frsrdg · GQ04RR11 · 2003-01-01 00:00:00 — Intervjuade undersökare uppger också att de uppfattar önskemålen om ett forskningsprogram som ett krav, t.ex. för att kunna komma i fråga för uppdrag. En av de större undersökarna, Kulturmiljö, skriver bl.a. följande i sitt vetenskapliga program : Uppmaningarna från RAÄ till de uppdragsarkeologiskt baserade institutionerna att upprätta vetenskapliga program (eller forskningsprogram) bör ses mot bakgrund av främst två faktorer: 1) statens krav på ett ökat vetenskapligt utbyte av uppdragsarkeologin, med andra ord att uppdragsarkeologin ska vara problem-orienterad, och 2) att arkeologiska undersökningar kom att bli föremål för anbudsförfarande. Regionmuseet i skriver i sitt arkeologiska forskningsprogram : Det kan konstateras att RAÄ uppmanat och krävt att de undersökande institutionerna ska ha framåtsyftande forskningsprogram, som successivt uppdateras. Detta kan förhoppningsvis fungera som en vitamininjektion för den arkeologiska uppdragsverksamheten i landet och leda till en mer målinriktad kunskapsuppbyggnad i ämnet. Programmens syften, och även deras målgrupper, är i praktiken flera. Förutom att klargöra den vetenskapliga basen för verksamheten kan forskningsprogrammen även ha ett allmänt informativt syfte. Det senare kan liknas vid marknadsföring. Riksantikvarieämbetet-UV låter de fem regionala enheterna utarbeta vetenskapliga program för sina respektive geografiska verksamhetsområden. För exempelvis UV Syd sägs det vetenskapliga programmet vara ett policydokument som anger en vetenskaplig inriktning för enheten och dess arkeologiska verksamhet i . Ett annat syfte är att programmet ska vara en vetenskaplig "positionsmarkering" gentemot länsstyrelser, universitet och museer och tjäna som underlag för dialog med dessa. Programmet är också en beskrivning av enhetens arkeologiska kompetens inom dess geografiska verksamhetsområde. Uppfatt-ningarna går isär om hur användbara geografiskt knutna forskningsprogram i praktiken är då uppdragsarkeologi är slumpmässig till sin karaktär - både geografiskt och . I samband med stora uppdragsarkeologiska undersökningar kan även komma att begära att ett projektspecifikt vetenskapligt program utarbetas. ställer frågan om vem som har ansvaret för att sammanfatta vad alla undersökningar har tillfört kunskapsläget i länet. för arkeologiska undersökningar (UV) har formulerat en verksamhetsidé. Enligt denna ska avdelningen ha spetskompetens och verka för vetenskaplig utveckling. Avdelningen söker därför tillstånd för egna forsknings-undersökningar i och deltar även i forskningsgrävningar där en universitetsinstitution har fått tillståndet. De vetenskapliga programmen utgör underlag då avdelningen söker medel från olika fonder. har Riksantikvarieämbetet-UV arbetat med 25 forskningsprojekt. var 17 av dem pågående. inbringade dessa projekt i intäkter. Avdelningen bedriver även internationell verksamhet. Personal från avdelningen deltar i forskningsgrävningar i andra länder. En arkeologisk undersökning anses inte vara slutförd förrän en undersökningsrapport är skriven, fynden är registrerade, konserverade och färdiga för magasinering eller utställning. ansvarar för att fynden fördelas på museer. Denna fördelning kan göras först när en rapport föreligger. Förseningar i rapporteringen får således konsekvenser för fyndhanteringen och därmed även för forskares och museers möjligheter att få tillgång till fynden och dokumentationen från en undersökning. Den arkeologiska rapporten och dess mottagare En arkeologisk rapport ska innehålla en redovisning och tolkning av de iakttagelser och fynd som gjorts vid en arkeologisk utredning, förundersökning eller särskild undersökning. Den undersökare som utfört uppdraget ska svara för att rapporten sammanställs. Mottagarna av en rapport kan vara exploatörer, kommuner, länsstyrelser, , museer och högskolor samt hembygdsföreningar och allmänheten. Utrednings- respektive förundersökningsrapporter riktar sig i första hand till länsstyrelser och exploatörer och är avsedda som underlag för planering och beslut. Rapporter från särskilda undersökningar ska främst bidra till ny kunskap inom arkeologi och kulturhistoria. De riktar sig därför huvudsakligen till forskare och intresserade medborgare. Med undersökarens undersökningsplan som underlag avgör hur en undersökning ska rapporteras. Vissa större undersökningar eller undersökningar med stor vetenskaplig potential kan bli föremål för fördjupade bearbetningar och analyser. Vid Riksantikvarieämbetet-UV omfattar rapporteringen från en slutundersökning numera två moment, där det första är en dokumentation av fältarbetsfasen. Denna rapport innehåller mycket fakta och ges i regel även ut i digital form via nätet. Det andra momentet är den vetenskapliga rapporteringen, där valda delar av gjorda iakttagelser och fynd analyseras närmare och sätts in i ett vetenskapligt sammanhang. Stor vikt kan läggas vid den grafiska utformningen av den vetenskapliga rapporten. Vissa rapporter ges ut som inbundna böcker med färgtryck. En stor undersökning kan innebära att böcker ges ut i flera band. De arkeologiska undersökningarna i samband med Öresundsförbindelsens tillkomst kommer att resultera i sammanlagt 30 inbundna böcker, vilka exploatörerna och bekostar. Den vetenskapliga rapporteringen från de arkeologiska undersökningarna inför utbyggnad () kommer att omfatta sammanlagt 11 band. I detta fall är det som bekostar rapporteringen. All skriftlig dokumentation från en arkeologisk undersökning - rapporter, ritningar, fotografier etc. - ska arkiveras. ska bl.a. ha två arkivvärdiga exemplar av alla rapporter. Dokumentationen registreras i det antikvarisk-topografiska arkivet () vid . (Se avsnitt 1.5) En liten del av alla fornfynd tas om hand Flera undersökare menar att bara en bråkdel av det som grävs ut kan tas om hand och analyseras. Vid varje undersökning görs därmed ett urval - både vad gäller det som ska analyseras närmare och vilka fynd som ska sparas. Precis som i andra verksamheter finns därmed möjligheten att olika undersökare kan göra olika avvägningar och komma fram till olika slutsatser. Vilka fynd som sparas och vad som bedöms intressant att analysera närmare beror på vilka frågeställningar och förkunskaper den ansvarige arkeologen har, men också på vilka interna regler organisationen har för arbetet. Över tid förändras även förutsättningarna för vilka analyser som är möjliga att göra. Teknisk och vetenskaplig utveckling kan innebära att analyser som inte är möjliga att genomföra kan bli möjliga . ansvarar för fyndfördelningen och får överlåta statens rätt till fornfynd till något museum som kan åta sig att vårda det på ett tillfredsställande sätt framöver. Fornfynden ska tillsammans med rapporten lämnas till det museum som anvisar. Varje enskilt museum för egna föremålskataloger, vilka kan se olika ut sinsemellan. Det finns inget centralt fyndregister. remitterar i regel ärenden om fyndfördelning till . Enligt uppgift från begär man i ett fåtal fall att fynden ska tillföras den egna myndigheten. Detta kan gälla när fynd från en viss fornlämning finns hos eller när myndigheten bedömer att fynden är av nationellt intresse och därför bör förbli i statlig ägo. Även material från en utgrävning som inget annat museum har anmält intresse för att ta emot tillförs . Uppskattningsvis förs av fynden till regionala museer på museernas begäran. Mängden arkeologiska fynd är okänd Det finns inga uppgifter om hur många arkeologiska fynd som tas om hand . Det saknas även uppgifter om mängden fynd som sammanlagt finns utställda eller lagrade i magasin vid landets museer. Bara vid finns närmare 20,5 miljoner enskilda föremål lagrade, fördelade på drygt 33 700 inventarienummer. uppskattar att endast en liten del av allt nyuppgrävt material kommer till användning i utställningssammanhang. Av budgetpropositionen framgår att har ackumulerade eftersläpningar när det gäller bl.a. konservering och dokumentation av arkeologiska föremål samt handläggning av fyndfördelningsärenden. Regeringen förslår att anslaget till höjs med för att ge myndigheten möjlighet att komma till rätta med situationen. Som har framgått görs en gallring av arkeologiskt material av ansvarig arkeolog redan vid undersökningstillfället. kan också en gallring göras av ansvarigt museum. Både och menar dock att det är svårare att få en gallring till stånd när fynden väl är registrerade och omhändertagna. Varken eller känner till om museerna har genomfört några medvetna gallringar av arkeologiskt material. Inom pågår dock ett arbete med att se över möjligheterna att gallra ur samlingarna. Av kulturutskottets betänkande om kulturmiljövård framgår att både och var positiva till att museerna gallrar genom att avyttra föremål som finns i många exemplar. Ett stort antal arkeologiska undersökningar har ännu inte redovisats i en rapport, trots att de genomfördes för . I många fall har exploatören betalat för en rapportering som aldrig kommit till stånd. uppskattar att antalet icke avslutade ärenden sammantaget uppgår till drygt 3 000. Eftersläpningar i rapporteringen finns enligt hos flera arkeologiska undersökare: museer, universitet och egen undersökningsverksamhet. Problemen med eftersläpningar i rapporteringen vid för arkeologiska undersökningar (UV) tilltog . En förklaring till problemet är att nya undersökningar och fältarbeten har prioriterats på bekostnad av slutrapporteringen av äldre sådana. Förfaringssättet sägs framför allt ha blivit aktuellt då uppdragsvolymen ökat i förhållande till . En annan förklaring är att har fått ersättning av exploatören innan undersökningen i sin helhet varit avslutad. De medel som har reserverats för rapportarbetet har inte varit tillräckliga. har inflationen bidragit till att värdet på de reserverade medlen har minskat. Till skillnad från vad som gällt för andra undersökare med försenade rapporter har fått använda särskilda anslagsmedel för att åtgärda eftersläpningarna. I regleringsbreven för budgetåren 1993/94-2000 gav regeringen tillstånd att använda högst av anslaget Bidrag till kulturmiljövård för att färdigställa rapporter från arkeologiska undersökningar utförda av myndigheten. Enligt uppgift från har myndigheten beslutat att färdigställandet av rapporter avseende undersökningar genomförda ska vara den centrala myndighetens ansvar. De särskilda medel som tilldelats har använts för att anställa personal vid myndigheten centralt för att färdigställa rapporter från undersökningarna. Parallellt med det arbete som genomförts centralt vid har UV arbetat med att avrapportera undersökningar utförda och . Rapporterna har utformats på ett enklare sätt jämfört med vad som normalt är brukligt. uppskattar att det fortfarande finns drygt 600 orapporterade undersökningar gjorda av myndigheten som härrör . Därutöver finns vid UV sammanlagt 164 undersökningar genomförda och som ännu inte rapporterats slutgiltigt. Fakturerade men inte förbrukade medel för arkeologiska uppdrag inklusive rapportering uppgick till . Konsekvenserna av försenade rapporter De stora förseningarna i rapporteringen har inte bara begränsat tillgängligheten till fynden, utan har sannolikt även lett till att kunskap som skulle ha utvunnits genom dessa undersökningar inte har kunnat ligga till grund för senare undersökningar. Risken finns också att fynden inte vårdats och förvarats på bästa sätt. befarar att en hel del fynd har kommit bort eller förstörts . I avvaktan på att en arkeologisk rapport färdigställs förvaras de arkeologiska fynden hos den undersökande organisationen, som behöver ha tillgång till fynden för att kunna skriva sin rapport. I vissa fall förvaras de hos . Fynden är i praktiken inte kända och därmed mindre tillgängliga för t.ex. utställning. Fynd från oavslutade undersökningar vid uppdragsverksamhet (UV) finns tillfälligt lagrade i magasin vid och vid . Enligt uppgifter från finns det sannolikt ytterligare fynd vid regionala museer och universitet och högskolor som ännu inte har fördelats till något museum för att rapport saknas. har utarbetat ett förslag till en nationell plan för hur äldre undersökningar ska rapporteras och hur denna rapportering ska finansieras. Förslaget ska diskuteras med länsstyrelserna. Krav på snabbare rapportering De flesta inblandade parter är ense om att kraven på att en rapport ska vara färdig har skärpts . Förseningar sägs sällan förekomma vad gäller de nyare undersökningarna. Enligt föreskrifterna till kulturminneslagen ska läns-styrel-sens beslut, om det behövs, innehålla uppgift om när och till vem rapporter ska lämnas. Det finns därmed fortfarande inget uttryckligt krav på att i beslutet ska ange när en rapport ska lämnas. Det är heller inte alla länsstyrelsebeslut som innehåller ett sådant slutdatum. I vart femte beslut om undersökningar med en kostnad saknas en angivelse om när en undersökningsrapport ska vara klar. De ingrepp i fornlämningar som görs vid markexploatering är geografiskt slumpmässiga. Därmed blir även den kunskap som utvinns genom uppdragsarkeologiska undersökningar betingad av slumpmässighet. Synen på hur man utför en arkeologisk undersökning på bästa sätt förändras . Med nya forskningsrön, nya metoder och ny teknik kan kunskap komma att utvinnas som inte är möjlig att få . Det finns ingen aktiv mottagare av resultaten från en uppdragsarkeologisk undersökning. Universitets- och forskningsorganisationer har visat ett svalt intresse för resultaten. De söker egna tillstånd för ingrepp i fornlämning utifrån bestämda vetenskapliga frågeställningar. Universitets- och forskningsorganisationen har i begränsad omfattning medverkat i uppdragsarkeologi. Forskning och forskningsnära verksamhet bedrivs dock även inom de undersökande organisationerna. för arkeologiska undersökningar (UV) medverkar i många stora arkeologiska undersökningar som föregår en markexploatering. Avdelningen söker också tillstånd för ytterligare ingrepp i fornlämningar i forskningssyfte. ställer krav på att uppdragsarkeologiska undersökare ska utarbeta egna forskningsprogram. Programmen tas fram utifrån ett lokalt eller regionalt perspektiv. En överblick över kunskapsläget i landet saknas. Några tusen arkeologiska ärenden är fortfarande inte avslutade. Det förklaras av att resultaten av undersökningar genomförda inte är slutligt rapporterade. Detta har fått konsekvenser för fyndens vård och tillgänglighet, men även för kunskapsläget. saknas uttryckliga krav på att länsstyrelserna i besluten ska ange när en undersökningsrapport ska föreligga. har som enda undersökare fått betalt för sin arkeologiska rapportering två gånger. Regeringen har beviljat särskilda medel till för att rapporter från äldre undersökningar ska färdigställas. återstår drygt 750 undersökningar - - att rapportera från . Undersökare som utses att genomföra arkeologiska undersökningar har tolkningsföreträde. Andra intressenter har begränsad insyn i undersökningen och begränsad tillgång till materialet innan de arkeologiska rapporterna är klara. Endast en liten del av de fynd som tas om hand visas för allmänheten. Mängden arkeologiska fynd som finns magasinerade eller utställda vid landets museer är okänd. Det finns inget centralt fyndregister. Likartade fynd, ibland i stora mängder, kan därmed finnas vid olika museer. Gallringsprinciperna för omhändertagna fynd är oklara. Konkurrensvillkoren för uppdragsarkeologi regleras i kulturminneslagen och i föreskrifter till lagen. Lagen om offentlig upphandling gäller inte då väljer undersökare. Länsstyrelserna ska dock använda ett anbudsliknande förfarande under vissa förutsättningar. Konkurrens och offentlig upphandling Konkurrens är ett medel för att stimulera till teknisk och ekonomisk förnyelse, mångfald och en effektivare användning av samhällets resurser. För att främja konkurrens och i möjligaste mån motverka konkurrensbegränsningar finns bl.a. konkurrenslagen (1993:20) och lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. I likhet med EG-rätten innehåller konkurrenslagen två generella förbud - ett om konkurrensbegränsande samarbete och ett om missbruk av dominerande ställning. Konkurrensbegränsande överenskommelser kan innebära att leverantörer av varor eller tjänster samarbetar om priser och delar upp marknader mellan sig. Även gemensamma anbud, s.k. anbudskarteller, räknas hit. Medlemmar i den europeiska unionen ska följa vissa grundläggande gemenskapsrättsliga principer vid all offentlig upphandling. Principerna är ickediskriminering, likabehandling, transparens (öppenhet och förutsebarhet), proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Grundprincipen i lagen om offentlig upphandling () är att upphandlingen ska göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud ska behandlas objektivt. Enligt rekommendationer från får direktupphandling användas endast om upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl. Två prisbasbelopp () anses vara ett lämpligt belopp för enstaka intellektuella konsulttjänster. Önskemål om konkurrens i uppdragsarkeologi I betänkandet Arkeologi och exploatering (SOU 1992:137) lämnade ett förslag om att införa konkurrens i den arkeologiska uppdragsverksamheten genom ett system med anbudsupphandling. Utredningens förslag lämnades innan lagen om offentlig upphandling trädde i kraft. Vid remissbehandlingen fick utredningens förslag kritik av organisationerna inom kulturmiljövården. Uppfattningen var att ett system med konkurrens skulle förstöra samarbetet och informationsutbytet mellan undersökningsverksamhet, länsstyrelserna och museerna. Arkeologiska undersökningar utförda av privata aktörer uppfattades som ett hot mot undersökningarnas kvalitet, som ett system med upphandling ansågs strida mot bevarandefilosofin i kulturminneslagen. I budgetpropositionen föreslog regeringen att anbud och upphandling skulle införas i uppdragsarkeologi. Syftet var att ge länsstyrelserna möjlighet att välja mellan olika undersökningsalternativ vilket i sin tur skulle bidra till att skapa undersökningar av god kvalitet till rimlig kostnad. Regeringens förslag fick inte majoritet i . ansåg att det fanns starka skäl för remissinstansernas kritik. framförde önskemål om att regeringen skulle pröva behovet av att reglera de kommersiella villkoren för uppdragsarkeologi och förhållandet mellan kulturminneslagen (KML) och lagen om offentlig upphandling (). Det är enligt RAÄ:s bedömning emellertid klarlagt att länsstyrelserna inte skall tillämpa inför utpekande av undersökande institution . De åtgärder då vidtar är ett led i dess myndighetsutövning, något som stöds av såväl uttalanden i budgetpropositionen 1994 som av Regeringsrättens dom i mål 3521-1992. - - - Bakom diskussionen om anbud och upphandling finns således frågan om det skall vara möjligt för privata konsultföretag att arbeta inom uppdragsarkeologin eller inte. finns det privata företaget verksamt inom den mellansvenska regionen. Företaget svarar nu för den näst RAÄ:s egen uppdragsverksamhet (UV) största undersökningsvolymen. Regler för hur länsstyrelserna ska agera i förhållande till företaget saknas. Lagen om offentlig upphandling gäller inte uppdragsarkeologi I den departementspromemoria om uppdragsarkeologi som följde av önskemål utreddes förutsättningarna för att undanta uppdragsarkeologi från lagen om offentlig upphandling. Regeringen framförde i den därpå följande propositionen att övervägande skäl talar för att beslut om särskild utredning, arkeologisk förundersökning eller särskild undersökning ska betraktas som myndighetsutövning. Regeringen menade vidare att eftersom lagen om offentlig upphandling inte torde tillämpas då det är fråga om myndighetsutövning, är länsstyrelserna inte skyldiga att begära in anbud innan de beslutar om vem som ska utföra arkeologiskt uppdrag. Som stöd för att myndighetsutövning inte omfattas av lagen åberopar regeringen , som gör undantag för verksamhet som hos medlemsstaten är förenad med utövandet av offentlig makt, dvs. De domstolar som har prövat frågan om lagen om offentlig upphandling ska tillämpas inför val av undersökare har gjort olika bedömningar. I departementspromemorian redovisar domar i några länsrätter. Avgörandena har inte prövats av högre instans. När det däremot gäller momsskyldighet har Regeringsrätten i en dom anfört att tillhandahållande av en undersökning i sig inte torde utgöra myndighetsutövning, men att den kan anses utgöra ett led i den myndighetsutövning som innefattas i beslut enligt 2 kap. 12 § kulturminneslagen. framgår av kulturminneslagen att lagen om offentlig upphandling inte ska tillämpas då väljer utförare av arkeologiska utredningar eller undersökningar. Lagrådet förordade denna uttryckliga reglering i kulturminneslagen, men menade att frågan i sista hand kan komma att bli föremål för prövning av . Även om lagen om offentlig upphandling inte ska gälla har statsmakterna uttalat att ett anbudsliknande förfarande i vissa fall ska tillämpas inför val av utförare. En konkurrenssituation anses kunna stimulera utvecklingen av undersökningsmetoder och ge incitament för att effektivisera utförandet. Ett upphandlingsförfarande kan bidra till att öka mångfalden i den arkeologiska verksamheten. Det har framhållits att en enskild organisation lika väl som en offentlig kan utses att utföra arkeologiska undersökningar. En utveckling måste undvikas som medför att privata intressenter får utföra de mer omfattande undersökningarna medan de mindre utförs av övriga institutioner. Det är av betydelse att t.ex. länsmuseer och vissa kommunala museer bibehåller sin kompetens på det arkeologiska området. Detta kan vara svårt om museet inte kan förutse omfattningen av kommande uppdrag eller om det bara får utföra vissa slags undersökningar. instämde i detta resonemang. Urvalsförfarande under vissa förutsättningar Efter bemyndigande från regeringen beslutade om verkställighetsföreskrifter till 2 kap. 10-13 §§ kulturminneslagen (KRFS 1998:1). I föreskrifterna anges vilka krav som ska ställas på undersökarna, hur länsstyrelserna ska gå till väga inför valet av undersökare och under vilka förutsättningar länsstyrelserna ska tillämpa ett urvalsförfarande. I anslutning till verkställighetsföreskrifterna gav ut allmänna råd samt två skrifter med rekommendationer . Trots att det endast är verkställighetsföreskrifterna som är juridiskt bindande skriver i sina rekommendationer (1998:1 s. 27): Det är angeläget att undersökaren är väl förtrogen med gällande lagstiftning på kulturmiljöområdet, innefattande bl.a. föreskrifter, Allmänna råd och rekommendationer . Förfarandet vid vissa beslut m.m. enligt 2 kap. 10-13 §§ lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. av . skall erbjuda den, som mot bakgrund av 4 och 5 §§ bedöms kunna genomföra undersökningen så att kravspecifikationen och företagarens intressen bäst tillgodoses, att lämna förslag till undersökningsplan och att göra undersökningen. Om det inte finns särskilda skäl för direktval och om det finns flera undersökare som kan antas vara lämpade att göra undersökningen, skall i stället för direktval använda ett urvalsförfarande när kostnaden kan antas komma att överstiga 30 basbelopp eller kostnaden kan antas komma att understiga 30 men överstiga 10 basbelopp och företagaren begär det. Länsstyrelserna ska använda sig av ett urvalsförfarande vid alla större undersökningar, om inte särskilda skäl för direktval föreligger och om det finns flera undersökare som kan antas vara lämpade att göra undersökningen. Det som avgör när ett urvalsförfarande ska tillämpas är undersökningens förväntade kostnad. När kostnaden antas överstiga 30 prisbasbelopp (motsvarande ) ska använda ett urvalsförfarande. Om kostnaden för en undersökning beräknas uppgå till mellan 10 och 30 prisbasbelopp (379 000-1 137 000 kronor) ska tillämpa ett urvalsförfarande om exploatören begär det. har bedömt att det är i de värdemässigt största uppdragen som möjligheterna till kostnads- och kvalitetsvinster är störst.