prop · GR034 · 2003-09-30 00:00:00 — Regeringens proposition 2003/04:4 Regeringen överlämnar denna proposition till . Rådet för rättsliga och inrikes frågor inom Europeiska unionen antog ett rambeslut om gemensamma utredningsgrupper (EGT L 162, 20.6.2002, s. 1). Rambeslutet innehåller bestämmelser om inrättandet av gemensamma utredningsgrupper och om deras verksam- het. Behöriga myndigheter i två eller flera medlemsstater får genom en överenskommelse inrätta en gemensam utredningsgrupp för brottsutred- ningar i en eller flera av de medlemsstater som inrättar gruppen. De medlemsstater som inrättar gruppen beslutar om gruppens samman- sättning, syfte och varaktighet. Gruppen skall arbeta i enlighet med gällande lag i den medlemsstat på vars territorium den verkar. Rambeslutet är inte tänkt att påverka det informella samarbete som sker med andra stater ett samarbete som till sin utformning är att likna vid gemensamma utredningsgrupper. I propositionen föreslås en ny lag om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar och en ändring i sekretesslagen (1980:100). Lagstiftningen syftar till att skall leva upp till åtagandet i det nämnda rambeslutet. Den nya lagen och ändringen i sekretesslagen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om gemensamma utredningsgrupper för Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) ..... Ärendet ...............................................................och dess beredning Det internationella ...........................................................samarbetet Rambeslutet om gemensamma utredningsgrupper 4.2Förhållandet till andra samarbetsformer inom Europeiska 4.3Bestämmelser om gemensamma utredningsgrupper i andra Rambeslutets innehåll och förhållandet till gällande rätt ................ Artikel 1 gemensamma utredningsgrupper.................... Artikel 2 och 3 det straff- och civilrättsliga ansvaret..... Artikel 4 och 5 Överväganden och förslag............................................................... Tillämpningsområdet för den nya lagstiftningen.............. 6.2En gemensam utredningsgrupp skall inrättas för ett särskilt syfte och för en begränsad tid ........................................... 6.3Vem som får ingå en överenskommelse om att inrätta en Villkor för användning av uppgifter m.m......................... Straff och skadestånd ........................................................ De utländska tjänstemännens straffrättsliga skydd och ansvar............................................. 6.7Svensk jurisdiktion för brott som begås av svenska tjänstemän som deltar i en gemensam utredningsgrupp En ny lag om gemensamma utredningsgrupper för Förslaget till lag om gemensamma utredningsgrupper för 10.2Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 42 Rambeslut om gemensamma utredningsgrupper................... Bilaga 5 Lagrådets yttrande ................................................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar och 2.lag om ändring i sekretesslagen (1980:100). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag gäller för sådana gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar som inrättas mellan myndigheter i och myndigheter i en eller flera medlemsstater i Europeiska unionen med stöd av rådets rambeslut /465/RIF av om gemensamma utredningsgrupper1. Inrättande av en gemensam utredningsgrupp 2 § En gemensam utredningsgrupp skall inrättas för ett särskilt syfte och för en begränsad tid. 3 § Om förundersökning pågår i avseende den brottslighet som den gemensamma utredningsgruppen skall utreda får en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp ingås av den åklagare eller myndighet som leder förundersökningen. Om det inte pågår eller inleds någon svensk förundersökning avseende den brottslighet som den gemensamma utredningsgruppen skall utreda får en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp ingås av följande myndigheter: 1.Riksåklagaren eller den åklagarmyndighet som Riksåklagaren bestämmer, 2.Rikspolisstyrelsen eller den polismyndighet som bestämmer, Av överenskommelsen skall det framgå vilka tjänstemän som ingår i den gemensamma utredningsgruppen och gruppen skall vara verksam. 4 § Om det för den gemensamma utredningsgruppens arbete krävs att en utredningsåtgärd vidtas i och åtgärden inte kan utföras inom ramen för en pågående svensk förundersökning, får en svensk tjänsteman som ingår i utredningsgruppen ansöka om åtgärden. I fråga om en sådan 1 EGT L 162, 20.6.2002, s. 1 (Celex 32002F0465). ansökan tillämpas lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i Prop. 2003/04:4 brottmål på motsvarande sätt som om ansökningen hade gjorts av en Ansökningen skall göras direkt hos en åklagare eller domstol som är behörig enligt den lagen. Villkor för användning av uppgifter m.m. 5 § Har en svensk myndighet fått uppgifter genom en gemensam utredningsgrupp som inrättats med stöd av denna lag och innehåller rambeslutet villkor som begränsar möjligheten att använda uppgifterna skall myndigheten följa villkoren oavsett vad som annars är föreskrivet i lag eller annan författning. 6 § Överlämnande av uppgifter eller bevisning från en svensk myndighet till en gemensam utredningsgrupp som inrättats med stöd av denna lag får i enskilda fall förenas med villkor som är nödvändiga av hänsyn till enskilds rätt eller som är nödvändiga från allmän synpunkt. Villkor som avses i första stycket får inte ställas upp om de strider mot rambeslutet. 7 § Den svenska myndighet som överlämnat uppgifter eller bevisning och ställt villkor enligt 6 § får på begäran av en myndighet i den andra staten medge undantag från villkoret. Detsamma gäller i fråga om villkor som följer direkt av rambeslutet. 8 § Om en utländsk tjänsteman utför uppgifter i en gemensam utred- ningsgrupp i , skall svenska staten i stället för den utländska myndigheten eller tjänstemannen ersätta skada som uppkommer i samband med den gemensamma utredningsgruppens verksamhet i och för vilken den utländska myndigheten eller tjänstemannen skulle ha varit skadeståndsskyldig om svensk lag varit tillämplig på dem. Svenska staten skall dock inte ersätta skada som drabbar den utländska myndigheten eller tjänstemannen. 9 § Bestämmelser om svenska statens skyldighet att ersätta skador som svenska tjänstemän vållar skall inte vara tillämpliga när skadorna vållas i en annan stat i samband med den verksamhet som en gemensam utredningsgrupp utför i den staten. Denna lag träder i kraft . Bestämmelser som begränsar möjligheten att utnyttja vissa upp- gifter som en svensk myndighet har fått från en myndighet i en annan stat finns i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål, lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, lagen (2000:344) om Schengens informationssystem, lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete samt lagen (2003:000) om gemensamma utredningsgrupper för brottsutred- ningar. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen Härigenom föreskrivs att 1 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100)1 skall ha följande lydelse. Gäller förbud enligt denna lag mot att röja uppgift, får uppgiften inte heller i övrigt utnyttjas utanför den verksamhet i vilken sekretess gäller för uppgiften. I insiderstrafflagen (2000:1086) finns bestämmelser om förbud att utnyttja eller röja vissa uppgifter som är ägnade att väsentligt påverka kursen på finansiella instrument. Bestämmelser som begränsar möjligheten att utnyttja vissa upp- gifter som en svensk myndighet har fått från en myndighet i en annan stat finns i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål, lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, lagen (2000:344) om Schengens informationssystem samt lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete. Denna lag träder i kraft . 1Lagen omtryckt 1992:1474. 2Senaste lydelse 2000:1221. Ärendet och dess beredning tog , , och initiativ till ett rambeslut om gemensamma utrednings- grupper. har i ett yttrande (A5-0369/2001) godkänt förslaget till rambeslut. överlämnade regeringen en proposition till om antagande av rambeslutet (prop. 2001/02:71). godkände att antog rambeslutet (bet. 2001/02:JuU15, rskr. 2001/02:151). I propositionen om antagande av rambeslutet föreslogs inga ändringar i lag utan regeringen avsåg att återkomma till med förslag till vissa lagändringar. Rådet för rättsliga och inrikes frågor antog rambeslutet vid sitt möte (EGT L 162, 20.6.2002, s. 1), bilaga 1. I promemorian Gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar föreslogs en ny lag om gemensamma utredningsgrupper för brotts- utredningar. I promemorian föreslogs även ändringar i sekretesslagen (1980:100) och lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. De föreslagna lagändringarna syftade till att leva upp till åtagande i rambeslutet. Regeringen behandlar i detta ärende de förslag som lades fram i promemorian. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 3. En sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2002/6799/L5). Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har förordat att några av bestämmelserna i den remitterade lagtexten ändras. Det gäller dels tillämpningsområdet för lagen om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar enligt 1 §, dels behörigheten att ingå en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp enligt 3 §. Lagrådet har vidare föreslagit ett förtydligande i lagtexten som gäller utredningsåtgärder i enligt 4 §. Regeringen följer i propositionen Lagrådets synpunkter och har utformat bestämmelserna i enlighet härmed. I anslutning härtill har vissa språkliga justeringar gjorts. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter och förslag i berörda avsnitt samt i författningskommentaren till de lagrum som Lagrådet har lämnat synpunkter på. 4.1Rambeslutet om gemensamma utredningsgrupper uppmanade medlemsstaterna vid sitt möte i att utan dröjsmål se till att förutsättningar skapades för att kunna inrätta gemensamma utredningsgrupper (slutsats nr 43). En gemensam utredningsgrupp, som kan bestå av tjänstemän från brottsutredande myndigheter från två eller flera medlemsstater, har till uppgift att utreda viss brottslighet som har anknytning till de medlemsstater som inrättat antog rådet för rättsliga och inrikes frågor en konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan Europeiska unionens medlemsstater (EGT C 197, , s. 1). I artikel 13 i konventionen finns bestämmelser om gemensamma utredningsgrupper och i artiklarna 15 och 16 regleras det straff- och civilrättsliga ansvaret när tjänstemän från en medlemsstat är verksamma på en annan Enligt bestämmelserna i konventionen kan en inrättas för all typ av brottslighet. samma råd en förklaranderapport till konventionen (EGT C 379, 29.12.2000, s. 7). Konventionen träder i kraft när åtta medlemsstater har tillträtt konventionen. få medlemsstater tillträtt konventionen. åtagande om när medlemsstaterna senast skall tillträda den. Terrorattackerna i har aktualiserat behovet av att snabbt förbättra det rättsliga samarbetet mellan En åtgärd i denna riktning är att skapa förutsättningar för att kunna inrätta gemensamma utredningsgrupper. bakgrunden tog , , och initiativ till ett rambeslut om gemensamma utredningsgrupper. materiella bestämmelserna i rambeslutet är i sak identiska med artiklarna 13, 15 och 16 i EU:s konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål Rambeslutet innebär att genomförandet av dessa artiklar i konventionen tidigareläggs genom att det i rambeslutet fastställs rambeslutets bestämmelser skall vara genomförda i Rådet antog en rekommendation om en modell för överenskommelse om inrättande av en gemensam utredningsgrupp, antingen enligt rambeslutet eller enligt konventionen om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål (EUT C 121, 23.05.2003 s. 1). Genom rekommendationen uppmuntras de behöriga myndigheterna som önskar inrätta en gemensam utredningsgrupp att använda en viss modell för överenskommelsen i syfte att enas om gruppens arbetsmetoder. överenskommelsen skall de behöriga myndigheterna i lämplig omfattning fylla i uppgifter om bl.a. avtalsslutande parter, gruppens syfte och varaktighet, i vilken medlemsstat gruppen kommer att vara verksam, vem som skall vara ledare respektive medlem i gruppen samt vilka villkor och arrangemang som skall gälla för gruppen, t.ex. villkor om utredningsåtgärder, dataskyddsregler, kostnader och teknisk utrustning. Vidare kan gruppen i en bilaga till modellöverenskommelsen komma överens med företrädare för Europol, Eurojust och kommissionen om att Prop. 2003/04:4 dessa skall delta i den gemensamma utredningsgruppen och vilka arrangemang som då skall gälla. Det skall poängteras att den nämnda modellöverenskommelsen enbart skall ses som ett hjälpmedel när behöriga myndigheter i medlemsstaterna önskar ingå en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp enligt rambeslutet eller konventionen om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål . Modellöverenskommelsen behöver således inte användas utan inrättandet av den gemensamma utredningsgruppen kan ske på annat sätt. 4.2Förhållandet till andra samarbetsformer inom Europeiska unionen Inom Europeiska unionen har ett flertal instrument antagits som innebär nya samarbetsformer för det polisiära och straffrättsliga samarbetet. Ett av de första instrumenten gällde inrättandet av Europol (EGT C 316, 27.11.95, s. 1). Europol har som sitt främsta syfte att genom utbyte och analys av information från medlemsstaternas polismyn- digheter förbättra de förebyggande åtgärderna och kampen mot den organiserade brottsligheten. Europol har inga operativa uppgifter i konkreta brottsutredningar. antogs en gemensam åtgärd om inrättandet av ett europeiskt rättsligt nätverk (EGT L 191, 7.7.98, s. 4). Nätverket har som sin främsta uppgift att förbättra det straffrättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna. Varje medlemsstat utser en eller flera kontaktpunkter i hemlandet. Dessa kontaktpunkter skall fungera som länkar mellan medlemsstaterna när en brottsutredande myndighet i en medlemsstat behöver bistånd från en annan medlemsstat. Det rör sig främst om praktisk hjälp i enskilda ärenden, t.ex. vad en medlemsstat kräver för att kunna hjälpa till och till vem en ansökan skall skickas. Nätverket har inga operativa uppgifter utan brottsutredningen handhas på sedvanligt sätt av nationella myndigheter. antogs rådets beslut om inrättandet av Eurojust (EGT L 63, , s. 1). Eurojusts roll är framför allt att främja och förbättra samordningen av komplicerade brottsutredningar i flera medlemsstater och det rättsliga samarbetet mellan medlemsstaternas myndigheter. Det är den grövre organiserade brottsligheten som är Eurojusts huvudsakliga uppgift. Eurojust består av 15 medlemmar (en från varje medlemsstat). För att leva upp till sitt mål skall Eurojust kunna uppmana en myndighet i en medlemsstat att inleda en utredning eller godta att en annan medlemsstat är bättre skickad att genomföra utredningen. I den mån Eurojust ser ett behov kan den också uppmana medlemsstaterna att inrätta en gemensam utredningsgrupp. Medlems- staterna är inte på något sätt bundna av Eurojusts uppmaningar utan avgör själva om en uppmaning skall följas. Eurojust har inte heller några operativa befogenheter i brottsutredningar. De samarbetsformer som redovisats ovan har som sin främsta uppgift att förbättra det polisiära och straffrättsliga samarbetet mellan medlems- staterna i kampen mot den gränsöverskridande brottsligheten. Det kan Prop. 2003/04:4 ske genom att underlätta samordningen av flera brottsutredningar eller genom att hjälpa till med praktiska åtgärder när en medlemsstat behöver hjälp från en annan medlemsstat. Gemensamma utredningsgrupper skall också ses som en samarbets- form som syftar till att förbättra detta samarbete. En utredningsgrupp syftar till att tjänstemän från brottsutredande myndigheter i två eller flera medlemsstater tillsammans utreder brott som har kopplingar till de stater som inrättat gruppen. Vad som särskiljer en gemensam utredningsgrupp från övriga samarbetsformer är att en utredningsgrupp är operativ. Genom utredningsgruppens arbete samordnas en eller flera konkreta brottsutredningar i medlemsstaterna enligt de regler och befogenheter som gäller i respektive medlemsstat. Under utredningsgruppens ledare kan ett flertal olika konkreta utredningsåtgärder vidtas. En annan viktig skillnad är också att en gemensam utredningsgrupp inte är permanent, vilket de övriga samarbetsformerna är. När brottsutredningen är färdig upplöses utredningsgruppen. Tanken är att alla dessa samarbetsformer skall komplettera varandra i kampen mot den gränsöverskridande brottsligheten. 4.3Bestämmelser om gemensamma utredningsgrupper i andra internationella överenskommelser Bestämmelser om gemensamma utredningsgrupper finns även i andra internationella överenskommelser som gäller det internationella sam- arbetet i brottsutredningar. Såsom har nämnts återfinns bestämmelser om gemensamma utredningsgrupper i konventionen om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan Europeiska unionens medlemsstater, vilken antogs av rådet för rättsliga och inrikes frågor (se avsnitt 4.1). Denna har emellertid ännu inte trätt i kraft. I ett andra tilläggsprotokoll till konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål finns bestämmelser om gemensamma utredningsgrupper som i stort sett är identiska med de som återfinns i rambeslutet. Protokollet antogs av ministerkommittén i (ETS 182). I EU:s konvention om ömsesidigt bistånd och samarbete mellan tullförvaltningar (den s.k. , EGT C 24, 23.1.1998, s. 1) finns bestämmelser om gemensamma specialutrednings- lag. Till sitt innehåll liknar den konventionen rambeslutets bestämmelser i flera delar. Konventionen har emellertid inte den generella inriktning som rambeslutet har, utan är avsedd enbart för tullsamarbetet. Slutligen kan nämnas att i konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet finns en bestämmelse som ger avtalsstaterna möjlighet att bilda gemensamma utredningsgrupper (Doc. A/55/383). Bestämmelsen är allmänt hållen och innehåller inte sådana detaljerade regler som återfinns i rambeslutet. Rambeslutets innehåll och förhållandet till 5.1Artikel 1 gemensamma utredningsgrupper Artikel 1 är huvudbestämmelsen i rambeslutet. Bestämmelsen är i stort sett identisk med artikel 13 i EU:s konvention från om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål. Allmänna förutsättningar för att inrätta en gemensam utredningsgrupp Enligt punkten 1 kan en eller flera medlemsstater genom en ömsesidig överenskommelse inrätta en gemensam utredningsgrupp för brottsutredningar i en eller flera av de medlemsstater som inrättar gruppen. Det finns ingen skyldighet för en medlemsstat att delta i en utredningsgrupp utan endast en frivillig möjlighet till detta. En utredningsgrupp skall inrättas för ett särskilt syfte och för en begränsad period, vilken kan förlängas. Det är inte fråga om att inrätta permanenta utredningsgrupper som skall utreda en viss typ av brottslighet utan gruppens arbete avser en eller flera konkreta brottsutredningar som pågår . En utredningsgrupp skall exempelvis kunna inrättas i de fall det i en medlemsstat pågår en komplicerad brottsutredning som har kopplingar till andra medlemsstater eller när flera medlemsstater genomför brottsutredningar som kräver samordning av olika åtgärder i dessa medlemsstater. Möjligheterna att inrätta en gemensam utredningsgrupp är inte begränsad till viss brottslighet utan kan avse all typ av brottslighet. Man kan emellertid utgå ifrån att gemensamma utredningsgrupper oftast kommer att inrättas främst för att utreda allvarlig och gränsöverskridande brottslighet. En framställning om att inrätta en utredningsgrupp får göras av varje medlemsstat som berörs av den eller de utredningar som är aktuella. samarbetar t.ex. svenska åklagare och poliser med företrädare för andra staters brottsutredande myndigheter i olika grupper som är mer eller mindre löst sammanhållna. Detta samarbete är oreglerat och sker helt informellt. Om en sådan grupp befinner sig och agerar på svenskt territorium sker det helt enligt svenska förundersökningsregler. I punkten 11 i artikel 1 klargörs det också att rambeslutet inte skall påverka tillämpningen av andra befintliga bestämmelser eller överenskommelser som syftar till att inrätta gemensamma utredningsgrupper eller motsvarande samarbetsformer eller deras verksamhet. Det innebär att det informella samarbete som sker kan fortsätta på sedvanligt sätt utan att rambeslutet kommer att ha någon inverkan på detta arbete. Rambeslutet innebär att samarbetet mellan brottsutredande myndigheter i viss mån formaliseras när en gemensam utredningsgrupp inrättas med stöd av rambeslutet. Inrättandet av en gemensam utredningsgrupp enligt rambeslutet har också vissa särskilda rättsverkningar. Särskilda regler för hur utredningsåtgärder i får begäras och vidtas anges och uppgifter som tillhandahålls får inte användas på vilket sätt som helst. Därtill finns bl.a. en särskild regel om att tjänstemän som är verksamma i en annan medlemsstat skall likställas med tjänstemän från den staten när det gäller brott som de utsätts för eller begår. Inrättandet av en gemensam utredningsgrupp med stöd av rambeslutets bestämmelser kräver därför lagstiftning, framför allt för att särskilja gruppens arbete från det informella samarbete som sker i olika konstellationer mellan brottsutredande myn- digheter i flera stater, men också för att t.ex. klargöra vem som skall vara behörig att ingå en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp, se avsnitt 6.16.3. En framställning om att inrätta en gemensam utredningsgrupp skall enligt punkten 2 i artikel 1 i rambeslutet innehålla sådana uppgifter som för svenskt vidkommande följer av artikel 14 i konvention om ömsesidig rättslig hjälp (ETS 30, SÖ 1968:15). Utöver detta skall framställningen även innehålla förslag till utredningsgruppens sammansättning. Gemensamma utredningsgrupper är en möjlighet som de brotts- utredande myndigheterna i medlemsstaterna kommer att ha för att mer effektivt och framgångsrikt bedriva brottsutredningar. En medlemsstat är inte på något sätt tvungen att vara med i en utredningsgrupp. Gruppen inrättas också efter en ömsesidig överenskommelse mellan berörda medlemsstater (se artikel 1.1). En framställning från en annan medlemsstat om att en grupp skall inrättas skall således inte ses som en traditionell och sedvanlig ansökan om rättslig hjälp från en stat till en annan stat, vilken därmed har mer eller mindre en skyldighet att hjälpa till, utan skall mer ses som uppgifter som staterna behöver för att avgöra om de skall delta i gruppen eller inte. Man torde således kunna utgå ifrån att om en behörig myndighet i en annan medlemsstat vill att t.ex. en svensk åklagare skall delta i en utredningsgrupp kommer den svenska åklagaren att kontaktas och erhålla de uppgifter som krävs för att åklagaren skall kunna ta ställning till framställningen. Innan det blir aktuellt att formellt inrätta en utredningsgrupp kommer det i de allra flesta fallen att finnas en etablerad kontakt mellan de berörda myndigheterna, t.ex. genom det arbete som Eurojust bedriver eller genom de kontakter som Europeiska rättsliga nätverket tillhandahåller. Behöver den svenska myndigheten kompletterande uppgifter är det inget som hindrar den från att kontakta den utländska myndighet som vill inrätta en grupp och inhämta dessa kompletteringar.