frsrdg · GQ04RR18 · 2003-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående Försvarsmaktens avveckling av överskottsmateriel 2002/03 RR18 Revisorernas granskning försvarspolitiska beslut innebar att flera förband och enheter måste läggas ned. Genom nedläggningarna skulle ett mycket stort överskott av materiel uppstå. När fattade sitt beslut uppskattades att mer än hälften av försvarets förnödenheter skulle komma att utgöra överskott. Överskottet omfattar inte bara krigsmateriel utan även stora mängder materiel för fredstida bruk och utbildning. Försvarsmaktens målsättning är att avvecklingen i huvudsak ska vara avslutad vid utgången av . Vi har granskat hur Försvarsmakten har avvecklat materiel som inte längre behövs i försvaret. I granskningen konstaterade vi att avvecklingen har präglats av brådska, godtyckliga bedömningar och osäkra beräkningar. Våra iakttagelser och förslag har redovisats i rapporten , sälja eller slänga? Försvarsmaktens avveckling av överskottsmateriel (rapport /03:8), som har remissbehandlats. 23 remissinstanser har yttrat sig. Remissinstansernas synpunkter tillsammans med våra slutliga ställningstaganden redovisas i denna skrivelse. I bilaga 1 till denna skrivelse finns rapporten och i bilaga 2 redovisas vilka remissinstanser som yttrat sig över rapporten. I vår granskning hävdade företrädare för Försvarsmakten att avvecklingen av materiel knappast skulle vara klar , om regeringen fattade ett beslut om avveckling av materiella mobiliseringsenheter för tillväxt. Materiella mobiliseringsenheter utgör en del av försvarets förmåga till anpassning om det säkerhetspolitiska läget förändras. Materiel i materiella mobiliseringsenheter ska under höjd beredskap kompletteras med materiel från andra förband. På så sätt kan nya förband bildas. Sedan rapporten publicerades har regeringen i en skrivelse informerat om vilka materiella mobiliseringsenheter för tillväxt som Försvars-makten ska avveckla (regeringens skrivelse 2002/03:48). I de enheter som regeringen har beslutat ska avvecklas finns bl.a. äldre pansarbandvagnar, understöds- och underhållsmateriel m.m. för markstridsförband, kustartilleripjäser, transportbåtar, bevakningsbåtar och flygbasmateriel. Materielen har medfört möjligheter att tillsammans med annan materiel organisera bl.a. två armébrigader, en amfibiebataljon samt två kustartilleribataljoner. Regeringen har gjort bedömningen att materielen i de aktuella enheterna kommer att bli omodern. I takt med att grundorganisationen avvecklas minskar de praktiska möjligheterna att någonsin använda materielen. De pengar som sparas genom avvecklingen ska användas till utbildning och övning. Utgångspunkterna för våra förslag är de riktlinjer som har slagit fast för hur överskottsmaterielen ska avvecklas. Enligt försvarsbeslutet ska överskottsmaterielen i första hand utnyttjas för internationella humanitära biståndsinsatser, inom de frivilliga försvarsorganisationerna, till militärt säkerhetsfrämjande materielsamarbete samt för att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. I andra hand ska överskottsmateriel säljas till civila företag. I tredje och sista hand ska överskottsmateriel förstöras. Det gäller materiel som över huvud taget inte efterfrågas. Det gäller även materiel som på grund av sekretess- och miljöskäl eller andra orsaker inte bör säljas vidare (bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 1999/2000:168). Försvarsmakten har inte tillåtits att överlåta materiel direkt till kommunerna. Förordningen (2000:278) om gåvor och överföringar av överskottsmateriel hos Försvarsmakten tillåter att Försvarsmakten skänker överskottsmateriel till biståndsorganisationer och frivilliga försvarsorganisationer. Förordningen medger också att Försvarsmakten överför materiel till en annan statlig förvaltningsmyndighet under regeringen. Förordningen har tolkats som att materiel inte får skänkas till kommunerna. Genom flera riksdagsbeslut har kommunerna fått ett allt större ansvar för befolkning och egendom i samband med svåra kriser i fredstid och under höjd beredskap. Kommunernas förmåga att hantera kriser är grundläggande i det nya krishanteringssystem som har fattat beslut om (se exempelvis prop. 2001/02:10, bet. 2001/02:FöU2, rskr. 2001/02:91, prop. 2001/02:158, bet. 2001/02: FöU10, rskr. 2001/02:261). Under granskningen framhöll flera kommuner att man skulle ha nytta av en del av den materiel som Försvarsmakten avvecklar för att förbättra sin krishanteringsförmåga. Materielen skulle underlätta för kommunerna att uppfylla de uppgifter de har ålagts. Även länsstyrelserna delade denna bedömning. Behovet av elverk beskrevs som särskilt stort, men även annan materiel Flera länsstyrelser befarade att kommunernas dåliga ekonomi skulle medföra att kommunerna inte införskaffade nödvändig materiel. Företrädare för regeringen har angivit två skäl för att inte tillåta överlåtelser av materiel till kommunerna. Det ena skälet är att en statlig överlåtelse av materiel till kommunerna försämrar förutsättningarna för dem som tillverkar och saluför liknande materiel att sälja sådan materiel. Det andra skälet är att kommunala verksamheter som är konkurrensutsatta skulle ges fördelar gentemot privata alternativ om de fick överta materiel. Vi fann att det inte finns några juridiska hinder för överlåtelse av materiel till kommunerna - förutsatt att materielen enbart ska användas i räddningstjänst. Sådana överlåtelser bedömdes av tjänstemän vid inte strida mot den svenska konkurrenslagen (1993:20). Så länge materielen endast används inom verksamheter som kommunerna är ålagda att bedriva bedömde tjänstemännen att inte heller EG-rättens regler om statsstöd förhindrar överlåtelser till kommunernas räddningstjänster. Regeringen har bemyndigat att ge bort materiel som förut tillhörde den statliga civilförsvarsorganisationen till kommunerna. En del av denna materiel är av samma slag som den materiel som Försvarsmakten avvecklar. Regeringen har således hanterat samma typ av materiel på två skilda sätt. Kommuner kan få bidrag för att investera i beredskapshöjande åtgärder. Bidragen får användas för bl.a. köp av ny materiel av samma typ som den materiel som försvaret avvecklar. I många fall bedöms dock bidragen som otillräckliga för att kommunerna verkligen ska genomföra sådana investeringar. De statliga bidragen till materielanskaffning innebär - när de används av kommunerna - att staten bidrar till anskaffning av materiel som man redan äger. Länsstyrelserna har ställt sig frågande till att kommunerna inte får ta emot funktionsduglig materiel från försvaret - materiel som har betalats med skattepengar. Vi föreslog att regeringen ska pröva frågan om förordningen (2000:278) om gåvor och överföring av överskottsmateriel hos Försvarsmakten kan upphävas och om överlåtelse av materiel till kommunerna kan tillåtas i vissa fall. Flertalet remissinstanser stöder vårt förslag. Försvarsmakten ser inget organisatoriskt hinder för att låta kommuner få del av överskottsmateriel. Försvarsmakten påpekar dock att försvarets överskottsmateriel kan bli kostsam för kommunerna att äga och använda. Även - som ställer sig positivt till förslaget - framhåller att kostnaderna och tidsåtgången för kommunerna för utbildning, övning, service och underhåll kan bli betungande för enskilda kommuner. stöder revisorernas förslag. tror dock inte att det bland försvarets överskott av materiel finns några större mängder materiel som överensstämmer med behovet för räddningstjänst. Däremot kan behovet av materiel för svåra påfrestningar och kriser vara mer aktuellt. Det kan t.ex. gälla stora elverk. Om överlåtelser till kommuner tillåts bör länsstyrelserna få en roll i arbetet med att ta fram rutiner för överlåtelserna, menar . i stöder förslaget. påpekar dock att även andra kommunala förvaltningar än räddningstjänsten är ansvariga för befolkning och egendom vid svåra påfrestningar på samhället. Även i stöder förslaget men anser att det vore fel att begränsa överlåtelserna till räddningstjänsten eftersom all materiel har finansierats med skattemedel. föreslår att kommunerna tillåts använda, låna och hyra ut samt omsätta materielen i samband med utbildning och övningar om de så önskar. Även anser att materiel inte bara ska överlåtas till kommunerna för att användas i räddningstjänst. Kommunerna kan ha nytta av försvarets överskottsmateriel för att öka sin krishanteringsförmåga även i andra verksamheter än räddningstjänsten. anser dock att möjligheten att överta materiel från Försvarsmakten är av mindre betydelse i kommunernas arbete med att utveckla det nya krishanterings-systemet. De stora utmaningarna för kommunerna ligger i att utveckla styrningen, arbetsmetoderna, kompetensen och samverkan mellan olika aktörer. bedömer att det inte finns några hinder för överlåtelse av materiel till kommunerna - förutsatt att materielen enbart används i räddningstjänstens huvudverksamhet. har dock i olika ärenden konstaterat att det finns kommunala räddningstjänster som bedriver sidoverksamheter i form av försäljning av olika utbildningstjänster och brandskyddsutrustning. Rådet påpekar att det därför finns risk för att försvarets överskottsmateriel skulle kunna komma att användas i de kommunala räddningstjänsternas affärsverksamhet. Att överskottsmateriel avyttras till kommuners räddningstjänst utgör sålunda ingen garanti för att snedvridningseffekter på marknaden undviks, menar rådet. poängterar att det är viktigt att materiel som tas emot av offentliga eller privata företag överlåts på affärsmässig grund. Om Försvars-makten tar marknadsmässigt betalt för materielen uppstår inga snedvridande effekter på marknaden. undviks risken att avyttringen bryter mot om statligt stöd. När materiel däremot skänks till verksamheter som saknar affärsinriktning - t.ex. myndighetsutövande eller ideell verksamhet - uppstår inga snedvridande effekter på marknaden. Att tillverkare och återförsäljare av liknande materiel som den som avvecklas kan komma att möta minskad efterfrågan ser rådet som ett mindre problem. finner det egendomligt om den offentliga sektorn inte skulle få avyttra begagnad materiel med hänsyn till nyproduktion. Varje försäljare av varor känner till att varor senare kan säljas på en marknad för begagnade varor, menar . Revisorernas överväganden och förslag Remissvaren bekräftar vår uppfattning att överlåtelser av materiel till kommunerna skulle bidra till att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar. Flera remissinstanser har påpekat att kommunerna skulle ha användning av materiel även i flera andra verksamheter än räddningstjänsten vid Kommunerna bör också själva ha möjlighet att avgöra om de har ekonomisk möjlighet att äga och sköta materielen. Försvarsmakten har uppgivit att man inte ser några hinder i den egna organisationen för att överlåta materiel till kommunerna. Mot denna bakgrund föreslår vi att regeringen ändrar eller upphäver förordning (2000:278) om gåvor och överföring av överskottsmateriel hos Försvarsmakten så att överlåtelse av materiel till kommunerna kan tillåtas. Inom Försvarsmakten arbetar man intensivt med att snabbt avveckla all överskottsmateriel. Försvarsmakten har själv satt upp som mål att avvecklingen i huvudsak ska vara avklarad vid slutet av . För att klara av avvecklingen inom tidsramen vill Försvarsmakten avveckla så mycket materiel som möjligt i ett sammanhang. Försvarsmakten har gjort bedömningen att överföring till statliga myndigheter och gåvor till ideella organisationer medför att mindre mängder materiel avvecklas till relativt höga kostnader för försvaret. Försvarsmakten har således beslutat att endast skänka bort materiel till myndigheter och organisationer om det kan göras till "en rimlig kostnad". Det har förekommit att Försvarsmakten hellre har sålt eller slängt materiel än skänkt den till myndigheter eller ideella organisationer. Detta innebär att prioriteringsordningen som angivit delvis har frångåtts. Företrädare för Försvarsmakten anser att Försvarsmaktens bedömningar och prioriteringar ligger i linje med det förslag som föregick beslut. Regeringen hade angivit att avvecklingen av materiel skulle genomföras skyndsamt. Motivet var att en snabb avveckling minskar kostnaderna för lagerhållning av materiel och frigör resurser att bygga upp den nya insatsorganisationen. Regeringen angav också att materiel som inte kan överlåtas tillräcklig snabbt skulle förstöras, detta med hänsyn till Försvarsmaktens kostnader för förrådshållning (prop. 1999/2000:30). 2000 skickade Försvarsmakten ett brev till många statliga myndigheter och ideella organisationer med uppgift om att försvaret skulle avveckla materiel. I brevet gav Försvarsmakten exempel på vilken materiel som skulle avvecklas och hur myndigheterna och organisationerna skulle göra för att få materielen. Enligt uppgift stannade dock informationen ofta centralt i berörda organisationer. De som direkt kunde ha nytta av materielen fick inte del av informationen från Försvarsmakten. Efter det att man skickat ut brevet har Försvarsmakten inte tagit några ytterligare kontakter med myndigheter eller organisationer för att informera om vilken materiel som avvecklas. Information om att Försvarsmakten avvecklar materiel och hur myndigheter och ideella organisationer kan få överta materielen har dock funnits på Försvarsmaktens hemsida. Endast ett fåtal personer i Högkvarteret arbetar med att fatta beslut om avveckling. Enligt uppgift är det ytterligare ett skäl till att man måste prioritera beslut om avvecklingar som medför att stora mängder materiel kan avvecklas. för granskningen kunde Försvarsmakten bara uppskatta hur mycket materiel som skulle avvecklas . Detsamma gällde frågan om hur många förråd som behöver tömmas. Försvarsmakten räknade med att fyra av sammanlagt sju avvecklingsomgångar kvarstod. Det innebär att det kan finnas mycket materiel kvar i förråd runt om i landet. Vi föreslog att regeringen omgående ger i uppdrag att kontrollera att myndigheter och berörda organisationer förses med den överskottsmateriel de anser sig behöva. Flertalet remissinstanser som kommenterat förslaget stöder det. anser dock inte att förslaget överensstämmer med grundtankarna i det nya krishanteringssystemet, där kommunernas krishanteringsförmåga är grunden för hela samhällets förmåga att hantera kriser. Förslaget är inte heller förenligt med den av fastlagda ansvarsprincipen. Principen innebär att den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden ska ha motsvarande ansvar under kris och vid höjd beredskap. Enligt innebär ansvarsprincipen att inte ska ta över ansvaret från kommuner vare sig före, under eller efter en kris. anser att om materiel tillåts att skänkas till kommunerna enbart för att användas i räddningstjänst, bör ansvaret för kontroll av att kommuner och berörda organisationer får den materiel de anser sig behöva ligga på någon myndighet inom sektorn räddningstjänst. är tveksamt till förslaget. Uppdraget bedöms vara svårt att genomföra eftersom många faktorer skulle styra vilken materiel organisationer och myndigheter skulle kunna erhålla. Revisorernas överväganden och förslag Försvarsmakten har inte aktivt informerat myndigheter och organisationer om vilken materiel som har avvecklats i de olika avvecklingsomgångarna. Det finns således risk för att Försvarsmakten har sålt och skrotat materiel som hade kunnat vara till nytta för myndigheter och organisationer. I granskningen fann vi inga starka skäl för att avvecklingen ska gå så fort som Försvarsmakten tänker sig. Vi ifrågasatte om det finns tillräckliga ekonomiska motiv för brådskan. Det är t.ex. osäkert om de besparingar Försvars-makten räknar med verkligen motsvaras av minskade utgifter. Försvarsmakten bör skapa utrymme för att mera aktivt informera om vilken materiel som avvecklas. Om avvecklingsorganisationen åtminstone tillförs mer resurser kan myndigheters och organisationers behov tillgodoses utan att tidsgränsen för avvecklingen överskrids. Vi bedömer att det även behövs en extern instans som följer avvecklingen. är den statliga myndighet som ansvarar för frågor om samhällets säkerhet när det gäller krishantering och civilt försvar. Enligt förordning (2002:518) med instruktion för ska myndigheten samarbeta med olika samhällsorgan för att minska Av instruktionen framgår att ska stärka krishanteringsförmågan hos kommuner, landsting, länsstyrelser och centrala myndigheter. Vi föreslår att regeringen omgående ger i uppdrag att följa avvecklingen och informera kommuner, landsting, länsstyrelser och centrala myndigheter om pågående och kommande avvecklingar av materiel av avvecklingen. Hur mycket pengar Försvarsmakten har tjänat på de försäljningar som har genomfört är hemligt. har på begäran av köparna belagt köpesummorna med kommersiell sekretess. Intäkterna från de försäljningar av överskottsmateriel som Försvarsmakten själv har genomfört har däremot redovisats öppet. överför en gång per kvartal delar av intäkterna från försäljningarna genom att skicka kreditfakturor till Försvarsmakten. Det innebär att Försvarsmakten kan dra av dessa intäkter från de kostnader som debiterar Försvarsmakten. Försvarsmaktens totala intäkter och utgifter blir därmed inte offentliga. I rapporten framförde vi att den nya myndigheten - som startar sin verksamhet - i egenskap av externrevisor bör ägna särskild uppmärksamhet åt Försvarsmaktens hanteringen av de hemliga försäljningsintäkterna. Försvarsmakten har i sitt remissvar framfört att "de totala försäljningsintäkterna till Försvarsmakten är offentliga". I remissvaret angavs inte närmare hur eller var de totala intäkterna har redovisats. Revisorernas överväganden och förslag Efterforskningar som vi har gjort med anledning av Försvarsmaktens remissvar har visat att de totala intäkterna inte har offentliggjorts. Intäkterna från försäljningar har inte bokförts som intäkter hos Försvarsmakten utan som utgiftsreduceringar, vilket överensstämmer med våra iakttagelser i rapporten. Således ingår inte intäkterna i de belopp som Försvarsmakten har redovisat som intäkter från försäljningar av överskottsmateriel i årsredovisningen för . Bestämmelsen att försvaret får disponera delvis hemliga inkomster från försäljningarna innebär ett okänt tillskott till det av beslutade försvarsanslaget. Anslagen över statsbudgeten blir delvis missvisande: - och den svenska allmänheten - får ofullständig information om hur mycket försvaret kostar. Först i samband med årsbokslutet för ska Försvarsmakten redovisa ett eventuellt överskott av alla försäljningar. Överskottet ska tillföras statsbudgeten. Däremot är det inte säkert att det någonsin blir allmänt känt hur stora intäkter försvaret fått från de försäljningar som har genomfört. Vi anser att ska ha tillgång till fullständig information om hur mycket försvaret kostar. I samband med budgetprocessen behöver veta hur mycket pengar som försvarets verksamhet har tillförts utöver anslaget för föregående budgetår. Vi föreslår att regeringen ger Försvarsmakten i uppdrag att i varje årsredovisning redovisa de totala intäkterna från försäljningar av överskottsmateriel. Den materiel som tillhört krigsorganisationen och som är aktuell för avveckling består främst av materiel som har förvarats i s.k. mobiliseringsförråd. Förråden innehåller materiel som var avsedd att användas av förband i händelse av krig. Materielen har till viss del även använts vid övningar och utbildning. Förråden är placerade skilt från bebyggelse, ofta ute i skogen. Det handlar om lador som tillhör enskilda lantbrukare eller Försvarsmakten. I Försvars-makten finns uppgiften att det har funnits 6 000-8 000 mobiliseringsförråd runt om i landet. Förråden avvecklas i takt med att de töms på materiel. har i sitt remissvar framfört att man ser med oro på den snabba avveckling som Försvarsmakten genomför. Avvecklingen kan komma att medföra att materiel av vital betydelse för museala ändamål kommer att förstöras eller skingras. anser att en del mobiliseringsförråd bör bevaras i sin helhet med komplett utrustning, eftersom de utgör en betydelsefull del av 1900-talets militära kulturarv. har föreslagit regeringen att ett representativt urval befästningar ska sparas. Delar av två fästningar - Bodens och Hemsö - har förklarats som byggnadsminnen. Om regeringen beslutar att spara ytterligare befästningar bör dessa kunna visas upp med komplett utrustning, menar . Ämbetet bedömer att mycket av den materiel som behövs för att komplettera befästningsanläggningarna finns i de mobiliseringsförråd som avvecklas. Revisorernas överväganden och förslag Vi delar uppfattning att mobiliseringsförråden utgör en betydelsefull del av 1900-talets militära kulturarv. Några mobiliseringsförråd bör därför sparas i sin helhet och göras tillgängliga för allmänheten. Vi föreslår därför att regeringen ger i uppdrag att överta några kompletta mobiliseringsförråd. Remissinstansernas synpunkter på revisorernas iakttagelser Utöver synpunkter på förslagen har några remissinstanser mera allmänt kommenterat några iakttagelser i rapporten. Kommentarerna redovisas nedan, men föranleder inte några förslag från revisorerna. Bristande incitament i samband med försäljningar Försvarsmakten får använda inkomster från försäljning av överskottsmateriel för att täcka kostnader till följd av försäljning och destruktion. Enligt en överenskommelse med Försvarsmakten ska få i ersättning för sitt arbete i samband med avvecklingen av materiel. I denna summa ingår ersättning för verkets kostnader för de försäljningar av materiel man ska genomföra åt Försvarsmakten. Ersättningen påverkas inte av vilka intäkter försäljningarna ger. I och med rätten att disponera försäljningsintäkterna har Försvarsmakten ekonomiska incitament att erhålla så stora intäkter som möjligt från försäljningarna. - som genomför en stor del av försäljningarna - har dock inte några ekonomiska incitament att skapa så stora intäkter som möjligt åt Försvarsmakten. uppger att man arbetar med största möjliga affärsmässighet som riktmärke. Vid försäljningar av materiel tar inte bara hänsyn till vilken köpare som ger det högsta budet. bedömer t.ex. även om köparen har tillräckligt med resurser för att kunna hantera materielen. I verksamhetsuppdraget ingår att utveckla och vid behov förändra det kommersiella tillvägagångssättet. uppger att man därför även vid försäljningar av överskottsmateriel kontinuerligt försöker förbättra formerna för försäljningen. Enligt ska dessutom en efterkalkyl göras när verket har genomfört de uppgifter som man har åtagit sig genom överenskommelsen med Försvarsmakten. Större avvikelser mellan planerad och verklig resursförbrukning ska då regleras. Enligt svensk lag är det förbjudet att exportera krigsmateriel. Undantag kan dock ges efter prövning i varje enskilt fall. Syftet med att tillåta export av krigsmateriel har varit att en inhemsk försvarsindustri ska kunna upprätthållas. Enligt de riktlinjer som slagit fast (prop. 1991/92:174, bet. 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61) kan tillstånd till utförsel av krigsmateriel ges om det: bedöms nödvändigt för att tillgodose att det svenska försvarets behov av materiel eller i övrigt bedöms vara säkerhetspolitiskt önskvärt inte står i strid med målen för utrikespolitik. I granskningen konstaterade vi att Försvarsmakten har fått tillstånd att sälja krigsmateriel till utländska köpare. Vi drog slutsatsen att ett nytt motiv för export av krigsmateriel har tillåtits - Försvarsmaktens möjlighet till extra intäkter. I försvarspolitiska beslut angav att försäljning av överskott av krigsmateriel ska riktas till försvarsindustrin. I vår granskning fann vi att Försvarsmakten givits tillstånd att sälja krigsmateriel utan sådana begränsningar. Varken eller tjänstemän i Försvarsdepartementet har ifrågasatt försäljningarna - trots att det inte har varit fråga om försäljningar till försvarsindustrin.