frsrdg · GQ04JO1 · 2003-01-01 00:00:00 — Enligt andra stycket nämnda lag gäller första stycket inte justitie- kanslern, justitieråd och regeringsråd. Av 28 § åklagarförordningen (1996:205) framgår att frågor som avses i 34 § prövas av beträffande åklagare samt att anmälan till nämnden görs av Riksåklagaren. I 15 § första stycket anställningsförordningen (1994:373) föreskrivs föl- jande. Om det uppkommer en fråga om disciplinansvar, åtalsanmälan eller avskedande som skall prövas av , skall detta genast anmälas till nämnden. Detsamma gäller i fråga om avstängning och läkarun- dersökning enligt lagen om fullmaktsanställning. Enligt 18 § första stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd, LAS, får avskedande ske, om arbetstagaren grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren. Genom avskedandet kan arbetsgivaren enligt 4 § fjärde stycket avbryta anställningen med omedelbar verkan. Arbetsgivaren är i sådant fall oförhindrad att stänga av arbetstagaren från arbetet som fordras för att överläggning skall ske (se Lunning, Anställningsskydd, 1984 s. 326). Bestämmelser rörande tvister om giltigheten av uppsägningar eller avske- danden m.m. finns i 3437 §§ LAS. Enligt 34 § andra stycket, andra mening- en får en arbetstagare inte avstängas från arbete på grund av de omständighe- ter som har föranlett en uppsägning annat än om det finns särskilda skäl. En- ligt sista stycket samma paragraf kan en domstol för tiden intill det slutliga avgörandet besluta bl.a. att en pågående avstängning skall upphöra. ersatte den tidigare lagen (SFS 1994:260, prop. 1993/94:65, bet. 1993/94:AU16). I 13 kap. fanns bestämmelser om bl.a. avstängning vid upp- sägning och avskedande. Reglerna om avstängning i skiljde sig från reglerna i LAS på det sättet att medan det i angavs när avstängning fick ske det i LAS sades när avstängning inte får ske. Se be- tänkande (SOU 1992:60) Enklare regler för statsanställda s. 229 f. Enligt (13 kap. 1 §) fick en arbetstagare avstängas från ar- betet i två fall. Det ena fallet var om det inleddes ett förfarande som syftade till att avskeda arbetstagaren. Det andra fallet var om arbetstagaren hade be- gått brott. Om det i det sistnämnda fallet vidtogs en åtgärd för att anställa åtal mot arbetstagaren fick han avstängas från arbetet, om gärningen i fråga kunde antas medföra uppsägning eller avskedande. Reglerna om avstängning vid uppsägning eller upphörande av anställning fördes inte över till den nya lagen. Motivet härför angavs vara intresset av att samma regler i fråga om avstängning skulle gälla över hela arbetsmarknaden. I förarbetena till den nya lagen (prop. s. 99) uttalade departementschefen bl.a. följande. I likhet med vad som gäller i andra anställningsförhållanden behövs det inom det statliga området en möjlighet att snabbt ställa en arbetstagare åt sidan. Är det fråga om en akut nödsituation, anses det enligt praxis att arbetsgivaren kan försätta arbetstagaren ur tjänstgöring (jfr avsnitt 9.9). Denna rätt grundar sig på arbetsgivarens arbetsledningsrätt samt all- männa rättsgrundsatser om nöd. Är det i stället ett led i en uppsägnings- eller avskedandesituation, kan arbetsgivaren på grund av det system som jag i övrigt förordar använda sig av reglerna om avstängning i LAS. Lika litet som kan jag finna att institutet försättan- de ur tjänstgöring behöver ändras eller författningsregleras (huvudbe- tänkandet s. 175, 180 och 181). med antogs lagen (1994:261) om fullmaktsanställ- ning. Sådana arbetstagare som är anställda med fullmakt får enligt 10 § den lagen avstängas från arbetet bl.a. om ett förfarande inleds som syftar till att arbetstagaren skall avskedas samt om en åtgärd vidtas för att åtal skall väckas mot honom för en gärning som kan antas medföra avskedande. Anledningen till att det när det gäller ordinarie domare och andra full- maktsanställda har införts en uttrycklig regel om möjlighet till avstängning är främst att det i 11 kap. 5 § andra stycket regeringsformen föreskrivs att en ordinarie domare skall kunna påkalla domstols prövning av ett beslut om avstängning (prop. 1993/94:65 s. 142). I förarbetena till påpekas i författningskommentaren till 34 § (prop. s. 132) att det i nya inte finns några särskilda regler om avstängning, vilket innebär att reglerna i LAS skall tillämpas. Den som har att besluta om avskedande med stöd av LAS har därför enligt kommentaren också att pröva frågan om avstängning. Om det är som har rätt att i sådana fall besluta om avskedande, är nämnden också behörig att besluta om avstängning. Av förarbetsuttalandena till framgår som nämnts att avsikten varit att samma regler i fråga om avstängning skall gälla över hela arbetsmarknaden. För den statliga delen av arbetsmarknaden har man inte ansett sig behöva några regler utöver reglerna i LAS och i fullmaktslagen. Vad som sägs i 34 § LAS om avstängning gäller förhållandena vid regel- rätt uppsägning och synes ej tillämpligt i en sådan situation som hade att pröva i beslutet . Beslutet om avstängning av L.B. synes inte ha stöd av någon uttrycklig be- stämmelse i lag. Mot bakgrunden av det sagda bör yttrande inhämtas från Statens ansvars- nämnd rörande grunderna för nämndens beslut. uttalade i sitt remissyttrande följande. lagstiftning om avstängning av en offentligt anställd vid tilltänkt avskedande Lagen (1976:600) om offentlig anställning (äldre ) upphävdes i samband med att lagen (1994:260) om offentlig anställning (nya ) och lagen (1994:261) om fullmaktsanställning trädde i kraft . Äldre omfattade i allt väsentligt samma kategorier av anställda som omfattas av nya och lagen om fullmaktsanställning. Enligt 13 kap. 1 § äldre , i paragrafens lydelse närmast före lagens upphävande (SFS 1986:50), gällde att om det enligt denna lag inleddes ett förfarande, som syftade till att avskeda en arbetstagare, eller om det vidtogs en åtgärd för att anställa åtal mot honom och gärningen i fråga kunde antas medföra uppsägning eller avskedande arbetstagaren fick avstängas från arbetet. Enligt paragrafen gällde sådan avstängning längst till dess att anställ- ningen upphörde. Den nämnda regleringen vilade på tanken att det skulle finnas möjlighet att, på grund av brott eller fel i tjänsten, i administrativ ordning avstänga en tjänsteman från arbetet redan innan den slutliga påföljden för brottet eller felet kunde bestämmas. Syftet med denna ordning var att skydda tjänsten från befattningshavare som, genom vad de låtit komma sig till last, var olämpliga för den tjänst som de innehade eller utövade. Avstängning i avskedandefallet ansågs emellertid vara en så ingripande åtgärd att den borde kunna användas endast i mycket allvarliga fall då vederbörande inte kunde behållas i tjänst i avvaktan på beslut om hans avskedande. En annan sak var att det måste stå en myndighet fritt att tillfälligt förhindra en tjänsteman att fullgöra sina åliggan- den, om detta krävdes för att undvika fara eller för att upprätthålla ordning i tjänsten. Ett sådant ingripande ansågs kunna och böra ske i annan ordning än genom beslut om avstängning från arbetet. (Se prop. 1965:60 s. 190, 1975:78 s. 199, 1975/76:105 bil. 2 s. 260, 1984/85:117 s. 24. Angående skillnaden mellan avstängning och s.k. försättande ur tjänstgöring, se särskilt Arbets- domstolens resonemang i rättsfallet AD 75/1985.) Den nämnda regleringen, som var gemensam för de kategorier av anställda som omfattas enbart av nya eller även lagen om fullmaktsan- ställda, gällde således före ikraftträdandet av dessa lagar. Vidare gällde enligt 14 kap. 6 § äldre att, om en åtgärd hade vidtagits för att anställa åtal mot en arbetstagare, ett ärende om uppsägning eller avskedande på grund av gärningen i fråga inte fick avgöras förrän ansvarsfrågan hade prövats slutligt. Nuvarande lagstiftning om avstängning av en offentligt anställd vid tilltänkt avskedande Nya och lagen om fullmaktsanställning Regleringen i 13 kap. 1 § äldre har inte förts över till nya . Där- emot innehåller lagen om fullmaktsanställning, som omfattar sådana arbetsta- gare hos myndigheter under regeringen som är anställda med fullmakt, i 10 § en reglering om avstängning som är avsedd att i sak motsvara nämnda re- glering i äldre (se prop. 1993/94:65 s. 142). Enligt nyssnämnda paragraf får sålunda en arbetstagare av den aktuella kategorin avstängas från arbetet bl.a. om ett förfarande inleds som syftar till att han skall avskedas (1 p.) eller om en åtgärd vidtas för att åtal skall väckas mot honom för en gärning som kan antas medföra avskedande (2 p.). Någon bestämmelse motsvarande 14 kap. 6 § äldre har inte tagits in i nya eller lagen om fullmakts- anställning. Regleringen i nya och lagen om fullmaktsanställning bör ses i ljuset av bestämmelsen i 11 kap. 10 § regeringsformen (RF) om att grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning i andra hänseenden än som berörs i regeringsformen meddelas i lag. (Jfr chefsjustitieombudsmannen yttrande över betänkandet I medborgarens tjänst En samlad förvaltningspolitik för staten, SOU 1997:57. I yttrandet, s. 4, föreslår chefsju- stitieombudsmannen att det i sådan lag som avses i den nämnda bestämmel- sen i RF vid sidan av vad som föreskrivs i nya tas in särskilda regler också om de statliga anställningar utöver de nuvarande fullmaktstjänsterna som innefattar myndighetsutövning; en reglering av detta slag bör i över- ensstämmelse med vad som har gällt generellt på det statliga området avse sådana frågor som bl.a. formerna för beslut om avstängning.) Av motiven till nya och lagen om fullmaktsanställning framgår att det har ansetts vara av vikt att samma regler i fråga om avstängning gäller för hela arbetsmarknaden och att det utöver reglerna i lagen (1982:80) om an- ställningsskydd (LAS) därför ansetts inte behövas några särskilda regler om avstängning för den statliga delen av arbetsmarknaden. Anledningen till att reglerna i äldre om avstängning på grund av att avskedande kan bli aktuellt förts över till lagen om fullmaktsanställning utan ändring i sak har i lagmotiven angetts vara främst att det i 11 kap. 5 § andra stycket RF före- skrivs att en ordinarie domare skall kunna påkalla domstols prövning av ett beslut om avstängning. Det har därför ansetts behövas en uttrycklig reglering av möjligheterna till avstängning när det gäller ordinarie domare och andra fullmaktsanställda. (Se prop. 1993/94:65 s. 97 ff. I det utredningsförslag som låg till grund för den nya lagstiftningen uttala- des bl.a. följande i fråga om avstängning av fullmaktsanställda (SOU 1992:60 s. 305). Att det i RF föreskrivs att en ordinarie domare skall kunna påkalla domstols prövning av ett beslut om avstängning talade starkt för en uttrycklig reglering av möjligheten till avstängning när det gällde ordinarie domare och andra fullmaktsanställda. Ambitionen hade också varit att samla reglerna om fullmaktshavarnas anställningsskydd i förslaget till lag om fullmaktsanställ- ning. Till detta kom att det för de ordinarie domarnas del, men även för andra fullmaktsanställdas, typiskt sett var svårt att genomföra omplaceringar inom anställningens ram. I de nyssnämnda lagmotiven berörde föredragande statsrådet även frågan om försättande ur tjänstgöring och anförde i denna fråga bl.a. följande (prop. 1993/94:65 s. 99). I likhet med vad som gällde i andra anställningsförhållan- den behövdes det inom det statliga området en möjlighet att snabbt ställa en arbetstagare åt sidan. Var det fråga om en akut nödsituation ansågs det enligt praxis att arbetsgivaren kunde försätta arbetstagaren ur tjänstgöring. Denna rätt grundade sig på arbetsgivarens arbetsledningsrätt samt allmänna rätts- grundsatser om nöd. Var det i stället ett led i en uppsägnings- eller avskedan- desituation, kunde arbetsgivaren på grund av det nya systemet i övrigt använ- da sig av reglerna om avstängning i LAS. I det utredningsförslag som låg till grund för den nu gällande lagstiftningen behandlades frågan om försättande ur tjänstgöring (SOU 1992:60 s. 178 f.). Utredningen anförde bl.a. att enighet rådde om att utrymmet för försättande ur tjänstgöring var snävt begränsat, att det var svårt att tänka sig att ett försättan- de ur tjänstgöring kunde vara och att man inte fick kom- ma in på det område som uttömmande reglerades av avstängningsreglerna. Det kan påpekas att den nämnda utredningens förslag att slopa de särskilda reglerna i äldre om avstängning vid tilltänkt avskedande beträffande personer utan fullmaktsanställning kritiserades av en del remissinstanser. Bl.a. ifrågasatte Kammarrätten i om det inte beträffande sådana anställda om de har arbetsuppgifter med starka inslag av myndighetsutöv- ning, t.ex. icke ordinarie domare borde finnas mera vidsträckta möjligheter att hindra en brottsmisstänkt från att utföra de ordinarie arbetsuppgifterna än vad utredningsförslaget innebar, nämligen att möjligheten till försättande ur tjänstgöring eller till avstängning enligt LAS fick utnyttjas. Riksåklagaren, som anförde liknande synpunkter med avseende på åklagare, ansåg att den föreslagna regleringen i lagen om fullmaktsanställning om avstängning skulle tas in även i föreslagna nya . Vidare pekade flera remissinstanser på att reglerna i äldre om avstängning var klara och att det fanns svårigheter med tolkningen av regleringen i LAS om avstängning. ansåg att en avtalsreglering måste genomföras, om reglerna i äldre om av- stängning togs bort. När det gäller skälen för att den tidigare nämnda föreskriften i 14 kap. 6 § äldre om uppskov med beslut när brott utgör grunden för uppsägning eller avskedande slopats uttalade föredragande statsrådet i motiven till den nya lagstiftningen bl.a. följande (prop. 1993/94:65 s. 99 f.). Enligt hennes mening var den kritik som hade framförts mot den tidsutdräkt som var in- byggd i systemet på den statliga sidan befogad. kunde det dröja tills frågan var avgjord. Brottmålet kunde komma att behandlas i flera instan- ser innan arbetsgivaren kunde fatta sitt beslut, som också kunde prövas i flera instanser. Avsevärd tid kunde således förflyta till dess att frågan var slutligt prövad. Detta måste givetvis vara pressande för arbetstagaren, som dessutom kunde vara avstängd från sitt arbete . För arbetsgivaren måste det också upplevas som påfrestande att beslut inte kunde fattas ens i klara fall. Lagen om anställningsskydd (LAS) Enligt LAS gäller förbud i vissa fall mot avstängning vid avskedande. I 35 § LAS föreskrivs bl.a. följande. Har en arbetstagare blivit avskedad under omständigheter som inte ens skulle ha räckt till för en giltig uppsäg- ning, skall avskedandet förklaras ogiltigt på yrkande av arbetstagaren. Om ett sådant yrkande framställs, kan en domstol besluta att anställningen trots av- skedande skall bestå tills tvisten har slutligt prövats. Har en domstol meddelat ett sådant beslut, får arbetsgivaren inte avstänga arbetstagaren från arbete på grund av de omständigheter som har föranlett avskedandet. Enligt 37 § LAS får, om en domstol genom lagakraftvunnen dom har ogil- tigförklarat ett avskedande, arbetsgivaren inte avstänga arbetstagaren från arbete på grund av de omständigheter som har föranlett avskedandet. Av 2 § LAS följer bl.a. följande. Om det i en annan lag eller i en förord- ning som har meddelats med stöd av en lag finns särskilda föreskrifter som avviker från LAS, skall dessa föreskrifter gälla. Ett avtal är ogiltigt i den mån det upphäver eller inskränker arbetstagarens rättigheter enligt LAS. från LAS kan emellertid ske genom kollektivavtal i vissa fall. De frågor om avstängning som regleras i 35 och 37 §§ utgör inte sådana fall. Regleringen i 2 § LAS innebär bl.a. att föreskrifterna i 10 § lagen om full- maktsanställning om avstängning vid tilltänkt avskedande gäller i stället för vad som följer av LAS i denna fråga. Frågan om avstängning i samband med avskedande har berörts i en lag- kommentar (, Anställningsskydd, 7:e omarbetade uppl., 1989, s. 338 f.). I kommentaren uttalas följande i anslutning till 18 § LAS: Även om det i 4 § tredje stycket anges att anställningen genom avske- dande avbryts med omedelbar verkan, är detta inte liktydigt med att an- ställningsförhållandet upphör i samma stund som arbetsgivaren be- stämmer sig för att vidta avskedandet. Som framgår av 30 § skall nämli- gen även ett avskedande föregås av underrättelse och varsel. Och med hänsyn till arbetstagarpartens rätt att begära överläggning kan det gå minst innan avskedandet får verkställas. Arbetsgivaren är dock i ett sådant fall oförhindrad att avstänga arbetstagaren från arbetet t.ex. när det är påkallat av utrednings- eller säkerhetsskäl som fordras för att överläggning skall ske. Något förbud mot avstängning vid avskedande finns inte i anställningsskyddslagen utom i det fall som an- ges i 35 § tredje stycket. I motiven till nya och lagen om fullmaktsanställning uttalade före- dragande statsrådet (prop. 1993/94:65 s. 97) att skillnaden mellan reglerna i äldre och i LAS om avstängning var att det i äldre angavs när avstängning fick ske medan det i LAS anges när avstängning inte får ske. Upplysningar om nuvarande rättstillämpning i fråga om avstängning av en offentligt anställd vid tilltänkt avskedande har uppmärksammat att AD åtminstone i ett fall har prövat frågan om avstängning i en situation som den nu aktuella, nämligen i ett be- slut i mål nr B 121/98. AD:s beslut och underinstansens beslut bifogas, bil. A:1 och A:2. Vidare kan nämnas att frågan med utgångs- punkt från AD:s beslut har behandlats i en promemoria av av chefsjurist, se bil. har förutom i det av JO nu uppmärksammade fallet i två fall tidigare efter nya LOA:s ikraftträdande beslutat om avstängning vid tilltänkt avskedande på grund av brott av en offentligt anställd som inte om- fattas av lagen om fullmaktsanställning. I även dessa fall har det varit fråga om avstängning av åklagare. Det ena fallet gällde en kammaråklagare som var häktad på sannolika skäl misstänkt för våldtäkt m.m. (ärende nr Ä 10/1998, beslut ; avstängningen hävdes sedan tingsrätten ogil- lat åtalet mot åklagaren). Det andra fallet gäller en kammaråklagare som har åtalats för sexuellt ofredande m.m. (ärende nr Ä 8/2000, beslut ; beslutet om avstängning gäller fortfarande). har i övrigt inte överblick över hur den aktuella frågan tillämpas bland olika myndigheter. Som har framgått av det tidigare anförda betonades i lagmotiven, då nya och lagen om fullmaktsanställning infördes, vikten av att samma regler i fråga om avstängning gäller över hela arbetsmarknaden. Frågan är emellertid om denna utgångspunkt har fått genomslag i den nuvarande lagstiftningen. Det står nämligen enligt mening klart att lagstiftarens avsikt i det aktuella lagstiftningsärendet var att det i fortsättningen skulle finnas sam- ma möjligheter att avstänga en offentligt anställd vid tilltänkt avskedande oavsett om denne omfattades enbart av nya eller även av lagen om full Genom att den tidigare regleringen i äldre i frågan i sak oförändrat togs in i lagen om fullmaktsanställning måste lagstiftaren ock- så ha tänkt sig att möjligheterna till avstängning i dessa fall skulle vara de- samma som . Eftersom regleringen i LAS har blivit tillämplig i denna fråga i de fall då den offentligt anställde inte omfattas av lagen om fullmakts- anställning, har emellertid med hänsyn till tolkningen av möjligheterna till avstängning med stöd av LAS i de aktuella fallen en oklar situation uppstått om lagstiftningens innebörd på området. Till bilden hör att den offentlige arbetsgivaren numera, sedan regleringen 14 kap. 6 § i äldre har slopats, inte vid tilltänkt avskedande på grund av brott regelmässigt kan avvakta lagakraftvunnen dom i brottmålet innan frågan om avskedande prövas utan, enligt vad som gäller enligt LAS (18 § andra stycket), måste ta ställning i denna så snart de närmare omständighe- terna har blivit utredda. Det har möjligen föresvävat lagstiftaren att behovet av avstängning därmed bortfallit. har emellertid erfarenheten, inte minst genom de tre tidigare nämnda fallen där beslut om avstängning har fattats, att det även i fortsättningen kommer att inträffa fall där frågan om avskedande på grund av brott kan prövas först när en lagakraftvunnen brottmålsdom föreligger, kanske efter det att skä- lig brottsmisstanke först uppkom och behovet av avstängning av den anställde uppstod. Institutet försättande ur tjänstgöring kan inte användas i dessa fall. Enligt mening är det tydligt att det måste finnas möjlig- het att avstänga en offentligt anställd, som inte omfattas av lagen om full- maktsanställning, vid ett tilltänkt avskedande i motsvarande situationer som avses i 10 § 1 och 2 nämnda lag. Den oklarhet som har hävdats i fråga om lagstöd för en sådan åtgärd är otillfredsställande både med hänsyn till den anställdes rättssäkerhet och den offentlige arbetsgivarens tungt vägande in- tressen. Det senare intresset framträder särskilt tydligt på åklagarområdet. har i samband med den pågående remissbehandlingen av promemorian Statens ansvarsnämnds funktion och kompetensområde, m.m. (Ju 1999/205/PP) tagit upp frågan om behovet av klarläggande lagstiftnings- åtgärder. I ett beslut uttalade JO följande. Jag instämmer i Statens ansvarsnämnds bedömningar rörande lagstiftarens intentioner när det gäller möjligheten till avstängning av offentliga arbetstaga- re utan samband med andra åtgärder för uppsägning eller avskedande. Oavsett dessa intentioner står det enligt min mening klart att det saknas uttryckligt lagstöd för beslut om avstängning i dessa fall. Lagstiftningens innebörd är emellertid oklar, och jag finner inte skäl till kritik mot nämnden i de hänseenden som föranlett remissen. Jag delar den av uttalade uppfattningen att det finns ett klart behov i vissa fall att kunna stänga av en offentligt anställd som inte omfattas av lagen om fullmaktsanställning. En sådan möjlighet bör självfallet lagfästas i tydlig lag. Jag bifogar ett exemplar av detta beslut till mitt remissyttrande över pro- memorian Statens ansvarsnämnds funktion och kompetensområde, m.m. (Ju 1999/205/PP). Taxering och uppbörd samt folkbokföring Fråga om lämpligheten av bandupptagning som efterforskningsmetod vid skatterevision (Dnr 274-2001) I en anmälan till JO mot i anförde S.D. Han är ägare av H. AB, som bedrivit verksamhet med försäljning av snabbmat i . inleddes en skatterevision av bolaget. bandupptagning i bolagets lokal. Upptagningen ägde rum under restaurangens öppethållande. Kunderna kände inte till att de blev föremål för bandupptagning. Han hade heller inte lämnat sitt medgivande till denna. Föredraganden i ärendet hos JO tog reda på att det hos i pågick en förundersökning rörande bandupptagningen. Härefter inhämtades yttrande från skattemyndigheten, som genom region- skattechefen anförde följande. i beslutar att taxering inrätta ett restaurangprojekt för taxering av restauranger. Till projektledare förordnar myndigheten . Enligt projektdirektiven från ingår bl.a. revisorerna . beslutar att revision skall göras hos H. AB (bolaget). Revisionen skall utföras av B.A. tar telefonkontakt med bolaget och det första besö- ket hos bolaget sker tillsammans med B.K. Inledningsvis kan sägas att skattemyndigheten tog brevet från bolagets ombud angående bandinspelning etc. med stort allvar. I brevet nämndes arbetsmeto- der som är fjärran från myndighetens sätt att arbeta. igångsatte en intern utredning. Efter kon- takter med anlitade skattemyndigheten en person från annan skattemyndighet att utreda händelseförloppet. fick omgående ändrade arbetsuppgifter. Intervjuer hölls bl.a. med de två förordna- de revisorerna och projektledaren. Revision skall ske i samverkan med den reviderade. Vid revisioner gör re- visorerna ett stort antal olika kontroller. Vid den typ av revision som är aktuell kan ingå kundräkning, dvs. att revisorn personligen efter överens- kommelse med den reviderade sitter i den reviderades affärslokal och räknar kunder och inköp.