mot · GR02K10 · 2003-10-17 00:00:00 — Vi anser att de institutionella frågornas räckvidd och betydelse kräver en noggrann analys, inte minst utifrån hur de påverkar den svenska grundlagen och dess ställning. Den tilldelning av kompetens till EU som förslaget innebär anser vi emellertid vara inom ramen för grundlagens regler för överlåtelse av maktbefogenheter till EU. Vi välkomnar i stort införandet av det rättsliga och inrikes samarbetet i den gemensamma lagstiftningsproceduren som gäller mellan råd och parlament och anser att den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken är ett viktigt steg framåt i unionens arbete. Konventets förslag att det är medlemsländerna som ansvarar för den ekonomiska politiken är centralt för en dynamisk utveckling inom ett EU som genom utvidgningen blir alltmer heterogent. Likaså välkomnar vi förslaget att EU inte får ta på sig ansvaret för socialpolitiken som skall vara nationella och lokala frågor. Det innebär att EU inte utvecklas till en transfereringsunion. Konventet föreslår att unionen skall ersätta EG och tillerkännas status som juridisk person samt att de grundläggande fördragen slås samman och ersätts av ett enda konstitutionellt fördrag. Den s.k. pelarstrukturen avskaffas därmed. Sammanslagningen av fördragen innebär ingen förändring av samarbetets karaktär. EU skall även fortsättningsvis präglas av en mellanstatlighet i grunden med ett gemensamt och överstatligt beslutsfattande på de områden där man så beslutar. Varje fördragsändring skall godkännas av medlemsstaterna. Regeringens utgångspunkt är att förslaget om en mer enhetlig struktur bör välkomnas. Den anser också att förslaget om att ge unionen juridisk personlighet är positivt då det kommer att innebära praktiska fördelar och undanröja tvetydigheter. Vi är positiva till konventets förslag när det gäller unionens struktur. Det gör samarbetet mer enhetligt och lättöverskådligt för medborgarna, vilket var en av konventets uppgifter att lösa. 5.2 Unionens värden och mål I artikel två och tre anges det som föreslås vara unionens värden och mål. Syftet med dessa artiklar är att understryka de värden som förenar medlemsstaterna och som därför är de grundvalar som unionen skall vila på, men också att ange de målsättningar som unionen skall arbeta efter. Regeringen anger som sin utgångspunkt att konventets förslag bör välkomnas då det innebär förbättringar jämfört med nuvarande fördrag. Vi accepterar konventets förslag i denna del. Det vore dock önskvärt att målsättningsparagrafen koncentrerats på de områden där unionen har kompetens. Konventet föreslår att EU:s stadga om grundläggande rättigheter fördragsfästs i sin helhet och blir juridiskt bindande för EU:s institutioner och medlemsstaterna när de tillämpar unionsrätten. föreslår konventet några justeringar och tillägg i stadgan för att klargöra att stadgan inte innebär att EU:s kompetens och befogenheter utökas. Dessutom föreslås att det skall fördragsfästas att EU skall ansöka om en anslutning till om skydd för mänskliga rättigheter och de grundläggande friheterna. Regeringens utgångspunkt är att de avgränsningar som intagits i stadgans avslutande bestämmelser innebär att oklarheter om stadgans förhållande till unionens befogenheter bör kunna undvikas. Förslaget att EU skall ansöka om anslutning till välkomnas. Vi välkomnar förslaget att EU skall ansöka om anslutning till och att EU får ett grundläggande rättighetsskydd. är den grund som skall gälla för unionens syn på hur medborgarnas rättigheter kan värnas. Vi är däremot kritiska till att rättigheter som inte omfattas av EU-kompetens finns med i stadgan. De ger inte något rättsskydd och har därför ingen funktion. 5.4 Unionens befogenheter, grundläggande principer Principen om tilldelade befogenheter. Konventet föreslår, till skillnad från vad som gäller , att det uttryckligen i fördraget skall anges att de befogenheter som unionen inte har tilldelats i fördraget tillhör medlemsstaterna. Regeringens utgångspunkt är att förslaget bör kunna accepteras. Att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna har varit en moderat utgångspunkt i konventets arbete, vilket gör att vi välkomnar förslaget om att fördragsfästa principen om tilldelade befogenheter. Den tydlighet i förhållandet mellan unionen och medlemsstaterna som skapas gör att det blir lättare för medborgarna att se vem som är ansvarig för olika beslut, vilket är positivt för samarbetets legitimitet. Konventet föreslår en stärkt kontroll av att subsidiaritetsprincipen efterlevs. De nationella parlamenten ges en möjlighet att pröva hur subsidiaritetsprincipen tillämpas redan när kommissionen kommer med sina lagstiftningsförslag genom möjligheten att resa en s.k. early warning mot förslaget. Regeringen anser att förslaget bör kunna accepteras. Vi välkomnar denna möjlighet för de nationella parlamenten att agera. Det kan enligt vår mening leda till att de nationella parlamenten stimuleras till att i ett tidigt skede inom ramen för det normala parlamentariska arbetet diskutera de olika frågor som är under beredning inom EU, och därmed också lägga en grund för den nationella regeringens linje, vilket kan stärka deras ställning. Det är viktigt att kontrollen av subsidiaritetsprincipen får kraft. Vi vill därför att den skärps genom att de nationella parlamenten får rätt att kräva att prövar om ett förslag från kommissionen är förenligt med subsidiariteten och fördraget.Vi anser att denna rätt för den svenska är förenlig med grundlagen genom att den berör frågor som enligt grundlagens bestämmelse 10:5 har överlämnat till EU att fatta beslut om. Det kan därför inte ses som att tar över en del av utrikespolitiken som är under regeringens ansvar. Principen om unionsrättens företräde. Principen om EG-rättens företräde framför nationell rätt har vuxit fram genom tolkning av fördragen. Konventet föreslår att denna princip fördragsfästs. Regeringen anser att konventets förslag bör kunna accepteras i denna del eftersom principen bara kan göras gällande på de områden där medlemsstaterna har överlåtit kompetens till unionen. Den närmare avgränsningen av detta område har medlemsstaterna överlåtit åt domstolen att avgöra. Principen om EG-rättens företräde framför nationell rätt är en av tolkningsprinciper som bidragit till samarbetets utveckling. Unionsrätten kan emellertid inte ha företräde framför en medlemsstats konstitutionella traditioner. För del handlar det här om en kompetens som inte har överlämnats till EU och som heller inte enligt grundlagen kan överlämna. I förslaget till artikel 5.1 om förbindelserna mellan unionen och medlemsstaterna anges att Unionen skall respektera medlemsstaternas nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer .... Dessutom anges i förslaget till artikel 7.3 om grundläggande rättigheter att De grundläggande rättigheterna såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, skall ingå i unionsrätten som allmänna principer. Vi anser emellertid att det bör tydliggöras att unionsrätten har företräde framför nationell rätt endast så länge denna står i överensstämmelse med medlemsstaternas konstitutionella traditioner. Detta skulle kunna åstadkommas genom att i artikel 10 hänvisa till de begränsningar i denna artikel som framgår av artiklarna 5.1 respektive 7.3. Konventet föreslår att unionens befogenheter skall delas in i tre kategorier; exklusiv befogenhet, delad befogenhet och områden för stödjande åtgärder. Uppdelningen har gjorts utifrån den befogenhet unionen har tilldelats att lagstifta beroende på om unionen kan lagstifta ensam, tillsammans med medlemsstaterna eller om det i huvudsak är medlemsstaternas befogenhet att lagstifta. Till de exklusiva befogenheterna hör fastställande av konkurrensregler inom den inre marknaden den monetära politiken för de medlemsstater som infört euron frågor som rör tullunionen bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Denna uppräkning är uttömmande. Unionen och medlemsstaterna skall ha delade befogenheter på följande områden området för frihet, säkerhet och rättvisa jordbruk och fiske, med undantag för bevarandet av havets biologiska resurser transport och transeuropeiska nätverk socialpolitik, avseende aspekter som fastställs i del III ekonomisk, social och territoriell sammanhållning gemensamma angelägenheter avseende säkerhet i fråga om folkhälsa På dessa områden har både unionen och medlemsstaterna befogenhet att lagstifta och anta juridiskt bindande akter. Kompetensområden utvecklas mer detaljerat i del III i det konstitutionella fördraget. Enligt subsidiaritetsprincipen skall dock unionen endast utnyttja sin lagstiftningskompetens på detta område om målen för den planerade åtgärden kan uppnås bättre om den hanteras gemensamt på unionsnivå. Detta understryker det angelägna i att de nationella parlamenten kan få frågan om subsidiariteten prövad vid . Uppräkningen av delad kompetens, tillsammans med del III i fördraget är uttömmande. EU kan enbart ges ytterligare kompetens genom en ändring i det konstitutionella fördraget. Flexibilitetsklausulen kan inte heller användas för detta eftersom det uttryckligen anges att den endast kan användas inom de kompetensområden som anges i del III av fördraget. De områden där unionen kan vidta stödjande, samordnande eller kompletterande åtgärder är skydd för och förbättring av människors hälsa utbildning, yrkesutbildning, ungdom och idrott De juridiskt bindande akter som unionen antar på detta område får inte innebära en harmonisering av medlemsstaternas lagar. Det får endast vara fråga om en samordning och komplettering av medlemsstaternas befogenhet. Uppräkningen av områden för stödjande åtgärder är uttömmande. Till de områden där unionen kan vidta samordnande åtgärder hör också den ekonomiska politiken, sysselsättningspolitiken samt rätten att ta initiativ för att säkerställa samordning av medlemsstaternas socialpolitik. Detta regleras dock genom ett särskilt förfarande. Regeringens utgångspunkter är att överskådligheten vad gäller behörighetsfördelningen inom unionen blir tydligare med konventets förslag, vilket gör att ansvarsutkrävandet underlättas. Det är positivt att unionens befogenheter tydliggörs. Det kan ifrågasättas om inte fyra områden som kan bli föremål för stödjande åtgärder över huvud taget borde vara unionskompetens. Det gäller industri, idrott, kultur och rymden. Den föreslagna kompetensen på dessa områden bör alltså utgå. EU skall inte bedriva industripolitik. Kulturområdet som blir alltmer omfattandet och vitalt skall kännetecknas av mångfald. Någon särskild kulturpolitik behövs inte i EU. De två kompetenserna idrott och rymden är nya förslag. I båda fallen gäller att det inom det civila samhället utvecklas ett livskraftigt samarbete i och internationellt. Någon särskild EU-kompetens för idrott respektive rymden behövs inte. Konventet föreslår att det införs en bestämmelse motsvarande artikel 308 i dagens EG-fördrag också i det konstitutionella fördraget. Detta för att unionen skall kunna hantera oväntade händelser och utmaningar. Enligt konventets förslag skall unionen kunna vidta åtgärder om det visar sig nödvändigt för att uppnå något av unionens fördragsfästa mål inom ramen för den politik som fastställs inom del III i fördraget. Bestämmelser som antas på grundval av flexibilitetsklausulen får inte innebära en harmonisering av medlemsstaternas bestämmelser i lagar och andra författningar i de fall där det konstitutionella fördraget utesluter en sådan harmonisering. Ett beslut om att använda flexibilitetsklausulen skall fattas med enhällighet av rådet. Regeringens utgångspunkt är att den föreslagna utformningen av flexibilitetsklausulen i kombination med domstolens kontrollfunktion utgör en garanti för att bestämmelsen inte kommer att tillämpas så att unionens kompetens utvidgas på ett icke fördragsenligt sätt. Vi anser att det är nödvändigt med en viss flexibilitet i systemet. Konventets förslag innebär en betydande förbättring jämfört med dagens art 308 eftersom det tydligt slås fast att klausulen enbart kan användas inom ramen för den politik som fastställs i del III, vilket välkomnas. användes artikel 308 på ett extensivt sätt. Konventets förslag är resultatet av en vilja att ha en stram tillämpning av flexibilitetsklausulen. Vi anser att den nu föreslagna lydelsen bör accepteras. De skiftande politiska majoriteterna i de olika medlemsländerna i kombination med skilda nationella intressen gör att respekten för det gemensamma beslutsfattande ställer fler och vidare krav än de som ett renodlat parlamentariskt system gör. Det måste t.ex. kunna ställas krav på kommissionen att den kan fungera utan att det kan misstänkas att den går olika politiska maktblocks ärenden. Detta i sin tur förstärker kravet på att måste stå fritt i sin prövning av kommissionen och dess förslag utan att vara uppbundet av olika politiska majoriteter. , ministerrådet och kommissionen utgör alla balanserade delar av den politiska maktutövningen som domstolen står för kontroll av att institutionernas makt utövas inom ramen för den kompetens som de tilldelas i de grundläggande fördragen och att de följer de regler som sätts i olika lagar. EU:s institutionella system bygger på maktdelning mellan den lagstiftande, den utövande och den dömande makten. En viktig del i maktdelningen är att de olika institutionerna är fristående från varandra. I EU förenas den tydliga maktdelningen med en kontroll av kompetensfördelningen. Det motverkar osund maktkoncentration och möjliggör större mått av kontroll och insyn. Genom maktdelningen finns en ständig och tydlig kontroll av hur den offentliga makten inom EU utövas och att lagar och regler utformas för att respektera den enskilde medborgarens intressen. Det folkliga inflytandet kommer inte till uttryck genom parlamentarism utan genom maktdelning av demokratiskt utsedda institutioner som balanserar varandra. Att EU är ett maktdelningssystem innebär att den demokratiska beslutsprocessen i vissa avseenden är mer tydlig och öppen inom EU än i medlemsstaterna som nästan alla tillämpar parlamentarism. Eftersom regeringar i parlamentariska system behöver stöd av en majoritet i parlamentet är besluten oftast redan avgjorda före den parlamentariska beredningen. Inom EU är förhållandena mer dynamiska. I och med att det inte finns någon regering som i praktiken styr parlamentet spelar den folkvalda församlingen en större roll i beslutsfattandet eftersom det inte finns någon självklar parlamentarisk majoritet i eller bland ministerrådets ledamöter. Kommissionens förslag till lagstiftning eller budget är utgångspunkten i beslutsfattandet, men ärendena är inte avgjorda på förhand. Vi anser att EU även skall bygga på maktdelningsprincipen. Den parlamentarism som tillämpas nationellt bör inte överföras till EU. Om EU övergår till att bli ett parlamentariskt system finns en stor risk att kommissionen politiseras som endast kommer att få reell makt när kommissionens ordförande skall utses. av mandatperioderna blir det ganska betydelselöst, jämför t.ex. roll i förhållande till regeringen. De flesta frågor oftast redan avgjorda innan de ens presenterats i . Konventet föreslår att ges ökat inflytande dels genom att medbeslutandeproceduren blir allmän princip på lagstiftningsområdet, dels genom budgetförfarandet. En förändring av parlamentets sammansättning föreslås genom att antalet ledamöter per medlemsstat omfördelas efter valet till parlamentet 2009. Detta skall ske efter enhälligt beslut av på förslag av, och godkännande av, . Ett sådant beslut måste respektera de angivna principerna om ett tak på 736 ledamöter, degressiv proportionalitet och ett minimiantal om fyra ledamöter per medlemsstat. Regeringens utgångspunkt i fråga om fördelningen av platser i är att den överenskommelse som gjordes i är en balanserad kompromiss som bör vara vägledande i framtida fördrag. EU:s demokratiska förankring kommer från två håll. Dels via de nationella parlamenten och regeringarna till ministerrådet, dels genom vars ledamöter utses genom allmänna val i medlemsstaterna. Vi anser att det är viktigt för ökad legitimitet, öppenhet och tydlighet i EU:s lagstiftning att nu blir jämbördig lagstiftare med ministerrådet. Erfarenheten av den lagstiftning som FN efter ålade EU:s medlemsländer visar att det var en stor brist att inte var delaktigt i processen. Rättssäkerhet och humanitet åsidosattes och lagstiftning antogs utan att något parlament var ansvarigt, något som inte borde vara acceptabelt . Konventet föreslår en institutionalisering av . Det föreslås bestå av en ordförande som väljs , stats- och regeringscheferna samt kommissionens ordförande. Ordföranden skall utses av med kvalificerad majoritet. Han eller hon skall representera unionen gentemot omvärlden i frågor som rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, utan att åsidosätta det ansvar som unionens utrikesminister har. Ordföranden får inte inneha en politisk post i ett medlemsland. Regeringens utgångspunkt är en vald ordförande för , vilket synes kunna bli den lösning som kommer att godtas av medlemsstaterna inom ramen för en bredare kompromiss. Regeringen menar att det ligger inte minst i de mindre medlemsstaternas intresse att skall fungera bättre än nu eftersom regeringens uppfattning är att erfarenheterna visar att det blir svårare och svårare att kombinera ett aktivt ordförandeskap i med att inneha posten som stats- eller regeringschef i ett medlemsland. Framtidskonventets förslag att institutionalisera och förse det med en vald ordförande innebär att man stärker Europeiska rådets makt på bekostnad av både ministerrådet, parlamentet och kommissionen. Den rotationsprincip som utgör en typ av maktdelning mellan medlemsländerna urholkas som det finns en risk för att rådets större betydelse kan leda till ökad makt för de stora länderna på de små ländernas bekostnad. Förslaget innebär i praktiken att man fråntar kommissionen ansvaret framförallt för viktiga delar av utrikespolitiken. Detta har sin bakgrund bland annat i de stora ländernas önskan att få ett fast grepp över utrikespolitiken och skulle, om det blir verklighet, innebära att man på denna punkt frångår EU:s tradition av institutionell maktdelning. Denna effekt blir än allvarligare om ordförandeskap i kommissionen och i kombineras, vilket utkastet till fördraget inte utesluter. I så fall urholkar man allvarligt den maktdelning som ger EU en demokratisk vitalitet. Detta bör inte tillåtas i fördraget. Vi anser att det är olyckligt att institutionaliseras. Om det likväl görs är det av stor vikt att det roterande ordförandeskapet består. Därigenom kan alla medlemsstater få den inblick och förståelse i EU-systemet som ett ordförandeskap medför. Konventet föreslår att rådet även fortsättningsvis skall ledas av medlemsstaterna med jämlik rotation, dock med undantag för rådet för externa relationer. Ordförandeskapet föreslås löpa på en period av . föreslås besluta om reglerna för rotationsordningen med beaktande av politisk och geografisk balans samt mångfalden av medlemsstaterna. Detta öppnar för möjligheten att införa olika modeller av gruppordförandeskap. I konventets förslag anges enbart enstaka rådssammansättningar medan föreslås få rätt att besluta om övriga rådsformationer. Regeringens utgångspunkt är att det är viktigt att principen om rotation mellan medlemsstaternas ordförandeskap i rådet behålls och att konventets förslag om olika modeller av gruppordförandeskap är bra. Regeringen anser också att det bör vara rimligt att konventet föreslår att kvalificerad majoritet blir huvudregel för rådets beslutsfattande. Vi anser att det är viktigt med bibehållen rotation av ordförandeskapet även när det gäller ministerrådet, dock bör det vara upp till rådet att avgöra själv hur dess interna arbetsformer skall organiseras. Olika modeller av gruppordförandeskap bör undersökas. Utgångspunkten för detta bör vara att det är olika länder som innehar ordförandeskapet för de olika rådsformationerna. Det är viktigt att tydliggöra att rådets uppgift är att vara en öppen beslutsinstans och inte ett administrativt organ. Beslutsfattande i rådet. Konventet föreslår att huvudregeln för beslutsfattande i rådet skall vara kvalificerad majoritet om inte annat föreskrivs i fördraget. Konventet föreslår en förändring av vad som utgör kvalificerad majoritet i förhållande till vad som gäller enligt . Enligt konventets förslag skall en sådan majoritet bestå av majoriteten av medlemsstaterna, som skall representera minst tre femtedelar av befolkningen i unionen. Varje medlemsstat har således dels en röst som är lika för alla, dels röstvikt i proportion till befolkningsstorlek. Med detta förslag finns kvar någon överrepresentativitet för mindre medlemsstater. Denna regel föreslås träda i kraft . Vidare föreslås också att med enhällighet skall kunna besluta om att införa beslut i rådet med kvalificerad majoritet och/eller med medbeslutande för på områden där dessa beslutsformer inte redan gäller, den s.k. passerellen. Regeringens utgångspunkt är att det är rimligt att konventet föreslår kvalificerad majoritet som huvudregel i beslutsfattandet. Vissa områden bör dock under alla omständigheter undantas, t.ex. skatter. Regeringen anför att konventets förslag till ny definition av kvalificerad majoritet gynnar de fyra stora medlemsstaterna och att det från svensk sida egentligen inte finns någon tungt vägande anledning att frångå i denna fråga. Förslaget att det skall vara möjligt för att genom enhällighet besluta att införa kvalificerad majoritet även på områden där enhällighet föreskrivs skulle enligt regeringen kunna tolkas som att man öppnar för en möjlighet att göra grundläggande förändringar i fördraget utan att gå vägen över ratifikation i de nationella parlamenten, vilket är något som bör undvikas. Vi instämmer i konventsförslaget att huvudregeln för beslutsfattande i rådet skall vara kvalificerad majoritet. Även om beslut kan tas med kvalificerad majoritet inom merparten av är traditionen ändå att försöka nå en så bred samsyn som möjligt. I ett samförståndssystem som EU vilket bygger på långsiktiga relationer söker man undvika konflikt. Det leder visserligen till att beslutssystemet inom EU blir trögt men också att det i många avseenden är mera transparent än t.ex. beslutssystemet i där regeringen gör upp med stödpartierna utanför den parlamentariska arenan. På vissa områden, framförallt skatteområdet, skall beslut även fortsättningsvis fattas med enhällighet. Konventets förslag till ny definition av kvalificerad majoritet är bra. Förslaget till den s.k. passerellen, d.v.s. att enhälligt skall kunna besluta att införa kvalificerad majoritet på områden där enhällighet föreskrivs innebär att ett beslut som tillkommer regeringskonferensen delegeras till ett EU-organ, vilket är fel. Vi anser att regeringskonferensen redan nu kan besluta om att de flesta punkter som den s.k. passerellen omfattar skall övergå till kvalificerad majoritet. Därmed kan förslaget om den s.k. passerellen utgå. Konventet föreslår att kommissionen även fortsättningsvis skall bestå av en ledamot per medlemsstat. Från minskas dock antalet röstberättigade kommissionärer till 15, inklusive kommissionens ordförande och unionens utrikesminister. Kommissionen föreslås således innehålla två kategorier av ledamöter, femton med rösträtt och övriga ledamöter utan rösträtt. Fördelningen av platser skall göras utifrån ett system med strikt, jämlik rotation mellan medlemsstaterna. Kommissionens ordförande skall väljas genom att med kvalificerad majoritet utser en kandidat som en majoritet i skall godkänna. Kommissionens ordförande skall sedan utnämna kommissionsledamöter efter förslag från medlemsstaterna. Regeringens utgångspunkt är att konventets förslag kan vara en möjlig kompromiss, men att den kan förväntas vara fortsatt kontroversiell.