mot · GQ02N16 · 2003-05-09 00:00:00 — med anledning av prop. 2002/03:86 Åtgärder för att stärka den finansiella ställningen i Propositionens förslag till lösning av den akuta krisen i skulle rädda företaget från att tvingas gå i likvidation men ger inget svar på hur liknande kriser ska undvikas . En långsiktig strategi för SJ saknas. Propositionen är så knapphändig att ifrågasätter om beredningskravet i 7 kap. regeringsformen är uppfyllt. Regeringen skriver att frågorna om kapitaltillskott m.m. är av sådan karaktär att regeringen inte ansett att det förelegat behov av att inhämta yttranden och upplysningar från myndigheter, sammanslutningar eller enskilda. Den normala ärendeberedningen har i stället ersatts med samarbete med och . Vi menar att det undermåliga underlaget ger uttryck för en bristande respekt gentemot och att propositionen inte kan läggas till grund för ett beslut. I denna motion redovisar vi vår syn på bakgrunden till SJ:s nuvarande kris. Därefter beskriver vi vår kritik av regeringens förslag. Vi är som framhållits i motionen med anledning av tilläggsbudgeten i regeringens vårproposition kritiska till regeringens förslag om att en extra utdelning från de statligt ägda företagen förs till ett särskilt konto i riksgälden. Propositionen lämnar ett stort antal viktiga frågor obesvarade. Det gäller inte minst om SJ AB:s affärsplaner är realistiska och om bedömningen av företagets kapitalbehov är rimlig. Inte heller beskriver regeringen varför det föreslagna alternativet har valts framför andra möjliga lösningar. Utan ett sådant underlag är det omöjligt för att tillskjuta mångmiljardbelopp av skattebetalarnas pengar. Slutligen menar att en långsiktig lösning på SJ:s problem kräver en långsiktig strategi för tågtrafiken. I det avslutande avsnittet presenterar vi vår vision för tågtrafiken och SJ:s roll. Vi anser att tågtrafiken ska avregleras och att det statliga ägandet i ska avvecklas. 3 Förslag till riksdagsbeslut 30 4 Bakgrund till SJ:s problem 30 5 Regeringens förslag 31 5.1 Ny kapitalstruktur för statliga bolag 31 5.3 Strategi saknas 33 5.4 Ärendets beredning 34 5.4.1 Analysen av SJ AB:s kapitalbehov är bristfällig 34 5.4.2 De antaganden som affärsplanen baseras på ifrågasätts inte 34 5.4.3 Konkurrensaspekterna är inte utredda 35 5.4.4 Inga alternativ beskrivs 35 6 En strategi för tågtrafiken och för 36 3 Förslag till riksdagsbeslut avslår proposition 2002/03:86. tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om kapitaltillskott till . tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om avreglering av tågtrafiken och avveckling av det statliga ägandet i . 4 Bakgrund till SJ:s problem Regeringens redogörelse för bakgrunden till SJ:s problem är bristfällig. I själva verket är SJ:s historia en historia av ekonomisk misskötsel och bristande styrning och kontroll från ägaren, dvs. i praktiken regeringen. Avskiljandet av från övriga SJ var ett led i den nya nationella trafikpolitiken som antogs 1988 (prop. 1987/88:50, bet. 1987/88:TU13, rskr. 1987/88:159) och välkomnades av . Detta beslut har givit utrymme för ökad konkurrens inom spårtrafikens område. Reformen genomfördes dock utan att alternativa strategier analyserades och på ett tunt beslutsunderlag. Till exempel gjordes ingen ordentlig genomlysning av möjligheterna att konkurrensutsätta en större del av tågtrafiken. En övergripande strategi saknades. De möjligheter att skapa genuin konkurrens inom så stora delar av tågtrafiken som möjligt, som avskiljandet av skapade, kunde ha tagits tillvara betydligt bättre. Grunden till de nuvarande problemen är att den gamla monopolkulturen levt kvar inom , och efter bolagiseringen även i . Ett tydligt exempel på detta är att SJ i flera fall lämnat för låga anbud på konkurrensutsatta sträckor. När ett företag som är dominerande på sin marknad ägnar sig åt underprissättning räknas det som missbruk av dominerande ställning, vilket är olagligt enligt 19 § konkurrenslagen. I ett fall, gällande upphandling av länstrafiken i , och , där SJ vann tillbaks ett kontrakt från , som man hade förlorat i en tidigare upphandling, har SJ fällts för missbruk av dominerande ställning. menade att SJ underprissatt sitt anbud i syfte att slå ut från marknaden eller hindra nya företag från att komma in på den och att företaget därigenom överträtt konkurrenslagens förbud mot missbruk av dominerande ställning. Såväl tingsrätt som gav rätt. SJ ådömdes en konkurrensskadeavgift om . Om SJ ägnat sig åt missbruk av dominerande ställning i lagens mening i övriga fall ankommer inte på oss att bedöma. Klart är dock att underprissatta, förlustbringande kontrakt är en viktig förklaring till SJ:s nuvarande problem. Enligt revisorerna skulle förlusten blivit endast om de förlustbringande kontrakten räknas bort. SJ räknar med ytterligare kostnader på för ytterligare förlustavtal. Det är inte självklart att alla förlustreservationer beror på att SJ avsiktligt har underprissatt för att begränsa konkurrensen. Det är också möjligt att underprissättningen beror på att företaget felberäknat sina kostnader. Det är den försvarslinje SJ drev emot . Oavsett om underprissättningen beror på bristade styrsystem och kostnadskontroll eller på avsiktligt konkurrensbegränsande beteende vilar ansvaret för att problemen inte åtgärdats på regeringen. Egentligen är det egendomligt att SJ som har monopol på lönsamma trafiksträckor och har rätt att avhända sig verksamheten på olönsamma sträckor kan misslyckas med att gå med vinst. SJ befinner sig nu trots företagets i grunden privilegierade ställning i ett läge där en konkurs sannolikt hade varit det mest realistiska alternativet om SJ varit ett privatägt företag. Det har dessutom framkommit att regeringen genomförde bolagiseringen av SJ 2001 på ett sätt som ytterligare förstärkte SJ:s problem. I en revisionsrapport, som regeringen hemlighöll både för allmänheten och för , pekades på att bolagiseringen knappast kunde göra tågverksamheten vinstdrivande utan att ytterligare åtgärder vidtogs. Vidare pekade man på den låga soliditeten som det nybildade bolaget gavs liksom på brister i affärsplaner och det snabba tempo i vilket chefer och styrelse skulle tillsättas. Bolagiseringen genomfördes i praktiken som ett försök att lösa SJ:s ekonomiska problem genom en omorganisation. Inte heller då gjordes några strategiska överväganden. I stället för att ta vara på de möjligheter som bolagiseringen innebar för att öppna för konkurrens på en större del av tågmarknaden, och omvandla till ett modernt företag, lät regeringen i praktiken den gamla affärsverkskulturen bestå. fick en icke hållbar kapitalstruktur redan då bolaget bildades, som inga planer fanns för hur verksamheten skulle bli lönsam. Mot den bakgrunden är det inte förvånande att SJ hamnat i finansiella problem. Revisionsrapporten, från , där detta framgår, skrevs . Regeringen kan alltså inte ha varit ovetande om dessa problem, som den nu beskriver som en ren överraskning. 5.1 Ny kapitalstruktur för statliga bolag Vi har i motionen med anledning av tilläggsbudgeten i regeringens vårproposition kritiserat regeringens förslag om att de statligt ägda bolagen ska ge en extra utdelning om som tillförs ett särskilt konto i . Detta konto ska kunna användas för insatser i statligt hel- och delägda aktiebolag. Som huvudregel ska godkännande krävas för ett sådant kapitaltillskott men i undantagsfall där beslut inte kan vänta och där det rör sig om mindre belopp ska regeringen bemyndigas att tillföra kapital utan hörande och endast inhämta ett godkännande i efterhand. Vi motsätter oss detta förslag av flera skäl. För det första är förslaget demokratiskt tvivelaktigt. Regeringen menar att den nuvarande ordningen, dvs. att inom ramen för den ordinarie budgetprocessen beslutar om i vilken utsträckning skattebetalarnas pengar ska användas för kapitaltillskott i statligt hel- och delägda aktiebolag, begränsar ägarens handlingsmöjligheter på ett olämpligt sätt. Det är inte sant. Ägarens, dvs. medborgarnas, företrädare, dvs. , har fullständig handlingsfrihet. Däremot begränsas regeringens handlingsfrihet, vilket är avsikten med den gällande ordningen. Vi anser att det ur demokratisk synvinkel är angeläget att denna ordning består. För det andra riskerar förslaget att skada de företag som ska tvingas till en extra utdelning av kapital. Det framgår inte på vilken grund regeringens uppskattning att en engångsutdelning om kan genomföras vilar. Även om en sådan utdelning är möjlig kan en dränering av kapital från lönsamma statliga företag för att ge stöd till olönsamma företag innebära en ineffektiv användning av statens resurser. På dessa punkter har även finansutskottets kansli kritiserat regeringens förslag. Kansliet pekar också på att [f]örslaget innebär en ny möjlighet att kringgå utgiftstaket och budgetlagens krav på bruttoredovisning. Vi menar också att den ordning regeringen föreslår kan leda till att konkurrensen snedvrids på de marknader där statligt ägda företag verkar i konkurrens med privata företag. Regeringens jämförelse med en privat företagsägare är irrelevant, dels av det uppenbara skälet att regeringen inte är en privat företagsägare, dels eftersom ett flertal statliga företag är mycket speciella bl.a. genom att ha lagreglerade monopol. Att använda avkastningen från sådana företag för att ge kapitaltillskott till företag som är konkurrensutsatta kan i praktiken innebära att en smygbeskattning av monopolföretagen används för att subventionera de konkurrensutsatta företagen. Av detta skäl är det oklart om regeringens förslag står i överensstämmelse med . Regeringen hävdar att så är fallet men återigen saknas en redovisning av grunden för denna bedömning. Propositionen visar att kritiken särskilt på de två sista punkterna är befogad. En normal beslutsordning hade varit att regeringen i tilläggsbudgeten reserverade medel för en sanering av SJ:s finanser med en motsvarande neddragning på något annat område för att hålla utgifterna inom takbegränsningen. Förslaget i propositionen är ytterligare ett exempel på regeringens budgettrixande. Det kan också ifrågasättas om regeringens stöd till SJ är konkurrensneutralt. SJ är ett monopolföretag på vissa marknader medan det verkar i konkurrens på andra. Detta ställer särskilda krav både på företaget och på ägaren. Mot bakgrund av att SJ:s underprissättning vid anbud på konkurrensupphandlade linjer är ett viktigt skäl till de nuvarande problemen är det än mer angeläget att regeringen visar att det nu föreslagna stödet är konkurrensneu-tralt. Regeringens förslag till lösning av SJ:s akuta problem har karaktären av en brandkårsutryckning. Eftersom regeringen inte agerat har SJ hamnat i en akut kris. Om SJ inte får ett kapitaltillskott måste företaget i enlighet med aktiebolagslagen likvideras . Problemen har påtalats av revisorerna redan före bolagiseringen utan att regeringen agerat. Representanter från har kontinuerligt funnits i . Att regeringen inte erkänner sitt ansvar för den uppkomna situationen, utan i stället skyller ifrån sig på revisorerna, SJ:s tidigare ledning och på den styrelse som regeringen själv utsett, är beklämmande. Som framgått av diskussionen ovan har ständigt nya lösningar prövats för att komma till rätta med det grundläggande problemet att en stor del av tågtrafiken i landet inte är lönsam. Av olika skäl, t.ex. regionalpolitiska, tillväxtpolitiska eller miljömässiga, kan det finnas skäl att med skattemedel subventionera tågtrafik. Det är dock inte rimligt att sådan subventionering sker planlöst, vilket nu är fallet. SJ:s monopol på lönsamma sträckor innebär att priset för resenärer på dessa sträckor är högre än de skulle ha varit om trafiken bedrivits under konkurrens. Det innebär en smygbeskattning av dessa resenärer. Det innebär också att resande styrs över från tåg till andra färdmedel, t.ex. flyg, bil eller buss, eller att resandet minskar. Genom att underprissätta på konkurrensupphandlade sträckor subventionerar SJ å andra sidan resenärer eller trafikhuvudmännen på dessa sträckor, som man riskerar att slå ut konkurrerande företag. I praktiken bedriver alltså SJ en egen trafikpolitik. Den har inte beslutats av , grundas inte på några sakliga överväganden och medför att resenärer på lönsamma sträckor subventionerar resenärer på olönsamma sträckor. I den mån subventionen av olönsamma sträckor kommer trafikhuvudmannen och inte resenärerna till del sker även en smygbeskattning av tågresandet generellt, som delvis motverkar de offentliga subventionerna av tågtrafiken. Genom att SJ underprissätter minskar sannolikt konkurrensen på tågmarknaden, eftersom SJ:s konkurrenter slås ut eller försvagas. innebär det en högre kostnadsnivå och en försämring av tågets konkurrenskraft som färdmedel i förhållande till vägburen trafik och flyg. Regeringens förslag om kapitaltillskott till SJ löser inga av dessa grundläggande problem, snarare flyttas kostnader från SJ till t.ex. Rikstrafiken eller . Propositionen ger heller ingen grund för påståendet att kapitaltillskottet verkligen är marknadsmässigt, vilket diskuteras utförligare nedan. Vi bedömer att regeringens brist på strategi för SJ gör att risken är stor att ytterligare kapitaltillskott kan behövas för att återigen rädda SJ . Ingenstans i propositionen klargörs vilket sorts företag regeringen vill att SJ ska vara . Än mindre beskrivs hur detta företag ska passa in i en vidare transportpolitisk strategi. Bortsett från de sakliga invändningarna mot regeringens förslag vill vi skarpt kritisera det undermåliga beslutsunderlaget. Propositionen är så knapphändig att ifrågasätter om beredningskravet i 7 kap. regeringsformen är uppfyllt. Regeringen skriver att frågorna om kapitaltillskott m.m. är av sådan karaktär att regeringen inte ansett att det förelegat behov av att inhämta yttranden och upplysningar från myndigheter, sammanslutningar eller enskilda. Den normala ärendeberedningen har i stället ersatts med samarbete med och . Vi menar att det undermåliga underlaget ger uttryck för en bristande respekt gentemot och att propositionen inte kan läggas till grund för ett beslut. Kritiken mot underlaget i propositionen kan inriktas på åtminstone fyra punkter, som beskrivs nedan. 5.4.1 Analysen av SJ AB:s kapitalbehov är bristfällig Frågor som bör besvaras är om de förlustreservationer som gjorts i SJ:s balansräkning är rimliga. Detta borde vara det mest centrala i hela propositionen. Trots detta presenteras inte ens en elementär resultatprognos för för företaget. 5.4.2 De antaganden som affärsplanen baseras på ifrågasätts inte Regeringen menar att SJ genom ny strategi, initierade resultatförbättringsåtgärder samt anskaffningar av nya fordon ska öka rörelsemarginalen från till . Ingen rimlighetsbedömning av denna prognos görs. Vidare anges att affärsplanen bygger på en total marknadstillväxt för järnvägen om . I vilken utsträckning det är rimligt att räkna med att SJ växer som marknaden som helhet analyseras inte. SJ är det dominerande företaget på en marknad med många förhållandevis nya konkurrenter. Erfarenheter från andra marknader visar att det dominerande företaget snabbt kan tappa marknadsandelar på en sådan marknad. Det är på inget vis självklart att detta måste gälla tågmarknaden, men ett rimligt krav är att frågan behandlas. Detta innebär också att det är omöjligt för att bedöma om kapitaltillskottet till verkligen sker på marknadsmässiga grunder. 5.4.3 Konkurrensaspekterna är inte utredda Regeringen har inte analyserat, eller åtminstone inte redovisat, vilka effekter det föreslagna kapitaltillskottet får för konkurrensen på tågmarknaden. Som anförts ovan har SJ en historia av missbruk av sin dominerande ställning. Det bör därför vara av särskild vikt att säkerställa att SJ fortsättningsvis inte ägnar sig åt konkurrensbegränsande verksamhet. Denna fråga behandlas över huvud taget inte i propositionen. 5.4.4 Inga alternativ beskrivs I propositionen finns ingen redovisning av varför detta alternativ väljs framför andra möjliga alternativ. Vi utgår ifrån att regeringen utrett olika alternativ. Det är därför beklagligt att regeringen inte redovisar vilka överväganden som lett fram till att just detta alternativ valts. Det är inte vår uppgift att utreda alternativa lösningar men det finns anledning att peka på åtminstone två möjliga alternativ, som regeringen borde ha beaktat. En möjlighet hade varit att inte göra något kapitaltillskott till , vilket skulle resultera i en likvidation. Staten skulle i ett sådant läge tvingas bevaka konkursen noggrant och skulle sannolikt tvingats träda in för att säkerställa trafiken på vissa bansträckningar, eller för att förhindra att tillgångar såldes ut till underpris. Det är möjligt, kanske till och med sannolikt, att kostnaderna för skattebetalarna hade blivit betydande men det är ändå rimligt att regeringen redovisar detta alternativ för . En annan möjlighet hade varit att genomföra en breddning av ägandet i SJ. Eftersom regeringen med kraft hävdar att kapitaltillskottet sker på marknadsmässiga grunder bör det, förutsatt att regeringens bedömning är riktig, vara fullt möjligt. Regeringens behandling av frågan hur det föreslagna stödet förhåller sig till behandlas kortfattat i propositionen. Regeringen hävdar att de föreslagna åtgärderna inte är att betrakta som statsstöd i enlighet med EG-fördragets artikel 87 punkt 1. Reglerna skulle därigenom dels inte vara i konflikt med EG-rätten, dels inte omfattas av den notifieringsskyldighet som stadgas i samma fördrags artikel 88 punkt 3. Grunden för regeringens bedömning är att såväl det föreslagna kapitaltillskottet som den föreslagna låneramen i tillhandahålls på marknadsmässiga villkor. Därigenom skulle de föreslagna åtgärderna i enlighet med den s.k. Market Economy Investor Principle (MEIP) inte betraktas som statsstöd. Avgörande för att ett kapitaltillskott eller ett lån till ett företag, i enlighet med MEIP, inte ska betraktas som statsstöd är att åtgärden är av sådan art att en hypotetisk privat ägare (equivalent market economy investor) av samma företag skulle kunna antas ha genomfört samma åtgärd. Annorlunda uttryckt: om det är rimligt att anta att skattebetalarna får rimlig avkastning på sitt satsade kapital betraktas åtgärden inte som statsstöd. Helt uppenbart är det ofta oklart om en viss statlig åtgärd kan anses vara förenlig med MEIP. Hur ska vi veta vad en privat ägare till SJ skulle ha gjort i det uppkomna läget? Särskilt svårt är det att bedöma vad en sådan hypotetisk ägare skulle ha gjort om det gäller ett företag som tidigare erhållit statsstöd. Det är möjligt att man kan hävda att SJ erhållit statsstöd dels genom den låneram som haft hos , dels genom att företaget har monopol på vissa trafiksträckor. var SJ AB:s låneram hos . Avgörande för om detta ska bedömas som ett statsstöd är om lånen ges på marknadsmässiga villkor. Vidare kan det vara svårt att bedöma hur en hypotetisk privat ägare till ett statligt företag hade betett sig om företaget befinner sig i ett läge som det inte är sannolikt att en privat ägare skulle ha tillåtit bolaget att hamna i. En viktig fråga blir alltså om en privat ägare skulle tillåtit SJ att hamna i den besvärliga situation som företaget befinner sig i, eller om en privat ägare hade agerat i ett tidigare skede. Av ovanstående skäl finns det anledning att ifrågasätta om regeringens bedömning att de föreslagna åtgärderna inte är statsstöd i EG-fördragets mening är självklar. Det förefaller inte helt uteslutet att kommissionen och skulle göra en annan bedömning än regeringen. Det bör framhållas att notifieringsskyldigheten enligt artikel 88.3 har direkt effekt, dvs. den gäller i alla medlemsländer och är strängt sanktionerad. Det innebär att om kommissionen gör en annan bedömning än regeringen av huruvida det föreslagna kapitaltillskottet till SJ är statsstöd eller ej, så anses stödåtgärden ogiltig. I normalfallet kräver då kommissionen att det felaktigt utbetalade stödbeloppet återbetalas. Mot den bakgrunden är det anmärkningsvärt hur lättvindigt frågan om en möjlig konflikt med EG-rätten avfärdas. Inte minst kan det på goda grunder ifrågasättas om det föreslagna kapitaltillskottet ges på marknadsmässiga villkor i den mening som MEIP förutsätter. I propositionen hänvisas till att regeringen under ärendets beredande anlitat extern juridisk och ekonomisk expertis. Det är mycket möjligt att denna expertis ger regeringen grund för sin bedömning. Det vore i så fall önskvärt om denna grund redovisades för i propositionen. 6 En strategi för tågtrafiken och för Det undermåliga underlaget är skäl nog att avslå propositionen. Det är inte ansvarsfullt att anslå uppåt 2 miljarder av skattebetalarnas pengar på så lösa grunder. Vi utesluter inte att SJ AB:s akuta problem kräver ett kapitaltillskott från staten. För att bedöma om så är fallet krävs dock ett ordentligt beslutsunderlag. I sådana fall får regeringen alltså återkomma till . Det bör ges regeringen till känna. Ett lösning av den akuta krisen för måste dock följas av strategi för både företaget och för tågtrafiken. har i motioner till hävdat behovet av en ny, långsiktig vision för järnvägen. Vi menar att en avreglering av persontrafiken på järnväg måste genomföras för att öka järnvägens attraktivitet och konkurrenskraft. Det möjliggör en konkurrensprövning av persontrafiken i sin helhet. Järnvägstrafiken kan då utvecklas på marknadsmässiga villkor och bli mer kundanpassad och effektiv. Konkurrens mellan olika järnvägsföretag skall råda. Självfallet måste höga krav på säkerhet och tillförlitlighet ställas på de operatörer som trafikerar bannätet. SJ:s absoluta trafikeringsrätt ger företaget monopol på persontrafik på alla lönsamma järnvägslinjer. Förutom detta har SJ möjlighet att dels bedriva med upphandlad trafik parallell konkurrerande trafik, dels återta trafikeringsrätten efter att avtalstiden för upphandlad trafik löpt ut. Detta genom att hävda att trafiken åter kan bedrivas på kommersiella grunder. Detta har skapat en stor oro och osäkerhet bland operatörerna. är endast de olönsamma järnvägslinjerna konkurrensutsatta. Därför måste SJ:s monopol på stambanenätet avskaffas helt och konkurrensutsättningen således omfatta även lönsam järnvägstrafik. Regeringens förslag till kapitaltillskott till SJ riskerar att cementera den existerande strukturen. Kapitalavkastningskravet gör att regeringen kommer att vara ovillig att avveckla SJ:s nuvarande monopolprivilegier, eftersom detta kan påverka SJ:s vinst negativt. Oavsett lösningen av SJ:s akuta kris måste den följas av en plan för dels en avreglering av tågtrafiken i enlighet med vad som ovan anförts, dels en avveckling av det statliga ägandet i SJ. Detta bör ges regeringen till känna.