mot · GR02Fi283 · 2003-10-07 00:00:00 — Detta pågår trots att kommunallagen i princip förbjuder kommuner och landsting att konkurrera på företagens marknader. Kommunallagen behöver omgående förtydligas på denna punkt, så att problemet med otillåten konkurrens undanröjs. Detsamma bör gälla statens möjligheter att konkurrera på marknader där privata företag konkurrerar, eller skulle kunna konkurrera. 6.2 Avveckla snedvridande företagsstöd Många småföretag har problem med att offentligt stöd i olika former ges till deras konkurrenter. I förslag för ökad tillväxt (1997:3) finns en rad exempel på kommuner som verkar konkurrenssnedvridande. Det handlar om kommuner som gett penningbidrag, gratis eller subventionerad arbetskraft, nedsatta lokalhyror m.m. Sådana stöd är inte tillåtna enligt kommunallagen, men förekommer ändå. Det är främst små företag som råkar illa ut. Det är mycket svårt att överklaga ett kommunalt beslut som innebär stöd till en konkurrent. Om företaget som drabbas inte är kommunmedlem i kommunallagens mening är det omöjligt. Om beslutet om stöd tagits av ett kommunalt bolag går det över huvud taget inte att överklaga. Lagstiftningen på detta område bör ses över med sikte på att förbättra möjligheterna att överklaga ett kommunalt eller statligt direkt eller indirekt företagsstöd. 6.3 Skapa konkurrensneutralitet för underentreprenörer i icke skattepliktig verksamhet En av bristerna med det s.k. kommunkontosystemet är att konkurrensen snedvrids. Vi har påpekat detta tidigare, liksom ett antal utredningar också har gjort, men tyvärr har inget förslag om förändring presenterats från den socialdemokratiska regeringen. Genom kommunkontosystemet har offentliga institutioner som bedriver momsfri verksamhet (t.ex. vård eller skola) rätt till kompensation krona för krona för den moms de betalar till underleverantörer. Därigenom blir valet mellan egen regi och entreprenadupphandling ekonomiskt neutralt för den offentliga inrättningen. Någon motsvarande rätt till kompensation för momsfri verksamhet som bedrivs i aktiebolagsform (privat eller offentligt ägd) och i sin tur anlitar underentreprenörer som fakturerar moms, finns inte. Därmed blir valet för en huvudentreprenör mellan att bedriva verksamheten i egen regi eller att anlita underentreprenörer inte ekonomiskt sett neutralt. En underentreprenör som är effektivare och kan erbjuda ett lägre pris, kommer att slås ut enbart p.g.a. den moms som det upphandlande företaget måste betala men inte kan få någon kompensation för. får en huvudentreprenör, exempelvis ett privat sjukhus (eller ett offentligt ägt sjukhus bedrivet i bolagsform), som har ett avtal med ersättning genom kommunkontosystemet för den s.k. dolda mervärdesskatten (det faktum att den privata entreprenören måste ta ut ett högre pris för att kompensera sig för den moms de har betalt). Ersättningen baseras på en schablon som ger 6 procents extra ersättning. Men trots den 6-procentiga ersättningen för dold mervärdesskatt finns det alltså neutralitetsproblem som kommunkontosystemet inte löser. Detta problem uppstår i relationen mellan den privata huvudentreprenören (sjukhuset) och dennes underentreprenörer. En underleverantör som exempelvis levererar en städtjänst och vars verksamhet är momspliktig måste i vanlig ordning ta ut moms av sjukhuset, eftersom sjukhuset är en s.k. slutanvändare. Om sjukhuset däremot bedriver städtjänsten i egen regi behöver inte moms betalas, eftersom den då ingår som en del i sjukhusverksamheten som inte är momsbelagd. Detta ger en snedvridande konkurrensfördel för drift i egen regi, något som i detta exempel drabbar den enskilda städfirman. Därmed existerar ett konkurrensproblem, genom att huvudentreprenörens val mellan drift i egen regi och att anlita en underleverantör inte sker på lika villkor. Förutom städfirmor drabbas bl.a. firmor som arrangerar måltider (catering) av denna bristande konkurrensneutralitet. 6.3.2 Uttagsbeskattning utgör en framkomlig lösning på konkurrensproblemet Om rätten till kompensation från kommunkontosystemet skulle utvidgas till att även gälla huvudentreprenörer kunde den 6-procentiga schablonersättningen slopas. Om den 6-procentiga ersättningen svarar mot den dolda mervärdesskatten vid ett givet upphandlingsmönster kommer de båda förändringarna att ta ut varandra; den utvidgade avdragsrätten motsvarar den slopade 6-procentiga ersättningen. Denna lösning hindras dock, av allt att döma, av EG-rätten. Den utredning som hade till uppgift att analysera vissa frågor inom kommunkontosystemet drog slutsatsen att en beviljad avdragsrätt inom ramen för ett kompensationssystem för icke-skattepliktig verksamhet som bedrivs i privat regi kan anses som ett kringgående av reglerna om avdragsrätt i sjätte mervärdesdirektivet (SOU1999:133 sid.138). En alternativ metod för att skapa konkurrensneutralitet är s.k. uttagsbeskattning. Metoden, som tillämpas inom fastighetsområdet, är EG-konform. Uttagsskatt är i princip detsamma som mervärdesskatt. Skillnaden är att ett annat underlag läggs till grund för beskattningen. Mervärdesskatten är en skatt på förädlingsvärdet i de olika produktionsleden och beräknas som skillnaden mellan försålda och inköpta varor. Förädlingsvärdet motsvarar ersättningen till arbete och kapital. Det är dessa båda ersättningar som utgör underlaget för uttagsbeskattningen. Med uttagsskatt skall en huvudentreprenörs kostnader för arbetskraft och kapital i de verksamheter där egen regi konkurrerar med köp från underleverantör läggas till grund för beskattningen. Ett genomförande kräver emellertid att kostnaderna som uppstår när tjänsterna utförs i egen regi kan avgränsas hos huvudentreprenören. De konkurrensproblem som uppstår inom fastighetsförvaltning har man försökt lösa med hjälp av uttagsbeskattning. En fastighetsägare som handlar upp olika tjänster får betala moms på de upphandlade tjänsterna. Momsen är inte avdragsgill hos fastighetsägaren eftersom hyresinkomsterna inte är skattepliktiga. Momsen blir därmed en kostnad för fastighetsägaren. I det fall tjänsterna utförs med egen personal skulle (i avsaknad av särskilda regler) någon kostnad för moms för arbetskostnaden inte uppkomma. För att uppnå konkurrensneutralitet i valet mellan upphandlade tjänster och tjänster i egen regi (dvs. inom fastighetsbolaget/företaget) har man därför infört regler om uttagsbeskattning när tjänsterna utförs i egen regi. Denna modell skulle också kunna fungera inom kommunsystemet, även om det är en relativt krånglig lösning. Möjligheten att införa uttagsbeskattning inom ramen för kommunkontosystemet, eller att på annat sätt skapa konkurrensneutralitet, behöver därför utredas. bör ge regeringen i uppdrag att skyndsamt tillsätta en utredning med detta syfte. 6.4 Den socialdemokratiska regeringen följer inte lagen om offentlig upphandling har vid ett flertal tillfällen och i varierande grad varit föremål för kritik för bristfällig upphandling. Det har bl.a. gällt upphandling i samband med det s.k. Polenåret, IT-satsningar i , arrangemang i och konsulttjänster vid omstrukturering av statliga företag, t.ex. gällande dåvarande och Teila (se bl.a. bet. 2000/01:KU10, 2000/01:KU02, 1999/2000:KU20, NOU yttrande dnr 1999/0210-29, dnr 2000/0138). Denna kritik har dock inte i något fall, såvitt är känt, lett till någon rättslig åtgärd enligt lagen om offentlig upphandling (1992:1528). En förklaring till detta kan vara att skadeståndsreglerna i i princip är obefintliga. Påföljdsreglerna och skadeståndsbeloppen vid brott mot bör ses över med sikte på att bli kännbara och så verkningsfulla att intentionerna i efterlevs i både stat och kommuner. 6.5 Nuvarande myndighetsstruktur behöver samordnas Det råder en bred enighet om behovet av en effektiv statlig tillsyn över offentlig upphandling. är det uppenbart att nuvarande ordning inte är tillfredsställande. Kritik har framförts, som i stor utsträckning kan förklaras av olämplig myndighetsstruktur och avsaknad av sanktionsmöjligheter. Nuvarande myndighetsstruktur ger ett splittrat intryck. anser att () bör samordnas med . Fördelen med en samordning är att det skulle markera den stora betydelse som en fungerande tillsyn har för den offentliga upphandlingen. En samordning med måste ta tillvara den allmänt erkända kompetens och erfarenhet som finns hos personalen inom NOU. Ett samgående med skulle dessutom visa att upphandlingslagen i första hand är en konkurrenslagstiftning. Med hänsyn till den specifika arten av ärenden och de frågor som ska handläggas är det dock lämpligt att verksamheten inom ramar ges ett stort mått av självständighet. 7 Offentlig upphandling i ett EU-perspektiv Lagen om offentlig upphandling måste även ses i ett större sammanhang än det nationella. Inom den gemensamma marknaden är de fyra friheterna för människor, varor, tjänster och kapital medel för högre syften. Ytterst är målen fredlig samexistens och integration och dessa två mål gäller naturligtvis utöver EU-ländernas gränser. Frihandel med öppenhet, konkurrens, affärsmässighet och objektivitet är enligt vår mening ett verkningsfullt medel för integration och fred över huvud taget. Som en direkt följd av de fyra friheterna och några grundläggande styrande principer i fördragstexterna finns den europeiska gemenskapens lagstiftning om offentlig upphandling. De grundläggande principerna om ländernas skyldighet att säkerställa EG-rättens efterlevnad (solidaritetsprincipen), om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet (icke-diskrimineringsregeln), om att den upphandlande enheten inte ställer större krav än nödvändigt för upphandlingen (proportionalitetsprincipen), om öppenhet och lika tillgång till information (transparensprincipen) och om att intyg, certifikat m.m. meddelade av en stats myndighet också godkänns i övriga medlemsstater (principen om ömsesidigt erkännande) samt EG-direktiven om offentlig upphandling har alla det högre målet att successivt kunna förverkliga fred och integration för ett stabilt och fredligt . För att effektivt och trovärdigt kunna använda den öppna marknadsekonomin som medel för en fredligare och säkrare värld måste förbättra den egna lagstiftningen och efterlevnaden av styrande principer för marknadsekonomin och lagstiftning. Detta gäller inte minst den offentliga upphandlingen. De fem generella och grundläggande principerna för den offentliga upphandlingen bör därför införas i den svenska lagstiftningen. På grund av att ekonomin enligt vårt synsätt är ett medel och måste styras av ett grundläggande etiskt förhållningssätt (det vi kallar för social marknadsekonomi) men också på grund av den beloppsmässigt stora omfattningen är det av väsentlig betydelse att statsmakterna skapar ett institutionellt och legalt ramverk, som för öppenhet, konkurrens, affärsmässighet och objektivitet. Målet ska vara att offentlig upphandling ska göras utifrån ett gott förvaltarskap med invånarnas gemensamma medel. Upphandlingen av varor och tjänster ska kombinera kostnadseffektivitet och hög kvalitet. Detta kan åstadkommas genom en öppen konkurrens för såväl egen som extern regi, för att näringslivet ska kunna bidra till en vitalisering och effektivisering av den kommunala servicen. gällande regler är delvis svåröverskådliga och har en hög detaljeringsgrad. bör vara pådrivande på att ytterligare förbättra ramarna för offentlig upphandling på EU-nivå.