frsrdg · GQ04JO1 · 2003-01-01 00:00:00 — Såvitt framgår av nämndens motivering till sitt beslut hade den bortsett från överklagandet inget nytt material att tillgå i ärendet. Vid inspektionen ifrågasatte jag om nämndens första beslut kunde sägas ha blivit oriktigt på grund av uppenbart felaktig rättstillämpning eller annan liknande orsak. Det är med andra ord tveksamt om det nämnda lagrummet kan åberopas när nämnden ändrar sin bedömning på detta sätt. Jag beslutade att låta utreda frågan i ett på mitt initiativ upplagt ärende. anmodades att yttra sig över en promemoria, som i huvud- sak innehöll det som upptagits ovan. I sitt svar anförde direktören följande. hade ansökt om förtidspension . Av ansökan framkom att A.S. saknade arbete, utförde mycket lite hushållssysslor och inte talade svenska. Enligt kungörelse (1962:394) med vissa bestämmelser rörande an- sökan om pension enligt lagen om allmän försäkring m.m. framgår av 4 § att till ansökan om förtidspension skall bifogas läkarutlåtande på fastställd blan- kett. Läkarutlåtande av från distriktsläkare . Enligt hans bedömning var det väl möjligt att pat, om hon haft en stabil kulturell och social bakgrund, skulle kunna klara ett anpassat arbete, men utifrån pat:s förutsättningar ter det sig helt orealistiskt att hon någonsin kommer att kunna stå till arbetsmarknadens förfogande. bedömde att ytterligare utred- ning skulle behövas för att kunna bedöma om hon skulle kunna klara ett an- passat arbete eller inte och föreslog en remiss för funktionsanalys vid Integ- ration & Rehabilitering. skickade in en komplette- ring där han ändrade sin tidigare bedömning och uttalade att han inte tror att A.S. hade förutsättningar att klara någon form av arbete. Enligt förvaltningslagen 4 § har myndigheter ett övergripande ansvar att lämna upplysning och vägledning gentemot enskilda. Myndigheten har enligt samma lag 7 § även ett allmänt krav på handläggning av ärenden och ett ut- redningsansvar. 1 motivering till beslutet om avslag på ansökan om förtidspension var att Befintligt underlag styrker inte att den försäkrades arbetsförmåga är nedsatt med minst en fjärdedel p g a sjukdom. Ansökan måste därför avslås. skall med anledning av överklagan pröva dels att över- klagan inkommit i rätt tid, dels om det föreligger skäl att ändra beslutet med stöd av bestämmelserna i 20 kap. 10 § a lagen om allmän försäkring. Skyldigheten att ändra gäller 1.om beslutet på grund av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseende innehåller uppenbar oriktighet, 2.om beslutet har blivit oriktigt på grund av att det fattats på uppenbart fel- aktigt eller ofullständigt underlag, 3.om beslutet blivit oriktigt på grund av uppenbart felaktig rättstillämpning eller annan liknande orsak. Av förarbetena framgår att med uppenbart felaktig rättstillämpning avses såväl tillämpning av gällande bestämmelser som av vid beslutet gällande rättspraxis. delar JO:s bedömning att det kan vara tveksamt om en annan bedömning på samma underlag kan utgöra skäl för ändring enligt aktu- ellt lagrum utan att man tydligt anger vari felaktigheten består. Försäk- ringskassan har efter det nu aktuella ärendet, men innan JO:s inspektionsbe- sök, tagit fram vissa riktlinjer för vad man bör tänka [på] vid prövningen av om ett beslut kan/ska ändras med stöd av 20 kap. 10 a § AFL eller inte. Rätten till förtidspension för den som inte är förvärvsarbetande skall be- dömas utifrån förmågan att omsätta eventuellt hushållsarbete i ett arbete på öppna marknaden eller förmågan att klara ett normalt arbete. 1996/97:28 s 1718 framgår att om sjukdomen medför att den försäkrade enbart kan klara ett speciellt arbete som endast förekommer i mycket be- gränsad utsträckning kan det inte vara rimligt att bedöma hans arbetsförmåga i förhållande till detta arbete med mindre än att han faktiskt erbjuds detta arbete. I det aktuella ärendet bedömde behandlande läkare att A.S. inte hade förut- sättning att klara något arbete. Försäkringsläkaren hade tidigare bedömt att det enda som A.S. eventuellt skulle kunna klara var ett anpassat arbete. Detta underlag bedömde socialförsäkringsnämnden inte styrka nedsättning med en fjärdedel på grund av sjukdom. har inte överklagat beslut att ändra beslutet med hänvisning till uppenbart felaktig rättstillämpning och att det medicinska underlaget styrkte rätt till sjukbidrag med beaktande av de krav som ställs i 7 kap. 3 § lagen om allmän försäkring. Den försäkringsmäs- siga bedömningen i ärendet har därmed inte prövats i domstol. Inledningsvis vill jag understryka, att jag inte kan uttala mig om själva sak- frågan i ärendet, dvs. var berättigad till någon pensionsförmån eller inte. En sådan fråga skall nämligen avgöras av och i de fall kassans beslut överklagas av allmän förvaltningsdomstol. Min gransk- ning av detta ärende är i stället inriktad på den formella sidan av saken. tillämpning av 20 kap. 10 a § AFL Det jag tagit upp i detta ärende och som jag ifrågasatte när jag granskade det aktuella ärendet vid inspektionen är om gjorde rätt när den åberopade 20 kap. 10 a § 3 lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) för att kunna ändra sitt tidigare beslut. Som framgått ovan skall enligt nämnda bestämmelse ändra ett beslut om försäkring enligt AFL, som har fattats av kassan och inte har prövats av domstol, bl.a. om beslutet blivit oriktigt på grund av uppenbart felaktig rättstilllämpning eller annan liknande orsak. Lagrummet kan sägas ange de minimikrav som skall gälla för skyldighet att ändra ett beslut som i efterhand framstår som felaktigt. Jag går inte in på de två övriga ändringsgrunderna (uppenbar oriktighet på grund av förbiseende resp. uppenbara brister i beslutsunderlaget), eftersom de inte är aktuella här. Frågan om omprövning enligt 20 kap. 10 a § AFL tas rutinmässigt upp i samband med att den enskilde överklagar beslut. För ärenden som prövats av socialförsäkringsnämnden torde försäkringskassorna som regel tillämpa den rutinen, att en tjänsteman vid kassan bedömer om en ändring kan bli aktuell. Om så inte är fallet, skall överklagandet och övriga handlingar skyndsamt överlämnas till länsrätten. Finner tjänstemannen där- emot att nämndens beslut bör ändras med stöd av 20 kap. 10 a § AFL tas den frågan upp av nämnden. I det av mig granskade ärendet hade socialförsäkringsnämnden avslagit A.S:s ansökan om förtidspension. Sedan hon överklagat beslutet togs ärendet åter upp i nämnden. I protokollet från nämndens sammanträde antecknades följande som nämndens beslut. finner vid prövning enligt 20 kap. 10 a § lagen om allmän försäkring [anledning] att ändra sitt tidigare beslut . Nytt beslut: Helt sjukbidrag fr.o.m. t.o.m. . Pensions- fallsår 1999. Motivering framgår av bilaga. I bilagan angavs följande motivering till socialförsäkringsnämndens beslut. Vid socialförsäkringsnämndssammanträde beslutades att avslå den försäkrades ansökan om förtidspension då arbetsförmågan inte bedömdes vara nedsatt med minst en fjärdedel på grund av sjukdom. Den försäkrade har i skrivelse som inkom överklagat fattat beslut och hävdar att hon lider av ett flertal sjukdomar Hon har via deltagit i ett Sara-projekt innebärande sy, klippning, läsa svenska och skriva. Deltog varefter hon på grund av sjukdom slutade. I läkarutlåtande som inkom från dl B.Z, B-s vårdcen- tral, anges att den försäkrades somatiska tillstånd kompliceras av sociokultu- rella faktorer. Det är möjligt att om hon nu haft en stabil kulturell och social bakgrund skulle kunna klara anpassat arbete, men utifån patientens för- utsättningar ter det sig helt orealistiskt att hon någonsin kommer att kunna stå till arbetsmarknadens förfogande. försäkringsläkare har granskat ärendet och finner att underlaget behöver kom- pletteras med en funktionsanalys vid Integration & Rehabilitering och föreslår att den försäkrade remitteras dit. Utifrån de handlingar som finns i ärendet så har inte till- räckligt med underlag för att kunna ta ställning till den medicinska nedsätt- ningen vad gäller omfattning och varaktighet. Vidare utredning krävs för att ta ställning [till] den försäkrades ansökan. I avvaktan på ytterligare utredning och att behandlande läkare anger att om möjligt är det anpassat arbete som avses skall den försäkrade vara berättigad till ett helt sjukbidrag. Hon anses vara berättigad till ett helt sjukbidrag fr.o.m. t.o.m. och att man vidare utreder den försäkrades arbetsförmåga. Pen- sionsfallsåret fastställs till 1999 då läkarutlåtandet styrker att en medicinsk nedsättning föreligger. Som framgår av det ovanstående har socialförsäkringsnämnden grundat sitt beslut på ett underlag som förelåg redan vid tiden för det ursprungliga beslu- tet. Nämnden har således gjort en ny och annan bedömning av materialet. I sitt ändrade beslut delade nämnden försäkringsläkarens uppfattning att yt- terligare utredning krävdes för att kunna ta ställning till den medicinska ned- sättningens omfattning och varaktighet. Jag kan för min del inte utläsa av nämndens motivering att ändringen skulle ha skett på grund av uppenbart felaktig rättstillämpning. Inslaget av tillämpning av författningsbestämmelser eller stadgad rättspraxis förefaller också ha varit måttligt i ärendet; det nämnden hade att ta ställning till i änd- ringsbeslutet var ju snarare vilka konsekvenser det medicinska underlaget hade för ärendets fortsatta handläggning. Enligt min mening borde nämnden betydligt klarare ha redovisat i ändringsbeslutet vari den uppenbart felaktiga rättstillämpningen bestod. I 20 kap. 10 a § AFL anges som alternativ till uppenbart felaktigt rätts- tilllämpning att beslutet blivit oriktigt på grund av annan liknande orsak. Som exempel på vad som avses med detta har nämnts att beslutsfattaren har misstagit sig i fråga om en faktisk omständighet som ingår i beslutsunderla- get. Det är naturligtvis möjligt, att nämnden ansåg sig tillämpa den senare grunden för sitt ändringsbeslut. Inte heller detta framgår i så fall av beslutets motivering. Innan jag lämnar denna fråga vill jag erinra om uppenbarhetskriteriets exi- stens. Avsikten med den aktuella regeln är att ändring av ett beslut skall kun- na göras på detta sätt endast om vissa kvalificerade felaktigheter föreligger. En försäkringskassa bör därför vid sin tillämpning vara observant på att till- lämpningen av lagrummet inte tänjs utanför det område det är avsett för. Ytterligare möjligheter till ändring av beslut 20 kap. 10 a § AFL innefattar, som framgår ovan, en miniminivå för försäk- ringskassans skyldighet att ändra ett felaktigt beslut. En annan sak är att för- säkringskassan ändå kan ha befogenhet att i vissa situationer ändra ett redan fattat beslut. En sådan befogenhet följer av de principer som utvecklats i praxis och som innebär att förvaltningsbeslut endast i begränsad omfattning vinner s.k. negativ rättskraft. Detta gäller i synnerhet för avslagsbeslut. En myndighet har således möjlighet att ändra ett sådant beslut till den enskildes förmån, därtill oavsett om beslutet vunnit laga kraft eller inte. En sådan änd- ring kan göras även om det inte förekommit några direkta felaktigheter; det räcker med att myndigheten gjort en ny lämplighetsbedömning. Myndighe- tens befogenhet att ändra ett beslut inskränks dock av principen om litispen- dens, som innebär att beslutsmyndigheten inte får ändra sitt beslut sedan ärende efter överklagande överlämnats till högre instans. Av det jag nu sagt följer således att en försäkringskassa har möjlighet att under vissa förutsättningar och utan att behöva åberopa 20 kap. 10 a § AFL ändra beslut till den försäkrades förmån. Kassans vidare hantering av överklagandet Avslutningsvis vill jag påpeka följande. Genom sitt ändringsbeslut kom soci- alförsäkringsnämnden efter sin nya prövning att bevilja A.S. Ef- tersom hon såvitt framgår hade ansökt om förtidspension kan ändringen inte sägas ha skett på det sätt som den försäkrade begärt. Överklagandet borde därför ha behandlats som ett överklagande av socialförsäkringsnämndens omprövningsbeslut. Detta följer av 28 § förvaltningslagen (1986:223). För- säkringskassan borde med andra ord ha överlämnat ärendet till länsrätten. Av det jag anfört ovan framgår sammanfattningsvis att jag är kritisk till handläggning av ärendet i behandlade hänseenden. Med dessa ord avslutar jag ärendet. Försäkringskassa har övervägt att återkalla ett beslut, sedan den funnit att en annan kassa borde ha handlagt ärendet (Dnr 2871-2001) Vid inspektion av läns allmänna försäkringskassa granskade JO Pennlöv bl.a. protokoll och akter från sam- manträden med socialförsäkringsnämnd. I det vid inspektionen förda proto- kollet lät han under denna punkt anteckna bl.a. följande. I ett ärende från Luleåkontoret rörande handikappersättning noterades att det hade upprättats en promemoria med ett förslag till beslut innebärande att skulle återkalla ett tidigare beslut, eftersom läns allmänna försäkringskassa och inte kassan i var behörig att fatta det beslutet. JO uttalade att det inte är möjligt att återkalla ett beslut. Om anser att ett beslut i ett sådant fall skall undanröjas är det lämpligast att överklagar beslutet till länsrätten, som har möjlighet att undanröja det. Kassan bör i så fall, förutom att underrätta , även kontakta länsrätten och den behöriga försäk- ringskassan för att få en snabb handläggning av ärendet. Försäkringskassas underlåtenhet att besvara en begäran om anstånd (Dnr 3600-2001) Med anledning av en anmälan mot allmänna försäkringskas- sa meddelade JO Pennlöv ett beslut med följande innehåll. har i egenskap av ombud för E.L. klagat på försäkrings- kassans underlåtenhet att besvara en begäran om anstånd. Hon har anfört bl.a. följande. har i ett omprövningsbeslut meddelat att begärt anstånd inte beviljats. Genom detta förfaringssätt har E.L. betagits möjlighe- ten att anföra skäl för sin begäran om omprövning. Efter remiss har direktören svarat föl- begärde i skrivelse som inkom till omprövning av beslut att inte utge sjuk- penning . Hon anhöll om anstånd med att komplettera begäran om omprövning. uppgav inte något skäl för det begärda anståndet. Av journalanteckning förd av försäk- ringskassans handläggare framgår att det begärda anståndet inte medgavs. beslutade att inte ändra beslutet . underrättades om beslut efter omprövning meddelades hon att det begärda anståndet i sex må- nader inte medgavs. Underrättelsen är daterad . överklagade beslut i skrivelse som inkom till för- säkringskassan . Då överklagandet inkom för sent avvisades det av . har överklagat avvisningsbeslutet till länsrätten. Av handlingar framgår att tog ställning till E.L:s begäran om anstånd i samband med att hennes begäran om ompröv- ning inkom till kassan. Anteckning om ställningstagandet har gjorts i försäk- ringskassans journal. meddelades om ställningsta- gande när beslut efter omprövning underrättades henne . hade möjlighet att överklaga beslut och i samband med det framföra ytterligare synpunkter. Överklagan inkom till försäkrings kassan först , det vill säga efter beslutet . delar E.L:s uppfattning att före beslut borde ha meddelat henne att det begärda anståndet inte med- gavs och berett henne skälig tid för att inkomma med komplettering av begäran om omprövning. omprövningsenhet är med- veten om vikten av att den försäkrade bereds tillfälle att framföra sina syn- punkter före ett beslut. beklagar att så inte skett i E.L:s fall. har kommenterat remissvaret. Av utredningen framgår bl.a. följande. begärde om- prövning av kassans beslut i ett sjukpenningärende. Hon anhöll om anstånd med att komplettera sin begäran. besluta- de genom omprövning att inte ändra sitt tidigare beslut. Först i omprövningsbeslutet underrättades E.L. om att hon inte medgavs det begärda anståndet. har medgett att kassan innan den fattade sitt ompröv- ningbeslut borde ha meddelat E.L. att det begärda anståndet inte medgavs och berett henne tillfälle att inom skälig tid komplettera sin begäran om omprövning. Jag instämmer helt i den bedömningen. kan inte undgå kritik för sin underlåtenhet i detta avseende. E.L:s anståndsbegäran var utformad enligt följande anhåller om anstånd sex (6) månader med att komplettera överklagandet [rätteligen ompröv- ningsbegäran; JO:s anm.]. hade således inte motiverat varför hon önska- de anstånd med att inkomma med komplettering. Mot bakgrund härav vill jag hänvisa till vad jag uttalade i frågan vid min inspektion av allmänna försäkringskassa, kontorsområde , (dnr 719-2002). I protokollet från den inspektionen antecknades bl.a. följande (s. 5). JO anförde att om parten eller i förekommande fall partens ombud begär anstånd med att utveckla sin talan bör självfallet anståndsbegäran vara moti- verad. Enligt JO:s uppfattning bör i annat fall vara restrik- tiv med att bevilja anstånd och generellt också vara restriktiv med att bevilja alltför långa anstånd. JO erinrade om att har ett ansvar för att driva ärendet framåt. Ärendet avslutas med den kritik som uttalats ovan. Ett initiativärende angående allmän försäkringskassas handläggningstid för begäran om omprövning (Dnr 469-2001) I ett beslut anförde JO Pennlöv följande. Vid min inspektion av allmänna försäk- ringskassa, kontorsområde , uppmärksammade jag att merparten av de granskade, men ännu inte slutförda ärendena gällande omprövning var gamla. Mot bakgrund av att omprövning enligt 20 kap. 10 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) om inte särskilda skäl före- ligger skall vara slutförd beslutade jag att inom ramen för ett initiativärende granska handläggning av begäran om omprövning. genomförde tre tjänstemän vid ombudsmannaexpe- ditionen en fördjupad granskning av ännu inte avgjorda ärenden gällande begäran om omprövning, som kommit in till kassan före . Denna granskning utfördes vid länskontorets omprövningsenhet. Där- vid framkom sammanfattningsvis följande. Av de ärenden som gällde barnbidrag, bostadsbidrag och underhållsstöd fanns en omprövningsbegäran som kommit in , en som kommit in , två som kommit in , fem som kommit in , tre som kommit in och arton som kommit in . Av de ärenden som gällde avregistrering från , sjukpen- ninggrundande inkomst, sjukpenning och tillfällig föräldrapenning fanns en omprövningsbegäran som kommit in , tio som kommit in och sex som kommit in . Av de ärenden som gällde pensionsförmåner fanns en omprövningsbegä- ran som kommit in , en som kommit in , fyra som kommit in , tjugotre som kommit in , femton som kommit in i okto- ber, trettio som kommit in och nitton som kommit in . I några ärenden rörande barnbidrag, bostadsbidrag och underhållsstöd uppmärksammades särskilt följande omständigheter. En begäran om omprövning av ett beslut rörande underhållsstöd kom in till . En skrivelse som bekräftade att begäran inkommit skickades . Enligt en tjänsteanteckning av- vaktade kassan att kommunen skulle återkomma med besked i en viss fråga. skickade en påminnelse till kommunen. När inget svar inkom skickade kassan en ny skrivelse . I ett annat ärende kom en begäran om omprövning av ett beslut rörande barnbi- drag in till . Först kom den in till centralkontoret. I ytterligare ett annat ärende kom en begäran om omprövning av ett beslut rörande barnbidrag in till och översändes till centralkontoret först . I två ärenden rörande sjukpenninggrundande inkomst uppmärksammades särskilt följande omständigheter. En begäran om omprövning kom in till lokalkontoret . översändes den till centralkontoret. Enligt en tjänste- anteckning ringde den försäkrade och vädjade om ett snabbt beslut. Enligt en tjänsteanteckning ringde den försäkrade återigen, varvid kassan meddelade att den skulle påbörja hand- läggningen av ärendet . I det andra ärendet kom en begäran om omprövning in till lokalkontoret och översändes till centralkontoret . ringde den försäkrade till och förhörde sig om ärendet, varvid kassan upplyste henne om att det beräknades ta ca innan utredningen skulle påbörjas. I några ärenden rörande pensionsförmåner uppmärksammades särskilt föl- jande omständigheter. En begäran om omprövning av ett beslut rörande ålderspension kom in till . En odaterad skrivelse skickades till den försäkrade med begäran om svar . En skrivelse till skattemyndigheten skickades . I ett annat ärende kom en begäran om omprövning av ett beslut rörande ålderspension in till försäk- ringskassan . I begäran fanns en uppgift om att den för- säkrade skulle inkomma med komplettering. I en skrivelse påminde kassan om kompletteringen. I en ny skrivelse uppgav kassan att komplettering måste inkomma . Därefter skulle kassan fatta beslut. I ytterligare ett ärende kom en begäran om omprövning av ett beslut rörande pensionsrätt in till . Enligt en tjänsteanteckning var den försäkrade nöjd med de besked han fick från kassan i samband med ett telefonsamtal. Den försäkrade skulle fundera på om han ville ha ärendet omprövat. Om inte skulle han sända in en återkallelse. En påminnelse skickades till den försäkra- de med uppmaning att han skulle meddela kassan sitt besked. Ärendet skulle bevakas . I ett ärende kom en begä- ran om omprövning in till lokalkontoret . Först den 4 de- cember gjorde kassan en rättidsprövning och en prövning enligt 20 kap. 10 a § lagen (1962:381) om allmän försäkring. över- sändes ärendet till centralkontoret. Slutligen i ett ärende kom en begäran om omprövning rörande rätten till barnår vid pension in till kassan . Den inkom till centralkontoret först . I ett ärende, som gällde arbetskadelivränta, var omständigheterna följande. Begäran om omprövning kom in till lokalkontoret och över- sändes till centralkontoret. Den försäkrade hade begärt an- stånd , men såvitt framgår av akten hade inte lämnat något besked i anståndsfrågan. Handläggningen av ärendet påbörjades dock först , då den försäkrades ombud kontaktade försäk- ringskassan. Därefter hade förnyat anstånd begärts till . En generell iakttagelse var att det ibland kunde ta innan ompröv- ningsbegäran översändes från lokalkontoret till centralkontorets ompröv- ningsenhet. Mot bakgrund av att handläggning av begäran om om- prövning enligt 20 kap. 10 § AFL enligt huvudregeln skall vara slutförd anmodades att yttra sig över kassans handlägg- ning av begäran om omprövning enligt vad som ovan anförts. Försäkrings- kassans remissvar har utelämnats i detta referat. I före gällande föreskrifter (RFFS 1978:22) om ändring av allmän försäkringskassas och skattemyndighets be- slut i vissa fall m.m. föreskrevs att omprövning av beslut enligt 20 kap. 10 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) skulle vara slutförd från det att omprövning begärdes, om inte särskilda skäl föranledde annat. Jag har i flera tidigare beslut uttryckt att den ovan angivna tidsgränsen för omprövningsärenden enligt min uppfattning fortfarande bör gälla och att det således är viktigt att försäkringskassorna fattar sina beslut om omprövning . delar min uppfattning och har också i det från gällande allmänna rådet om ändring och om- prövning enligt AFL (RAR 2001:4) angett att omprövning av beslut bör göras från det omprövning begärdes, om inte särskilda skäl föran- leder annat. Av utredningen framgår att många av de granskade omprövningsärendena var gamla. Anledningarna till dröjsmålen var av skiftande ka- raktär. I vissa fall berodde dröjsmålet på att den försäkrade själv begärt an- stånd för att komplettera sin omprövningsbegäran. I andra fall berodde dröjs- målet på svårigheter för kassan att få in kompletteringar som den begärt. Andra anledningar till den långa handläggningstiden var att det tog innan omprövningsbegäran översändes från lokalkontoret till centralkontoret, bristande bevakningsrutiner och i något ärende uteblivet datastöd. har därutöver i sitt remissvar pekat på vissa mer gene- rella anledningar till att handläggningstiden vad gäller omprövningsärendena i så många fall har överskridit . genomförde 1996 en genomgripande omorganisation, vilken ledde till att omprövningsärendena fick stå tillbaka för kassans internkontroll.