prop · GR0313 · 2003-10-02 00:00:00 — Trots att tveksamhet framförts beträffande en vald ordförande i synes en sådan funktion kunna bli den lösning som kommer att godtas av medlemsstaterna inom ramen för en bredare kompromiss. Det ligger inte minst i de mindre medlemsstaternas intresse att skall fungera bättre än . Erfarenheterna visar att det blir svårare och svårare att kombinera ett aktivt ordförandeskap i med att inneha posten som stats- eller regeringschef i ett medlemsland. Uppdelningen av utrikesfrågor och allmänna frågor på två olika rådsformationer samt det fleråriga arbetsprogrammet är andra inslag som bör gynna ökad kontinuitet och effektivitet i rådets arbete. är det viktigt att principen om rotation mellan medlemsstaternas ordförandeskap i rådet behålls. Konventet öppnar för olika modeller av gruppordförandeskap, där flera länder delar på ordförandeskapet, något som också bör ge stadga och kontinuitet i en utvidgad union. Däremot är förslaget om att alla lagstiftningsfrågor skall hanteras i ett nytt lagstiftningsråd tveksamt. Det är knappast ändamålsenligt att skilja på den förberedande politiska beredningsprocessen av ett lagstiftnings- ärende, som sker i berörd rådsformation, och det formella beslutet. Möjlighet till majoritetsbeslut finns inom flertalet politikområden inom gemenskapsrätten. Mot den bakgrunden är det rimligt att konventet föreslår kvalificerad majoritet som huvudregel i beslutsfattandet. Vissa områden bör dock under alla omständigheter undantas. Skatter är ett sådant område. Frågan om lämplig beslutsform för kulturområdet bör noggrant övervägas. Konventet föreslår också att det skall vara möjligt för att efter enhälligt beslut införa kvalificerad majoritet även på områden där enhällighet föreskrivs. Detta skulle kunna tolkas som att en väg öppnas för att göra grundläggande förändringar i fördraget i bred mening utan att gå vägen över ratifikation i de nationella parlamenten, vilket bör undvikas. Hur förslagen om de s.k. passerellerna förhåller sig till 10 kap. 5 § första stycket RF har utvecklats i avsnitt 4.3. Definitionen av kvalificerad majoritet föreslås bli ändrad från och då ersätta det hittillsvarande systemet med vägda Från svensk synpunkt finns det egentligen inte någon tungt vägande anledning att frångå den uppgörelse som gjordes i i denna fråga. Konventets förslag gynnar de fyra stora medlemsländerna något mer, särskilt . Erfarenheten visar att ett eller två av de stora länderna ofta driver samma ståndpunkt som i de flesta frågor. Det kan därför antas att konventets förslag i praktiken inte skulle innebära avsevärt sämre möjligheter för att hävda sin uppfattning. Förslaget att inrätta en utrikesminister för unionen bör kunna främja ökad effektivitet, förbättrad samstämmighet och en mer enhetlig extern representation. Den konstruktion som konventet föreslår riskerar dock att bidra till en sammanblandning av rådets respektive kommissionens skilda roller. Det förefaller dessutom mindre lämpligt att låta unionens utrikesminister inneha ordförandeposten då beslut fattas i rådet, som han eller hon har ett tydligt ansvar för initiativ och genomförande. Modellen med en kommissionsledamot per land, varav femton har rösträtt, och med strikt rotation mellan de två kategorierna av kommis- sionsledamöter, synes vara en möjlig kompromiss. Den kan dock förväntas vara fortsatt kontroversiell. Kommissionen får även en tydligare roll som initiativtagare till, och verkställare av, beslut vilket är positivt på de områden där kommissionen har ett tydligt mandat. Även föreslås få en ökad roll genom att, när inte annat anges, vara medbeslutande i lagstiftningsfrågor. När det gäller fördelningen av platser i är den överenskommelse som gjordes i en balanserad kompromiss som bör vara vägledande för framtida fördelning. Att domstolen i princip blir behörig över hela det konstitutionella för- dragets område, med undantag för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, är en naturlig följd av att man inför ett samlat fördrag och en enhetlig institutionell struktur. En mer ingående översyn av konventets förslag när det gäller domstolen skulle dock vara önskvärd i samband med regeringskonferensen. Sammanfattningsvis innehåller konventets förslag i de institutionella delarna både element som är positiva eller framstår som rimliga, och punkter som bör diskuteras vidare i regeringskonferensen. Det viktiga blir att uppnå en tillfredställande helhetslösning. 10 De nationella parlamentens roll De nationella parlamentens roll i unionens arbete har uppmärksammats allt mer. Konventet har behandlat frågan huruvida de nationella parlamenten skall få ökade möjligheter att påverka sina respektive regeringar. Konventet har även diskuterat ändringar av de nationella parlamentens möjlighet att pröva hur subsidiaritetsprincipen (avsnitt 8.1) tillämpas redan när kommissionen lägger sina lagstiftnings- förslag. (Protokoll om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen samt protokoll om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.) Konventets förslag medför ändringar i det protokoll om de nationella parlamentens roll som finns bifogat till fördragen. Ändringarna ger de nationella parlamenten ökade möjligheter att påverka EU-politiken genom sina respektive regeringar och direkt på EU-nivå. Konventet föreslår att en politisk mekanism för tidig varning ("early warning system") införs som direkt involverar de nationella parlamenten för kontroll av subsidiaritetsprincipens efterlevnad. Förslaget innebär att kommissionen skall skicka alla sina lagstiftnings- förslag och ändrade förslag till de nationella parlamenten som den skickar förslagen till unionslagstiftaren, dvs. rådet och Europa- parlamentet. från avsändandet har de nationella parlamenten möjlighet att genom ett motiverat yttrande framföra att det aktuella förslaget enligt parlamentets eller kammarens uppfattning inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Varje nationellt parlament som består av två kammare skall enligt förslaget tilldelas två röster, dvs. varje kammare får en röst. För att inte parlament med endast en kammare skall missgynnas tilldelas även de två röster. Om så många yttranden kommer in att de motsvarar minst en tredjedel av samtliga röster skall kommissionen ompröva sitt förslag. För frågor på området frihet, säkerhet och rättvisa gäller att kommissionen skall ompröva förslaget om yttranden som motsvarar minst en fjärdedel av samtliga röster har inkommit. Efter omprövningen kan kommissionen besluta att antingen stå fast vid sitt förslag, ändra det eller dra tillbaka det. Kommissionen skall i samtliga fall motivera sitt beslut. Dessutom föreslås att domstolen skall vara behörig att pröva en talan om åsidosättande av subsidiaritetsprincipen som väcks av medlems- staterna eller överlämnas av dem på ett nationellt parlaments eller av en kammare i ett sådant parlaments vägnar i enlighet med deras interna rättsordning. Även skall, enligt förslaget, vara behörig att väcka talan när det gäller en rättsakt som inte kan antas utan att kommittén har hörts. Parlamenten delges också information om rådets arbete genom att dagordningarna för, och resultaten av, rådets möten direkt skickas till medlemsstaternas nationella parlament. Slutligen föreslås skärpta krav när det gäller tidsgränser i rådets arbete för att de nationella parlamenten skall hinna granska lagförslag. Det nuvarande protokollet stadgar att skall förflyta från den dag då lagstiftningsförslag av kommissionen görs tillgängligt för de nationella parlamenten till det att förslaget sätts upp på rådets dag- ordning. Till detta läggs ytterligare en tidsmarginal, som fastställer att det från den dag då ett förslag förs upp på rådets dagordning och till dess att det antas en gemensam ståndpunkt skall det, i normalfallet, förflyta . Många remissinstanser är positiva till att de nationella parlamentens roll i EU-samarbetet stärks. Flera välkomnar förslaget om att ge de nationella parlamenten en roll vid kontroll av subsidiaritetsprincipen på unionsnivå, medan andra ställer sig tveksamma. Statskontoret framhåller t.ex. att det är angeläget att regeringens förmåga att föra en enhetlig och konsekvent och därmed kraftfull europapolitik inte ifrågasätts och försvåras. Regeringsrätten kan dock inte finna att de nationella parlamentens möjlighet att avge yttrande om tillämpningen av subsidiaritetsprincipen står i strid med regeringsformen eftersom endast skall kunna avge en meningsyttring som inte binder som stat. och anser att förslaget innebär att vissa regioner med lagstiftande befogenheter får en särställning inom unionen och att konstitutionen därmed gör skillnad utifrån hur de olika medlemsstaterna valt att utforma sin egen konstitutionella struktur. De nationella parlamentens inflytande över EU-politiken bidrar till att ge EU:s beslut nödvändig legitimitet och parlamenten bör därför ges bästa möjliga förutsättningar att utöva detta inflytande. De nationella parla- menten måste få god och snabb tillgång till information samt rimliga tidsmarginaler för att kunna agera. Konventets förslag innebär avsevärda förbättringar i detta avseende. Möjligheten att utöva inflytande skapar också behov av goda tidsmarginaler för att de nationella parlamenten skall kunna påverka sina regeringar, vilket är något som konventet tillgodosett på ett bra sätt i sitt förslag. De nationella parlamentens roll i subsidiaritetsprövningen innebär att de ges en större direkt roll gentemot EU-nivån, något som tidigare i princip varit förbehållet medlemsstaternas regeringar. Därmed stärks subsidiaritetsprövningen. Det är viktigt att denna roll utformas på ett sätt som överensstämmer med kompetensfördelningen mellan riksdag och regering, dvs. uppgiften att företräda i förhållande till andra stater eller mellanstatliga organisationer ankommer på regeringen ensam. Detta följer av att regeringen styr riket och ensam ingår överenskommelser med en annan stat eller mellanfolklig organisation. De ökade möjligheterna till inflytande och kontroll över EU:s lagstiftningsprocess som ges de nationella parlamenten i konventets förslag innebär för svensk del inte någon ändring av samrådsförfarandet mellan regeringen och . Fördraget bör vara neutralt i förhållande till respektive medlemsstats konstitutionella struktur. Förslaget att skall ges talerätt inför domstolen ter sig för långtgående mot bakgrund av den rent konsultativa roll kommittén har. 11 Instrument och beslutsprocedurer Förenklingen av unionens rättsinstrument, och därmed även be- slutsprocedurerna, har varit en viktig uppgift för konventet. Konventet föreslår att antalet rättsliga instrument minskas från femton till sex samt att de kvarvarande instrumenten förses med beteckningar som är begripligare för medborgarna. Vissa av instrumenten har liknande verkan som tidigare även om de har getts nya namn. Följande sex rättsliga in- strument föreslås: -europeiska lagar, -europeiska ramlagar, -europeiska förordningar, -europeiska beslut, Lagar och ramlagar skall i regel antas enligt medbeslutandeproceduren (rådet och är medlagstiftare) som byter namn till "det vanliga lagstiftningsförfarandet" för att uttrycka dess nya rang som generell procedur för antagande av lagstiftning. Europeiska förordningar och beslut skall huvudsakligen antas av de båda institutioner som utövar den verkställande funktionen, antingen rådet eller kommissionen. Dessutom föreslås att kommissionen skall kunna anta s.k. delegerade akter som kompletterar eller ändrar vissa mindre väsentliga delar av en europeisk lag eller ramlag. Syftet är att uppmuntra lagstiftaren (rådet och ) att koncentrera sig på de grundläggande inslagen och undvika att lagar och ramlagar blir alltför detaljerade. (Artiklarna 32-38 med följdändringar i del III.) 11.1 Instrumenten konventets förslag Europeiska lagar och ramlagar I konventsförslaget görs en åtskillnad mellan rättsakter och akter som inte Rättsakterna skall endast vara två, nämligen europeiska lagar och europeiska ramlagar. En europeisk lag är en direkt motsvarighet till vad som utgör en förordning och är till alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. är en direkt motsvarighet till vad som utgör ett direktiv dvs. som är bindande för medlemsstaterna med avseende på det resultat som skall uppnås men som överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. skall enligt konventets förslag i normalfallet antas gemensamt av de båda institutioner som delar på den lagstiftande funktionen, nämligen Beslutet skall tas med stöd av det s.k. med- beslutandeförfarandet, vilket förutsätter att rådet och är överens innan beslut kan fattas. I särskilda fall, som anges i det konstitutionella fördraget, skall dock rättsakter kunna antas av med deltagande av rådet eller av rådet med deltagande av . Europeiska förordningar och beslut I förslaget definieras europeiska förordningar på samma sätt som dagens förordningar. De föreslås ha allmän giltighet och till alla delar vara bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat men de föreslås dessutom kunna ha samma verkan som ett direktiv har . En europeisk förordning föreslås nämligen också kunna vara bindande för varje medlemsstat med avseende på det resultat som skall uppnås. Konventet föreslår att europeiska beslut skall ges en något vidare definition än dagens beslut, eftersom ett beslut enligt förslaget inte med nödvändighet måste vara riktat, vilket är fallet . Ett av syftena med denna utvidgade definition är att även göra beslutet till ett rättsligt in- strument på området för gemensam utrikes- och säkerhetspolitik som ersätter gemensamma åtgärder och gemensamma ståndpunkter. Konventet har också föreslagit att en ny kategori akter skall inrättas, nämligen delegerade akter som kompletterar eller ändrar vissa inte väsentliga delar av en europeisk lag eller ramlag. Syftet är att uppmuntra lagstiftaren att koncentrera sig på de grundläggande inslagen och undvika att lagar och ramlagar blir alltför detaljerade. Enligt förslaget skall det bli möjligt att i europeiska lagar och europeiska ramlagar till kommissionen delegera en befogenhet att utfärda delegerade förordningar. ramlagarna skall uttryckligen fastställas delegeringens mål, innehåll, omfattning och varaktighet samt villkor för återkallande och ikraftträdande av den delegerade akten. De väsentliga delarna av ett område får inte delegeras. Enligt nu gällande bestämmelse kan rådet i de rättsakter som rådet antar ge kommissionen befogenhet att genomföra de regler som rådet beslutar. Konventet föreslår att det i denna bestämmelse klargörs att unionens rättsligt bindande akter i första hand skall genomföras av medlems- Om det finns särskilda behov av ett enhetligt genomförande får kommissionen, eller i särskilda fall och inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, rådet genomför beslut. Genomförandeakterna föreslås benämnas europeiska genomförande- förordningar eller europeiska genomförandebeslut. Rekommendationer och yttranden förblir liksom icke 11.2 Beslutsprocedurer konventets förslag Förenklingen av beslutsprocedurerna har varit en viktig uppgift för konventet. Det stora antalet beslutsförfaranden beror delvis på de många kraven på samråd med olika organ och institutioner i kombination med de skilda omröstningsbestämmelserna för rådet, nämligen enhällighet och kvalificerad majoritet. Om man bortser från detta och endast tar hänsyn till och rådets respektive roll minskas beslutsförfarandena huvudsakligen till fem: medbeslutande, samarbete, samtycke och enkelt yttrande från samt besluts- fattande av rådet ensamt. Vanligt lagstiftningsförfarande (medbeslutandeförfarandet) I nuvarande fördrag deltar som lagstiftare på jämställd fot med rådet i det s.k. medbeslutandeförfarandet. tillämpas förfarandet bl.a. på områden som den inre marknaden, arbetstagares fria rörlighet, etableringsrätt, transporter, undervisning och yrkesutbildning samt konsumentskydd. Som nämnts ovan föreslår konventet att detta förfarande skall tillämpas generellt för antagandet av europeiska lagar och ramlagar. Benämningen skall ändras till det vanliga lagstiftnings- förfarandet. Huvudmomenten i det vanliga lagstiftningsförfarandet beskrivs i del I i det konstitutionella fördraget. Europeiska lagar och ramlagar skall antas av parlamentet och rådet på förslag av kommissionen. Därutöver hänvisas till en bestämmelse i del III av det konstitutionella fördraget där förfarandets olika steg beskrivs närmare. Förfarandet motsvarar i stort dagens medbeslutandeförfarande förutom att vissa språkliga och redaktionella anpassningar har gjorts. Vidare har vissa särregler införts för rättsakter som medlemsstater tar initiativ till på området frihet, säkerhet och rättvisa. Rådet fattar , med några få undantag, beslut med kvalificerad majoritet under hela medbeslutandeförfarandet. Konventet föreslår omröstning med kvalificerad majoritet i rådet i samtliga fall där det vanliga lagstiftningsförfarandet tillämpas. I särskilda fall, som anges i det konstitutionella fördraget, föreslås europeiska lagar och ramlagar antas av rådet med deltagande av eller med deltagande av rådet i enlighet med särskilda lagstiftningsförfaranden. Den vanligaste besluts- proceduren föreslås liksom vara att europeiska lagar och ramlagar antas av rådet med olika former av medverkan från och andra institutioner och organ. Rättsakter som antas av rådet kräver enligt förslaget till konstitutionellt fördrag i vissa fall godkännande och i vissa fall parlamentets hörande. Det nuvarande samarbetsförfarandet infördes genom Europeiska enhetsakten för att ge ökad tyngd åt samrådet med parlamentet vid antagande av vissa beslut, även om man lät rådet få sista ordet. tillämpas förfarandet i ett fåtal fall inom ramen för den ekonomiska och monetära politiken. Konventet föreslår att samarbetsförfarandet avskaffas. Många remissinstanser är positiva till renodlingen av unionens rättsinstrument. Ett flertal, däribland för europa- politiska studier och vid , pekar dock på tvetydig terminologi, bl.a. rörande distinktionen mellan rättsakter och andra rättsinstrument. Flera remissinstanser, däribland Statskontoret, finner det svårt att överblicka konsekvenserna av de nya rättsinstrumenten delegerade akter och genomförandeakter. Konventets förslag att minska antalet rättsliga instrument gör systemet mer begripligt. En juridisk-teknisk översyn av terminologin är emellertid nödvändig. Konventets förslag om införande av delegerade akter och för- tydligandet för användandet av genomförandeakter kan komma att effektivisera lagstiftningsarbetet samt stärka kommissionens verk- ställande funktion, vilket är bra. Delegerade akter kan återkallas, vilket understryker att unionens lagstiftare behåller den slutliga kontrollen över hur denna uppgift utövas. Det finns ett stort behov av att rationalisera och förenkla förfarandena för antagande av rättsakter. Konventets förslag till uppdelning i vanligt lag- stiftningsförfarande och särskilt lagstiftningsförfarande bidrar till att förtydliga vilket förfarande som skall gälla. I de fall där det vanliga lagstiftningsförfarandet skall användas har konventet begränsat sig till att hänvisa till europeiska lagar och ramlagar. När särskilda lagstiftnings- förfaranden används hänvisas till rådets europeiska lag eller ramlag respektive europeiska lag eller ramlag. Det blir härigenom tydligt för enskilda vilka akter som får antas på ett visst område och vem inom EU som fattar beslut om lagstiftningen. 12 Öppenhet och demokrati I det nuvarande fördraget slås fast att unionens beslut skall fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt. Varje unionsmedborgare skall ha rätt att ta del av , rådets och kommissionens handlingar. Konventet har betonat vikten av att unionens institutioner blir än mer öppna. Konventet har också behandlat andra frågor som rör öppenhet och demokrati i unionen, bl.a. god förvaltning, dataskydd, principen om deltagardemokrati, den europeiska ombudsmannens roll, europeiska politiska partier samt kyrkors ställning. (Artiklarna 44-51 med följdändringar i del III.) 12.1 Öppenhet konventets förslag Konventets förslag betonar att arbetet i unionens institutioner, myndigheter och organ skall bedrivas så öppet som möjligt. Den allmänna principen om att unionens beslut skall fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt föreslås finnas kvar och skrivs in i del I i det konstitutionella fördraget. Konventet föreslår att rådets möten skall vara öppna när lagstiftnings- förslag diskuteras och antas. Konventet föreslår även att den rätt att få tillgång till Europa- parlamentets, rådets och kommissionens handlingar som följer av bestämmelserna i nuvarande fördrag i fortsättningen skall gälla unionens samtliga institutioner, myndigheter och organ och inte bara Europa- parlamentet, rådet och kommissionen. (), som i konventets förslag skall bli en institution, och domstolen föreslås omfattas av handlingsoffentligheten beträffande deras administrativa verksamhet. Konventet föreslår vidare, som en följd av att pelarstrukturen avskaffas, att nuvarande bestämmelser om skydd för enskilda, när det gäller behandling av och fri rörlighet för personuppgifter, görs tillämpliga även på de områden som motsvarar andra och tredje pelaren. Dessutom understryks att unionens institutioner, myndigheter och organ skall ha en öppen, effektiv och självständig förvaltning. 12.2 Demokrati konventets förslag Konventet föreslår också att unionen i all sin verksamhet skall respektera principen om jämlikhet mellan unionens medborgare. Medborgarna skall ha möjlighet att delta i, och påverka, unionens demokratiska liv. Detta slår konventet fast genom att föreslå att unionen skall bygga på principen om representativ demokrati. Det är även viktigt, enligt konventet, att politiska partier på europeisk nivå skapar ett ökat medvetande och intresse bland medborgarna för europeisk politik och att de speglar medborgarnas vilja. Konventet föreslår också en bestämmelse om principen om deltagar- demokrati. Unionens institutioner skall ge medborgarna och de repre- sentativa sammanslutningarna möjlighet att uttrycka, och offentligt diskutera, sina åsikter inom alla unionens områden. Konventet föreslår att EU-medborgare skall ha rätt att uppmana kommissionen att lägga fram förslag i en fråga om minst en miljon namnunderskrifter från EU- medborgare från ett betydande antal medlemsstater ställer sig bakom detta. Unionens institutioner skall också föra en öppen och regelbunden dialog med det civila samhället. För att unionens åtgärder skall vara så enhetliga och öppna som möjligt föreslår konventet att kommissionen skall samråda med berörda parter innan förslag läggs fram. Detta påminner om det svenska remissförfarandet. I konventets förslag finns bestämmelser om den europeiska ombudsmannen. Konventet föreslår inte någon förändring av om- budsmannens befogenheter, men betonar ombudsmannens roll genom att lägga in en artikel om detta i avdelningen om unionens demokratiska liv i del I i det konstitutionella fördraget. Det framgår där att ombudsmannen även i fortsättningen skall väljas av och vara självständig i sin arbetsutövning. I del III av det konstitutionella fördraget finns de närmare bestämmelserna om ombudsmannen. Inte heller artikeln om europeiska politiska partier föreslås genomgå några ändringar, med undantag för att en del av den placeras i del I av det konstitutionella fördraget. Resterande bestämmelser placeras i del III av det konstitutionella fördraget. Konventet föreslår en artikel som behandlar kyrkors och andra religiösa och icke religiösa organisationers ställning i unionen. Artikeln skall införas i avdelningen om unionens demokratiska liv. Det framgår av artikeln att unionen respekterar kyrkornas, de religiösa samfundens samt de filosofiska och andra religiösa och icke religiösa organisationernas ställning. Unionen skall upprätthålla en dialog med dessa.