frsrdg · GQ04RR21 · 2003-01-01 00:00:00 — För en kommun som ökar antalet lärare jämfört med föregående år är bidraget liktydigt med en klumpsumma. En del av bidragspengarna går till lärare och en del går till övrig konsumtion. Hur mycket som går till lärare kommer bl.a. att bero på hur kommunens konsumtion och produktion av utbildningstjänster förändras när inkomsterna stiger (inkomsteffekten). För en kommun som håller antalet lärare oförändrat har bidraget en styrande effekt. Om bidraget inte utgick skulle kommunen ha minskat antalet lärare. Kommuner som väljer att minska antalet lärare i alla fall erhåller inget bidrag. Poängen med att förstärka skolorna med lärarresurser kan således gå förlorad i vissa kommuner. Vilka allmänna rekommendationer kan man då utfärda när det gäller de olika skäl som anförts i avsnitten 2.1 till 2.4? För det första, om syftet är att utjämna skillnader mellan kommuner för att uppnå horisontell rättvisa, är ett klumpsummebidrag alltid att föredra. Skälet är enkelt. Syftet är att åstadkomma en viss ekonomisk standard i regionen, inte att förändra de relativa priserna mellan olika varor. Observera att det med detta resonemang också skulle vara möjligt att ge statsbidraget direkt till invånarna i regionen eftersom det är liktydigt med en allmän inkomstförstärkning. Den empiriska forskningen om statsbidrag har emellertid funnit att höjda klumpsummebidrag ger en större effekt på kommunernas utgifter jämfört med högre skatteunderlag (s.k. flugpapperseffekter), vilket indikerar att klumpsummebidrag har en viss stimulanseffekt. Om syftet i stället är att internalisera externa effekter i kommunsektorn är det alltid fördelaktigt att använda ett matchningsbidrag, eftersom kommunen själv fattar ett beslut som innebär att det kommunala tillhandahållandet antingen är för litet eller för stort. Det faktum att det alltid är minst lika billigt för staten att använda matchningsbidrag för att åstadkomma en önskvärd styrning, innebär att man kan spara pengar på detta sätt. Gränser i bidragsgivningen bör vidare undvikas, eftersom de i allmänhet leder till icke avsedda effekter. De tenderar dessutom att bli dyrare än matchningsbidrag, eftersom samma styrning kan åstadkommas billigare med matchningsbidrag. En viktig frågeställning som ännu inte berörts är om statsbidrag verkligen har de effekter som är avsedda. En kritik mot bidragsgivning är att den inte har avsedd effekt eller att den inte har någon effekt alls. Denna kritik har framför allt riktats mot bidrag för utjämning. Utgångspunkten är att kommunvisa skillnader i förutsättningar och ekonomisk standard är kapitaliserade i de mark- och fastighetsvärden som finns i kommunen. Detta innebär att om man bor i en region med högt löneläge, låga produktionskostnader för kommunala tjänster, ett stort utbud av kommunala tjänster etc., kommer fastighetspriserna att vara högre än i andra, till synes mindre bemedlade kommuner. De totala skillnaderna i levnadsstandard mellan regionerna kan därför vara utjämnade. Fullständig kapitalisering används som begrepp för att illustrera situationer när alla skillnader är helt utjämnade via fastighetspriserna. Om staten stöder kommuner med låg skattekraft och fullständig kapitalisering råder, kommer bidraget att ha icke-önskvärda effekter. Fastighetsägarna kommer att kunna tillgodogöra sig hela bidraget, därför att ett högre bidrag gör regionen mer attraktiv. Denna effekt får fastighetspriserna att stiga till dess att olika regioner är lika attraktiva igen. Få ekonomer tror emellertid att kommunala skillnader fullständigt kapitaliseras i fastighetsvärden, men tillgänglig forskning visar att en del av skillnaderna kapitaliseras. Det innebär att en del av de regionala/kommunala skillnaderna i levnadsstandard och olikheterna i produktionsförutsättningar redan är införlivade via fastighetspriserna. Det andra huvudsakliga sättet att styra den kommunala tjänsteproduktionen är via olika former av regleringar. Under vissa förutsättningar kan man visa att en reglering ger samma styrande effekter som statsbidrag. Kvantitativa regleringar, t.ex. om miniminivåer i det offentliga utbudet, kan dessutom användas i kombination med andra medel. Liktydigheten mellan regleringar och bidrag upphör emellertid att gälla om de olika aktörerna saknar fullständig information om ekonomin. Ett exempel på detta är att lokala företrädare har bättre information om lokala produktionsförhållanden och lokala preferenser som gör att staten kan ha svårt att fastställa såväl regleringar som är gemensamma för alla kommuner som bidragsnivåer. Regleringar inom kommunsektorn används oftast för att tillgodose individers rättigheter i enskilda ärenden. Olika former av skydd för den enskilde kan vara påkallade därför att den kommunala myndigheten kan tendera att behandla individer olika (minoritetsskydd). Regleringar är också ett medel som kan användas för att disciplinera kommuner som tenderar att bete sig oförsiktigt i den ekonomiska planeringen, t.ex. budgetunderskottsproblem. I följande avsnitt behandlas statsbidrags- och utjämningssystemen. Vi börjar med att presentera en historisk överblick av hur bidragsgivningen har förändrats . Därefter diskuteras vilken roll statsbidragen kan spela i den statliga styrningen av kommunerna. Avsnittet avslutas med en diskussion om vilka problem som finns med den nuvarande utformningen av bidragssystemen. infördes ett skatteutjämningssystem som omfattade skatteutjämningsbidrag vid brist på skattekraft och ett extra skatteutjämningsbidrag. För primärkommunerna utgick dessutom ett skatteutjämningsbidrag (reducering av bidraget) vid hög (låg) utdebitering. Kommunerna och landstingen delades in i tre skattekraftsområden med en lägsta garanterad skattekraftsnivå för kommunerna på av medelskattekraften i landet (där medelskattekraften definieras som skatteunderlaget per invånare i landet) och för landstingen på . Skattekraftsområdena bestod av två grupper av skogslän med högre garanterad skattekraft, för kommunerna och för landstingen, jämfört med den tredje gruppen som bestod av övriga kommuner och landsting i landet. Indelningen av landet i skattekraftsområden möjliggjorde en utjämning av inkomster och även av strukturella skillnader i kostnader mellan kommuner respektive landsting vilka beror på t.ex. geografiskt läge. Skatteutjämningssystemet omfattade hela den kommunala sektorn och finansierades helt av staten. 1974 avskaffades skatteutjämningsbidraget (-reduceringen) vid hög (låg) utdebitering eftersom det bl.a. ansågs driva upp de kommunala skattesatserna. höjdes den lägsta skattekraftsnivån till för kommunerna, dvs. till samma nivå som för landstingen. Antalet skatteklasser utökades till sex, där den högsta garantin uppgick till av medelskattekraften. Kommunalekonomiska utredningen (SOU 1977:78) ansåg att det dåvarande skatteutjämningssystemet var för grovt med tanke på indelningen i skattekraftsklasser. Man menade att systemet inte i tillräcklig utsträckning beaktade de strukturella skillnaderna mellan kommunerna samt att den lägsta garanterade skattekraften, den s.k. grundgarantin, var för låg. Den förändring som kom till stånd innebar att antalet skatteklasser fördubblades, som den lägsta grundgarantin höjdes till av medelskattekraften i landet för samtliga kommuner och landsting. sänktes samtliga grundgarantinivåer . På grund av ökade statliga kostnader för utjämningssystemen infördes skatteutjämningsavgifter som kommunerna och landstingen betalade in till staten för att hjälpa till att finansiera en del av utjämningssystemet. Skatteutjämningsavgifterna beräknades på det egna skatteunderlaget och bestod av en allmän del som betalades av samtliga kommuner och landsting samt en särskild del (den s.k. ) som utgick på det skatteunderlag som översteg av medelskattekraften. Avgiften skärptes senare genom att man sänkte gränsnivån. Den särskilda skatteutjämningsavgiften var progressiv. 1989 utökade man antalet skatteklasser till 25. Grundgarantierna differentierades av medelskattekraften i landet för kommunerna och för landstingen. Systemet fick en starkare regionalpolitisk karaktär . Vid förändring av utjämningssystemet ökade grundgarantierna för de södra och mellersta delarna av landet relativt mer än för de norra delarna. reform innebar däremot att grundgarantierna för de norra delarna av landet höjdes medan garantinivåerna för övriga landet minskade. 1990 tillsattes för att utreda möjligheterna för ett nytt statsbidragssystem till kommuner och landsting. Kommitténs förslag rapporterades i ett betänkandet, ekonomi i samhällsekonomisk balans, (SOU 1991:98). De bakomliggande motiven till kommitténs uppdrag var för det första att motverka trenden med stigande kommunalskattesatser för att finansiera expansionen av den kommunala sektorn och för det andra att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. För det tredje ansågs inte det rådande bidragssystemet (både utjämnings- och statsbidragssystemen) riktigt uppfylla kraven på inkomst- och kostnadsutjämning och för det fjärde ville man ta hänsyn till de förändringar som väntades till följd av skattereformen och ändrat huvudmannaskap för äldreomsorgen och skolan. Enligt direktiven (dir. 1990:20) var syftet med uppdraget att konstruera ett system i vilket kommunernas och landstingens finansiering beaktas, där den totala kommunala utdebiteringen inte skulle överstiga (exklusive församlingsskatt), samt förhållandet mellan de olika finansieringskällorna. Vidare skulle kommittén konstruera ett skatteutjämningssystem där skillnader i utdebitering endast skulle spegla kvalitetsskillnader i service och utbud och inte strukturella skillnader som kommunerna inte själva kan påverka. Ett annat önskemål var att generalisera de specialdestinerade statsbidragen. I reformen behandlades sammanfattningsvis ett s.k. statligt utjämningsbidrag till kommunerna, vilket bestod av tre delar, nämligen skatteinkomstutjämning, utjämning av strukturella förhållanden och tillägg för befolkningsminskning. Genom skatteinkomstutjämningen skulle kommunerna erhålla en generellt garanterad skatteinkomstnivå. En kommun kunde få ett tillägg till eller avdrag från grundbeloppet beroende på dess strukturella förutsättningar i jämförelse med övriga kommuner, vilket innebar en strukturell kostnadsutjämning. Dessutom innebar reformen en överföring av många specialdestinerade bidrag till generella statsbidrag (klumpsummebidrag). För landstingen innebar dock reformen inga större förändringar. Den nya lagen (1992:670 för kommuner och 1992:671 för landsting; prop. 1991/92:150 del II, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345) trädde i kraft och tillämpades första gången för . avskaffades skatteutjämningsavgifterna till staten, både för kommunerna och för landstingen. I stället strävade man efter en ökad självfinansiering, dvs. inomkommunal utjämning i systemet. Genom reform kom fler kommuner att omfattas av systemet, men fortfarande kom de kommuner med starkast eget skatteunderlag (och ) att stå utanför i den meningen att de inte var berättigade till utjämningsbidrag. Inkomstutjämningen enligt reform innebar att kommunerna fick tillgodogöra sig av skillnaden mellan det uppräknade skatteunderlaget (kommunens eget skatteunderlag justerat med en uppräkningsfaktor) och den generella inkomstgarantin. Den skattesats som låg till grund för grundbeloppet var densamma för samtliga kommuner, vilket var nytt i och med reform. Anledningen till att man valde att inte låta kommunerna få tillgodogöra sig hela mellanskillnaden mellan det egna skatteunderlaget och det garanterade var att man ville öka incitamenten för kommunerna att sköta sin egen finansiering av verksamheten. Den enhetliga skattesatsen motiverades med att man på så vis skulle kunna förhindra att skattehöjningar får genomslag i bidragssystemet samt att bidraget blev oberoende av kommunens egen utdebitering. För att utjämna behovs- och strukturskillnader mellan kommuner införde man ett strukturkostnadsindex, vilket konstruerades med hjälp av multipel regressionsanalys. Enligt Kommunalekonomiska kommitténs betänkande provade man sig fram med ett stort antal faktorer och valde sedan ut dem med högst förklaringsgrad. De faktorer man valde ut som förklaringsfaktorer till de totala kostnadsskillnader som finns mellan kommunerna var åldersstruktur, social struktur, klimat samt befolkningstäthet i kommunerna. Dessa användes för att konstruera ett indextal för varje kommun, vilket indikerar om kostnaden för respektive kommuns verksamhet ligger över eller under genomsnittskostnaden. Genom att dela in kommunens befolkning i åldersintervall, multiplicera antalet i varje grupp med den genomsnittliga nettokostnaden i riket och sedan summera över alla åldrar fick man fram åldersfaktorn. För att erhålla den sociala strukturfaktorn summerade man andelen förtidspensionärer och andelen barn till ensamstående i respektive kommun. Klimatfaktorn fastställdes enligt lagen av regeringen. Befolkningsstrukturen mättes som kommunens yta i förhållande till folkmängden. Denna metod att mäta kostnadsskillnader brukar kallas för totalkostnadsmetoden. Såsom reglerna var formulerade fick de kommuner som hade ett starkt eget skatteunderlag inte tillgodoräkna sig bidrag för negativ struktur fullt ut. Den del av det egna skatteunderlaget som översteg grundgarantin var undantaget för beräkning av strukturbidrag. Ett införande av generella bidrag i stället för specialdestinerade bidrag har motiverats med att detta ökar den kommunala handlingsfriheten och även effektiviteten i verksamheten. föreslog att många av de beloppsmässigt stora statsbidragen som var öronmärkta till olika verksamheter i stället skulle utgå som ett generellt bidrag till kommunerna. För landstingen påverkades endast ett fåtal av de specialdestinerade bidragen. ansåg att det generella bidraget skulle omfatta sådan verksamhet som kommun eller landsting har ansvar för. Däremot skulle undantag göras för verksamhet som kommun eller landsting utför å statens vägnar, för investeringsbidrag och tidsbegränsade stimulansuppdrag, arbetsmarknadspolitiska uppdrag, bostadspolitiska uppdrag samt bidrag som även andra uppdragsgivare får på samma villkor som kommun eller landsting. Kommuner som haft en befolkningsminskning över som överstiger erhöll ett kompensationstillägg på den del av bortfallet som överstiger . Kompensationen uppgick till av den överstigande delen. Även i det tidigare systemet fanns en kompensation för befolkningsminskning. Denna var baserad på en tioårsperiod där minskningen skulle överstiga för att kompensationen skulle utgå. Genom att minska ner tidsintervallet till visade man på vikten av att beakta de kortsiktiga problemen med att anpassa kostnaderna till intäkterna som uppkommer för kommunen då befolkningen minskar. formulerade även den s.k. finansieringsprincipen. Principen diskuterades i regeringens kompletteringsproposition (prop. 1991/92:150 del II, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345) och förtydligades senare (prop. 1993/94: 150 bil. 7, bet. 1993/94:FiU19, rskr. 1993/94:442). föreslog att principen skulle lagstadgas, vilket inte skedde utan principen används som ett rättesnöre. Finansieringsprincipen innebär att det för alla nya uppgifter som staten ålägger kommunerna respektive landstingen även måste finnas en plan över hur dessa ska finansieras, t.ex. via statliga bidrag, förutom genom en höjd skattesats. På liknande sätt ska de statliga bidragen minska om ett statligt beslut utmynnar i sänkta kostnader för den kommunala verksamheten. I uttolkningarna står det att finansieringsprincipen bara ska tillämpas på bindande statliga beslut om ändrade regler för verksamheten i den kommunala sektorn. Beslut som indirekt påverkar verksamheten omfattas inte av finansieringsprincipen även om besluten får direkta ekonomiska konsekvenser för kommunerna och landstingen. Sådana effekter ska beaktas i den allmänna samhällsekonomiska bedömningen. Förändringen enligt reform fick utstå en hel del kritik. Det var framför allt kostnadsutjämningen som kritiserades. Därför tillsattes relativt snabbt efter införandet nya arbetsgrupper som redogjorde för sina resultat i rapporterna av Utredningen om utjämning (Ds 1993:68), Landstingsekonomiska utredningens betänkande (SOU 1994:70) och betänkande (SOU 1993:53). Direktiven för det nya arbetet var i stort sett desamma som låg till grund för Kommunalekonomiska kommitténs arbete. Syftet var att skapa bättre förutsättningar för att ge kommunerna samma standard och till samma pris. Statsbidragsberedningens förslag (SOU 1994:144) kompletterade det betänkande som presenterade. infördes ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem som bestod av fyra delar; inkomstutjämning, kostnadsutjämning, ett generellt statsbidrag och införanderegler. Det nya systemet (lagarna 1995:1514-1517; prop. 1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116) trädde i kraft . Till skillnad års system, där vissa kommuner med hög skattekraft hamnade utanför systemet med statliga utjämningsbidrag, omfattades samtliga kommuner av det nya systemet, vilket även var statsfinansiellt neutralt. Inkomstutjämningen syftar till att skapa samma förutsättningar för samtliga kommuner respektive landsting vad gäller skatteinkomst. De kommuner och landsting som har ett eget skatteunderlag per invånare som ligger under genomsnittet för riket får ett statligt bidrag medan de som har ett eget skatteunderlag som överstiger genomsnittet får betala en avgift. Genom denna konstruktion kommer samtliga kommuner och landsting att omfattas av utjämningssystemet, vilket blir självfinansierat då summan av avgifterna i stort sett kommer att täcka summan av bidragen. Underlaget för beräkningen av bidraget eller avgiften utgörs av den del av det egna skatteunderlaget per invånare som understiger eller överstiger riksgenomsnittet. Denna multipliceras först med befolkningen i kommunen och sedan med den länsvisa skattesatsen. Den senare utgör av genomsnittliga skattesatser för landets kommuner respektive landsting, som därefter har fördelats mellan kommunerna och inom länet beroende på skatteväxlingseffekten av förändrat huvudmannaskap. Syftet med kostnadsutjämningen är att minska kostnadsskillnader mellan kommuner respektive landsting vilka beror på strukturella, men inte t.ex. kvalitetsmässiga, skillnader. Kostnadsutjämningen beräknas efter den s.k. standardkostnadsmetoden, vilken bestäms enligt följande. För kommunernas del identifierade man 14 delverksamheter (barnomsorg, äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, grundskola, gymnasieskola, vatten och avlopp, gator och vägar, näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder, byggkostnader, uppvärmning, kallortstillägg, befolkningsminskning, svagt befolkningsunderlag samt administration, resor och räddningstjänst) och för landstingens del identifierades tre olika delverksamheter (hälso- och sjukvård, högskoleutbildning samt kallortstillägg). Även kollektivtrafiken omfattas av standardkostnadsberäkning och denna fördelas mellan kommuner och landsting enligt regeringens bestämmelser. För varje delverksamhet uppskattades de strukturella kostnadsskillnaderna med hjälp av olika faktorer (se tabellerna 1 och 2) som skulle beskriva behovs- och kostnadsskillnaderna. Med hjälp av dessa skattningar kunde man sedan beräkna respektive delmodells s.k. standardkostnad. Summan av alla standardkostnader resulterar i en kommuns respektive ett landstings strukturkostnad. Precis som vid inkomstutjämningen jämförs sedan kommunerna respektive landstingen med riksgenomsnittet. Om den egna strukturkostnaden överstiger riksgenomsnittet erhåller kommunen respektive ett bidrag, medan om den egna strukturkostnaden är lägre än riksgenomsnittet så betalas en avgift. Summan av avgifterna kom på så vis i princip att finansiera summan av bidragen, vilket innebar att systemet var självfinansierat, dvs. Faktorer som används i beräkningen av kostnadsutjämningen för kommuner, 1998 Verksamhet/kostnad Faktorer Barnomsorg Åldersstruktur, föräldrarnas förvärvsfrekvens, skattekraft och befolkningstäthet Grundskola Åldersstruktur, glesbygd samt barn med finskt och utomnordiskt medborgarskap Gymnasieskola Åldersstruktur, inackordering och programval Äldreomsorg Åldersstruktur, könsfördelning, yrkesbakgrund, samboförhållande och glesbygd Individ- och familjeomsorg Ensamstående kvinnor med barn , flyttande över församlingsgräns, finska och utomnordiska medborgare och bebyggelsetäthet Vatten och avlopp Glesbygd i bebyggelsen och geotekniska förhållanden Gator och vägar Trafik- och klimatberoende slitage Byggkostnader Index baserat på faktiska kostnader Uppvärmningskostnader Index baserat på faktiska kostnader Administration, resor och räddningstjänst Folkmängd, invånare per km2 och tätortsgrad Näringslivs- och sysselsättningsbefrämjande åtgärder Arbetslöshet, beredskapsarbete och arbetsmarknadsutbildning Svagt befolkningsunderlag Befolkning inom 3 respektive 9 mils radie Källa: SOU 1998:151. Faktorer som används i beräkningen av kostnadsutjämningen för landsting, 1998 Verksamhet/kostnad Faktorer Hälso- och sjukvård Åldersstruktur, medellivslängd, ensamboende, glesbygd och tillägg för små landsting Verksamheter med delat huvudmannaskap Kollektivtrafik Bebyggelsetäthet, arbetsplatslokalisering, gleshet och skärgård Källa: SOU 1998:151. De specialdestinerade bidragen minskade kraftigt i antal vid reform. Enligt reform fördelades det generella statsbidraget med ett enhetligt belopp per invånare till kommuner respektive landsting. infördes även ett ytterligare åldersbaserat generellt bidrag där syftet var att rikta bidraget mot skolan och omsorgen (prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:284). För att undvika alltför stora inkomstförändringar vid införandet av det nya systemet tillät man en övergångsperiod med speciella regler för infasning (lag 1995:1517). Reglerna, som bestod av en fast och en rörlig del, omfattade både kommuner och landsting som enligt det nya systemet fick ökade och minskade bidrag. Kommuner som enligt det nya systemet skulle få ökade bidrag skulle erhålla denna bidragsökning medan kommuner med minskade bidrag tilläts en övergångsperiod . Översikt av utjämningssystemet och förändringar i systemet under 2000-2002 En parlamentariskt tillsatt kommitté (Kommunala utjämningsutredningen) fick i uppgift att följa upp och utvärdera förändringarna system (dir. 1995:118, dir. 1997:32). Man skulle även söka finna ett utjämningssystem som skulle kunna vara hållbart över tiden. Kritiken mot det utjämningssystem som infördes var främst riktad mot kostnadsutjämningen. Man menade att de beräkningsmetoder och faktorer för de olika verksamheterna som använts var subjektivt valda. Enligt direktiven skulle revideringsarbetet prioritera verksamheterna för barnomsorg, hälso- och sjukvård, kollektivtrafik samt individ- och familjeomsorg, även om samtliga områden skulle utvärderas. En annan kritik som framkom var om s.k. frivilliga verksamheter skulle ingå i kostnadsutjämningssystemet eller inte. Tilläggsdirektiven (dir. 1997:32) gav kommittén i uppdrag att avge rapport rörande frågan om efterkorrigering av felaktigheter i beräkningarna av bidrag och avgifter i utjämningssystemet. Arbetet rörande denna fråga redovisades i delbetänkandet Hantering av fel i utjämningssystemet för kommuner och landsting (SOU 1997:93), och de förslag som framfördes om en ändrad beslutsordning vid bidrag och avgifter i utjämningssystemet infördes från . Vidare skulle kommittén ta ställning till om skiftet i huvudmannaskap från landsting till kommun enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) ger upphov till behov av speciell utjämning nationellt sett av kostnadsskillnader mellan kommuner. Arbetet har redovisats i betänkandet Kostnadsutjämning mellan kommuner och landsting avseende LSS-verksamhet (SOU 2002:28). Vidare gjordes en översikt av utjämningssystemet i syfte att undvika negativa marginaleffekter (marginaleffekter på ).