mot · GR02N2 · 2003-09-19 00:00:00 — med anledning av förs. 2002/03:RR16 revisorers förslag angående staten som bolagsägare 2 Förslag till riksdagsbeslut 2 4 Staten som bolagsägare 4 5 av statliga bolag 5 6 Ägarstyrning, mål och uppföljning 6 7 Styrelser i statligt ägda bolag 6 8 Insyn och revision 7 10 Bolagsledningarnas löner och ersättningar 9 2 Förslag till riksdagsbeslut tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om grunderna för statligt ägande (avsnitt 4). tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av en etisk policy för regeringens ägarförvaltning samt för företag med statligt ägande (avsnitt 4). tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att samla förvaltningen av samtliga statligt ägda bolag hos ett departement (avsnitt 5). begär att regeringen, i samråd med partier, utarbetar en ny modell för hur frågor rörande företag med statligt ägande skall hanteras (avsnitt 5). tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att begränsa antalet styrdokument samt förtydliga och förbättra målbeskrivningar och uppföljning (avsnitt 6). tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om de statliga bolagsstyrelsernas sammansättning (avsnitt 7). tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av en enhetlig redovisning för de olika företagen med statligt ägande (avsnitt 8). tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om revisorernas roll i företag med statligt ägande (avsnitt 8). begär att regeringen upprättar en förteckning över dotterbolag till statligt ägda bolag med en beskrivning av deras verksamhet samt yttrande över huruvida verksamheten är hänförlig till moderbolagets kärnverksamhet eller inte (avsnitt 9). begär att regeringen utarbetar ett förslag till lagstiftning och riktlinjer för hanteringen av dotterbolag till statligt ägda bolag i enlighet med vad som anförs i motionen (avsnitt 9). begär att regeringen ser över och omarbetar riktlinjerna för incitamentsprogram samt riktlinjerna för anställningsvillkor för VD och övriga personer i företagsledande ställning i enlighet med vad som anförs i motionen (avsnitt 10). Den svenska staten är största företagsägare. I den statliga bolagssfären ingår ett 60-tal företag. Många av dem arbetar under marknadsmässiga krav på konkurrensutsatta marknader medan andra bolag har bildats för att ta vara på särskilda samhällsintressen. Totalt omsätter statens företag nära och har cirka 200 000 anställda. Svenska staten är dessutom den enskilt största ägaren på Stockholmsbörsen, med ett innehav på . Statens innehav är nästan dubbelt så stort som den näst störste ägarens innehav. Statens ägande omfattar av det inhemska näringslivet. I den rapport som ligger till grund för revisorers förslag kritiseras regeringen återigen för bristande ägarstyrning av de statligt ägda bolagen. Revisorernas rapport visar på, ibland, förvånansvärt stora glapp mellan regeringens uppfattning och bolagens egen bild. Som ett exempel kan nämnas att av de bolag som förvaltas av uppger att man får riktlinjer från ägaren i ägardirektiv. Detta som uppger att de inte använder ägardirektiv utan att bolagsordningen är det enda formella styrdokument som används gentemot bolagen. Om bolag och förvaltare inte ens är överens om hur och om ägaren kommunicerar riktlinjer och målsättningar, hur kan då regeringen utöva någon egentlig styrning och kontroll av bolagen? Revisorerna tecknar en bild av en splittrad förvaltning där flera departement ansvarar för bolagsfrågor men där all egentlig bolagskompetens är samlad på och till viss del på . De departement som inte har någon egen bolagskompetens utnyttjar inte den som redan finns inom . Dessutom visar revisorernas undersökning på stora skillnader mellan departementen vad gäller förvaltningen av de statliga bolagen. En övervägande del av de statliga bolagen kan inte på ett korrekt sätt redogöra för de mål som staten har satt upp för deras verksamhet. Hälften av bolagen har ansett sig nödgade att precisera och omformulera målen för att de ska vara användbara och ett bolag uppger till och med att de arbetar efter helt andra mål som styrelsen själv har satt upp. Endast hälften av de bolag som omformulerar sina mål rapporterar det till regeringen. Mot bakgrund av revisorernas rapport måste man fråga sig vem det egentligen är som styr de statliga bolagen. Regeringen försvårar för de politiska partierna och för att få insyn i förvaltningen av bolagen som bolagens styrelser och bolagsledningarna inte vet vilka mål och riktlinjer som regering och riksdag beslutat om. ställer sig bakom revisorers förslag men presenterar i denna motion ytterligare några förslag som vi anser skulle förbättra statens funktion som bolagsägare. 4 Staten som bolagsägare Statens roll i samhällsekonomin ska vara att sätta ramar och övervaka spelreglerna på marknaden, ansvara för samhällsplanering och infrastruktur samt att skapa förutsättningar för långsiktig tillväxt. När staten agerar såväl domare som spelare på marknaden är risken stor att konkurrensen snedvrids och att investeringar inte görs på ett optimalt sätt i de företag som har de bästa förutsättningarna. Eftersom det är staten som sätter spelreglerna inom näringspolitiken bör staten inte själv äga företag, utom när det finns särskilda skäl för det. Statens dubbla roller inom näringspolitiken hindrar förutsättningarna för en sund och rättvis konkurrens. Den svenska staten är största företagsägare. förvaltas ett 60-tal företag med statligt ägande. Totalt omsätter dessa företag nära och har cirka 200 000 anställda. Svenska staten är dessutom den enskilt största ägaren på Stockholmsbörsen, med ett innehav på . Statens innehav är nästan dubbelt så stort som den näst störste ägarens innehav. Statens ägande omfattar av det inhemska näringslivet. Det statliga ägandet är till nackdel för ekonomins funktionssätt, för företagen och deras anställda, och innebär en orimlig inlåsning av den förmögenhet som nationen disponerar över. Det finns många skäl för en försäljning av statens aktier, dels att renodla statens roll, dels för att sprida ägandet. Ett tredje skäl för en privatisering av det statliga ägandet är att det förbättrar förutsättningarna för de företag som det handlar om. Detta skäl blir än tydligare mot bakgrund av den rapport som revisorers förslag bygger på. Oklara roller gör att offentligt ägda företag lätt blir verktyg för kortsiktiga politiska ambitioner, vilket på lång sikt drabbar tillväxten och tillkomsten av nya jobb i . En ägarspridning ger företaget behövligt kapital för framtida investeringar, något som inte bör finansieras ur statsbudgeten. Försäljningen ska ske till marknadsmässiga priser och i den takt som är möjlig med tanke på bland annat andra introduktioner på aktiemarknaden. Alla företag bör dock inte säljas. ska av sociala eller hälsopolitiska skäl behållas. Utifrån ett kristdemokratiskt synsätt finns det alltså anledning att gå vidare med att minska det statliga ägandet av företag. Till de företag som kan säljas hör bland annat , Vin & Sprit, , , resterande delar av SAS, Sonera, Nordea samt OM. De företag som är aktuella är sådana som är verksamma inom konkurrensutsatt verksamhet. Monopolföretag kan inte säljas innan omstrukturering skett. Vid utförsäljning bör allmänheten och de anställda i företagen vara en viktig målgrupp. Flera av de statligt ägda företagen är ledande inom sitt verksamhetsområde eller innehar en marknadsposition som genom monopol, eller på annat sätt, gör att bolaget är särskilt utsatt för en offentlig granskning. Detta tillsammans med det faktum att regeringen och genom lagstiftning, förordningar och normativa uttalanden ställer krav och förväntningar på det privata näringslivet, gör att staten innehar en unik roll som normgivare på marknaden. Statens agerande på marknaden och regeringens förvaltning av de statliga bolagen måste stå på en tydlig etisk grund. Vi anser att staten som ägare ska agera som föredöme på marknaden. Många privata företag har för länge sedan insett behovet av att utveckla etiska och sociala principer för sin verksamhet och ställer också krav på underleverantörerna. De har insett att det handlar om företagets överlevnad och att det inte längre räcker med att företaget har en miljö- och jämställdhetspolicy. Även Stockholmsbörsen har visat att man gör etiska avvägningar. saknas en övergripande etisk policy både för regeringens ägarförvaltning och för de statliga företagens verksamhet. Regeringen bör utarbeta en sådan policy och ansvara för att den omsätts i praktiken. Regeringen bör sedan följa upp den etiska policyn i den årliga redogörelsen för statligt ägda företag. Redovisningen bör ske på företagsnivå på samma sätt som man nämner miljöarbete, mångfald och jämställdhet. 5 av statliga bolag revisorer varnar för den uppdelning av statligt ägda företag som gjorts mellan olika departement. Att flera olika departement arbetar med bolagsfrågor gör att staten inte använder sina resurser på bästa sätt samt att den kompetens som byggts upp på inte utnyttjas fullt ut. Revisorernas granskning har visat att det finns stora variationer på hur de olika departementen förvaltar de bolag de ansvarar för. För att utnyttja resurser på bästa sätt samt för att skapa enhetlighet och en större överblickbarhet i statens förvaltning av de egna bolagen, bör samtliga bolag med statligt ägande förvaltas av ett och samma departement. En sådan omorganisation av regeringens bolagsförvaltning har länge efterlysts av revisorer och det är nu hög tid att den genomförs. revisorer koncentrerar sina förslag till regeringens förvaltning. Vi anser att det är viktigt att inte glömma bort roll när man belyser staten som bolagsägare. är folkets främsta företrädare och den egentliga ägarföreträdaren vad gäller bolag med statligt ägande. Genom regeringens rutinmässiga hemligstämplande av alla handlingar som berör de statligt ägda företagen och dess vägran att, ens under överenskommelse om restriktioner som innebär en bevarad sekretess, delge partier dokument som är av avgörande betydelse för att ledamöter och partier ska kunna bilda sig en uppfattning om företagens situation, omöjliggörs den uppgift att vara folkets främsta företrädare som enligt grundlagen vilar på . Det finns tydliga problem, vad gäller sekretessfrågor, med statligt ägande av företag som agerar på en konkurrensutsatt marknad. Å ena sidan har , som folkets företrädare, ett legitimt intresse av insikt, av att kunna granska förslag, överväga alternativa handlingsvägar och kvalitetssäkra besluten. Å andra sidan kan bolagets affärsmässiga intressen skadas av den öppenhet och tidsåtgång som en riksdagsbehandling innebär. Regeringen måste i samförstånd med hitta en modell för hur frågor rörande statliga bolag ska hanteras så att både legitima krav på insyn och delaktighet samt bolagens affärsmässiga intressen kan tillgodoses. En sådan modell bör utarbetas . 6 Ägarstyrning, mål och uppföljning revisorers granskning har visat att staten fortfarande använder flera olika dokument i ägarstyrningen. anser att det alltid måste finnas ett tydligt formulerat skäl till varför staten ska äga ett visst bolag. Regeringens styrning av bolaget ska utgå från anledningen till ägandet, och bolaget ska fokusera på sin kärnverksamhet. Den omfattande flora av styrdokument som finns måste ansas till ett minimum. Bolagets övergripande mål och syfte ska formuleras i bolagsordningen. I övrigt ska regeringen förmedla statens målsättningar genom ägardirektiv som fastställs på bolagsstämman. Bolagens mål ska löpande redovisas dels i kvartalsrapporter och årsredovisningar, dels i regeringens årliga skrivelse till om företag med statligt ägande. De uppsatta målen måste följas upp bättre . När ett mål kommuniceras till ett bolag, måste regeringen också klargöra hur återrapporteringen ska gå till. I princip ska all återrapportering göras skriftligen i kvartalsrapporter eller årsredovisningar. 7 Styrelser i statligt ägda bolag 1997 utgjordes hälften av ledamöterna i styrelserna för de statliga bolagen av politiker och politiska tjänstemän. Enligt den genomgång av samtliga bolags årsredovisningar som revisorer har gjort framgår det att tjänstemän från departementen, riksdagsledamöter och politiska tjänstemän fortfarande utgör en stor andel av bolagsstyrelserna. har representation i av bolagens styrelser. Departementsföreträdaren i styrelsen har ofta uppgiften att förmedla ägarens inställning i olika frågor. Dessutom kan styrelseledamoten ge nödvändig input till arbetet i departementets bolagsgrupp. Riksdagsledamöternas roll i styrelsen är mer oklar. Visserligen representerar även riksdagsledamöterna ägaren staten. Men riksdagsledamöterna kommer, till skillnad från departementsföreträdarna, inte från den myndighet som svarar för den direkta ägarförvaltningen. Precis som revisorer anser att ägarrepresentanter som tillsätts på politiska meriter kan öka risken för målkonflikter mellan ägare och bolag. Det får inte gå rutin i att nominera riksdagsledamöter och politiska tjänstemän till styrelseuppdrag i statligt ägda bolag. Ledamöterna i de statliga bolagsstyrelserna ska utses efter förtjänst och skicklighet. När det gäller bolag med särskilda samhällsintressen eller bolag som ålagts samhällsåtaganden som till exempel Posten, Systembolaget och , är det viktigt med en viss politisk representation i styrelsen. I de fall riksdagsledamöter eller andra politiker ska ingå i en bolagsstyrelse, ska det finnas en representant från regeringen och en från oppositionen. 8 Insyn och revision Regeringen har högt ställda mål för genomlysningen av de statligt ägda företagen. Trots detta finns det mycket övrigt att önska när det kommer till att omsätta målsättningarna i praktisk handling, vilket också revisorer påpekar. Redovisningen för de statliga företagen måste göras tydligare och mer enhetlig. En bristande enhetlighet över tiden samt mellan olika företag gör det svårt för , media och en bredare allmänhet att granska företagen och regeringens förvaltning av dem. De avtal som finns om löner och andra förmåner, avgångsersättningar samt pensioner för personer i företagsledande ställning bör redovisas per person, i enlighet med de riktlinjer regeringen fastställde , för varje enskilt företag i regeringens årliga redogörelse för företag med statligt ägande. Alla statliga bolag ska följa Stockholmsbörsens regler, vilket bland annat innebär att de ska ha en egen hemsida samt publicera kvartalsrapporter senast efter kvartalets slut. På samma sätt som börsbolagen har en skyldighet att rapportera viss information till börsen ska de statliga bolagen rapportera till näringsutskottet. Rör det sig om känslig information bör den kunna lämnas under sekretesslöfte. De revisorer som är satta att granska styrelsens och den verkställande direktörens förvaltning samt företagets årsredovisning och bokföring har en central betydelse för varje ägare av ett företag. Det går inte att nog understryka betydelsen av revisorernas oberoende gentemot styrelsen och företagets verkställande ledning. Den så kallade Enronaffären och andra liknande finansskandaler och 2002 tjänar som avskräckande exempel på vad som kan hända ifall revisorernas oberoende inte säkerställs. Mot bakgrund av det faktum att Enrons revisorsfirma tjänade både som revisor och rådgivare och att detta, tillsammans med den långvariga relationen mellan Enrons ledning och , allmänt anses som ett av de systemfel som möjliggjorde företagsledningens handlande är det märkligt att regeringen tillåter att samma revisionsfirma får ansvara både för revision och rådgivning så länge det förklaras och motiveras i noten som redogör för ersättningar till revisorer. Dessutom är det högst anmärkningsvärt att revisorerna väljs på mandatperioder . Ägaren bör alltid ha möjlighet att ompröva sitt förtroende för revisorerna och göra de förändringar man finner nödvändiga för att säkerställa en oberoende, god och högkvalitativ revision. Inom EU har arbetat med att förbättra och harmonisera den lagstadgade revisionens kvalitet. Enligt kommittén bör en avlösning av nyckelrevisor ske från det att de väljs att ingå i gruppen för revisionsuppdraget. Det är vår uppfattning att staten som ägare, och regeringen som förvaltare av de statligt ägda bolagen, måste föregå med gott exempel vad gäller att hålla en hög standard på att säkerställa revisorernas oberoende. Därför bör samma revisorsfirma inte kunna utföra uppdrag som revisor och rådgivare till samma bolag. Dessutom bör revisorernas mandatperioder begränsas till i taget i enlighet med gängse praxis. Utöver det bör det finnas en tydlig gräns en revisor får tjänstgöra för ett och samma företag. Denna övre gräns bör överensstämma med de rekommendationer som utarbetats av . Ettåriga valperioder är den enda möjligheten, förutom sjuåriga valperioder, om man vill följa EU:s revisionskommittés rekommendation att avlösa en nyckelrevisor . De statligt ägda bolagen har enligt revisorers granskning ungefär 250 dotterbolag. Flera dotterbolag har sådana verksamheter som tidigare fattat beslut om ska drivas i statlig regi. Andra har samhällsåtaganden att uppfylla eller andra mål som kan vara av politisk karaktär. Men det finns även flera dotterbolag vars verksamhet inte är en del av moderbolagets kärnverksamhet. har ingen samlad bild av de olika dotterbolagen i den statliga bolagssfären. Därför bör regeringen ges i uppdrag att upprätta en förteckning över dotterbolag till statligt ägda bolag med en beskrivning av dotterbolagens verksamhet samt yttranden över huruvida verksamheten är hänförlig till moderbolagens kärnverksamhet eller inte. En sådan förteckning är till nytta både för och för i arbetet att förbättra ägarstyrningen och genomlysningen i statens bolag. behöver bra verktyg för att kunna spela en mer aktiv roll som ägarnas, det svenska folkets, främsta företrädare. Den ovannämnda förteckningen kan anses uppfylla syftet med revisorernas förslag om en översyn av vilka dotterbolag som inte ska få säljas utan medgivande. De dotterbolag som är hänförliga till bolagets kärnverksamhet eller som har samhällsåtaganden bör inte få säljas utan medgivande. För att förtydliga vilka bolag som inte kan säljas utan medgivande samt i vilken utsträckning statligt ägda bolag får ha dotterbolag som inte är hänförliga till moderbolagets kärnverksamhet, bör ge regeringen i uppdrag att utarbeta ett förslag till lagstiftning och riktlinjer. 10 Bolagsledningarnas löner och ersättningar revisorer uppmärksammar att det finns en bristande kontroll över vilka pensionsavtal som ingås i de statligt ägda bolagen samt att flera bolag bryter mot de riktlinjer som finns för så kallade fallskärmsavtal. har det förts en vid offentlig debatt om ersättningar, bonusar och fallskärmar för företagsledare. Incitamentsprogram och avgångsersättningar för företagsledare förekommer även inom statligt ägda företag. Mest omdiskuterade har kanske bonusarna i Sonera och varit. får VD den högsta bonusen av samtliga verkställande direktörer i de stora elbolagen i . Förutom en lön på får han också en bonus på 1,7 miljoner. Det är beklämmande att regeringen trots allt tal om excesser i näringslivet vad gäller löner och bonusar, inte gjort något för att komma till rätta med problemen i statens egna företag. Det är inte bara på det viset att direktörer i statligt ägda företag får bonusar. De får de högsta bonusarna av samtliga direktörer i jämförbara företag. Systemet med att betala bonus till personer i ledande ställning har tagit orimliga proportioner. Det förekommer även att det betalas ut bonus till ledningar för företag som redovisar förlustresultat. Dessutom behöver det framhållas att ett företags framgång inte enbart beror på dess ledning utan att även övriga medarbetare är en viktig faktor i framgången. Vi anser därför att systemet med bonus till personer i företagsledande ställning avskaffas i de statligt ägda bolagen och att företagsledarnas löner blir föremål för återkommande förhandlingar där förhandlingsutrymmet bestäms efter respektive företags ekonomiska förutsättningar på samma sätt som är fallet vid lokala förhandlingar för övriga anställda. Även de fallskärmar som finns i form av avgångsersättning bör ses över. kan en sådan ersättning, enligt regeringens riktlinjer, motsvara 24 månadslöner inklusive uppsägningstid. Trots regeringens riktlinjer förekommer det att ersättning betalas ut och att ersättningen inte minskas ifall den tidigare VD:n får andra inkomster. VD får till och med bonus ifall han sägs upp. Förutom 24 månadslöner betalas då en tredjedel av summan av de senaste tre årens bonusar ut. Jämfört med arbetsmarknaden i stort är detta väldigt generösa villkor. Den längsta uppsägningstiden enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd är . Den längsta period man har möjlighet att få ersättning från arbetslöshetsförsäkringen är enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring , vilket motsvarar ungefär 14 månader. Den inkomstrelaterade ersättningen uppgår till av tidigare inkomst upp till ett visst tak. Via försäkringar som kan tecknas genom arbetstagarorganisationerna kan man även få ersättning för inkomster som överstiger taket. Den avgångsersättning som betalas ut till personer i företagsledande ställning bör motsvaras av den som erbjuds på arbetsmarknaden i övrigt. Därför bör ersättningen som utgår utöver uppsägningstiden begränsas och av lönen. Denna ersättning ska utbetalas .