prop · GQ0353 · 2003-02-21 00:00:00 — Som kommittén konstaterar finns det dock inga hinder mot att anmälaren underrättas om att socialnämnden har tagit emot en anmälan. Social- styrelsen arbetar f.n. med att ta fram en handbok om anmälningsskyldig- heten enligt 14 kap 1 § SoL där möjligheter att inom gällande regelverk informera den som gjort en anmälan kommer att be- handlas. Anmälningsskyldighet för myndigheter och anställda inom kriminalvården I rapporten med frihetsberövade föräldrar (1998) redovisar Social- styrelsen och ett regeringsuppdrag om barn med frihetsberövade föräldrar. I rapporten betonas bl.a. värdet av kontakt mellan barn och en frihetsberövad förälder och förslag till åtgärder för att underlätta sådan kontakt lämnas. har enligt rapporten en viktig uppgift i detta sammanhang. Enligt kan de behov som dessa barn har med fördel tillgodoses genom metodiken i projektet i Centrum (BBiC, se vidare avsnitt 6.5.1). Därutöver före- slår och att anställda inom krimi- nalvården får samma anmälningsskyldighet som polis och åklagare. Anmälningsskyldigheten bör också, enligt rapporten, finnas inskriven i häktes- och anstaltsföreskrifter. Regeringen an- sluter sig liksom Kommittén mot barnmisshandel till de bedömningar som görs i rapporten. Barn med frihetsberövade föräldrar kan ofta antas Prop. 2002/03:53 behöva någon form av stöd från socialnämndens sida och det är därför nödvändigt att kriminalvården uppmärksammar på dessa barn. Det förekommer ibland att en person som döms till fängelse inte först har gripits av polisen och varit häktad. Det kan också bli ett uppe- håll mellan häktningen och fängelsevistelsen. I sådana fall finns risk för att ett barns behov av stöd och skydd inte kommer till kännedom. Lika viktigt är att de som är anställda inom frivården och som fungerar som t.ex. övervakare, uppmärksammar och anmäler sin kännedom om barn som far illa. Det kan också finnas skäl för kriminalvården att uppmärksamma på att en intagen i anstalt står inför frigivning. Anstaltsper- sonalen kan till exempel bedöma att det finns risk för att en person som avtjänat straff för familjerelaterad våldsbrottslighet kommer att fortsätta utöva våld mot sin familj efter frigivningen och att barnen då riskerar fara illa. Personalen kan också bedöma att den frigivne inte kommer att klara av att ta hand om sina barn, eller kanske t.o.m. utöva våld mot dem, i samband med umgänge. Ytterligare en situation där det kan vara aktu- ellt att göra anmälan till socialnämnden är om anställda inom kriminal- vården får kännedom om att barn vistas i missbruksmiljöer eller miljöer som av annan anledning är olämpliga eller skadliga för barn. Att en inta- gen avtjänat ett långt fängelsestraff och inte träffat sina barn kan också utgöra ett skäl för en anmälan. I en sådan situation kan barnet under vissa omständigheter behöva något slags stöd från sida. Mot denna bakgrund föreslås en ny bestämmelse om att anställda inom kriminalvården skall omfattas av anmälningsskyldigheten i 14 kap. 1 § SoL. Anmälningsskyldighet för rättspsykiatriska avdelningar och anställda inom påpekar i sitt remissvar att det inte är ovanligt att det i samband med rättspsykiatriska undersökningar av personer som misstänks för brott framkommer information om förhållanden om barn som bör komma till socialnämndens kännedom. Det är givetvis betydel- sefullt att all kunskap om barn som lever i utsatta situationer kommer till socialnämndens kännedom och det är angeläget att alla yrkesgrupper som kan få sådan information omfattas av anmälningsskyldigheten i SoL. Regeringen föreslår därför att en hänvisning till anmälningsskyldigheten i 14 kap. 1 § SoL införs i lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk under- sökning. Behovet av att tydliggöra anmälningsskyldigheten Bara en liten del av de fall där barn misstänks fara illa anmäls till . Trots den uppmärksamhet som anmälningsskyldigheten fått genom olika larmrapporter är det bara inom skolans område som det skett en viss ökning i benägenheten att anmäla. Graden av rapportering skiljer sig mellan olika yrkesgrupper och är enligt rege- ringens uppfattning alltför låg. Därför behövs åtgärder på olika nivåer för att förändra. Flera undersökningar om anmälningsskyldigheten har redovisats . Inom forsknings- och utvecklingsenhet har uppföljningar av hur förskolepersonal följer anmälningsskyldigheten gjorts . Endast en tredjedel av de fall där barn misstänks fara illa har anmälts till . Någon ökning har, trots skärpt lagstiftning, inte skett. Liknande undersökningar har gjorts inom skolor, varvid en kraftig ökning av antalet anmälningar till har kunnat konstateras. I en under- sökning genomförd bland sköterskor på barnavårdscentraler i hela landet framkommer att sköterskorna inte efterlever anmälningsskyldigheten i någon större utsträckning. En studie genomförd bland läkare inom slu- tenvården i visar att nästan två tredjedelar av läkarna avstått från att anmäla, trots misstanke om att ett barn far illa. Det är inte ovanligt att de som är anmälningsskyldiga gör egna över- väganden huruvida den kännedom de har om förhållanden som kan inne- bära att behöver ingripa för att skydda ett barn är tillräck- ligt underbyggd. Det förekommer också att verksamheterna försöker lösa barnens problem på egen hand, vilket kan få till följd att situationen för barnet kan bli allvarlig och kopplas in i ett alltför sent och kanske akut läge. Att bedöma om kriterierna för att göra en anmälan är uppfyllda eller inte är onekligen en mycket svår uppgift. Men det är inte anmälarens utan sak att utreda och avgöra allvaret i bar- nets situation. De erfarenheter som gjorts kring anmälningsskyldigheten tydliggör behovet av ytterligare åtgärder för att öka benägenheten att anmäla till att barn misstänks fara illa. Flera remissinstan- ser, bl.a. JO, redovisar principiella skäl mot att hänvisning till SoL görs i berörda lagar. Regeringen anser dock att det ur ett barnperspektiv är an- geläget att göra ett avsteg från den principen. Samhället måste tydligt markera att barn som lever i utsatta situationer måste uppmärksammas, utredas och få hjälp och skydd. För att tydligt markera detta i lagstift- ningen föreslår därför regeringen att det i aktuella lagar som reglerar verksamheter som på olika sätt berör barn, görs en hänvisning till den anmälningsskyldighet som enligt SoL åvilar dem som i offentlig eller privat yrkesmässig verksamhet som berör barn och ungdom kommer i kontakt med barn som lever i utsatta situationer. Påföljd när någon låter bli att anmäla Kommittén har även behandlat frågan om påföljd för den som låter bli att anmäla till . Straffrättsliga åtgärder eller andra sanktioner framstår som mindre ändamålsenliga. Sanktionsmöjligheter kan gagna barn i en vidare bemärkelse genom att en sanktion kan innebära en press på de yrkesverksamma att anmäla och därmed bidra till en ökad anmäl- ningsfrekvens. kan rädslan för en sanktion riskera att tvinga fram snabba anmälningar för säkerhets skull, vilket inte gagnar barnet. Den som låter bli att göra en anmälan kan riskera att dömas till ansvar för tjänstefel enligt eller åläggas disciplinpåföljd en- ligt lagen (1994:260) om offentlig anställning (). Det kan också fin- nas bestämmelser i kollektivavtal som gör det möjligt för arbetsgivaren . 2002/03:53 att vidta disciplinåtgärder. Personal inom förskola och skola omfattas t.ex. av kollektivavtalet för kommunalt anställda (AB 95). Där sägs bl.a. att arbetstagare som i anställningen gjort sig skyldig till fel eller försummelse kan åläggas disciplinpåföljd i form av skriftlig varning eller vid svårare eller upprepade förseelser löneavdrag. Svårigheterna att få yrkesverksamma att anmäla när barn far illa måste, som konstateras ovan, angripas med åtgärder på bred front. Det framstår som mindre ändamålsenligt att införa en straffsanktion utöver de sank- tioner som står till buds när någon låter bli att fullgöra sin anmälningsskyldighet. Det krävs däremot utökad information och utbildning till samtliga berörda om gällande bestämmelser, tydligare rutiner på arbetsplatserna, utökat utnyttjande av möjligheten att med avidentifierade uppgifter kon- sultera i tveksamma fall etc. Utöver de förslag som lämnas i detta avsnitt bör den strategi för samverkan som aviseras i avsnitt 5.3 bli en grundläggande del av ett sådant arbete och bör enligt regeringens uppfattning kunna avhjälpa delar av de svårigheter som finns . Det finns skäl att inom den tillsyn av arbete som genomförs av länsstyrelserna och noga följa upp och ut- värdera hur de lagändringar som föreslås påverkar benägenheten att anmäla till . Därefter kommer regeringen överväga att vidare utreda möjligheten att införa något slags påföljd för den som låter bli att anmäla. Regeringens bedömning: skall få i uppdrag att utreda och analysera förutsättningarna för att utforma ett system för döds- fallsutredningar när barn avlidit på grund av mord, dråp eller miss- handel, bl.a. med avseende på sekretesshinder och organisation. Kommittén mot barnmisshandels förslag: Kommittén föreslår att får i uppdrag att under en begränsad försöksperiod pröva ett system med dödsfallsutredningar i syfte att öka kunskapen inom be- Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig är posi- tiva till att ett system för dödsfallsutredningar införs i . Skälen för regeringens bedömning: I flera länder har system ut- vecklats för att analysera barns dödsfall. har inget sådant system. När ett par uppmärksammade dödsfall på grund av misshandel inträffade fick de stor uppmärksamhet. regeringsuppdrag att utarbeta ett åtgärdsprogram för att höja kompeten- sen och utveckla ett barnperspektiv i det sociala barnavårdsarbetet (Barn i fokus-projektet 19911995). och uttalade kritik på ett flertal punkter. En diskussion om ansvarsfördel- ningen mellan tjänstemän och politiker fördes. Således vidtogs ett antal åtgärder för att utreda händelserna, definiera olika myndigheters ansvar och för att utveckla det sociala barnavårdsarbetet. satte fokus på behovet av ökade kunskaper och ett förbättrat socialt Detta arbete behöver, enligt regeringens bedömning, ytterligare systematiseras och utvecklas. Den inte särskilt omfattande forskning av dödligt våld mot barn som genomförts visar att det av den orsaken sammanlagt dör cirka 12 barn i åldern i . Variationen är dock stor. Det finns t.ex. en koncentration till de allra yngsta barnen (under ) samt till 17- åringar. Dödligt våld är en relativt lite utforskad brottstyp i , trots att det är det grövsta brottet som förekommer i vårt samhälle. Våld mot barn utgör inget undantag. Våra kunskaper om barnamord och bestående skador efter fysisk misshandel är bristfälliga. Regeringen instämmer i kommitténs bedömning att det är angeläget att ansträngningar görs så långt det är möjligt att ta till vara de erfarenheter som kan göras genom att bättre analysera de fall där barn dör på grund av mord, dråp eller misshandel. När ett barn har avlidit och ett brott miss- tänks ligga bakom görs alltid en polisutredning och ofta en rättsmedi- cinsk undersökning. Syftet med den rättsmedicinska undersökningen vid onaturliga eller misstänkt onaturliga dödsfall är att upptäcka, bekräfta eller utesluta brott. görs alltid s.k. rättsmedicinsk obduktion när ett brott misstänks i samband med ett barns död. I sådana fall förekommer ett samarbete med berörda rättsläkare, polis, kriminaltekniker, eventuellt inblandade klini- ker och ofta även åklagare. Genom samarbete mellan experter breddas underlaget för bedömningen av dödsorsaken och förutsättningarna för att diagnosen skall bli riktig ökar. En säkrare diagnos innebär att brottsliga handlingar lättare kan både upptäckas och uteslutas. I vissa länder finns system för att göra ingående analyser av vad som egentligen hänt när ett barn dött. Genom s.k. dödsfallsutredningar för- söker man få en bild av familjen och av olika myndigheters åtgärder för att lära sig något för framtiden. Ett tvärprofessionellt arbetssätt används. Handläggningstiden är ganska lång, mer generella frågeställningar foku- seras, huvudfrågan är: vad kan vi lära oss av den här tragiska händelsen för att öka våra kunskaper och därmed förbättra och utveckla arbetet med barn och familjer i utsatta situationer? Dödsfallsutredningar görs inte för att fastställa dödsorsaken utan för att utifrån ett helhetsperspektiv försöka förstå vad som inträffat och hur det kunde ske. Huvudsyftet är att urskilja mönster, såväl i familjen som i samhället, som kan antas ha varit av betydelse för dödsfallet. Dödsfalls- utredningar genomförs oftast på lokal nivå av de verksamheter som varit inblandade i fallet med stöd av centralt utfärdade riktlinjer. Rapporterna sammanställs och analyseras på nationell nivå. Dödsfallutredningar ger information om hur samhällets skyddsnät fun- gerar för de barn som far mest illa och utifrån detta kan slutsatser dras om vilka förändringar som behöver vidtas. Det kan handla om lagänd- ringar, metodutveckling, bättre och tydligare samverkan, forskning och utbildning. Sådana förbättringar kommer alla barn tillgodo och inte bara barn i utsatta situationer. Regeringen anser, i likhet med kommittén, att ett system med döds- fallsutredningar bör prövas. Målgruppen bör avgränsas till barn i åldrarna som avlidit på grund av mord, dråp eller misshandel, vilket i genomsnitt skulle innebära 1012 utredningar . I målgruppen inkluderas inte bara vuxnas våld mot barn utan också barns våld mot var- Samhället bör ta ansvar för att dessa ytterst tragiska fall blir all- Prop. 2002/03:53 sidigt belysta och utredda. Det främsta syftet är att öka kunskaperna om våld mot barn så att riskfamiljer kan identifieras och att förebyggande åt- gärder, utredningar, insatser och samarbete kan förbättras. Att utveckla ett system för dödsfallsutredningar för barn som avlidit i samband med våld eller misshandel kräver, enligt , ytter- ligare utredning och analys, bl.a. vad gäller sekretessfrågor. Regeringen avser därför att uppdra åt att genomföra en sådan utred- ning. 5.6.1Utökad kriminalisering av misshandelsbrott mot barn m.m. Regeringens bedömning: Kriminaliseringen av misshandel som rik- tar sig mot barn bör inte utökas eller särregleras. Kommittén mot barnmisshandels bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig i denna fråga. Riksåklagaren instämmer i kommitténs ställningstagande och anför att de bestämmelser som finns är tillräckliga för att beivra brott mot barn som far illa. , , och delar inte kommitténs bedömning utan anser att en särreglering bör införas. och anser dessutom att det finns skäl att ytterligare överväga och utreda frågan om en utökad kriminalisering av misshandelsbrott mot barn. Skälen för regeringens bedömning: Barn är generellt sett mer utsatta och sårbara än vuxna människor. Det finns därför anledning att se sär- skilt allvarligt på när barn utsätts för fysiskt eller psykiskt våld. Även om t.ex. kränkningar av barn ibland kan framstå som mindre allvarliga inne- bär sådan behandling ofta risker för att barnets hälsa och utveckling ska- das, i vart fall om det är fråga om ett upprepat handlande. Det är därför av största betydelse att barn ges ett starkt skydd mot övergrepp. Kommittén har övervägt om det kan finnas skäl för en nykriminali- sering av kränkningar och andra lindriga former av psykiskt våld mot barn samt försummelse att tillgodose barns behov. Många av de argu- ment som i andra sammanhang förts fram som skäl mot att ytterligare straffbelägga psykiskt våld har, enligt kommittén, bäring även i fråga om psykiskt våld mot barn och försummelser att tillgodose barns behov (jfr prop. 1992/93:141 s. 57 f. och prop. 1997/98:55 s. 78). Kommittén menar också att man måste ifrågasätta om straffrättsliga åtgärder är en lämplig metod för att få vuxna människor att behandla barn med den respekt som de har rätt till samt att det som regel inte torde ligga i barnets intresse att den vårdnadshavare som gör sig skyldig till försummelse döms till ansvar för brott. Kommittén menar vidare att, eftersom dessa gärningar oftast äger rum i hemmet där risken för upptäckt är mycket liten, det måste bedömas som tveksamt om en utökad kriminalisering verkligen skulle ha någon avskräckande effekt. Mot bakgrund av de skäl som redo- visats ovan anser kommittén att det inte finns skäl att föreslå någon ut- Prop. 2002/03:53 vidgad kriminalisering när det gäller lindriga former av psykiskt våld mot barn samt försummelse att tillgodose barns behov. Regeringen gör ingen annan bedömning än kommittén. Kommittén har också övervägt frågan om misshandel som riktar sig mot barn bör särregleras, men funnit att sådana skäl saknas. När det gäller misshandel som riktas mot barn måste arbetet inriktas på åtgärder som är effektiva och som ger förutsättningar att förbättra skyddet för de utsatta. Regeringen föreslår i avsnitt 5.6.2 en straffskärpningsbestäm- melse som innebär att det skall vara en försvårande omständighet vid bedömningen av straffvärdet om ett brott varit ägnat att skada tryggheten och tilliten hos ett barn i dess förhållande till en närstående person. Denna bestämmelse tillsammans med straffskärpningsregeln i 29 kap. 2 § 3 p. innebär att det faktum att ett brott direkt eller indi- rekt drabbar ett barn kommer att beaktas särskilt vid bestämningen av straffvärdet. Mot denna bakgrund delar regeringen kommitténs bedöm- ning att det inte nu finns skäl att särreglera misshandel mot barn. Regeringen anser dock att det finns skäl att fortsätta arbetet med nu aktuella frågor och därvid analysera om det finns möjligheter att ytter- ligare förstärka barns skydd mot våld i hemmet. Det får inte råda något tvivel om att barn som direkt eller indirekt drabbas av våld ges ett så fullgott rättsligt skydd som möjligt. 5.6.2Straffvärdet av brott som drabbar närstående barn Regeringens förslag: En särskild straffskärpningsgrund införs i för sådana fall där brottet varit ägnat att skada tryggheten och tilliten hos ett barn i dess förhållande till en närstående person. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén har dock föreslagit en delvis annorlunda utformning av lag- texten. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig, däribland Riksåklagaren (), (), , (), och tillstyrker helt eller delvis. Några remissinstanser, bl.a. Hovrätten för Nedre , Riks- polisstyrelsen och , avstyrker. Ett par remissin- stanser är tveksamma till förslaget. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om straffmätning, dvs. hur straffet för brott skall bestämmas inom den ram som straffskalan ger, finns i 29 kap. . Där sägs i 1 § att straffet, med beaktande av en enhetlig rättstillämpning, skall bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Vid bedömningen av straffvärdet skall särskilt beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen har inneburit, vad den till- talade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon haft. I 2 § anges i punktform olika omständigheter som vid bedömningen av straffvärdet, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp, särskilt skall beaktas i försvårande riktning. särskild brottstyp avses främst vad som framgår direkt av straffbestäm- melserna men även exempelvis av förarbeten och rättspraxis. Vid be- stämmandet av straffvärdet skall övervägas om den aktuella gärningen är svårare eller lindrigare än andra gärningar som hör till samma brottstyp. Uppräkningen är endast exemplifierande och även andra omständigheter än de som nämns i bestämmelsen kan därför i enskilda fall tillmätas betydelse. Avsikten är emellertid att uppräkningen skall inrymma de vanligaste och mest betydelsefulla omständigheterna. Samtliga punkter i 29 kap. 2 § kan naturligtvis beaktas när det gäller brott mot barn, men främst torde punkterna 2, 3 och 4 aktuali- seras. Enligt punkten 2 skall som försvårande omständighet vid bedöm- ning av straffvärdet särskilt beaktas om den tilltalade visat särskild hän- synslöshet. Enligt punkten 3 skall särskilt beaktas om den tilltalade utnyttjat någon annans skyddslösa ställning eller särskilda svårigheter att värja sig. Enligt förarbetena till punkten 3 tar denna bestämmelse bl.a. sikte på brott som förövats mot barn, handikappade eller äldre (prop. 1987/88:120 s. 83). I ett avgörande från (NJA 2000 s. 612) har domstolen beaktat att brottet riktats mot ett litet barn såväl vid gradindelningen (grov misshandel) som, såsom en försvårande omstän- dighet, vid straffmätningen. Enligt bör det faktum att brottet riktat sig mot ett barn normalt tillmätas en betydande vikt vid straffmätningen och då särskilt när det gäller övergrepp mot barn där ris- kerna för svåra och långvariga personliga skadeverkningar är särskilt stora. Enligt punkten 4 skall som försvårande beaktas om den tilltalade grovt utnyttjat sin ställning eller i övrigt missbrukat ett särskilt förtro- ende. I ovan nämnda rättsfall NJA 2000 s. 612 har ansett det vara av viss självständig betydelse att ett brott mot ett barn framstod som ett missbruk av det särskilda förtroende som barnets mor visat genom att anförtro barnet i den tilltalades vård. Som framgår av det ovan sagda finns således en skyldighet att vid straffvärdebedömningen, som en försvårande omständighet, beakta att brottet har begåtts mot ett barn av en närstående person. Praxis visar också att hänsyn tas till bestämmelsen i 29 kap. 2 § vid straffmätningen. Regeringen kan därför i och för sig ha förståelse för de remissinstanser, bl.a. , som ifrågasatt behovet av att, som kommittén föreslagit, införa en särskild straffskärpningsgrund för brott mot närstående barn. Enligt regeringens mening kan det ändå finnas skäl att, såsom kommittén gjort, överväga om det finns behov av att i 29 kap. 2 § lyfta fram någon ytterligare omständighet som bör beaktas vid bedömningen av straffvärdet hos brott som direkt eller indirekt riktar sig mot närstående barn. I de flesta fall av barnmisshandel i betydelsen vuxnas misshandel av barn är det en förälder eller styvförälder som är förövare (se BRÅ- rapport 2000:15 angående misshandel av barn ). Som kom- mittén påpekat är i många fall omständigheterna vid ett sådant brott för- svårande inte bara på grund av att förövaren utnyttjat barnets skyddslösa ställning utan dessutom på grund av att gärningen som regel innebär att barnet också berövas sin trygghet. För det barn som utsätts för misshan- del av en förälder är hemmet inte längre den trygga och skyddade plats det borde vara och den förälder som förövat brottet och som egentligen skall vårda och skydda barnet från att utsättas för brott är inte längre en person att känna tillit till. Även barn som bevittnar våld i sina familjer befinner sig i en liknande situation. vet vi genom bl.a. forskning att barn som ser eller hör hur den ene föräldern misshandlar den andre påverkas mycket starkt av upplevelsen och ofta berövas sin trygghet inte bara i förhållande till förövaren utan också i förhållande till den som blir slagen. Den senare försätts nämligen i en situation där han eller hon inte kan försvara sig själv och därmed inte heller kan erbjuda barnet någon trygghet. Dessutom upplever barnet en maktlöshet genom att det inte själv kan göra något för att skydda den förälder som blir slagen. Det kan enligt regeringens bedömning ifrågasättas om regleringen i 29 kap. 2 § på ett tillräckligt tydligt sätt träffar även de nu beskrivna effekterna av brott mot närstående. Mot denna bakgrund anser regeringen liksom bl.a. att det finns anledning att ytterligare lyfta fram och tydligare än i dagens lagstiftning markera barns särskilda utsatthet då förövaren är närstående till barnet. Även om, som bl.a.