frsrdg · GQ04RR17 · 2003-01-01 00:00:00 — En myndighet är dock inte tvingad att använda dessa ramavtal om man finner att en annan form av avtal sammantaget är bättre. Ansvaret för att upphandla och administrera de statliga ramavtalen är fördelat på nio statliga myndigheter. Samordningen av ramavtalen sköts av Statskontoret. innehade Kammarkollegiet den uppgiften. Myndigheter som inte lyder under regeringen men ändå har nära anknytning till staten kan också delta i inköpssamordningen. deltar genom att har lämnat en generell fullmakt till de ramavtalsansvariga myndigheterna att genomföra upphandling för och dess myndigheters räkning (ombudsmän, revisorer och ). I riktlinjer för offentlig upphandling skriver banken att det kan vara praktiskt att teckna ramavtal för exempelvis förbrukningsvaror, där det vore omständligt att inför varje anskaffning göra en ny upphandling. Den uppskattade totala inköpsvolymen för varan (eller tjänsten) ska anges i annonsen och förfrågningsunderlaget. Banken skriver att ramavtal med flera leverantörer endast bör förekomma om det bedöms vara det bästa sättet att tillgodose det aktuella behovet och avtalen dessutom uppfyller kravet på affärsmässighet. Man konstaterar att det kan vara svårt att rangordna de antagna leverantörerna, vilket förespråkas av . Däremot är det ett minimikrav att alla leverantörer får tillfälle att leverera och att avropen fördelas rättvist . När det gäller tjänster har ramavtal med nio leverantörer av IT-tjänster. För juridiska tjänster har banken tecknat ramavtal med fem advokatbyråer. Vidare har informationsavdelningen ramavtal med vissa leverantörer angående bl.a. översättningstjänster, marknadsföring och grafisk produktion. Företrädare för , som är den avdelning som anlitar konsulter i störst utsträckning, framhåller att ramavtalen har underlättat arbetet och sparat mycket arbetstid för de anställda. Målet är att ramavtalen för IT-konsulter ska täcka av bankens totala behov av sådana tjänster. har också sett över sina möjligheter att teckna ramavtal med konsulter inom området ekonomi och revision. Man bedömde dock att behovet av konsulthjälp var så pass varierande att det var svårt att formulera generella kompetenskrav på leverantörerna. Planerna på att upphandla ramavtal för ekonomi- och revisionstjänster övergavs därför. Enligt uppgift kan dock banken komma att ta upp frågan igen. Man bedömer att ramavtal för dessa typer av tjänster skulle underlätta verksamheten vid banken. Enligt företrädare för uppstår det ofta och snabbt behov av konsulter på detta område. Att behöva avsätta för en upphandlingsprocess upplevs inte sällan som besvärande och försvårande. Granskning av genomförda upphandlingar Revisorerna har valt ut tio upphandlingsärenden vid för närmare granskning. Sju av dessa avser enskilda konsulttjänster och två gäller upphandling av ramavtal för tjänster inom IT- respektive säkerhetsområdet. Därutöver har en upphandling av resebyråtjänster granskats. De studerade upphandlingarna genomfördes . Syftet med granskningen har varit att se i vilken mån upphandlingarna har genomförts i enlighet med lagen om offentlig upphandling och på ett i övrigt affärsmässigt sätt. Det finns inga samlade uppgifter om vilka inköp som genomförs på . Vid urvalet av konsulttjänster har revisorerna därför använt sig av uppgifter i ekonomiredovisningen. Leverantörer som sammanlagt hade fakturerat stora belopp (eller mer) valdes ut. Revisorerna bad sedan att få ta del av all dokumentation som fanns angående anskaffningen av tjänsterna från dessa leverantörer. De granskade upphandlingarna berörs samtliga av bestämmelserna i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Upphandlingarna berörs därutöver av andra bestämmelser, bl.a. sekretesslagen (1980:100) och förvaltningslagen (1986:223). Granskningen har genomförts med utgångspunkt i de bestämmelser som gällde vid den tid då upphandlingarna genomfördes. Sammanfattningsvis kan bestämmelserna i beskrivas med hjälp av följande grundläggande principer: Likabehandlingsprincipen: Alla leverantörer ska behandlas lika. De ska få samma information vid samma tillfälle. Under upphandlingen får inga nya uppgifter läggas till och inga krav tas bort. Transparensprincipen: Prövningen och utvärderingen av anbud ska vara en öppen och förutsebar process. Anbuds-givarna ska kunna förstå innebörden av de bedömnings-kriterier som meddelas i förfrågnings-underlaget. Proportionalitetsprincipen: De krav som ställs ska stå i rimlig proportion till det behov som upphandlingen ska tillgodose. Icke-diskrimineringsprincipen: En leverantör får inte diskri-mineras på grund av nationalitet eller liknande omständig-heter. Principen om ömsesidigt erkännande: En handling som är godkänd i ett annat EU-land ska även accepteras av svenska upphandlande enheter. Det gäller exempelvis intyg på att ett företag är registrerat på ett lagenligt sätt. Principerna innebär att samtliga aspekter av betydelse för valet av anbud ska återfinnas i förfrågningsunderlaget. Förfrågnings-underlaget ska utformas på ett sådant sätt att anbudsgivarna ges lika förutsättningar att delta i upphandlingen. Det är därmed inte tillåtet för upphandlaren att senare lägga till någon faktor eller bortse från något krav eller kriterium som man har uppgivit i förfrågningsunderlaget. Resultatet av upphandlingen, dvs. inne-hållet i det slutna avtalet, ska överensstämma med de förut-sättningar som har angivits i förfrågningsunderlaget. Revisorernas iakttagelser och synpunkter Revisorerna har funnit brister i samtliga granskade upphandlingar. Avstegen från är av varierande karaktär. I vissa fall har konsultuppdragen i strid med inte konkurrensutsatts över huvud taget. I de flesta fall har dock genomfört upphandlingar genom att vända sig till flera tänkbara leverantörer. Banken har i dessa fall gjort andra avsteg från eller från principer som följer av lagen. Några av de brister som revisorerna har funnit återfinns i flera upphandlingar. En sammanfattning av dessa iakttagelser redovisas nedan. I bilaga 1 finns en utförligare beskrivning av resultaten av granskningen av upphandlingarna. Tre av de granskade upphandlingarna utgörs av otillåtna direkt-upp-hand-lingar. Det gäller upphandling av tjänster från , och . (Namnen på leverantörerna är fiktiva.) Värdet av dessa uppdrag uppgår till . Revisorerna ifrågasätter också ett fjärde fall av direktupphandling (upphandling av ), där det enligt revisorernas mening är tveksamt att villkoren för direktupphandling till följd av synnerliga skäl var uppfyllda. Värdet av denna upphandling uppgår till . I granskningen har revisorerna också uppmärksammat att har genomfört flera direktupphandlingar av tjänster från ytterligare ett företag (). Förfrågningsunderlagen innehåller kriterier för hur de inkomna anbuden ska utvärderas. Däremot saknas i allmänhet uppgifter om vad de olika kriterierna innebär. I flera upphandlingar av exempelvis IT-konsulter uppger att anbuden ska värderas utifrån kriterierna kompetens, personliga egenskaper och pris. Vilka önskemål man har när det gäller leverantörernas kompetens och personliga egenskaper uppges dock inte. Förfrågningsunderlagen strider därmed mot LOU:s krav på transparens och förutsebarhet. Dessa principer innebär att anbudsgivarna ska kunna utläsa av förfrågningsunderlaget på vilket sätt anbuden kommer att bedömas. Förfrågningsunderlaget ska också innehålla en redovisning av grunderna för den upphandlande enhetens poäng- eller betygsättning av anbuden, om ett sådant system ska användas. Om kriterierna inte är förutsebara får anbudsutvärderingen drag av fri prövningsrätt. Vikten av tydliga förfrågningsunderlag framgår bl.a. av en dom från Kammarrätten i (dom nr 943-1997). Kammarrätten pekar på att det, om den upphandlande enheten inte i förfrågningsunderlaget definierar utvärderingskriterierna, "över-lämnas åt anbudsgivarna att själva ange vad de anser ligga i de olika begreppen och i vilken mån de uppfyller dem". Det lämnar utrymme för subjektiva bedömningar av kriterierna. Kammarrätten menar att kraven på affärsmässighet åsidosätts med ett sådant förfarande och att förfarandet således strider mot . Vid öppen upphandling enligt 5 kap. ska anbudsgivarna ha minst på sig att inkomma med anbud (tiden räknas från den dag annonsen om upphandling avsändes). Vid förenklad upphandling enligt 6 kap. ska anbudstiden vara "skälig". Vid flera av upphandlingar av IT-tjänster har leverantörerna haft på sig att lämna anbud. har under hand framfört till revisorerna att 13 dagars anbudstid var den tid "som man [den upphandlande avdelningen på , revisorernas anmärkning] tillämpat inom verksamhetsområdet". Man har också uppfattat det som praxis för den typen av upphandlingar. Enligt revisorernas bedömning stimulerar så korta anbudstider inte till reell an-budstävlan mellan leverantörerna. I stället får de leverantörer som redan innehar uppdrag konkurrensfördelar jämfört med nya potentiella leverantörer. De otydliga förfrågningsunderlagen är i detta sammanhang ytterligare en faktor som är till nackdel för de anbudsgivare som inte redan är eller har varit anlitade av . För att se till att alla anbudsgivare behandlades lika, borde enligt revisorernas uppfattning ha haft längre anbudstid än i de aktuella fallen. Prövningen av anbud ska vara en öppen process. I flera fall är det dock oklart hur har bedömt inkomna anbud och på vilka grunder man har gjort sina val av leverantörer. Att som motiv till valet av anbud exempelvis endast uppge att de valda leverantörerna var de som "bäst motsvarade kraven i förfrågningsunderlaget" är inte tillräckligt. Dokumentationen av upphandlingen ska vara sådan att utomstående kan fastställa att den upphandlande enheten, utifrån de krav som ställdes i förfrågningsunderlaget, har valt rätt anbud. I flera av de granskade upphandlingarna har revisorerna inte kunnat fastställa att har valt rätt anbud. gäller att den upphandlande enheten ska sända upplysningar om tilldelningsbeslutet (beslut om leverantör) och skälen till det, till samtliga anbudsgivare och anbudssökande. Syftet med bestämmelsen är att ge leverantörerna bättre möjligheter att ta till vara sin rätt att ansöka om överprövning av tilldelningsbeslut. Om grunderna för myndighetens val av leverantör inte är sakligt dokumenterade ökar risken för att en anbudsgivare ska känna sig felaktigt behandlad och begära överprövning i förvaltningsdomstol. Vid sidan av direktupphandlingarna har genomfört alla upphandlingar utom en som förenklade upphandlingar. I flera fall har banken förlängt de konsultavtal som har upphandlats genom förenklad upphandling, utan att någon förlängningsmöjlighet funnits enligt avtalen. Det har medfört att värdena av dessa uppdrag har kommit att överstiga tröskelvärdet. Revisorerna konstaterar att öppen upphandling därmed borde ha genomförts i stället. Det är inte tillåtet att dela upp upphandlingar i syfte att understiga tröskelvärdet. Den upphandlande enheten ska beräkna värdet av en upphandling enligt bestämmelserna i innan upphandlingen påbörjas. Revisorerna har också sett exempel på att omfattningen, och därmed värdet, av konsultkontrakten har beräknats i underkant. Omfattningen av konsultuppdragen har i flera fall blivit betydligt större än de volymer som anges i konsultkontrakten. Enligt avtalet mellan och omfattade uppdraget tjänster till ett värde av ca . Av uppgifter i ekonomiredovisning framgår emellertid att ca har betalats ut till leverantören. med uppgick till . Den slutliga kostnaden för uppdraget uppgick till . avtal med omfattade tjänster till ett värde av . Den faktiska utbetalningen uppgick till . menar att den avtalade omfattningen av uppdraget endast var en miniminivå och att den volymen aldrig var aktuell för banken att utnyttja. Av handlingarna i ärendet framgår inte varför avtalade om en nivå som banken på förhand visste inte var aktuell. Revisorerna anser att de avtalade nivåerna i största möjligaste mån bör motsvara det faktiska behov som banken har. I de ovan nämnda upphandlingarna är det stor skillnad mellan den beräknade omfattningen av uppdraget och det faktiska utfallet. och har de slutliga utgifterna för uppdragen blivit 1,4 respektive högre än vad som angavs i avtalen. Det innebär att uppdragens omfattning i det närmaste har fördubblats. Det är viktigt att den upphandlande enheten gör relevanta beräkningar av ett kontrakts värde. Det krävs för att rätt upphandlingsform ska kunna väljas. Vidare är det viktigt för att man ska kunna ge anbudsgivare och leverantörer en rättvisande bild av uppdraget. Revisorernas överväganden och förslag Syftet med lagen om offentlig upphandling () är framför allt ekonomiskt. Utnyttjandet av konkurrens, liksom ett affärsmässigt uppträdande, ska göra myndigheternas inköp billigare. Genom att myndigheterna tvingas jämföra olika leverantörer med varandra ska slentrianmässiga inköp motverkas. Revisorernas intryck är dock att de ekonomiska motiven har spelat en underordnad roll för upphandlingar. Företrädare för har framhållit att det är viktigt att lagen följs. Motivet har varit att banken inte vill riskera domstolsprövning som följd av felaktiga upphandlingar. Banken är också angelägen att framstå som en myndighet som utmärks av god ordning. Man vill inte figurera som lagbrytare i pressen. Ett annat intryck är att medarbetare, liksom många andra, kan uppleva som komplicerad och tidskrävande. Medarbetarna kan hamna i situationer som de inte hade förutsett. De kan då uppleva att lagen inte gör det möjligt att hantera de nya omständigheterna på ett flexibelt och enkelt sätt. För att se till att ändå efterlevs har vidtagit flera åtgärder . Man har infört en central stödfunktion för upphandling, genomfört informationsinsatser och utarbetat en handbok i upphandling. Vidare använder ramavtal som ett sätt att försöka säkerställa att anskaffningen görs i enlighet med lagen. Internrevisionen vid banken skriver i en rapport att medvetenheten om och bankens kompetens på upphandlingsområdet har förbättrats. Trots bankens inställning att ska följas har revisorerna funnit brister i samtliga granskade upphandlingar. Revisorerna har också uppmärksammat att har anlitat konsulter för uppdrag utan att teckna skriftliga avtal med konsulterna. Brotten mot avser olika bestämmelser eller principer som följer av lagen. företrädare har menat att vissa av brotten är mindre allvarliga. I praktiken tillmäter man således bestämmelserna i olika vikt. Revisorerna har dock funnit flera avsteg från som knappast kan betraktas som försumbara. Det gäller exempelvis otillåtna direktupphandlingar till ett värde av . Vissa avsteg kan inte heller anses vara engångsföreteelser. har t.ex. upprepade gånger förlängt konsultavtal som inte har innehållit förlängningsklausuler. Tjänsterna har upphandlats genom förenklad upphandling enligt 6 kap. . Det totala värdet av dessa avtal har överstigit tröskelvärdet, vilket dessutom innebär att upphandlingarna borde ha genomförts som öppna upphandlingar enligt 5 kap. . Bestämmelserna i 5 kap. följer av EG-direktiv om offentlig upphandling. Att dela upp upphandlingar så att värdet understiger tröskelvärdet förenklar visserligen den administrativa hanteringen av upphandlingen, men är inte tillåtet enligt . I granskningen har också framkommit att i en upphandling valde att inte förhandla med leverantören om nivån på arvodet. Arvodet hade i anbudet uppgivits vara , med tillägget "arvoden är alltid förhandlingsbara". Trots detta betalade leverantören . har hänvisat till att man enligt inte är skyldig att förhandla med leverantören bara för att denne inbjuder till detta. Revisorerna anser att denna inställning inte motsvarar kraven på affärsmässighet i upphandlingen. Revisorerna menar att det borde vara naturligt att möjligheter att få lägre priser utnyttjas av en upphandlande myndighet. Även på andra punkter anser revisorerna att har brustit i affärsmässighet. Det gäller exempelvis vid anlitandet av , där inte utformade och tecknade något skriftligt avtal med konsulten. I stället tillämpades konsultens uppdragsbekräftelse med avtalsvillkor och förslag till uppdragsbeskrivning. Arvodet uppgick till per dag (maximalt ). Uppdraget varade under och det totala värdet av upphandlingen uppgick till . Revisorerna ifrågasätter också om , som var fallet i en annan granskad upphandling, var tvungen att betala anbudsgivare för att de skulle komma till banken och presentera sina anbud. När det gäller ramavtal vill revisorerna framhålla att syftet med ramavtal främst bör vara att få till stånd förmånligare villkor än vad som blir fallet vid separata upphandlingar. Det handlar om att spara pengar genom att erhålla lägre priser och göra anskaffningsprocessen kortare och enklare. Revisorernas intryck är dock att har använt ramavtal som ett sätt att i första hand säkerställa att anskaffningen görs i enlighet med . Risken finns att ramavtalen verkar pådrivande på bankens inköp av varor och tjänster. Myndigheten kan t.ex. bli mer benägen att anlita konsulter när upphandlingsförfarandet blir enklare. revisorer anser att bör se över sin organisation och sina rutiner för upphandling. Det är särskilt angeläget mot bakgrund av att utgifter för konsulter och andra tjänster har ökat kraftigt . uppgick dessa utgifter till . har också, i egenskap av , en viktig roll som föredöme för andra myndigheter. Enligt revisorernas mening skulle upphandlingsorganisationen vid fungera effektivare om bankens upphandlingsexperter involveras i upphandlingarna i större utsträckning än vad som har varit fallet. För effektiv upphandling - dvs. upphandling som är lagenlig, affärsmässig och billig - fordras både upphandlingskompetens och kännedom om det behov som ligger till grund för upphandlingen. internrevision har påpekat att brott mot regelverket även fortsättningsvis kan förekomma i banken, trots åtgärder från bankens sida. Det gäller särskilt inom verksamheter i banken där upphandling genomförs mer sällan. Revisorerna anser också att banken bör vidta åtgärder för att förbättra sina möjligheter till överblick över upphandlingen. På finns inte någon person som har full kännedom om vilka upphandlingar som görs. Detta försvårar enligt revisorernas bedömning den interna kontrollen och uppföljningen av upphandlingar. Att upphandlingsrådgivaren själv ska "spåra upp" vilka upphandlingar som genomförs blir tidskrävande. Det innebär också risk för slumpmässighet och för att andra arbetsuppgifter prioriteras. God överblick över upphandlingen behövs också för att se till att olika avdelningar inte genomför liknande upphandlingar ovetandes om varandra. Att det ska inträffa är en risk som bankens internrevision har pekat på. Revisorerna utgår från att planerar upphandlingarna i så god tid att de kan genomföras på ett lagenligt sätt. Bankens internrevision har en viktigt uppgift att granska hur den interna kontrollen av upphandlingar fungerar. Revisorerna föreslår följande: I syfte att förbättra överblicken över upphandlingen bör direktion ålägga alla handläggare eller chefer som planerar att genomföra en upphandling att anmäla detta till bankens upphandlingsexperter. Härigenom kan den interna kontrollen och uppföljningen av upphandlingar förbättras. En skyldighet för de anställda att anmäla planerade och genomförda upphandlingar till en central upphandlingsfunktion finns exempelvis inom . För att säkerställa upphandlingarnas kvalitet bör direktion se till att tillräcklig upphandlingskompetens finns hos dem som ansvarar för eller medverkar vid upphandlingar. En metod är att låta upphandlingsexperter granska alla förfrågningsunderlag i upphandlingar vars värde överstiger beloppsgränsen för direktupphandling. Innan beslut om leverantör fattas bör också dokumentationen av anbudsutvärde När det gäller upphandling över tröskelvärdena anser revisorerna att bankens upphandlingsexperter bör medverka i alla stadier av upphandlingsprocessen. Om bankens upphandlingsexperter uppmärksammar att banken i en upphandling riskerar att bryta mot lagen om offentlig upphandling bör de ha möjlighet att föra upp frågan till direktionen för vidare behandling. För att förbättra framförhållningen bör avdelningscheferna åläggas att i sin verksamhetsplanering ange sitt behov av konsultstöd. bör skapa rutiner för uppföljning och utvärdering av konsultuppdrag. Det bör tydligt anges vem som är ansvarig för att uppföljning görs och dokumenteras. Syftet med uppföljningen bör inte enbart vara att kontrollera att har fått det som banken har beställt, utan även att utreda huruvida man har beställt det som man faktiskt har behövt. Härigenom får banken tillfälle att utvärdera och utveckla sin egen beställarfunktion. Hentze, ; Offentlig upphandling, lagkommentar 18:1, 1998, Kammarrätten i , dom i mål nr 943-1997 ; Vårda och skapa konkurrens. Vad krävs för ökad konsumentnytta?, rapport 2002:2 ; Begäran om utlåtande angående tecknandet av ramavtal med ett stort antal anbudsgivare och delegering av avropsrätten, , dnr 203/96-21 ; Kort om och , 2002 ; kommuns avtal om konsultuppdrag, , dnr 2000/0223-26 ; Sammanställning av NOU-info ; Upphandling av konsulttjänster enligt 6 kap. , 2003 Regeringens proposition 2002/03:1; Budgetpropositionen SOU 2001:31; Mera värde för pengarna, slutbetänkande av Arbetsordning för riksbank, Betalningsavveckling i RIX-systemet, Brev från () till revisorer, dnr 2002:118(4) Brev från () till revisorer, dnr 2002:118(4) Brev från () till , dnr 01-419-MOP Budget för riksbank för , dnr 2002-2043-ADM EBM:s tillsyn av PSAB, PM Förslag till budget 2002 avseende utgifter och kostnader, dnr 01-1656 ADM Internrevisionsavdelningens rapport , dnr 00-537-IR Internrevisionsavdelningens rapport , dnr 2003-317-IR Instruktion för riksbank, Kartläggning av köp av tjänster , Kompetens och resursbehov på EBM, PM Organisations- och förvaltningsavdelningen , dnr 98-1074-REV Organisations- och förvaltningsavdelningen , dnr 00-537-IR Redogörelse till 2001/02:RB1; Årsredovisning för riksbank för Revisionsavdelningens rapport , dnr 98-1074-REV riktlinjer för offentlig upphandling, varuköp 2001, PM Ökning av kostnader för konsulter och externa tjänster, PM Förordning (2000:63) om tröskelvärden vid offentlig upphandling Lag (1992:1528) om offentlig upphandling Lag (1988:1385) om riksbank Sekretesslag (1980:100) Bilaga 1: Granskning av genomförda upphandlingar - revisorernas iakttagelser och synpunkter Som framgått av kapitel 7 har revisorerna granskat tio upphandlingar vid . Upphandlingarna har genomförts . I denna bilaga redovisas resultatet av granskningen. Revisorerna har valt att inte namnge de olika leverantörerna i texten. De har i stället fått fiktiva namn. Upphandling av ramavtal för konsulttjänster inom IT-området tecknade ramavtal med nio IT-konsultföretag. Värdet av upphandlingen översteg tröskelvärdet och genomfördes därför som öppen upphandling enligt 5 kap. . Upphandlingen föregicks enligt gällande regler av en annons i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Enligt 1 kap. 20 a § ska den upphandlande enheten, innan den prövar anbuden, pröva om de som lämnar anbud (eller ansöker om att lämna anbud) uppfyller de krav som den upphandlande enheten har på leverantören. Dessa kvalificeringskrav ska inte blandas ihop med utvärderingskriterier. Kvalificeringskraven syftar till att säkerställa att leverantörerna uppfyller vissa grundläggande villkor. När en sådan prövning har gjorts ska anbuden värderas utifrån de utvärderingskriterier som har angivits i förfrågningsunderlaget. Utvärderingskriterierna avser till skillnad från kvalifikationskriterierna endast anbudet, inte anbudsgivaren. förfrågningsunderlag är tydligt uppställt och innehåller både kvalificeringskriterier och kriterier för utvärdering av anbud. Man anger att det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet kommer att antas. Vid bedömningen kommer följande utvärderingskriterier att beaktas: Erfarenhet av systemutvecklingsarbete. Erfarenhet från bank- och finanssektorn. Erfarenhet av projektarbete. Kunskaper i svenska språket. Kunskaper i engelska språket.