frsrdg · GQ04RR16 · 2003-01-01 00:00:00 — Därmed finns inte samma återkommande tillfälle till analys och prövning av bolagens verksamhet. Ägaren måste därför vara mer aktiv och ta egna initiativ för att åstadkomma en dialog med bolagen och för att få till stånd en fungerande styrning och uppföljning av verksamheten. Revisorernas kritik gällde bl.a. att inte avsatte tillräcklig tid och tillräckliga resurser för bolagen. Kompetensen inom myndigheten bedömdes också som bristfällig på sina håll. Det behövdes en mer samlad statlig ägarfunktion, en större enhetlighet i styrning och uppföljning av bolagens verksamheter. utvecklar ägarrollen men samordningen mellan departementen bör förbättras Revisorernas granskning visar att departementen tagit egna initiativ för att stärka sin roll som ägarföreträdare. Mer tid och resurser har avsatts för bolagsfrågorna. Antalet personer som har något ansvar i processen har också ökat och särskilda analysresurser har tillförts departementen eller köps in. Det gäller främst de s.k ägarenheterna på Finans- och Näringsdepartementen men även på några av de övriga departementen. Revisorerna lyfter i denna rapport fram flera åtgärder som lett till eller kommer att leda till att stärker sin ägarroll. Granskningen har visat att departementen organiserat arbetet olika och att man har olika sätt att styra och följa upp bolagens verksamhet. De verktyg regeringen framhöll i samband med den förra granskningen för en större enighet inom och en ökad samordning var bl.a. framtagandet av en för departementen gemensam ägarhandbok. Därutöver syftade den interdepartementala s.k. Axelgruppen till att utveckla ett för departementen gemensamt synsätt vad avser ägarstyrningsfrågorna. Dessa verktyg används inte längre och några andra för gemensamma verktyg eller metoder har inte använts. Bristen på samordning inom kan enligt revisorerna ha varit en bidragande orsak till de kvarstående problem som revisorerna pekar på i denna rapport. Den årliga redogörelsen för statliga bolag har utvecklats Den årliga redogörelsen för de statliga bolagen har utvecklats betydligt sedan revisorernas förra granskning. I dokumentet redovisar staten numera sin ägarpolicy och beskriver vilka krav som ställs på bolagen och hur deras verksamheter utvecklats . I syfte att göra redovisningen av de statliga bolagens verksamhet och resultat så tydlig som möjligt har regeringen delat upp bolagen i två kategorier, dels bolag som verkar under marknadsmässiga villkor och krav, dels bolag som har särskilda samhällsintressen och för vilka även andra faktorer än lönsamhet eller avkastning utvärderas. Den årliga redogörelsen är ett viktigt dokument för att ge och allmänheten ökad insyn i förvaltningen av de statliga bolagen. Revisorerna har i granskningen visserligen funnit att dokumentet är behäftat med vissa brister, men konstaterat att kontinuerligt arbetar för att utveckla och förbättra dokumentet. Det är uppenbart att lägger ned stort arbete på att utveckla den årliga redogörelsen. Revisorerna anser det positivt, men det får inte innebära att andra angelägna åtgärder prioriteras ned. Den årliga redogörelsen för de statliga bolagen är regeringens information till och knappast ägnad att användas i styrningen av bolagen eller för att ersätta ägarhandbokens tidigare funktion. Revisorerna inser att produkten även kan ha ett värde för det interna samarbetet men den tycks inte ha använts på det sättet. infordrar uppgifter från de andra departementen och sammanställer dem i ett gemensamt dokument som sedan går ut på s.k. gemensam beredning inom . Dokumentet är enligt revisorerna således i första hand avsett för att öka insynen i statens bolagsförvaltning, inte att vara ett internt arbetsredskap för . Det är viktigt att den årliga redogörelsen är innehållsrik men lättillgänglig och överskådlig för de huvudsakliga användarna, dvs. och andra externa användare. Om den syftar till att ha flera funktioner riskerar den att förlora i åskådlighet och tillgänglighet. Ny "ägarpärm" Ägarenheten inom har i sin handlingsplan angett att man avser att ta fram en fullständig ägarpärm där riksdagsmandat, ägarpolicy, förvaltningsmodell, riktlinjer, principer, processer, checklistor etc. finns tydligt dokumenterade. Revisorerna noterar att ägarpärmen även är tänkt att tillhandahållas övriga bolagsansvariga och bli föremål för en fortlöpande översyn inom . Revisorerna anser det vara ett positivt initiativ och föreslår att de övriga departementen aktivt får delta i det arbetet. Regeringen har beslutat att överföra samtliga bolag förutom till statsrådet ansvarsområde under . Även från kommer att överföras. Revisorerna välkomnar regeringens beslut att koncentrera ägarutövandet till ett departement. Revisorerna har inga synpunkter på valet av departement men vill framhålla vikten av att inte bara den kompetens och erfarenhet som finns inom de övriga departementen tas till vara utan även några av de positiva arbetsformer som revisorerna uppmärksammat i granskningen. Ett sådant exempel är användning av genomarbetade och fylliga ägardirektiv i styrningen. Revisorerna konstaterar vidare att den utvidgade ägarenheten behöver ta ställning i vissa sakfrågor som rör ägarstyrningen, bl.a. departementsföreträdarens roll och funktion i bolagsstyrelserna. Revisorerna konstaterar att efter överflyttningen får ansvaret för endast ett bolag, . Från överförs men inte , och Operan. Från övriga departement överförs inga bolag. Revisorerna kan inte bedöma om beslutet att låta en minister bli föredragande i sådana ärenden som ställer krav på en enhetlig ägarpolitik eller avser styrelsenomineringar leder till att ägarstyrningen vid de olika departementen också blir mer enhetlig. Beslutet bör enligt revisorerna ändå ge goda förutsättningar för en sådan utveckling. Regeringen bör ges i uppdrag att återkomma till med en redovisning av hur arbetet med att utveckla statens ägarroll bedrivs och vilket resultat det ger. Ett första tillfälle ges i samband med budgetpropositionen samt i den kommande årliga redogörelsen. Fortlöpande utbildning av bolagsansvariga behövs Flera departementstjänstemän menar att det vore värdefullt med någon form av fortlöpande utbildning i frågor som rör styrningen av bolagen. Kunskaper som rör tillämpningen av aktiebolagslagens regler samt någon ekonomisk kompletterande utbildning efterfrågades i granskningen. kommer att anordna en gemensam tredagarsutbildning för samtliga som handhar bolagsfrågor inom myndigheten. Ett av syftena med utbildningen är att utveckla kompetensen hos de bolagsansvariga, ett annat att finna gemensamma former för hur ägarstyrningen och uppföljningen kan stärkas. Detta är den första egentliga utbildningsinsatsen för de bolagsansvariga . Revisorerna ser positivt på initiativ men vill betona värdet av en mer sys-tematisk och fortlöpande utbildning av den här gruppen departementstjänstemän. Inte minst bör detta ses mot bakgrund av den förhållandevis stora personalomsättningen inom . Övergripande mål, ekonomiska mål och verksamhetsmål Revisorernas granskning visar att ägarens mål och krav på de statliga bolagen fortfarande återfinns i ett stort antal styrdokument. Det gäller främst bolag med samhällsintressen eller någon form av samhällsåtagande men förekommer även för bolag med marknadsmässiga krav. Revisorerna konstaterar vidare att målen ibland är så allmänt hållna att de inte ger någon egentlig vägledning för bolaget när det ska följa upp om de ekonomiska målen uppnåtts. Kraven på bolagen att redovisa måluppfyllelsen ställs i de allmänna riktlinjer som gått ut till samtliga bolag, inte i krav som är direkt riktade till bolaget i fråga. Revisorerna ser tecken på att det börjar ske en förändring. I revisorernas enkät till bolagen går det att se en begränsad positiv utveckling inom flera områden. Ägarens krav på verksamheterna framgår, utöver de formella styrdokumenten, även av generella riktlinjer och en utökad informell dialog med bolagsledningen. Bolagsordningen ska alltid ange syftet med bolagets verksamhet Revisorerna föreslog i sin förra granskning att det för alla bolag som hade andra krav än rent kommersiella skulle framgå av bolagsordningen vilket övergripande syfte som gällde för verksamheten. Genom bolagsordningen ges därmed en konsekvent och tydlig vägledning för bolaget. Sådana övergripande syften saknas fortfarande i flera bolagsordningar trots att det är ett krav i aktiebolagslagen. Det framgår inte heller alltid av bolagsordningen om en verksamhet har ett annat syfte än att gå med vinst, vilket också ska framgå. Revisorerna anser att det för alla statliga bolag ska finnas en aktuell och genomarbetad bolagsordning. I granskningen konstateras att flera bolagsordningar ändrats och i flera fall fått ändamålsenliga formuleringar. Det bör ankomma på regeringen att verka för att den direkta ägarföreträdaren, de olika departementen med bolagsansvar, ser till att bolagsordningarna uppfyller det ovan angivna minimikravet i aktiebolagslagen. Dokument direkt riktade till bolaget ska ange verksamhetsmålen Bolagsordningen är inte det dokument som bör användas för att ange ägarens mer detaljerade verksamhetskrav på bolaget. Det förekommer i ett antal bolag. Inte heller bör propositioner och riksdagsbeslut vara de enda dokument som anger målen för verksamheten. På verksamhetsnivån behöver målen vara preciserade för att det ska vara möjligt att mäta om de uppfyllts. Det är enklare att ange preciserade krav för bolag med marknadskrav och bolag som inte har andra mål än att gå med vinst än för bolag med samhällsintressen eller samhällsåtaganden. Även om det är svårare att formulera mål för bolag som har någon form av samhällsåtagande eller där bolaget verkar på en marknad med särskilda förbehåll är det av särskild vikt att det just för dessa bolag anges konkreta och uppföljningsbara mål. Det är viktigt att målen utformas på ett sådant sätt att de ger bolaget tydliga anvisningar om vad ägaren önskar uppnå med verksamheten och att de inte får karaktären av mer allmänna uttalanden från ägarens sida. Kraven på verksamheten bör i stället anges i ägardirektiv eller särskilda avtal mellan parterna, dvs. dokument som riktas direkt till bolaget. Flera olika typer av styrdokument används t.ex. styrelsebeslut, affärsplaner, diskussioner med ägaren, muntliga ägardirektiv etc. Att mer än en fjärdedel av bolagen i revisorernas enkät svarar att de ekonomiska målen/kraven framgår av andra dokument än ägardirektiv eller avtal anser revisorerna otillfredsställande. I granskningen har vidare konstaterats att för bolagen som har andra mål än att gå med vinst förekommer det i ännu större utsträckning att kraven är angivna i opreciserade eller allmänt hållna dokument. Revisorerna uppmärksammade detta . Enligt revisorerna kan det vara ett tecken på svag ägarstyrning att kraven inte finns formulerade i rätt styrdokument. Det bör enligt revisorerna vara en prioriterad uppgift för ägaren att se till att av styrdokument nu begränsas samt att verksamhetsmålen ses över, preciseras och formuleras i skriftliga dokument som är direkt riktade till bolaget. Revisorerna ser positivt på regeringens initiativ att i sina riktlinjer för den externa ekonomiska rapporteringen också ange att bolagen bör lämna en redogörelse över såväl beslutade finansiella mål som samhällsmål samt hur de uppfyllts. Förhoppningsvis kan därmed få en sammanställning över alla de beslut och dokument i vilka bolagen bedömer att ägaren ställt krav på verksamheten. Regeringen har därefter möjlighet att ta initiativ till att mål och krav på verksamhetsnivån blir mer precisa och klara samt begränsas till färre styrdokument. Fastställda utdelningskrav förekommer oftare Av bolagen är det i princip lika stor andel som har krav på vinstmaximering som för den förra granskningen. En något större andel har krav att gå med viss vinst. Därutöver finns andra ekonomiska mål som att verksamheten ska gå ihop med eller utan ett i förväg beslutat ägartillskott. Revisorerna har konstaterat att det skiljer sig mellan bolagen när en utdelningspolicy är formulerad eller när avkastningskrav ställs på verksamheten. Ägarens ambition i ägarpolicyn att alla bolag med marknadskrav ska redovisa en utdelningspolicy och därmed utdelning tycks inte ha fått fullt genomslag. svarar 8 bolag av 30 med marknadskrav att det inte finns några fastställda utdelningskrav från ägaren och 3 att kraven inte är närmare preciserade. Av revisorernas granskning framgår att andelen bolag som har fastställda utdelningskrav ändå ökat från av samtliga bolag till . Flertalet av bolagen anser vidare att de ekonomiska målen är preciserade och att det är lätt eller relativt lätt att följa upp om de uppnåtts. Revisorerna ser således positiva tendenser och förutsätter att regeringen med den förstärkning av analysresurserna inom som skett kan nå upp till målet att det för alla bolag med marknadskrav också formuleras en utdelningspolicy. Styrelserna i de statliga bolagen har en viktig roll för bolagens utveckling. De har till uppgift att tillsätta den verkställande direktören och har uppgiften att utvärdera hans eller hennes arbetsinsats. Styrelsen ska också bestå av ledamöter som tillför erfarenhet och kompetens inom de områden där bolaget verkar. Ur ägarens synvinkel är därför de metoder som används vid nomineringen av nya ledamöter avgörande för att erhålla en god sammansättning av styrelserna i de statliga bolagen. Utvärderingen av styrelsens arbete är där ett värdefullt inslag. Granskningen visar att regeringen också varit tydlig om vikten av en effektiv styrelse i de statliga bolagen. Revisorerna kan notera en ambitionshöjning . Regeringen beskriver i sin ägarpolicy i den årliga redogörelsen för hur regeringen ser på styrelsens sammansättning, kompetens samt hur den bör arbeta i olika avseenden. Där tar regeringen även upp hur nomineringsprocessen bör gå till. Det framgår i revisorernas granskning att även flera departement varit aktiva i det här avseendet ,bl.a. med att gå ut till bolagen med olika riktlinjer för styrelsearbetet och i ökad utsträckning har arbetat med särskilda rutiner inför nomineringen av nya ledamöter. Revisorerna noterar också att man i vissa bolag redan uppfyllt regeringens delmål om en jämn könsfördelning i styrelserna. Revisorerna ser positivt på regeringens initiativ och förutsätter att det påbörjade arbetet med att finna ändamålsenliga former för att utveckla styrelserna fortsätter. Revisorerna vill redovisa några iakttagelser som bör beaktas i det fortsatta arbetet med att effektivisera styrelserna. Nomineringen och utvärderingen av styrelser Flera av departementen uppger att de arbetar med att ta fram en kompetensprofil inför nominering av nya styrelseledamöter. Det bör enligt revisorerna vara en metod som alla departement bör begagna sig av. Några enhetliga rutiner för hur det arbetet bör bedrivas tycks däremot inte ha tagits fram. Revisorerna har funnit att styrelserna i flera bolag har en förhållandevis likartad sammansättning. Den iakttagelsen gjorde , att bolagsstyrelserna till stor del bestod av politiska tjänstemän, riksdagsledamöter och vd från andra statliga bolag. Därutöver konstaterar revisorerna nu att flera opolitiska departementstjänstemän ingår i styrelserna. Revisorerna anser att regeringen bör fortsätta att verka för mer heterogena styrelser med olika typer av kompetens och erfarenhet. Det är en viktig ägarfråga att styrelserna får en balanserad sammansättning med företrädare från olika sektorer i samhället. De olika departementen inom har inte samma beredningsformer för att hitta nya lämpliga ledamöter. inte alltid förekomma en dialog med styrelsen inför valet av nya ledamöter, något som regeringen framhållit vara en beredningsprocedur som bör tillämpas. Utvärderingen av styrelseledamöterna och deras insatser är inte heller en metod som är särskilt utvecklad vid bolagen. Regeringen framhåller i den årliga redogörelsen för de statliga företagen värdet av att styrelserna utvärderas, såväl kollektivt som individuellt. Granskningen visar att någon mer systematiserad utvärdering sällan sker. Av granskningen framgår t.ex. att av bolagsstyrelserna använder sig av formulär för kollektiv utvärdering av styrelsen. Revisorerna ställer sig tveksamma till det formulär som regeringen skickar ut till bolagen med förslag på en konfidentiell utvärdering av individuella ledamöter i styrelserna. Samma bedömning gäller formulär för utvärdering av vd. Lojaliteten med de egna kollegerna respektive den egna företagsledningen torde göra en utvärdering svår och inte helt rättvisande. Enligt revisorerna bör följa upp om och hur de riktlinjer som det ger ut också följs av bolagen. Något departement, förslagsvis som förvaltar störst antal bolag, bör få en sådan uppgift samt sprida regeringens policy och redovisa "goda exempel" på hur såväl nomineringsprocessen bör gå till samt verka för mer heterogena styrelser. Revisorerna anser vidare att styrelsefrågorna bör vara ett återkommande diskussionsämne i den fortlöpande utbildning för de bolagsansvariga inom som revisorerna föreslår ovan. För att ledamöterna ska kunna bidra till effektiva styrelser behöver flera ledamöter någon form av utbildning. Sådan utbildning tillhandahålls inte av utan det bör enligt myndigheten ankomma på bolagens vd att ordna. Revisorerna har funnit att i stort sett samtliga bolag, , tillhandahåller information kring bolaget och dess specifika mål och krav. Det är däremot färre, , som tillhandahåller utbildning i allmän bolagskunskap. Revisorerna betonar vikten av effektiva styrelser och att varje styrelseledamot uppmärksammas på det personliga ansvaret för de beslut som styrelsen fattar. Alla ledamöter måste vara medvetna om sin roll och sitt ansvar i bolagsstyrelsen. Enligt revisorerna bör alla nytillträdda ledamöter erhålla utbildning som tillhandahålls av ägaren . Vid det tillfället kan ägaren även redovisa andra för styrelsearbetet viktiga frågor samt få tillfälle att redovisa vilka krav som ägaren ställer på bolaget och även på dess styrelseledamöter. Enligt revisorerna räcker det inte att hänvisa till riktlinjer som anger att den verkställande direktören har ansvaret för ledamöternas introduktionsprogram. Granskningen visar att riksdagsledamöter utses till bolagsstyrelser där det tidigare funnits en eller flera riksdagsledamöter. Det sker närmast rutinmässigt utan någon egentlig prövning av behovet av en sådan representation. Revisorerna anser att det bör ankomma på regeringen att vid varje nomineringstillfälle pröva vilken kompetens och vilken insyn som behövs i styrelserna. Revisorerna ifrågasätter därmed inte att riksdagsledamöterna har en roll i styrelserna men ställer sig tveksamma till att det i vissa styrelser förekommer flera ägarrepresentanter från och . Flera ägarföreträdare i styrelserna leder inte automatiskt till en starkare ägarroll eller att bolagsstyrelserna blir effektivare. Det kan i stället öka risken för en målkonflikt mellan ägaren och bolaget. Styrelseledamöternas arvoden bestäms av ägaren, departementet, på bolagsstämma. Granskningen visar att arvodenas storlek ibland skiljer sig väsentligt åt mellan bolagen. Revisorerna har i några fall svårt att se motiven till skillnaderna. beräknas arvodena utifrån beräknat antal styrelsesammanträden, ibland på årsbasis oavsett om man närvarar eller ej. Några centralt upprättade riktlinjer för hur arvodena bör beräknas finns inte att tillgå för ägarföreträdaren när arvodena ska bestämmas. Även om styrelsearvodena, sett utifrån den statliga bolagssfärens totala värde, rör sig om små belopp, är det enligt revisorerna en viktig ägarstyrningsfråga att bevaka hur de bestäms. För de styrelseledamöter som sitter med i ett antal styrelser kan det också bli fråga om stora belopp. Revisorerna anser att regeringen bör följa upp styrelsearvodena på ett bättre sett än och förslagsvis fastställa riktlinjer till vägledning för departementen hur och efter vilka grunder arvodena ska beräknas. Styrelsekommittéer används i liten utsträckning Kommittéer anges av regeringen vara viktiga i styrelsearbetet. Granskningen visar att kommittéer används i liten utsträckning i bolagen. 3 av 5 bolag använder sig av nomineringskommitté. En något större andel använder sig av ersättningskommitté, 19 bolag eller . Endast 7 bolag av 51 använder sig av revisionskommitté. Det bör vara en uppgift för regeringen och att följa utvecklingen och vidta de åtgärder som krävs för att fler kommittéer används i styrelsearbetet. Revisorerna har i granskningen funnit att regeringen varit mer aktiv när det gäller att ställa krav på bolagen och gå ut med riktlinjer för verksamheterna . Däremot tycks regeringen inte ha varit lika aktiv i fråga om att följa upp om kraven och riktlinjerna har uppfyllts. Iakttagelsen gäller på en rad områden. Revisorerna har t.ex. konstaterat att det fortfarande brister i uppföljningen av de ekonomiska målen och verksamhetsmålen för bolagen. Regeringens riktlinjer för den externa ekonomiska rapporteringen från bolagen får inte ersätta mer konkreta krav formulerade direkt till bolagen. Ett annat område som enligt revisorerna behöver följas upp i ökad utsträckning är styrelserna och deras arbete. Regeringen ger ut riktlinjer för hur styrelsearbetet ska organiseras, översänder utvärderingsformulär samt förordar kommittéer i styrelsearbetet men följer sedan inte upp om de följs eller inte. Revisorernas granskning visar att insatserna fått ett begränsat genomslag. Ytterligare ett exempel på ett område som inte har följts upp är hur bolagens revisorer används. revisorer framhöll i sin förra rapport behovet av mer frekventa och systematiska kontakter mellan ägarföreträdare och revisorerna i de statliga bolagen. Regeringen borde enligt revisorerna utveckla ett för gemensamt förhållningssätt och rutiner för revisionen. Regeringen anger i den årliga redogörelsen att ägaren och styrelsen bör träffa revisorerna åtminstone en gång . Enligt revisorer var det inte det som revisorerna avsåg med mer frekventa och systematiska kontakter mellan ägaren och bolagets revisorer. revisorer anser att det utbytet borde ha kunnat utvecklas bättre som gått sedan revisorernas förra granskning. I granskningen har vidare konstaterats att revisorer ännu inte återfinns i samtliga bolag med samhällsintressen eller bolag som ålagts samhällsåtaganden. Den nya kommer fr.o.m. att få ett eget bemyndigande för att utse revisorer i de statliga bolagen. Det förändrar däremot inte att det fortfarande kommer att finnas behov av initiativ från i syfte att hitta lämpliga former för ett förbättrat utbyte mellan ägaren och revisorerna. Ett sådant förberedande arbete bör enligt revisorerna påbörjas redan nu inom . Det är vidare enligt revisorerna olyckligt att revisionskommittéer inte används i större utsträckning än vad som görs i bolagsstyrelsernas arbete. revisorer anser att regeringen bör återkomma till och redovisa hur utbytet med revisorerna i bolagen utvecklas. Den översyn som revisorerna föreslagit av vilka dotterbolag som inte bör avyttras utan att först höra har inte kommit till stånd. Inte heller har några centrala riktlinjer för hur den frågan bör hanteras inom tagits fram. Enligt bör den övergripande frågan om avyttring av dotterbolag sättas i samband med de övergripande mål som regeringen beslutar om och bolagens huvudsakliga inriktning och mål. Det bör ankomma på styrelser och förvaltare att tillse att verksamheter som är avgörande för att uppfylla de beslutade övergripande målen ej avyttras oavsett om de bedrivs i ett dotterbolag eller som en verksamhetsgren inom moderbolaget. Revisorerna kan instämma i att ansvaret i första hand bör ligga på styrelsen och förvaltare att bedöma om ett dotterbolag bör säljas ut. Ett problem är att de övergripande målen och målen för verksamheterna ibland är så otydliga att det kan vara svårt att bedöma om verksamheten är avgörande för att uppfylla målen.