frsrdg · GQ04RR21 · 2003-01-01 00:00:00 — Även framväxten av friskolor kan ses som ett annat sätt att tillhandahålla välfärdstjänster. Sammantaget skapar detta mer otydliga ansvarslinjer. Periodens huvuddrag kan sammanfattas i nedanstående tablå. Huvuddragen i en förändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommuner i 80-tal: Fortsatt decentralisering 90-tal: Ytterligare decentraliseringsåtgärder Generellt statsbidrag och finansieringsprincipen Den studerade perioden har i huvudsak präglats av en omfattande decentralisering av ansvar och befogenheter från staten till kommunerna. har kommunernas handlingsutrymme vidgats i väsentliga avseenden. har det statsfinansiella läget begränsat möjligheterna att använda detta. Ett uttryck för att det övergripande nationella intresset anses överordnat var det sätt som statsmakterna använde sig av kommunerna för att sanera statsfinanserna. Mot slutet av perioden uppträder även andra uttryck för att staten på nytt vill reducera kommunernas handlingsmöjligheter. Exempel är en ökad användning av specialdestinerade statsbidrag, striktare kontroll och nya sanktionsmöjligheter. har de flesta europeiska stater genomfört omfattande förändringar av ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner. Många har följt likartade vägar, men det finns också några som avvikit från det dominerande mönstret. Att stater går i olika takt i fråga om decentraliseringsutvecklingen understryks också i en studie av de politiska partiernas ståndpunkter i fråga om decentralisering i olika länder (de Vries 2000). Eftersom utvecklingen är olika i olika länder diskuteras huvudtendenserna var för sig, och inte i kronologisk ordning. Förändringarna har i huvudsak skett i tre riktningar - decentralisering/regionalisering, centralisering och sammanvävning. Den allt överskuggande tendensen , i nästan alla europeiska stater, är att ansvar och befogenheter förskjutits från central till nivå. Uppgifter har överförts till lägre nivåer som styrningen och kontrollen blivit mindre detaljerad och mer övergripande. Tyngdpunkten har förflyttats från styrning av verksamhetens villkor till utvärderingar av dess resultat. Även regleringen av kommunernas finanser har kommit att präglas av att detaljstyrning ersatts av mer generella instrument. Bland annat har andelen specialdestinerade statsbidrag minskat och de generella ökat. Decentraliseringspolitiken kan därmed ses som ett förverkligande av de ideal som uttrycks i subsidiaritetsprincipen. Det bör emellertid poängteras att även mål- och resultatstyrning kan vara inskränkande på handlingsfriheten, men i fråga om hur resultatet ska se ut. Bland decentraliseringsreformerna kan man skilja på sådana som innefattat etablerandet av en regional självstyrande nivå och de som direkt fokuserat på den lägsta nivån, dvs. Även om det inte är en primär uppgift för denna översikt är regionaliseringstendenserna viktiga även för kommunerna. Dessa tendenser berörs därför kort i slutet av detta avsnitt. I många länder har uppgifter överförts från central till lokal nivå. Ofta har detta skett i anslutning till att kommunstrukturen reformerats. genomfördes kommunsammanläggningar i bl.a. delar av och . har och genomfört större sådana reformer. Kommunernas antal har reducerats mer successivt i och på . På följdes detta av att kommunerna 1996 fick överta det fulla ansvaret för . Även grekiska kommuner har fått nya uppgifter från staten. Mindre omfattande sammanläggningar har dessutom skett i många andra stater. är dock ett exempel på ett land som överfört uppgifter utan sammanläggningar. Kommunerna har fått större ansvar för bl.a. planering och lokal ekonomisk utveckling, men i praktiken har det främst varit de större kommunerna som kunnat tillgodogöra sig dessa möjligheter. , som inte heller reformerat sin kommunstruktur, övergick från en ultra vires-princip till att ge kommunerna en allmän kompetens. De mest omfattande förändringarna har dock gällt att statens styrning av kommunerna minskats och att man övergått till andra, mjukare, styrformer. I svarade tidigare den regionala tillsyningsmannen, prefekten, för närgången kontroll av kommunernas verksamhet. Bland annat krävdes att denne lämnade ett godkännande (tutelle) innan kommunala beslut kunde vinna laga kraft. är emellertid prefektens roll begränsad till uppgiften att i efterhand granska lagligheten av beslut. Skulle denne anse att ett beslut är olagligt får en förvaltningsdomstol fälla slutligt avgörande. Liknande system har funnits i många andra länder i , men även dessa har efter hand reformerats. En reformmodell som använts för att minska statens styrning är de frikommunsförsök som ursprungligen initierades i och som sedermera prövats även i många andra nordiska stater samt i några mellaneuropeiska. Kommuner har själva fått föreslå hur statens styrning skulle kunna reduceras. Processen har genomgående utmynnat i att kommunallagarna reformerats så att kommunerna givits större frihet att själva utforma sin organisation (Baldersheim & 1994). var den allmänna tendensen att statsbidrag för specifika ändamål slogs samman till mer generella. Detta skedde bl.a. i och (Statskontoret 1994). Ett annat uttryck för finansiell decentralisering är att kommunerna i fått möjlighet att ta ut nya lokala skatter (Dente 1997). Den decentralisering som skett i intar en särställning. Här har det handlat om att ersätta ett kommunistiskt, centralistiskt styrelseskick med ett system som bygger på demokrati och mänskliga fri- och rättigheter. I all förändring har därför decentralisering till självstyrande kommuner ingått som en betydelsefull komponent. Redan efter kommunismens fall inleddes arbetet med att upprätta en demokratiskt vald nivå och att tydliggöra kommunernas ställning och uppgifter. I detta ingick också att förse kommunerna med en självständig resursbas. I praktiken har det dock visat sig svårt att förverkliga detta fullt ut (Illner 1998). Ett särskilt uttryck för decentralisering utgör de regionaliseringstendenser som varit mycket starka i många europeiska stater. På många håll har det visat sig omöjligt att reformera den kommunala grundnivåns struktur, eftersom kommunerna representerar en djupt rotad lokal identitet och det dessutom ofta krävs kommunernas medgivande för att sammanläggningar ska vara möjliga. I stället har man valt att inrätta nya nivåer, som sedan fått överta statliga uppgifter. Därmed påverkas också indirekt kommunerna eftersom deras position då inte förstärkts. I vissa fall har t.o.m. uppgifter flyttas från kommunerna till regionala nivåer. Regionaliseringen har i huvudsak skett i två omgångar . I ett första skede, och , etablerades självstyrande regionala nivåer i bl.a. och , men även i . existerande regioner fick utökade uppgifter, i bl.a. . En andra våg av regionalisering skedde . Regionala nivåer inrättades i bl.a. och i flera östeuropeiska stater, och de fick genomgående starkare ställning inom EU-området. För EU har regionerna utgjort viktiga komponenter i en integrationsstrategi, men regionaliseringsprocessen har också hämtat kraft från krav på självstyre från etniska minoriteter. Till regionaliseringstendenserna kan också räknas etablerandet av en federal struktur i samt upprättandet av självstyre i och . Decentraliseringssträvandena i de europeiska staterna har motiverats med både demokrati- och effektivitetsargument. Ofta har utgångspunkten varit system som traditionellt eller i vissa avseenden varit starkt centraliserade och i vilka decentralisering och regionalisering blivit ett svar på krav på att förlägga beslutsfattandet närmare medborgarna. Genom dessa åtgärder har man också förväntat sig att kunna förlösa lokal initiativkraft och åstadkomma bättre anpassning av politiken till lokala behov. Mångtydigheten i fråga om hur ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner utvecklats understryks av att det parallellt med decentraliseringstendenser också förekommit att statens grepp om kommunerna stärkts. Det är emellertid fruktbart att skilja mellan tre olika uttryck för detta. För det första har och avvikit från det dominerande decentraliseringsmönstret under huvuddelen av perioden. För det andra har tendenser till återcentralisering dykt upp i flera stater . För det tredje har staten till och från infört restriktioner för kommunernas finanser. Under huvuddelen av perioden har två stater avvikit från det generella decentraliseringsmönstret, nämligen och . I präglades nära två decennier med konservativa regeringar av spända och konfliktfyllda relationer mellan stat och kommuner. Frånvaron av en konstitutionell reglering anses ha medverkat till att kommunerna haft en utsatt ställning. Nya organ på lokal nivå, s.k. quangos, kom att överta flera uppgifter från kommunerna, bl.a. ansvaret för lokal näringslivsutveckling och viss högre utbildning. Statens finansiella kontroll skärptes. Vidare infördes regler som tvingade kommunerna att privatisera kommunägda bostäder och att lägga ut verksamheter på entreprenad. Kommunernas ansvar för skolorna urholkades kraftigt och överfördes delvis till skolledningarna och delvis till staten. Bland annat infördes en nationell läroplan, vilket stärkte statens grepp. Klimatet förbättrades efter tillkomsten av en labour-regering , men systemet med quangos har bibehållits. har dock ett omfattande självstyre införts i främst , men även i , och dessutom har det lokala styret i stärkts. är ett annat exempel på en stat som i huvudsak gått i centralistisk riktning . Kommunerna har successivt blivit av med uppgifter, bl.a. ansvaret för hälso- och sjukvården, vilket i stället överförts till statliga organ. Bakom förändringen har legat en grundläggande misstro från statens sida gentemot kommunerna, vilka inte ansetts kapabla att hantera denna typ av uppgifter. Även i övrigt har staten utövat nära kontroll av kommunerna. Ett uttryck för detta är att kommunerna fortfarande inte kan besluta om lån eller investeringar utan är beroende av statens medgivande för detta. Även i har det emellertid skett en förändring i decentralistisk riktning . Den kommunala självstyrelsen garanteras numera i konstitutionen, kommunerna har fått en allmän kompetens och får numera också själva tillsätta sin chefstjänsteman. Ett andra uttryck för centralisering är de återcentraliseringstendenser som kunnat noteras i flera länder och . I många fall bottnar dessa i en uppfattning att decentraliseringspolitiken gått för långt och medfört oacceptabla konsekvenser. I har de specifika statsbidragens andel återigen ökat, när de generella dominerat. I finns tendenser till att staten återtagit greppet efter de första årens decentraliseringspolitik. Även här pekade man på decentraliseringspolitikens avigsidor som skäl till återcentralisering, men en bidragande orsak var också att det i initialskedet fanns alltför orealistiska förväntningar på vad reformeringen skulle kunna åstadkomma (Illner 1998). En särskild form av återcentralisering utgörs av införandet av s.k. rättighetslagar. Staten ger vissa ofta särskilt utsatta grupper rätt att av kommunen kräva viss service, eller en service på viss nivå. Kommunerna har skyldighet att tillhandahålla denna, oavsett hur det påverkar kommunens övriga prioriteringar. Sådana rättighetslagar tillkom i både och . Ett viktigt motiv för rättighetslagstiftning har varit att se till att den ram- och målstyrning som införts inte ska få oacceptabla konsekvenser för utsatta grupper. Därigenom inskränks emellertid den kommunala självstyrelsen (Statskontoret 1994). För det tredje har det funnits en tendens att staten, när så ansetts nödvändigt, utsatt kommunerna för starkare finansiell reglering. Ett bekymmersamt statsfinansiellt läge har i perioder varit ett motiv för staten att minska resursöverföringarna men har också varit ett skäl för att styra kommunernas ekonomi hårdare. Risken för att kommuner skulle ge sig ut på äventyrligheter har setts som ett potentiellt hot mot övergripande stabiliseringsmål. I pågår en nationalisering av tidigare kommunala skatter, vilket minskar kommunernas möjligheter att självständigt disponera sina resurser (2002). Den nya kommunallag som antogs av det isländska parlamentet ger staten större möjligheter att ingripa mot kommuner som bedriver verksamheten med stora underskott. I extremfall kan detta medföra att staten sätter kommunen under tvångsförvaltning. En allmän tendens i många europeiska stater är att olika nivåers ansvarsområden vävs samman. och har varit föregångare, men systemet tillämpas även i t.ex. , och . Inblandade är kommuner, regioner, staten och EU, men också privata intressen och civilsamhällets övriga aktörer (1997). Genom detta har mer av beslutsfattande kommit att ske i förhandlingar samt genom nätverk och partnerskap. Såväl finansieringsansvaret som ansvaret för genomförandet delas mellan de olika intressenterna. har ansvarsgränserna blivit mindre tydliga, och det har blivit svårare för medborgarna att veta var det politiska ansvaret ska utkrävas. Sammanvävning av ansvar är vanligt i fråga om utvecklingspolitik men också när det gäller t.ex. utbildning och kulturverksamhet. Ofta regleras sammanvävningen genom särskilda kontrakt. Partnerskapsmodellens användning understöds aktivt av EU. talas om sammanvävning av EU med andra nivåer som "multi-level governance", men begreppet innefattar också att det skett en förskjutning av ansvaret från formella styrelseorgan till organ som också inkluderar andra än offentligrättsliga aktörer. Någon enhetlig rörelseriktning bland kan inte identifieras. Alla de nämnda uttrycken för ansvarsfördelningens förändringar förekommer , t.o.m. i ett och samma land. Ändå kan ett par huvudtendenser noteras. En sådan är decentraliseringsvågens kraftiga genomslag i de allra flesta stater. finns emellertid tendenser till att staten återtar kontrollen, men också att ansvarsområdena blir mer sammanvävda. Genomgående har utvecklingen i följt dessa europeiska huvudtendenser. Även i vårt land var decentralisering honnörsordet under periodens inledning. finns dock flera uttryck för att staten återtar kommandot. I har också behovet av att sanera statsfinanserna fått konsekvenser för det kommunala självstyret. Förändringar av ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner har i en mening medfört konsekvenser som är uppenbara. När en ny kommunallag införs som gör det möjligt för kommunerna att avgöra hur den egna organisationen ska se ut leder detta till att många ersätter tidigare obligatoriska nämnder med egna konstruktioner. I några införs kommundelsnämndssystem eller beställar och utförarmodeller (Statskontoret 1999). När en lag stiftas som förbjuder utförsäljning av allmännyttiga bostäder upphör också sådana transaktioner. Den intressanta frågan är emellertid i vad mån förändringar i ansvarsfördelningen leder till att önskade mål uppnås: Blir det bättre demokrati om kommunerna får mer att säga till om? Leder centralisering till stordriftsfördelar? Medför decentralisering att det växer fram större skillnader mellan kommunerna? När det gäller konsekvenser av det senare slaget kan man emellertid konstatera att det råder en tydlig brist på kunskap. Inom ramen för Kommittén Välfärdsboksluts analyser av det svenska välfärdssystemets förändrade villkor konstaterar i en översikt över decentraliseringsreformerna att kunskaperna i fråga om reformernas effekter är mycket begränsade: Mot bakgrund av att kommunalisering och decentralisering är begrepp som under större delen av placerats relativt högt på den politiska dagordningen, är det påfallande hur litet som gjorts i form av systematiska empiriska studier på området. Det finns ingen forskning som på ett generaliserbart sätt beskriver de allmänna decentraliseringstendensernas konkreta uttryck eller i vilken utsträckning de förhoppningar eller farhågor som uttrycks i samband med utvecklingen kommit att besannas (2001:42-43). Det finns visserligen kartläggningar av hur själva genomförandeprocessen gått till (t.ex. Statskontoret 1994) och om styrmedels effektivitet (t.ex. Statskontoret 1997). Förändringarnas konsekvenser har dock knappast uppmärksammats. En bidragande orsak är troligen att det är svårt att isolera effekterna av just ansvarsfördelningsförändringarna i ett sammanhang där samhällsförändringar även i övrigt varit omfattande. Stat och kommuner har också reformerats i andra avseenden än i fråga om ansvarsfördelningen. Det som kan uppfattas som konsekvenser kan även vara resultat av utanförliggande krafter, t.ex. globaliserad ekonomi, EU:s betydelse eller internationell idéspridning. Trots detta borde det vara möjligt att man med väl fokuserade och avgränsade frågor samt med en genomtänkt metodologi ska kunna säga något om t.ex. konsekvenserna av decentraliseringsåren. Det finns emellertid ett anmärkningsvärt undantag i denna brist på forskning. Frågan om decentraliseringens konsekvenser för variationen mellan kommunerna i har faktiskt varit föremål för omfattande analyser. Enligt teorin borde skillnaderna öka när kommunerna får större möjligheter att anpassa verksamheten till lokala förutsättningar. Uppträder alltför stora skillnader kan man dock misstänka att nationella mål om enhetlighet kan äventyras. På samma sätt skulle alltför små skillnader kunna tolkas som att decentraliseringen är en chimär och att staten ändå i praktiken reglerar det mesta som kommunerna ägnar sig åt. En annan tolkning skulle kunna vara att lokala beslutsfattare av olika skäl inte vill eller vågar ta ut svängarna, trots att möjligheterna finns. De undersökningar som genomförts avser variation i fråga om kostnader för olika verksamheter i kommunerna. Skillnader i kostnadsnivåer tas således som intäkt för att det också skulle råda skillnader i handlingsutrymme och politiska ambitioner. De första undersökningarna avsåg () och (Stjernqvist och 1988). Bägge studierna ger stöd för slutsatsen att skillnaderna successivt minskat mellan kommunerna. har 1990-talets förändringar analyserats med en liknande uppläggning (2001, /, 2002). Resultaten från dessa undersökningar är inte entydiga. Inom vissa områden har skillnaderna ökat . Det gäller t.ex. kostnaderna i för läromedel och elevvård samt kostnaderna för socialbidrag. Dessutom har variationen i fråga om personaltätheten inom förskolan ökat. Däremot har variationen minskat mellan kommunerna när det gäller kostnaden per elev i och per barn i barnomsorgen. Något systematiskt samband med genomförandet av vissa decentraliseringsreformer, t.ex. den nya kommunallagen och sammanslagningen av specialdestinerade statsbidrag till ett generellt, har dock ej kunnat noteras. Decentraliseringspolitikens genomslag skulle därmed inte vara så omfattande. Det som emellertid gör dessa studier problematiska är att de så ensidigt begränsat sig till kostnadsvariationer och alltså inte tar hänsyn till andra skillnader som kan uppträda. Även om kommuner använder lika mycket resurser till en verksamhet kan innehållet i denna ändå vara olika. Det finns studier av vissa aspekter som pekar på att kommunerna varit nog så duktiga på att ta vara på möjligheter att profilera sig och att detta skett på olika sätt i olika kommuner. Kommuner har t.ex. i varierande utsträckning stimulerat framväxten av fristående skolor och valfrihetspolitik. De har också på olika sätt och i olika grad valt att använda gymnasieskolan som en resurs i en lokal utvecklingsstrategi (och 2002a). Detta syns inte i övergripande kostnadsmått men är ändå uttryck för att utrymmet för lokalt självstyre tas till vara. Om det är svårt att ge en heltäckande överblick över vilka konsekvenser förändringar i ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna har medfört i , blir dessa problem ännu mer uppenbara om avsikten är att säga något om hur detta utvecklats i andra länder. Till tidigare nämnda problem med att isolera det som beror på förändrade ansvarsfördelningar tillkommer den komplexitet som det innebär att studera många länder. Systematiska forskningsinsatser i andra länder är också begränsade (de Vrijes 2000). Några observationer kan dock göras. Först måste understrykas att eftersom utvecklingsriktningarna gått åt olika håll i olika stater har också konsekvenserna varit olika i olika länder. I och är det främst konsekvenser av centraliseringspolitiken som uppmärksammats. Det gäller t.ex. de bristande möjligheterna för medborgarna att kunna påverka den lokala välfärdsservicen genom den egna kommunen och den utsatthet kommunerna haft genom att de ansetts vara nivåer av underordnad betydelse. I andra länder är det i stället konsekvenser av decentraliseringspolitiken som stått i fokus. I den internationella litteraturen på området har det i allmänhet setts som framgångsrikt att de lägre självstyrande nivåerna fått mer att säga till om. Omdömena gäller både nyinrättade regionala nivåer och de kommunala grundnivåerna. Subsidiaritetsprincipen har brett stöd. Trots detta har vissa avigsidor med decentraliseringsåtgärderna uppmärksammats. Bland sådana problem kan nämnas att staten kommit att ta ett mindre ansvar för social utjämning och stadsförnyelse. Detta har överlämnats till kommuner och regioner själva, vilket anses ha medfört att skillnaderna ökat och kapaciteten att göra något åt problemen minskat (1997). Särskilda problem har följt med decentraliseringspolitiken i . Förväntningarna kanske var uppskruvade efter frigörelsen från kommunismen, och det har senare också visat sig att det varit svårt att nå resultat även på en lägre ambitionsnivå. Uppgifter har överförts, men inte resurser. Staten har bibehållit mycket av kontrollen. Nya kommuner har haft problem med bristande demokratisk legitimitet. I några stater har decentraliseringssträvandena slagit över i sin motsats, eftersom centralmakten tolkat uppkomna problem som uttryck för att starkare central styrning är nödvändig. Huruvida regionaliseringsprocessen påverkat kommunerna är i hög grad beroende av vilken roll regionerna givits i förhållande till kommunerna. I t.ex. har det understrukits att regioner och kommuner ska vara separata från varandra. Regionerna fick sina uppgifter från staten, och förstärktes också kommunernas ställning. I praktiken kan dock den ökade sammanvävningen mellan olika nivåer ha skapat ett ökat beroende mellan kommuner och regioner. I har däremot den mellanliggande nivån en överordnad roll gentemot kommunerna. Inom vissa områden övervakar provinserna lagligheten i kommunernas beslutsfattande och ska också samordna och annan offentlig verksamhet inom sitt territorium. Detta har kommit att inskränka kommunernas självständighet (1998a). har den regionala nivån också uppfattats som konkurrent till den kommunala. Vanligt är att bägge bedriver utvecklingspolitik, vilket ibland leder till konflikter. Ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna är mångfasetterad, i både och i andra länder. Det gäller i fråga om de huvudprinciper som finns och deras praktiska tillämpning, men det är också fallet när det gäller förändringarna . Parallellt finns uttryck för såväl decentralisering som centralisering. Starka tendenser till decentralisering har kunnat noteras i de flesta europeiska stater. Det gäller inte bara en förstärkning av den regionala nivån, utan även att uppgifter överförts till primärkommunerna och att styrningen av dessa mer än tidigare skett i form av angivande av målsättningar och ramar. I genomfördes huvudmannaskapsförändringar, statsbidragen slogs samman till ett i huvudsak generellt bidrag som kontroll och styrning mjukades upp. I flera stater, främst och , var emellertid centralisering och en urholkning av den kommunala självstyrelsen den dominerande tendensen. Sådana inslag har också funnits även i andra länder när det gäller statens kontroll av kommunernas finanser. I vissa fall har tillfälliga restriktioner använts, t.ex. stopp för kommunala skattehöjningar, men andra åtgärder har varit mer långvariga eller permanenta. Inskränkningarna i den kommunala handlingsfriheten har skett med hänvisning till övergripande statsfinansiella intressen.