frsrdg · GQ04RR10 · 2003-01-01 00:00:00 — Sammanfattningsvis ska bl.a. årsredovisningen, enligt förordningen, kortfattat ge underlag för regeringens uppföljning, prövning eller budgetering av myndighetens verksamhet. AMS uppfyller i huvudsak regeringens återrapporteringskrav, men det är inte helt uppenbart hur kraven och AMS analys kan ligga till grund för t.ex. uppföljning och prövning av verksamheten. Enligt regleringsbrevet ska AMS varje kvartal redovisa ett stort antal uppgifter till regeringen. De s.k. kvartalsrapporterna innehåller bl.a. en genomgång av målen för verksamhetsgrenarna, en tabellbilaga över verksamhetsmålen, kvartalsrapporter från länen och länens redovisning för verksamhetsmålen. Resultatredovisningen i kvartalsrapporterna är av samma karaktär som i årsredovisningen. De förklaringar till eventuella avvikelser som anges är ungefär desamma som redovisats ovan. Utifrån rapporterna går det med andra ord inte att analysera hur arbetsmarknadspolitiken bidragit till måluppfyllelsen. I publikationen Indikatorer (Ure), som publiceras , redovisas centrala målområden från systemet och . Därutöver finns diagram som belyser utvecklingen och förutsättningarna på arbetsmarknaden. I de flesta diagram rangordnas länen efter bästa resultat (AMS, 2001i). Publikationen är enbart en statistisk sammanställning. Några värderingar eller analyser av resultaten görs inte. Servicen till arbetsgivare och arbetssökande AMV genomför kontinuerligt undersökningar av de arbetssökande. Undersökningarna baseras på ett urval av sökande. Syftet är att belysa vad arbetsförmedlingen hjälpt till med och vad den sökande själv gjort, dvs. en form av servicemätning. Den här typen av undersökningar ligger också till grund för resultatmätningen av mål 2 om handlingsplaner. AMV genomför även undersökningar av ett urval av arbetsgivare som avrapporterat platser. Syftet är bl.a. att belysa arbetsgivarnas uppfattning om förmedlingens tjänster. Undersökningen ligger bl.a. till grund för resultatmätningen av mål 1 om att arbetsgivarna ska få tillräckligt med sökande. AMS har återkommande genomgångar av de enskilda länen, s.k. länsexaminationer (AMS, 2000c). Länsexaminationerna ska bygga på följande frågeställningar. Motsvarar insatserna den inriktning som bör gälla i länet vad gäller att förkorta söktider för platser och arbetssökande samt upprätthålla nödvändig rörlighet, att motverka arbetskraftsbrist och att reducera gruppen arbetslösa med långa inskrivningstider vid af? Används resurserna, såväl förvaltnings- som åtgärdsanslag, på ett effektivt sätt och motsvarar verksamhetsresultaten kraven? Vad behöver förändras? Fungerar styrning och uppföljning av verksamheten på ett bra sätt och upprätthålls nödvändig kontroll och kvalitet i verksamheten? Vad behöver förändras? Fungerar den inre organisationen i länet, personalpolitik, kompetensutveckling etc. bra? Vad behöver förändras? Examinationerna mynnar ut i en överenskommelse mellan länsarbetsnämnden och verksledningen om hur olika problemområden ska åtgärdas. Examinationerna har numera tillfälligt upphört. Enligt uppgift från AMS ska examinationerna utvecklas och i högre grad fokuseras på resultatanalys. De uppföljningar och jämförelser som genomförs inom länsområdet syftar huvudsakligen till att styra och planera samt följa upp och kontrollera verksamheten. I stor utsträckning används kvantitativa uppgifter som löpande registreras i de administrativa syst-emen. Dessutom utnyttjas t.ex. intervjuer och enkäter samt beskrivningar av processegenskaper för att följa upp verksamhetsprocesser. Den fortsatta framställningen avgränsas i huvudsak till de uppföljningar som avser måluppfyllelsen. Många av uppföljningarna sker utifrån centrala direktiv eller anvisningar. Flertalet av uppgifterna finns dock tillgängliga för den enskilde medarbetaren via AMV:s intranät och ger stora möjligheter till lokala beräkningar och sammanställningar. Nedan beskrivs uppföljningarna på ett relativt översiktligt plan. De fyra länsarbetsnämnderna är organiserade lite olika och syst-emen för uppföljning varierar mellan länen. Samtliga har dock personal och enheter/avdelningar/kanslier som löpande följer utvecklingen av måluppfyllelsen. Av utrymmesskäl är det inte möjligt att ge någon fullständig bild. I huvudsak koncentreras redovisningen till de mer bärande inslagen i uppföljningen. Beteckningarna på de olika inslagen kan variera mellan länen. Det kan inledningsvis nämnas att inrättandet av AMV:s nya ledningsgrupp (se kapitel 2) påverkat redovisningen av information inom verket. I direkt anslutning till de möten som har ska länsarbetsdirektörerna ha chefsmöten med sina arbetsförmedlingschefer och övriga chefer. På varje arbetsplats och arbetsförmedlingskontor i verket ska cheferna ha motsvarande möten med sina medarbetare. I flera fall har länsarbetsdirektörerna en resultatdialog med varje chef en gång eller vid någon annan tidpunkt (denna möjlighet är naturligtvis beroende av länets storlek). Dessutom förekommer olika former av chefsmöten eller andra möten där mål och resultat diskuteras. Det sker också veckoavstämningar av mål och resultat, ekonomi samt arbetsmarknadsutveckling. Samtliga fyra länsarbetsnämnder genomför någon form av kontorsgenomgång eller uppföljning. Arbetsförmedlingskontoren i respektive län analyseras normalt en gång . Omfattningen och inriktningen varierar mellan länen. Normalt ska dock en genomgång ge en samlad bild av ett kontors verksamhet. Genomgångarna kan t.ex. omfatta den lokala arbetsmarknaden, verksamhetsmål, ekonomi och personal. I många fall väljs också ett antal områden ut för särskild analys. Det kan t.ex. gälla handlingsplaner, registerkvalitet och beslutskvalitet. Genomgångarna leder normalt till en överenskommelse om eventuella åtgärder för att utveckla och förbättra verksamheten. I ett av länen, 4, utnyttjas ett s.k. självskattningsformulär vid genomgångarna. I formuläret ska personalen bedöma styrkor och svagheter i den verksamhet som bedrivs. går därefter igenom formuläret och kompletterar bilden med den typ av information som nämnts ovan. Kvartalsrapporter till regeringen och AMS Som tidigare nämnts ska AMS redovisa s.k. kvartalsrapporter till regeringen. Dessa bygger i hög grad på uppgifter från länsarbetsnämnderna. I rapporterna redovisas en bilaga som innehåller länens redovisning för verksamhetsmålen. Bedömningarna är mycket kortfattade och inte av den karaktären att de kan ligga till grund för en (seriös) analys av måluppfyllelsen. I bilaga 10 redovisas de fyra länsarbetsnämndernas bedömningar för kvartal fyra 2001. I rapporterna redovisas också en sammanfattande bedömning för varje län som görs av AMS. Bedömningarna är av karaktären: "Länet har vidtagit åtgärder som bör leda till bättre resultat. Flera av målen bedöms dock inte komma att nås." Länsarbetsnämnderna ska leverera en rapport om anslag och volymer till AMS. I rapporterna redovisas i huvudsak planering och utfall samt kommentarer till eventuella avvikelser. Flera av länen har utsett målstrateger eller liknande som är ansvariga för ett mål. Ansvaret kan ligga på kontors- eller länsnivå och inriktningen variera något. I t.ex. 4 ska strategen analysera resultatet för målet, presentera resultatet av analyserna och ha kunskap om de processer och metoder som rör målet. Dessutom ska strategen inför varje kvartalsrapport göra en utförlig analys av resultatet, insatser, förslag till insatser och prognos för årsresultat. 4 är den enda av de fyra länsarbetsnämnderna som gör ett försök att mer systematiskt analysera verksamheten i ett s.k. verksamhetsbokslut. Bokslutet syftar till att ge underlag för diskussion kring vad som åstadkoms under verksamhetsåret. Det är inte i första hand en redovisning över utfallet, utan ett försök att ge några utgångspunkter kring varför året blev som det blev. Verksamhetsbokslutet innehåller bl.a. analyser av arbetsmarknaden, verksamhetsmål och resultat, programmen och arbetslösheten, anslagen och de arbetsmarknadspolitiska programmen. Det genomförs naturligtvis ett antal andra uppföljningar och analyser vid länsarbetsnämnderna. Här kan t.ex. nämnas: Uppföljningar av handlingsplaner. Uppföljningar av sökande och arbetsgivare. Uppföljningar av arbetsmarknadsutbildning. Det kan också vara av intresse att analysera hur ofta de anställda utnyttjar det statistiska systemet . Systemet innehåller data om måluppfyllelse etc. och finns tillgängligt för varje anställd på AMV:s intranät. Revisorernas enkät visar att använder systemet en gång eller mindre. Det föreligger stora skillnader mellan chefer och handläggare. av cheferna använder systemet en gång , medan endast var femte handläggare utnyttjar systemet så ofta. En förklaring till det låga resultatet kan vara att information ges i andra sammanhang. Tabell 6.16 Hur ofta brukar du använda för att titta på resultaten för ditt kontor? Chefer 81,0 22,2 29,0 7,9 22,0 20,4 2,4 20,5 18,4 En gång per kvartal 0,0 9,0 7,9 En gång per halvår 0,0 4,7 4,1 0,0 1,4 1,2 Aldrig 0,0 14,1 12,4 Annat 8,7 6,2 6,6 Totalt 100,0 100,0 100,0 Utvecklingsarbete inom AMV Den nya ledningsformen vid länsarbetsnämnderna har skapat förutsättningar för organisationsförändringar inom AMV. I samband med arbetsmarknadsdagarna presenterades det s.k. 5-punktsprogrammet som är ett långsiktigt utvecklingsarbete (AMS, 2001j). Programmet består av följande punkter. Ett gemensamt uppdrag - ett arbetsmarknadsverk. Syftet är att skapa en rikstäckande verksamhet med gemensamma kärn-uppgifter och ett enhetligt tjänsteutbud, . ska det vara möjligt att genom särskilda insatser och särskilt utformade uppdrag till länen anpassa arbetsmarknadspolitiken till regionala och lokala behov. Arbetsförmedlingens insatser ska åstadkomma möten mellan arbetsgivare och arbetssökande som leder till anställning och till arbete. Syftet är att förbättra samverkan med omvärlden, parterna och de intressenter som är särskilt engagerade i arbetsmarknadspolitiken. Samverkan ska syfta till att utveckla kvalitet och effektivitet i arbetsmarknadspolitiken. Ledning och styrning. Syftet är att uppnå större enhetlighet och en mer sammanhållen organisation. En ny ledningsorganisation har bildats, ledningsgrupp. Den består av generaldirektören (ordförande), överdirektören, samtliga länsarbetsdirektörer och de direktörer på AMS som rapporterar till generaldirektören. I direkt anslutning till de möten som ledningsgruppen har ska länsarbetsdirektörerna ha chefsmöten med arbetsförmedlingschefer och övriga chefer. På varje arbetsplats och arbetsförmedlingskontor ska cheferna ha motsvarande möten med sina medarbetare. En kompetensbaserad lärandeorganisation. Verkets organisation och verksamhet ska präglas av lärande miljöer där operativ målstyrning och uppföljning utgör bärande inslag för dialog mellan chefer och medarbetare och för resultatutvärdering av arbetsförmedlingens verksamhet. betet ska stödjas såväl av verksgemensamma utbildningsinsatser som av lokalt knuten kompetensutveckling. Utvärdering och förnyelse. Verket ska utvärdera samhällsnyttan och den långsiktiga arbetsmarknadspolitiska nyttan av arbetsförmedlingens verksamhet och använda den kunskapen i ett systematiskt förnyelsearbete. Arbetsformerna för detta liksom för samarbetet med myndigheter, universitet och andra arbetsmarknadspolitiska aktörer ska ses över. Inom AMV pågår ett omfattande arbete med 5-punktsprogrammet. Det sker i olika grupper och avser ungefär 30 olika uppdrag. Ett första styrdokument för presenterades (AMS, ). Styrdokumentets uppgift är att lägga fast gemensamma ramar och tydliga spelregler och ska vara styrande för hur den offentliga arbetsförmedlingen i ska bedrivas. Dokumentet behandlar och dess innebörd, arbetsförmedlingens rikstäckande och enhetliga tjänsteutbud, arbetsprocessen vid arbetsförmedlingen samt mål- och resultatstyrningen. Dokumentet har remissbehandlats (i huvudsak förmedlingskontor, länsarbetsnämnder och enheterna på AMS). Processen kommer att fortsätta då arbetsförmedlingscheferna bjuds in till förnyad utbildning och dialog kring det fortsatta arbetet med 5-punktsprogrammet. Det är inte meningsfullt att i detta sammanhang redovisa programmet i detalj. Orsaken till detta är att det inte är känt vad som egentligen kommer att genomföras och att styrdokumentet av AMS ses som ett utkast som långt ifrån är färdigställt. Det förtjänar dock att nämnas att AMV:s vision och arbetsförmedlingens verksamhetsidé utvecklas i det ovan nämnda styrdokumentet. AMV:s vision är en väl fungerande arbetsmarknad med full sysselsättning, ekonomisk tillväxt och prisstabilitet. Arbetsförmedlingens verksamhetsidé är att underlätta för arbetsgivare att få arbetskraft och för arbetssökande att få arbete. Mot bakgrund av den diskussion som förts i kapitel 4 kan det naturligtvis diskuteras vad AMV:s vision syftar till. Det torde vara uppenbart att den inte kan uppnås med hjälp av enbart arbetsmarknadspolitik. Det kan för övrigt nämnas att visionen går betydligt längre än mål för politikområdet genom att den också inkluderar prisstabilitet. Visionen är således betydligt mer omfattande än det övergripande målet för arbetsmarknadspolitiken. Den ger en antydan om att AMV anser sig ha en arsenal av ekonomisk-politiska åtgärder som normalt brukar förknippas med den generella ekonomiska politiken. Revisorernas bedömningar och förslag Resultatstyrning innebär att riksdag och regering ska bestämma mål och inriktning för den statliga verksamheten och formulera resultatkrav. De statliga myndigheterna har getts en större frihet att välja medel för att nå målen. Dessa förändringar syftar bl.a. till att decentralisera ansvar och befogenheter och skapa ett ökat utrymme för analys av verksamhetens utfall. Myndigheternas återrapportering av resultatinformation ska bl.a. tillförsäkra och regeringen ett bättre och mer relevant beslutsunderlag. Därmed ges också ökade möjligheter för och regeringen att kontrollera att de uppställda målen uppfylls. Resultatstyrningen fick tidigt ett starkt genomslag inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Styrningen inom detta område har också tidigare i olika sammanhang fått god kritik. Revisorernas granskning visar dock att styrningsproblemen numera är stora. I och för sig har vissa problem uppmärksammats av AMS ledning i det s.k. 5-punktsprogrammet. Enligt revisorernas bedömning är dock problemen av den karaktären att det nu är dags för en grundlig översyn av resultatstyrningen inom det arbetsmarknadspolitiska området. Enligt revisorernas uppfattning har det etablerats en form av resultatstyrning som tagit över det mesta från den kommersiella verksamheten, dock inte det helt centrala, nämligen motsvarigheten till lönsamhetsanalyser, dvs. I offentliga verksamheter, med en ofta mer komplicerad målstruktur, är det naturligtvis inte tillfredsställande. Mål, fördelningsmodeller etc. har dessutom utformats på sådana sätt att resultatstyrningens intentioner riskerar att undermineras. Risken är inte att resultatstyrningen i sin nuvarande form mer eller mindre förlorar sin styrande funktion. Den stora risken är att den kan leda till en felaktig resursallokering. Om intentionerna bakom styrformen resultatstyrning ska förverkligas måste både t.ex. målformuleringar, verksamhetsplanering och uppföljning/utvärdering förbättras väsentligt. Revisorerna lägger i det följande fram sju förslag som syftar till att förbättra resultatstyrningen. Avsikten med dessa förslag är bl.a. att underlätta planeringen och uppföljningen. Förslagen behöver inte medföra att mer resurser tas i anspråk för resultatstyrningen. Effekten bör snarare bli den motsatta. En mer stringent resultatstyrning bör kunna ske med mindre resurser än . Det bör betonas att i de fall förslagen avser mål, resultatbedömningar etc. så baseras de på redovisningar i budgetpropositioner fram . En genomgång av budgetpropositionen (prop. 2002/03:1) föranleder dock inga ändringar i revisorernas bedömningar och förslag. Se över mål och målstruktur Förslag: De arbetsmarknadspolitiska målen är inte utformade eller anpassade för en effektiv styrning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Regeringen bör därför få i uppdrag att göra en generell översyn av mål och målstruktur inom arbetsmarknadspolitiken. Målstrukturen inom arbetsmarknadspolitiken är mycket komplicerad. Det går att identifiera 4-5 målnivåer och 15-20 mål. Det går inte att fastställa antal nivåer och mål exakt, eftersom ett antal uppgifter, intentioner etc. har formulerats i termer av målliknande karaktär. I de officiella dokumenten är det således ibland inte möjligt att särskilja mål, uppgifter, intentioner etc. och deras ställning i målstrukturen, dvs. om de är över- eller underordnade andra mål eller inte. Det är naturligtvis ett problem att målstrukturen har ett sådant utseende. Det finns många inslag som gör att strukturen kan leda till klassiska problem som målkonflikter och suboptimering. Det bör vara en strävan att i möjligaste mån undvika sådana inslag. Problembilden förstärks av att det är mycket svårt att förstå hur t.ex. verksamhetsmålen är kopplade till varandra och att inga av dessa mål är prioriterade, dvs. alla är lika viktiga. Ett annat, och kanske större, problem är att målen i många fall inte är utformade för att styra ett område som arbetsmarknadspolitik. Varken målet för politikområdet eller verksamhetsmålen för AMV har givits ett sådant innehåll och en sådan precision att de kan ligga till grund för styrning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Revisorerna grundar sin bedömning på ett antal iakttagelser. Nedan redovisas de viktigaste av dessa. Ett första motiv är att målet för politikområdet - en väl fungerande arbetsmarknad med full sysselsättning och ekonomisk tillväxt - inte är lämpligt för att styra ett område som arbetsmarknadspolitik. Enligt flertalet bedömare tillskrivs inte den aktiva arbetsmarknadspolitiken några direkta effekter på den reguljära sysselsättningen. Sysselsättningen bestäms i huvudsak av de betingelser som lönebildningen och den generella ekonomiska politiken skapar för den långsiktiga efterfrågan på arbetskraft. Effekterna av arbetsmarknadspolitik är snarare indirekta genom att arbetsmarknadens funktionssätt förbättras. Sysselsättningen påverkas därmed endast marginellt. Den nuvarande målformuleringen ger närmast sken av en sammanblandning av uppgifter för den generella ekonomiska politiken och medel som kan påverka arbetsmarknadens sätt att fungera. Det övergripande målet för den generella ekonomiska politiken, full sysselsättning, har inte operationaliserats utan direkt förts över till arbetsmarknadspolitiken. Målet har därmed blivit orealistiskt. Det kan tyckas som en självklarhet att arbetsmarknadspolitiken inte har samma uppsättning av verktyg som den generella ekonomiska politiken. övergripande mål för arbetsmarknadspolitiken har framför allt betonat en väl fungerande arbetsmarknad som en förutsättning för att göra en hög och full sysselsättning möjlig. Ett andra motiv är att arbetsmarknadspolitikens mellanliggande mål - halverad öppen arbetslöshet och att av alla personer ska vara sysselsatta 2004 - inte var för sig uppfyller de två krav som normalt brukar ställas på ett lämpligt mellanliggande mål. För det första är målen inte direkt kontrollerbara, dvs. det är inte storheter som låter sig påverkas med rimlig precision av arbetsmarknadspolitik. För det andra har åtminstone inte målet om att halvera den öppna arbetslösheten någon förutsägbar effekt på målet för politikområdet. Exempelvis behöver en minskad öppen arbetslöshet inte motsvaras av en lika stor ökning av sysselsättningen. Sysselsättningsmålet på har däremot en mer direkt koppling till det slutliga målet om full sysselsättning. Målen är med andra ord inte realistiska för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Ett tredje motiv är att även verksamhetsmålen för AMV i många fall uppvisar liknande brister som i punkt 2. Ett fjärde motiv är att verksamhetsmålen förefaller utgå från att AMV har total marknadskontroll. Arbetsförmedlingen har dock relativt låga marknadsandelar, speciellt vad gäller lediga platser. Om hänsyn inte tas till andra delar av arbetsmarknaden kan ett ensidigt utnyttjande av de egna systemen innebära att kostnader uppstår någon annanstans. Ett sammanhängande problem är att vissa typer av mål eller indikatorer, t.ex. handlingsplaner, lönebidragsnivån och anslaget för arbetshandikappade, är mer relaterade till den egna verksamheten än till de förhållanden man vill påverka via denna verksamhet, dvs. förhållandena på arbetsmarknaden. Sådana målsättningar gäller den inre effektiviteten och kan kanske mer ses som indikatorer på produktiviteten. Om mål formuleras i sådana termer utgår man från att det finns positiva samband mellan dessa och förhållandena på arbetsmarknaden. I många fall är det dock svårt att hitta sådana samband. Diskussionen om arbetsförmedlingens marknadsandelar väcker också frågan om vilka krav som ska ställas på verksamhetsmålen. Samtliga mål för verksamhetsgrenarna är av kvantitativ karaktär. De kvalitativa aspekterna har betydligt lägre tyngd. Ett femte motiv är att målet om arbete efter arbetsmarknadsutbildning har motverkat regeringens egna intentioner vad gäller utbildningen. För det första har målet inneburit en skarpare selektionsprocess som lett till att speciellt långtidsarbetslösa nedprioriterats i utbildningen. För det andra har målet lett till en markant neddragning av volymen av den yrkesinriktade utbildningen. Den ligger numera på den lägsta nivån och antalet deltagare i förberedande utbildning är fler. Ett annat problem är att målet inte avspeglar utbildningens effekt utan endast dess utfall. Utfallet påverkas dessutom starkt av konjunkturläget, och det är inte möjligt att bedöma hur AMV bidragit till utfallet. Den ensidiga inriktningen på utfallsmåttet kan t.o.m. medföra att den samhällsekonomiska lönsamheten sjunker. Ett sjätte motiv är att det går att ifrågasätta realismen i vissa av verksamhetsmålen. Målen påverkas i flera fall starkt av efterfrågan och är satta på nivåer som kan vara mycket svåra att uppnå. Exempelvis har målet om arbete efter arbetsmarknadsutbildning i princip varit detsamma trots att det skett relativt stora förändringar i efterfrågan på arbetskraft. Det kan också diskuteras hur pass realistiska målnivåerna är i utgångsläget, dvs. AMV har tillförts ca ytterligare utan att målnivåerna förändrats. En sammanhängande aspekt är att de mål som fastställs bör vara realistiska och inbördes konsistenta. Om något mål är orealistiskt kan strävandena att uppnå ett sådant mål medföra betydande kostnader i form av minskad grad av måluppfyllelse i andra avseenden. AMV:s uppföljningssystem gör det dock inte möjligt att beräkna kostnaderna för olika prioriteringar eller skärpta mål. Beslutsfattare på olika nivåer har således mycket begränsad information om kostnaderna för den här typen av beslut. Ett sjunde motiv, som anknyter till punkt 6, är att målnivåerna i många fall förefaller sakna en direkt koppling till regeringens eller AMS prognoser. Ett åttonde motiv är att det sker en sammanblandning av mål och medel. Exempelvis kan kravet på handlingsplaner för arbetssökande mer ses om ett medel än ett mål. Det finns för övrigt redan ett krav på handlingsplaner i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, dvs. det förutsätts ingå i förmedlingens arbetssätt. Som målet utformats numera innebär det en ambitionssänkning gentemot förordningen. Ett nionde motiv är att den stora mängden av mål kan medföra att de som har ansvaret för målutformningen omedvetet bygger in moment som kan leda till incitamentsproblem. Mål-utformningen kan i sådana fall ge förmedlarna incitament att handla i en riktning som leder till att målet rent formellt uppfylls, men på ett sätt som leder till att det i praktiken uppstår effektivitetsförluster. Ett tionde motiv är att graden av måluppfyllelse i vissa fall går att manipulera. Det finns inga belägg för att målen hanteras på ett sådant sätt.