frsrdg · GQ04RR4 · 2003-01-01 00:00:00 — Av 6 kap. 7 § kommunallagen, KL, följer att nämnderna inom sina respektive områden skall tillse att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Nämnderna skall se till att den interna kontrollen är tillräcklig och att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Det bör uppmärksammas att nämndernas kontrollfunktion kvarstår även om vissa frågor lämnas över till ett privaträttsligt subjekt. Nämnden har kvar det fulla ansvaret för att t.ex. verksamhet inom enskilt bedrivet äldreboende svarar mot de krav socialtjänstlagen eller annan författning ställer och för att de kvalitetskrav som ställts upp för äldreomsorgen uppfylls. Det finns i förevarande sammanhang anledning att erinra om bestämmelsen i 3 kap. 3 § tredje stycket SoL, där det föreskrivs att kvaliteten i verksamhetensystermatiskt och fortlöpande skall utvecklas och säkras. Innebörden är att uppföljning och utvärdering av verksamhetens kvalitet och resultat skall göras av nämnden. Detta förutsätter att verksamheten bedöms mot bakgrund av ett för kommunen fastlagt program för äldreomsorgen i vilket kvalitetskraven har lagts fast (se avsnitt 2.1.3). Här bör även erinras om bestämmelserna i 13 kap. 5 § SoL av vilka följer att socialnämnden har den löpande tillsynen över sådan enskild verksamhet som kräver tillstånd (7 kap. 1 § SoL). Om nämnden får kännedom om missförhållanden i enskild verksamhet som står under tillsyn, skall nämnden underrätta om det. Enligt 6 kap. 1 § KL har kommunstyrelsen ansvaret för att leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter. Styrelsen skall ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Uppsikten är i princip begränsad till en rätt att göra påpekanden, lämna råd och anvisningar och, om det är nödvändigt, se till att fullmäktige i egenskap av högsta beslutande organ ingriper. För att kunna fullgöra sin uppsikt över övriga nämnder får styrelsen från de olika grenarna av förvaltningen infordra de yttranden och upplysningar som behövs. Upplysningsplikten bryter inte den sekretess som kan finns för vissa uppgifter hos nämnderna (se m.fl. Kommunallagen. Kommentus 1997). Enligt 9 kap. 9 § KL granskar revisorerna i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. Granskningen avser om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den kontroll som görs inom nämnderna är tillräcklig. Granskningen omfattar inte ärenden som avser myndighetsutövning i andra fall än när handläggningen av sådana ärenden har vållat kommunen ekonomisk förlust eller när granskningen sker från allmänna synpunkter (9 kap. 10 § KL). Granskningen kan enligt det anförda avse även berednings, besluts- och verkställighetsrutiner. I proposition 2001/02:122 föreslås åtgärder för att komma till rätta med kommunalt domstolstrots. Med domstolstrots avses därvid de fall då verk ställigheten av en för den enskilde gynnande dom dröjt eller helt uteblivit. Begreppet används även när avgöranden i mål om laglighetsprövning åsidosatts. Bestämmelserna i 9 kap. 10 § KL ger revisorerna vissa möjligheter att övervaka att domstolstrots inte förekommer. Det finns således inget som hindrar att revisorerna inriktar sin granskning i första hand på berednings-, besluts- och verkställighetsrutiner så att domstolstrots som beror på brister i något av dessa hänseenden undviks. Huvuddelen av en granskning med sådan inriktning torde kunna ske inom ramen för vad som avses med att granskningen sker från allmänna synpunkter. Revisorerna kan dock inte granska ett enskilt ärende som avser myndighetsutövning och pröva t.ex. om en domstols avgörande verkställts, om detta har skett inom rimlig tid eller om föreskrifter för verkställigheten har iakttagits. För att möjliggöra en effektiv kontroll av att de allmänna förvaltningsdomstolarnas avgöranden inte åsidosätts föreslås nu i propositionen att revisorernas granskning även skall omfatta ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, när granskningen gäller hur nämnderna verkställer dessa domstolars avgöranden. Finner revisorerna i sin granskning att det föreligger misstanke om att en allmän förvaltningsdomstols avgörande åsidosatts skall de enligt förslaget anmäla förhållandet till berörd nämnd. Sedan anmälan skett bör det ankomma på nämnden att vidta åtgärder med anledning av anmälan. Om nämnden efter en sådan anmälan inte vidtar åtgärder utan oskäligt dröjsmål, skall enligt förslaget revisorerna vara skyldiga att rapportera det till fullmäktige. I enlighet med vad nu anförts föreslås ändringar i 9 kap. 9 och 10 §§. De nya bestämmelserna skall enligt förslaget träda i kraft den l . Som ett led i den interna kontrollen kan även ses den anmälningsskyldighet som följer av 14 kap. 2 § SoL (lex ). I bestämmelsen ges var och en som är verksam inom omsorger om äldre eller människor med funktionshinder, oavsett om det är offentligt driven eller enskild verksamhet, ett personligt ansvar att vaka över att enskilda får god omvårdnad och lever under trygga förhållanden. Anmälningsskyldigheten gäller såväl yrkesmässigt verksamma som frivilligarbetande. Den som uppmärksammar eller på annat sätt får kännedom om allvarliga missförhållanden i vården eller omvårdnaden åläggs en skyldighet att genast göra anmälan om missförhållandena till socialnämnden eller, när det gäller enskilt bedriven verksamhet, till den som är ansvarig för verksamheten. I de fall missförhållandet inte utan dröjsmål rättas till, föreligger en skyldighet för den verksamhetsansvarige att anmäla bristen till tillsynsmyndighet. är enligt vad som i övrigt gäller för , . När det gäller enskild verksamhet som drivs med tillstånd har socialnämnden därutöver tillsynsansvar över den löpande verksamheten. har genom sin allmänna tillsynsskyldighet ansvaret för att följa upp att anmälda brister eller missförhållanden åtgärdas. är också tillsynsmyndighet och tillståndsgivare för enskilt bedriven verksamhet och kan därigenom utfärda föreläggande om att åtgärda missförhållanden och även återkalla tillstånd att bedriva verksamheten. Extern kontroll - statens kontroll De kommunala förvaltningsbesluten prövas efter överklagande som regel av förvaltningsdomstolarna - länsrätten, kammarrätten och Regeringsrätten. I den utsträckning det anges i specialförfattningar kan beslut angripas genom förvaltningsbesvär. Domstolsprövningen är vid förvaltningsbesvär allsidig och innefattar en prövning av såväl beslutets laglighet som dess lämplighet. Behovet av insatser inom äldreomsorgen prövas regelmässigt såsom en fråga om bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL. Beslut i en sådan fråga kan överklagas genom förvaltningsbesvär. Genom den nya socialtjänstlag, som trädde i kraft , har bestämmelserna om rätt till bistånd ändrats på så sätt att begränsningen i fråga om annat bistånd har tagits bort och rätten till bistånd utsträckts till att gälla insatser som avser den enskildes livsföring, oavsett vilken grupp den enskilde tillhör. Rätten att överklaga genom förvaltningsbesvär har därmed utvidgats till att avse i princip alla typer av biståndsbeslut. Detta innebär i och för sig en inskränkning av den kommunala självstyrelsen, dock att hänsynen till den enskildes rättssäkerhet ansetts väga tyngre än kommunernas intresse i detta hänseende. Har i författning förvaltningsbesvär inte anvisats och tar författningen inte upp något fullföljdsförbud kan lagligheten av det fattade beslutet prövas enligt reglerna i kommunallagen (laglighetsprövning). Prövningen är i sådant fall begränsad till att avse bl.a. frågorna om beslutet tillkommit i laga ordning, om det organ som har fattat beslutet överskridit sina befogenheter eller om beslutet strider mot lag eller författning. Domstolen kan vid laglighetsprövning upphäva beslutet men kan inte sätta annat beslut i det upphävda beslutets ställe. Har ett beslut som redan har verkställts upphävts genom ett avgörande som har vunnit laga kraft, skall det organ som har fattat beslutet se till att verkställigheten ändras i den utsträckning detta är möjligt. Detta följer av 10 kap. 15 § KL. I proposition 2001/02:123 (se ovan) föreslås det förtydligandet att ett formellt beslut om rättelse skall meddelas utan dröjsmål. De centrala och regionala myndigheternas kontroll Den statliga tillsynen tjänar syftet att stärka efterlevnaden av de föreskrifter som riksdag och regering beslutat. I tillsynen skall bl.a. den enskildes rättssäkerhet bevakas och en likvärdig verksamhet över hela landet uppnås. En effektiv tillsyn förebygger risken för att medborgarna blir felaktigt behandlade. De centrala tillsynsmyndigheterna utgörs av myndigheter med befogenheter inom ett särskilt angivet fackområde. De skall i första hand ge råd och anvisningar och ha ett övergripande ansvar för ett särskilt område. Regionala tillsynsmyndigheter kan ha till uppgift att pröva enskilda ärenden efter klagomål eller efter egna iakttagelser. Målen för fastställs av statsmakterna. skall tolka och vidareutveckla målen och med stöd av vunna erfarenheter ge underlag till de ändringar av målen som kan behövas. skall i samråd med de kommunala huvudmännen svara för övergripande planering och följa hur statsmakternas beslut tillämpas. Tillsynen omfattar i första hand samordnings- och utvecklingsarbete och i mindre grad detaljkontroll. Genom att sammanställa och dokumentera kunskaper om innehåll, organisation och resurser kan ge kommunerna och statsmakterna underlag för utveckling. Kraven på rättssäkerhet och lika tillgång till samhällsservice skall därvid särskilt beaktas. Tillsynen skall ha en övergripande inriktning och utformas med beaktande av kommunernas självständighet. Till ledning för verksamheten skall utfärda allmänna råd. De allmänna råden är inte bindande. Härifrån skall skiljas de föreskrifter som med stöd av särskilt bemyndigande får utfärda. Dessa föreskrifter är bindande för tillämpningen. Sammanfattningsvis skall tillsyn gå ut på att följa, leda och utveckla genom att ta emot och förmedla kunskaper, redovisa uppfattningar om och peka på behovet av förändringar. De medel har till sitt förfogande är föreskrifter, allmänna råd om hur bör utvecklas inom ramen för regeringens och beslut, inspektioner eller andra besök för informationsutbyte och opinionsbildning samt inhämtande av planer om som underlag för kunskapsåterföring. Länsstyrelsernas uppgifter - det regionala tillsynsansvaret har enligt 13 kap. 2 § SoL det regionala tillsynsansvaret över hur kommunerna tillämpar socialtjänstlagen. skall vidare informera och ge råd till allmänheten och biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet, främja samverkan på område mellan kommunerna och andra samhällsorgan samt i övrigt se till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. En viktig uppgift för är handläggning av individärenden. Enskilda, som är missnöjda med socialnämndens beslut, vänder sig allt oftare till med sina klagomål. lämnade drygt 2 300 enskilda personer in klagomål till länsstyrelserna. Det innebär en ökning av klagomålen . Klagomålen föranleder regelmässigt en utredning hos som därefter meddelar beslut i tillsynsärendet. Det hade visat sig att kommunerna i viss omfattning inte verkställde domar som gav den enskilde rätt till insatser enligt SoL. En av orsakerna till att vissa kommuner hade svårigheter att uppfylla sina förpliktelser enligt socialtjänstlagen var att resursplaneringen var otillräcklig. Mot den bakgrunden kompletterades med verkan från den l bestämmelserna i 13 kap. 2 § SoL om länsstyrelsernas tillsyn. Det ansågs angeläget att länsstyrelserna fick bättre möjligheter att i förebyggande syfte få till stånd en bättre planering av verksamheten så att den enskilde kunde erbjudas den insats som han eller hon var berättigad till. Länsstyrelserna fick genom lagändringen till uppgift att verka för att kommunerna planerade för att kunna tillgodose framtida behov av bistånd i form av hemtjänst samt särskilda boendeformer för äldre och funktionshindrade. Syftet med lagändringen var således att särskilt markera att länsstyrelserna hade en viktig uppgift och en viktig roll att fylla i kommunernas planeringsprocess (prop. 2000/01:80) . Tillsyn över tillståndspliktig verksamhet krävs tillstånd för att yrkesmässigt bedriva enskild verksamhet i form av hem för vård eller boende, särskilda boendeformer, hem för viss heldygnsvård samt hem eller öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet. Av 13 kap. 3 § SoL framgår att har tillsyn över sådan tillståndspliktig verksamhet. Tillsynen omfattar även viss annan enskild verksamhet. Här ingår både entreprenadverksamhet, dvs. sådan verksamhet som kommunen genom avtal överlämnat till enskild att utföra, samt annan sådan icke tillståndspliktig enskild verksamhet från vilken kommunen upphandlar tjänster för att kunna fullgöra sina skyldigheter enligt socialtjänstlagen. I 13 kap. 4 § SoL anges de tillsynsinstrument som förfogar över. Som framgår där har rätt att inspektera den verksamhet som står under tillsyn. får inhämta de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Häremot svarar en skyldighet för den vars verksamhet inspekteras att lämna den hjälp som behövs vid inspektionen. Föreläggande att avhjälpa missförhållande På sätt framgår av 13 kap. 5 § SoL kan ingripa mot missförhållanden genom att förelägga den som ansvarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet. Den rätten omfattar hem för vård eller boende, sådan enskild verksamhet som står under tillsyn, de särskilda boendeformerna, bostäder med särskild service för funktionshindrade samt . uppgift är att bedöma kvalitet och säkerhet i den verksamhet som är föremål för tillsyn. Ett föreläggande skall innehålla uppgift om de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att de påtalade missförhållandet skall kunna avhjälpas. Är missförhållandet allvarligt och följs inte föreläggande, får förbjuda fortsatt verksamhet. Den som fortsätter verksamheten i strid med ett sådant förbud kan dömas till böter. Länsstyrelserna och har olika roller i fråga om tillsynen över den kommunala . svarar för den operativa tillsynen genom uppgiften att följa de kommunala nämndernas tillämpning av socialtjänstlagen och även i övrigt se till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. roll är att på olika sätt följa och vidareutveckla . har formellt ingen särskild roll i förhållande till länsstyrelsernas uppgifter och ingen formell möjlighet att styra länsstyrelserna när det gäller hur dessa skall fullgöra sina tillsynsuppgifter. Däremot förekommer en väl utvecklad samverkan mellan och länsstyrelserna i frågor som rör tillsynen över . Till skillnad från vad som gäller inom svarar genom sina regionala tillsynsenheter ensam för tillsynen över hälso- och sjukvården. Frågan om tillsynen över hälso- och sjukvården och bör organiseras och utövas enhetligt i en gemensam organisation var uppe till bedömning i samband med införandet av den nya socialtjänstlagen (prop. 2000/01:80). Regeringen fann att en ökad samverkan och samordning mellan myndigheterna i deras tillsynsfunktioner var angelägen. Regeringen ansåg emellertid att det inte fanns skäl att formalisera denna samverkan genom att ge i uppgift att leda länsstyrelsernas tillsyn genom allmänna råd och föreskrifter. Det skulle kunna innebära att länsstyrelserna förlorade en del av sin självständighet. Detta kunde leda till att länsstyrelsernas tillsyn inte kunde anpassas till de regionala förhållandena och efter kunskap om förhållandena i olika kommuner. En förändring av länsstyrelsernas självständighet kunde leda till att deras auktoritet minskade. I propositionen framhölls vikten och betydelsen av att och länsstyrelserna i samverkan utvecklade tillsynen över för att kunna göra tillsynen effektivare. Enligt regeringens mening hade de befogenheter som behövdes för att kunna stödja, samordna och följa upp länsstyrelsernas tillsynsarbete. Det pågår också ett omfattande arbete mellan och länsstyrelserna för att samordna och effektivisera tillsynen över hela det sociala området (jfr Nationellt program för tillsyn över . I detta arbete har i praktiken en tillsynsvägledande roll genom utvärdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt genom råd och stöd till de operativa tillsynsmyndigheterna (a prop. s. 103). Se vidare delbetänkande av (SOU 2002:14) Statlig tillsyn - granskning på medborgarnas uppdrag. JO och JK:s tillsyn Enligt regeringsformen har JO att på vägnar utöva tillsyn över hur myndigheter och offentliga funktionärer tillämpar lagar och andra författningar. Enligt lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän står under JO:s tillsyn bl.a. statliga eller kommunala myndigheter tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter annan som innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndighetsutövning såvitt avser denna hans verksamhet. Undantagna från JO:s tillsyn är bl.a. ledamöter, regeringen och statsråd, justitiekanslern samt ledamöter av beslutande kommunala församlingar. Det innebär att kommunfullmäktiges ledamöter inte står under JO:s tillsyn. Under tillsynen faller emellertid ledamöter i kommunstyrelsen eller i andra kommunala nämnder. Regeringens kontroll över förvaltningen utövas av Justitiekanslern. JK:s tillsynsområde sammanfaller i stort med JO:s. Tillsynen omfattar i princip alla statliga och kommunala myndigheter samt personer som är knutna till sådana myndigheter. , vars uppgifter framgår av lagen (1994:749) om och av förordningen (1994:949) med instruktion för , skall bevaka frågor som gäller funktionshindrade personer rättigheter och intressen. Tyngdpunkten i ombudsmannens verksamhet är uppföljningar av handikappolitikens utveckling och måluppfyllelse på olika samhällsområden samt övergripande nationella utvärderingar. Ombudsmannen skall på olika sätt arbeta för att öka insikten om gällande regler och de värderingar dessa bygger på samt ta initiativ till de förändringar som behövs. En av de viktigaste uppgifterna för är att följa rättstillämpningen på handikappområdet. Om det behövs skall ombudsmannen initiera förändringar i lagar och förordningar som kan ha betydelse för personer med funktionshinder. Det kan ske såväl informellt, genom underhandskontakter med berörda departement, som formellt, genom framställning till regeringen. Ombudsmannen skall på olika sätt aktivt förmå myndigheter och andra i samhällslivet att beakta funktionshindrade personers rättigheter och intressen. Ombudsmannen skall, när det behövs, ta initiativ till överläggningar med myndigheter, företag och andra i syfte att motverka att personer missgynnas eller på annat sätt utsätts för orättvis eller kränkande behandling på grund av funktionshinder. Myndigheter, landsting och kommuner som har skyldighet att fullgöra uppgifter som rör personer med funktionshinder, skall på uppmaning lämna uppgifter till ombudsmannen om sin verksamhet. De är också skyldiga att på ombudsmannens uppmaning komma till överläggningar med denne. Ombudsmannen har en allmänt rådgivande, upplysande, granskande och utredande funktion. Personer som vänder sig till handikappombudsmannen skall kunna få upplysningar om vart de skall vända sig i olika frågor som rör deras förhållanden och hur de kan bevaka sina intressen och ta tillvara sin rätt. Ombudsmannen kan i det sammanhanget ta initiativ till överläggningar eller ta de kontakter som i övrigt behövs för att få sakfrågan belyst. grunden till den juridiska rådgivningen är att sådan rådgivning kan vara svår att få på annat håll (prop. 1993/94:219 s. 25). En viktig del av ombudsmannens arbete är handläggningen av de anmälningar som sker till ombudsmannen. Det framgår inte uttryckligen av lagen att ombudsmannen skall ta emot anmälningsärenden och undersöka hur myndigheter och andra hanterar enskilda ärenden. Som nämnts skall emellertid myndigheter, landsting och kommuner på ombudmannens uppmaning lämna information till denne om sin verksamhet. Denna uppgiftsskyldighet kan även avse enskilda ärenden. kan begära att få uppgifter om en namngiven enskild person från en myndighet. Detta blir i praktiken aktuellt då någon enskild har vänt sig till ombudsmannen för att göra en anmälan. I sådana fall kan ombudsmannen ta initiativ till överläggningar eller ta de kontakter som i övrigt behövs för att få sakfrågan belyst. Utredningen om översyn av handikappombudsmannen (dir. 1997:131, SOU 1999:73) framhåller att när det gäller tillgänglighet för eller bemötande av funktionshindrade personer i privat eller offentlig verksamhet har ombudsmannen en viktig funktion att fylla. Utredningen föreslår att den rätt har att kalla till överläggningar och kräva in information utvidgas till att gälla även enskild verksamhet och att ombudsmannen skall kunna förelägga företag, myndigheter etc. att infinna sig till överläggningar eller inkomma med uppgifter. Ett sådant föreläggande skall enligt förslaget även kunna kombineras med vite. skall inte i sak pröva ett ärende som omfattas av annan myndighets eller annan ombudsmans ansvars- eller tillsynsområde. skall dock kunna följa upp och utvärdera frågor som omfattas av en annan myndighets eller ombudsmans tillsyn. Bedömer att ställningstagandet i ett visst ärende strider mot funktionshindrade personers möjligheter till jämlikhet och full delaktighet i samhället, bör ombudsmannen enligt utredningen därför kunna ta upp denna frågan med myndigheten eller den andra ombudsmannen och söka komma fram till en gemensam ståndpunkt (framtida förutsättningar och arbetsuppgifter SOU 1999:73). biträds av ett särskilt råd. Ombudsmannen och ledamöterna i rådet utses av regeringen. Ombudsmannen skall lämna en rapport till regeringen. Sanktioner - ingripande mot icke rättsenligt handlande Av 3 kap. 2 § skadeståndslagen följer att en komun är skyldig att ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som en kommun svarar för. Frågan om en kommun () ådragit sig skadeståndansvar på sätt nu har sagts har prövats av Hovrätten för . Målet gällde mobbning av en elev. Hovrätten fann att 3 kap. 2 § skadeståndslagen i och för sig var tillämplig men ansåg det inte visat att kommunen gjort sig skyldig till fel eller försummelse och ogillade talan. ändrade inte hovrättens dom. Någon rättspraxis såvitt avser skadeståndsansvar vid fel eller försummelse inom äldreomsorgen föreligger inte. Det torde emellertid stå klart att en kommun som underlåter att verkställa en lagakraftvunnen dom kan ådra sig skadeståndsskyldighet i enlighet med vad nu sagts. Detsamma torde gälla för en socialnämnd som, oaktat ett uppenbart behov av bistånd föreligger, avslår ansökan på den grund att resurser saknas. Även felaktig myndighetsinformation kan föranleda skadeståndsskyldighet (3 kap. 3 § skadeståndslagen) Vidare kan en kommun ådra sig skadeståndsansvar för person- eller sakskada som en arbetstagare har vållat genom fel eller försummelse i tjänsten. Slutligen kan en kommun på samma sätt som andra självständiga rättssubjekt komma att drabbas av skadeståndsansvar i ett avtalsförhållande. Med vite avses, såvitt nu är i fråga, s.k. materiellt vite som används av förvaltningsmyndigheter för att ge eftertryck åt en förvaltningsmyndighets beslut så som det kan komma till uttryck i ett föreläggande. Rätt att förelägga vite förutsätter ett uttryckligt stöd i författning. Närmare bestämmelser om vite finns i lagen (1985:206) om viten. Av den framgår bl.a. att frågor om utdömande av vite prövas av länsrätten på ansökan av den myndighet som har utfärdat vitesföreläggandet eller, om detta har skett efter det att själva föreläggandet överklagats, av den myndighet som har prövat den frågan i första instans.