frsrdg · GQ04RR20 · 2003-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående Ordning på rätten 2002/03 RR20 Revisorernas granskning I den förstudie som inledde arbetet med denna granskning (Ordning på rätten - reglerna som följer på lagarna och informationen om vad som gäller, förstudie /02:21) följde revisorer upp två av sina tidigare granskningar - och normgivningsprocessen, som slutfördes , och införlivande av EG-rätten som avslutades . Förstudien visade att genomgått några väsentliga samhällsorganisatoriska förändringar av betydelse för båda de granskade områdena. Förstudien visade att flera av de frågeställningar revisorerna behandlat i de båda tidigare granskningarna fortfarande var aktuella. Det gällde återrapporteringen till om hur normgivningsbemyndiganden använts, hur det går att följa vad som gäller inom olika lagstiftningsområden samt EG-rättens inverkan på den svenska lagstiftningsprocessen. Mot denna bakgrund beslutade revisorerna att genomföra en ny granskning. Granskningen koncentrerades på tre frågor: Hur återspeglas lagstiftningen i rättsinformation och samhällsinformation? Vilken återrapportering lämnas till om den sammantagna normgivningen inom olika lagstiftningsområden? Vilken inverkan har EG-rätten haft på olika lagstiftningsområden? Granskningen har gällt förhållandena inom speciella normgivningsområden. I den tidigare granskningen om och normgivningsprocessen genomfördes fördjupade studier av fem olika lagstiftningsområden som visade hur normgivningsprocessen kunde se ut i praktiken. Motsvarande områden valdes även för denna granskning. Resultaten redovisades i fem underlagsrapporter - om personuppgifter och dataskydd, djurskydd, säker elmateriel, kemiska produkter samt om stöd och hjälp åt de funktionshindrade. Material från de olika underlagsrapporterna har använts för att belysa de tre huvudfrågorna i granskningen. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten på rätten (2002/03:12) som finns i bilaga till denna skrivelse. Rapporten har remissbehandlats. Yttranden över rapporten har lämnats av på vägnar, Kammarrätten i , Kammarrätten i , Datainspektionen, , i , i , , genom , , , , , , och . och Kemikalieinspektionen har i sina yttranden endast meddelat att de avstår från synpunkter, och Kammarrätten i redovisar att man från sina utgångspunkter inte har något att erinra mot vad som föreslås. instämmer i huvudsak i revisorers bedömningar. Datainspektionen har inget att erinra mot vad som föreslås i rapporten, medan och i tillstyrker att förslagen i rapporten genomförs. Även instämmer i revisorernas synpunkter och förslag, men understryker också vikten av att snabbt få till stånd ett mer informativt och lätthanterligt rättsinformationssystem. Övriga synpunkter på rapporten redovisas nedan i anslutning till respektive fråga. Revisorernas överväganden och förslag samt remissinstansernas synpunkter En väsentlig utgångspunkt för revisorernas nu genomförda granskning är att lagstiftningen borde vara ordnad så att lagstiftarens krav på tydlighet och återrapportering tillgodoses och så att lagstiftningen går att tillämpa och följa. Det är viktigt att kopplingarna till EG-rätten presenteras så att samma krav tillgodoses även för denna. revisorer fann att det fanns ett behov av ökad ordning i dessa avseenden. behöver en ökad ordning för att kunna fullgöra sina tre skilda roller i normgivningsprocessen - att reglera själva lagstiftningsprocessen, stifta lagar och skapa förutsättningar för regeringens, myndigheternas och kommunernas normgivning. Vidare behöver information om hur lagstiftningen och lagstiftningsprocessen fungerar i sin helhet. Särskilt behöver få information om den överföring av normgivningsmakten som görs med hjälp av bemyndiganden i olika lagar. Hur har bemyndigandena använts och vilken fortsatt lagstiftning har de resulterat i? behöver bättre överblick och kontroll över hela den lagstiftning som gäller inom olika områden. För alla dem som ska tillämpa och efterleva lagstiftningen är det självfallet också väsentligt att den går att överblicka och förstå. konstaterar att rapporten till stor del rör frågor som har samband med utformningen av rättsinformationssystemet. I sin skrivelse Ett nytt offentligt rättsinformationssystem (skr. 1998/99:17) presenterade regeringen sin syn på systemet. Departementet redovisar att det tillbaka pågår arbete inom med en ny regeringsskrivelse om rättsinformationssystemet. Skrivelsen kommer att överlämnas till , och vill inte nu föregripa regeringens bedömning av dessa frågor. delar uppfattningen att det är svårt att överblicka vilka regler som gäller inom olika områden, och anser att revisorerna tar upp frågor som är av vitalt intresse bl.a. utifrån EG-rättens inverkan på den svenska lagstiftningsprocessen och kommunens arbete samt strävan att bli en 24-timmarsmyndighet. Kammarrätten i anser att de frågor som behandlas i rapporten är angelägna och instämmer i de slutsatser och förslag som läggs fram i rapporten. Revisorernas påpekande att utvecklingen mot ramlagstiftning inneburit att tyngdpunkten i normgivningsarbetet alltmer har flyttats från via regeringen till myndigheter och kommuner kommenteras också i remissvaret. Denna utveckling är enligt kammarrätten särskilt tydlig inom lagstiftningen om personuppgifter och dataskydd, som redovisats i en av underlagsrapporterna till revisorernas rapport. Kammarrätten tänker inte i första hand på personuppgiftslagen utan på senare års registerförfattningar. Kammarrätten noterar att Datainspektionen endast i mycket begränsad utsträckning hänvisar till de registerförfattningar som innehåller särbestämmelser i förhållande till personuppgiftslagen. Kammarrätten anser att det eftersom personuppgiftslagen är generell och allmänt hållen och saknar bestämmelser om tillstånd finns ett stort behov av att reglera omfattande och känsliga uppgifter genom registerförfattningar. Antalet registerlagar har också ökat. I moderna registerlagar och i förslag till sådana finns till skillnad mot i tidigare lagar t.ex. endast angivet vilka kategorier av uppgifter som får behandlas. Det ankommer på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att närmare precisera vilka uppgifter som får registreras. I de flesta fall är det enligt Kammarrätten i myndigheterna som är bäst lämpade att utföra denna uppgift, eftersom myndigheterna har bäst kännedom om den löpande verksamheten och därför snabbt kan avgöra om t.ex. förändringar av materiell lagstiftning har betydelse för vilka uppgifter som måste behandlas för att datorsystemen ska kunna användas på avsett sätt. vid finner de åtgärder för förbättring av rättsinformationssystemet som föreslås i rapporten välmotiverade. De bedöms som lämpliga för att komma till rätta med de påvisade problemen. Det gäller märkning som gör det möjligt att följa regelverket från lag via förordning till tillämpningsföreskrifter, ingresser som anger bemyndigande i lag eller annan grund för regeringens normgivning, skyldighet för kommuner att förteckna och publicera sina författningar och införande av kommunernas författningar i rättsinformationssystemet samt förslag från regeringen till hur EG-rätten ska kopplas till rättsinformationssystemet för att få överblick och kunna följa vilken inverkan EG-rätten har. Bland remissinstanserna råder det samstämmighet om att lagstiftningen bör ordnas så att lagstiftarens krav på tydlighet och återrapportering tillgodoses samt så att lagstiftningen går att tillämpa och följa. Revisorerna vill särskilt understryka vikten av att får det underlag som behöver för att den ska kunna fullgöra sina tre skilda roller i normgivningsprocessen. behöver enligt revisorernas mening bättre överblick och kontroll över hela den lagstiftning som gäller inom olika områden. Speciellt behövs information om den överföring av normgivningsmakten som görs med hjälp av bemyndiganden i olika lagar - hur bemyndigandena har använts och vilken fortsatt lagstiftning de har resulterat i. Revisorerna fann i rapporten ingen anledning att frångå huvuddragen i de förslag angående ett datorbaserat rättsinformationssystem som lämnades i samband med granskningen av och normgivningsprocessen. I rapporten föreslogs således att regeringen utvecklar rättsinformations-systemet så att det blir tillförlitligt och överskådligt. Rättsinformationssy-stemet behöver förses med ett märkningssystem så att det går att följa regelverket från lag via förordning till föreskrifter. Märkningssystemet innebär att lagtexten förses med länkar, som kopplar samman lagar, förordningar och tillämpningsföreskrifter. uppger att den nya regeringsskrivelse om rättsinformationssystemet som man arbetar med sannolikt kommer att beröra frågor om länkning mellan olika rättskällor. Vissa av remissinstanserna är odelat positiva till förslaget att länkar läggs in i lagtexten som kopplar samman lagar, förordningar och tillämpningsföreskrifter. Det gäller bl.a. Kammarrätten i , och . Kammarrätten i delar revisorernas uppfattning att det för alla som ska tillämpa och efterleva lagstiftningen är väsentligt att den går att överblicka och förstå. Starka rättssäkerhetsskäl talar enligt kammarrätten för att rättsinformationssystemet utvecklas så att det blir tillförlitligt och överskådligt samt innefattar lagar, förordningar och myndigheters föreskrifter. Eftersom det är angeläget att enskilda kan överblicka och förstå hur integritetsskyddet är uppbyggt från lag till myndigheters föreskrifter inom ett visst område, är en sådan ordning också av största vikt från integritetssynpunkt. anser att ett märkningssystem genom vilket det skulle gå att följa regelverket från lag via förordning till föreskrifter skulle vara till stor hjälp för den som söker relevanta förordningar och föreskrifter som kommunen har att tillämpa. anser det viktigt med ett mer informativt och lätthanterligt rättsinformationssystem. Någon myndighet måste enligt verket få huvudansvaret för att leda utvecklingsarbetet och ges förutsättningar att skaffa sig rätt kompetens. En liten myndighet som har små möjligheter att klara av den utvecklingssatsning som behövs. Statskontoret intar en särskild hållning i frågan genom att visserligen vara positiv till ett märkningssystem men ändå vilja prioritera andra åtgärder för att utveckla rättsinformationssystemet. Statskontoret delar uppfattningen att rättsinformationssystemet med portalen Lagrummet behöver utvecklas i flera avseenden. Med hänsyn till svårigheten att åstadkomma en fullständig och länkbar kedja för att visa normgivningen - såväl vilket bemyndigande en förordning grundar sig på som kommunernas författningar - anser Statskontoret att det för stunden finns andra områden som bör prioriteras. Sådana områden är t.ex. en förbättrad sökning, en enhetligare och tydligare presentation av systemet, kategorisering av informationen utifrån en indelning i rättsområden samt en mer pedagogisk portal. Att åstadkomma sådana förbättringar kräver dock enligt Statskontoret att ett tämligen omfattande och genomtänkt struktureringsarbete först genomförs. Statskontoret avser att inleda ett utvecklingsarbete. Men arbetet är enligt Statskontoret en fråga om långsiktiga åtgärder för att kunna ge medborgare, företag och förvaltning ett bättre rättsinformationssystem. Tre andra remissinstanser - , i och vid är positivt inställda till revisorernas förslag, men pekar på vissa frågor som bör lösas i anslutning till införandet av ett märkningssystem. delar revisorernas uppfattning att det behövs ett rätts-informationssystem som innefattar lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. Kommunen efterfrågar ett mer operativt stöd i arbetet med rättsinformation, såsom tekniska krav, grafiska mallar och dokumenttypsdefinitioner. Kommunen instämmer i synpunkterna från Gruppen för utveckling av lagrummet (Gulag) att rättsinformationen är en viktig del av den service till medborgarna som är tanken med 24-timmarsmyndigheten. Kommunens erfarenheter överensstämmer i mångt och mycket med revisorernas beträffande fyra viktiga källor för rätts- och samhällsinformation -SverigeDirekt, Samhällsguiden, och Lagrummet. Det är enligt kommunen svårt att överblicka lagstiftningen även i de fall myndighetens hemsida är pedagogiskt upplagd, och det gäller att veta en hel del från början när man vill få reda på vad som gäller inom ett område. i anser att ett märkningssystem med länkar som kopplar samman lagar, förordningar och föreskrifter skulle öka möjligheterna att enkelt och snabbt finna hela massan av tillämpliga rättsregler. framhåller dock att delegation att meddela föreskrifter inom vissa rättsområden har givits till flera myndigheter, exempelvis de 21 länsstyrelserna. För att ett märkningssystem ska få avsedd effekt krävs det därför relativt detaljerade bestämmelser om systematiken m.m. för länkhänvisningarna. i anser att det för ett funktionellt rättsinformationssystem bör övervägas vilken reglering som finns i fråga om publicering m.m. och om den nuvarande ordningen därvidlag är överskådlig och ändamålsenlig. För publicering i ett rättsinformationssystem krävs enligt att format, grafisk profil m.m. fastställs samt att det tas fram och tillhandahålls verktyg för publicering som medger att en författning framställs i sådan form att den kan dels tryckas, dels publiceras i ett rättsinformationssystem. I detta sammanhang bör enligt vissa ansvarsfrågor också övervägas. finner de åtgärder för att förbättra rättsinformationssystemet som föreslås i rapporten välmotiverade och lämpliga. Men fakultetsnämnden ser de föreslagna förbättringarna som relativt blygsamma jämfört med behoven i stort. Att stanna vid att genom märkning informera om samband mellan dokument i den s.k. lagstiftningskedjan och att upplysa om grunden för normgivning är enligt fakultetsnämnden ett alltför passivt förhållningssätt. framhåller särskilt behovet av att kunna relatera de färdiga författningarna till andra dokument om samma fråga, oaktat att de härrör från andra källor eller andra lagstiftningsärenden. Informationen skulle enligt fakultetsnämnden kunna struktureras på många olika sätt, och olika grupper bedöms ha artskilda behov vad avser rättsinformation. Möjligheterna att ge olika grupper användare tillgång till behovsrelaterade informationsstrukturer bör enligt fakultetsnämnden utnyttjas i betydligt större utsträckning. anser att fältet av utvecklingsmöjligheter är så rikt att det förutsätter prioriteringar, gränsdragningar, vägval och en god arbetsordning. Rättsinformationssystemet utvecklas enligt nämnden i långsam och ryckig takt. Det är vidare enligt fakultetsnämnden svårt att få inblick i verksamheten och hur den drivs, och det är tveksamt hur väl användarsynpunkter fångas upp och beaktas. Ansvarsförhållandena har varit och är alltjämt oklara. Det är enligt fakultetsnämnden tveksamt om resurser tillförs verksamheten i den omfattning som krävs, om målen för systemutvecklingen ska uppnås. Målen för systemutvecklingen behöver enligt fakultetsnämnden preciseras. Det gäller t.ex. förhållandet mellan konceptet 24-timmarsmyndighet och rättsinformationen. Viktiga övergripande frågor kräver uppmärksamhet, t.ex. rättsinformationssystemets roll för rättssystemets europeisering och frågan om originalpublicering av rättsinformation i elektronisk form med garantier för korrekthet. välkomnar revisorernas granskning, men ser ett tydligt behov av att arbetet förs vidare. Ansträngningarna bör enligt fakultetsnämnden både breddas och fördjupas - med sikte på att utveckla rätts-informationssystemet till dess fulla potential. Revisorernas överväganden och förslag Statskontoret vill prioritera andra åtgärder för att utveckla rättsinformationssystemet än dem som revisorerna föreslagit - ett märkningssystem som gör det möjligt att följa regelverket från lag via förordning till föreskrifter. , ser ett tydligt behov av att arbetet förs vidare. Övriga remissinstanser som lämnat synpunkter på denna fråga har större tilltro till möjligheterna att utveckla rättsinformationssystemet med ett märkningssystem, men de betonar också vikten av att någon bestämmer och utvecklar mallar och liknande. Revisorerna anser att rättsinformationssystemet behöver utvecklas så att det blir tillförlitligt och överskådligt. Att utveckla ett märkningssystem innebär att en del av de åtgärder som Statskontoret avser att prioritera underlättas och att andra inte behövs. Detta gäller t.ex. utveckling av möjligheterna att förbättra sökning, enhetligare och tydligare presentation av systemet samt en indelning av informationen utifrån rättsområden. att rättsinformationssystemet förses med ett märkningssystem så att det går att följa regelverket från lag via förordning till tillämpningsföreskrifter. Grunden för regeringens normgivning anges inte vilken eller vilka lagar regeringen grundar sina förordningar på. Om regeringen klargjorde vilket eller vilka bemyndiganden som använts skulle lagstiftningen bli betydligt mer överskådlig. För att ge ökad klarhet vad avser den rättsliga grunden för regeringens normgivning borde ingressen till en förordning hänvisa till bemyndigande i lag eller till den grund för normgivningen som annars föreligger. Revisorerna ansåg i rapporten att regeringens förordningar bör utformas i enlighet med detta. redovisar att det inom tillbaka pågår ett arbete med att ta fram en ny regeringsskrivelse om rättsinformationssystemet. I skrivelsen kommer sannolikt frågor om lagstiftningsteknik vid bemyndiganden att beröras, varför inte finner det lämpligt att föregripa regeringens bedömning av dessa frågor. Statskontoret delar inte uppfattningen att regeringen i sina förordningar alltid ska ange på vilka bemyndiganden den grundar sin normgivning. Det kan enligt Statskontoret i praktiken vara svårt att på ett meningsfullt sätt återge grunden för normgivningen i författningstexten. Ett skäl till detta är att en betydande del av regeringens normgivning inte grundas på bemyndigande från utan på den normgivningsmakt som enligt regeringsformen primärt tillfaller regeringen, den s.k. restkompetensen. Följaktligen är det enligt Statskontoret inte heller möjligt att i rättsinformationssystemet fullt ut införa ett märkningssystem med länkar som kopplar samman lagar och förordningar. Däremot kan det enligt Statskontoret vara genomförbart för myndighetsföreskrifter då en sådan skyldighet uttryckligen redan finns i 18 b § författningssamlingsförordningen (1976:725). vid finner det lämpligt och välmotiverat med ingresser som anger bemyndiganden i lag eller annan grund för regeringens normgivning. och tillstyrker också detta förslag. Inte heller har något att invända mot en ingress i vilken det klargörs i vilket bemyndigande regeringens förordning har stöd. Därutöver anser kommunen det önskvärt att all lagstiftning med bemyndiganden till kommunerna märks och hänförs till en särskilt sökbar kategori. Det skulle ge kommunerna en chans att ha överblick över sina möjligheter och skyldigheter. anser också att möjligheten att följa regelverket från lag via förordning till föreskrifter skulle vara till stor hjälp för den som söker relevanta förordningar och föreskrifter som kommunen har att tillämpa. Revisorernas överväganden och förslag Det märkningssystem som förordas av revisorerna förutsätter att regeringen i förordningar anger vilka bemyndiganden som ligger till grund för meddelade bestämmelser. Revisorerna menar liksom och kommuner att kommunerna behöver få överblick över sina möjligheter och skyldigheter. I vissa sammanhang är behovet av att regeringen klargör vilket eller vilka bemyndiganden en förordning stöds på särskilt stort. I rättstillämpningen gäller det t.ex. då särskilda rättsverkningar knyts till beslut meddelade med stöd av vissa särskilt uppräknade bemyndiganderegler så som är fallet i . I den uppföljning av som pågår inom ramen för (M 1999:03) arbete har man uppmärksammat problem att tillämpa straffbestämmelser. Oklarheter kring vilket bemyndigande en föreskrift stöds av leder till att straffbestämmelsen inte kan tillämpas. I straffrättskipning ställs särskilda krav på att lagstiftningen är tydlig. Revisorerna anser att det skulle vara till stor fördel för utvecklingen av rättsinformationssystemet om regeringen angav vilken eller vilka lagar som regeringen grundar sina bemyndiganden på. Ingressen till en förordning bör hänvisa till bemyndigande i lag eller till den grund som annars föreligger. Den s.k. restkompetensen enligt 8 kap. 13 § regeringsformen är en sådan grund, som också kan anges med ett märkningssystem. Förändringen kan enligt revisorerna göras successivt, så att den i första hand gäller nya eller ändrade förordningar. att regeringen utformar ett system för att ange vilken eller vilka lagar regeringen grundar sina förordningar på. En skyldighet för kommunerna att förteckna och publicera sina författningar bör införas. I ges kommunerna i vissa fall stor individuell frihet att reglera sin verksamhet. Kommunernas författningar är av stor betydelse för vad som gäller inom vissa områden, och de bör därför ingå i rättsinformationssystemet. i delar förslaget om skyldighet för kommunerna att förteckna och publicera sina författningar, och instämmer i huvudsak i revisorernas bedömningar. vid tillstyrker revisorernas förslag. Att kommuner och andra myndigheter publicerar sina föreskrifter är enligt nödvändigt för ett märkningssystem genom vilket det går att följa regelverket från lag via förordning till tillämpningsföreskrifter. har publicerat sin författningssamling. finns författningsamlingen i en databas som är åtkomlig internt inom . finns författningssamlingen även på stadens hemsida. har inget att invända mot att även kommunens författningar ingår i rättsdatasystemet och att lagar och förordningar länkas till kommunernas föreskrifter. Statskontoret delar uppfattningen att det är önskvärt att kommunernas föreskrifter ingår i rättsinformationssystemet. Att göra detta till ett obligatorium förutsätter föreskrift i lag. Som samordningsmyndighet för rättsinformationssystemet avser Statskontoret att till en början rikta kommande insatser mot de kommuner som frivilligt vill delta med information i systemet. Statskontoret anser att rättsinformationssystemet med portalen Lagrummet behöver utvecklas i flera avseenden. Eftersom det är svårt att åstadkomma en fullständig och länkbar kedja för att visa normgivningen, vill Statskontoret prioritera andra åtgärder för att förbättra rättsinformationssystemet. avstyrker förslaget om lagstadgad skyldighet för kommuner att förteckna och publicera sina författningar. Förbundet vidhåller sitt yttrande över promemorian Kommunala författningssamlingar (Ds 1995:7). Då framhöll förbundet bl.a. att man inte bör överskatta den genomslagskraft som en författningssamling kan ha för att sprida kännedom om kommunens författningar. Förbundet hänvisade också till serviceskyldigheten i 4 och 5 §§ förvaltningslagen enligt vilken kommunerna ska lämna allmänheten hjälp att söka handlingar. anser att varje kommun själv bör få avgöra på vilket sätt kommunala författningar ska kungöras och hur de ska hållas tillgängliga. För att införa en ordning som ingriper i kommunernas självbestämmande krävs enligt förbundet tungt vägande skäl. Kommunernas befogenheter på normgivningsområdet är enligt relativt begränsade jämfört med de statliga myndigheternas, varför behovet av enhetliga regler är mindre. Kommunerna är till storlek, organisation och verksamhetsformer mycket olika sinsemellan. hade drygt hälften av landets kommuner egna författningssamlingar. har många kommuner också lagt ut protokollen med beslut från fullmäktigesammanträden på sina hemsidor. Samtliga kommuner har numera egen hemsida. Härmed har tillgängligheten och spridningen av kommunala författningar ökat betydligt . Behovet av enhetlig reglering av kommunala författningssamlingar har enligt därför snarare minskat än ökat.