frsrdg · GQ04RR3 · 2003-01-01 00:00:00 — Ett resultat av uppdraget att gå igenom alla kommuner är dock enligt RRV att egeninitierade tillsyn har minskat. I ingår ledamöter som utses av regeringen. Generaldirektören för är ordförande. ingick enheten för kvalitetsgranskning i avdelningen för kvalitetsgranskning och tillsyn men har kvalitetsgranskningen och tillsynen skilts åt organisatoriskt. Kvalitetsgranskning innebär att kvaliteten i utbildningen ska bedömas. Det handlar om i vilken grad målen för verksamheten uppfylls. ansvarar för de kvalitetsgranskningar som utförs av verkets enhet för kvalitetsgranskning. Resultatet av granskningarna rapporteras till regeringen, men även till de kommuner som granskats. För granskningsarbetet engageras externa utbildningsinspektörer exempelvis forskare eller personal från någon . valdes 20 kommuner ut. I dessa gjorde även tillsyn. Ett resultat från granskningen var betydande brister när det gäller en rättvis och likvärdig betygssättning (2000b). För den tillsyn som görs efter anmälan är situationen följande. togs anmälan emot av avdelningen för analys och stöd ute på fältkontoren. Där avgjorde enhetschefen om anmälan skulle bemötas med stöd eller tillsyn. kommer alla anmälningsärenden där det formuleras klagomål till tillsynsavdelningen. De ärenden för vilka stödåtgärder bedöms som mest adekvata lämnas över till avdelningen för analys och stöd enligt beslut av ledning (dnr 2001:01722). uppger i delårsrapporten för (dnr 01-2001:02790) att antalet anmälningsärenden minskat jämfört med föregående år som en konsekvens av verkets satsning på akuta förbättringsåtgärder (se ovan). Från har detta förfarande formaliserats i riktlinjer för handläggning av enskilda tillsynsärenden (dnr:50-01:3458). Förhållandet mellan tillsyn och främjande inom har diskuterats i flera sammanhang. Bland annat har revisorer tidigare ifrågasatt om främjande aktiviteter är förenliga med tillsynsansvaret (förs. 1998/99:RR8). Revisorerna befarade att ett alltmer långtgående ansvar för stöd till skolornas utvecklingsarbete kan komma i konflikt med verkets uppgift att utöva tillsyn över och kritisera samma skolor. RRV drog i sin rapport tillsyn (2001:24) slutsatsen att tillsyn inte bör blandas ihop med främjande. Tillsynen syftar till att upprätthålla gränsen för vad som är tillåtet. Intervjuade tjänstemän i framhåller att gränsdragningen mellan kontrollerande funktion och främjande verksamhet blir svårare och mer komplicerad i och med aktiva roll i utvecklingsdialogerna (se kap. 3). Revisorernas iakttagelser: har ersatt tillsyn med åtgärder för att främja arbetet i skolorna. Det har lett till oklara gränser mellan tillsyn och främjande. En utvärdering av verkets handlingsplan för styrning (dnr 96:2306) som gjorts på uppdrag av (1999) har visat att agerande - med undantag för tillsynen - inte har betytt särskilt mycket för den kommunala styrningen av skolväsendet. Företrädare för påpekar dock att verket anser att det är svårare att bedöma effekter av annan verksamhet än tillsyn. Kommunernas erfarenheter av tillsynsverksamhet är genomgående positiva. Även i de fall som lett till något som karakteriseras som "ställningskrig" har slutresultatet blivit "en fruktbar utgångspunkt för förändring" (1999 s. 12). Kommunerna anser att tillsynen är den av verksamheter som betytt mest för förändringsarbetet i kommunerna, men att påverkan ändå inte varit särskilt omfattande eftersom effekterna begränsas till korrigering av de uppenbara brister som påpekat. Exempel på konkreta åtgärder som vidtagits i kommuner till följd av tillsynen är inrättande av en särskild enhet för egenkontroll och beslut om fördjupad analys av den egna verksamheten med extern medverkan. I de kommuner där inte gjort tillsyn upplevdes verket vid tiden för utvärderingen som en anonym myndighet. Regeringen har begärt att ska öka omfattningen av sin tillsyn. Dessa uppmaningar har till en del hörsammats av . Tillsynen har haft större omfattning än vad som var fallet av verkets existens (1991-1993). Regeringen har även återkommande uppmanat att bedriva en skarpare tillsyn och att vidga tolkningen av sitt tillsynsmandat. Dessa uppmaningar har knappast hörsammats, vilket uppmärksammats av RRV som konstaterat att inriktningen av tillsyn knappast har förändrats sedan tidiga år. Företrädare för framför att tillsynen i högre grad borde styras av uppgifter om missförhållanden från olika verksamhetsgrenar. Då skulle tillsynsverksamheten kunna bli effektivare. I regleringsbreven för respektive anges också att ska bedriva tillsyn utifrån uppgifter som kommer fram i verkets dagliga arbete. Via uppföljning och utvärdering kommer uppgifter fram som borde kunna användas i tillsynen. Regeringen har också formulerat särskilda uppdrag i syfte att förmå att göra mer tillsyn. Något förtydligande om vad tillsynen mera exakt ska innehålla har dock inte gjorts. Revisorernas iakttagelser: Regeringen har inte förmått att bedriva mer och skarpare tillsyn. Regeringen förfogar över sanktionsmöjligheter riktade mot kommunala skolor enligt skollagen (se kap. 2). Några sanktioner mot kommunala skolor har dock aldrig vidtagits. För de skolor som inte har offentliga huvudmän finns andra sanktionsmöjligheter. Som framgått har möjlighet att dra in godkännandet och rätten till statligt bidrag för friskolor som missköter sig. kan även enligt förordningen (1198:1203) om viss uppgiftsskyldighet förelägga vite om huvudmän inte lämnar information till . har dock inte använt sig av möjligheten att vidta sanktioner. Inte heller har verket vänt sig till regeringen med anledning av brott mot skollagen. Det finns möjligheter för enskilda att via det civilrättsliga systemet stämma huvudmannen för felaktig myndighetsutövning och via en skadeståndsprocess få kompensation. Effekten för huvudmannen blir liknande som vid ett sanktionsförfarande. I stället för att betala vite får huvudmannen i sådana fall betala skadestånd. Något skadestånd har inte utdömts för felaktig myndighetsutövning inom skolväsendet. Det har i olika sammanhang föreslagits att ska få möjlighet att vidta sanktioner mot huvudmännen för det offentliga skolväsendet. I exempelvis betänkandet Skolfrågor - om skola i en ny tid (SOU 1997:121) föreslås att bemyndigas att direkt ingripa mot en kommun som grovt åsidosätter sina skyldigheter. är det regeringen som har denna möjlighet (15 kap. 15 §, 1985:1100). har också förordat att verket ska ges sanktionsmöjligheter (). För delar av den verksamhet som bedrivs inom skolväsendet och för vissa aspekter av verksamheten är tillsynen av en annan karaktär. Exempelvis tillses skolhälsovården av . ställer samma krav på skolhälsovård som på annan hälso- och sjukvård (SOSFS 1996:24). Detta innebär att kvaliteten granskas och vite kan föreläggas (se exempelvis SOU 2002:14). På motsvarande sätt förhåller det sig med arbetsmiljön i skolan. gäller arbetsmiljölagen (1977:1160) i huvudsak på samma sätt för elever som för vuxna. Följden av detta är att kvaliteten på arbetsmiljön i skolan granskas och att kommuner riskerar att föreläggas vite om de inte följer lagen. Det har också inträffat. Regeringen har aviserat en översyn av arbetsmiljölagen i syfte att förtydliga elevernas inflytande över arbetsmiljön i skolan (prop. 2001/02:14). Även frågan om olika myndigheters tillsyn kan komma att beröras. 5 Uppföljning, utvärdering och återkoppling Resultatredovisningen betraktas som ett centralt dokument i dagens decentraliserade skolsystem. Riksdag och regering har ett övergripande nationellt ansvar för skolans resultat. Av det följer att verksamheten i skolan måste kunna följas upp och utvärderas. Kommunerna är skyldiga att lämna uppgifter om skolan och delta i utvärderingar av den. uppgift är sammanställa uppgifterna och svara för att tillståndet rapporteras till regeringen. Vikten av uppföljning och utvärdering i det decentraliserade sy- stemet har betonats ett flertal gånger av utbildningsutskottet. Likvärdigheten i ett mål- och resultatorienterat skolsystem ska garanteras av uppföljning, utvärdering och statlig tillsyn (bet. 1990/91:UbU4). 5.1 Uppföljning och nationella prov har som tidigare nämnts ansvaret för den nationella uppföljningen. I praktiken upphandlar tjänster från för att göra statistikinsamling. Statistikinsamlingen görs på flera sätt. Uppgifter hämtas direkt från kommunernas eller skolornas administrativa system, men även enkäter används. I finns föreskrifter om vilka uppgifter om skolväsendet som samlas in. Det gäller t.ex. antalet elever uppdelat på kön, betyg för elever som avslutat skolgången i årskurs nio och lokalyta. Uppgifter om kommunernas kostnader och intäkter samordnas med av kostnader och intäkter för all verksamhet. Uppgiftsinsamlingen från fristående skolor motsvarar i stort sett den som avser kommuner. har rätt att förelägga skolhuvudmännen vite om dessa inte rapporterar in de uppgifter som begär att få. har dock inte använt sig av denna möjlighet. I stället har skickat ut påminnelser till huvudmännen. Den sammanlagda merkostnaden för insamlingen till följd av påminnelserna har av SCB uppskattats till . Det motsvarar en fördyring av uppgiftsinsamlingen med . Om alla kommuner skulle rapportera skulle vinsten i kalendertid enligt SCB:s bedömning bli i genomsnitt ca , förmodligen mer för vissa undersökningar. För vissa undersökningar skulle det också tillkomma vinster i tabellframställningen eftersom SCB skulle slippa korrigera för bortfall. I denna granskning har företrädare för kommuner framfört att de själva gör vissa statistikbearbetningar på grund av att statistikpublikationer dröjer för . Enligt förekommer det att vissa huvudmän inte skickar in uppgifter alls eller så sent att uppgifterna inte kan hanteras tillsammans med övriga uppgifter . Revisorernas iakttagelser: Huvudmännen för skolan rapporterar inte in uppgifter som begär . Det medför ökade kostnader för statistikinsamling. Förseningar av statistikpublikationer leder till dubbelarbete. Utöver den statistik som samlas in via den nationella uppföljningen samlar in resultatet från det nationella provsystemet. har detta gjorts genom urvalsinsamlingar från ämnesproven för skolår 9. gör således ingen insamling av provresultat från ämnesproven i årskurs 5. De sistnämnda, som är frivilliga, är utformade för att vara ett stöd för läraren vid bedömningen av om eleverna har nått målen i slutet av skolår 5. Proven har mer karaktären av diagnos än av uppföljning. Användningen av nationella prov regleras i grundskoleförordningen. Där står att ämnesprov i svenska, engelska och matematik ska användas i slutet av årskurs 9 för att bedöma elevernas kunskapsutveckling och som stöd för betygssättning. Någon närmare beskrivning av vad det senare innebär ges dock inte. En möjlig tolkning är att proven ska bidra till att för läraren klargöra vilka kunskaper olika betyg motsvarar. Däremot är ämnesproven för årskurs 9 inte tänkta som examensprov för den enskilda eleven. Bortfallet har varit vid de urvalsinsamlingar som har gjorts. skickar påminnelser, men om inte påminnelserna hörsammas godtar verket bortfallet. har i sin författningssamling föreskrivit uppgiftsskyldighet för provresultaten på de nationella proven och har därmed möjlighet att föreskriva vite om provresultaten inte rapporteras in. Systematiken i bortfallet - dvs. om det är samma skola eller lärare som inte skickar in provresultat - har i princip inte kunnat ha en uppfattning om, eftersom insamlingarna görs från ett nytt urval av skolor . Sannolikheten för att samma skola ska hamna i det aktuella urvalet är liten. har inte gått vidare och analyserat det bortfall som varit ur alla aspekter. Om det finns elever som inte gjort provet, exempelvis p.g.a. sjukdom, ska dock uppgifter om detta skickas in till vid resultatrapporteringen. Den uppföljning av bortfallet som gjorts visar emellertid att bortfallet snedvrider resultatet. Gruppen av elever som inte gör nationella prov har i genomsnitt lägre betyg än den grupp som gör nationella prov. Uppföljningen visar också att det förekommer att hela undervisningsgrupper inte gör proven. Det kunde inte påvisas någon skillnad i bortfall mellan kommunala och fristående skolor (1999a). Kritik har riktats mot att de nationella proven inte i tillräcklig utsträckning har använts för att hävda likvärdigheten (1999). I grundskoleförordningen beskrivs de nationella proven som ett sätt att följa upp elevernas individuella utveckling än som ett mått på likvärdigheten i resultaten. De fallstudier som gjordes visade på stora variationer i kunskapskraven mellan kommuner. Lägre krav eller mirakulösa åtgärder under skolårets som ledde till att fler elever blev godkända observerades också i denna studie. konstaterades att det saknas en fungerande central kontroll för att granska att kunskapskraven inte skiljer sig för mycket mellan skolor och kommuner (1999). Revisorernas iakttagelser: godtar ett visst bortfall trots möjligheten att kräva in resultaten Det leder till att bilden av resultaten blir felaktig. Uppföljning av mål att sträva mot Någon årlig uppföljning av mål att sträva mot görs inte. har redovisat ett regeringsuppdrag som innebar att verket skulle ta fram nationella kvalitetsindikatorer. Resultatet av arbete, som genomfördes i nära samarbete med kommunerna, blev en uppsättning av indikatorer som kallas för BRUK (Bedömning, reflektion, utveckling och kvalitet). BRUK är ett indikatorsystem som innehåller mått på måluppfyllelse. BRUK är primärt avsett för den lokala nivån. har uppföljningen av mål att sträva mot framför allt bedrivits inom ramen för de nationella utvärderingarna. Den senaste ägde rum (1999b). deltar dock också i internationella jämförelser där mätningar görs av variabler som i flera avseenden överensstämmer med mål att sträva mot. En sådan undersökning är den s.k. Civic-undersökningen som görs av IEA (Civic Education Study, The Achievement). Den dominerande delen av resultatuppföljningen gäller frågan om i vilken utsträckning eleverna klarar uppnåendemålen. Utvecklingen visar på sjunkande måluppfyllelse. Resultaten publiceras på Internet i databasen (Internetbaserade resultat- och kvalitetsinformationssystem). Elevernas resultat mäts oberoende av förkunskaper. Det gör att skolans prestation inte kommer till uttryck. har utformat en beräkningsmodell som kan användas för att beräkna en skolas genomsnittliga förväntade meritvärde utifrån elevernas bakgrund. Denna modell kallas SALSA (arbetsverktyg för lokala sambandsanalyser). I en statistisk modell jämförs de betyg kommuner och skolor ger sina elever med hänsyn tagen till bakgrundsfaktorerna föräldrars utbildningsnivå, andel elever med utländsk bakgrund och kön. Via SALSA kan man räkna fram en skolas förväntade meritvärde. Metoden kan kritiseras utifrån att den kan riskera att bli en delvis självuppfyllande profetia och eventuellt bidra till sänkt ambitionsnivå i vissa skolor. Det finns inte heller några entydiga samband mellan invandrarbakgrund och studieresultat, vilket exempelvis lyfts fram i utredningen om välfärdsbokslut (SOU 2001:57). användning av SALSA har föranlett en skriftväxling mellan och verket. ifrågasatte lämpligheten av att publicera resultat beräknade via SALSA på grund av de stora riskerna för feltolkningar. framhöll att verket informerat om modellen men höll med om risken för feltolkningar. ansåg dock att ökad insyn underlättar diskussionen om skolan. Risken för feltolkningar var inte skäl nog för att inte offentliggöra resultaten, menade . Revisorernas iakttagelser: saknar uppgifter för att bedöma skolornas prestationer. I en rapport publicerad av (Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi) görs ett försök att uppskatta vad enskilda skolor tillför kunskapsutvecklingen (Ds 2001:24). Metoden går ut på att man mäter förbättringen hos elever . Genom en jämförelse mellan slutbetyget i årskurs 9 och slutbetyget i gymnasiet för samma ämnen erhålls ett mått på förbättring. De uppgifter som används i undersökningen har vissa brister. Bland annat var betygsskalan relativ för grundskoleeleverna vid tillfället för undersökningen. Resultatet blir ett helt annat än om bara slutresultatet, dvs. hur stor andel av eleverna som når målen, används som måttstock. Exempel på resultat i undersökningen är att skolor som är bra på att öka elevernas kunskaper framför allt är bättre på att se till att eleverna med de sämsta förkunskaperna når minst betyget godkänt. För elever med bra förkunskaper spelar det mindre roll om skolan är bra eller dålig på att bidra till kunskapsutvecklingen. Analysen pekar också på att medelbetyg är ett diskutabelt mått på olika skolors insatser. Anledningen till det är att man i undersökningen hittade enbart ett svagt samband mellan en skolas medelbetyg och andelen elever som minst når godkänt. Om en liknande metod skulle användas i krävs att eleverna på nationell nivå gör ett diagnostiskt prov i en tidig årskurs. Det är ett system som tillämpas i flera kommuner som vill erhålla ett utgångsvärde att ställa mot slutvärdet vid avslutad utbildning. Med detta tillvägagångssätt undviker man en stark fokusering på elevernas prestation; i stället mäter man skolans prestation. Det handlar om att mäta vilken förbättring av elevens resultat som skolan åstadkommer. anser att man också behöver ta hänsyn till elevernas socioekonomiska förhållanden för att en sådan undersökning ska kunna genomföras i . Uppföljning av kommunernas verksamhet Regeringen har uppmärksammat behovet av att följa upp resultatet av kommunernas verksamhet. Bakgrunden är bl.a. statsbidragsreformerna 1993 och 1996 som innebar ändrade förutsättningar för uppföljningen av verksamhet. Ett första steg var en departementsutredning (Ds 2000:48) som resulterade i ett förslag till databas för att underlätta uppföljningen. Nästa steg var en utredning som hade till uppgift att fortsätta arbetet med ett förslag till utformning av en databas (dir. 2000:69). De uppgifter som utredningen föreslog skulle följas upp och som är kopplade till resultatet i skolan är framför allt medelbetyg (SOU 2001:75). Förslaget innebär inte att några nya uppgifter om skolan ska samlas in. Utredningens förslag innebar att databasen skulle tas i drift . Den senaste nationella utvärderingen gjordes som nämnts ovan 1998 (1999). Utvärderingen gällde frågan om hur elevernas kunskaper och värderingar utvecklats inom fem områden som var relaterade till centrala delar i läroplanen. att se sammanhang och kunna orientera sig i omvärlden att göra medvetna etiska överväganden att förstå och tillämpa demokrati Totalt medverkade ca 4 400 elever från 136 skolor (varav 94 grundskolor). Undersökningen visade på att förmågan att se sammanhang ökar med stigande ålder men att eleverna har svårt att se orsakssamband och att tänka kritiskt. En majoritet av eleverna tyckte att undersökningens innehåll var viktigt men ansåg sig inte ha fått så mycket undervisning om det. Elevernas förslag till lösningar på moraliska problem visade att de hade en stark tendens att lägga ansvaret på polis och rättsväsende. Däremot handlade det mindre om individens ansvar för att upprätthålla moraliska principer. Både lärare och elever uppger att de upplever vanmakt och brist på inflytande. Undersökningen visade också att både elever och lärare ger uttryck för demokratiska värderingar. Resultaten visade att eleverna förbättrar sin bildspråkliga förmåga . Denna förmåga definierades som hantverksskicklighet och förmågan att behärska färg och form. Inga samband hittades mellan elevers sociala bakgrund och deras bildspråkliga uttrycksförmåga. Undersökningen visade att elever vill och vågar skriva på främmande språk trots vissa kunskapsbrister. Måluppfyllelsen var i allmänhet god, men det fanns stor variation i den skriftliga förmågan. Eleverna menade att det inte är den kommunikativa förmågan som mäts och bedöms i skolan, utan snarare deras kunskaper i grammatik och stavning. Syftet med utvärderingen är enligt att ge en bild av vilka resultat som uppnås i skolan och under vilka villkor det sker samt att utveckla metoder för att utvärdera skolan på både nationell och lokal nivå. Utöver de nationella utvärderingarna gör emellertid utvärderingar löpande. Exempelvis har avrapporterat ett regeringsuppdrag som belyser orsaker till att elever inte når målen i läroplanen. kom fram till att viktiga faktorer var relationer mellan elever och lärare, förväntningar från personalen på elevernas prestationer samt graden av anpassning av arbetssättet. Några förhållanden som indikerade behov av mera genomgripande förändringar hittades inte. 5.3 Svårt för att nå lärarna? rapportproduktivitet har varit ungefär . Antalet årsarbetskrafter har fördubblats, liksom antalet rapporter. Antal rapporter som publicerat 1993 Källa: webbplats, . Revisorerna uppmärksammade i sin förra granskning av skolan att rapporter inte nådde sina målgrupper i någon större utsträckning (förs. 1998/99:RR8). undersökning hade visat att det referensmaterial som var avsett för lärarna endast hade setts av av dessa. slutsats var att alla lärare ville ha materialet men få hade sett det. har inte gjort någon ytterligare uppföljning av hur väl referensmaterialet når ut till målgruppen. Om rapporter i allmänhet når sina målgrupper har undersökts endast vid ett fåtal tillfällen. gjordes en utvärdering av . Undersökningen visade att var tredje mottagare av skriften kan betraktas som aktiva läsare. som läsarna är positiva konstaterade mer än hälften att det inte skulle spela någon roll för dem om skriften lades ned (årsredovisning). Den senaste undersökningen gjordes på uppdrag av (Bannerhed 2001). Det var en mindre enkätundersökning som riktade sig till skolledare, lärare, fritidspedagoger, förskollärare m.fl. En avsikt med undersökningen var att jämföra hur olika yrkeskategorier uppfattade information. Det visade sig dock att tre fjärdedelar av de svarande var skolledare, varför inga sådana jämförelser lät sig göras. I undersökningen studerades bl.a. hur tre rapporter hade nått ut. Dessa rapporter var Reformeringen av gymnasieskolan, Fritidshemmet i forskning och förändring och Finns fritids. Svarsbortfallet var mellan och för de olika rapporterna. Av dem som svarat på frågor om Finns fritids hade läst den från pärm till pärm och läst delar av den. De som hade läst rapporten var övervägande positiva till innehållet. Av undersökningsresultatet går inte att utläsa i vilken utsträckning rapporterna nått lärarna. Inte ens enkäten verkar dock ha nått lärarna i någon större utsträckning. Slutsatsen av undersökningen var att bör fortsätta att satsa på information riktad till personal inom skolan. har utvecklat sin webbplats. Där finns ett stort antal av verkets rapporter tillgängliga. På webbplatsen finns också gällande författningar och länkar till angränsande verksamhet. var webbplatsen en del i informationsstrategi; exempelvis hämtades ca 8 000 exemplar av rapporten i skolan som datafil. Drygt 2 000 exemplar såldes som bok (årsredovisning). Det har funnits kritik mot att rapporter har en alltför akademisk prägel. I en rapport som publicerat konstateras att texterna "emellanåt är så sprängfyllda med fackuttryck och akademisk jargong att de verkar distanserande även för relativt insatta läsare" (2001d, s. 15). Revisorernas iakttagelser: Antalet rapporter från har fördubblats. Undersökningar visar att det är tveksamt om rapporterna har nått sina målgrupper. fick via sin uppföljning, utvärdering och tillsyn information om att mål- och resultatstyrningen inte fungerade som avsett. Särskilt noterade brister i kommunernas arbete med uppföljning och utvärdering (1996c). Ett resultat av iakttagelser blev att verket formulerade en handlingsplan. I handlingsplanen ingick både åtgärder för att stödja kommunerna och för att göra dem uppmärksamma på deras ansvar att styra och kontrollera skolan. Arbetet kom att inriktas på de 100 minsta kommunerna. Insatserna bestod till stor del av möten med kommunföreträdare.