frsrdg · GQ04RR16 · 2003-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående staten som bolagsägare 2002/03 RR16 Revisorernas granskning revisorer granskade 1997 statens roll som bolagsägare. Granskningen resulterade i flera förslag som syftade till att förstärka ägarrollen (förs. 1997/98:RR9). Revisorernas nya granskning har omfattat styrningen och uppföljningen av de statliga bolagens verksamheter samt ägarföreträdaren roll i det avseendet. En särskild studie har gjorts av bolagsledningarnas löner och pensioner. Revisorernas iakttagelser, överväganden och förslag har redovisats i rapporten som bolagsägare, (2002/03:10), vilken fogas till denna skrivelse som bilaga 1. Rapporten har remitterats till myndigheter, bolag och organisationer för synpunkter. Yttranden har inkommit från Statskontoret, , , , , , LO samt FAR (Föreningen ). , och , TCO har skriftligen meddelat att de avstår från att yttra sig. Remisslistan har bilagts denna skrivelse (bilaga 2). De remissinstanser som inkommit med yttranden över revisorers rapport instämmer i allt väsentligt i revisorernas förslag och iakttagelser. Några remissinstansers yttranden begränsas dock till frågor som specifikt berör det egna verksamhetsområdet. Några av remissinstanserna framhåller betydelsen av att revisorer granskar förvaltningen av de statliga bolagen. Statskontoret anför att man stöder de rekommendationer och förslag som revisorerna lämnar. Statskontoret delar revisorernas uppfattning att intensifierat sina åtgärder för att utveckla och stärka statens ägarroll. anser att revisorerna berör frågor som är viktiga inte bara för staten som ägare till bolag utan även för näringslivet i allmänhet. Ägarstyrning är ett ämne som mer och mer har kommit i fokus i debatten om förhållandet mellan ägare, styrelse och företagsledning. Det är enligt viktigt att också staten som bolagsägare på samma sätt som andra större ägare i näringslivet granskas. ställer sig i huvudsak bakom de överväganden och förslag som läggs fram i rapporten. framhåller att revisorerna gjort en värdefull genomgång av olika aspekter på staten som bolagsägare. Ett flertal förhållanden är av stor vikt för att de statliga företagen ska kunna utvecklas framgångsrikt. , , delar i allt väsentligt de synpunkter som revisorerna för fram rörande de statliga företagen när det gäller verksamhetsmål och styrning genom ägardirektiv, styrelsernas effektivitet, riktlinjer för löner och pensioner samt revision och uppföljning. LO framhåller vikten av att det nya verket som övertar revisorers roll även fortsättningsvis följer upp och granskar staten som bolagsägare. Svaren från remissinstanserna stärker revisorerna i uppfattningen att det bör vara en prioriterad uppgift för regeringen och att ta itu med de i rapporten omnämnda bristerna i styrningen, förvaltningen och uppföljningen av de statliga bolagens verksamheter. Revisorernas iakttagelser i rapporten utgår ifrån den förhållandevis svaga ägarstyrning som revisorerna konstaterade och kritiserade i sin förra granskning. Det är främst som regeringen tycks ha intensifierat utvecklingsarbetet. De åtgärder som vidtas eller har vidtagits kunde ha genomförts tidigare. Flera av de iakttagelser som revisorerna gjorde kvarstår. Iakttagelserna visar att det, åtminstone , behövs en återkommande granskning av ägarföreträdarens arbete med dessa frågor. Även om ägarrollen således utvecklats återstår det enligt revisorernas uppfattning fortfarande en hel del arbete för att komma till rätta med återstående brister. Det gäller t.ex. avsaknaden av konkreta mål för flera statliga bolag, oklara styrdokument samt eftersatt uppföljning av bolagens verksamheter. Revisorerna återkommer nedan till dessa frågor. Revisorerna föreslår därför att regeringen ska återkomma till med en utförlig redovisning av vilka åtgärder som vidtagits för att förbättra styrningen, förvaltningen och uppföljningen av de statliga bolagens verksamheter. fortsatta utvecklingsarbete bör följas noggrant. Regeringen bör återrapportera till hur arbetet bedrivs. Redovisningen bör enligt revisorernas mening inbegripa samtliga åtgärder som vidtagits samt de resultat som uppnåtts på olika områden. Regeringen har tagit flera initiativ för att stärka sin roll som ägarföreträdare. Mer tid och resurser avsätts i för bolagsfrågorna. Granskningen har visat att departementen ibland valt olika lösningar i ägarstyrningen. Bristen på samordning inom kan vara en bidragande orsak till de kvarstående problem som revisorerna pekar på. Regeringen har beslutat att överföra samtliga bolag förutom till statsrådet ansvarsområde under . Även kommer att överföras från . Statsrådet har därtill fått ansvar för att i respektive departementschefs ställe föredra ärenden för regeringen som ställer krav på enhetlig ägarpolitik eller avser styrelsenomineringar. Regeringen har således beslutat att koncentrera ägarutövandet till färre departement. Ett statsråd får ansvar för flera bolagsärenden. Revisorerna kan inte bedöma om beslutet att utse ett statsråd som föredragande också leder till att ägarstyrningen vid de olika departementen blir mer enhetlig. Beslutet bör dock ge goda förutsättningar för en sådan utveckling. De verktyg som 1998 framhöll som viktiga för enhetlighet och samordning i ägarstyrningen, en ägarhandbok och en interdepartemental arbetsgrupp, den s.k. Axelgruppen, används inte längre. Några motsvarande för gemensamma verktyg eller metoder har inte använts. kommer att anordna en gemensam tredagarsutbildning för samtliga tjänstemän som handlägger bolagsfrågor inom myndigheten. Detta är den första utbildningsinsatsen för de bolagsansvariga . Revisorerna anser att det behövs en mer systematisk och fortlöpande utbildning av den här gruppen departementstjänstemän. Statskontoret anser det viktigt att statens ägarpolitik kännetecknas av transparens, enhetlighet och förutsägbarhet. Statskontoret anser att förutsättningarna för detta har ökat genom att ett departement - - har givits ett utökat ägaransvar för bolagen. Även LO ser det som ett stort steg framåt att beslut fattats om att föra över ansvaret för de flesta statliga företagen till samt att ett statsråd minister blir föredragande i bolagsärenden som kräver en enhetlig ägarpolitik. Därmed menar LO att förutsättningarna ökar för att ägarfrågorna blir tydligare och att en klarare politisk ansvarsfördelning uppkommer. konstaterar att som företrädare för ägaren utvecklats avsevärt . som varit ägarrepresentant har enligt bolaget på ett aktivt sätt följt verksamhet genom bl.a. regelbundna möten där verksamhetsinriktningen och den ekonomiska utvecklingen diskuterats. Att verka på en konkurrensutsatt marknad ställer krav på ett särskilt snabbt agerande. välkomnar därför en koncentration av utövandet av ägandet till ett färre antal departement, förutsatt att den nya bolagsenheten får tillräckligt med resurser för att kunna koncentrera sig på uppgiften och agera med den snabbhet som krävs. De remissinstanser som yttrat sig delar revisorernas iakttagelser om att utvecklat och stärkt sin ägarroll. Förhoppningar framförs om att den genomförda koncentrationen av ägarutövandet till färre departement ger förutsättningar till en större enhetlighet i regeringens styrning, förvaltning och uppföljning av bolagens olika verksamheter. Revisorerna föreslog redan i den förra granskningen en sådan koncentration av ägarutövandet. är det fortfarande flera departement som ansvarar för statliga bolag. Några av bolagen har en betydande omsättning, t.ex. , , Apoteksbolaget och Systembolaget. Behov av att utveckla samarbetsformerna inom för att få till stånd en mer enhetlig förvaltning och styrning av de statliga bolagen kvarstår därför. Uppdelningen av ägarutövandet på flera departement kan enligt revisorernas mening leda till fortsatt splittring av resurser och kompetens. Den utbildningsinsats som anordnat för de bolagsansvariga bör enligt revisorerna följas upp av flera och bli ett återkommande inslag för de departementstjäntstemän som har sådana uppgifter. Revisorerna föreslår att regeringen återkommer till med en redovisning av hur utvecklingsarbetet inom bedrivs. Övergripande mål, ekonomiska mål och verksamhetsmål revisorers granskning visar att staten fortfarande använder sig av flera olika dokument i ägarstyrningen. Övergripande mål, verksamhetsmål och ekonomiska mål anges i olika typer av dokument som bolagsordning, ägardirektiv, avtal, riksdagsbeslut, propositioner, m.fl. Granskningen har vidare visat att det fortfarande brister i uppföljningen av bolagens ekonomiska målen och verksamhetsmålen. Regeringens riktlinjer för den externa ekonomiska rapporteringen från bolagen får, enligt revisorerna, inte ersätta mer konkreta krav formulerade direkt till bolagen. I rapporten konstaterar revisorerna att bolagsordningarna inte alltid anger det övergripande syftet med verksamheten. Vidare framgår det inte klart av bolagsordningarna om att verksamheten inte syftar till vinst. Revisorerna anser att det ankommer på regeringen att se till att aktiebolagslagens regler i det avseendet följs. Flera av bolagens verksamhetsmål och ekonomiska mål har preciserats sedan revisorernas förra granskning. finns emellertid flera exempel på att målen eller kraven är opreciserade eller allmänt hållna. Att mer än en fjärdedel av bolagen i revisorernas enkät svarar att de ekonomiska målen framgår av andra dokument än ägardirektiv eller avtal anser revisorerna otillfredsställande. Det bör enligt revisorerna vara en prioriterad uppgift för ägaren att se till att antalet styrdokument nu begränsas samt att verksamhetsmålen och de ekonomiska målen ses över, preciseras och formuleras i skriftliga dokument som är direkt riktade till respektive bolag. Statskontoret stöder revisorernas förslag att begränsa antalet styrdokument och precisera dem. Det är enligt myndigheten därtill viktigt att regeringen i styrningen av de enskilda företag som har marknadskrav tydligt måste klargöra att verksamheterna syftar till att generera vinst och att avkastningen ska vara marknadsmässig. Om vinstkraven är eller uppfattas vara lägre för de statliga bolagen än för de privata uppstår en ojämlik konkurrenssituation på marknaden. framhåller att det inte skett någon förändring av ägarens krav på bolaget sedan revisorernas förra granskning. Vin & Sprit har som tidigare krav på vinstmaximering men kravet är nu uttryckt i termer av avkastningskrav på justerat kapital. Även LO och instämmer i revisorernas förslag. Revisorernas granskning visar att det inte finns någon enhetlig syn inom på vilka dokument som bör användas i styrningen av de statliga bolagen. På den övergripande nivån finns aktiebolagslagen som anger att bolagsordningen ska ange det övergripande syftet med bolagets verksamhet. På verksamhetsnivån är det däremot upp till ägaren att finna lämpliga styrdokument. Ett departement, Finansdepartement, har använt sig av ägardirektiv för att ange de mer precisa kraven på bolagen. Ett annat departement, , hävdar att bolagsordningen är det enda skriftliga styrdokument som bör användas. Departementet har ifrågasatt användandet av skriftliga ägardirektiv. Revisorerna har även i några andra granskningar av statliga bolag funnit brister i ägarstyrningen. Det gäller t.ex. ALMI:s verksamhet där verksamhetsmålen endast indirekt framgår av ägardirektiv. I stället har ägaren varit tydligare i den informella styrningen bl.a. via den statliga ägarrepresentationen i ALMI-bolagens styrelser. I en nyligen genomförd förstudie om SJ:s bolagisering konstateras att det inte utöver bolagsordning och regeringsbeslut finns något formellt styrdokument för verksamheten. I redovisas dock affärsidé och mål. Enligt finns det ett avkastningskrav för verksamheten men det framgår inte av regeringens årliga redogörelse till . Revisorerna gör bedömningen att bristerna i återrapporteringen, bl.a. i fråga om måluppfyllelsen, till stor del beror på flera olika styrdokument och att målen och kraven inte har varit tillräckligt preciserade. För de bolag som har samhällsåtaganden inom eller utom ramen för sin ordinarie verksamhet är det enligt revisorerna särskilt viktigt med tydliga och konkreta mål. Det är otillfredsställande att flera bolag fortfarande svarar att de inte har något krav på att redovisa hur samhällsåtagandet uppfyllts. Även om det kan vara svårt att formulera målen bör det vara en prioriterad uppgift för ägaren att formulera mål som är tillräckligt konkreta för att kunna följas upp. Det är också viktigt att ägaren alltid preciserar hur samhällsåtagandet ska finansieras. Det gäller även bolag som är anslagsberoende eller har en monopolställning. För bolag som ska gå med vinst bör avkastningskrav alltid formuleras och en utdelningspolicy anges. Resultatet bör också återfinnas i redovisningen till . Granskningen visar att så inte alltid har varit fallet. Regeringen bör verka för att avkastningskrav fastställs för bolagen samt att dessa därefter redovisas i den årliga redogörelsen för statliga företag. Det är enligt revisorerna positivt att regeringen i sina riktlinjer för den externa rapporteringen nu anger att bolagen ska lämna en redogörelse över såväl beslutade finansiella mål som samhällsmål samt hur de uppfyllts. Det bör ge regeringen möjlighet att få en sammanställning över alla de beslut och dokument i vilka bolagen bedömer att ägaren ställt krav på verksamheten. Regeringen har därefter möjlighet att begränsa antalet styrdokument samt formulera mer precisa och klara mål och krav på bolagens verksamhet. Regeringen bör enligt revisorernas mening se till att alla statliga bolag har en aktuell och genomarbetad bolagsordning där bl.a. syftet med verksamheten tydligt anges och av vilken det också framgår om verksamheten syftar till något annat än att gå med vinst. Regeringen har betonat vikten av effektiva styrelser och har varit aktiv med att gå ut till bolagen med olika riktlinjer för styrelsearbetet, bl.a. arbetet inför nomineringen av nya ledamöter. Enligt revisorerna bör följa upp om och hur de riktlinjer som man ger ut också följs av bolagen. Utvärderingen av styrelseledamöterna och deras insatser är inte en metod som är särskilt utvecklad vid bolagen. Något departement, förslagsvis som förvaltar de flesta bolagen, bör få en sådan uppgift samt sprida regeringens policy och redovisa "goda exempel" bl.a. på hur nomineringsprocessen kan gå till. Revisorerna anser vidare att styrelsefrågorna bör vara ett återkommande diskussionsämne i den fortlöpande utbildning för bolagsansvariga i som revisorerna föreslår. Enligt revisorerna bör nya styrelseledamöter tillhandahållas utbildning av ägaren, regeringen, i frågor som rör bl.a. ledamöternas roll och ansvar i bolaget samt allmän bolagskunskap. Detta bör inte vara en fråga för den verkställande direktören i bolaget. Revisorerna har iakttagit att riksdagsledamöter rutinmässigt utses i bolagsstyrelser där det tidigare funnits en eller flera riksdagsledamöter. Revisorerna anser att det bör ankomma på ägaren/att vid varje nomineringstillfälle pröva vilken kompetens och vilken insyn som behövs i bolaget. Även i det sammanhanget bör behovet av flera ägarföreträdare i styrelsen diskuteras. Enligt revisorerna leder flera ägarföreträdare i styrelserna inte automatiskt till starkare ägare eller till att bolagsstyrelserna blir effektivare. Det kan i stället öka risken för målkonflikter mellan ägaren och bolaget. Bolagets specifika verksamhet och behov av kompetens måste alltid vara avgörande för vilka styrelseledamöter som nomineras. Styrelsernas sammansättning bör därför vara en av de viktigaste uppgifterna för ägaren att bevaka och följa upp. Revisorerna anser därtill att regeringen bör följa upp styrelsearvodena på ett bättre sätt. Regeringen bör fastställa riktlinjer till vägledning för departementen av vilka det framgår hur och efter vilka grunder styrelseledamöternas arvoden ska beräknas. Statskontoret och LO delar i allt väsentligt de synpunkter som revisorer för fram när det gäller styrelsernas effektivitet. Båda remissinstanserna delar också revisorernas förslag att regeringen bör fastställa riktlinjer för hur och efter vilka grunder styrelsearvodena ska beräknas. anser att uppgiften att nominera styrelseledamöter med relevant erfarenhet och kompetens är viktig. Det finns, enligt bolaget, en stor förbättringspotential då nomineringarna i vissa fall sker sent - i något fall i anslutning till ordinarie bolagsstämma - vilket är oacceptabelt och inte övertygar att nomineringen skett efter noggrant övervägande. När det gäller ägarrepresentanternas roll i bolagsstyrelserna anför att det i första hand är ansvaret för bolaget och dess utveckling som måste vara styrande även om ägarrepresentanterna också har en viktig uppgift att förmedla ägarens krav på verksamheten. Fler än en ägarrepresentant kan enligt bolaget vara motiverat i bolag som har samhällsintressen eller samhällsåtaganden att uppfylla. Fler ägarrepresentanter i konkurrensutsatta bolag kan däremot skapa målkonflikter i styrelsearbetet. Vaskronan och kommenterar i sina remissyttranden frågan om styrelsearvodena. anser det vara av största vikt att ersättningsnivån för ledamöterna ligger på samma nivå som i det privata näringslivet, detta för att kunna knyta erfarna och kompetenta personer till bolagens styrelser. Vin & Sprit vill se klarare riktlinjer avseende ledamöternas arvoden. Det gäller bl.a. arbetstagarnas och suppleanternas rätt till arvoden. Sådana riktlinjer bör enligt bolaget ge vägledning åt bolagen om de anställda har rätt till arvoden i styrelser som ingår i den bolagsgrupp de har sin anställning i och får lön ifrån. anser att styrelseledamöternas utbildning i aktiebolagsrättsliga frågor och styrelsearbete i allmänhet är av största vikt. Externrekryterade ledamöter har ofta lång erfarenhet från styrelsearbete. För att ägarens representanter inte ska komma till korta är det enligt bolaget viktigt att de har nödvändiga aktiebolagsrättsliga kunskaper och förståelse för styrelsearbete i allmänhet. Detta är enligt bolaget en uppgift för ägarna, inte för bolaget. Revisorerna pekar i rapporten på flera åtgärder som syftar till att utveckla bolagsstyrelserna. Remissinstansernas yttranden ger inte anledning att ändra revisorernas förslag. Det gäller bl.a. förslaget att regeringen bättre bör följa upp i vilken utsträckning de riktlinjer om styrelserna och styrelsearbetet som lämnas också följs av bolagen. Revisorerna anser vidare att det behövs riktlinjer inom för hur nomineringen av nya styrelseledamöter bör gå till. Det förekommer fortfarande att nya ledamöter nomineras utan någon egentlig dialog med bolaget eller dess styrelse. Revisorerna anser att departementens arbete med att finna lämpliga kandidater bör bli mer enhetligt. Även formerna och motiven för när ägarföreträdare bör nomineras till styrelseuppdrag bör ses över. Utnämningar bör alltid ske i dialog mellan ägare, företagsledning och övriga styrelseledamöter. På så sätt kan olika erfarenheter och önskemål tas tillvara. Regeringen bör vidare, enligt revisorernas uppfattning, aktivt förorda att styrelserna bör pröva användandet av nomineringskommittér i arbetet. Revisorerna anser därtill att regeringen bör se över formerna för bestämmande av ledamöternas styrelsearvoden samt arvodenas storlek. Granskningen visar att arvodenas storlek varierar betydligt mellan bolagen men också mellan bolag och statliga verk och myndigheter av liknande storlek. Regeringen bör fastställa riktlinjer för hur och efter vilka grunder styrelsearvodena ska beräknas. En annan fråga som regeringen också bör klarlägga i riktlinjerna är arvoden till fackliga företrädare som också uppbär lön från bolaget samt suppleanters rätt till arvoden. Insyn, uppföljning och revision Revisorerna har funnit att regeringen varit mer aktiv än tidigare när det gäller att ställa krav på bolagen och gå ut med riktlinjer för verksamheterna. Däremot har regeringen inte varit lika aktiv i fråga om att följa upp kraven och riktlinjerna. Iakttagelsen gäller på en rad områden. Den årliga redogörelsen för de statliga bolagen, som är ett viktigt dokument för att ge och allmänheten insyn i förvaltningen av de statliga bolagen, har utvecklats sedan revisorernas förra granskning. Regeringen ger i redogörelsen information till om bolagen och statens ägarpolicy i anslutning till de olika verksamheterna. Revisorerna pekar på brister i återrapporteringen bl.a. i fråga om redovisning av måluppfyllelsen som antingen saknas för vissa bolag eller är mycket knapphändig. Det är viktigt att den årliga redogörelsen är innehållsrik och tar upp den viktigaste informationen som den är lättillgänglig och överskådlig för de huvudsakliga användarna, dvs. och andra externa användare. Om den syftar till att ha flera funktioner riskerar den att förlora i åskådlighet och tillgänglighet. revisorer anser att det behövs mer frekventa och systematiska kontakter mellan ägaren och bolagets revisorer. revisorer anser att det utbytet borde ha kunnat utvecklas mer sedan revisorernas förra granskning. revisorer återfinns ännu inte i samtliga bolag med samhällsintressen eller bolag som ålagts samhällsåtaganden. råder det en viss osäkerhet om roll i fråga om att bedriva revision av samhällsåtaganden. Regeringen har inte preciserat vad som ska avses med en sådan revision på det sätt som revisorer föreslog i sin förra rapport. Den nya som bildas får befogenhet att själv utse revisorer i bolagen och rätt att infordra uppgifter från bolagsrevisorerna. Revisorerna anser att regeringen redan nu bör söka lämpliga metoder för att utveckla utbytet mellan revisorerna i bolagen och ägaren. revisorer anser därtill att regeringen inom något eller bör återkomma till och redovisa resultatet av det utvecklingsarbetet. Statskontoret och LO instämmer i revisorernas förslag. FAR (Föreningen ) finner att de frågor som behandlas i rapporten och som avser revisorer valda på bolagsstämma har stor betydelse för att skapa förutsättningar för att staten som aktieägare ska få bästa möjliga utbyte av en sådan revisors insatser. FAR konstaterar att den traditionella offentliga rapporteringen från bolagsrevisorerna är begränsad till utlåtanden om årsredovisningens helhetsbild av bolagets ställning och resultat, förslag till behandling av vinstmedel samt ett uttalande om ansvarsfrihet. Dessa utlåtanden tjänar som vägledning för aktieägaren som på bolagsstämman ska fatta beslut om detta. Endast i undantagsfall lämnar revisorn andra upplysningar än de redan nämnda i revisionsberättelsen. En möjlighet som enligt FAR utnyttjas mera sällan är att staten som ägare i samband med val av styrelse och revisor också utformar en särskild uppdragshandling om vilka rapporter som ska lämnas. De kan t.ex. handla om hur bolaget fullgör sin samhällsroll. En sådan förhandsbeskrivning ger en klar signal om ägarens förväntningar på styrelse och revisorer samt hur de ska planera sin granskning och rapportering. När det gäller frågan om revisionskommittéer konstaterar FAR att det ännu inte hunnit utvecklas någon praxis om hur en revisionskommitté eller ett revisionsutskott ska vara sammansatt eller verka. FAR rekommenderar därför att staten utvecklar en policy för revisionskommittéers förekomst, verksamhet och uppgifter i statliga bolag. pekar på risken för att de företag som har monopol inom vissa marknader korssubventionerar den konkurrensutsatta verksamheten. För att förbättra möjligheterna att undvika sådana situationer krävs enligt verket att redovisningen från de statliga företagen utvecklas. har inget att invända mot revisorernas bedömning att den årliga redogörelsen bör vara innehållsrik, lättillgänglig och överskådlig för de huvudsakliga användarna, främst . Verket pekar i det sammanhanget på EU:s s.k. transparensdirektiv som anger att företag som av det allmänna tillerkänts speciella rättigheter att tillhandahålla vissa typer av tjänster och som bedriver verksamhet på konkurrensutsatta områden ska ha separat redovisning för respektive verksamhet.