frsrdg · GQ04JO1 · 2003-01-01 00:00:00 — I förevarande ärende har T.F., genom sitt ombud advokaten , hemställt att JO skall pröva om avdelningschefen vid socialförvaltningen i har gjort sig skyldig till tjänstefel eller om det från JO:s sida finns skäl till ytterligare kritik utöver i län kritik i det ovan återgivna tillsynsbeslutet. Genom anmälan aktualiserades frågorna om T.F. borde ha beretts tillfälle att yttra sig över vad som hade kommit fram när nämnden övervägde att entlediga A.B. från uppdraget som kontaktperson, om det fanns skäl att entlediga henne, om var jävig när hon befattade sig med saken och om vilka åtgärder som social- nämnden hade vidtagit i tiden efter beslut. Vid min inledande genomgång av handlingarna fann jag inte omständig- heterna vara sådana att det fanns skäl att inleda en förundersökning om brott eller att överlämna ärendet till allmän åklagare. Som redan har framgått av den ovan redovisade utredningen fanns det emellertid skäl att inleda ett granskningsförfarande inom ramen för den ordinära klagomålshanteringen. Jag behandlar först frågan om T.F. borde ha beretts tillfälle att yttra sig över vad som hade kommit fram när nämnden övervägde att entlediga A.B. från hennes uppdrag. För att svara på den frågan krävs en diskussion kring socialnämndernas handläggning i allmänhet när en domstol har förord- nat att umgängesrätten skall ske under medverkan av en kontaktperson, ut sedd av socialnämnden. Därefter tar jag upp jävsfrågan och i ett avslutande avsnitt behandlas övriga frågor som har väckts i ärendet. Allmänt om kontaktperson vid umgänge i enlighet med domstols dom eller beslut För att tillgodose barns behov av nära och goda relationer till båda föräldrarna finns det i bestämmelser om vårdnad, boende och umgänge. När det gäller umgänge stadgas i 6 kap. 15 § första stycket att barnet skall ha rätt till umgänge med en förälder som det inte bor tillsammans med. Barnets föräldrar har, enligt lagrummets andra stycke, ett gemensamt ansvar för att barnets behov av umgänge med en förälder som barnet inte bor tillsammans med så långt möjligt tillgodoses. Om föräldrarna inte kan enas i frågan om barnets umgänge, kan frågan komma att avgöras av allmän dom- stol. På talan av en förälder som vill umgås med sitt barn, skall rätten enligt 6 kap. 15 a § första stycket besluta om umgänge efter vad som är bäst för barnet. I samband med ett beslut eller en dom i en sådan fråga har domstolen möjlighet att ge vissa föreskrifter om utövandet av umgänget, t.ex. att umgänget skall ske i närvaro av en person som utses av social- nämnden (en kontaktperson). Domstolen saknar laglig möjlighet att ålägga kommunen att utse en person som skall medverka vid umgänget. Däremot har socialnämnden vid behand- lingen av frågan om utseende av sådan person att utgå från att umgänge skall äga rum i den utsträckning som domstolen beslutat och att detta är i överens- stämmelse med barnets bästa. Det ankommer alltså inte på socialnämnden att göra en egen bedömning av om det beslutade umgänget är lämpligt eller inte och låta en sådan bedömning inverka på frågan om utseende av kontaktper- son. bör se domstolens förordnande som en begäran om nämndens medverkan. Om umgänge inte kan komma till stånd i enlighet med domstols förordnande beroende på att nämndens medverkan inte kan påräk- nas, måste umgängesfrågan omprövas av domstolen. För att undvika att en sådan situation uppkommer är det viktigt att ett förordnande av domstolen föregås av en kontakt med socialnämnden (se NJA 1987 s. 15). I enlighet med det anförda har JO i flera beslut uttalat att nämnden har att följa vad domstol har förordnat om kontaktperson (se t.ex. JO:s beslut , dnr 43-1994). Det har diskuterats om det finns behov av lagstiftning rörande en social- nämnds skyldighet att utse kontaktperson när en domstol har förordnat att en sådan skall medverka vid en förälders umgänge med ett barn. I ett yttrande över departementspromemorian Ds 1989:52, Vårdnad och umgänge, anförde JO bl.a. följande. Det förekommer inte sällan att domstol vid fastställandet av förälderns um- gänge med barnet uppställer som villkor att umgängesrätten skall utövas i närvaro av någon av socialnämnden utsedd person. Det har i praktiken visat sig att socialnämnden inte uppfattat domstolens förordnande som bindande. Nämnden har under hänvisning till svårigheten att finna en lämplig person eller till personalbrist inte efterkommit domstolens förordnande, vilket har fått till följd att föräldern inte kunnat umgås med barnet på sätt som domstolen Till undanröjande av den tvekan som kan råda hos social- nämnderna bör av 10 § socialtjänstlagen (1980:620, numera 3 kap. 6 § soci- altjänstlagen, 2001:453, min anm.) också framgå att det åligger socialnämn- den att utse en särskild person (kontaktperson) när det behövs vid umgänges- rättens utövande. anförde i sitt huvudbetänkande (SOU 1994:139 Ny socialtjänstlag, s. 427) följande. Vi har också anledning att något kommentera de s.k. tingsrättsuppdragen. Härmed avses ärenden där tingsrätten vid sitt beslut utgått ifrån att social- nämnden utser tredje person att närvara när utdömd umgängesrätt utövas. I likhet med vad som framförts från många andra håll anser vi att ett beslut eller i en dom i umgängesfrågan alltid bör föregås av ett samråd med social- förvaltningen. Regeringen har tillkallat en utredning med uppgift att utvärdera reform av regler om vårdnad och um- gänge. Enligt vår mening bör tingsrättsuppdragen inte behandlas av oss utan av den aktuella utredningen (, anm.). Vi avser där- för att göra denna utredning uppmärksam på att frågan om tingsrättsuppdra- gen behöver övervägas närmare. blev uppmärksammad på frågan genom en skrivel- se från . I skrivelsen anfördes följande (SOU 1995:79, s. 122). I förslaget till ny socialtjänstlag finns en bestämmelse om skyldighet att tillhandahålla s.k. personligt stöd (5 kap. 8 §). Denna insats innefattar bl.a. kontaktperson/kontaktfamilj. Eftersom de s.k. tingsrättsupp- dragen inte är frivilliga i vanlig bemärkelse utan syftar till att skydda barnet kan det enligt vår bedömning finnas anledning att komplettera förslaget till ny socialtjänstlag med en uttrycklig bestämmelse om skyldighet att utse kontaktperson i sådana situationer. En sådan bestämmelse skulle ev. kunna tillföras 7 kap. som innehåller särskilda regler till skydd för underåriga. Hur en sådan bestämmelse bör vara utformad får bestämmas av hur insatsen som sådan regleras i . Vi har därför avstått från att lägga något förslag i denna del utan har ansett att frågan om tingsrättsuppdrag bör övervä- gas närmare i anslutning till översyn av bestämmelserna i . Efter en redovisning av ovan nämnda uttalanden av (NJA 1987 s. 15) och JO (JO:s beslut , dnr 43-1994) anförde följande (a.a., s. 123 f.). I detta sammanhang vill utredningen erinra om att domstolen är skyldig och har till uppgift att se till att frågor om umgänge blir tillbörligt utredda och att besluta om umgänge efter vad som är bäst för barnet. En föreskrift om att umgänge skall ske i närvaro av en kontaktperson bör meddelas endast när det verkligen föreligger behov av en sådan, t.ex. om det finns en risk för att bar- net olovligen bortförs, och efter samråd med socialnämnden. Frågan om kon- taktperson är inte sådan att parterna disponerar över den, utan det ankommer på domstolen att pröva behovet och nödvändigheten samt besluta därom. En föreskrift om kontaktperson vid umgänge får därför inte beslutas endast på medgivande av part som villkor för umgänge. Att besluta om kontaktperson på medgivande medför dessutom att socialnämndens resurser tas i anspråk för uppdrag där nämndens medverkan inte behövs, vilket kan få den konsekven- sen att nämnden saknar nödvändiga resurser i de fall där det verkligen är befogat med kontaktperson. Om tingsrätten finner att det är nödvändigt att besluta att umgänge skall ske i närvaro av en kontaktperson bör alltid i enlighet med vad Justitieom- budsmannen, och , anfört kontakt tas med social höra efter om nämnden kan åta sig det uppdrag som tingsrät- ten avser att besluta om. Förordnar domstolen att umgänget skall ske i närva- ro av en person som utses av socialnämnden utan att först ha kontrollerat med nämnden att den har möjlighet att åta sig uppdraget, kan detta, i de fall nämn- den förklarar att den saknar möjlighet att efterkomma tingsrättens begäran, få den konsekvensen att någon verkställighet av domstolens förordnande om umgänge inte kan ske. Detta kan i sin tur få till följd att en ny process kanske blir nödvändig, vilket medför skada för barnet och dess föräldrar samt onödi- ga kostnader för samhället. förslag att en uttrycklig bestämmelse om social- nämndens skyldighet att utse en kontaktperson vid umgänge skall införas i socialtjänstlagen och en motsvarande bestämmelse i kräver noggranna överväganden. Utredningen saknar underlag för en bedömning av behovet av en sådan reglering varför frågan bör utredas i annat sammanhang. vill dock anlägga några synpunkter som bör be- aktas vid ställningstagandet till frågan om kontaktperson vid umgänge bör lagregleras. En föreskrift att umgänge skall ske i närvaro av en kontaktperson brukar ges om det finns risk för att barnet vid umgänget kan komma att olovligen föras bort inom eller ut ur landet (se prop. 1992/93:139 s. 37 f), när det varit en längre tids avbrott i kontakten mellan barnet och umgängesföräldern i detta fall sker förordnande för en övergångstid samt vid hämtande och läm- nande av barnet när föräldrarnas konflikt är sådan att de inte kan mötas. I betänkandet Barnets rätt 2 Om föräldraansvar m.m. (SOU 1979:63 s. 81 f) anfördes, att i de fall föräldrarnas förhållande till varandra medför att um- gänget blir en konfliktskapande faktor mellan dessa som barnet kan ta skada av, torde en kontaktperson kunna fylla en viktig funktion. Om det även i andra fall, annat än undantagsvis, förordnas om kontaktperson saknar utred- ningen närmare kunskap om. behandlade (bet. 1992/93:LU22) ett motionsyr- kande om att umgängesrätt i större utsträckning än skall för- enas med föreskrift om att kontaktperson skall finnas med när umgängesrätten utövas. , som avstyrkte bifall till motionsyrkandet, anförde (s. 33). Utskottet erinrar om att gällande rätt innebär att domstolen när den beslutar om umgänge kan föreskriva att umgänget skall ske i närvaro av t.ex. en av socialnämnden utsedd person. Likaså kan rätten före- skriva att umgänge får utövas endast i (se som exempel rättsfallen NJA 1969 s. 455 och NJA 1981 s. 916). Den föreslagna ändringen i 6 kap. 15 § FB syftar till att umgängesbeslut skall utformas med särskilt beaktande av risken för att barnet t.ex. förs utomlands av den umgängesberättigade föräldern. Det finns där- för skäl att utgå från att umgängesbesluten i än större ut- sträckning kommer att förenas med särskilda villkor med krav på närvaro av annan person. Utskottet förutsätter att en utvärdering av rättspraxis i umgängesfrågor kommer till stånd i lämpligt samman- hang med anledning av den nu föreslagna ändringen i FB:s umgäng- esregel. Om det därvid skulle visa sig att det föreligger behov av lagändringar i syfte att möjliggöra att umgänget i större utsträckning förenas med särskilda föreskrifter utgår utskottet från att regeringen återkommer till med erforderliga förslag. Mot bakgrund av det nu anförda måste ett ställningstagande till den aktuella frågan föregås av en inventering dels av i vilka fall domstol beslutar att um- gänge skall ske i närvaro av kontaktperson, dels av i vilka fall det föreligger behov därav. Vilka konsekvenser skulle det medföra för kommunen om en skyldighet införs att efter domstols förordnande utse kontaktperson vid umgänge? Det kan antas att resursåtgången kommer att bli beaktansvärd eftersom kontakt person i allmänhet behövs utanför ordinarie arbetstid, och . Till det nu anförda kan läggas att det kan vara svårt för social- nämnden att finna lämpliga personer för uppdragen som kontaktperson. Yt- terligare omständigheter som måste övervägas är om domstolen skall vara skyldig att samråda med socialnämnden innan den meddelar ett beslut om att umgänge skall ske i närvaro av en kontaktperson eller om nämnden till följd av domstolens beslut automatiskt blir förpliktad att förordna en kontaktper- son. I samband med övervägande av denna fråga måste noga utredas om en utökad möjlighet för domstolarna att besluta om kontaktperson kommer att leda till dels att kontaktperson förordnas för säkerhets skull i de fall det saknas tillräckligt underlag för ett antagande att behovet finns, dels om kom- munens resurser kommer att tas i anspråk i en sådan omfattning att det påver- kar möjligheten att utse kontaktperson i de fall detta verkligen är befogat. I den vidare behandlingen av frågan anförde regeringen bl.a. följande (prop. 1997/98:7 s. 76). En första fråga är vilka kontakter som bör förekomma mellan domstolen och socialnämnden innan ett beslut om umgänge kombineras med ett förordnande om kontaktperson. Mot bakgrund av att såväl (se NJA 1987 s. 15) som ombudsmän (se beslut , dnr 43-1994) framhållit vikten av att ett förordnande föregås av en kontakt med socialnämnden, ter sig inte några ytterligare åtgärder påkallade i detta sam- manhang. En annan fråga är om det finns tillräckliga skäl att utreda om socialnämn- derna bör åläggas en skyldighet att utse en kontaktperson vid umgänge. Härvid måste beaktas att det i socialnämndens övergripande ansvar enligt 3 och 12 §§ socialtjänstlagen ligger en skyldighet att medverka till att ett barns behov av umgänge med sin förälder blir tillgodosett. Om en domstol har förordnat att umgänge skall utövas i närvaro av en person som utses av socialnämnden, har nämnden vid behandlingen av frågan om utseen- de av en sådan person att utgå från att umgänge skall äga rum i den utsträck- ning och på det sätt som domstolen beslutat och att detta är i överensstämmel- se med barnets bästa (se NJA 1987 s. 15). Frågan behöver knappast utredas ytterligare. Det i praktiken största pro- blemet torde vara att det kan vara svårt för socialnämnden att finna lämpliga personer som är beredda att åta sig uppdraget som kontaktperson vid um- gänge. Denna fråga kan knappast lösas lagstiftningsvägen. I samband med att propositionen behandlades i lagutskottet (1997/98:LU12) framlades en motion i vilken förespråkades en skyldighet för socialnämnden att utse en kontaktperson, när domstolen hade beslutat om att umgänge skulle ske i närvaro av en sådan person. I motionen yrkades att skulle besluta om en sådan skyldighet. Utskottet, som avstyrkte yrkandet, anförde följande (s. 46). Enligt regeringens mening bör det inte införas någon möjlighet för domstolen att ålägga en kommun att utse en kontaktperson vid umgänge. Det i praktiken största problemet torde enligt regeringen vara, att det kan vara svårt för soci- alnämnden att finna lämpliga personer som är beredda att åta sig uppdraget som kontaktperson vid umgänge. Utskottet vill för sin del understryka vad såväl som ombudsmän i skilda sammanhang framhållit om vikten av att ett förordnande om kontaktperson vid umgänge föregås av en kontakt med soci- alnämnden. Enligt utskottets mening är det naturligtvis önskvärt att kommu- nerna kan tillhandahålla kontaktpersoner så att umgänge kan komma till stånd i den omfattning som domstolen beslutat. Att genom lagstiftning ålägga soci- alnämnden en sådan skyldighet som motionärerna föreslår låter sig dock en ligt utskottet knappast göras. Som regeringen framhåller kan det vara svårt att finna personer som är villiga att ta på sig ansvaret att vara kontaktperson. Av vad som redovisats kan man dra den slutsatsen att det inte råder någon osäkerhet i rättspraxis om att en socialnämnd, även om domstol inte kan åläg- ga nämnden att utse en kontaktperson, likväl har att utse en sådan när dom- stolen har förordnat att kontaktperson skall medverka vid umgänge mellan förälder och barn. Däremot finns det, som framgår bl.a. av yttrande, viss osäkerhet när det gäller formerna för socialnämndens handlägg- ning av frågan. Närmare om socialnämndens handläggning av frågan om kontaktperson vid umgänge i enlighet med domstols dom eller beslut I ett mål eller ärende hos domstolen enligt disponerar inte parterna över frågan om kontaktperson. Det ankommer på domstolen att prö- va behovet och nödvändigheten av en föreskrift om kontaktpersons medver- kan vid en förälders umgänge med sitt barn. Uppgiften för domstolen är att avgöra frågan om vårdnad och umgänge med utgångspunkt i barnets bästa, särskilt behovet av en nära och god kontakt med båda föräldrarna. Detta kan innebära att domstolen förordnar om umgänge under medverkan av kontakt- person utan att parterna eller någon av dem yrkat detta. När det gäller socialnämndens handläggning av frågan om kontaktperson vid umgänge i enlighet med domstols dom eller beslut saknas det särskilda bestämmelser i eller i socialtjänstlagen som visar hur nämnden skall behandla saken i formellt hänseende. Det finns inte heller någon annan bestämmelse som visar hur nämnden skall handlägga frågor av förevarande slag. har i det nämnda rättsfallet (NJA 1987 s. 15) hänfört sig till socialnämndens övergripande och yttersta ansvar enligt 2 kap. 2 § och 5 kap. 1 § socialtjänstlagen (vid den aktuella tidpunkten 3 och 12 §§ social- tjänstlagen, 1980:620). Enligt 2 kap. 2 § socialtjänstlagen har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Av de allmänna bestämmelserna i socialtjänstlagen följer att nämnden har ett särskilt ansvar för barn och ungdom. Detta kommer till uttryck i 5 kap. 1 § socialtjänstlagen där det stadgas att socialnämnden bl.a. skall verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden. Där anges också att socialnämnden i sin omsorg om barn och ungdom skall tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ären- de om vårdnad, boende, umgänge eller adoption har avgjorts. Nämnden kan därvid utse en särskild kontaktperson i enlighet med bestämmelserna i 3 kap. 6 § tredje stycket socialtjänstlagen. En kontaktperson enligt det angivna lag- rummet får endast utses om den enskilde begär eller samtycker till det. För barn som har fyllt får kontaktperson utses endast om barnet självt begär eller samtycker till det. Dessa bestämmelser ger inte någon närmare ledning för handläggningen i socialnämnderna när de skall utse en kontaktperson i enlighet med vad domstol har beslutat. Det torde förekomma att en socialnämnd anser att nämndens medverkan efter domstolens dom eller beslut utgör ren verkställighet av vad domstolen har förordnat, dvs. inte handläggning av ett ärende hos nämnden. har visserligen vid sin handläggning att utgå från att det föreligger ett behov av kontaktperson enligt vad som föreskrivits i domstolens dom eller beslut. Domstolens förordnande innebär emellertid inte något åläggande för socialnämnden. Det skall i stället ses som en begäran om nämndens med- verkan. Med anledning härav kan socialnämndens befattning med saken inte anses utgöra en ren verkställighetsåtgärd i enlighet med vad domstolen har bestämt. I min granskningsverksamhet har jag uppmärksammat att socialnämnderna ofta löser frågan genom att meddela ett beslut om bistånd enligt socialtjänst- lagen. En sådan lösning synes dock inte helt invändningsfri eftersom det ligg- er i sakens natur att socialnämnden i förevarande situation måste kunna för- ordna en kontaktperson även mot någon av de berördas vilja, dvs. i strid med de grundläggande principerna för socialtjänstlagens tillämpning. I det följan- de vill jag något utveckla vilka konsekvenser det kan få om socialnämnderna handlägger ärendet såsom en fråga om bistånd. har skyldighet att utge bistånd under vissa förutsättningar. Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har, enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen, rätt till bistånd av social- försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. har, enligt 4 kap. 2 § socialtjänstlagen, möjlighet att ge bi- stånd utöver vad som följer av 4 kap. 1 § socialtjänstlagen om det finns skäl för det. När det gäller frågan om bistånd måste beaktas den enskildes rätt att be- stämma över sin egen situation. Enligt 1 kap. 1 § socialtjänstlagen skall verk- samheten inom bygga på respekt för människors självbestämm- anderätt och integritet. Av 3 kap. 5 § socialtjänstlagen framgår det att social- nämndens insatser för den enskilde skall utformas och genomföras i samråd med honom eller henne. Mot bakgrund av de angivna bestämmelserna kan socialnämnden inte besluta om bistånd enligt 4 kap. socialtjänstlagen (tidigare 66 h §§ socialtjänstlagen, 1980:620) mot den enskildes vilja. Frågan om hur socialnämndens handläggning såvitt nu är i fråga förhåller sig till socialtjänstlagens bestämmelser är inte helt enkel, särskilt när det gäll- er hur principerna om frivillighet och självbestämmande i socialtjänstlagen skall förenas med rättspraxis enligt vilken nämnden har att utgå från att um- gänge skall äga rum i den utsträckning och på det sätt som domstolen har beslutat. redovisning i remissvaret och erfarenheterna från min egen granskningsverksamhet ger vid handen att framför allt två olika handlingsmönster kan urskiljas när det gäller socialnämndernas handläggning. Vissa socialnämnder tar upp frågan om kontaktperson på eget initiativ, dvs. utan ansökan, medan andra inleder en utredning först efter att någon av eller båda föräldrarna inkommer med en ansökan. I det sist nämnda fallet före- kommer det, om en ansökan inte inkommer, att socialnämnden tar kontakt med föräldrarna och uppmanar dem att ge in en sådan. Oavsett vilket alternativ socialnämnden väljer får handläggningen av frå- gan anses utgöra ett ärende som innefattar myndighetsutövning mot enskild. Denna slutsats löser emellertid inte andra frågor kring handläggningen, t.ex. när det gäller partsställningen i ärendet. Om socialnämnden handlägger ären- det som ett biståndsärende utan ansökan, ligger det nära till hands att betrakta barnet som biståndstagare och part i ärendet. Därmed skulle vårdnadshavaren vara den som företräder barnet. Med hänsyn till att socialtjänstlagen bygger på frivillighet torde vårdnadshavaren ha möjlighet att avböja den ifrågavaran- de insatsen och (numera) överklaga ett biståndsbeslut om beslutet går barnet emot. Om ärendet handläggs som ett biståndsärende utan ansökan, men med vårdnadshavaren eller den umgängesberättigade föräldern angiven som bi- ståndstagare, är det sannolikt den angivna biståndstagaren som har möjlighet att (numera) överklaga nämndens beslut om beslutet går honom eller henne emot. För det fall socialnämnden kräver att en ansökan inlämnas uppkommer frågan om vad som sker om en ansökan inte inkommer. I sådant fall synes det inte vara möjligt att förordna en kontaktperson. I övrigt uppkommer i ansökningsfallen huvudsakligen samma frågor som när socialnämnden inte kräver en ansökan. När det gäller partsfrågan är det i ansökningsfallen na- turligt att se sökanden som part, i varje fall om ansökan hanteras inom ramen för ett biståndsärende. Jag har här något belyst vilka konsekvenser det kan få i formellt hänseende när socialnämnderna handlägger ärendena såsom biståndsärenden inom ra- men för socialtjänstlagens regelsystem. Eftersom frågan om umgänge och/eller formen för dess utövande, i de fall som här är aktuella, har prövats av allmän domstol har det som regel förelegat en tvist mellan föräldrarna angående umgänget. Som jag redan har nämnt ligger det därför i sakens natur att socialnämnden i sådana fall måste kunna förordna en kontaktperson även mot någon av de berördas vilja. Om ärendet handläggs med stöd av social- tjänstlagens regelsystem för biståndsärenden, kan detta som framgått leda till att parten i biståndsärendet disponerar över frågan om kontaktperson. Enligt skall emellertid frågan om umgänge bestämmas av allmän domstol för det fall föräldrarna inte kan komma överens i frågan.