frsrdg · GQ04RR20 · 2003-01-01 00:00:00 — Granskningen av de fem lagstiftningsområdena har koncentrerats på följande frågor: Hur återspeglas lagstiftningen i rättsinformation och samhälls-information? Vilken återrapportering lämnas till om den sammantagna normgivningen inom respektive område? Vilken inverkan har EG-rätten haft ? De fem särskilda studierna har redovisats i var sin underlagsrapport: Lagstiftning om personuppgifter och dataskydd Lagstiftning om säker elmateriel Lagstiftning om kemiska produkter Lagstiftning om stöd och hjälp åt de funktionshindrade. I denna rapport används fortsättningsvis material från de olika underlagsrapporterna för att belysa de tre huvudfrågorna för granskningen. I detta kapitel redovisas de statsrättsliga grunderna för lagstiftningen och varför behöver återrapportering om den sammantagna lagstiftningen inom ett område. Vidare redovisas fem särskilt studerade lagstiftningsområden, hur de avgränsats, hur normgivningsmakten fördelats inom varje område samt formerna för återrapportering rörande lagstiftning och bemyndiganden inom de olika områdena. Avslutningsvis diskuteras hur ska få bättre kontroll över den normgivningsmakt som delegerats. Det är som stiftar lagar i , och den offentliga makten utövas under lagarna. Detta står i regeringsformens första kapitel om statsskickets grunder. Lagarna ger generella, bindande regler för enskilda myndigheter, men det är långt ifrån alla sådana regler som har form av lag och beslutas av . Den s.k. normgivningsmakten fördelas i själva verket på många händer: regeringen, de statliga myndigheterna och kommunerna. Därtill kommer och EG-rätten, som till en del gäller direkt utan genomförande i svensk lagstiftning. Grundlagarna tillhör normgivning, och föreskrifter om begränsningar i de grundläggande fri- och rättigheterna kräver i de flesta fall lagform, liksom yttrandefrihetsinskränkningar till följd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Lagform krävs även för föreskrifter om enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes (civilrättslig lagstiftning) liksom för vissa offentligrättsliga regler, särskilt sådana som rör förhållanden mellan det enskilda och det allmänna och som kan sägas vara betungande för den enskilde. Här avses bl.a. regler som innebär åligganden för enskilda eller andra ingrepp, t.ex. föreskrifter om brott och straff och skatter. Vidare krävs lagform för föreskrifter om folkomröstning i riket, grunderna för rikets indelning i kommuner och grunderna för kommunernas organisation, verksamhetsformer och beskattning. Också föreskrifter om kommunernas befogenheter och åligganden i övrigt kräver lagform. Detta gäller även för regler om domstolarna och deras verksamhet, i den mån inte regeringsformen själv reglerar frågan, liksom för regler om domare och statstjänstemän. På andra områden, där grundlagen inte anger att det är som ska meddela föreskrifter genom lag, får regeringen besluta om regler genom förordning i enlighet med den s.k. restkompetensen. I sak omfattar restkompetensen offentligrättslig normgivning, och då främst föreskrifter om myndighetsorganisation, detaljföreskrifter om kommuner, domstolar och statstjänstemän. Vissa föreskrifter om sådant som rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna ligger också under regeringens restkompetens. Det ska enligt regeringsformen då röra sig om föreskrifter som från den enskildes synpunkt inte är betungande utan gynnande eller neutrala. Men regeringen har i realiteten ett mycket större utrymme än så när det gäller normgivningen. Detta beror på att i vissa fall får delegera sin normgivningsmakt till regeringen. Detta kan enligt 8 kap. 7 § RF ske för regler om: skydd för liv, personlig säkerhet och hälsa utlännings vistelse i riket in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar återanvändning och återvinning av material utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö eller tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård trafik eller ordningen på allmän plats förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt skydd för personlig integritet vid behandling av personuppgifter. Vidare kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om tullar och avgifter. Avgiftsbemyndigande kan enligt regeringsformen också ges direkt till en kommun. På viktiga och stora områden kan således bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter och även att vidaredelegera (subdelegera) normgivningsmakten till förvaltningsmyndighet eller kommun. kan själv delegera normgivningsmakten till sig underställda förvaltningsmyndigheter men inte direkt till en regeringen underställd myndighet. Men det står fritt att själv meddela bestämmelser på regeringens område. Om bestämmelser i en viss fråga har meddelats i form av lag så krävs det alltid lag för att ändra dessa. Utöver den delegering av normgivningsmakten som berörts ovan har regeringens befogenhet att - utan särskilt bemyndigande - meddela verkställighetsföreskrifter till all lagstiftning och också att överlåta den befogenheten lika väl som den s.k. restkompetensen till underordnad myndighet. I sina tre skilda roller i normgivningsprocessen - att reglera själva lagstiftningsprocessen, stifta lagar och att skapa förutsättningar för regeringens, myndigheternas och kommunernas normgivning behöver information om hur lagstiftningen och lagstiftningsprocessen fungerar. Särskilt behöver återrapportering om den överföring av normgivningsmakten som görs med hjälp av bemyndiganden i olika lagar. Hur har bemyndigandena använts och vilken fortsatt lagstiftning har de resulterat i? Återblick förslag och riksdagsbeslut revisorer har tidigare konstaterat att som lagstiftare behöver särskilda uppföljnings- och informationsinsatser rörande normgivningen som ett komplement till ett rättsinformationssystem och andra generella åtgärder. Detta framfördes i revisorernas skrivelse och normgivningsprocessen (förs. 1991/92:19) . Granskningen hade visat att det fanns utrymme för förbättringar vad gäller hur normgivning behandlas i beslutsunderlag, ordning och reda bland bemyndiganden, uppföljning av bemyndigandebeslut samt återföring av information till från normgivningsprocessen. Blicken borde enligt revisorerna också riktas mot den del av normgivningen som sker utanför till följd av de lagar som stiftats av . Revisorernas granskning hade visat vissa brister i den redogörelse över bemyndiganden som Statsrådsberedningen lämnade till . Framför allt gällde detta redovisningen av hur regeringen och myndigheterna använder sina bemyndiganden. Revisorerna ansåg också att informationen om bemyndiganden var knapphändig. Detta innebar att redogörelsen hade begränsat värde som uppföljningsinstrument för och inte bidrog till bättre överblick över normgivningen. Revisorerna föreslog att åtgärder skulle vidtas mot bristerna. Som möjliga åtgärder för att förbättra möjligheter att hantera normgivningsfrågor angav revisorerna bl.a. krav på bättre återrapportering från regeringen till och konsekvensbeskrivningar i propositioner med lagförslag, Vidare föreslogs att regeringens förordningsmotiv skulle presenteras i mera tillgänglig form. Revisorerna såg också andra möjliga vägar, nämligen följande: Statsrådsberedningens register kunde vidareutvecklas så att det, liksom i den norska Lovdatamodellen, går att se vilka förordningar och myndighetsföreskrifter som lagar och bemyndiganden resulterat i regeringens årliga skrivelse till med redovisning av vad regeringen har gjort med anledning av skrivelser skulle kunna användas för att informera om den ytterligare lagstiftning som lagbeslut har lett till aktiv användning av regeringsformens (RF) 8 kap. 12 § enligt vilken vid beslut angående en lag med bemyndiganden till regeringen, kan begära att regeringen återkommer till med ett förslag till förordning särskilda direktiv kunde ges till myndigheter att enligt 6 § budgetförordningen redovisa hur normgivningsbemyndiganden använts regelbunden områdesvis återrapportering av normgivningen i budgetpropositionen varvid även relationerna till EG:s regelarbete kunde redovisas; om detta görs i budgetpropositionen kan skärningspunkterna mellan anslagsbemyndiganden och normgivningsbemyndiganden belysas närmande till EG leder till ett behov av att klarlägga vissa frågor rörande normgivning, t.ex. om statsmakterna ska engagera sig i prioritering av standardiseringsprojekt, vem som ska bevaka nya EG-direktiv och standarder samt huruvida reglerna om normgivning i 8 kap. RF samt befintliga bemyndiganden behöver ses över. erinrade i sitt betänkande över revisorernas förslag (bet. 1992/93:KU11) om att det efter initiativ av utskottet fanns en förteckning över och att förteckningen hade upprättats av Statsrådsberedningen. Utskottet ansåg att förteckningen utgjorde en god grund för undersökningar av hur normgivningsbemyndiganden tillämpas men att den kunde förbättras. Revisorernas förslag till förbättringar var enligt utskottet därvid värda att beakta. Frågor om sådana förbättringar borde liksom tidigare behandlas i utskottets granskningsbetänkanden. Enligt motion K29 som väckts över förslaget var revisorernas förslag angående bemyndiganderegister otillräckligt. En ren systematisering av givna bemyndiganden hade enligt motionären begränsat värde för , om den inte kopplades till en återrapportering om hur dessa bemyndiganden använts. Utskottet delade uppfattningen att det för skulle vara värdefullt att få uppgifter om normgivningsbemyndiganden och om hur dessa används inom varje utskottsområde. Utskottet såg därför positivt på förslaget i motionen att inom lägga upp ett utskottsvis systematiserat informationssystem för överblick över normgivningsbemyndiganden och föreskrifter som meddelats med stöd av dessa bemyndiganden. Frågan hade emellertid enligt utskottet ett nära samband med hur uppföljningen och utvärderingen av beslut i övrigt borde bedrivas. Denna fråga var föremål för överväganden inom . Utskottet ansåg därför att borde ge talmanskonferensen till känna vad utskottet anfört om ett inom utskottsvis fört register över normgivningsbemyndiganden. Fem lagstiftningsområden - delegering och återrapportering Framställningen i detta underavsnitt bygger på underlagsrapport 1, Lagstiftning om personuppgifter och dataskydd. Regelsystemet för skyddet av den personliga integriteten vid användande av ADB-baserade personregister valdes som ett av flera exempel vid revisorernas granskning 1991/92. Skälet var att normgivningen på detta område representerade den ena ytterlighetssidan vad beträffar delegeringens omfattning - att det är som beslutar om en stor del av lagstiftningen, eftersom bestämmelserna enligt regeringsformen skulle finnas i lag. Området utgjorde vidare ett exempel på sektorövergripande normgivning som inte går att avgränsa t.ex. till ett departement eller en myndighet. Liksom inom många andra områden fanns det också internationell normgivning att ta hänsyn till. När den tidigare granskningen gjordes gällde datalagen, som senare ersattes med personuppgiftslagen. Datalagen innehöll till att börja med inga möjligheter för regeringen att delegera rätten att meddela generella tillämpningsföreskrifter. Men genom en ändring i regeringsformen (1994) öppnades en möjlighet för regeringen att, efter bemyndigande i lag, delegera normgivningskompetensen rörande ADB-behandling av personuppgifter till Datainspektionen. Datalagen ändrades också på detta sätt. Genom att Datainspektionen gavs möjlighet att utfärda generella bransch- och sektorsföreskrifter skulle inspektionens arbete med tillståndsprövning kunna minska. I regeringens förslag till personuppgiftslag (prop. 1997/98:44) ingick att regeringen skulle bemyndigas att meddela föreskrifter om att vissa behandlingar av personuppgifter skulle förhandskontrolleras och om undantag från förbud mot överföring av per-sonuppgifter till tredje land. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skulle också bemyndigas att föreskriva undantag från vissa bestämmelser i den nya lagen och precisera generella regler och principer i den nya lagen. 8 kap. 7 § första stycket regeringsformen skulle justeras för att göra det möjligt för att delegera föreskriftsrätt beträffande skydd för personlig integritet även vid behandling av personuppgifter. I propositionen om den nya personuppgiftslagen tog regeringen också upp frågan om varför en del av normgivningen behöver delegeras: En generell lag, som i princip avser att reglera all icke privat användning av personuppgifter i datorer och register, kan inte gärna innehålla annat än generella principer och de allra viktigaste undantagen från dessa. Lagen skulle i annat fall bli alldeles för otymplig. De generella principer som lagen innehåller och som bygger på EG-direktivet är vidare tämligen beständiga, medan behovet av närmare preciseringar och undantag av naturliga skäl kommer att växla över tiden och kan uppkomma hastigt. Detta beror bl.a. på den tekniska utvecklingen, framväxten av nya, oförutsägbara, sätt att samla in och utnyttja personuppgifter och värderingsförändringar. En ordning som innebär att varje liten justering i det kompletterande regelverket kräver en sedvanlig lagstiftningsprocess framstår därför som onödigt omständlig och ohanterlig. Det finns alltså ett behov av att delegera normgivningskompetensen på området. Lagrådet konstaterade i sitt yttrande () över förslag till personuppgiftslag att det inte rådde något tvivel om att flera av de föreslagna bemyndigandena gick längre än till att meddela verkställighetsföreskrifter. Sammanfattningsvis fann Lagrådet att flera av de bemyndiganden som regeringen föreslagit - särskilt bemyndiganden rörande undantag från förbud och från skyldighet att anmäla (20 §, 21§ resp. 35 §) - avsåg föreskrifter som inte skulle delegeras. Bestämmelserna var enligt Lagrådet inte förenliga med 8 kap. RF om lagar och andra föreskrifter. Regeringen konstaterade i propositionen att den kommit till en annan slutsats än Lagrådet vad gäller bestämmelsernas karaktär. Föreskrifter borde kunna ges av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer på hela området för den nya lagen, dvs. även för sådan behandling av personuppgifter som den nya lagen skulle omfatta. Datalagen byggde enligt regeringen i huvudsak på att det i första hand var Datainspektionen som mer eller mindre självständigt skulle bestämma för vilka ändamål personregistrering fick ske och vilka villkor som skulle gälla för registreringen. Regeringen framhöll att den nya personuppgiftslagen enligt förslaget skulle innehålla fler materiella regler än datalagen. Den ställer upp en ram inom vilken den kompletterande regleringen måste hålla sig. Enligt personuppgiftslagen (13 §) är det förbjudet att behandla vissa särskilt angivna typer av känsliga personuppgifter, bl.a. sådana som avslöjar ras eller etniskt ursprung. Men regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från detta förbud. Regeringen får också i enskilda fall besluta om undantag från förbudet eller överlåta åt tillsynsmyndigheten att fatta sådana beslut. Personuppgiftslagen innehåller bemyndiganden till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i fem olika paragrafer. I två fall lämnas bemyndiganden enbart till regeringen. I 16 § personuppgiftsförordningen lämnas bemyndiganden till Datainspektionen att meddela generella tillämpningsföreskrifter om i vilka fall behandling av personuppgifter är tillåten vilka krav som ställs på den personuppgiftsansvarige i vilka fall användning av personnummer är tillåten vad en anmälan eller ansökan till en personuppgiftsanvarig ska innehålla vilken information som ska lämnas till registrerade och hur informationen ska lämnas anmälan till inspektionen och förfarandet när anmälda uppgifter har ändrats Personuppgiftsförordningen (1998:1191) innehåller vidare bemyndiganden i 6, 8, 11, 13 och 15 §§. Tre av dessa gäller Datainspektionen. De är inte generella på samma sätt som bemyndigandena i 16 §, men de innebär ändå att en del preciseringar av personuppgiftslagen överförts på Datainspektionen. Med stöd av bemyndigande i personuppgiftsförordningen har Datainspektionen meddelat fyra föreskrifter. Två av dessa rör grundläggande bestämmelser i personuppgiftslagen - undantag från förbudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser m.m. (1998:3), respektive skyldigheten att anmäla behandlingar av personuppgifter till Datainspektionen (2001: 1). I regleringsbrevet till Datainspektionen angav regeringen att Datainspektionen under verksamhetsåret i lämplig form skulle publicera konkret vägledning/föreskrifter. Utöver de bestämmelser och bemyndiganden om personuppgifter som finns i lagen och förordningen om personuppgifter finns ytterligare bestämmelser i särskilda registerförfattningar. När den tidigare granskningen gjordes, 1992, var det enligt regeringsformen lagstiftaren själv, dvs. , som skulle besluta bestämmelser om skydd för den enskildes integritet. Området utgjorde därmed ett exempel på den ena ytterligheten vad gäller delegeringens omfattning. får även regleringen av skydd för personlig integritet vid behandling av personuppgifter delegeras. I regeringens proposition med förslag till personuppgiftslag redovisades utredningsarbetet och bakgrunden till regeringens ställningstaganden. Sedan personuppgiftslagen trätt i kraft har regeringen lämnat två propositioner till som rör grundlagar och informationsteknikens utveckling. I enlighet med önskemål redovisar regeringen hur regler om teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt reglerna i lagen om hemlig kameraövervakning tillämpats (antal fall m.m.). Återrapporteringen är i detta fall förhållandevis detaljerad och konkret. I budgetpropositionen redovisade regeringen att den låtit göra en översyn av Datainspektionens verksamhet och finansiering och sina ställningstaganden med anledning därav. Utredningsarbete m.m. rörande olika registerförfattningar har redovisats i sina respektive sammanhang. Framställningen i detta underavsnitt bygger på underlagsrapport 4, Djurskyddslagstiftningen. har enligt regeringsformen i viss utsträckning möjlighet att, särskilt när det gäller offentligrättslig och betungande normgivning som på djurskyddsområdet, delegera sin normgivningsmakt till regeringen och även medge s.k. subdelegering till kommun eller myndighet som regeringen bestämmer (bemyndigande). Sådana normgivningsbemyndiganden är särskilt vanliga på sak-områden där s.k. ramlagstiftning förekommer, dvs. lagstiftning där endast lagt fast mer allmänt hållna bestämmelser, ofta av målsättningskaraktär. Typiskt sett krävs på dessa områden ytterligare detaljbestämmelser av ofta teknisk art. Ett sådant område representeras av djurskyddet. Djurskyddslagstiftningen är en utpräglad s.k. ramlagstiftning; man kan säga att det förutsätts, att normgivningsmakten delegeras i flera steg för att uppnå tillräckligt handfasta regler för den praktiska tillämpningen. Skyddsregler som har djur som direkt eller indirekt objekt finns inte bara i den egentliga djurskyddslagstiftningen utan också i annan lagstiftning, t.ex. i lagen (1985:295) om foder samt vidare i lagstiftning med sikte främst på vilda djur. Som exempel kan nämnas jaktlagen (1987:259), , särskilt vissa regler om områdesskydd för bevarandet av livsmiljöer för vilda djur (7 kap.) och förbud mot handel med vissa djur m.m. (8 kap.). Revisorernas tidigare granskning, som gjordes 1991-1992, avsåg djurskyddslagen (DL 1988:534) med förordning (DF 1988: 539). DL innehöll 39 paragrafer, varav 18 innefattade bemyndigande till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter. DF innehöll 60 paragrafer, och i 25 av dessa fanns en subdelegering till att meddela föreskrifter, ytterligare föreskrifter eller verkställighetsföreskrifter. Verket hade i sin tur beslutat ett femtontal författningar omfattande sammanlagt drygt 200 paragrafer på grund av bemyndigandena. Denna uppföljning bygger vidare på den förra granskningen, och samma avgränsningar har gjorts. DL har ändrats åtta gånger sedan tillkomsten och DF har ändrats 23 gånger. Lagen innehåller 40 paragrafer (jämfört med 1992) och förordningen 71 (jämfört med 1992). som central djurskyddsmyndighet har med stöd i bemyndiganden i förordningen meddelat nio gällande föreskrifter om djurhållning omfattande totalt 594 paragrafer. Härtill kommer avgiftsföreskrifter och allmänna råd, dels om anslutning till föreskrifterna, dels om tillsyn. Jämfört med 1992 har föreskrifter blivit färre men omfattar många fler paragrafer; antalet paragrafer har ökat från ca 200 till 594. Totalt sett har regelmassan inom djurskyddsområdet blivit större liksom andel av den. Normgivningsbemyndigandena fördelar sig närmare på följande sätt: I lagen finns 20 bemyndiganden till regeringen att meddela föreskrifter eller att i sin tur delegera denna uppgift till (14 fall), ospecificerad myndighet (5 fall) eller kommun (1 fall). I elva av DL:s bemyndiganden rör det sig om bemyndigande att meddela föreskrifter om något närmare angivet, t.ex. villkor för eller förbud mot viss avel, godkännande av hovslagare eller undantag från krav på veterinär. I nio fall handlar det om bemyndigande att meddela ytterligare föreskrifter, t.ex. i 3 § i fråga om stall eller andra förvaringsutrymmen eller hägn för djur. I det senare fallet får regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, meddela ytterligare föreskrifter utöver vad som sägs i lagen, nämligen att sådana utrymmen skall ge djuren tillräckligt utrymme och skydd samt hållas rena. I vissa fall har regeringen i förordningen gjort vissa preciseringar, t.ex. för vissa djurslag som höns (9 §) eller rävar (9 a §), innan subdelegering skett till . Bemyndigandena i förordningen är fler än i lagen, nämligen 33 stycken, varav tre till , ett till kommun och resten till . I 23 av fallen avser bemyndigandet att meddela föreskrifter eller närmare föreskrifter om något visst, t.ex. storleken på och utformningen i övrigt av stall, andra förvaringsutrymmen för djur och hägn. I nio fall är bemyndigandet utformat så att verket får meddela ytterligare föreskrifter, t.ex. om villkor för eller förbud mot viss djurhållning (17 §). Härtill kommer ett generellt bemyndigande att meddela verkställighetsföreskrifter (60 §). Djuren delas in i grupper med sinsemellan olika grad av skydd beroende på vad människan använder djuret till, inte primärt beroende på dess tillhörighet till viss art eller annan klassificering, som närmast skulle utgå från djuret självt. Detta blir särskilt tydligt när det gäller försöksdjuren; den generella regeln i 2 § DL, att djur ska behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom, innehåller den inskränkningen, att djur som används för vetenskapliga ändamål inte skall anses vara utsatt för onödigt lidande, om djuranvändningen godkänts av djurförsöksetisk nämnd. Gruppindelning av djur som lagen bygger på (utan att de uttryckligen nämns mer än i vissa fall) omfattar alltså traditionellt följande: sällskapsdjur, lantbrukets djur, renar, pälsdjur, djur i hägn, djur i fiskodling, tävlingsdjur, djurparksdjur, cirkusdjur, försöksdjur . Det är lätt att se att ett visst djurslag kan falla under flera rubriker och också utanför. Detta gäller t.ex. hästen och hunden, vilka har många olika användningsområden från människans synpunkt sett. Den användning som torde vara den allra äldsta vad gäller just båda dessa, nämligen arbetsdjurets, ingår dock inte i gruppindelningen. Genom förbudet mot överansträngning (5 § DL) regleras dock i någon mån djurens "arbetsförhållanden", men arbetsuppgiften som sådan kan dock ibland innefatta särskilda faror. De mest genomgripande sakliga förändringarna djurskyddslagstiftning efter dess tillkomst är de som beslutades respektive 2002.