mot · GR02Fi295 · 2003-10-07 00:00:00 — Budgetprocessen, budgeten och budgetlagen ger regeringen till känna som sin mening vad i motionen anförs om målet att statens finansiella sparande skall vara i balans över en konjunkturcykel. ger regeringen till känna som sin mening vad i motionen anförs om budgeteringsmarginalen. ger regeringen till känna som sin mening vad i motionen anförs om redovisning av utgifter och utgiftstak. ger regeringen till känna som sin mening vad i motionen anförs om förtydligande av budgetlagen beträffande vårpropositionens innehåll. ger regeringen till känna som sin mening vad i motionen anförs om utgiftstak och saldomål för samtliga . ger regeringen till känna som sin mening vad i motionen anförs om redovisning av gjorda åtaganden. Den nya budgetprocessen har varit en viktig faktor till att budgeten kunde förbättras . Kombinationen av krismedvetande och de nya budgetreglerna underlättade denna process, som under alla omständigheter varit nödvändig, väsentligt. Den nya budgetprocessen och budgetlagen föreslogs i proposition 1995/96:150. har varit varm tillskyndare av denna reform och vi anser att den har ett given plats i uppräkningen bland de viktiga ekonomisk-politiska reformer som fick på bättre väg; skattereformen, pensionsreformen, låginflationspolitiken och den självständiga är andra viktiga sådana. Huvuddragen var en sammanhållen behandling av budgeten och att utgifterna kunde begränsas genom fastställande av utgiftstak. Under utgiftstaket skulle en budgeteringsmarginal finnas för att kunna hantera osäkerheter. Efter det att budgetlagen och den nya budgetprocessen trätt i kraft har stor och i många fall mycket god erfarenhet vunnits. Processen har stegvis förändrats, delvis efter regeringens agerande, delvis efter utvärdering och beslutade förändringar. Vi tycker nu att ett antal viktiga slutsatser måste dras om tillämplighet och efterlevnad av budgetlag och budgetprocess, det är dags att gå vidare. Syftet med utgiftstaket är att hålla kontroll på de totala utgifterna och att kunna motverka att tillfälliga intäkter används för varaktiga utgifter. Detta har i grunden visat sig fungera mycket väl. Stegvis har dock utgiftstakets absoluta innebörd mjukats upp genom de avsteg från de riktlinjer som förväntats gälla som regeringen har föreslagit och den riksdagsmajoritet som regeringen stödjer sig på sedan har godkänt. De korrigeringar som gjorts av utgiftstaket har stridit mot principer som regeringen själv sagt sig vilja tillämpa. I budgetpropositionen höjdes taket med 4 mdkr. Skälen var höjda statliga ålderspensionsavgifter, förändrad finansieringsprincip för avtalsförsäkringar och en sänkning av bidragen till kommunerna eftersom ett skatteförslag ökade deras inkomster. Men de förändringar av utjämningssystemet som inträdde 2001 minskade omslutningen i systemet. En logisk slutsats hade då varit att taket skulle sänkas. Så skedde inte. Regeringen har vid ett antal tillfällen krupit under utgiftstaket genom att omvandla utgifter till avdrag på inkomstsidan. Så är fallet med sjöfartsstödet som omvandlades från en utgiftspost till ett tillskott till företagens skattekonton och som därmed blev en intäktsminskning för staten. Om budgetlagen skulle ha följts borde en sådan förändring ha lett till att utgiftstaket sänkts. Det tillfälliga sysselsättningsstödet till kommuner och landsting innebär att kommuners och landstings skattekonton krediteras. Inte heller då sänktes utgiftstaket. Denna metod är ett uppenbart brott mott den bruttoredovisningsprincip som är en hörnsten i budgetlagen. Både inkomster och utgifter framstår som skenbart lägre än vad de i verkligheten är. Redovisningen av utgifterna inom område 25, Allmänna bidrag till kommuner, ger inte en samlad redovisning av stödet till kommunerna. Det leder till minskad transparens. Det leder också till att stödet inte utsätts för samma granskning som en utgift. Till skillnad från statsbudgetens utgifter gäller skatter och skatteavdrag tills vidare utan något nytt årligt beslut. Det finns en rad exempel på sådana sätt att kringgå utgiftstaket: Arbetslöshetsersättning har omvandlats till avdrag på skattekonton Stödet för skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare har omvandlats på samma sätt Statlig skatt (200-kronan) har förts direkt till kommunerna Ett annat slag av nettobudgetering är att lägga in inkomster på budgetens utgiftssida utan korrigering av utgiftstaket. Exempel på detta är: Regeringen föreslog i vårpropositionen 2000 att för , polisorganisationen och CSN skulle avgifter räknas av mot förvaltningsanslaget. Andra exempel på nettoredovisning där liknande omvandlingar av avgifter till avdrag på utgiftssidan är: Statens kostnader för avstängningen av räknades av mot kravet på årliga inleveranser från . Genom att lägga finansieringen av vissa infrastrukturinvesteringar i särskilda bolag har regeringen undvikit att dessa finansieras med anslag men likväl innebär detta långsiktiga påtaganden för staten. Ett exempel på detta är . Genom användande av garantier och bemyndiganden har regeringen gjort åtaganden som inte påverkar utrymmet under utgiftstaket men som binder statsbudgeten för framtiden. Exempel på detta är garantier till . Ett av de senaste exemplen på regeringens kreativitet i detta avseende är att man i vårpropositionen föreslog att från de statliga företag som går med vinst skulle kanaliseras vid sidan av budgeten till ett konto i som regeringen kunde använda för att fylla i svarta hål som SJ och andra förlustbolag. Inte heller detta läggs in under utgiftstaket. De belopp som de sammanlagda avstegen i årets budget summerar till är avsevärda, det rör sig om 810 miljarder bara i nettoredovisning mot inkomsttitel. Mot bakgrund av ovanstående anser vi att budgetlagen behöver ses över och förtydligas främst med avseende på bruttoredovisning, teknisk justering och kreditering av skattekonto. Den nästan allt överskuggande orsaken till trixandet med utgifterna för att klara utgiftstaket är att budgetmarginalen förbrukas. Budgeteringsmarginalen motiveras av att man behöver kunna hantera osäkerhet , som kan sammanhänga med vissa makroekonomiska variabler som inflation, räntenivå och arbetslöshet. Marginalen bör vara så stor att sådan osäkerhet kan hanteras. Varje användning av marginalen påverkar budgetsaldot negativt. Marginalen skulle, enligt förslaget i propositionen vilket godkände, utgöra av de takbegränsade utgifterna för det närmsta året, respektive 2,5 för de kommande. Under resans gång har budgeteringsmarginalens innehåll kommit att förändras. 1999 föreslog regeringen att den även skulle kunna utgöra utrymme för framtida reformer på budgetens utgiftssida (1998/99:150). Även detta godkändes av majoritet. Därefter har moraset inträtt. Så gott som hela budgeteringsmarginalen har vartenda år varit förbrukad innan budgetåret inleds. Detta har fått som konsekvens att regeringen, för att klara utgiftstaket, vartenda år och , tvingas ta till olika typer av kortsiktiga besparingar, förflyttning av utgifter över årsskiften, indragningar av anslagssparande och begränsningsbelopp på de av beslutade anslagen. Kortsiktighet, panikåtgärder, fördyringar i längden är resultatet. När alla vet att beslut om statens budget i praktiken är överspelat redan innan det tas, kan man fråga sig vad poängen med budgetbehandling är. Regeringens utgiftstak, faktiska utgifter och kvarvarande budgetmarginal Regeringen har otvetydigt lyckats klara utgiftstaket trots att marginalen var förbrukad redan innan budgetåret inleddes. Men det har varit till ett högt pris. I årets budget har marginalen prutats ned lägre än någonsin, till 197 miljoner. Det är som om en undersköterska skulle ha en femtilapp i marginal för oförutsedda utgifter . Den diskussion som förts om att inrätta två marginaler, en för oförutsedda utgifter och en för utgifter man vill förhandla om och presentera vid senare tillfällen, är en eftergift åt den förhandlingscirkus som regeringens samarbetsformer med och leder till. Det är en konsekvens av dessa samarbetsformer att LO behöver kräva en särskild sysselsättningsmarginal. anser att budgeteringsmarginalen är ett mycket viktigt inslag i budgetmodellen. Den ska återgå till att användas precis så som var avsett, för oförutsedda händelser utom regeringens kortsiktiga kontroll såsom prisnivåförändringar, ökande arbetslöshet på grund av konjunkturen och liknande. Den ska vara erforderligt stor, 1 respektive kan vara ungefär lagom efter det att pris- och löneomräkning skett. Beslut om utgiftstak och mål för finansiellt sparande Även på andra sätt har budgetprocessen försvagats. avstod regeringen från att lägga fram förslag om ett utgiftstak : man hade inte hunnit. Förslag skulle i stället komma i vårpropositionen. Men i vårpropositionen 2003 avstod regeringen utan förklaring från att lägga fram ett sådant förslag. lägger regeringen visserligen fram ett formellt förslag om utgiftstak men det framgår att utgiftsberäkningarna baseras på att politiken och regelsystemen är oförändrade efter 2004. Det är enbart konsekvensberäkningar. Likaså har man inte angett något mål för det finansiella sparandet . Man anger bara konsekvensberäkning och menar att den makroekonomiska osäkerheten är för stor. Detta innebär i praktiken att modellen med rambudget är övergiven. är det uppenbart att den förändring av arbetsprocess och behandlingen av de ekonomisk-politiska frågorna som eftersträvade med de förändringar i budgetlag och budgetprocess som infördes inte har blivit verklighet. Regeringen har visat sig inte vara beredd att leva upp till de krav vi i ställer på den ekonomisk-politiska beslutsprocessen. Vi anser att de övergripande riktlinjerna ska behandlas i den ekonomisk-politiska riktlinjepropositionen som skall avlämnas . Genom beslut blev regeringen ålagd att avlämna en sådan, vanligen kallad vårproposition. Men regeringen fyller inte denna med rätt innehåll. I den reformprocess som genomförde 2000/01 var det uppenbart att det fanns motstridiga intressen, och det slutliga riksdagsbeslutet var enligt mening olyckligt otydligt. ville inte ha detaljprocessen . Därför ville man inte reglera frågan om fastställande av utgiftstak . Det förefaller dock som om regeringen å sin sida vill undvika den övergripande ekonomisk-politiska debatten och beslutsfattandet kring de långsiktiga riktlinjerna. Detta avspeglas bland annat i det faktum att finansminister uttalade att någon vårproposition inte skulle avlämnas eftersom inte ville ha någon sådan. Detta var givetvis helt fel, till skillnad från tidigare hade fastslagit att sådan skulle avlämnas. varnade för detta i ett särskilt yttrande till betänkande 00/01:KU23. Notabelt är att i ett sent skede under process bytte Socialdemokraterna i åsikt och ville inte reformera processen alls. Vi anser att riktllinjerna för den ekonomiska politiken måste innehålla skattepolitikens inriktning, budgetpolitikens inriktning och detta framöver. Då inte önskade få den oerhört detaljerade budgetbehandling såväl vår som höst som växt fram som resultat av förhandlingsspelet valde att slå fast att utgiftstaken för de kommande tre åren ska fastställas i samband med budgetbeslutet. Som angetts ovan har regeringen struntat i detta och även brutit sin utfästelse . I den ekonomiska riktlinjepropositionen saknades i stort sett alla de riktlinjer för framtiden som efterlysts. Vi kan konstatera att de krav som anser att man borde kunna ställa på riktlinjepropositionen och budgetpropositionen inte uppfylls utan att detta tydligt regleras i budgetlagen. Det är enligt vår mening befogat att återigen se över budgetprocessen och budgetlagen för att förtydliga och noggrannare reglera krav på innehåll och tidpunkter för regeringens förslag på dessa viktiga ekonomisk-politiska områden. Mål för sparande och statsskuld uttalade i förra höstens ekonomisk-politiska motion: Den långsiktiga frågan gäller hur kravet på det offentliga sparandet och på skatter och utgifter ska formuleras i ett längre perspektiv. Vi anser att kravet på det offentliga sparandet bör tas upp till förnyad analys och debatt. Så har också skett genom den nya , remissbehandlingen av denna samt debatten inför folkomröstningen om införande av euron. har tagit ställning i denna fråga. har tidigare ställt upp på regeringens mål om att överskottet i de offentliga finanserna skulle motsvara av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Kravet omfattade det samlade överskottet i stat, kommuner och pensionssystemet. Förutsättningarna är nu annorlunda genom att det autonoma pensionssystemet har börjat verka. Målet för de offentliga finanserna måste ta hänsyn till de ändrade förhållandena. Under de närmaste decennierna innebär befolkningsutvecklingen att pensionssystemet kommer att visa överskott. kommer detta överskott att ligga av BNP. Det gäller summan av premiepensionssystemet, PPM, och det kvarvarande fördelningssystemet, AP-fonderna. Premiepensionerna är grundlagsskyddad privat egendom. Det går i praktiken inte heller att föra pengar mellan AP-fondsystemet och statsbudgeten utan att bryta mot den breda politiska pensionsöverenskommelsen eller mot löftena till dagens och framtidens pensionärer. Det samlade pensionssystemet ligger därför i realiteten vid sidan av diskussionen om mål för det offentliga sparandet. För kommunerna gäller ett balanskrav som avser varje enskild kommun. För hela kommunsektorn innebär ett uppfyllande av balanskravet som det är formulerat sannolikt ett visst negativt finansiellt sparande, 0,10,av BNP. Den kommunala verksamheten bör vara stabil. Även om det inte är givet att reglerna för kommunerna inte i någon mån ska kunna påverkas av konjunkturen bör huvudregeln vara att förutsättningarna ska vara stabila. Det är därmed i första hand i statens finanser som konjunkturens påverkan kommer att synas. Det är där variationer främst förekommer och där det är mest angeläget med medelfristiga mål. Med hänsyn till vad som gäller för pensionssystemet och kommunerna bör målet således avse statens sparande. Målet för sparandet bör ta sin utgångspunkt i statens balansräkning. anser att statens skuld bör minska både i absoluta tal och som andel av BNP. Med en låg skuld får den ekonomiska politiken en större handlingsfrihet som gör det möjligt att möta påfrestningar på samhällsekonomin. En låg statsskuld ger utrymme för en mer aktiv stabiliseringspolitik om detta skulle krävas. En låg statsskuld är den bästa bufferten och skapar reserver så att den ekonomiska politiken kan få tillräcklig rörelsefrihet. Detta innebär inte en återgång till en aktivistisk konjunkturpolitik. Men det är rimligt att statsfinanserna kan användas för ett visst mått av konjunkturbalansering. Konjunkturvariationen bör främst bestå av att den automatik i inkomster och utgifter som stimulerar i nedgång och stramar åt i uppgång, de s.k. automatiska stabilisatorerna, tillåts verka fullt ut. Målet bör vara att statens finansiella sparande ska vara i balans över en hel konjunkturcykel. Statens skuld blir då oförändrad i absoluta tal men sjunker som andel av en stigande BNP. Målet formuleras på följande sätt: Statens finansiella sparande ska vara noll över en konjunkturcykel. Med en kommunsektor i ungefärlig balans kommer då det offentliga finansiella sparandet att över konjunkturcykeln bestå av det sparande som pensionssystemet uppnår. Det innebär för det närmaste decenniet att detta överskott i genomsnitt kommer att ligga på 22½ procent av BNP. Men målsättningen avser inte det offentliga sparandet utan staten. Det är inte rimligt och försvarbart att genom långsiktiga underskott och en långsiktig skulduppbyggnad vältra över problem på kommande generationer. Reaktionerna både politiskt och marknadsmässigt mot en fortsatt statlig skuldökning kommer att bli starka. uppfattning är vidare att det är principiellt felaktigt att staten äger och driver företag. Tillgångar i form av statliga företag ska avyttras och skuldsättningen minska i motsvarande mån. Detta krav är främst ideologiskt motiverat. Det statliga företagsinnehavet ska därför minska i den takt som försäljningar lämpligen kan ske och statsskulden minska i motsvarande mån. I den politiska debatten hävdas ibland att intresset bör inriktas på statens eller den offentliga sektorns nettoställning. Då framstår situationen som bättre. En avgörande invändning mot detta är det som ovan sagts om att staten inte bör äga företag. Pensionssystemets tillgångar är inte heller tillgängliga för att omvandlas till offentliga utgifter. Med vår formulering av målet för statens sparande och vår ambition att sälja det mesta av statens företagsinnehav kommer bruttoskulden att minska. Nettoställningen förändras inte nödvändigtvis men den minskade bruttoskulden ger den ekonomiska politiken en större rörelsefrihet. Att vara medveten om gjorda åtaganden mål för statens finansiella sparande är härlett ur resonemang om statens balansräkning, dvs. tillgångar och skulder. Även om staten inte kan betraktas som ett företag finns det anledning att analysera utvecklingen ur olika vinklar. Detta är av särskilt intresse när det gäller att bedöma risker och omfattningen av gjorda åtaganden. I det nya pensionssystemet finns en metodik för att beräkna de åtaganden som upparbetade pensionsrättigheter innebär. Skulderna i systemet är framtida pensionsutbetalningar till dagens pensionärer och de nu yrkesverksammas framtida pensionsrätter, sammanlagt . Tillgångarna utgörs av värdet av framtida avgiftsbelagda inkomster och tillgångarna i fonderna. Det framgår att ökade pensionsrätterna vad gäller systemets större del, inkomstpensionen, med netto . Mot dessa skulder svarar, förutom fondering, den inteckning i framtida skatte- och avgiftsbas som den fastställda avgiftsnivån till pensionssystemet är. I pensionssystemet finns inbyggd en balanseringsmekanism som ser till att inte balansen mellan tillgångar och skulder rubbas. I det mesta av statens verksamhet saknas dock både en klar redovisning av framtida åtaganden och metoder för att hålla dessa i balans med vad skattebaserna kan tåla. Ett tankeväckande exempel på detta är det som håller på att hända med den skuldbörda staten har för beviljade sjukpensioner. De kraftiga ökningarna av kostnaderna för sjukersättning (tidigare förtidspension och sjukbidrag) innebär stora åtaganden för skattebetalarna i upp till 15 års tid och längre om inte utvecklingen snart kan vändas. Endast en mycket liten andel av de pensionerade har ju återkommit i arbete. I budgetpropositionen framgår nu att de samlade åtagandena för förtidspensionsutbetalningar fram till pensionsåldern ökade med till nästan , detta till följd av att nya förtidspensioner beviljades i mycket snabbare takt än gamla sådana upphörde. Med den utveckling regeringen nu beräknar och godtar för resten av mandatperioden kommer den ansamlade skuldbördan för beviljade men inte betalda sjukersättningar att öka med tiotals miljarder . Hur mycket detta åtagande kan väntas öka med har regeringen dock inte tyckt att den behövde upplysa om. Detta visar på att det, trots de uppstramningar som skett, fortfarande finns brister i budgetprocessen. Den samlade inverkan som ett budgetårs verksamhet har på behovet att eller med fördröjning ta ut skatt redovisas inte med någon fullständighet för , och därmed inte heller för väljarna. En tabell av det slag som finns (på sidan 26 under utgiftsområde 10) för sjukersättningar är ett steg framåt, men inte ett tillräckligt sådant. Det som sker med skuldbördan för tidigare förtidspensioner och framtida sjukersättningar visar att det är ohållbart med den ofullständiga redovisning som sker. Det finns all anledning att lära av det som inträffat, och vara vaksam för vilka långsiktiga framtida åtaganden som kortsiktiga beslut innebär. Detta kräver att regeringens ekonomiska redovisning till och till väljarna förbättras, så att åtminstone större väntade förändringar av tillgångar, upplupna kostnader och andra viktiga poster i statens balansräkning finns med i en samlad redogörelse i budgeten. En sådan redogörelse kan bli ett viktigt stöd för och för väljarkåren i att inte felbedöma möjligheterna att genomföra försvagningar av budgeten. Kortsiktiga utgiftsbeslut i en högkonjunktur kan uppfattas som populära vid själva beslutstillfället, men de kan bli en svår börda när tiderna blir sämre. Risken att detta förbises är särskilt stor när besluten leder till utbetalningar eller bortfall av inbetalningar som inträffar . Ett välkänt och drastiskt tidigare exempel är det äldre kommunala tjänstepensionsavtalets uppbyggnad av en stor skuldbörda som på de flesta håll inte bokfördes till sitt verkliga värde när den år arbetades upp. Det behövs en helt annan strategi för att hantera de offentliga åtagandena på ett genomtänkt sätt och se till att det även gentemot väljarna redovisas en fullständig bild av statens ekonomiska ställning och av statsfinansernas framtida stabilitet eller brist på stabilitet. Därvid bör man, i tillämpliga delar, använda de metoder som utvecklats för att ge det allmänna pensionssystemet en tydlig balansräkning och en automatiskt verkande balansering som hindrar att en ohållbar finansiell situation uppstår. Statens verksamhet är så mycket mer omfattande och delvis av så annorlunda karaktär att tekniken från redovisningen av balansen i ålderspensionssystemet bara kan användas för delar av statens åtaganden. Men med stor sannolikhet går det att förbättra budgetering och redovisning avsevärt med att tillämpa det tänkande som utvecklats under arbete med pensionsreformen. Att det svenska allmänna pensionssystemet har en balansräkning och en på denna byggande automatisk balansering är något som utvecklats i , som något i väsentliga delar helt nytt, utan tidigare motsvarigheter i andra länders allmänna pensionssystem. Att tillämpa liknande metoder för att göra statens hela redovisning bättre och i högre grad kunna undvika att kortsiktiga beslut vållar framtida allvarliga obalanser skulle också vara, om inte unikt, så i vart fall ovanligt i ett internationellt perspektiv. har dock, förutom ett intresse att ha ordning i de egna statsfinanserna och undvika överinteckning , även ett starkt intresse av att andra länder i vår omgivning också skaffar sig liknande system för att upprätthålla den långsiktiga balansen i både statsbudget och pensionssystem. Även om vi själva med tiden kan arbeta oss ur de ekonomiska svårigheter som är en följd av tidigare felsteg så kan vi drabbas av mycket svåra störningar om länder i vår omgivning fastnar i en ohållbar statsfinansiell situation. Det slag av budgetoreda, överbud och obalanser som varit ett långvarigt problem i och som tagits på alltför lite allvar av regeringen är också i liknande och ännu värre former ett mångårigt problem i flera andra EU-stater. Dessa har i många fall också en demografisk utveckling som kommer att spetsa till problemen och liksom i innebära nya svåra utmaningar när det gäller att ha en politik för ekonomiska framsteg och bevarad välfärd. Det bör ge regeringen till känna, med anledning av det vi här tagit upp om brister i redovisningen av ansamlade ekonomiska åtaganden, är inte bara att regeringen för svensk del bör låta utveckla en förbättrad redovisning av statens samlade ekonomiska åtaganden. Regeringen bör även verka för att motsvarande arbete sker internationellt. Såväl i EU-kretsen som inom kan här göras ett utvecklingsarbete som kan bli till stor nytta för medlemsländernas framtida samhällsekonomi och välfärd.