prop · GQ03110 · 2003-03-27 00:00:00 — Det gäller lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område samt lagen (1998:31) om standarder för sändning av TV-signaler som genomför det genom ramdirektivet och särdirektiven upphävda EG-direktivet 95/47/EG om tillämpning av stan- darder för sändning av TV-signaler i svensk lagstiftning. Det finns dessutom förordningar som utfärdats med stöd av ovan- stående lagar. Dessa är lokalradioförordningen (1993:126), förordningen (1995:1020) om digitala ljudradiosändningar, förordningen (1997:894) om marksänd digital-TV och förordningen (1998:32) om standarder för sändning av TV-signaler. Reglerna på området kan i princip delas upp i två delar. Den ena delen är relaterad till innehållet i program m.m. och avser sändnings- verksamheten. Den andra delen avser infrastrukturen för överföring, överföringen och mottagningen av sändningarna. De innehållsrelaterade bestämmelserna har inte sådant samband med infrastrukturen för elektroniska kommunikationer i allmänhet att det är motiverat att ha dem i samma lag. Radio- och TV-lagen bör således be- hållas som en särskild lag. Det finns visserligen skäl att bryta ut reglerna om infrastrukturen m.m. och ta in dessa i en ny lag avseende infra- struktur i allmänhet på området. Radio- och TV-lagen innehåller dock endast ett begränsat antal regler som gäller infrastrukturen. Dessa har vidare ett sådant samband med övriga regler i radio- och TV-lagen att denna bör behållas i princip oförändrad. Samma resonemang gäller för de regelverk som bygger på radio- och TV-lagens innehållsreglering, såsom lagen om koncessionsavgift på televisionens och radions område, lokal- radioförordningen, förordningen om digitala ljudradiosändningar och förordningen om marksänd digital-TV. Bestämmelserna i lagen och förordningen om standarder för sändning av TV-signaler gäller i hög grad infrastrukturen. Som Radio- och TV- verket anger innehåller den dock också konkurrensfrämjande och konsumentskyddande regler som inte direkt kan hänföras till infrastruk- turen. Det finns därför skäl att behålla reglerna om denna specifika före- teelse i en särskild lag. Lagen måste emellertid ses över med hänsyn till . På IT-området är det i första hand lagen om kvalificerade elektroniska signaturer, lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor samt lagen om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster som kom- mer i fråga för att samordnas i en horisontell och teknikoberoende eller teknikneutral lagstiftning. Vid införandet av lagen om elektronisk handel och andra informations- samhällets tjänster konstaterade regeringen att bl.a. skillnader för spri- dande av information och omfattningen av denna spridning genom t.ex. Prop. 2002/03:110 Internet jämfört med andra kommunikationsformer, såsom telefon och telefax, ger upphov till speciella problem som kräver speciella lösningar. Dessa lösningar kan inte alltid omfatta företeelser utanför informations- samhällets tjänster. Regeringen valde bl.a. därför att reglera informationssamhällets tjänster i en horisontell speciallag (prop. 2001/02:150, s. 51 ff.). Det är således inte ändamålsenligt eller lämpligt att samordna regleringen av elektronisk handel och informations- samhällets tjänster med den infrastrukturella regleringen. Lagen om kvalificerade elektroniska signaturer syftar bl.a. till att göra information som överförts på elektronisk väg tillförlitlig genom att in- formationen kan förses med en elektronisk underskrift, en signatur, från Lagen reglerar alltså överföringen av innehåll i elektronisk Lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor är teknikneutralt utformad och syftar till att komma till rätta med spridning av oönskad information. Vid dess tillkomst ansågs det finnas starka skäl för en särreglering. En samordning av dessa lagar med infrastrukturell reglering kan motiveras med överskådlighetsskäl. sker med lagen om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster försvagas dock skälen för att samordna lagen om kvalificerade elektroniska signaturer och lagen om ansvar för elektroniska anslags- tavlor med det infrastrukturella regleringsområdet starkt. heten blir inte fullständig och samordningen riskerar att bli missvisande. De innehållsrelaterade reglerna bör därför inte samordnas med den infra- Konkurrensen är ett viktigt medel i uppfyllandet av de telepolitiska må- Ambitionen har varit att generell reglering, t.ex. konkurrenslagstiftning och marknadsföringslagstiftning skall vara styrande även för telemarknaden. Samma ambition gäller området för elektroniska kommunikationer, såvitt avser de konkurrensrättsliga Området är dock vidare än teleområdet och i den mån t.ex. nya frågor som är grundlagsskyddade omfattas har givetvis grundlagen Staten bör vidare även t.ex. ansvara för hanteringen När det gäller de konkurrensrättsliga aspekterna är det dock alltjämt relevant att eftersträva en övergång till den generella På grund av telemarknadens utseende, med en aktör som starkt domi- nerat såväl tjänster som infrastruktur, har en sektorspecifik lagstiftning i form av främst telelagen ansetts nödvändig. ningen av om en sektorspecifik reglering på området för elektronisk kommunikation är nödvändig måste de för särskilda förhållan- Att det existerar en fungerande marknad i t.ex. storstads- områdena behöver inte innebära att den sektorspecifika regleringen kan Marknaden i andra delar av landet kan vara sådan att den regleringen alltjämt behövs. Den i vissa avseenden gynnsamma konkurrensutvecklingen har aktua- liserat frågan om ett avskaffande av det sektorsspecifika regelverket och en övergång till generell lagstiftning för telesektorn. Vid en jämförelse mellan sektorspecifik lagstiftning och generell Prop. 2002/03:110 konkurrenslagstiftning framhålls i vissa sammanhang regelverkens olika karaktär av ex ante respektive ex post. Med detta avses vanligen att den sektorspecifika lagstiftningen medger en möjlighet att på förhand ställa upp skyldigheter eller handlingsregler i syfte att förebygga att t.ex. en tidigare monopolaktör motverkar konkurrensen på marknaden, medan den generella konkurrenslagstiftningen uppställer generella förbud, där överträdelser beivras i efterhand när de konstaterats. Såväl som konkurrenslagen (1993:20) inne- håller visserligen även ex ante-inslag. Bland annat kan ett beslut om un- dantag från förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete förenas med villkor. Vidare syftar prövningen av vissa företagskoncentrationer till att på förhand förhindra att dominerande ställning som hämmar eller är äg- nad att hämma konkurrensen på visst sätt förstärks eller uppstår. Den väsentliga skillnaden mellan telelagen och konkurrenslagen är dock att telelagen medger ingripanden på förhand, s.k. förhandsskyldigheter, för att komma till rätta med ett angivet problem eller ett potentiellt problem, medan konkurrenslagen huvudsakligen innebär ett ingripande i efterhand mot missförhållanden i konkurrensfrågor. En övergång till att tillämpa generell lagstiftning innebär i princip att inga mer generella konkurrens- betingade förhandsregleringar skall finnas. Särskild sektorslagstiftning eller särlagstiftning kan användas speciellt för att motverka bl.a. missbruk av marknadsmakt och för att främja kon- kurrens på marknader där förutsättningar ännu saknas för en väl funge- rande konkurrens. Särlagstiftning kan då ses som ett komplement till konkurrenslagen för att främja konkurrens och effektivitet på avreglerade marknader där det råder inträdesbarriärer. Det finns emeller- tid också skäl som talar mot särlagstiftning i allmänhet och pris- regleringar i synnerhet. Transaktionskostnaderna för implementering och tillsyn ökar, liksom risken för att incitamenten på marknaden snedvrids. En dåligt utformad särlagstiftning kan leda till dynamiska effektivitets- förluster i form av felaktiga investeringsbeslut. Det finns därför anled- ning att iaktta försiktighet vid utformning och tillämpning av sär- lagstiftning. För företagen är väl utformade och långsiktigt stabila spel- regler av stor vikt för deras beslut på olika marknader. Det står klart att det på flera delmarknader alltjämt finns ett klart behov av sektorsspecifik reglering. Detta avser både att komma till rätta med konkurrenssituationen på marknader där effektiv konkurrens inte råder och att bibehålla den sköra konkurrens som vunnits på vissa marknader genom telelagstiftningen. Som nämnts måste också behovet analyseras med utgångspunkt från marknaderna i hela . Det är därför inte lämpligt eller, mot bakgrund av åligganden enligt ramdirektivet och särdirektiven, ens möjligt att genomföra en fullständig övergång till generell konkurrensrättslig lagstiftning på området för elektronisk kommunikation. 9Utgångspunkter för genomförandet av det nya Det nya , ramdirektivet och de fyra särdirektiven (auktori- sations-, tillträdes- och USO-direktivet samt direktivet om integritet och elektronisk kommunikation) samt radiospektrumbeslutet syftar till att harmonisera regelverket för de konvergerande sektorerna tele- kommunikation, media och IT. EG-direktiv är bindande för medlemsstaterna endast i fråga om det re- sultat som skall uppnås. Medlemsstaterna får själva välja form och metod för genomförande. Det innebär att staten inte är bunden av t.ex. ett direk- tivs terminologi eller systematik, om det avsedda resultatet kan uppnås med en annan terminologi och systematik. Vid genomförandet av det nya måste särskilt beaktas dels mängden bestämmelser, dels de olika direktivens varierande tillämpningsområden, dels utformningen av direktivets bestämmelser. I inte obetydlig utsträckning utpekar och förpliktar direktiven medlems- staterna att vidta vissa åtgärder, säkerställa vissa förhållanden m.m. Re- dan av detta skäl är det inte lämpligt eller tillräckligt att direktiven förs över till svensk rätt i oförändrad form. För att förtydligas och få genom- slag på det nationella planet bör direktiven och radiospektrumbeslutet anpassas till svenska förhållanden. Den svenska lagstiftningstraditionen med förhållandevis kortfattad lagstiftning bör därför inte frångås. Med hänsyn till direktivets komplexa och delvis detaljerade karaktär är det dock ofrånkomligt att delar av direktivet mer eller mindre ordagrant måste införas i lagstiftningen. Utvecklingen av ny teknik går mycket fort på det område som regleras. Det är svårt att se vad som kommer att hända längre fram i tiden än . Det finns därför en risk för en utveckling som innebär att reglerna inte till fullo korresponderar med den nya teknik som växer fram om de görs alltför konkreta. Detta förhållande torde förklara den bristande viljan i direktiven att konkretisera vilka specifika åtgärder som under angivna betingelser får vidtas mot en operatör. Av dessa skäl finns det anledning att vid genomförandet av vara försiktig med att reglera mer än vad direktiven kräver. är enligt EG:s rättsordning exklusivt behörig att göra uttalanden om innebörden av . Innan har uttalat sig är det svårt att veta exakt hur ett visst direktiv skall tolkas och tillämpas. har genom anslutningen till Europeiska unionen för- bundit sig att verka för en enhetlig tolkning och tillämpning av EG-rät- ten. Trots vissa fördelar med att genom utförliga förarbeten ge väg- ledning om hur lagen skall tolkas bör det därför iakttas försiktighet när det gäller motivuttalanden i tolkningsfrågor. innehåller inte bara generella regler som kan behöva konkretiseras utan också regler med hög konkretion. Ett exempel på förstnämnda är vilka specifika åtgärder som får vidtas mot ett företag med betydande inflytande på en marknad. Ett exempel på sistnämnda är de tekniska specifikationer som skall vara uppfyllda för vissa samhälls- Prop. 2002/03:110 omfattande tjänster. Lagtexten bör inte onödigt tyngas med föreskrifter, speciellt inte i tek- niska avseenden. Den ofta höga detaljeringsgraden och direktivets ka- raktär ger ett tämligen stort utrymme att komplettera lagreglerna med verkställighetsföreskrifter. Det bör i sammanhanget framhållas att till stor del ut- gör ett harmoniserande regelverk som ofta inte kan frångås till förmån för en högre skyddsnivå (kravnivå). Detta har betydelse för möjlig- heterna att delegera till regeringen eller annat organ att meddela särskilda föreskrifter. Oavsett på vilken konstitutionell nivå som direktivet införli- vas med svensk rätt, måste därmed de föreskrivande organen hålla sig inom de gränser som direktivet anger i fråga om krav och skyldigheter m.m. 10 En ny lag om elektronisk kommunikation Regeringens förslag: Ramdirektivet, auktorisationsdirektivet, tillträdesdirektivet, USO-direktivet samt direktivet om integritet och elektronisk kommunikation skall till övervägande del genomföras ge- nom en ny lag om elektronisk kommunikation. Såvitt avser konkurrensrelaterade frågor skall skyldigheter enligt la- gen för enskilda inträda först när det finns ett konstaterat behov. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har invänt mot att direktiven genomförs genom en ny lag. () menar att grundläggande rättigheter och skyldigheter bör anges i lagen och att förutsebarheten annars försvåras onödigt. IT-Företagen m.fl. varnar för att karaktären av ramlag leder till brist på förutsebarhet. TeliaSonera m.fl. tillstyrker dock att aktuella skyldigheter inte regleras direkt i lag. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av föregående avsnitt bör reglerna om överföring av elektronisk kommunikation, i huvudsak telelagen och lagen om radiokommunikation, samordnas i en ny lag. Med utgångspunkt i ramdirektivets definitioner bör med elektronisk kommunikation menas överföring av signaler via tråd, via radio, på op- tisk väg eller via andra elektromagnetiska överföringsmedier. Utanför begreppet faller innehållet i tjänster som tillhandahålls via elektroniska kommunikationsnät. Det nya innebär alltså reglering av det område som lämpligen samordnas i en lag. Det är fråga om en omfattande reglering av en begränsad samhälls- sektor. Direktivens detaljerade bestämmelser träffar tillämpnings- områdena för telelagen, lagen om radiokommunikation, radio- och TV- lagen samt lagen om standarder för sändning av TV-signaler. Det är vis- serligen tänkbart att genomföra det nya genom nödvän- diga ändringar i samtliga dessa lagar. Ett sådant genomförande skulle emellertid föranleda ett mycket stort antal ändringar i det befintliga re- gelverket, särskilt telelagen och lagen om radiokommunikation. det sättet överge direktivens systematik och struktur skulle för- sämra överskådligheten. Genomförandet av det nya bör alltså till största delen ske genom en ny speciallag om elektronisk kommunikation som omfattar all elektronisk överföring, oberoende av terminaler, överföringsteknik m.m. ställer vissa krav på medlemsstaterna om säkerhet, in- tegritet, konsumentskydd och om att tillförsäkra medborgarna tillgång till i varje fall ett minimiutbud av tjänster till en angiven kvalitet och till ett överkomligt pris m.m. Därutöver innehåller direktiven vad som kan be- skrivas som konkurrensfrämjande regler. En bärande tanke bakom det nya EG-rättsliga regelverket är enligt ut- redningen att i takt med att konkurrensen utvecklas låta särlagstiftningen ge vika för generell konkurrenslagstiftning. Detta innebär enligt utred- ningen att speciell konkurrensfrämjande reglering, såsom regler om samtrafik och andra former av tillträde, endast skall användas när det föreligger ett särskilt behov av det. Utredningen avvisar i konsekvens härmed tankar på att i lag införa generella skyldigheter beträffande t.ex. samtrafik och tillträde till accessnät (se vidare i avsnitt 17.2). TeliaSonera tillstyrker utredningens förslag i denna del. Bolaget menar att förslaget på ett riktigt sätt återspeglar att ett komplicerat system av förfaranderegler måste införas i nationell lagstiftning. Dessa regler fast- ställer enligt TeliaSonera det sätt på vilket en myndighet kan meddela beslut om förpliktelser mot enskild efter en analys av konkurrensgraden på den relevanta marknaden. Enligt PTS däremot underskattar utredningen generellt behovet av sta- bilitet och överskattar på samma sätt nödvändigheten av flexibilitet. Re- gleringstekniken drivs enligt PTS uppfattning längre än vad som krävs för att korrekt införliva direktiven och försvårar därmed förutsebarheten betydligt mer än vad som är nödvändigt. Detta får enligt PTS olyckliga konsekvenser för konkurrensutvecklingen inom sektorn. Uttalanden i direktiven av innebörden att speciell konkurrensfrämjande lagstiftning endast skall användas när det finns ett särskilt behov av detta, är enligt PTS endast en grund för EG:s ställningstagande att införa en sektors- specifik lagstiftning på området. EG:s lagstiftare har vid sina över- väganden funnit behov av de regler som beslutats. Uttalandena menar PTS däremot inte vara en anvisning för hur lagstiftningen skall införlivas eller tillämpas. Det är enligt styrelsen inte bara tillåtet att gå utöver minimikraven i direktiven, det åligger medlemsstaterna att göra detta i de fall det är möjligt och nödvändigt för att åstadkomma de effekter vartill syftar. Grundläggande rättigheter och skyldigheter, såsom samtrafikskyldighet och tillträde till accessnätet, bör enligt PTS anges i lag. Även IT-Företagen m.fl. uttrycker oro över att den föreslagna utform- ningen av lagen riskerar att leda till brist på förutsebarhet. Regeringens ambition har genomgående varit att generell konkurrens- lagstiftning skall vara styrande även för telemarknaden. Innan en tidigare monopolmarknad övergått till en väl fungerande konkurrensmarknad har regeringen dock funnit det motiverat under ett övergångsskede med en särskild sektorreglering (se bl.a. prop. 1996/97:61, s. 34 och prop. 1999/2000:57, s. 19). Området för elektronisk kommunikation är vidare än teleområdet och vissa för särskilda geografiska förutsättningar bör beaktas (se avsnitt 8) i sammanhanget. Detta hindrar inte att vad som sägs i t.ex. ingresspunkt 27 i ramdirektivet att reglerade förhandsskyldigheter skall införas endast där konkurrensen inte är effektiv ligger väl i linje med regeringens ståndpunkt att en gradvis övergång till generell konkurrens- lagstiftning bör ske. En mer korrekt beskrivning av tanken bakom det nya regelverket, snarare än att det skall ersättas av någonting annat, är att det skall tillämpas i allt mindre utsträckning i takt med att effektiv kon- kurrens uppstår. För att bedöma förenligheten mellan direktiven och generella skyldig- heter föreskrivna i lagen bör analyseras. Auktorisationsdirektivet skiljer på å ena sidan villkor som får knytas till den s.k. allmänna auktorisationen samt nyttjanderätter till radio- frekvenser respektive nummer och å andra sidan s.k. särskilda skyldig- heter. Med allmän auktorisation avses den rättsliga ramen i en medlemsstat för tillhandahållare av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, dvs. den reglering som gäller på området. I artikel 6.2 i auktorisationsdirektivet anges att särskilda skyldighe- ter, som kan åläggas enligt vissa artiklar i tillträdesdirektivet och USO- direktivet, skall i rättsligt avseende vara åtskilda från de rättigheter och skyldigheter som följer av den allmänna auktorisationen. Därav får anses följa att endast sistnämnda kategori av villkor och skyldigheter får anges generellt i författning. Särskilda skyldigheter däremot får i enlighet med de artiklar där de anges endast åläggas i enskilda fall om vissa ytter- ligare förutsättningar är uppfyllda, såsom att en aktör har ett betydande inflytande på en relevant marknad och en viss åtgärd anses lämplig för att skapa effektiv konkurrens (se avsnitt 20.1). Visserligen nämns som en sådan särskild skyldighet även de som kan åläggas enligt artikel 6 i tillträdesdirektivet (se avsnitt 24.2). Artikel 6.1 i tillträdesdirektivet anger att medlemsstaterna skall säkerställa att vissa villkor tillämpas när det gäller villkorad tillgång till digitala radio- och TV-sändningar. Detta är sådana skyldigheter som kan åläggas allmänt för dem som tillhandahåller system för villkorad tillgång. Detta gör att skyl- digheten med ett sådant resonemang närmast skulle vara att hänföra till ett villkor som får knytas till allmän auktorisation enligt auktorisations- direktivet. I punkten 3 samma artikel anges dock att trots vad som anges i punkten 1 får medlemsstaterna tillåta sina nationella reglerings- myndigheter att se över de villkor som tillämpas enligt artikeln genom att utföra en marknadsanalys enligt artikel 16 i ramdirektivet. Den nationella regleringsmyndigheten får ändra eller upphäva villkoren för operatörer som efter en marknadsanalys inte har ett betydande inflytande på den relevanta marknaden under vissa förutsättningar. Det finns således möj- ligheter för medlemsstaterna att ändra eller upphäva sådana skyldigheter. Det får anses vara denna omständighet som gör att skyldigheter enligt artikel 6 i tillträdesdirektivet hänförs till kategorien särskilda skyldighe- ter. Vidare regleras i ramdirektivet ett samrådsförfarande som skall föregå ett beslut att vidta åtgärder enligt direktiven (se avsnitt 20.2). Det nya systematik och uppbyggnad vad gäller konkurrensrelaterade regler bygger således på att åtgärder vidtas i en- skilda fall först efter det att ett behov konstaterats. Regeringen kan därför Prop. 2002/03:110 inte dela PTS syn att nämnda ingresspunkt och andra uttalanden i direk- tiven endast utgör en beskrivning för ställningstagandet att besluta sektorspecifika direktiv. Tvärtom anger exempelvis tillträdesdirektivet uttryckligen att de nationella regleringsmyndigheterna under vissa förut- sättningar skall kunna införa skyldigheter. Framförallt måste beslut av regleringsmyndigheterna enligt artikel 4 i ramdirektivet kunna över- klagas, vilket inte kan förenas med att, såsom PTS föreslagit, skyldighe- terna framgår direkt av lag. Såvitt avser konkurrensrelaterade frågor bör skyldigheter för enskilda i stället inträda först när det föreligger ett kon- staterat behov. Som utredningen anfört kan detta sätt att utforma lagstiftningen upp- fattas som att förutsebarheten försämras. Utgångspunkten är emellertid att de ingripanden som görs skall vara proportionerliga och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att komma till rätta med ett specifikt problem på marknaden. Även i andra än konkurrensrelaterade frågor finns i vissa fall anledning att göra liknande överväganden om valet mellan generella skyldigheter angivna i lag och enskilda förvaltningsbeslut. Regeringen återkommer till detta i fråga om bl.a. samtrafikskyldighet och vissa tjänster till slut- användare. Regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen skall syfta till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte när det gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. kurrensen och internationell harmonisering skall vara de främsta medlen för att uppnå syftet. Samhällsomfattande tjänster skall finnas tillgängliga på för alla likvärdiga villkor i hela landet till överkomliga priser. Vid tillämpningen av lagen skall särskilt elektroniska kommunikatio- ners betydelse för yttrandefrihet och informationsfrihet beaktas. Åtgärder som vidtas med stöd av lagen får inte vara mer ingripande än som framstår som rimligt och skall vara proportionella med hänsyn till lagens syfte och ovanstående intressen. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak väsentligen med re- Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Många remissinstanser har dock haft synpunkter på vad utredningen föreslagit särskilt skall beaktas vid tillämpningen av Justitiekanslern anser att fler intressen, särskilt yttrandefriheten och kommunikationssäkerheten, bör anges i lagens ändamåls- anser att bestämmelsen bör inne- hålla en mer detaljerad och exemplifierande uppräkning av de ändamål