frsrdg · GQ04RR7 · 2003-01-01 00:00:00 — Enligt tjänstemän i handlar förändringarna i regleringsbrevet snarare om att regeringen med anledning av revisorernas kritik ansett det nödvändigt att göra vissa förtydlig-anden i den formella styrningen. Informell dialog mellan och De informella kontakterna mellan departementen och myndighet-erna brukar vara mest intensiva under två perioder . Depart-ementen och myndigheterna har en budgetdialog inför departementets arbete med att skriva regleringsbreven till myndig-heterna. Den andra perioden infaller då departementet inför arbetet med budgetpropositionen för en resultatdialog med myndigheterna. Under resultatdialogen följer departementen upp och utvärderar myndigheternas verksamhet . Hur budget- och resultatdialogen är utformad varierar beroende på vilka rutiner de olika departementen har byggt upp med sina myndigheter. Vissa departement ägnar mycket tid åt att förbereda och genomföra den informella dialogen. Andra departement lägger mindre tid på de informella kontakterna med myndigheterna (ESV 1999:19). Väl utvecklade informella kontakter Av intervjuer med tjänstemän i och företräd-are för framgår att man har en väl utvecklad informell dialog mellan departementet och verket. Budgetdialogen äger rum och inleds med att tjänste-män i tar fram utkast till regleringsbrev. Ut-kastet diskuteras sedan med företrädare för . Utgångspunkten för diskussionen är uppfattningen om hur regler-ingsbrevet har fungerat samt vad budgetpropo-sitionen innebär för kommande regleringsbrev. Efter mötena har departementet och ytterligare några kontakter genom framför allt telefonsamtal, e-brev och fax. ingår i regel också i en första delning av texter där myndigheten kan ge synpunkter på utkast till det nya reglerings-brevet. resultatdialog med är utformad enligt samma principer som budgetdialogen. Vid sidan om den formaliserade budget- och resultatdialogen har ledning täta kontakter med Finansdeparte-mentet för att diskutera olika sakfrågor. Kontakterna är i stor ut-sträckning händelsestyrda och beror på det aktuella informations-behovet hos respektive part. På motsvarande sätt är de informella kontakterna utformade på handläggarnivå. Tjänstemän i Finansde-partementet uppger att man har täta kontakter med . Enligt tjänstemän i departementet är det inte ovanligt att man har kontakt med . Både tjänstemännen i och företrädare för är nöjda med hur de informella kontakterna är utformade. Dialogen mellan departementet och verket är kon-struktiv och parterna uppger att den fyller en viktig funktion. Regeringen utser styrelse och generaldirektör Vid sidan om förordningar och regleringsbrev styr regeringen genom att tillsätta myndighetens styrelse och ledning. leds av en styrelse med fullt ansvar. Styrel-sen ansvarar för att myndighetens verksamhet bedrivs i enlighet med de mål som regeringen satt upp. Under styrelsen har generaldirektör till uppgift att svara för den löpande verksamheten i enlighet med styrelsens direktiv och riktlinjer. Återrapporteringen till regeringen och har haft problem med återredovisningen till regeringen () har till uppgift att på regeringens väg-nar granska de myndigheter som ligger under regeringen. I detta ligger att RRV granskar myndigheternas återrapportering till rege-r-ingen. En genomgång av RRV:s revisionsberättelser för visar att RRV riktat kritik mot myndighetens årsredovisning. Sedan myndigheten bildades har haft tre orena revisionsberättelser. Kritiken handlar framför allt om att myndighetens löpande redovisning och interna kontroll inte har fungerat tillfredsställande. Av revisionsberättelserna framgår vidare att vidtagit en rad åtgärder för att skärpa den interna kon-trollen och höja kvaliteten på återredovisningen till regeringen. Enligt RRV har verkets arbete givit resultat. Efter hand har myn-dighetens återrapportering till regeringen förbättrats i många avse-enden. I den senaste revisionsberättelsen har RRV uppmärksammat att fortfarande har problem med sin återredovis-ning till regeringen. Enligt RRV finns det fel i Fortifikationsver-kets årsredovisning för som är av väsentlig karaktär. har därför fått en oren revisionsberättelse (RRV, Revisionsberättelse, dnr 30-2001-0439). Bland annat har i årsredovisningen för felaktigt uppgivit att verket uppnått det besparingsmål på som regeringen ålagt myndigheten. RRV konstaterade dock att endast hade sparat , vilket innebar att det saknades ca för att verket skulle ha uppnått regeringens bespa-ringsmål (RRV, Revisionsrapport, dnr 30-2001-0439). RRV ser allvarligt på felaktigheten i årsredovisningen och har lämnat en invändning i revisionsberättelsen för . RRV har rekommenderat att se över sina administrativa rutiner så att återrapporteringen till regeringen framöver blir kva-litetssäkrad (RRV, Revisionsrapport, dnr 30-2001-0439). har i en skrivelse tillbakavisat RRV:s kritik. Enligt beräkningar har myndigheten uppnått regeringens besparingsmål. delar inte RRV:s bedömning att myndighetens årsredovisning inte i allt väsentligt är rättvisande (, dnr 1433/02A). Budgetpropositionen utgör ett viktigt underlag för år-liga beslut om anslag för olika utgiftsområden och verksamheter. behöver viss information inför sitt budgetbeslut för att kunna göra en självständig bedömning av verksamheten. I budgetpropositionen ska regeringen lämna information om olika verksamheter samt resultaten under föregående budgetår. Reger-ingen har till uppgift att med utgångspunkt från en bedöm-ning av informationsbehov bestämma hur budgetpro-positionen ska utformas och vilket innehåll den ska ha. En genomgång av de senaste årens budgetpropositioner visar att regeringens resultatredovisning av verksam-het endast omfattas av en kort ekonomisk redovisning. Med hjälp av en tabell redogör regeringen för det ekonomiska läget och läm-nar förslag om låneram och investeringsplan. I budgetpropositionen finns det inga uppgifter om hur väl fungerar som myndighet eller på vilket sätt verket företräder staten i sin roll som förvaltare. Regeringens styrning av Försvarsmakten Sammanfattning: Regeringen har delegerat fastighetsfrågorna till Försvarsmakten och . Trots att försvarets fast-igheter kostar ca har regeringen inte ställt krav på Försvarsmakten i regleringsbrevet vad gäller t.ex. effektivitet i lokalförsörjningen. visar studier att reger-ingen i övrigt anser det nödvändigt att detaljstyra Försvarsmakten. I fastighetsfrågor är inte Försvarsdepartementets kontakter med Försvarsmakten lika väl utvecklade som kontakter med . Vid konflikter mellan myn-digheterna har inte Försvarsmakten samma stöd från Försvarsde-partementet som har av . Regeringen beslutar om förordningar och utser Försvarsmaktens ledning På samma sätt som med utser regeringen ledning. Regeringen beslutar även om vissa andra högre tjänster i försvaret. Regeringen styr också Försvarsmakten med hjälp av en rad all-männa förordningar. Av förordning (1993:528) om statliga myn-digheters lokalförsörjning framgår bl.a. att Försvarsmakten och alla andra myndigheter ansvarar för sin egen lokalförsörjning. Vid sidan om de mera allmänna förordningarna reglerar reger-ingen Försvarsmaktens uppgifter och ledningsform med förord-ning (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten. Varken i instruktionen till Försvarsmakten eller i någon annan förordning finns det uppgifter om hur Försvarsmakten ska agera som hyresgäst i sin relation till . Regeringens regleringsbrev till Försvarsmakten En genomgång av regleringsbrev till Försvarsmakten visar att regeringen varit återhållsam med att styra myndigheten i fastig-hetsfrågor. Visserligen nämner regeringen att anslagsfinansierade anlägg-ningar ska byggas så att de kan användas mot nya hot och risker som kan uppstå. Det krävs också regeringsbeslut för alla anslags-finansierade anläggningar som beräknas kosta mer än . I regleringsbrevet finns emellertid inget om Försvarsmaktens roll som hyresgäst eller hur man ska förhålla sig till . Inte heller ställer regeringen några krav i reglerings-brevet på effektiv lokalförsörjning. Regeringen vill inte detaljstyra i fastighetsfrågor Tjänstemän i Försvarsdepartementet har förklarat att fastighetsre-formen syftade till att delegera fastighetsfrågorna till Försvars-makten och . Den återhållsamma styrningen i regleringsbrevet är ett utslag av att regeringen inte i onödan vill gå in och detaljstyra i myndighetsfrågor. Tjänstemän i Försvarsdepartementet uppger att departementet hållit sig informerat om hur myndigheterna samverkat. För-svarsdepartementet och har uppmärksammat att man i Försvarsmakten och till viss del haft olika uppfattning om myndigheternas ansvar och roller. Reger-ingen beslutade därför med regleringsbrevet för att För-svarsmakten och i samverkan skulle upprätta en överenskommelse som tydliggjorde myndigheternas ansvar och roller. gäller en ny och tydligare överenskommelse mellan myndigheterna (den nya överenskommelsen behandlas i avsnitt 10.4 Myndigheterna siktar framåt). Regeringen ställer en massa andra detaljkrav på Försvarsmakten Trots att försvarsfastigheterna kostar Försvarsmakten har regeringen inte ställt krav på Försvarsmakten i regleringsbrevet när det gäller t.ex. effektivitet i lokalför-sörjningen. visar studier att regeringen i övrigt detaljstyr För-svarsmakten. () konstaterade att regeringen i regleringsbrevet ställde drygt 125 olika återrapporteringskrav på Försvarsmakten (Den problemat-iska styrningen, FOA 2000). Enligt FOA frågade regeringen fram-för allt efter detaljerad information som varken var analyserad eller förklarade bakomliggande samband. FOA konstaterar att de detaljerade återrapporteringskraven entydigt tyder på att Försvars-departementet strävar efter en i det närmaste fullständig insyn i och kon-troll av Försvarsmaktens verksamhet (Den problematiska styrningen, FOA 2000). Försvarsdepartementets resultat- och budgetdialog med Försvars-makten är utformad enligt samma principer som Finansdeparte-mentets informella dialog med . Kontakterna mellan departementet och Försvarsmakten brukar vara mest inten-siv då resultatdialogen hålls och inför de-partementets arbete med regleringsbrevet. Vid sidan om budget- och resultatdialogen har Försvarsdeparte-mentet regelbundna kontakter med Försvarsmaktens ledning för att diskutera olika sakfrågor. Kontakterna är i stor utsträckning händelsestyrda och beror på det aktuella informationsbehovet hos respektive partner. På motsvarande sätt är de informella kontakt-erna utformade på handläggarnivå. Fastigheter är ingen kärnverksamhet i Försvarsmakten Varken i Försvarsmakten eller i relationen mellan myndigheten och Försvarsdepartementet finns det något formellt hinder att föra fram fastighetsfrågor. De som arbetar med fastigheter i Försvarsmakten upplever dock att man har begränsade möjligheter att lyfta fram frågorna till myndighetsledningen och till Försvarsdepartementet. Orsaken är att fastigheter inte är en kärnverksamhet i Försvars-makten. Grunden för Försvarsmaktens verksamhet är att försvara landet, hävda landets territoriella integritet, bidra till fred och sä-kerhet i världen och stärka det svenska samhället vid svåra på-frestningar. Fastigheterna utgör endast en stödfunktion till kärn-verksamheten. För försvarsledningen utgör fastigheter endast en liten del av Försvarsmaktens totala verksamhet. Försvarsledningen har därför begränsade förutsättningar att sätta sig in i och engagera sig i fas-tighetsfrågorna. I är fastigheterna kärnverksamheten För är fastigheterna kärnverksamheten. I För-svars-makten ser man att det finns en stor skillnad mellan hur ledning och försvarsledningen engagerar sig i fastigheterna. Verkets ledning är mycket insatt och aktiv i kon-takterna med och Försvarsmakten. I Försvarsmakten ser man att detta förhållande även uppstår i myndigheternas kontakter med respektive departement. Genom att ledningen för är engagerad och har täta kon-takter med Finans-departe-mentet är departementet aktivt och väl informerat om fastighetsfrågorna. I Försvarsmakten upplever man att Försvarsdepartementet inte är lika insatt och intresserat av fastigheter som Finansdeparte-mentet. Detta har bidragit till att Försvarsmakten vid konflikter med inte har haft samma stöd från Försvars-departementet som verket har haft från . Av intervjuer med tjänstemän i och För-svars-departe-mentet framgår att man är mycket nöjd med samar-betet i . Inför arbetet med propositioner och regleringsbrev delas texter mellan departementen och man håller löpande kontakter för att informera varandra om fastighetsfrågor. Tjänstemännen i och Försvarsdepartement-et anser inte att det finns något behov att ändra på departementens former för samarbetet. Av intervjuer med företrädare för Försvarsmakten och framgår att inte heller myndigheterna ser att det finns behov av att förändra sätt att samordna fastig-hetsfrågorna. Försvarsmakten och uppfattar att Försvarsdepartementet och Finansdepar-tementet har ett fungerande samarbete. Återrapporteringen till regeringen och En genomgång av Försvarsmaktens årsredovisning till regeringen visar att Försvarsmakten är sparsam med att redovisa fastighets-frågor. Av årsredovisningen framgår att samarbetet mellan För-svarsmakten och inom fastighets- och anlägg-ningsområdet generellt fungerar bra men att det finns vissa pro-blem vad gäller hyressättning, underhåll m.m. I årsredovisningen finns det t.ex. inga uppgifter om hur myndig-heten arbetar för att uppnå en effektiv lokalförsörjning (Försvars-makten, HKV 23 386:61894). Inte heller regeringen ger fastighetsfrågorna något större ut-rymme i budgetpropositionen. En genomgång av de senaste årens budgetpropositioner visar att regeringen endast kortfattat berör frågan om hur Försvarsmakten agerar i sin roll som hyresgäst. Den redovisning som finns i budgetpropositionen handlar framför allt om hur avvecklingen av försvarsfastigheterna fortlöper. Dialogen mellan Försvarsmakten och Sammanfattning: Försvarsmakten och är överens om att tillämpningen av hyresmodellen inte fungerar. De schabloner som tillämpas i hyresmodellen har inneburit att inte kunnat redogöra för vilka kostnader man haft för enskilda byggnader och anläggningar. I Försvarsmakten upplever man att hyror sätts godtyckligt. Avsaknaden av en tydlig koppling mellan För-svarsmaktens behov av lokaler och de faktiska kostnaderna för byggnaderna och anläggningarna har minskat incitamenten för Försvarsmakten att vara effektiv i sin lokalförsörjning. Myndigheterna tecknade ett otydligt ramavtal När bildades tecknades ett ramavtal mellan verket och Försvarsmakten. Syftet med ramavtalet var att fastställa vilka principer som skulle gälla i förhållandet mellan myndighet-erna. Av avtalet framgår att skulle företräda stat-en som ägare och förvaltare av försvarsfastigheterna. Försvars-makten skulle svara för sin egen lokalförsörjning. Försvarsmakten skulle upprätta en fastighetsförsörjningsplan som redovisade För-svarsmaktens behov av fastigheter. hade an-svar för att upprätta investeringsplan, förvaltningsplan och en avytt-ringsplan för fastigheterna. Enligt avtalet skulle myndigheterna bistå varandra i planeringsarbetet. Inget om hur myndigheterna skulle förhålla sig till varandra I avtalet som tecknades fanns det ingen närmare instruk-tion om hur myndigheterna skulle förhålla sig till varandra som ägare respektive brukare av fastigheterna och anläggningarna. Det finns inget i avtalet om hur myndigheterna skulle ställa sig till frågor som öppenhet, insyn, kundnytta, effektivitet, affärsmässig-het m.m. Högkvarterets ansvar för fastighets- och anläggningsförsörjningen är uppdelat på strategiledning, grundorganisationsledningen och krigsförbandsledningen. Arbetet med att ta fram planer för Försvarsmaktens behov av fastigheter och anläggningar inleds med att strategiledningen tar fram ett planeringsdirektiv. Därefter tar grundorganisations-ledningen fram en fastighetsplan för de fredstida fastigheterna. Krigsförbandsledningen arbetar fram en plan för de anläggningar som ingår i krigsorganisationen. Planen för anläggningarna ingår i Försvarsmaktens materielplan. Under arbetet med planerna lämnar de regionala ANFA-konto-ren underlag om förbandens behov av fastigheter och anlägg-ningar. och flottiljerna för ANFA-kontoren ingående dialoger med förbandscheferna om deras behov av an-läggningar och fastigheter. Även Försvarsmaktens operativa in-satsledning (OPIL) deltar i arbetet med planerna. OPIL lämnar förslag till Högkvarteret om vilka krav som bör gälla för krigsför-bandens krigsduglighet, beredskap och uthållighet. har en stödjande funktion under Försvarsmaktens pla-neringsarbete. Senast ska Försvarsmakten lämna in sitt budget-underlag till regeringen. I budgetunderlaget ingår en preliminär fastighetsplan och materielplan. Som framgått har statsmakterna beslutat att självkostnad ska vara utgångspunkten för den hyra som tar ut av Försvarsmakten. De hyror Försvarsmakten betalar till ska vara helt kostnadsbaserade utan någon form av mark-nadsanpassning. Efter beslut av regeringen tillämpar och Försvarsmakten från en s.k. totalhyresmodell (Försvarsdepartementet, dnr Fo96/3008/MIL). Med det menas att samtliga kostnadskompo-neter som hör till förvaltningen av fastig-heterna och anläggningarna ska ingå i hyran för de enskilda objekten. Den hyra tar ut av För-svarsmakten består av ersättning för Därtill kommer olika former av tilläggstjänster (exempelvis lokalvård) som Försvarsmakten köper av . För varje enskilt objekt som Försvarsmakten hyr av ska verket redovisa de komponenter som ingår i hyran. Nedan följer en genomgång av de fem komponenter som utgör hyran. Kapitalersättning utgör av hyran finansierar huvudsakligen sina investeringar i mark och fastigheter genom lån i . Anläggningar som anskaffas direkt för krigsorganisationen (t.ex. ledningscen-traler) finansieras ofta genom anslag och direktavskrivs. De an-slagsfinansierade anlägg-ningarna är därför undantagna kapi-tal-kostnader. För de lånefinansierade hyresobjekten utgör kapitalkostna-den knappt hälften av hyreskostnaden. Kapitalkostnaden består av bud-geterade avskrivningar och kalkylerad ränta. Räntans nivå be-stämmer med utgångspunkt från statens av-kastningskrav på myndighetskapitalet och utlåningsräntor. Fram finansierades alla försvarsfastigheter med an-slag. Fastighetsbeståndet fram till har därför invärderats i enlighet med riktlinjer som beslutats av statsmakterna (Försvarsdepartementet, dnr Fo/94/1342/ESU). Fortifika-tionsver-kets lokaler och lånefinansierade anläggningar är värder-ade enligt följande princip: Historiskt anskaffningsvärde + Nedlagda kostnader för om- och tillbyggnader - Ackumulerade avskrivningar Kapitalvärdet Investeringar som gjorts efter har invärderats efter de faktiska produktionskostnaderna. Avskrivningarna är raka och löper normalt för lokaler och för anläggningar. Enligt årsredovisning för uppgår det bokförda värdet på byggnader, mark och annan fast egendom till ca . () har uppmärksammat att det finns risk att fastighetsbeståndet är för högt värderat. RRV kon-staterar att det vid avyttring visat sig att marknadsvärdet på för-svarsfastigheterna ligger betydligt lägre än det bokförda värdet (RRV, Revisionsrapport, dnr 30-2001-0439). Eftersom kapitalkostnaden ingår som en stor del i den hyra som Försvarsmakten betalar till verket leder det höga bokförda värdet enligt RRV till att hyresnivåerna har blivit för höga. De höga hyrorna har i sin tur medfört att Försvarsmaktens anslag hållit en för hög nivå för att täcka myndighetens lokalkostnader. RRV har rekommenderat att se över myn-dighetens fastighetsvärden (RRV, Revisionsrapport, dnr 30-2001-0439). har haft invändningar mot RRV:s kritik. konstaterar att anskaffningsvärde inte är samma sak som marknadsvärde. Kapitalersättningen som ingår i hyran är till för att täcka kapitalkostnader för fastigheterna (, dnr 1433/02A). är tveksamt till att använda marknadsvärde när man bestämmer hyran eftersom man inte kan prata om en fungerande marknad när det gäller försvarets fastigheter och anläggningar. Ersättning för administration utgör av hyran Ersättningen för administration per hyresobjekt räknas fram med hjälp av grova schabloner. Ersättningen stämmer därför inte med de faktiska administrativa kostnader som har för de enskilda objekten. Administrationsersättningen motsvarar av hyran och ska täcka verkets kostnader för förvaltare och annan admi-nistrativ personal samt IT-, lokal- och kontorsomkostnader. Ersättning för underhåll utgör av hyran Underhållsersättningen avser planerat underhåll som syftar till att bevara fastigheternas värde och funktion. Ersättningen utgör av hyran och fördelas schablonmässigt ut på objekten. Myndighetscheferna för och Försvarsmakten träffade ett muntligt avtal om att det planerade underhållet för fick kosta högst . Denna nivå har använts som schablon för hur mycket det årliga underhållet får kosta. Underhållsersättningen motsvarar inte faktiska underhållskostnader. Den låga nivån på underhållsersättningen har enligt bidragit till eftersatt underhåll av fastigheterna och anläggningarna. Efter en genomgång av fastighetsbeståndet bedömer att man kommer att behöva vidta extra underhållsåtgärder till en kostnad av för att fastigheternas värde ska bibehållas (, dnr 896/02A). Ersättning för drift utgör av hyran Driften omfattar förebyggande och avhjälpande underhåll i form av enklare reparationer, skötsel och tillsyn. Till driften hör också kapitalkostnader för driftens lokaler samt kostnader för viss del av administrationen. Driftsersättningen baserar sig på offerter från driftsenheterna och utgör totalt av hyran. Driftsersätt-ningen för de enskilda objekten räknas fram med hjälp av erfaren-hetsvärden och schabloner. Driftsersättningen mot-svarar inte faktiska kostnader för de enskilda ob-jekten. Ersättning för uppvärmning m.m. utgör av hyran Ersättningen avser kostnader för värme, olja, el, vatten m.m. samt under-håll av tekniska försörjningssystem (värmecentraler, vattenled-ningar, elsystem m.m.). Dessutom ingår kapitalkostnaden för de tekniska försörjningssystemen och viss administration. Sammanlagt utgör ersättningen för uppvärmning m.m. av hyran. Den totala ersättningen för uppvärmning m.m. räknas fram genom totalförbruk-ning från föregående år och prognoser. Ersättningen fördelas ut på objekten med hjälp av schabloner. De kostnader som ingår i hyran ska enligt en överenskommelse mellan regleras mot mätt faktisk för-brukning (PM Totalhyra, ). har emellertid ersättningen för uppvärmning m.m. inte reglerats. Det betyder att Försvarsmakten inte har kunnat minska på kostna-den genom att minska sin förbrukning. Detta har även haft konsekvenser för eftersom verkets faktiska kostnader påverkas med flera miljoner beroende på Försvarsmakt-ens förbrukning. beslöt Fortifikationsverk-et att återbetala till Försvarsmakten i form av en generell hyresrabatt. Utan att närmare specificera vad hyresrabatten består av har uppgivit att ca av rabatten utgörs av pengar som Försvarsmakten betalat för mycket när det gäller uppvärmning m.m. Enligt motiveras åter-betalningen med att vintern hade varit varmare än normalt (, dnr 5216/01A). Försvarsmakten och är överens om att tillämpningen av hyresmodellen har brister Både Försvarsmakten och anser att tillämpningen av hyresmodellen har flera brister. De tveksamma schablonerna är administrativt tunga att arbeta med, och det upp-står ofta dis-kussioner mellan myndigheterna om kostnadskomponenter och beräknings-de-taljer. Myndigheterna konstaterar att en stor del av diskussio-nerna har varit belastande utan att de på något sätt effektiviserat verksamheten för vare sig Försvarsmakten eller Fortifikationsver-ket. De faktiska kostnaderna återspeglas inte De schabloner som tillämpas i modellen innebär att inte kan återspegla vilka kostnader man har för enskilda byggnader och anläggningar. Schablonerna syftar snarare till att fördela verkets totala kostnader på fastigheterna och anläggningarna.