frsrdg · GQ04RR21 · 2003-01-01 00:00:00 — driftskostnader redovisade som extraordinära poster i resultaträkningen skilda huvudmannaskap för kollektivtrafik och omsorger om utvecklingsstörda olika sätt att beräkna personalkostnader kostnader som övertagits i samband med äldrereformen Problemet med att använda kostnadsinformation är att det är just dessa skillnader man vill förklara och kompensera för. Kostnaderna har uppkommit i den kommunala verksamheten där man anpassat verksamheten med beaktan av bl.a. befintliga statsbidrag. Dessa bidrag ligger således implicit inbakade i kommunernas beteende. I en undersökning av och (1995) presenteras resultat som visar hur de kommunala utgifterna hänger samman med utformningen av skatteutjämningsbidraget. Genom att jämföra de faktiska utjämningsbidrag som kommunerna erhöll enligt de system som gällde 1985 respektive 1990 med ett generellt bidrag, i samma beloppsstorlek, enligt reform, beräknar de hur de kommunala utgifterna påverkas. Resultaten visar att de kommunala utgifterna skulle minska med i genomsnitt om man byter ut det utgiftsberoende proportionella utjämningsbidraget med ett generellt bidrag. hade man infört en övre gräns (vid en utdebitering på ) för det i övrigt utgiftsberoende proportionella utjämningsbidraget. Effekten på de kommunala utgifterna blir då mindre (minskar med i genomsnitt ) om man inför ett generellt bidrag. Anledningen till den mindre effekten är att de flesta kommuner redan vid införandet av den övre gränsen befann sig över takets gräns. Resultaten av och beräkningar visar även att det är stor regional skillnad mellan kommunerna hur stor effekten på de kommunala utgifterna blir. Det ovan presenterade exemplet visar att när man bygger upp ett statsbidrags- och utjämningssystem bör man även ta hänsyn till att kommunernas beteende och kostnader påverkas av redan befintliga bidrag och att vissa av förklaringsfaktorerna troligtvis kommer att vara korrelerade (samvariera) med bidragen. Om man utelämnar de befintliga statsbidragen vid analys av kostnadsskillnader kommer denna korrelation att skapa felberäkningar (bias) i de statistiska skattningarna, dvs. skattningen av kostnadsskillnaderna kommer i förväntan inte att vara korrekta (och , 1995). Redan (SOU 1993:53) påpekade att det finns stora behov av enhetliga redovisningsprinciper för kommunerna för att på ett tillfredsställande sätt kunna beräkna kostnadsskillnader. Principer för den externa redovisningen har utvecklats, men dessa omfattar inte kommunernas interna kostnadsredovisning vilken varierar mellan kommunerna; se avsnitt 5.1. Från och med genomgick den kommunala räkenskapssammanfattningen en omfattande omläggning. Det finns även en pågående utredning om offentlig statistikredovisning som förväntas bli klar . Det är i detta avsnitt även intressant att diskutera de införanderegler som införts i samband med omläggningarna av utjämningssystemen. Övergångsreglerna fyller funktionen att undvika alltför stora förändringar i bidrag/avgift för kommuner och landsting jämfört . Vid reform av utjämningssystemet infördes övergångsregler som skulle gälla t.o.m. . Då systemet reviderades infördes nya övergångsregler. De kommuner som fått bidragsökning genom förändring påverkades inte av de nya införandereglerna . Däremot påverkades kommuner och landsting med bidragsminskningar. "Vid konstruktionen av de nya införandereglerna begränsas således den totala bidragsminskningen under hela införandeperioden till följd av systemomläggningen och effekterna av de förändringar som utredningen föreslår till de belopp som tidigare fastlagts." Det blir naturligtvis svårt att genomföra större förändringar i bidragssystemen utan att lindra effekterna för de som drabbas hårdast, men ett betydande problem med att införa övergångsregler vid revidering av utjämningssystemen är att bidragssystemen inte tillåts verka fullt ut. Det blir därmed svårt att utvärdera effekterna av själva bidragssystemen. genomfördes vad som har kallats århundradets skattereform (prop. 1989/90:110). I reformen strävade man efter allmänt lägre skattesatser och bredare skattebaser. Vad gäller den personliga inkomstbeskattningen innebar skattereformen att man införde en helt ny skatteskala, där inkomster som understeg endast var aktuella för beskattning. I kompletteringspropositionen (prop. 1989/90:150) föreslog regeringen att kommunerna och landstingen genom en särskild avräkningsskatt skulle betala tillbaka en del av de tillskott som uppkom på grund av skattereformen. Avräkningsskatten fastställdes fram . Uppföljningar av skattereformen har bl.a. gjorts av av skattereformen (SOU 1995:104) och m.fl. (1994). trädde lagen (1998:1477) om beräkning av viss inkomstskatt på förvärvsinkomster vid taxering m.m. i kraft. Enligt lagen ska den fasta statliga skatten på som fysiska personer vid taxering ska betala på sin förvärvsinkomst i stället tillfalla kommunerna (66,) och landstingen (33,). I förarbetena till lagen (prop. 1998/99:1 avsnitt 8.4, bet. 1998/99:FiU1, rskr. 1998/99:38) angavs att anledningen till omdirigeringen av skattemedel var att försäkra att "utrymmet för skola, vård och omsorg inte ska minskas som en följd av den s.k. Törlingdomen" (bet. 1998/99:FiU1, sid. 124). Staten styr inte hur kommunerna använder dessa medel. I samband med skattereformen infördes en tillfällig begränsning av kommuners och landstingens (och även församlingars eller kyrklig samfällighets) rätt att ta ut skatt (lagarna 1990:608 och 1992:672). Detta s.k. skattestopp innebar att kommunerna och landstingen inte fick höja skattesatsen så att den översteg den skattesats som gällde . Om skattesatsen trots detta sattes högre än nivå skulle fortfarande skattesats gälla vid tillämpning av uppbördslagen (1953:272), lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt m.m. och även vid tillämpning av lagen (1988:491) om skatteutjämningsbidrag. Skattestoppet gällde för . tilläts dock förändringar i utdebitering som gjordes för att kompensera för förändringar i huvudmannaskap. För att förhindra alltför stora skattehöjningar när skattestoppet hävdes 1994 premierades de kommuner och landsting som inte höjde skattesatsen. Dessa fick behålla den del av skatteintäktsökningen som uppkom när man sänkte grundavdraget. , 1995 och 1996, tillämpade staten inga sanktioner gentemot skattehöjningar, vilket även ledde till höjda skattesatser. Försök att begränsa skattehöjningar gjordes genom att kommuner och landsting som höjde sin utdebitering fick minskade statsbidrag. Detta innebar i princip att kommunala skattehöjningar beskattades av staten. Kommunernas och landstingens skatteinkomster beror inte enbart på skattesatsen utan även på skatteunderlaget. Skattebasen har förändrats dels på grund av naturliga konjunktursvängningar, dels för att skattebasdefinitionen fortlöpande har reviderats. Det senare beror bl.a. på att det genomförts förändringar i reglerna kring grundavdragen vid beräkning av beskattningsbar inkomst. Regeringen behandlade t.ex. ekonomiska vårproposition (prop. 2000/01:100:9 ekonomi) förslaget om avskaffande av grundavdraget för folkpensionärer i samband med förändrade regler vid förtidspension. I samband med denna förändring höjdes bruttobeloppen (för att inte förändra nettoersättningen i försäkringen). Kommunernas skatteunderlag ökade därmed. Utvecklingen av de kommunala skatteinkomsterna Som vi har sett har skatteintäkternas andel av de kommunala intäkterna ökat . Men har denna ökning varit densamma i alla kommuner eller skiljer de sig åt mellan kommuner? För att studera denna fråga lite närmare ska vi dela upp skatteintäkterna i dess beståndsdelar. Låt oss till att börja med titta på utvecklingen av de kommunala skattebaserna . Figur 4 visar tillväxten i de kommunala skattebaserna . Tillväxt i kommunernas skatteunderlag 1995-2002 i fasta priser (procent) Källa: SCB, statistiska databaser. Not: Fastprisberäkning med hjälp av KPI (2002=100). Om de kommunala skattebaserna per capita tenderar att bli mer jämnt fördelade över tiden, ska man observera ett negativt samband mellan tillväxten i skattebas och den initiala skattebasen (i vårt fall skattebasen 1995). Det förefaller inte finnas något sådant enkelt samband i figur 4. I stället verkar det som om de kommuner som har lägst initial skattebas och de kommuner med högst initial skattebas har den största observerade tillväxttakten. har högst tillväxttakt (46,) följd av , och . Tre av de fyra kommunerna med högst tillväxt är också de tre rikaste kommunerna. tillhör de fattigaste. Lägst tillväxt har haft (12,). Det är således en väldigt stor variation i tillväxten i skatteunderlag mellan landets kommuner. Det är också noterbart att skatteunderlaget vuxit förhållandevis mycket . Skälet är inte att starttidpunkten var ett lågkonjunkturår. Det är framför allt som tillväxten i skatteunderlag bland kommunerna varit som störst. Utvecklingen av de kommunala skatteunderlagen per capita 1995-2002 i fasta priser i gruppen Skatteunderlag per invånare 2002 Tillväxt 1995-2002, % Befolkning 0 - 10 000 72 107 012 26,6 10 000 - 30 000 138 114 349 25,9 30 000 - 100 000 68 126 526 25,0 100 000 - 11 124 261 23,0 Region 108 122 068 26,5 Skogslän 85 110 498 23,6 Totalt 289 115 764 25,7 Källa: SCB, statistiska databaser. Not: Fastprisberäkning med hjälp av KPI (2002=100). I gruppen Storstadslän ingår , och . I gruppen Skogslän ingår , , , , , och . Tabell 6 visar utvecklingen i de kommunala skattebaserna i fasta priser för olika kommungrupper. Av tabellen framgår att skattebastillväxten i genomsnitt är något högre bland de små kommunerna än bland de stora kommunerna. Den är också högre i storstadsområden än i skogslän. Skattesatser 1995 och 2002 i kommuner och landsting Kommuner Landsting Totalt Kommuntyp 1995 2002 1995 2002 1995 2002 Befolkning 0 - 10 000 20,0 21,8 11,0 10,0 31,0 31,7 10 000 - 30 000 19,6 21,2 11,1 10,0 30,7 31,2 30 000 - 100 000 19,2 20,7 11,1 9,9 30,3 30,6 100 000 - 19,4 20,7 10,9 9,9 30,4 30,6 Region 18,9 20,4 11,1 10,0 30,0 30,4 Skogslän 20,5 22,2 10,8 10,0 31,3 32,2 Totalt 19,6 21,2 11,1 10,0 30,7 31,2 Källa: SCB, statistiska databaser. Not: Fastprisberäkning med hjälp av KPI (2002=100). I gruppen Storstadslän ingår , och . I gruppen Skogslän ingår , , , , , och . Den andra komponenten, de kommunala skattesatserna återges i tabell 7. Som framgår av tabellen har de primärkommunala skattesatserna stigit . Ökningarna har dessutom varit jämnt fördelade. har landstingens skattesatser minskat med . Sammantaget innebär detta att de totala kommunala skattesatserna har ökat något. Störst ökning noteras för invånare i kommuner i glest befolkade områden och i kommuner med liten befolkning. Den kommunala beskattningsrätten är fastslagen i lag och den kommunala inkomstskatten utgör den absolut viktigaste inkomstkällan för kommunerna och landstingen, se figur 1 och 2. begränsade staten kommunernas möjlighet att höja inkomstskattesatsen nivå. Därefter, 1997-1999, beskattade staten kommunala skattehöjningar. Sådana åtgärder får flera effekter. Om kommuner är medvetna om att staten kan införa skattestopp kommer risken för skattebegränsningar att ha effekter på de kommunala beslutsfattarnas skattesatsbeslut. De kan antingen tendera att bli mer försiktiga i att höja kommunalskatten, dvs. en disciplinerande effekt, eller så kan de höja skatten medvetna om att ett skattestopp införs (överkompenserande beteende). Det är naturligtvis svårt att avgöra om skattestoppet haft en disciplinerande effekt på kommunernas skattebestämning med utgångspunkt från tabell 7. En skatt på skattesatsföranledda intäktsökningar fungerar som en relativ prisförändring mellan kommunala utgiftsökningar och privata utgiftsökningar. Man bör därför förvänta sig att fler kommuner drar sig för att höja skatten under en sådan regim. Vad som följer efter det att staten avvecklade begränsningarna ska vara osagt, men det förefaller som om beskattningen är ett område där staten har stort inflytande på kommunernas beteende. Det finns goda skäl för staten att införa begränsningar i statens och landstingens beskattningsfunktioner. Huvudskälet är att de delar samma skattebas och att de därför tenderar att hålla skattesatsen för högt av de skäl som angavs i avsnitt 2.3. Skattestoppet som infördes var en konsekvens av skattereformen där oro förelåg för att kommunerna skulle höja skattesatserna. Om staten avser begränsa kommunernas skatteuttag, är det emellertid enklare att introducera en permanent skatt på skatteinkomster för att internalisera den vertikala externa effekt som uppstår på grund av skattebasdelning. Alternativen till en sådan policy som har föreslagits i litteraturen är att antingen introducera ett bidrag som ger varje nivå hela skatteintäkten (kombinerat med klumpsummeavgifter till staten) eller att begränsa beskattningsrätten till en nivå i den offentliga organisationen (kombinerat med klumpsummebidrag). De kommunala skatteinkomsterna har ökat . Skattebaserna har breddats bl.a. i och med slopandet av grundavdraget för folkpensionärer. Detta har bidragit till att kommunerna kunnat hålla en i genomsnitt hög skattebastillväxt . Långsiktigt finns det emellertid problem med den ojämna skattebastillväxten över landets kommuner. Det förfaller som om en stor del av kommunerna med lägre tillväxt också har en sämre befolkningstillväxt som innebär att de över tiden kommer att bli än mer beroende av bidragen från staten. Vi förutsätter således att skillnaden mellan kommunerna kommer att fortsätta att öka. Om så är fallet kommer större krav att ställas på utjämningssystemet. Detta är inte oproblematiskt. För det första innebär den fortsatta strukturomvandlingen att utjämningssystemen kontinuerligt måste förändras för att tillgodose horisontella rättviseaspekter. Ett långsiktigt hållbart utjämningssystem ter sig mot den bakgrunden närmast som ett önsketänkande. För det andra ökar risken att det uppstår konflikter mellan kommunerna, eftersom vissa kommuner kan komma att behöva bidra med ännu mer pengar för att finansiera de kommuner som har problem. Ekonomisk förvaltning och kontroll Förändringar i kommunernas ekonomiska förvaltning Förmögenhetsskyddet lagfästes kommunallag. Förmögenhetsskyddet stadgade att kommunens fasta och lösa egendom bör förvaltas så att dess förmögenhet inte minskar i värde. I praktiken innebar detta att man inte borde finansiera löpande verksamhet med lån. Förmögenhetsskyddet ansågs länge som en bra princip och kvarstod i kommunallagen fram tills den nya lagen introducerades . Skälet till att förmögenhetsskyddet slopades var framför allt att det upplevdes som stelbent. Regeringen ansåg att kommuner måste få använda sina resurser på ett friare sätt än vad regeln föreskrev. Förmögenhetsskyddet var inte heller tvingande, och i praktiken hade redan försäljningar av fasta tillgångar i några kommuner kommit att ifrågasätta förmögenhetsskyddet. I den nya kommunallagen (1991:900) ersattes förmögenhetsskyddet med en formulering om god ekonomisk hushållning. Regeringen var medveten om att en ökad ekonomisk frihet för kommunerna kunde få oönskade effekter. Redan i kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117) angavs att en ny reglering inte var utesluten. Det dröjde emellertid till 1997 innan balanskravet infördes i kommunallagen (lag 1997:615). I kommunallagen fanns också en regel om att budgeten skulle vara balanserad. Detta var en teknisk konstruktion som inte hade någon reell betydelse. Den nya regeln om budgetens balans innebär att kommunernas intäkter måste överstiga kostnaderna. När underskott uppstår ska det egna kapitalet återställas under de två närmast följande åren, såvida det inte föreligger synnerliga skäl. Enligt propositionen ska avvikelser från balanskravet vara mycket väl motiverade och i enlighet med god ekonomisk hushållning (prop. 1996/97:52). Balanskravet började tillämpas . Kommunernas redovisning har inte varit reglerad i lag. I stället har redovisningspraxis vuxit fram, från början med de existerande kontoplanerna för industrin som förebild. har spelat en viktig roll för utvecklingen av den kommunala redovisningen. utarbetade de ett förslag till en ny redovisningsmodell för kommuner och landsting. Den då existerande redovisningsmodellen ansågs otidsenlig och krånglig. Den nya modellen avsåg att förenkla den externa redovisningen och att anpassa den till redovisningen för företag. Den förenklade redovisningsmodellen fick stort genomslag och användes utan modifikationer av de flesta kommuner. I kommunallagspropositionen diskuterades frågan om lagstiftning för den kommunala redovisningen, men kommunallagen kom att innehålla endast allmänna rekommendationer. I propositionen till den kommunala redovisningslagen (prop. 1996/97:52) och i förarbetena angavs flera skäl till att den kommunala redovisningen skulle lagfästas. Ett viktigt skäl var just balanskravet. Regeringen ansåg att ett balanskrav krävde en uppstramning med tydliga regler om den externa redovisningen. Man befarade att den redovisningspraxis som vuxit fram kunde komma att ifrågasättas när ett striktare krav på budgetbalans introducerades. Ett annat skäl var att öka trovärdigheten för kommuner och landsting gentemot kreditmarknaden. Otydliga redovisningsbestämmelser anses försvåra kreditbedömningar. Regeringen ansåg också att behovet av jämförbarhet mellan kommuner och landsting var stort och i tilltagande. De redovisningsregler som var lagfästa ingick i kommunallagen. De var allmänt hållna, och ett syfte var att ge kommunerna och landstingen stor frihet att utforma redovisningen baserat på den praxis som vuxit fram. I och med införandet av den kommunala redovisningslagen (lag 1997:614) förtydligades kraven på redovisning. De två viktigaste skillnaderna gentemot tidigare regler var dels att uppställningen av resultaträkningen reglerades så att resultatberäkningar kunde ske på ett enhetligt sätt, dels att vissa gemensamma värderingsprinciper infördes, t.ex. vad gäller värdering av tillgångar samt avsättningar för pensionsförpliktelser. Den interna kommunala redovisningen regleras inte av den kommunala redovisningslagen. Den interna redovisningen är i stället reglerad i kommunallagen. Nämnder ska föra räkenskaper över de medel de förvaltar (8 kap. 14 §). I övrigt anges inte några regler för den interna redovisningen. Det bör emellertid nämnas att redan den redovisningsmodell som rekommenderades av innehöll regler om driftsredovisningen i det redovisningsreglemente som då föreslogs. Dessutom fanns ett förslag på indelning i utgiftsprogram för kostnadsredovisningen. Dessa rekommendationer torde ha haft stort genomslag . gick många kommuner med underskott. Tabell 8 beskriver hur utvecklingen av kommunernas underskott förändrats . En majoritet av kommunerna hade underskott . I och med införandet av balanskravet sjönk antalet kommuner med underskott till 111 stycken och antalet sjönk ytterligare 2001. Av tabellen framgår också att de genomsnittliga underskotten tenderat att öka något, men att kommunsektorn som helhet visar ett överskott. Underskotten är alltså inget generellt problem. Man bör också observera att ett minskat antal kommuner med underskott inte nödvändigtvis innebär att kommunernas ekonomiska problem minskar över tiden. En trolig effekt av att balanskravet annonserades 1997 men började tillämpas är att flera kommuner valde att underbalansera budgeten . Det är emellertid svårt att göra exakta jämförelser över tiden som kan stärka ett sådant resonemang, eftersom den kommunala redovisningen lagstiftades och redovisningsskillnaderna mellan kommuner kan ha varit omfattande. 1998 1999 2000 2001 Antal kommuner med underskott 165 182 111 87 Genomsnittligt underskott bland kommuner med underskott (kr/inv) -890 -910 -820 -1150 Kommunsektorns samlade överskott (kr/inv) -50 300 970 1250 Källa: SCB, statistiska databaser (kommunernas räkenskapssammandrag). Låt oss ytterligare studera gruppen av kommuner med underskott. Ett balanskrav kan utformas på olika sätt. Med ett strikt balanskrav menar vi att ett underskott måste innebära att kommunen går med överskott så att budgeten sett över balanserar. Detta ska jämföras med ett mindre strikt krav där ett underskott ska täckas i ett senare skede, men där det inte finns något uttryckligt krav att kommunen går med ett överskott ett senare år. Distinktionen är viktig därför att det i det senare fallet är möjligt att skjuta (rulla) underskotten framåt i tiden så att man täcker underskottet året innan men skapar ett nytt underskott. Utformningen av den svenska regleringen innebär att rullande underskott inte kan hindras. En intressant fråga är därför att studera om det är mer eller mindre troligt att de svenska kommunerna kommer att utnyttja möjligheten att rulla underskott. Om balanskravet gäller enligt vår strikta definition, ska en kommun som gått med underskott reglera detta och dessutom balansera utgifter och inkomster sett över hela . Utifrån kommunernas räkenskapsdata kan man därför få en uppfattning om hur många kommuner som måste gå med överskott för att uppfylla strikt balans för perioden som helhet. Tabell 9 visar hur många kommuner som underbalanserade budgeten . Dessutom visar tabellen hur många kommuner som inte redovisade ett motsvarande överskott . Slutligen ges det genomsnittliga kvarstående underskottet i den sistnämnda gruppen. Antal kommuner med underskott och antal kommuner som inte reglerat underskottet Kommungrupp Antal kommuner i gruppen Antal med underskott 2000 Antal med kvarstående underskott 2001 Kvarstående underskott (kr/inv) Befolkning 0 - 10 000 72 36 34 -1710 10 000 - 30 000 138 60 45 -1910 30 000 - 100 000 68 13 8 -660 100 000 - 11 2 0 0 Region 108 24 15 -850 Skogslän 85 42 39 -1920 Totalt 288 111 87 -1710 Källa: SCB, statistiska databaser (kommunernas räkenskapssammandrag). Not: I gruppen Storstadslän ingår , och . I gruppen Skogslän ingår , , , , , och . Totalt sett är det 87 av 111 kommuner som har ett kvarstående underskott. I genomsnitt är underskottet per invånare. Av tabellen framgår att det finns stora skillnader mellan olika kommungrupper. Bland små kommuner (med färre än 10 000 invånare) gick hälften av kommunerna med underskott . Nästan samtliga av dessa har inte redovisat motsvarande överskott 2001. Andelen kommuner med kvarstående underskott är mindre i kommuner med fler invånare. Uppdelningen på storstadslän och skogslän visar att underskottsproblemen är större i skogslänen. Endast 3 av de 42 kommuner som hade underskott har redovisat ett motsvarande överskott . Detta hänger naturligtvis samman med att många glesbygdskommuner haft problem av strukturell art. Framför allt brukar man anföra att små kommuner i glesbygd har svårt att ta till vara de stordriftsfördelar som anses föreligga i den offentliga tjänsteproduktionen. De i genomsnitt stora kvarstående underskotten i många kommuner gör det mindre troligt att de beter sig som om de balanserar budgeten över . Balanskravet och den nuvarande budgetdisciplinen Som vi har sett ovan brottas många kommuner med underskott, och de flesta av dessa kommuner förefaller inte kunna balansera budgeten . Det är därför rimligt att ställa sig frågan vad som händer om kommuner inte klarar balanskravet. Av kommunallagen framgår det att beslut om reglering ska fattas i budgeten senast då det negativa resultatet uppkom. Endast om synnerliga skäl finns kan kommunen välja att inte reglera underskottet. I propositionen (prop. 1996/97:52) diskuteras när synnerliga skäl kan anses föreligga. Synnerliga skäl ska vara förenliga med god ekonomisk hushållning. Detta finns diskuterat i förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/91:117). I propositionen om balanskravet ges några exempel på situationer när synnerliga skäl kan anses föreligga. Detta gäller exempelvis när en kommun byggt upp buffertar som avsetts att täcka eventuella framtida intäktsförluster. Ett annat exempel är att realisationsförluster, t.ex. vid avyttring av fastigheter, kan anses vara ett synnerligt skäl.