frsrdg · GQ04JO1 · 2003-01-01 00:00:00 — träffades representanter från skattemyndigheten och i för att tillsammans finna en fungerande handläggningsrutin. Det fanns oklarheter om hur omprövningarna av de retro- aktiva besluten skulle handläggas. utfärdade till slut en rutin för vilka ärenden som skulle översändas till skattemyndigheten (bilaga 1) och hur handläggningen skulle gå till efter det att skattemyndigheten fattat sitt PGI-beslut. Försäkringskas- sans handläggningstider är därmed beroende av skattemyndighetens hand- läggningstider. Enligt uppgift från skattemyndigheten är handläggningstiderna varierande . I samband med taxeringsbesluten inkommer en stor mängd omprövningar som måste prioriteras. ärenden kan därför komma att dra ut . meddelade RFV att det utlovade teknikstödet för änd- ringsbeslut skulle levereras först . Stödet var avsett att omfatta såväl beslut om ändring av pensionsrätt på grund av ändrad PGI som för änd- rad barnårsrätt. Det omfattade då endast ändring av pensionsrätt till följd av ändrad PGI. Vad gäller barnårsrätten har ändringsbeslut inte kunnat sändas till berörda försäkrade maskinellt, utan fick sända ut dessa beslut manuellt. Enligt RFV:s rekom- mendation gjordes detta . De olika beskeden från RFV har medfört att haft svårig- heter att hitta bra handläggningsrutiner för omprövningar av pensionsrätter. Det har även medfört störningar i all omprövning av pensionsärenden. Detta har även fått till följd att handläggningstiderna blivit långa i pensionsärenden som inte berörts av det nya pensionssystemet. Med det nya pensionssystemet har dessutom antalet ärenden på pensionssidan ökat. hop- pas genom en ny organisation av omprövningsverksamheten att komma till rätta med handläggningstiderna. Ytterligare resurser har även tillförts pen- sionsomprövningen. Sammanfattningsvis visar handläggningen av dessa två ärenden att det inte endast beror på handläggningsrutiner att omprövningarna dragit ut . skulle dock kunnat fatta beslut i ärende na på befintliga underlag men har valt att avvakta skattemyndighetens besked för att kunna göra en omprövning utifrån ett fullständigt underlag. Enligt bedömning kan ett tidigt avslag utan underlag från skat- temyndigheten inte vara i de försäkrades intresse eftersom de i första hand vill ha en ändring till stånd. Det finns dock en rimlig gräns för hur länge försäk- ringskassan bör medge anstånd. kan bara beklaga att rutinerna för omprövningar enligt införandelagen inte varit effektivare. som de försäkrade önskar få besked i sina ärenden är det dock av vikt att påpeka att besluten om pensions- rätter inte legat till grund för någon faktisk utbetalning och att de försäkrade på så sätt inte gått miste om någon ersättning under den långa handläggnings- tiden. har dock stor förståelse för att handläggningstiden framstår som orimligt lång för den som önskar få ett besked. Härefter upprättade föredraganden i ärendet en promemoria, av vilken fram- gick bl.a. följande. har kommit in med remissvar. Av detta framgår att haft vissa svårigheter i samband med handlägg- ningen av G.L:s omprövningsärende. Svårigheterna förefaller till viss del vara en följd av ett från sent levererat teknikstöd. Vidare förefaller av verket tidigare utlovade handläggningsanvisningar överhuvudta- get inte ha tillhandahållits försäkringskassorna. bör yttra sig i ovan nämnda avseenden. Efter remiss anförde (), genom överdirektören , i huvudsak följande. har av JO ombetts att särskilt yttra sig över tillhanda- hållet teknikstöd och handläggningsanvisningar. Arbetet med genomförandet av det nya pensionssystemet har varit ytterst tidskritiskt och mycket resurskrävande. En förutsättning för genomförandet av pensionsreformen har varit att administrationen av besluten om pensions- rätt och pension enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (LIP) liksom hanteringen av ändringsbeslut i huvudsak skall vara automatise- rad. Något annat har varken varit administrativt eller ekonomiskt möjligt. Regleringen kräver en systemuppbyggnad som har visat sig bli mycket om- fattande. Det komplicerade regelverket, både materiellt och processuellt och de svårigheter att få ett korrekt underlag som blir en följd av att nya regler tillämpas på förhållanden som ligger mycket långt tillbaka i tiden medförde att vissa prioriteringar behövde göras. I första hand prioriterades de årliga besluten om pensionsrätter. Besluten som meddelades i pensionsutskicket för rörde 5,3 miljo- ner människor och avsåg 39 intjänandeår (19601998). De maskinella änd- ringsrutinerna fanns inte tillgängliga när de årliga besluten skickades ut . Det var ursprungligen planerat att ändringsbesluten avseende intjänandeåren 19601998 skulle kunna sändas ut , men det visade sig inte vara möjligt. Detta kunde ske först . Detta har orsakat vissa problem för försäkringskassorna. kan bara beklaga detta. En omprövning på den enskildes initiativ, som innebär att försäkringskas- san inte ändrar beräkningsunderlaget, betyder att några nya belopp eller un- derlag inte skall tillföras systemen. I det aktuella omprövningsärendet rörande G.L. skulle således, om omprövningen inte innebar någon ändring i beräkningsunderlaget, ha kunnat fatta beslut utan att ha tillgång till något tekniskt stöd. Om den försäkrade begärt omprövning av sin pensionsgrundande inkomst (PGI) skulle ha vidarebefordrat ärendet till skatte- myndigheten som beslutar om PGI och underrättat den försäkrade om detta. hade i och för sig kunnat fatta ett beslut som innebar ändring i beräkningsunderlagen innan de maskinella rutinerna var klara, men detta beslut och underlaget för det hade först senare kunnat behandlas i IT- systemet. Det skulle inneburit att IT-systemet, som skall redovisa samtliga beslut och underlagen för dessa, inte var uppdaterat med aktuella uppgifter. Med anledning av detta och den risk för att det skulle upp- stå fel i ändringshanteringen av besluten för den retroaktiva tiden 1998, gjorde bedömningen att försäkringskassorna bor- de avvakta med dessa ändringsbeslut tills de maskinella beräkningarna och besluten kunnat framställas. informerade försäkrings- kassorna om detta bl.a. vid konferenser. kommer leveranser från skattemyndigheten av datafiler med ändrade pensionsgrundande inkomster att ske och Riksför- säkringsverket kommer fr.o.m. mitten av att ha en daglig uppdatering av ändringsimpulser. Användningen av den maskinella rutinen kommer då inte att fördröja handläggningen av omprövningarna. När det gäller stöd i handläggningen har haft Allmänna Råd l998:14, som behandlar omprövning, ändring och överklagande av all- män försäkringskassas beslut både enligt bestämmelserna i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (LIP) och enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Dessutom har haft Allmänna Råd 1998:15 som behandlar både de materiella och de processuella reglerna enligt LIP. Beträffande handläggningsrutiner har insatser gjorts för att förbättra in- formationen till försäkringskassorna. och har Riksför- säkringsverket genomfört flera utbildningar och konferenser som rört om- prövning och ändring av beslut om pensionsrätter. har även information getts rörande tillvägagångssättet om den försäkrade begärt omprövning av den pensionsgrundande inkomsten. har arbete påbörjats med att omarbeta de ovan nämnda allmänna råden till vägledningar. Dessa vägledningar beräknas bli klara . De nya vägled- ningarna kommer att innehålla utförligare beskrivningar både om de materi- ella och de processuella reglerna. Sammanfattningsvis kan sägas att reglerna, som är komplicerade både i materiellt och processuellt hänseende, leder till att IT-systemet, särskilt när det gäller ändringsrutinerna, blir såväl ytterst invecklat som mycket omfattan- de. Ett problem är också att innebörden av centrala bestämmelser i i vissa fall inte är entydiga. Verket har med hänsyn till dessa svårigheter hos social- departementet hemställt om vissa lagändringar. Nämnda problem har som sagts medfört förseningar i systembyggnaden. De kan också ha lett till att, särskilt mot bakgrund av att ändrings- och omprövningsreglerna enligt LIP i väsentliga avseenden avviker från vad som gäller för andra delar av socialförsäkringen, informationen till försäkringskassorna inte i alla avseen- den varit så klar och fullständig som varit önskvärt. Vid min granskning av ärendena rörande K.S. reagerade jag inled- ningsvis på de långa handläggningstiderna. insåg jag att dessa delvis var orsakade av en osäkerhet hos kassan om hur ärendena skulle handläggas. Jag kommer därför nedan att främst uppehålla mig vid hur jag anser att ärenden av de aktuella slagen bör handläggas. Först skall jag dock nämna något om bl.a. handläggningstider för omprövningsärenden. Allmänt om handläggningstider för en försäkringskassas omprövning av beslut m.m. Om en enskild som beslutet angår begär omprövning av ett tjänstemannabe- slut om försäkring skall enligt 20 kap. 10 § första stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) ompröva beslutet. Enligt RFV:s allmänna råd (AR 1998:14) Omprövning, ändring och över- klagande av allmän försäkringskassas beslut, som gällde t.o.m. , rekommenderade verket att omprövning av beslut skulle göras från det att omprövning begärdes, om inte särskilda skäl föranled- de annat. Enligt verket avsågs med särskilda skäl t.ex. att extra tid behövdes för att skaffa in medicinska underlag och utredningar eller att den försäkrade begärde anstånd för att komplettera ärendet. Även i de från gällande allmänna råden om omprövning och ändring enligt AFL (RAR 2001:4) anger RFV att omprövning av beslut bör göras från det att omprövning begärdes, om inte särskilda skäl föranleder annat. Jag har i ett stort antal beslut understrukit vikten av att försäkringskassorna fattar sina beslut om omprövning . Den främsta anledningen till att jag anser det så betydelsefullt är att det är först sedan kassan har med- delat sitt omprövningsbeslut som den försäkrade har möjlighet att få sin sak överprövad i högre instans. Om en försäkringskassa dröjer för länge med sitt omprövningsbeslut kommer således den försäkrades rätt att få sin sak prövad i domstol att försenas i motsvarande mån. För ärenden enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (LIP) gäller delvis liknande regler för omprövning som för ärenden enligt AFL. Vissa bestämmelser i skiljer sig dock både i fråga om systematik och sak. Jag skall nedan kort beröra de bestämmelser som är av intresse i detta ärende. Enligt 13 kap. 9 § första stycket LIP skall ett beslut enligt lagen omprövas bl.a. om den som beslutet avser begär det. Av 17 § första stycket samma ka- pitel framgår att en enskild endast får överklaga beslut som tillkommit genom omprövning. Nämnda bestämmelser motsvarar i stort de som gäller enligt AFL. Bestämmelser i som däremot saknar tidigare motsvarighet är 13 kap. 9 § andra och tredje stycket. Enligt det andra stycket får som huvud- regel ett beslut om pensionsgrundande inkomst eller andra pensionsgrundande belopp omprövas på begäran av den enskilde bara i samband med att beslutet om pensionsrätt eller pensionspoäng omprövas. Enligt tredje stycket skall , om det vid omprövning av ett beslut om pensionsrätt eller pensionspoäng skall göras en prövning av den pensionsgrundande inkomst som legat till grund för beslutet, överlämna ärendet i den delen till skatte- myndigheten för omprövning av beslutet om denna inkomst. Enligt de ovan nämnda tidigare gällande allmänna råden (AR 1998:14) re- kommenderade RFV att beslut om omprövning, när den försäkrade eller den som är berörd har begärt omprövning av ett beslut enligt LIP, skulle fattas från det att omprövning begärdes, om inte särskilda skäl föranledde annat. Som exempel på särskilda skäl angavs att den försäkrade begärt anstånd för att komplettera ärendet. RFV förefaller inte ha gett ut några nya rekommendationer i nämnt avseende. Vad gäller omprövning av beslut om bl.a. pensionsrätt för åren 19601998, som skall fastställas enligt lagen (1998:675) om införande av lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (InfL), hänvisas i 44 § InfL i tillämpliga delar till 13 kap. 9 § första och andra stycket LIP. Någon gällande rekommendation om handläggningstider för denna typ av ärenden förefaller inte finnas. Omprövning av beslut som fattats enligt bestämmelserna i det gamla pensionssystemet beslut om ålderspension rörande K.S., född , var fattat enligt bestämmelserna i det gamla pensionssyste- met, dvs. med stöd av huvudsakligen AFL. gjorde i sin begäran om om- prövning gällande att han hade 30 intjänade poängår mot de 27 som enligt kassans beslut tillgodoräknats honom. Enligt 11 kap. 6 § AFL tillgodoräknas en försäkrad pensionspoäng för vilket pensionsgrundande inkomst fastställts för honom. Enligt 1 § lagen (1959:551) om beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (LBP) bestäms pensionsgrundande inkomst av viss skattemyndighet. Av 8 a § samma lag framgår att skattemyndigheten skall ompröva sitt beslut om den försäkrade begär det eller om det finns andra skäl. K.S:s begäran om omprövning skall handläggas med stöd av aktuella reg- ler i 20 kap. AFL. Även den av RFV, i först AR 1998:14 och senare i RAR 2001:4, rekommenderade handläggningstiden är tillämplig på K.S:s omprövningsärende. Det har inte framkommit att det för denna typ av ärenden finns någon när- mare handläggningsordning. Enligt min uppfattning kan ärendena handläggas på två alternativa sätt. Jag skall beskriva dessa alternativ nedan. har i sitt remissvar anfört att K.S. inte skulle ha åsam- kats någon rättsförlust om kassan i ett tidigare skede avslagit hans begäran om omprövning. Detta på grund av att kassan kommer att ändra pensionsbeslutet för det fall skattemyndigheten skulle ändra hans taxeringar. Pensionsbeslutet har K.S. möjlighet att överklaga. har inte närmare angett på vilken grund kassan skulle kunna företa en sådan s.k. följdändring, dvs. justering av pensionsbeslutet sedan skattemyndigheten ändrat ett tidigare beslut om pensionsgrundande inkomst (beräkningsunderlaget). Jag utgår dock från att kassan avsett en till- lämpning av 20 kap. 10 a § AFL. Vid bestämmelsens tillkomst uttalade vis- serligen departementschefen i den allmänna motiveringen att bestämmelsen skall ta sikte på endast beslut som var felaktiga redan när de fattades, således ursprungliga felaktigheter, (prop. 1977/78:20 s. 83). Men i specialmotivering- en till densamma anges som exempel på användningsområde för tillämpning en av bestämmelsens punkt två, dvs. när ett beslut blivit oriktigt därför att det har grundats på ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag, att det påvisats en ny beräkning av pensionsgrundande inkomst i ett pensionsärende (a. prop. s. 94). Jag återkommer till frågan på vilka sätt lämpligtvis kan handlägga ett ärende av det aktuella slaget. Ett alternativ är att avslår den försäkrades begäran om omprövning med hänvisning till att grundbeslutet är riktigt utifrån de uppgif- ter som kassan har, givetvis under förutsättning att så är fallet. I samband med beslutet bör kassan informera den försäkrade om att det för en ändring av grundbeslutet i princip krävs att beräkningsunderlaget för detta ändras, dvs. att skattemyndigheten ändrar den försäkrades pensionsgrundande inkomst, och att den försäkrade själv får ta initiativ till en sådan ändring. Vidare bör den försäkrade informeras om att på eget initiativ företar en följdändring av pensionsbeslutet för det fall skattemyndigheten ändrar den pensionsgrundande inkomsten. Ett annat alternativ är att den försäkrade i snar anslutning till att begäran om omprövning kommit in underrättas om vad som krävs för att få till stånd en ändring av pensionsbeslutet. Den försäkrade bör därvid ges möjlighet att inom inkomma med det erforderliga materialet vid påföljd att för- säkringskassan annars prövar ärendet på befintligt underlag. En risk med alternativ två är att ärenden blir liggande omotiverat länge hos . Mot denna bakgrund, och då jag inte kan finna att den försäkrade skulle lida någon rättsförlust vid tillämpningen av det första alter- nativet, anser jag att detta är att föredra. Jag vill här skjuta in att jag är medveten om att LBP upphörde att gälla vid utgången av . Bestämmelserna i lagen skall dock fortsätta att gälla vid beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen om allmän försäkring avseende och tidigare (4 § första stycket InfL). Att jag anser att LBP är tillämplig även vid omprövning av beslut om pensionsgrundan- de inkomst som fattats enligt den lagen framgår av min bedömning av ärendet rörande G.L. handläggning i K.S:s ärende är präglad av alltför långa uppehåll i densamma. Handläggningen illustrerar också faran med att, vid medgivande av anstånd eller liknande, inte utsätta ett datum för då komplettering skall inges. Hade ärendet handlagts i enlighet med något av de två ovan angivna alternativen hade antagligen handläggningen inte blivit så långdragen. En handläggning enligt det första alternativet hade givetvis stämt bäst överens med den rekommenderade handläggningstiden . Omprövning av beslut som fattats enligt övergångsbestämmelserna till det nya pensionssystemet beslut om pensionsrätt rörande G.L., född , var fattat enligt övergångsbestämmelserna till det nya pensionssy- stemet, dvs. har tolkat G.L:s begäran om om prövning så att hon var missnöjd med de pensionsgrundande inkomster som tidigare fastställts och således handlagt hennes begäran härefter. Vid det nya pensionssystemets ikraftträdande hade en stor del av de perso- ner som omfattas av systemet redan tjänat in rätt till pensionen, dvs. pen- sionspoäng, inom ATP-systemet. Det är mot denna bakgrund som det i InfL finns bestämmelser som gör det möjligt att inom ramen för det nya systemet ta hänsyn till tillgodoräknade pensionspoäng för perioden 19601998. Jag skall kort beröra vissa av bestämmelserna nedan. Enligt 43 § InfL hade att till den som beslutet avser skicka en underrättelse om fastställd pensionsrätt en- ligt 28 § första stycket samma lag för åren 19601998. Detsamma gäller en- ligt sistnämnda lagrum pensionsgrundande belopp till föräldrar till små barn enligt 3 kap. 10 § LIP och, för åren 19951998, pensionsgrundande belopp för plikttjänstgöring enligt 3 kap. 8 § samma lag. Enligt 28 § andra stycket InfL beräknas pensionsrätt, utom på pensionsgrundande inkomster beräknade enligt 10 §, på pensionsgrundande belopp som avses i 10 § och i 28 § första stycket andra meningen. Enligt 10 § InfL skall för tid , vid tillämpningen av LIP, med en persons pensionsgrundande inkomst respektive pensionsgrundande belopp enligt 3 kap. 4 § den lagen avses de pensionspoäng som personen med anled- ning av sin pensionsgrundande inkomst respektive förtidspension tillgodoräk- nats för det berörda året enligt lagen (1959:291) om försäkring för allmän tilläggspension eller enligt AFL multiplicerat med det basbelopp för respekti- ve år som anges i 9 § 13 och avrundat till närmaste hundratal kronor. Vid beräkningen skall pensionspoängen som avser pensionsgrundande inkomst ökas med talet ett. Den av fastställda pensionsrätten bygger således inte på några nya beslut om pensionsgrundande inkomst utan på en rekonstruktion av tidigare fastställda sådana. Då kommer jag till frågan hur en begäran om omprövning av ett beslut om pensionsrätt för förfluten tid skall handläggas, när den försäkrade, som i före- varande fall, ifrågasatt om inte den pensionsgrundande inkomsten är felaktig. Det gäller således här pensionsgrundande inkomst som fastställts avseende år . Som framgått ovan stadgas i 44 § InfL att för beslut enligt 28 § gäller, så- vitt här är av intresse, i tillämpliga delar 13 kap. 9 § första och andra styckena LIP. Enligt första stycket i den sistnämnda paragrafen skall ett beslut enligt LIP omprövas bl.a. om den som beslutet avser begär det. Enligt det andra stycket får, som huvudregel, ett beslut om pensionsgrundande inkomst eller andra pensionsgrundande belopp omprövas på begäran av den enskilde bara i samband med att beslutet om pensionsrätt eller pensionspoäng omprövas. 44 § InfL saknar dock hänvisning till 13 kap. 9 § tredje stycket LIP. I detta stycke stadgas att skall, om det vid omprövning av ett be- slut om pensionsrätt eller pensionspoäng skall göras en prövning av den pen- sionsgrundande inkomsten som legat till grund för beslutet, överlämna ären- det i den delen till skattemyndigheten för omprövning av beslutet om denna inkomst. har i sitt remissvar uppgett att det förelåg oklarheter om hur ärendena om omprövning av de retroaktiva besluten skulle handläggas, men att kassan fann att G.L:s ärende borde översändas till skattemyndigheten för prövning av den pensionsgrundande inkomsten. Det förefaller dock som att kassan senare ändrat uppfattning och förklarat för G.L. att hon själv måste vända sig till skattemyndigheten för att få till stånd en ändring av taxeringarna. RFV har i sitt svar anfört att om den försäkrade be- gärt omprövning av sin pensionsgrundande inkomst skulle ha vidarebefordrat ärendet till skattemyndigheten. Som kommer att framgå nedan anser jag att det knappast var lagstiftarens avsikt att denna typ av ärenden skulle handläggas på nämnt sätt. Av 1 § InfL stadgas bl.a. att lagen innehåller bestämmelser om tillgodo- räknande av pensionsrätt och andra pensionsgrundande belopp än pensions- grundande inkomst för tid . I 3 § andra stycket InfL anges att bestämmelserna i om fastställande av bl.a. pensionsgrundande inkomst skall tillämpas första gången för . I 4 § första stycket sägs att bestämmelserna i skall upphöra att gälla vid utgången av . Bestämmelserna i den lagen skall dock fortsätta att gälla vid beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt AFL avseende och tidigare. Bestämmelserna i skall således fortsätta att gälla vid beräkningen av pensionsgrundande inkomst avseende år . Med utgångspunkt i den nämnda bestämmelsens ordalydelse är det enligt min mening inte helt givet att den kan anses innefatta även omprövningsreglerna i LBP. De nedan an- givna uttalandena i förarbetena till det reformerade pensionssystemet (prop. 1997/98:151) talar dock för att lagstiftaren avsett detta. På s. 328 anför de- partementschefen bl.a. följande. Det är den registrerade pensionspoängen som utgör utgångspunk- ten för den pensionsgrundande inkomst som för år i förfluten tid skall beräk- nas för den enskilde. Denne kommer därmed inte, genom att hänvisa till sin självdeklaration eller annat underlag, att kunna få till stånd en beräkning av pensionsgrundande inkomst för tid eller en högre pensions- grundande inkomst för år i förfluten tid än vad som följer av en omräkning av pensionspoängen. Det senare gäller såväl i de fall då det har registrerats pen- sionspoäng för den berörde som då någon sådan poäng inte registrerats på grund av att inkomsterna inte har överstigit ett basbelopp. Om däremot den enskilde kan visa att han har tillgodoräknats pensionspoäng som inte är korrekt beräknad i förhållande till den pensionsgrundande inkomst som för det året har fastställts av skattemyndigheten, bör beräkningen göras utifrån rätt pensionspoäng. I sådant fall bör naturligtvis även registreringen av pen- sionspoängen korrigeras. Detsamma gäller om den pensionsgrundande in- komsten exempelvis ändras på grund av ändrad taxering eller om det i efterhand visar sig att pensionspoäng på grund av underlåten avgiftsbe- talning inte borde ha tillgodoräknats. På sidan 504 f. behandlar departementschefen bl.a. omprövningsreglerna för besluten om bl.a. pensionsrätt för åren 19601998. Han anför därvid bl.a. att beslut om pensionsgrundande inkomst för tiden 19601998 inte berörs av dessa regler. För dessa beslut gäller de regler om omprövning och överkla- gande som finns i LBP (s. 505). Det förefaller således vara lagstiftarens mening att omprövningsreglerna i LBP fortfarande skall gälla för beslut om pensionsgrundande inkomst som fattats avseende år .