mot · GR02N4 · 2003-10-15 00:00:00 — med anledning av skr. 2003/04:8 Regeringens redogörelse för regelförenklingsarbetet med särskild inriktning på små företag 1 Förslag till riksdagsbeslut begär att regeringen lägger fram skarpa förslag till regelförenklingar på de områden som anges i motionens avsnitt 4.1. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att arbetet med regelförenkling skall ha som mål att företagens administrativa börda skall minska med minst en fjärdedel . tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att arbetet med regelförenkling skall ha som delmål att företagens administrativa börda skall minska med minst en tiondel under innevarande mandatperiod. begär att regeringen lägger fram förslag om ett system för att kvantitativt mäta företagens administrativa börda. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av bättre uppföljning av kraven på problem- och konsekvensbeskrivningar. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om principerna för regelförenklingsarbetet. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att stärka Simplex. 2 Regelförenklingsarbete utan entusiasm I den engelska komediserien formulerar , Cabinet Secretary, The of Inverse Relevance: The less you intend doing about something, the more you have to keep talking about it. Denna beskrivning sammanfattar väl regeringens regelförenklingsarbete. Trots mycket tal har lite hänt. I årets regeringsskrivelse framhålls att handlingsplaner, handlingsprogram och åtgärdsplaner för att minska företagens administrativa börda ska tas fram, och att ett kvantitativt mål för regelförenklingsarbetet ska sättas upp. Regeringen beskriver hur seminarier genomförts med generaldirektörer och tjänstemän från ett stort antal myndigheter, hur nya möten planeras och vilka planer för regelförenkling som planeras. Regeringens s.k. handlingsplan tycks bestå i att arbetet med regelförenkling ska fortgå med oförminskad kraft och ha hög prioritet. När det kommer till beskrivningen av hur företagens administrativa börda har minskat finns mindre att berätta. Trots att regelförenklingsarbetet pågått finns få exempel på att regelverket faktiskt blivit mindre krångligt. Bland det som regeringen framhåller i årets skrivelse är att tagit bort en halv procent av det totala antalet paragrafer i sina föreskrifter, att uppbörd av stämpelskatt förenklats och att tagit bort tillståndsplikten för vissa operatörer och innehavare av olika radioanläggningar. Detta kan knappast beskrivas som några avgörande reformer. 2.1 Allvarliga brister ... Vi menar att det finns betydande brister i det sätt som regelförenklingarbetet bedrivits på. Grundorsaken till detta är att regeringen bedriver regelförenklingsarbetet motvilligt och utan entusiasm. Regeringen skriver att arbetet till stor del handlar om perspektiv- och attitydförändringar såväl vid framtagandet av nya regler som vid omprövningen av de befintliga regelverken. Det största hindret för en sådan förändring är regeringens perspektiv och attityd. Regelförenklingsarbetet drivs på premissen att regler ska förenklas endast om detta är möjligt utan att förändra regelns funktion. I många fall är detta svårt. Regler införs i allmänhet inte utan orsak, utan för att främja något syfte. Varje regel har dock också negativa konsekvenser, t.ex. att den administrativa bördan för företagen blir tyngre. Därför måste nyttan av varje regel vägas mot kostnaden för att införa den, eller för att låta bli att avskaffa den. Utan denna grundläggande insikt kan regelförenklingsarbetet inte leda till annat än marginella förändringar utan avgörande betydelse för företagen. Så länge regeringen inte vågar avskaffa även regler som fyller ett positivt syfte, men där nyttan inte är tillräcklig för att motivera kostnaden för regelefterlevnad, så kommer inte arbetet att kunna bedrivas med kraft. Två relaterade problem är att regeringen alltför ensidigt fokuserar på företagens administrativa börda. Det är förvisso av central betydelse att lätta på denna börda, men den stora mängden lagar och regler är ett problem i sig. Eftersom det regelverk som en företagare måste behärska är så omfattande finns det stor risk att misstag begås trots gott uppsåt. Detta leder till rättsosäkerhet. Regeringens ovilja att på allvar gripa sig an regelförenklingsarbetet yttrar sig också i att behovet av kvantitativa mål och bättre mätmetoder tas som intäkt för att inte genomföra verkliga reformer. Vi är överens med regeringen om att det finns skäl att sätta upp kvantitativa mål för regelförenklingsarbetet det var vi som föreslog detta i en motion till liksom att utarbeta bättre mätmetoder. Regelförenklingsarbetet får dock inte stå still i väntan på bättre mätmetoder eller grundligare analyser. För att fritt citera det gamla svenska arméreglementet : Obeslutsamhet och uraktlåtenhet att handla ligger en regering mera till last än misstag i fråga om val av medel. Den främsta bristen i regeringens arbete ligger måhända inte i bristen på mål med visst fog kan man hävda att regeringen lider av en svårartad målsjuka utan i bristen på uppföljning. Det finns krav i flera förordningar verksförordningen (1995:1322), Simplexförordningen (1998:1820) och kommittéförordningen (1998:1474) på att problem- och konsekvensanalyser ska belysa effekterna av nya regler. Trots detta är redovisningen av konsekvenserna för företagen oftast bristfällig. När det gäller de konkreta regelförenklingar som regeringen beskriver vi förutsätter att man valt det man menar är de viktigaste exemplen så är de inte överdrivet imponerande. Regeringens exempel är: Livsmedelsförordningen har ändrats så att kan utöva tillsyn över både lokal och varuförsändelse. Antalet myndighetskontakter minskar därmed för företagaren. Detta bör klassificeras mer som en effektivisering mellan kommun och stat. Företagarens vinst framstår som ytterst marginell. Stöd för utrotningshotade husdjursraser handläggs numera av istället för av länsstyrelserna. Återigen möjligen en effektivisering i myndighetsvärlden. Företagarens pappersbörda är oförändrad. Unga jordbrukares startstöd utbetalas numera i en summa istället för i en startpremie och en räntesubvention . Hur detta minskar jordbrukarens pappersbörda framgår över huvud taget inte. Insatsordningen för överklaganden enligt har ändrats. ska sådana överklaganden prövas av förvaltningsdomstol istället för av regeringen. Detta antas minska pappersarbetet. Stämpelskatteförordningen ändras så att betalning av stämpelskatten nu kan ske via autogiro och mot fakturan istället för mot postförskott. Den administrativa vinsten för företagarna som utvinns med detta förslag torde vara helt försumbar. Stämpelskatt betalas dessutom till övervägande del av privatpersoner som köper fastighet. Trots att regeringen i skrivelsen säger sig redovisa genomförda regelförenklingar är de två sista punkterna i regeringens lista utredningsinitiativ och ej genomförda förslag. Den s.k. ska till 20042005 lämna betänkande för hur handläggningstider i miljöprövning kan kortas. I utredningsarbetet ska miljöprövningarnas betydelse för små och medelstora företag också prövas. arbetstids- och semesterregler har överlämnat sitt slutbetänkande (SOU 2003:54). Förslaget håller på att remissbehandlas. När proposition ska läggas är ännu okänt. 2.2 ... som regeringen inte gör något åt Det är särskilt anmärkningsvärt att regelförenklingsarbetet inte bedrivits med större kraft mot bakgrund av att beslutade att regeringen måste intensifiera regelförenklingsarbetet . En mätmetod skulle tas fram att använda . Regeringen bör, skrevs det i beslutet, presentera ett handlingsprogram som inriktas på de befintliga regelverken och som omfattar åtgärder hos såväl departement som myndigheter. Regeringen skulle vidare göra en översyn av regelverket vid företagsstart i syfte att åstadkomma en minskning av handläggningstiden för dessa ärenden. På en punkt vill vi ge regeringen ett erkännande. Regeringen har, i enlighet med vad begärt, lämnat in en anmälan till för en genomgång av regelreformeringsarbetet i . Detta borde ha skett tidigare, men det är bra att det nu skett. Det är anmärkningsvärt att regeringen, bortsett från detta, inte klart redogör för hur riksdagsbeslutet hanterats. Dessutom konstaterar vi att det regeringen enligt skrivelsen planerar att genomföra är sådant som redan borde ha genomförts som en följd av beslut. Det finns inget i regeringens skrivelse som tyder på att regelförenklingsarbetet kommer att bedrivas med större kraft framöver. Enligt skrivelsen tillkommer en rad nya åtgärder. Dessa är i själva verket två till antalet, dels att myndigheter och departement ska upprätta åtgärdsplaner, dels att ett kvantitativt mått ska tas fram för att mäta regelbördan. Det senare är ju för övrigt ett beslut fattat av . Att ett kvantitativt mått ska tas fram är bra, men det borde självfallet ha skett . Att så inte skett är ett uttryck för regeringens bristande respekt för folkets valda ombud i riksdag. Det planerade uppdraget till departement och berörda myndigheter att upprätta åtgärdsplaner riskerar att bli ett slag i luften, eftersom det är oklart vad åtgärdsplanerna ska innehålla och vad de ska syfta till. Regeringen skriver att för att stimulera arbetet med åtgärdsplaner ska genomföra seminarier. Resultatet av seminarierna och åtgärdsplanerna ska redovisas för . Eftersom det inte finns något kvantitativt mål för arbetet på departements- och myndighetsnivå innebär detta att departement och myndigheter själva sätter nivån för det arbete de vill göra. Kan man bara redovisa något litet så har man fullgjort sitt uppdrag. Den enda instruktionen är att man ska redovisa åtgärdsplanen för 2004. Detta höjer inte dagens snigelfart till acceptabel nivå. Vem som bär ansvaret för sammanställande av åtgärdsplanerna nämns inte heller. 3 Verkligheten för småföretagare som regeringens regelförenklingsarbete knappast rör sig framåt, får svenska företag fortsatt bära bördan av mängden lagar och regler. Det leder till att goda idéer aldrig omsätts i praktisk handling i nya företag. Det leder till färre jobb och till lägre tillväxt. 3.1 Lagar och regler är en tung börda Enligt en kartläggning gjord av Statskontoret 1999 finns det i 75 myndigheter som samlar in uppgifter från företag. Uppgifterna lämnas på 1 150 olika blankettyper. Antalet blanketter som skickades in 1998 var 73 miljoner. (Businesses views on red tape, 2001) räknar med att kostnaden i för att administrera lagar och regler är nästan per företag. En oproportionerlig del av kostnaden faller på små företag. Kostnaden är per anställd för företag med 119 anställda, medan den för större företag är och anställd. För samhället kan hela kostnaden uppskattas till . Förmodligen är kostnaden än större, eftersom den mätbara kostnaden endast är kostnaden för existerande företag för att följa lagar och regler. Till detta kommer kostnaden för att många företag aldrig blir till. Enligt för regelgranskning (NNR) efterlevs regeringens uppdrag på regelförenklingsområdet till väldigt liten del bland myndigheterna. Enligt NNR:s s.k. regelindikator utreds bara hälften av förslag till nya företagsregler ur ett företagarperspektiv. I av fallen redovisas kostnaderna för företagen och i av ändringsförslagen redovisas över huvud taget vilken kategori av företag det gäller eller hur många företag det är som berörs. Det är anmärkningsvärt att sådan förödande statistik inte uppfattas som ett problem och tas upp för behandling i en regeringsskrivelse till som handlar just om regelförenklingar. Det måste uppfattas som att regeringen vill dölja de uppenbara brister som finns i regelförenklingsarbetet. 3.2 Företagandet är svagt Vi vet också att utvecklingen av företagandet är svag. Regeringen hävdar visserligen i budgetpropositionen att antalet nystartade företag varit stabilt . Det är fel. Regeringen bygger sina slutsatser på statistik som inte är jämförbar över tiden beroende på att kriterierna på vad som betecknas som nyföretagande ändrats. Dessutom bortses, i den statistik regeringen lutar sig mot, från nya företag som startas inom jord, skog och fiske, som är en av största småföretagsgrupper. I själva verket har det skett en kraftig nedgång av nyföretagandet . Registreringsstatistiken från , som redovisas i diagrammet nedan, visar att det totala nyföretagandet fallit med en fjärdedel . Siffrorna pekar på en fortsatt fallande trend. Diagram 1 Utvecklingen av nyföretagandet. I diagrammet redovisas både utvecklingen för egen firma, handelsbolag och kommanditbolag samt för aktiebolag. Källa: PRV Bolag/. Det är allvarligt, dels eftersom små och medelstora företag i de flesta länder utgör en viktig del av ekonomin, dels eftersom det är bland de företag som är små som framtidens storföretag finns. Självfallet är inte regelbördan den enda, eller kanske ens den viktigaste, förklaringen till den svaga utvecklingen av företagandet. Den hårda beskattningen av företagare är än viktigare. Regeringens bristande insatser på regelförenklingsområdet är dock ett skäl till att i den största internationella analys av företagsklimat som genomförts, Global Entrepreneurship Monitor 2002, får en bottenplacering, 31:a plats bland de 37 länder som ingår i studien. 4 Regelförenkling nu! Regelförenklingsarbetet behöver färre handlingsplaner och mer handling. För att arbetet ska kunna drivas med kraft krävs dock även att konkreta mål sätts upp och att dessa mål följs upp, att kvantitativa mått för regelförenklingsarbetet skapas och att principer och fokus för regelförenklingsarbetet blir tydligare. Arbetet med regelförenklingsfrågorna måste också ges en starkare ställning inom genom att Simplex lyfts upp till Statsrådsberedningen, ges en starkare ställning och ökade resurser. 4.1 Handling, inte handlingsplaner Regelförenklingsarbetet får inte stå still i väntan på bättre mätmetoder eller grundligare analyser. Flera av Småföretagsdelegationens förslag bör utan längre utredningar kunna genomföras. Några exempel på detta är principen att det ska räcka för företag att göra anmälan till en myndighet då en och samma händelse föranleder anmälningsplikt till flera myndigheter och kravet att myndigheter ska lämna bindande löften om hur det ska ta att avgöra ett ärende. bör också avskaffas. Andra förenklingar kräver visst utredningsarbete, men bör ändå vara förhållandevis okomplicerade. Det gäller bl.a. att ersätta de statistiska totalundersökningar som görs på många områden, t.ex. avseende sjukskrivningar och hälsoläge. Dessa innebär en betydande administrativ börda för företagen och bör ofta utan kvalitetsförlust kunna ersättas med urvalsundersökningar. Även i övrigt kan kraven på företagens uppgiftslämnande minska. Andra exempel på viktiga regelförenklingar är att införa enhetliga beräkningsunderlag för ersättningar i de allmänna försäkringarna och att förenkla semesterlagen. Regler som försvårar för välfärdsentreprenörer inom t.ex. skola, vård och omsorg måste ses över. Detaljerna kring verksamheten är ofta omfattande och tämligen stelbenta. Vårdentreprenörer vittnar om svårigheterna att arbeta långsiktigt och de stora risker som är förbundna med att försöka driva företag inom välfärdssektorn. Förbättrade förutsättningar för att driva företag inom denna sektor är en viktig del i arbetet för att antalet kvinnor som driver företag ska öka. Två lagområden som är i särskilt behov av översyn är och . måste få tilläggsdirektiv som dels innebär att man särskilt granskar hur lagstiftningen bör förändras så att respekten för äganderätten säkras, dels betonar att en avvägning ska göras mellan kostnader och miljövinster vid tillämpning av . bör ses över och göras mindre otymplig. En viktig åtgärd är att ge fastighetsägare initiativrätt i planfrågor. Vidare bör överklagandeprocessen stramas upp. kan ett förhållandevis enkelt plan- eller bygglovsärende ta av överklaganden. Detta leder till ökade kostnader, dels genom att det kostar pengar att hantera överklaganden, dels genom att ett byggnadsprojekt fördröjs. För att snabba på denna process kan sakägarkretsen minskas och möjligheterna att överklaga enskilda bygglov sedan väl en detaljplan antagits minskas. Även detaljplanernas utformning kan göras mindre restriktiv på så vis att möjligheterna att i planen reglera vilken typ av verksamhet som får bedrivas i en viss fastighet minskas. Möjligheten att reglera var livsmedelshandel får bedrivas bör t.ex. avskaffas. Detta är inte minst viktigt för att öka konkurrensen inom livsmedelssektorn för att därigenom kunna få sänkta konsumentpriser på livsmedel. Förutom lagar som ökar den administrativa bördan för företagen finns lagar och regler som förbjuder eller starkt begränsar viss verksamhet, utan några rimliga skäl. Exempel på detta är de stelbenta reglerna för gårdsslakterier och gårdsförsäljning. De kan hindra småskalig verksamhet som kan ha stor betydelse på landsbygden. Sådan verksamhet kan också vara ett viktigt inslag för att utveckla turismen. Detsamma gäller flexiblare regler om strandskydd i de glesare befolkade delarna av vårt land. Regeringen har också infört nya lagar som ökar krånglet för företagen. Det gäller t.ex. kravet på att företag med fler än tio anställda ska redovisa sjukfrånvaron i årsredovisningen (prop. 2002/03:6). Förvisso är det viktigt att minska ohälsan, men dels är det principiellt tvivelaktigt att belamra årsredovisningarna med information som inte har med företagets resultat och ekonomiska ställning att göra, dels är det osäkert om denna åtgärd har någon effekt på ohälsan, dels innebär den ökade administrativa kostnader för företagen. Företagare lever i många fall i ett rättsosäkert förhållande till myndigheter. Miljösanktionsavgifter enligt är ett exempel på detta. kan också myndigheternas handläggningstider ställa till stora problem för enskilda företagare. Det kan gälla t ex förvärvsprövning eller kommuners, länsstyrelsers eller regeringens handläggning av plan- och byggärenden. Även i övrigt måste rättssäkerheten för företagare stärkas. Inte minst gäller detta på skatteområdet. Två viktiga åtgärder vore att införa krav på att myndigheter handlägger ärenden samt att skapa praktiska möjligheter för företagare att få skadestånd när myndigheters försumlighet orsakat ekonomisk skada. Detta är viktigt dels för att det skulle förbättra företagarnas rättstrygghet, dels för att det skulle fungera som en drivkraft i myndigheternas regelförenklingsarbete. Enklare regler går snabbare att handlägga, och minskar risken för misstag. 4.2 Konkreta mål, kvantitativa mått och uppföljning Vi har länge krävt att kvantitativa mål för regelförenklingsarbetet slås fast. Vi anser att företagens administrativa börda ska minska med en fjärdedel . Både och har , liksom tidigare , satt upp denna procentsats som mål. Ett delmål ska vara att regelbördan minskar under innevarande mandatperiod. Målen bör gälla samtliga företags administrativa börda. Förvisso drabbas små företag hårdare av krångliga lagar och regler, vilket också innebär att de har mest nytta av regelförenklingsarbetet, men det finns ingen anledning att formulera målen utifrån hur vissa kategorier av företag påverkas. För att konkreta mål ska vara meningsfulla måste det finnas meningsfulla kvantitativa mått. () har på regeringens uppdrag presenterat ett förslag till en operativ definition av företagens administrativa börda, såsom varande företagets kostnader för att upprätta, lagra och till myndigheter överföra tvingande information, liksom en metod att mäta denna administrativa börda. ITPS föreslår en modell där den administrativa bördan för varje enskild regel eller lagstiftningsområde genom en kombination av empiriska studier av företag, skrivbordsstudier, studier i laboratoriemiljö och expertintervjuer. Vår bedömning är att en sådan ansats dels skulle ge en god möjlighet för att beskriva kostnaden för lagar och regler, dels vara en grund för utvärdering av arbetet med att reducera den administrativa bördan för företagen. Dessutom skulle det vara viktigt vid utvärdering av hur nya lagförslag och regler påverkar företagen. Det är inte bara den administrativa bördan som är ett problem. Den totala regelmängden är ett problem i sig. Därför bör målet vara att även minska den totala regelmassan. Dessa mål bör formuleras på departements- och myndighetsnivå. Som framförts ovan är redovisningen av konsekvenserna för företagen oftast bristfällig, trots den lagstiftning som finns i verksförordningen (1995:1322), Simplexförordningen (1998:1820) och kommittéförordningen (1998:1474). Mot denna bakgrund bör reglerna för hur statliga utredningar och myndigheter genomför problem- och konsekvensbeskrivningar stramas upp. Ökade kostnader för företag liksom effekter på konkurrenssituationen ska ingå i sådana beskrivningar. Simplex ska få möjlighet att stoppa lagförslag som inte innefattar ordentliga sådana beskrivningar. 4.3 Principer för regelförenklingsarbetet Så länge regelförenklingsarbetet bedrivs med utgångspunkten att förenklingar endast kan ske så länge funktionen av lagar och regler inte påverkas kommer resultatet att vara marginellt. Skälet till att det finns många lagar och regler är inte att dessa införts för nöjes skull, utan att en avvägning sällan görs mellan kostnader för och nytta av nya lagar och regler. Utgångspunkten för lagstiftningsarbetet är alltför ofta att varje problem kan lösas genom en ny lag. Så är det inte. Hur vällovligt syftet med en ny lag än är, så medför den också kostnader. Om dessa kostnader överstiger nyttan bör lagen avskaffas. Detta perspektiv måste genomsyra regelförenklingsarbetet. Varje lag och regel medför kostnader genom att öka företagens administrativa börda. En betydande kostnad består dock i själva mängden av paragrafer som en företagare måste ta hänsyn till. Det innebär ökad rättsosäkerhet eftersom risken att trots goda avsikter göra fel ökar. Regelförenklingsarbetet bör därför i ökad utsträckning inriktas på att avskaffa lagar och regler, snarare än på att förändra dem. Bevisbördan för att en viss regel som påverkar företagens verksamhet behövs måste alltid vara statens. Lagstiftaren ska i detta avseende endast skapa de regler som behövs för att vår samhällsekonomi ska fungera väl, och på ett socialt och ekologiskt hållbart sätt. Reglerna ska alltid vara utformade så att de åsamkar så lite skada som möjligt för dem som ska leva upp till dem. Syftet med uppgiftslämnande och regelbörda måste vara tydligt och rimligt. , anser inte att dagens regelmassa uppfyller de krav som vi ställer. Många krångliga regler och krav på uppgiftslämnande saknar tillräckligt starka skäl för att existera. Dessa måste avvecklas. Det är inte företagen som ska förklara varför en viss regel behöver försvinna utan staten som ska visa varför en viss regel inte ska avvecklas. Regeringen närmar sig regelförenklingsuppgiften från diame-tralt motsatt håll. För att ge kraft åt regelförenklingsarbetet måste frågan hanteras i Statsrådsberedningen. Simplex bör lyftas till denna nivå, ges ökade befogenheter och ökade resurser. Regeringen ska inte kunna lägga lagförslag som inte föregåtts av en ordentlig konsekvensanalys vad avser effekterna på företagare och företagande. Att lägga Simplex i Statsrådsberedningen vore också en välkommen markering av regelförenklingsfrågornas betydelse.