frsrdg · GQ04RR21 · 2003-01-01 00:00:00 — I inkomstutjämningen uppstår sådana effekter för kommuner med lägre egen skattesats än den skattesats som används vid beräkningarna till inkomstutjämningen. Om den beskattningsbara inkomsten för en sådan kommun ökar, kommer denna inkomstökning att innebära dels en ökning i den egna skatteintäkten, dels ett minskat bidrag från (alternativt ökad avgift till) inkomstutjämningen. Då den egna utdebiteringen är lägre än den länsvisa skattesatsen kommer nettointäkten för kommunen i fråga att bli negativ (s.k. pomperipossaeffekter). var det 18 kommuner och ett landsting som omfattades av negativa marginaleffekter. Kommunala utjämningsutredningen belyste problemet, diskuterade alternativa lösningar och redovisade dess omfattning, men valde att inte lämna några egna förslag och rekommendationer till förändringar. Regeringen presenterade i propositionen, Vissa kommunalekonomiska frågor (prop. 1999/2000:115) förslag till förändringar i utjämningssystemet för att undvika negativa marginaleffekter. Förslagen var i stort sett i överensstämmelse med Utredningsdelegationens delrapport (slutbetänkande SOU 2000:127), och antogs av för att börja gälla fr.o.m. De kommuner respektive landsting där den länsvisa skattesatsen är högre än av den egna utdebiteringen får en justerad inkomstutjämningsavgift respektive -bidrag vid en eventuell tillväxt i den egna skattintäkten. Den justerade tillväxten i skatteintäkter beräknas som rikets tillväxt plus av skillnaden mellan kommunens egen tillväxt och rikets tillväxt. Kommunala utjämningsutredningen lämnade förslag till förändringar av det rådande kostnadsutjämningssystemet för kommuner och landsting (SOU 1998:151), vilka låg till grund för de ändringar som senare trädde i kraft (prop. 1998/99:89, bet. 1998/99:FiU25, rskr. 1998/99:253). Inkomstutjämningssystemet lämnades oförändrat. De förändringar i kostnadsutjämningssystemet som kom till stånd berörde främst verksamheterna för hälso- och sjukvård, individ- och familjeomsorg samt kollektivtrafiken, där de dåvarande beräkningsmodellerna ersattes med helt nya. För övriga delverksamheter valde man att behålla de gällande beräkningsmodellerna med mindre förändringar avseende utbyte, utvidgning respektive uppdatering av de faktorer som redan ingår. Dessutom infördes kostnadsutjämning för barn och ungdomar med utländsk härkomst, dvs. barn och ungdomar med minst en förälder född utanför EU och . I regeringens proposition (prop. 1998/99:89) aviserade man behovet av fortlöpande utveckling och uppföljning av utjämningssystemet. Vid remissbehandlingen framkom det tydligt att systemet uppfattas som komplicerat och svåröverblickbart och att det därför finns ett behov av att närmare granska utjämningssystemet för att finna möjligheter att förenkla det. tillsattes Expertgruppen för förenklad utjämning som enligt direktiven (dir. 1999:58) fick i uppgift att granska möjligheterna till ett förenklat och stabilare utjämningssystem för kommuner och landsting. Expertgruppens arbete redovisades i betänkandet Förenklad utjämning (SOU 2000:120). Gruppens synpunkter var att utjämningssystemet är komplicerat uppbyggt och att det är tveksamt varför vissa delmodeller och/eller kostnadsfaktorer ska vara med i beräkningarna och inte andra. För att ge systemet en mer överblickbar karaktär föreslog expertgruppen att man skulle återinföra faktorerna ålder, social struktur och geografiskt läge som de huvudkategorier utifrån vilka delmodellerna ska redovisas. Man menade dock att detta enbart skulle ge en bättre överblick men inte ändra själva utfallet. Vidare ansåg expertgruppen att de delmodeller som inte är direkt verksamhetsanknutna, har en direkt koppling till räkenskapsdata eller om de är närliggande till vad som ligger inom ramen för statens närings- och regionalpolitik bör utgå ur kostnadsutjämningen och snarare utgå som ett separat regionalpolitiskt statsbidrag. försvinner delverksamheten högskoleutbildning ur beräkningen för landstingens kostnadsutjämning på grund av förändrat huvudmannaskap. Utredningsarbetet och remissbehandlingarna pekade på att det är av största vikt att fortsätta analysera utjämningssystemet. En ny parlamentarisk kommitté tillsattes därför med uppgift att granska det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet. Uppdraget ska redovisas (dir. 2001:73). Nya specialdestinerade statsbidrag m.m. kommunalekonomiska reform togs många av de specialdestinerade bidragen bort och inordnades i stället i det generella statsbidragssystemet. har staten dock infört nya särskilda statsbidrag, men även återinfört särskilda bidrag på områden där det tidigare fanns omfattande specialdestinerade bidrag, men där dessa infogades i det generella bidragssystemet . Ofta är de nya specialdestinerade statsbidragen av mer temporär karaktär där man strävar efter att införliva bidraget i det generella statsbidraget . Det riktade statsbidraget till personalförstärkning inom skolsektorn (förordning 2001:36), allmänt känt som Wärnerssonpengarna, är ett exempel där staten har valt att återinföra ett särskilt statsbidrag inom en verksamhet som införlivades i det generella statsbidraget . Regeringen beräknar (prop. 2001/02:1) att Wärnerssonpengarna ska kunna ingå i det generella statsbidraget . Då man växlade huvudmannaskap mellan landsting och kommuner enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) uppstod stora kostnadsskillnader mellan kommunerna för att hantera den nya uppgiften. Det ansågs nödvändigt att på nationell nivå jämna ut dessa kostnadsskillnader och därför infördes ett särskilt statsbidrag. har detta bidrag varit tvådelat, där kommunerna får ansöka om det ena bidraget som utgår för extra kostnadsbetungande LSS-uppgifter. utjämning av LSS-kostnader (SOU 2002:28) lämnade förslag till hur man kan utforma ett mer permanent bidrag. Arbetet kommer dock att fortsätta och målet är att finna en lösning som kan tas i bruk . En annan typ av temporär och särskild statsbidragssatsning utgörs av det avtal som regeringen, efter förslag från Kommundelegationen, beslutade teckna med 36 kommuner och 4 landsting för att ge dem en möjlighet att sänka sina bruttokostnader och uppnå ekonomisk balans . En särskild utredare har fått i uppdrag att följa upp avtalet (dir. 2000:71) och avlägga rapport . Utvecklingen - sammanfattning och några siffror Den övergripande utvecklingen av de svenska statsbidrags- och utjämningssystemen sammanfattas i tabell 3. Den stora förändringen i statsbidragssystemet var införandet av generella statsbidrag , då flertalet av de beloppsmässigt stora bidragen upphörde att vara öronmärkta och i stället började utgå som ett klumpsummebidrag per invånare. ingår även ett åldersbaserat bidrag i det generella statsbidraget. Även utjämningssystemet har genomgått stora förändringar, där finansieringen numer är statsfinansiellt neutral, dvs. kommunerna finansierar systemet själva sinsemellan. finansierade staten utjämningen, med viss hjälp av kommunerna i form av skatteutjämningsavgifter. är det framför allt utjämningen av kostnadsskillnader som har genomgått de största förändringarna. Syftet med kostnadsutjämningen är att jämna ut sådana skillnader mellan kommunerna som uppkommer på grund av strukturella skillnader, dvs. som kommunerna inte själva kan påverka. I reformen 1993 beräknades kostnadsutjämningen med hjälp av den s.k. totalkostnadsmetoden där man förklarade kostnadsskillnaderna med hjälp av olika faktorer, t.ex. åldersstruktur, som sedan låg till grund för beräkningen av utjämningsbidraget. I nuvarande system beräknas utjämningsbidraget med hjälp av den s.k. standardkostnadsmetoden där kommunernas och landstingens verksamheter är indelade i olika delområden. För varje verksamhetsområde beräknas en standardkostnad som baseras på olika faktorer, t.ex. åldersstruktur (se tabellerna 1 och 2). En summering av alla standardkostnader utmynnar i kommunens respektive strukturkostnad. Sammanfattning av statsbidrags- och utjämningssystemen 1986-1993 1993-1996 1996-2002 Statsbidragen Generella Generella Specialdestinerade Specialdestinerade Utjämningssystemet Beståndsdelar Bidrag vid brist på skattekraft Skatteinkomst-utjämning Inkomstutjämning Extra skatteutjämningsbidrag Utjämning av strukturella skillnader Metod: totalkostnad Kostnadsutjämning Metod: standard-kostnad Utjämning för befolkningsminskning Införanderegler Finansiering Staten Statsfinansiellt neutral Kommunerna betalar skatteutjämningsavgifter Självfinansierat av kommunerna via utjämningsbidrag och -avgifter som i princip summerar till noll Självfinansierat av kommunerna via utjämningsbidrag och -avgifter som i princip summerar till noll kommunalekonomiska reform innebar att flera av de specialdestinerade bidragen omvandlades till att ingå i det generella bidragssystemet. uppgick de generella bidragen till ca. Enligt figur 3 har statens utgifter för generella statsbidrag till kommunerna och landstingen kontinuerligt ökat. har dock tendensen varit den motsatta. Det generella bidragets utformning och användning har förändrats . Det generella statsbidraget användes till att finansiera kommunernas inkomstutjämning, medan bidraget utgår som ett klumpsummebidrag, kompletterat med en kompensation för åldersstruktur . Generellt statsbidrag, netto för momsavgiften, 1993-2002, (priser) Not: För att fastprisberäkna har konsumentprisindex, KPI (2002=100), använts. har vi också med hjälp av data från SCB möjlighet att dela upp det generella statsbidraget mellan kommuner och landsting. Vi bör notera att siffrorna i figur 3 och tabell 4 inte är fullt överensstämmande eftersom momsavgiften inte är särredovisad i SCB:s data utan är inkluderad i det generella statsbidraget. Av de totala generella statsbidragen till kommuner och landsting går i genomsnitt till kommunerna. Generellt statsbidrag till kommuner och landsting, inklusive momsavgiften, 1996-2002, (priser) 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Kommun 47 667 52 735 60 913 63 306 61 903 60 299 58 556 Landsting 12 704 14 230 18 430 19 752 19 743 19 677 17 747 Totalt 60 371 66 965 79 343 83 058 81 646 79 976 76 303 Källa: SCB, statistiska databaser, den offentliga sektorns finanser (kommunernas räkenskapssammandrag). Not: För att fastprisberäkna har konsumentprisindex, KPI (2002=100), använts. Tabell 5 visar den genomsnittliga utvecklingen av inkomst- och kostnadsutjämningen per capita för olika kommungrupper . Mindre kommuner är i genomsnitt nettobidragstagare både i inkomst- och kostnadsutjämningen medan mellanstora kommuner tenderar vara nettobidragsgivare. Detta gäller 1996 och . Kommuner i skogslänen är nettobidragstagare i både inkomst- och kostnadsutjämningen och bidragen till dessa kommuner har i genomsnitt ökat . Utvecklingen av inkomst- och kostnadsutjämningen per capita 1996 och 2002 i fasta priser Kommuntyp Antal kommuner i gruppen Inkomst-utj., 1996 Kostnads-utj., 1996 Inkomst-utj., 2002 Kostnads-utj., 2002 Befolkning 0 - 10 000 72 2890 2111 3550 3143 10 000 - 30 000 138 1500 -198 2048 412 30 000 - 100 000 68 -449 -725 -408 -722 100 000 - 11 -157 54 127 -331 Region 108 475 -578 562 -292 Skogslän 85 1811 2183 2775 3015 Totalt 289 1319 256 1772 798 Källa: SCB, statistiska databaser, den offentliga sektorns finanser (kommunernas räkenskapssammandrag). Not: Fastprisberäkning med hjälp av KPI (2002=100). En negativ siffra i inkomst- respektive kostnadsutjämningen per capita innebär att kommunerna i gruppen i genomsnitt är nettobidragsgivare till systemet. I gruppen storstadslän ingår , och . I gruppen skogslän ingår , , , , , och . Problem i statens bidragsgivning Statsbidrag och statlig styrning Som framgår ovan har det genomförts omfattande förändringar i statsbidragssystemen i . Den viktigaste förändringen är utan tvekan införandet av ett generellt bidragssystem och slopandet av flera specialdestinerade bidrag. Tanken med denna förändring i bidragsystemet var att förstärka den kommunala handlingsfriheten samt att öka effektiviteten i den offentliga sektorn. De tidigare omfattande specialdestinerade statsbidragen ansågs krångliga och byråkratiska. Inte minst bidragen på skolans område vittnar om detta. I stället ville man skapa ett enklare system, både för bidragsgivare och för mottagare. Slopandet av de specialdestinerade bidragen låg också i linje med statens förändrade styrning av kommunerna. styrdes kommunerna via riktad resurstilldelning och detaljregleringar. skulle kommunerna styras via nationella och lokala målsättningar vilka skulle kombineras med utvärderings- och uppföljningsinsatser inom respektive område. Till saken hör också att lågkonjunkturen innebar finansiella problem för många kommuner. Det generella bidragssystemet kombinerat med målstyrning gjorde det enklare för kommunerna att prioritera om verksamheterna för att på så vis kunna möta de finansiella problemen. I samband med att kommunerna minskade utgifterna på de välfärdspolitiska områdena introducerade staten nya statsbidrag. De s.k. Perssonpengarna som utgick är ett exempel på nya statliga bidrag. Perssonpengarna var inte förenade med några villkor för användningen. Effekterna på de för kommunerna centrala områdena äldreomsorg och skola förefaller, åtminstone inledningsvis, ha blivit små. utvärderar löpande hur de extra tillskotten påverkar personaltätheten inom skolan. hade det statliga resurstillskottet endast små effekter på lärartätheten i landets skolor. För ökade lärartätheten med mellan 6 och 10 lärare per 10 000 elever (, 2001). Om vi räknar om effekten på lärartätheten med utgångspunkt från undersökning avseende 1999 på elasticitetsform, erhålls en elasticitet på ungefär 0,12. Det innebär att en procents ökning i de generella statsbidragen ökar lärartätheten . Genom att slopa flertalet specialdestinerade bidrag avhände sig staten ett viktigt politiskt styrmedel. Vi ser två delvis relaterade problem med övergången till det generella bidragssystemet vad gäller statens styrning av kommunerna. Det första problemet hänger samman med vad som sagts om externa effekter av verksamhet. Eftersom flera av de kommunala verksamheterna kan förmodas ha viktiga effekter på invånare i andra kommuner som i sin tur innebär att kommuner tenderar att tillhandahålla för liten kvantitet och/eller för dålig kvalitet av dessa tjänster, innebär en övergång till generella bidrag att kommuner inte längre stimuleras att upprätthålla den samhällsekonomiskt motiverade omfattningen av tjänsterna. Detta resursfördelningsproblem måste därför lösas på andra sätt när stimulansbidrag avvecklas. I den nya styrningsform som introducerats, där staten utformar tämligen allmänt hållna mål för de kommunala verksamheterna och där kommunerna ska precisera målsättningarna i egna planer som senare ska kunna utvärderas, betonas över huvud taget inte denna problematik. Det är svårt att se hur man med målstyrning kan beakta de kommunexterna effekterna. En mer strikt reglering kan vara ett sätt att internalisera (helt eller delvis) en kommunextern effekt. Låt oss belysa detta med socialbidragsexemplet. Om staten inför en gemensam socialbidragsnorm finns det inga motiv till att byta kommun för att få högre bidrag. En nationell norm eliminerar således den externa effekten helt och hållet. Nackdelen med en gemensam norm är naturligtvis att kommunerna inte själva kan bestämma över , vilket är ofördelaktigt ur ett valfrihetsperspektiv. Kommunernas självbestämmande inskränks. Det kan också vara så att socialbidragsbehoven varierar mellan kommunerna beroende på att de har olika kostnadsläge. Ett statsbidragssystem som innehåller matchningsbidrag har fördelen att kommunen alltid kan välja norm och internalisera de externa effekterna. Ett sådant bidragssystem är således enklare att förena med det kommunala självstyret. Det andra problemet med generella bidragssystem är att staten ibland är av åsikten att kommunerna tillhandahåller för lite eller för dålig kvalitet av en tjänst av andra skäl än de kommunexterna effekterna. Sådana inslag i rikspolitiken är inte ovanliga. Ett exempel är skolan. Under lågkonjunkturåren sjönk lärartätheten i landets grundskolor. sjönk lärartätheten från 8,6 till 7,9 lärare per 100 elever, dvs. Detta var ett skäl till att staten tillförde kommunerna nya resurser. De medel som tillfördes för att kommunerna bättre skulle kunna uppnå de nationella målsättningarna hade, som tidigare nämnts, en begränsad effekt. Vad hade man kunnat åstadkomma med ett alternativt bidragssystem? Vi kan exemplifiera skillnaderna i bidragssystemens effekter med en jämförelse mellan de faktiska bidragens utfall och ett tänkt bidragssystem. Eftersom man från centralt håll har velat öka lärartätheten tänker vi oss att det alternativa systemet innebär en sänkning av arbetsgivaravgifterna för lärare i . En lägre arbetsgivaravgift sänker arbetskraftskostnaden för lärare i kommunen, vilket leder till att fler lärare anställs. För att kunna göra denna jämförelse är det därför nödvändigt att känna till hur pass känslig kommunernas efterfrågan på lärare är för ändringar i lönen. Det finns, så vitt vi vet, ingen studie som har försökt uppskatta lönekänsligheten för lärare på svenska data. tillhandahåller emellertid jämförelsetal mellan landets skolor via sin hemsida . Med utgångspunkt från data för har vi med statistiska metoder skattat ett efterfrågesamband som anger hur en rad olika faktorer påverkar lärartätheten. Ett problem är att det inte existerar något egentligt lönekostnadsmått. Som approximation har vi därför använt kommunernas kostnader för undervisning som till största del innehåller lärarlöner. Det skattade sambandet innebär att den s.k. efterfrågeelasticiteten är -0,31. Det innebär att om undervisningskostnaden per lärare stiger med en % minskar lärartätheten . Elasticiteten som skattats här ligger i den högre delen av det intervall (-0,7 till -0,2) som erhållits vid skattningar från andra branscher, t.ex. industrin. Antag att staten höjer det generella bidraget med en %. Med utgångspunkt års undersökning av (, 2001) innebär detta att de generella statsbidraget höjs med per invånare i genomsnitt för landets kommuner eller med . Denna summa räcker för att minska lönesumman (undervisningskostnaden) för lärare med . En rabatt på lönesumman innebär att lärartätheten ökar , vilket ska jämföras (se ovan). Denna metod kan således ge en mer än fem gånger så stor effekt på lärartätheten som en höjning av det generella bidraget med motsvarande belopp. Det här innebär att staten kan åstadkomma samma styrande effekt med ett betydligt mindre bidragsbelopp än om generella bidrag tillämpas. Alternativt kan staten åstadkomma samma styrning som i fallet med generella bidrag och dessutom ge ut klumpsummebidrag som motsvarar mellanskillnaden. Nya specialdestinerade bidrag har införts och . Det faktum att nya specialdestinerade bidrag har införts är ett tecken på att staten inte klarar sig utan ekonomiska styrmedel i den kommunala sektorn. Behovet av att styra den kommunala sektorn kommer inte att minska . Kommuner kommer även i fortsättningen att fatta beslut som rör många aktörer förutom de egna invånarna. Det är därför viktigt att de kommunala aktörerna ges incitament att tillhandahålla kommunala tjänster på ett för samhället optimalt sätt. Många kommuner hävdar att de specialdestinerade bidragen är förenade med en omfattande administration eftersom återrapportering och i vissa fall ansökning ska ske. Huruvida de administrativa utgifterna är omfattande eller inte beror naturligtvis på hur de specialdestinerade bidragen utformas. Det går att konstruera specialdestinerade (matchnings) bidrag med en minimal återrapportering till staten på samma sätt som de generella bidragen inte behöver återrapportering, t.ex. om bidrag ges som proportionella subventioner (t.ex. rabatter på arbetsgivaravgifterna). Det förefaller vara en mycket bättre metod än att betinga bidragsgivningen på att kommunen anställer mer pedagogisk personal som är fallet med Wärnerssonpengarna. Den senare typen av bidrag ger dessutom felaktiga incitament. De kommuner som i alternativfallet skulle ha minskat sin personal mest riskerar att över huvud taget inte få någon tilldelning, medan kommuner som är i litet behov får en medelstilldelning som i allt väsentligt är densamma som ett klumpsummebidrag. har staten infört nya statsbidrag med avsikt att stimulera kommunernas tillhandahållande av vissa tjänster. Bidrag har utgått dels i syfte att förstärka de kommunala resurserna på vissa områden, t.ex. de s.k. Perssonpengarna, dels i form av speciella satsningar (IT i skolan, LIP). De specialdestinerade bidrag som införs avser att vara tidsbegränsade. I vissa fall avser man att inordna bidragen i det generella systemet . I andra fall har bidragen varit tidsbegränsade och har därefter avvecklats. Frågan om man kan åstadkomma permanenta effekter med temporära bidrag har här stor betydelse. En förutseende beslutsfattare inser redan inledningsvis att bidraget är temporärt. Det är därför troligt att effekterna på de kommunala utgifterna blir små. Det är på så vis möjligt att de generella resurstillskotten haft små effekter eftersom de kan ha uppfattats som temporära. Temporära bidrag är också mindre fördelaktiga för den kommunala planeringen eftersom det skapar osäkerhet vad gäller den långsiktiga finansieringen. En risk med de temporära bidragen är således att de försvårar planeringen av den kommunala verksamheten. Temporära bidrag innebär emellertid inte enbart negativa effekter på de kommunala verksamheterna. ITiS (IT i skolan) är ett exempel på projekt som bl.a. syftade till att höja kompetensen bland skolpersonal på informationsteknikområdet. Kompetenshöjande åtgärder av investeringskaraktär kan mycket väl ha positiva långsiktiga effekter. Det är emellertid för tidigt att uttala sig om huruvida denna satsning haft avsedd effekt. Troligen blandas här goda erfarenheter med mindre goda erfarenheter. I beräkningen av utjämningsbidragen använder man sig av olika faktorer för att söka förklara kostnadsskillnaderna mellan kommunerna respektive landstingen: se tabellerna 1 och 2. Dessa faktorer är utvalda för att de har en hög förklaringsgrad för kostnadsskillnaderna. Motiveringen till varför just dessa förklaringsfaktorer är valda är dock inte helt given. Systemet är fortfarande väldigt komplicerat och svårt att överblicka. Det lapptäcke av statsbidrag som finns gör det svårt att skapa en incitamentsstruktur som kommunerna och landstingen kan tolka och leder därför till osäkerhet. Det generella statsbidraget är ett klumpsummebidrag per invånare som är lika för alla kommuner respektive landsting. utgår det generella bidraget även baserat på kommunernas åldersstruktur, där man tar hänsyn till andelen yngre och äldre i kommunen (Perssonpengarna). Åldersstrukturen är en viktig faktor i förklaringen av kostnadsskillnader mellan kommuner och ingår även som en faktor i olika delverksamheter (barnomsorg, grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg) vid beräkning av utjämning för kostnadsskillnader; se tabell 1. Både statsbidragssystemet och utjämningssystemet kompenserar därmed för åldersstrukturen i kommunerna. Till viss del är det svårt att undvika överlappningar i systemen, men det faktum att de finns innebär att det föreligger en risk att kommunerna överkompenseras. Överkompensation bör i möjligaste mån undvikas och i linje med Kommunala utjämningsutredningen (SOU 1998:151) anser vi att den typ av extra kompensation som Perssonpengarna innebär bör avvecklas. Det kostnadsmått som används vid beräkningarna för kostnadsutjämningen är den kommunala baskostnaden. Denna beräknas med utgångspunkt från nettokostnaden där man korrigerar för: avgiftsskillnader (enbart för barn- och äldreomsorg) skillnader i statsbidrag som ska ingå i det generella bidragssystemet statens övertagande av bostadsbidragen ersättning mellan kommuner för grund- och gymnasieskolan olika redovisningsprinciper för kapitalkostnader