mot · GR02Sf340 · 2003-10-07 00:00:00 — 2 Förslag till riksdagsbeslut 2 4 Parlamentarisk arbetsgrupp för socialförsäkringsreform 3 5 Förtroende för försäkringssystemet 3 6 Reformbehov i försäkringarna 4 7 Socialförsäkring sprider riskerna 4 8 Arbetet är socialförsäkringarnas grund 5 9 Försäkringsmässighet och raka rör 6 10 Finansieringen av reformerade försäkringar 7 10.1 Finansieringen av sjukförsäkringen 8 10.2 Finansiering av arbetslöshetsförsäkringen 9 10.3 Samband mellan de båda försäkringarnas finansiering 9 11 Buffertfonder i socialförsäkringar 10 12 Styrelser och beslut om balansering 11 13 Särskilt om arbetslöshetsförsäkringen 12 14 Särskilt om sjukförsäkringen 13 15 Förutsättningar för en brett förankrad reform 13 2 Förslag till riksdagsbeslut tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en parlamentarisk arbetsgrupp för en stor socialförsäkringsreform som omfattar främst sjukförsäkring och arbetslöshetsförsäkring. enades fem partier om hur en reform av ålderspensionerna skulle se ut. Det svenska politiska systemet visade då kraften att i diskussion komma till brett samförstånd om en verkligt stor fråga och det på grundval av principer som är ekonomiskt sunda och ger det mest centrala av alla trygghetssystem en stabil grund. Det gemensamma arbetet ledde fram till den reform som är genomförd. Både arbetssättet och viktiga delar av innehållet kan vara till hjälp för att åstadkomma långsiktigt hållbara konstruktioner av sjukförsäkring och arbetslöshetsförsäkring. Utgångspunkten för en socialförsäkringsreform är att vi skall slå vakt om de viktiga trygghetsfunktionerna för människor. Men de system som skall leverera denna trygghet kan fungera mycket bättre om de byggs om. Då kan de hjälpa till att ge välfärden hållbar ekonomisk grund. Inte minst viktigt är att den akuta krisen för sjukförsäkringen övervinns. För denna försäkring behövs såväl åtgärder som genomförs snabbt som ett mer långsiktigt reformarbete. I denna motion uppehåller vi oss vid det . För att socialförsäkringarna skall ha sina positiva effekter på trygghet och utjämning av riskkostnader, utan att ha de negativa effekter som skatter har på arbetsvilja och hederlighet, krävs att deras utformning är konsekvent och tydlig, något som i hög grad uppnåtts när det gäller ålderspensionerna. Men pensionsreformen har dessutom ökat styrka i konkurrensen om att vara en god miljö för ett långsiktigt verkande näringsliv. Rader av andra länder har pensionssystem med stora sprickor och bräcklig grund. Men har ett pensionssystem vi kan visa upp som internationellt föredöme och som redan gett inspiration till flera andra länders reformarbete. Om vi i vårt land kan åstadkomma liknande lösningar för sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna kan vi inte bara öka förtroendet för våra centrala trygghetssystem. Vi kan också visa att faktiskt kan ha mer beslutskraft än många andra liknande länder, något som dessvärre inte gett så många prov på inom andra områden. Mer än hårda påfrestningar på först arbetslöshetsförsäkring och sedan sjukförsäkring visar reformbehovet. Dessa system är nu olyckligt direktkopplade till statskassan. Det skulle behövas mer genuina försäkringar, som har fonder som stötdämpare, som hålls i huvudsak åtskilda från statens budget och som har regler som tryggar att de förblir finansiellt stabila även under samhällsekonomiska och andra påfrestningar. 4 Parlamentarisk arbetsgrupp för socialförsäkringsreform Kompromisser och resultat måste också få ha sin tid. Det är angeläget med ett uppbrott ur den stagnation i förnyelsearbetet som inträffat och därefter. Arbetsmetoden med försök till brett samförstånd borde gå att använda igen, varvid alla sju partier borde försöka gå igenom problemen tillsammans, i den parlamentariska arbetsgruppens form. Man skall då ha siktet inställt på att undvika tidiga låsningar och eftersträva samsyn kring hållbara principer och kring att dessa försäkringars viktiga sociala skyddsfunktioner för enskilda människor skall tryggas. Efter diskussioner i socialförsäkringsutskottet och riksdagsbeslut bör regeringen kunna tillsätta en arbetsgrupp med företrädare för alla riksdagspartier och med direktiv med den inriktning vi redovisat ovan. Vi föreslår att som sin mening ger regeringen detta till känna. De synpunkter vi i det följande redovisar på hur socialförsäkringarna skulle kunna utformas är vårt bidrag till en diskussion om färdriktningen, de är inte en samling krav som vi över hela linjen måste få igenom för att vilja medverka till en reform. 5 Förtroende för försäkringssystemet Människor måste kunna lita på sina försäkringar. När folk planerar sin framtid är det viktigt att de känner trygghet och vet vad som gäller om de blir sjuka, arbetsskadade eller arbetslösa. Förtroendet för socialförsäkringarna måste återupprättas. Det har nämligen uppstått en ganska utbredd misstro mot att våra socialförsäkringar fungerar när vi verkligen behöver dem. Det finns en oro för att spelreglerna skall ändras på ett oförutsebart sätt, för att ersättningsnivåer skall ändras över eller för att finansieringen skall vara ohållbar och trygghetssystemen gå mot kollaps. En sådan oro är inte oförklarlig. Under den långa inflationsepoken överintecknades också delar av det sociala trygghetssystemet, och den långsiktiga vården av välfärdens hållfasthet eftersattes. När 80-talets inflationsbubbla ledde krisår framtvingades både improviserade och mer genomtänkta ändringar i svenska socialförsäkringar. Det skedde hundratals förändringar, delvis till följd av statsfinansiell kris, delvis till följd av brister i försäkringarnas konstruktion, delvis genom politisk osämja om vilka ändringar som var godtagbara. De flesta av de ändringar som skedde var i och för sig små, men några tiotal av ändringarna kan betecknas som stora, antingen genom att de berörde många (som sänkningen av ersättningsnivåerna i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna) eller hade principiell räckvidd (som införandet och avskaffandet av en allmän arbetslöshetsförsäkring). 6 Reformbehov i försäkringarna 90-talets arbete ledde fram till en långsiktig reform av ålderspensionerna, som följts upp med bland annat omläggning av förtidspensionen till de nya förmånerna aktivitetsersättning och sjukersättning. Men sådana långsiktiga resultat blev det inte inom andra viktiga delar av socialförsäkringssektorn. Där finns stora reformbehov, både på kort sikt och när det gäller försäkringarnas långsiktiga uppbyggnad. De senare reformbehoven gäller visserligen främst försäkringarnas tekniska och finansiella konstruktion, som inte berör enskilda människors villkor så direkt men har stor betydelse när det gäller samhällsekonomin och den långsiktiga stabiliteten för den sociala välfärden. Men det är ändå värdefullt för det allmänna förtroendet för försäkringssystemen om ett reformarbete kan leda fram till brett samförstånd, till kompromisser i vissa tidigare konfliktfrågor och till långsiktigt hållbara besked om huvuddragen i försäkringarnas uppbyggnad. skulle vi vid sidan om pensionsreformen kunna ha både en reformerad obligatorisk arbetslöshetsförsäkring och en reformerad sjukförsäkring som redan före den större reformen givits stärkt rehabiliteringsinriktning och en finansiell samordning med sjukvården för att minska sjukskrivningarna. 7 Socialförsäkring sprider riskerna Den generella välfärdspolitiken ger stöd för människors självbestämmande och vidgar ofta friheten för den enskilda människan att själv forma sitt liv. Socialförsäkringssystemet är en av grundstenarna i den generella välfärdspolitiken och bidrar till att förstärka medborgarnas möjlighet att påverka sina egna liv även i situationer när sjukdom, skada, arbetslöshet eller ålderdom förändrar villkoren för den enskilda människan. Hur våra liv blir avgörs till en viss del av tur och otur. Vi råkar ut för saker som ligger utanför vår egen kontroll, men som på olika sätt vidgar eller inskränker vårt självbestämmande och vår frihet. Ingen väljer sina föräldrar eller sin genuppsättning. Vi föds med olika resurser, och det kan även vara olika slags handikapp. På liknande sätt uppstår olika risker för sjukdom, invaliditet, arbetsskada eller arbetslöshet ur omständigheter som inte alltid men ofta ligger utanför individens kontroll. Många av dessa risker hör till livet självt och kan inte elimineras genom mänskliga konstruktioner. I obligatoriska socialförsäkringar mot inkomstbortfall sker en fördelning av sådana riskkostnader, och denna fördelning uppnås genom att alla är med. Den som löper mindre risk att bli sjuk får vara med och betala till samma försäkring som de som har mycket större risk. Personer med ärftliga sjukdomar, kroniskt sjuka och människor med större sjuklighet än genomsnittet slipper därmed betala avsevärt högre än unga friska människor. De slipper också att i värsta fall nekas försäkring. Fördelen är alltså att premiernas storlek inte påverkas av den individuella risken att bli sjuk eller av den individuella chansen att bli gammal men däremot av den genomsnittliga risken eller chansen samt av den försäkrade inkomstens storlek. Skulle man i stället för dagens allmänna sjukförsäkring ha krav på ett sparande som bland annat skulle täcka inkomstbortfall vid sjukdom skulle skillnaderna mellan olika individer, med olika riskbilder, bli nästan hur stora som helst. Detta är den viktigaste skillnaden mellan försäkring och sparande. Den förra utjämnar risker. Den senare gör det inte. Den modell som utjämnar risker som individen inte rår över är därför den modell som närmast kan sägas uppfylla det liberala jämlikhetskravet att alla människor skall behandlas med samma hänsyn och respekt. Socialförsäkringstanken lanserades också i riksdag , i en motion av liberalen , men det dröjde innan tanken på ett socialförsäkringssystem som omfattar flertalet medborgare blev politiskt accepterad. Inom den s.k. invalid- och ålderspensioneringen infördes en ersättning som var relaterad till medborgarens tidigare inkomst. Ett tydligt exempel på inkomstbortfallsprincipens genomslag var arbetsolycksfallsförsäkring. Under senare årtionden har samtliga socialförsäkringar byggt på inkomstbortfallsprincipen. Men genom att det s.k. förmånstaket har legat stilla realt medan reallönerna stigit har denna inkomstbortfallsprincip alltmer kommit att brytas upp. Den statsfinansiella situationen har gjort det svårt att råda bot på det här problemet. Vi har från vår sida också tvingats vänta med att föreslå den utformning vi ser som riktig. Men det är viktigt att inte tappa bort kompassriktningen. Så som taken nu ligger innebär de en extra marginalbeskattning av arbete som bidrar till att försvåra arbetet att ge välfärden ett ekonomiskt underlag som är även på lång sikt. 8 Arbetet är socialförsäkringarnas grund Grunden för välståndet, och därmed för de resurser som krävs för en generell välfärdspolitik, är arbetet. Socialförsäkringarna skall främja och inte motverka arbete och företagande. De bör präglas av en arbetslinje i villkoren för ersättning och i inriktningen på rehabilitering och återställd arbetsförmåga. De skall, liksom skattesystemet och olika familjepolitiska och andra bidragssystem, utformas med hänsyn till att det skall löna sig att arbeta. I pensionsreformen lades stor vikt vid att på detta och andra sätt få systemet för ålderspensioner att medverka till att stärka den ekonomiska grunden för den sociala välfärden. Detsamma är det angeläget att åstadkomma även för övriga socialförsäkringar. Dessa är en så stor del av samhällsekonomin att såväl positiv som negativ incitamentsstruktur får mycket kraftigt genomslag. Därför måste det bl.a. finnas självrisker, och en allmän inriktning på arbete, rehabilitering och aktivitet, så att systemet just för att det existerar för de perioder då vi inte arbetar ändå uppmuntrar till arbete. Väl fungerande och väl uppbyggda obligatoriska försäkringar är ett stöd för en fungerande marknadsekonomi, och de kan genom att främja arbete och effektiv kapitalanvändning förstärka de resurser som gör både socialförsäkringar och annan välfärdspolitik möjliga. Om socialförsäkringar är illa uppbyggda och motverkar arbete kan de däremot få motsatt effekt och göra all välfärdspolitik svårare att upprätthålla. Höga ambitioner i välfärdspolitikens båda huvuddelar bra offentligt finansierad service i form av skola, sjukvård med mera och ett tillförlitligt socialförsäkringssystem främjar ekonomisk tillväxt och därmed balans i statsfinanserna. Ekonomin skulle däremot inte bli sundare, innovatörerna inte djärvare, småföretagen inte mer livskraftiga ifall de generella socialförsäkringarna avvecklades. Den privata sektorn kan inte expandera i ett vakuum. Den kan få tillräcklig växtkraft bara i ett genomtänkt samspel med en väl fungerande välfärdsstat. Till det mest avgörande om detta skall fungera hör att socialförsäkringarna inte skall bidra till skadligt stora marginal- och tröskeleffekter för människor som vill inträda i eller återvända till arbetslivet eller öka sina arbetsinsatser. Att det skall löna sig att arbeta skall inte bara vara en grundsats i skattepolitiken, detsamma skall gälla för socialförsäkringarna. Pensionsreformen var där ett mycket stort framsteg. Den visade hur det kan vara möjligt att bevara alla väsentliga trygghetsfunktioner men minska marginaleffekterna och förvandla en socialförsäkring från en kvarnsten till en hörnsten i samhällsekonomin. Det handlar alltså inte bara om att all generell välfärdspolitik har den fördelen att den ger mindre marginaleffekter än behovsprövade bidrag, som lätt vållar dramatiska, eller rentav 100-procentiga, marginaleffekter. På de områden där den generella välfärdspolitiken kan ges en försäkringsmässig koppling mellan avgifter och förmåner minskas dessutom de s.k. skattekilarna och det lönar sig bättre att arbeta. Detta stärker basen även för en rad andra skatter och leder till att skattebördan kan lindras för dem som arbetar för att upprätthålla de icke yrkesverksammas välfärd. Med tanke på de förändringar som väntar av befolkningens ålderssammansättning har detta enorm betydelse för möjligheterna att göra välfärdssamhället så stabilt att det kan finnas kvar även för nästa generation. En generell välfärdspolitik har dessutom större möjligheter att få bred anslutning bland medborgarna. Till skillnad från selektiva system utestänger den ju inte stora grupper, och den skapar inte misstroende mellan dem som har mest utbyte av reglerna och dem som huvudsakligen betalar till systemet. En generell välfärdspolitik kan också underlätta att förändringar i teknik och arbetsliv godtas och kan genomföras utan stora individuella välfärdsförluster. På så sätt bidrar en väl utformad generell välfärdspolitik till en flexibilitet i samhället och till välståndsutvecklingen. 9 Försäkringsmässighet och raka rör Av central betydelse vid en socialförsäkringsreform är att försäkringsmässigheten upprätthålls och stärks. Det bör så långt möjligt finnas ett direkt samband mellan inbetalda avgifter och förmåner, och av detta följer att principen skall vara att där inga förmåner finns skall inga avgifter tas ut. Det är viktigt att taket i socialförsäkringarna sätts så att det stora flertalet inkomsttagares inkomster ligger under taket. Det skall för de allra flesta räcka att betala till den allmänna försäkringen som omfattar alla för att veta att man har en ekonomisk trygghet för hela eller större delen av sitt inkomstbortfall när man är sjuk eller vill vara hemma med sitt nyfödda barn. Så var det också tidigare inom sjukförsäkringen. Men har realinkomsterna ökat medan förmånstaket varit oförändrat uttryckt i fasta priser. En fortsatt sådan utveckling riskerar att bryta sönder såväl själva socialförsäkringssystemet som den allmänna uppslutningen kring det. Trots att ersättningsprocenten är noll ovanför taket måste avgifter betalas fullt ut på inkomster som inte berättigar till någon ersättning. öppnas vägen för olika slags tilläggsförsäkringar för dem som har förutsättningar att kunna betala dubbelt. I förlängningen av en sådan utveckling, med försäkringsskydd som är segregerat efter position på arbetsmarknaden, ligger att kraven kommer att resas på att de som betalar andra sjukförsäkringar skall kunna utträda ur systemet och på så sätt undvika inte bara dubbelbetalningen utan också deltagandet i att täcka riskerna för dem med dålig hälsa och därmed större risker för inkomstbortfall. Den motsatta inriktningen, att göra rören mycket rakare, är däremot en av de centrala egenskaperna i det nya pensionssystemet, även om ett begränsat undantag genom en kompromiss finns kvar när det gäller en del av avgifterna ovanför taket. Den reformen har gjort att avgifterna till pensionerna upphört att vara i huvudsak en skatt. Betalningar efter vars och ens lön går till den egna pensionsförsäkringen. En socialförsäkringsreform skall utgå från denna princip om raka rör, där varje förmån motsvaras av en inbetald avgift och där avgifterna och förmånerna hänger ihop. Vidare bör en övergång till lönebasbelopp övervägas, vilket skulle betyda att taket kunde räknas upp med standardstegringen i samhället. Även här kan alltså pensionsreformen vara en förebild för en bredare reform av andra försäkringar. 10 Finansieringen av reformerade försäkringar Kostnaderna för garantinivå, barnår och andra fördelningspolitiska inslag betalas i pensionssystemet från statskassan med medel som anslår i statsbudgeten. Men den stora merparten av finansieringen kommer från avgifter som följer inkomster och som motsvaras av individuella pensionsrätter. På motsvarande sätt bör både sjukförsäkring och arbetslöshetsförsäkring utformas. Avgifterna sätts efter inkomst och skall motsvara en premie för att, med riskutjämning, försäkra en given andel av samma inkomst mot bortfall vid sjukdom osv. De fördelningspolitiska inslag som därutöver skall finnas i försäkringarna skall betalas med anslag över statsbudgeten. Egenavgifter för löntagare bör ses som en viktig del av finansieringen av reformerade socialförsäkringar. Om löneskatter som tas ut helt eller delvis ersätts med egna försäkringspremier (egenavgifter), som lönerna ökas lika mycket, blir det än tydligare att det man betalar för är just en egen försäkring. Att detta är en metod att med bevarad social välfärd sänka det faktiska skattetrycket har i den allmänna debatten framhållits av bland andra den inom LO verksamme . Egenavgifter behöver dock inte vara den enda finansieringskällan. I pensionsreformen delades genom en kompromiss finansieringen på egenavgifter, arbetsgivaravgifter samt för fördelningspolitiska inslag bidrag från statsbudgeten. Sjukförsäkringens och arbetsgivarförsäkringens olika uppgifter gör också att finansieringen kan ha andra inslag än de som finns i pensionssystemet. 10.1 Finansieringen av sjukförsäkringen Att avgifterna till sjukförsäkringen är oberoende av den enskilda människans risk är av central betydelse. Däremot är det tänkbart att skillnader i kollektiva risker kan motivera särskilda avgiftsuttag eller nedsättningar. Avgiften till sjukförsäkringen kan exempelvis variera mellan olika större grupper av arbetsgivare som har olika genomsnittliga ohälsotal (kommuner eller privata, stora eller små osv. Motsvarande gäller avgifter på varor eller aktiviteter som vållar olyckor eller sjukdomar och som därmed belastar sjukförsäkringens finanser. Även detta skulle vara en avgiftsvariation med hänsyn till kollektiv, inte individuell, risk. Möjligheterna till sådan finansiering är troligen begränsade, men när det gäller sjukpenning, aktivitetsersättning och sjukersättning (tidigare förtidspension) som vållas av trafikolyckor kan kostnaderna tas ut på den lagstadgade obligatoriska trafikförsäkringen. En sådan finansiering bör vara införd redan innan en större socialförsäkringsreform är klar. När det däremot gäller en del av de mest uppenbara fall där varor är i stor omfattning sjukdomsvållande finns punktskatter, som är utsatta för ett tryck från grannländer där de som säljer dessa varor inte behöver bidra nämnvärt till de samhällsekonomiska kostnaderna. Men om sjukförsäkringens kostnader i viss mån kan bäras av sådan ekonomisk verksamhet som orsakar sjukdom och olyckor kan uttaget bli något lägre av egenavgifter och arbetsavgifter, som båda har arbetet som avgiftsbas. Detta skulle vara fördelaktigt, och en parlamentarisk arbetsgrupp bör ges utrymme att pröva sådan finansiering av delar av sjukförsäkringen även på andra områden än trafiken. I sjukförsäkringen behöver man också beakta hur försäkringen påverkas av sjukvårdens incitament att medverka till att hålla kostnaderna nere. Förutom finansiell samordning aktualiseras här ett finansieringsansvar för landstingen, som åtföljs av en ökning av statsbidragen till sjukvården. De senaste årens utveckling gör att bedömningen av en sådan modell måste revideras, och att den framstår som ett reformprojekt redan på kort sikt. Vi behandlar detta i den motion som gäller den akuta situationen för sjukförsäkringen, och i den motionen finns yrkande om försöksverksamhet i ett antal landstingsområden. 10.2 Finansiering av arbetslöshetsförsäkringen I arbetslöshetsförsäkringen är det en avvägningsfråga hur mycket kollektiva skillnader i risken för både säsongs- och annan arbetslöshet skall medföra variationer i uttag av egenavgifter och arbetsgivaravgifter i olika näringsgrenar och a-kassor. Branscher där det är förhållandevis hög arbetslöshet bör i något högre grad bidra till finansieringen av skyddet mot inkomstbortfall. Att medlemsavgifterna då kommer att variera mer mellan olika kassor skulle också stärka motiven för arbetssökande att välja expanderande branscher istället för branscher eller yrken med överetablering. Sambandet mellan löneavtal och avgiften till arbetslösheten skulle också bli tydligare. Arbetsmarknadsparternas makt över lönebildningen skulle följas också av ett visst finansiellt ansvar, och det skulle vara möjligt att i kollektivavtal bestämma om inbetalningar till arbetslöshetsförsäkringen. Variationen i avgifter får å andra sidan inte bli för stor så att bördorna fördelas på ett mycket ojämnt sätt och så att försäkringens trygghetsfunktion äventyras. Hur den här avvägningen långsiktigt kan göras bör noga prövas av den parlamentariska arbetsgruppen. I en arbetsmarknadspolitisk motion från fp framläggs förslag om en ökning av egenavgiftens del av finansieringen , och detta kan gälla tills vidare i avvaktan på en större, samlad socialförsäkringsreform. 10.3 Samband mellan de båda försäkringarnas finansiering Eftersom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen hanterar andra slags risker än pensionssystemet måste också den tekniska utformningen för att nå finansiell stabilitet vara en annan. Utgiftsbelastningen i inte bara arbetslöshets- utan också sjukförsäkringen har visat sig variera med konjunkturen och arbetsmarknadsläget så att kostnaderna i det ena systemet stiger när de sjunker i det andra. Det kan därför finnas behov av en automatiskt verkande mekanism som höjer och sänker avgiftsuttaget till de båda försäkringarna och omfördelar detta när arbetsmarknadsläget förändras. Men det behöver i så fall klarläggas hur stora dessa konjunkturvariationer i sjukförsäkringens kostnad egentligen brukar vara, så att inte andra förändringar av sjukskrivningarnas omfattning utlöser omfördelningar av avgiftsuttaget mellan sjuk- och arbetslöshetsförsäkring. 11 Buffertfonder i socialförsäkringar Ett socialförsäkringsskydd som byggs upp efter de principer vi här anger får en inbyggd följsamhet mot samhällsekonomin, något som varit centralt vid uppbyggnaden av det nya pensionssystemet. Ändringar av avgifter eller förmåner skall bara kunna ske när det är försäkringsmässigt motiverat, aldrig för att staten behöver pengar.