mot · GR02Fi283 · 2003-10-07 00:00:00 — Offentlig upphandling och eget val i stat och kommun Ambitionen med denna motion är att utifrån ett kristdemokratiskt synsätt svara på frågan hur offentligt finansierade välfärdsåtaganden bäst bör organiseras och utföras. Det centrala perspektivet är därvid hur den enskilde eller familjen i så hög grad som möjligt ska kunna påverka sin situation och välja det alternativ som passar bäst, som tryggheten och kvaliteten är god. Ett annat viktigt perspektiv är hur ett gott förvaltarskap av gemensamma resurser och skatteinkomster bäst kan åstadkommas. Motionen behandlar hur offentlig sektors konsumtion och tillhandahållande av gemensamma och individuella servicetjänster kan förbättras, hur lagen om offentlig upphandling () kan skärpas och hur konkurrensen kan förbättras på de marknader för både varor och tjänster där staten och kommunerna är stora köpare. 3 Förslag till riksdagsbeslut 3 4.1 Handel och konkurrens 4 4.2 Offentlig handel och upphandling 4 4.3 Vad är välfärd? 4.4 Hur ska offentliga välfärdsåtaganden organiseras och utföras? 5 Kommuners och landstings verksamhet och ansvar 5 5.1 Individuella servicetjänster eget val 5 5.1.1 Eget val 6 5.1.2 Eget val inom barnomsorgen 8 5.1.3 Eget val på skol- och gymnasieområdet 8 5.1.4 Eget val inom äldreomsorgen 8 5.1.5 Eget val inom barn- och ungdomstandvården 8 5.1.6 Problem med modeller för att möjliggöra eget val 8 5.2 Gemensamma servicetjänster upphandling 9 5.2.1 Även mindre företag ska kunna delta 9 5.3 Ackreditering och kvalitetssäkring 10 5.4 Kommuner ska inte konkurrera ut företag 10 6 Statens verksamhet och ansvar 10 6.1 Förtydliga lagstiftningen 11 6.1.1 Avveckla konkurrenshämmande regleringar och strukturer 11 6.1.2 Förtydliga förbudet mot näringsverksamhet 11 6.2 Avveckla snedvridande företagsstöd 11 6.3 Skapa konkurrensneutralitet för underentreprenörer i icke skattepliktig verksamhet 12 6.3.2 Uttagsbeskattning utgör en framkomlig lösning på konkurrensproblemet 13 6.4 Den socialdemokratiska regeringen följer inte lagen om offentlig upphandling 14 6.5 Nuvarande myndighetsstruktur behöver samordnas 14 7 Offentlig upphandling i ett EU-perspektiv 15 3 Förslag till riksdagsbeslut tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om hur individers valmöjligheter gällande individuella servicetjänster bör förbättras genom utökad tillämpning av eget val. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om vikten av ökad entreprenadupphandling av gemensamma servicetjänster. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att kommunalt och statligt ägande bör avvecklas på marknader där privata företag konkurrerar, eller skulle kunna konkurrera, och där inte sociala eller hälsomässiga restriktioner motiverar ett offentligt ägande. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att konkurrenshämmande regleringar i den privata sektorn bör identifieras och avvecklas. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen bör lägga fram förslag till som skapar konkurrensneutralitet mellan offentliga och privata utförare av icke skattepliktig verksamhet. begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av kommunallagen i syfte att göra det lättare för företag att överklaga kommunala beslut om stöd i olika former till företag. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om påföljdsreglerna och skadeståndsbeloppen vid brott mot lagen om offentlig upphandling. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att () i samband med en resursförstärkning bör förändras till en självständig del av . tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att i den svenska lagen om offentlig upphandling införa de fem grundläggande principerna i den europeiska gemenskapens lagstiftning om offentlig upphandling. Den offentliga upphandlingen av varor och tjänster är en omfattande och samhällsekonomiskt betydelsefull verksamhet. För del handlar det om ca . Ur ett offentligfinansiellt perspektiv är det alltså angeläget att upphandlingen är så effektiv och konkurrensfrämjande som möjligt för att dels främja fungerande marknader inom olika sektorer, dels ge så bra valuta som möjligt för de skattepengar som finansierar verksamheterna. Men upphandling handlar för oss i första hand om individperspektivet att möjliggöra valfrihet och mångfald med hög kvalitet för den enskilde. Därefter handlar det även om att vitalisera näringslivet, att använda skattepengar på ett effektivt sätt och att snabbare kunna ta tillvara nya sätt att bedriva en viss verksamhet. Upphandling av varor och tjänster är väl fungerande medel för att nå målet om kommuninvånarnas och medborgarnas gemensamma bästa. 4.1 Handel och konkurrens En rättvis och sund konkurrens kan försvåras eller förhindras av många faktorer. Företag kan av olika skäl i sina egna köp handla med väl beprövade handelspartner och bortse från att utnyttja en konkurrenssituation. De kan bryta mot konkurrenslagstiftning genom att t ex bilda karteller som gör upp om prissättningen. För företagens, kundernas och samhällets bästa är den fria konkurrensen en viktig del av marknadsekonomin. Konkurrens är ett effektivt medel för bättre och billigare produkter och effektivare resursanvändning i ett samhälle. Konkurrens är ett medel för ett gott förvaltarskap. 4.2 Offentlig handel och upphandling Offentlig handel äger rum när stat, landsting eller kommun genom sina förvaltningar eller bolag bedriver handel. När offentliga verksamheter köper varor eller tjänster kallas det för offentlig upphandling. Den offentliga upphandlingen betingar ett mycket stort värde och det är därför viktigt att den fungerar väl. Inte bara för att den har samhällsekonomisk betydelse, utan också för att den i hög grad påverkar människors välfärd. Det samlade värdet av all offentlig upphandling i uppgår till av BNP, eller ca . Statens andel är ca . De statliga ramavtalen svarar för ca , varav enbart Statskontorets persondatoravtal svarar för ca . Kommuner och landsting svarar för ca , varav kommunerna står för ca . De statliga bolagen uppskattas handla för ca och de kommun- och landstingsägda bolagen för ca . Slutligen har privata företag inom den offentliga försörjningssektorn beräknats handla för ca . 4.3 Vad är välfärd? Den offentliga sektorn bygger på att alla solidariskt bidrar till den gemensamma finansieringen. Den önskade omfattningen av offentlig sektor kan skifta partier emellan. Enligt vår mening bör det göras klart att tjänster och varor som finansieras av det offentliga inte också nödvändigtvis måste produceras offentligt. Det offentliga måste hushålla med sina resurser och försöka få bästa möjliga resultat av varje insats. För att klara detta krävs att t ex varor och tjänster, som det offentliga finansierar, köps eller produceras så bra som möjligt till så låg kostnad som möjligt. Kvaliteten beställer den som köper tjänsten. Därför krävs det att den enskilde har ett så stort inflytande som möjligt över den tjänst han eller hon själv nyttjar. 4.4 Hur ska offentliga välfärdsåtaganden organiseras och utföras? En kristdemokratisk utgångspunkt, när det gäller att organisera offentliga välfärdstjänster, är att den enskilde i så hög grad som möjligt själv ska kunna välja bland olika alternativ, för att hitta den form av service som passar denne bäst. Ett gott förvaltarskap av de gemensamma resurserna är ett centralt perspektiv. Såväl privata som offentliga monopol förhindrar konkurrens och riskerar att leda till dyrare verksamhet än med en större mångfald av producenter. Det har inget egenvärde att hårda eller mjuka tjänster inom den offentliga sektorn produceras i egen regi. Produktion av varor och tjänster i offentlig regi kräver en tydlig motivering utifrån det övergripande målet med offentlig verksamhet. Öppenhet för konkurrens är ett uttryck för gott förvaltarskap. Monopol kan vara ett uttryck för motsatsen. Ur vårt perspektiv är kvalitet och valfrihet, i kombination med en god förvaltning av de gemensamma medlen, viktigare än i vilken regi verksamheten drivs. Detta perspektiv har vi sannolikt gemensamt med flertalet medborgare. 5 Kommuners och landstings verksamhet och ansvar Kommunsektorns övergripande mål inom sitt tilldelade kompetensområde ska vara alla invånares bästa och välfärd. Landsting och kommuner är alltså ett medel för invånarnas bästa. Alla former av service och verksamhet måste utgå från myndiga invånares rätt och möjligheter att fritt kunna fatta egna beslut. Lagstiftning eller en offentlig organisation som inte respekterar invånarnas grundläggande frihet och rätt samt deras möjligheter att själva välja utförare av gemensamt finansierade tjänster måste därför förändras. Detta är vår utgångspunkt för hur kommuner och landsting bör organisera sina verksamheter. 5.1 Individuella servicetjänster eget val Med individuella servicetjänster avses i detta sammanhang t.ex. barnomsorg, skola, äldreomsorg, annan omsorg och hälso- och sjukvård det vill säga tjänster eller förmåner som riktar sig specifikt till en enskild individ och där individuella behov finns. Med gemensamma servicetjänster menas t.ex. gatuunderhåll, fastighetsförvaltning och övrig teknisk förvaltning det vill säga tjänster som flera individer kan tillgodogöra sig och som inte specifikt riktar sig till någon enskild individ. Gemensamt för all verksamhet som kommuner och landsting har ansvar för ska dock alltid vara att den utförs med hög kvalitet, både vad avser innehåll, för dem som brukar tjänsten och ekonomisk effektivitet, för alla som är med och finansierar verksamheten via skattsedeln. Ett kristdemokratiskt synsätt leder till att medborgarna bör ges fler möjligheter att själva välja utförare av den service och omsorg som man behöver och har rätt till. All verksamhet, oavsett driftsform och utförare, som ska kunna väljas av medborgarna i en kommun eller ett landsting och därmed erhålla finansiering måste givetvis följa de kvalitetskriterier som kommunen eller fastställer. Detta är även nödvändigt för att säkerställa den demokratiska insynen. De företag som klarar kommunens eller kvalitetskrav ska kunna bli ackrediterade utförare av verksamheten. Flera av de verksamheter som bör öppnas för större medborgarinflytande och valfrihet är av människovårdande karaktär. Inom sådana områden är det extra väsentligt med tydliga och mätbara kvalitetskrav. Detta som komplexiteten är särskilt stor, just inom sådan verksamhet, och kvalitetskraven blir särskilt svåra att utforma. Alla medborgare ska kunna känna trygghet i att all verksamhet som kommunerna och landstingen finansierar är av hög kvalitet. När det gäller offentligt finansierade individuella servicetjänster anser vi att en modell för eget val är det verktyg som, i normalfallet, bäst klarar att uppfylla ett antal viktiga mål: Ökad valfrihet för den enskilde genom att den ekonomiska makten flyttas från kommunen eller till den enskilde eller familjen, ökad mångfald av utförare eftersom människor efterfrågar lite olika inriktningar av en viss verksamhet, möjlighet att bygga in såväl kvalitetshöjande som effektiviserande incitament, lättare för nya verksamheter att etablera sig genom att det är möjligt att bli vald av enskilda individer. Den traditionella entreprenadupphandlingens svaghet är att valmöjlighet och konkurrenstillfället bara uppstår då entreprenaden löper ut, ofta . Denna valmöjlighet gäller då inte heller brukarna; det är enbart kommunen som kan besluta sig för att byta entreprenör. Dessutom innebär entreprenadupphandlingar ofta mera krångel för både företag och upphandlare genom omfattande och ofta komplicerade förfrågningsunderlag. Ordet kundval används ofta om möjligheten för kommuninvånare att själva välja utförare av en offentligt finansierad tjänst. anser att det är långt ifrån ett idealiskt begrepp. Naturligtvis är inte invånaren i en kommun eller i ett landsting/region en kund i vanlig bemärkelse. Det är dock ett begrepp och ord som används flitigt för att beskriva den valmöjlighet och ekonomiska maktförskjutning som ligger i de s.k. kundvalsmodellerna. Vi vill istället använda begreppet eget val om t.ex. invånarnas eller föräldrarnas rätt att så långt möjligt fatta egna beslut om gemensamt finansierad service. Vår utgångspunkt är individen och familjen. Kommunen eller är till för dem, inte tvärt om. För att förstå fördelarna med eget val bör man först ha klart för sig vilka alternativen är. Förutom drift kan kommunen eller genomföra en entreprenadupphandling. I stället för att kommunen själv startar och driver exempelvis ett äldreboende, kan den alltså upphandla tjänsten från ett vårdföretag. Kännetecknande för en entreprenadupphandling av en välfärdstjänst är bl.a. att upphandlingsförfarandet regleras i lagen om offentlig upphandling, ett förfrågningsunderlag offentliggörs med specifikationer på de tjänster som efterfrågas och de villkor som sätts upp vad gäller kvalitet och personaltäthet m.m., alla företag som vill får på sig att komma in med anbud, dvs. ge ett pris, på den tjänst som efterfrågas av kommunen. Bland de företag som anses kunna uppfylla kvalitetskraven vinner det företag som kan utföra tjänsten till lägsta pris. Avtalsperioden är oftast tre eller . Konkurrenstillfället, sett i ett brukarperspektiv, för de olika företagen om den aktuella tjänsten uppstår därmed allt för sällan. Det vinnande företaget tar över driften och får betalt av kommunen enligt det pris man själv angav i anbudet. Genom upphandlingen läggs alltså en del av den kommunala verksamheten/driften ut på entreprenad. Men finansieringen utgörs fortfarande av de kommunala skatteintäkterna. Kännetecknande för eget val är bl.a. att ingen upphandling behöver ske och att den enskilde individen av kommunen förses med ett värdebevis (en check) för att själv välja bland alla utförare som i förväg har auktoriserats/ackrediterats av kommunen, och/eller , ersättningen, ofta kallad peng, tillfaller den utförare som valts, oavsett om det handlar om en enskild eller en offentlig utförare. Eftersom den enskilde med sitt värdebevis har möjlighet att söka sig till valfri godkänd utförare av tjänsten, uppstår en fungerande konkurrens. Den kommunala kostnaden för en given tjänst är utgångspunkt vid bedömning av den ersättning som lämnas som betalning till privata företag som den enskilde kan välja bland. Konkurrensen mellan och enskild verksamhet kan däremed ske på lika villkor. Konkurrensen sker med kvalitet i stället för med pris. 5.1.2 Eget val inom barnomsorgen Den kommunalt finansierade barnomsorgen var ett av de första områden där möjligheten till eget val (kundval) prövades. Kommunen fastställer en barnomsorgspeng, lika för varje barn, vars föräldrar efterfrågar en daghemsplats eller liknande. Pengen går sedan till den verksamhet, eller privat, som föräldrarna väljer. Anpassning görs för barn med särskilda behov. Den kommunala och privata barnomsorgen konkurrerar därmed om föräldrarnas val på lika villkor. På detta sätt har ett flertal nya privata daghem och föräldrakooperativ kunnat uppstå eller knoppas av från regi som ett svar på de önskemål föräldrarna har för sina barn. 5.1.3 Eget val på skol- och gymnasieområdet Genom att fastställa en skolpeng för varje elev låter man sedan föräldrarna och eleverna välja bland de skolor som godkänts av . Skolpengen behöver differentieras och vara högre för barn med särskilda behov. På gymnasienivå behövs också en differentierad peng beroende på utbildningens kostnad. Genom detta system uppstår det ett tryck på skolorna att motsvara förväntningarna och kontinuerligt förbättra verksamheten, för att man enbart på detta sätt i längden kan behålla elever. 5.1.4 Eget val inom äldreomsorgen Äldreomsorgen kan grovt delas in i två delar: hemtjänst och särskilt boende. Den som beviljats hemtjänst av kommunens biståndshandläggare kan genom eget val välja ett enskilt företag som alternativ till den kommunala . De kommunala och privata vårdgivarna konkurrerar på samma villkor. De privata vårdgivarna är företag som kommunen godkänt utifrån vissa kriterier för verksamhet inom hemtjänst. Det särskilda boendet inom äldreomsorgen är en typ av välfärdstjänst där det är något svårare att utforma en modell för eget val, eftersom de individuella behoven varierar så pass mycket. Utmaningen ligger i att hitta ett rättvist system för att ersätta kostnader för olika typer av vårdtyngd. 5.1.5 Eget val inom barn- och ungdomstandvården Eget val av vårdgivare inom barn- och ungdomstandvården fungerar i flertalet landsting och regioner. Reglerna för ersättning och krav på vården utfärdas av uppdragsgivaren som tecknar avtal med enskilda vårdgivare. I avtal fastställs åtagande och ersättning, som vanligen sker med fast belopp och patient. 5.1.6 Problem med modeller för att möjliggöra eget val Modeller med eget val är inte alltid problemfria att införa. Problemen är emellertid ofta av övergående karaktär. En viktig förutsättning är att konkurrensneutraliteten mellan egenregi och externa verksamheter kan garanteras. Kommunernas och landstingens olika verksamheter är sällan tydligt särredovisade t.ex. vad gäller administrations- och lokalkostnader. Därför behöver ofta nya redovisningsrutiner skapas. Till detta kommer skillnader i skatteregler för kommuner/landsting och enskilda företag, t ex skilda momsregler. I mindre kommuner kan det vara svårt att erbjuda flera alternativ. Detta gäller oavsett om kommunen bedriver verksamheten helt i egen regi, om den delvis är upphandlad, eller om modellen med eget val finns. Med eget valmodellen kan dock den enskilde även söka sig över kommungränsen med sitt värdebevis. Den konkurrens som eget val innebär, stimulerar utföraren till kvalitetsutveckling. Ett eventuellt överutbud av platser blir inte större i ett system med eget val. Tvärt om leder konkurrensen mellan utförarna till en snabbare anpassning av kvaliteter som är allmänt efterfrågade. 5.2 Gemensamma servicetjänster upphandling Med gemensamma servicetjänster avses i detta sammanhang t.ex. gatu- och fastighetsskötsel, det vill säga tjänster som inte specifikt riktar sig till en individ utan främst innebär en kollektiv nytta eller förmån. Sådana tjänster bör av både praktiska skäl och effektivitetsskäl inte bli aktuella för mer av individuella val. Det vore till exempel inte rationellt att ha olika, individuellt valda, utförare av snöröjning på samma gata. Gemensamma servicetjänster lämpar sig väl för entreprenadupphandling och ett flertal goda exempel på detta finns i landets kommuner. Men det finns fortfarande en stor potential i upphandling av teknisk verksamhet som bör tas tillvara. 5.2.1 Även mindre företag ska kunna delta som det är angeläget att kommuner och landsting samordnar och effektiviserar sina upphandlingar och inköp, är det också angeläget att mindre företag kan vara med och lägga bud. När större volymer ska upphandlas bör därför dessa om det är praktiskt möjligt och ekonomiskt försvarbart delas upp i mindre delar så att fler företag kan lägga bud. På detta sätt undviks en monopolsituation där vissa större företag i jättelika totalentreprenader blir det enda alternativet vid en upphandling. Ytterligare en viktig aspekt för att även mindre, eller nystartade företag, ska ha möjlighet att konkurrera vid en entreprenadupphandling är att ersättningsvillkoren utformas så att potentiella utförare inte vid starten måste ligga ute med pengar . Redan vid ett glapp mellan utförd prestation och erhållen betalning slås många mindre företags möjligheter att konkurrera ut. Ogynnsamma ersättningssystem försämrar alltså konkurrensen och gör att bara stora och kapitalstarka företag har möjlighet att lägga anbud vid en upphandling. 5.3 Ackreditering och kvalitetssäkring Ett stort och växande problem med entreprenadupphandlingar är de allt mer komplexa och detaljerade förfrågningsunderlagen. Framför allt gäller detta vid upphandling av vård- och omsorgstjänster. Komplexiteten och omfattningen gör det svårt för mindre företag att lägga anbud på verksamheten. Det finns en risk att det som faktiskt upphandlas bara blir en ny personalledning management. Dessutom kan det bli onödigt betungande för offentlig sektor om varje förvaltning utformar allt mer komplicerade kravspecifikationer och villkor för hur verksamheter som upphandlas eller godkänns i eget val- eller kundvalsmodeller ska bedrivas. Ett ackrediteringssystem för företagen kan därför vara en lösning vid entreprenadupphandlingar, precis som i modeller med eget val. Ett sådant system innebär att kommunen i förväg specificerar vilka krav som ställs för en viss typ av verksamhet och att företag efter ansökan kan prövas i om de uppfyller kraven. Vid en entreprenadupphandling kan sedan kommunen vända sig till företag som godkänts för de aktuella typerna av uppgifter och i själva upphandlingen koncentrera sig på (eventuella) specialkrav. Den kommunala självstyrelsen innebär att varje kommun eller landsting själv har att, inom lagar och författningar, avgöra kvalitetskrav, utformning, innehåll m.m. i ett sådant ackrediteringssystem. 5.4 Kommuner ska inte konkurrera ut företag Kommunala bolag bör i princip avvecklas på marknader där privata företag konkurrerar eller skulle kunna konkurrera på ett funktionellt sätt. Förutsättningen för detta är emellertid att det gemensamma bästa för alla kommuninvånare inte talar för ett kommunalt ägande. Ett sätt att stödja företagandet är att vid kommunala upphandlingar dela ordern i flera poster så att även de mindre företagen kan vara med i budgivningen. Sammantaget påverkas förutsättningarna för att förbättra och bibehålla den offentliga servicen på både av en bättre arbetsmarknad och av egna strukturförändringar. 6 Statens verksamhet och ansvar Statens övergripande mål ska vara alla medborgares gemensamma bästa och välfärd. Alla former av statlig verksamhet och service måste utgå från myndiga invånares rätt och möjligheter att fritt kunna fatta egna beslut. Exempelvis måste reglerna kring offentlig upphandling utformas som ett medel som främjar och inte motverkar invånarnas rätt, fria val och rättmätiga krav på en effektivt bedriven verksamhet. 6.1.1 Avveckla konkurrenshämmande regleringar och strukturer Statens uppgift i samhällsekonomin är att sätta ramar och övervaka spelreglerna på marknaden, ansvara för samhällsplanering och infrastruktur samt att skapa förutsättningar för långsiktig tillväxt. När staten agerar såväl domare som spelare på marknaden är risken stor att konkurrensen snedvrids och att investeringar inte görs på ett optimalt sätt i de företag som har de bästa förutsättningarna. I lagen om offentlig upphandling finns i § 4 huvudregeln om affärsmässighet. Där står följande: Upphandling ska göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud ska behandlas utan ovidkommande hänsyn. Det handlar alltså om affärsmässighet, konkurrens och icke-diskriminering, men ett uttalat övergripande mål saknas i lagstiftningen. Ur medborgarens perspektiv är det viktigt att marknadsekonomins medel, som fri konkurrens i produktionsledet, också ges förbättrade förutsättningar att användas. Staten bör därför bedriva ett aktivt arbete med att identifiera och avveckla konkurrenshämmande regleringar och strukturer. Till de strukturella hindren hör det faktum att staten bedriver företagsverksamhet på konkurrensutsatta marknader. En renodling av statens roll bör därför bland annat ske genom en successiv utförsäljning av statliga företag. 6.1.2 Förtydliga förbudet mot näringsverksamhet Kommuner och myndigheter bedriver i stor utsträckning näringsverksamhet på konkurrensmarknader. Exempel på detta är tvätteritjänster, fastighetsskötsel, gym, städning och catering. Den stadigvarande förekomsten av denna typ av näringsverksamhet innebär även att upphandlingen av liknande tjänster för kommunala ändamål förstörs (uteblir) eller snedvrids.