frsrdg · GQ04RR2 · 2003-01-01 00:00:00 — Innebörden av begreppet personalpolitik varierar mellan olika befattningshavare beroende på vilken uppgift de har. En personalchef ger följande exempel på vad han ser som personalfrågor: friskvård, stötta i arbetet, löner, kompetensutveckling, rekrytering, avveckling och disciplinåtgärder. En handläggare säger att personalpolitiken inte bara är en ledningsfråga. Gemensamt ansvar, delaktighet och dialog är viktiga. Man måste som medarbetare leda, "fostra sin chef". Ett drag i den personalpolitiska reformeringen har varit att i den statliga verksamheten introducera begreppet arbetsgivarpolitik i stället för personalpolitik. Detta har dock inte slagit igenom ute på fältet. Begreppet arbetsgivarpolitik används över huvud taget sällan, och aldrig som synonymt med personalpolitik. De sex myndighetschefer och de två försäkringskassedirektörer som intervjuats identifierar sig knappast i första hand som arbetsgivare. De ser sig också som tjänstemän i staten eller med offentligt uppdrag. betsgivaransvaret är en tung och ansvarsfull del, men inte den enda och dessutom integrerad i andra uppdrag inom "ämbetet". De olika undersökta tjänsterna skiljer sig av naturliga skäl åt. Det är fråga om mycket olika uppgifter som kräver skilda kompetenser. Det finns dock tre gemensamma nämnare, som är förknippade med varandra. Alla tjänster innehåller, för det första, moment av prövning och utredning i någon form eller utsträckning. Det är alltid fråga om olika specifika händelser, situationer eller tillstånd i samhället som ska prövas mot ett offentligt, inom lagarna, fastställt regelverk. Det krävs alltid en analys före åtgärd och handling. Det gäller att fastställa ett sakförhållande som styr åtgärden. Åtgärder kan vara helt olika: ett polisärt ingripande, en utbetald försäkringsförmån, en anvisad plats eller ett belopp fastställt för slutlig taxering. För det andra finns inom de studerade verksamheterna långa traditioner av en intern utvecklings- och utbildningsgång. Man rekryteras och lär sig yrket från grunden. För de äldre medarbetarna innebär det att det i tjänsten ingår ett, med olika blandning formellt och informellt, handledningsuppdrag. skiljer sig här något, då extern yrkeserfarenhet eller fackligt arbete varit meriterande. För det tredje finns det, i likhet med andra verksamheter som utförs nära människor ute i samhället och där det krävs kunskaper, ett samband mellan erfarenhet, kunnighet, skicklighet och produktivitet på det individuella planet. Erfarenhet, kunnighet och skicklighet är nödvändiga men inte tillräckliga förutsättningar för att öka produktiviteten. Därutöver krävs det, enligt de intervjuade, engagemang och motivation. Det finns i intervjusvaren en genomgående tendens där de svarande vittnar om sin identifikation med ett statligt uppdrag. Det är inte frågan om vilken anställning som helst. "Jag har aldrig ångrat att jag blev polis. Rättvisa är oerhört viktigt." "Jag är en otroligt engagerad polis." Det är två närpolischefer som berättar. "Jag brinner fortfarande för socialförsäkringen", en direktör vid en försäkringskassa ser tillbaka på nära ett halvt sekels arbetsliv. En yngre chef på en skatteenhet ser framåt: "Jag blir myndigheten trogen, trivs med att vara statstjänsteman. Jag talar med medarbetarna om varför-värdet - vi är del i något större". En tjänsteman inom , med såväl idrottslig som militär bakgrund, berättar om rehabiliteringsverksamheten. "Det är viktigt att saker och ting fungerar, det är fråga om kollektiva processer men med ett kollektivt ansvar. Man är med i ett sammanhang och kan inte gömma sig under mattan". En chef säger: "Mina medarbetare är lojala, ja lojala intill dumhet". Många av de i under-sökningen intervjuade vittnar om värdet och nyttan av sin, och medarbetarnas, verksamhet. En åter-kommande åsikt i intervju-undersök-ningen är att den personal som fullgör sina uppgifter åt staten är såväl kompe-tent som lojal med de ideal som finns i regeringsformen. Viljan hos tjänstemännen att i rikets tjänst göra rätt för sig är att döma av intervjusvaren stor. Att nå resultat som efterfrågas av såväl som de olika avnämarna upplevs som centralt och styrande för verksamheten. Om den statliga personalpolitikens värdegrund finns också en stor samsyn. Många hänvisar direkt eller indirekt till regeringsformens normer om saklighet och skicklighet vid tillsättning eller rekrytering. Några kommer också in på de skrivningar som fanns regeringsform, t.ex. frihet från godtycke. Även den gamla regeringsformens bestämmelse om att tillsättning inte skulle ske efter börd har anförts. har då använts i överförd bemärkelse, som härkomst i en eller annan särskild grupp. De åtta besökta organisationerna arbetar alla med personalpolitiska program. Man har kommit olika långt och man samverkar i olika hög grad med sin centrala chefs- eller tillsynsmyndighet. Man betonar också olika saker, man säger sig ha kommit olika långt med olika saker. På ett ställe betonar man att mång-faldsarbetet har varit framgångsrikt. På ett annat är det kompetensutveck-lingen som systematiserats och utvecklats. På ett tredje är det jämna köns-fördelningen bland chefer som betonas. Några genomgående drag finns. Här redovisas sex punkter. Det personalpolitiska arbetet kom i gång ordentligt . Personalpolitiken betraktas som det kanske viktigaste ledningsinstrumentet. Med den fysiska arbetsmiljön har man kommit långt. Dialogen eller återkopplingen, såväl den enskilda genom utvecklingssamtal som den gemensamma med klimatundersökningar, har slagit igenom. Rörligheten bland chefer beskrivs mer som en utvecklings- och metodfråga än en ambitionsfråga. Det är ofta ett problem att i praktiken hitta meningsfulla arbetsuppgifter som dels inte är reträttposter, dels upplevs som attraktiva när begränsade chefsförordnanden tar slut. Man försöker tillämpa individuell lönesättning. Många av de intervjuade cheferna har också utvecklat egna tillämpningar av personalpolitiken. En chef på en arbetsförmedling satsar mycket på de individuella samtalen. En före detta enhetschef, numera controller, betonar att personalpolitiken ska bygga på förtroende och ansvar. på arbetet är viktig. Här kan den nye ha tur eller otur beroende på vilka chefer man får och har. Själv hade hon tur, chefen visade stort förtroende redan från början. Det gäller att se varje individ, att ge möjlighet för medarbetaren att våga. Tjänsten åt staten är i praktiken ett kollektivt ansvar. En närpolischef med som polis inleder samtalet med att påpeka att personalpolitikens olika delar kan komma i konflikt med varandra, särskilt om analysen hålls på makroplanet. Reformer kan säga en sak medan uppfölj-ningsprocess, revision och planering kan ge underlag för andra bedöm-ningar. beslut att införa förhandlingsrätt för statliga tjänstemän medför avtal som förpliktar. Detsamma gör regler i social-för-säk-ringen om t.ex. ökad pappaledighet. I den operativa planeringen kan det visa sig att det för delar av personalen finns omständigheter, t.ex. nedsatt förmåga att arbeta , som inskränker möjligheten att utnyttja all personal i alla situationer . Här blir ledningens uppgift att praktiskt lösa frågor efter förutsättningar som inte alltid finns förtydligade i plane-rings-dokument eller som redovisas i centrala eller externa uppföljningar. Det finns flera röster i undersökningen som påtalar att man i centrala planerings- eller uppföljningsdokument överskattar möjligheten att genom pla-ne-ring av arbetstider väsentligen öka utnyttjandet av personalen. På frågan hur styr Du svarade en sektionschef på en skatteförvaltning: "Genom att försöka vara ett föredöme". "Personalpolitiken måste vara rättvis - då känner man sig som en medarbetare", säger en chef i polisen. Han var en gång en av de yngsta yttre befälen: "Tack vare beslut". Det är betoningen av skicklighet framför förtjänst som avses. Intervjuerna inleddes med att de intervjuade ombads att berätta om sin tid i verksamheten och vilka som var de stora förändringar som skett. Alla var överens om att det skett stora förändringar. Alla var överens om att personalpolitiken i sig förändrats positivt. Bland dem som varit med länge uppmärksammas avregleringen i samband med personalpolitiska beslut. Här redovisas hur personalpolitiken fungerat i samband med förändringar i och av verksamheterna, dvs. det instrumentella perspektivet. Avskaffandet av den reglerade befordringsgången beskrivs av flera som den stora positiva förändringen i statens personalpolitik. Flera intervjuade beskriver det som skett på ett sätt som för tankarna till en s.k. ketchupeffekt. Mycket som inte varit möjligt kunde inte bara övervägas utan även prövas och genomföras. Den ökade betoningen på skicklighet och kompetens öppnade för nytänkande. För möjligheten för kvinnor att göra karriär på bättre, om ännu inte lika, villkor beskrivs reformen som särskilt värdefull. "Det är inte klokt vilka töntar man haft som chefer". Orden kommer spontant tillbakablickande från en sektionschef i en skatteförvaltning. Hon har just positivt kommenterat den ökade betoningen av skicklighet vid tillsättningar i det personalpolitiska beslutet. Hon började sitt arbete i staten , som assistent i ett departement. Den samlat positiva synen på betoningen av skicklighet kopplas i några intervjuer samman med betydelsen av chefsegenskaper. En bra chef anses allmänt viktigt för verksamheten. Ännu viktigare anses det dock vara att undvika dåliga chefer då dessa utgör centrala hinder för goda resultat. Det finns vidare intervjuade som säger att den avreglerade befordringsgången ännu inte nått sin fulla effekt. Det har då att göra med utvecklingen av kriterier för skicklighet. Att mäta förtjänst med antal tjänsteår som mått var relativt enkelt. Att mäta skickligheten som är mer mångfacetterad är svårare. Det redovisas i intervjuerna exempel på att det gamla förtjänstkriteriet hängt kvar . Det finns även bedömningar av att det oklarare skicklighetskriteriet i kombination med den långtgående delegeringen i några fall lett till inslag av subjektivitet eller godtycke vid tjänstetillsättningar. De som började i statlig verksamhet under 1960- eller ser tillbaka på en förvaltning som förändrats och moderniserats. Man anser att förändringar är naturliga inslag i den statliga verksamheten. Och om det tidigare funnits en ovilja mot förändringar, vilket inte alla anser belagt, så finns nu en förändringsberedskap som kommit för att stanna. Det finns också en samstämmig åsikt att tydlighet och saklighet är A och O för framgångsrika förändringsprocesser. När skälen för en åtgärd, även en långtgående och omvälvande, är öppet redovisade och har kunnat prövas mot faktiska förhållanden ökar ofta acceptansen. Flera av de intervjuade tar upp att motstånd mot en förändring inte behöver vara av principiell natur. Skepsisen kommer av olika inslag i den aktuella föreslagna förändringen. Det finns, säger man, förändringar och förändringar. De som varit verksamma i staten under talar gärna om förändringar som regelbundna växlingar mellan olika principer och moden. De organisatoriska lösningarna pendlar efter olika skalor. Centralisering avlöses av decentralisering. Ett specialiserat arbetssätt ersätts med en mer generell inriktning. Akuta insatser ska balanseras med förebyggande åtgärder. Till det här finns två attityder i intervjuerna, som mycket väl kan uttryckas av samma person. Den första attityden som också kommer tidigt i intervjun är cyniskt anlagd. Då talas om cykler där vissa schablonlösningar återkommer med bestämda tidsintervaller. Den andra attityden ref-lek-te-rar att förändringarna och lösningsförslagen avser reella problem som, i sig, är svåra att lösa och att de olika arbetssäten som prövas möjliggör ett organisatoriskt lärande. Det är då man, enligt resonemanget hos flertalet av de intervjuade, kommer in på det långsiktiga perspektivet. Omställningar och omorganisationer behöver erfarenhetsmässigt ofta för att först slå igenom i praktisk verksamhet och sedan ge avkastning i t.ex. bättre och billigare verksamhet. De förändringar som kritiseras mest är de som är oklart motiverade. Det kan vara när förändringen upplevs som en schablonmässig åtgärd för att komma till rätta med problem, t.ex. ärendehandläggning. Eller för att koppla till diskussionen om avregleringen av befordringsgången; en omorganisation genomförs för att man ska bli av med en chef som inte håller måttet. Tveksamhet mot förändringar genom omorganisation kan också uppstå när anförda problem är otydligt eller svagt belagda. När en förändring är oklart motiverad, när ledningen inte är tydlig om bakgrunden, skapas osäkerhet och utrymme för spekulationer. En oklart eller sakligt sett dåligt motiverad omorganisation eller förändring upplevs ofta som en kritik mot verksamheten. Orden från en chef eller en ledning som "att det är bra att skaka om i verksamheten" tolkas gärna som att "ni är inte tillräckligt bra". En annan typ av tveksamhet är när förändringar, som innebär att välfungerande verksamhet överges, ses som symbolhandlingar i samband med en reform. Resonemanget går då ut på att reformer ofta är långsiktiga till sin karaktär. Såväl bättre genomförd verksamhet som externa effekter kan förväntas uppstå först . Det kan då vara lockande att "stämma av" reformens genomförande med tidiga omorganisationer. Ett exempel som här nämnts av flera intervjuade är närpolisreformen och det problemorienterade arbetssättet. Reformen fick, med facit i hand, en organisatorisk slagsida där snabbt inrättande av närpolisområden ansågs som ett gott resultat. I detta fall har kritiken riktats mot omorganisationens tidsperspektiv och tågordning. Delar av verksamheter där ett problemorienterat arbetssätt redan etablerats och upp-levts positivt av lokala samarbetspartners kunde avvecklas till förmån för organisering i ett geografiskt mönster. Vidare fanns inte de finansiella förutsättningarna för ett fullt utbyggt närpolisnät. Reformen har därför fått korrigeras och större enheter ombildas. Ytterligare ett exempel på ett förändringsmål inom personalpolitiken är den ökade rörligheten. En allmän ökad personalrörlighet bland den statliga personalen var ett mål som formulerades i samband med det personalpolitiska beslutet. Ett sådant mål har ingen förankring bland de intervjuade. Det gäller såväl chefer som medarbetare. Det som efterlyses är lösningar för personal som på ett eller annat sätt kommit fel i organisationen. Det kan vara felrekryterade som länge gått utan en chef som tagit sitt ansvar. Det kan vara medarbetare vars kompetens inte efterfrågas efter en omorganisation. Personalrörligheten kan behöva öka ibland, inom vissa verksamheter, men minska ibland inom vissa kategorier. Det beror helt på den aktuella situationen. Den tidigare nämnda växlingen mellan organisatoriska principer, ofta mellan centralisering och decentralisering, beskrivs av vissa intervjuade som sätt att medvetet arbeta med arbetsuppgifter som är komplexa, ofta med sammansatta målbilder och avsaknad av enkla lösningar. Det är svårt att finna en riktigt bra organisatorisk form för verksamheten. Omorganiseringen blir då ett led i en pragmatisk strävan att förbättra verksamheten. En centralisering medger effektiva lösningar genom att man kan avsätta resurser för specialisering. Det kan dock leda till att verksamheten dels får teknisk slagsida, dels blir reglerad och mindre flexibel samt att möjligheten till situations- eller individanpassade lösningar minskas. Åtgärden kan då vara att decentralisera och avreglera. Verksamheten och kompetensen sprids. Det som då kan uppstå är dels att kompetensen tunnas ut, dels att skillnaderna i tillämpningen blir stora. Det här förhållandet beskrivs av många intervjuade. En annan fråga som gäller förändringsprocesser har att göra med delaktigheten. Ett motstånd mot förändringar kan uppstå om personalen ställs eller känner sig ställd utanför. Här redovisas av flera en positiv utveckling. I ett tidigare skede, och fram , var det inte ovanligt att förändringen initierades, utformades och drevs uppifrån och ner. En utvecklingsgrupp knuten till ledningen ofta i samverkan med konsulter utformar ett paket som sedan ska förankras. Det mesta är låst och förändringen ska genomföras skyndsamt. Ofta medförde sådana projekt och upplägg mot-stånd. En omorganisation genomförs snabbt, men måste sedan följas av en annan som korrigerar det som blev fel. I flera av de besökta organisatio nerna har man gått ifrån den strategin. Personalen är då med redan från början, inga lösningar betraktas som givna. Alla chefstjänster utlyses kanske. Konsulterna är mer rådgivande än initierande. Omorganisationen får ta den tid som behövs. Majoriteten av de intervjuade redovisar en positiv syn på förändringar. Det är möjligheter och inte hot som framtonar. Det har beskrivits som ett förändrat trygghetsbegrepp. Tryggheten finns i den egna kompetensen och inte i de organisatoriska positionerna. Den positiva bilden är inte utan reservationer. Många goda erfarenheter har haft ett högt pris. De många omställningarna särskilt har varit "jobbiga" och slitsamma. Många medarbetare har farit illa. En del av den ökande sjukfrånvaron kopplas till de ansträngande arbetsvillkoren i samband med omställningar och ökad arbetsbelastning. Med teknisk utveckling avses IT-genombrottet. Det är ett i intervjuerna genomgående exempel på en stor förändring under en intervjuads yrkesverksamma tid. Den betraktas som en självklarhet, den har kommit för att stanna men den är inte problemfri. Det största problemet är att man på många ledningsnivåer överskattat de omedelbara rationaliseringsvinsterna. Man har "hoppat bock" över såväl praktiska utvecklings- och testmoment som insikten om att införandet bör betraktas som investering och inte konsumtion. Den informationstekniska utvecklingen är ett område där det i intervjuerna framträder skillnader mellan de studerade verksamheterna. Man har kommit olika långt och har delvis olika erfarenheter. anses av de där intervjuade ha kommit långt. AMS får gott betyg för sina utvecklingsinsatser. Verksamheten i förmedlingsverksamheten är helt IT-baserad och en stor del av arbetet är att hjälpa arbetssökande att använda IT-verktygen. Det görs en reservation, flera intervjuade anför att förnyelsetakten är hög och ibland skapar en viss stress när nya program ska införas. Inom skatteväsendet finns ett utvecklat IT-stöd för styrning och handläggning av ärenden. Det får överlag positiva vitsord. Inom socialförsäkringsadministrationen har man , från det s.k. FAS 90 och framåt, haft stora förhoppningar på IT som ska underlätta ärendehandläggningen och medge stora rationaliseringar. väntar man på ett nytt system som i drift ska ge stora vinster. De intervjuade är dock skeptiska till såväl tidsplan som utlovad rationaliseringspotential. Det som oroar personalen är att den förväntade effektiviseringen ska "tas hem" i form av minskad bemanning innan systemen tagits i full drift och visat sig fungera som stöd i verksamheten. När det personalpolitiska beslutet förbereddes var den minskade bemanningen i staten ett viktigt mål och motiv. Man började bygga upp en struktur för att arbeta med avvecklingar och omplaceringar. Denna del av personalpolitiken fick prövas i verkligheten . "Det blodiga ", så sammanfattar en myndighetschef personalpolitiken under det förra decenniet, då den statliga finansieringskrisen och de växande budgetunderskotten skulle hanteras. En annan myndighetschef säger: "Jag har lett tre stora personalneddragningar och jag har sagt mig att en till gör jag inte om". Inledningsvis ska nämnas att det fanns skillnader i kraven på neddragningar för de besökta verksamheterna. hade en nyckel-roll i krisbekämpning och fick sina neddragningskrav successivt uppskjutna och slutligen återkallade. Dock menar ledande företrädare för arbetsmarknadsverksamheten att man fick ta ett för stort ansvar. Styrelsen för i län fattade ett principbeslut om att i det längsta undvika att säga upp personal, men aktivt arbeta med omplaceringar. Med den föresatsen lyckades man. Vad gäller de personalavvecklingar som genomförts framträder i intervjuerna relativt samstämmiga men komplexa bilder. Beträffande genomförandet finns en positiv bedömning. Beträffande konsekvenserna för de medarbetare som drabbats är omdömena blandade, men det finns flera positiva inslag. För verksamheten och dess resultat är bilden mer negativ. Beträffande bakgrunden till neddragningarna redovisas i samtalen flera perspektiv. Staten har som arbetsgivare i genomförandet skött sig, om inte föredömligt, så dock "inte utan beröm godkänt". Den bild som ges, även av personer som antingen sagts upp eller varslats, är att de statliga arbetsgivarna i de flesta fall visat omsorg i dessa svåra frågor. Myndigheternas ledningar har ägnat mycket tid åt att hitta bra och lämpliga lösningar för personal som bedömts övertalig. Frågorna har haft högsta prioritet. Flera medarbetare fick chanser till nya anställningar som visat sig bli lyckade. Det finns flera exempel på personer som varslats och därefter erbjudits lockande möjligheter och som blivit besvikna när bättre budgetläge gjort att varslen dragits tillbaka. Det finns vittnesmål om att flera medarbetare farit illa. För det lastas dock i första hand inte den egna organisationen. När det gäller verksamheten och dess resultat är bilden mer negativ. Den ordinarie verksamheten prioriterades i praktiken ner för att man skulle kunna genomföra neddragningarna. En myndighetschef hävdar att resultatet påverkades negativt . Ledningen fick som flera chefer beskrivit det: "mer titta inåt än utåt och framåt". Den personal som "blev kvar" i verksamheten var inte opåverkad. Man miste kära arbetskamrater, man fick arbeta hårdare och ta på sig fler uppgifter för att hålla verksamheten flytande. En del fick samvetskval för att just de "klarat sig". Det har i intervjuerna redovisats bedömningar om hur långt avvecklingarna kunnat motiveras ur verksamhetssynpunkt. Visst rationaliseringsutrymme fanns inom ramen för givna resurser. Men möjligheterna till de enkla och kortsiktiga insatserna för effektivisering kan ha överskattats. Osäkra eller grova mätmetoder kan ha bidragit till detta. En hel del vardagsrationaliseringar hade redan genomförts . I många fall var rationaliseringspotentialen mer långsiktig och förknippad med åtgärder av investeringskaraktär. Neddragningarna kom därför att "finansieras" med ökad arbetsintensitet i en utsträckning som av de flesta intervjuade inte ses som långsiktigt Däremot anser de som diskuterat detta inte att neddragningarna var tveksamma bara för att de i vissa fall motiverats med ett överskattat rationaliseringsutrymme. Den akuta budgetkrisen var i sig skäl nog för att motivera åtgärderna. Det finns på många håll en stolthet över att man varit med och klarat krisen. Vad man efterlyser är tydligare besked från statsmakterna om vilka prioriteringar som ska göras och vilka avvägningar mellan kvalitet och kostnad som är önskvärda. Samtliga besökta verksamheter redovisar ambitiösa kompetensutvecklingsprogram. De är en prioriterad fråga för ledningarna. Det finns två gemensamma nämnare: att de är av sent datum och att de har ett helhetsper-spektiv. Det finns ett samband mellan den verklighet som redovisades i föregående avsnitt och den relativt sena initieringen av kompetensutvecklingsprogram. De ambitiösa program som utvecklades fick i praktiken ställas undan neddragningar. De blev nedprioriterade, i vissa fall var de allmänt hållna och mindre användbara. Till stor del var det konsultprodukter, mer standardiserade än verksamhetsanpassade, enligt några av de intervjuade. när många akuta omställningar är genomförda vidtar ett mer systematiskt och erfarenhetsbaserat förändringsarbete, där personalens kompetens och kunnande står i centrum. Krisåren har gett avkastning i form av bättre kunskap om behov och insikt om reella utmaningar.