mot · GR02K271 · 2003-10-07 00:00:00 — Bestämmelser i ett EG-direktiv skall t.ex. inte kunna åsidosätta skyddet för äganderätten. Ett sätt att säkerställa ett fullgott skydd är att EU ansluter sig till . Det är därför positivt att det i förslaget till nytt konstitutionellt fördrag för EU föreslås att EU skall söka anslutning till . Regeringen bör verka för att så sker. Därmed klargörs att det är som ligger till grund för och EU när det gäller den enskildes rättigheter. EU:s rättighetsstadga, så som den nu föreslås i förslaget till ett nytt konstitutionellt fördrag, är bara juridiskt bindande för unionen inom de områden där unionen har kompetens att fatta beslut. Vissa av de i regeringsformen garanterade fri- och rättigheterna åtnjuter inte heller ett tillräckligt skydd mot rättighetsbegränsande lagstiftning. Skyddet för äganderätten och näringsfriheten är t.ex. svagare än skyddet för sådana fri- och rättigheter som yttrande-, informations-, mötes-, demonstrations-, förenings- och religionsfriheterna. skall vara ett land där mänskliga fri- och rättigheter skyddas fullt ut. Därför bör grundlagens skydd mot rättighetsinskränkningar vara lika starkt, oavsett vilken fri- och rättighet det gäller. Härigenom skulle betydelsefulla förstärkningar av enskildas rättigheter kunna uppnås. Det skulle bl.a. innebära att de tre allmänna begränsningsgrunderna i 2 kap. 12 § andra stycket RF blir tillämpliga även vid begränsningar av t.ex. äganderätten. En inskränkning i den enskildes äganderätt skulle då endast få göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Vidare skulle en begränsning aldrig få gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem. Begränsningar skulle heller inte få göras på grund av åskådning eller sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Regeringsformen utgår från att majoritetsbeslut är den beslutsform som bäst gagnar demokratins och folkstyrelsens princip. Enligt vår mening bör emellertid ökad hänsyn tas också till minoritetens legitima intressen. I linje härmed bör minoritetsskyddet stärkas generellt vid beslut om lagstiftning som innebär inskränkningar i de medborgerliga fri- och rättigheterna. Detta kan ske genom att reglerna om särskilt beslutsförfarande i 2 kap. 12 § tredje stycket RF blir tillämpliga. På så sätt skulle en riksdagsminoritet av endast en sjättedel av ledamöterna i kammaren alltid kunna tvinga fram uppskov med en i och för sig tillåten rättighetsbegränsande lagstiftning. Förutom att minoritetsskyddet härigenom påtagligt skulle förstärkas medför en sådan reform att det byggs in en välbehövlig fördröjningsmekanism i lagstiftningssystemet. En sådan ordning skulle ge mera tid för debatt, eftertanke och noggrant övervägande innan rättighetsinskränkande lagstiftning kan genomföras. Yttrandefrihet och rätten till fri åsiktsbildning utgör omistliga hörnstenar i ett demokratiskt samhälle. I kommer detta synsätt till uttryck genom artikel 10, vilken stadgar att rätten att t.ex. sända radio eller TV är en civil rättighet, och genom artikel 6, enligt vilken en sådan rättighet inte får begränsas utan rättslig prövning. Mot bakgrund av detta framstår den svenska medieregleringen, som bl.a. innebär att staten efter eget skön har monopol på fördelningsrätten av sändningsrätter för markbunden radio och TV, utan möjlighet för den enskilde till rättslig prövning, som oförenlig med konventionen. Enligt vår mening är det angeläget att även i detta avseende stärka den enskildes rättighetsskydd så att det bättre överensstämmer med konventionens. En förstärkning av såväl minoritetsskyddet som fri- och rättighetsskyddet enligt nu nämnda riktlinjer skulle inte bara utgöra ett viktigt steg i den allmänna strävan att stärka medborgarnas förtroende för det politiska systemet och den demokratiska beslutsprocessen. Reformen skulle även tydliggöra att är en demokrati och en rättsstat som inte per automatik sätter statens intresse framför individens rätt. Den nuvarande bristen på samstämmighet mellan och regeringsformens skyddsnivåer skulle också kunna upphävas genom att upphöja till grundlag. Ett annat sätt kan vara att utvidga tillämpningsområdet för 2 kap. 12 § RF till att omfatta även . I detta sammanhang förtjänar också att nämnas att har fällts i till följd av systemet med skattetillägg. Domstolen har påpekat att det svenska skattetillägget är att anse som ett straff och inte som en administrativ avgift. Att skattetillägget är att anse som ett straff utlöser vissa rättssäkerhetsgarantier, t.ex. rätten att få sitt straff prövat i domstol inom rimlig tid. Att man i kan tvingas vänta upp till för att få sin sak prövad är oacceptabelt. kritiserade också det faktum att enskilda och enskilda företagare inte heller kan få anstånd med verkställigheten till dess att hans eller hennes sak har prövats i domstol, d.v.s. att straffet utmäts att det finns en lagakraftvunnen dom. Vi vill att det svenska skattesystemet anpassas till kraven på rättssäkerhet. En utgångspunkt är att de som väljer att överklaga ett beslut från skattemyndigheten inte skall behöva vänta oskäligt för att få sin sak prövad och inte heller behöva betala in ett eventuellt skattetillägg förrän dom avkunnats i högsta instans. Bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF fick sin nuvarande lydelse i samband med att då inkorporerades i svensk rätt. Genom denna bestämmelse fick en grundlagsfäst principiell regel om att den enskildes rätt till sin egendom skall lämnas okränkt. slår fast att envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt och att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. Med egendom avses inte bara äganderätt till fast och lös egendom utan även rättigheter som fordringar och immateriella rättigheter. Något motsvarande skydd för egendom bestående av fordringar och immateriella tillgångar finns inte i regeringsformen. Det är angeläget att regeringsformen innehåller en regel som står i full samklang med , som slår fast att den enskilda äganderättens princip är okränkbar och att inskränkningar i äganderätten endast får ske i klart angivna fall och då med full ersättning till den enskilde. I sammanhanget måste också hänsyn tas till att samhällsutvecklingen i stort, inte minst genom IT-utvecklingen, bl.a. lett till att en ökande andel av samhällets totala förmögenhetsmassa består av immateriella tillgångar i form av utbildning, dataprogram och databaser, musik, varumärken, närings- och patenträtter m.m. Detta understryker den motsättning som finns mellan den enskildes upphovsrätt och den enskildes förfogande- och nyttjanderätt. Mot bakgrund av detta framstår det som angeläget att grundlagsskyddet för den enskilda äganderätten anpassas till samhällsutvecklingen och att skyddet utökas så att det uttryckligen omfattar även annan egendom än mark och byggnader. 5.3 Den negativa föreningsfriheten Enligt 2 kap. 1 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften, den s.k. positiva föreningsfriheten. Den negativa föreningsfriheten regleras i 2 kap. 2 § RF och innebär att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot tvång att tillhöra politiska sammanslutningar, trossamfund eller andra sammanslutningar för åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Med rätten att ansluta sig till en förening borde rimligen också följa en rätt att utan sanktion utträda ur en förening. En sådan rätt är emellertid långt ifrån given med nuvarande regelsystem. Enligt den tolkning som organ i gett är också den negativa föreningsfriheten skyddad på svensk arbetsmarknad. Trots att Arbetsdomstolen klargjort att en medlem i en facklig organisation har rätt att lämna organisationen på egen begäran förekommer det emellertid fortfarande att fackliga organisationer nekar eller ställer upp hinder då en medlem önskar utträda eller skapar svårigheter för arbetsgivare som vill anställa någon som inte är fackligt ansluten. På samma sätt kan det uppstå svårigheter för en arbetssökande i de fall arbetsgivaren förbundit sig att endast anställa dem med viss facklig tillhörighet och den arbetssökande tillhör en annan organisation eller inte tillhör någon facklig organisation alls. Det förekommer även påtryckningar på arbetsgivare att acceptera kollektivavtal. Rätten att stå utanför en förening är alltså inte är någon självklarhet i . Det illustreras även väl av dom från i målet mellan och svenska staten. Domen innebär dock att det nuvarande organisationsmonopolet kan sägas vara brutet. Någon uttrycklig bestämmelse om skydd för den enskildes rätt att stå utanför en organisation finns inte i regeringsformens fri- och rättighetskatalog. Mot bakgrund av vad som anförts bör nuvarande brist i regeringsformen avhjälpas på så sätt att det av grundlagen tydligt framgår att enskilda utan organisationstvång kan ingå exempelvis icke-kollektivavtalsbundna arbetsrättsavtal. 6 En förstärkt rättsstat 6.1 Lagprövningsrätt, uppenbarhetsrekvisit och författningsdomstol Frågan om regeringsformens fri- och rättighetsskydd har nära samband med frågan om den s.k. lagprövningsrätten, d.v.s. den rätt och skyldighet som domstolar och andra offentliga organ har att pröva om normer beslutade på olika nivåer är förenliga med överordnade regler och då i första hand grundlagens bestämmelser såsom bestämmelserna om skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF. Den enskildes skydd utgörs av att en domstol eller något annat offentligt organ som i ett enskilt fall finner att en föreskrift står i strid med en grundlagsbestämmelse eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst, inte bara har rätt utan också en skyldighet att inte tillämpa föreskriften gentemot den enskilde. Om det är eller regeringen som har beslutat om föreskriften skall tillämpningen av föreskriften underlåtas bara om felet är uppenbart, framgår det av 11 kap. 14 § RF. Kravet på att motstridigheten skall vara uppenbar har länge varit omtvistat. Kritiken har framför allt riktats mot att t.ex. en av regeringen beslutad förordning som strider mot av antagen lag ändå skall tillämpas, såvida inte motstridigheten är uppenbar. Som en följd av den rättsmiljö som numera är en del av har uppenbarhetsrekvisitet förlorat en del i betydelse. EG-rätten har företräde framför svensk lagstiftning utan att det finns något krav på uppenbar motstridighet. Vidare har varje medlemsstat inför EU-medlemskapet varit skyldig att inkorporera i sin nationella lagstiftning. EG-rätten härleder dessutom en del av sina grundläggande rättsprinciper ur denna. Det innebär bl.a. att skall beaktas både när EG:s institutioner fattar beslut om normer och när medlemsstaterna inför nationella regler till följd av EG-direktiv. De delar av , som genom ställningstaganden utgör en del av EG-rätten, skall mot den här bakgrunden tillämpas framför svensk lag, medan andra delar av konventionen skall tillämpas först om det föreligger ett uppenbart fel. Det bör även tilläggas att inte heller tillämpar något uppenbarhetsrekvisit i sin prövning. Det är således möjligt både för och för att underkänna svenska föreskrifter som har antagits av eller regeringen medan svenska domstolar endast kan underlåta att tillämpa svenska föreskrifter om felet är uppenbart. gav regeringen i uppdrag att utreda frågor om uppenbarhetsrekvisitet och frågan om på vilket sätt en utökad lagprövningsrätt skulle kunna utövas. I detta innefattades även frågan huruvida det behövs en speciell författningsdomstol. Regeringen har fortfarande inte hörsammat uppdrag. Det är angeläget att regeringen efterföljer beslut och tar initiativ till en sådan utredning. Denna fråga skulle också kunna ingå i den kommande författningsutredningen. Författningarna i de nya demokratierna i Öst- och , men också i , innehåller bestämmelser om författningsdomstolar. Erfarenheterna från dessa f.d. totalitära regimer har lärt att det är nödvändigt att i det demokratiska systemet låta det rättsliga systemet bilda en s.k. normhierarki där vissa rättsregler är överordnade andra. Konstitutionen är den högsta rättsnormen och därmed det främsta uttrycket för folkets vilja. En av de tyska författningsdomstolarnas uppgifter är också att pröva om de demokratiska institutionerna håller sig inom sina kompetensområden. Med beaktande av regeringens nycentralistiska iver och återkommande åsidosättande av Lagrådets rekommendationer kan det för svenskt vidkommande finnas intresse av att upprätthålla en starkare gräns mellan olika beslutsnivåer, exempelvis vad gäller bevakning av den kommunala självstyrelsen gentemot staten. Ytterligare ett skäl som anförts för en författningsdomstolsfunktion även i är EU-medlemskapet. Förutom att medlemskapet medfört att EG-rätten gäller och har företräde framför nationell lagstiftning har svenska domstolar och andra rättstillämpande myndigheter, på alla nivåer, fått en normkontrollerande funktion av helt annan omfattning än vad som varit fallet. Normkontrollen är inte inskränkt till att enbart avse lagar och författningar av lägre dignitet utan omfattar också frågan huruvida svensk grundlag står i överensstämmelse med EG-rätten. Mot den bakgrunden finns det också i med en stärkt judiciell kontroll i övrigt ett behov av en rättslig instans som med största möjliga auktoritet kan hävda svenska intressen. Denna instans behöver emellertid inte utgöras av en ny domstol utan kan utgöras av och/eller Regeringsrätten, utrustade med de funktioner som bör tillkomma en författningsdomstol. 6.2 Domstolarnas konstitutionella ställning Domstolarna har en central roll i den demokratiska rättsstaten. Domstolarnas uppgifter är till skillnad från polis- och åklagarväsendets inte begränsade till att medverka i arbetet med att uppfylla samhällets kriminalpolitiska mål. En av domstolarnas viktigaste uppgifter är att värna rättsstatens principer. För att kunna fullgöra denna uppgift har domstolarna fått en särställning i förhållande till andra myndigheter, vilken uttrycks i grundlagen. I 1 kap. 8 § RF slås fast att det är domstolarna som svarar för rättskipningen och enligt 11 kap. 2 § RF får ingen myndighet, ej heller , bestämma hur domstol skall döma eller tillämpa en rättsregel i det enskilda fallet. Av detta följer att rättskipningen skall fullgöras av självständiga domare och domstolar, som skall vara oberoende av statsmakterna i sin rättstillämpande verksamhet. Till skillnad från förvaltningsmyndigheterna, exempelvis polis- och åklagarmyndigheterna eller , lyder inte domstolarna under regeringen. Regeringsformen innehåller vissa bestämmelser som syftar till att ge skydd för domstolarnas självständighet. På en del punkter, t.ex. i fråga om ingripanden i dömandet i enskilda mål, är skyddet mycket starkt, medan det i andra avseenden är fragmentariskt eller obefintligt. Regeringsformen är t.ex. otydlig när det gäller att förbehålla normgivningsmakten beträffande rättskipningen och domstolarna. Detsamma gäller regleringen av domstolsorganisationen och utnämningsmakten. Ett sätt att stärka domstolarnas konstitutionella ställning kan vara att i regeringsformen ge domstolarna ett normgivningsbemyndigande att besluta om sina egna arbetsordningar, dvs. rättskipnings- och domstolsfrågor. kan, enligt 8 kap. 13 § RF, sådana föreskrifter som inte enligt 8 kap. RF måste beslutas enligt lag meddelas av myndighet under regeringen som regeringen överlåtit denna befogenhet till. Efter delegering, främst till , kan således även andra myndigheter än domstolarna besluta om bindande normer för domstolarnas verksamhet. Kritik har riktats mot denna ordning eftersom den riskerar urholka domstolarnas självständighet och därmed rubba maktbalansen till nackdel för den dömande verksamheten, vilket skulle kunna äventyra allmänhetens förtroende för domstolarna. I sorterar domstolsväsendet under justitieutskottets ansvarsområde. Med nuvarande ordning tenderar domstolarna att uppfattas mer som en brottsbekämpningsmyndighet, inplacerad mellan åklagarväsendet och kriminalvården, än som den rättsstatens kärna som domstolarna utgör. I syfte att tydligare inskärpa domstolarnas konstitutionella ställning bör ansvaret för domstolsväsendet föras över till . är inrättat av regeringen utan särskild lag. Instruktionen ges i förordning utfärdad av regeringen, dess generaldirektör utses av regeringen och är således underställd regeringen. Generaldirektören avgör ensam alla väsentliga frågor rörande domstolsväsendets ekonomi, organisation, administration och fördelning och användning av beviljade anslag. Vidare får utfärda allmänna råd om utformningen av arbetsordningen vid domstolarna. I ett internationellt perspektiv framstår domstolsadministration som unik. Genom kan regeringen således utöva ett betydande inflytande över domstolarna. För att skapa ett oavhängigt och oberoende domstolsväsende är det nödvändigt att den centrala domstolsadministrationen ses över liksom roll i förhållande till domstolarna och till riksdag och regering. I har man, med stöd av lag, inrättat en domstyrelse. Även dess instruktion meddelas i lag. Domstyrelsen är därför direkt underställd och inte regeringen. Vi förordar inrättandet av en svensk domstolsstyrelse liknande den danska. Införandet av en sådan skulle innebära en betydande förstärkning av domstolarnas självständighet gentemot regeringen och . 6.3 Utnämningen av de högsta domarna När det gäller domarnas konstitutionella ställning spelar utnämningsförfarandet en central roll. Utnämningen av ordinarie domare är konstitutionell till sin natur och regleras i 11 kap. 9 § RF. Av grundlagen framgår att vid tillsättning av tjänst vid domstol skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. I och med grundlagsregleringen får utnämningar av domare ytterst sin legitimitet av folket. Vi vill förändra sättet att utse domare. Utredningen om domarutnämningar och domstolsledning presenterade ett förslag enligt vilket regeringen även fortsättningsvis skulle vara det organ som utnämner de högre domarna. Den inledande beredningen bör dock göras av ett särskilt beredningsorgan i form av en domarbefattningar som skall vara organisatoriskt självständigt från såväl riksdag som regering. Nämnden bör bestå av representanter för domarkåren, advokatförbundet och allmänheten. Beredningsorganets uppgift skall vara att lämna förslag till regeringen på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar. Om regeringen beslutar att utse någon annan än dem som nämnden föreslagit skall regeringen meddela detta till , som enligt vår mening skall ansvara för domstolsfrågor. Utskottet kan därvid, efter prövning av såväl regeringens kandidat som nämndens första namn, välja att yttra sig. I de fall utskottet yttrar sig skall regeringen vara bunden av detta. Förslaget skulle bl.a. innebära en öppnare utnämningsprocess. har beslutat att inrätta en ny, oberoende statsrevision. Oberoende måste också prägla utnämningen av landets högsta domare. Vi föreslår att regeringen lämnar förslag till i enlighet med utredningen. Grundlagens krav på saklighet vid statliga tjänstetillsättningar måste naturligtvis beaktas även av regeringen vid utnämningar. Bestämmelsen syftar inte bara till att garantera den offentliga förvaltningens oberoende gentemot staten utan också till att upprätthålla medborgarnas tilltro till den statliga förvaltningen som sådan. Självständiga ämbetsverk kan också ses som ett inslag av maktdelning. Mot den här bakgrunden är det anmärkningsvärt att den nuvarande regeringen i stor utsträckning tycks använda utnämningsmakten som ett belöningsinstrument för det egna eller närstående partiers företrädare. Påfallande ofta har regeringen utnämnt personer med samma politiska hemvist som regeringen till innehavare av statliga topptjänster. Det som sagts innebär naturligtvis inte att alla utnämningar har saknat saklig grund eller att politiker med automatik skall vara uteslutna från att kunna komma i fråga för en statlig topptjänst. Vi anser emellertid mot bakgrund av ovanstående att regeringen konsekvent gjort politiska utnämningar av personer från det egna partiet eller från samarbetspartierna som i en oproportionerlig utsträckning satt politisk tillhörighet före sakliga grunder som förtjänst och skicklighet. Därmed har den missbrukat sin utnämningsmakt, vilket i sin tur aktualiserar frågan om behovet av en förutsättningslös översyn av utnämningspolitikens grunder. En utveckling som den här beskrivna kan tvinga fram att verkschefer och andra statliga befattningshavare måste bytas ut efter ett regeringsskifte. För att motverka detta bör regeringens utnämningsmakt reformeras i syfte att öka genomlysningen vid tillsättningen av statliga chefer, myndighets- eller verkschefer och andra topptjänster. En möjlighet att åstadkomma detta skulle kunna vara att låta kandidater till sådana tjänster frågas ut offentligt inför det riksdagsutskott som bereder ärenden som rör myndighetens eller verkets område. 7 Att få välja sina företrädare Det politiska förtroendemannaskapet är förpliktande. Att bli vald till kommunfullmäktige, eller innebär en skyldighet att företräda enskilda människor på områden där var och en själv inte kan fatta de nödvändiga besluten. Det politiska arbetets karaktär av personligt förtroendeuppdrag har tunnats ut i takt med att politikens makt har byggts ut och blivit alltmer teknokratiserad. Det är en farlig utveckling. Politikerns förhållande till sina uppdragsgivare tunnas ut. Det folkliga engagemanget sviktar. Det är nu hög tid att på nytt göra politiken till en mer personlig angelägenhet. En förstärkning av den lokala politiken skulle verka i denna riktning. På samma sätt skulle olika former av personval verka. 7.2 Person- och partival i förening I vårt land finns ett visst inslag av personval. Vid val infördes ett system med preferensröstning, vilket innebär att partierna nominerar kandidater som väljarna sedan har möjlighet att lägga en personröst på genom att kryssa för en (1) kandidat på valsedeln. Tanken bakom personvalsinslaget var att väljarna i större utsträckning än tidigare skulle kunna påverka ordningen bland kandidaterna. Vi anser att det är angeläget att pröva hur en förstärkning av personvalsinslaget kan ske. En möjlighet som kan genomföras inom ramen för nuvarande system är att sänka spärrgränserna för personval vid riksdagsval från . Det finns ingenting som motiverar att man bibehåller en högre spärrgräns i riksdagsvalet än i kommunal- och landstingsvalen. Personvalsinslaget i valsystemet kan emellertid förstärkas mer än så. Om spärrarna tas bort helt, ökar väljarnas inflytande över vem som väljs. Det har också visat sig att valkretsarnas storlek har fått stor betydelse för effekten av personvalsinslaget, särskilt i de större valkretsarna. Personvalet har fått större genomslag i mindre valkretsar än i större. En del av lösningen på problemet med personvalets dåliga genomslag i de större valkretsarna vore därför att reformera valkretsindelningen och införa mindre valkretsar. Det vore också en möjlighet att sänka personvalsspärren i de stora valkretsarna. Regeringen har aviserat sin vilja att låta utreda valsystemet. Vi välkomnar detta. Våra utgångspunkter är följande. Väljarnas förmåga att kontrollera och ställa de politiskt ansvariga skall stärkas. Dagens situation med en minoritetsregering och samarbetspartier utan ett klart ansvarsförhållande innebär dels att regeringen har en svag parlamentarisk förankring för de uppgifter som åvilar den dels att den försvårar både väljarnas insyn och möjligheter att utkräva ansvar. De valda företrädarna skall ha ett klart och tydligt samband med sina väljare. Av det skälet vill vi stärka personvalsinslaget och det ansvar som den enskilde förtroendevalda har gentemot sina väljare och sin valkrets.