistiken och därmed omgärdas av de särskilda regler som gäller för behandling av personuppgifter enligt lagen (2001:99) om den officiella statistiken. Da- tainspektionen anser dock att det redan av lagen eller i en av regeringen utfärdad förordning bör framgå vilka närmare uppgifter som kommuner- na skall lämna. Ur integritetsskyddssynpunkt är det riskfyllt att ge be- stämmelsen en för vid tolkning. anser att en reglering av uppgiftsskyldigheten för insatser enligt LSS bör ha samma utformning som motsvarande bestämmelser i socialtjänstlagen och förordningen (1981:1370) om skyldighet för socialnämnden att lämna statistiska upp- gifter, där det framgår att det är personuppgifter som skall lämnas ut för statistiska ändamål. Handikappförbundens samarbetsorgan anser att för- delarna med individbaserad statistik överväger nackdelarna. Bakgrund: Verksamhet enligt LSS ingår inte i den nuvarande officiel- la statistiken. Enligt 15 § lagen (2001:99) om den officiella statistiken jämförd med bilagan till förordningen (2001:100) om den officiella stati- stiken har när det gäller känsliga personuppgifter endast rätt att behandla sådana beträffande äldre- och handikappomsorg hänför- lig till sektorn socialtjänst. Verksamhet enligt LSS jämställs i sekretesslagen (1980:100) med so- cialtjänst. Det innebär att 7 kap. 4 § sekretesslagen är tillämplig. Sekre- tessen enligt denna bestämmelse avgränsas med ett omvänt skaderekvisit. Uppgifter får således inte lämnas ut om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Av 14 kap. 1 § sekretesslagen följer att sekretess inte hindrar att upp- gift lämnas till annan myndighet om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. Det är därvid inte nödvändigt att föreskriften om upp- giftsskyldighet har avfattats särskilt med tanke på att uppgifterna kan vara sekretesskyddade. Däremot krävs, för att bestämmelsen skall beak- tas, att den uppfyller vissa krav på konkretion (prop. 1979/80:2, del A, s. 322). samlade in s.k. mängdstatistik. Sådan statistik innefattar endast uppgifter om hur många personer som omfattas av ett beslut om insats. Regeringen beslutade att Socialsty- relsen skulle få i uppdrag att i stället samla in s.k. mikrostatistik. har ett särskilt statsbidrag utgått för verksamhet enligt LSS. I samband med detta fick i uppdrag att årli- gen samla in mikrostatistik. Det finns emellertid inte någon skyldighet för kommunerna att lämna denna statistik och kommunerna är dessutom skyldiga att göra en s.k. menprövning, vilket lett till ett visst bortfall av uppgifter. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Fördelen med mik- rostatistik är att denna knyts till individen eftersom uppgifterna samlas in på personnummernivå. Erfarenhet talar för att det leder till en tillförlitli- gare statistik när det gäller antalet personer som får insatser. Dubbelregi- strering förekommer av personer som får insatser av flera hu- vudmän, t.ex. från två kommuner. Detta kan trots att endast en kom- mun har det egentliga kostnadsansvaret för insatsen i fråga leda till att två kommuner kan förekomma i beräkningsunderlaget för det föreslagna utjämningssystemet gällande samma individ. Med mikrostatistik undviks sådan dubbelregistrering och den statistiska kvaliteten blir allmänt sett högre än med mängdstatistik. En hög kvalitet avseende de statistiska uppgifterna är av betydelse för att utjämningssystemet skall uppfattas som rättvist, vilket i förlängningen är en förutsättning för att få till stånd ett varaktigt system för kostnadsutjämning beträffande insatser enligt LSS. Det som talar mot användandet av mikrostatistik är risken för integri- tetskränkningar. Samhällets behov av statistik måste givetvis alltid vägas mot individens integritet. De uppgifter som föreslås få överföras från kommunerna till kommer dock att omfattas av statistik- sekretessen enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen. Vidare måste Socialstyrel- sens behandling av uppgifterna ske i enlighet med de bestämmelser till skydd för den personliga integriteten som finns i lagen (2001:99) om den officiella statistiken. Mot denna bakgrund får behovet av skydd för den enskildes personliga integritet anses vara tillfyllest. Sammantaget anser regeringen att mikrostatistik behövs om syftet att utjämna kostnadsskillnaderna mellan kommunerna skall uppnås, dvs. att kommunerna får någorlunda likartade förutsättningar att bedriva verk- samheten enligt LSS. Uppräkningen i bilagan till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken bör därför förtydligas så att det framgår att även verksamhet enligt LSS ingår i den officiella statistiken. Det bör också framgå att känsliga personuppgifter avseende enskilda personers hälsotillstånd får behandlas för framställning av statistik om de avser insatser enligt LSS. För att kunna säkerställa att kommunvisa beräkningar kan genomföras Prop. 2002/03:151 är det nödvändigt att kommunerna åläggs att lämna ut personuppgifter om insatser enligt 9 § LSS till för framställning av offici- ell statistik. En bestämmelse med sådan innebörd bör lämpligen tas in i LSS (se lagförslaget i avsnitt 2.1). Av skäl som Datainspektionen fram- fört kommer regeringen i en förordning att ta in bestämmelser om vilka personuppgifter som får samlas in. Regeringens förslag: och skall skall vara ansvarig producent av statistik rörande verksamhet enligt LSS. skall bidrags-/avgiftsåret lämna uppgift till varje kommun om dess preliminära bidrag/avgift. Kommuner skall kunna påtala brister och oriktiga uppgifter i underlaget för beslutet. skall fastställa bidragets respektive avgiftens storlek och lämna uppgift till varje kommun om storleken beslut får överklagas hos regeringen. Regeringens bedömning: skall senast den året före bidrags-/avgiftsåret lämna preliminära uppgifter till kommunerna om beräkningsutfallet. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens, dock har kommittén inte ansett att skall lämna preliminära uppgifter till kommunerna. Remissinstanserna: anser att för att kunna få god kvalitet i beräkningarna måste tidpunkten för de färdigställda beräk- ningarna skjutas fram något i förhållande till kommitténs förslag efter- som förändringar i befolkningsstatistiken annars inte kan beaktas i till- noterar att inga preliminära beräk- ningar kommer att sändas ut . Verket framhåller att detta kan resultera i att invändningar mot underlaget för beräkningarna fram- förs först när de preliminära besluten har skickats ut . ningarna mot de preliminära besluten kan därför bli fler än i det ordinarie har gjort gällande att det är orimligt att utfallet av systemet inte kommer att vara klart förrän den 20 Skälen för regeringens förslag och bedömning: I likhet med det or- dinarie kostnadsutjämningssystemet där admi- nistrerar beräkningar och nuvarande skattemyndigheterna därefter fast- ställer utjämningsbeloppen bör det föreslagna utjämningssystemet för kostnader enligt LSS administreras av och Skat- 6 Regeringen har lämnat en proposition till där det föreslås att från och med nuvarande skattemyndigheter avvecklas och att en ny myndig- het inrättas, som skall heta (prop. 2002/03:99). bör ansvara för statistik rörande verksamhet enligt Prop. 2002/03:151 LSS. För att kunna skapa goda planeringsförutsättningar anser regeringen inte såsom kommittén har föreslagit att LSS-statistiken året före bi- drags-/avgiftsåret bör ligga till grund för beräkningarna. Beräkningarna bör i stället grunda sig på samma basår avseende såväl kostnader som mikrostatistik (se avsnitt 5.5). Vidare föreslår regeringen att senast den 1 ok- tober året före bidrags-/avgiftsåret skall lämna preliminära uppgifter till kommunerna om beräkningsutfallet. Därmed blir också det preliminära utfallet känt på ett tidigare stadium. Regeringen föreslår i likhet med vad som gäller för det ordinarie kostnadsutjämningssystemet att beslut skall få överklagas hos regeringen. Huvudprincipen när det rör sig om en prövning av rätts- frågor är att förvaltningsmyndigheters beslut överklagas hos allmän för- valtningsdomstol. Regeringen anser emellertid att det föreslagna utjäm- ningssystemet så långt det är möjligt bör ha en likartad konstruktion som det ordinarie kostnadsutjämningssystemet. Regeringens förslag: Utjämningssystemet införs successivt från och av såväl avgifterna som bidragen. begränsas den avgift som en kommun skall betala till högst per invånare, 2005 till högst per invånare, 2006 till högst per invånare, 2007 till högst per in- vånare och 2008 till högst per invånare. reduceras det bidrag som en kommun har rätt till med högst per invånare, 2005 med högst per invånare och 2006 med högst per invånare. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att ett införandebidrag ges till de kommuner som sammantaget får betala till utjämningssystemet och för avvecklandet av de länsvisa utjämningssystemen Varje kommuns införandebidrag beräknas och fastställs för hela införandeperioden med utgångspunkt från den bidragsförändring som uppkommer vid systemets införande. för hela förlusten överskridande per invånare. beloppsgränser uppgår till , till De kommuner som enligt förslaget skall få bidrag erhåller bidraget i dess helhet. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som yttrat sig över förslaget till införanderegler har framfört i huvudsak tre synpunkter: införandeperioden bör vara längre, nettoeffekten för kommunerna bör minskas ytterligare och hänsyn bör inte tas till avvecklandet av de länsvi- sa mellankommunala systemen för utjämning. det instämmer i kommitténs förslag om att införandereglerna inte skall omfatta de kommuner som får bidrag, men att det är fel att ta hänsyn till de nuvarande länsvisa systemen. Förbundet anser i stället att gränsen för att få införandebidrag bör sättas till en bidragsförlust om högst per invånare och att införandetiden bör utökas med samt att införandereglerna bör ta hänsyn till att avtalen i de länsvisa systemen till stor del kommer att sägas upp och att det tillfälliga statsbi- draget upphör. När det gäller finansieringen av införandebidragen in- stämmer förbundet i kommitténs föreslagna finansiering. anser bl.a. att ett högsta kostnads-/bidragstak bör fastställas för varje kommun, förslagsvis motsvarande utdebiteringen av högst i skatt per kommuninvånare. kommun anser att lägre gränsbelopp och längre övergångsregler bör införas. För att finansiera detta anser kommunen att vissa övergångsregler även bör införas för de kommuner som gynnas av förslaget. kommun anser att det är bra att det i förslaget inte förordas någon införandeavgift. Skälen för regeringens förslag: För att ge samtliga kommuner en rimlig möjlighet att planera och agera för en eventuell omställning av verksamheten är det nödvändigt att det föreslagna utjämningssystemet införs successivt av . Det är emellertid av vikt att införandereglerna är enkla att förstå och att de endast skall finnas . Regeringen föreslår att systemet konstrueras utifrån en införandeperiod , dvs. en förlängning med i förhållande till kommitténs förslag. Vidare bör, till skillnad från vad kommittén föresla- git, någon hänsyn inte tas till avvecklandet av de länsvisa mellankommu- nala utjämningssystemen. Eftersom dessa utjämningssystem har olika konstruktioner och innehåller olika verksamheter samt dessutom inte finns i alla län är det svårt att konstruera införanderegler som tar hänsyn till systemen utan att reglerna blir missvisande eller allt för komplicera- de. begränsas avgifterna och bidragen enligt vad som framgår av förslaget. Enligt kommitténs förslag skall det bidrag som ges till de kommuner som får betala avgift till utjämningssystemet och för avvecklandet av de länsvisa utjämningssystemen fastställas i förväg. Regeringen föreslår i stället att endast vissa gränsnivåer bör fastställas i förväg. Först i sam- band med den årliga uppdateringen av utjämningssystemet kommer det att framgå vilka kommuner som kommer att beröras av en reducering av avgift respektive bidrag under aktuellt bidrags-/avgiftsår samt hur stor denna reducering blir. Regeringen gör bedömningen att när införandetiden har avslutats, bör frågan om LSS kan infogas som en delmodell i det ordinarie kostnadsut- jämningssystemet övervägas på nytt. 6.2De länsvisa mellankommunala utjämningssystemen för LSS-kostnader Regeringens bedömning: I samband med att ett nationellt utjäm- ningssystem införs förutsätts att avtalen om de länsvisa mellankom- munala utjämningssystemen kommer att upphöra. Bestämmelsen i 17 § LSS, som möjliggör för kommunerna i ett län att lämna ekonomiska bidrag till varandra för att utjämna kostnader dem emellan, bör dock inte upphävas. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har tillstyrkt kommitténs för- och kommun har framfört att regeringen bör medverka i förhandlingarna eller ge rekommendationer om hur av- vecklingen skall gå till. Bakgrund: I och med att LSS trädde i kraft överfördes huvudmanna- skapet för den tidigare omsorgsverksamheten från landstingen till kom- munerna. Den ekonomiska regleringen av överföringen skedde genom skatteväxlingar mellan landsting och kommuner. Enligt 17 § LSS fick kommunerna i ett län rätt att lämna ekonomisk ersättning till varandra för att jämna ut kostnaderna dem emellan vad gällde de från landstingen övertagna kostnaderna. I samtliga län (utom ) har någon form av kostnadsutjämning skett. Utformningen har sett olika ut och tidsperioderna har varierat. I de flesta avtalen om mellankommunal utjämning finns en klausul som inne- bär att avtalet upphör att gälla eller skall omförhandlas om staten inför ett nationellt utjämningssystem för LSS. Skälen för regeringens bedömning: I och med införandet av ett na- tionellt utjämningssystem för LSS-kostnader minskar behovet av de mel- lankommunala utjämningssystemen inom länen. Om de trots allt skulle finnas kvar kan det leda till att vissa kommuner blir dubbelt kompensera- de och andra kommuner dubbelt belastade. De länsvisa systemen grundar sig på avtal mellan kommunerna. Frågan om de närmare formerna för hur och när en avveckling av dessa skall ske är en fråga för kommunerna i respektive län att besluta om.