prop · GR039 · 2003-10-29 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2003/04:9 för att nå miljömålen EU-prioriteringar för att nå miljömålen Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I propositionen (prop. 1997/98:145) Svenska miljömål föreslog regeringen 15 miljökvalitetsmål. Dessa, vilka i bred enighet antagit, gör den ekologiska dimensionen i begreppet hållbar utveckling Miljömålsstrukturen utgör också en viktig utgångspunkt för miljöarbete i EU. antog regeringens förslag till delmål, åtgärder och strategier för att nå miljökvalitetsmålen. antog även delmål för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan (prop. 2001/02:55). I regeringens proposition (prop. 2002/03:117) Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp som beslutades av regeringen föreslås ytterligare två delmål för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Mot bakgrund av att de 15 miljökvalitetsmålen med delmål var fastställda ansåg regeringen att det fanns anledning att se över de prioriteringar som antagit för miljöarbetet inom EU. Regeringen beslutade därför att uppdra åt att efter samråd med berörda myndigheter analysera vilka frågor har anledning att särskilt bevaka och att söka påverka i EU därför att de har betydelse för uppnåendet av de svenska lämnade sin redovisning av Prioriteringar i EU-arbetet är nödvändiga för att möjliggöra ett proaktivt agerande inom vissa områden. medlemskap och inte minst det svenska ordförandeskapet i EU visar att ett tidigt målinriktat agerande är en tillgång. EU är dessutom i ständig Arbetsformerna utvecklas i EU bland annat genom den största utvidgningen av EU och ett målinriktat agerande bedöms Skr. 2003/04:9 bli ännu viktigare. Hållbar utveckling är ett övergripande mål för regeringens politik. har agerat kraftfullt inom EU för att lyfta upp miljöfrågorna på samma höga nivå som ekonomisk och social utveckling. Regeringen lägger en fortsatt hög prioritet vid för hållbar utveckling och Cardiffprocessen för integration av miljö i sektorerna. Båda är viktiga instrument för att driva på EU:s miljöpolitik och i förlängningen för att uppnå de svenska miljömålen. Mot bakgrund av genomgången i avsnitt 4 nedan av EU-arbetets betydelse för att uppnå de svenska miljökvalitetsmålen med delmål finner regeringen att insatser inom följande områden bör prioriteras: klimat samt försurning och övriga luftföroreningsfrågor, kemikaliefrågorna inklusive bekämpningsmedel samt resurs- och avfallsfrågorna inom ramen för hållbara konsumtions- och produktionsmönster, en hållbar förvaltning av naturresurser och bevarandet av biologisk mångfald, Syftet med denna skrivelse är att för redovisa regeringens bedömningar när det gäller prioriteringar för svenska insatser inom EU:s miljöarbete mot bakgrund av de svenska miljökvalitetsmålen. Utgångspunkter för det svenska EU-arbetet...................................... Miljökvalitetsmålen i EU-perspektivet............................... Allmänna förutsättningar för miljöarbetet i EU.................. 2.3Hållbar utveckling och sektorsintegration, sjätte Det internationella perspektivet ........................................ Framtidskonventet och regeringskonferensen .................. Erfarenheter av vårt arbete i EU ....................................... Arbete med klimat och luftföroreningar ........................... 3.2Hållbara konsumtions- och produktionsmönster: kemikalier, inklusive bekämpningsmedel samt resurs och Naturresurser och biologisk mångfald.............................. De svenska miljökvalitetsmålen och EU-arbetet............................. Bara naturlig försurning.................................................... Levande sjöar och vattendrag ........................................... Grundvatten av god kvalitet.............................................. Hav i balans samt levande kust och skärgård ................... Ett rikt odlingslandskap .................................................... God bebyggd miljö ........................................................... Vissa verktyg för att genomföra prioriteringarna............................ 5.4Avveckling av stöd som påverkar miljön i negativ riktning58 Forskning och utveckling.................................................. Information och miljöledning ........................................... Rapportering och utvärdering ........................................... Förteckning över remissinstanser som fått tillfälle att yttra sig över (5250) om EU-prioriteringar för att nå miljömålen.68 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 oktober 2003.69 Skr. Regeringens övergripande miljöpolitiska mål är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145) föreslog regeringen Dessa, vilka i bred enighet antagit, gör den ekologiska dimensionen i begreppet hållbar utveckling tydlig. Miljömålsstrukturen utgör därmed också en viktig utgångspunkt för miljöarbete i EU. I propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145), kap. 5.1 Samspelet mellan det nationella och det internationella miljöarbetet (sid. 28, femte stycket) angavs att regeringen har lagt fast ett antal svenska prioriteringar för miljöarbete inom EU. Dessa är kampen mot försurning och klimatförändringar, arbete för en miljöorienterad produktpolitik, bevarande av biologisk mångfald och en ny Vid riksdagsbehandlingen instämde utskottet (bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) i regeringens överväganden. 2001 beslutade (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU03, rskr 2001/02:36) om ett antal delmål och vägledande strategier för att nå miljökvalitetsmålen. kompletterades med beslut om delmål (prop.2000/2001:65, 2000/01:MJU15, rskr. 2000/01:269) . miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan beslutades (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163) 2001.Våren 2002 beslutade (prop. 2001/02:128, bet. 2001/02:BoU14, 2001/02:291) om ytterligare ett delmål under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. 2003 till föreslagit (prop. 2002/03:117) ytterligare två delmål under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. de fastställda 15 miljökvalitetsmålen med delmål ansåg regeringen att det fanns anledning att se över de prioriteringar som antagit för miljöarbetet inom EU. att uppdra åt att efter samråd med berörda myndigheter analysera vilka frågor har anledning att särskilt bevaka och att söka påverka i EU därför att de har betydelse för uppnåendet av de svenska miljökvalitetsmålen. lämnade sin redovisning av Verket föreslår en fortsatt hög prioritering av kemikaliefrågorna, inklusive bekämpningsmedel, EU:s klimatarbete, resurs- och avfallsfrågor, utsläpp av luftföroreningar samt en högre prioritering än tidigare av miljöfrågor. Syftet med denna skrivelse är att för redovisa regeringens bedömningar när det gäller prioriteringar för svenska insatser inom EU:s miljöarbete mot bakgrund av de svenska miljökvalitetsmålen. Prioriteringar i EU-arbetet är nödvändiga för att möjliggöra ett inom vissa områden. medlemskap och inte minst det svenska ordförandeskapet i EU visar att Skr. 2003/04:9 ett tidigt målinriktat agerande är en tillgång. EU är dessutom i ständig Arbetsformerna utvecklas i EU bland annat genom den hittills största utvidgningen av EU och ett målinriktat agerande bedöms bli ännu viktigare. är ett föregångsland när det gäller omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle och har ett gott rykte som progressivt land i internationella miljöfrågor. Genom att aktivt driva miljöfrågor inom EU verkar vi inte bara för den svenska miljön utan för hela unionens. För att i EU-arbetet uppnå de svenska målsättningarna krävs ett effektivt samspel mellan företrädare för , , myndigheter, näringsliv samt ideella och andra organisationer. Det är vidare viktigt att etablera goda bilaterala kontakter med andra medlemsländer för att förmedla och få förståelse för den svenska synen på hur arbetet på miljöområdet bör bedrivas. Regeringen har beslutat att jämställdhetsarbetet skall integreras som en av de ordinarie arbetsprocesserna i regeringens arbete. Detta gäller också miljöarbete i EU, vilket skall anpassas så att det blir rättvist för båda könen och ger önskad effekt på miljön. 2 Utgångspunkter för det svenska EU-arbetet De miljökvalitetsmål som har beslutas av är: -Bara naturlig försurning -Levande sjöar och vattendrag -Grundvatten av god kvalitet -Hav i balans samt levande kust och skärgård -Ett rikt odlingslandskap -God bebyggd miljö För att de 15 nationella miljökvalitetsmålen och deras delmål skall uppnås krävs ett flertal olika åtgärder och på skilda nivåer: nationellt, regionalt och globalt. För ett antal miljöfrågor är beslut på den nationella nivån mest effektivt. I många fall krävs emellertid beslut eller initiativ inom EU för att effekten skall bli den avsedda. Skälen till att ett gemensamt europeiskt agerande krävs kan variera: - Miljöproblemen är gränsöverskridande och lösningar kan endast Skr. 2003/04:9 uppnås genom ett gemensamt agerande. Det gäller bland annat försurande och övergödande luftföroreningar, utsläpp till hav och gränsöverskridande vattendrag, samt exempelvis skyddet av flyttande fåglar. -Den inre marknadens funktion innebär i praktiken att miljökrav på produkter är harmoniserade inom EU. -I internationella processer, som klimatförhandlingarna, är EU en starkare aktör än vad medlemsländerna är var för sig. För att uppnå miljömålen är det av mycket stor vikt att påverka politiken inom andra sektorer som till exempel jordbruk, fiske och transporter. bör därför vara pådrivande när det gäller att förstärka den s.k. Cardiffprocessen om integrering av miljöhänsyn i andra sektorer. Ett exempel på en konkret åtgärd i syfte att främja miljöintegration är gemensamma ministermöten som det i med EU:s miljö- och energiministrar. Genom att aktivt driva miljöfrågor i EU uppnår vi, genom att reglerna blir desamma i alla medlemsländer, inte bara en bättre miljö i utan i hela unionen. I samband med utvidgningen kommer detta också att gälla de nya medlemsländernas miljö. 2.2Allmänna förutsättningar för miljöarbetet i EU Utgångspunkten i skrivelsen är en analys gjord utifrån de svenska miljömålen. Men det är självklart så att dessa inte helt kan styra EU-prioriteringar på miljöområdet. måste också ta stor hänsyn till utvecklingen av EU:s miljöpolitik i stort samt till viktiga frågor som andra medlemsländer prioriterar. EU-institutionernas arbetsformer är ytterligare en dimension i EU- arbetet. Kommissionens roll och initiativrätt är en viktig utgångspunkt. Kommissionen strävar mot allt större öppenhet i arbetet med stegvis förankring av nya lagförslag genom meddelanden och öppet remissförfarande. I ett utvidgat EU kan än mer komplexa förhandlingar förutses i rådet och det blir därför ännu viktigare än tidigare att kommissionens förslag är väl utformade ur svensk synvinkel. Stor tonvikt bör därför läggas på arbetet i kommissionen med att ta fram nya förslag och dess olika samrådsformer. Detta ställer krav på tydliga prioriteringar och proaktivitet i vårt förhållningssätt till EU. Det handlar om att på ett bra sätt fånga upp och utveckla de miljöinitiativ som kommissionen planerar för att i ett tidigt skede påverka dessa i en riktning som bidrar till att nå de svenska miljömålen. Det proaktiva arbetet stärks genom att en preliminär svensk uppfattning arbetas fram i ett tidigt skede. För att i EU-arbetet uppnå de svenska målsättningarna krävs ett effektivt samspel mellan företrädare för , , myndigheter, näringsliv samt ideella och andra organisationer. Det är vidare viktigt att etablera goda bilaterala kontakter med andra medlemsländer för att förmedla och få förståelse för den svenska synen på hur arbetet på miljöområdet bör bedrivas. viktig del av förhandlingarna i . Påverkan från olika intressenter är betydelsefull för inte minst kommissionens ställningstaganden på Skr. 2003/04:9 miljöområdet. Miljöorganisationernas internationella arbete är därför av stor vikt när det gäller att lyfta fram miljöhänsynen inom EU. I detta syfte lämnar regeringen stöd till miljöorganisationernas arbete bl.a. inom ramen för de internationella sekretariaten för försurning och kemikalier. Genom medlemskapet i EU är bundet av den rättsordning som gäller för den Europeiska gemenskapen (EG). Bestämmelserna på miljöområdet avser oftast direktiv men även förordningar och beslut förekommer. EG:s direktiv kan kräva en fullständig harmonisering av medlemsstaternas nationella regler men kan också ange endast de minimikrav som måste garanteras (s.k. minimidirektiv). Regler som avser varor är oftast fullständigt harmoniserade medan bestämmelser rörande utsläpp utgör minimikrav. Minimidirektiven innebär att medlemsstaterna har möjlighet att anta strängare regler än de som anges i direktiven. Eftersom flertalet rättsakter på miljöområdet är minimidirektiv finns det möjligheter till mer långtgående åtgärder i syfte att nå de svenska miljökvalitetsmålen. Sådana åtgärder måste utformas i enlighet med de principer och den praxis som gäller inom EU. Därutöver kan medlemsländerna med ekonomiska och marknadsmässiga styrmedel främja produkter som är miljömässigt bättre än EU:s minimikrav. I de fall en rättsakt kräver en fullständig harmonisering på ett område innebär det i princip att den gemensamma kravnivå som föreskrivs måste genomföras i alla medlemsstater. Den rättsliga grunden för detta slag av direktiv är artiklarna 94 och 95 i EG-fördraget som syftar till upprättandet av den inre marknaden med dess krav på fri rörlighet för varor och tjänster. I artikel 95 i EG-fördraget finns den s.k. miljögarantin som under vissa förutsättningar ger en medlemsstat möjlighet att behålla eller införa strängare regler än dem som angetts i ett direktiv. Om nya regler skall införas gäller att de nationella reglerna skall vara grundade på nya vetenskapliga belägg. De skall vara nödvändiga för att lösa ett problem som är specifikt för medlemsstaten ifråga och som har uppkommit efter beslutet om harmonisering. Dessa begränsningar ställer stora krav på ett enskilt lands grundarbete för att driva på arbetet inom EU, t.ex. på det av prioriterade kemikalieområdet. Inom ramen för den s.k. regeringskonferensen om EU:s framtida konstitutionella fördrag avser regeringen verka för förbättringar i fördraget när det gäller tillämpningen av försiktighetsprincipen och en introduktion i fördraget av den s.k. substitutionsprincipen. Dessa principer bör beaktas vid harmonisering och vid tillämpning av harmoniserade bestämmelser. Det sistnämnda avser särskilt den s.k. miljögarantin. 2.3Hållbar utveckling och sektorsintegration, sjätte miljöhandlingsprogrammet samt miljöbedömningar Det är regeringens målsättning att skall vara ett föregångsland i omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle. aktivt bidra till en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling; nationellt och internationellt. återspeglas också i EU-politik. Ett övergripande mål om att främja en hållbar utveckling finns inskrivet i , när Amsterdamfördraget trädde i kraft. Miljöskyddskraven skall integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet, särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling. har berörda sektorer, inom ramen för den s.k. Cardiffprocessen, tagit fram strategier för hur miljöhänsyn skall integreras i deras verksamhet. politikområdena transport, energi, jordbruk, fiske, företag, inre marknad, utvecklingssamarbete, ekonomi samt den externa politiken. Kommissionen presenterade dessutom en strategi för miljö Under ordförandeskap i EU enades EU:s stats- och regeringschefer om en strategi för hållbar utveckling som syftar till att kunna garantera EU:s medborgare ekonomisk stabilitet, social trygghet och en ren och hälsosam miljö. Alla nya viktiga förslag till beslut inom större politikområden i EU skall bedömas med avseende på deras ekonomiska, sociala och miljömässiga effekter. för hållbar utveckling lades miljödimensionen till den s.k. Lissabonstrategin innebär att unionen till 2010 skall bli världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi, med möjlighet till ekonomiskt hållbar tillväxt, fler och bättre arbetstillfällen och en högre grad av social sammanhållning. Som ett första steg i hållbarhetsstrategin beslutade om ett antal mål och åtgärder inom fyra prioriterade områden. handlar om att bekämpa klimatförändringar, säkerställa hållbara transporter, undanröja hot mot folkhälsan samt att förvalta naturresurser på ett mer ansvarsfullt sätt. Regeringen har i sin skrivelse Hållbara 2001/02:50) närmare redovisat dessa mål och åtgärder. Även den globala dimensionen av hållbar utveckling togs upp i , där beslöt att sträva efter att göra hållbar utveckling till ett mål i det bilaterala utvecklingssamarbetet och i alla Enligt slutsatserna på toppmötet bör EU särskilt främja frågor som rör global miljöförvaltning och säkerställa att handels- och miljöpolitik stöder varandra. Vid Världstoppmötet om hållbar utveckling i , där EU hade en ledande roll, antogs en politisk deklaration och en omfattande genomförandeplan för hållbar utveckling. genomförandeplanen skall all utveckling vara hållbar med en integrerad behandling av ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekter. delmål beslutades inom områdena vatten och sanitet, hälsa, kemikalier, jordbruk och livsmedelsförsörjning, energi, samt biologisk mångfald. Regeringen har i sin skrivelse om hållbar utveckling (skr. 2002/03:29) närmare redovisat och värderat besluten vid världstoppmötet. EU:s stats- och regeringschefer skall vid sina årliga vårtoppmöten i samband med översynen av Lissabonstrategin följa upp hur unionens arbete med hållbar utveckling utvecklas. Vid vårtoppmötet i den beslöt att prioritera fyra huvudfrågor: entreprenörskap, stärkande av den inre marknaden samt miljöskydd för Skr. tillväxt och arbetstillfällen. Miljömålen ska enligt Lissabonstrategin tjäna som en katalysator för innovation och modernisering inom nyckelområden som energi och transport och främja nya investeringar i ren och mer resurseffektiv teknik. konstaterar att trots vissa framsteg har de oroväckande trender som kunde konstateras när strategin för hållbar utveckling antogs inte vänts. Det behövs därför nya impulser för att genomföra de mål och åtgärder som beslutades i samt för att leva upp till åtagandena från världstoppmötet i . rådet pekar bl.a. på att det krävs åtgärder avseende klimatförändringar (ökad andel förnybar energi, användning av biodrivmedel för transporter samt att energieffektiviteten bör ökas), kemikalier och naturresurser, sjösäkerhet och miljöanpassad teknik. understryker också behovet av samstämmighet mellan EU:s interna och externa politik. Unionen bör behålla sin ledande roll när det gäller att främja en hållbar utveckling på global nivå genom att i konkreta åtgärder omsätta de politiska ambitioner man enats om i ministerkonferens i och vid den internationella konferensen om finansiering för utveckling i . Ett EU med 25 länder kommer att vara ännu starkare i sitt globala ledarskap för en hållbar för hållbar utveckling och miljödimensionen av denna står nu återkommande på dagordningen för EU:s stats- och I det fortsatta arbetet är det viktigt att utnyttja den politiska kraft som detta ger för att driva på utvecklingen av EU:s miljöpolitik på en övergripande nivå. också en möjlighet att påverka EU:s samlade politik, inte minst andra EU:s arbete med att genomföra strategin för hållbar utveckling och strategierna för integration av miljö i andra sektorer (processen) kommer även i fortsättningen att vara en övergripande prioritering i regeringens arbete inom EU på miljöområdet. Den har sedan Göteborgstoppmötet arbetat aktivt och målinriktat för att miljödimensionen i Lissabonstrategin skall stärkas. Slutsatserna från vårtoppmötet betonar nu klart att miljöfrågorna utgör ett bärande inslag i denna strategi. De ses som ett medel både för förbättringar av miljön och ökad livskvalitet och som en drivkraft för innovation, tillväxt och sysselsättning. anser också att det är viktigt att Cardiffprocessen förstärks som ett viktigt instrument för att samtliga reformer som föreslogs i skall kunna genomföras och sambandet mellan tillväxt å ena sidan och miljöförstöring och ökad resursanvändning å den andra brytas. En nyckelfråga för den fortsatta utvecklingen är att mer aktivt medverka till att förslag från den Europeiska kommissionens olika direktorat redan från början innehåller ett genomtänkt miljö- och hållbarhetsperspektiv samt att driva detta vid behandlingen i de olika I detta sammanhang kan nämnas att kommissionen beslutat, efter löfte redan vid , att göra avseende effekterna på hållbar utveckling av cirka 50 viktiga policyförslag . Vilka förslag som omfattas Skr. 2003/04:9 framgår av kommissionens årliga arbetsprogram. kommer således att göra samlade bedömningar utifrån ekonomiska, sociala och miljömässiga kriterier. och rådets beslut /2002/EG av om fastställande av gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram lägger fast riktlinjerna för EU:s miljöpolitik och skall bidra till att miljöhänsyn integreras i alla gemenskapens politikområden och verka för att en hållbar utveckling uppnås. Det innehåller ett gemensamt åtagande att förbereda åtgärder och det kommer att leda till utarbetandet av ny gemenskapslagstiftning och ändringar av gällande lagstiftning, när så är lämpligt. I programmet anges fyra prioriterade områden för gemenskapsåtgärder: natur och biologisk mångfald, miljö, hälsa och livsmiljö samt naturresurser och avfall. För varje område anges mål för vad som skall uppnås inom programperioden. På några områden där kommissionen ännu inte bestämt sig för att lägga fram nya förslag till direktiv kommer man att arbeta stegvis. Kommissionen kommer att lägga fram tematiska strategier på områdena luftkvalitet, marin miljö, resursanvändning, bekämpningsmedel, avfallsåtervinning, mark, stadsmiljö samt miljö och hälsa. Dessa tematiska strategier skall bli föremål för ingående konsultationer med medlemsländerna och andra intressenter såsom industrin och miljörörelsen. I miljöhandlingsprogrammet betonas även det globala ansvaret bl.a. genom att miljöhänsyn skall integreras i unionens samtliga externa relationer, exempelvis biståndet. Programmet ger tydliga prioriteringar för EU:s vidare miljöarbete i form av rättsakter, program och strategier. Den avser verka för att programmets ambitioner omsätts i konkreta resultat. Miljöbedömningar är viktiga verktyg för att integrera miljöhänsyn i tillståndsprövningar och i samhällssektorernas planering och för att uppnå de uppsatta miljömålen. Rådets direktiv /337/EEG av den 27 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt och rådets direktiv /11/EG av om ändring av direktiv /337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt har lett till att sådana beskrivningar i allmänhet krävs vid olika beslut om projekt som riskerar att betydligt och rådets direktiv /42/EG av 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan trädde Direktivet ställer krav på miljöbedömning av de planer och program som tas fram och antas av myndigheter och som kan förväntas ge betydande miljöpåverkan. miljöpåverkan skall beskrivas utförligt och alternativa lösningar skall Hänsyn skall tas till miljöbedömningen innan planen eller programmet antas och allmänhetens deltagande skall garanteras. 2003/04:9 Medlemsländerna skall ha genomfört direktivet i sin egen lagstiftning har varit aktiv i framtagandet av direktivet och lyckades under det svenska ordförandeskapet slutföra förhandlingarna. har även aktivt deltagit i arbetet inom EU med att ta fram råd och vägledningar m.m. så att en god tillämpning utvecklas och miljöbedömningarna blir kraftfulla instrument för miljöintegration. Medlemskapet i EU har medfört nya möjligheter för den svenska miljöpolitiken och till förändringar i det praktiska miljöarbetet.