mot · GR02K10 · 2003-10-17 00:00:00 — Vi välkomnar konventets förslag att alla länder skall vara representerade i kommissionen. Framförallt för nya medlemsstater är det av vikt att ha tillgång till kommissionärens kabinett och en ingång i EU:s förvaltningsstruktur. Vår utgångspunkt är att kommissionens framtida utformning måste åstadkommas genom en avvägning mellan dess effektivitet och dess legitimitet. Av legitimitetsskäl är det grundläggande att varje land har en kommissionär. Det är också avgörande att varje kommissionär har ett ansvar för de beslut som fattas och solidariskt kan ta detta ansvar utåt. Ett gemensamt ansvarstagande och likvärdighet mellan medlemsländerna talar starkt för att varje kommissionär skall ha rösträtt. Vi anser mot den bakgrunden att det , med den omfattning som kommissionen kommer att ha , inte finns tillräckligt starka skäl som talar för att begränsa antalet kommissionärer med rösträtt. Konventet föreslår inrättandet av en utrikesminister för unionen. Han eller hon skall utses av med kvalificerad majoritet och med godkännande av kommissionens ordförande. I utrikesministerposten föreslås att uppgifterna för den höge representantens uppgifter och kommissionären med ansvar för yttre förbindelser slås samman. Utrikesministern skall således bli rådets företrädare vid utformningen och genomförandet av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, och vara vice ordförande i kommissionen med ansvar för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och för samordningen av övriga aspekter av unionens yttre åtgärder som ligger inom kommissionens ansvarsområde. Utrikesministern föreslås också bli ordförande i rådet för externa relationer. Regeringens utgångspunkt är att inrättandet av en utrikesminister bör kunna leda till ökad effektivitet, förbättrad samstämmighet och en mer enhetlig extern representation. Regeringen ser dock en risk i att konventets förslag leder till en sammanblandning av rådets respektive kommissionens skild roller. EU:s utrikesagerande föreslås även vara delat mellan kommissionen och ministerrådet, som på detta område inte bara är en beslutsinstans utan också har verkställande funktioner. För att motverka denna olyckliga uppdelning föreslår konventet att den vice ordförande i kommissionen som ansvarar för dess utrikesfrågor också skall svara för den funktion som upprätthålls av rådets höge representant och benämnas utrikesminister. Under denna förutsättning välkomnar vi konventets förslag att inrätta en utrikesminister som kombinerar två uppgifter. Vi menar att den framtida utformningen av en effektiv utrikes- och säkerhetspolitik bäst skulle gagnas av att kommissionen fick det samlade verkställande ansvaret även för detta område. Det skulle underlätta samordning och konsekvens i EU:s inre politik, t.ex. jordbrukspolitiken och dess utrikesagerande, vilket är viktigt eftersom inrikes- och utrikesaspekten av olika sakfrågor i allt högre grad vävs samman. Utrikesministerns föreslagna roll som ordförande i rådet för utrikesfrågor är ett avsteg från principen om kommissionens och rådets skilda roller. Förslaget i denna del är dikterat av önskemålet från utomstående länder att ha kontinuitet i relationen med EU vad avser den delen av utrikesagerandet som ligger under rådet. Vi kan acceptera förslaget, men även denna problematik skulle underlättas om det verkställande ansvaret för utrikesrelationerna låg samlat inom kommissionen. Konventet föreslår ingen ändring i reglerna om domstolens och förstainstansrättens sammansättning. Antalet domare skall därmed även fortsättningsvis vara en per medlemsstat. Domstolens behörighet skall gälla det konstitutionella fördragets samtliga områden om det inte uttryckligen anges att behörigheten är begränsad. Områden som uttryckligen undantas från domstolens behörighet är dels hela GUSP-området, dels området för frihet, säkerhet och rättvisa där domstolen inte skall vara behörig att pröva giltigheten eller proportionaliteten av insatser som polis eller andra brottsbekämpande organ gör i en medlemsstat när dessa åtgärder omfattas av nationell lagstiftning. Detsamma gäller när medlemsstaterna fullgör sina skyldigheter att upprätthålla lag och ordning och skyddet av den inre säkerheten. Regeringens utgångspunkt är att det är en naturlig följd att domstolen i princip blir behörig över hela fördragets område genom införandet av ett enhetligt fördrag. Regeringen efterlyser dock en mer ingående översyn av konventets förslag om domstolen i samband med regeringskonferensen. Vi anser att konventets förslag om domstolens behörighet är bra. Konventet föreslår att skall bli en institution inom unionen med den följden att unionens öppenhetsregler kommer att gälla för ECB:s administrativa åtgärder. Regeringen har inte uttryckt något särskilt om konventets förslag om ECB. Sammanfattningsvis anser regeringen att konventets förslag till en institutionell helhetslösning förefaller vara en god grund till en kompromiss som kan underlätta beslutsfattandet i en utvidgad union. Vi anser att förslaget om är bra. Vad gäller konventets förslag till institutionell helhetslösning anser vi, till skillnad från regeringen, att framförallt institutionaliseringen av och inrättandet av en vald ordförande för det rubbar maktbalansen. 5.8 De nationella parlamentens roll Konventet föreslår ändringar i protokollet om de nationella parlamentens roll som är bifogat till fördragen. Bland annat föreslås införandet av en politisk mekanisk, en s.k. early warning som möjliggör för de nationella parlamenten att kontrollera subsidiaritetsprincipens efterlevnad. Förslaget innebär att kommissionen skall skicka alla sina lagstiftningsförslag och ändrade förslag till de nationella parlamenten som den skickar förslagen till rådet och . De nationella parlamenten ges en möjlighet att från avsändandet framföra att de anser att förslaget inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Om minst en tredjedel av de nationella parlamenten inkommer med invändningar mot kommissionens förslag skall kommissionen ompröva sitt förslag. För frågor som rör området för frihet, säkerhet och rättvisa räcker det med att en fjärdedel av de nationella parlamenten inkommer med ett yttrande för att kommissionen skall ompröva förslaget. Efter omprövningen kan kommissionen besluta att antingen stå fast vid sitt förslag, ändra det eller dra tillbaka det. I samtliga fall skall beslutet motiveras. Konventet föreslår också att domstolen skall vara behörig att pröva en talan om åsidosättande av subsidiaritetsprincipen som väcks av en medlemsstat eller överlämnas av ett nationellt parlament eller av kammaren i ett nationellt parlament. Även föreslås få behörighet att väcka sådan talan när det gäller en rättsakt som inte kan antas utan att kommittén har hörts. Regeringens utgångspunkt är att de nationella parlamentens inflytande över Europapolitiken bidrar till att ge EU-besluten nödvändig legitimitet. De nationella parlamenten bör därför ges bästa möjliga förutsättningar att utöva detta inflytande. Konventets förslag innebär avsevärda förbättringar i detta avseende. Regeringen poängterar att det är viktigt att de nationella parlamentens roll i subsidiaritetsprövningen utformas på ett sätt som överensstämmer med kompetensfördelningen mellan riksdag och regering. Som angivits ovan välkomnar vi konventets förslag till ändring i protokollet om de nationella parlamenten. Genom deras roll i subsidiaritetskontrollen blir de mer involverade i EU-lagstiftningen vilket kan bidra till ökad förståelse och legitimitet för EU-besluten. Kontrollen av subsidiaritetsprincipen måste få kraft. Vi vill därför att den skärps genom att de nationella parlamenten får rätt att kräva att prövar om ett förslag från kommissionen är förenligt med subsidiariteten och fördraget.Vi anser att denna rätt för den svenska är förenlig med grundlagen genom att den berör frågor som enligt grundlagens bestämmelse 10:5 har överlämnat till EU att fatta beslut om. De kan därför inte ses som att tar över en del av utrikespolitiken som är under regeringens ansvar. 5.9 Instrument och beslutsprocedurer Konventet föreslår att antalet rättsliga instrument minskas från femton till sex samt att de kvarvarande instrumenten förses med beteckningar som är begripligare för medborgarna. De rättsliga instrument som föreslås är europeiska lagar, europeiska ramlagar, europeiska förordningar, europeiska beslut, rekommendationer och yttrande. Lagar och ramlagar skall enligt huvudregeln antas enligt medbeslutandeproceduren som enligt konventsförslaget skall benämnas det vanliga lagstiftningsförfarandet. Enligt konventets förslag skall europeiska förordningar och beslut huvudsakligen antas av de båda institutioner som utövar den verkställande funktionen, d.v.s. antingen rådet eller kommissionen. I syfte att uppmuntra lagstiftaren att koncentrera sig på de grundläggande inslagen och undvika alltför detaljerade lagar och ramlagar föreslås att kommissionen skall kunna anta s.k. delegerade akter som kompletterar eller ändrar vissa mindre väsentliga delar av en europeisk lag eller ramlag. Konventet föreslår dessutom att beslutsförfarandena minskas till fem: medbeslutande, samarbete, samtycke, enkelt yttrande från samt beslutsfattande av rådet ensamt. Det föreslås också skiljas mellan vanligt lagstiftningsförfarande, d.v.s. deltar som lagstiftare på lika villkor som rådet, och särskilt lagstiftningsförfarande, d.v.s. beslutsförfarande som avviker från huvudregeln i vissa särskilt angivna fall. Regeringens utgångspunkt är att konventets förslag att minska antalet rättsliga instrument gör systemet mer begripligt. Vidare anser regeringen att konventets förslag till uppdelning i vanligt lagstiftningsförfarande och särskilt lagstiftningsförfarande bidrar till att förenkla och förtydliga vilket förfarande som skall gälla. Vi anser att det är positivt att konventet föreslår att huvudregeln är att skall vara medbeslutande i all lagstiftning. Ett minskat antal lagstiftningsinstrument och beslutsprocedurer ökar överskådligheten och bör därför välkomnas. 5.10 Öppenhet och demokrati I konventsförslaget betonas att arbetet i unionens institutioner, myndigheter och organ skall bedrivas så öppet som möjligt. Bland annat föreslås att rådets möten skall vara öppna när lagstiftningsförslag diskuteras och antas, och att den nuvarande rätten att få tillgång till , rådets och kommissionens handlingar i fortsättningen skall gälla samtliga unionens institutioner, myndigheter och organ. Vidare föreslås att nuvarande bestämmelser om skydd för enskilda när det gäller behandling av och fri rörlighet för personuppgifter skall bli tillämpliga även på de områden som motsvarar nuvarande andra och tredje pelaren. Konventet föreslår att unionen i all sin verksamhet skall respektera principen om jämlikhet mellan unionens medborgare samt att det införs en bestämmelse om principen om deltagardemokrati. Därutöver föreslås också att det skall införas en medborgerlig initiativrätt. Regeringen anför att det finns skäl att vara positiv till konventets förslag när det gäller öppenheten och allmänhetens tillgång till handlingar. Regeringen ställer sig även positiv till att principerna om demokratisk jämlikhet och deltagardemokrati kommer till uttryck i fördraget. Vad gäller förslaget om medborgarinitiativ anför regeringen att innebörden av denna möjlighet bör klargöras. Vi är positiva till förslaget om ökad öppenhet. Dock borde offentlighetsprincipen lagregleras tydligare samt principen om meddelarfrihet införas. Förslaget om medborgarinitiativ bör strykas. 5.11 Medlemskap i unionen Konventet föreslår att det i del I av det konstitutionella fördraget skall finnas en särskild avdelning om medlemskap i unionen. De föreslagna artiklarna skall innehålla regler för medlemskap och anslutning, fråntagande av rättigheter i de fall en medlemsstat åsidosätter unionens gemensamma värden samt reglering av utträde ur unionen. Regeringens utgångspunkt är att det är ändamålsenligt att samla dylika bestämmelser på ett ställe i fördraget. Det är positivt att möjligheten till utträde ur unionen regleras i fördraget. Konventets förslag är bra. Förfarandet vid fråntagandet av en medlemsstats rättigheter vid åsidosättande av unionens gemensamma värden görs tydligare, vilket är positivt. 6 Förslag som rör olika politikområden Konventet föreslår en övergång från beslutsfattande med enhällighet till kvalificerad majoritet och ökat inflytande för när det gäller det s.k. finansiella perspektivet, EU:s årliga egna medel samt EU:s årliga budget. Konventet föreslår att beslut om vilka kriterier som skall gälla för att fastställa medlemsstaternas medlemsavgifter till väsentliga delar skall beslutas av rådet med kvalificerad majoritet efter godkännande från parlamentet. Budgetmässiga och finansiella principer. Konventet föreslår att principerna om att EU:s budget skall vara i balans och att den skall genomföras i enlighet med sund ekonomisk förvaltning skall samlas i en särskild artikel i fördraget. I konventsförslaget finns också en bestämmelse om att det finansiella perspektivet skall ges en rättslig grund i fördraget. Vidare föreslås att en och samma beslutsprocedur skall gälla för hela årsbudgeten inklusive jordbruksutgifterna. Regeringens utgångspunkt är att förslagen om unionens finanser är bra. Den menar att det är positivt att de grundläggande budgetprinciperna samlas i en artikel i fördraget eftersom det underlättar överskådligheten samt att principerna kan få mer tyngd på detta sätt. Vi anser att det fleråriga finansiella perspektivet är grundläggande för att ge unionen en stram ekonomi som är stabil över . Fördragsfästningen av detta perspektiv och av de sunda budgetprinciperna är viktigt. Vi menar att det också är centralt att gränserna för unionens medel och att inrättandet eller upphävandet av nya kategorier av medel måste godkännas av medlemsstaterna. Det garanterar att beslut om unionens inkomster är ordentligt förankrade i vart och ett av medlemsländerna. Det är särskilt viktigt att konventet inte föreslår någon beskattningsrätt för EU. Dess inkomster skall som utgöras av medlemsavgifter. Vi anser att det också är bra att det blir samma beslutsprocedur för hela årsbudgeten. Det borde underlätta möjligheten att reformera jordbrukspolitiken. 6.2 Samordning av den ekonomiska politiken I konventsförslaget finns inte några genomgripande förändringar vad gäller regleringen av den ekonomiska politiken. En viss förskjutning föreslås dock i riktning mot mer inflytande för kommissionen och . Bland annat föreslås att kommissionen skall få möjlighet att lägga förslag när det gäller beslut huruvida ett land har ett alltför stort budgetunderskott och att den även skall kunna lägga förslag till rekommendation om åtgärd för landet i fråga. Vidare föreslås i konventsförslaget att beslutsfattandet i euroområdet stärks. Det innebär att ges en starkare ställning genom att den institutionaliseras. föreslås kunna samordna sin politik ytterligare inom ramen för det ordinarie rådet. Dessutom föreslås att externa agerande stärks. Konventet föreslår också beslutsfattande med kvalificerad majoritet för rådet och medbeslutande för när det gäller överföring av tillsynsbefogenheter för den finansiella sektorn till ECB. När det gäller skattefrågor föreslår konventet ingen förändring. Beslut i skattefrågor skall även fortsättningsvis fattas med enhällighet. Regeringens utgångspunkt är att en väl fungerande ekonomisk-politisk samordning är viktig för att unionen skall kunna hantera gränsöverskridande effekter av medlemsstaternas ekonomiska politik och för att valutaunionen skall fungera väl. Konventets förslag går i rätt riktning. Det understryks också att beslut om skatter skall fattas med enhällighet. Konventet behandlade utförligt frågan om ansvaret för den ekonomiska politiken, och föreslår att medlemsländerna även fortsättningsvis skall ansvara för denna. Vi menar att det är nödvändigt med hänsyn till de skilda förhållanden som råder inom de olika medlemsländerna, särskilt när EU utvidgas till och blir ett mycket mer heterogent område. Det vore inte rimligt att ha en ekonomisk politik som ser likadan ut när förhållandena skiljer sig så pass mycket. EU ansvarar för euron och penningpolitiken. Reglerna om sunda statsfinanser är viktiga för att skydda den gemensamma valutan och den inre marknaden. Vi välkomnar förslaget att kommissionen får möjlighet att direkt varna medlemsstater med alltför stort budgetunderskott så att inte politiska hänsyn tillåts spela in. Vi anser att skattefrågor skall förbli nationella. Det är därför principiellt viktigt att konventet inte föreslår att EU skall få beskattningsrätt. Det är också centralt att beslut om harmonisering av nationella skatter för inre marknadens behov enbart kan fattas med enhällighet. 6.3 Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa Konventet föreslår ett antal särregler för området med frihet, säkerhet och rättvisa. Bland annat föreslås att skall besluta om strategiska riktlinjer för lagstiftning och operativa åtgärder på detta område samt att dessa beslut skall fattas med konsensus. Särskilda regler skall gälla för de nationella parlamentens subsidiaritetskontroll, på detta område räcker det med att en fjärdedel av de nationella parlamenten har invändningar enligt det föreslagna early warning-systemet för att kommissionen skall ompröva sitt förslag. Konventet föreslår ingen förändring när det gäller initiativrätten på detta område, även fortsättningsvis skall den delade initiativrätten finnas kvar. Dock med den begränsningen att ett medlemsstatsinitiativ måste stödjas av minst en fjärdedel av medlemsstaterna. När det gäller beslutsfattandet föreslås vissa särregler på detta område. I en del fall bör kravet på enhällighet finnas kvar, och formerna för medverkan föreslås kunna variera. I konventsförslaget föreslås att domstolens behörighet skall utökas till att omfatta även området med frihet, säkerhet och rättvisa. Denna behörighet föreslås emellertid begränsas på så sätt att domstolen inte skall vara behörig att pröva giltigheten eller proportionaliteten av insatser som polis eller andra brottsbekämpande organ gör i en medlemsstat eller av medlemsstaternas utövning av sitt ansvar för att upprätthålla lag och ordning och att skydda den inre säkerheten. Regeringens utgångspunkter är att det finns goda skäl att bejaka utvecklingen mot att använda samma instrument och beslutsprocedurer på området för frihet, säkerhet och rättvisa som på övriga politikområden och att konventets föreslagna särredovisningar förefaller godtagbara. Regeringen anför dock att det i det fortsatta förhandlingsarbetet finns anledning att noga överväga en eventuell ytterligare reglering så vitt avser möjligheten för medlemsstaterna att tillvarata särskilt angelägna intressen i särskilda fall. Vi är i grunden positiva till konventets förslag på området för rättsliga och inrikes frågor. Samarbetet på detta område utgår från att medlemsländerna har starka och skilda rättsliga traditioner som t.ex. common law, romersk rätt och nordisk rätt. Det finns inte någon ambition att EU skall skapa något gemensamt rättssystem. Konventets grundtanke är att det behövs en samordning för att stärka kampen mot den grova gränsöverskridande brottsligheten. Denna utgångspunkt är central för de förslag som läggs fram inom området för rättsligt och inrikes samarbete. Vi konstaterar med tillfredsställelse att konventet avvisade idén om att införa en gemensam gränsstyrka. Vi emotsätter oss dock att ges fördragsfästa uppgifter såsom att ta fram strategiska riktlinjer för lagstiftning och operativa åtgärder på detta område. 6.4 Asyl, migration och gränskontroll Konventet föreslår att den enhetliga och gemensamma asylpolitik som medlemsstaterna kom överens om vid i skall samlas i en artikel. Genom europeiska lagar och ramlagar skall en enhetlig asylstatus, giltig i hela unionen, tillskapas. Därutöver föreslår konventet att det skapas en rättslig grund för hur första asyllandsprincipen inom unionen skall regleras. Den viktigaste skillnaden jämfört med dagens regler är att begreppet minimistandarder stryks. Konventet föreslår också en gemensam invandringspolitik. I förslaget anges att medlemsstaternas rätt att fastställa hur många tredjelandsmedborgare som får beviljas inresa till deras territorium för att där söka en sysselsättning som arbetstagare eller egenföretagare inte får påverkas. Regeringens utgångspunkt är att inriktningen mot en gemensam europeisk flyktingpolitik bör stödjas. När det gäller förslaget till gemensam invandringspolitik anser regeringen dock att konventets förslag förutsätter att alla medlemsstater tillämpar i huvudsak överensstämmande bestämmelser men också erkänner varandras beslut. Regeringen poängterar att det vid tillskapandet av denna politik skall vara möjligt för medlemsstaterna att nationellt tillämpa bättre villkor. Vi anser att EU skall ha en gemensam asyl- och invandringspolitik. Gemensamma regler för asyl- och invandring är en logisk följd av fri rörlighet för människor inom unionen, liksom av en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. Regeringen visar i skrivelsen att den inte har förstått det liggande förslaget. Det är inte möjligt att både förespråka gemensamma regler inom EU och därutöver tillämpa andra, bättre, regler nationellt. Innehållsmässigt vill vi att de gemensamma asylreglerna skall hålla en god kvalitativ standard. Med en god kvalitativ standard avses här att reglerna måste svara mot högt ställda humanitära krav. Meningen är inte att skall frånträda dagens standard, utan tvärtom att EU-länderna skall ta ett gemensamt ansvar för människor som behöver skydd. skall vara öppet mot omvärlden, vilket måste verka för. Utvecklingen av en gemensam asyl- och invandringspolitik kommer sannolikt att ta eftersom det handlar om ett mycket komplicerat område, där de olika medlemsstaternas förhållningssätt väsentligt skiljer sig åt. Förslaget att ge medlemsstaterna rätt att fastställa hur många som skall beviljas inresa för arbete strider mot idén om en gemensam politik och bör därför avvisas. Istället måste ett målet vara ett gemensamt modernt regelverk för arbetskraftsinvandring till EU. Konventet föreslår en rättslig grund för det civilrättsliga samarbetet. Detta föreslås baseras på principen om ömsesidigt erkännande och skall enbart omfatta frågor som kan ha gränsöverskridande karaktär. På det familjerättsliga området föreslås särskilda regler. Regeringens utgångspunkt är att konventets förslag väsentligen överensstämmer med vad som gäller och förefaller godtagbart. Även på det civilrättsliga området råder skilda traditioner bland EU:s medlemsländer. Vi anser att det därför inte kan vara EU:s uppgift att försöka utforma t.ex. en gemensam familjepolitik. Däremot är det viktigt att EU kan reglera frågor som har gränsöverskridande karaktär för att underlätta för människor att knyta relationer över gränserna. 6.6 Operativt samarbete och polissamarbete I konventsförslaget föreslås inrättandet av en ständig kommitté i rådet med uppgift att understödja och stärka det operativa samarbetet i frågor om inre säkerhet. Kommitténs uppgift är tänkt att begränsas till övergripande strategiska insatser. Vidare föreslås en rättslig grund för att utforma ett polissamarbete mellan alla berörda myndigheter när det gäller medlemsstaternas inre säkerhet, innefattande polisen, tullen och andra specialiserade brottsbekämpande organ, i syfte att förebygga, upptäcka och utreda brott. Konventet föreslår också införandet av en rättslig grund för Europol som möjliggör europeisk lagstiftning för att bestämma Europols struktur, arbetssätt, insatsområde och uppgifter.