prop · GR0341 · 2003-11-26 00:00:00 — Vid införande av ett enhetstillstånd förändras inte förhållandena för var skyldigheten att betala skatt uppkommer. Det är fortfarande i importlandet. Tullskulden anses däremot i ett sådant fall uppkomma i det tillståndsgivande landet. I artikel 215 i tullkodexen ges reglerna för var en tullskuld skall anses ha uppkommit. Huvudregeln är att tullskulden anses uppkomma på den plats där de omständigheter inträffar som förorsakar skulden. Enligt artikel 79 i tullkodexen medför övergång till fri omsättning att lagenliga tullar skall debiteras. Enligt artikel 201 i tullkodexen uppkommer en tullskuld vid import när varan övergår till fri omsättning (punkt 1) och tullskulden uppkommer då tulldeklarationen tas emot (punkt 2). Detta ger inte ett tydligt svar på var de omständigheter som förorsakat tullskulden skall anses ha uppkommit. Några andra bestämmelser på gemenskapsnivå som gör denna bild tydligare synes inte finnas. I praktiken anses normalt sett att tullskulden uppkommer i det land där varan fysiskt sätts i fri omsättning. När en vara som fysiskt befinner sig i ett land deklareras till förfarandet övergång till fri omsättning genom en anmälan i form av en bokföringsåtgärd i ett annat land finns dock skäl att anse att tullskulden uppkommer i det land där bokföringsåtgärden görs. Denna tolkning synes alla medlemsländer och kommissionen ha delat i de diskussioner som så här långt har förts om frågan. Bedömningen utgör en för de förslag som lämnas i denna proposition. Vid tolkningen att tullskulden uppkommer i det tillståndsgivande landet skall en kompletterande deklaration lämnas där och tull ska beräknas, beslutas och uppbäras av det tillståndsgivande landets behöriga myndigheter. Det tillståndsgivande landet skall se till att gemenskapens egna medel levereras till gemenskapen. Den andel av tullintäkterna som Prop. 2003/04:41 utgör nationella medel tillfaller enligt gemenskapsrätten det 4.12Tillämpning av mellanstatligt enhetstillstånd mellan andra medlemsländer Det har pågått en del operativ försöks- verksamhet runt om i med tillstånd motsvarande mellanstatliga enhetstillstånd. Dessa tillstånd har huvudsakligen gällt övergång till fri omsättning. Det är framförallt mellan , och som dessa försök har bedrivits och då, så vitt känt, alltid i kombination med ett tullagerförfarande. Även och har deltagit i några fall. Det har sammanlagt rört sig om ett tiotal olika projekt. Det finns också ett trettiotal tillstånd utfärdade mellan och . Dessa tillstånd innebär nästan uteslutande att tillståndet är utfärdat i men varorna inkommer vid den yttre gränsen i . Förfarandet innebär att företaget anmäler varan för övergång till fri omsättning vid gränsen i istället för att som tidigare anmäla varan till transitering till . Erfarenheterna från tullmyndigheternas sida sägs vara i det stora hela positiva, trots att man i ytterst få fall har hittat verkligt effektiva lösningar. Tillstånden bygger i de flesta fall på att företagen gör anmälningar både i det tillståndsgivande landet och i importlandet. I dessa förfaranden ingår vanligen även en ganska omfattande hantering av pappersdokument. De flesta inblandade parterna har också uttryckt att processen med att hantera och utfärda denna typ av tillstånd har varit mycket långdragen av många olika skäl. Det är då frågan om allt från språkliga problem till frågan om tillämpningen av överenskommelserna mellan de inblandade medlemsländerna. Mellan och har det mellan tullmyndigheterna upprättats överenskommelser om hur förfarandet skall gå till vari också ingår fördelningen av de nationella medlen. I har tullmyndigheten fått regeringens medgivande att teckna tolv tillstånd. Därefter måste myndigheten få ett förnyat medgivande om ytterligare tillstånd skall kunna medges. har enligt uppgift också ingått motsvarande överenskommelser på myndighetsnivå. Enligt de uppgifter inhämtat från hanteras där frågor om överenskommelser av . När det gäller frågan om fördelning av de nationella medlen finns olika lösningar. Från att hela beloppet tillfaller det tillståndsgivande landet, via en fördelning hälften var, till att hela beloppet tillfaller importlandet. Mervärdesskatt och handelsstatistik hanteras mellan företaget och respektive myndighet i import- respektive exportlandet. Detta innebär emellertid en hel del extra administration för såväl de inblandade företagen som för myndigheterna. Slutligen kan noteras att det pågår förhandlingar mellan olika medlemsländer vilket torde innebära att det kan finnas förutsättningar för att utfärda ytterligare mellanstatliga enhetstillstånd. dessa förhandlingar deltar nu även , och men Prop. 2003/04:41 för dessa länder rör det sig för tillfället enbart om exportprocedurer. 4.13Sverige och mellanstatligt enhetstillstånd Första gången ett företag visade intresse i för ett mellanstatligt enhetstillstånd var . Det har pågått diskussioner i olika omgångar med olika intressenter. har haft ett kontinuerligt samarbete med tulladministrationen i . Detta har resulterat i en modell för hur man skall kunna kontrollera företag på en internationell nivå. Den har kallats COMPACT (Compliance, Partnership between Customs and Trade). Arbetet med modellen har slutförts och då har förutom och även , , , och deltagit i arbetet. Kommissionen har stöttat arbetet ekonomiskt och har även deltagit vid en rad olika projektmöten . Vid en del möten har även och deltagit. I samband med slutkonferensen gav samtliga deltagande tulladministrationer sitt fulla stöd till modellen. Ett av användningsområdena för COMPACT är att ge underlag för att kunna utfärda mellanstatliga enhetstillstånd. I utvecklingen av modellen har två större företag aktivt deltagit i arbetet. Ett har sitt huvudkontor i och ett i . har i samband med detta tillsammans med de båda företagen arbetat fram exempel på hur mellanstatliga enhetstillstånd skulle kunna utformas. har vidare i sina kontakter med ett flertal olika större företag fått förfrågningar vilka möjligheter det finns att tillämpa mellanstatliga enhetstillstånd i . Totalt sett rör det sig om ett femtontal större företag som bedriver verksamhet i som aktivt har efterfrågat dessa möjligheter. har också vid besök på större företag som gjorts och sett att nästan alla dessa större företag skulle kunna nyttja möjligheterna vad gäller mellanstatligt enhetstillstånd. Enligt uppgift från är de länder som de aktuella företagen i första hand varit intresserade av , , , , , , och . har fått förfrågningar avseende mellanstatliga enhetstillstånd i första hand från tullmyndigheterna i , , och . Som har nämnts förutsätter ett mellanstatligt enhetstillstånd en överenskommelse mellan de berörda medlemsstaterna. Överens- kommelse med annan stat ingås av regeringen (10 kap. 1 § regeringsformen). Regeringen får dock inte ingå en för riket bindande överenskommelse utan att har godkänt denna om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas, eller om överenskommelsen i övrigt gäller något ämne i vilket Prop. 2003/04:41 skall besluta. Regeringen får heller inte ingå en för riket bindande internationell överenskommelse utan att har godkänt den, om överenskommelsen är av större vikt (10 kap. 2 § regeringsformen). Huruvida en överenskommelse om mellanstatligt enhetstillstånd kräver godkännande får avgöras från fall till fall. I promemorian Mellanstatligt enhetstillstånd tillstånd till förenklat tullförfarande baserat på en internationell överenskommelse (Ds 2003:26), har framförts uppfattningen att en överenskommelse om mellanstatligt enhetstillstånd skall underställas godkännande, i vart fall om överenskommelsen innefattar fördelning av nationella medel. 5 Överväganden och förslag 5.1Införa en möjlighet att använda mellanstatliga enhetstillstånd Regeringens förslag: I tullagen införs bestämmelser som ger en grund för att utfärda mellanstatliga enhetstillstånd som skall tillämpas i en annan medlemsstat och att godta ett sådant tillstånd utfärdat i en annan medlemsstat, allt inom ramarna för tullagstiftningen och en överenskommelse med den andra staten. Möjligheten att ge och godta tillstånd begränsas till det förenklade förfarandet lokalt klareringsförfarande. Regeringens bedömning: Någon begränsning av möjligheten att använda mellanstatligt enhetstillstånd för vissa varor bör inte införas på lagnivå. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Alla remissinstanser utom en har i huvudsak tillstyrkt förslagen eller inte haft någon erinran. har avstyrkt förslagen. Myndigheten har därvid anfört bl.a. att den inte ser något behov av att införa den föreslagna möjligheten och att systemet skulle bli för krångligt att hantera både för företagen och myndigheterna. Ett genomförande av förslaget skulle innebära att ett redan krångligt författningskomplex skulle bli än mer krångligt. Myndigheten har exemplifierat sitt ställningstagande med tänkta importsituationer avseende alkohol och tobak. har tillstyrkt förslagen i huvudsak, men har ifrågasatt om möjligheten att använda mellanstatliga enhetstillstånd inte borde begränsas avseende vissa restriktionsvaror. Kollegiet har därvid pekat på livsmedel och djur som varugrupper där en begränsning skulle kunna övervägas. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Regeringen anser att det finns fördelar i att delta i arbetet med att utveckla förfarandet med mellanstatliga enhetstillstånd, särskilt sett på . Det har funnits en efterfrågan på sådana förenklingar som ett system med mellanstatliga enhetstillstånd möjliggör. En utveckling mot ett ökat samarbete mellan myndigheterna inom gemenskapen är naturligt. då till fördel att tidigt kunna vara med och påverka utvecklingen och att tidigt kunna erbjuda näringslivet de fördelar som systemet medför. Förslagen är i delar tekniskt komplicerade. Det är emellertid ett relativt fåtal företag som kan bli aktuella för att tillämpa de föreslagna bestämmelserna, i vart fall i detta skede. Det är alltid företaget som väljer om man vill ansöka om ett mellanstatligt enhetstillstånd och som har att göra bedömningen av om förfarandet sammantaget medför en positiv effekt för företaget. Näringslivets representanter i remissomgången har i huvudsak varit positivt inställda till förslagen. Det har även och flera myndigheter vars verksamhet nära berörs av förslagen, såsom , och , varit. Tobak och alkohol är två varugrupper som erbjuder särskilda problem dels tekniskt avseende uttag av punktskatter, dels genom att det är varor som ofta är föremål för en illegal handel. Tobak och alkohol är dock inte typiskt sett varor där användning av ett mellanstatligt enhetstillstånd kommer att bli aktuellt. Det kan mycket väl finnas skäl att utesluta dessa varugrupper, och andra varugrupper, helt eller delvis från användningsområdet för mellanstatligt enhetstillstånd. Sådana begränsningar bör dock inte införas på lagnivå. Ett förfarande med mellanstatliga enhetstillstånd förutsätter en mellanstatlig överenskommelse med minst två parter som kan ha delvis olika önskemål om vilket utrymme för förenklingar som bör finnas. Enligt regeringens uppfattning är det därför lämpligast att hantera frågan om begränsningar avseende vissa varor i överenskommelsen. Eftersom överenskommelsen torde komma att underställas godkännande (se avsnitt 4.14), innebär en sådan ordning inte att berövas ett inflytande över frågan om begränsningar av för vilka varugrupper det skall vara möjligt att använda mellanstatliga enhetstillstånd. Möjligheten att använda mellanstatliga enhetstillstånd föreslås däremot bli begränsat till att avse det förenklade förfarandet lokalt klareringsförfarande. Detta eftersom det endast är avseende ett sådant förfarande som det gjorts en bedömning av vilka nationella åtgärder som krävs för ett genomförande. synes inte något annat förenklat förfarande för import eller export kunna bli aktuellt. Regeringens förslag: I tullagen införs bestämmelser som innebär ett förbud mot att med stöd av ett mellanstatligt enhetstillstånd som utfärdats i en annan medlemsstat sätta varor i fri omsättning i eller föra ut dem från i strid mot i gällande restriktioner. skall underrättas om att en vara kommer att sättas i fri omsättning i i fall då motsvarande underrättelseskyldighet enligt gemenskapens tullagstiftning innebär att det tillståndsgivande landets behöriga myndighet skall underrättas. skall få samma kontrollbefogenheter avseende varor som förs in till eller ut från med stöd av ett mellanstatligt enhetstillstånd som utfärdats i en annan medlemsstat, som avseende varor för vilka det finns en anmälningsskyldighet till det svenska . Den som får ett mellanstatligt enhetstillstånd skall vara skyldig att förvara sin bokföring så att det finns möjligheter till en kontroll i efterhand. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: har ifrågasatt om underrättelseskyldigheten är nödvändig eftersom den i många fall kommer att kunna efterges enligt gemenskapens tullagstiftning. har påpekat att det kan finnas problem om de handlingar som företaget åläggs att förvara skall anses vara allmän handling. I övrigt har inte några synpunkter lämnats särskilt om de frågor som behandlas i detta avsnitt. Skälen för regeringens förslag: En effekt av att använda ett mellanstatligt enhetstillstånd för att medge användning av ett lokalt klareringsförfarande blir att företaget skall anmäla importen till den behöriga myndigheten i det tillståndsgivande landet och inte till tullmyndigheten i det land till vilket varan förs in från tredje land (eller från vilket varan förs ut till tredje land). Detta är en följd av att platsen för tullskuldens uppkomst styrs av var den åtgärd som utlöser tullskulden har vidtagits (se avsnitt 4.11). Vid användning av ett lokalt klareringsförfarande har ansetts att den platsen är där bokföringsåtgärden vidtas, dvs. i det tillståndsgivande landet. Detta medför en del hanteringsmässiga problem inte minst avseende kontroll. Bestämmelser om befogenheter att utöva kontroll finns bl.a. i 6 kap. tullagen och 51 65 §§ tullförordningen. Det finns även bestämmelser om kontrollbefogenheter i lagen (2000:1225) om straff för smuggling och i lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. De varor som hänförts till ett förenklat förfarande med stöd av ett mellanstatligt enhetstillstånd står under tullövervakning enligt gemenskapens tullbestämmelser. Det är dock i vart fall otydligt om varorna kan anses stå under övervakning om ett mellanstatligt enhetstillstånd utfärdat i ett annat land används. Det finns ett antal förutsättningar för att system med mellanstatliga enhetstillstånd skall fungera. Det måste finnas ett nära och gott samarbete mellan de inblandade tullmyndigheterna. Det måste ställas höga krav avseende kompetens och skötsamhet på de företag som kan komma i fråga för ett mellanstatligt enhetstillstånd. Myndigheterna måste ha tillräckliga befogenheter att utföra kontroller för egen del och för den behöriga myndigheten i den andra medlemsstaten. I stora delar är detta dock frågor som inte leder till ett behov av lagstiftningsåtgärder. I följande avseenden behövs emellertid ändringar i lagstiftningen. I 3 kap. 5 § tullagen finns bestämmelser om skyldighet att förvara vissa handlingar som företaget på uppmaning är skyldigt att förse tullmyndigheten med. Dessa bestämmelser bör kompletteras avseende förvaring av handlingar i fall där det svenska utfärdat ett mellanstatligt enhetstillstånd. I dessa fall skall kunna kontrollera företagets bokföring avseende import till eller export Prop. 2003/04:41 från en annan medlemsstat som genomförs med stöd av tillståndet. I anledning av påpekande bör framhållas att de handlingar som företaget förvarar inte är allmänna handlingar hos företaget. Handlingarna är inte inkomna till myndigheten genom förvaringen och de förvaras inte heller för myndighetens räkning. De befogenheter har att utföra kontroller och att hålla kvar en vara, utan att det behöver finnas en grund för beslag, baseras på att det finns en anmälningsskyldighet till och ett förtullningsförfarande som styr över. Så kommer inte att vara fallet om en vara förs in till eller ut från med stöd av ett mellanstatligt enhetstillstånd som utfärdats i en annan medlemsstat. Det behövs därför kompletterande bestämmelser, dels avseende ett förbud att föra sådana varor in till eller ut ur landet, dels avseende kontrollbefogenheter och möjligheter till omhändertagande av sådana varor. Genom detta blir det möjligt för att kontrollera varurörelserna och förhindra att i gällande införsel- eller utförselrestriktioner bryts vid tillämpning av ett mellanstatligt enhetstillstånd. I gemenskapens tullagstiftning ingår som grundregel en skyldighet att i förväg anmäla en avsikt att föra in eller ut en vara med stöd av ett tillstånd till lokalt klareringsförfarande. Avsikten med detta är att ge tullmyndigheten en möjlighet att genomföra en fysisk kontroll av varan. Skyldigheten att lämna en underrättelse torde vara riktad mot den myndighet som har att pröva frågan om tullskulden, dvs. tullmyndigheten i det tillståndsgivande landet. För de fall där en vara sätts i fri omsättning i eller exporteras från bör en underrättelseskyldighet införas i förhållande till det svenska som är lika omfattande som den underrättelseskyldighet som gemenskapens tullagstiftning ålägger företaget. Visserligen kommer underrättelseskyldigheten i många fall att kunna efterges enligt bestämmelserna i gemenskapens tullagstiftning (såsom påpekat), men det innebär inte att skall vara utan denna kontrollmöjlighet i de fall där en sådan möjlighet kan anses befogat. Regeringens förslag: I skall en import med stöd av ett mellanstatligt enhetstillstånd för vilken mervärdesskatt skall betalas här i landet, anmälas till . Anmälan skall göras i den form som gäller för en tulldeklaration. Anmälan kan utgöra en kopia av den tulldeklaration som lämnats i det tillståndsgivande landet. Om den mellanstatliga överenskommelsen tillåter det kan anmälan till beskattning lämnas tillsammans med tulldeklarationen till den behöriga myndigheten i det tillståndsgivande landet. Den myndigheten skall i sådant fall skicka anmälan vidare till den behöriga beskattningsmyndigheten i det andra landet. I underlaget för beskattningen ingår den tull som beslutats i det andra landet. För att kunna genomföra detta behövs en bestämmelse för hur tullbeloppet skall räknas om från den valuta beloppet fastställts i till den valuta som tillämpas i . Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak Ett förslag till bestämmelse om omräkningsregel har, efter påpekande från , lagts till i tullagen avseende underlaget för beräkning av mervärdesskatt och punktskatter i vissa fall. Remissinstanserna: och har tillstyrkt Ingen remissinstans har haft någon erinran mot förslaget i dess Kammarrätten i har ifrågasatt om begreppet punktskattelagarna och om detta ändå skall ske så anser kammarrätten inte att det räcker med en allmän hänvisning till tullagstiftningen. Hänvisningen bör i så fall i stället vara till artikel 4 i tullkodex. Kammarrätten har vidare ifrågasatt om det är tillståndshavaren som bör Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 4.6 finns en beskrivning av de regler som styr uttaget av mervärdesskatt vid import. regler föreslås följande modell för hantering av mervärdesskatt i samband med användning av ett mellanstatligt enhetstillstånd för lokalt klareringsförfarande i de fall skattskyldigheten uppkommer i . de fall skattskyldigheten uppkommer i det andra medlemslandet kan man där välja att lösa vissa frågor på ett annat sätt. Detta är frågor som bör ingå i förhandlingarna om den mellanstatliga överenskommelsen. Användning av ett lokalt klareringsförfarande med stöd av ett mellanstatligt enhetstillstånd medför att tullskulden och skyldigheten att betala mervärdesskatt för importen uppkommer i olika länder (se avsnitt Skissen på nästa sida visar hur detta kan hanteras. tullmyndigheten i det tillståndsgivande landet och i skattehänseende till den behöriga beskattningsmyndigheten i importlandet (som för svensk del föreslås vara ). Deklarationen i skattehänseende görs på enhetsdokumentet (se avsnitt 4.4) eller elektroniskt i samma form som en tulldeklaration. Deklarationerna i tull- och skattehänseende skall innehålla motsvarande uppgifter. Det föreslås att det ges ett utrymme för ett förfarande där båda deklarationerna lämnas in till tullmyndigheten i det tillståndsgivande landet som vidarebefordrar deklarationen3 avseende skatt till tullmyndigheten i importlandet. Om deklarationen avseende skatt inte skall gå via det tillståndsgivande landets tullmyndighet bör denna myndighet ändå skicka en kopia av deklarationen till importlandets tullmyndighet som en del i ett kontrollsystem. i det tillståndsgivande landet fastställer4 belopp att betala i fråga om tull och avgifter med motsvarande verkan. En kopia av beslutet lämnas till tullmyndigheten i importlandet. Om tull inte skall tas ut, fattas ett beslut om detta och en kopia tillställs tullmyndigheten i importlandet. i det tillståndsgivande landet delger importören beslutet och uppbär tullen. Kopian av det beslut som fattats av tullmyndigheten i det tillståndsgivande landet utgör utgångspunkten för att fastställa importskatten i importlandet. I förekommande fall ingår beslutad tull i beskattningsunderlaget. I detta sammanhang kommer det att behövas bestämmelser för hur belopp som fastställts i annan valuta skall kunna omräknas till svensk valuta. Den behöriga myndigheten (som kan vara tullmyndigheten) i importlandet fattar ett beslut5 om importskatten och uppbär den. Ur deklarationen avseende skatt kan underlag för handelsstatistik utvinnas och överföras till statistikmyndigheten. Om det tillståndsgivande landets tullmyndighet skall ta emot deklarationen avseende skatt för importlandets räkning kan ifrågasättas om detta utgör överlåtelse av myndighetsutövning. i det tillståndsgivande landet skall dock inte vidta någon annan åtgärd med den inkomna deklarationen (till den del den utgör deklaration avseende skatt) än att vidarebefordra den till behörig myndighet i importlandet där skatten fastställs. Detta bör därför inte anses utgöra en överlåtelse av myndighetsutövning. Det förfarande som skisserats ovan bör inte i detalj regleras i Prop. 2003/04:41 författning. De delar som för svensk del bör regleras i författning är att deklarationen avseende skatt lämnas till och handläggs av i den form som gäller för tull och att skattskyldigheten i inträder när tullskulden uppkommer i det tillståndsgivande landet. Det är också lämpligt att ha en bestämmelse om när en deklaration avseende skatt anses inkommen om den får inges till det andra landets tullmyndighet för vidarebefordran till importlandets behöriga myndighet. En ytterligare fråga som behöver behandlas är vem som skall vara skattskyldig. Sjätte mervärdesskattedirektivet lämnar detta till den nationella lagstiftningen. Skattskyldig vid import är den som är gäldenär (skyldig att betala tullen) eller, för det fall det i ett enskilt fall inte finns någon tullskuld t.ex. därför att det rör sig om en vara för vilken ingen tull tas ut, den som skulle ha varit gäldenär om varan varit belagd med tull. Det ligger nära till hands att bestämma att det är den som är (eller skulle ha varit) skyldig att betala tull i det tillståndsgivande landet som är den som skall vara skattskyldig i vid användning av ett mellanstatligt enhetstillstånd i de fall där skatteskulden uppkommer i . Regeringen föreslår dock att det är den som innehar det åberopade tillståndet som skall bli skattskyldig i . Som regel är det tillståndshavaren som kommer att bli skyldig att betala tull i det tillståndsgivande landet. Materiellt sett blir det således i de flesta fall inte någon skillnad.