ip · GR1078 · 2003-11-05 00:00:00 — Interpellation 2003/04:78 av () till utrikesminister om EU-konventets konstitutionsförslag jämfört med de svenska grundlagarna Debatten om huruvida EU-konventets förslag till är förenlig med de svenska grundlagarna har bara börjat. I anledning av regeringens första skrivelse om konventsförslaget (Ds 2003:36) har flera tunga remissinstanser, däribland och juridiska fakulteten vid , samt en rapport från för Europapolitiska studier SIEPS, konstaterat att konstitutionsförslaget, så som det är författat, inte är förenligt med 10kap.5§ regeringsreformen. Låt mig så kort som möjligt referera de ovan nämnda remisserna och ovan nämnd rapport. vid problematiserar i sitt remissvar (undertecknat dekanus, professor ) frågan om unionsrättens företräde. Man konstaterar att hävdat sig ha företrädesrätt framför nationell lagstiftning, men att detta har varit att se som "en uppmaning till nationella domstolar att tillämpa EG-regler framför nationella i de fall konflikt föreligger". Till denna bild hör att det tills nu varit möjligt för nationella domstolar att hävda att de, som det står i remissvaret, "endast är beredda att acceptera anspråk så länge som den inte kräver av dem att de måste tillämpa EG-regler framför nationella grundlagsbestämmelser". En kodifiering av EG/företräde medför att fråga är om en uppmaning. Företrädesrätten blir uttryckligen juridiskt bindande och hela den nationella rättsordningen blir underställd EU/EG-rätten. Detta innebär, menar remissvarsförfattarna, en (i teorin) "avsevärd utvidgning". Remissen pekar på att artikel I-5.1 i konstitutionsförslaget, om att respektera medlemsstaternas "konstitutionella grundstrukturer", skulle kunna ses som en motvikt mot EG/företräde och att den skulle kunna garantera att nämnd rätt inte har fullständigt företräde framför nationell grundlag. Så är dock inte fallet, påpekar man i samma remiss, då det "förutses [dock] att såväl principen om företrädesrätt som principen om respekt för medlemsstaternas konstitutionella grundstrukturer ska falla inom EG/jurisdiktion". Remissvarsförfattarna konstaterar att "därmed upphör nationella domstolars @ och nationella rättsordningars @ legala möjlighet att vägra tillämpa unionsrätt som de efter en självständig bedömning funnit strida mot nationella grundlagsbestämmelser". Utan att ta ställning till om detta är en riktig ordning eller inte kan därmed juridiska fakultetsnämnden vid konstatera att det är "svårt att undvika slutsatsen att detta inte kan vara förenligt med de villkor för medlemskap som anges i Regeringsformen 10:5". Slutsatsen blir således att antingen fördraget eller grundlagen måste ändras. I SIEPS 15:e rapport , släppt , utvecklar de två doktoranderna vid och grundlagsresonemanget till att också omfatta frågan om EU får så kallad kompetens-kompetens. Både Hettne och har varit rättssekreterare vid och sakkunniga i rättssekretariatet på UD:s handelsavdelning. Hettne och skriver som sammanfattning att "Konstitutionsutkastet kommer, om det antas i sin nuvarande form, att få långtgående konsekvenser för Europeiska unionens rättsordning och domstolar och tydliggör unionens federala karaktär." Som stöd för detta pekar man dels på EG/företräde, dels på EG/roll som slutgiltig tolkare av kompetensfördelningen mellan EU och dess medlemsstater samt den föreslagna "flexibilitetsklausulen". Vidare anser Hettne och att EG/slutligen tydligt fått "judiciell kompetens-kompetens" och att "'flexibilitetsklausulen' [gör] det dessutom svårt att dra en annan slutsats än att unionen genom konstitutionsutkastet tilldelas vad som betecknats som 'kompetens-kompetens' även på lagstiftningsområdet". Detta ska ses i ljuset av att "området där medlemsstaterna och Europeiska unionen har delad kompetens vidgas, att stadgan om de grundläggande rättigheterna införlivas med konstitutionen och att domstolens roll som den slutgiltige uttolkaren av konstitutionen bekräftas och tydliggörs". Hettne och konkluderar med att det står "tämligen klart att ett antagande av konstitutionsutkastet i dess nuvarande form i flera avseenden skulle 'rör[a] principerna för statsskicket'" och att det med det "nuvarande svenska konstitutionella synsättet, som återspeglas i RF10kap.5§ och i förarbetena till denna bestämmelse, torde en grundlagsändring krävas för att ska kunna besluta om att godkänna konstitutionsutkastet". Remissvaret (på skrivelse Ds 2003:36) från utvecklar tydligare flera av de frågor som rapporten från snuddat vid, och behandlar dessutom än fler frågor ur ett grundlagsperspektiv. Remissvaret är författat av professorerna (nationalekonomi, särskilt offentlig ekonomi), (statskunskap) samt docenten i offentlig rätt . För att på ett grundligt sätt kunna svara på frågan om konstitutionsförslagets förenlighet med den svenska regeringsformen har remissvarsförfattarna undersökt flera områden. Vad gäller unionsrättens företräde görs liknande konstateranden som de redovisade från juridiska fakulteten vid och och från SIEPS. tydliggör dock problemet på så sätt att man ifrågasätter om de undantag från EG-rättens konkurrensregler som tillämpar, såsom Systembolagets monopol, licensfinansieringen av och kärnkraftsavvecklingen, kommer att kunna behållas. ser också problem med att EU görs till en enhetlig juridisk person. Detta innebär att de tre tidigare pelarna avskaffas och att EU i stället får tre typer av befogenheter. beskriver det som så att nyckelordet för de exklusiva befogenheterna blir "samgående" och att nyckelordet för områdena för stödjande, samordnande och kompletterande åtgärder blir "samarbete". Däremellan upprättas, som bekant, en mellankategori bestående av delade befogenheter. Remissvarsförfattarna tolkar det som så, genom att titta på exemplet med området "forskning och teknisk utveckling samt rymden", att lejonparten av makten inom dessa områden tillfaller EU. Man pekar också på att rösträttsreglerna är sådana att det kommer att ges "en dominerande ställning för de fyra största [EU-]länderna". Man sammanfattar: "Från svensk konstitutionell synpunkt kan det ifrågasättas om kategorin delade befogenheter är förenlig med [det] som sägs om principerna för statsskicket i RF10:5. Vårt statsskick är grundat på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt, förverkligat genom ett representativt och parlamentariskt statsskick (RF1:1). Enligt vad som föreslås kan svenska medborgare, myndigheter, universitet och företag komma att bli bundna av beslut, där den svenske ansvarige ministern har blivit nedröstad." Man efterlyser därför en plattläggningsparagraf i regeringsformen av det slag som avvisades innan EU-inträdet 1994. Remissvaret från lyfter fram tveksamheterna kring det nya röstförfarandet (när det gäller kvalificerad majoritet inom EU) och regeringsformen. har degressiv proportionalitet rått vad gäller rösträtten inom ministerrådet. Ett litet land som har haft fler röster än vad folkmängden motiverar. Det har med andra ord rått någon form av minoritetsskydd. I det nya rösträttsförfarandet försvinner detta skydd. Den nya beslutsregeln innebär att de fyra största länderna (, , och ) lätt kan komma att styra över EU:s liv. skriver: "Förutsatt detta kan de fyra stora helt dominera beslutsfattandet inom områdena för exklusiva befogenheter och inom de områden, där delar av makten utövas på grundval av kvalificerad majoritet. Det ligger nära till hands att föreställa sig att så kommer att bli fallet inom de ekonomiskt och socialt viktiga områdena." Den grundläggande analys som gjordes innan EU-inträdet 1994 byggde, enligt remissvarsförfattarna, på två grunder. Dels den beskrivna degressiva proportionalitetens minoritetsskydd, dels antagandet om marginalitet. Det senare förklaras med att "röstning med kvalificerad majoritet antogs bara kunna gälla den inre marknaden [vars beslut] förutsätts kunna vara av relativt opolitisk karaktär och kunna legitimeras utifrån sin goda verkan snarare än utifrån att regeringsformens princip om representativ demokrati är rimligt tillgodosedd". Införandet av "delade befogenheter" innebär att mer än den inre marknadens funktion kan komma att och kommer att överlämnas till EU-styre under kvalificerad majoritetsröstning, och också underkastas domstolsprövning i enlighet med företräde. Såväl marginaliteten som minoritetsskyddet faller således. sammanfattar: "Om skall kunna ratificera den föreslagna ändringen av sättet att beräkna kvalificerad majoritet, synes begränsningen beträffande principerna för statsskicket behöva avlägsnas från RF10:5. Ty enligt förslaget är det inte längre bara marknadens funktion, som styrs utan beaktande av principerna för statsskicket. Det som förbises inom ett vidare område än tidigare är RF 1:1. [...] Därtill kommer att vad som är kvalificerat flertal föreslås bli beräknat på ett sådant sätt, att andel av unionens folkmängd blir avgörande. Så sker utan att svenska folket kan påverka hur andra länders folk sätter samman sina regeringar." För mig är det uppenbart att ett system där folkmängden är grunden för beslutsfattandet förutsätter en europeisk identitet, press, opinionsbildning, partiväsende och valrörelse etcetera. Vidare utvecklar den skepsis mot flexibilitetsklausulen som också skymtas i SIEPS:s ovan refererade rapport. Remissvarsförfattarna jämför den nuvarande artikel 308 i EG-fördraget med förslaget till artikel I-17 i konstitutionsförslaget. Man konstaterar att den så kallade flexibilitetsklausulen nu blir huvudprincip för allt det som omfattas av konstitutionen. (Den enda begränsningen som finns är att flexibilitetsklausulen inte får utfärda harmonisering där det uttryckligen är förbjudet enligt någon artikel i del III i fördraget.) gör den solklara tolkningen att det faktum att flexibilitetsklausulen föreslås gälla över hela konstitutionens politiska område innebär att "rådet [får] makt att på egen hand utveckla fördragen, d v s ett inslag av kompetens-kompetens". Universitet skåpar ut skrivningen om att de nationella parlamenten ska "uppmärksammas" med att det inte är "liktydigt med att dessa ratificerar" och man konstaterar kallt "att bli informerad är inte detsamma som att aktivt tillstyrka". Sammanfattningsvis innebär flexibilitetsklausulen enligt remissvarsförfattarna att EU tar "ett viktigt steg mot en statsliknande organisation". Att detta inte kan anses förenligt med skrivningen i RF10:5 om att inte rubba "principerna för statsskicket" är underförstått. Ser man de möjligheter flexibilitetsklausulen erbjuder att utöka EU:s kompetens kopplat till de så kallade passerellernas möjlighet att ändra röstningsförfarande inom rådet öppnar sig en verklighet där EU kan komma att ha kompetens inom nya områden som möjligen rör principerna för det svenska statsskicket och dessutom inom dessa områden fattar beslut med kvalificerad majoritetsröstning. Slutligen, vad gäller universitets remissvar, utvecklar man noga EU-konventets förslag att inkorporera EU:s så kallade rättighetsstadga i det föreslagna nya fördraget. I ett stycke ställer man sig frågan om "omvandlandet av stadgan till att vara en del av det juridiskt bindande unionsfördraget inverkar så genomgripande, att det klart behöver framgå i regeringsformen". Slutsatsen från remissvarsförfattarna blir då att RF 1:1 borde ändras för att återspegla det förhållande som kommer att gälla. Man förklarar: "Den enskilde får genom unionsrätten en betydligt starkare ställning i förhållande till det allmänna. Detta accentueras genom ett fördragsfästande av rättighetsstadgan. Mot denna bakgrund kan man säga, att det föreslagna fördraget ändrar grunderna för statsskicket." Regeringens linje har hitintills varit att det inte finns några oklara frågeställningar rörande något förslag på skrivelse i den nya EU-konstitutionen och den svenska grundlagen (läs regeringsformen). Man behandlar frågan tämligen flyktigt i den skrivelse som man överlämnat till efter remissförfarandet och som behandlas i det sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet. Regeringen har avfärdat idén att låta lagrådet pröva konstitutionsförslaget och enligt vad som erfars kommer sammansatta utskottet inte att på allvar behandla frågan förrän ett slutligt förslag från sittande regeringskonferens ligger på bord för beslut. har också i uttalat att detta ställningstagande inte ändras "bara för att det finns delade meningar i en remissrunda", vilket torde vara att helt förkasta tanken med remissrundor. Poängen med att lämna ut något på remiss är ju att regeringen ska kunna få välbehövlig input som man sedan har möjlighet att ta till sig. Utrikesministern har i ett meddelande från Tidningarnas Telegrambyrå uttalat att hon är "personligen övertygad om att vi inte behöver ändra grundlagen" på grund av konstitutionsförslaget. Utifrån detta vill jag ge möjlighet för utrikesministern att utveckla regeringens syn genom att ställa följande frågor: På vilka grunder kan utrikesministern vara så säker på att grundlagen inte behöver förändras med anledning av fördragsfästandet av EG/företräde? Kan utrikesministern garantera att fördragsfästandet av EG/företräde inte äventyrar de undantag från EG-rättens konkurrensregler som tillämpar, såsom Systembolagets monopol, licensfinansieringen av och kärnkraftsavvecklingen? På vilka grunder kan utrikesministern vara så säker på att grundlagen inte behöver förändras med anledning av den fördragsfästa så kallade flexibilitetsklausulen? Hur ser utrikesministern på flexibilitetsklausulens möjlighet att utöka EU:s kompetens visavi de så kallade passerellernas möjlighet att ändra röstningsförfarande och de bådas gemensamma förhållande till den svenska regeringsformens 10:5:s utfästelser om att "principerna för statsskicket" inte ska kunna rubbas? På vilka grunder kan utrikesministern vara så säker på att grundlagen inte behöver förändras med anledning av det nya systemet att fatta beslut med kvalificerad majoritet inom , trots att såväl den ovan beskrivna marginaliteten som minoritetsskyddet saknas? På vilka grunder kan utrikesministern vara så säker på att grundlagen inte behöver förändras med anledning av införlivandet av EU:s rättighetsstadga i konstitutionen? Vilka övriga kommentarer rörande förhållandet mellan framtidskonventets förslag till nytt unionsfördrag och de svenska grundlagarna anser utrikesministern att denna interpellation samt de tre ovan refererade skrifterna (vid universitets remissvar på Ds2003:36, universitets remissvar på dito skrivelse samt SIEPS:s 15:e rapport ) ger upphov till? Utifrån ovan citerat uttalande av statsministern, vilken syn har utrikesministern på remissförfarande i allmänhet och remissförfarandet på Ds2003:36 i synnerhet?