mot · GR02MJ434 · 2003-10-07 00:00:00 — tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen skall vidta och återkomma till med förslag till konkreta åtgärder, bl.a. utifrån förslag. tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen skall återkomma till med förslag rörande ansvar för havsmiljön samt säkerställa att hushållning med fiskeresurser ges högre prioritet. tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen skall motverka prospektering och exploatering av olja och gas i Östersjön.1 tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen skall verka för att skydda havsområden så att de kan fredas för fisket. tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen skall verka för att aktörerna i transportkedjan skall dela ett skadeståndsansvar i händelse av en olycka. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om åtgärder mot övergödning. tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen skall utöka hamnkontrollerna så att uppfyller . tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen skall verka för att ger en uttrycklig rätt för medlemsstater att gå före den gemensamma politiken för att vidta nationella åtgärder till skydd för miljö, naturresurser och hälsa.4 tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen skall verka på lämplig nivå för åtgärder för att bättre förvalta den vilda laxen och minska laxfiskets negativa konsekvenser för andra arter. 1 Yrkande 3 hänvisat till NU. 2 Yrkande 5 hänvisat till LU. 3 Yrkande 7 hänvisat till TU. 4 Yrkande 8 hänvisat till KU. Tillståndet för vår havsmiljö är mycket dåligt, och har länge så varit. Det har vi vetat om. Följdriktigt finns en lång rad undersökningar, utredningar och kartläggningar av situationen. Förslag, aktionsplaner och organ för internationellt samarbete har inte heller saknats. Så skrevs till skydd och återställning av Östersjömiljön under av alla dåvarande kuststater. En del har också uträttats. Två exempel är avvecklingen av klorblekning från skogsindustrin och avvecklingen av användningen av kemikalier som DDT och PCB. Men det har varit alldeles för lite i förhållande till vad som behövs. Så kunde 2001 räkna av marin- och kustbiotoper som hotade, på grund av exploatering och försämrad miljökvalitet. pekade i sin rapport ut Hav i balans samt levande kust och skärgård som det enda miljökvalitetsmål där det miljötillståndet hade förvärrats både och 19972001. Rådet konstaterade också att det skulle vara mycket svårt att nå miljökvalitetsmålet ingen övergödning inom tidsramen (Miljömålen, når vi fram? , 2002). De grundläggande problemen har länge varit välkända. HAV 90 (SNV, 1990), det andra aktionsprogrammet mot havsföroreningar som utarbetades av , anger redan kapiteluppdelningen de problem som är aktuella : Och som slår fast är det inte primärt brist på goda åtgärdsförslag som gör att miljösituationen har blivit så allvarlig i våra hav (SOU 2003:72). 2 Brist på handlingskraft och resultat Uteblivna resultat beror alltså inte i första hand på brist på kunskap, även om kunskapsläget kan och bör förbättras. En del av problemet är en generell bristande förmåga att hantera frågor som rör vår livsmiljö. Dessa frågor innebär inte bara att olika mänskliga intressen måste vägas mot varandra och jämkas ihop, en central aspekt av all politisk verksamhet. Där finns också vissa givna naturliga förutsättningar och samband vilka, oavsett vi känner till dem eller ej, inte kan ändras på. Det går inte att förhandla med naturen. Alltför ofta har miljöskyddsåtgärder fått stå tillbaka till förmån för kortsiktiga ekonomiska intressen, särskilt särintressen. Därtill kommer att vi delar våra hav med andra länder. Det behövs ett ofta komplicerat internationellt samarbete. Detta erbjuder också en förevändning för att undvika att vidta nationella åtgärder, vilket i sin tur ytterligare försvårar det internationella samarbetet. Det grundläggande problemet är brist på politisk vision, handlingskraft och mod. Eller, med uttryck, ett omfattande och systematiskt genomförandeunderskott. Därför var kritiskt till tillsättningen av . Vi ansåg att det skulle vara ännu en förevändning för passivitet, och därmed ytterligare förhala genomförandet av konkreta åtgärder. Utredningen arbetade snabbt i sig ett uttryck för att frågan utretts så mycket redan. Men det kan finnas flera steg kvar, med början i en remissrunda. Steg, som kan bedrivas mer eller mindre skyndsamt. kan konkreta åtgärder fördröjas, medan tillståndet fortsätter att försämras. Genomförandeunderskottet riskerar att bestå. 3 Dags för handling Den är en i många stycken utmärkt genomgång av situationen, kunskapsläget och förslag till åtgärder inklusive flera som länge förespråkat. På andra områden är förslagen inte tillräckligt långtgående. Diskussionen om övergödning har t. ex. så gott som helt missat möjligheten att använda ekonomiska styrmedel. Särskilt viktigt är å andra sidan hur kommissionen beskriver och gång på gång understryker risken för flippar i miljötillståndet. Ändringar sker då inte gradvis under en längre tids ökande belastning, utan i form av överraskande och snabba skiften från ett jämviktstillstånd till ett helt annat. Det kan sedan vara dyrt och tidskrävande att få systemet att återgå till det tidigare tillståndet. Konsekvensen är att det är angeläget att vidta åtgärder innan ett sådant skifte eller flip äger rum. På ett övergripande plan delar i stort sett kommissionens nedgörande kritik av det befintliga förvaltningssystemet, både nationellt och internationellt. Vi håller med om att förvaltningen bör grundas i en ekosystembaserad helhetssyn, bli mer adaptiv och lärande, och ge större vikt åt andra än särintressenas kortsiktiga ekonomiska hänsyn. Vi ser dock en risk för att konkreta åtgärder skjuts upp i avvaktan på det stora greppet på förvaltningen. Detta vore för övrigt i klar strid med kommissionens anda. Kommissionen själv konstaterar att kraftfulla åtgärder krävs för att lösa problemen i våra hav. Man måste gå på två ben: vidta konkreta åtgärder och reformera förvaltningen. har i en rad motioner, senast (2002/03:MJ393) och Havsmiljön (2002/03:MJ364), lämnat konkreta förslag till åtgärder till skydd för havsmiljön. De ska inte upprepas här. Vårt viktigaste förslag i denna motion är att regeringen tar synpunkter på allvar och skyndsamt återkommer till med konkreta förslag till åtgärder där så behövs, och gör konkreta ändringar i regler, förordningar och myndighetsinstruktioner där så kan göras. I det följande utvecklar vi vår syn på ett fåtal områden. Kemikalieområdet utelämnas helt, då vi behandlar det i annat sammanhang. Problemen kring fisket har särskilt uppmärksammats . Detta är bra, både för att läget är bekymmersamt i sig, och för att fisket illustrerar mycket av det som är fel i såväl vår relation till havet som industrisamhällets relation till naturen i stort. Tillståndet för fisken påverkas både indirekt genom aktiviteter på land och direkt genom aktiviteter i havet. Den feta fisken i innehåller för mycket miljögifter. Laxfisket hotar den biologiska mångfalden, både genom minskning av genetisk variation inom den vilda laxen och av bifångster av andra arter som tumlaren. Bestånden av mager fisk som torsk och kummel har minskat, genom en kombination av övergödning och överfiske. Fisket framhålls ofta som ett exempel på ett marknadsmisslyckande den allmänhetens tragedi som kan uppstå då frånvaron av tydliga äganderätter över resurser lockar till en plundringskapplöpning. Men fisket är också ett exempel på ett politiskt och administrativt misslyckande. Förvaltningens utgångspunkt har varit att fisken i havet tillhör den nu verksamma fiskenäringen, med otillräcklig hänsyn till konsumentintresset av en bevarad resursbas, medborgarintresset av en bevarad biologisk mångfald och även fiskenäringens långsiktiga intresse. Denna syn har dominerat både i och internationellt, vilket kom till tydligt uttryck i en del av argumentering till försvar för beslutet att hindra det svenska torskstoppet. Marknadsmisslyckandet har förstärkts av industrialisering och en teknisk utveckling som har förbättrat fiskets kapacitet att exploatera bestånden. Utvecklingen har inte ökat resursbasen. Men den har gjort tidigare onåbara resurser tillgängliga. Och den har skapat en klyfta mellan en del av näringen som är platsberoende (det kustnära fisket) och platsoberoende (det långväga fisket). Detta har ökat möjligheten att överutnyttja tillgängliga bestånd och minskat incitament att bevara dem. Delar av näringen har utvecklat en anda av plundra-och-dra. I en begränsad värld krymper dock möjligheter att dra vidare till nya resursbaser. En uppmärksammad rapport refererad i tidningen konstaterade följdriktigt att av världshavens rovfiskar har fiskats ut . Detta innebär att inte bara en ekologisk nisch, utan en hel trofisk nivå påverkas. De ekologiska konsekvenserna är oöverskådliga. Givetvis drabbas även konsumenterna indirekt. Så långt är fisket ett tydligt exempel på mekanismerna i vårt industrialiserade samhälles förhållande till naturresurser och vart detta är på väg att leda oss. En mer näraliggande konsekvens för fiskerinäringen är dålig lönsamhet. Offentliga stödsystem både på nationell och EU-nivå har bidragit till att upprätthålla sysselsättning och kapaciteten i branschen. Ett skäl är att den ger sysselsättning i områden där alternativ är begränsade. En försvårande faktor är att många fiskare äger belånade fartyg vars värde inte kan realiseras genom försäljning, vilket minskar rörlighet från branschen. Antalet sysselsatta i näringen har minskat kraftigt, kapaciteten har ökat och fångsterna minskat. Den svaga lönsamheten och överkapaciteten främjar ett kortsiktigt agerande hos både näringen och förvaltningen som förvärrar problemen. Även om situationen i är mer akut utgör torsken i ett slående exempel på resultatet. Den övervägande delen av de svenska torskfångsterna sker i östra bestånd. Det planerade torskstoppet 2003 uppskattades kosta näringen och staten . Den totala kvoten för alla länder 2003 är ca . Genomsnittliga fångster under de där () redovisar statistik är ca . Lågt räknat borde därför välskötta bestånd kunna ge minst två gånger så stor avkastning som . Med andra ord kan misskött förvaltning anses kosta näringen och samhället . Men det är en kostnad som inte syns, därför uppfattas inte heller vilken utomordentligt god investering en bättre förvaltning skulle bli. Fisket är ett politiskt misslyckande. Få politiker intresserar sig för fisket. Det rör inte många människor (det finns t. ex. inte fler än ca 2 500 licenserade yrkesfiskare kvar), det rör relativt blygsamma belopp, det har tidigare inte uppmärksammats i medierna, det finns besvärliga problem, och det finns välorganiserade och högljudda intressen. Undantaget är vanligtvis politiker som representerar områden där fisket är en viktig näring. Då blir det också näringens kortsiktiga intressen som kommer i förgrunden. En rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () uttrycker det så här: Den allmänpolitiska uppmärksamheten på den svenska fiskeripolitiken är svag och detta tycks ha möjliggjort ett mycket starkt inflytande för vissa särintressen ... (Fisk och fusk, Ds 1997:81). Eftersom lönsamheten är pressad prioriteras åtgärder som minskar kortsiktiga bekymmer: fiskerättigheter (kvoter) och bidrag. Situationen är likartad i andra länder och på EU-nivån. Resultatet är en politik som syftat till att lindra de akuta problemen men förvärrat problemen . Ett påfallande uttryck för detta är EU:s årliga huggsexor om bl. a. där medlemsstaternas politiker varje december systematiskt tilldelar sig själva fiskekvoter som vida överstiger forskarnas (och även ) rekommendationer. Vilket innebär att bestånden skattas för högt och att det året därpå finns än mindre fiskerättigheter att dela ut. Likadant är det i höstförhandlingarna inom för (IBSFC). konstaterar att alla tecken tyder på att det moderna yrkesfisket går mot en krasch. Fisket är ett administrativt misslyckande. har en förvaltning byggts upp för att administrera och genomföra denna misslyckade politik. Detta skapar ytterligare en tröghet i systemet som försvårar en kursändring. Det problematiska i den svenska fiskeriförvaltningen har framkallat en likartad och häftig kritik från så skilda håll som Sportfiskarna och . skriver om en järntriangel av beslutsfattare i politik, förvaltning och yrkesfiskets organisation. Detta sägs ha gynnat ett fåtal aktörer med intressen i fiskresurserna. Förre chefredaktören för skriver att i förening med yrkesfiskarnas organisation och handgångna politiker förvaltar fisken i havet efter devisen, tar inte vi fisken så gör någon annan det, (9/2000). Båda skriver om det problematiska i dubbla roll att båda främja fiskets intressen och förvalta fiskeresursen. På mycket kort sikt kan det uppstå målkonflikter. uttrycker det så här: Regeringens uppdrag att både exploatera och konservera har i praktiken format till en kortsiktig och förödande rovdrift. uttrycker sig hövligare: Förvaltningen [av havet] måste utgå från sektorernas skyldigheter och mindre från deras rättigheter Det övergripande synsättet bör vara att fisken skall förvaltas som en del av ekosystemet. Dessutom skall försiktighetsprincipen gälla. Kravet att miljöhänsyn skall integreras i centrala politikområden är berättigat. Men centrala målkonflikter kan behöva hanteras öppet, inte i slutna sammanträdesrum. mäktar inte myndigheter med att ta sitt sektorsansvar på miljöområdet. Tumultet kring beslut att flytta ut trålgränserna visar också vilket tryck verket utsätts för när det försöker värna om fisken. föreslår att skall ges ett övergripande ansvar för havsmiljön. anser att regeringen bör gå ett steg längre och överväga en överföring av det direkta ansvaret för hushållningen av fiskeresurserna till . Alternativt bör få i instruktion att tydligare än prioritera resurbevarandet. Vi delar i stort kommissionens övriga förslag på fiskeområdet. har tidigare gett regeringen i uppdrag att påskynda processen med att få eller åtminstone delar därav utsedd till ett särskilt känsligt havsområde (PSSA) enligt Internationella sjöfartsorganet, IMO. En viktig anledning är att göra det lättare att kunna vidta åtgärder på sjöfartsområdet. Särskilt sjöfartens oljehantering och oljetransporter har varit i fokus. Skälen är uppenbara. En tankerolycka i den instängda skulle kunna få särskilt katastrofala följder. Och, som bl. a. påpekar, innehåller vattnet i redan så mycket olja som vattnet i . Källorna är utsläpp till lands i avrinningsområdet samt sjöfartens utsläpp till havs. Däremot saknar den omfattande oljeutvinningen i . Detta är dock ingen anledning att negligera de potentiella riskerna med exploateringen av olja och gas i . anser att regeringen bör klargöra att vare sig prospektering eller exploatering av olja och gas hör hemma i , samt att det inte ska tillåtas i . Om det går bör detta göras i samband med PSSA-arbetet. Om inte bör det göras i annat lämpligt sammanhang. Inrättandet av skyddsområden är kraftigt eftersatt, även jämfört med situationen på land. Utöver sedvanliga problem med målkonflikter och konflikt mellan lång och kort sikt tillkommer att situationen under havsytan inte syns. Utbyggnadstakten för skyddade havsområden måste ökas. Höstens budgetuppgörelse ger vissa positiva tecken om detta. Frågan har dock väckts om medger tillräckliga begränsningar av fisket. Problemet är i så fall att den gemensamma fiskeripolitiken överordnas miljöskyddande åtgärder på både nationell nivå och EU-nivå. Detta vore i så fall ett belysande exempel på den brist på samordning och felaktig prioritering i förvaltningen av havsmiljön som ansett måste åtgärdas. Om vissa områden skyddas från fisket kan det få stor betydelse både för ekosystemet och för beståndsutvecklingen. Detta får en dramatisk belysning i havsfiskelaboratoriums jämförelse mellan , där trålning varit förbjuden , och andra områden längs . I områden där det trålas finns bara mycket ung torsk. I finns en bred ålderssammansättning. föreslår också en kärna av skyddsområden där inga resursuttag får göras. anser det angeläget att regeringen och myndigheter, i samråd med , klargör ifall det finns hinder mot fredning för fiske i skyddade havsområden. Finns sådana hinder bör inleda en dialog med kommissionen eller vid behov vidta andra initiativ för att få till stånd en förändring. resonemang kring övergödning borde ha kompletterats med en analys av närsalternas kretslopp och flöden. En sådan analys skulle ha lyft fram trafikens roll och tydliggjort exempelvis sambanden mellan djurhållning och växtodling eller mellan hushållen och jordbruket, och dessas konsekvenser för övergödningen. En parallell kan göras med kemikaliehanteringen i industrin, där intresset för punktutsläppen har kompletterats med intresse för hur kemiska ämnen i produkterna sprids i miljön. Det hela kan förenklat sammanfattas som brutna kretslopp. Trafiken leder via luftföroreningar till ökad tillförsel av kväve. Flöden går från jordbruket till hushållen men kommer inte tillbaka. Också där djurhållning skiljs från växtodlingen bryts kretslopp. Närsalter som jordbruket förlorar på detta sätt ersätts av handelsgödsel och importerat foder, vilket innebär att mer närsalter tillförs till systemet. tar upp frågan om den geografiska fördelningen av lantbrukets djurhållning, men konstaterar att en förändring skulle medföra kostsamma strukturförändringar inom jordbruket. Så försvåras en ekologisk omställning av att man har byggt fast sig i en ohållbar struktur. En storskalig användning av handelsgödsel och kemiska bekämpningsmedel har varit en förutsättning för den problematiska lantbruksspecialiseringen. Kommissionens förslag om en utredning om den geografiska fördelningen av lantbrukets djur är förhoppningsvis en början till en kursändring. Utredningen bör i så fall även studera hur ett fungerande kretsloppsjordbruk bör utformas. bör dock nya investeringar inte bygga fast oss ytterligare i en ohållbar struktur. Misstaget riskerar dessvärre att upprepas när flera Östersjöstater blir medlemmar i . konstaterar att den stundande moderniseringen av jordbruk kan dessutom innebära kraftigt ökade utsläpp av näringsämnen. Därför är det viktigt att östeuropeiska miljöorganisationer får gehör för sina krav att EU-stödet går till ett ekologiskt anpassat jordbruk. Ändringarna i EU:s jordbrukspolitik i samband med den så kallade halvtidsuppföljningen möjliggör en ökad nationell anpassning av stödet. Det är angeläget att anpassningen i görs för att i ökad utsträckning styra i riktning mot ett mindre miljöbelastande jordbruk och tar större hänsyn till övergödningen och havsmiljön. granskning av den tidigare användningen av miljöstödet visar på ett avskräckande exempel. RRV slår fast att det tidigare miljöstödet till minskningen av kväveläckage mer fungerade som ett inkomststöd än ett miljöstöd, eftersom det inte styrdes till områden med omfattande kväveläckage, nämligen och (RRV 2001:35). EU-stödet är ett ekonomiskt styrmedel, som alltså bör användas på ett mer (miljö)målmedvetet sätt. Detta, särskilt då stödet bryter mot principen att förorenaren ska betala (åtgärder för att minska föroreningarna). PPP (polluter pays principle) har varit en grundläggande princip i miljöarbetet i och internationellt i sedan den antogs av 1972. förslag på övergödningsområdet bör kompletteras med förslag till en aktiv användning av även sådana ekonomiska styrmedel som inte bryter mot PPP. Exempel är avgifter på kväveutsläpp från kommunala reningsverk, avgifter på användningen av handelsgödsel, och en breddning av basen för avgifter på handelsgödsel till att också omfatta kväve via inköpt foder (vilket vi utvecklar närmare i annat sammanhang). Ett ouppmärksammat problem gäller kombinationen ekonomiska styrmedel/slutna kretslopp mellan staden och jordbruket. En återföring av näringsämnen från hushållen till jordbruket försvåras av våra nuvarande avloppssystem, där avloppet från hushåll blandas med kemikaliehaltigt avlopp från industrin. En lösning som länge diskuterats är skilda avloppssystem, med urinsortering från hushållen. Det är viktigt att kommunernas VA-taxor inte motverkar detta. Oljetransporterna står för en stor andel av den internationella sjöfarten. Det är också den delen av varutransporterna som stått för de värsta olyckorna. Efter utanför 1999 publicerade ett meddelande som gav en skrämmande bild av utvecklingen i branschen (COM (2000) 142, 2000.03.21). Branschen har genomgått en dramatisk förändring sedan första oljekrisen . Den kan kort karaktäriseras som en tillväxt och globalisering som regelverket inte hunnit anpassa sig till. Oljekrisen bidrog till en kraftig ökning av havstransporter och utbyggnad av tankerflottan . Alltför många av de fartyg som svarar för oljetransporterna massproducerades då, med en standard som inte motsvarar dagens krav. Problemet förvärras av att flottan åldrats. Till exempel byggdes både och i . Brända av erfarenheten från bl. a. utanför 1989 har oljebolagen outsourcat transporterna. Enligt gick av oljetransporterna 1974 med rederier med den svagaste relationen till oljebolagen, de med korttidskontrakt. 1999 hade andelen ökat till , på en mycket större marknad. Sammantaget innebär detta en enorm ökning av oljetransporter under diffusa ansvarförhållanden. Oklarheterna kring ansvarförhållanden förstärks av att fartygen ofta ägs av brevlådeföretag som kanske bara äger ett fartyg i lågskatteländer, medan fartyget självt går under bekvämlighetsflagg och utnyttjar mindre kvalificerad personal. Det är svårt att kontrollera vem som egentligen äger ett fartyg. Oljan kan vidare byta ägare under transporterna, vilket ytterligare försvagar relationen mellan oljebolaget och transportören och möjligheten att kräva att ägaren tar ett ansvar för säkerheten. Resultatet blir en press på sjöfartspriser och en frestelse att nedprioritera säkerhetskrav. Kommissionen beskriver det så här: Finding the cheapest tanker capacity available on the market is an essential part of the business. Fartygsägarna har inte de ekonomiska incitament att upprätthålla säkerhetsnivån som stora, integrerade bolag med kända konsumentvarumärken har. Det är välkänt att hade ett ansvar för (och har fått betala). Hur många vet vem som ägde Prestige? (Prestige var registrerad i och ägdes av ett Liberiaregistrerat bolag som endast ägde ett fartyg. Liberiabolaget tros i sin tur ägas av en grekisk redarfamilj.) Detta, tillsammans med en åldrande flotta, ställer ökade krav på sjöfartens motsvarigheter till bilbesiktning, de stora klassningssällskapen. Men dessas förmåga att ställa krav har urholkats. Klassningssällskapen är till stor del privata och konkurrerar med varandra. Det skapar en uppenbar risk för att man tummar på kraven. Det finns också indikationer på att så har skett. Kommissionen skriver: The Commission shares the concerns often expressed in various sectors of the industry that the performance of classification societes does not always meet the standards required. (COM (2000) 142). Det är som om hade privatiserat och skapat ett antal konkurrerande bolag, utan att reglera och säkerställa kvaliteten i besiktningen. Responsen till denna utveckling har varit den vanliga när det gäller havsmiljön. Den har varit långsam, ofullständig, och har tillkommet först som reaktion till olyckor. Det har t.ex. dröjt med genomförandet och tillämpningen av förslag efter den förra större olyckan, . Först satte fart på arbetet, både nationellt och internationellt. har lagt flera bra förslag för att förbättra sjöfarten. Kommissionens förslag om att befraktaren (lastägaren) bör få ett större ansvar för valet av transport är bra så långt det går, men otillräckligt. Ett första steg är att det alltid ska klart framgå vem som äger oljan och vem som äger fartyget. Ett andra steg är att alla aktörer i transportkedjan inklusive bl.