frsrdg · GQ04RR7 · 2003-01-01 00:00:00 — Eftersom anslagen är årliga ska eventuella överskott be-talas tillbaka till statskassan. uppger att man inte kan betala tillbaka överskottet till Försvarsmakten. Mot bakgrund av att ackumulerade över-skott kom att överstiga av omsättningen har vänt sig till regeringen med en begäran om att få behålla överskottet. tionsverket behöver man peng-arna för att finansiera bl.a. eftersatt underhåll, personal-avveckling, och ett arbete med att ta fram en ny myndighetsprofil. I Försvarsmakten är man frustrerad över att man inte får tillbaka pengar som man betalt för mycket till . För-svarsmakten menar att det inte längre handlar om självkostnadshy-ror om tillåts bygga upp stora vinster. Dess-utom minskar de ekonomiska incitamenten för Försvarsmakten att hushålla med statens medel. I Försvarsmakten frågar man sig var-för man ska hushålla med vatten, elektricitet, olja m.m. om delar av besparingarna ändå stannar i . uppger att man egentligen inte vill ha några överskott. Myndigheterna undersöker möjligheten att reglera eventuellt underskott under det rådande budgetåret. Enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten finns det inget som hindrar att betalar tillbaka pengar under det löpande budgetåret. Generell hyressänkning och frysning av hyran Granskningen visar att kommit överens med Försvarsmakten om att frysa hyror nivå trots att statsmakterna beslutat att hyrorna ska vara kostnadsbaserade. Myndigheterna har också kommit överens om att hyrorna generellt kunde sänkas . Vid slutet av betalade till-baka till För-svarsmakten i form av en klump-summa. RRV är kritiskt till att lämnat en generell hy-resrabatt utan att ha lämnat något underlag som stöder beräk-ningen av rabattens storlek. RRV konstaterar att dålig kvalitet i hyressättningen troligen är orsaken till att beslutat om en generell hyres-rabatt. RRV rekommenderar att fortsätta prio-ritera arbetet med att förbättra kvaliteten i hyressättningen så att myndigheten framöver kan undvika generella hyresrabatter (RRV, Revisionsrapport, dnr 30-2001-0439). Av granskningen framgår att försökte pressa Försvarsmakten med hjälp av den generella hyres-rabatten. erbjudande om en generell hyres-sänkning var förenad med vissa villkor. Ett av villkoren var att Försvarsmakten gick med på att låta ett och samma företag ta över lokalvården av försvarets lokaler. Försvarsmakten var tveksam till att låta ett och samma företag städa försvarets lokaler. Från säkerhetssynpunkt var det inte lämpligt att ett externt företag ensamt fick ansvaret för lokalvården av För-svarsmaktens lokaler. Försvarsmakten ansåg dessutom att det kunde bli billigare om lokalvården upphandlades lokalt runt om i landet. hotade då med att Försvarsmakten skulle få ta över arbetsgivaransvar för lokalvårdarna om inte Försvars makten gick med på att ett och samma företag skulle få ta över ansvaret för lokalvården. accepterade Försvarsmakten att ett externt företag tog över städningen av försvarets öppna fastigheter. De hemliga krigsanläggningarna städas som tidigare av personal. Problem med myndigheternas administrativa rutiner har riktat kritik mot . Sedan bildades har myn-digheten fått tre orena revisionsberättelser. Kritiken handlar fram-för allt om att myndighetens löpande redovisning och interna kontroll inte har fungerat tillfredsställande. Trots att efter hand har förbättrat sin redovisning har RRV uppmärksammat att myndigheten fortfarande har problem med sin redovisning till regeringen. I årsredovisning för har RRV funnit fel som är av väsentlig karaktär. har därför fått en oren revisionsberättelse. RRV har rekommenderat att se över sina administrativa rutiner så att återrapporteringen till regeringen framöver blir kva-litetssäkrad (RRV, Revisionsberättelse, dnr 30-2001-0439). Det bör tilläggas att det är mycket ovanligt att en och samma myndighet får tre orena revisionsberättelser under en så pass som 1994-2001. En av få myndigheter som visar på ett sämre resultat än är Försvarsmakten. Se-dan /94 har Försvarsmakten haft fem orena revisionsberättelser. Problem med att ta hand om anläggningarna för krigsändamål Krigsanläggningar utgör tillsammans med krigsmateriel och per-sonal en integrerad del av krigsorganisationen. Företrädare för Försvarsmakten uppger att man måste ha full kontroll över an-läggningarna för att de ska fungera tillsammans med övriga delar av krigsorganisationen. En uppfattning i Försvarsmakten är att anläggningarna borde flyttas tillbaka till Försvarsmakten. Granskningen visar dessutom att Försvarsmakten är mycket kri-tisk till att saknar tillräckligt med kompetens för att ta hand om anläggningarna, något som företrädare för Försvarsmakten uppger t.o.m. inne-burit att krigsdugligheten för vissa anläggningar kan säkerställas. För att förvaltningen av anläggningarna ska fungera har För-svarsmakten ansett det nödvändigt att ta över vissa av de arbets-uppgifter som egentligen åvilar . Försvars-makten undrar vilken nytta man har haft av att dela upp anlägg-ningarna i ägande och brukande när inte kan leva upp till sin roll som förvaltare. Tillämpningen av avgiftsfinansieringen fungerar inte uppger att externa faktorer bidragit till svårig-heterna att tillämpa hyresmodellen och problemen med de administrativa rutinerna: Vid bildandet av myndigheten fick man ärva problem från Försvarsmakten. Överföringen av personal från Försvarsmakten och de andra försvarsmyndigheterna för drift och löpande underhåll innebar en stor förändring för myndigheten. beslut att omstrukturera försvaret har inneburit en omfattande arbetsbelastning för . Revisorerna har förståelse för de externa faktorer som begränsat förutsättningar att fungera som förvaltare. Det har dock gått fastighetsreformen genomfördes i försvaret. Enligt revisorernas mening är det inte acceptabelt att och Försvarsmakten först på allvar börjat arbeta med att lösa problemen i förvaltningen. Av granskningen framgår att tillämpningen av avgiftsfinansie-ringen inte har fungerat. De stora kvalitetsbristerna i förvaltningen har inneburit att Försvarsmakten har haft svårt att sätta press på . Bristerna i förvaltningen har också minskat Försvarsmaktens in-citament att vara effektiv i sin lokalförsörjning. Som framgått har problemen med hyressättningen inneburit att Försvarsmakten haft svårt att göra ekonomiska bedömningar av vilka byggnader och anläggningar som man bör behålla och vilka som bör avvecklas. Mellan myndigheterna råder det dessutom en bilateral monopol-situation. Trots att Försvarsmakten varit missnöjd med har det saknats möjlighet för Försvars-makten att vända sig till alternativa förvaltare. Saknaden av alternativa fastighetsägare har också gjort det svår-are för Försvarsmakten att få en god uppfattning om nivån på och hyressättning. Granskningen visar att myndigheternas avgiftssamråd med är ett trubbigt instrument för att kontrollera av-gifterna. En genomgång av de samråd som ESV beslutat om angående avgifter visar att ESV inte har haft några större invändningar mot avgifter. ESV har inte riktat någon anmärkning mot återkommande överskott trots att statsmakterna beslutat att inte ska ha några överskott. Inte heller har ESV haft några synpunkter på att hyror inte återspeglar verkets kostnader för enskilda byggnader och anläggningar. Försvarsmakten har byggt upp en stor organisation som delvis kontrollerar För att kompensera kvalitetsbristerna i för-valtning har Försvarsmakten byggt upp en stor organisation som delvis kontrollerar . Försvarsmakten har också ansett det nödvändigt att ta över en del av de uppgifter som nor-malt ligger under förvaltarens ansvar. Försvarsmakten menar att förvaltningen av fastigheterna och anläggningarna inte skulle fun-gera om inte Försvarsmakten kontrollerade . är mycket kritiskt mot hur Försvarsmakten agerar. menar att Försvarsmakten i högre grad borde koncentrera sig på sin lokalförsörjning i stället för att kon-trollera . Företrädare för Försvarsmakten uppger att man kommer att kunna minska på kontrollen och sin organisation i takt med att höjer kvaliteten på sin förvaltning. Tanken med fastighetsreformen var att statsmakterna i hög grad skulle delegera fastighetsfrågorna till myndigheterna. Granskningen visar emellertid att regeringen också varit åter-hållsam med att hjälpa och Försvarsmakten att hitta sina roller som statlig fastighetsägare respektive hyresgäst. Det har saknats tydliga spelregler för myndigheterna. En genomgång av förordningar och regeringens regleringsbrev till och Försvarsmakten visar att regeringen inte närmare definierat hur myndigheterna ska förhålla sig till varandra. Regeringen har varit passiv Fram t.o.m. handlade regeringens styrning av främst om att fastigheternas värden skulle bevaras och att förvaltningen skulle vara effektiv. Först efter kritik från Riks-dagens revisorer i en granskning av statens ändamålsfastigheter (förs. 2001/02:RR12) har regeringen blivit tydligare med att återge vad uttalat när det gäller insyn och öppenhet i förvaltningen och att förvaltningsuppdraget ska utgå från att optimera hyresgäst-ernas nytta. Inte heller Försvarsmakten har fått närmare instruktioner om hur man ska agera som hyresgäst. Trots att försvarets fastigheter kost-ar ca anser regeringen att man inte ska ställa krav på Försvarsmakten vad gäller t.ex. effektivitet i lokalförsörjningen. I och Försvarsdepartementet har man emellertid varit väl medveten om att har haft problem med kvaliteten på sin förvaltning. Departementen har också varit medvetna om att Försvarsmakten har byggt upp en stor organisation som både kontrollerar och utför en del av uppgifter. Först i regleringsbreven för har regeringen formellt rea-gerat över att och Försvarsmakten inte har funnit sina roller som förvaltare och hyresgäst. Regeringen beslutade att och Försvarsmakten i samverkan skulle upp-rätta en överenskommelse som tydliggjorde myndigheternas an-svar och roller. En tydligare överenskommelse gäller . Granskningen visar att regeringen har varit sparsam med att redovisa fastighets- och anläggningsfrågor till . Varken i budgetpropositionen eller i några andra propositioner har regeringen redogjort för hur och Försvarsmakten samverkar i sina roller som förvaltare och hyresgäst. När det gäller har redovisningen endast bestått av en kort finansiell redovisning. Trots de stora problemen i förvaltningen finns det inga uppgifter i budgetpropositionen om hur fungerar som myndighet eller på vilket sätt verket företräder staten i sin roll som förvaltare. Inte heller finns det beskrivet i budgetpropositionen hur För-svarsmakten fungerar som hyresgäst och vad man gör för att ef-fektivisera sin lokalförsörjning. Försvarsmakten hamnar i underläge Enligt tjänstemän i och Försvarsdeparte-mentet fungerar samordningen av försvarets fastigheter och an-läggningar bra i . Tjänstemännen bedömer att det inte finns någon anledning att ändra på formerna för samarbet-et i . Av tidigare avsnitt framgår dock att fastighets- och anläggnings-frågor har en mycket starkare ställning i och jämfört med hur det är i Försvarsdepartement-et och Försvarsmakten. Orsaken är att fastighetsfrågor utgör kärn-verksamheten i och i . har mycket goda informella kontakter med . I Försvars-makten och i Försvarsdepartementet utgör dock inte fastigheterna kärn-verksamheten. Försvarsdepartementet och Försvarsmaktens led-ning har därmed begränsade förutsättningar att engagera sig i fas-tighetsfrågorna. I Försvarsmakten upplever man att Försvarsdepartementet inte är lika intresserat och insatt i fastighetsfrågorna som Finansde-partementet. I Försvarsmakten ser man att detta har fått konse-kven-ser när myndigheterna har försökt finna sina roller som för-valtare och hyresgäst. Vid kritik från Försvarsmakten och vid kon-flikter mellan myndigheterna har Försvarsmakten inte haft samma stöd från Försvarsdepartementet som har haft från . Vad är alternativen? Mot bakgrund av att granskningen har visat att tillämpningen av fast-ighetsreformen och avgiftsfinansieringen har misslyckats i försvaret anser revisorerna att det finns anledning att diskutera vilka styr- och finansieringsformer som kan vara lämpliga när det gäller för-svarets fastigheter och anläggningar. Revisorerna kan inte se att man skulle lösa de problem som finns i förvaltningen av försvarets fastigheter genom att låta Försvars-makten återfå de fredstida fastigheterna. Som framgått visar tidigare utredningar att dåvarande Försvars-makten inte klarade av att ta hand om fastigheterna i försvaret. Det behövdes att någon utomstående fick ansvaret för fastigheterna. Därmed skulle Försvarsmakten också få bättre förutsättningar att koncentrera sig på sin huvuduppgift, vilken var att ta fram krigs-förband. Studerar man den övriga statsförvaltningen ser man att den all-männa fastighetsreformen i huvudsak varit framgångsrik. Uppdel-ningen i ägande och brukande har bl.a. medfört en ökad medvet-enhet i myndigheterna om lokalutnyttjande och lokalkostnader (SOU 1997:96). De problem som har uppstått när det gäller försvarets fastigheter kan i hög grad kopplas till särskilda problem som finns i och i Försvarsmakten. I Försvarsmakten och är man dessutom ge-nerellt positiv till att statsmakterna delat upp fastigheterna i ägande och brukande. Trots att tillämpningen av fastighetsreform-en inte fungerat i försvaret ställer man sig bakom reformens prin-ciper. Genom att dela upp fastigheterna i ägande och brukande har det uppstått en kritisk dialog mellan myndigheterna. I och Försvarsmakten är man tveksam till att föra till-baka fastigheterna till Försvarsmakten. Inte heller revisorerna kan se att man skulle lösa de problem som finns i förvaltningen genom att låta Försvarsmakten återfå ansvaret för de fredstida fastigheterna. I delar av Försvarsmakten finns det en uppfattning att anläggningar för krigsändamål bör flyttas tillbaka till Försvarsmakten. Revisorerna ser att en överföring av krigsanläggningarna till För-svarsmakten skulle kunna få stora konsekvenser för den övriga förvaltningen av försvarets fastigheter. I detta ligger att man kan behöva pröva behovet av som myndighet. Som framgått finns det i delar av Försvarsmakten en uppfattning att an-läggningar för krigsändamål bör flyttas tillbaka till För-svarsmakt-en. Även (SOU 1996:97) och Ut-redningen om utvärderingen av ombildning m.m. (SOU 1997:144) diskuterade Försvarsmaktens behov av att ha kontroll över krigsanläggningarna. Ingen av utredningarna kom dock så långt att man föreslog att krigsanläggningarna skulle flyt-tas till-baka till Försvarsmakten. Revisorerna har förståelse för att Försvarsmakten vill ha kontroll över de anläggningar som ingår i krigsorganisationen. Enligt revisorernas mening skulle dock en överföring av anlägg-ningarna till Försvarsmakten kunna få stora konsekvenser både för och för den övriga förvaltningen av försvarets fastigheter. Revisorerna uppfattar att fortlevnad som myndighet i hög grad hänger samman med att myndigheten har en särskild kompetens när det gäller rent militära anläggningar. För en stor del av övriga fastighetsbestånd (ka-serner, matsalar, förråd, skolor m.m.) behövs det ingen särskild militär kompetens. I princip skulle , , eller något av de andra stat-liga förvaltarna kunna ta hand om försvarets fredstida fastigheter. Revisorerna ser att en överföring av krigsanläggningarna till Försvarsmakten skulle kunna få stora konsekvenser för den övriga förvaltningen av försvarets fastigheter. I detta ligger ett behov av att statsmakterna prövar den nuvarande myndighetsstrukturen och om det då finns behov av att en särskild myndighet förvaltar de fredstida fastigheterna i försvaret. Om anläggningarna för krigsändamål skulle föras över till För-svarsmakten finns det inget som hindrar att flera statliga förvaltare får ansvaret för de fredstida fastigheterna. En spridning av för-svarsfastigheterna till fler aktörer skulle också innebära att det uppstod konkurrens mellan förvaltarna. Genom att välja mellan olika förvaltare skulle Försvarsmakten få ökade förutsättningar att sätta press på fastighetsägarna. Även inom andra områden i försvaret har det varit problem med att tillämpa avgiftsfinansiering granskningar visar att avgiftsfinansieringen inte heller fungerat inom andra områden i försvaret. Revisorerna ifrågasätter därför valet av den styr- och finansieringsform som statsmakterna beslutat om för försvaret. revisorer har genomfört tre gransk-ningar som handlar om hur avgiftsfinansiering tillämpas i försvar-et. Granskningen Försvarshögskolan i det nya försvaret (förs. 1999/2000:RR10) visade att avgiftsfinansieringen inte fungerade eftersom Försvarsmakten saknade resurser och kunskap att avgöra hur officersutbildningen skulle vara utformad. I stället var det Försvarshögskolan som styrde genom att anpassa sina resurser och officersutbildningen efter egna bedömningar av Försvarsmaktens behov. Av granskningen Styrningen av försvarets materielförsörjning (förs. 2001/02:RR7) framgår att det inte räcker med beställar-kom-petens för att avgiftsfinansieringen ska fungera. Trots att För-svarsmakten hade byggt upp beställarkompetens hade man svårt att sätta press på (FMV). För det första rådde det en bilateral monopolsituation mellan Försvarsmakten och FMV. De båda myndigheterna var starkt beroende av var-andra. För det andra styrde regeringen försvarsmyndigheternas verksamheter genom regleringsbrev och en rad förordningar. Gransk-ningen visade att avgiftsfinansieringen inte fungerade eftersom Försvarsmakten inte kunde sätta press på FMV. Granskningen av försvarets fastigheter visar också på stora svå-righeter att få avgiftsfinansieringen att fungera. Som framgått är orsaken främst de stora kvalitetsbristerna i förvalt-ningen. Ett annat problem är att Försvarsmakten inte har kunnat sätta press på genom att vända sig till alternativa förvaltare. Revisorernas granskningar av försvaret visar att det krävs vissa grundläggande förutsättningar för att avgiftsfinansieringen ska fungera. Framför allt handlar det om att både den beställande och den utförande myndigheten måste ha valfrihet att agera. Om inte be-ställaren kan ställa krav finns det risk för att utföraren fattar beslut som i första hand gynnar den egna organisationen. Med anledning av de stora problemen med att tillämpa av-giftsfinansiering i försvaret har revisorerna i de tidigare gransk-ningarna ifrågasatt valet av den styr- och finansieringsform som statsmakterna beslutade om i samband med LEMO-reformen (prop. 1993/94:100 bil. 5, bet. 1993/94:FöU9, rskr. 1993/94:295 och 296). Revisorerna har ifrågasatt om det är möjligt att få avgiftsfinansiering att fungera när förutsättningarna för styr- och finansieringsformen är mycket begränsade i försvaret. föreslog revisorerna att skulle tillkän-nage för regeringen att regeringen skulle utse en särskild utredare med uppdrag att utvärdera LEMO-reformen och styrningen av försvaret (försl. 2001/02:RR7). avslog försvarsutskottet revisorernas förslag om att det behövs en utvärdering av LEMO-reformen (bet. 2001/02: FöU11). Utskottet hänvisade till utred-ningen Styrning och organisation av materielförsörjningen för försvaret (STYROM) som kom med sitt betänkande (SOU 2002:39). Enligt utskottet fanns det inget behov av att utvärdera LEMO-reformen eftersom hade behandlat styrningen av materielförsörjningen (bet. 2001/02:FöU11). I sitt betänkande föreslår STYROM att Försvarsmaktens inflyt-ande över materielförsörjningen ska stärkas genom att Försvars-makten tar ett större ansvar för materielfrågorna. I Försvarsmakten ska beställningarna till ledas av s.k. funk-tionsdirektörer. Funktionsdirektörerna har ansvar för att uppfyller de krav Försvarsmakten ställer i sina be-ställningar vad gäller tid och kostnader samt materielens kvalitet. I ska projektgrupper ansvara för materiel-anskaffningen. Projektgrupperna ska bemannas av personal från , , , industrin m.fl. (SOU 2002:39). Revisorerna föreslår att ger regeringen i uppdrag att utse en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utvärdera LEMO-reformen och styrningen av försvaret. Revisorerna är positiva till att har analyserat styrningen av försvarets materielförsörjning. Revisorerna instäm-mer med utredningen om att Försvarsmakten måste få ett bättre inflytande över materielförsörjningen. Frågan är dock om förslag är tillräckliga för att tillämpningen av avgiftsfinan-sieringen ska börja fungera i försvaret. Revisorernas granskningar visar att miljön i försvaret och avsaknaden av en fungerande marknad innebär att förutsättningarna för avgiftsfinansiering är ytterst begränsade i försvaret. Revisorerna vill också erinra om att STYROM endast tit-tat på materielförsörjningen. Utredningen har inte analyserat hur avgiftsfinansieringen fungerar mellan Försvarsmakten och de öv-riga stödmyndigheterna i försvaret. Enligt revisorernas mening finns det starka skäl för statsmakt-erna att göra en generell och genomgripande analys av styr- och finansieringsformerna i försvaret. Inte minst har revisorernas se-naste granskning av försvarets fastigheter och anläggningar visat att det finns ett stort behov av att analysera vilken relation Försvarsmakten ska ha till och de andra stödmyndigheterna i försvar-et. Revisorerna föreslår att ger regeringen i uppdrag att utse en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utvärdera LEMO-reformen och styrningen av försvaret. Försvarets fastigheter och anläggningar Revisorerna anser att bristerna i hanteringen av försvarets fastig-heter och anläggningar är anmärkningsvärda. I väntan på den par-lamentariska kommitté som revisorerna föreslår bör utses anser revisorerna att regeringen bör vidta en rad åtgärder så att avgiftsfi-nansieringen och fastighetsreformen börjar tillämpas i enlighet med intentioner. Regeringen har ansvar för att myndigheterna tillämpar fastighets-reformen och avgiftsfinansieringens principer på det sätt som riks-dagen beslutat. Trots att det har gått myndigheterna bör-jade använda styr- och finansieringsformen visar granskningen av försvarets fastigheter och anläggningar att myndigheterna fortfar-ande har stora problem med tillämpningen. Revisorerna anser att detta är mycket anmärkningsvärt och att regeringen måste vidta nödvändiga åtgärder. I väntan på den parlamentariska kommitté som revisorerna före-slår ska utvärdera LEMO-reformen anser revisorerna att rege-ringen bör vidta följande åtgärder: Regeringen bör undersöka möjligheten att Försvarsmakten i större utsträckning ska kunna vända sig till andra förvaltare. Ge-nom att öka Försvarsmaktens valfrihet ökar också förutsätt-ningarna för att av-giftsfinansieringen ska fungera. Regeringen bör se till att Försvarsmakten har god insyn i . I detta ligger att tillämp-ningen av hyresmodellen utvecklas så att Försvarsmakten får en god uppfattning om kostnader för mark, lokaler och enskilda byggnader. Regeringen bör se till att har tillräckliga resurser och rätt kompetens för att möta Försvarsmaktens behov av fastigheter och anläggningar. Enligt revisorernas mening är det särskilt viktigt att har till-räckligt med fortifikationsteknisk kompetens. Regeringen bör med jämna mellanrum jämföra , kostnader och service med andra statliga förvaltares. Genom att jämföra verksamhet med andra statliga förvaltares kan regeringen, Försvarsmakten och andra berörda lättare bilda sig en upp-fattning om nivån på . Regeringen bör se till att budgeterade kostnader för vatten, elektricitet, olja m.m. regleras mot faktisk förbrukning. Om inte budgeterad förbrukning regleras mot faktisk förbruk-ning minskar myndigheternas incitament att hushålla med statens medel. Regeringen bör se till att inte har återkommande överskott. Statsmakterna har beslutat att hyror ska sättas så att de på ett eller täcker de kostnader som myndigheten har för förvaltningen. Eventuella överskott över budgetårsgränser bör enligt revisorerna hanteras i dialog mellan regeringen, och Försvarsmakten. Regeringen bör se till att myndigheternas problem med det planerade underhållet får en lösning.