mot · GQ02Sf7 · 2003-02-05 00:00:00 — med anledning av skr. 2002/03:28 Migration och asylpolitik 1 Förslag till riksdagsbeslut begär att regeringen återkommer med förslag till åtgärder om hur pass- och dokumentlöshet skall motverkas. tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om åtgärder för att korta väntetiderna vid asylprövning. tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om flexiblare anslagsanvändning för . tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om agerande vid avvisning. tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om introduktionsverksamheten för flyktingar. tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om åtgärder för att motverka människosmuggling. tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om ensamkommande barn. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om arbetskraftsinvandring. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om betydelsen av gemensamma minimiregler inom EU vad gäller asylärenden. tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om gemensamt agerande i EU för att undvika och förebygga flyktingkatastrofer och för att arbeta fredsskapande och fredsbevarande. tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om en rättssäker bedömning i utlänningsärenden. Asylrätten är fundamental enligt internationella konventioner. Det är därför avgörande att tydligt särskilja situationer där: En person är flykting enligt eller i övrigt har skyddsbehov. En person vill skapa sig en framtid i genom egenförsörjning, så kallad arbetskraftsinvandring. har ett absolut ansvar för flyktingar i enlighet med . Rättssäkerheten för asylsökande måste stärkas och åtgärder vidtas för att förbättra mottagningssystemet. Det är också väsentligt att människor som kommer till som flyktingar ges möjlighet att komma in i det svenska samhället. fungerar integrationspolitiken dåligt. För att öka möjligheterna till integration måste flyktingarna ges möjlighet att lära sig svenska språket, få arbete och känna delaktighet i samhället. När det gäller människor som kommer till utan skyddsbehov är situationen en annan. har inte någon skyldighet att ta emot dessa människor. Däremot kan det finnas ett intresse att under ordnade former låta människor komma hit och arbeta och bidra till landets ekonomiska utveckling. Som exempel bedömer att , av både ekonomiska och demografiska skäl, behöver ökad arbetskraftsinvandring. präglades av en rad diskussioner som grundades i en misslyckad asyl-, migrations- och integrationspolitik. Exempel är socialdemokratiska förslag om flyttförbud för asylsökande och invandrare, användning av bostadsplattformar för asylsökande, agerande vid avvisning samt den bristande tillsynen av ensamkommande barn. Därtill kom andra faktorer såsom pass- och dokumentlöshet bland asylsökande, vilket försvårar en snabb och korrekt bedömning av asylskäl. I denna motion kommer människor som fått asyl i enlighet med , eller som får stanna på grund av skyddsbehov enligt 3.3 i utlänningslagen, att benämnas flyktingar. 2.1.1 Pass- och dokumentlöshet av de asylsökande saknade pass. Siffran är synnerligen oroande då detta försvårar fastställandet av människors identitet och därmed möjligheterna att snabbt och korrekt bedöma deras skyddsbehov. Dokumentlösheten skapar flaskhalsar i systemet genom förlängda väntetider och uppgår till betydande belopp i onödan. En förutsättning för kortare väntetider är att de som söker asyl samverkar under utredningen genom att lämna riktiga uppgifter och dokument. är problemet med dokumentlöshet så pass allvarligt att vissa hävdar att hela asylrätten hotas om ingenting görs. Problemen med dokumentlöshet har ökat . En orsak till detta är att människor, för att kringgå effekterna av om första asylland, kastar passen för att dölja att de rest in i Schengenområdet via ett annat EU-land, där man av olika skäl inte vill stanna. En annan orsak till dokumentlöshet är människosmuggling, då människor olagligt förs in i landet. Skyddsbehov går normalt inte att fastställa med mindre än att personen är identifierad. Att en person inte medverkar i fastställande av sin identitet talar emot dennes trovärdighet även vad avser övriga uppgifter. är det viktigt att konstatera att människor med genuina asylskäl kan sakna pass. En person som flyr från politisk förföljelse i en diktatur har mycket svårt att få resehandlingar, vilket medför att identitetshandlingar inte kan vara ett orubbligt krav. Regeringen bör återkomma till med förslag till åtgärder om hur pass- och dokumentlöshet skall motverkas. Ingen skall normalt behöva vänta mer än 6 månader på besked i första instans. var det mer än hälften av ansökningarna som drog längre ut . Genomsnittstiden var , vilket motsvarar . För att klara det ökande antalet flyktingar har diskuterat användningen av flytande bostadsplattformar för förläggning av asylsökande. Frågan väckte debatt, och regeringen markerade att förslaget med bostadsplattformar inte var önskvärt trots att 2 000 platser saknades. Ett sätt att minska platsbrist och behov av förläggning på flytande bostadsplattformar är att vidta åtgärder för att korta väntetiderna vid asylprövning. Med kortare handläggningstider följer att färre människor med behov av boende finns i systemet . En orsak till de ständiga problemen kring flyktingmottagande är att regeringen underskattat antalet asylsökande och därmed underbudgeterat anslaget. Istället har regeringen i efterhand fått skjuta till nya medel. Det är svårt att få en långsiktig och väl fungerande verksamhet under sådana omständigheter. Till detta kommer att inte får använda sina anslag på ett flexibelt sätt. En flexiblare anslagsanvändning skulle resultera i att insatser för att korta väntetider skulle löna sig eftersom andra kostnader, som boende och sjukvård, då kunde minskas. Inför socialförsäkringsutskottet har också tjänstemän från själva framhållit vikten av en flexiblare anslagsanvändning, vilket dock regeringen nekar myndigheten. 2.1.4 agerande vid avvisning Till uppgifter hör arbete för att stödja människor som självmant vill återvända till sina ursprungsländer. För att detta skall fungera krävs förtroende i relationerna mellan och den asylsökande. Polisen skall inte kallas in i förväg för att finnas på plats OM ett delgivningssamtal skulle sluta i ett förvarsbeslut, framgår det i grundprinciper för återvändandearbetet. Det har dock förekommit att tillkallat polis för att gripa en person innan denne meddelats ett förvarsbeslut. har kritiserats för att ha gillrat fällor för asylsökande. Då som har tvingats beklaga sitt agerande. Verkets egen bedömning var: Enligt regiondirektören gjorde vi inte fel när vi tog honom i förvar. Däremot gjorde vi fel när vi begärde hjälp att verkställa ett förvarsbeslut innan beslutet meddelats mannen. Många människor flyr till för att de utsatts för allvarliga rättsövergrepp av stat och myndigheter i sina hemländer. Kraven på att genom agerar oklanderligt är därför extra stora. sa generaldirektör att den gränslinje som finns mellan polisen och måste bli tydligare. Vi håller med om detta. Det är av stor vikt att liknande saker inte inträffar igen då det riskerar att allvarligt skada förtroendet för . 2.1.5 Flyttförbud eller bättre introduktion? Ledande socialdemokrater som och ville hindra asylsökande och invandrare att flytta. Regeringen ställde sig inte tydligt avvisande till förslaget: Vi kan inte göra något åt de människor som har fått sitt tillstånd, sa och gjorde skillnad mellan asylsökande och dem som fått uppehållstillstånd. Det är anmärkningsvärt att Socialdemokraterna försöker styra var människor bosätter sig. Istället borde staten, tillsammans med kommunerna, utveckla introduktionsverksamheten för att försöka lösa segregationsproblemen. De borde uppmuntra till arbete och eget ansvar för livssituationen, inte hindra människor som vill flytta. Staten måste ställa tydliga krav på introduktionens kvalitet i kommunerna. är det ett statligt ansvar att fullt ut finansiera mottagandet. Förbättrad introduktion, syftande till egenförsörjning, är en nyckel till ökad integration av flyktingar i det svenska samhället. Kombinationen av organiserad brottslighet, som ser stor potentiell ekonomisk lönsamhet, visumregler och sanktioner mot resebolag som inte kontrollerar pass gör att människosmugglingen ökar. Detta är av många skäl problematiskt. Människosmugglingen organiseras av kriminella ligor som är mer intresserade av ekonomisk förtjänst än av flyktingarnas väl och ve. I massmedierna förekommer ofta reportage om hur människosmugglare transporterat flyktingar under omänskliga förhållanden. Till detta kommer att handelsvägar och transportled skapas, vilka även kan användas till smuggling av andra varor som narkotika och alkohol. Ett annat problem är att identitetshandlingar så gott som alltid saknas, vilket allvarligt försvårar bedömningen av asylansökningarna. Det är därför nödvändigt att den som söker asyl medverkar till asylutredningen med riktiga uppgifter och dokument. Tillfälliga uppehållstillstånd kan emellertid ges i situationer där identiteten förblir oklar. Människosmuggling medför inte bara ett problem vid asylbedömning. Den skapar problem också genom illegal arbetskraftsinvandring och sexhandel. Själva förutsättningen för människosmuggling såsom lönsam bransch är att den är illegal och att inga andra möjligheter till migration finns. Det är detta som gör att människor är villiga att betala pengar till smugglare. Det faktum att arbetskraftsmigration är otillåten ger smugglaren makt över människor som vill skapa sig en bättre framtid någon annanstans. De som smugglats in i landet är en utsatt grupp också för att de inte kan växla över till legal status, utan antingen hänvisas till den gråa ekonomin eller till att bli asylsökande. Människosmuggling är ett gissel som måste bekämpas genom bättre yttre gränskontroll och polisiära insatser mot internationella, organiserade ligor. skulle lagliga möjligheter till arbetskraftsinvandring minska marknaden för smuggling. Situationen är svår för flyktingbarn som väntar på uppehållstillstånd. Det gäller särskilt de barn som anländer ensamma. Det råder oklarheter kring ansvaret för de barn som anländer ensamma till . Vi efterlyser därför ett fungerande samarbete mellan , kommuner och landsting. Ytterst är det dock regeringens ansvar att se till att dessa barn inte far illa och att de ges samma möjligheter till utbildning och vård som andra barn. Vi förväntar oss ett tydligt ställningstagande från regeringen i denna fråga samt förslag för det fall att det finns behov av att förtydliga eller ändra lagstiftningen för att omsorgen om de ensamkommande barnen skall kunna garanteras. uppger att 61 asylsökande barn och ungdomar utan vårdnadshavare försvann från svenska flyktingförläggningar . försvann 41 barn och 17 av dessa var fortfarande försvunna enligt TT, . De flesta barnen har antingen åkt till släktingar, rest hem eller åkt till ett annat land för att söka asyl. Erfarenheten visar dock att en del barn råkar illa ut. Ett exempel som generaldirektör uppger till TT, , är en slovakisk tonårsflicka som polisen fann på gatan i , utnyttjad som prostituerad. gick ett ökat antal flyktingar under jorden. Enligt uppgifter från TT, , hade 3 421 personer i sitt register över personer som försvunnit efter det att de fått beslut om utvisning eller avvisning. Det är en 47-procentig ökning jämfört med . 536 av de eftersökta flyktingarna var barn. Dessa barn lever under stark press och kan inte delta i skolundervisning och fritidsaktiviteter. Regeringen har stängt dörren för människor att komma till för att arbeta och bygga en framtid. Endast ca 440 personer utanför EU fick permanent arbetstillstånd 2001. Arbetstillstånd ges bara undantagsvis för kvalificerade befattningar eller annan specialiserad yrkesutövning. 13 000 nya tidsbegränsade tillstånd beviljades p.g.a. tillfällig brist på yrkesutbildad arbetskraft. Tidsbegränsat arbetstillstånd ges . Om vi öppnar för arbetskraftsinvandring permanentar vi massarbetslösheten i storstädernas förorter, sa i . I en ekonomi i tillväxt är emellertid inte antalet jobb . möter utbudet inte efterfrågan. Tvärtom har både arbetskraftsbrist och arbetslöshet , vilket riskerar att höja inflationen. Bristen på rätt arbetskraft kan därmed tvinga fram höjda räntor, vilket i sin tur bromsar den totala sysselsättningen i ekonomin. Fortsatta hinder för arbetskraftsinvandring riskerar att höja arbetslösheten. 25 000 jobb kunde inte tillsättas på grund av rekryteringsproblem, enligt uppgifter från . Detta är också en av de stora utmaningarna för framtiden då , , uppskattar att det kommer att saknas 300 000 personer på arbetsmarknaden . Konsekvensen av detta riskerar att bli lägre tillväxt och välfärd. Vi behöver fler som jobbar för att välfärden skall kunna upprätthållas. Inte ens LO accepterar regeringens resonemang: Det går att ta in mer arbetskraft och ta hand om de invandrare som redan finns i . På fyra måste vi öka arbetskraftsinvandringen om vi ska behålla hög tillväxt. LO:s chefsekonom i . De ekonomiska argumenten för förändrade regler för arbetskraftsinvandring är tydliga. Ytterligare aspekter ger sambandet mellan slutenhet för arbetskraftsinvandring och ökat tryck på asylprövningen. Inga andra möjligheter ges då att komma till landet. Människor agerar utifrån sina utgångspunkter rationellt när de vill bygga en bättre framtid för sina barn. Men det får under inga omständigheter bli så att trycket på asylprocessen blir så stort att rättssäkerheten för skyddsbehövande drabbas, eller att det uppstår en gråzon av illegala invandrare utanför samhället. Arbetskraftsmigration är naturligt i en globaliserad värld. De negativa effekterna kommer av smuggling och olaglig invandring. Regeringen bör återkomma till med förslag som möjliggör arbetskraftsinvandring. 3 Att förebygga flyktingkatastrofer Det är lika tragiskt som oacceptabelt att är en flyktingproducerande kontinent. Enligt avgjorde 13 661 asylärenden som gällde europeiska medborgare. Av dessa beviljades 730 uppehållstillstånd, den största gruppen var från , därefter från och på tredje plats . var ett dystert årtionde med etniska, historiska konflikter som kostade oerhört mycket i form av mänskligt lidande, förlust av liv och människor fördrivna från sina hem. ser vi efterbörden av övergrepp i form av asylsökande från europeiska länder. kunde vi se hur människor och länder frigjorde sig från diktatur och förtryck. Det skapades demokratiska stater, som respekterar mänskliga rättigheter och snart kommer att ingå i EU. Demokratier skapar nästan aldrig flyktingsituationer. återstår att lösa minoritetsfrågor på flera håll i . I vårt relativa närområde finns alltjämt en skara av länder i pågående demokratisk omvandling, men där finns också auktoritära regim. Genom ett gemensamt agerande i EU kan många orsaker till tragedier och flyktingkatastrofer undvikas. Diplomatiska påtryckningar liksom biståndsinsatser kan via den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken fungera förebyggande. Gemensamma fredsbevarande och fredsskapande åtgärder kan hindra akuta kriser och stoppa situationer som urartar. Med hjälp av säkra zoner, s.k. safe-havens, kan flyktingar hjälpas i närområdet. Förvånande nog har flera av de partier som säger sig vilja vara medkännande i flyktingfrågor motverkat deltagande i gemensamt agerande för att stoppa orsakerna till flyktingfördrivning. En konsekvent gemensam politik, för att genom EU påtala, förebygga och hindra brott mot mänskliga rättigheter i och andra delar av världen, kan bidra till att minimera antalet människor som tvingas fly sina hemländer. 3.1 Gemensamt ansvar för flyktingmottagande Med öppna gränser och fri rörlighet inom EU är det nödvändigt och naturligt med en utveckling mot gemensamma regler för flyktingpolitiken. En EU-gemensam politik för mottagande av flyktingar gör att ansvaret delas av flera länder. Det ligger i intresse med höga miniminivåer i EU:s gemensamma regler. Det kan innebära både att fler nuvarande EU-länder tar större ansvar för flyktingmottagande och att de nya EU-medlemmarna blir asylmottagande länder av hög kvalitet. har välkomnat massflyktsdirektivet, som ett sätt att snabbt kunna ge människor temporärt skydd. 4 asylrätt och instansordning Livsavgörande beslut skall fattas på rättssäker grund. Det är en förutsättning för att asylsökande skall lita på svenska myndigheter och för att mottagningssystemet skall ha respekt hos svenska folket. Dagens system har mött omfattande kritik. Insynen har varit bristande och det har funnits inslag av godtycke vid tillämpning av lagen. Rättssäkerheten i bedömningen av asylfrågor beror dels på lagens utformning, dels på hur väl instansordningen fungerar. En ny instansordning förutsätter en lagstiftning som är anpassad till denna. Den ena förändringen går inte att genomföra utan den andra. har sagt att den vill att skall avskaffas och att förvaltningsdomstolar istället skall fatta beslut när asylärenden överklagades från . stöder en övergång till förvaltningsdomstolar. Övergången till beslut i förvaltningsdomstol har emellertid fördröjts då det underlag regeringen presenterade för Lagrådet hade betydande brister. Förslaget om ändrad instansordning lades fram utan att problemen var kartlagda, analyserade eller förklarade av regeringen. Bristen på bakgrundsanalys var enligt Lagrådet besvärande. Statsrådet gav i särskilda asyldebatt sitt stöd till förslag om en översyn av Utlänningslagen. Vi förutsätter därmed att arbetet med att ta fram direktiv och tillsättande av en utredning skyndsamt genomförs. Instansordningen för utlänningsärenden blir en udda juridisk konstruktion. Processen kommer att avvika från övriga processer i förvaltningsdomstolar, eftersom instansordningen kortas av. Men det går att göra bedömningen i utlänningsärenden betydligt mer rättssäker än . anser att ställningstagandet om instansordning måste baseras på följande värden, som Lagrådet också i allt väsentligt stöder: Tvåpartsförfarande med muntlig förhandling Ökad öppenhet kring beslutsunderlag vad gäller länderbedömningar En trovärdig ordning för skapande av prejudikat En väl fungerande utlänningslag. Lagrådet menade i sin kritik av förslaget om ny instansordning att dagens problem vid beslut i utlänningsärenden sannolikt hänger samman väl så mycket med utlänningslagens utformning, som med instansordningen för besluten. En slutsats som kan dras utifrån Lagrådets kritik är att frågan om instansordningen inte kan separeras från den om utlänningslagens utformning. Lagen och den föreslagna instansordningen är inte anpassade för varandra. Detta är, som vi tolkar det, också Lagrådets huvudinvändning. Lagrådet var kritiskt till att regeringen inte sett över utlänningslagen, eller ens aviserat en översyn, innan förslaget om ny instansordning lades fram. En lag måste rimligtvis anpassas efter hur den skall användas. Grundproblemet i lagrådsremissen var just att frågorna behandlats oberoende av varandra. har hävdat, och sedermera fått regeringens stöd för, att det inte är möjligt att gå vidare med förslaget om en ny instansordning med mindre än att utlänningslagen ses över. En ny instansordning kräver en förändrad utlänningslag. Utlänningslagen är inte skriven för att användas i ett domstolsförfarande i förvaltningsdomstol. Lagen ger ett stort utrymme för myndigheter och regering att tolka lagen och lägga fast prejudikat. Vid tillämpningen av lagen förekommer bedömningar som inte är juridiska, utan är rena lämplighetsavgöranden. Lagrådet talar om att tolkningen blir diskretionär och skönsmässig. Många avgöranden är t.o.m. rent politiska till sin natur. Lagrådet påpekar att detta problem inte förändras med en ny instansordning. Utlänningslagen är svåröverskådlig efter många ändringar. Härtill kommer att ett EU-perspektiv måste arbetas in vid en översyn. En del av utlänningslagen som är problematisk , men som är särskilt illa lämpad för en ny instansordning, är bedömningen av humanitära skäl. Här finns två problem. Dels att lagen är oklar om vilka skäl det är fråga om. Detta fastställs genom praxis. Dels att regeringen enligt förslaget till Lagrådet i praktiken skulle kunna komma att överpröva domstolens prejudikatsbeslut angående detta. Utlänningslagen reglerar inte vilka situationer som utgör humanitära skäl, utan myndighet/domstol har att avgöra detta. skulle regeringen enligt förslaget i lagrådsremissen i förordning kunna besluta vad som var att anse som humanitära skäl. Detta skulle skapa rättsosäkerhet. Regeringen bör inte i en instansordning med förvaltningsdomstol kunna överpröva domstolens prejudikat. Detta får istället ske genom lagändring. Lagrådets kritik mot användningen av förvaltningsdomstolar är som allvarligast när det gäller prejudikatsformandet. Lagrådet uppmärksammar att Kammarrätten inte är uppbyggd för att skapa prejudikat. Det nuvarande förslaget innebär att rättens sammansättning blir svag i prejudicerande mål och att domare under utbildning och domare utan större erfarenhet av utlänningsärenden kommer att tjänstgöra när prejudikat fastställs. Lagrådet uppmanar till att frågan fortsatt ses över. Så bör också ske. Att prejudikatsbildningen sker på bästa tänkbara sätt är en grundläggande rättssäkerhetsfråga. Gällande rättssäkerhet i asylärenden finns några särskilda frågor att titta på: Frågan hur tillämpas i hanteringen av flyktingärenden. När barn far psykiskt illa, gör självmordsförsök eller försvinner från förläggningar är något fel. Att inte vet var ett större antal barn som försvunnit från förläggningar tagit vägen är plågsamt. Oron finns för att barn används i sexhandel eller utnyttjas på annat sätt. försvann 61 barn från svenska förläggningar. Frågan om länderkunskap. Länderkunskapen finns inom , som även fattar beslut som första instans. I andra instans är part i målet. Tillgång till kunskap och underlag riskerar därmed att bli ojämlikt mellan parterna. Det förekommer att underlag undanhålls den andra parten. Riktigheten i ett tvåpartsförfarande i andra instans, där den ena parten både tagit fram underlag och fattat beslut i första instans, kan ifrågasättas. En lösning som skulle kunna prövas kan vara att länderunderlag tas fram av en, från parterna skild, särskild verksamhet. Frågan om hur handläggningstiderna påverkas av en ny instansordning. Regeringen gjorde ingen bedömning av hur handläggningstiderna kommer att förändras med en ny instansordning. Eftersom en ny instans läggs till instansordningen kan tidsutdräkten i utlänningsärenden förväntas öka enligt Lagrådet. Resurserna för hantering av utlänningsärenden måste därför öka. Detta gäller även om inslag av muntlig förhandling och tvåpartsförfarande införs i nuvarande ordning. Frågan om hur nya ansökningar från personer som fått tidigare ansökningar behandlade och avslagna skall hanteras. Detta kräver stora resurser. I regeringens förslag finns oklarheter om hur detta skall hanteras. Dessa frågor bör uppmärksammas i en lagöversyn. 5.1 Hur gå vidare? Det vore fel att lägga förslaget om en ny instansordning åt sidan. har sagt att den vill att skall avskaffas och att förvaltningsdomstolar istället skall fatta beslut när asylärenden överklagades från . Utlänningslagen måste dock ses över och instansordningen måste formas så att den korrelerar med lagen. Översynen kommer att ta tid, men att resultatet blir bra är viktigare än att arbetet går fort. Det går som ovan beskrivits inte att byta till en instansordning som inte fungerar ihop med den lag som skall tillämpas. Att sjösätta en ny instansordning med mindre än att de av Lagrådet påtalade problemen är utredda skulle leda till att en ny instansordning inte skulle få förutsättningar att fungera och därmed snabbt riskera att förlora trovärdighet. Då skulle arbetet med att stärka rättssäkerheten tvingas börja om från början.