frsrdg · GQ04RR14 · 2003-01-01 00:00:00 — En fungerande uppföljning innebär också att överträdelser av regler och riktlinjer upptäcks i större utsträckning, vilket leder till att den som följs upp blir mer angelägen om att följa reglerna. För en organisation med de förutsättningar som Försvarsmakten har blir uppföljning av extra stor vikt. För att kunna följa upp lönebildningen krävs bl.a. att det finns tydliga målsättningar att utgå ifrån. Man bör ha preciserat vad som ska följas upp och vilka mått som ska användas. Försvarsmakten har i sin lönepolicy uttryckt målsättningar och regler för lönebildningen. I lönepolicyn uttrycks att lönebildningen ska utformas så att den medverkar till att målen för verksamheten nås på ett effektivt sätt. Lönen ska vara individuell och differentierad. Som regel ska lönesättning endast förekomma : byte till befattning som innebär större ansvar eller ställer klart större krav på beslutsfattande eller kunnande Vid lönesättning har Försvarsmakten reglerat att endast tre faktorer ska påverka individens lön: Utöver bestämmelserna i lönepolicyn finns den styrande begränsningen att den totala lönesumman för ett förband inte får öka med utöver RALS . Förbanden utformar också egna lönepolicydokument baserade på Försvarsmaktens centrala lönepolicy. När ändras lönerna? Befattningsbyten har varit en av de främsta orsakerna till löneglidning inom Försvarsmakten. Enligt Försvarsmaktens lönepolicy ska den anställde ha högre lön vid byte av befattning endast om den nya befattningen innebär större ansvar eller ställer klart större krav på beslutsfattande eller kunnande. Vid beslut om ny lön i samband med att en anställd byter befattning har den ansvarige förbandschefen fram t.o.m. varit tvungen att samråda med Högkvarterets personalstab. Samrådet fungerade i praktiken så att förbandet vid ett samlat tillfälle skickade in en sammanställning av de löneförändringar man vill göra till följd av befattningsbyten. För vissa förband kan det röra sig om 50--100 sådana förändringar . Vid Högkvarterets personalstab hanterades samrådet inom villkorssektionen som har fem anställda. Hela den övriga uppföljningen av lönebildningen hanteras också vid villkorssektionen. Under de förbandsintervjuer som genomförts för denna granskning har samrådet med Högkvarteret i denna fråga uppfattats mer eller mindre som en formalitet. Förbanden menar att de mycket sällan får avslag på begäran att höja lönen i samband med befattningsbyten. Möjligen kan man ibland bli ombedd att utveckla motiven för löneökningen. Fram t.o.m. införandet av Försvarsmaktens nya befattningsvärderingssystem har det inte funnits något objektivt sätt att se om en befattning ställer högre krav på individen än en annan. Det är först som personalstaben har haft möjlighet att följa upp befattningsbyten inom de olika förbanden. Befattningsbyten mellan olika organisationsenheter inom Försvarsmakten diskuterades i kapitel 7 ovan. Den avlämnande och den mottagande chefen ska vara överens om att den nya befattningen motiverar högre lön. Endast om de båda cheferna är överens kan den mottagande chefen i sin tur samråda med Högkvarteret om att sätta högre lön för personen som bytt befattning. Vid intervjuer vid förbanden har det framkommit att samrådet mellan den avlämnande och mottagande chefen inte fungerar. Det finns inget objektivt system för att jämföra befattningars krav mellan olika organisationsenheter inom Försvarsmakten. Därför är det viktigt att de två subjektiva värderingarna, dvs. av de båda arbetsgivarföreträdarna, som görs om befattningens krav, överensstämmer. behöver förbanden inte längre samråda med Högkvarteret när ny lön ska sättas vid byte av befattning. Från Högkvarteret motiverar man detta med att ett sådant samråd inte överensstämmer med ett delegerat arbetsgivaransvar. Man anser att förbandscheferna nu är mogna att ta detta ansvar själva. Kravet att den avlämnande och den mottagande chefen ska vara överens om befattningsbytet anser Högkvarteret är en tillräcklig kvalitetssäkring. Hur ändras lönerna? De faktorer som ska ligga till grund för individens lön preciseras i Försvarsmaktens lönepolicy. Befattningens svårighet kan, i och med införandet av Försvarsmaktens befattningsvärderingssystem, värderas inom de olika organisationsenheterna. Individens prestation värderas genom den lönesättande chefens bedömning av den anställde. Försvarsmakten håller också på att införa ett formaliserat system för värdering av individuella prestationer. Marknadens påverkan på lönebildningen inom Försvarsmakten är svårare att bedöma. Det finns inga studier gjorda som visar hur officerare i allmänhet värderas på arbetsmarknaden. Åsikterna inom Försvarsmakten går dessutom isär vad gäller det allmänna marknadstrycket. Som indikation kan man se till de spontana avgångar, främst av yngre officerare, som över stigit Försvarsmaktens egna beräkningar. Dessa avgångar kan dock också ses som ett resultat av Försvarsmaktens pågående omstrukturering. Marknadspåverkan varierar också för olika yrkesgrupper inom Försvarsmakten samt . Förbanden styrs från Högkvarteret genom de olika verksamhetsuppdragen som diskuterades i kapitel 2. Dessa verksamhetsuppdrag ska återredovisas till Högkvarteret och bildar sedan grund för Försvarsmaktens års- och delårsredovisningar till regeringen. Den ekonomiska situationen för förbanden rapporteras , medan resultatredovisningen av verksamhetsuppdragen görs inför kvartals-, delårs- och årsredovisningarna. Förbandet har frihet att prioritera samt föra över medel mellan olika uppdrag, så länge inte målen för uppdragen förändras. Överföringar av medel mellan olika uppdrag ska också anmälas till Högkvarterets grundorganisationsledning (). Vid grundorganisationsledningen menar man att det inte finns resurser för att kontrollera alla dessa anmälningar från förbanden. Verksamhetsuppdragen definierar en ekonomisk ram för förbanden, och det är denna ram som grundorganisationsledningen framför allt kontrollerar vid återrapporteringen. I samband med återrapporteringen ska förbanden också redovisa förändringen i förbandets totala lönesumma. I verksamhetsuppdragen finns reglerat att den totala lönesumman vid förbandet inte får öka med utöver lönerevisionen . Vid kontakten med förbanden har det under granskningen framkommit att gränsen på ibland mer ses som en rekommendation. Löneökningar vid befattningsbyten har fram t.o.m. endast fått genomföras efter samråd med Högkvarteret. Genom dessa löneökningar, som alltså gjorts med Högkvarterets godkännande, har förbanden ibland fått en större ökning utöver RALS än av den totala lönesumman. Förutom återrapporteringen från förbanden genomför också personalstaben viss uppföljning av lönebildningen inom Försvarsmakten. Uppföljningen hanteras inom personalstabens villkorssektion. Personalstaben kan genomföra kvalitativa uppföljningar av lönebildningen och andra arbetsgivarpolitiska frågor vid förbanden. Den regelbundna kvalitativa uppföljningen består av enkätundersökningar i samband med förhandlingar om löneavtal. Utöver detta genomför personalstaben vid behov kvalitativa uppföljningar genom intervjuer och seminarier med förbandschefer. Personalstabens kvantitativa uppföljning fungerar främst som förberedelse inför centrala löneförhandlingar. Personalstaben uppger att man inte har möjlighet att följa lönebildningen vid samtliga förband, dels på grund av de personalresurser som finns tillgängliga på personalstaben, dels på grund av brister i Försvarsmaktens personaladministrativa datasystem. Försvarsmaktens centrala stödsystem (CSS) bygger på inrapporteringar från de olika förbanden. Det görs således ingen regelbunden kontroll av löneläget på förbandsnivå, med undantag för den återrapportering av de totala lönekostnaderna som görs av förbandscheferna till grundorganisationsledningen. När personalstaben finner det nödvändigt genomförs särskilda undersökningar av löneläget inom Försvarsmakten. När t.ex. löneökningstakten på koncernnivå visade sig bli högre än beräknat genomfördes en enkätundersökning för att klarlägga löneökningarna vid de olika förbanden. Försvarsmakten rapporterar () lönestatistik till . De löneuppgifter för myndigheten som helhet som rapporteras in hämtas från Försvarsmaktens centrala lönesystem. Inrapporteringen till sköts av villkorssektionen vid personalstaben. Försvarsmakten rapporterar endast in den obearbetade datamängden till , som sedan sammanställer statistiken. följer sedan upp lönebildningen vid myndigheten genom en enkätundersökning. Myndigheten ska i denna undersökning kommentera sina löneökningar till . Jämställdhetslagen (1991:433) skärptes från . Enligt lagen ska arbetsgivaren bl.a. kartlägga och analysera löneskillnader mellan kvinnor och män som utför ett arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt. Arbetsgivaren ska dessutom upprätta en handlingsplan för hur lönerna kan göras mer jämställda. I denna handlingsplan ska resultatet av lönekartläggningen och analysen redovisas. Försvarsmakten kan efter lagens skärpning inte presentera en sådan lönekartläggning och lever således inte upp till jämställdhetslagens krav. Varje förband ska göra en lönekartläggning och analysera skillnader i lön mellan män och kvinnor. Högkvarteret ska sedan samla ihop detta och analysera skillnaderna centralt. Endast ett fåtal förband har dock genomfört någon lönekartläggning. I dialog med har rutiner för att kartlägga löneskillnader mellan män och kvinnor börjat byggas upp inom Högkvarteret. Regeringens styrning och uppföljning I detta kapitel behandlas regeringens styrning och uppföljning av arbetsgivarpolitiken inom Försvarsmakten. Sedan arbetsgivaransvaret delegerades har regeringen, vad gäller arbetsgivarpolitiken vid myndigheterna, framför allt haft en uppföljande roll. granskningar har bl.a. visat att oviljan att blanda sig i kollektivavtalsfrågor har lett till att regeringens styrning i arbetsgivarfrågor varit passiv. Detta diskuterades i kapitel 3. Regeringen har bl.a. funnit stöd för denna inställning i utvärderingar av det delegerade arbetsgivaransvaret. I en utvärdering (SOU 1997:48) menade utredaren att regeringens uppgift var att ställa krav på myndigheternas arbetsgivarpolitik. Kraven skulle inte avse enskildheter i myndigheternas arbetsgivarpolitik. Framför allt skulle regeringen undvika att ge sig in i rena kollektivavtalsfrågor. Regeringens krav borde vara att myndigheterna ska bedriva arbetsgivarpolitiken så att rätt kompetens finns för att åstadkomma rätt resultat. Även vad gäller uppföljningen skulle regeringen inta en passiv hållning. Utredaren menade att regeringen endast skulle ställa detaljerade krav på redovisning om det fanns skäl för det. I annat fall kunde kraven på redovisning vara mycket översiktliga. Regeringens allmänna uppföljning av myndigheternas arbetsgivarpolitik har dock fått kritik. revisorer framhöll i granskningen av myndigheternas lönekostnader (1998/99:RR10) att myndigheternas och regeringens uppföljning av lönebildningen inom staten inte motsvarade krav. Som en följd av revisorernas förslag särredovisar myndigheterna numera lönekostnaderna i sina årsredovisningar. I granskningen av statens personalpolitik (2002/03:RR2) ansåg revisorer att den personalpolitiska uppföljningen från regeringen borde vidgas och fördjupas. Liknande synpunkter förs fram i utredningsbetänkandet Den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten (SOU 2002:32) som överlämnades till regeringen . Utredaren menar att den årliga inrapportering av nyckeltal till regeringen som förekommer inte är tillräcklig som uppföljning. Regeringen bör enligt utredaren med jämna mellanrum göra en fördjupad utvärdering av olika myndigheters arbetsgivarpolitik. Dessa utvärderingar bör inte utföras av utan göras av en fristående stabsmyndighet. Regeringen har ännu inte tagit ställning till utredningens förslag. I samband med att den samlade myndigheten bildades fanns farhågor för att den nya myndigheten skulle bli alltför stark och få en för stor makt i förhållande till regeringen. vikten av att Försvarsdepartementet fick den kompetens och kapacitet som behövdes för att kunna styra och kontrollera verksamheten inom försvaret. Vid Försvarsdepartementet finns tre och en halv tjänstebefattningar för att hantera de olika personalfrågorna inom Försvarsmakten och det civila försvaret. Från Försvarsdepartementet menar man också att handläggarna på departementet egentligen inte har rätt kompetens för att hantera personalfrågorna. Av bl.a. den anledningen har Försvarsdepartementet i stor utsträckning varit beroende av samarbete med för styrning och uppföljning av Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik. En stor del av personalen vid Försvarsdepartementet utgörs av yrkesofficerare som tillfälligt tjänstgör som militärsakkunniga vid departementet. Inom departementets militära enhet utgör yrkesofficerarna av handläggarna (dvs. 5 yrkesofficerare av 24 handläggare). Både från Försvarsmakten och från departementet ser man detta som en möjlighet till goda kontakter mellan departementet och Högkvarteret. Försvarsdepartementet har också uttryckt att detta personalsamarbete ska utökas. De enda formella kontakterna i arbetsgivarfrågor mellan Försvarsmakten och departementet förs i den arbetsgrupp som organiserar och tagit initiativ till. Denna grupp fungerar enligt de deltagande parterna som ett sätt för departementet och Försvarsmakten att informera varandra i arbetsgivarfrågor. I den formella myndighetsdialogen med Försvarsdepartementet spelar arbetsgivarfrågorna en mycket undanskymd roll. Någon direkt styrning av arbetsgivarpolitiken från departementets sida förekommer således inte. Kontakterna mellan departementet och de olika fackförbunden fungerar enligt alla inblandade parter mycket väl. Departementets kontakter med fackförbunden är informella och möten hålls separat utan att Försvarsmakten är inblandat. Förmåga att ställa krav Regeringen ser sin roll i den statliga arbetsgivarpolitiken som främst uppföljande. Försvarsdepartementets vilja att styra Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik är också mycket liten. Det är enligt departementet varken önskvärt eller praktiskt möjligt för departementet att ta ett större ansvar för arbetsgivarpolitiken vid myndigheten. Departementets uppföljning består i normalfallet av att ta emot uppgifter från Försvarsmakten i samband med års- och delårsredovisningar. I budgetpropositionen aviserade regeringen att man avsåg att genomföra en uppföljning av det senaste försvarsbeslutet. Uppföljningen ska bedrivas som ett projekt inom Försvarsdepartementet och vara ett led i utformningen av kommande försvarsbeslut . I detta uppföljningsprojekt kommer arbetsgivarfrågorna att ingå som en del. Departementets vilja att ställa krav För att belysa departementets vilja och förmåga att ställa krav på Försvarsmakten kommer här departementets agerande i två viktiga arbetsgivarpolitiska frågor att diskuteras. Det gäller regeringens agerande i frågan om Försvarsmaktens agerande för att öka officerarnas tid på olika befattningar samt myndighetens ansträngningar att uppnå en mer rättvisande redovisning till regeringen i arbetsgivarfrågor. i denna granskning har det konstaterats att yrkesofficerare tenderar att spendera på olika befattningar. Den höga personalrörligheten fungerar både lönedrivande och som motverkande kraft till långsiktigt planerande och agerande inom organisationen. Regeringen har vid ett flertal tillfällen påpekat att den tid som officerare spenderar i en befattning bör öka. Även (SOU 2001:23) kom till denna slutsats. Försvarsmakten har hävdat att den korta tiden på olika befattningar, och den därtill hörande personalrörligheten, är nödvändig för utvecklingen av högre chefer inom myndigheten. Dessutom har Försvarsmakten hävdat att vissa skatteregler försvårar situationen, eftersom officerare som t.ex. tjänstgör vid Högkvarteret är tvungna att veckopendla till arbetet och således får utlägg för bostäder på två orter. I propositionen Totalförsvar i förnyelse - etapp 2 (prop. 1996/97:4) menade regeringen att detta inte var tillräckliga skäl. Visserligen har regeringen förståelse för de svårigheter både av ekonomisk och praktisk natur som är förknippade med nödvändigheten från verksamhetssynpunkt att förlänga placeringstiderna i olika befattningar för yrkesofficerare. Enligt regeringen är frågan emellertid av sådan vikt att Försvarsmakten ändock bör kunna planera för längre placeringstider för yrkesofficerare. När frågan åter är uppe till diskussion har regeringen mildrat sitt uttalande och hävdar att förlängda befattningstider kan öka produktiviteten väsentligt samt skapa bättre förutsättningar för styrning och uppföljning. Däremot ställs inga krav på hur Försvarsmakten bör agera. Tjänstetiden på en befattning har inte förändrats och är fortfarande för en yrkesofficer. RRV konstaterar i sin granskning av Försvarsmaktens omstrukturering (RRV 2002:14) att myndigheten inte fullt ut klarar av att redovisa alla de återrapporteringskrav som myndigheten ålagts av regeringen. RRV:s granskning avsåg återrapporteringen av avvecklings- och omställningskostnader som tilldelats genom tilläggsdirektiv till regleringsbrevet. Under revisorernas granskning har det framkommit vissa problem vid förbandens redovisning till Högkvarteret - de uppgifter som sedan ligger till grund för myndighetens års- och delårsredovisningar. Högkvarteret uppger vissa problem med att få förbanden att redovisa relevanta uppgifter på ett konsekvent sätt. Från Försvarsdepartementet uttrycker man också en viss irritation över Försvarsmaktens redovisningar av personalvolymer och personalkostnader. har på regeringens uppdrag samarbetat med Försvarsmakten för att förbättra Försvarsmaktens ekonomiska uppföljning och redovisning. Försvarsdepartementet uppger dock att man vid upprepade tillfällen påtalat myndighetens inkonsekventa redovisning för Försvarsmakten utan resultat. Revisorernas överväganden och slutsatser Granskningen har visat att Försvarsmakten bedriver en mycket kostsam arbetsgivarpolitik. Lönenivån inom Försvarsmakten är, jämfört med staten i övrigt, hög, i synnerhet med tanke på att de anställda har fått sin utbildning betald av staten och alltså börjar sitt arbetsliv utan studieskulder. Revisorerna kan också konstatera att personalkostnaderna inte minskat då Försvarsmakten, mätt i antalet anställda, minskat med en fjärdedel. De ramanslag som myndigheterna får innefattar en viss beräknad löneökning. Om den faktiska löneökningen blir högre än vad som beräknats i anslagstilldelningen ska detta inte påverka anslagens storlek och således inte heller statsfinanserna. I praktiken måste dock verksamheten upprätthållas, vilket innebär att regeringen i tilläggsbudgeten kan föreslå utökade anslag för myndigheten eller beslutar om omprioriteringar. Både och 2001 fördes över från Försvarsmaktens materielanslag till förbandsanslaget. Sammanfattningsvis har denna granskning visat att Försvarsmakten på vissa områden aktivt arbetat för att stärka sin roll som arbetsgivare och anpassa lönebildningen för att bättre gynna verksamheten. visar granskningen att agerandet från Försvarsmaktens ledning i vissa fall verkar i motsatt riktning, dvs. att arbetsgivarrollen försvagas. En organisation med otydlig ansvarsfördelning och brister i styrning och uppföljning motverkar myndighetens möjligheter att verksamhetsanpassa lönebildningen. Arbetsgivarföreträdare på förbandsnivå klarar inte en individuell lönesättning, vilket innebär att lönebildningen inte kan användas som ett instrument för att styra personal och verksamhet. Mot denna bakgrund finns det anledning att ifrågasätta om Försvarsmaktens löne- och personalkostnader är motiverade utifrån verksamhetens krav. Granskningen visar också att regeringen brustit i sitt ansvar för arbetsgivarpolitiken inom Försvarsmakten. Även i det system med delegerat ansvar som tillämpas för arbetsgivarpolitiken i staten, har regeringen ett ansvar att ställa krav på myndigheternas arbetsgivarpolitik samt att följa upp densamma. Revisorerna menar att regeringen brustit i detta ansvar. Hur kan arbetsgivarrollen stärkas? Regering och riksdag har uttalat att Försvarsmakten måste stärka sin arbetsgivarroll. I kapitel 3 konstaterades att en förstärkning av arbetsgivarrollen kan genomföras på tre olika nivåer: Arbetsgivarrollen kan stärkas genom att påverka och förändra de attityder som chefer på olika nivåer har till arbetsgivarpolitiken. Myndigheten kan stärka rollen på det organisatoriska planet, dvs. skapa organisatoriska förutsättningar för att utöva en starkare arbetsgivarroll. Myndighetens centrala ledning kan också ta ett större ansvar för styrning och/eller uppföljning av arbetsgivarpolitiken. Frågan blir då hur Försvarsmaktens attityder, organisation, styrning och uppföljning förändrats och i vilken grad de påverkar myndighetens arbetsgivarroll. Attityder till arbetsgivarpolitik hos arbetsgivarföreträdare på alla nivåer har framförts som viktiga frågor i samtliga intervjuer som genomförts under granskningen. Utbildningen för blivande förbandschefer har varit bristfällig. Enligt de personer som intervjuats under granskningen har förberedelsen för en befattning som förbandschef förbättrats i och med att funktionen som arbetsgivarföreträdare nu tydliggörs för den blivande chefen. Den nya modell för lönerevision enligt RALS 2002-2004 som börjat tillämpas kan också fungera som ett sätt att understryka förbandschefens ansvar för lönebildningen. Detta kan dock motverkas om förbandscheferna upplever modellen som alltför komplicerad och tidskrävande. Intervjuerna under denna granskning tyder också på att förbandscheferna känner att de säljer ut lönebildningen till arbetstagarorganisationerna i och med den upplevda ökningen av samverkan, på bekostnad av förhandling, kring lönebildningen. Arbetet med att förändra attityder till arbetsgivarfrågorna är ingen lätt process. Arbetet försvåras dessutom av de strukturer som råder inom Försvarsmakten och som tar sig uttryck i det spända förhållandet mellan förbanden och den centrala ledningen (se avsnitt 3.6). Granskningen visar att förbandschefen i stor utsträckning står ensam i lönebildningen, medan motparten på förbandsnivå är väl organiserad. I och med starka ställning och den kompetensbrist som råder har förbandschefen svaga incitament att driva arbetsgivarens linje i förhandlingar, men starka incitament att gå arbetstagarorganisationerna till mötes. Detta gör att åtgärder från Högkvarteret som stärker eller försvagar förbandschefens roll som arbetsgivare får mycket stora konsekvenser. Sedan bildandet har Högkvarteret omorganiserats ett flertal gånger i ett försök att finna en organisation som klarar av att styra Försvarsmaktens verksamhet (se kapitel 2). Svårigheten har bl.a. varit att skapa en organisation med tydligt indelade ansvarsområden. Den instabilitet som funnits i Högkvarterets organisation, kombinerat med den höga personalrörligheten inom myndigheten, försvagar Försvarsmaktens förmåga att styra och följa upp arbetsgivarpolitiken. Ansvaret inom Högkvarteret är oklart I den nuvarande organisationen är ansvaret för personalfrågorna fortfarande delat mellan framför allt grundorganisationsledningen och personalstaben. Ansvaret för grundorganisationens ekonomi och bemanning ligger hos grundorganisationsledningen, medan ansvaret för avtalsfrågor ligger hos personalstaben. Chefen för personalstaben är ansvarig för personalförsörjning och arbetsgivarpolitik inom Försvarsmakten, men några av de instrument som behövs för att driva arbetsgivarpolitiken, frågor som rör bemanning och ekonomi, ligger alltså utanför personalchefens ansvarsområde. I denna granskning har Högkvarteret framstått som en organisation med kraftiga murar mellan de olika enheterna. Olika delar av Högkvarteret uppträder relativt självständigt mot förbanden. Denna bild får också stöd i Försvarsmaktens egen utredning om den centrala ledningen .