mot · GQ02Fi14 · 2003-05-05 00:00:00 — Statliga utgifts- och skattereformer Vård, skola, omsorg och sjukpenning -0,9 -0,6 -0,1 -3,3 -1,9 -0,9 Forskningen tyder på att i och andra länder ofta underskattar kostnadsökningarna av reformer och överskattar effekterna regeringen önskar uppnå med de åtgärder som vidtas. Ett skäl till att kostnader för reformer underskattas kan vara att det tar tid innan förändrade regler slår igenom på beteenden och att beräkningsmodeller tenderar att underskatta sådana förändringar. Det kan inte uteslutas att regeringens bedömning av de framtida utgifterna för sjukpenning och sjukersättning (tidigare förtidspension) kommer att visa sig för optimistiska. Utgifterna för sjukpenning har ökat med 33 mdr kr , och antalet ersatta sjukdagar avseende längre frånvaro har ökat . I budgetpropositionen antog regeringen att sjukskrivningarna skulle minska . Sedan budgetpropositionen presenterades, för sedan, har utgifterna för sjukersättning blivit 3 mdr kr högre än prognostiserat. och början av 2003 har ökningen av frånvaron avtagit, men någon nedgång har inte inträffat. Regeringen har vidtagit vissa marginella justeringar av sjukförsäkringssystemet och vidhåller därefter sin prognos om en 15-procentig nedgång. För att prognosen ska hålla, givet avvikelserna , måste regeringen anta att nedgången blir ännu större. Att frånvaron ska minska i ett läge där arbetslösheten åter minskar och resursutnyttjandet är högt är inte självklart. Eftersom regeringen felbedömt utgifterna på dessa områden finns det skäl att vara skeptisk till utgiftsprognosen. Skulle ökningstakten bestå framöver kommer utgifterna att överstiga regeringens beräkning med 20 mdr kr. Ett annat problem är arbetsskadeförsäkringen. Det skedde en explosionsartad ökning av arbetsskadorna . Den borgerliga regeringen drev igenom stramare bevisregler, vilket resulterade i att antalet godkända arbetsskador minskade från över 100 000 till något tiotusental. Att regeringen genomdrivit generösare regler på detta område kan leda till att utgifterna åter börjar stiga , särskilt som ersättningen i sjukförsäkringen försämras. Det är troligt att utgifterna för arbetsskadeförsäkringen ökar påtagligt snabbare än regeringen räknat med. Att regeringen, i budgetpropositionen, konstaterar att ändringen av bevisreglerna bedöms medföra kraftigt ökade utgifter för arbetsskadeförsäkringen, och lägger fram en prognos som bygger på fallande utgifter är märkligt. Regeringen har kunnat dra nytta av att det underliggande utgiftstrycket i den offentliga sektorn temporärt dämpats . Under förra mandatperioden minskade den öppna arbetslösheten från . Eftersom arbetslösheten nu ligger nära den nivå som är förenlig med prisstabilitet är det inte sannolikt att arbetslösheten minskar om regeringen inte genomför strukturreformer. Regeringen antar, trots att den räknar med stigande arbetslöshet, att utgifterna för arbetsmarknadspolitiken och arbetslöshetsersättningen kommer att fortsätta att minska. Förblir utgifterna konstanta betyder det en avvikelse på 5 mdr kr i förhållande till regeringens bedömning. En faktor som bör vägas in är också att kalkyler tenderar att underskatta effekterna av de politiska besluten. Efter saneringen av statsfinanserna fastställs en rad anslag, bl.a. statsbidragen till kommunerna och barnbidraget, i nominella termer. Det innebär att det sker en automatisk urgröpning av anslagen om det inte fattas politiska beslut om att öka tilldelningen. prognoser bygger på att dessa anslag förblir nominellt oförändrade framöver. Medan anslagen till barnfamiljerna ökat från 35 till 50 mdr kr under förra mandatperioden antas de bara öka med 7 mdr kr. Om statsbidragen till kommunerna och stödet till barnfamiljerna ökar i samma takt som tidigare betyder det att utgifterna ökar med ytterligare 20 mdr kr. I vissa avseenden påminner situationen om läget . Då genomfördes en utbyggnad av ett stort antal transfereringssystem. Ersättningsnivåer höjdes, tillgängligheten förbättrades, villkoren blev mer frikostiga och kontrollen minskade. Trots det visade budgeten på överskott. När det sedan kom en efterfrågedämpning blev emellertid genomslaget större än väntat. Det finns en risk att de senaste årens reformer dels leder till en högre ökningstakt av utgifterna som successivt slår igenom, dels att en konjunkturnedgång framöver leder till en kraftigare försämring av statsfinanserna därför att olika typer av inkomstskydd nu byggs ut. Krisen kanske inte kommer denna konjunkturnedgång, men det kan inte uteslutas att grunderna för nästa budgetkris håller på att läggas. Regeringen och dess parlamentariska underlag har aviserat att det kommer att ske en mycket kraftig utgiftsexpansion . Till att börja med har regeringen angivit att vissa av de besparingar som genomförs ska återställas. Det betyder en budgetförsvagning i storleksordningen 5 mdr kr. Socialdemokraterna, presenterade också en överenskommelse i budgetpropositionen som innehåller en lång rad kostsamma reformer. Både regeringen och stödpartierna har klargjort att de alltjämt planerar att genomföra detta program. I vårpropositionen konstateras att eventuell tillkommande finansiering av dessa eller andra satsningar har inte heller beaktats i kalkylerna. Som framgår av tabell 4 motsvarar det 121-punktersprogram som har presenterats av Socialdemokraterna, i samarbete med budgetpropositionen försvagning av budgeten med ca 19 mdr kr 2005 och 24 mdr kr 2006. Det finns således en risk att underskotten i det finansiella sparandet både i staten och i kommunerna kommer att bli större än regeringen antagit till följd av att utgifterna utvecklas på ett mindre förmånligt sätt. Skulle regeringen genomföra det program som aviserats tillsammans med och är risken stor för att utgifterna exploderar . Aviserade utgiftsökningar under 20042006 i 121-punktersprogrammet Varav förlängd föräldraförsäkring (14 mån) Varav höjt tak i föräldraförsäkringen Varav resurser till FK Ökade statsbidrag till kommuner Varav 20 mdr kr till vården Varav 15 000 lärare Varav barn- och ungdomspsykiatri Varav högkostnadsskydd i tandvården Varav kompensation för arbetsgivarinträde Varav äldreskyddsombud (100 st) 5.5 Slutsatser för budgetpolitiken avvisar regeringens riktlinjer för budgetpolitiken. Vi menar istället att följande riktlinjer borde ha varit vägledande: Regeringen bör möta det osäkra konjunkturläget med att vidta åtgärder för att stärka de offentliga finanserna. Att resursutnyttjandet, enligt bedömning, är högre än vad regeringen antar motiverar också stramare saldomål . bör således fastställa att den offentliga sektorns finansiella sparande bör uppgå till av BNP 2004 i stället för de regeringen föreslår. bör även fastställa budgetmål . Mot bakgrund av att tillväxten kan antas ligga i linje med den långsiktiga trenden och att det finansiella sparandet varit lågt 2003 och 2004 bör målen fastställas till och av BNP , vilket är starkare än regeringens prognos på av BNP. Regeringen bör i den kommande budgetpropositionen föreslå budgetförstärkningar som visar hur budgetmålen kommer att nås. Vår bedömning är att saldoförstärkningar i storleksordningen ytterligare 510 mdr kr bör genomföras. 6 Regeringens förslag till åtgärder Regeringen presenterar en rad olika förslag i den ekonomiska vårpropositionen. Regeringen förslår sammantaget budgetförstärkningar på 5,2 mdr kr och 10,8 mdr kr (se tabell 5). Av budgetförstärkningarna utgör neddragningar av utgifterna för sjukförsäkringen ca 6 mdr kr. Regeringen har också presenterat reformer som antingen redan är beslutade eller som aviserats. Dessa uppgår till 19,4 mdr kr 2003 och 9,5 mdr kr 2004. Nettoeffekten av regeringens politik är en försvagning av budgetsaldot med ungefär 14 mdr kr 2003. Uppskjuten takhöjning i sjukförsäkringen Vård, skola, omsorg Uppskjuten takhöjning i föräldraförsäkringen menar att regeringens åtgärder är otillräckliga. Den ökade sjukfrånvaron är ett allvarligt samhällsproblem. Regeringen föreslår i vårpropositionen ett antal åtgärder. Åtgärderna är dock främst inriktade på att minska statens kostnader för sjukskrivningarna och inte på att förändra beteendemönster. Vissa förslag kan vara direkt tillväxthämmande. Detta erkänner t.o.m. regeringen i diskussionen om de tröskeleffekter som uppstår p.g.a. högkostnadsskyddet i förslaget om förlängd sjuklöneperiod. Den största budgetförstärkningen åstadkommer regeringen genom att förlänga sjuklöneperioden . avvisar regeringens förslag. Förslaget innebär en övervältring av både försäkringskassornas direkta kostnader för ersättning av inkomstbortfall och kassornas administrativa kostnader för de korta sjukfallen på företagen. Endast de små företagen med en årlig lönesumma på mindre än 160 prisbasbelopp (ungefär 25 anställda) får kompensation för de ökade kostnaderna. För de andra företagen får förslaget samma effekt som en skattehöjning, men med skillnaden att företagen inte kan bedöma hur stor den blir i förväg. Genom den förlängda sjuklöneperioden blir det ännu mer riskfyllt för ett företag att anställa. Det gäller särskilt personer som har en svag position på arbetsmarknaden, t.ex. de som varit sjukskrivna. Det gäller även grupper som statistiskt sett har mycket sjukfrånvaro, vilket t.ex. gäller äldre kvinnor. Genom konstruktionen med ett undantag för små företag skapas dessutom ett tillväxttak för företag. Det kommer att finnas ett starkt motstånd för ett företag att expandera om man riskerar att hamna över undantagsgränsen. Även andra förslag från regeringen kan få negativa effekter på arbetsmarknaden. Det gäller t.ex. förslaget att utreda en rätt till heltidsanställning. En sådan rättighet för den anställde skulle självfallet minska arbetsgivarnas benägenhet att anställa en person på deltid. Risken är att förslaget inte leder till att fler deltidsarbetande kan få heltidsarbeten, utan att färre som inte har något jobb alls får ett arbete. Det är ett framsteg att regeringen nu tillstår att en orsak till sjukfrånvaron är bristande incitament för sjukskrivna att återgå till arbete. Den åtgärd man föreslår att sänka ersättningen till av den sjukpenninggrundande inkomsten går i rätt riktning, men är otillräcklig. Regeringen föreslår också att dagpenningen från a-kassa inte ska kunna överstiga sjukpenningen. För dem som har en sjukpenninggrundande inkomst som ligger vid taket i sjukförsäkringen innebär det en sänkning av ersättningen med till . Såsom lagförslaget är utformat gäller det även sjukskrivna som blir av med jobbet under sjukskrivningen. Regeringens lappande i det befintliga regelverket har visserligen täppt till en del möjligheter att tjäna pengar på att kryssa mellan olika regelsystem (från a-kassa till sjukskrivning), men har i stället skapat nya vägar. Det kommer att bli ännu mer fördelaktigt att stanna hemma för vård av sjukt barn, som fortfarande ger en ersättning på , i stället för att anmäla sig själv som sjuk då man har både en karensdag och en ersättning på . Det är sannolikt att ökade utgifter för vård av sjuka barn kommer att motverka besparingseffekten via sjukpenningen. För den som är arbetslös och sjukskriven och får en kraftig sänkning av sjukpengen kommer det i många fall att vara mer fördelaktigt att få sjukpengen omprövad till sjukersättning, dvs. att förtidspensionera sig. Det ska fortfarande ge en ersättning på . Vi börjar få ett ersättningssystem som ser ut som 80-talets skattesystem ett lapptäcke av olika regler som mer uppmuntrar till systemhoppande än till arbete. Incitamenten att förtidspensionera sig förstärkts ytterligare av att regeringen i en tidigare proposition (2002/03:89) föreslagit att en omprövning av sjukpengen till sjukersättning ska ske som man fått dra tillbaka förslaget om att sjukersättning ska omprövas . Regeringen aviserar att man ska återkomma med ett förslag om tidsbegränsad sjukersättning när man kommit fram till hur detta förslag ska kunna förenas med reglerna i LAS. Enligt LAS får man säga upp en anställd om denne har fått beslut om hel sjukersättning som inte är tidsbegränsad. Om sjukersättningen görs tidsbegränsad måste lagen skrivas om för att arbetsgivarna ska kunna säga upp en anställd som får sjukpengen omprövad till sjukersättning. Vi gör bedömningen att förslaget kan genomföras omgående. Att regeringen skjuter vallöftet att höja taken i sjuk- och föräldraförsäkringen från 7,5 till 10 basbelopp på obestämd framtid är rimligt ur ett tillväxtperspektiv, men mycket tvivelaktigt utifrån trovärdigheten för det demokratiska systemet. Väljarna, framför allt de som röstade på Socialdemokraterna just för att kunna vara hemma med sina väntade barn till en högre ersättning , anser nog på goda grunder att regeringen har lurat dem. Särskilt allvarligt är detta eftersom varningsklockorna ringde före valet. Ett anställningsstöd i form av en tidsbegränsad subvention av lönen ska inrättas för de långtidssjukskrivna som får en anställning hos en annan arbetsgivare. AMS ska administrera stödet som kommer att omfatta ungefär 3 000 personer. har tidigare, tillsammans med de andra borgerliga partierna, presenterat ett liknande förslag som gick ut på att arbetsgivare som anställde en långtidssjukskriven person skulle få en nedsättning av arbetsgivaravgiften till hälften . Inom utbildningsområdet dras möjligheten till repetitionsstudier på gymnasienivå med högre studiebidrag ner. försvinner möjligheten att få det högre bidraget om av det samlade studiemedelsbeloppet för dem med fullständig treårig gymnasieutbildning. Detta är i grunden ett bra förslag, som ligger i linje med vad vi skissat på. Det finns skäl att kritisera flera av regeringens förslag. I några fall ligger däremot förslagen i linje vad tidigare föreslagit. Det allvarligaste med regeringens vårproposition är dock inte det som står i den, utan det som saknas. Ingenstans finns en strategi för långsiktig tillväxt i svensk ekonomi. 7 En strategi för tillväxt 7.1 Kort svensk tillväxthistoria grundläggande problem har inte med eller den internationella lågkonjunkturen att göra. problem är att vår ekonomi har för svag växtkraft. Resonemang om ekonomisk tillväxt känns ofta tekniska och komplicerade men handlar i grunden om att ett samhälle som begränsar människors möjligheter att växa inte är ett gott samhälle. Ekonomisk tillväxt är inget abstrakt, utan summan av enskilda människors växt. Tillväxtligor och internationella välståndsjämförelser blir gärna till sifferbataljer som handlar mer om vilket sätt att räkna och jämföra BNP som är det rätta, och hur de senaste årens utveckling förhåller sig till vår omvärld. Men i grunden är frågan viktig och egentligen ganska enkel. är fortfarande ett av världens rikaste länder, men medan vi tillhörde den absoluta toppen, så ligger vi nu i mitten bland industriländerna. har lägst välstånd bland de nordiska länderna, och vi ligger inte längre jämsides med och , utan jämför oss med och . Svenska turister kan inte längre känna sig rika när de semestrar i övriga . gick från att vara ett fattigt jordbruksland till att vara ett utvecklat industriland och . När skulle resa sig efter förödelse stod med en intakt industristruktur. Vi hade en väl fungerande ekonomi. De stora svenska industriföretagen, ASEA, Bergslagsaktiebolag, , Alfa , med flera, stod för kvalitet och trovärdighet. Den svenska näringslivsstrukturen byggde på tillgång till billiga råvaror skog och järnmalm och på ett antal framgångsrika uppfinningar. Det svenska samhällssystemet var gynnsamt för företagande, investeringar och arbete. hade låga skatter och en liten offentlig sektor. 1950 var det svenska skattetrycket bara två tredjedelar av vad det var i och . var de svenska skatterna på ungefär samma nivå som i resten av världen; de var obetydligt högre än de brittiska och lägre än de tyska. Stabiliseringspolitiken var inriktad på att upprätthålla stabila offentliga finanser och på att pris- och löneutvecklingen inte skulle avvika från omvärldens. Grundbulten för denna ordning utgjordes av att den svenska kronan, genom Bretton-Woods-systemet, var fast knuten till övriga viktiga valutor i världen. började avvika från resten av världen. Den offentliga sektorn växte och skatterna sköt i höjden. Den politiska makten över människors vardag tilltog. hade blivit ett land som markant avvek från resten av den rika världen. Förvisso steg den offentliga utgiftsandelen och skatterna i hela västvärlden, från i genomsnitt till mellan . I hamnade de offentliga utgifterna i stället på mellan av BNP. Inte ett enda år har de svenska offentliga utgifterna tagit mindre än halva BNP i anspråk. I viss utsträckning har en liknande utveckling ägt rum i vissa andra länder, t.ex. i de övriga nordiska länderna, men inte i något av dessa länder har skattetrycket så markant avvikit från resten av den industrialiserade världens. Det är också som på allvar halkar efter. 1970 var världens femte rikaste land. ligger vi någonstans mellan plats 12 och 19, beroende på vilket år man väljer, och på vilket sätt man räknar. doldes de strukturella problemen av de ständiga devalveringarna av kronan. Att löneökningarna översteg produktivitetstillväxten och prisstegringstakten i omvärlden skapade återkommande kostnadskriser. Det svenska näringslivet tappade i konkurrenskraft, men problemen skyldes över genom att kronans värde skrevs ned i förhållande till andra länders valutor. Industrins konkurrenskraft återställdes, men till priset av förlorat välstånd. Överhettningen av ekonomin , den följande finanskrisen och den slutgiltiga kollapsen för devalveringspolitiken när kronan tilläts flyta 1992 ledde till en insikt om att den svenska ekonomin behövde reformeras i grunden. En rad viktiga reformer genomfördes och . Marginalskatterna sänktes kraftigt. Kapitalbeskattningen och bolagsskatten reducerades. Kapitalmarknaderna avreglerades och förvärvsprövningen av utländska investeringar avskaffades. De centraliserade löneförhandlingarna övergavs i stor utsträckning, vilket lett till en mer flexibel och bransch- och företagsanpassad lönesättning. Ersättning och villkor i olika transfereringssystem stramades åt. Flera statliga företag privatiserades. En betydande avreglering och konkurrensutsättning av offentlig verksamhet har skett, inte minst på nivå. Tack vare EU-medlemskapet och reformering av den svenska lagstiftningen har konkurrenskontrollen skärpts. Även på arbetsmarknaden skedde en viss avreglering, genom att det blev lättare att göra undantag från sist-in-först-ut-principen vid personalnedskärningar och att möjligheterna till visstidsanställningar ökat. En av de viktigaste förändringarna var medlemskap i unionen. EU-medlemskapet har medfört klara ekonomiska fördelar. Konkurrensen har ökat. Handeln har ökat. Medlemskapet och förberedelserna för valutaunionen bidrog också till att hålla nere inflationen och att hålla ordning och reda i statsfinanserna. EU-medlemskapet har också haft positiva effekter på investeringarna, både inhemska och utländska. Det har rått politisk oenighet om många av dessa reformer, men har det funnits en insikt i de flesta politiska läger om att strukturfelen i ekonomin krävt åtgärder. Både den moderatledda regeringen och de socialdemokratiska regeringarna har genomdrivit viktiga reformer. Att stabiliseringspolitiken inriktades på att upprätthålla låg inflation och stabila statsfinanser var viktigt. Att penningpolitiken delegerades till en oberoende centralbank och budgetprocessen stramades upp genom fleråriga utgiftstak gav den ekonomiska politiken större trovärdighet. Det är dessa reformer som gjort att den ekonomiska utvecklingen i var bättre än under de föregående decennierna. Det som är allvarligt är att reformverksamheten avstannat. De goda åren hade kunnat användas till en offensiv politik för tillväxt en politik med lägre skatter, ökat oberoende för enskilda människor och bättre utrymme för företagande och investeringar. är de goda åren förslösade. Det kommer därför att vara svårare att genomföra en politik för tillväxt, men inte mindre viktigt. Därför är det förvånande att det i vårpropositionen inte finns någon strategi för hur vi ska främja den ekonomiska tillväxten. Tvärtom föreslås åtgärder som riskerar att skada ekonomins funktionssätt. 7.2 En strategi för tillväxt behöver en strategi för tillväxt, nu mer . Den socialdemokratiska modellen har återigen kört in i väggen. De statsfinansiella problemen beror, förutom på oförmågan att hantera de exploderande ohälsotalen, på att har för dålig växtkraft. Regeringens lösning är att höja skatten genom att vältra över kostnaderna för sjukskrivningarna på arbetsgivarna. Det är bara genom tillväxt vi kan göra så att pengarna räcker både till sådant som ska finansieras via skattsedeln och till att förverkliga människors livsprojekt. Vi moderater har som mål att höja den varaktigt hållbara tillväxten till . Det är ett ambitiöst mål ligger förmodligen den varaktigt hållbara tillväxtnivån i svensk ekonomi kring men ändå inte omöjligt. Ekonomisk tillväxt kan skapas på olika sätt. Vi kan arbeta mer. Vi kan höja vår utbildningsnivå öka humankapitalet. Vi kan bygga upp ett större kapital fler och bättre maskiner. Och vi kan kombinera dessa tre produktionsfaktorer på nya och bättre sätt höja produktiviteten. En av de viktigaste förutsättningarna för att kunna ta till vara våra resurser på bästa sätt och kunna höja produktiviteten är ett gott företagsklimat, både för gamla och nystartade företag. Framgångsrikt företagande handlar i grunden om att skapa ökat välstånd genom att kombinera resurser på nya sätt. På alla dessa områden finns i en stor potential. 7.2.1 Arbete basen för välstånd När allt färre ska försörja allt fler utsätts samhället för påfrestningar både enskilda människor, stat och kommun. Känslan av att kunna försörja sig själv och sin familj är grunden för tryggheten. För dem som inte har ett arbete hotas denna trygghet. Inga arbetslöshetsförsäkringar kan någonsin återskapa denna förlorade trygghet. När färre arbetar måste också skatterna vara högre för dem som arbetar. Då hotas även tryggheten för dem som har ett arbete, när skatterna gör att det blir svårt att leva på sin lön. Färre som arbetar betyder också att stat och kommun får lägre skatteintäkter. På så vis blir det svårt för stat och kommun att klara av sina åtaganden. De två diagrammen nedan beskriver problem. Det första diagrammet beskriver hur arbetstiden utvecklats . Som framgår arbetar de som befinner sig på jobbet i genomsnitt mer nu än . De arbetskraftsundersökningar som genomfördes är inte riktigt jämförbara med de siffror som redovisas i diagrammet, men de tyder på att den genomsnittliga arbetstiden för personer som befinner sig på jobbet stigit även jämfört med . Diagram 1 Antalet arbetade timmar och person i arbete. Det andra diagrammet beskriver antalet arbetade timmar per person i arbetsför ålder. Detta diagram ger en helt annan bild av verkligheten. Den genomsnittliga arbetstiden har sjunkit sett till hela den del av befolkningen som är i arbetsför ålder. Förklaringen till dessa motsägelsefulla bilder är att det är en mindre del av den potentiella arbetskraften som faktiskt arbetar. Diagram 2 Antalet arbetade timmar och person i arbetsför ålder. Regeringen har ett mål för den andel av arbetskraften som är arbetslös, och för hur stor del av arbetskraften som ska vara sysselsatt. Däremot finns inget mål för hur många som faktiskt ska arbeta. Den öppna arbetslösheten kan minska av flera skäl. reduceras tack vare att människor får riktiga jobb, men också för att de arbetslösa ger upp, blir förtidspensionerade eller på annat vis försvinner från arbetsmarknaden. Arbetslösheten kan också minska om sjukskrivningarna ökar. En person som är sjukskriven, men har en anställning, räknas i statistiken som sysselsatt. Av diagram 3 framgår att praktiskt taget hela minskningen av arbetslösheten har skett genom att människor antingen försvunnit från arbetsmarknaden, eller genom att människor visserligen är sysselsatta, men inte befinner sig i arbete. Antalet personer som inte är i arbete.