mot · GR02K9 · 2003-10-17 00:00:00 — med anledning av skr. 2003/04:13 Europeiska konventet om EU:s framtid 2 Förslag till riksdagsbeslut 2 4 Konventets uppdrag och arbetssätt 5 5 Unionens struktur 5 6 Konstitutionella problem 6 7 Grundläggande rättigheter 8 8 Den institutionella strukturen 9 13 De nationella parlamenten 12 14 Unionens rättsinstrument och beslutsprocedurer 12 15 Unionens finanser och ekonomisk-politiska samordning 13 16 Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa 15 17 Samarbete kring brott och straff 15 18 EU:s flyktingpolitik 17 19 Den gemensamma utrikes- och försvarspolitiken 17 2 Förslag till riksdagsbeslut tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att avvisa EU-symbolernas plats i det kommande fördraget. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att lyfta ut Euratomfördraget ur konstitutionsförslaget och baka in tillämpliga delar som har att göra med skydd av miljö, liv och hälsa i själva konstitutionstexten. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utvidgningen av området för beslut med kvalificerad majoritet, unionsrättens överordning, flexibilitetsklausulen och de s.k. passerellerna samt om behovet av lagrådsgranskning. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att EU ansluts till för mänskliga rättigheter och att stadgan för de grundläggande rättigheterna förblir en politisk deklaration. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om inflytande. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om sammanslagning mellan kommissionen och ministerrådets sekretariat. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om vald ordförande i . tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om dubbelhattning. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att skydda de små ländernas inflytande. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att förstärka och utveckla de mellanstatliga samverkansformerna och de nationella parlamentens roll. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om översyn av förändringar av rättsinstrument och beslutsprocedurer. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om lagstiftning i ministerrådet. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att säkerställa möjligheten att införliva EU-lagstiftningen genom kollektivavtal. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att beslut om skatter i EU skall tas med enhällighet. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att stabilitetsnormerna inte skall överordnas sysselsättningsmålen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om gränsöverskridande fackliga sympatiåtgärder. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om granskningen av Europol och Eurojust. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om rättslig grund vad gäller EU-åklagare. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om den europeiska arresteringsordern. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om enhällighet inom asyl- och invandringspolitiken. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om vetorätt inom utrikespolitiken. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att undvika utveckling mot en europeisk superstat. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att avvisa alla förslag som leder till att EU utvecklas till en militär allians. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att värna alliansfriheten. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om kollektivt försvar. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om EU:s snabbinsatsstyrka. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om ömsesidiga försvarsbeslut. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om jämställdhet som mål. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att öka representationen av kvinnor i EU:s institutioner. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om global, ekologiskt hållbar utveckling. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att förslaget till nytt fördrag ställs under prövning i en folkomröstning. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att undantag för att delta i skall skrivas in i fördraget. förespråkar internationell politisk samverkan. Samarbete och överenskommelser mellan stater om gemensamma och gränsöverskridande samhällsproblem som miljöförstöring, kapitalets internationellt samordnade angrepp på arbetsrätt och sociala rättigheter, människohandel, prostitution, narkotika och undergrävande av mänskliga rättigheter är en absolut nödvändighet. Denna samverkan kan och måste ske i former som respekterar och stärker demokratin i stället för att urholka den. Utvecklingen av EU rör sig i en mycket bestämd riktning. I samband med tillkomst doldes inte att motivet var att utveckla EU till en federal statsbildning. I skrevs också målen om ett gemensamt försvar och en gemensam valuta in, två områden som utgör grunden när man definierar en stat. Att EU måste kunna agera och konkurrera politiskt, ekonomiskt och militärt på världsarenan var ett budskap som framfördes av dåtidens ledande EU-företrädare. De jämförde sig gärna med och frammanade bilden av att målet var att bli lika stark och mäktig som jätten i väster. På toppmötet i syntes EU:s militära ambitioner tydligt och utvecklingen på detta område har gått oerhört snabbt. Det lär bara vara en tidsfråga innan EU självständigt visar de militära musklerna så som anstår en sammanslutning med superstatsambitioner. Den har haft få invändningar mot denna utveckling. I har kapitalets frihet i praktiken gjorts till överordnad princip och dess beslutsstrukturer innebär en inskränkning av demokratin. Mellanstatliga överenskommelser ersätts alltmer av överstatliga majoritetsbeslut och folkets möjlighet att utkräva ansvar blir alltmer illusorisk, såväl reellt som formellt. motsatte sig mot denna bakgrund medlemskap i . Även om vi respekterar resultatet i folkomröstningen har skälen för vårt ställningstagande inte förlorat i styrka och vår principiella ståndpunkt har inte ändrats. Vi verkar för en demokratisering av politiska institutioner. Vårt mål är att ersätta EU:s odemokratiska beslutsformer och fördragsbundna högerpolitik med fri, alleuropeisk samverkan grundad på demokratiska ideal, social rättvisa och respekt för mänskliga rättigheter. Starka krafter verkar dock för att EU utvecklas i riktning mot en federal statsbildning. Skapandet av EMU och den gemensamma valutan är tillsammans med de uttalade militära ambitionerna det främsta uttrycket för denna strävan. Även i framtidskonventets arbete har de federalistiska ambitionerna tagit stort utrymme. agerande har enligt varit alltför passivt. Vi avser i det följande att presentera vår syn på denna utveckling som tycks öka i hastighet. 4 Konventets uppdrag och arbetssätt Vid i antogs en förklaring om unionens framtid. Där uttalades att fyra frågor skulle behandlas under regeringskonferensen . Det handlade om hur en mer exakt avgränsning mellan EU och medlemsstaterna kan åstadkommas och som överensstämmer med subsidiaritetsprincipen. Det handlar om vilken ställning stadgan om de grundläggande rättigheterna skall ha. Det handlar om att förenkla fördragen utan att för den skull ändra deras innebörd och det handlar om vilken roll de nationella parlamenten ska ha inom EU:s struktur. Vid toppmötet i antogs en deklaration som ytterligare ställde ett antal frågor för att föra medborgarna närmare unionen. Viktiga begrepp som där lyftes fram var demokrati, öppenhet och effektivitet. Det förslag till fördrag som konventet presenterade vid toppmötet i var som många befarat utarbetat i konsensus. Detta gör det svårare att ändra. Utgångspunkten från den sida var att konventets förslag skulle innehålla alternativa skrivningar. Detta skulle lämna debatten öppen innan beslut skulle fattas. Tusentals ändringsförslag lades fram i konventet, men några omröstningar var det inte tal om. Presidiet tolkade stämningsläget och lade därefter fast linjen. Därför finns heller inga reservationer. Den debatt som är nödvändig för att uppnå ambitionen om att ge fördraget en verkligt folklig förankring har därmed uteblivit. Tanken är att den europeiska allmänheten skall få kännedom om regeringskonferensens resultat före valen till . Parlamentet har dock inget inflytande över fördraget utan det ska godkännas av de nationella parlamenten. Diskussioner förekommer i flera länder om att hålla folkomröstning och flera stater har redan bestämt sig för att ställa frågan under folklig prövning. , vissa stora länder och vill ha frågan så snabbt avklarad som möjligt utan detaljändringar medan andra är mer skeptiska. EU:s förslag till konstitution innebär stora förändringar. Regeringen verkar dock i stora drag vara tillfreds med konventets förslag och tycks inte vara beredd, att ta strid för dem, dvs. att hota med eller att lägga in veto. Detta är enligt mening en linje som riskerar att leda till att avståndet mellan väljare och makthavare fortsätter att öka. Den förenkling av som ligger i konventets mandat är visserligen i sig önskvärd, men det är svårt att se att denna förenkling kan åstadkommas utan att också fördragens substantiella innebörd påverkas. Sannolikt kommer detta att framstå tydligare när slutresultatet analyseras närmare. Det snabba och närmast formella stadfästande av konventets resultat som ställts i utsikt torde inte vara möjligt. Kravet på att alla fördragsändringar beslutas med konsensus, det vill säga att medlemsländerna även i fortsättningen förblir fördragets herrar, kommer att kräva fortsatta förhandlingar innan beslut kan fattas. Det invecklade valet av formuleringen utkast till fördrag om upprättande av en vittnar om att det rör sig om en kompromiss mellan de krafter som anser det röra sig om ett fördrag och de som anser det vara en konstitution. Det bör trots allt uppfattas som en markering som understryker att EU går mer i riktning mot en statsbildning än ett samarbete mellan självständiga stater. Vi välkomnar regeringens markering på detta område då det i skrivelsen definieras som ett konstitutionellt fördrag. Detta visar på att man vill gå ifrån de alltför federalistiska tendenser som finns i konventets utkast. Det sätt som dessa och liknande begrepp används på i förslaget till nytt fördrag, är ägnat att skapa oklarhet om dess reella innebörd och skapar ett olyckligt utrymme för att tolka det i federalistisk riktning. Konventets förslag slår också fast vilka symboler EU ska ha. Det handlar om nionde symfoni till glädjen, tidigare flagga med 12 gula stjärnor mot blå botten, euron som valuta, som och mottot förenat i mångfalden(artikel lV-1). är kritiskt till detta och uppmanar regeringen att avvisa dessa symbolers plats i det kommande fördraget. Detta bör som sin mening ge regeringen till känna. Euratomfördraget fogas till konventsförslaget som en protokollsbilaga och föreslås behålla sin status som juridisk person. Regeringen säger att fördraget visserligen är föråldrat och att många bestämmelser är relevanta men hävdar att förutsättningarna att få till stånd en ändring är begränsade. Förslaget att bibehålla Euratomfördraget har kritiserats från många håll, kanske främst därför att det strider mot principen att inte prioritera och stödja ett energislag framför övriga. Av Euratomfördraget framgår också att Euratom förfogar över medlemsstaternas speciella klyvbara material, dvs. material av vilket det går att tillverka atomvapen. Det kan hävdas, inte minst mot bakgrund av den föreslagna gemensamma försvarspolitiken, att ett bibehållet fördrag lämnar fältet öppet för ett framtida EU som en atomvapenstat. Euratomfördraget bör lyftas ut ur konstitutionsförslaget och tillämpliga delar som har att göra med skydd av miljö, liv och hälsa bakas in i själva konstitutionstexten. Detta bör som sin mening ge regeringen till känna. har EU präglats av en ökad misstro mellan medborgarna i medlemsstaterna och den styrande eliten inom EU. har en betydande maktförskjutning skett från medlemsländerna till EU:s olika institutioner. De fördragsändringar som antagits i , och pekar alla i denna riktning. Konventets förslag innebär att nya steg tas i denna riktning. Ett system som bygger på kvalificerad majoritetsomröstning ger inte väljarna i respektive medlemsstat någon möjlighet att utkräva ett samlat politiskt ansvar av den församling som stiftar lagarna. har inte vare sig formell eller reell makt över de lagar som bestäms i EU. Därför måste den verka för att enhällighet blir den normala beslutsformen i ministerrådet. Detta bör som sin mening ge regeringen till känna. I den svenska regeringsformen återfinns bl.a. följande villkor för maktöverföring till EU: Inom ramen för samarbete i Europeiska unionen kan överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket [...] (10:5 RF). Innebär denna formulering att det finns en gräns bortom vilken svensk grundlag inte tillåter ytterligare överförande av beslutanderätt till EU:s institutioner? eget svar har varit att en sådan gräns finns, men att vi inte passerat den, eftersom EU:s (EG:s) överstatliga beslutsformer framför allt rört den inre marknaden och således inte rört principerna för statsskicket. Det bör dock noteras att även inre marknadsbeslut i flera fall kolliderat med svensk grundlag, framför allt när det gäller tryckfriheten. Det nu föreliggande förslaget till fördrag innehåller dock element som innebär att vi närmar oss och kanske passerar den gräns som den svenska grundlagen ställer upp. Det skulle i så fall innebära att en ratificering av fördraget i nuvarande form kräver grundlagsändring. De inslag i fördraget som i detta sammanhang ser som mest problematiska är följande: Utvidgningen av området för beslut med kvalificerad majoritet. De överstatliga inslagen i EU förstärks relativt kraftigt. Någon avgränsning till den inre marknaden i och för sig redan uppluckrad görs inte längre. Regeringens argument att det endast är kompetensområdet (vad EU får besluta om) och inte beslutsmetoden (kvalificerad majoritet eller enhällighet) som är avgörande för förenligheten med 10:5 RF är enligt vår mening inte hållbart. Förändringen begränsar svensk suveränitet ytterligare. Alltfler beslut kan komma att fattas i strid med den svenska och/eller regeringens vilja, även på områden som rör principerna för statsskicket. Regeringens synsätt, att endast kompetensområdet som sådant är relevant, skulle innebära att redan dagens är oförenligt med grundlagen, eftersom en stor del av de politiska områden som hanteras mellanstatligt helt klart rör principerna för statsskicket. Artikel 10.1 i konventets förslag säger: Konstitutionen och den rätt som antagits av unionens institutioner när de utövar sina befogenheter som de har tilldelats skall ha företräde framför medlemsstaternas rätt. Formuleringen vilar på ett antal domar i där det i enskilda fall hävdades att EG-rätten var överordnad nationell rätt, inklusive grundlag. Regeringen hävdar att detta endast är en kodifiering av ett allmänt erkänt förhållande. Denna ståndpunkt kan dock ifrågasättas. Principen om EG-rättens överordning är inte helt oomstridd vare sig bland jurister eller politiska företrädare. Dessutom har praxis inneburit att domstolen trots allt gjort en avvägning mellan unionsrätten och de nationella grundlagarna. Med artikel 10.1 har inte längre domstolen något skäl att fundera på sådana hänsyn, I konventsförslagets flexibilitetsklausul (artikel 17) ges ministerrådet rätt att med enhälligt beslut och efter godkännande av vidta åtgärder för vilka det inte finns rättsligt stöd i fördraget, om det krävs för att uppnå de mål som fastställs genom konstitutionen. Denna paragraf innebär att EU:s institutioner kan ge sig själva kompetenser som de inte har i fördraget. Trots de begränsningar som anges är detta principiellt och konstitutionellt oacceptabelt. Regeringen hävdar att denna paragrafs utformning i kombination med domstolens kontroll utgör en garanti för att bestämmelsen inte kommer att tillämpas så att unionens kompetens utvidgas på ett sätt som den nationella parlamenten inte haft möjlighet att ta ställning till genom ett godkännande av fördragsändring. Resonemanget är obegripligt. De nationella parlamenten ges ingen som helst roll vid en sådan kompetensutvidning som det här är fråga om. De s.k. passerellerna. Konventsförslagets två paragrafer om mekanismer för förenklat ändringsförfarande, de s.k. passerellerna, artiklarna 24.4 och 39.8, innebär att med enhällighet kan ändra beslutsförfarande från särskilt lagstiftningsförfarande till vanligt sådant, samt från enhällighet till kvalificerad majoritet. Här ges alltså EU-institutioner, vars befogenheter skall regleras av fördraget, kompetens att själva ändra detta fördrags innehåll på ett sådant sätt att dessa institutioner stärker sin egen makt i förhållande till medlemsstaterna. Förslaget är oacceptabelt. Sammantaget innebär dessa fyra punkter att konventsförslagets förenlighet med svensk grundlag med fog kan ifrågasättas. Regeringens analys av problemen i skrivelsen är summarisk, för att uttrycka sig milt. Därför bör regeringen uppdra åt Lagrådet att närmare granska dessa konstitutionella elements konsekvenser vad gäller förhållandet till svensk grundlag. Vad som ovan anförts om utvidgningen av området för beslut med kvalificerad majoritet, unionsrättens överordning, flexibilitetsklausulen och passerellerna samt om behovet av en lagrådsgranskning bör som sin mening ge regeringen till känna. Frågan om stadgan om de grundläggande rättigheterna är en av de framtidsfrågor som konventet har hanterat. Den nuvarande stadgan anses svår att infoga i ett . Konventets förslag anger att EU bör ansluta sig till om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Detta innebär att EU:s status som juridisk person måste accepteras. I artikel 12.2 står det: Unionen skall ensam ha befogenhet att ingå ett internationellt avtal om ingåendet av avtalet fastställs i en unionsrättsakt, eller om det är nödvändigt för att den skall kunna utöva sin befogenhet internt eller om det inverkar på en intern unionsakt. Vad denna formulering innebär är oklart. Vilket utrymme som ges för länder som vill ingå avtal självständigt är inte utrett, inte heller vilka avtal som inte inverkar på en intern unionsakt. Vi menar att EU:s egen stadga för grundläggande rättigheter inte bör införlivas i fördraget utan förbli en icke juridiskt bindande deklaration. Även innan EU är formellt bundet av om mänskliga rättigheter kommer detta att skapa en situation där två legala dokument och två domstolar i och i riskerar att komma i konflikt med varandra eller i varje fall skapa betydande oklarhet om det legala skyddet för mänskliga rättigheter på alleuropeisk nivå. Därför bör rättighetsstadgan förbli en politisk deklaration. Däremot är det viktigt att fördraget ändras så att EU kan anslutas till om mänskliga rättigheter. Det skulle göra mer återhållsam att stödja sig på EU-stadgan i sina beslut. Detta bör som sin mening ge regeringen till känna. 8 Den institutionella strukturen får enligt konventets förslag en starkare ställning. Detta genom att det ges vetorätt i dubbelt så många politikområden eftersom praktiskt taget all lagstiftning ska ske genom medbeslutandeförfarandet. får också utvidgat medbestämmande när det gäller budgetära frågor. har de inte haft inflytande över obligatoriska utgifter, i huvudsak jordbruksutgifter. ges däremot medbeslutande över europeiska lagar och ramlagar som berör jordbruket, men inte lika stort inflytande över de förordningar eller beslut som fastställer priser, avgifter med mera. Nämnas kan att målet för EU:s jordbrukspolitik förblir oförändrat. I en övergångsperiod kommer Nicereglerna för fördelning av platser i att gälla. Därefter införs det som kallas för degressiv proportionalitet. I sak innebär det att fördelningen av mandat efter 2009 kommer att följa ländernas folkmängd, men med en viss minimitröskel för de små länderna. Uträknat efter strikt folkmängd skulle få 14 platser av 2009, mot de nuvarande 19 som tilldelas enligt . skulle få 133 platser mot nuvarande 99 platser. De stora länderna stärker härmed sin ställning genom de ändrade reglerna. Detta är viktigt med tanke på det utvidgade medbeslutandet i lagstiftningsfrågor. Valdeltagandet till har sjunkit vid varje val , trots att parlamentets inflytande har ökat efter varje fördragsändring. Att stärka parlamentets roll löser inte det enorma demokratiska legitimitetsproblemet. understryker det orimliga i att ett parlament med så svag legitimitet kan tillåtas öka sin makt över medborgare. Ett ökat inflytande för innebär ett reducerat inflytande för rådet och därmed i förlängningen för medborgarna som får allt svårare att utkräva ansvar för fattade beslut. Därför måste huvudlinjen under regeringskonferensen vara att återflytta makt till medlemsländerna och motverka ökad centralstyrning och överstatlighet. Detta bör som sin mening ge regeringen till känna. Kommissionens ställning som tjänstemannaregering är främmande för varje demokratiskt system. Enligt konventets förslag skall kommissionens ordförande nu utses av . Dock får de bara en kandidat att rösta om och det är som ensamt nominerar med kvalificerad majoritet vem som ska väljas. Med sin exklusiva initiativrätt har kommissionen en starkare ställning än både och de nationella parlamenten när det gäller påverkan på den lagstiftning som EU förfogar över. Kommissionen är en tjänstemannainstans som genom bland annat sitt initiativmonopol givits en politisk roll som saknar demokratisk legitimitet. Denna konflikt löses inte genom att på konstlad väg omvandla kommissionen till en EU-regering med hjälp av pseudoparlamentariska arrangemang (t.ex. att kommissionens ordförande skulle utses av eller av de nationella parlamenten). Kommissionen bör i stället fråntas sin initiativrätt och göras till ett kansliorgan under rådet. vill i detta sammanhang återupprepa sitt tidigare krav på att avskaffa kommissionen. En sammanslagning mellan kommissionen och ministerrådets sekretariat skulle tillsammans med initiativrätt för de nationella parlamenten kraftigt försvaga EU:s federalistiska karaktär. Detta bör som sin mening ge regeringen till känna. ska enligt konventets förslag träffas varje kvartal och därefter rapportera till . leds av en ordförande/president som sitter och som kan återväljas högst en gång. Någon tydlig arbetsbeskrivning för ordföranden finns ännu inte utarbetad mer än han/hon ska företräda unionen utåt och inte får inneha nationella mandat. Kompetensstrider mellan den valde ordföranden och EU:s utrikesminister och mellan ordföranden och ordförande kommer härmed utan tvivel att uppstå. I och med detta förslag försvinner också rotationsprincipen, vilket flera mindre länder vänt sig emot. får enligt förslaget status som institution, men ska inte ägna sig åt lagstiftning utan främst vara impulsgivare till andra EU-organ. Förutom den valde ordföranden ska bestå av stats- och regeringscheferna och ordförande. EU:s utrikesminister knyts till arbetet i . har tagit ställning mot förslaget om en vald ordförande/president för . Det är anmärkningsvärt att regeringen trots detta har valt att ligga lågt i kritiken av förslaget. anser att en vald ordförande leder till att synen på EU som en mellanstatlig union minskar. Förslaget bör därför avvisas i förhandlingarna om ett nytt fördrag. Detta vill vi ge regeringen till känna. EU:s utrikesminister finns med både i kommissionen som vice ordförande och som ordförande i ministerrådet för externa frågor.