mot · GR02K359 · 2003-10-07 00:00:00 — Individuellt rättsskydd vid uppbördshjälp till registrerade trossamfund Det nuvarande systemet där registrerade trossamfund kan få hjälp av staten (skattemyndigheterna) med indrivning av medlemsavgifter innebär problem ur rättssäkerhetssynpunkt. Den som bestrider skyldighet att betala hänvisas till trossamfundet i fråga. Om inte detta leder till rättelse måste den enskilde vända sig till domstol. Detta strider mot de rättsprinciper som gäller i motsvarande tvister i andra sammanhang. I väntan på att trossamfunden helt jämställs med övriga ideella organisationer måste den enskildes rättssäkerhet stärkas. Den enskildes uppgift bör tas för god av skattemyndigheten. Vid stridighet bör det vara trossamfundet, inte den enskilde, som hänvisas till domstolsprövning. 3 Förslag till riksdagsbeslut 3 5 Inga regler om medlemskap i lagen 5 6 alternativa modeller 6 7 Det minst rättssäkra alternativet tillämpas 7 8 Behov av åtgärder 8 3 Förslag till riksdagsbeslut tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om det akuta behovet av att förbättra rättsskyddet för den enskilde mot registrerade trossamfund som får hjälp av staten bl.a. med att ta in avgifterna. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om det långsiktiga behovet av att utvärdera avgiftslagen och att jämställa religiösa föreningar med andra privata föreningar också vad gäller sättet att finansiera verksamheten. Förhållandet mellan staten och förändrades när lagen om trossamfund och lagen om trädde i kraft . Genom reformen skildes från staten. som ställning förändrades infördes en ny föreningstyp i , registrerat trossamfund. är ett registrerat trossamfund enligt 5 § lagen om trossamfund. Andra registrerade trossamfund bildas som föreningar och registreras enligt lagen. liknar i allt väsentligt (med undantag för registreringskravet) de ideella föreningarna. T.ex. gäller att om lagen om trossamfund inte innehåller andra bestämmelser skall vad som gäller för ideella föreningar tillämpas. Avsikten har inte varit att placera de registrerade trossamfunden utanför den vanliga rättsordningen. Regeringen har poängterat att principbeslutet beträffande kyrkastat-reformen bara innebar att grundlagsskyddet för trossamfunden (men inte de nya föreningarna) syftade till att säkerställa stabila förutsättningar för den särskilda verksamhet som trossamfund bedriver utan att bereda samfunden en rättslig särställning i andra hänseenden; regeringen ansåg att de föreslagna ändringarna uppnådde detta och att trossamfunden även framgent skulle omfattas av generellt verkande lagstiftning. Det ansågs viktigt att den nya grundlagsregleringen av trossamfunden inte förhindrar generellt verkande civilrättslig eller offentligrättslig lagstiftning, t.ex. arbetsrättslig lagstiftning, från att bli gällande för trossamfunden (se SOU 1997:41, s. 105). Därför kan t.ex. religiösa rättsordningar inte erkännas inom svensk rätt. Enligt Lagrådet ligger den nya föreningsnaturen mycket nära en vanlig ideell förening, men krav ställs på viss verksamhet (religiös verksamhet, i vilken det ingår att anordna gudstjänst) och registrering. Någon associationsrättslig huvudform, i paritet med bolag och föreningar, är det inte fråga om, utan snarare en associationsform på samma nivå som de ekonomiska och ideella föreningarna. De registrerade trossamfunden skall betraktas som ideella föreningar vars verksamhet i likhet med t.ex. fackföreningarna är delvis specialreglerad. Både och andra registrerade trossamfund kan få hjälp av staten med beräkning, debitering och redovisning av avgifter från dem som tillhör de registrerade trossamfunden samt med att ta in avgifterna (16 § lagen om trossamfund). Det är regeringen som beslutar om ett registrerat trossamfund med undantag av skall få bistånd. får biståndet enligt lag. Avgiften till registrerat tros-samfund är privaträttslig. De avgifter som tas in med statlig hjälp skall beräknas på grundval av den till inkomstskatt beskattningsbara förvärvsinkomsten (4 § avgiftslagen). Det registrerade trossamfundet skall till lämna uppgifter som behövs för att beräkna, debitera, redovisa och ta in avgifterna. Uppgifterna skall gälla för visst inkomstår och får endast avse personer som är skyldiga att betala kyrkoavgift till respektive har eller anses ha samtyckt till att betala avgift till det registrerade trossamfundet (6 § avgiftslagen). Andra registrerade trossamfund än skall innan uppgifterna lämnas inhämta skriftligt samtycke från de personer vars avgifter skall tas in med statlig hjälp. Samtycket skall avse avgiftsskyldigheten till det registrerade trossamfundet och att avgifterna tas in med statlig hjälp (7 § avgiftslagen). I direktiven till utredningen underströks att det var viktigt att medlemmarna själva avgör om de vill betala avgift i samband med skatten och kommittén sade sedan: Samfundens medlemmar skall inte tvingas att betala avgift via skattesystemet. Avgiften är en privaträttslig avgift. De enskilda skall själva kunna bestämma om den skall betalas tillsammans med skatten eller på något annat sätt. (SOU 1997:46, s. 90). Uppbördshjälpen är naturligtvis endast acceptabel om de enskilda har samma rättssäkerhet i detta avseende som när det gäller andra ekonomiska anspråk som riktas mot dem. Avgiftsplikten måste alltså konstrueras så att den stämmer överens med de allmänna principer som gäller i samhället. Bland dessa principer finns de hänsyn som ligger till grund för reglerna om den summariska processen. Om ett anspråk för vilket betalningsföreläggande söks bestrids, kan sökanden begära att målet överlämnas till tingsrätten. Någon exekution sker inte beträffande det tvistiga anspråket innan det prövats av domstol. Själva anspråket kan inte utan särskilt lagstöd prövas av förvaltningsmyndighet. Innan uppbörd sker på administrativ väg måste därför anspråket vara styrkt; denna prövning ankommer på allmän domstol. Däremot åligger det naturligtvis skattemyndigheterna att pröva huruvida anspråket har styrkts på sådant sätt och att för höga avgifter inte tas ut. Regeringsrätten har gått på den här linjen. I fallet RÅ 2002:85 registrerades en person av som ny ägare av en bil. Den registrerade ägaren påstod att han aldrig ägt bilen och att han inte lämnat in någon ansökan om registrering. och länsrätten hänvisade den klagande till en civilrättslig prövning. Kammarrätten beviljade inte prövningstillstånd. Regeringsrätten tyckte att verket och underrätterna gjort fel. Efter att ha konstaterat att registreringen i bilregistret hade ekonomiska konsekvenser för den registrerade sade domstolen: Det är uppenbart att det i normalfallet inte kan åligga att i anledning av en anmälan om ägarbyte företa en fullständig utredning och därmed förvissa sig om att den som ny ägare angivna personen verkligen är ägare till fordonet. Det står likaså klart att det inte ankommer på att slutligt avgöra frågor om vem som civilrättsligt är rätt ägare till ett fordon. Skulle emellertid den som ny ägare i en anmälan om ägarbyte upptagna personen framföra omständigheter, som är ägnade att starkt ifrågasätta om han över huvud har något med det aktuella fordonet att skaffa, kan det inte godtas att registreringsmyndigheten utan vidare skulle kunna negligera invändningarna och enbart basera sitt beslut på en ytligt sett korrekt anmälan. Möjligheten att överklaga ett registreringsbeslut skulle då bli helt illusorisk. I beaktande av vad som ovan anförts om de ekonomiska konsekvenserna av ett beslut att registrera en person som ägare av ett fordon måste ett sådant beslut om riktigheten av uppgiften i en anmälan om ägarbyte bestrids på sätt som här skett baseras på något mera än blott existensen av en anmälan. Om domstolens synsätt tillämpas på uppbördshjälpen till trossamfund leder det till att de som av ett registrerat trossamfund inrapporterats som betalningsskyldiga medlemmar men som bestrider medlemskap eller betalningsskyldighet inte kan avvisas med hänvisning till att medlemskap och betalningsskyldighet skall prövas av allmän domstol. Enbart att ett registrerat trossamfund anmält någon såsom betalningsskyldig kan inte utan vidare ligga till grund för skattemyndighetens beslut. Denna lösning berövar däremot det registrerade trossamfundet den uppbördshjälp som det fått rätt till om den enskilde oriktigt bestrider betalningsskyldighet intill dess det registrerade trossamfundet fått rätt att driva in avgiften. I sådana situationer står det dock det registrerade trossamfundet fritt att stämma in medlemmen vid domstol. Lösningen innebär att det registrerade trossamfundet hänvisas till samma indrivningsmekanismer vid tvist som gäller för alla andra privata rättssubjekt (inklusive ideella föreningar). Avgiftslagen säger också att om det registrerade trossamfundets stadgar innehåller regler om skyldighet för medlemmarna att betala avgift till trossamfundet i den ordning som gäller för skatter och avgifter enligt skattebetalningslagen, medlemmarna skall anses ha lämnat sådant samtycke (8 §). Faktiskt samtycke krävs alltså, även om samtycket kan ta sig två olika former: det kan avges i särskild ordning eller genom att en person träder in som medlem i ett registrerat trossamfund vars stadgar innehåller de bestämmelser som föreskrivs i lagen. 5 Inga regler om medlemskap i lagen Lagen om trossamfund innehåller inga regler om medlemskap. Därför skall samma principer som för ideella föreningar gälla för registrerade trossamfund. har samma frihet att utforma sina medlemsregler som ideella föreningar inom de gränser som vår rättsordning ställer upp. Medlemskap i en förening kräver samtycke från den enskildes sida eftersom medlemskapet bygger på avtal. Alternativet i avgiftslagen med samtycke över stadgarna innebär inte att ett registrerat trossamfund kan kringgå kravet att samtycke lämnas. kan inte själva, utan de enskildas samtycke, avgöra vem som är medlem. De privaträttsliga avgifterna till de registrerade trossamfunden behandlas i uppbördshänseende som skatt och drivs in av kronofogdemyndigheten. Det är inte möjligt att inom ramen för skattekontosystemet skilja ut det debiteringsunderlag som utgör grunden för uppbörden för de registrerade trossamfundens räkning. () har diskuterat möjliga modeller för att hantera klagomål från enskilda (SOU 1997:46, s. 98 f). Först och främst ansåg RSV att skattemyndigheten eller RSV vid misstanke om fel först bör kontrollera att den aktuella personen verkligen finns med bland de uppgifter som det registrerade trossamfundet lämnat. Om personen inte finns med eller myndigheterna har begått andra fel måste dessa fel rättas till. Om uppgifterna i skatteregistret stämmer överens med de uppgifter som det registrerade trossamfundet lämnat finns flera alternativ till hantering. Uppgift om personen finns med på filen från det registrerade trossamfundet. accepterar den enskildes påstående och tar bort uppgiften ur registret. Detta alternativ är rättssäkert för den enskilde. Om en medlem oriktigt bestrider sin betalningsskyldighet står det naturligtvis det registrerade trossamfundet fritt att stämma medlemmen. befattar sig överhuvudtaget inte med frågor som rör avgift till registrerat trossamfund. Den enskilde hänvisas till det registrerade trossamfundet eller till allmän domstol. Endast det registrerade samfundets rättelse eller domstols dom godtas som grund för ändring i skatteregistret. Detta alternativ är dock tveksamt från rättssäkerhetssynpunkt, särskilt med tanke på att avgiften behandlas som skatt och därmed kan lämnas för indrivning till kronofogdemyndigheten. Denna lösning skulle innebära att den enskilde, dvs. vem som helst, inte endast medlemmarna i ett registrerat trossamfund, berövas det skydd som normalt erbjuds genom att den som vill göra gällande ett betalningskrav har att styrka kravet och sedan föra talan vid domstol vid tvist. Att problemet är reellt framgår av flera rapporter i pressen, se t.ex. Tidningen och Katolskt magasin nr 2 2002, nr 7 2002 och nr 9 2002. begär utredning om medlemskap från det registrerade trossamfundet eller ett skriftligt medgivande från den enskilde daterat året före det inkomstår oenigheten gäller. Om det registrerade trossamfundet kan visa upp handlingen godtar skattemyndigheten detta och ändrar inte i registret utan hänvisar den enskilde till det registrerade trossamfundet. Om bevis/medgivande inte kan visas upp tar skattemyndigheten bort uppgifterna om personens avgiftsskyldighet. I detta alternativ blandar sig skattemyndigheten i förhållandet mellan det registrerade trossamfundet och den enskilde men beaktar bara den ena partens uppgifter. begär från det registrerade trossamfundet utredning om medlemskap eller ett skriftligt medgivande från den enskilde daterat året före det inkomstår oenigheten gäller. Om det registrerade trossamfundet kan visa upp handlingen ger skattemyndigheten den enskilde möjlighet att visa upp ett bevis om att betalningsskyldighet till det registrerade trossamfundet inte fanns . Om den enskilde kan visa upp denna handling godtar skattemyndigheten den enskildes uppgifter. Detta alternativ stämmer i princip överens med den tidigare hanteringen av frågor om tillhörighet till . Alternativet förutsätter att och de registrerade trossamfund som har erforderliga stadgebestämmelser vid utträde ur respektive förening, och övriga registrerade trossamfund när någon återkallar sitt medgivande, utfärdar bevis om att den enskilde är betalningsskyldig. 7 Det minst rättssäkra alternativet tillämpas Frågan om vad som händer när någon bestrider ett betalningsanspråk från ett registrerat trossamfund med statlig uppbördshjälp har inte reglerats. Med tanke på att den statliga uppbörden är en ingripande åtgärd ur den enskildes synpunkt och att det måste vara lätt för de registrerade trossamfunden att styrka medlemskap eller att samtycke annars lämnats, kan det inte råda någon tvekan om att endast alternativ 1 kan accepteras. Det finns inga skäl till varför det skulle underlättas för registrerade trossamfund att med statlig hjälp ta in avgifter från personer som inte är medlemmar eller som inte har samtyckt. Det blir resultatet om bördan av att visa att medlemskap inte föreligger eller att samtycke inte har givits läggs på den enskilde, som ju kan vara vem som helst vars personnummer de registrerade trossamfunden kan ha kommit över, även personer som helt saknar anknytning till de registrerade trossamfunden men som av misstag eller i bedrägligt syfte har rapporterats in som medlem eller som att ha samtyckt. Ändå är det för den enskilde det minst rättssäkra alternativet som skattemyndigheterna tillämpar. 8 Behov av åtgärder Det är tydligt att den praxis som råder vid skattemyndigheterna dels inte står i samklang med vad som normalt gäller för tvistiga privaträttsliga fordringar, dels innebär ett svagt rättsskydd för medborgaren i allmänhet i förhållande till vissa andra privata rättssubjekt, oavsett huruvida den enskilde alls är medlem eller annars har anknytning till ett eller flera registrerade trossamfund. Den praktiska effekten av rådande förhållanden är att om ett registrerat trossamfunds anspråk på avgifter från en enskild är tvistigt (t.ex. därför att det föreligger olika uppfattningar mellan det registrerade trossamfundet och den enskilde huruvida den enskilde alls är medlem i det registrerade trossamfundet) avgörs tvisten summariskt utan prövning! till förmån för det registrerade trossamfundet. En sådan ordning kan, utan stöd i lag, strida mot regeringsformens bestämmelser. Frågan om huruvida en viss person är eller inte är medlem i en privat förening (såsom ett registrerat trossamfund) skall avgöras av domstol (inte förvaltningsmyndighet), eftersom rättstvist mellan enskilda inte får avgöras av annan myndighet än domstol utan stöd av lag (RF 11:3). Det finns ingen lag som förbehåller prövningen av medlemskap i registrerat trossamfund annan myndighet än domstol. Det är inte tillräckligt att den som felaktigt anslutits som medlem kan gå ur föreningen. Den enskilde kanske inte ens känner till det registrerade trossamfundets anspråk förrän uppbörden skett (och den enskilde ser på sitt skattebesked vad som har hänt). Ett utträde har bara verkan för framtiden. Den enskilde skulle därför kunna bli tvungen att betala avgifter till ett registrerat trossamfund under trots att han eller hon aldrig samtyckt till medlemskapet eller betalningsskyldigheten. Uppbörden av avgifter från medlemmar skulle med en ändring i detta avseende visserligen göra det svårare för registrerade trossamfund som fått uppbördshjälp att driva in avgifterna, men de skulle inte komma i någon sämre situation än andra privata föreningar. Å andra sidan skulle den enskildes rättsställning stärkas och i förhållande till de registrerade trossamfunden med uppbördshjälp vara densamma som i förhållande till registrerade trossamfund utan uppbördshjälp och övriga privata föreningar. De registrerade trossamfunden saknar naturligtvis helt legitimt och skyddsvärt intresse av att kunna uppbära avgifter från dem som inte är medlemmar. Enligt RSV skulle skatteförvaltningen helst inte vilja hantera frågor om avgift till registrerade trossamfund eftersom avgiften är av just privaträttslig natur. Frågor om medlemskap i en förening bör enligt RSV inte hanteras i en skatteprocess utan handläggas av allmän domstol. (Se SOU 1997:46, s. 98 f.) Mot bakgrund av det ovan sagda framstår det som klart att det finns ett akut behov av att förbättra skyddet för enskilda mot obefogade krav från registrerade trossamfund. Detta görs lämpligast genom att avgiftslagen ändras så att skattemyndigheterna skall ta den enskildes uppgifter om avgiftsskyldighet för goda och hänvisa det registrerade trossamfundet till den vanliga rättsliga processen för att få den enskildes betalningsskyldighet fastställd. På bör avgiftslagen utvärderas med sikte på att jämställa religiösa föreningar med andra föreningar som verkar inom det svenska samhället också vad gäller finansieringsvägar, dvs. att den statliga uppbördshjälpen upphör. I betänkande 2002/03:20 kan man läsa att sju registrerade trossamfund har beviljats hjälp med att ta in avgifter via skattebetalningssystemet . Av dessa samfund använder sig endast av samtycke via stadgarna. Denna form av samtycke innebär att medlemmarnas skyldighet att betala avgift via skattebetalningssystemet är inskriven i föreningens stadgar. De övriga sex samfunden hämtar in skriftligt samtycke till avgiftsbetalningen från sina medlemmar. Om en person meddelar skattemyndigheten att han eller hon inte anser sig vara avgiftsskyldig, trots att personen i fråga finns med i den datafil med uppgifter om avgiftsskyldiga som respektive samfund lämnar in till RSV, uppmanas personen att kontakta samfundet för eventuell rättelse. bedömer att personen inte är avgiftsskyldig skickar samfundet därefter en rättelsefil till RSV som ser till att uppgiften om avgiftsskyldighet tas bort. Såväl RSV som skattemyndigheterna har tagit emot samtal och brev från personer som anser att de inte är skyldiga att betala avgift och att de inte lämnat samtycke till att betala avgift via skattebetalningssystemet. Klagomålen har nästan uteslutande gällt avgiften till . RSV hänvisar i detta sammanhang till sitt yttrande av över samfundets ansökan om avgiftshjälp, i vilket verket särskilt framhöll att den information som samfundet dittills hade gett medlemmarna inte var tillräcklig och att samfundet borde åläggas att informera på ett sådant sätt att medlemmarna var helt införstådda med avgiftsskyldigheten och grunderna för den (stadgar och lagstiftning) samt vad det innebär att avgift tas in via skattebetalningssystemet. I yttrandet anförde RSV vidare att regeringen bör följa upp och bedöma om samfundet gett tillräcklig information. De klagande hänvisas, ofta muntligen, till samfundet för eventuell rättelse. Därför finns det inte någon uppgift om antalet kontakter som tagits med RSV och skattemyndigheterna. Antalet rättelser från uppgick per till 3 874 för och till 5 310 för . Antalet rättelser från övriga registrerade trossamfund är enligt RSV försumbart. I åtminstone ett fall har beräkningen av en persons skatt (preliminär skatt inklusive avgift till registrerat trossamfund) överklagats till länsrätten, som avslagit begäran om ändring (Länsrättens i dom i mål nr 2736-01). Kammarrätten har beviljat prövningstillstånd. Ytterligare en länsrättsdom har rört en begäran om rättelse av personuppgift i beskattningsdatabasen. Även i detta fall har länsrätten avslagit begäran om ändring (Länsrättens i dom i mål nr 12884-02). Kammarrätten har sedermera beviljat prövningstillstånd också i det här ärendet. betonade vikten av att de medlemsförteckningar och övriga uppgifter som ligger till grund för den statliga hjälpen vid betalning av avgift till trossamfund håller en genomgående hög kvalitet. För att detta skall kunna uppnås krävs, enligt utskottets mening, att medlemmarna informeras av det registrerade trossamfundet på ett sådant sätt att de är helt införstådda med avgiftsskyldigheten och grunderna för denna samt vad det innebär att avgift tas in via skattebetalningssystemet. KU undvek däremot att beröra de egentliga problemen. Utskottet berörde inte alls det fallet att personer som inte är medlemmar i registrerade trossamfund ändå rapporteras som betalningsskyldiga, utan att den enskildes samtycke har inhämtats. Utskottet berörde inte heller det fallet att de registrerade trossamfunden helt enkelt felaktigt informerar personer om att de är betalningsskyldiga. Det registrerade trossamfundet har exempelvis lämnat information om att uppbördshjälpen till det registrerade trossamfundet stödjer sig på en särskild överenskommelse mellan stiftet och regeringen. Regeringen förnekar att någon sådan överenskommelse skulle ha träffats. Den katolske biskopen har också offentligt påstått att regeringen har slagit fast att alla av den katolska tron automatiskt är medlemmar i trossamfundet . Den felaktiga informationen är särskilt upprörande när den skickas till personer som kanske behärskar svenska dåligt, eller är gamla, står i beroendeförhållanden eller annars har särskilda svårigheter att avgöra om informationen är vederhäftig. KU utgick från att samfunden själva skulle rätta till de misstag som begåtts. Vidare förutsatte utskottet att regeringen, som bestämmer om staten skall biträda trossamfund med uppbörd av avgifter, följer upp och bedömer om tillräckliga åtgärder har vidtagits i nu aktuellt avseende. Utskottet föreslog inga åtgärder som skulle säkerställa att de registrerade trossamfunden gör rätt för sig eller som skulle skydda medborgarna mot obefogade betalningsanspråk. Enligt RSV har som ensamt har låtit bli att inhämta de enskildas samtycke per till RSV lämnat in rättelser avseende hela 11 389 personer som under 20012003 felaktigt påförts kyrkoavgift till det registrerade trossamfundet . RSV förväntar sig ytterligare rättelser . anser, som framgår av ovanstående, att det finns ett akut behov av att förbättra rättsskyddet för den enskilde mot registrerade trossamfund som får hjälp av staten med beräkning, debitering och redovisning av avgifter och med att ta in avgifterna. Detta bör tillkännage för regeringen. Vidare vill vi peka på det långsiktiga behovet av att utvärdera avgiftslagen och att jämställa religiösa föreningar med andra privata föreningar också vad gäller sättet att finansiera verksamheten. Även detta bör tillkännages för regeringen.