prop · GR0351 · 2003-12-15 00:00:00 — Inom ramen för arbetet med hållbar utveckling beslutade rådet om en handlingsplan som syftar till att integrera miljöskyddskraven i den gemensamma fiskeripolitiken genom att definiera riktlinjer, förvaltningsåtgärder och ett konkret åtgärdsinriktat arbetsprogram inklusive tidsplan. Regeringens övergripande miljöpolitiska mål är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. De 15 miljökvalitetsmålen (prop. 1987/98:145, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36), som med stor enighet antagit, gör den ekologiska dimensionen i begreppet hållbar utveckling tydlig. Det övergripande miljökvalitetsmålet för Hav i balans samt levande kust och skärgård är att den biologiska mångfalden i och skall bevaras samt att havens produktionsförmåga skall vara långsiktigt hållbar. Kust och skärgård skall ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelse- värden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård skall bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. För miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vatten- drag gäller att de variationsrika livsmiljöerna skall bevaras liksom natur- lig produktionsförmåga, biologisk mångfald och förutsättningarna för friluftsliv. För miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö gäller att fjällen skall ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen skall bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar. antogs det s.k. vattendirektivet (Europaparlamen- tets och rådets direktiv /60/EG) om upprättandet av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. Direktivet medför ett åtagande att väsentligt höja ambitionerna att skydda svenska vatten. Regeringen har redovisat för hur EU:s vattendirektiv skall genomföras i svensk lagstiftning i propositionen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön (prop. 2003/04:2). Miljöproblemen i många av vattenområden, orsakade av övergödning, miljögifter, fysisk exploatering samt överutnyttjande, har alltmer visat sig leda till störningar av den biologiska mångfalden och av den miljöns produktionsförmåga. Miljösituationen i havet har inte förbättrats. har emellertid miljösituationen förbättrats i många kust- och insjöområden. Regeringen har därför gett en högre prioritet åt akvatiska miljöfrågor. (M 2002:07) har haft till uppgift att sammanfatta kunskapsläget avseende miljötillståndet i Sveriges kust- och havsområden, utforma övergripande strategier på lång och kort sikt samt att föreslå åtgärder som kan bryta den negativa utvecklingen i havsmiljön. Kommittén överlämnade sitt betänkande till regeringen. Det innehåller förslag som kommer att utgöra ett underlag för regeringens fortsatta arbete med havsmiljöfrågorna. Landsbygdspolitiken syftar till en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på landsbygden. Detta omfattar en hållbar livsmedels- produktion, sysselsättning på landsbygden, hänsyn till regionala förut- sättningar och uthållig tillväxt. Yrkesmässigtfiske bedrivs över hela landet, såväl i sötvatten som i havet. Inkluderas även fritidsfisket och vattenbruket berörs i princip samtliga vatten i hela . Gynnsamma förutsättningar för verksam- heternas fortlevnad och utveckling är därför en väsentlig del i att skapa en levande landsbygd. Regeringens avsikt är att bidra till möjligheterna för kust- och insjöfisket, fritidsfisket och vattenbruket i landets alla regioner att bedrivas hållbart som den fortsatta tillgången på fiskråvara säkerställs och fiskbeståndens och ekosystemens långsiktiga fortlevnad säkras. Därmed bidrar detta till måluppfyllelsen av lands- bygdspolitiken. Landsbygdspolitiken har också betydelse för att uppfylla målet för den regionala utvecklingspolitiken. Målen för denna är väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. I och med regeringens proposition (2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet) har ett tydligare utvecklingsansvar lagts på de politikområden vars investeringar och insatser har stor strukturell betydelse för den regionala utvecklingen. I det sammanhanget nämns bl.a. landsbygdspolitik och politikområden inom de areella näringarna, såsom fiske och vattenbruk. Genom propositionen Ändringar i fiskelagen, m.m. (prop. 2002/03:41, bet. 2002/03:MJU16, rskr. 2002/03:173) har nya viktiga regionalpolitiska instrument blivit tillgängliga. Ändringarna innebär bl.a. utökade möjlig- heter att från annat än fiskevårdssynpunkt reglera fiskets bedrivande, såsom att tidsmässigt jämna ut landningarna, att styra fiskets verksamhet geografiskt liksom efter flottspecifika förutsättningar. Detta ger betydligt större möjligheter för att stärka kust- och insjöfisket än vad som varit möjligt. Den minskande omfattningen av kustfisket har negativa effekter och är inte önskvärd. Förutom som bidrag till sysselsättningen, vilken är viktig i glesbygdsområden där alternativnäringarna kan vara få, har kustfisket inverkan på andra viktiga värden, främst sociala och kulturella. Vidare kan en utveckling av detta fiske ha fördelar såsom större möjlighet att bedriva ett framtida miljömärkt fiske. Utgångspunkten i livsmedelspolitiken bör vara konsumenten, vilken styr livsmedelsproduktionen genom sina krav på produktionssätt, livsme- delsegenskaper och innehåll. Konsumentinformation och kunskapsupp- byggnad är därför grundläggande för att konsumenterna skall känna sig trygga. Säkra livsmedel är ett område som prioriteras av regeringen. Konsumenterna måste kunna lita på att de livsmedel de konsumerar är säkra. Artikel 153 i EG-fördraget stadgar att konsumentskyddskrav skall beaktas när EU:s övriga politik och verksamhet utformas och genomförs. En utgångspunkt bör vara att fiskeripolitiken integreras i det nationella svenska konsumentpolitiska arbetet. I propositionen Handlingsplan för konsumentpolitiken 20012005 (prop. 2000/01:135, bet. 2001/02:LU02, rskr. 2001/02:51) framhåller regeringen att arbetet med att integrera konsumentaspekterna i andra politikområden är en omfattande uppgift och måste göras stegvis. I första hand bör arbetet inriktas på områden där konsumentaspekterna är särskilt framträdande, t.ex. inom närings-, miljö- och jordbrukspolitiken. I detta arbete bör fiskeripolitiken uppmärksam- mas och konsumentaspekten integreras. Intresset för ekologisk livsmedelsproduktion ökar i unionen. Regeringen förutser i propositionen om konsumentpolitiken att efter- frågan av etiskt och ekologiskt producerade livsmedel kommer att öka ytterligare. Hushållens och företagens ökade varu- och energikonsumtion innebär ett starkt tryck på de ekologiska systemen, vilket medför svårigheter att nå de av uppsatta miljömålen och åstadkomma en ekologiskt hållbar utveckling. Det är en angelägen konsumentpolitisk uppgift att medverka till att människor utvecklar konsumtionsmönster som belastar miljön så lite som möjligt. En sådan utveckling bidrar även till en mer hållbar produktion av varor och utveckling i övrigt samt tillför konsu- menterna sunda livsmedel. Både miljöpolitiken och fiskeripolitiken har en uppgift i att främja denna utveckling. Såväl EU:s gemensamma fiskeripolitik som nationell fiskeripolitik måste fortsatt utvecklas och bidra till en utveckling mot ett miljövänligare fiske och en hälsovänligare produktion. Regeringens bedömning: Begränsningar av tillträdet till fiskresurser för olika nyttjare bör användas mer aktivt som förvaltningsinstrument i resursbevarande syfte och för att stärka kust- och insjöfisket. Inom ramen för ett hållbart nyttjande bör balansen mellan yrkesfiskets och fritidsfiskets intressen beaktas och redskapsanvändning anpassas där- efter. Skälen för regeringens bedömning: Rätten att bedriva yrkesmässigt fiske, och därmed tillträdesrätten, är beroende av innehav av yrkesfiske- licens eller av enskild rätt till vattenområde. Om fisket bedrivs från ett fartyg som är eller längre krävs även fartygstillstånd. Rätten till tillträde regleras alltså, vid sidan av enskild rätt, antingen genom begränsningar av fiskarens rätt genom licens eller genom fartygstillståndet att bedriva visst fiske. I övrigt har alla tillträde till resursen som fritidsfiskare inom ramen för de redskapsbegränsningar som har fastställts. Yrkesfiskelicens skall endast beviljas då sökandens fiske anses vara av väsentlig betydelse för försörjningen och anknytning finns till svensk fiskerinäring. Genom föreskrifter framgår att för att så skall vara fallet bör i normalfallet intäkten av fisket inte understiga netto ett halvt basbelopp och brutto två basbelopp. För den som bedriver fiske som binäring till anställning eller annan verksamhet skall bruttoinkoms- ten från fisket, för att anses vara av väsentlig betydelse för försörjningen, utgöra av hushållets samlade inkomst av tjänst och näringsverksamhet under vart och ett av före ansökan. Vid prövning av ansökan om ny licens skall särskild vikt läggas vid vilket fiske som sökanden uppger sig komma att bedriva. Särskild vikt skall också läggas vid det angelägna i en fortlöpande föryngring av fiskarkåren. Även regional utveckling skall beaktas liksom den förbätt- ring av jämställdheten mellan könen i fiskarkåren som licensgivningen kan bidra till. Med ledning av tidigare förarbeten till fiskelagen har en praxis skapats, som innebär att det inte funnits utrymme att begränsa en licens till endast det fiske som sökanden avser att bedriva. En yrkesfiskelicens har därmed varit giltig i samtliga svenska vatten. Såsom framgår av de inledande målformuleringarna i kapitel 3.2 och mot bakgrund av den begränsade resurs som fisket utgör liksom de svårigheter detta medför att reglera fiskeuttaget utifrån andra kriterier, såsom regional hänsyn, är detta inte alltid en önskvärd situation. De förändringar som genomförts i propositionen Ändringar i fiske- lagen, m.m. (prop. 2002/03:41, bet. 2002/03:MJU16, rskr. 2002/03:173) avseende beviljandet och begränsningarna av yrkesfiskelicenser har inneburit att ett viktigt styrmedel har införts för att kunna ta regional hänsyn och att skapa bättre förutsättningar för ett svenskt kustfiske. Ändringarna innebär bl.a. att yrkesfiskelicens får utfärdas för visst fiske. Med visst fiske kan exempelvis avses lokala eller regionala anpassningar men även fartygsstorleksspecifika eller artspecifika bestämmelser. skall kunna bidra till att ge ökade möjligheter att bedriva ett kustfiske Prop. 2003/04:51 och att föryngra fiskarkåren. Det är enligt regeringens bedömning ange- läget att främja etablering av småskalig och lokalt förankrad verksamhet. Fartygstillstånden kan begränsas avseende giltighetsperiod, fångst- områden, fångstsätt, redskap och fiskarter. Även detta bör kunna använ- das mer aktivt. Den svenska lagstiftningen ger omfattande möjligheter till begräns- ningar av fiskets bedrivande. Reformen av den gemensamma fiskeri- politiken medger dessutom möjligheter till ökad nationell anpassning. Regleringen av fiskeflottans storlek, mätt i kapacitet, har överlämnats till medlemsstaten, endast begränsat av en fastställd maximal kapacitet som inte får överskridas samt minimikrav på hur mycket kapacitet som skall föras ut ur flottan då ny kapacitet förs in. kan därmed anpassa sitt regelverk i fråga om krav på utförsel av fartyg till de varierande för- hållanden som råder i olika regioner och fisken. Regeringen anser att möjligheterna till begränsningar i fiskets bedriv- ande utifrån art och geografiskt område samt kraven avseende in- och utförsel av fartyg i fiskeflottan skall användas som mer aktiva förvalt- ningsinstrument. Hänsyn måste tas till den regionala utvecklingen, utvecklingen av kustfisket och fiskeföretagens behov av att över året variera sin fiskeinriktning. Där så är lämpligt bör begränsningarna och regelverket kombineras med upprättandet av lokal eller regional samförvaltning. Fritidsfisket i är utbrett och intresset ökar allt mer. Regeringen anser att det är angeläget att möjligheterna för ett fritidsfiske och därtill kopplad turistfiskeverksamhet skall fortsätta att utvecklas i positiv riktning. Den nuvarande resurssituationen och konkurrensen om de knappa resurserna kräver dock att tillträdet och därtill kopplade regler ses över. Utöver den konkurrens om resursen som finns mellan ett mer storskaligt fiske och kustfisket finns i många fall även en konkurrens mellan kust- och insjöfisket och fritidsfisket. Det yrkesmässiga kustfisket skall ges utrymme för sin näringsverksamhet och överlevnad liksom andra småskaliga fiskresursberoende verksamheter som t.ex. fisketurism. Regeringen anser att det är viktigt att det totala uttaget av fisk och dess effekter på såväl beståndssituation och ekosystem som på näringsverksamhet analyseras. Regeringens bedömning: Minst fem pilotprojekt, varav två i insjövatten, rörande lokal eller regional samförvaltning bör genomföras och utvärderas. Deltagandet i samförvaltningen bör vara brett förankrat i berörd region och inkludera såväl olika kategorier fiskande som andra intressenter. förslag: redovisar i sin rapport överväganden om olika former av lokal och regional förvaltning av fisket. Något förslag presenteras inte utan verket anser att fortsatta studier krävs för att eventuellt kunna implementera de förvaltningsformer som är mest ändamålsenliga för olika regioner och fiskbestånd. Remissinstanserna: Flera länsstyrelser anser det nödvändigt med ett ökat regionalt engagemang och inflytande för administrationen av ett långsiktigt hållbart fiske, särskilt avseende havsfisket. Detta kan ske i olika former, bl.a. genom långsiktiga förvaltningsplaner även för det nationella fisket på okvoterade arter. delar i princip uppfattningen om en utveckling mot lokal/regional förvaltning där detta befinns vara lämpligt med hänsyn till rörligheten av den resurs som skall förvaltas. Verket stöder den försöksverksamhet som tas upp i betänkandet Levande skärgård och framhåller att fisket är ett intresse bland andra intressen. Principerna för en samordnad kustförvaltning i finns framtagna genom tidigare försöksverksamhet där bl.a. deltagit. Denna svenska modell för kustförvaltning kan utvecklas vidare men ett försök med lokal/regional förvaltning bör beakta de erfarenheter som finns inom detta område. Det är enligt verkets mening angeläget att den modell utvecklas vidare som föreslås i utredningen och som innefattar att berörda intressenter deltar i förvaltningen av fisket. anser att en lokal/regional förvaltning av fiskeresurser ger bättre möjligheter till vård av befintliga fiskbestånd genom ökat engagemang hos de fiskande varigenom legitimiteten för fiskeriadministrationen stärks. Någon speciell förvaltningsmodell förordas dock inte utan försöksverksamheter skall genomföras där olika modeller kan utvärderas och där de lokala yrkesfiskarna får stort inflytande över hur resursen förvaltas. Sportfiskarna anser att av de förvaltningsformer som upptas i utredning- en är den integrerade kustzonförvaltningen den som har bäst förutsätt- ningar att ta till vara naturvårds-, närings- och fritidsintressena. För att denna förvaltningsform skall få inflytande över fiskbestånden bör den i princip omfatta hela län ut från baslinjen. Skälen för regeringens bedömning: I regeringens skrivelse Ansvars- fullt fiske svenska prioriteringar för EU:s framtida fiskeripolitik (2001/02:152) framförs behovet av att skapa nya strukturer och samarbetsformer på nationell och regional nivå för att möjliggöra effektivare förvaltningsformer. I detta ligger ökat deltagande av företrädare för fiskerinäringen, miljö- och fiskevården, forskningen och En rad studier har visat hur lagar och regleringar har betydligt större möjligheter att efterlevas om de uppfattas som legitima. För att detta skall kunna uppnås krävs att förvaltaren försöker skapa en gemensam syn på de problem som avses lösas, att involvera berörda, att det förväntade utfallet av regleringarna uppfattas som rättvist och att resultatet av åtgärden uppfattas som effektivt och ger ett betydande bidrag till att lösa problemen. Erfarenheter har visat att en mer öppen dialog och ett utvecklat förankringsarbete är nödvändigt. Regeringen och myndigheterna har en lång tradition av att samråda med berörda nyttjargrupper inför förändringar i förvaltningen såväl när det avser beslut på gemenskapsnivå som på nationell nivå. Inom gemenskapen varierar denna tradition och som en följd av detta inkluderar den nya gemensamma fiskeripolitiken upprättande av regionala rådgivande nämnder. Syftet är att politiken skall kunna dra nytta av berörda fiskares och andra aktörers kunskap och erfarenhet, såsom miljö- och konsumentintressena samt vetenskapliga experter, och ta hänsyn till de olika förhållanden som råder i gemenskapens vatten. presenterade kommissionen sitt förslag på vilka nämnder som bör upprättas och villkor för dessa. Förslaget innebär sex nämnder; , , , vatten i nordväst, vatten i sydväst och en för pelagiska bestånd. På nationell nivå kan det dock finnas väsentliga fördelar med att utveckla samarbetsformer och beslutsprocesser kring förvaltningen inom ramen för de möjligheter som finns för att reglera fisket i kustområdena. I området innanför 3 respektive 4 sjömil har ett fåtal försök gjorts med bred lokal förankring , däribland kan nämnas Koster/och . Det finns ingen tydlig definition av begreppet lokal eller regional samförvaltning och det har använts i en rad olika betydelser. Gemensamt för dessa modeller är någon form av delat ansvar för förvaltningen mellan staten och olika nyttjandegrupper där dessa grupper påverkar och delar kontrollen över utvecklingsinitiativ och de beslut och resurser som påverkar dem. Syftet är att underlätta utformande och genomförande av policy, mål och strategier vilket stärker legitimiteten för de beslut som fattas. Detta är även ett huvudtema i de regionala skärgårdsprogrammen och en försöksverksamhet föreslås även i betänkandet Levande skärgård (SOU 2000:67). Eftersom yrkesfisket, vattenbruket och fritidsfisket endast utgör en del av de aktiviteter som bedrivs i kustområdena bör förvaltningen av dessa näringar samordnas med annan verksamhet så långt som det är möjligt. Exploateringen av kustmiljöerna har lett till både ekologiska störningar och samhällsekonomiska och kulturella problem. Med syfte att nå långsiktigt hållbar utveckling i de europeiska kustområdena har EU utarbetat en plan för integrerad kustzonförvaltning. En viktig del i denna plan är att undvika konflikter mellan bruk och värn. Problemet i fiskeriförvaltningen är därmed inte endast kopplat till de svårigheter som uppstår när man skall förvalta en resurs som tillhör alla, utan också när man skall förena målet ekonomisk avkastning med att upprätthålla livskraftiga bestånd. Till detta kommer även den sociala dimensionen. Binäringar, fritidsaktiviteter, mänsklig samvaro, kulturella värden m.m. har mycket stor betydelse i ett kustsamhälle. Vidare kan såväl regionala som lokala sociala förhållanden utgöra mycket starka drivkrafter som påverkar det bedrivna fisket. En förvaltning som inte beaktar dessa sociala aspekter kommer att ha svårt att lyckas, även om den är rationell ur biologisk och/eller ekonomisk synvinkel. Det finns därför starka skäl till att på regional och lokal nivå stärka samarbetet mellan myndigheter, olika kategorier fiskande, forskare och andra berörda intressenter. Ett stort intresse har knutits till nya förvaltningsmodeller där de fiskande själva reglerar fisket i samarbete med berörda myndigheter och i samråd med andra berörda intressenter såsom andra verksamheter med anknytning till fiskerinäringen, vattenägare, miljöorganisationer, frilufts- liv och turism. har i genomförts ett antal projekt där sådant samarbete mellan olika intressenter har utvecklats. Resultaten har varit blandade och det kommer därför även fortsättningsvis att vara nödvändigt att noggrant studera förutsättningarna så att införandet av någon form av samförvaltning blir framgångsrik. För att genomföra en lokal/regional förvaltning bör således ett antal frågeställningar ut, exempelvis vilka uppgifter som skall lämnas till samförvaltningen, vilka parter som skall ingå i samarbetet, om det är ett vattenområde som regleras eller fisket på en eller flera utpekade fiskarter eller en kombination av dessa, i vilka former en reglering skall ske, hur kontroll av efterlevnad skall bedrivas. Den geografiska utbredningen av förvaltningen har även betydelse för hur omfattande delegeringen av förvaltningen till en lokal nivå kan vara. Ju mindre området är, desto större påverkan har yttre faktorer som självförvaltningen inte råder över. Ju större det är, desto större är risken att fördelarna med lokalt anpassade regler går förlorade. Den lämpligaste avgränsningen skulle exempelvis kunna vara ett specifikt akvatiskt eko- system. Angränsande nationer, fiskerättsägare eller andra nyttjare med tillträde till resursen, kan dock göra andra prioriteringar och val som stri- der mot en sådan avgränsning. Den lokala eller regionala fiskeri- förvaltningen behöver inte heller grundas på den regionala och lokala administrativa uppdelning som finns i genom länsstyrelser och kommuner utan bör främst anpassas efter biologiska, sociala och ekonomiska kriterier. Valet av det geografiska området påverkas även av i vilka områden självt kan reglera fisket. Möjligheterna att, på helt frivillig basis, införa regler som gäller ut från baslinjen, bör kunna beaktas inom ramen för en lokal eller regional samförvaltning. Val av beslutsnivå kan bero på den kompetens och det engagemang som finns. Det kommer fortsatt att krävas att den centrala nivån, , och den regionala, , respekterar åtaganden inom den gemensamma fiskeripolitiken liksom andra internationella åtaganden såsom EU:s art- och habitatdirektiv samt övergripande nationella mål såsom miljökvalitetsmålen. Vidare måste konflikthantering fungera med exempelvis möjlighet till överklagande hos högre instans. En annan viktig aspekt är att den lokala kunskapen om fisket och biologiska förhållanden ytterligare kan tas till vara. För att en fungerande lokal/regional förvaltning skall kunna genomföras krävs ett gott biologiskt underlagsmaterial. Innan regleringar etc. kan fastställas måste det därför finnas tydliga krav på målsättningen för beståndsutvecklingen. I detta arbete bör hänsyn tas till såväl kvoterade som okvoterade bestånd. Kompletterande socioekonomiska och kulturella indikatorer bör Prop. 2003/04:51 inkluderas. Som beskrivits är utvecklingen av en lokal/regional samförvaltning en komplex process med ett flertal variabler att ta ställning till. Detta faktum får dock inte fördröja en sådan utveckling. Konkreta projekt skall genomföras utifrån tillgänglig kunskap, vilket leder till en uppbyggnad av erfarenheter som kan utnyttjas för att ytterligare utveckla samför- valtning runt om i landet. Regeringen har för avsikt att ge i uppdrag att leda och samordna minst fem pilotprojekt, varav två i insjövatten, avseende lokal eller regional samförvaltning. Projekten bör genomföras och utvärderas före utgången av . Deltagandet i samförvaltningen bör vara brett förankrat i berörd region och inkluderas såväl olika kategorier fiskande som andra intressenter. Regeringens bedömning: Möjligheten att i större utsträckning fördela kvoterade bestånd bör utnyttjas i syfte att stärka kustfisket. Konkreta försök bör genomföras och utarbetas efter samråd med olika kategorier av yrkesfiskare. förslag: menar att förvaltningen kan utvecklas genom en tydligare fördelning av kvoten. På nationell nivå finns möjligheten till detta inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. föreslår att eventuella behov av en sådan fördelning skall utredas. Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har yttrat sig.