frsrdg · GQ04RR20 · 2003-01-01 00:00:00 — Häri ingår en särskild expertstudie rörande svenska departements och myndigheters ansvar för antagande av gemenskapslagstiftning (Statskontoret 2000:20C). Expertstudien visar att rådets och i tillämplig mån lagstiftningsuppgift begränsats till att anta en ram, vilken kommissionen har befogenhet att fylla ut med genomförandeföreskrifter. Detta har gjorts i syfte att effektivisera gemenskapslagstiftningen. Medlemsstaternas krav på kontroll har tillgodosetts genom att de fått möjlighet att systematiskt kräva att genomförandeföreskrifterna granskas och godkänns av kommittéer bestående av regeringsrepresentanter. Enligt rapporten är det svårt att få en fullständig bild av hur omfattande genomförandeföreskrifterna är och hur många kontrollerande kommittéer det finns. Men troligen har antalet ökat radikalt. De förordningar och direktiv som kommissionen antar har samma rättsliga verkan och status som de som antagits av rådet och av . Enligt expertrapporten är den mest typiska gemenskapslagstiftningen inte direktivet, som är adresserat till medlemsstaternas regeringar, utan förordningar, som är bindande till alla delar och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. I svensk rätt saknas en egentlig reglering av svenska myndigheters och departements deltagande i genomförandekommittéerna. Det närmaste man kan komma är riktlinjer. I dessa betonas den möjlighet den har att utöva ett direkt inflytande över kommissionens arbete. Vidare framgår att ansvaret för en viss genomförandekommitté i första hand vilar på det departement inom vars sakområde den verkar. Enligt expertrapporten skapar systemet med genomförandekommittéer nya förutsättningar för en effektiv tillämpning av gemenskapslagarna. Vidare är det enligt rapporten sannolikt att den lagstiftning kommissionen antar tillsammans med genomförandekommittér kommer att få en allt större betydelse, framför allt med tanke på den förestående ökningen av antalet medlemsstater. Genomförandelagstiftningen leder enligt expertrapporten till bättre effektivitet, men den medför också flera problem. På den nationella nivån leder genomförandekommittéer till att de tillämpande myndigheternas ställning stärks som och departementens ställning försvagas. Statskontoret utreder kontinuerligt EU-frågor och EG-rättens införlivande och betydelse för den svenska lagstiftningen. Exempel på detta arbete är rapporten till syn på tillsyn: hur svenska myndigheter påverkas av EU (2001:14) och Rättsutredning huruvida vissa EG-direktiv på tillsynsområdet ställer organisatoriska krav (2001:27). I den förstnämnda konstateras att tillsynen till övervägande del är en nationell angelägenhet och att den svenska tillsynen inte påverkats nämnvärt av EU-medlemskapet. Utvecklingen går emellertid mot en ökad harmonisering och eventuellt mot en ökad EG-rättslig reglering. I den andra rapporten har Statskontoret genomfört en rättsutredning av om EG-rätten hindrar kommuner att utföra tillsynsuppgifter eller om statliga myndigheter måste utföra sådana uppgifter. När blev medlem i EU ändrades grundlagen så att fick möjlighet att överlåta beslutsrätt till Europeiska gemenskaperna (EG). Regeringen uppdrog åt en parlamentarisk kommitté att utreda vissa frågor som rör regeringsformen. I propositionen Ändringar i regeringsformen - samarbetet i EU m.m. (prop. 2001/02:72) föreslog regeringen vissa ändringar i regeringsformen som ger möjlighet att överlåta beslutanderätt inom ramen för samarbetet i EU. Enligt förslaget skulle det också göras ett tillägg i denna bestämmelsen som innebar att beslutanderätt kan överlåtas om den inte rör principerna för statsskicket. Regeringen föreslog vidare att det uttryckligen ska framgå av grundlagen att kan godkänna en ännu inte slutförhandlad internationell överenskommelse inom ramen för samarbetet i EU. Regeringsformen skulle också tillföras en bestämmelse om att regeringen fortlöpande ska informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU. behandlade regeringens förslag en andra gång och beslutade de föreslagna ändringarna i regeringsformen (bet. 2002/03:KU6, rskr. 2002/03:15, 16). Ändringarna trädde i kraft . Fem lagstiftningsområden: EG-rättens inverkan Det följande avsnittet bygger på underlagsrapporterna 1--5. EG-rätten och EG:s dataskyddsdirektiv har haft stor inverkan på den svenska lagstiftningen rörande skyddet av personuppgifter och dataintegritet. I samband med att EG-direktivet genomfördes och datalagen ersattes av personuppgiftslagen genomfördes också många andra förändringar i annan lagstiftning. Det gällde regeringsformen, sekretesslagen och men också flera registerförfattningar. Det har dessutom tillkommit flera nya registerförfattningar. Medan datalagen gällde upprättande och förande av personregister gäller personuppgiftslagen all hantering av uppgifter om enskilda, något som förklarar att antalet registerlagar har blivit fler. EG:s dataskyddsdirektiv har inte bara påverkat utformningen av personuppgiftslagen och annan berörd lagstiftning inledningsvis. Också den fortsatta lagstiftningsprocessen i har påverkats genom att en översyn av personuppgiftslagen sköts upp i väntan på Europeiska kommissionens rapport om genomförandet av dataskyddsdirektivet. Denna är i sin tur försenad i väntan på att alla medlemsstater ska ha genomfört det. Även tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen har ändrats beträffande bestämmelser om yttrandefrihet och integritet, men det har främst motiverats med att det är en anpassning till informationsteknikens utveckling. Det följande underavsnittet bygger på underlagsrapport 2, Djurskyddslagstiftningen. Europeiska gemenskapernas officiella tidning innehåller regler över gemenskapens gällande lagstiftning och andra rättsakter som utfärdats av gemenskapens institutioner. I EGT finns under kapitel (ämneskod) 15.40 rubriken djur dock bara ett fåtal någorlunda relevanta direktiv m.m., som miniminormer för skyddet av värphöns, om försöksdjur samt en rådsförordning om rävsax. Under kapitel 03.50.30 "Djurhälsa och husdjursavel" var det däremot möjligt att bland ca 800 Kommissionsbeslut för särskilda fall urskilja 13 förordningar och 82 direktiv. Bland de senare visade sig åtskilliga vara ändrade mer än 20 gånger vardera. Bland besluten för särskilda fall fanns t. ex. 98/155/EG om godkännande av kontrollprogram för påvisande av restsubstanser eller ämnen i levande djur och produkter framställda därav som lagts fram av . De flesta direktiven under kapitlet 03.50.30 rör djurhälsoproblem av betydelse för handeln och ut- och införsel av djur samt hygienkrav beträffande livsmedel eller annan sjukdomskontroll, särskilt av epizootier (smittsamma djursjukdomar med stor spridning). Många rör avel och insemination och åtskilliga rör foder. Färre än 10 rör djurskydd i snävare bemärkelse, som minimiskydd för kalvar, svin, skydd vid slakt, värphöns, djur för animalieproduktion. Genom att jämföra med Rixlex register över hur EG-direktiv genomförts i gick det att få en översikt över genomförandet i . Av de två egentliga djurskyddsdirektiven från EGT kap. 15.40 anses försöksdjursdirektivet genomfört i och med lagstiftning, medan värphönsdirektivet är delvis genomfört och arbete pågår. Sammanlagt finns det inte mindre än 82 EG-direktiv som rör djurhälsa m.m. Av dessa har 48 genomförts med såväl lagstiftning som myndighetsföreskrifter, 23 genom enbart myndighetsföreskrifter och 8 har inte genomförts alls eller bara delvis. 3 direktiv gick inte att få fram på svenska. I ganska många fall verkar gränsen med och domäner vara flytande. ankommer det tydligen på att meddela förskrifter om sjukdomar hos musslor (SJVFS 1998:98) medan sköter levande tvåskaliga mollusker (SLVFS 1998:26). Båda verken är inblandade i sökning efter restsubstanser (SLVFS 1998:8, SJVFS 1998:34) och i fråga om slakt (åtskilliga författningar). Ser man enbart till regelproduktionen och redovisningen i Rixlex måste den svenska genomförandefrekvensen anses imponerande, enligt den expert som skrivit underlagsrapporten (). Om redovisningen i Rixlex faktiskt stämmer, dvs. om de angivna författningarna verkligen genomför direktiven, har inte undersökts. En viss tveksamhet kan insmyga sig på grund av vad som bl.a. behandlas i betänkandet om ett förbättrat djurskydd, nämligen att möjligen inte skulle svara mot det krav på behörig, central myndighet enligt rådets direktiv /425/EEG om veterinära och avelstekniska kontroller. I så fall skulle en rad direktiv som är avhängiga av detta inte vara genomförda, trots att så anges i Rixlex . Minst 23 av de 82 direktiven har införlivats genom enbart myndighetsföreskrifter utan involvering av lagstiftaren eller någon annan särskild demokratisk process. Det är en ganska hög siffra som ändå kan vara underskattad. Det beror på att en del av de direktiv som anges som införda genom lag och förordning jämte myndighetsföreskrifter i verkligheten knappast passerat lagstiftaren utan till följd av de många bemyndigandena i lagstiftningen hamnat direkt hos myndigheten. EG-inträdet har också lett till svenska bestämmelser om djursjukdomar som vi varit förskonade från i . Den gemensamma marknaden har vidare lett till fler och längre transporter av djur, vilket försämrat djurskyddet, ökat risken för sjukdomar och framtvingat regler om transport. Djurskyddsfrågan är mycket uppmärksammad av den allmänna opinionen också inom EU, vilket driver fram nya regler, om än långsamt. Sammantaget har regelproduktionen för djurskydd blivit väldigt omfattande, något som kan förväntas fortsätta. Den svenska lagstiftningen gällande elsäkerhet var till stora delar redan anpassad till EG långt före inträde i EU. Inom EG hade regleringen för elsäkerhet dessutom tjänat som modell för harmoniseringsarbetet inom andra områden. Lagstiftningsområdet för säker elmateriel utgör en del av ett större regleringssystem för elsäkerhet. Detta system bygger på internationellt samarbete, harmonisering av standarder, provning och kontroll. Myndigheter hänvisar ofta till standarder i sina föreskrifter om elmateriel. Man talar då om hänvisning till standard genom den s.k. presumtionsprincipen. För de standarder som knyts till EG-direktiv svarar de europeiska standardiseringsorganen CENELEC och (). CENELEC är en europeisk sammanslutning av IEC:s nationalkommittéer i . Syftet med samarbetet är att harmonisera nationella standarder på elområdet och verka för att tekniska handelshinder undanröjs. Arbetet baseras på internationella standarder utarbetade inom IEC. utarbetar europastandarder för områden som inte täcks av CENELEC och ETSI . antog ministerrådet ett direktiv om gemensamma regler för den inre marknaden för el (96/92/EG). Direktivet trädde i kraft och medlemsländerna hade från denna tidpunkt på sig att införliva direktivet i nationell rätt. Direktivet innehöll regler om handel och investeringar inom elsektorn. Den dåvarande svenska ellagstiftningen och den nya ellag som föreslogs i propositionen till den nya ellagen (1997:857) tillgodosåg enligt regeringens bedömning i allt väsentligt direktivets krav. Endast smärre tekniska förändringar torde krävas för att införliva direktivet i svensk rätt. Sedan införandet av ellagen har lagen ändrats nio gånger, med anledning av införlivandet av EG-rätt. föreskrifter bestäms till stor del genom införlivande av EG-direktiv. Totalt har 22 direktiv införlivats i regelverk. Verkets föreskrifter delas av verket in i fyra områden varav tre - behörighet, elmateriel och EMC - är helt styrda av EG-direktiv. Endast starkströmsområdet är fortfarande primärt beslutat av . EG-rätten inom kemikalieområdet är omfattande. Det gemensamma regelverket syftar till att underlätta handeln med varor och kemiska produkter mellan medlemsstaterna. Detta har skett genom harmonisering av medlemsstaternas krav på exempelvis klassificering, märkning och begränsningar av farliga kemikalier. Kemikaliepolitiken inom EU består dels av den nationella politiken i varje land, dels av s.k. harmoniserade regler. Harmoniserade regler lämnar litet utrymme för nationella särregler som kan önskas av t.ex. miljöskäl. I förhandlingarna om ett svenskt medlemskap i erhölls en övergångslösning gällande kemikalielagstiftningen. Den innebar bl.a. att av kunde behålla sina då gällande, i vissa fall strängare, regler på kemikalieområdet. Vissa av dessa undantag gäller fortfarande. Kemikalieområdet regleras till stora delar av harmoniserad lagstiftning, och det finns få föreskrifter som annan bakgrund. Lagstiftningen kommer till uttryck i ett stort antal direktiv och förslag till direktiv som gäller kemikalier och biotekniska organismer. för införandet av genomfördes inom EU en översyn av normgivningen då deltog aktivt för att höja kravnivåerna så att de skulle motsvara den svenska skyddsnivån. Stöd och hjälp åt de funktionshindrade Det traditionella gemenskapssamarbetet finns i den första pelaren och grundar sig på EG-fördragen. Till samarbetet i den första pelaren hör bl.a. socialpolitiken. De beslut som gemenskapsinstitutionerna fattar på detta område kan därmed komma att gälla framför nationella regler. Inga sådana beslut har emellertid ännu fattats på EG-nivå, vilket betyder att det uteslutande är nationella regler som styr stöd och hjälp åt funktionshindrade. Däremot finns vissa andra stadganden inom EU som berör de funktionshindrades rättigheter. tillkom Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan). Av stadgans artikel 26 framgår att unionen erkänner och respekterar rätten för personer med funktionshinder att få del av åtgärder som syftar till att säkerställa deras oberoende, sociala och yrkesmässiga integrering och deltagande i samhällslivet. Genom stadgan tillkommer inga nya rättigheter eller förpliktelser för medlemsstaterna utan stadgan befäster enbart dem som redan gäller. Stadgans rättsliga betydelse ska avgöras senare och eventuellt i samband med nästa regeringskonferens . Med stöd av EG-fördraget antog ett direktiv som syftar till att främja likaberättigande och motverka diskriminering - rådets direktiv om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet. Direktivet behandlar arbetslivsområdet i vid mening och omfattar bl.a. diskrimineringsgrunden funktionshinder. I beslutet om Europeiska framhålls vissa mål, bl.a. att öka medvetenheten om funktionshindrades rätt till skydd mot diskriminering och deras rätt att fullt ut och på lika villkor utnyttja sina rättigheter. Insatser i syfte att uppnå de angivna målen är bl.a. möten och evenemang, informationskampanjer, samarbete med massmedier samt gemenskapsomfattande undersökningar och rapporter. Varje medlemsstat ska ansvara för att samordna och genomföra de insatser som anges i rådets beslut. Kommissionen ska vid utgången av överlämna en rapport om genomförandet, resultatet och den övergripande utvärderingen av alla de insatser som föreskrivs i beslutet, inklusive en utvärdering av effekterna av dessa insatser. Fördragen om Europeiska gemenskaperna och Europeiska unionen ger inte EG:s institutioner någon allmän kompetens att lagstifta i socialpolitiska frågor. Medlemsstaterna utformar i princip själva sin socialpolitik. Den nuvarande EG-rätten innefattar således inga tvingande bestämmelser i sådana frågor. anslutning till EU har också medfört att fått nya uppgifter. Det ankommer på att följa utvecklingen inom EG-rätten men även att i tillsynen beakta de konventioner som har ratificerat och de fördrag som har slutits och hur där gjorda åtaganden bör påverka tillämpningen av den nationella rätten. bör enligt vad regeringen framhållit finnas med som ett aktivt instrument vid planering, beslutsfattande och genomförande. I det arbete som pågår för att skapa full delaktighet i samhällslivet för människor med funktionshinder ska standardreglerna vara vägledande. EG-direktiv har haft stor inverkan inom samtliga lagstiftningsområden förutom beträffande stöd och hjälp åt de funktionshindrade. Direktiven har också i stor utsträckning genomförts i svenska lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. En stor del har också, med undantag för personuppgiftslagstiftningen, genomförts på myndighetsnivå, dvs. utan någon politisk process. Mycket av EU:s regelarbete görs i genomförandekommittéer, där till stor del representeras av myndigheter. Revisorernas överväganden och förslag I den förstudie som inledde arbetet med denna granskning följde revisorer upp två av sina tidigare granskningar - och normgivningsprocessen, som slutfördes , och införlivande av EG-rätten som avslutades . I förstudien konstaterades att genomgått några väsentliga samhällsorganisatoriska förändringar av betydelse för båda de granskade områdena. Förstudien visade att mycket utredningsarbete lagts ner på frågor som behandlats i de båda tidigare granskningarna. Men framgick det att grundläggande förhållanden inte förbättrats. Flera av de frågeställningar revisorerna behandlat i de båda tidigare granskningarna var fortfarande aktuella. Det gällde återrapporteringen till om hur normgivningsbemyndiganden använts, hur det går att följa vad som gäller inom olika områden samt EG-rättens inverkan på den svenska lagstiftningsprocessen. En väsentlig utgångspunkt för denna granskning är att lagstiftningen ska ordnas så att lagstiftarens krav på tydlighet och återrapportering tillgodoses samt så att lagstiftningen går att tillämpa och följa. Det är härvid också av betydelse att kopplingarna till EG-rätten presenteras så att samma krav tillgodoses även för denna. revisorers fortsatta granskning har visat att det finns ett behov av ökad ordning i dessa tre avseenden. går det inte att skilja de tre aspekterna helt från varandra, eftersom de är ömsesidigt beroende. Det finns inte heller några motsättningar mellan dem. behöver en ökad ordning för att kunna fullgöra sina tre skilda roller i normgivningsprocessen - att reglera själva lagstiftningsprocessen, stifta lagar och skapa förutsättningar för regeringens, myndigheternas och kommunernas normgivning. Vidare behöver information om hur lagstiftningen och lagstiftningsprocessen fungerar. Särskilt behöver återrapportering om den överföring av normgivningsmakten som görs med hjälp av bemyndiganden i olika lagar. Hur har bemyndigandena använts och vilken fortsatt lagstiftning har de resulterat i? behöver bättre överblick och kontroll över hela den lagstiftning som gäller inom olika områden. För alla de som ska tillämpa och efterleva lagstiftningen är det självfallet också väsentligt att den går att överblicka och förstå. Bättre överblick och kontroll Revisorerna har inte funnit anledning att frångå huvuddragen i de förslag angående ett datorbaserat rättsinformationssystem som lämnades i samband med granskningen av och normgivningsprocessen. Den nu genomförda granskningen har visat att det finns ett generellt behov att förbättra överblicken över normgivningen inte minst av rättssäkerhetsskäl. deltagande i EG:s lagstiftningsprocess ställer också ökade krav på möjligheterna att orientera sig bland gällande regler. Bättre överblick förutsätter kunskap och information om hela normgivningsprocessen, i synnerhet som huvuddelen av den normgivning som berör företag, enskilda medborgare, organisationer, kommuner m.fl. inte beslutas av och regeringen utan av kommuner, landsting och statliga myndigheter. Det finns ett allmänt intresse i samhället, i vissa fall skyldighet, att kunna reglerna. de som ska besluta om regler de som ska tillämpa reglerna och övervaka reglernas tillämp-ning de som ska rätta sig efter reglerna och kunna åberopa reglerna. revisorer anser att det behövs ett rättsinformationssystem som innefattar lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. Med anledning av beslut angående revisorernas förslag genomfördes en del förberedande arbete för att upprätta ett bemyndiganderegister. Registret föll dock på att det inte fanns information om hur regeringen och myndigheterna använt normgivningsbemyndiganden. Det finns därför ännu inte något särskilt bemyndiganderegister. Detta beror i sin tur på att det i arbetet med rättsinformationssystemet bara byggts ett länksystem till myndigheternas webbplatser. Varje myndighet måste göra sina författningar tillgängliga och sökbara, något som ännu inte görs på ett enhetligt sätt. Det finns inte något söksystem som gör det möjligt att följa vilken fortsatt lagstiftning - regeringsförordningar eller myndighetsföreskrifter - en lag resulterat i. Granskningen har visat att det fortfarande, trots alla utvecklings- och informationsinsatser som gjorts, är svårt att överblicka vad som gäller inom olika områden. Dessutom ges för lagar och förordningar i rättsinformationssystemet Rixlex. alltid reservationen att det kan vara fel i den elektroniska texten. Lika väl som det går för myndigheterna att ge ut en elektronisk version av föreskrifter utan reservationer för fel borde det vara möjligt för lagar och förordningar i Rixlex. Revisorerna anser att regeringen bör utveckla rättsinformationssystemet så att det blir tillförlitligt och överskådligt. För att uppnå detta anser revisorerna att förändringar behöver göras på följande punkter. ( En omarbetning av rättsinformationssystemet med ett märkningssystem så att det går att följa regelverket från lag via förordning till föreskrifter. Märkningssystemet innebär att länkar läggs in i lagtexten som kopplar samman lagar, förordningar och tillämpningsföreskrifter. ( anges inte vilken eller vilka lagar som regeringen grundar sina förordningar på. Om regeringen klargjorde vilket eller vilka bemyndiganden som använts skulle lagstiftningen bli betydligt mer överskådlig. För att ge ökad klarhet vad avser den rättsliga grunden för regeringens normgivning borde ingressen till en förordning hänvisa till bemyndigande i lag eller till den grund för normgivningen som annars föreligger. Revisorerna anser att regeringens förordningar bör utformas i enlighet med detta. ( En skyldighet för kommunerna att förteckna och publicera sina författningar bör införas. I ges kommunerna i vissa fall en stor individuell frihet att reglera sin verksamhet. Kommunernas författningar är av stor betydelse för vad som gäller på området, och bör därför ingå i rättsinformationssystemet. Granskningen har visat att EG-rätten har en stor inverkan på svensk lagstiftning. Men det är ofta svårt att följa vilken denna inverkan är. De svårigheter som i övrigt finns att följa vad som gäller inom ett område accentueras i de fall det också finns EG-regler. Revisorerna anser att regeringen bör utarbeta förslag till hur EG-rätten ska kopplas till rättsinformationssystemet. EG-direktiv genomförs till stor del direkt genom myndighetsföreskrifter, något som enligt revisorerna understryker behovet av återrapportering till . revisorer har tidigare konstaterat att som lagstiftare behöver särskild uppföljning och information rörande normgivningen som ett komplement till ett rättsinformationssystem och andra generella åtgärder. Detta framfördes i revisorernas skrivelse om och normgivningsprocessen . Det fanns då - och finns fortfarande - utrymme för förbättringar vad gäller hur normgivning behandlas i beslutsunderlag, ordning och reda bland bemyndiganden, uppföljning av bemyndigandebeslut samt återföring av information till från normgivningsprocessen. Den del av normgivningen som sker utanför , som följd av de lagar med delege-ringar som stiftats av , är också mycket viktig i detta sammanhang Ett väl fungerande rättsinformationssystem med möjligheter att följa lagstiftningskedjan skulle minska behovet av särskild återföring av information från regering till riksdag angående normgivningsprocessen. Med en sådan komplettering av rättsinformationssystemet skulle få ökad möjlighet att följa den vidare normgivningsprocessen från det i lag givna bemyndigandet och fram till den av myndigheten meddelade föreskriften.