frsrdg · GQ04JO1 · 2003-01-01 00:00:00 — Bland annat anfördes att det var svårt att förstå varför personliga uppgifter av t.ex. medicinsk karaktär skulle behandlas annorlunda inom arbetarskyddet än vad som gällde inom hälso- och sjukvården där meddelarfriheten föreslogs vara begränsad. Tillräckliga skäl att gå ifrån promemorieförslaget ansågs emellertid inte föreligga (prop. Del A s. 366). Som tidigare nämnts var motivet för bestämmelsen i 7 kap. 8 § att man önskade införa ett skydd för känsliga uppgifter om arbetstagarna. Även upp- gifter om arbetsgivarnas personliga förhållanden skulle skyddas. Frågan om skydd för känsliga uppgifter om andra personer som vistas inom en inspekte- rad verksamhet var över huvud taget inte föremål för överväganden. Det torde emellertid inte vara ovanligt att arbetsmiljöinspektioner görs vid sjukhus och andra inrättningar för vård och stöd inom vars verksamhet uppgifter om en skilda omfattas av sekretess enligt 7 kap. 1 och 4 §§. Inom dessa områden är meddelarfriheten huvudsakligen begränsad. Detta talar enligt min mening för att man kanske bör överväga om inte meddelarfriheten skall begränsas även för uppgifter om tredje man som en tjänsteman får del av i samband med ett arbetsmiljöärende. Som en jämförelse kan nämnas sekretessbestämmelserna för tillsynsverksamhet enligt 8 kap. 6 och 7 §§ där tystnadsplikten genom- bryter meddelarfriheten vad gäller uppgifter om den som den inspekterade trätt i förbindelse med. En begränsning i meddelarfriheten bör dock komma till stånd endast om mycket starka skäl talar för det. Frågan bör lämpligen beaktas inom ramen för den pågående översynen av sekretesslagen (dir. 1998:32). Jag översänder en kopia av detta beslut till (Justitiede- partementet) och till Offentlighets- och sekretesskommittén (Ju 1999:06). Med dessa uttalanden avslutas ärendet. Uttalanden om att kommunala bolag lämpligen bör lämna fullföljdshänvisning till beslut att avslå begäran om utlämnande av allmänna handlingar. Även fråga om rutiner för diarieföring m.m. (Dnr 1384-2000) I en anmälan begärde , journalist vid tidningen ren, att JO skulle granska det sätt på vilket det kommunala bolaget bergs hade handlagt ett ärende om handlingsutlämnande. Han hade till skickat en begäran om att få ta del av allmänna handlingar som rörde avtalsför- bindelser och korrespondens mellan bolaget och . Terminal AB:s VD hade tidigare per telefon uppgett att det inte fanns några sådana handlingar inkomna eller upprättade. Eftersom misstrodde uppgiften hade han ändå begärt skriftligen att få ta del av handlingarna. Han hade också, för det fall bolaget ansåg att handlingarna var sekretessskyddade, begärt att få uppgift om diarienummer och diarieblad beträffande handlingarna och ett skriftligt beslut med full- följdshänvisning. ifrågasatte vidare om bolaget höll sina handlingar ordnade på ett sådant sätt att allmänheten kunde ta del av dem samt uppgav att bolaget inte förde något register över sina allmänna handlingar. Till anmälan fogades kopior bl.a. av skriftliga begäran om handlingsutlämnande, daterad , och en skrivelse där bolaget besvarade framställningen. I bolagets skrivelse angavs bl.a. att handlingarna inte skulle komma att lämnas ut eftersom de var sekretess- belagda. Anmälan remitterades till för utredning och yttran- de. I yttrande anförde bolaget följande. () gör bedömningen att FTAB håller sina allmänna handlingar på ett sådant sätt att allmänheten kan ta del av dem. FTAB har inte en sådan omfattande mängd ärenden och dokument som moti- verar ett datoriserat diariesystem. FTAB följer den undantagsregel som 15 kap 1 § sekretesslagstiftningen medger. I den aktuella typen av ärende läggs det alltid upp en akt. All korrespondens och alla avtal som härrör till ärendet läggs in i tidsföljd i denna akt. Respektive handläggare ansvarar för akten. Efter avslutad affär eller projekt arkiveras akten. I det fallet allmänhe- ten vill ta del av handlingarna görs en sekretessbedömning. Om utfallet vid denna bedömning blir att handlingarna skall sekretessbeläggas, diarieförs handlingarna, handlingarna hemligstämplas och lämplig sekretessbestämmel- se anges. Detta skall meddelas vid förfrågan. I det aktuella fallet har journalisten ringt till flera olika medarbetare och ställt frågor angående FTAB:s sätt att hålla allmänna hand- lingar samt korrespondens och avtal mellan FTAB och Servi- ces (Holding) AB (). har fått vårt diariesystem förkla- rat för sig och att det är FTAB:s VD som ansvarar för den- na affär. I det fall har presenterat sig som journalist har han blivit hänvisad till FTAB:s VD eftersom denne svarar för alla mediekontakter från företagsledningens sida. skriver i sin anmälan att VD uppgivit att det inte finns några handlingar som rör avtalsförbindelser och korrespondens mellan FTAB och . Detta är felaktigt. har till per telefon uppgivit att det inte finns några muntliga eller skriftliga avtalsförbindelser mellan FTAB och därför att det inte existerar några sådana. har aldrig förnekat att det skulle finnas korrespondens mellan de bägge företagen. bekräftar dessutom korrespondensens existens muntligen vid telefonsamtal den 5/4 samt genom brev till daterat 6/5 2000. Den 5/4 2000 erhöll FTAB en skriftlig begäran från om att ta del av allmänna handlingar upprättade vid FTAB. Samma datum den 5/4 hemligstämplades de handlingar som önskade ta del av, detta meddelades muntligt per telefon. Den 6/4 2000 meddelades skriftligen att handlingarna hem- ligstämplats. Tyvärr missade FTAB att hänvisa till vilka paragrafer i sekre- tesslagen som ligger till grund för detta beslut, nämligen 6 kap § 1, 2 samt 6 kap § 5, 7. Beträffande besvärshänvisning framgår det av sekretesslagen kap 15 § 7 att det, i detta fall, är sak att överklaga till kammarrät- ten. Vad gäller diarieförteckningen över de hemligstämplade handlingarna kunde inte denna sammanställas pga tillfällig underbeman- ning samt VD:s semester. fick FTAB kännedom om att , och uppfattade då frågan som överspelad eftersom den lyfts till en högre nivå. En uppfattning som verkar ha delats av eftersom denne inte överhuvudtaget fört frågan på tal vid sam- tal med eller vid besök vid FTAB efter vecka 15. FTAB granskar sina rutiner vad gäller diarieföring för att se om något kan förbättras. kommenterade remissyttrandet och framförde ytterligare kla- gomål mot bolaget. I beslut anförde JO följande. Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Kapitlet reglerar även primärt frågan om ut- lämnande av allmänna handlingar. Enligt 1 kap. 9 § första stycket sekretessla- gen (1980:100) skall vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar också gälla handlingar hos bl.a. aktiebolag där kommuner utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Sådana bolag skall vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas med myndighet. Enligt 2 kap. 12 § TF skall en allmän handling som får lämnas ut som alltså inte omfattas av någon sekretessbestämmelse på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. Av 2 kap. 13 § TF framgår vidare att den som önskar ta del av en allmän handling även har rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En sådan begäran skall behandlas skyndsamt. Om en framställning om att få ta del av en handling inte kan tillmötesgås fullt ut, skall den som begär handlingen underrättas om detta. Han skall också enligt 15 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen underrättas om att han kan begära att frågan hänskjuts till myndigheten och att ett formligt beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande skall kunna överklagas. Mot myn- dighetens avslagsbeslut får sökanden enligt 15 kap. 7 § sekretesslagen föra talan, beträffande kommunala bolags beslut hos kammarrätt. Om beslut har meddelats av ett kommunalt bolag tillämpas bestämmelserna i 2325 §§ och 30 § första meningen förvaltningslagen (1986:223) om överklagande. Enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen skall allmänna handlingar som har kom- mit in till eller upprättats hos en myndighet registreras utan dröjsmål. Emel- lertid får, i fråga om allmänna handlingar för vilka sekretess inte gäller, regi- strering underlåtas om handlingarna i stället hålls så ordnade att det utan svå- righet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats. En ovill- korlig registreringsskyldighet omfattar således bara handlingar för vilka sek- retess gäller. När det gäller andra handlingar har myndigheten att själv avgöra om registrering skall ske eller det alternativa tillvägagångssättet skall väljas. Det förutsätts att, sedan myndigheten i fråga om handlingar av ett visst slag bestämt sig för ettdera sättet, detta i praktiken tillämpas konsekvent. Enligt 15 kap. 2 § sekretesslagen skall, beträffande handling som registre- ras enligt 1 §, av registret framgå datum då handlingen kom in eller upprätta- des, diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen, i före- kommande fall från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats samt i korthet vad handlingen rör. och bolaget har redovisat olika uppfattningar om vad som före- kom vid muntliga begäran om utlämnande av handlingar. Det är inte sannolikt att ytterligare utredning skulle kunna bringa klarhet i saken och jag går därför inte vidare i denna del. I det föregående har jag redogjort för vilka av förvaltningslagens bestäm- melser om ärendehandläggning som har gjorts tillämpliga beträffande kom- munala bolags handläggning av ärenden om handlingsutlämnande. Av redo- görelsen följer att det för de kommunala bolagen inte finns någon författ- ningsbestämd skyldighet att lämna fullföljdshänvisning till ett beslut att avslå en begäran om utlämnande av en allmän handling (jfr 21 § andra stycket förvaltningslagen). Jag kan därför inte kritisera bolaget för att det inte lämna- de någon sådan hänvisning i anslutning till sitt skriftliga besked till . Det skedda ger mig emellertid anledning anmärka att kommunala bolag ändå lämpligen bör lämna en sådan hänvisning. En sådan ordning ligger i linje med en av utgångspunkterna för lagstiftningen på områ- det, nämligen att det ligger nära till hands att enskilda organ som har offent- liga förvaltningsuppgifter analogt tillämpar förvaltningslagens bestämmelser (se prop. 1988/89:66 s. 15). Tilläggas kan att det av bolagets skrivelse till uttryckligen borde ha framgått att skrivelsen utgjorde bolagets beslut i utlämnandefrågan. Bolaget har i remissyttrandet beskrivit sina rutiner i fråga om registrering av allmänna handlingar. Av yttrandet framgår bl.a. att bolaget, när en hand- ling kommer in eller upprättas, lägger den till akten i ärendet och att diariefö- ring av en handling som innehåller uppgifter som omfattas av sekretess sker först i samband med att handlingen har begärts utlämnad. Såsom jag har redogjort för tidigare gäller den ovillkorliga skyldigheten att registrera allmänna handlingar endast handlingar som omfattas av sekretess. Sådana handlingar skall registreras utan dröjsmål. Registrering skall sålunda ske så snart det är praktiskt möjligt, normalt som eller senast dagen efter handlingen kom in eller upprättades. Bolagets rutiner, att diarie- föra handlingar först i samband med att de begärs utlämnade och då bedöms omfattas av sekretess, står således i strid med bestämmelserna i sekretessla- gen och kan leda till att handlingar registreras alltför sent eller att de över huvud taget inte registreras. Bolaget har i remissyttrandet anfört att man ser över sina rutiner för diarie- föring. Jag förutsätter att bolaget i detta arbete följer vad jag har uttalat. Av utredningen framgår vidare att bolaget inte lämnade den efterfrågade diarieförteckningen till . Bolaget har anfört att man uppfattade frågan som överspelad då han hade gjort en anmälan till JO. Att gjort en JO-anmälan har emellertid helt saknat betydelse i fråga om bolagets skyldighet att handlägga begäran. Vad som har kommit fram i övrigt föranleder inte någon åtgärd eller något uttalande av mig. Med den allvarliga kritik som ligger i det ovan sagda avslutar jag ärendet. Rutiner för hantering av postförsändelser till en kommun som adresserats till en anställd personligen (Dnr 2022-2000) I en anmälan mot anförde bl.a. föl- jande. Hon är anställd av kommunen och är fackligt ombud på sin arbetsplats. På arbetsplatsen öppnar arbetsgivaren all post, även om hennes namn står först i adressen. Det har stört henne eftersom post av facklig och även av helt privat art sänds till henne. Kommunen har utfärdat regler för posthanteringen på arbetsplatserna. Där kan man läsa att registrator eller chef har rätt att öppna all post. Hon undrar om kommunens handlande överensstämmer med de lagar och regler som gäller på området. Till anmälan har fogats en kopia av ett informationsblad med rubriken formation om offentlighetsprincipens tillämpning inom proAros. I första stycket på andra sidan står följande antecknat. Handlingar som kommit in eller upprättats skall registreras. Sty- relsen för proAros har beslutat att post till proAros ska hanteras på områdes- kontoren. Det är alltså där man då måste avgöra vad som är allmän handling. För att kunna avgöra om det rör sig om en allmän handling har registrator eller områdeschef rätt att öppna brev ingen annan. Efter remiss till Kommunstyrelsen i anförde styrelsen bl.a. följande. är anställd vid en gymnasieskola inom stads utförarorganisation, proAros, som är en egen myndighet. ProAros är den största enskilda förvaltningen inom stad, med cir- ka 9 000 medarbetare verksamma inom bl.a. omsorg, skola och individ och familj. Organisatoriskt består proAros av 11 områden, som antingen betjänar vissa stadsdelar eller hela staden, beroende på typ av verksamhet. Områdena är i sin tur indelade i cirka 135 enheter. En enhet kan bestå av flera olika verksamheter, t.ex. skola, förskola och fritidshem. Registreringen av handlingar och posthanteringen finns på 17 olika platser; proAros ledningskontor, områdeskontoren samt på vissa av de större enheter- na (gymnasieskolorna). Denna organisation har proAros ansett som lämplig av flera skäl, bl.a. be- roende på att det både är ekonomiskt försvarbart och kompetensmässigt möj- ligt att ha speciell registratorspersonal på respektive plats. Registratorerna samarbetar i ett nätverk som leds av registratorn på led- ningskontoret. På nätverksträffarna diskuteras bl.a. tillämpningen av offentlighetsprinci- pen. har framför allt e-postfrågorna varit särskilt aktuella. Kommunstyrelsen har tagit fram regler och riktlinjer för e-posthanteringen. ProAros har därefter spridit information om offentlighetsprincipens tillämp- ning inom proAros och tagit fram särskilda e-post riktlinjer för proAros. Med tanke på proAros starkt decentraliserade organisation, där medarbe- tarna finns på cirka 300 adresser, och på posthanteringens och registraturens uppbyggnad, har proAros beslutat att inkomna handlingar öppnas av regi- strator. ProAros betonar starkt öppenhetens och offentlighetsprincipens vikt, bland annat i sin interna information till medarbetarna. På grund av ledigheter och att postgång till vissa enheter endast sker ett fåtal gånger skulle det annars finnas en uppenbar risk att registrering av allmänna handlingar inte gjordes med den skyndsamhet som är önskvärd. Inom t.ex. individ- och fa- miljeverksamheten har anmälningar tidigare blivit liggande oöppnade p.g.a. att man uppfattat adresseringen såsom innehållande privat post. De rekommendationer som givits för privatadresserad post är att registrator helst bör få ett skriftligt samtycke i form av fullmakt från medarbetarna. Detta är emellertid inget absolut krav. I fullmakten betonas att grundtanken är att post som kommer till en arbets- plats inte är privat men att det å andra sidan inte är tillåtet att uppsåtligen öppna post som innehåller rent privata meddelanden. På den nu aktuella gymnasieskolan har registratorn inte krävt fullmakter från personalen utan istället gett muntlig information. Finns ingen fullmakt försöker registrator i görligaste mån hantera det så praktiskt som möjligt och med gott omdöme. I en del fall kan det innebära att registrator öppnar privatadresserad post tillsammans med vederbörande medarbetare och låter denne göra bedömningen om det är en allmän handling eller ej. Naturligtvis inträffar det enstaka gånger att privat post som av registrator uppfattas som tjänstepost av misstag öppnas. För att undvika detta uppmanar man sina medarbetare att se till att de får privat post skickad till sina bostadsadresser. Det är självfallet önskvärt med ett klargörande från JO med rekommenda- tioner om vilka administrativa rutiner som är nödvändiga för att undvika att misstag begås. kommenterade remissvaret och kompletterade anmälan med ett brev från registratorn på hennes arbetsplats. Brevet har följande lydelse. Angående fullmakt för öppning av post som är adresserad till dig Då du inte har lämnat fullmakt till mig för öppning av post förutsätter jag att du kommer till mig för att själv öppna ev. post. I beslut anförde JO följande. Mot bakgrund av bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och sekretessla- gen om allmänna handlingars offentlighet och om registrering av sådana handlingar är det angeläget att handlingar som kommer in till en myndighet blir omhändertagna. En försändelse som är adresserad till en tjänsteman får således inte bli liggande oöppnad om tjänstemannen av någon anledning inte är närvarande. Jag noterar att kommunen eftersträvar en snabb registrering av allmänna handlingar. Å andra sidan får man inte bortse från möjligheten att försändelsen inte rör tjänsten utan en mottagares rent privata angelägenheter. Brytandet av försändelsen kan därför komma i kon- flikt med intresset att slå vakt om privatlivets helgd, jfr också bestämmelsen i 4 kap. 9 § om intrång i förvar. För att en myndighet skall kunna komma till rätta med de problem som kan uppstå beträffande personadresserad post är det lämpligt att de anställda ger fullmakt till någon annan vid myndigheten att öppna post med personlig adress. Myndigheten kan dock inte kräva att samtliga anställda skall ge full- makt till registrator eller någon annan. Om en anställd väljer att inte lämna fullmakt får posten inte öppnas av myndigheten utan skall vidarebefordras till den anställde. I en stor organisa- tion där detta kan ta får det anses lämpligare att registratorn kon- taktar den anställde, som då får hämta posten på poststället. Om det skulle visa sig att försändelsen innehåller allmänna handlingar är det den anställdes ansvar att se till att handlingarna utan dröjsmål diarieförs. Särskilda åtgärder måste vidtas då någon anställd p.g.a. semester eller annars är borta . I första hand får fullmakt utfärdas . Andra åtgärder som ligger nära till hands är att i det enskilda fallet inhämta medgi- vande att öppna posten eller att som en sista åtgärd återinkalla tjänstemannen i tjänst. (Se även beslut i JO:s ämbetsberättelse 1982/83 s. Jag förutsätter att rutinerna ses över med beaktande av det nu sagda. Rutiner för hantering av elektronisk post (e-post); bl.a. fråga om myndighetens tillgång till befattningshavares e-post under tid som denne är frånvarande (Dnr 2668-2000) I en anmälan till JO ifrågasatte (TV4 ) kom- muns rutiner för hantering av e-post. Hon uppgav i huvudsak följande. Kom- munens rutiner ställer till problem i samband med tjänstemäns och politikers semester och annan frånvaro. Deras e-post och de datalagrade förteckningarna över in- och utgående sådan post kan då vara otillgängliga i sträck. Hon uppmärksammade detta när hon fick del av kommunstyrelsens yttrande till Kammarrätten i i ett mål om utlämnande av handlingar utgörande e-postmeddelanden. bifogade det omnämnda yttrandet av kommunstyrelsen, daterat . Av yttrandet framgick bl.a. följande. Kammarrätten hade i protokoll anmodat kommunstyrelsen att komplettera utred- ningen med kopior av de i målet aktuella e-postmeddelandena. Kommunsty- relsen anförde i yttrandet att vissa av dessa meddelanden inte var tillgängliga för kopiering inom den tid som kammarrätten angett som sluttid, med anled- ning av att de berörda tjänstemännen och politikerna hade semester. De skulle återkomma den 7 respektive och kommunstyrelsen skulle kunna komplettera utredningen inom efter det att de återkommit. Anmälan remitterades till kommunstyrelsen för utredning och yttrande. Kommunstyrelsen beslutade att avge yttrande i enlighet med ett vid kommun- styrelsekontoret upprättat förslag till yttrande, vari anfördes bl.a. följande. Kammarrättens mål nr 1993- -1996-00 , , besökte tjänstemän och politiker inom Sunds- valls kommun och bad att få titta på förteckningar över inkommande och utgående elektronisk post vilket hon fick. (I vart fall har inte framkommit annat än att de gjordes tillgängliga för henne.) Härefter återkom med begäran om att få kopia av fem stycken e-postmeddelanden som hade skickats av och tillställts olika politiker och tjänstemän inom kommunstyrelsen och dess förvaltning. förväg- rades rätt att ta del av dessa meddelanden, med hänvisning till att de efterfrå- gade e-postmeddelandena inte var allmänna handlingar. Hon tillställdes 2000- 06-22 fyra beslut av kommunstyrelsen (fattade med stöd av delegation) med nämnda innehåll. överklagade de fyra besluten till kammarrätten. Kammarrätten hemställde för sin prövning om att kommunstyrelsen skulle komplettera ut- redningen med kopior av e-postmeddelandena samt med yttrande. Ett yttrande ingavs till kammarrätten och detta yttrande överensstämmer med den handling som bilagt sin anmälan. Ett kompletterande yttrande ingavs till kammarrätten . kommuns rutiner ifråga om hantering av e-post kommuns rutiner ifråga om hur den elektroniska posten ska hante- ras finns tillgängliga för anställda och berörda förtroendevalda såsom doku- ment i det kommunala intranätet. Rutinernas innehåll kan sammanfattas i följande tre punkter. Handlingar som inkommer till eller expedieras från myndigheten genom tekniskt hjälpmedel ska hanteras på samma sätt som handlingar som in- kommer eller expedieras med post, d v s utifrån handlingens innehåll. Allmänna handlingar som inkommer till eller expedieras från enskild tjänsteman eller politiker såsom e-post ska tas ut i papperskopia och regi- streras utan fördröjning. När tjänsteman (och sådan förtroendevald som ska vara tillgänglig genom e-post) avser vara frånvarande p g a semester eller annan anledning och då inte själv ska öppna sin e-post ska vederbörande lägga in ett frånvaromed- delande i datorn (den s k frånvarohanteraren). Den som vill skicka ett e- postmeddelande till den tjänstemannen/politikern erhåller då med automa- tik den information som lagts in, d v s regelmässigt information om när vederbörande återkommer. Även annan information som bedöms lämplig, exempelvis vilken person som man istället bör vända sig till, kan läggas in i samma meddelande. Ifrågavarande rutiner innebär att det inte bör finnas någon risk för att allmän- na handlingar ska bli liggande otillgängliga i någons dator. Att en tjänsteman är frånvarande innebär inte heller att allmänheten är förhindrad att ge in en allmän handling till den kommunala myndigheten. Tilläggas kan att det vid sjukdom är ett vanligt förfarande att kod lämnas till en annan tjänsteman för inmatning av lämpligt frånvaromeddelande. Den som har en dator hemma har också möjlighet att hemifrån själv kontrollera innehållet i den e-post som inkommer till datorn på arbetsplatsen. Kommentarer med anledning av kritiska synpunkter från Om det vore så att allmänna handlingar inte skulle vara tillgängliga på grund av någon tjänstemans (eller politikers) semester, sjukdom eller annan frånvaro så skulle detta inte vara en acceptabel situation. Med de rutiner som gäller finns dock inte anledning anta att allmänna handlingar inte är och görs till- gängliga på det sätt som offentlighetsprincipen förutsätter.