prop · GR0349 · 2003-12-18 00:00:00 — Valet av insats baseras på bedömningar av föregående arbete. Projekt- modeller tenderar i stället att fokusera mer på projektidén än det långsik- tiga resultatet. Utifrån storstadspropositionens intentioner är detta en vik- tig distinktion. storstadsarbetet har bedrivits har arbe- tet med långsiktiga lokala åtgärdsplaner vidareutvecklats och formar grunden till stadsdelarnas framtidsscenarier (se avsnitt 3.5.3 ). 3 De delar som avser utveckling av innovationssystem Vem är det som skapar bilden av stadsdelen och vem tillåts att formulera visionen? Det är ett par av nyckelfrågorna i ett lokalt utvecklingsarbete. Storstadspropositionen betonar på flera ställen vikten av ett utvecklat underifrånperspektiv som nödvändig betingelse för långsiktiga effekter av de insatser som görs. Perspektivet tillämpas därför på hela åtgärdspla- nen bestående av nulägesbeskrivning, analys och strategi samt val av insats. Arbetet med ett underifrånperspektiv har resulterat i att fler boen- de har blivit engagerade i det lokala utvecklingsarbetet . Bo- enderepresentanter har på nationell nivå även träffats under den s.k. boendedialogkonferensen. Arbetet med uppföljning och utvärdering av storstadspolitiken kommer allt mer att ha sin utgångspunkt i indikatorer. Att arbeta utifrån indikato- rer bidrar till att åskådliggöra den detaljerade information som finns i form av statistik för de olika målområdena. En redovisning baserad på indikatorer är inte heltäckande men visar ett urval av karaktäristiska frå- gor på en detaljnivå som i de flesta fall räcker för att visa om utveckling- en går i rätt riktning och rätt takt. Detta ger även möjligheter att göra jämförelser och följa utvecklingen då man använ- der samma indikatorer. Däremot säger indikatorerna inget om utveck- lingen är en effekt av storstadsarbetet. har på regeringens uppdrag utarbetat förslag till in- dikatorer. Sektorsmyndigheterna , Brottsföre- byggande rådet, , , och har analyserat och kommenterat förslagen. Dessa rapporter kom in till regeringen . Arbetet med att vidareut- veckla indikatorerna fortgår. har avsatt för storstads- Dessa har fördelats via de lokala utvecklingsavtalen till sju storstadskommuner (, , kommun, kommun, kommun, samt kommun). I riktlinjerna angavs att större delen av medlen () skulle gå till lokalt utvecklingsarbete inklusive kultur Vidare avdelades medel till förskoleverksamhet med satsning på svenska (), språkutveckling i skolan () samt utbildningsinsat- ser för vuxna (). kompletterande erbjudande till de berörda kommunerna i syfte att foku- sera den fortsatta verksamheten till målområdena sysselsättning och ut- De statliga medlen har villkorats med en minst likvärdig Inte heller skall kommunens pågående specialinsatser eller särskilda projekt i de aktuella stadsdelarna minska till förmån för nya insatser inom ramen för respektive lokalt utvecklingsavtal. Den ursprungliga tanken var att storstadsmedlen skulle ha förbrukats Skr. 2003/04:49 fram . Utfallet har emellertid blivit ett annat eftersom det har tagit betydligt att organisera ett omfattande förändringsarbete än vad som kunde förutses. Detta har också konstaterat i sin utredning. Några kommuner har () förbrukat större delen av de medel som avsatts för deras räkning medan för andra kommuner kommer medel att finnas kvar även . Fram till har följande belopp utbetalats till de sju kommuner som tecknat lokala utvecklingsavtal; (), mnkr) och kommun (). redovisas hur de förbrukade medlen har fördelats efter målområde. Förbrukade medel fördelat efter målområde Årliga revideringar av det lokala utvecklingsavtalet är kärnan i lär- och förbättringsprocessen. De baseras på en dialog mellan företrädare för stadsdelar, kommunerna och staten. Revideringsprocessen har tre nivåer; lokal, och nationell. Först i processen är stadsdelarna som reviderar sina lokala åtgärdsplaner, vilka formar grunden till den kom- munala revideringen. Parallellt med revideringar av de lokala utveck- lingsavtalen i kommunen pågår revideringar på den statliga nivån genom en kontinuerlig dialog mellan stat och kommun. Kommunerna rapporte- rar genom den s.k. oktoberrapporten om utvecklingen i stads- delarna (se avsnitt 3.3.3). Oktoberrapporten samt lokala utvärderingsrap- porter utgör grunden för revideringsprocessen. För att beakta ett underifrånperspektiv har staten haft dialoger Skr. 2003/04:49 med inblandade parter på stadsdelsnivå. Dessa dialoger har varit ett vik- tigt instrument för revideringar på alla nivåer, inte minst på grund av den direkta kommunikationen med dem som berörs i stadsdelarna. Därtill har årliga uppföljningskonferenser och särskilda seminarier anordnats för erfarenhetsutbyte som en del i revideringsprocessen. Kommunerna har lämnat en lägesrapport om utvecklingen i stadsdelarna . Detta är ett sätt för att följa utvecklingsarbetet i stadsdelarna. Rapporterna utgör underlag för delegationens årsrapport. Rapporterna har även efterfrågats av externa aktörer med intresse för det storstadspolitiska arbetet. I samband med oktoberrapporten, samt , lämnar kommunerna även in underlag till s.k. matriser. I dessa matriser redovi- sas per stadsdel de insatser inom respektive lokal åtgärdsplan som varit igång eller planerats under innevarande år och inom vilket målområde insatsen har haft sin tyngdpunkt och hur mycket av resurserna som har använts för genomförandet av respektive insats. anges också i vilken omfattning det finns samband med andra målområden. Matriserna har använts som underlag till årsrap- port för att kunna redovisa hur resurserna har använts inom olika målom- råden och hur insatserna har påverkat de olika målområdena, det s.k. tvärsektoriella mervärdet (se avsnitt 4.2). Storstadskansliet (se avsnitt 3.6) har från början prioriterat dialog med dem som engagerats i storstadsarbetet lokalt. Kansliet har därför genomfört en s.k. dialogturné. besöktes alla 24 stads- delarna, där förutom kommun och stadsdelsföreträdare också boende, föreningsrepresentanter med flera deltog. genomfördes en träff per kommun där de lokalt verksamma deltog, tillsammans med före- trädare för myndigheter. Storstadskansliet har också genomfört en speci- ell dialogturné till företrädare för de myndigheter som är direkt involve- rade i det lokala arbetet, dvs. länsarbetsnämnderna, polisen och försäk- ringskassan. har fått i uppdrag av regeringen att redovi- sa utvecklingen i de stadsdelar som omfattas av de lokala utvecklingsav- talen. För detta ändamål har tagit fram tre årsrap- porter (19992000, 2001, 2002). I första årsrapporten har delegationen beskrivit hur arbetet med de lokala utvecklingsavtalen har startat. I års- rapporten har delegationen redovisat utvecklingen i stadsdelarna baserat på den statistik som har tagit fram med hjälp Denna databas har utvecklats för att kunna följa upp utvecklingen i stadsdelar både på områdes- och individnivå. 2003/04:49 statistik bygger delegationens årsrapport på kommunernas årliga oktober- I årsrapporten introducerade det tvärsektoriella mervärdet av det lokala utvecklingsarbe- tet genom att redovisa hur insatser inom ett målområde bidrar till mål- uppfyllelse inom flera områden. En del av årsrapporten behandlar den ekonomiska uppföljningen för att redovisa hur de särskilda statliga med- len har fördelats mellan de olika målområdena. I årsrapporten har även redovisat resultat av valdeltagande. Utvärdering är en viktig del i utvecklingsprocessen. gav re- geringen i uppdrag att koordinera en nationell utvärde- ring av de lokala utvecklingsavtalen. Syftet med en nationell utvärdering har varit att skapa ett underlag för beslutsfattande om hur det framtida storstadsarbetet och även de framtida utvärderingarna skall utformas. har lämnat tre redovisningar till regering- en enligt uppdrag i regleringsbrev. -och delaktighet (rapportserie 2000:8), presenterar resultatet från en enkätunder- sökning om de organisatoriska förutsättningarna för storstads- arbetet. -Målområdesanalyser och indikatorer (rap- portserie 2001:06) presenterar indikatorer som kan användas för att följa upp utvecklingen i de områden som berörs av stor- stadsarbetet. -Utvecklingen i storstadsarbetets 24 bostadsområden 2000 (rapportserie 2001:09), innehåller en demografisk beskrivning av de aktuella områdena, och kom- pletterar den ovannämnda rapporten. Därutöver har publicerat ytterligare två rapporter. Den ena Förort i fokus interventioner för miljoner (rapportserie 2002:01) är en kunskapsöversikt över forskning kring insat- ser i utsatta bostadsområden i och i övriga . I den andra, Miljonprogram och media Föreställningar om människor och förorter, analyserar tre forskare massmedias beskrivning av förorter. För att få en fördjupad kunskap om vilka effekter storstadsarbetet får på lokal nivå har regeringen givit Mångkulturellt centrum i i uppdrag att följa utvecklingen i en av de stadsdelar som berörs av det lokala utvecklingsarbetet. Då Mångkulturellt centrum finns lokaliserat i valdes ut som speciellt utvärderingsområde. Utvärdering- en av storstadsarbetet i består av två delar, en kvalitativ och en kvantitativ. Den kvalitativa delen utgörs av en processinriktad utvärde- ring av sammanlagt 15 projekt, utvalda bland cirka 100, vilka har be- dömts vara viktiga för förändringsarbetet och intressanta för att de speg- lar variationen i arbetet. De utvärderade arbetsområdena har klassifice- rats under följande teman: arbete och sysselsättning, utbildning och språk, sociala åtgärder, demokrati och delaktighet. Varje tema har haft sin egen utvärderare och har avrapporterats separat. Den kvantitativa delen baseras på två enkätundersökningar i . Den första utfördes och publicerades under titeln om . I den första undersökningen redovisas och analyseras den erhållna statistiken om utifrån de variabler som är mål för storstadsarbetet. I den andra enkätundersökningen som genomfördes , upprepades frågorna . Resultaten från undersökningarna gör det möjligt att diskutera vilka förändringar i området som kan vara ett resul- tat av det lokala utvecklingsarbetet. I rapporten ger resultat görs en jämförelse mellan resultaten från de båda enkätundersökningarna 19992003. I forskningsserien ingår också en helhetsutvärdering av stor- stadsarbetet i , publicerad 2002 under titeln kar äter fortfarande små fiskar. Förutom har Verket för näringslivsutveckling (NU- TEK), (), Statskontoret, Brotts- förebyggande rådet (BRÅ) och Mångkulturellt centrum (MKC) fått i uppdrag av regeringen att studera storstadsarbetet. har i rapport- erna Storstadsarbetet (2001:4) och Processutvärdering av det lokala utvecklingsarbetet i , och (R 2001:10) studerat tillväxtperspektiv och tillväxtpotential i de lokala utvecklingsavtalen. ITPS har i sin rapport i Storstadspoliti- ken (2002) granskat tillväxtaspekten i , och reviderade avtal. Statskontoret har i sin rapport i storstaden (2002:23) studerat den offentliga samverkan inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen. BRÅ har i studie Brottsförebyggande insatser i utsat- ta områden En studie av storstadsarbetet (2003) gjort en kartläggning och analys av det brottsförebyggande storstadsarbetet samt givit förslag på hur detta skulle kunna utvecklas . Mångkulturellt centrums studie Kultur i storstad (2002) innehåller en kartläggning och en analys av kulturens betydelse för utveckling i de kommuner och stadsdelar som omfattas av arbetet med lokala utvecklingsavtal. Samtliga myndigheter har lämnat sina respektive slutrapporter. Kommunerna ansvarar för att genomföra lokala utvärderingar av utveck- lingsavtalen. Av riktlinjerna för de lokala utvecklingsavtalen framgår att det nationella utvärderingsarbetet inte ersätter det kommunala utvärde- ringsansvaret. Utvärdering bedrivs parallellt med utvecklingsarbetet i syfte att ge råd, stöd och kritik av arbetet som kan leda till förändringar som förbättrar genomförandet. De lokala utvärderingarna är en del i im- plementeringsarbetet och därmed ett underlag för kommunernas strate- giska och långsiktiga arbete med de frågor som de lokala utvecklingsav- talen omfattar. Kommunerna har givit i uppdrag till högskolor och universitet att genomföra de lokala utvärderingarna. Utvärderingsinstans för kommu- nerna , , och är hög- skola, i är det Mångkulturellt centrum i som genom- för de lokala utvärderingarna, i är lokal utvärde- rare och i är och tekniska hög- skola utvärderare på lokal nivå. En särskild utredare har tillkallats för att värdera det material i form av utvärderingar och särskilda studier som tagits fram inom ramen för arbetet med de lokala utvecklingsavtalen, i syfte att om- vandla gjorda erfarenheter till kunskap. Storstadspolitiken skall generellt sett bidra till att vunna erfarenheter sprids såväl inom storstadsregionerna som till landet i övrigt. Utredaren skall, med beaktande av relevant kom- petens inom de områden som är av betydelse för det lokala utvecklings- arbetet, föreslå ett långsiktigt nationellt utvärderingsprogram för lokala utvecklingsavtal . 3.5.1Avstämning av de lokala utvecklingsavtalen För att förse regeringen och med ett brett förankrat underlag som speglar det arbete som bedrivits inom ramen för lokala utvecklings- avtalen har avstämningar i olika former genomförts. En inventering av de utvärderingsrapporter och studier som har genomförts inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen har gjorts under namnet Storstad och Framtid. Detta arbete resulterade i ett avstämningspaket som blev klart . Därtill har fjorton temaseminarier genomförts av kommuner och myn- digheter för att uppmärksamma och diskutera olika ämnesområden, så som brottsförebyggande arbete, språkutveckling, arbetsmarknad, boende och tillväxt (se avsnitt 3.5.2). En arbetsgrupp har tagit fram en mall som kan ligga till grund för stadsdelarnas utformning av framtidsscenarier (se avsnitt 3.5.3 och 5.5). har också tagits fram för att beskriva de lokala utveck- lingsavtalen och det lokala utvecklingsarbetet. Informationen finns sam- lad på storstadskansliets webbplats: . Storstadspolitiken består till stor del av en samordning mellan olika sak- politiska områden som till exempel arbetsmarknadspolitik, utbildnings- politik, integrationspolitik, kulturpolitik, ungdomspolitik, folkhälsopoli- tik etc. De sektorsmyndigheter som är verksamma inom de olika politik- områden och som berörs av storstadspolitiken har därmed en viktig roll i utvecklingen av den nationella storstadspolitiken. De frågeställningar som är aktuella inom de olika sakområdena diskuteras utifrån både ett nationellt, regionalt och lokalt perspektiv. För att fånga upp de olika per- spektiven i diskussionerna inom de olika sakområdena har temaseminari- er anordnats inom ramen för avstämningsarbete. Syftet med temaseminarierna har varit att med berörda myndigheter, kommuner, stadsdelar, boende och övriga intressenter fördjupa diskus- sionerna om de lokala utvecklingsavtalen ur ett sakområdesperspektiv Skr. 2003/04:49 samt om framtida storstadspolitik. Målgruppen för respektive temaseminarium har i första hand varit de personer som i stadsdelarna arbetar med storstadsarbetet och tjänstemän från berörda statliga myndigheter. Myndigheter, kommuner och andra intressenter har i regel arrangerat de olika seminarierna och ansvarat för dokumentation. Storstadskansliet har stått för den övergripande samordningen av hela seminarieserien och framtagandet av en samlad dokumentation. Seminarierna har i möjligaste mån genomförts inom ramen för kommunernas och myndigheternas be- fintliga resurser, i enlighet med åtaganden i respektive lokalt utveck- lingsavtal angående informations- och erfarenhetsspridning samt kun- skapsöverföring. De lokala åtgärdsplanerna bygger på att varje stadsdel har gjort en nulä- gesbeskrivning och en analys av stadsdelens utvecklingsmöjligheter. Inom ramen för avstämningsarbete har en arbets- grupp bestående av representanter från och kommu- nerna utvecklat en modell för hur även framtidsscen- arier ska kunna tas fram. Syftet med framtidsscenarierna är att redovisa realistiska utvecklingsmöjligheter för stadsdelen och utveckla åtgärderna i de lokala utvecklingsavtalen. Arbetet med framtidsscenarierna har inneburit att olika kommunala program liksom stadsdelarnas ordinarie verksamhetsplanering har knutits samman med arbetet inom ramen för det lokala utvecklingsarbetet. Åt- gärdsplanerna har därigenom fått en fastare förankring i den ordinarie verksamheten, som uppföljning och utvärdering av det lokala storstadsarbetet har kunnat bidra till att också utveckla den ordinarie kommunala verksamheten. Regeringen har, i enlighet med storstadspropositionen, tillsatt en stor- stadsdelegation med uppgift att samordna och utveckla den nationella storstadspolitiken. Delegationen samordnar regeringens insatser i stor- stadsregionerna och utgör ett beredningsorgan, utan myndighetsställning, som verkar i . Delegationen samordnar utifrån politiska överväganden ärendegrupper från olika departement, vilka är av betydel- se för storstadsregionerna, inför regeringens beslut. Delegationen består av en ordförande och ytterligare åtta ledamöter. Ordförande för delegationen är statssekreteraren för det statsråd som an- svarar för storstadsfrågor. Även övriga ledamöter i delegationen är med anledning av beredningens politiska natur statssekreterare samt en repre- sentant för statsrådsberedningen. Berörda departement är Justitie-, Soci- al-, Finans-, Utbildnings-, Kultur-, Miljö- och . Utöver delegationen finns en tjänstemannagrupp med representanter . 2003/04:49 från berörda departement, därtill finns även ett storstadskansli vars upp- gift är att bistå delegationen. Kansliets huvuduppgift är att medverka i arbetet med att ta fram lokala utvecklingsavtal, göra informationsinsatser, initiera erfarenhetsutbyte nationellt och internationellt samt utforma årsrap- port till regeringen som redovisar utvecklingen i stadsdelar som berörs av lokala utvecklingsavtal. har en fortlöpande dialog med företrädare för stor- stadskommunerna om behovet av samordning av insatser och behov av statliga initiativ för att stimulera utvecklingen och om hur tillväxten i storstadsregionerna skall komma hela befolkningen till del. En huvuduppgift för delegationen är att verka för goda förutsättningar för tillväxt, utveckling och förbättrad planering i storstadsregionerna, samt en förbättrad samordning av åtgärder inom olika politikområden. Den andra huvuduppgiften är att ansvara för arbetet med att ta fram lo- kala utvecklingsavtal för de mest utsatta bostadsområdena i storstadsre- gionerna. Delegationen lämnar förslag till regeringen om lokala utveck- lingsavtal och om dispositionen av medel för insatser inom ramen för sådana avtal från anslaget 11:1 Särskilda insatser i utsatta bostadsområ- den, inom utgiftsområde 8 och anslaget 11:1 Förstärkning av utbildning i storstadsregionerna inom utgiftsområde 16. En viktig uppgift för delegationen är också att med utgångspunkt från vad som kommer fram i arbetet med de lokala utvecklingsavtalen föreslå sådana förändringar av lagteknisk, finansiell eller organisatorisk natur som behövs för att de lokala utvecklingsavtalen skall kunna genomföras eller för att i övrigt främja sysselsättning och tillväxt i storstadsregioner- na. Delegationens uppgifter är vidare att ansvara för att de lokala utveck- lingsavtalen följs upp och svara för att en oberoende utvärdering görs av de lokala utvecklingsavtalen och att till regeringen redovisa ut- vecklingen i de berörda stadsdelarna samt stimulera erfarenhetsutbyte mellan städer inom landet och mellan städer i EU och verka för ökad metodutveckling. Till har knutits referensgrupper för regionerna och för centrala myndigheter. Det primära syftet med referensgrupperna är att finna former för samordning och samverkan mellan de parter som berörs Formerna för grupperna kommer att ses över i syfte att stärka strukturerna för storstadsarbetet långsiktigt. De regionala referensgrupperna skulle, enligt storstadspropositionen, bestå av företrädare för de berörda kommunerna, eller själv- Därmed skulle delegationen få ett fo- rum för kontinuerlig dialog med berörda folkvalda församlingar och Arbetet med dessa regionala referensgrupper har emellertid resulterat i mycket olika arbetssätt i de tre storstadsregionerna. gruppen i har fungerat som redovisat, medan det inte har funnits Skr. 2003/04:49 någon referensgrupp i . har genom sin storlek mer kommit att fungera som informationsmottaga- re. Referensgruppen för centrala myndigheter består av ett antal sektors- myndigheter; , , , , , Integrationsver- ket, , , , , , , och . har ett särskilt ansvar för att dokumentera, samla kunskaper och sprida erfarenheter från arbetet i ut- satta stadsdelar. För har informations- och kommunikationsarbetet sedan starten varit ett strategiskt verktyg för att samordna verksamheter- na och sprida erfarenheter. Storstadsarbetets komplexitet och inverkan på många olika samhällsektorer gör att kommunikationsarbetet är priorite- rat. Behoven av att både informera om och kommunicera kring utveck- lingen samt att stimulera och driva ett erfarenhetsutbyte är stora både lokalt mellan de boende, deltagande stadsdelarna och kommunerna men också nationellt med de kommuner som inte deltar samt internationellt i olika fora. Kravet på att samordna departementens och de berörda myn- digheternas verksamhet ställer krav på ett aktivt kommunikationsarbete. som storstadsarbetet pågått har en lång rad olika infor- mations- och kommunikationsinsatser genomförts. har alltsedan 2000 lämnat en årsrapport över hur arbetet har fort- skridit och utvecklats. genomfördes ett avstämnings- arbete. Regeringen arrangerade under det svenska ordförandeskapet 2001 ett internationellt möte i mellan politiker, forskare och yrkes- verksamma under namnet . Mötet resulterade i en antologi som publicerades . Storstadskansliet har drivit en egen webbplats på adressen där delegationen löpande informerar om storstadsarbetet. 4 Att vända misstro till tilltro Regeringens bedömning: Det tvärsektoriella storstadsarbetet har bidragit till en positiv utveckling för att uppnå såväl storstadspolitikens mål som mål inom andra politikområ- den. Detta skapar i sig ett mervärde. Det storstadspolitiska arbetet har visat att det går att vända en långvarig negativ trend. är glappet till nationella genomsnitts- nivåer beträffande bland annat sysselsättning, andel personer med långvarigt behov av försörjningsstöd, utbildningsnivå etc. stort. Därför är det viktigt att det lokala utveck- lingsarbetet bedrivs långsiktigt så att målet om att bryta segregationen kan uppnås. 4.1Betydelse för andra politikområden Helhetssynen har varit en viktig utgångspunkt i arbetet med de lokala utvecklingsavtalen. Internationella erfarenheter visar tydligt att segrega- tion endast kan motverkas med långsiktiga program som bygger på en helhetssyn på områdets utveckling, involverar en lång rad offentliga och privata aktörer och inte minst viktigt, bygger på invånarnas delaktighet i arbetet. Forskare och utvärderare av de lokala utvecklingsavtalen betonar i sina rapporter bland annat betydelsen av kombinationen av generella välfärdsinsatser och områdesinriktade åtgärder för att uppnå goda resul- tat. I storstadspropositionen anges ett antal särskilt angelägna målområden kopplade till målet att bryta segregation. För att arbetet med att bryta segregationen skall bli framgångsrikt krävs ett helhetsperspektiv och en kombination av tvärsektoriella insatser. I arbetet med de lokala utveck- lingsavtalen har termen tvärsektoriellt mervärde introducerats. I årsrapporter har redovisats hur insatser inom ett målområde ger större möjligheter att uppfylla även målen inom flera andra målområden. Storstadspolitik har i och med det tvärsektoriella an- greppssättet även betydelse för andra politikområden. Nedan ges exem- pel på ett antal politikområden som är av vikt för det lokala utvecklings- arbetet. Det demokratiska deltagandet och delaktigheten utgör både mål och me- del i storstadspolitiken.