frsrdg · GQ04RR17 · 2003-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående upphandling vid riksbank 2002/03 RR17 Revisorernas granskning revisorer har på eget initiativ granskat upphandlingen vid Sve-riges riksbank. Syftet har varit att undersöka om har följt bestämmelserna i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (). Huvudregeln i lagen är att all upphandling ska göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras på ett affärsmässigt sätt. Granskningen omfattade tio upphandlingar vid . Urvalet av upphandlingar gjordes utifrån uppgifter i ekonomiredovisning. Leverantörer som hade fakturerat stora belopp (eller mer) valdes ut. Vid sidan av enskilda upphandlingsärenden granskade revisorerna upphandlingens omfattning och de rutiner har för att säkerställa en lagenlig upphandling. Resultatet av granskningen har redovisats i revisorernas rapport vid riksbank (2002/03:9; bifogas som bilaga). Revisorerna fann brister i samtliga granskade upphandlingar. Avstegen från lagen om offentlig upphandling var av varierande karaktär. I några fall hade konsult-uppdrag i strid med lagen inte konkurrensutsatts över huvud taget. I övriga fall stred upphandlingarna på andra sätt mot lagen eller principer som följer av lagen. Exempelvis kännetecknades flera upphandlingar av opreciserade utvärderingskriterier i förfrågningsunderlagen och korta anbudstider. hade även vid upprepade tillfällen förlängt konsultavtal utan att någon möjlighet till förlängning funnits enligt avtalen. Revisorerna bedömde att på flera punkter hade brustit i affärsmässighet. Rapporten har remissbehandlats. Yttranden över rapporten har lämnats av , , och . Remissinstansernas synpunkter och revisorernas överväganden Allmänna synpunkter från remissinstanserna framhåller att banken har omfattande erfarenhet av att upphandla varor och tjänster. Enligt bankens uppfattning sköts upphandlingsverksamheten i allt väsentligt på ett professionellt och affärsmässigt sätt. Man uppger dock att man beaktar den kritik som revisorerna redovisar och att man har vidtagit åtgärder för att förbättra upphandlingsrutinerna. Statskontoret anser att det av flera skäl är anmärkningsvärt att har allvarliga brister i många av sina upphandlingar. Man pekar på att bankens internrevision har uppmärksammat brister i myndighetens upphandlingar. Vidare har lagen om offentlig upphandling funnits . Det finns en relativt omfattande domstolspraxis på området. Många offentliga upphandlare har lång erfarenhet av upphandling under nuvarande regelverk. Det finns många utbildningsmöjligheter för upphandlare. Det finns också information om offentlig upphandling att ta del av i olika skrifter och på webbplatser. menar att uppgifterna i rapporten visar på allvarliga brister i upphandlingsverksamheten vid . Banken bryter enligt principer för offentlig upphandling, såsom principen om likabehandling och principen om affärsmässighet. Principen om affärsmässighet innebär en långtgående skyldighet att uppsöka och utnyttja konkurrens. Enligt revisorers bedömning utgjordes tre av de granskade upphandlingarna av otillåtna direkt-upphandlingar. Det gällde upphandling av tjänster från och , samt från . (Namnen på leverantörerna är fiktiva.) Värdet av dessa uppdrag uppgick sammantaget till . Revisorerna ifrågasatte också ett fjärde fall av direktupphandling (upphandling av tjänster från ), där det enligt revisorernas mening var tveksamt om villkoren för direktupphandling till följd av synnerliga skäl var uppfyllda. Värdet av denna upphandling uppgick till . I granskningen uppmärksammade revisorerna också att hade genomfört flera direktupphandlingar av tjänster från ytterligare ett företag (). Enligt rörde sig anskaffningen av tjänster från inte om en upphandling i lagens mening. Anledningen var att avtalet med konsulten var en överenskommelse med en anställd i samband med denne tjäns temans avgång från banken. Revisorerna ansåg dock inte att förfarande hade stöd i lagen om offentlig upphandling. vidhåller att det förelegat synnerliga skäl för direktupphandling i två av fallen (upphandlingarna av konsulttjänster från ). Man uppfattar dock att revisorerna inte har tagit hänsyn till dessa motiv. I fallet uppger , liksom tidigare, att banken inte anser att det rörde sig om en upphandlingssituation. kommenterar i remissvaret direktupphandlingarna av tjänster från och . Nämnden delar revisorernas uppfattning att avtal med omfattas av bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling och därmed borde ha upphandlats enligt lagen. Angående anser nämnden att det inte förefaller ha varit affärsmässigt att genom direktupphandling köpa tjänster under så pass , även om det förelåg synnerliga skäl för direktupphandling. Ett alternativ kunde ha varit att , efter direkt-upphandling, hade tecknat ett avtal , t.ex. . kunde sedan banken ha genomfört en förenklad upphandling i enlighet med lagen om offentlig upphandling för återstående tid. påpekar vidare att lagen om offentlig upphandling saknar lämpliga rättsmedel för vissa typer av överträdelser, såsom otillåtna direktupphandlingar. Även opreciserade utvärderingskriterier i förfrågningsunderlaget kan vara svårt för förfördelade leverantörer att komma till rätta med. Nämnden anser att lagens sanktionssystem bör förstärkas, exempelvis med en marknadsskadeavgift. Därigenom skulle möjligheterna att komma till rätta med vissa problem på upphandlingsområdet öka. Även tar upp problemet med otillåten direktupphandling och svårigheterna att komma till rätta med denna lagöverträdelse. Verket noterar att , vid sidan av direktupphandlingar, vid upprepade tillfällen har förlängt avtal som inte har innehållit förlängningsklausuler. Enligt kan detta förfarande likställas med direktupphandling. Det innebär enligt verket att minst hälften av de granskade upphandlingarna har varit direktupphandlingar. Direktupphandling är en av de allvarligaste överträdelserna av upphandlingsreglerna, menar . konstaterar man att det i princip är omöjligt att komma till rätta med otillåtna direktupphandlingar med nuvarande överklagande- och skadeståndsregler i lagen om offentlig upphandling. Direktupphandling faller även utanför tillämpningsområdet för lagen (1994:615) om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling. anser, i likhet med , att en marknadsskadeavgift bör kunna utdömas vid allvarliga överträdelser av upphandlingsbestämmelserna. (Såsom vid otillåten direktupphandling.) Revisorernas överväganden och förslag revisorer delar uppfattningen att sanktionsmöjligheterna mot upphandlande enheter som bryter mot lagen om offentlig upphandling bör förstärkas. Det är inte rimligt att en myndighet ska kunna åsidosätta lagen utan att samhället har möjlighet att ingripa. Granskningen av har visat att banken har genomfört flera direkt-upphandlingar som enligt revisorernas uppfattning har varit otillåtna. gör i sitt remissvar samma bedömning som revisorerna. I flera av fallen är inställning att man inte har gjort något fel. Det talar för att det finns risk för att banken även fortsättningsvis kommer att genomföra direktupphandlingar utan stöd i lagen. Revisorerna framhöll i förslaget Offentlig upphandling (förs. 1997/98:RR10) att det var otillfredsställande att det saknades sanktioner för åsidosättande av lagen om offentlig upphandling och andra brott mot upphandlingslagen. Revisorerna föreslog därför att regeringen skulle överväga möjligheterna att införa sanktioner för olika typer av brott mot lagen om offentlig upphandling. Remissinstanserna stödde revisorernas förslag. beslutade att ge revisorernas förslag om en fortsatt översyn av reglerna för offentlig upphandling regeringen till känna. presenterade ett förslag om att införa en marknadsskadeavgift vid vissa överträdelser av lagen om offentlig upphandling (SOU 1999:139). Kommittén menade att regeringen i förarbetena till lagen hade antagit att möjligheterna till överprövning och skadeståndsförfarande skulle verka tillräckligt avskräckande på de upphandlande enheterna för att regelverket skulle efterlevas. Så hade dock inte blivit fallet. Efterlevnaden av lagen var i stället otillfredsställande. För att komma till rätta med problemen krävdes nya former av sanktioner, menade kommittén. förslag om en marknadsskadeavgift har inte genomförts. Frågan om sanktionssystemets utformning bereds av regeringen. revisorer föreslår att regeringen tar ställning till frågan om ett förstärkt sanktionssystem i lagen om offentlig upphandling. organisation och rutiner för upphandling Revisorerna föreslog åtgärder som innebar att bankens upphandlingsexperter involveras i upphandlingarna i större utsträckning än vad som har varit fallet. Vidare ansåg revisorerna att direktion, i syfte att förbättra överblicken över upphandlingen, bör ålägga alla handläggare och chefer att anmäla planerade upphandlingar till upphandlingsexperterna. Dessa personer bör även ha möjlighet att föra upp upphandlingsärenden till direktionen för vidare behandling. Revisorerna ansåg också att avdelningscheferna bör åläggas att i sin verksamhetsplanering ange sitt behov av konsultstöd. Vidare bör skapa rutiner för uppföljning och utvärdering av konsultuppdrag. framhåller att banken har infört en rutin som innebär att avdelningschefer som ansvarar för upphandlingar ska redovisa upphandlingsärendena för upphandlingsrådgivaren. Angående upphandlingsexperternas möjlighet att föra upp upphandlingsärenden till direktionen anser att någon åtgärd inte är nödvändig. Avdelningschefer och chefsjuristen har rätt att väcka sådana frågor i direktionen vid behov. Vidare undersöker banken hur rutinerna för att bedöma behovet av konsultstöd kan förbättras. Administrativa avdelningen har fått direktionens uppdrag att pröva revisorernas förslag om att skapa rutiner för uppföljning och utvärdering av konsultuppdrag. Enligt Statskontorets uppfattning bör överväga att centralisera upphandlingsverksamheten i stället för att låta varje avdelning ansvara för sina upphandlingar. Myndigheten menar att en sådan upphandlingsorganisation skulle vara effektivare och mer ändamålsenlig än den nuvarande organisationen. I övrigt stöder Statskontoret revisorers överväganden och förslag. tillstyrker revisorernas förslag till åtgärder. Nämnden framhåller att en myndighet bör organisera sin upphandlingsverksamhet på ett sådant sätt att upphandlingskunnig personal alltid deltar vid genomförandet av åtminstone de upphandlingar som är komplicerade eller uppgår till betydande belopp. Beträffande anmälningsplikten anser nämnden att den kan begränsas till att gälla upphandlingar över ett visst värde. De åtgärder som revisorerna föreslår bör enligt nämndens mening kombineras med en översyn av de mallar och formuleringar som används i förfrågningsunderlag. Nämnden anser också att bör se över användningen av ramavtal, framför allt för att säkerställa att avrop från parallella ramavtal med flera leverantörer görs enligt en på förhand bestämd ordning. stöder de åtgärder som revisorerna har föreslagit för att förbättra upphandlingen vid . Revisorernas överväganden och förslag har i sitt remissvar framfört att banken har vidtagit åtgärder för att förbättra upphandlingsrutinerna. Revisorerna anser dock att de åtgärder som beskriver är oklara. Med anledning av revisorernas förslag om anmälningsplikt och upphandlingsexperternas medverkan vid upphandling uppger banken att en rutin har införts som innebär att avdelningscheferna ska redovisa upphandlings-ärendena för upphandlingsrådgivaren. Av remissvaret framgår inte i vilket skede av upphandlingsprocessen som denna redovisning ska äga rum. Det framgår inte heller vilka upphandlingsärenden det är som ska redovisas. Vidare sägs inget om upphandlingsrådgivarens roll i samband med genomförandet av upphandlingar. Revisorernas förslag om anmälningsplikt för upphandlingar syftar till att underlätta den interna kontrollen och uppföljningen av upphandlingar. Enligt förslaget ska upphandlingarna anmälas innan de påbörjas. Revisorerna anser att anmälningsplikten kan begränsas till upphandlingar vilkas värde överstiger beloppsgränsen för direkt-upphandling. måste också säkerställa att tillräcklig upphandlingskompetens finns hos dem som genomför upphandlingar. De brister som har framkommit i granskningen visar att upphandlingsverksamheten vid inte är organiserad på ett ändamålsenligt sätt. Banken har inte förmått göra upphandlingar i enlighet med kraven i lagen om offentlig upphandling. Detta gäller trots att det, som Statskontoret har framhållit i sitt remissvar, har funnits gott om information och utbildningsmöjligheter avseende upphandlings-lagen. har genom internrevisionens granskningar också haft kännedom om att det funnits brister i upphandlingen tidigare. Revisorerna anser att upphandlingsexperterna rutinmässigt bör medverka i olika stadier i upphandlingsprocessen. Revisorerna föreslår därför att bankens upphandlingsexperter granskar alla förfrågningsunderlag i upphandlingar vilkas värde överstiger beloppsgränsen för direktupphandling. Innan beslut om leverantör fattas bör också dokumentationen av anbudsutvärderingarna granskas. När det gäller upphandling över tröskelvärdena föreslår revisorerna att bankens upphandlingsexperter medverkar i alla stadier av upphandlingsprocessen. Revisorerna utgår från att återrapporterar till vilka åtgärder man vidtar på upphandlingsområdet. Med hänvisning till vad som har framförts under Revisorernas överväganden och förslag föreslår revisorer att fattar följande beslut: Frågan om förstärkt sanktionssystem i lagen om offentlig upphandling ger regeringen till känna som sin mening vad revisorer anför i avsnitt 2.2 om frågan om ett förstärkt sanktionssystem i lagen om offentlig upphandling. organisation och rutiner för upphandling ger till känna som sin mening vad revisorer anför i avsnitt 2.3 om organisation och rutiner för upphandling. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit tf. kanslichef , tf. utredningschef och avdelningsdirektör (föredragande). Rapport 2002/03:9 Upphandling vid riksbank revisorer · 100 12 · TFN · fax revisorer presenterar härmed sin rapport vid riksbank. Syftet med granskningen har varit att undersöka om har följt bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling och även i övrigt upphandlat på ett affärsmässigt sätt. Revisorerna har inhämtat uppgifter genom att studera dokumentation av gjorda upphandlingar och andra för granskningen relevanta dokument. Därutöver har intervjuer gjorts med tjänstemän vid och . Granskningen har beretts av revisorernas första avdelning. I första avdelningen ingår , ordf. (s), , v.ordf. (m), (), (), (), (), () och (). Inom revisorernas kansli har avdelningsdirektör haft ansvaret för granskningsarbetet. Även utredningschef och kanslichef har deltagit i granskningen. Revisorerna har uppdragit åt att hjälpa till med identifieringen och urvalet av upphandlingsärenden för närmare granskning. Konsulten har också formulerat relevanta problemställningar och medverkat vid granskningen av upphandlingsärendena. , upphandlingschef på , samt tjänstemän vid har bidragit med värdefulla synpunkter i granskningen. Beslut om rapporten har fattats av revisorerna i plenum . Revisorerna avser att låta och andra myndigheter yttra sig över rapporten. Därefter tar revisorerna slutlig ställning i ärendet. revisorer har granskat tio upphandlingar vid . Syftet har varit att kontrollera att de har genomförts i enlighet med lagen om offentlig upphandling (). Huvudregeln i är att all upphandling ska göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras på ett affärsmässigt sätt. Lagen inbegriper både EG-direktiv om offentlig upphandling och upphandlingsavtal Government Pro-curement Agreement. Syftet med är framför allt ekonomiskt. Genom att främja och utnyttja konkurrens mellan olika leverantörer ska den upphandlande myndigheten göra bättre och billigare inköp. Revisorernas intryck är dock att de ekonomiska motiven har spelat en underordnad roll för upphandlingar. revisorer har funnit brister i samtliga granskade upphandlingar. Avstegen från är av varierande karaktär. I tre fall har konsultuppdrag i strid med inte konkurrensutsatts över huvud taget. Värdet av dessa uppdrag uppgår till . Revisorerna ifrågasätter också ett fjärde fall av direktupphandling, där det enligt revisorernas bedömning är tveksamt att villkoren för direktupphandling var uppfyllda. Värdet av denna upphandling uppgår till . I de flesta fall har dock genomfört upphandlingar genom att vända sig till flera tänkbara leverantörer. Banken har i dessa fall gjort andra avsteg från eller från principer som följer av lagen. Några av de brister revisorerna har uppmärksammat återfinns i flera upphandlingar. Exempelvis har förfrågningsunderlag i många fall varit otydliga. Av följer att det måste vara tydligt på vilket sätt myndigheten ska värdera anbuden. Om utvärderingskriterierna inte är förutsebara kan anbudsprövningen bli godtycklig. Revisorerna anser också att i flera upphandlingar har haft alltför korta anbudstider. Faran med korta anbudstider är att de kan motverka reell anbudstävlan mellan anbudsgivare. De leverantörer som redan har uppdrag hos myndigheten får konkurrensfördelar jämfört med andra anbudsgivare. Vidare har revisorerna sett exempel på att omfattningen, och därmed värdet, av avtalen mellan och konsulterna har beräknats i underkant. I två fall har de slutliga utgifterna för uppdragen blivit betydligt högre än vad som angavs i avtalen; 2,7 respektive högre. Det innebär att uppdragens omfattning i det närmaste har fördubblats. I andra fall har tecknat avtal om förlängning av konsultuppdrag, utan att någon förlängningsmöjlighet funnits enligt de ursprungliga avtalen. Enligt bestämmelserna i ska myndigheten, innan upphandlingen påbörjas, beräkna kontraktets totala värde. Att myndigheten gör en relevant bedömning av ett kontrakts värde är bl.a. viktigt för att man ska kunna välja rätt upphandlingsform och inte bryta mot de bestämmelser som följer av medlemskap i . Enligt revisorernas bedömning har också brustit i affärsmässighet på flera punkter. Exempelvis valde vid en upphandling av konsulttjänster att inte förhandla med leverantören om priset, trots att leverantören uttryckligen hade framhållit att arvodet var "förhandlingsbart". I ett annat fall utformade inte något skriftligt avtal med en konsult. I stället tillämpades konsultens uppdragsbekräftelse med avtalsvillkor och förslag till uppdragsbeskrivning. Arvodet uppgick till per dag (maximalt ). köpte konsulttjänster för . Det motsvarade en ökning av konsultutgifterna med . IT-avdelningen och den administrativa avdelningen är de avdelningar inom som köper konsulttjänster i störst omfattning. Vid sidan av konsulttjänsterna köper andra tjänster, såsom bevakningstjänster, lokalvård och statistiktjänster. Utgifterna för dessa typer av tjänster uppgick till 2002 och 2001. Banken införskaffar också varor av olika slag; exempelvis datorer, sedel- och myntutrustning, möbler och kontorsmateriel. Enligt bankens egna beräkningar köpte man varor för ca 2001. revisorer anser att bör se över sin organisation och sina rutiner för upphandling. Det är särskilt angeläget mot bakgrund av att utgifter för konsulter och andra tjänster har ökat kraftigt . Revisorerna föreslår åtgärder som innebär att bankens upphandlingsexperter involveras i upphandlingarna i större utsträckning än vad som har varit fallet. Vidare anser revisorerna att direktion, i syfte att förbättra överblicken över upphandlingen, bör ålägga alla handläggare och chefer att anmäla alla planerade upphandlingar till upphandlingsexperterna. Dessa personer bör även ha möjlighet att föra upp upphandlingsärenden till direktionen för vidare behandling. Revisorerna anser också att avdelningscheferna bör åläggas att i sin verksamhetsplanering ange sitt behov av konsultstöd. Vidare bör skapa rutiner för uppföljning och utvärdering av konsultuppdrag. revisorer har på eget initiativ granskat upphandling. Någon fördjupad extern granskning av rutiner för att upphandla varor och tjänster har inte gjorts tidigare. Däremot har granskat bankens upphandlingar (1998 och 2000). Båda gångerna framkom brister i upphandlingsförfarandena och i den interna kontrollen av upphandlingarna. granskade internrevisionen bankens interna stöd för upphandling. Till skillnad från andra myndigheter bestämmer sin egen budget. Detta förhållande gör det extra angeläget med extern granskning av myndighetens verksamhet. Syftet med granskningen har varit att undersöka om har följt bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling och även i övrigt genomfört sin upphandling på ett affärsmässigt sätt. I anslutning därtill har revisorerna granskat interna rutiner för upphandling och kontroll av upphandlingar. Omfattningen av upphandlingen och användningen av konsulter är andra frågor som revisorerna har uppmärksammat i granskningen. uppgifter: penningvärdet. Främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Ge ut sedlar och mynt. Förvalta guld- och valutareserven. är och en myndighet under . Enligt regeringsformen (9 kap. 12 §) har banken ansvaret för penningpolitiken i landet. Målet för penningpolitiken är prisstabilitet. Det innebär att den genomsnittliga inflationen ska hållas på en låg och stabil nivå (med en tillåten avvikelse på ± ). Bankens främsta verktyg för att påverka inflationen är reporäntan, som direktionen fastställer. (Reporäntan är den ränta till vilken bankerna kan låna eller placera pengar i . Genom att ändra reporäntan påverkar den ekonomiska aktiviteten i ekonomin och i förlängningen prisutvecklingen.) Enligt lagen (1988:1385) om riksbank är upprätthållandet av ett fast penningvärde det övergripande målet för bankens verksamhet. Enligt riksbankslagen ska banken också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. För att uppnå detta mål går till väga på flera olika sätt. Exempelvis ansvarar för utgivningen av sedlar och mynt. har monopol på att ge ut sedlar och mynt. Monopolet ger banken möjligheter att föra penningpolitik och värna om pengarnas värde. tillhandahåller också ett system för avveckling av betalningsförpliktelser mellan framför allt banker, det s.k. RIX-systemet. (Med avveckling avses slutlig reglering av ett skuld- eller fordringsförhållande. Rent praktiskt innebär det överföring av pengar från en deltagares konto i till en annan deltagares konto i .) Vidare ska identifiera sårbarheter i banksystemet och betalningsinfrastrukturen och påverka de finansiella aktörerna att vidta åtgärder för att minska eller eliminera risker i systemen. En annan uppgift som har är att förvalta guld- och valutareserv. Värdet av reserven uppgick till ca . Guldreserven bestod av guld till ett marknadsvärde av . Valutareserven består främst av utländska statspapper med olika långa löptider. Det primära syftet med valutareserven är att ha beredskap för valutainterventioner. (Med valutainterventioner menas köp och försäljning av valuta mot kronor i syfte att påverka växelkursen.) Valutareserven kan även användas för att stödja svenska banker. har en särställning jämfört med andra myndigheter på så sätt att banken själv bestämmer sin budget. I lagen (1988:1385) om riksbank sägs att bankens direktion (se nedan) ska fastställa en budget för verksamheten. Budgeten ska lämnas för kännedom till finansutskott, revisorer och fullmäktige. Budgetens omslutning har uppgått till mellan 700 miljoner och . uppgår bankens interna utgiftsbudget till . intäkter består främst av ränteintäkter, nettoresultat av finansiella transaktioner samt avgifts- och provisionsintäkter. De största kostnadsposterna är räntekostnader, personal- och administrationskostnader samt kostnader för sedlar och mynt. uppgick bankens resultat till . blev resultatet -.