frsrdg · GQ04RR10 · 2003-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående styrningen av AMS och länsarbetsnämnderna 2002/03 RR10 Inledning revisorer har granskat styrningen av AMS och länsarbetsnämnderna. Granskningen har sitt ursprung i en framställan från arbetsmarknadsutskott. Resultaten av granskningen har redovisats i rapporten /03:2 Styrningen av AMS och länsarbetsnämnderna (se bilaga 1). Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren finns i Syftet med granskningen har varit att närmare analysera hur styrningen och uppföljningen fungerar inom det arbetsmarknadspolitiska området. Granskningen har avgränsats till ett av regeringens styrmedel, nämligen den ekonomiska styrningen. Huvudintresset har riktats mot resultatstyrningen. Analysen har främst inriktats på målen och uppföljningen inom arbetsmarknadspolitiken. Ett mycket viktigt inslag i detta har varit att analysera verksamhetsplaneringen inom AMV. Det är i denna process som och regeringens riktlinjer förs ut i organisationen. Den senare delen av granskningen har, förutom AMS, omfattat fyra länsarbetsnämnder. Ett annat viktigt inslag har varit att få en bild av hur målen för arbetsmarknadspolitiken uppfattas bland de anställda vid arbetsförmedlingarna. Revisorerna har därför, i samarbete med Statskontoret, genomfört en enkät som vänt sig till ett slumpmässigt urval av arbetsförmedlare och chefer vid landets arbetsförmedlingar. Granskningen visar att styrningsproblemen är stora. Vissa problem har dock uppmärksammats och det pågår olika former av insatser för att förändra styrningen. Revisorerna ser positivt på att påbörjat ett arbete med att se över strukturen för en effektivare styrning och uppföljning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Revisorerna ser också positivt på att AMS uppmärksammat vissa problem och påbörjat ett arbete som syftatill att förändra styrningen. Enligt revisorernas uppfattning är dock inte detta tillräckligt. Problemen är av den karaktären att det nu är dags för en ännu mer omfattande översyn och utvärdering av resultatstyrningen inom det arbetsmarknadspolitiska området. Allmänna synpunkter från remissinstanserna Totalt har 29 av 31 remissinstanser yttrat sig över revisorernas rapport. Remissinstansernas mer övergripande synpunkter är bl.a. följande. Statskontoret anser att revisorerna presenterar ett gediget underlag och en trovärdig analys, varför det finns skäl att ta den på allvar. Kontoret efterlyser dock en prioritering mellan förslagen. () anser att rapporten på ett föredömligt sätt benat upp och analyserat problem som föreligger när det gäller både regeringens styrning av AMV och AMS styrning av länsarbetsnämnderna. i ser det som mycket värdefullt att parallellt med utvecklingsarbetet få ta del av revisorernas granskning. () instämmer i stort i revisorernas kritik. Enligt TCO har dock analysen varit för begränsad genom att rapporten lyfter fram problem som är väl kända och delvis kommer att åtgärdas inom ramen för fempunktsprogrammet. De förslag som läggs fram i rapporten bör, enligt TCO, beaktas i fempunktsprogrammet. Akademikers () anser att rapporten förmedlar en genomtänkt och vederhäftig analys. Enligt () och flertalet länsarbetsnämnder innehåller rapporten stora brister. Rapporten lyfter, enligt AMS, fram en problembild som redan är känd, men redovisar inte de åtgärder som vidtagits för att förbättra verksamheten. Enligt i (LO) har revisorerna inte tagit tillräcklig hänsyn till vare sig den omorganisation eller det fempunktsprogram som beslutat om. Översyn av mål och målstruktur Målstrukturen inom arbetsmarknadspolitiken är mycket komplicerad. Det går att identifiera 4-5 målnivåer och 15-20 mål. Det går inte att fastställa antal nivåer och mål exakt, eftersom ett antal uppgifter, intentioner etc. har formulerats i termer av målliknande karaktär. I de officiella dokumenten är det således ibland inte möjligt att särskilja mål, uppgifter, intentioner etc. och deras ställning i målstrukturen, dvs. om de är över- eller underordnade andra mål eller inte. Det är naturligtvis ett problem att målstrukturen har ett sådant utseende. Det finns många inslag som gör att strukturen kan leda till klassiska problem som målkonflikter och suboptimering. Det bör vara en strävan att i möjligaste mån undvika sådana inslag. Problembilden förstärks av att det är mycket svårt att förstå hur t.ex. verksamhetsmålen är kopplade till varandra och att inga av dessa mål är prioriterade, dvs. alla är lika viktiga. Ett annat, och kanske större, problem är att målen i många fall inte är utformade för att styra ett område som arbetsmarknadspolitik. Varken målet för politikområdet eller verksamhetsmålen för AMV har givits ett sådant innehåll och en sådan precision att de kan ligga till grund för styrning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. I rapporten grundar revisorerna sin bedömning på ett antal iakttagelser. Nedan sammanfattas de viktigaste av dessa. Ett första motiv är att målet för politikområdet - en väl fungerande arbetsmarknad med full sysselsättning och ekonomisk tillväxt - inte är lämpligt för att styra ett område som arbetsmarknadspolitik. Enligt flertalet bedömare tillskrivs inte den aktiva arbetsmarknadspolitiken några direkta effekter på den reguljära sysselsättningen. Sysselsättningen bestäms i huvudsak av de betingelser som lönebildningen och den generella ekonomiska politiken skapar för den långsiktiga efterfrågan på arbetskraft. Effekterna av arbetsmarknadspolitik är snarare indirekta genom att arbetsmarknadens funktionssätt förbättras. Sysselsättningen påverkas därmed endast marginellt. övergripande mål för arbetsmarknadspolitiken har framför allt betonat en väl fungerande arbetsmarknad som en förutsättning för att göra en hög och full sysselsättning möjlig. Ett andra motiv är att arbetsmarknadspolitikens mellanliggande mål - halverad öppen arbetslöshet och att av alla personer ska vara sysselsatta 2004 - inte var för sig uppfyller de två krav som normalt brukar ställas på ett lämpligt mellanliggande mål. För det första är målen inte direkt kontrollerbara, dvs. det är inte storheter som låter sig påverkas med rimlig precision av arbetsmarknadspolitik. För det andra har åtminstone inte målet om att halvera den öppna arbetslösheten någon förutsägbar effekt på målet för politikområdet. Exempelvis behöver en minskad öppen arbetslöshet inte motsvaras av en lika stor ökning av sysselsättningen. Sysselsättningsmålet på har däremot en mer direkt koppling till det slutliga målet om full sysselsättning. Målen är med andra ord inte realistiska för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Ett tredje motiv är att även verksamhetsmålen för AMV i många fall uppvisar liknande brister som i punkt 2. Ett fjärde motiv är att verksamhetsmålen förefaller utgå från att AMV har total marknadskontroll. Arbetsförmedlingen har dock relativt låga marknadsandelar, speciellt vad gäller lediga platser. Om hänsyn inte tas till andra delar av arbetsmarknaden kan ett ensidigt utnyttjande av de egna systemen innebära att kostnader uppstår någon annanstans. Ett sammanhängande problem är att vissa typer av mål eller indikatorer, t.ex. handlingsplaner och lönebidragsnivån, är mer relaterade till den egna verksamheten än till de förhållanden man vill påverka via denna verksamhet, dvs. förhållandena på arbetsmarknaden. Om mål formuleras i sådana termer utgår man från att det finns positiva samband mellan dessa och förhållandena på arbetsmarknaden. I många fall är det dock svårt att hitta sådana samband. Ett femte motiv är att målet om arbete efter arbetsmarknadsutbildning har motverkat regeringens egna intentioner vad gäller utbildningen. För det första har målet inneburit en skarpare selektionsprocess som lett till att speciellt långtidsarbetslösa nedprioriterats i utbildningen. För det andra har målet lett till en markant neddragning av volymen av den yrkesinriktade utbildningen. Den ligger numera på den lägsta nivån och antalet deltagare i förberedande utbildning är fler. Ett annat problem är att målet inte avspeglar utbildningens effekt utan endast dess utfall. Ett sjätte motiv är att det sker en sammanblandning av mål och medel. Exempelvis kan kravet på handlingsplaner för arbetssökande mer ses som ett medel än ett mål. Det finns för övrigt redan ett krav på handlingsplaner i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, dvs. det förutsätts ingå i förmedlingens arbetssätt. Som målet utformats numera innebär det en ambitionssänkning gentemot förordningen. Ett sjunde motiv är att den stora mängden av mål kan medföra att de som har ansvaret för målutformningen omedvetet bygger in moment som kan leda till incitamentsproblem. Målutformningen kan i sådana fall ge förmedlarna incitament att handla i en riktning som leder till att målet rent formellt uppfylls, men på ett sätt som leder till att det i praktiken uppstår effektivitetsförluster. Ett åttonde motiv är att graden av måluppfyllelse i vissa fall går att manipulera. Det finns inga belägg för att målen hanteras på ett sådant sätt. Det är dock ett grundläggande kriterium som det bör tas hänsyn till vid utformningen av målen. Det går vidare att ifrågasätta realismen i vissa av verksamhetsmålen och det faktum att målnivåerna i många fall förefaller sakna en direkt koppling till regeringens eller AMS prognoser. Enligt revisorernas uppfattning i rapporten går det inte att basera en effektiv resultatstyrning på dagens målstruktur. Det är uppenbart att det kan leda till stora problem med styrningen som i slutändan innebär en felaktig resursallokering. Den mindre väl fungerande uppföljnings- och utvärderingsprocessen förstärker detta intryck (se avsnitt 2.2). Den ger inte underlag för att bedöma hur effektiva målen är och därmed inte heller för att förändra och ompröva mål och verksamheter. De orealistiska målen (och den mindre väl fungerande uppföljningen) riskerar också att leda till en övertro på vad som kan åstadkommas med hjälp av arbetsmarknadspolitik. Framför allt gäller det de mer överordnade målen som leder till att det är svårt att få grepp om vilka uppgifter arbetsmarknadspolitiken egentligen ska utföra. Det är uppenbart att den generella ekonomiska politiken kan påverka betingelserna för sysselsättningen. Effekterna av arbetsmarknadspolitiken är dock mer indirekta. Det är därför viktigt att göra en klar skillnad mellan vilka uppgifter som gäller för sysselsättningspolitik i stort och vilka som gäller för den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Annars riskerar arbetsmarknadspolitiken att belastas med uppgifter som den inte rimligen kan och ska klara av. En större grad av realism i målen innebär att politiken i högre grad kan utnyttjas för de ändamål den är bäst lämpad för. Enligt rapporten bör regeringen därför få i uppdrag att göra en översyn av mål och målstruktur inom arbetsmarknadspolitiken. Enligt påbörjade regeringen ett arbete med att se över strukturen för en effektivare styrning och uppföljning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Revisorernas rapport kommer, enligt departementet, att vara en utgångspunkt i det fortsatta utvecklingsarbetet. (), i , i , i , (), , () och Akademikers () delar i huvudsak revisorernas bedömning. ESV anser att det är av stor vikt att inte bara se över målstrukturen för politikområdet Arbetsmarknadspolitik utan också att regeringen överväger om styrningen skulle bli tydligare om Arbetsmarknadspolitik görs till ett verksamhetsområde inom ett bredare politikområde. ESV pekar också på möjligheten att använda sig av s.k. effektkedjor så att det tydligt framgår vilken punkt i kedjan målet avser. i delar i många avseenden revisorernas uppfattning om hittillsvarande förhållanden och anser att en fortsatt översyn av målstrukturen är angelägen. Nämnden konstaterar att målet för politikområdet är svårt att översätta till en enkel och tydlig målstruktur. i ser det som viktigt att det skapas tydliga verksamhetsmål som tillsammans medverkar till att den totala mål-uppfyllelsen nås. i instämmer till viss del i revisorernas bedömning, men anser att det måste vara AMS uppdrag att formulera de mer detaljinriktade verksamhetsinterna målen. IFAU håller med revisorerna om att det finns problem med hur målen för arbetsmarknadspolitiken är utformade och att de ibland kolliderar. önskvärt med ett mindre antal övergripande mål samt mätbara verksamhetsmål. Enligt IFAU kan arbetsmarknadspolitiken inte ensam förväntas leda till att samtliga typer av mål uppnås. Det handlar i stället om vilka bidrag, utöver dem som andra typer av politik åstadkommer, som arbetsmarknadspolitiken kan ge. IFAU håller mot denna bakgrund inte med revisorerna om att målet för politikområdet skulle vara olämpligt som övergripande mål för arbetsmarknadspolitiken. IFAU håller däremot med om att verksamhetsmålen bör vara inriktade på effektmål snarare än medel för att genomföra den egna verksamheten. IFAU pekar vidare på att målet om arbete efter arbetsmarknadsutbildning verkar ha bidragit till en uppstramad definition av yrkesinriktad respektive förberedande utbildning, där den yrkesinriktade verkligen är yrkesinriktad. Det är enligt IFAU inte negativt att volymen i den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen har sjunkit nivåer, utan snarare tvärtom. IFAU finner inget stöd i den senaste tidens forskning för att arbetsmarknadsutbildning skulle vara en bra insats i allmänhet och inte heller för att utbildningen skulle vara särskilt bra för traditionellt svaga grupper. Mot bakgrund av arbetsmarknadsutbildningens dåliga resultat i jämförelse med olika typer av subventionerad anställning kan man, enligt IFAU, påstå att man gör de svaga grupperna en björntjänst genom att prioritera dem i arbetsmarknadsutbildning, då andra insatser visat sig ge bättre resultat. TCO håller med om att de arbetsmarknadspolitiska målen inte är utformade eller anpassade för en effektiv styrning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och att de har skapat målkonflikter och suboptimering och att problemen bör åtgärdas. TCO anser att det är viktigt att en grundläggande översyn görs av nuvarande verksamhetsmål och att målen i högre grad speglar rådande arbetsmarknadsläge och verkets roll inom arbetsmarknadspolitiken. Det åligger, enligt TCO, regering och riksdag ett ansvar att se över styrinstrumenten för AMV. anser att det är viktigt att både övergripande och verksamhetsinriktade mål för de arbetsmarknadspolitiska insatserna formuleras så att de verkligen är möjliga att påverka med arbetsmarknadspolitik och att de också mäter effekter av verksamhetens eget bidrag till det mål som ska uppnås. Det är av samma anledning viktigt att undvika målformuleringar där man snarare mäter graden av verksamhetens medelsuppfyllelse än graden av måluppfyllelse. anser vidare att verksamheten i alltför hög grad har fokuserats på arbete med de sökande och inte i tillräckligt stor utsträckning tagit sin utgångspunkt i företagens behov. En indikation på detta synsätt är, enligt , att av sex övergripande mål 2002 var det endast ett som hade fokus på företagens behov av arbetskraft. Detta mål mäter dessutom snarare förmedlingens förmåga att leverera kvantitet än kvalitet. Utformningen av målen premierar inte ett företagsinriktat arbetssätt. anser vidare att målet om arbete efter arbetsmarknadsutbildning har både för- och nackdelar. Enligt skulle AMS även inom ramen för nuvarande strukturer, genom en översyn av mål och målstruktur, kunna göra mycket för att matcha jobb och arbetslösa bättre. Enligt har revisorerna visat på en komplex målkarta bestående av ibland motsägelsefulla eller felaktiga mål. Mot bakgrund av detta stöder revisorernas förslag om att regeringen bör få i uppdrag att göra en generell översyn av mål och målstruktur inom arbetsmarknadspolitiken. () och flertalet länsarbetsnämnder pekar på ett arbete inom AMV med s.k. verksinterna mål. AMS delar till viss del revisorernas bedömning, och det är därför styrelsen bedriver arbetet med att komplettera regeringens makromål med verksinterna verksamhetsmål som tar sin utgångspunkt i regeringens arbetsmarknadspolitiska riksmål. Sådana verksinterna mål ökar, enligt AMS, förutsättningarna för en effektiv verksamhetsplanering på arbetsförmedlingarna. Dessutom ökas utrymmet för mera arbetsmarknadsanpassade verksamhetsmål på länsnivå och regional nivå. AMS konstaterar att en rad åtgärder är vidtagna och att det pågår ett utvecklingsarbete inom AMV. i (LO) anser däremot inte att regeringen bör ges i uppdrag att göra en generell översyn av mål och målstrukturer inom arbetsmarknadspolitiken. En ordentlig omorganisation har, enligt LO, gjorts inom AMS i syfte att nå mål och målstrukturer såsom revisorerna efterlyst. revisorer vill inledningsvis klargöra att förslaget rör mål för politikområdet, verksamhetsmål och andra typer av mål som beslutas av riksdag och regering. Revisorerna har inte analyserat de s.k. verksinterna mål som diskuteras av AMS. Orsaken till detta är att den typen av mål inte fanns vid granskningstillfället. Revisorerna kan ställa sig positiva till den typen av mål. vill revisorerna peka på att ännu en målnivå införs i en målstruktur som är ytterst komplicerad. Det är viktigt att de verksinterna målen utformas med stor omsorg, annars finns det en uppenbar risk för ytterligare målkonflikter och suboptimering av verksamheten. Revisorerna finner det tillfredsställande att rapporten kommer att vara en utgångspunkt i fortsatta utvecklingsarbete vad gäller bl.a. styrning. Några konkreta åtgärder redovisas dock inte i departementets remissvar. Revisorerna kan konstatera att flertalet av remissinstanserna ser problem med de nuvarande målen och målstrukturen. Enligt revisorernas uppfattning har det inte framkommit några avgörande skäl för att ompröva det förslag som läggs fram i rapporten. ESV anser i och för sig att det är av stor vikt att inte bara se över målstrukturen för politikområdet Arbetsmarknadspolitik utan också att regeringen överväger om styrningen skulle bli tydligare om politikområdet Arbetsmarknadspolitik görs till ett verksamhetsområde inom ett bredare politikområde. Revisorerna delar inte uppfattningen att göra politikområdet bredare. Det är mycket komplicerat att sätta mål för ett område som arbetsmarknadspolitik, och det skulle sannolikt inte heller underlätta en effektiv utvärdering om politikområdet görs bredare. IFAU håller inte med om att målet för politikområdet skulle vara olämpligt och pekar vidare på att målet om arbete efter arbetsmarknadsutbildning lett till positiva effekter i den meningen att volymen i den yrkesinriktade utbild ningen har sjunkit. Revisorerna delar, som framgår av punkterna 1 och 5 på sidorna 3-4, inte IFAU:s uppfattning men kan konstatera att frågan är komplicerad och att det därför är befogat med en översyn. IFAU:s invändningar mot revisorernas analys av målen rör dessutom endast två av de totalt 15-20 mål som redovisats i rapporten. Revisorerna kan konstatera att IFAU i övrigt ställer sig positivt till en översyn. Revisorerna finner således inte skäl att ändra sitt förslag och föreslår därför att regeringen bör få i uppdrag att göra en generell översyn av mål och målstruktur inom arbetsmarknadspolitiken. Resultatstyrning kräver dels att mål sätts upp för olika verksamheter, dels att resultat följs upp och utvärderas. Enligt 2 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska regeringen för redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. För att en diskussion om måluppfyllelse ska framstå som meningsfull måste det vara möjligt att analysera hur verksamheten bidragit till måluppfyllelsen. I budgetpropositionen analyseras dock inte hur AMV:s verksamhet bidragit till att uppfylla verksamhetsmålen. Det görs inte heller någon analys av hur verksamhetsmålen eller arbetsmarknadspolitiken bidragit till uppfyllelsen av de mer överordnade målen för arbetsmarknadspolitiken, dvs. de mål som ställt upp för verksamheten. Med andra ord analyseras inte effekterna av arbetsmarknadspolitiken. I budgetpropositionen görs egentligen inte heller någon analys av vilka faktorer som kan tänkas påverka måluppfyllelsen. Det saknas t.o.m. omvärldsanalyser som söker belysa hur olika externa faktorer, t.ex. efterfrågan, påverkar verksamheten eller måluppfyllelsen. Regeringens redovisning och uppföljning baseras främst på AMV:s årsredovisning och de återrapporteringskrav och uppdrag som anges i regleringsbrevet. utgör ett av regeringens viktigaste styrmedel för att få information om AMV:s verksamhet. Återrapporteringskraven i regleringsbrevet har dock inte givits ett sådant innehåll att de kan ligga till grund för en analys av hur AMV:s verksamhet bidragit till måluppfyllelsen. AMS analyser av måluppfyllelsen ger i konsekvens med detta en mycket förenklad bild av verkligheten. En mer avancerad analys ställer andra och mer sofistikerade krav på resultatinformation. Detta innebär inte en ökad informationsmängd, utan snarare mindre, men mer selektiv och relevant information. Informationen måste uppfattas som angelägen för uppföljning och utvärdering av verksamheten och ska i sin tur ligga till grund för omprövningar och prioriteringar. I den mån AMV:s verksamhet ska utvärderas behöver regeringen även tillgång till underlag från externa utvärderingsorgan. Även från myndigheterna fristående organisationer - med gedigen utvärderingserfarenhet - kan bidra till regeringens redovisning. Vissa studier kan t.ex. vara så resurskrävande eller kräva en sådan speciell kompetens att detta är nödvändigt. dessutom den oberoende analysen. I rapporten visas dock att regeringen endast redovisar någon enstaka extern utvärdering i sin resultatbedömning. IFAU, som är en myndighet under , och vars uppgift bl.a. är att främja, stödja och genomföra utvärderingsstudier, utnyttjas i mycket begränsad omfattning i budgetpropositionens resultatredovisning. Regeringens resultatredovisning innehåller vidare en mycket begränsad analys av politikens inriktning. Det är därför svårt att följa upp olika prioriteringar och om det skett någon tyngdpunktsförskjutning i politiken. Det förs inte heller någon diskussion om vilka faktorer som bestämmer arbetslöshetens nivå. En analys av arbetslöshetens förklaringsfaktorer kan dock ha stor betydelse för politikens inriktning. Enligt revisorernas uppfattning i rapporten måste regeringens redovisning till förbättras högst väsentligt. Resultatstyrningsprocessen förstärker vikten av att metoder och system utvecklas för att följa upp och utvärdera verksamheten och därmed få en bättre grund för omprövning, styrning och utveckling av insatserna. pekar på att revisorernas rapport kommer att vara en utgångspunkt i det fortsatta utvecklingsarbetet vad gäller styrning och uppföljning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Statskontoret, ESV, IFAU, och delar i huvudsak revisorernas uppfattning. ESV menar att en förutsättning för att resultatredovisningen ska kunna förbättras är att regeringen tar fram en strategi för hur regeringen ska följa upp och utvärdera arbetsmarknadspolitiken. Detta är också en förutsättning för att AMS ska kunna förbättra sin uppföljnings- och utvärderingsverksamhet. Regeringens strategi bör, enligt ESV, utgå från behovet av information dels för att kunna styra verksamheten på ett bättre sätt, dels för att kunna förse med bättre resultatinformation. IFAU håller i stort med revisorerna. Enligt IFAU är det viktigt att arbetsmarknadsenhet har kompetens att både genomföra egen uppföljning av politiken och bedöma externa uppföljningar och utvärderingar. IFAU vill även påpeka att utvärdering i form av effektstudier bör ges större utrymme i regeringens resultatredovisning. Sådana studier kräver emellertid en längre uppföljningshorisont än t.ex. ett kalenderår och kan därför inte hänföras direkt till den verksamhet som bedrivs av AMV under det föregående året.