frsrdg · GQ04RR8 · 2003-01-01 00:00:00 — Detta innefattar både mål som beskriver vilka effekter den socialpolitiska insatsen familjehemsvård ska resultera i och mer preciserade mål och regler för familjehemsvårdens genomförande. Familjehemsvården ska enligt socialtjänstlagen medverka till att barn och unga får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. Revisorerna har tolkat familjehemsvårdens mål som att den genom att normalisera uppväxtvillkor och kompensera för tidigare brister ska resultera i att barnen mår bra och utvecklas positivt. Detta förutsätter bl.a. att familjehemsvården ska vara stabil och trygg, barnen ska må bra under och efter en placering, att strävar efter en återförening mellan barnet och dess föräldrar och att barnen får det extra stöd som de kan behöva från t.ex. skola eller barnpsykiatri. När revisorer granskade familjehemsvården konstaterades att samhällets insatser för tillsyn, utbildning, stöd och handledning av familjehem varit bristfälliga på såväl central, regional som lokal nivå. Revisorerna drog slutsatsen att problemen inom familjehemsvården speglade samhällets bristande engagemang för denna vårdform (Förs. 1991/92:21). Efter revisorernas granskning gjordes en satsning på den statliga kontrollen av familjehemsvården . Revisorerna kan konstatera att statens engagemang för att utveckla och kontrollera familjehemsvårdens utveckling varit lågt . Den granskning som revisorerna avslutar visar att det fortfarande finns stora problem inom familjehemsvården. Revisorerna vill särskilt framhålla följande problem. Familjehemsplacerade barns skolgång fungerar dåligt. Andelen tonårsplaceringar som bryter samman uppgår till beroende på hur sammanbrott definieras. Andelen barn som placeras på institution har ökat kraftigt på familjehemsvårdens bekostnad. Det är vanligt förekommande att inte lever upp till de krav socialtjänstlagen ställer på barnavårdsutredningar. Det är ovanligt att använder en strukturerad metod för att följa placerade barns utveckling. Det pågår förändringar inom familjehemsvården. Revisorerna kan konstatera att kunskapen om hur familjehemsvården utvecklats har stora luckor. Enligt revisorernas mening saknas det på nationell och regional nivå en idé om hur familjehemsvården bör utvecklas. Med anledning av revisorernas tidigare granskning av familjehemsvården uttalade socialutskottet att man ansåg att familjehem i flertalet fall är överlägsen vård i institution (bet. 1992/93:SoU4). med den nära anknytningen till vuxna ersättare för de biologiska föräldrarna och den känslomässiga relation som uppstår mellan dem och det placerade barnet. Även kontinuiteten i relationer angavs som ett grundläggande motiv till att familjehem är att föredra framför andra vårdformer. Ett tredje skäl som åberopades var att familjehemsvård är billigare än institutionsvård. Revisorerna instämmer i bedömningen att familjehemsvård i flertalet fall är överlägsen vård i institution. För att få till stånd en bra vård är det viktigt att värna om det som gör vårdformen bättre än institutionsvård. Nationell strategi för familjehemsvårdens utveckling Kommunerna bär ansvaret för familjehemsvårdens genomförande. Revisorerna uppfattar statens roll i familjehemsvården som att via olika utvecklingsinsatser främja kommunernas arbete med familjehemsvården samt att svara för uppföljning av hur vården utvecklas. Vidare är det statens uppgift att via tillsynsinsatser kontrollera hur familjehemsvården hanteras av kommunerna. Mot bakgrund av den granskning som genomförts drar revisorerna slutsatsen att det finns starka skäl för staten att ta ett ökat ansvar för familjehemsvårdens utveckling, inom ramen för den nu gällande ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Revisorerna anser att regeringen bör ta initiativ till att en nationell strategi utarbetas för familjehemsvårdens utveckling. Detta bör leda fram till ett ställningstagande om vilka delar i den utveckling som sker inom familjehemsvården som är bra eller nödvändiga för familjehemsvårdens fortsatta utveckling. En central fråga är i vilken utsträckning familjehemsuppdrag bör jämställas med ett arbete. Revisorerna anser att regeringen bör ta initiativ till att en nationell strategi utarbetas för familjehemsvårdens långsiktiga utveckling. I de följande förslagen beskrivs vilka insatser arbetet med att ta fram en sådan strategi bör bestå av. Kartläggning av familjehemsvårdens utveckling Granskningen visar att det saknas kunskap om landets familjehem. Det innebär att det inte går att följa hur familjehemsvårdens kapacitet och sammansättning utvecklas . Familjehem kan se väldigt olika ut. Under granskningen har det t.ex. framkommit ett exempel på ett familjehem med 12 barn boende hos sig. Detta är troligen inte vanligt men det illustrerar tydligt vilket brett spektrum av vård som ryms under rubriken familjehemsvård. som antalet barn placerade hos släkt och övrigt nätverk ökar sker det, enligt revisorernas bedömning, en långsam professionalisering av den del av vården som sker i främmande Det blir allt svårare att rekrytera nya hem. Trots detta har antalet barn som är placerade i familjehemsvård ökat . Professionaliseringen innebär att familjehemsvården rör sig bort från den ursprungliga synen på familjehemsuppdraget som något annat än ett arbete. Det finns, enligt revisorernas mening, både positiva och negativa inslag i denna utveckling. Till nackdelarna med en professionalisering hör bl.a. att antalet barn per familjehem ökar, vilket sällan gynnar de placerade barnen. Till fördelarna hör att en professionalisering kan innebära att familjehemsföräldrarna får bättre kunskaper om barns behov. Att familjehem ges stöd och avlastning samt möjlighet att verka under stabila ekonomiska förhållanden kan i vissa fall vara en förutsättning för att det ska gå att leva upp till de krav som barn, biologiska föräldrar och ställer på dem. Ett exempel på hur professionaliseringen ter sig är tillväxten av privata organisationer som säljer förstärkt familjehemsvård till . Förstärkt familjehemsvård innebär att en organisation sluter avtal med familjehem om att de ska tillhandahålla en eller flera platser för organisationens räkning. Verksamheten består i att rekrytera, utreda och arvodera familjehem samt att stödja familjehemsföräldrarna under pågående vård. Antalet familjehemsföräldrar som har sitt uppdrag under anställningslika former ökar, enligt revisorernas bedömning, sannolikt både i privat och regi. Revisorerna bedömer att den förstärkta familjehemsvården har förutsättningar att fortsätta att växa. Bristen på traditionella familjehem gör att det kan vara attraktivt för att köpa förstärkt familjehemsvård. Vidare kan förstärkt familjehemsvård vara en förutsättning för att vård i familjehem ska kunna genomföras. För familjer är det attraktivt att söka sig till den förstärkta familjehemsvården eftersom familjehemmet därmed ofta får bättre betalt och mer stöd än vad de annars skulle få. För kommunerna innebär den förstärkta familjehemsverksamheten ofta en merkostnad jämfört med traditionell familjehemsvård. Förstärkt familjehemsvård är dock i regel billigare än institutionsvård. Under revisorers granskning har det framkommit att kunskapen om de regler som gäller för möjligheter att köpa förstärkt familjehemsvård är dåliga. Det förekommer också att , i strid mot gällande regler endast tecknar avtal om förstärkt familjehemsvård med ett företag utan att sluta ett parallellt avtal med respektive familjehem. Den utveckling som sker inom familjehemsvården på nationell nivå styrs, enligt revisorernas mening, inte av någon genomtänkt idé om hur framtidens familjehemsvård bör vara beskaffad. Revisorernas granskning visar att kunskapen om hur långt denna utveckling gått och vad det innebär för de barn som placeras i familjehemsvården är dålig. Revisorerna anser det angeläget att en noggrann kartläggning görs av den utveckling som sker inom familjehemsvården. Detta är, enligt revisorernas mening, en förutsättning för att stödja en positiv utveckling av familjehemsvården liksom för att kunna motarbeta negativa utvecklingstendenser. Revisorerna anser att regeringen som en del i utarbetandet av en strategi för familjehemsvårdens utveckling bör ta initiativ till en ordentlig kartläggning av landets familjehem. Syftet med kartläggningen bör vara att undersöka hur utvecklingen av landets familjehemsvård ser ut. Vidare anser revisorerna att regeringen bör ta initiativ till att en kartläggning genomförs av de avtal som tecknar med organisationer som säljer förstärkt familjehemsvård. Stöd i kommunernas arbete med att rekrytera familjehem Enligt socialtjänstlagen bär kommunerna ansvaret för att det finns tillräckligt många familjehem. Revisorerna kan konstatera att kommunerna inte klarar detta åtagande. Bristen på familjehem ger upphov till en rad negativa konsekvenser. Bland annat får barn bo kvar hos sina föräldrar trots att bedömt detta som icke önskvärt. tvingas placera barn i institutionsvård i stället för så som den skulle önska i familjehemsvård. tvingas vidare placera fler barn i samma familjehem än vad man anser vara eftersträvansvärt. Landets allra största kommuner har en väl utvecklad organisation för att arbeta långsiktigt med att rekrytera nya och gamla familjehem. Små kommuner har inte samma förutsättningar att jobba långsiktigt med att rekrytera nya familjehem. Behovet av att rekrytera nya familjehem uppstår alltför sällan för att det ska löna sig att arbeta kontinuerligt med rekrytering av nya familjehem. Enligt revisorernas bedömning skulle antalet nya familjehem kunna öka om samarbetet mellan kommuner utvecklades när det gäller att rekrytera nya familjehem. Det har blivit svårare att rekrytera nya familjehem. Det beror främst på samhällsförändringar och att familjehemsuppdraget är mer krävande . Revisorerna drar slutsatsen att det krävs bättre information till landets familjer om vad det innebär att åta sig ett familjehemsuppdrag för att få fler människor att intressera sig för familjehemsvården. Vidare krävs det att det blir mer attraktivt att åta sig ett familjehemsuppdrag. Revisorerna bedömer att familjehemsuppdraget kan göras mer attraktivt genom att förutsättningarna för uppdraget bättre anpassas till de villkor som råder i dagens samhälle. Den undersökning som gjorts inom ramen för granskningen tyder inte på att lösningen på rekryteringsproblematiken i första hand ligger i att höja nivån på den ekonomiska ersättningen till familjehemmen. Det handlar snarare om att underlätta familjehemmens insatser genom att erbjuda dem olika former av avlastning och stöd. Enligt revisorernas bedömning tyder mycket på att det kommer att bli svårare att hitta lämpliga familjer till familjehemsvården om ingenting görs. Detta är särskilt bekymmersamt mot bakgrund av de uppgifter som tyder på att många av de familjer som fungerat som familjehem på grund av åldersskäl snart kommer att behöva ersättas av yngre familjer. Det finns, enligt revisorernas mening, skäl för att staten engagerar sig i nyrekryteringen av familjehem eftersom landets kommuner inte lyckas rekrytera tillräckligt många nya familjehem. Revisorerna anser att regeringen bör ta initiativ till en satsning som underlättar kommunernas arbete med att rekrytera fler familjehem. En sådan satsning bör syfta till att ett öka kunskapen om vad det innebär att vara familjehem generellt sett ökar bland befolkningen. Vidare är det viktigt att ett regionalt samarbete rörande rekrytering av familjehem kommer till stånd mellan landets kommuner. Ändrade regler för arbetslöshetsersättningen Samhällsutvecklingen har inneburit att de flesta familjer behöver ha två inkomster för att klara sitt uppehälle. Att vara beroende av ersättningen för familjehemsuppdrag för sin försörjning är långt mer osäkert än att ha ett vanligt arbete. Ett familjehemsuppdrag räknas inte som överhoppningsbar tid för arbetslöshetsersättning på samma sätt som vård av eget barn som inte fyllt eller vård av adoptivbarn efter barnets ankomst i familjen. Det är, enligt revisorernas mening, inte rimligt att familjehemsföräldrar ska riskera att förlora rätten till arbetslöshetsersättning genom att åta sig ett familjehemsuppdrag för barn . Problematiken vad gäller ersättningsrätten för dem som erhåller arvoden och som inte betraktas som anställda, så som exempelvis familjehemsföräldrar, behandlas av en arbetsgrupp inom . Syftet med arbetsgruppens arbete är att kartlägga omfattningen och utvecklingen av de nya formerna för företagande och anställningsformer i gränssnittet mellan egenföretagande och anställning. Projektet kommer att avslutas . Frågan om familjehemsföräldrar generellt sett bör omfattas av arbetslöshetsförsäkringen hänger samman med om familjehemsuppdraget bör ses som ett uppdrag eller som ett arbete. Revisorerna tar inte ställning i denna fråga utan anser att detta bör avgöras inom ramen för arbetet med att ta fram en strategi för familjehemsvårdens långsiktiga utveckling. Revisorerna anser att arbetslöshetsförsäkringens regler för familjehemsföräldrar bör ändras. Att vårda ett barn inom ramen för ett familjehemsuppdrag bör jämställas med de regler som gäller för överhoppningsbar tid för vård av eget barn. Frågan om familjehemsföräldrar generellt sett bör omfattas av arbetslöshetsförsäkringen bör lösas inom ramen för arbetet med att ta fram en strategi för familjehemsvårdens långsiktiga utveckling. Stöd i metodutvecklingen av arbete med familjehemsvård Revisorerna kan konstatera att har svårt att leva upp till de krav som statsmakterna formulerat för arbete med familjehemsvården. Revisorerna kan också konstatera att det jämfört med , då revisorernas förra granskning avslutades, har skett vissa förbättringar. Det handlar bl.a. om att generellt sett lägger större vikt vid barnperspektivet i barnavårdsutredningar, i större utsträckning organiserar familjehemsvården på ett sådant sätt att det ska underlätta en återförening mellan barnet och dess biologiska föräldrar, har fått tillgång till metoder för att följa upp hur placerade barn har det. Det finns några få metoder som utvecklats särskilt för arbetet med familjehemsvården. Dessa består av metoder för utredning och uppföljning av placerade barn samt metoder för utredning av blivande familjehem. utvecklade en modell (Dartington) som kan användas för att följa barns utveckling inom sju centrala livsområden. Utvecklingsarbetet fortsatte därefter i ett nytt projekt (Barns Behov i Centrum) vars syfte är att den utvecklade modellen även ska kunna användas vid anmälan, förhandsgranskning och utredning. egen utvärdering visar att den första delen av utvecklingsarbetet fått goda omdömen av dem som prövat den. Revisorernas granskning visar att två tredjedelar av de som jobbar med familjehemsvård i landets socialtjänstenheter känner till utvecklingsarbete. Det är, enligt revisorernas mening, oroväckande att granskningen trots detta visat att åtta av tio socialtjänstenheter inte regelmässigt använder en strukturerad metod för att följa upp placerade barns utveckling. Vid sidan av det arbete bedriver för att ta fram instrument till är det, enligt revisorernas uppfattning, lika viktigt att få att ta dem till sig. Den metod som dominerar för att utreda familjer inför ett familjehemsuppdrag är olika varianter av den s.k. Kälvestensmetoden. Metoden utvecklades och upplevs i vissa stycken som ålderdomlig av . Någon egentlig systematisk utvärdering av modellen har aldrig gjorts. Barn som placeras i familjehem är mycket utsatta. Insynen i vad som sker i ett familjehem är dålig. Den utredning som föregår en familjehemsplacering är därför central för att skydda barn. Den är också central för möjligheten att matcha barns behov med familjehemmens resurser. Enligt revisorernas bedömning är det viktigt att undersöka om de metoder som används för att utreda familjehem fullgör sitt syfte. Revisorerna anser att det som en del i den föreslagna strategin för familjehemsvårdens utveckling bör ingå en plan för hur de dokumentations- och uppföljningsinstrument utvecklat och utvecklar för barnavårdsarbete ska föras ut till , ingå en utvärdering av de metoder som används för att utreda och utbilda blivande familjehem. Mer forskning om familjehemsvården Historiskt sett har systematiska studier om familjehemsvårdens resultat varit ovanliga. har det, främst vid socialt arbete vid , börjat publiceras undersökningar om familjehemsvårdens resultat. Forskningen har haft svårt att visa att familjehemsvård generellt sett ger några positiva effekter för dem som placeras. Forskningen har däremot kunnat visa att det finns stora problem inom familjehemsvården. Att det varit svårt att se några positiva effekter av familjehemsvård kan bero på att samband mellan insats och effekt är svårt att spåra eller att alltför lite forskning gjorts i syfte att undersöka familjehemsvårdens måluppfyllelse. Det kan också bero på att kommunala och statliga myndigheter inte hanterar familjehemsvården på rätt sätt. En fjärde förklaring kan vara att familjehemsvården saknar förutsättning att ge önskade effekter. Det är, enligt revisorernas mening, djupt oroande att kunskapen om familjehemsvårdens effekter är så dålig. Det är även oroande att kunskaperna om vilka effekter alternativa insatser har också är bristfälliga. Det är revisorernas övertygelse att familjehemsvård, om den genomförs på rätt sätt, är en värdefull socialpolitisk insats som staten bör värna om. I detta ligger ett ansvar att undersöka vad det är som gör att familjehemsvård lyckas och vad det är som gör att familjehemsvård inte lyckas. Revisorerna anser att det som en del i den föreslagna strategin för familjehemsvårdens utveckling bör ingå en satsning på forskning som bygger upp kunskap om familjehemsvårdens effekter. Revisorerna kan konstatera att begreppet social tillsyn används för att beskriva en rad olika verksamheter. Förutom kontrollinsatser ryms uppföljning, utvärdering, kunskapsförmedling och rådgivning inom begreppet social tillsyn. Revisorerna har i en tidigare skrivelse, Tillsyn - innebörd och tillämpning (1994/95:RR9), valt en snävare tolkning av tillsynsbegreppet: "Tillsyn innebär i första hand kontroll av att lagar, förordningar och myndighetsföreskrif Offentlig tillsyn ska tjäna som en garant gentemot allmänheten. Allmänheten ska kunna lita på att bestämmelser om säkerhet, lika behandling eller viss service också efterlevs." Uppföljning och stöd är viktigt. Revisorerna vill framhålla vikten av att tillsynen av innefattar en fungerande kontroll av efterlevnaden av de föreskrifter statsmakterna beslutat. Granskningen har visat att statliga tillsynsmyndigheter (och länsstyrelserna) inte ägnat sig åt att kontrollera hur sköter familjehemsvården i någon större utsträckning . De tillsynsinsatser som länsstyrelserna genomför är individbaserade och initieras huvudsakligen av en anmälan. Revisorernas enkätundersökning visade att endast fem % av landets socialtjänstenheter hade erfarenheter av att på eget initiativ kontrollerat familjehemsverksamheten . Större tillsynsinsatser för att kontrollera hur familjehemsvården fungerar i en kommun är ovanliga. En fungerande kontroll av hur sköter arbetet med familjehemsvården är, enligt revisorernas mening, centralt för att garantera att de barn som omhändertas och deras föräldrar får en korrekt behandling. Det är, enligt revisorernas bedömning, viktigt att tillsynen av familjehemsvården inte stannar vid att granska enskilda ärenden efter att en anmälan gjorts. Föräldrar och barn som kommer i kontakt med familjehemsvården är generellt sett en svag grupp. Detta gör det, enligt revisorernas mening, särskilt angeläget att länsstyrelserna kontinuerligt bedriver egeninitierade tillsynsinsatser av arbete med familjehemsvården. Revisorernas förra granskning ledde bl.a. fram till en omfattande tillsynsinsats från landets länsstyrelser . Resultatet pekade på stora brister. Revisorerna anser att det finns starka skäl för att en liknande tillsynsinsats genomförs igen. Enligt revisorernas bedömning har det i de flesta kommuner inte gjorts någon generell kontroll av hur familjehemsvården hanteras . Det innebär, enligt revisorerna, att det finns ett uppdämt behov av att uppdatera kunskaperna om hur väl kommunerna i ett län hanterar familjehemsvården. Genom att inom ramen för en verksamhetstillsyn granska omhändertagna barns akter och arbetsmetoder i olika kommuner är det möjligt att dra slutsatser om hur vården utvecklas regionalt och nationellt. Den kunskapen är, enligt revisorernas bedömning, central för arbetet med att utveckla familjehemsvården. Den låga omfattningen av statlig tillsyn av familjehemsvården hänger, enligt revisorernas bedömning, samman med att resurserna för social tillsyn är små i förhållande till kostnader och antalet människor som berörs av . Vidare har det betydelse hur länsstyrelserna prioriterar sina resurser mellan olika verksamhetsområden samt vilka uppdrag regeringen väljer att lägga på länsstyrelserna. Av en aktuell rapport från RRV framgår att tillsynen av behandlingshem för barn och unga också behöver förstärkas och systematiseras (RRV 2002:6). Revisorerna har inte granskat om länsstyrelsernas förvaltningsanslag är tillräckligt för att leva upp till myndigheternas olika uppdrag. Revisorerna kan dock konstatera att nivån på länsstyrelsernas tillsyn av familjehemsvår den måste öka. Det går, enligt revisorernas mening, inte att ha en ordning där den statliga tillsynen av familjehemsvården består av stora verksamhetsbaserade tillsynsinsatser och dessemellan av individbaserad tillsyn som initieras efter anmälningar. Revisorerna anser att regeringen bör ge och länsstyrelserna i uppdrag att gemensamt genomföra en rikstäckande verksamhetstillsyn av insatser inom familjehemsvården. Resultatet av en sådan tillsynsinsats bör utgöra en grund för utarbetandet av en nationell strategi för familjehemsvården. Revisorerna anser att det som en del i den föreslagna strategin för familjehemsvårdens utveckling bör ingå att ta ställning till hur nivån på länsstyrelsernas kontinuerliga tillsyn av familjehemsvården ska kunna höjas. Bilaga 1 Revisorernas enkätundersökning På uppdrag av revisorer har () genomfört en enkätundersökning. Undersökningen genomfördes i form av en postenkät. Frågeblanketterna till kommunerna skickades ut . Enhetschefer/områdesansvarig eller motsvarande tjänsteman med ett operativt ansvar för arbetet med familjehemsplaceringar ombads besvara enkäten. Undersökningen handlade om hur kommuner och kommundelar arbetar med familjehemsvård av barn och unga. Syftet med undersökningen är att studera hur eventuella problem med att rekrytera familjehem ser ut, vad dessa problem kan få för effekter samt att kartlägga hur arbete med att säkerställa kvaliteten inom familjehemsvården bedrivs. SCB:s roll i enkätundersökningen har varit att fungera som stöd i uppläggningen av undersökningen och ansvara för datainsamling, dataregistrering samt framställning av datafil med samtliga svar. Bearbetningen av resultatet har gjorts av revisorer. Populationen, dvs. den mängd objekt som man vill kunna dra slutsatser om, bestod av kommuner och kommundelar i de kommuner där sådan indelning finns. Urvalet drogs som ett systematiskt urval inom fyra olika grupper. Dessa grupper utgjordes av kommuner i olika storleksklasser: kommuner med fler än 100 000 invånare, 50-100 000 invånare, 20-50 000 invånare och färre än 20 000 invånare. I den grupp som utgörs av de elva största kommunerna drogs samtliga kommuner, i den grupp med de kommuner som är de tolfte till 42:a största kommunerna drogs varannan kommun, i den grupp med de 43:e till 117:e största kommunerna så drogs var femte kommun och i det resterande urvalet drogs var tionde kommun. I de fall där en vald kommun hade flera kommundelar så skickades en frågeblankett till varje kommundel. Det ursprungliga urvalet uppgick därmed till 151 objekt.