prop · GR035 · 2003-09-29 00:00:00 — förändringar med en engångsuppräkning genom ett allmänt tillägg och fortlöpande uppräkning genom indextillägg används också här. skillnad från regleringarna i TLL, TLF och kungörelse används systemet med balanserade procenttal vid beräkningen av indextillägg. Systemet har närmare beskrivits ovan. Underlaget för uppräkningen av indextillägget är livräntans grund- belopp, allmänt tillägg och tidigare indextillägg. Tilläggen utgör inte en del av skadeståndet utan tillkommer livränte- tagarna som en särskild förmån. Tilläggen betalas ut av det aktuella försäkringsbolaget eller, om staten är ansvarig, av . Värdesäkring av skadeståndslivräntor för skador efter Bestämmelserna om värdesäkring av skadeståndslivräntor för skador som har inträffat efter utgången av finns samlade i lagen (1973:213) om ändring av skadeståndslivräntor. Lagen tillämpas för alla typer av skadeståndslivräntor och oberoende av vem som är ansvarig för att betala livräntan. Den gäller alltså både i de fall livräntan betalas ur en försäk- ring och i fall då livräntan betalas av den skadeståndsskyldige direkt. Värdesäkringen enligt lagen utgör, till skillnad från övriga författningar på området, en del av själva skadeståndet. Värdesäkringen är även i denna lag kopplad till förändringarna i prisbasbeloppet. I lagen talas det inte om tillägg utan om ändring eftersom livräntorna, till skillnad från övriga författningar, skall följa såväl stigande som sjunkande penningvärde. Någon engångsuppräkning motsvarande allmänt tillägg förekommer inte heller. Principerna för värdesäkringen motsvarar de i lagen (1973:214) om tillägg till vissa ansvarslivräntor. Även här tillämpas således s.k. balanserade procenttal. Värdesäkringen sker de år då prisbasbeloppet ökat med sedan föregående ändring eller, om prisbasbeloppet ökat mindre, då ökningen av prisbasbeloppet tillsammans med balanse- rade procenttal uppgår till . Motsvarande gäller om prisbasbeloppet minskat. fick dåvarande i uppdrag av regeringen att, i samråd med försäkringsbranschen, undersöka om det gick att komma till rätta med underkompensationen för livräntetagarna. Bak- grunden till uppdraget var att livräntetagarna inte fått full kompensation för den penningvärdesförsämring som uppkommit på grund av begränsningen till högst fem procents ändring vid varje uppräkning, som den faktiska förändringen varit betydligt större. Undersökningen resulterade i en frivillig lösning för försäkrings- branschen. Försäkringsbolagen åtog sig att under vissa förutsättningar värdesäkra vissa livräntor med högre belopp än som följde av författningarna på området. Överenskommelsen omfattar livräntor som utges enligt lagen (1973:213) om ändring av skadeståndslivräntor och lagen (1973:214) om tillägg till vissa ansvarslivräntor. Enligt överens- kommelsen, som senare ändrats genom en tilläggsöverenskommelse, skall bolagen utge två nya förmåner, ett uppräkningstillägg och ett särskilt värdesäkringstillägg. Uppräknings- tillägget innebar en engångsuppräkning för livräntor som fastställdes , med olika uppräkningstal beroende på vilket år livräntan var fastställd. Det särskilda värdesäkringstillägget kan utgå om bolagens relativa direktavkastning av placeringstillgångar ett visst år överstiger den förräntning som antagits vid avsättningarnas beräkning. Tillägget utgår endast om basbeloppets förändring sedan föregående ändrings- Särskilda värdesäkringstillägg har utgått , 1986 , 1988 , 1989 Prop. 2003/04:5 , 1990 och 1991 . Med anledning av överenskommelsen beslutade regeringen att avstå från att lägga fram förslag om lagstiftning om ytterligare värde- säkring. Enligt beslutet förutsattes att s.k. självförsäkrare, främst vissa kommuner och landsting, skulle värdesäkra skadeståndslivräntor efter de grunder som angavs i överenskommelsen samt att statliga myndigheter som utger skadeståndslivräntor värdesäkrade dessa på motsvarande sätt. Skadeståndslivräntor enligt de författningar som nämnts ovan betalas huvudsakligen ur försäkringar av olika slag. Det är fyra försäkringsbolag som dominerar. Det är (publ), Sak Försäkringsaktiebolag (publ), (publ) och ömsesidig sakförsäkring. Bestånden är ungefär lika stora för dessa fyra bolag. beräknades antalet försäkringsfall som avsåg skadeståndslivränta och som försäkringsbolagen hade ansvar för till drygt 12 000. För dessa försäkringsfall fanns avsättningar om och utbetalades . Huvuddelen av skadeståndslivräntorna avser skadefall som inträffat efter 1973 och där således lagen (1973:213) om ändring av skadeståndslivräntor är tillämplig. Av de ovan nämnda försäkringsfallen avsåg drygt 7 000 fall den lagen. För dessa fall gjordes avsättningar för och betalades ut. För skadefall före utgången av , sammanlagt ungefär 5 300 fall, avsåg cirka 4 300 trafiklivränta och knappt 1 000 ansvarslivränta. Avsättningarna var respektive och den årliga utbetalningen respektive . När det gäller de statliga livräntorna får det antas att de allra flesta betalas av , men det kan förekomma att andra myndigheter i enstaka fall ansvarar för betalningen. Av uppgifter från framgår att antalet försäkringsfall som staten svarar för uppgår till knappt 250. Endast ett fåtal av dessa rör fall som är föranledda av händelser som inträffat efter utgången av . Den totala kostnaden för de skadeståndslivräntor som betalas av Riksförsäk- ringsverket uppgår till . I enstaka fall betalas skadeståndslivräntor också av enskilda, före- trädesvis s.k. självförsäkrare. Det gäller framför allt kommuner och landsting, men även vissa större företag kan själva ansvara för liv- räntorna. Det har inte inom ramen för detta lagstiftningsärende varit möjligt att undersöka omfattningen av sådana fall men man torde kunna utgå från att de är mycket få. Finns det ett behov av att ändra reglerna om värdesäkring av skadeståndslivräntor? Regeringens bedömning: Det finns ett behov av att ändra reglerna om värdesäkring av skadeståndslivräntor så att de närmare knyter an till förändringarna i penningvärdet. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens (se promemorian s. 45). Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot bedömningen. Skälen för regeringens bedömning Fördröjd kompensation och underkompensation Det grundläggande syftet med att värdesäkra skadeståndslivräntor till förändringar i penningvärdet är att livräntans köpkraft skall vara oför- ändrad oavsett om penningvärdet faller eller stiger. Att så långt som möjligt följa förändringarna i penningvärdet var också avsikten när de olika regleringarna på området skapades. till prisutvecklingen kunde dock inte åstadkommas av såväl rättsliga som administrativa och andra praktiska skäl. I de olika författningarna på området har därför införts bestämmelser som innebär avvikelser från det Det viktigaste avsteget från principen om full följsamhet är systemet med s.k. balanserade procenttal i lagen (1973:214) om tillägg till vissa ansvarslivräntor och lagen (1973:213) om ändring av skadestånds- Som framgår av avsnittet 5.2.2 tar den sistnämnda lagen sikte på skadeståndsskyldigheten i sig och hur den skall ändras med hänsyn till förändringarna i penningvärdet. Den gäller alltså för skadevållarens skyl- dighet att betala skadestånd. I den mån skadan skall ersättas ur en försäkring av något slag, vilket är den i praktiken vanligaste situationen, gäller reglerna även för det ansvariga försäkringsbolaget. nämnda lagen gäller dock enbart för livränta som utges på grund av Enligt systemet med balanserade procenttal har inflationsskyddet begränsats till fem procents höjning eller sänkning vid varje ändring. prisbasbeloppet i tider med hög inflation ökar med balanseras det överstigande procenttalet och används senare år när prisbasbeloppet har ökat med . visserligen medföra att livräntetagarna med tiden blir helt kompenserade för en eventuell prisvärdesförsämring, men effekten av reglerna är att kompensationen fördröjs avsevärt med hög inflation. praktiska erfarenheten av reglerna är att stora balanserade procenttal har byggts upp under inflationsåren på 1970-, 80- och delar av 90-talen, vilket inneburit att vissa livräntetagare ännu inte fått full kompensation för försämringen i penningvärdet. Att kompensationen för livräntetagar- na skulle fördröjas var lagstiftaren medveten om när reglerna skapades och bestämmelserna motiverades som tidigare nämnts av att försäkrings- Prop. 2003/04:5 bolagen enligt de försäkringsrörelseregler som då gällde inte hade möj- lighet att placera sina medel i värdebeständiga objekt. Ett liknande avsteg från principen om full följsamhet är den spärregel som finns i de äldre författningarna (TLL, TLF och kungörelse) och som innebär att värdesäkringen inte sker utan först när förändringarna av prisbasbeloppet uppgår till räknat från föregående uppräkning. I likhet med systemet med balanserade procent- tal innebär dessa regler att livräntetagarna får del av värdesäkringen med en viss fördröjning. Men i dessa fall fördröjs utbetalningen i tider med låg inflation. Spärreglerna infördes för att undvika administrativa besvär och kostnader som inte motsvarades av vinster för livräntetagarna. I de äldre författningarna finns också bestämmelser om att den procentuella värdesäkringen skall avrundas nedåt till närmast lägre hela procenttal. Bestämmelserna har inte den verkan att utbetalningen endast fördröjs, utan innebär att livräntetagarna helt går miste om den pris- utveckling som finns i skillnaden mellan avrundat och inte avrundat belopp. Bestämmelserna om avrundning infördes av främst administra- tiva skäl. Enligt har bestämmelserna inne- burit att vissa livräntetagares sammanlagda värdesäkring är cirka 15 pro- cent lägre än den sammanlagda prisbasbeloppsförändringen. När det gäller livräntor för skador som inträffat före utgången av sker det inte någon sänkning av värdesäkringsförmånen vid stigan- de penningvärde, vilket också är ett avsteg från principen om full följsamhet till penningvärdet. I praktiken har undantaget inte haft någon betydelse för livräntetagarna eftersom prisbasbeloppet aldrig har sänkts. Undantaget förklarades med att en annan ordning inte var möjlig utan att ändra då gällande skadeståndsregler. För dessa livräntor utgör nämligen inte värdesäkringstilläggen, till skillnad från regleringen i lagen (1973:213) om ändring av skadeståndslivräntor, en del av skadeståndsskyldigheten utan har konstruerats som en extra förmån vid sidan av skadeståndet. Gemensamt för regelverken är att värdesäkringen inte är individualiserad i förhållande till den enskilde livräntetagaren. Av administrativa och andra praktiska skäl har ändringarna i stället samordnats så att de sker och med samma procenttal för alla livräntor. Detta oavsett vilket år livräntan fastställs, dock under förutsättning att samma för- fattning är tillämplig. Det förhållandet att värdesäkringen inte är individualiserad medför i systemet med balanserade procenttal att vissa livräntetagare över- kompenseras i förhållande till vad de skulle ha fått om värdesäkringen för deras livränta helt följt förändringarna i prisbasbeloppet. Livränte- tagare som får sina livräntor fastställda då det finns inne- stående balanserade procenttal får alltså del av hela denna balans, vilket i sin tur innebär att deras livräntor kommer att räknas upp med mer än vad prisförändringarna motsvarar. Som exempel kan nämnas att den som fick sin livränta fastställd , då prisbasbeloppshöjningen var jämfört med året innan, fick livräntan uppräknad med fem Prop. livräntan på nytt upp trots att prisbasbeloppet höjts med . har livräntan således höjts mer än prisbasbeloppsförändringen. En sådan ordning är förstås inte lämplig och innebär dessutom att skadelidande med liknande skador kan komma att kompenseras olika beroende på vilket år skadefallet inträffat. Men ordningen är alltså en följd av att det inte ansågs möjligt att föreskriva regler som innebar en full följsamhet. Den kompensation utöver prisbasbeloppets förändring som vissa liv- räntetagare har fått del av innebär ökade utgifter för den betalnings- skyldige. För de livräntor som betalas ur en försäkring har beräknat att den samlade överkompensationen upp- går till för åren 1974 2001 samt uppskattat den framtida överkompensationen till för åren 2002 2010 vid en årlig höjning av prisbasbeloppet . Även om systemet med de balanserade procenttalen leder till att vissa skadelidande får ett värdesäkringstillägg som överskrider förändringen av prisbasbeloppet behöver dock detta inte innebära att, för de fall livräntan betalas ur en försäkring, försäkringsbolagen gör en motsvarande förlust. Försäkringsbolagen har således en skyldighet att göra avsättningar som behövs för att bolagen vid varje tid skall kunna uppfylla de åtaganden som kan förväntas uppkomma med anledning av ingångna försäkringsavtal. I promemorian sades att det innebär att för- säkringsbolagen måste anpassa premierna till den skyldighet att värde- säkra som finns enligt gällande lag. har invänt mot den slutsatsen och har hävdat att beräkningen av de tekniska avsättningarna görs utan att hänsyn tas till hur försäkringsbolagen tagit betalt för värdesäkringen. synpunkt är riktig såtill- vida att något samband mellan hur den lagreglerade skyldig- heten att göra avsättningar beräknas och vilka som skall tas ut inte finns. Däremot bygger konstruktionen av systemet (kapitaltäcknings- system B, se s. 34) på att försäkringsbolagen skall göra avsättningar som täcker ansvaret för hela den värdesäkring som kan komma att ske . Kostnaden för värdesäkringen skall därmed bäras av skade- årets kollektiv av försäkringstagare. Det innebär att försäkringsbolagen alltså har, eller får förutsättas ha, tagit betalt för den värdesäkring som skall ske. Värdesäkringsreglerna har samma syfte som de hade när de skapades , nämligen att säkerställa att livränte- tagarna har en oförändrad köpkraft helt oberoende av förändringar i penningvärdet. Av redovisningen ovan har framgått att de avsteg från full följsamhet som förutsågs redan när reglerna tillkom har inneburit att kompensationen till vissa skadelidande har fördröjts, att andra har blivit kompenserade utöver förändringarna i penningvärdet men också att Prop. 2003/04:5 andra har gått miste om viss uppräkning. De gällande reglerna lever alltså i olika avseenden inte upp till det grundläggande syftet att åstad- komma en oförändrad köpkraft. Konsekvenserna av avstegen från prin- cipen om full följsamhet får, särskilt genom systemet med balanserade procenttal, antas ha blivit väsentligt större än vad som förutsattes då reglerna skapades. Med hänvisning till det som har sagts finns det ett behov av en reform med det huvudsakliga syftet att åstadkomma en reglering som närmare knyter an till förändringarna i penningvärdet. Kan försäkringsbolagen efterleva full följsamhet? Regeringens bedömning: Försäkringsbolagen har möjligheter att efterleva en lagstiftning som innebär att livräntorna värdesäkras strikt i förhållande till förändringarna i prisbasbeloppet. Regeringens förslag: Systemet med s.k. balanserade procenttal Promemorians bedömning och förslag överensstämmer med regeringens (se promemorian s. 50). Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot bedömningen och förslaget. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Enligt bolagen större möjligheter att placera de medel som avsätts för värdesäkringen i värdebeständiga objekt än som var fallet i början av Dessutom finns det större faktiska möjligheter att placera medlen i tillgångar som är värdesäkrade i förhållande till inflationen. Enligt förbundet finns det därför inte några väsentliga problem med att, vid beräkningen av vilka medel som skall avsättas för framtida utbetalningar, ta hänsyn till att livräntorna skall värdesäkras fullt ut. Det stora problemet tidigare var att det inte fanns någon möjlighet att placera fonderade medel i instrument som följde samma index som värdesäkringen av livräntorna. De instrument av det slag som skulle ha kunnat vara aktuella kunde inte utnyttjas på grund av de försäkrings- rörelseregler som då gällde. Ett annat problem var att placerings- instrumenten hade alltför korta löptider i förhållande till livränte- En genomsnittlig löptid för en livränta kan uppskattas till medan löptiderna för de obligationer som fanns på marknaden ofta var kortare än . Genom möjligheten att placera i realränteobligationer, som i ger en avkastning i förhållande till förändringen av konsumentprisindex, finns det numera ett instrument där placerade tillgångar förändras på samma sätt som livräntorna förändras. Mot den bakgrunden bör försäkringsbolagen ha möjlighet att, även om det åter skulle bli mycket hög inflation i landet under , kunna efterleva en lagstiftning som innebär att livräntorna värdesäkras strikt i förhållande till förändringarna i prisbasbeloppet. Denna bedömning har, som redovisats ovan, också delats eller lämnats utan invändning av Utöver frågan om möjligheten för försäkringsbolagen att göra avsätt- Prop. 2003/04:5 ningar, saknar även de övriga hinder som tidigare åberopats mot full Den tekniska utvecklingen och ändrade hand- läggningsrutiner gör således att de administrativa och andra praktiska skäl som åberopats för den gällande ordningen inte längre har någon bärkraft. I avsnitt 6.1 har gjorts den bedömningen att det finns ett behov av att knyta värdesäkringsreglerna närmare till förändringarna av prisbas- beloppet. När det enligt vad som sagts ovan finns både placerings- instrument och försäkringsrörelseregler som möjliggör ett avskaffande av systemet med s.k. balanserade procenttal bör en sådan förändring genomföras. 6.3Kan systemet med balanserade procenttal tas bort också för redan fastställda livräntor? Regeringens bedömning: De nya regler om värdesäkring som inne- bär att systemet med s.k. balanserade procenttal tas bort bör inte påverka redan fastställda livräntor. För livräntor som har fastställts före ikraftträdandet bör alltså äldre bestämmelser tillämpas. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens (se promemorian s. 51). Remissinstanserna: Fyra remissinstanser, Justitiekanslern, , och , har förordat att de nya reglerna om värdesäkring tillämpas också på livräntor som har fastställts före ikraftträdandet. har till stöd för sin uppfattning gett in ett rättsutlåtande av professorn . Övriga har delat promemorians bedömning eller inte haft något att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning Som har framgått av avsnitt 6.1 finns det ett behov av en reform med den huvudsakliga inriktningen att full följsamhet i förhållande till prisbas- beloppet skall uppnås. En fråga att ta ställning till blir nu om nya bestämmelser, såvitt gäller möjligheten att tillgodogöra sig balanserade procenttal, kan göras tillämpliga även på redan fastställda livräntor och på det sättet ges vad som skulle kunna anses som en slags retroaktiv verkan, eller om de skall gälla endast för livräntor som fastställs efter ikraftträdandet. I det följan- de används för enkelhets skull uttrycket retroaktiv för en sådan tillämpning på redan fastställda livräntor, även om det, som påpekat i sitt rättsutlåtande, inte handlar om retroaktiv lagstiftning i vedertagen bemärkelse. En första fråga att ta ställning till är om en retroaktiv tillämpning av de förändringar i värdesäkringslagstiftningen som föreslås är förenlig med de principer om retroaktiv lagstiftning som har kommit till uttryck i olika sammanhang och med regeringsformens bestämmelse om egendoms- Även om det inte skulle finnas något rättsligt hinder mot en retroaktiv tillämpning måste också övervägas om det kan finnas andra skäl däremot. Som har angetts i promemorian finns det inte i svensk rätt något allmänt lagförbud mot retroaktiv lagstiftning vid sidan av de straff- rättsliga och skatterättsliga områdena. I flera olika sammanhang har det dock uttalats att försiktighet är påkallad när det gäller att införa regler med retroaktiv verkan. fri- och rättighetsutredning har uttalat att retroaktiv lagstiftning bör undvikas, men att tungt vägande skäl kan motivera att sådan verkan tillåts (SOU 1975:75). har också angett att man på förmögenhetsrättens område har fäst stor vikt vid den enskildes möjligheter att vid en rättshandlings ingående kunna överblicka konsekvenserna av den. Det har därför enligt utskottet varit en allmän strävan att undvika retroaktiv lagstiftning på detta område. Endast tungt vägande sociala skäl hade enligt utskottet ansetts kunna medge avsteg från den grundsatsen (bet. KU 1974:60). I fråga om retroaktiv lagstiftning är alltså den överskuggande principen att sådan bör undvikas inom det förmögenhetsrättsliga området, men att tungt vägande skäl kan motivera avsteg från den grundsatsen. I detta fall finns det skäl som med skiftande styrka talar för att ge reglerna en retroaktiv tillämpning. För det första var avsikten redan vid reglernas tillkomst att livräntorna så nära som möjligt skulle anpassas till penningvärdets förändring, men av administrativa och praktiska skäl var det inte möjligt att fullt ut åstadkomma en sådan anpassning. Det ursprungliga syftet var med andra ord det som kan göras möjligt genom ändrade regler. För det andra leder den ordning som gäller till att såväl under- som överkompensation kan uppstå dels , dels för olika generationer av livräntetagare. En förändring till en större följsamhet för redan fastställda livräntor innebär alltså inte att alla dessa livräntetagare skulle få en sämre värdeutveckling än de har . Låt vara att det i vart fall kommer att innebära att, vid gällande inflationstal, många livräntetagare kommer att få en lägre årlig uppräkning av sina livräntor än vad de annars skulle ha fått. För det tredje finns det starka skäl som talar för att den som är ansvarig för att betala livräntan inte skall behöva betala mer än vad som motsvarar syftet med lagstiftningen, dvs. att ersätta för den faktiska förändringen av penningvärdet. För det fjärde talar den nuvarande inflationsutvecklingen för att de balanserade procenttal som finns samlade skulle vara för- brukade i vart fall . De livräntetagare som får en kompensation som överstiger penningvärdets förändring kan alltså inte räkna med att denna ordning skall bestå. Efter det att procenttalen har förbrukats skulle dessutom en ordning med full följsamhet till penningvärdets förändring innebära en fördel för de skadelidande på det sättet att uppräkning skall ske även om förändringarna av prisbasbeloppet understiger . För det femte talar olägenheten av att ha parallella system som gäller vid sidan av varandra i samma riktning. Det är då inte främst de administrativa svårigheterna med parallella system som utgör problemet, utan den konsekvensen att olika livräntetagare kommer att lyda under olika regler och berättigas till olika ersättningar endast av det skälet att livräntorna fastställts vid olika tider. En första fråga att ta ställning till är huruvida dessa skäl är av sådan styrka att en retroaktiv tillämpning skulle vara förenlig med huvud- principen om retroaktiv lagstiftning inom det förmögenhetsrättsliga området. I promemorian gjordes en jämförelse mellan några av de skäl som tidigare åberopats när retroaktiv lagstiftning inom området har införts, t.ex. att en sådan ordning var motiverad av hänsyn till olägenheten att ha olika regler gällande vid sidan av varandra (se t.ex. prop. 1975/76:81 s. 149) och att intresset av att snabbt och effektivt kunna motverka konkurrensbegränsningar (se prop. 1992/93:56 s. 56), och de skäl som anförs. I promemorian gjordes bedömningen att de tidigare skälen talade för att en sådan åtgärd skulle kunna tillåtas även här. Den bedömningen förstärks av de argument som Justitiekanslern, och har fört fram. Som har angetts i promemorian torde alltså den ovan nämnda principen inte hindra att de nya reglerna om värdesäkring tillämpas också på redan fastställda livräntor.