mot · GR02K271 · 2003-10-07 00:00:00 — För att öka utrymmet för enskilda människors frihetssträvanden och vitalisera den svenska demokratin behöver författning förnyas. Det behövs också för att bättre skall kunna leva upp till internationella åtaganden om skyddet av de enskilda medborgarnas fri- och rättigheter. nuvarande grundlag har gradvis förändrats sedan sin tillkomst , vilket har bidragit till att författningen blivit bättre. Ett kvarstående problem är att den maktdelning mellan lagstiftande, utövande och dömande makt som är en grundläggande förutsättning för en vital demokrati i praktiken är ofullgången i dagens system och kräver författningsförändringar för att bli till politisk verklighet. Vi ser stora fördelar utifrån den enskilde medborgarens perspektiv och kontrollen av den offentliga maktutövningen med att makten delas mellan olika, på demokratiska grunder, sammansatta institutioner. En sådan författningsutveckling skulle vara stimulerande för folkstyret, öka medborgarnas möjligheter att påverka framtiden samt stärka de rättsstatliga principerna. Som ett första steg i en maktdelande utvecklande av författningen vill vi stärka den lokala självstyrelsen. Regeringens möjligheter att förhindra andra politiska majoriteters politik och demokratins genomslag inom ramen för den kommunala kompetensen måste minskas. En förstärkning av den lokala självstyrelsen skulle öka medborgarnas demokratiska makt över den egna vardagen. Regeringsformens fri- och rättighetsskydd måste förstärkas. Detta kan bl.a. ske genom att upphöjs till grundlag. Vi föreslår också att rättsstaten stärks genom att uppenbarhetsrekvisitet tas bort och att lagprövningsrätten förbättras. För att fullfölja en sådan reform bör domstolarnas konstitutionella ställning förstärkas. Domstolarnas uppgift att värna rättsstatens principer är central i den demokratiska rättsstaten. Det politiska ansvaret måste tydliggöras. Som ett viktigt inslag i strävan efter att förbättra relationerna mellan väljare och valda vill vi ge väljarna ett större inflytande över vilka kandidater som väljs till de politiska församlingarna. I motionen diskuteras också hur den lokala demokratin kan stärkas, bl.a. genom att införa skilda valdagar för kommunal- och riksdagsval. För att öka intresset för arbete framför vi krav på större öppenhet i detta. Formerna för regeringsbildning efter riksdagsval måste ses över i ljuset av nu vunna erfarenheter. Den starka regeringsmakt som blivit resultatet av både ny budgetlagstiftning och medlemskap i ställer större krav på regeringens förankring och stöd i än dagens regler. 3 Förslag till riksdagsbeslut 4 4 En frihetens författning 6 4.1 De grundläggande reglerna 6 4.2 Den enskildes rätt till självständighet 6 4.3 Maktbalans till individens skydd 8 4.4 Kommunerna, landstingen och staten 9 4.5 Den europeiska unionen 11 5 Stärkta fri- och rättigheter för den enskilde 11 5.1 Starkare skydd för den enskildes rätt 11 5.3 Den negativa föreningsfriheten 14 6 En förstärkt rättsstat 15 6.1 Lagprövningsrätt, uppenbarhetsrekvisit och författningsdomstol 15 6.2 Domstolarnas konstitutionella ställning 17 6.3 Utnämningen av de högsta domarna 18 6.4 Regeringens utnämningsmakt 18 7 Att få välja sina företrädare 19 7.2 Person- och partival i förening 20 8.1 Tätare val och skilda valdagar för kommun- och landstingsval 21 8.2 Tidpunkt för riksdagsval 21 9 En väl fungerande riksdag 22 3 Förslag till riksdagsbeslut tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en utredning av de författningsfrågor som aktualiseras i motionen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om maktdelning. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om landstingen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om samverkan i kommunal- eller regionalförbund. begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av grundlagsregleringen av den lokala självstyrelsen i enlighet med vad som anförs i motionen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om arbete med EU-frågor. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om EU och om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om grundlagens skydd mot rättighetsinskränkande lagstiftning. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om minoritetsskyddet. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om sändningsrätter för radio och TV. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om förhållandet mellan och regeringsformen. begär att regeringen lägger fram förslag om ändring av systemet med skattetillägg i enlighet med vad som anförs i motionen.1 begär att regeringen lägger fram förslag om ändring av regeringsformens skydd för äganderätten så att detta står i samklang med i enlighet med vad som anförs i motionen. begär att regeringen lägger fram förslag om ändring av regeringsformen vad gäller den negativa föreningsfriheten i enlighet med vad som anförs i motionen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om lagprövningsrätten, uppenbarhetsrekvisitet och författningsdomstol. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om domstolarnas konstitutionella ställning. begär att regeringen lägger fram förslag om avskaffande av och inrättandet av en domsstyrelse i enlighet med vad som anförs i motionen.2 tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utnämningen av högre domare.2 tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utnämningsmakten. begär att regeringen tar initiativ till en översyn av personvalssystemet och valkretsindelningen i enlighet med vad som anförs i motionen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utredning av valsystemet. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om brevröstning och blankröster. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om tidpunkten för riksdagsval. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om storlek och dess arbetsformer. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om formerna för regeringsbildning. 1Yrkande 12 hänvisat till SkU. 2Yrkandena 17 och 18 hänvisade till JuU. 4 En frihetens författning 4.1 De grundläggande reglerna Författningen utgör samhällets grundläggande regler. Här skall anges hur den enskildes rättigheter skall säkras och på vilket sätt beslut om de gemensamma angelägenheterna skall fattas. Det är i grundlagen som balansen mellan den enskildes makt och rätt och den offentliga maktens räckvidd balanseras. I den balansen vill vi stärka den enskilde och skapa en tydligare kontroll av den offentliga maktens utövning. Karaktären av grundläggande regler för statens och kommunernas förhållande till medborgarna gör det naturligt att eftersträva största möjliga enighet om reglernas utformning. En sådan strävan präglar också den svenska författningsdebatten . Att enighet är önskvärt får emellertid inte innebära att samtalet om författningens syfte och karaktär undertrycks inte heller att de konflikter som också måste prägla detta område inte kommer till tydligt uttryck. Tydliga alternativ är en del också av en process där enighet till slut ses som ett särskilt värde. 4.2 Den enskildes rätt till självständighet Den västerländska synen på demokrati och mänskliga rättigheter är individorienterad. Den enskildes rättigheter tillkommer medborgaren i hans eller hennes egenskap av individ, inte som medlem av ett kollektiv. EG-rätten och , vilka är en del av den svenska rättsordningen, bygger på denna syn. Den enskildes rätt har genom deltagande i det europeiska samarbetet givits ett starkare skydd. nu gällande författning är och tillkom under den allomfattande politikens storhetstid. Det fastslås att den svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom ett parlamentariskt statsskick. Sedan författningsreformen har framför allt väsentliga förbättringar i fråga om individens fri- och rättigheter genomförts. Vi menar dock att den nu gällande författningen snarare representerar slutet på en epok än inledningen på en ny. Mot bakgrund av den utveckling av samhället som skett under de som gått sedan författningen trädde i kraft anser vi att det är nödvändigt med flera författningsändringar för att ge större utrymme för enskildas frihetssträvanden. Inte minst det faktum att så mycket av viktiga beslut måste fattas gemensamt med andra länder oberoende av nationalstatens gränser ställer krav på förändringar. är liksom andra länder infattade i ett internationellt sammanhang som påverkar politikens och demokratins villkor. Förändringar är även nödvändiga för att fullt ut skall kunna leva upp till gjorda internationella åtaganden. Vi välkomnar att regeringen aviserat tillsättandet av en ny författningsutredning. Enligt vår mening bör utredningen vara omfattande och bl.a. koncentreras på de frågor som aktualiseras i denna motion. En central utgångspunkt för den successiva författningsförnyelse vi vill se är respekten för den enskildes rätt. Det är hans eller hennes alla skiftande ambitioner och önskemål som är politikens och därmed också författningens syfte och mål. En författning som tar en sådan utgångspunkt blir annorlunda än en författning som ser politiken mer som ett självändamål än som ett verktyg för medborgarnas personliga förhoppningar. En annan utgångspunkt är att författningen måste kunna säkerställa att de beslut som måste fattas gemensamt omfattas av en tillräcklig legitimitet. Här är bristerna betydande. Dagens svenska författning bygger på parlamentarismens principer. Regeringens mandat utgår från majoritetsförhållanden med en tydlig åtskillnad av den lagstiftande och den utövande makten. Inom ramen för ett starkt partisystem har emellertid den maktdelning som skall prägla förhållandet mellan riksdag och regering i praktiken kommit att urholkas. Det innebär att inte alltid är den kontrollerande och balanserande institution till regeringsmaktens utövning som den egentligen skall vara. En betydande del av maktutövningen görs upp genom slutna förhandlingar vid sidan om . är andra balanserande krafter få. Den kommunala självstyrelsen har visat sig svagare än vad som varit tänkt när majoritetsförhållanden i kommuner har lett till beslut som gått den centrala regeringsmakten emot. De oberoende myndigheterna har i i många fall förts närmare regeringsmakten genom partipolitiskt betingade chefstillsättningar. Möjligheten att i domstol pröva lagligheten i lagstiftning är liten. Valsystemet skapar tillsammans med en långt driven proportionalitet en dominerande roll för partier vilket motverkar den maktdelning som skall råda mellan riksdag och regering. är det uppenbart att demokratin möter problem. Medborgarns insyn och möjlighet att utkräva ansvar försvåras genom oklara majoritetsförhållanden och en maktutövning som präglas av att små partier utanför regeringen har ett oproportionerligt stort inflytande. Det verkliga inflytandet verkar för många avlägset och svårgripbart som möjligheten till maktskifte inte enbart beror av väljarnas utslag utan också av nya samarbetsförhållanden mellan partierna som väljarna inte fått ta ställning till. beskrivs ofta som maktlös när väl väljarnas utslag omsatts i tillsättandet av en regering som kan tolerera. Bedömningen av hur demokratin kan och bör fördjupas kräver emellertid en djupare analys än vad som kan utläsas ur t.ex. valdeltagande och partimedlemskap. Ett högt valdeltagande är inte per definition liktydigt med en vital demokrati. Väljarnas förmåga att genom sina val påverka den förda politiken är ett viktigare mått. Regeringars beroende av väljarnas godkännande av de resultat man uppnått ett annat. Den enskilde medborgarens möjlighet att utkräva ansvar och kunna bidra till en förändring ett tredje. 4.3 Maktbalans till individens skydd Demokratin förverkligas genom den enskildes fri- och rättigheter och genom att medborgarna i fria val bestämmer över sitt gemensamma styre. Den utövande makten kan antingen utgå från den lagstiftande församlingen, vilket är den parlamentariska formen, som i eller väljas direkt för att sedan stå under den lagstiftande församlingens kontroll. Den dömande makten står i varje rättsstat fri från politiskt inflytande när det gäller att hävda den enskildes rätt. Strävan att hålla dessa institutioner åtskilda från varandra präglar i stort sett varje rättssamhälle och demokrati. Denna maktdelning har ansetts vara en grund för medborgarnas rätt, för att säkra den politiska maktens utövande under lagarna och för kontrollen av den offentliga makten. Längst har de länder gått som i den franske filosofen anda istället för parlamentarism har valt att dela makten mellan den lagstiftande makten, den utövande och den dömande med sinsemellan självständiga institutioner. Maktdelning kan ske på olika sätt. Det kan t.ex. ske genom att makten delas mellan de politiska organen och rättsväsendet som det gjorts bl.a. i eller som i den europeiska unionen (EU). Makt kan också delas genom förekomsten av ett tvåkammarsystem i parlamentet. Vidare innebär system med inslag av både direktdemokrati, t.ex. folkomröstningar, och representativ demokrati också en form av maktdelning. Den svenska traditionen med självständiga ämbetsverk begränsar regeringens inblandning i verkställigheten av de politiska besluten. Offentlighetsprincipen ger den enskilde medborgaren en insyn i och kontroll över den offentliga maktens utövning. Maktdelning kan också vara vertikal, mellan olika politiska nivåer, t.ex. mellan stat och kommuner eller mellan EU och medlemsstaterna. Maktdelningen kan och bör ses som en princip snarare än som ett preciserat och för allom givet system. En stark självstyrelse är ett exempel på en del av en större maktdelning, om än på ett vertikalt plan. Poängen med maktdelning är att den underlättar möjligheterna till insyn, kontroll och ansvarsutkrävande genom att man har olika institutioner som självständigt granskar varandra. Det finns de som menar att system med oberoende domstolar som kontrollerar andra offentliga organ är odemokratiska. Det är inte korrekt. Domstolarna är en del av rättsstaten, demokratins andra sida. De agerar bara på det mandat som de i författningen genom demokratiska beslut har tilldelats. Maktdelningen som princip har flera fördelar. Statens och kommunernas uppgifter, men också EU:s, synliggörs. Maktdelning motverkar osund maktkoncentration och möjliggör ett större mått av kontroll. Medborgarnas inflytande kan komma till uttryck på mer än ett sätt, bl.a. genom ökad insyn och större möjligheter till ansvarsutkrävande. En annan fördel med en tydligare maktdelning är att en sådan förändring skulle stärka demokratins konstitutionella legitimitet och minska de rättsstatliga bristerna. Skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna stärks i och med att domstolar och andra rättstillämpande organ ges möjlighet att underkänna lagstiftning som kränker sådana rättigheter. har det skett vissa förändringar som kan ses som uttryck för krav på en bättre maktdelning, såsom först en självständig riksbank och sedan den nya . Den av beställda utredningen om avskaffande av uppenbarhetsrekvisitet och inrättandet av en eventuell författningsdomstol är också steg på vägen mot en förstärkning av den dömande makten och grundlagens roll. Det är anmärkningsvärt att regeringen ännu inte har efterkommit beställning och tillsatt denna utredning. Denna fråga bör därför omfattas av den aviserade författningsutredningen. Vi ser för vår del stora fördelar med att makten delas mellan olika, på demokratiska grunder sammansatta institutioner. En utveckling av den svenska grundlagen i en sådan riktning skulle vara en demokratisk vinst. 4.4 Kommunerna, landstingen och staten Det moderna samhället ger nya förutsättningar för människors vardag, för det ekonomiska livet och ytterst för politiken. Gamla geografiska gränser spelar mindre roll än i det samhälle där den nuvarande fördelningen av kompetens och beslutsformer lades fast. Individens rörlighet, det fria informationsflödet samt gränsöverskridande verksamheter inom ekonomi, välfärd, forskning, medier och politik spelar en väsentligt större roll. Allra tydligast kommer detta till uttryck genom medlemskap i och den allt större roll som internationellt samarbete och beslutsfattande har för medborgarnas vardag. I grunden handlar detta om att demokratin skall ha ett genomslag även i de frågor som sträcker sig utanför nationalstatens gränser och som utan samarbete lämnas åt passivitet och handlingsförlamning alternativt åt de stora staternas beslut å andras vägnar. medlemskap i utgör ett nytt inslag i den offentliga beslutsprocessen. EU har rätt att fatta beslut som får omedelbara konsekvenser i det svenska samhället. Nödvändigheten att fatta gemensamma beslut på en europeisk nivå visar hur angeläget det är att diskutera hur och var offentliga beslut skall fattas i ett vidare perspektiv. Ett samhälle som värdesätter den enskildes rätt och självständighet måste bygga på demokratiska institutioner som gör det lätt för varje människa att påverka inte bara de personliga angelägenheterna utan också de offentliga besluten. Det talar för att kommunerna skall tillerkännas en viktig roll i det demokratiska systemet. Alla kommuner har att följa generella regler. Det kan t.ex. gälla konkurrensvillkor eller andra villkor som staten har skäl att ange. Inom dessa ramar måste emellertid friheten vara stor. Självständiga kommuner kräver en stat som inte bara respekterar utan också värdesätter olikheter. Kommunernas ansvar kan inte utövas på statens nåder. Vi förespråkar, som nämnts, en ökad maktdelning i . En del av denna bör vara vertikal, d.v.s. det skall finnas en tydligare uppdelning mellan statens och kommunernas befogenheter. En stark självstyrelse är för oss ett sätt att lägga makten närmare människorna. Detta bör komma tydligare till uttryck i regeringsformen. När makten läggs direkt hos den enskilda människan skall emellertid också den kommunala rätten vika. Den individuella självbestämmanderätten bör värnas i så stor utsträckning som möjligt. Enligt regeringsformen utövas den svenska demokratin genom staten och genom landstings- och primärkommuner. Staten och primärkommunerna har breda ansvarsområden, medan landstingens uppgifter är mera specialiserade. Det är vår uppfattning att inte behöver två kommunala nivåer. Frågan blir inte mindre angelägen genom att EU-medlemskapet tillfört ytterligare en beslutsnivå. I annat sammanhang förordar vi att det avgörande inflytandet över hälso- och sjukvården flyttas från landstingen till patienterna. En sådan frihetsreform innebär att landstingen som politisk nivå blir överflödig. Landstingen som politisk nivå bör därför avvecklas som en del av en större hälso- och sjukvårdsreform. Det kan finnas områden som kan kräva samverkan i större regioner. Frågor av detta slag kan och bör lösas genom institutionella arrangemang från fall till fall. Samverkan i t.ex. kommunalförbund kan utnyttjas på ett flexibelt sätt som tillgodoser medborgarnas intressen. Eftersom kommunerna är självständiga är de fria att samverka som de vill. En betydande del av den offentliga välfärdens tjänster erbjuds inom ramen för den kommunala indelningen och genom finansiering. Det är en form för verksamheten som inte alltid lever upp till de möjligheter som den nya tidens välfärdsutbud innebär och som i onödan binder den enskilde till gränser som har en annan roll än de hade. När det gäller sjukvården är det till exempel uppenbart att god sjukvård för den enskilde kan erbjudas inom helt andra ramar än landstingsindelningen. Avancerad sjukvård ställer inte krav på en indelning av i 21 olika produktions- och finansieringsområden. På motsvarande sätt sträcker sig äldres behov av en god äldreomsorg över de kommunala gränserna mot de många olika alternativ som kan erbjudas den enskilde och närheten till barn och barnbarn. Utvecklingen av skolor och pedagogik sker liksom unga människors efterfrågan på utbildning och bra skolor över de kommunala gränserna. Olika regioners och kommuners förmåga att ta det finansiella ansvaret för dessa välfärdstjänster påverkas av andra faktorer än av de egna medborgarnas behov. Allt detta gör det nödvändigt att se över både välfärdens organisation och medborgarnas utrymme att själva bestämma över den samt utformningen och fördelningen av ansvaret för välfärdens tjänster och deras finansiering. Vi anser att det är av stor vikt att den utredning som bedrivs om den framtida ansvarsfördelningen av dessa och andra verksamheter inom ramen för den offentliga verksamheten ger tydliga och avskilda ansvarsförhållanden och inte ökad central styrning. 4.5 Den europeiska unionen En betydande del av medborgarnas vardag formas genom beslut i den Europeiska unionen. Detsamma gäller en lång rad av de förutsättningar som det svenska samhället och den svenska ekonomin är beroende av. Miljöfrågorna, den gemensamma säkerheten i , kampen mot gränsöverskridande brottslighet och den ekonomiska stabiliteten i den inre marknaden är några exempel. Regeringen har som företrädare för ett ansvar för att den linje man bedriver i lagstiftningsarbete inom EU är förankrad och har stöd i . Samarbetet inom EU kan inte längre betraktas som en fråga om utrikespolitik som faller helt inom regeringens egen kompetens och ansvar. måste i större utsträckning än kunna lägga fast de riktlinjer som bör gälla inom olika politiska sakområden. Det bör klargöras att det är regeringens ansvar att i EU företräda denna linje. Arbetet i måste reformeras med utgångspunkt i de krav som EU-samarbetet ställer. För att ställning skall vara stark gentemot både regering och väljare ställer detta krav på att riksdagsarbetet reformeras med utgångspunkt i att EU-frågor skall behandlas inom ramen för normala arbetsformer där sakutskotten bereder ärendena. makt att kontrollera regeringen och lägga fast svensk politik skall värnas. 5 Stärkta fri- och rättigheter för den enskilde 5.1 Starkare skydd för den enskildes rätt Fri- och rättighetsskyddet syftar ytterst till att dra gränser för hur stor handlingsfrihet statsmakterna skall ha gentemot medborgarna. Det reglerar förhållandet mellan den enskilde och det allmänna. Statens skyldighet att tillgodose den enskildes fri- och rättigheter också när detta måste ske på statens egen bekostnad är en fråga som rymmer betydligt mer sprängkraft än . Detta beror på att numera medverkar i och accepterar den internationella rättsordningen på ett mer aktivt sätt . är medlem i EU och EG-rätten är därmed en del av svensk rätt. Sedan EU-inträdet gäller också som svensk lag. Vidare har en rättsprövningslag som möjliggör prövning av förvaltningsbesluts laglighet. Den västerländska, individorienterade synen på demokratiska värden och mänskliga rättigheter, som EU och bygger på och som vi genom våra internationella åtaganden nu omfattas av, har minskat utrymmet för att inskränka den enskildes rätt. Det är bra. Den enskildes fri- och rättighetsskydd har till en del också förstärkts genom införandet av 23 § i regeringsformens 2 kapitel, som föreskriver att lag eller annan författning inte får meddelas i strid med åtaganden enligt . Bestämmelsen är emellertid bara en formell anvisning för lagstiftaren och ger inte något materiellt skydd som är likvärdigt med de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. omfattas inte heller av det skydd mot rättighetsinskränkande lagstiftning som 2 kap. 12 § RF ger. Ett sätt att ytterligare stärka skyddet för den enskildes fri- och rättigheter vore därför att utöka regeringsformens högre skyddsnivå till att omfatta även konventionens rättigheter. I detta sammanhang bör vikten av att EU inte har ett sämre skydd för fri- och rättigheter än vad medlemsstaterna har till följd av bestämmelserna i understrykas.