mot · GQ02N13 · 2003-05-09 00:00:00 — med anledning av prop. 2002/03:86 Åtgärder för att stärka den finansiella ställningen i 2 Förslag till riksdagsbeslut 2 4 Propositionens huvudsakliga innehåll 3 5 Avslag på propositionen 4 5.1 Propositionen är undermålig 4 5.2 Förslagen kan strida mot om statsstöd 5 5.3 Förslagen snedvrider konkurrensen 6 5.4 Förslagen är otillräckliga och kortsiktiga 6 5.5 Förslagen förhindrar en sund utveckling av järnvägsmarknaden 6 6.1 Bolagiseringen av 7 6.2 Den svenska järnvägsmarknaden 8 6.3 SJ AB:s nuvarande situation 9 7.1 Åtgärder för att stärka den finansiella ställningen i 10 7.2 Fordonsförsörjningen på den svenska järnvägsmarknaden 12 7.3 Upphandling av järnvägstrafik och arbetstagarnas situation 12 7.4 Järnvägsmarknadens framtida utveckling 13 7.5 Underrättelse i enlighet med EG-fördraget med mera 14 2 Förslag till riksdagsbeslut avslår regeringens proposition 2002/03:86 Åtgärder för att stärka den finansiella ställningen i . begär att regeringen vidtar de åtgärder som anges i motionen för att stärka den finansiella ställningen i . tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om fordonsförsörjningen för den svenska järnvägsmarknaden. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av att se över Rikstrafikens medelstilldelning. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om framtida upphandling av järnvägstrafik. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en fortsatt avreglering av järnvägsmarknaden. begär att regeringen i enlighet med artikel 88.3 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen underrättar Europeiska kommissionen om de beslutade åtgärderna för att stärka den finansiella ställningen i . begär att regeringen återkommer till med en redovisning av de genomförda åtgärderna för att förbättra den finansiella ställningen i i enlighet med vad som anförs i motionen. har sedan SJ AB:s ekonomiska problem blev kända arbetat med att analysera bolagiseringen av , och den svenska järnvägsmarknaden. Vi har tagit del av det underlag som regeringen lät utarbeta inför bolagiseringen samt träffat företrädare för tågoperatörer och arbetstagarorganisationer. Arbetet har försvårats av den kultur av slutenhet som präglar regeringens förvaltning av de statliga bolagen. Under arbetets gång har det blivit allt mer klart för oss att formerna för den statliga bolagsförvaltningen måste förändras på ett sådant sätt att partier kan ges en ökad insyn med ett upprätthållande av sekretessen utåt. Det är inte en acceptabel ordning att ledamöter endast innan motionstiden går ut ska få sex A4-pärmar med bakgrundsmaterial överlämnade som det inte funnits någon möjlighet att ta ställning till tidigare. Det finns all anledning att rikta en kraftfull kritik mot regeringen för dess förvaltning av statliga bolag i allmänhet och förvaltningen av i synnerhet. Efter en dåligt genomförd bolagisering har regeringen inte gjort något för att försöka komma till rätta med de problem som varit uppenbara. Bristen på ägarstyrning, ledning och kontroll från regeringens sida har varit omfattande och inga effektiva insatser har gjorts från sida för att få styrelsearbetet att fungera eller för att skapa ett stabilt ledarskap i bolaget. I motionen yrkar avslag på regeringens proposition på grund av att de åtgärder regeringen föreslår är otillräckliga för att, på ett konkurrensneutralt sätt, göra ekonomiskt och affärsmässigt stabilt i ett längre perspektiv samt förbereda bolaget och dess konkurrenter för en fortsatt avreglering av den svenska järnvägsmarknaden. Dessutom har propositionen stora brister och saknar i princip helt de konsekvensanalyser som behövs för att ska kunna bedöma riktigheten i regeringens förslag. presenterar istället ett åtgärdspaket för att komma till rätta med både SJ AB:s ekonomiska problem och de strukturproblem som finns på den svenska järnvägsmarknaden. De åtgärder vi föreslår i motionen skapar nya förutsättningar för en modernisering av järnvägsfordonsparken i samt ger goda förutsättningar att nå de avkastningsmål som har satt upp. Genom en eftergift av den leasingfordran som staten, genom affärsverket , har på och att återlämnar de leasade fordonen till affärsverket skapas förutsättningar för ett fristående vagnbolag som ges en soliditet på . 4 Propositionens huvudsakliga innehåll Regeringen föreslår i proposition 2002/03:86 Åtgärder för att stärka den finansiella ställningen i att bemyndigar regeringen att tilldela ett kapitaltillskott om högst , att ge en låneram i om för perioden 20042007 samt att vidta de åtgärder som i övrigt behövs för att stärka den finansiella ställningen i . Bland övriga åtgärder nämns att vissa fordringar och vissa skulder gentemot affärsverket ska kvittas mot varandra, att ges möjlighet att i samband med tidtabellskiftet överlämna två olönsamma trafikeringsåtaganden samt att SJ AB:s åtagande att förse Rikstrafiken med fordon tas bort på så sätt att fordon som används i av staten upphandlad trafik överlämnas till marknadsvärde till affärsverket vilket därefter kvittas gentemot motsvarande skuld till affärsverket . Effekterna på SJ AB:s balansräkning av regeringens förslag kan uppskattas enligt nedanstående: Balansräkning i sammandrag () Summa eget kapital och skulder 5 Avslag på propositionen yrkar avslag på propositionen. I nedanstående redogörelse utvecklar vi mer utförligt skälen för vårt avslagsyrkande. 5.1 Propositionen är undermålig Propositionen har stora brister och saknar i princip helt de konsekvensanalyser som behövs för att ska kunna bedöma riktigheten i regeringens förslag. Enligt (Ds 1997:1) ska en konsekvensanalys klargöra vilka alternativ som sammantaget ger de lägsta kostnaderna för de berörda och i minsta möjliga utsträckning belastar samhällsekonomin och statsfinanserna. De problem- och konsekvensanalyser som görs under beredningsarbetet bör, enligt propositionshandboken, givetvis redovisas i den proposition eller lagrådsremiss där förslagen läggs fram. Utan en tydlig redovisning av problem, konsekvenser och alternativ ges inte den nödvändiga möjligheten, som tydligt beskrivs i regeringens egen handbok, att från grunden pröva om de verksamheter som finansieras med medel från statsbudgeten också ska finansieras av det allmänna eller möjligheten att pröva ifall de föreslagna åtgärderna är de bästa för att skapa en ökad tillväxt i ekonomin. På grund av de stora brister som propositionen uppvisar är den otillräcklig som beslutsunderlag för . 5.2 Förslagen kan strida mot om statsstöd om statsstöd regleras i artikel 87 till 89 i EG-fördraget samt i ett flertal andra rättsakter som upprätthållits av . Generaldirektoratet för konkurrens har publicerat en översikt av gällande rätt avseende statligt stöd i Europeiska gemenskapernas konkurrensrätt volym IIA, Regler tillämpliga på statligt stöd situationen . Nyckelfrågan för att avgöra ifall en stat följer den så kallade marknadsekonomiska investerarprincipen är ifall bolagets finansiella position, särskilt skuldernas struktur och volym, är sådan att en normal avkastning (i utdelning eller kapitaltillväxt) kan förväntas inom en rimlig tid från det att kapitaltillskottet betalas ut. Man ska även bedöma ifall det finns en överkapacitet på marknaden och man får inte ta hänsyn till sådan kunskap eller möjligheter till strukturförändringar som staten besitter i sin egenskap av lagstiftare med mera. När det gäller kapitaltillskott ska man dessutom pröva ifall en likvidation eller nedskärning av verksamheten är ett sundare ekonomiskt alternativ. Denna bedömning får endast göras utifrån ägarperspektivet och inga hänsyn ska tas till eventuellt ökade kostnader för arbetslöshet med mera. Kostnaden för en likvidation anses i princip motsvara storleken på det kapital som staten har investerat i bolaget. Vidare ska en analys göras över bolagets resultat sett , bolagets skulder och likviditet ska jämföras med generellt accepterade normer i branschen, de finansiella framtidsutsikterna ska granskas särskilt med avseende på investeringsplaner. Dessutom ska bolagets marknadssituation belysas både vad gäller historisk utveckling och framtida prognoser. Om ett tilltänkt kapitaltillskott inte uppfyller kriterierna som satts upp för den marknadsekonomiska investerarprincipen, måste Europeiska kommissionen underrättas innan beslut fattas om stödet. Ifall det görs ett kapitaltillskott, lån eller upprättas en garanti till ett bolag som är i finansiella svårigheter, så antas en sådan finansiell transaktion alltid involvera ett element av statsstöd. Det finns anledning att anta att flera av de av regeringen föreslagna åtgärderna kan strida mot om statsstöd. Bland annat kan vi konstatera att det nu föreslagna kapitaltillskottet ska gå till en verksamhet som alltid uppvisat ett negativt resultat samt att tillskottet är större än det ursprungliga ägarkapitalet. Därav följer att det omstruktureringsprogram som enligt propositionen vidtagit behöver vara mycket omfattande för att man på goda grunder ska kunna göra ekonomiska prognoser som skulle rättfärdiga för en investerare på marknaden att skjuta till så stora belopp som det är frågan om. Men oavsett omstruktureringsprogrammet ska antagandet göras att kapitaltillskottet involverar ett element av statligt stöd på grund av SJ:s långvariga resultatproblem. Regeringen borde därför på ett tidigt stadium ha underrättat Europeiska kommissionen. Genomförs regeringens förslag kan EU stoppa de åtgärder som beslutas eller senare kräva att betalar tillbaks det utbetalade stödet med ränta. 5.3 Förslagen snedvrider konkurrensen De åtgärder regeringen föreslår i propositionen leder till att med hjälp av statliga medel ges ett försprång framför sina konkurrenter. I propositionen konstateras att inte kommer att kunna ta upp lån på den öppna kreditmarknaden till vad som bedöms vara rimliga villkor. Regeringen föreslår därför att SJ AB:s låneram i ska utökas till . Att det för en tågoperatör i är svårt att ta lån på den öppna kreditmarknaden till rimliga villkor är inte unikt för . Finansieringskostnaden är en tung post hos alla de operatörer som på något sätt äger eller leasar fordon. Att ge möjligheter till lån som andra operatörer inte kan få skapar stora konkurrensfördelar för gentemot de fristående operatörerna. 5.4 Förslagen är otillräckliga och kortsiktiga Regeringens förslag är otillräckliga och kortsiktiga. De förbiser flera av de strukturella problem som finns på den svenska järnvägsmarknaden och som kommer att fortsätta att skapa problem för och andra operatörer. Med regeringens förslag skapas inte ett bolag som är ekonomiskt och affärsmässigt stabilt i ett längre perspektiv. Regeringen har i sin proposition till stora delar valt att negligera de två stora problemen för . Dels kommer den stora affärs- och restvärdesrisk som de leasade fordonen innebär att finnas kvar i bolaget och bädda för nya behov av kapitaltillskott . Dels vägrar regeringen att ta krafttag för att lyfta bort de delar av trafiken på stomjärnvägarna som inte kan driva med vinst. På så sätt gör regeringen det i stort sett omöjligt för att nå de soliditets- och avkastningsmål som har satt upp för bolaget. Vissa av regeringens förslag innehåller element av bristande realism. Till exempel föreslår regeringen i propositionen att ska undersöka möjligheten att finansiera fordonen för mälardalstrafiken genom operationell leasing. På grund av att det saknas en andrahandsmarknad för järnvägsfordon torde denna form av finansiering inte vara möjlig ifall regeringen inte avser att ställa upp en garanti för restvärdet. 5.5 Förslagen förhindrar en sund utveckling av järnvägsmarknaden Genom att hämma konkurrensen och inte ta tag i de strukturproblem som finns på den svenska järnvägsmarknaden, främst när det gäller fordonsförsörjningen, skapar regeringens förslag ett status quo och omöjliggör en sund utveckling av järnvägsmarknaden och en fortsatt avreglering. kommer även fortsättningsvis att hyra ut fordon och stå för stora restvärdesrisker. Eftersom en fortsatt avreglering kan antas betyda att tågoperatörerna kan anskaffa fordon genom utländska vagnbolag, riskerar att bli stående med en gammal, dyr och outnyttjad fordonspark. Detta faktum kommer på ett kraftfullt sätt att försvåra en fortsatt avreglering eftersom en sådan avreglering skulle skapa nya finansiella problem för statens eget operatörsbolag . Inför bolagiseringen av affärsverket uppdrog regeringen åt (PwC) att göra en analys samt föreslå hur verksamheten skulle struktureras i bolagsform och hur ombildningen skulle genomföras. PwC lämnade sin huvudrapport (dnr N2000/5358/SÄ). I rapporten pekar PwC på ett antal osäkerhetsfaktorer inför bolagiseringen och lyfter fram idén att eventuellt avblåsa eller i alla fall skjuta fram bolagiseringen. Som ett avgörande problem för bolagiseringen lyfts svaga kapitalbas fram. Trots bristen på kapital gjorde PwC bedömningen att de nya koncernerna i utgångsläget får en låg, men givet redovisade affärsplaner acceptabel kapitalbas. Dock framhålls i rapporten att det måste finnas en beredskap att förskjuta bolagiseringstillfället eller till och med att avblåsa bolagiseringen. Som skäl till att göra detta nämns bland annat om förutsättningarna för kapitaltillgång försämras till exempel genom att resultatutvecklingen blir sämre än prognostiserat, ökad osäkerhet eller försämringar i framtida affärsplaner eller reducerade totala nettotillgångar under kommande verifieringsprocesser. PwC presenterar även två alternativ till att avbryta bolagiseringen, nämligen att antingen arbeta om affärsplanerna till ett extremt fokuserat läge eller att ändra de givna bolagiseringsförutsättningarna för att ge kapitaltillskott från ägaren alternativt privatisera delar av verksamheten. I rapporten belyser PwC även problemet med den rullande materielen. Dels pekar de på att det kan komma att uppstå en brist på järnvägsfordon i och att möjligheten att hyra eller köpa utrustning från övriga är starkt begränsad. Dels att kapitalbehovet för att klara vagnparksinvesteringarna tynger SJ:s verksamheter på ett ofördelaktigt sätt i ljuset av tilltagande konkurrens och affärsrisker samt att de historiska leasingåtagandena riskerar att motverka flexibilitet i såväl struktur som användande. Dels att SJ:s konkurrenter, när de hyr fordon, betalar ett alltför högt pris i jämförelse med vad det borde kosta. Vid bolagiseringstillfället valde regeringen att dela upp verksamheten i affärsverket i tre helt separata koncerner: för passagerartrafik, för godstrafik samt Swedcarrier för service, underhåll och fastigheter. Den svenska järnvägsmarknaden efter bolagiseringen av 1) Leasar ut fordon till. 2) Avtalar om hyreskostnader för fordon som hyrs ut av . 3) Hyr ut fordon till. 4) Köper trafik av. 5) Köper fordonsservice och underhåll av. Sedan bolagiseringen har Swedcarrier sålt dotterbolagen som arbetar med stationsservice, fordonshantering och lokalvård samt Unigrid som arbetar med datatjänster inom resesektorn. I Swedcarrierkoncernen finns Jernhusen som äger stationsfastigheter, Euromaint som arbetar med service av järnvägsfordon, Swemaint som arbetar med service av godsvagnar samt Nordwaggon som äger och hyr ut godsvagnar. Skälen till uppdelningen av verksamheten i tre fristående koncerner var att skapa transparens, konkurrensneutralitet, renodling och ökat aktieägarvärde. Efter bolagiseringen har kritik framförts, framför allt, mot att som äger fordonen och ansvarar för säkerheten inte haft någon kontroll över underhållet av dem. Detta är en konsekvens av den konstruktion som valdes samt bristen på konkurrens vad gäller underhåll av järnvägsfordon. 6.2 Den svenska järnvägsmarknaden Den svenska järnvägsmarknaden domineras av . Delvis beroende på att bolaget kontrollerar fordonsparken och delvis beroende på att fortfarande har monopol på många järnvägssträckor. finns sju större fristående operatörer varav tre, , och DSB helt eller delvis har statligt kapital bakom sig. genom att är en av bolagets delägare, genom sitt moderbolag som ägs av det statliga franska järnvägsföretaget samt DSB som är det statliga danska järnvägsföretaget. Till skillnad från , och tvärtemot bilden av en allt igenom olönsam bransch, redovisar och vinster för sina senaste verksamhetsår. har varit vinstgivande /01. Alla operatörer förutom A-train är beroende av för att få tillgång till de fordon de behöver för sin verksamhet. hyr till exempel ut ett drygt 100-tal fordon till en hyra av dryga för den statligt upphandlade trafiken. har varit den största kunden och betalade nästan i hyra till . Endast hyror är mer än de som regeringen uppger i propositionen som SJ AB:s hyresintäkter. som bedriver trafik på under namnet Express äger ett av sina tågset och leasar sex andra tågset genom så kallad operationell leasing, vilket närmast kan beskrivas som ett vanligt hyresavtal som inte tas upp i bolagets balansräkning. För att göra denna form av leasing möjlig har A-trains ägare ställt upp garantier för det så kallade restvärdet som innebär att de övertar ansvaret för fordonen ifall A-train av någon anledning inte skulle kunna driva sin verksamhet vidare. 6.3 SJ AB:s nuvarande situation upprättade SJ en kontrollbalansräkning avseende företagets ställning per . Kontrollbalansräkningen visade att bolagets eget kapital var förbrukat. Förlusterna bestod av reserveringar för förlustavtal samt reserveringar och nedskrivning av fordon. höll en extra bolagsstämma som beslutade att fortsätta verksamheten medan ägaren prövar möjligheterna att undanröja kapitalbristen. Ny bolagsstämma för slutgiltigt ställningstagande ska hållas . Ifall staten inte funnit någon lösning på SJ AB:s finansiella problem , likvideras bolaget. står för av alla långväga tågresor i och av det totala antalet tågresor inklusive resor med pendeltåg. Stora delar av SJ AB:s trafik är förlustbringande. Förutom de förlustavtal som finns i den upphandlade trafiken, drivs flera av de sträckor som driver med stöd av sin traffikeringsrätt för persontrafik på stomjärnvägarna med förlust. I princip är det endast trafiken mellan och samt mellan och som bär bolaget . Bolagets största risker och merparten av bolagets kostnader ligger i fordonsparken. Fordonen utgör av bolagets balansomslutning och står för av bolagets kostnader. SJ AB:s skyldighet att förse sina konkurrenter med fordon till ett pris som kan understiga SJ AB:s egna kostnader bidrar till att urholka bolagets ekonomi. Den restvärdesrisk samt den överbelåning om som finns på fordonen innebär en stor riskexponering och kan leda till stora förluster . Andra stora risker i bolaget är bristen på lönsamhet i den trafik som bedrivs med stöd av trafikeringsrätten samt osäkerheten kring när och om det går att få lönsamhet i mälardalstrafiken. Lönsamheten i mälardalstrafiken är avhängig av att nya fordon kan sättas i trafik . anser att de åtgärder som regeringen föreslår är otillräckliga för att skapa goda ekonomiska förutsättningar för både på lång och på kort sikt. Dessutom hotar de åtgärder som föreslås i propositionen att snedvrida konkurrensen samt att försvåra en fortsatt avreglering av den svenska järnvägsmarknaden eftersom åtgärderna bidrar till att cementera de strukturfel som finns, särskilt vad gäller fordonsförsörjningen. Vi anser inte heller att det är ett hållbart alternativ att låta gå i konkurs. En konkurs skulle leda till ökade kostnader för den upphandlade trafiken på de sträckor där har förlustavtal. Det är också svårt att överblicka vilka konsekvenser en konkurs skulle få för fordonsförsörjningen på den svenska tågmarknaden samt vilka kostnader en konkurs skulle vara förenad med när det gäller de leasingavtal som omfattar de flesta järnvägsfordon i . Vår bedömning efter att ha träffat de tågoperatörer som konkurrerar med SJ är att konkurs för inte är en möjlig eller önskvärd utveckling från deras perspektiv eftersom det inte finns några marknadsstrukturer som skulle kunna fylla det tomrum som uppstår ifall försvinner som aktör på marknaden. De åtgärder som vidtas för att stärka SJ AB:s finansiella situation måste eliminera så många som möjligt av de affärsrisker som dras med skapa bättre förutsättningar för fordonsförsörjningen bidra till att förbättra arbetsförhållandena för de anställda inom järnvägssektorn skapa goda förutsättningar för en fortsatt avreglering av järnvägsmarknaden vara förenliga med om statsstöd. 7.1 Åtgärder för att stärka den finansiella ställningen i SJ AB:s kapitalbrist bör avhjälpas genom en eftergift av hela den leasingskuld som har gentemot staten genom affärsverket . Denna eftergift ska vara bunden till att återlämnar samtliga leasade fordon till affärsverket. På detta sätt ges en soliditet på som bolaget befrias från den största affärsrisk som det tyngs av. I och med att fordonen återlämnas till affärsverket kommer affärsverket att framöver ansvara för de affärs- och restvärdesrisker som är förknippade med fordonen. För affärsverkets räkning innebär transaktionen att det uppstår ett negativt eget kapital om . Det negativa kapitalet motsvaras av den överbelåning som finns på de leasade fordonen och är en kostnad som, oavsett vilken lösning man väljer för att komma tillrätta med SJ AB:s nuvarande finansiella problem, måste betalas antingen via den hyra som debiteras tågoperatörerna eller via kapitaltillskott till antingen eller affärsverket. Den lösning som nu föreslår är att föredra framför det kapitaltillskott på högst som regeringen föreslagit eftersom den skapar möjligheter att vidta nödvändiga strukturförändringar samt överväga hur stor del av kostnaden för överbelåningen som ska finansieras av staten och hur stor del som staten bör försöka finansiera via uthyrningsverksamhet. förslag skapar även konkurrensneutralitet mellan tågoperatörerna och ger inte något försteg, vilket är fallet om bolaget ges ett kapitaltillskott för att amortera av på de skulder som enbart belastar de fordon använder i egen trafik. Genom att återlämna de leasade fordonen till affärsverket minskar SJ AB:s balansomslutning jämfört med och med jämfört med regeringens förslag. Effekterna av våra förslag på SJ AB:s och affärsverket Statens järnvägars balansräkningar kan uppskattas enligt nedanstående: Balansräkning i sammandrag () Summa eget kapital och skulder Balansräkning i sammandrag affärsverket () Summa eget kapital och skulder För att förbättra SJ AB:s lönsamhet bör bolaget överlämna fler än de två olönsamma trafikeringsåtaganden som regeringen föreslår. Den analys som gjorts av bolagets trafikeringsåtaganden visar att det i princip är två som bär hela . undersökningar visar även att det är möjligt att överlämna trafikeringsåtagandena tidigare än det datum regeringen föreslår. Följande olönsamma trafikeringsåtaganden som bedrivs på kommersiella villkor bör överlämnas för upphandling så att trafikstart kan ske i och med tidtabellsskiftet : 7.2 Fordonsförsörjningen på den svenska järnvägsmarknaden I och med att den största delen av de fordon som finns tillgängliga för persontrafik på den svenska järnvägsmarknaden återlämnas till affärsverket , skapas förutsättningar för att lösa de problem som finns med fordonsförsörjningen. Alla bolag får på lika villkor och till samma kostnader tillgång till fordon som inte behöver bära kostnader för outnyttjade fordon ifall det överskott på fordon uppstår som regeringen befarar i och med att trafikhuvudmännen ges ett investeringsbidrag på . Den ökade restvärdesrisk som statsbidraget kan skapa i den befintliga vagnparken kommer i så fall att bäras av staten. förslag bidrar även till att skapa förutsättningar för bildandet av ett från tågoperatörerna oberoende vagnbolag. Regeringen bör överväga ifall delar av det kapital som finns i dagens fordonspark ska användas som aportemission vid bildandet av ett sådant bolag.