mot · GQ02Fi14 · 2003-05-05 00:00:00 — Både hushåll och företag har ett behov av att minska skuldsättningen, vilket kan hålla tillbaka både konsumtion och nyinvesteringar. är den underliggande styrkan i den amerikanska ekonomin påtaglig. Produktivitetstillväxten i näringslivet ligger på , vilket betyder att trots att lönerna ökar med är kostnadstrycket lågt. Kombinationen av ett svagt lönekostnadstryck och låga producentprisökningar skapar förutsättningar för att vinstnivån i det amerikanska näringslivet kommer att återställas, vilket ger ett stöd för den begynnande uppgång i investeringarna som inletts. Den samlade ekonomiska politiken, både finans- och penningpolitiken, ger stöd för återhämtningen. Betydande skattesänkningar bidrar både till att stimulera konsumtion och investeringar och förbättrar också ekonomins funktionssätt på . riksbank, Federal Reserve, har sänkt styrräntorna från och det har skett en påtaglig försvagning av dollarns effektiva växelkurs. På medellång sikt är det viktigt att den trendmässiga reduktionen av den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, som de minskat från av BNP 1995 till 2002, fortsätter. I ter sig framtidsutsikterna dystrare. Höga skatter, stelbent arbetsmarknadsreglering och generösa transfereringssystem bidrar till en bristande omställningsförmåga, hög arbetslöshet och till en svag långsiktig tillväxtpotential. Det är svårt att se att tillväxten i euroområdet varaktigt kan överstiga utan att resursutnyttjandet och pristrycket stiger. De underliggande strukturproblemen bidrar till att resursutnyttjandet, trots avmattningen, förblivit högt, vilket gjort att () inte kunnat sänka räntorna lika kraftigt som Federal Reserve. I framstår avvägningen mellan att upprätthålla prisstabilitet och säkerställa en god tillväxt som hårdare och mer prövande än i eftersom underliggande problem bidrar till en hög strukturell arbetslöshet och dåligt fungerande marknader. Den svaga underliggande tillväxten och oförmågan att föra en tillräckligt stram finanspolitik under högkonjunktursåren har också bidragit till att flera länder har problem med att klara Stabilitets- och tillväxtpaktens krav på de offentliga finanserna. Budgetproblemen har bidragit till att regeringar i , i motsats till , inte har kunnat sänka skatterna för att bidra till återhämtningen och långsiktigt förstärka motiven att arbeta, spara och utbilda sig. I bidrar problem i den finansiella sektorn, bl.a. i form av omfattande regleringar och konkurrenshinder, till att tillväxten hålls tillbaka. Problemen i den tyska banksektorn är, som bl.a. IMF påtalat, en riskfaktor som kan påverka tillväxtutsikterna för hela . 5.2.1.3 Dämpad exportefterfrågan och lågt importpristryck Sammantaget kommer omvärldens efterfrågan på svenska exportvaror sannolikt inte ge en lika stark dragkraft till efterfrågeutvecklingen som varit fallet . Framför allt den svaga utvecklingen i bidrar till detta. Den svaga utvecklingen i omvärlden bidrar också till att importprisutvecklingen förblir återhållen. Såväl regeringen, som räknar med att kronan stärks , vilket ytterligare skulle dämpa både exportefterfrågan och pristrycket på importerade varor och tjänster. 5.2.2 Arbetsutbudet ger svag tillväxt i 5.2.2.1 Försiktig återhämtning i Även i förblir tillväxten svag , men det är rimligt att anta att det sker en stegvis återhämtning som ger en tillväxt som ligger ungefär i linje med den långsiktiga trenden. En viss förstärkning av exportefterfrågan ger, tillsammans med låga realräntor, stöd. Att produktiviteten inom industrin varit mycket god gör det rimligt att räkna med att investeringarna åter tar fart. Konsumtionsuppgången blir emellertid dämpad. Att skatterna höjts, elpriser stigit och att arbetslösheten ökat något har bidragit till att hushållen blivit mer pessimistiska om framtiden. Efter förra årets kraftiga ökning av hushållens disponibla inkomster är utvecklingen mer måttligt och , vilket också talar för att konsumtionsåterhämtningen blir försiktig. Som framgår av tabell 1 ligger prognos ungefär i linje med de bedömningar som , och presenterat . Resursutnyttjandet var högt . Avmattningen under 20002003 har frigjort resurser, men inte i en sådan omfattning att det inhemska kapacitetsutnyttjandet är prisdämpande. Detta är särskilt tydligt på arbetsmarknaden, där löneökningstakten endast dämpats marginellt. Det är inte troligt att tillväxten varaktigt kan ligga utan att löne- och prisstegringar tar fart . För att inflationen inte ska överstiga mål är det, trots avmattningen, nödvändigt att det sker ett förhållandevis kraftigt energiprisfall och att denna faktor bidrar till att tillfälligt dämpa inflationstrycket. I ett bredare perspektiv är det bekymmersamt att regeringen och andra bedömare räknar med att tillväxten stannar på under en återhämtning. Historiskt har tillväxten i konjunkturuppgångar legat påtagligt högre. Den försiktiga återhämtningen belyser att den potentiella tillväxttakten i svensk ekonomi är svag. 5.2.2.2 Svagare utveckling på arbetsmarknaden Konjunkturläget på arbetsmarknaden präglas av att de senaste årens relativt positiva utveckling brutits. Antalet varsel stiger och arbetslösheten har ökat. Flertalet bedömare räknar också med en stigande arbetslöshet under både 2003 och 2004. Trots en svagare arbetsmarknad har löneökningstakten i ekonomin som helhet bara dämpats något. Löneökningstakten i exportindustrin har dock avtagit under avmattningen. Att löneökningstakten för hela ekonomin varit så hög som beror på att löneökningarna inom den offentliga sektorn tagit fart. Regeringens omfattande program för att stimulera sysselsättningen i kommuner och landsting har förmodligen bidragit till detta. , som har varnat för att en löneökningstakt på långsiktigt inte är förenlig med en inflation på och att regeringens mål för sysselsättningen nås. Att löneökningstakten under en avmattning ligger i överkant av vad ekonomin klarar är en allvarlig varningssignal. Att löneökningstakten legat högre än i euroområdet är också en indikation om att det föreligger allvarliga strukturproblem på arbetsmarknaden. 5.2.2.3 Stigande underliggande inflationstryck Prisstegringstakten har ökat . Den underliggande inflationen, mätt med UND1X, som använder som målvariabel, låg på . Den viktigaste orsaken är att stigande energipriser givit en tillfällig ökning av inflationen. räknar med att prisökningstakten kommer att utvecklas ungefär i linje med målet att inflationen ska öka med ett toleransintervall på +/-. Det är emellertid oroande att inflationsförväntningarna stiger trots att återhämtningen alltjämt ter sig osäker. Trots att hushållen och företagen blivit påtagligt mindre optimistiska om de ekonomiska utsikterna har deras förväntningar om prisstegringstakten inte dämpats, utan trendmässigt glidit uppåt. Inflationsutvecklingen är splittrad. Å ena sidan visar varupriserna, både i producent- och konsumentledet, upp deflationistiska tendenser. Varupriser i konsumentledet, exklusive energipriser, ökar med i årstakt. I producentledet är prisökningarna på konsumentvaror obefintliga. Men priserna på tjänster stiger med i årstakt, och för administrativt prissatta tjänster ligger inflationen på . Eftersom prisstegringstakten i tjänstesektorn tenderar att vara tydligare kopplad till resursutnyttjandet i svensk ekonomi är detta oroande. På grund av risken för ökad inflation måste följa utvecklingen och ha en beredskap att vidta nödvändiga åtgärder om det visar sig att de tillfälliga energiprisstegringarna verkar bita sig fast eller sprida sig till andra områden. Det är beklagligt att den höga inflationsbenägenheten och den undervärderade kronan förhindrar att agera i en avmattning. De påtagliga utbudsproblemen i svensk ekonomi, som bl.a. återspeglas i den höga prisstegringstakten i tjänstesektorn och i de höga löneökningarna i den inhemska ekonomin, utgör ett hinder för penningpolitiken. Vår bedömning är att regeringen underskattar inflationsriskerna i svensk ekonomi och de långsiktiga problem som är förknippade med en alltför hög löneökningstakt. 5.2.3 Riskbedömning: Regeringen negligerar riskerna När inriktningen på den ekonomiska politiken bestäms är det också viktigt att beakta riskerna för att utvecklingen avviker från huvudscenariot. gör bedömningen att de möjliga negativa prognosavvikelserna är större än de positiva. I klartext betyder det att regeringen tror att risken är större att ekonomin utvecklar sig sämre än regeringen förutspår än att den utvecklar sig bättre. Vi tror att regeringen har rätt i denna bedömning. Det finns en uppenbar risk att en kvardröjande säkerhetspolitisk oro bidrar till att företag och hushåll blir mindre optimistiska om framtiden. Den minskning av hushållens och företagens skulder som pågår i , och många andra länder kan också ha en större dämpande effekt än vad regeringen antar i huvudscenariot. har utvecklingen av huspriserna i , , och flera andra mindre europeiska länder motverkat effekterna av fallande aktiepriser och bidragit till att stabilisera hushållens förmögenhetsutveckling. Bl.a. IMF har varnat för att sjunkande fastighetspriser skulle kunna medföra en utdragen period av svag tillväxt. Under 19952002 steg villapriserna i . Inte minst de senaste årens börsras och dollarfall borde mana till en viss försiktighet när det gäller bubbelliknande fenomen. Sker ett villaprisfall snabbt kan det leda till att återhämtningen bryts. Det bör framhållas att sjunkande fastighetspriser är allvarligare än motsvarande förlopp på aktiemarknaden eftersom en större del av hushållens förmögenhet påverkas. I riskerar också inflationen att bli högre, vilket till skillnad från och inte bekymrar . Även om energiprisuppgången i huvudsak är tillfällig föreligger en risk för att elbolagen väljer att öka sina vinstmarginaler genom att vänta med att justera ner priserna i konsumentledet. En hög prisstegringstakt kan också bita sig fast genom att prissättningen inom andra områden påverkas indirekt genom att inflationsförväntningarna i ekonomin ökat. Avtalsrörelsen för 2 miljoner löntagare inleds . Det finns en uppenbar risk att breda löntagargrupper försöker kompensera sig för den urholkning av reallönerna som skett. Även en svag utveckling av arbetsutbudet kan bidra till att löneökningstakten förblir hög. Regeringen avfärdar risken för alltför höga löneökningar förvånande lättvindigt. Regeringen skriver att man utgår ifrån att de senaste årens höga nominella löneökningstakt framöver anpassas nedåt och betonar betydelsen av vilja och ansvarstagande från arbetsmarknadens parter. Däremot redovisas varken åtgärder för att faktiskt begränsa löneökningstakten eller en handlingsberedskap om löneökningarna blir för stora. Det kan inte uteslutas att präglas av att en svag återhämtning går hand i hand med att inflationen ligger kvar på en nivå som inte är förenlig med Riksbankens prisstabilitetsmål. 5.3 Svagt samband mellan bedömningen av läget och de åtgärder som vidtas Det är svårt att se hur bedömning av det ekonomiska läget har påverkat regeringens ekonomiska politik. Det är särskilt anmärkningsvärt att regeringen väljer att inte beakta riskerna för en svagare internationell utveckling och de inhemska inflationsriskerna när den utformat den ekonomiska politiken. Regeringen väljer att fästa stor vikt vid att nedåtriskerna dominerar utsikterna när den väljer att avstå från att genomföra sina utlovade reformer, men vidtar i övrigt inga åtgärder för att säkerställa att riskerna inte förverkligas. Det är svårt att värja sig från intrycket att bedömning av det ekonomiska läget och riskbilden inte i någon påtaglig utsträckning beaktats när den ekonomiska politiken utformats. Givet bedömningen av det ekonomiska läget och riskbilden borde den ekonomiska politiken grundas på följande tre utgångspunkter: Regeringen borde vidta åtgärder för att motverka att osäkerheten i omvärlden försenar och förhindrar återhämtningen. Åtgärder för att öka den långsiktiga tillväxten kan bidra till att återhämtningen av konsumtionen och investeringarna inte bryts. Regeringen borde vidta åtgärder för att säkerställa att utbudsproblemen i svensk ekonomi motverkas och att efterfrågan därmed kan återhämta sig utan att inflationstrycket ökar. Regeringen borde vidta åtgärder för att förstärka den finansiella stabiliteten i den svenska ekonomin. En utdragen minskning av hushållens och företagens skuldsättning riskerar att förhindra återhämtningen. Det är därför viktigt att vidta åtgärder som kan dämpa effekterna av ett fortsatt fall för tillgångspriserna. Regeringens riktlinjer för den ekonomiska politiken har inte denna inriktning. De åtgärder som vidtas för att öka arbetsutbudet är otillräckliga. Regeringens och stödpartiernas utfästelser om att återta de få åtgärder som vidtagits dämpar dessutom åtgärdernas effekter på hushållens beteende. Det ekonomiska läget och riskbedömningen gör att en kombination av utbudsstimulerande skattesänkningar, åtstramningar av transfereringssystemen och avregleringar på arbetsmarknaden borde genomföras skyndsamt. Såväl åtstramningarna som skattesänkningarna bidrar till att öka arbetsutbudet i yrkesgrupper där riskerna för lönedrivande arbetskraftsbrist är påtagliga. Regeringen vidtar inte heller åtgärder för att öka den finansiella robustheten och skapa bättre förutsättningar för att investeringarna ska ta fart. I det läge som befinner sig är det tydligt att skattesänkningar som förbättrar företagens lönsamhet skulle vara lämpliga. 5.4 Riktlinjer för budgetpolitiken 5.4.1 Trovärdigheten för budgetpolitiken undergrävs Det finns skäl att rikta skarp kritik mot regeringens förslag till riktlinjer för budgetpolitiken. Regeringen urholkar trovärdigheten för budgetpolitiken. Vi delar inte heller de optimistiska antaganden som ligger till grund för regeringens bedömning av utgiftsutvecklingen , utan vill uttrycka en oro för att stigande transfereringar, bl.a. till följd av fortsatt hög frånvaro från arbetslivet, leder till att det finansiella sparandet utvecklats sämre än vad regeringens beräkningar antyder. Målen för budgetpolitiken har angivits som: De takbegränsade utgifterna ska rymmas inom de beslutade utgiftstaken för staten. Den konsoliderade offentliga sektorns finansiella sparande ska uppgå till av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. anser att budgetpolitiken i stället bör inriktas på ett långsiktigt mål för den konsoliderade offentliga sektorns skuldsättning. En bruttoskuldsättning som motsvarar av BNP för den konsoliderade offentliga sektorn kan, enligt vår bedömning, antas vara långsiktigt uthållig. När en sådan skuldsättningsnivå uppnåtts bör överskottsmålen för det finansiella sparandet fastställas så att bruttoskulden som andel av BNP är över konjunkturcykeln. föreslår stramare saldomål än regeringen presenterar den ekonomiska vårpropositionen omfattar. Det finansiella sparandet i den offentliga sektorn bör motsvara ett överskott på 2004, 2006. förordar omfattande privatiseringar. har enats med de övriga borgerliga partierna om utförsäljningar utöver regeringens åtaganden på 30 mdr kr, 40 mdr kr och 60 mdr kr för 20042006. I vilken takt en sådan privatisering är möjlig att genomföra beror inte minst på utvecklingen på de finansiella marknaderna. Med förslag till saldomål och privatiseringar kommer den offentliga sektorns bruttoskuldsättning att närma sig av BNP under nästa mandatperiod. 5.4.3 Regeringen överger fleråriga saldomål Den ekonomiska politik som presenteras i vårpropositionen utgör ett allvarligt avsteg från den ordning som styrt finanspolitiken sedan budgetprocessen reformerades . Regeringen överger de fleråriga målen för det finansiella sparandet. För att tydliggöra att detta är ett allvarligt avsteg från den tankeram som varit styrande är det viktigt att klargöra rollen för de årliga saldomålen. Utgångspunkten för regeringens politik har varit att saldot för den offentliga sektorn ska tillåtas variera med konjunkturen och resursutnyttjandet. Därigenom bidrar finanspolitiken till att upprätthålla en stabil ekonomisk utveckling. Regeringen har angett årliga saldomål för givet den bedömning gör av resursutnyttjandet och konjunkturutvecklingen . Om det föreligger lediga resurser och tillväxten förväntas utvecklas svagare än den långsiktiga trenden är det rimligt att målen för det faktiska finansiella sparandet understiger av BNP. I budgetpropositionen angav regeringen t.ex. att saldomålet skulle uppgå till av BNP. Procentuell andel av BNP -1,8 -0,9 -0,6 -0,2 -0,2 -0,1 Om justeringen av de faktiska saldomålen för offentlig sektor sker för att enbart kompensera för resursutnyttjandet och konjunkturutvecklingen bör målen för det strukturella sparandet uppgå till även om målet för det faktiska saldot över- eller understiger av BNP. Det strukturella överskottet i de offentliga finanserna bör normalt ligga , som regeringen konstaterar i vårpropositionen. Ekonomiska bedömningar och prognoser är förknippade med stor osäkerhet. Inte minst är det sannolikt att det sker olika typer av störningar som inte kunnat förutses. Det är således naturligt att det uppkommer avvikelser från de saldomål regeringen angett. Regeringen har också klargjort att om det uppkommer avvikelser från budgetmål är det rimligt att anpassningen sker gradvis så att den finanspolitiska åtstramningen eller stimulansen inte blir alltför stark. Om regeringen vidtog åtgärder för att även på kort sikt upprätthålla budgetmålen skulle finanspolitiken bidra till onödigt stora variationer i pris- och efterfrågeutvecklingen. Att regeringen lagt fast saldomål för de kommande tre åren har givit en budgeteringsmodell där regeringen kunnat ta sig en viss frihet att vara flexibel på kort sikt mot att den förbinder sig att presentera saldomål och utgiftsplaner som visar att den långsiktiga uthålligheten i statsfinanserna inte undergrävs. Regeringen avviker från detta ramverk i flera avseenden i vårpropositionen. Till att börja med är det tveksamt om avvikelserna från budgetmålen kan motiveras utifrån resursutnyttjandet och konjunkturutvecklingen. beräkningar av det strukturella sparandet visar att överskottet justerat för konjunkturutvecklingen uppgår till och av BNP . För att regeringen skulle upprätthålla sin tankeram för budgetpolitiken borde den ha presenterat besparingar på ytterligare 10 mdr kr för de kommande tre åren. Det paket regeringen har presenterat är betydligt mindre omfattande än vad tankeramen motiverar. Det är förvånande att regeringen, trots detta, fortsätter att genomföra ofinansierade reformer (se tabell 4 i avsnitt 4.4.5). Det är oroande att regeringen nu väljer att överge modellen med att ange saldomål för de kommande tre åren. Regeringen fastslår nu att den kommer att föreslå ett preciserat mål för det offentliga sparandet enbart för det kommande budgetåret. Regeringen överger alltså tanken att fastställa fleråriga budgetmål för finanspolitiken. En av grundvalarna för den ordning som lades fast upphävs. Regeringen underminerar det ramverk som legat till grund för finanspolitiken och som regeringen själv hävdat är viktig för att hålla ordning i statsfinanserna. Regeringen påstår att erfarenheterna av att sätta upp ett årligt mål för överskotten för den offentliga sektorn i förväg inte är entydigt goda. delar inte denna bedömning, utan menar att resultaten av den nya budgetprocessen i huvudsak är positiva. Att regeringen väljer att göra en flexibel tolkning av budgetmålen och därtill avstår från att presentera mål för är beklagligt. Det är svårt att värja sig från intrycket att skälet till att regeringen väljer denna handlingsväg är politiskt. Det kan inte uteslutas att det varit omöjligt för regeringen och regeringsunderlaget att samla sig till större besparingar, och regeringen saknar parlamentariskt underlag för att presentera ett flerårigt program som visar hur den ämnar uppfylla budgetmålen. Att i ett sådant läge ändra tankeramen snarare än att erkänna sina tillkortakommanden ger ett intryck av en politik som styrs av kortsiktigt trixande snarare än långsiktigt ansvarstagande. 5.4.4 Regeringen urholkar trovärdigheten för utgiftstaken har utgiftstaken gradvis urholkats. Den ursprungliga tanken med budgetprocessen var att regeringen i ett första steg skulle fastställa fleråriga nominella utgiftstak för hela statsbudgeten. Därigenom skulle regeringen förmås att ta ett samlat beslut om de offentliga utgifterna innan förhandlingarna kring anslagen för de olika fackdepartementen inleddes. Tanken med denna ordning var att stärka och finansutskottets ställning i budgetprocessen och därigenom ge stöd för en strikt prövning av offentliga utgifter och att minska risken för att alltför stora budgetunderskott uppkommer. Regeringen väljer i vårpropositionen att inte fastställa några utgiftstak . I budgetpropositionen hävdade regeringen att tiden efter valet var för kort för en grundlig beredningsprocess, men uttalade att den skulle återkomma med en bedömning i den ekonomiska vårpropositionen. visar det sig att regeringen inte förmår att fastställa några utgiftstak . Regeringen anför visserligen att den ämnar återkomma i budgetpropositionen. Det är återigen svårt att värja sig för intrycket att den bakomliggande förklaringen till regeringens beteende är att den saknar stöd i sitt nuvarande parlamentariska underlag för att kunna presentera framåtblickande utgiftstak. Hade regeringen presenterat utgiftstak hade det blivit tydligt att det inte finns budgetutrymme för att genomföra alla de vallöften som ställts ut och att återta de besparingar som genomförs. Uppgörelserna mellan regeringen och stödpartierna godkändes, enligt uppgifter i media, med liten marginal både i och i partistyrelser. Om regeringens svaga parlamentariska ställning medför att det inte är möjligt att presentera fleråriga framåtblickande utgiftstak i budgetpropositionen innebär det ett ytterligare avsteg från den ursprungliga budgetprocessen. Regeringen väljer istället för att lägga fram utgiftstak att presentera beräkningar för vad utgiftstaken skulle ha blivit givet ett antagande om att statsbudgetens utgifter skulle utgöra en andel av BNP. Även på denna punkt finns det anledning att höja ett varningens finger. När budgetprocessen reformerades var det en tanke, som bl.a. framhölls i de offentliga utredningar som låg till grund för förändringarna, att utgiftstaken på skulle bidra till att minska de offentliga utgifterna. Ett viktigt skäl för en sådan ordning var att de offentliga utgifterna tidigare tenderat att trendmässigt öka, vilket bl.a. bidrog till att statsfinanserna blev mer konjunkturkänsliga och till den budgetkris som recessionen 199092 utlöste. Sedan det första taket fastställdes har det också skett en påtaglig minskning av statsutgifterna, från strax av BNP till av BNP. Regeringen skapar nu en förväntan om att neutrala utgiftstak är att statsutgifternas andel av BNP ska förbli oförändrad. 5.4.5 Regeringens budgetbedömning är inte trovärdig: Utgiftsbomben tickar Det finns skäl att kritisera regeringens bedömning av utvecklingen av det finansiella sparandet i den konsoliderade offentliga sektorn. Vi känner en stark oro för att prognos vilar på en alltför optimistisk bedömning av den underliggande utgiftstrenden. Den underliggande styrkan i statsfinanserna har sannolikt överskattats. Det har skett en rad reformer som ökar det långsiktiga utgiftstrycket. Under den senaste mandatperioden har bl.a. ersättningen vid sjukledighet förbättrats, föräldraförsäkringen har förlängts, arbetslöshetsersättningen har höjts, reglerna i arbetsskadeförsäkringen har luckrats upp, barnbidraget har höjts, subventionerna av tandvård har förbättrats och pensionerna har blivit generösare. I sin senaste konjunkturbedömning har summerat regeringens ofinansierade reformer (se tabell 3). Enligt institutet summerar de ofinansierade reformerna till 168 mdr kr. Bara för förra mandatperioden uppgick de ofinansierade åtgärderna till 146 mdr kr. spenderade regeringen 76 mdr kr. Regeringen genomförde ofinansierade skattesänkningar som motsvarar 70 mdr kr .