prop · GQ0393 · 2003-03-18 00:00:00 — Regeringens proposition 2002/03:93 Vissa frågor inom spelområdet m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att föreningslivets ställning på lotterimarknaden stärks genom att ideella föreningar får rätt att fritt fördela vinsterna mellan pengar och andra sorters vinster. I propositionen föreslås vidare att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får rätt att medge undantag från förbudet att främja deltagande i utländskt lotteri. Detta förslag lämnas i syfte att underlätta internationellt samarbete på lotteriområdet. Som en följd av förslaget föreslås skattereglerna ändras bl.a. så att svenska deltagare i ett i utlandet anordnat s.k. poolspel undantas från inkomstskatt på eventuella vinster. I stället skall den svenska medarrangören betala lotteriskatt. Regeringen redogör för sin syn på utvecklingen på spel- och lotteri- marknaden. Ett antal åtgärder i syfte att motverka negativa sociala konsekvenser av spel aviseras. Därutöver redovisar regeringen hur den avser att stävja olagligt spel och bedrägerier. Regeringen avser att återkomma med förslag till höjt vinsttak för i första hand lotterier förmedlade via elektromagnetiska vågor (Internet m.m.) i syfte att nya regler skall kunna träda i kraft . Ändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000)........ 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1482) om 2.3Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) ....................................................................... Ärendet och dess beredning............................................................. Beskrivning av spelmarknaden........................................................ Målen för den svenska spelpolitiken ligger fast.............................. Svenska spelanordnares konkurrenskraft skall stärkas ................... Möjlighet till internationellt samarbete ............................. Redogörelse för åtgärder mot negativa sociala konsekvenser Utvärdering av kasinon med internationella regler ........... Lotterier över Internet m.m Redogörelse .....................................för åtgärder mot olagligt spel Insatser för att motverka olagligt spel Tillståndsgivning, tillsyn och kontroll av automatspel Redogörelse för åtgärder för att värna spelverksamhetens Föreningslivet på spel - och lotterimarknaden Åtgärder för att stärka de statligt styrda bolagen Lotterilagen ............................och Lotteriinspektionen ............................folkbokföring vid spel på Internet m.m 13.1Förslaget till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000)....................................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1482) 13.3Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)....................................................................... Utredningens sammanfattning av betänkandet Från tombola till Internet (SOU 2000:50) i relevanta delar........... Utredningens lagförslag i betänkandet Från Tombola till Internet (SOU 2000:50) i relevanta delar .............................. Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över betänkandet Från tombola till Internet (SOU 2000:50)......... Utredningens sammanfattning av betänkandet Förenings- livet på spel- och lotteriområdet (SOU 2000:9) i relevanta Utredningens lagförslag i betänkandet Föreningslivet på spel- och lotteriområdet (SOU 2000:9) i relevanta delar ...... Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över betänkandet Föreningslivet på spel- och lotteriområdet (SOU 2000:9) ........................................................................ Sammanfattning av Promemoria rörande ändring av Lagförslag i Promemoria rörande ändring av lotterilagens Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över Promemoria rörande ändring av lotterilagens vinsttak.......... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lotterilagen (1994:1000), 2.lag om ändring i lagen (1991:1482) om lotteriskatt, 3.lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229). 2.1Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000) Härigenom föreskrivs att 16, 38 och 54 §§ lotterilagen (1994:1000) skall ha följande lydelse. Tillstånd att anordna ett egentligt lotteri får ges, om 1. en vinst som utgörs av pengar uppgår till högst ett basbelopp, högst av det samman- lagda vinstvärdet i lotteriet, 1. värdet av vinsterna i lotteriet 3. värdet av vinsterna i lotteriet 4. vinstandelen anges på lottsed- 2. vinstandelen anges på lottsed- larna, lottlistorna eller på den plats larna, lottlistorna eller på den plats där lotteriet bedrivs, och där lotteriet bedrivs, och 5. det kan antas 3. det kan antas kommer att ge sökanden skälig kommer att ge sökanden skälig avkastning och att denna kommer avkastning och att denna kommer att användas för det aktuella att användas för det aktuella Till grund för beräkningen av Till grund för beräkningen av stycket 3 får läggas en bedömning stycket 1 får läggas en bedömning av ett sannolikt vinstutfall. av ett sannolikt vinstutfall. gäller för lotterier som har en i gäller för lotterier som har en i förväg fastställd vinstplan och som förväg fastställd vinstplan och som bedrivs i flera län. bedrivs i flera län. Kravet enligt första stycket 5 på Kravet enligt första stycket 3 på skälig avkastning gäller inte om skälig avkastning gäller inte om det finns särskilda skäl för annat. det finns särskilda skäl för annat. Om lotterna skall säljas i en lottförsäljningsautomat krävs vidare att 1.en vinstplan är fastställd i förväg, 2.vinsterna har dragits i förväg inför en av tillståndsmyndigheten godkänd kontrollant, och att 3.automaten inte betalar ut någon vinst. 1 Senaste lydelse 2002:592. Det är inte tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i 1.främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller ett utom landet anordnat lotteri, eller 2.utan medgivande av anordnaren sälja lotter, ta emot insatser eller förmedla vinster i ett tillåtet lotteri. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge undantag från förbudet enligt första stycket 1 att främja deltagande i ett utom landet an- ordnat lotteri, om 1.lotteriet anordnas som ett led iett internationellt samarbete på lotteriområdet med svenskt deltagande, och 2.den utländska lotterianordna- ren har rätt enligt det egna landets regler att anordna lotteri eller vadhållning samt att samarbeta internationellt. Till böter eller fängelse döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet 1.olovligen anordnar lotteri, eller 2.olovligen innehar en penningautomat, värdeautomat, varuspelsautomat eller skicklighetsautomat. Till böter eller fängelse i högst Till böter eller fängelse i högst döms också den som döms också den som olovligen i yrkesmässig verk- annars i förvärvssyfte uppsåtligen samhet eller annars i förvärvssyfte främjar deltagande i ett utom uppsåtligen främjar deltagande i landet anordnat lotteri, ett utom landet anordnat lotteri, främjandet särskilt avser del- om främjandet särskilt avser del- I ringa fall döms inte till ansvar. Är brottet grovt döms till fängelse i högst . Denna lag träder i kraft . 2 Senaste lydelse 1999:358. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1482) om Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:1482) om lotteriskatt dels att 1 och 2 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 1 a och 1 b §§, av följande lydelse. Lotteriskatt skall betalas enligt denna lag till staten för svenskt lotteri. Skatt tas ut av den behållning som återstår sedan de sammanlagda vinster som betalats ut till vinnarna i lotteriet räknats av från de sammanlagda insatserna. För vadhållning i samband med hästtävlingar, där deltagande i vadhållningen efter särskilt tillstånd av regeringen även kan ske via en utländsk trav- eller galopporganisation, skall inte insatser och vinster som hänför sig till det utländska spel- deltagandet beaktas vid bestämmandet av behållningen. Med utbetalade vinster avses de vinster som betalats ut från skattskyldighetens inträde. Skatt skall inte betalas för 1.sådant lotteri som avses i lagen (1972:820) om skatt på spel, 2.sådant lotteri som avses i lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande, m.m., 3.vinstdragning på här i landet utfärdade premieobligationer, 4.lotteri som har anordnats av sådan sammanslutning som avses i 15 § lotterilagen (1994:1000), 5.sådant lotteri och sådant spel enligt kasinolagen (1999:355) som har anordnats av företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av 1 Senaste lydelse 1999:357. Lotteriskatt skall betalas till staten för svenskt lotteri. Lotteriskatt skall också betalas till staten för utländskt lotteri som avser vadhållning i samband med hästtävlingar, om 1.undantag medgetts för lotte- riet enligt 38 § andra stycket lotterilagen (1994:1000), 2.deltagandet sker via en svensk trav- eller galopporganisa- tion, och 3.det svenska speldeltagandet undantagits från lotteribeskatt- ning i det land där lotteriet anordnas. Beteckningen lotteri har samma betydelse i denna lag som i 3 § lotterilagen. staten, eller, 6. lotteri där vinsterna utgörs av pengar. Beteckningen lotteri har samma betydelse i denna lag som i 3 § lotterilagen (1994:1000). Lotteriskatt skall inte betalas för 1. sådant lotteri som avses i la- gen (1972:820) om skatt på spel, 2. sådant lotteri som avses i la- gen (1991:1483) om skatt på vinst- sparande, m.m., 3. vinstdragning på här i landet utfärdade premieobligationer, 4. lotteri som har anordnats av sådan sammanslutning som avses i 15 § lotterilagen (1994:1000), 5. sådant lotteri och sådant spel enligt kasinolagen (1999:355) som har anordnats av företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten, eller, 6. lotteri där vinsterna inte ut- görs av pengar. Lotteriskatt tas ut med 36 pro- cent av den behållning som åter- står sedan de sammanlagda vin- ster som betalats ut till vinnarna i lotteriet räknats av från de sam- manlagda insatserna. Vid bestämmande av behåll- ningen av sådant utländskt lotteri som avses i 1 § andra stycket skall endast insatser och vinster som hänför sig till det svenska speldel- tagandet beaktas. Motsvarande gäller för svenskt lotteri som avser vadhållning i samband med häst- tävlingar där deltagande sker via en utländsk trav- eller galopp- organisation. Med utbetalade vinster avses de vinster som betalats ut från skattskyldighetens inträde. Skattskyldig är den som anordnar ett sådant lotteri för vilket skatt skall betalas enligt 1 §. Skattskyldig är den som anordnar ett sådant lotteri för vilket skatt skall betalas enligt 1 §. I fråga om utländskt lotteri enligt 1 § andra stycket är sådan organi- sation som avses där skattskyldig. Denna lag träder i kraft . 2 Senaste lydelse 2002:414. Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen Härigenom föreskrivs att 8 kap. 3 § och 42 kap. 25 § inkomstskatte- lagen (1999:1229) skall ha följande lydelse. Vinster i svenska lotterier eller vid vinstdragning på svenska premieobligationer är skattefria. utländska lotterier som avses i 1 § Vinst i ett utländskt lotteri eller vid vinstdragning på utländska premieobligationer skall tas upp om vinsten överstiger . Detta gäller dock inte vinst i utländska lotterier som avses i 1 § andra stycket lagen (1991:1482) om lotteriskatt. Utgifter för att delta i svenska och utländska lotterier får inte dras av. Denna lag träder i kraft och tillämpas första gången vid taxering. Ärendet och dess beredning Genom beslut gav dåvarande chefen för efter bemyndigande av regeringen en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av lotterilagen. Utredningen, som antog namnet , överlämnade slutbetänkandet Från tombola till Internet översyn av lotterilag- stiftningen (SOU 2000:50). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag återfinns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanfattning av remissvaren finns tillgänglig hos (dnr Fi2000/2539). Delar av betänkandet föranledde förslag till ändringar i lotterilagen, vilka antogs och trädde i kraft (prop. 2001/02:153, bet. 2001/02:KrU21, rskr. 2001/02:313). Ändringarna innebar bl.a. att lotterilagen anpassades till den tekniska utvecklingen genom att särskilda regler infördes för lotterier som förmedlas över Internet. Genom beslut gav dåvarande chefen för departementet efter bemyndigande av regeringen en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till hur föreningslivets ställning på den svenska spel- och lotterimarknaden kan stärkas. Utredaren skulle även beakta den betydelse de statliga spelen har för statens inkomster. Utredningen, som antog namnet Den nya Spel- och lotteriutredningen, överlämnade betänkandet Föreningslivet på spel- och lotterimarknaden (SOU 2000:9) . En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 4. Utredningens lagförslag återfinns i bilaga 5. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. En sammanfattning av remissvaren finns tillgänglig hos (dnr Fi2000/862). Delar av betänkandet föranledde vissa förslag till ändringar i lotterilagen, vilka antogs och trädde i kraft (prop. 2001/02:153, bet. 2001/02:KrU21, rskr. 2001/02:313). Ändringarna innebar bl.a. att anordnare av lotterier som bedrivs i flera län ges möjlighet att beräkna vinsternas värde med beaktande av ett sannolikt vinstutfall. remitterade Promemoria rörande ändring av lotterilagens vinsttak. I promemorian föreslås att vinstandelstaket för egentliga lotterier höjs till . En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 7. Promemorians lagförslag återfinns i bilaga 8. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 9. En sammanfattning av remissvaren finns tillgänglig hos (dnr Fi2000/862). Folkrörelsernas samarbetsorgan för spel- och lotterifrågor (FSL) har inkommit med en skrivelse angående betänkandet Föreningslivet på spel- och lotterimarknaden (SOU 2000:9). Skrivelsen behandlas i avsnitt 9.1. AB Trav och galopp (ATG) och AB () har inkommit med särskilda skrivelser som en följd av regeringens proposition Lotterier över Internet m.m. (prop. 2001/02:153). Skrivelserna behandlas i avsnitt 4.4. med en skrivelse angående automatspelsmarknaden. 2002/03:93 behandlas i avsnitt 8.1. har gett regeringen tillkänna att regeringen skall överväga frågor om spelbegränsande åtgärder, forskning avseende spelandets negativa sidor samt marknadsföringen av spel (bet. 2001/02:KrU21, rskr. 2001/02:313). Enligt tillkännagivandet bör regeringen lämna förslag om ökade medel till bl.a. förebyggande åtgärder för att motverka spelmissbruk och till behandling av dem som kan hantera sitt spelande. Regeringen återkommer till dessa frågor i avsnitt 7. har vidare gett regeringen tillkänna (bet. 2002/03:SoU1, rskr. 2002/03:81) att regeringen bör överväga att genomföra en samhällsekonomisk konsekvensanalys av spel och spelets negativa konsekvenser i , att öka forskningsinsatserna inom området spelberoende, att tillsätta en utredning om hur man skall stävja problemet med det ökade spelberoendet i samhället samt hur ökade resurser skall ges till forskning och stödjande behandling. Regeringen återkommer till dessa frågor i avsnitt 7. beslutade att öronmärkningen av överskottet från värdeautomatspel skulle ersättas av ett system för vinstdelning mellan staten och föreningslivet beräknat på Svenska Spels totala överskott (bet. 1995/96:FiU14, rskr. 1995/96:248). bemyndigade regeringen att ändra vinstdelningssystemet mellan staten och föreningslivet på det sätt som regeringen föreslog. Regeringen behandlar i denna proposition delar av slutbetänkande, främst frågan om möjligheten att medge undantag från lotterilagens (1994:1000) främjandeförbud, delar av Den nya spel- och lotteriutredningens betänkande samt promemoria rörande ändring av lotterilagens vinsttak. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag till ändringar i lotterilagen som finns i bilaga 10. Lagrådets yttrande återfinns i bilaga 11. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitt 6.2 och 8.2. På samtliga punkter följer regeringen förslag. Spel- och lotterimarknaden är en reglerad marknad. Den nu gällande lotterilagen (1994:1000) trädde i kraft (prop. 1993/94:182, bet. 1993/94:KrU32, rskr. 1993/94:415). Lagen reglerar i stort sett alla former av lotterier. Lotterilagen befäster den gällande principen inom svensk lotterireglering att lotterier endast får anordnas efter tillstånd och att alla tillstånd skall stå under statlig kontroll. Den befäster också principen att inkomsterna från lotterier skall gå till allmänna eller allmännyttiga ändamål. Endast i undantagsfall kan kommersiella intressen accepteras. Till lotterier räknas inte bara det som i dagligt tal betecknas som lotterier utan alla slags spel där vinstmöjligheterna är beroende av slumpen, exempelvis tips, totospel, bingospel, automatspel och roulettspel. Behållningen av lotterierna skall tillfalla allmännyttiga ändamål i form av föreningslivet, hästsporten och staten. Tillstånd enligt lotterilagen lämnas därför i huvudsak till ideella föreningar som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål. Tillstånd lämnas därutöver av regeringen till och . Den största aktören på marknaden är det statligt ägda företaget . Bolaget bildades genom en sammanslagning av . Bolaget anordnar lotterier, nummer- spel, vadhållning på idrottstävlingar och hundkapplöpningar samt spel på värdeautomater. Bolaget har därutöver regeringens tillstånd att driva kasino i , , och . Den näst största spelanordnaren är ATG. Bolaget bildades och ägs gemensamt av och . Staten tillsätter sex av de elva styrelseledamöterna, varav en är styrelsens ordförande. ATG anordnar vadhållning på hästtävlingar. Ett avtal mellan staten och ägarna till ATG reglerar riktlinjerna för verksamheten. Folkrörelserna anordnar lotterier. Tillstånd till lotterier ges vanligtvis av Lotteriinspektionen, länsstyrelserna eller kommunerna. Därutöver finns det möjlighet för privata aktörer att anordna restaurangkasinospel och spel på varuspelsautomater. Till restaurangkasino räknas spelformerna roulett-, tärnings- och kortspel. Spelmarknaden har vuxit stadigt . omsatte den svenska spelmarknaden uppskattningsvis . Omsättningen uppgick till . hade omsättningen, enligt preliminära uppgifter från Prop. 2002/03:93 Lotteriinspektionen, ökat till . ATG svarade för av omsättningen. Folk rörelsernas andel utgjorde . Resterande utgjordes av restaurangkasinon och varuspel. I genomsnitt använder varje svensk av sin disponibla inkomst till spel och lotterier. Detta innebär en utgift på och invånare . Låginkomsttagare spenderar betydligt mer av sin disponibla inkomst än vad höginkomsttagare gör. En grundläggande princip internationellt är att spelandet regleras och tillhandahålls på en nationell nivå. Detta har inneburit att flertalet länder erbjudit spel endast inom det egna landets gränser. Undantag har dock förekommit, främst i form av samarbete mellan närliggande länder. och det nordiska samarbetet inom vadhållning på hästar är exempel på detta. har lotterier och vadhållning över Internet blivit vanligare. Den nya tekniken medför bl.a. att nationsgränser får minskad betydelse vid marknadsföringen av lotterier eller spel. Utvecklingen inom kommunikationstekniken skapar tillsammans med internatio- naliseringen av de finansiella systemen nya möjligheter att från i princip vilken plats som helst i världen konkurrera med aktörer på nationella och mer eller mindre hårt reglerade spelmarknader. Nya aktörer får möjlighet att på ett enklare och mer kostnadseffektivt sätt bryta in i de nationella marknaderna. pågår en utveckling där internationella aktörer tar marknadsandelar i . Dessa internationella aktörers verksamhet omfattas inte av de regler och restriktioner som gäller för svenska aktörer, vilket innebär en ojämlik konkurrenssituation på den svenska marknaden. kommer det tilltagande spelet över Internet med största sannolikhet att leda till ett ytterligare ökat konkurrenstryck på den svenska spelmarknaden. Konkurrensen från internationella aktörer förekommer främst genom att dessa anordnar vadhållning på sportevenemang och hästtävlingar över Internet. Ett flertal aktörer erbjuder också kasinospel. Traditionella lotterier, som förmedlats fysiskt, har fram till endast utsatts för en viss begränsad konkurrens, men mot bakgrund av den nya kommunikationstekniken kan konkurrensen komma att öka ytterligare även för denna spelform. Lotteriinspektionen har i skrivelse till regeringen redovisat att det enligt olika uppskattningar finns ca 2 000 webbplatser för spel på Internet. Spel över Internet har enligt Lotteriinspektionen globalt sett uppvisat en kraftig tillväxt . Allt tyder enligt myndigheten på en fortsatt kraftig tillväxt. Internet är en väl etablerad företeelse i det svenska samhället. Enligt hade av männen och av kvinnorna i åldern tillgång till Internet i hemmet, på arbetet eller genom någon utbildning och var andelen Prop. 2002/03:93 1619-åringar med Internettillgång . har i skrivelse till regeringen angett att bolaget uppskattar att omsättningen på spel över Internet från uppgår till 2002. Detta är enligt en fördubbling jämfört . Enligt bolaget sker övervägande delen av tillväxten avseende svenskars spelande över Internet hos internationella spelbolag. Enligt förlorar bolaget marknadsandelar som de internationella spelbolagen vinner en allt större andel av marknaden för spel över Internet. uppskattar att spelbolagens marknadsandel ökat sam- tidigt som marknaden vuxit kraftigt. ATG har i skrivelse , i likhet med , angett att bolaget uppskattar att spelas från till bolag licensierade utanför gränser. har, enligt bolaget, ett flertal internationella spelaktörer erbjudit spel på svenska travlopp. 5Målen för den svenska spelpolitiken ligger fast Regeringens bedömning: Målen för spelpolitiken bör även fortsättningsvis vara en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Överskott från spel bör värnas och alltjämt vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. föreningslivet, hästsporten och staten. Inriktningen bör som vara att prioritera sociala skyddshänsyn som intresset av ett varierat spelutbud och risken för bedrägerier och olagligt spel beaktas. Skälen för regeringens bedömning: Lotterilagen befäster den gällande huvudprincipen att inkomster från lotterier skall tillfalla allmänna eller allmännyttiga ändamål. Minskade lotteriintäkter får direkt effekt på den verksamhet föreningar bedriver. kommer det tilltagande spelet över bl.a. Internet att leda till ett ökat konkurrenstryck på den svenska spelmarknaden. Internationella aktörers verksamhet omfattas inte av de regler och restriktioner som gäller för svenska aktörer som dessa erbjuder bl.a. en högre vinståterbetalning. och har i skrivelser till regeringen redovisat att deras andel av den svenska marknaden för spel över Internet fortsätter att minska. Spel efterfrågas av många. Av alla svenskar spelar och detta för ca 2002. För de allra flesta är vadhållning och köp av lotter en positiv upplevelse, något som skapar underhållning och nöje. För en del leder spelandet till problem. Det finns emellertid få undersökningar som har studerat förekomsten av och problemen med ett överdrivet spelande. Enligt Statens folkhälsoinstitut3 (FHI) är det totalt ca 100 000 personer i 3 Förslag till handlingsprogram för att motverka spelberoende, . som har någon typ av spelproblem. Gruppen som kan betecknas Prop. 2002/03:93 som spelberoende bedöms omfatta omkring 25 000 personer.