frsrdg · GQ04RR3 · 2003-01-01 00:00:00 — Ett annat resultat av iakttagelser var innehållet i regeringens utvecklingsplan som överlämnades till och bordlades (skr. 1996/97:112, bet. 1996/97:UbU13, rskr. 1996/97:260). Där underströk regeringen vikten av arbetet med kvalitet och likvärdighet. Regeringen framförde att ett målstyrt system kräver god kontroll av resultaten. I utvecklingsplanen aviseras ett krav på skriftlig kvalitetsredovisning från skolor och kommuner. I planen hänvisas också till rätt att kräva in uppgifter från huvudmännen. Regeringen pekade på kvalitetsredovisningarnas betydelse för det lokala arbetet. Redovisningarna skulle också fylla ett informationsbehov på den centrala nivån. fick i sin instruktion uppgifterna att utveckla, kontrollera och stödja kvalitetssäkringsarbetet inom skolväsendet. Regeringen utfärdade en förordning om kvalitetsredovisning inom skolväsendet (1997:702) som trädde i kraft . Förordningen innehöll inga övergångsbestämmelser. Av förordningen framgår att en årlig kvalitetsredovisning ska innehålla "en bedömning av dels i vilken mån målen för utbildningen uppnåtts, dels vilka åtgärder som behövs" (1997:702). De krav som regeringen ställde på kommunerna genom förordningen fanns dock i praktiken redan i skollagen. Av skollagen framgår tydligt att kommunernas skolplaner ska utvärderas samt att den som är huvudman för en del av det offentliga skolväsendet ansvarar för att verksamheten genomförs i enlighet med lagens bestämmelser. Förordningen var emellertid mera precis än skollagen, även om den var kortfattad. Regeringen uppmanade i utvecklingsplanen (skr. 1996/97:112) att utforma allmänna råd till förordningen. Först efter förordningen kom de allmänna råden (1999:1). planerade att revidera de allmänna råden . Förordningen om kvalitetsredovisning ändrades . Av förordningen framgår nu att de mål som ska följas upp är de nationella och inte de lokala målen i skolplanerna. upprättas före året därpå. Kommunernas kvalitetsredovisningar ska bygga på de enskilda skolornas redovisning; dock ställs inga krav på att kvalitetsredovisningarna ska lämnas till eller regeringen. Förordningen har därmed väsentligen inneburit att kravet på kommunala utvärderingar har formaliserats. Statliga dokument om kvalitetsredovisning 6.2 Kommunernas efterlevnad av förordningen Kommunerna har endast i liten utsträckning levt upp till kraven i förordningen. hade enbart 16 kommuner gjort en kvalitetsredovisning (dnr 2000:1875). En betydande ökning ägde dock rum , och hade 152 av 289 kommuner upprättat kvalitetsredovisningar. bedömde att 76 kommuner uppfyllde kraven i förordningen. Antalet kommuner med kvalitetsredovisning ökade till 207 kommuner. Inom ramen för denna granskning har företrädare för 14 kommuner intervjuats. Det begränsade urvalet gör att beskrivningen inte kan göra anspråk på att ge en representativ bild av kommunernas situation utan i stället får ses som en probleminventering. I undersökningen ingår sju kommuner som gjort kvalitetsredovisningar och sju kommuner som inte gjort någon sådan redovisning. Kommunernas arbete med kvalitetsredovisning I de kommuner där det görs kvalitetsredovisningar har man utgått från skolornas redovisningar. I skolorna har ansvaret vilat på arbetslagen. Rektorn har sammanställt arbetslagens redovisningar som sedan fått bilda underlag för kommunens gemensamma redovisning. I flera av dessa kommuner har man lagt in redovisningen på sin hemsida. Samtliga undersökta kommuner där det har upprättats kvalitetsredovisningar har årsplaner för kvalitetsarbetet. Där redovisas vad som ska göras, av vem och när det ska göras. Man använder kvalitetsredovisningarna som grund för politikernas samtal med skolor och för förvaltningschefens utveck lingssamtal med rektorerna. I alla dessa kommuner finns tydliga mallar för hur arbetet ska redovisas. Förvaltningschefen har haft en nyckelroll som pådrivare och initiativtagare i arbetet. I samtliga dessa kommuner ser man kvalitetsredovisningarna som en viktig del av styrsystemet och som ett användbart instrument för utvecklingen av skolan. I två av de kommuner som inte har redovisat enligt gällande förordning har man valt egna modeller för att redovisa kvalitet. Stor personalomsättning och kärv ekonomi är andra orsaker som företrädarna för kommunerna anger som förklaring till att arbetet med kvalitetsredovisningar gått trögt. Det har även förekommit att skolplanen inte har någon direkt koppling till undervisningen. Skolplanerna har då förvarats i en pärm på respektive förvaltningskontor. De används inte i praktiken. Det förekommer att varken förvaltningschef eller skolpolitiker lägger någon större vikt vid kraven i förordningen om kvalitetsredovisning. Man gör egna attitydundersökningar i stället för att följa upp målen. Revisorernas iakttagelser: Kommunerna har i ganska stor utsträckning brutit mot skollagen och förordningen om kvalitetsredovisning. Kvalitet = attityder? Statskontoret har rapporterat om hur kvalitetsjämförelser görs inom bl.a. utbildningssektorn (Statskontoret 2001). Statskontoret konstaterar att initiativet till att göra en kvalitetsjämförelse förvånansvärt ofta kommer från kommunledningarna. När kvalitetsjämförelserna ska genomföras är dock lärare och skolledare delaktiga. Trots att initiativet kommer uppifrån har syftet med jämförelsen inte varit att styra och kontrollera skolan. Resultatet blir ofta att skolorna själva får bestämma hur de ska förändra sitt arbete. De undersökningar om kvalitet som har genomförts har nästan uteslutande varit enkätundersökningar för att mäta attityder till skolan. Denna typ av undersökningar påverkas av mycket annat än just de förhållanden som ska analyseras. Statskontoret konstaterar att de borde ses som ett slags varningssignaler för missförhållanden i stället för som kvalitetsjämförelser. Statskontoret konstaterar också att attitydundersökningar ofta används som ett mått på kvalitet trots svårigheter att identifiera orsakssamband. Ett bra resultat i en attitydundersökning behöver inte betyda att en skola håller hög kvalitet. I en konstateras att utformningen av kvalitetsredovisningar kan skilja sig mycket åt (, 2001). I rapporten påpekades att redovisningarna borde hanteras i respektive nämnder samt att det vore lämpligt att samordna kvalitetsredovisningarna med årsredovisningen. Genom ett sådant förfarande skulle redovisningarna komma att läggas fram för Andra slutsatser som förs fram i rapporten är att det är svårt att bedöma kopplingen mellan mål och budget. Det är även enligt rapporten svårt att jämföra olika delar av organisationen och över tiden på grund av skillnader i de mått som används. I en rapport från revisorer (dnr 420/88-01) anges att mer än hälften av rektorerna anser att det inte finns någon gemensam syn på vad som är en bra skola. Det leder till att det inte heller finns några allmänt accepterade kriterier för att bedöma om utbildningen blir bättre eller sämre. Revisorerna konstaterade dock också att det har varit svårt för skolorna att integrera det statliga kravet på kvalitetsredovisningen med stadens kvalitetssystem. Alla skolor har inte heller kommit i gång med kvalitetsredovisningar. Revisorernas iakttagelser: Kvalitetsredovisningen kan samordnas med den kommunala årsredovisningen. Det saknas också en allmänt accepterad tolkning av vad kvalitet inom utbildning innebär. 6.3 agerande och iakttagelser I regleringsbrevet begärde regeringen att skulle avrapportera sitt arbete med kvalitetsredovisningen. rapporterade i årsredovisningen att måluppfyllelsen var låg när det gällde arbete med kvalitetsredovisningar. Som tidigare nämnts hade enbart 16 kommuner gjort en kvalitetsredovisning 1999 (dnr 2000:1875). bedrevs enligt ett allmänt förankringsarbete framför allt inriktat på kommunerna. höll då på att ta fram allmänna råd för kvalitetsredovisningar. Syftet med de allmänna råden var att förtydliga kraven som vilar på huvudmännen och bidra till en enhetlig struktur för redovisningarna. De allmänna råden fastställdes . Insatser för ökad efterlevnad av förordningen bedrev ett projekt med benämningen Stöd till kommunernas utvärderingsverksamhet. Arbetsmetoden var främst seminarieserier med deltagare från de 100 minsta kommunerna. En av slutsatser efter genomförd insats var att "förståelsen för utvärderingarnas betydelse för styrsystemet ytterligare behövde vidgas" (dnr 2000:1875). startades ett nytt projekt i syfte att kartlägga kommunernas arbete med kvalitetsredovisningar och analysera hur kommunerna tolkat förordningen. Projektets inriktning fick emellertid ändras eftersom endast få kommuner hade gjort några kvalitetsredovisningar. Inte någon av kommunerna i pilotstudie hade upprättat en kvalitetsredovisning. konstaterade dock att verkets tillsyn hade haft positiva effekter för arbetet med uppföljning och utvärdering. I rapporten analyseras inte orsakerna till att kommunerna inte uppfyllt kraven i förordningen. Flera projekt startades inom för analys och stöd. I skolverksrapporten från angränsande projekt konstateras att det förekommit att samma empiriska underlag har använts i flera av de aktuella projekten. menade till att börja med att kvalitetsredovisningarna uteslutande skulle vara ett internt dokument för kommunerna. Över tiden har kravet på att de ska delges även växt fram, framför allt i och med satsning på det Internetbaserade uppföljningssystemet . Enligt ledning tvingar fram en intern användning av kvalitetsredovisningarna genom att verket använder dessa dokument. Kvalitetsredovisningarna används bl.a. som underlag vid utvecklingsdialogerna. bedömning är att om verket skulle kräva att alla kommuner upprättade kvalitetsredovisningar så skulle man riskera att få kvalitetsredovisningar utan koppling till verksamheten. I tillsyn (RRV, 2001) redovisas förloppet kring införandet av förordningen om kvalitetsredovisningar. menar att det brustit i dialogen mellan departementet och . Att det har tagit tid för att utfärda allmänna råd är enligt en förklaring till att många kommuner inte har brytt sig om att utforma någon kvalitetsredovisning. kritiseras också för att ha saknat strategi för bl.a. granskning av kommunernas arbete med förordningen. har inte utnyttjat möjligheten att förelägga kommunerna vite när de inte har rapporterat in uppgifter. Inom ramen för denna granskning har företrädare för kommunerna gett uttryck för att man inte förstår varför inte använt sina befogenheter mot kommunerna. Revisorernas iakttagelser: har inte använt sina möjligheter att förmå kommunerna att följa lagar och förordningar. Kvalitetsredovisning del av den nationella uppföljningen? Uppföljningsavdelningen vid ställde sig frågan om kvalitetsredovisningarna gick att använda för nationell uppföljning. För att redovisningarna skulle kunna användas inom ramen för uppföljningen skulle det krävas en mer enhetlig utformning av dessa, inklusive anvisningar för exempelvis beräkningar och mättidpunkter. Inom uppföljningsavdelningen konstaterades också att eftersom tanken med kvalitetsredovisningarna främst är att de ska användas för utvecklingsarbete på den lokala nivån måste rimligen ett stort mått av variation tillåtas. Det finns enligt bedömning därmed en inbyggd konflikt i att använda redovisningarna för uppföljning på den nationella nivån. I en rapport (dnr 2000:1875) redovisade bl.a. att 15 kommuner har upprättat kvalitetsredovisningar utan att ha en giltig skolplan. fann detta anmärkningsvärt eftersom det i den dåvarande förordningen förutsattes att kommunens prioriterade mål utgjorde grund för redovisningen. Analysen visade även att av skolornas redovisningar hade upprättats utan att det funnits någon lokal arbetsplan. des därtill att många kommuner inte förstått hur redovisningarna skulle användas. tycker sig se indikationer på att det är de minsta kommunerna som har haft störst problem med förordningen. Ett genomgående problem är enligt den bristande kommunikationen mellan ansvarsnivåer. Kvalitetsredovisningarna har enligt sällan speglat variation eller olikheter mellan kommunens skolor. bedömer att orsaken till att redovisningarna inte uppvisar någon större variation i måluppfyllelse mellan skolor har varit att man i kommunerna inte vill kännas vid skillnader mellan skolor. Det förekommer också enligt företrädare för att väl genomförda utvärderingar som visar på tydliga brister i kommunens skolväsende läggs åt sidan utan åtgärd. Den bristande respekten för gällande bestämmelser är oroande, enligt . Förordningen om kvalitetsredovisning trädde i kraft , och den ställde krav på att kommunerna ska upprätta en kvalitetsredovisning. införde förordningen , men från departementets sida uppger man trots detta att man var införstådd med att förordningen inte skulle komma att följas av alla som berördes av den . Förordningen som den var formulerad ställde dock krav på att kvalitetsredovisningar skulle göras i alla kommuner . Det är tydligt och klart att uppgiftslämnarförordningen (1992:1083) enligt är tillämplig på kvalitetsredovisningar. kan därmed förelägga vite om verket inte får in kvalitetsredovisningar när verket begär detta. använder inte de instrument som verket har till sitt förfogande. Revisorernas iakttagelser: Kommunerna har bara i liten utsträckning följt förordningen om kvalitetsredovisning. Varken eller förefaller ha haft särskilt stora förväntningar på att förordningen ska efterlevas. 7 Revisorernas slutsatser och förslag Revisorerna utgår i det följande från skollagens 2 §, som innebär att alla barn i har rätt till likvärdig utbildning. Oberoende av var de bor och i vilken skola de går har skolbarnen också rätt till en god studiemiljö. Kommunerna har ansvaret för att god utbildning och studiemiljö erbjuds alla skolpliktiga barn. är den statliga myndighet som ska se till att god utbildning och studiemiljö garanteras samtliga elever i den svenska skolan. Revisorerna utgår från att tillsyn ska bedrivas utifrån samma förutsättningar oavsett vem som är huvudman för skolorna. När bildades fick verket fyra huvuduppgifter: uppföljning, utvärdering, utveckling och tillsyn. har utbetalning av statsbidrag tillkommit som en omfattande arbetsuppgift. Utvecklingsarbetet har ändrat karaktär och har till stor del kommit att handla om medelsfördelning i direkt samarbete med kommunerna. Trots upprepade uppmaningar från regeringen att öka tillsynens omfattning har minskat sin tillsyn. En förklaring är att i ökad omfattning bemöter anmälningar om missförhållanden med åtgärder av utvecklingskaraktär ("akuta förbättringsåtgärder"). Förändringarna av uppgifter har bidragit till att gränserna mellan kommunernas och ansvar har luckrats upp. Genom att direkt engagerat sig i arbetet i enskilda skolor har verket påtagit sig en del av ansvaret för brister i utbildning och studiemiljö som verket hade kunnat anmärka på. Härigenom har det blivit svårare för verket att bedriva den aktiva tillsyn som regeringen har efterlyst. Revisorerna har också tidigare framfört uppfattningen att inte bör ha något ansvar för arbetet i enskilda skolor (förs. 1998/99:RR8). Revisorerna föreslår: Regeringen bör ta initiativ till att begränsa uppgifter. bör enligt revisorernas mening uteslutande ägna sig åt uppföljning, utvärdering och tillsyn. Med decentraliserad verksamhet är statlig tillsyn viktig för att kontrollera att verksamheten bedrivs enligt de regler och med de målsättningar som statsmakterna har ställt upp. Det gäller speciellt när man som har konstaterat att huvudmännens egen uppföljning och utvärdering inte har fungerat tillfredsställande. En förutsättning är att tillsynsmyndigheten inte har något ansvar för hur verksamheten bedrivs och att tillsynen grundar sig på alla lagar och regler som har beröring med förvaltningen. En annan förutsättning är att tillsynen inte får för liten omfattning. Revisorerna har funnit att redan med nuvarande resurser har goda förutsättningar för att bedriva omfattande tillsyn. Om 150 av verkets årsarbetskrafter (dvs. ungefär en tredjedel av verkets 437 årsarbetskrafter) avsattes för tillsyn skulle personal ha utrymme för att besöka varje skola (grundskolor, gymnasier och sär skolor) under en arbetsvecka. Det innebär att kan skaffa sig bra underlag för slutsatser om utbildning och studiemiljö i varje skola. Frågan om likvärdighet kan bedömas utifrån initierade iakttagelser i klassrum, skola och kommuner. Det gäller särskilt om tillsynsinsatser samordnas med aktiviteter som andra statliga myndigheter med tillsynsansvar på skolans område bedriver. Då kan arbetet i den enskilda skolan belysas från olika utgångspunkter. Begreppet likvärdighet kan successivt preciseras. Verklighetsbeskrivningar kan ge beslutsfattarna ett relevant underlag för beslut om åtgärder. En direkt följd av en sådan förändring mot en mer utvecklad och omfattande tillsyn är att kvalitetsgranskningsnämnden kan läggas ned. Revisorerna har också tidigare ifrågasatt en organisationsform som innebär att kontrollerande uppgift blir oklar för huvudmannen (förs. 1998/99:RR8) Den pedagogiska utvecklingen kan enligt revisorernas mening koncentreras till lärarhögskolor, universitet och högskolor. Inom ramen för den s.k. tredje uppgiften bör dessa tillsammans med fristående utbildningsinstitut kunna tillhandahålla vidareutbildning för lärare, rapporter om forskningsrön samt annan stimulans som stöd för utvecklingen i skolorna. Ingenting hindrar att även fortsättningsvis uppmärksammar lärarhögskolor, universitet och högskolor på behovet av utveckling i skolorna i olika delar av landet. Revisorerna föreslår: bör revidera de allmänna råden rörande kommunernas egentillsyn. Revisorerna menar att begreppet "kommunernas egentillsyn" som använder i sina allmänna råd, är vilseledande och bidrar till att verkets ansvar blir otydligt. Staten har inte delegerat något ansvar för tillsynen. Kommunernas ansvar för egenkontroll eller för intern kontroll inskränker inte ansvar för tillsyn av det offentliga skolväsendet. Revisorerna anser därför att de allmänna råden måste revideras. Revisorerna föreslår: tillsyn av det offentliga skolväsendet bör regleras i lag. tillsyn bör ges lagstöd på det sätt som föreslagit. Med lagreglerad tillsyn finns också förutsättningar för att besluta om sanktioner i de fall kommunerna inte följer resultaten av tillsynen. En ordning med lagreglerad tillsyn, sanktionsmöjligheter och möjligheten att överklaga beslut innebär enligt revisorernas mening att ansvarsförhållandena mellan staten och kommunerna blir tydligare. Om tillsynen ges lagstöd kan instruktion användas för att precisera tillsynsuppdraget. Revisorerna föreslår: Regeringen bör analysera hur kommunernas möjligheter att finansiera sin verksamhet påverkas av den ökande andelen specialdestinerade bidrag. som det har förekommit att regeringen har beviljat särskilda medel direkt till enskilda skolor har regeringen omvandlat till en myndighet med ansvar för betydande transfereringar. Det innebär risk för att kommunerna uppfattar som en finansieringskälla mer än en tillsynsmyndighet. Risken finns också att får ansvaret för kommunalekonomiska effekter av bestämda satsningar i kommunerna. För kommunerna betyder många specialdestinerade, ibland tidsbegränsade bidrag svårigheter att planera verksamheten. Mycket tid och kraft ägnas åt bidragsadministration. Det är inte självklart att centrala prioriteringar överensstämmer med enskilda kommuners behov. Behoven är inte heller utgångspunkten för fördelning av alla specialdestinerade bidrag. Revisorerna menar därför att regeringen bör ta initiativ till en analys av hur kommunernas möjligheter att bedriva sin verksamhet påverkas av den ökande andelen specialdestinerade bidrag. Revisorerna föreslår: Regeringen bör ålägga att inrätta intern revision. bör ha en internrevisionsfunktion. Av förarbetena till förordningen om internrevision (1995:686) framgår att regeringens avsikt var att samtliga myndigheter med omfattande intern delegering av ansvar och befogenheter och som administrerar stora medelsflöden ska ha intern revision som självständigt granskar den interna kontrollen i verksamheten. Med stora medelsflöden avsågs en omsättning som översteg . omsättning var större än . Revisorerna föreslår: Förordningen om kvalitetsredovisning bör samordnas med kraven på redovisning i kommunallagen. Även i kommunallagen finns bestämmelser om att kommunerna ska redogöra för sin verksamhet. Enligt förordningen om kvalitetsredovisning (1997:702) ska varje kommun sammanställa en kvalitetsredovisning. Krav på att kommunerna ska utvärdera sin verksamhet finns i skollagen, varför förordningen endast innebär krav på att utvärderingarna ska dokumenteras. För att undvika dubbelarbete och för att göra redovisningen av kommuners verksamhet mer sammanhållen bör kvalitetsredovisningen samordnas med den kommunala årsredovisningen. Revisorerna föreslår: bör få i uppdrag att vidareutveckla och effektivisera sin uppföljning. Revisorerna har iakttagit att åtskilliga elever inte genomgår nationella prov. Vid urvalsundersökning har bortfallet varit , trots att kommunerna varit ålagda att skicka in prov för samtliga elever oavsett om eleverna gjort provet eller exempelvis varit sjuka vid provtillfället. Någon genomgripande analys av bortfallet har dock inte gjorts av , och det går därför inte att bedöma vad bortfallet innebär. också att de nationella proven skulle kunna användas i större utsträckning för att hävda likvärdigheten inom skolväsendet. har inte heller utnyttjat möjligheten att vid vite kräva in uppgifterna. har agerat på liknande sätt inom ramen för den årliga uppföljningen. Det har medfört ökade kostnader för verket samt betydande förseningar av statistiska publikationer. har därtill saknat uppgifter som har möjliggjort analyser av vad skolan har tillfört eleverna under deras skoltid. Därmed saknas underlag för att bedöma hur varierande resurstilldelning har inverkat på de resultat som visat sig i bl.a. de nationella proven. Revisorerna menar att det behövs bättre kunskaper om sambandet mellan resurser, pedagogik och resultat. Revisorerna anser att en koncentration av uppgifter till uppföljning, utvärdering och tillsyn väsentligt skulle förbättra förutsättningarna att kontrollera att en likvärdig utbildning och studiemiljö erbjuds skolbarnen i hela landet. Revisorerna föreslår: Var och en som är verksam inom skolväsendet bör vara skyldig att anmäla uttalade missförhållanden i skolorna till . En bestämmelse om anmälningsplikt bör införas i lag. har vid upprepade tillfällen observerat att personal i skolan har dröjt med att anmäla missförhållanden. En bestämmelse om anmälningsskyldighet skulle bidra till att tydliggöra ansvaret för utbildning och studiemiljö men även ge stöd åt dem som är verksamma i enskilda skolor. Motsvarande krav finns inom exempelvis hälso- och sjukvården samt äldrevården. 7.2 Ekonomiska förutsättningar för likvärdighet Likvärdig utbildning och studiemiljö innebär inte att det inte kan eller bör finnas några skillnader mellan skolor eller kommuner. Det innebär dock att skillnaderna mellan skolor eller kommuner i olika delar av landet inte får bli för stora. Revisorerna har tidigare dragit slutsatsen att regeringen inte tillräckligt tydligt har klargjort konsekvenserna av finansieringssystemet (förs. 1993/94:RR11). Revisorerna föreslår: Regeringen bör analysera hur gällande finansiering påverkar utbildningsresultat och studiemiljö. Skolan finansieras direkt av kommunerna samt via det kommunala utjämningssystemet, det generella statsbidraget och ett antal specialdestinerade statsbidrag. Det har visat sig att undervisningskostnaderna i olika kommuner varierar kraftigt. Som framgått satsar vissa kommuner mer än dubbelt så mycket på undervisningen som andra. Vad insatta resurser innebär för möjligheten att upprätta likvärdig utbildning och studiemiljö för alla barn är väsentligen okänt. Revisorerna föreslog redan i sin förra granskning av skolan att en utbildningsekonomisk analys skulle göras (förs. 1998/99: RR8).