frsrdg · GQ04RR10 · 2003-01-01 00:00:00 — Enligt är en förutsättning för att politikerna ska kunna göra rätt avvägningar när det gäller allokeringen av samhällets resurser att det fortlöpande görs adekvata analyser av insatsernas effektivitet. AMS och flertalet av länsarbetsnämnderna delar revisorernas uppfattning att resultatinformationen kan förbättras. Enligt AMS har det mot denna bakgrund etablerats en ny utvärderings- och analysavdelning inom styrelsen. utveckla en resultatorienterad statistik som revisorerna, enligt AMS, efterlyser. AMS pekar också på att styrelsen på uppdrag av regeringen arbetar med att upprätta verksamhetsgrenar. Detta ska, enligt AMS, radikalt öka verkets förutsättningar för resultatredovisning etc. Enligt revisorernas uppfattning är det värdefullt att AMS utvecklar en mer resultatorienterad statistik. AMV:s roll i utvärderingsprocessen redovisas dock närmare i avsnitten 2.6 och 2.7. Revisorerna ser med tillfredsställelse på att rapporten kommer att vara en utgångspunkt i fortsatta utvecklingsarbete vad gäller bl.a. uppföljning. Trots att utvecklingsarbetet pågått framgår dock inte formerna för detta arbete av departementets remissvar. ESV, som är regeringens expertorgan i frågor som rör resultatstyrning, menar t.ex. att en förutsättning för att resultatredovisningen ska kunna förbättras är att regeringen tar fram en strategi för hur den ska följa upp och utvärdera arbetsmarknadspolitiken. Revisorerna delar denna uppfattning. revisorer instämmer vidare i IFAU:s påpekande att effektanalyser bör ges större utrymme i regeringens resultatredovisning. Revisorerna kan även konstatera att samtliga övriga remissinstanser som kommenterat frågan ställer sig positiva till revisorernas förslag. Revisorerna finner därför inte skäl att ändra sitt förslag och föreslår därför att regeringen bör få i uppdrag att förbättra resultatredovisningen. AMV:s verksamhetsplanering kan sägas bestå av riktlinjer, fördelning av verksamhetsmål, resursfördelning, planering av åtgärder och anslag samt uppföljning och utvärdering. I rapporten behandlas de fyra förstnämnda delarna. Vad gäller uppföljning och utvärdering lämnas två separata förslag till åtgärder. Enligt revisorernas bedömning i rapporten finns det flera inslag i AMV:s verksamhetsplanering som starkt kan ifrågasättas och som med stor sannolikhet leder till att verksamhetsmålens styrande effekt reduceras. Regeringens resultatstyrning riskerar således att inte få avsedd effekt. Revisorernas bedömningar grundas på bl.a. följande iakttagelser. Inom AMV är riktlinjer på olika nivåer ett mycket viktigt styrinstrument. De är dock förknippade med ett flertal brister. Den kanske allvarligaste invändningen är att riktlinjerna inte förefaller få något ordentligt genomslag bland de anställda. Revisorernas undersökning visar att insikten om t.ex. verksamhetsmålen är begränsad. Ungefär hälften av de anställda anger verksamhetsmål som inte gäller längre. De prioriterar i många fall också mål som upphört att gälla. De tycks ha relativt vaga uppfattningar om vem som fastställer målen och för vilka de gäller. Detta är naturligtvis ett misslyckande för den verksamhetsplanering som bedrivs inom AMV. Det är viktigt att riktlinjerna är klara, enkla och tydliga. De ska kunna förstås av samtliga anställda inom verket. I rapporten pekas även på andra brister i riktlinjerna. Det saknas förklaringar till verksamhetsmålen och hur dessa hänger samman eller är kopplade till de mer överordnade målen. Det saknas en ordentlig analys av problemen på arbetsmarknaden. Det finns inga analyser av t.ex. arbetslöshetens bakgrund, hur arbetsmarknaden fungerar etc. Det saknas en ordentlig koppling till arbetsmarknadsprognoserna. Detta gäller framför allt på den regionala nivån. En viktig uppgift i samband med verksamhetsplaneringen är att formulera, precisera och fördela verksamhetsmålen. Det finns emellertid flera inslag i processen som leder till att målens styrande funktion reduceras väsentligt. De modeller som utnyttjas för att länsfördela målen om att arbetsgivarna ska få tillräckligt med sökande och arbete efter arbetsmarknadsutbildning innebär att det inte är speciellt meningsfullt att analysera länens måluppfyllelse. Den påverkas av ett antal faktorer som länen inte kan påverka och som inte finns med i modellerna. Flera av länen har valt samma målnivå för samtliga kontor. Det sker med andra ord ingen anpassning efter förutsättningarna på den lokala arbetsmarknaden trots att en sådan anpassning är möjlig. Det gäller framför allt målet om att arbetsgivarna ska få tillräckligt med sökande och målet om arbete efter arbetsmarknadsutbildning. I ett av länen varierade exempelvis andelen i arbete efter arbetsmarknadsutbildning mellan . Trots detta har samtliga kontor i länet samma målnivå på . Det kan naturligtvis diskuteras hur ett kontor med ett utfall på upplever ett mål på och vilken tilltro till resultatstyrningsprocessen det får. En näraliggande aspekt är att AMS har valt att inte länsfördela målet om arbete efter arbetsmarknadsutbildning. Orsaken är att målnivån upplevs som orealistisk. Målet är dock i hög grad efterfrågestyrt och efterfrågan varierar kraftigt mellan olika regioner i . Risken är påtaglig att resultatstyrningen påverkas negativt. AMS modell för att fördela målet om långtidsinskrivna är så pass komplicerad att det är högst osäkert om det på något enkelt sätt går att förutse utfallet. Det kan därmed också vara svårt att förutse hur arbetet med långtidsinskrivna kan komma att påverka nästa års fördelning. Det saknas en koppling till arbetsmarknadsprognoserna. Fördelningen av målen baseras endera på historiska data eller variabler som inte har något samband med arbetsmarknaden. I rapporten konstateras att i huvudsak fundamentalt olika system används inom samma organisation för att fördela mål. Det kan därför ifrågasättas om dessa mål längre kan betraktas som styrinstrument. Resursfördelningen utgör ett väsentligt inslag i verksamhetsplaneringen. Det är viktigt att den stimulerar en effektiv resursanvändning. Det finns dock ett antal inslag som pekar på att de nuvarande resursfördelningsmodellerna är relativt ineffektiva. AMS modell för att fördela förvaltningsanslaget saknar inslag som mäter effektiviteten eller produktiviteten. Det kan därför diskuteras om resursfördelningen inom AMV i tillräcklig utsträckning har avspeglat arbetssituationen och om resurstilldelningen förändrats lika snabbt som förhållandena på arbetsmarknaden. Tidigare studier indikerar att de ineffektiva kontoren har använt onödigt mycket resurser i relation till de tjänster som blivit producerade och att de kontor som haft låg eller negativ produktivitetsförändring inte anpassat sin resursanvändning till förändringen av arbetsuppgifterna över tiden. De nuvarande modellerna kan leda till att länsarbetsnämnder eller kontor som är effektiva får minskade resurser och vice versa. Orsaken till detta är bl.a. att målen om långtidsinskrivna och arbetshandikappade delvis står i konflikt med de modeller som utnyttjas i samband med resursfördelningen. Ett effektivt arbete med t.ex. långtidsinskrivna kan medföra minskade resurser. Ett inslag som förstärker resonemanget ovan är de statistiska underlagen till fördelningsmodellerna. Ett problem är att det uppstår vissa dubbelräkningar och en person kan dessutom befinna sig i olika grupper, t.ex. långtidsarbetslösa och arbetshandikappade, . Ett sådant underlag kan ge incitament till manipulationer och även belöna mer kortsiktiga lösningar för de arbetssökande. Det finns inget samband mellan resursfördelningen och fördelningen av flertalet verksamhetsmål. Ett stort antal åtgärder fördelas efter samma principer. Det kan förefalla naturligt i en målstyrd organisation. Det är en modell som fungerar bäst om åtgärderna kan betraktas som substitut till varandra. Arbetsmarknadsutbildningen har dock i budgetpropositioner etc. getts en speciell vikt. Utbildningen ska lösa flaskhalsproblem, den ska inriktas mot bristyrkesutbildningar och den ska vara efterfrågestyrd. Den fördelas dock efter samma principer som ett stort antal andra åtgärder som i många fall har lite andra syften. Någon specifik vikt för efterfrågan, t.ex. lediga platser, finns inte i modellen. Den modell som utnyttjas för att fördela anslaget för särskilda insatser för arbetshandikappade saknar helt och hållet inslag som skulle kunna skapa incitament för att slussa deltagare in i reguljär eller mindre subventionerad sysselsättning. I förordningen (2000:630) om särskilda insatser för arbetshandikappade finns dock inslag som skulle ligga till grund för sådana konstruktioner. Ett sammanfattande intryck är att det saknas en utvecklad strategi för hur resurserna ska fördelas. Någon utvärdering av modellerna görs inte. De nuvarande modellerna premierar varken en effektiv fördelning eller en effektiv användning av resurser. Den bilden förstärks av det stora antalet modeller som utnyttjas inom AMV på olika nivåer. En effektiv resursfördelning kan inte ske på diametralt olika sätt på olika nivåer. Den slutliga fördelningen påverkas av ett så stort antal variabler att det inte är möjligt att se något system i fördelningen. En slutsats i rapporten är att planeringen, åtminstone , inte förefaller ha något direkt samband med AMS eller länens arbetsmarknadsprognoser. Den ger snarare ett intryck av att bygga på förväntningar om ytterligare medel. Enligt revisorernas bedömning i rapporten är verksamhetsplaneringen inom AMV förknippad med mycket stora brister som gör att resultatstyrningens intentioner riskerar att undermineras. De olika delarna inom planeringsprocessen hänger dessutom inte ihop. Enligt revisorernas uppfattning i rapporten bör verksamhetsplaneringen förändras så att det blir möjligt att få till stånd en effektiv styrning av verksamheten. Inte minst viktigt är att och regeringens intentioner får ett direkt genomslag i verksamheten. Regeringen bör därför ge AMS i uppdrag att i grunden omarbeta verksamhetsplaneringen. Ett alternativ är att en oberoende utredning tillsätts för att se över verksamhetsplaneringen. ESV, Statskontoret, och ställer sig positiva till revisorernas förslag. Enligt Statskontoret bör det t.ex. vara möjligt att förbättra i vart fall vissa delar av styrningen inom AMV också inom ramen för de övergripande förutsättningar som råder . Ett exempel är att förbättra kunskapen om organisationens mål, vilket bör kunna ske . AMS och flertalet länsarbetsnämnder delar revisorernas bedömning och har därför bedrivit ett konkret åtgärdsarbete för att införa en ny verksamhetsplanering. Ett omfattande utvecklingsarbete pågår enligt AMS. Målet är att en helt ny modell ska vara i tillämpning . håller att revisorernas förslag är föremål för åtgärdsinsatser. Ett flertal olika åtgärder redovisas i AMS remissvar. Det är t.ex. en ny myndighetsinstruktion, en ny ledningsorganisation, det s.k. fempunktsprogrammet och åtgärder för att tydliggöra AMS roll som chefsmyndighet. Tillskapandet av en tydlig linjeorganisation var, enligt AMS, en av förutsättningarna för att initiera, leda och styra det nu pågående förändringsarbetet. Enligt AMS överensstämmer revisorernas kritik med den kritik som styrelsen framförde 1999 och 2000, dvs. AMS anser att revisorer ägnar uppmärksamheten åt att måla upp allvarliga brister inom verket, utan att redovisa de åtgärder som har vidtagits och som planeras vidtas . Enligt AMS skapar därmed revisorerna, medvetet eller omedvetet, en skev och osaklig bild av förhållandena inom verket. i anser att en översyn av verksamhetsplaneringen är onödig, eftersom den håller på att omarbetas inom AMV. Nämnden pekar dock på att en fastare målstruktur och tidiga preliminära mål gör det enklare att föra ut och förankra målen hos alla anställda. Enligt nämnden bör verksamhetsmålen ha ett tydligare samband med arbetsmarknadsförhållanden, och valda målnivåer måste korrespondera mot tillgängliga resurser. Nämnden anser däremot inte att resursfördelningen ska kopplas till effektivitetsvariabler. i län delar revisorernas uppfattning om att resursfördelning är ett viktigt styrinstrument. Det är viktigt att det finns en logisk struktur i hur resurser fördelas. Det är också, enligt nämnden, olyckligt om län resursmässigt avlövas på grund av goda resultat. Med hänsyn till att arbetsmarknad och organisationer är så olika är det inte heller givet att länen ska följa en central fördelningsmodell. i tillstyrker att verksamhetsmålen på regional och lokal nivå i allt större utsträckning bör kopplas till länens prognoser och även till arbetsförmedlingskontorens marknadsbedömningar. Nämnden delar också rapportens synpunkter på att kännedom om verksamhetsmålen tidigare inte klart och tydligt funnits hos varje medarbetare. i redovisar att nämnden vidtagit ett antal åtgärder för att stärka verksamhetsplaneringen och öka dess genomslag i organisationen. Modellen för fördelning av verksamhetsmål har förändrats och länet har i samband med detta tagit intryck av revisorernas synpunkter. har länet tagit fram en ny modell för verksamhetsplaneringen där ambitionen varit att tydliggöra sambanden mellan målnivåerna och kopplingen till verkets övergripande mål. Nämnden redovisar också den organisation för s.k. målstrateger som finns i länet. TCO och LO pekar på att de problem som lyfts fram i rapporten delvis har uppmärksammats i det s.k. fempunktsprogrammet. De förslag som läggs fram bör dock, enligt TCO, beaktas i programmet. revisorer vill inledningsvis peka på att AMV:s nya myndighetsinstruktion och det s.k. fempunktsprogrammet redovisas på cirka fyra sidor i rapporten. Det senare programmet redovisades inte i detalj. Orsaken till detta (som också nämns i rapporten) var att det i slutskedet av rapportbehandlingen var okänt vad som egentligen skulle genomföras. I det styrdokument (Styrdokument för AF ) som AMS skickade ut på remiss till arbetsförmedlingar etc. poängterades, vilket också nämns i revisorernas rapport, att dokumentet kunde ses som utkast som långt ifrån var färdigställt. Efter att ha tagit del av AMS remissvar kan revisorerna konstatera att den valda ansatsen var befogad. AMS hänvisar i sitt remissvar till drygt 40 skriftliga produkter (exklusive ett stort antal dagordningar, protokoll, seminarieprogram, kursprogram, diagram etc.) som de anser att revisorerna inte tagit del av. Revisorerna kan konstatera att av dessa produkter är daterade , dvs. då rapporten var under slutbehandling eller redan färdigställd. Ett flertal av de äldre och mer principiella produkterna finns refererade i revisorernas rapport. Det kan också nämnas att AMS under granskningen i huvudsak inte skickade över något av det material som man nu hänvisar till. Revisorerna har senare beställt materialet och kan konstatera att det är av mycket skiftande karaktär. Ungefär hälften av dokumenten har karaktären av direktiv, arbetsplaner, underlag och sammanställningar. Det är svårt att bilda sig en uppfattning om vad som egentligen kommer att genomföras och i vilka avseenden det kommer att leda till en uppenbart förbättrad verksamhetsplanering. Det redovisas få åtgärder som direkt syftar till att lösa de konkreta problem som diskuteras i rapporten. Enligt revisorernas uppfattning är det varken möjligt eller rimligt att revidera visioner eller andra viljeyttringar. AMS fick i sedvanlig ordning möjlighet att faktagranska rapporten. I denna genomgång påpekade AMS inte några faktafel. AMS framförde dock önskemål om att revisorerna i sina bedömningar, som AMS inte fick del av, skulle nämna att problemen hade uppmärksammats av AMS. Detta gjordes också. Revisorerna har i övrigt starka invändningar mot den verklighetsbeskrivning som redovisas i AMS remissvar. AMS har enligt nuvarande och tidigare instruktioner ett tydligt ansvar för att leda, samordna och utveckla den arbetsmarknadspolitiska verksamheten inom landet och se till att den bedrivs effektivt. AMS har även ett tydligt ansvar för att sätta upp mål och riktlinjer för verksamheten och fördela ekonomiska resurser. AMS har också följt instruktionen och fördelat mål och resurser till länsarbetsnämnderna samt satt upp riktlinjer för dessa. Mot denna bakgrund har revisorerna svårt att förstå vad som tidigare förhindrat AMS att t.ex. fördela verksamhetsmål och resurser på ett effektivt sätt. Det är således inte helt uppenbart för revisorerna hur den nya ledningsformen och fempunktsprogrammet ska få några direkta effekter på dessa områden. För detta krävs en förstärkning av kompetens och en vilja att förändra och utveckla modellerna i en riktning som innebär en effektivare styrning. Revisorerna har också noterat att AMS ut nyttjat de tidigare, enligt revisorernas uppfattning, ineffektiva fördelningsmodellerna i samband med fördelningen för . Statskontorets uppföljning av den nya ledningsorganisationen pekar också på skevheter i AMS analys. Kontoret konstaterar att den nya ledningsformen inte gett något genomslag. Det beror, enligt kontoret, till stor del på att länsarbetsnämndernas styrelser inte har haft särskilt stort inflytande på verksamheten, trots att de tidigare haft det formella ansvaret. Verksamhetens inriktning har, då som , främst styrts av länsarbetsdirektörerna. Enligt Statskontoret är synen på den nya ledningsformen splittrad inom AMV. AMS problembild av länsarbetsnämnderna som svåra att styra känns inte igen på den regionala nivån. Företrädare för länsarbetsnämndernas styrelser anser i stället att AMS styrning har varit för hård. Revisorerna vill naturligtvis inte bortse från hur arbetsmarknadspolitiken organiseras. Arbetsmarknadspolitik är dock, enligt revisorernas uppfattning, inte bara en organisationsfråga utan det krävs också gedigna kunskaper och insikter om arbetsmarknadens funktionssätt och politikens effekter. AMS remissvar berör dock främst organisatoriska frågor och i huvudsak inte politikens effekter och genomslag. Enligt revisorernas uppfattning kvarstår många av de problem som uppmärksammats i rapporten, och verksamhetsplaneringen inom AMV har därför stora brister. Målens styrande funktion reduceras väsentligt, resurser fördelas inte effektivt och målen får inte något ordentligt genomslag bland de anställda. Det sistnämnda är naturligtvis det främsta tecknet på ett starkt misslyckande för den verksamhetsplanering som bedrivs inom AMV. AMS hävdar att kunskapsläget kring målen numera har ökat. AMS redovisar dock inte några undersökningar som visar att så är fallet (se även avsnitt 2.5). Som framgår ovan har inte heller fördelningsmodellerna förändrats. Flera av remissinstanserna som kommenterat frågan ställer sig bakom revisorernas förslag. Revisorerna anser emellertid att det skulle vara att gå för långt att ställa krav på en ytterligare omarbetning av verksamhetsplaneringen inom AMV. Det har trots allt kommit i gång ett arbete inom verket, och en förändrad inriktning av detta arbete skulle medföra stora påfrestningar på personal etc. Enligt revisorernas uppfattning är det dock av stor vikt att fempunktsprogrammet och den nya verksamhetsplaneringen utvärderas. Regeringen bör därför få i uppdrag att utvärdera effekterna av dessa förändringar och återkomma till med en redovisning. En sådan utvärdering bör ske av ett externt utvärderingsorgan. Preliminära verksamhetsmål för AMV I rapporten pekas på att tidsschemat för AMV:s verksamhetsplanering är mycket snävt. Det gäller framför allt perioden mellan regleringsbrev och det Verksamhetsmålen fastställs definitivt av regeringen kring och ska sedan börja tillämpas fr.o.m. . AMS erhåller i och för sig preliminära verksamhetsmål tidigare, och det förs en diskussion mellan departementet och AMS om den närmare utformningen av målen. Det är dock inte möjligt att förankra målen i organisationen förrän de är definitivt beslutade. Definitiva beslut vid länsarbetsnämnderna sker ofta eller . Stora förändringar av målen kan naturligtvis innebära avsevärda påfrestningar för planeringsprocessen. Ett exempel på detta är verksamhetsmålet om övergångar från lönebidrag. Målet blev känt så pass sent att det inte var möjligt att ta fram underlag för en länsfördelning av målet. Revisorernas enkätundersökning visar också att endast hälften av förmedlarna känner till målet. Regeringen har beslutat om preliminära riktlinjer för AMV. Detta skedde och dessa beslutades , dvs. nästan en månad tidigare än . En nackdel med preliminära mål kan vara att även dessa behöver förändras senare och att ett sådant förfarande ytterligare kan försämra planeringsprocessen. Revisorerna föreslog dock i rapporten att möjligheten med preliminära verksamhetsmål bör övervägas. ESV, i , i , i , i , IFAU, och ställer sig positiva till revisorernas förslag. AMS och merparten av länsarbetsnämnderna delar revisorernas bedömning att det finns stora fördelar med att komma i gång med planeringsarbetet inför gällande budgetår. De åtgärder som AMS har vidtagit och planerar att vidta med avseende på verksamhetsgrenar, verksamhetsmål och verksamhetsplanering syftar bl.a. till att just uppnå en optimal planeringshorisont inom verket. Enligt AMS är åtgärder i linje med revisorernas kritik under implementering. i län pekar på att sena beslut om verksamhetsmål och budget kan försvåra den länsinterna förankrings- och planeringsprocessen. TCO anser att det är tveksamt om det ska införas preliminära verksamhetsmål för myndigheten. Det kan, enligt TCO, snarare leda till nya målkonflikter och ytterligare försämra planerings- och uppföljningsprocessen. Enligt AMS är åtgärder i linje med revisorernas kritik under implementering. Revisorerna ser naturligtvis positivt på att AMS vidtar åtgärder som syftar till att förbättra planeringsprocessen. revisorer vill dock klargöra att förslaget avser verksamhetsmålen för AMV. Dessa mål beslutas av regeringen, och inte av en myndighet under regeringen. Enligt revisorernas uppfattning torde det vara rimligt att anta att planeringsprocessen påverkas av när myndigheter erhåller verksamhetsmål från regeringen. Målen ska förankras, målen ska fördelas, uppföljningsrutiner ska utvecklas etc. Dessa förhållanden torde även gälla en myndighet som AMS. Det visar med all tydlighet det exempel som rör målet om övergångar från lönebidrag och som redovisats ovan. revisorer noterar att flertalet av de övriga remissinstanserna ställer sig bakom förslaget och att dessutom flera länsarbetsnämnder uppmärksammat problemen med den korta planeringsperioden. Revisorerna finner därför inte skäl att ändra sitt förslag och föreslår således att regeringen bör överväga möjligheten att ge AMV preliminära verksamhetsmål för att underlätta verkets verksamhetsplanering. I rapporten redovisas att den arbetsmarknadspolitiska målstrukturen är mycket komplicerad. Det är svårt att förstå syftet med vissa mål, varför de införs, varför de förändras och hur de är kopplade till varandra och till de mer överordnade målen. Det är uppfattningar som förefaller delas av många anställda vid landets arbetsförmedlingar. Revisorernas enkätundersökning visar att insikten om de arbetsmarknadspolitiska målen är begränsad. I rapporten pekas på att detta har bidragit till att verksamhetsplaneringen misslyckats inom AMV. Regeringen har emellertid också ett ansvar för att målen uppfattas på ett korrekt sätt. Resultatstyrningen förutsätter att målen är väl förankrade hos medarbetarna och att insikten om målen och målstrukturen är hög. I handledning för utformningen av regleringsbreven anges också att det ska framgå av verksamhetsmålen på vilket sätt verksamheten bidrar till att målen för berörda verksamhetsområden och politikområden uppnås. Enligt rapporten är det angeläget att öka både kunskapen om målen och förståelsen för målen i någon form av skriftligt dokument. Statskontoret, ESV, , och ställer sig bakom revisorernas förslag.