frsrdg · GQ04RR10 · 2003-01-01 00:00:00 — AMS och flertalet av länsarbetsnämnderna pekar på att med verksamhetsgrenar, verksamhetsmål, uppföljning och erforderligt IT-stöd samt med den nya lednings- och styrningsmodellen, ny verksamhetsplanering och fortsatta kontinuerliga utbildningsinsatser inom AMV kommer kunskapsläget kring målen att öka väsentligt. Enligt i har arbetet med förankring av mål samt uppföljning förändrats sedan revisorerna besökte länet. genomförs kontorsdialoger för förankring av mål. Vidare genomförs mål- och resultatuppföljning. i pekar på att målens funktion måste vara klar och tydlig för alla i organisationen om styrsystemet ska fungera. Enligt nämnden är den enkätundersökning som redovisas i rapporten en nedslående läsning och understryker vikten av en nära dialog mellan ledning och medarbetare om mål och resultat. har i strukturen för verksamhetsplanen 2003 betonat verksamhetsmålen och försökt att åskådliggöra sambanden mellan verksamhetsmålen och överliggande målnivåer. Vidare har nämnden strävat efter att koppla verksamhetsmålen till det övergripande målet i syfte att öka förståelsen för de vidare effekterna av verksamhetens uppdrag. Det förtjänar att nämnas att revisorernas förslag omfattar det organ som beslutar om verksamhetsmålen, nämligen regeringen. AMS bidrag till den begränsade kunskapen om målen har redan berörts i avsnitt 2.3. Enligt revisorernas uppfattning är det rimligt att anta att den som beslutar om målen också har den bästa insikten om syftet med målen, varför de införs, varför de förändras och hur de är kopplade till varandra och de mer överordnade målen. Flertalet av de övriga remissinstanserna som kommenterat frågan ställer sig positiva till revisorernas förslag. Enligt revisorernas uppfattning bör regeringen få i uppdrag att öka både kunskapen om målen och förståelsen för målen i någon form av skriftligt dokument. Det bör leda till ett bättre genomslag för politikens inriktning och de prioriteringar och omställningar som görs. Revisorerna har inga synpunkter på var och hur ett sådant dokument ska publiceras, men regleringsbrevet kan vara ett lämpligt forum. Uppföljning och utvärdering inom AMS Uppföljning och utvärdering är ett viktigt inslag i den verksamhetsplanering som behandlats ovan. Revisorerna har dock bedömt att detta är ett så centralt område att vi valt att lägga fram separata förslag. Inom AMV genomförs ett stort antal uppföljningar och analyser av arbetsmarknaden och arbetsmarknadspolitiken. Det kan gälla allt från effekt-analyser av arbetsmarknadspolitiska program till kundenkäter. Analyser som har ett direkt samband med målen är dock tämligen outvecklade. AMV:s årsredovisning är ett exempel på en i hög grad förenklad analys. Det går t.ex. inte att få någon uppfattning om hur AMV:s verksamhet bidragit till att uppfylla verksamhetsmålen eller de mer övergripande målen för arbetsmarknadspolitiken. Omvärldsanalysen är starkt förenklad och faktorer som t.ex. efterfrågan utnyttjas enbart på ett mycket förenklat sätt då det gäller att finna förklaringar till varför ett mål inte uppnåtts. Revisorerna är i rapporten medvetna om att AMS årsredovisning styrs av de återrapporteringskrav som anges i regleringsbrevet. I avsnitt 2.2 har det pekats på möj ligheterna att skärpa återrapporteringskraven för att förbättra analysen av måluppfyllelsen. Enligt rapporten är dock en sådan skärpning inte tillräcklig. Enligt instruktionen ska AMS särskilt följa upp och utvärdera resultatet av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. AMS har således ett generellt krav att utvärdera verksamheten. Enligt revisorernas uppfattning i rapporten föreligger dock betydande brister i AMS utvärderingar av den egna verksamheten, framför allt vad gäller resultatstyrningen. Ett exempel på detta är att resultatmätningen för två av verksamhetsmålen baseras på urvalsundersökningar. Den här typen av mätningar gör att informationsvärdet i resultaten blir lågt och i många fall obetydligt, trots en betydande kostnad, ca . Undersökningarna medger knappast någon jämförelse mellan län och kontor och i många län/kontor måste en ökning/minskning vara mycket stor för att vara signifikant. Det är naturligtvis inte heller tillfredsställande för personalen att arbeta med sådana osäkra och svårbedömda resultat. Engagemanget för resultatstyrningen riskerar att påverkas negativt. Ett annat exempel är den bristande analysen av länens måluppfyllelse. AMV har en väl utvecklad verksamhetsstatistik och en organisation, med 20 länsarbetsnämnder och 334 kontor, som är väl lämpad för s.k. benchmarking. Tillgången på jämförelsetal av olika slag är mycket god. AMS utnyttjar dock inte de förutsättningar som finns. Den förenklade analys som redovisas av AMS säger egentligen ingenting om huruvida ett län varit bra eller dåligt. Orsaken är att faktorer som t.ex. efterfrågan inte vägs in i analysen. För att AMS analyser ska bli meningsfulla krävs därför att den statistiska analysen utvecklas. Det är naturligtvis också i detta fall otillfredsställande för personalen att inte kunna bedöma och jämföra resultat. I rapportens kapitel 6 ges ytterligare ett antal exempel på den förenklade analysform som tillämpas inom AMS. Enligt revisorernas bedömning i rapporten är AMS uppföljnings- och utvärderingssystem förenat med så stora metodologiska brister att regeringen bör ge AMS ett särskilt uppdrag att förbättra processen. Ett sådant uppdrag bör även involvera extern utvärderingsexpertis för att tillföra kompetens. Statskontoret, ESV, IFAU, och ställer sig bakom revisorernas förslag. Statskontoret pekar t.ex. på att det genomförts ett stort antal utredningar och utvärderingar av arbetsmarknadspolitiken och att det borde finnas ett bra underlag för att förändra och förbättra verksamheten. Kontoret konstaterar dock att stora delar av den kunskapen inte tas till vara. Ett annat exempel är, enligt Statskontoret, uppföljningarna av de olika länsarbetsnämndernas verksamhet och resultat. Verksamhetens omfattning och organisation skapar goda möjligheter för jämförelser och analyser. De bör, enligt kontoret, vara ett viktigt underlag för att förbättra verksamheten vid vissa länsarbetsnämnder eller arbetsförmedlingar, formulera realistiska regionala mål och fördela resurserna på ett effektivt sätt. IFAU håller med revisorerna om att det är viktigt att följa upp och utvärdera arbetsmarknadspolitiken. IFAU vill dock poängtera att ansvaret för dokumentationen och uppföljningen av den egna verksamheten ska ligga hos myndigheten, medan ansvaret för utvärdering ska ligga på ett från myndigheten fristående organ. Det utesluter, enligt IFAU, inte att även andra än AMV ägnar sig åt uppföljningar eller att AMV ägnar sig åt utvärderingar; men ansvaret ska vara tydligt så att uppföljning och utvärdering verkligen kommer till stånd. AMS och flertalet av länsarbetsnämnderna pekar däremot på att en ny organisation för styrelsen införs . En ny avdelning för analys och utvärdering inrättas (se även avsnitt 2.2). påbörjar den nya avdelningen sin ordinarie verksamhet med utvärdering, analys och resultatredovisning av de arbetsmarknadspolitiska insatserna. Enligt AMS är åtgärder sålunda vidtagna. Det framgår också av AMS remissvar att styrelsens och ledningens betoning på att fullfölja uppdraget från riksdag och regering har bidragit till att måluppfyllelsen blivit avsevärt bättre på de flesta arbetsförmedlingskontor. Enligt AMS har således stora förändringar ägt rum, vilket är en viktig förklaring till de avsevärda resultatförbättringarna. Enligt instruktionen (2001:623) för AMV ska AMS som chefsmyndighet särskilt följa upp och utvärdera resultatet av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Det är ett ansvar som AMS haft . revisorer har svårt att förstå hur en förändrad ledningsform och ett program som i huvudsak syftar till att förbättra förmedlingsverksamheten kan påverka detta ansvar och de stora brister i uppföljningen och utvärderingen som redovisas i rapporten. Den typen av brister åtgärdas inte först och främst med hjälp av organisationsförändringar, utan med bl.a. förstärkt kompetens och en annan syn på behovet av utvärderingar. Utvärderingsfrågorna måste, enligt revisorernas uppfattning, få en helt annan ställning i verket. AMS remissvar åskådliggör på ett tydligt sätt den svaga roll som utvärderingsfrågorna har inom styrelsen. Av svaret framgår att AMS anser att de förändringar som vidtagits inom verket är en viktig förklaring till resultatförbättringarna 2002. Enligt revisorernas uppfattning har AMS inte underlag för en sådan slutsats. Det krävs kvalificerad forskning för att underbygga sådana slutsatser. Några sådana analyser har inte genomförts vare sig av forskare eller av AMS. Revisorerna har noterat att en ny avdelning för analys och utvärdering kommer att inrättas inom AMS. Enligt AMS egen målbemanning kommer avdelningen att bestå av 14 tjänster. Av materialet framgår att en tjänst avser utvärderingsfrågor. Det är möjligt att detta utgör en förstärkning jämfört med tidigare, men det är inte uppenbart att utvärderingsverksamheten fått en påtagligt stärkt ställning. Flertalet av de övriga remissinstanser som kommenterat frågan ställer sig positiva till revisorernas förslag. Statskontoret pekar t.ex., i likhet med revi sorerna, på att de goda förutsättningarna för s.k. benchmarking inte utnyttjas. IFAU håller med revisorerna, men poängterar att ansvaret för dokumentationen och uppföljningen av den egna verksamheten ska ligga hos myndigheten, medan ansvaret för utvärdering ska ligga på ett från myndigheten fristående organ. Revisorerna delar IFAU:s uppfattning om att extern utvärdering är viktig, men en myndighet av AMV:s storlek bör ägna sig åt utvärdering. Det krävs dessutom, enligt revisorernas uppfattning, en hög kompetens för att beställa utvärderingar och för att kunna bedöma resultat, metod etc. Det finns vidare analyser som ligger i gränslandet mellan uppföljning och utvärdering och som kräver betydande kompetens. Uppföljning och utvärdering är ett mycket viktigt inslag i resultatstyrningsprocessen och ska ge en bättre grund för omprövning, styrning och utveckling av insatserna. Utan en väl fungerande uppföljning/utvärdering finns det en uppenbar risk för att resultatstyrningen leder fel. Revisorerna anser att det föreligger betydande brister i AMS utvärderingar av den egna verksamheten, framför allt vad gäller resultatstyrningen. Det måste även vara otillfredsställande för de anställda att inte kunna bedöma och jämföra resultat. Enligt revisorernas uppfattning har det inte framkommit något som föranleder en ändring av förslaget. Revisorerna föreslår därför att regeringen bör ge AMS i uppdrag att generellt sett förbättra uppföljnings- och utvärderingsverksamheten. Ett sådant uppdrag bör även involvera extern utvärderingsexpertis för att tillföra kompetens. I förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag finns allmänna bestämmelser om årsredovisning m.m. Förordningen gäller för myndigheter som lyder under regeringen, dvs. i detta fall AMV. Trots att länsarbetsnämnderna är självständiga myndigheter så omfattas de inte av förordningen. Enligt revisorernas uppfattning i rapporten är det också rimligt att det inte publiceras t.ex. 20 separata resultaträkningar och balansräkningar för verket. En genomgång av AMV:s årsredovisningar pekar dock på att analysen av länens finansiella redovisning skulle kunna utökas. Det är mycket svårt att få en uppfattning om hur länen hanterat t.ex. anslagen. Revisorerna har dock inte analyserat denna fråga tillräckligt för att lägga fram ett konkret förslag. Det är emellertid en fråga som bör övervägas. Enligt rapporten är det däremot inte rimligt att det inte ställs några krav på hur länen ska redovisa resultaten av sin verksamhet. Den genomgång som redovisas i rapportens kapitel 6 visar med all tydlighet att länen i flera avseenden har problem med att analysera sin verksamhet. För det första är analysen förenklad och behandlar inte den väsentliga frågan om hur den egna verksamheten bidragit till måluppfyllelsen. För det andra finns det en uppenbar brist på årliga sammanställningar där verksamhet, mål etc. analyseras i ett mer sammanhållet perspektiv. Redovisningen är i flertalet fall fragmenta risk och osammanhängande. Det är svårt för utomstående bedömare att skaffa sig en uppfattning om verksamheten. Det är, enligt rapporten, inte rimligt att analysen ligger på dagens nivå och dessutom varierar så kraftigt mellan länen. Det är trots allt fråga om självständiga myndigheter som det bör ställas höga krav på. I rapporten ges emellertid ett exempel på en länsarbetsnämnd som på eget initiativ upprättar ett s.k. verksamhetsbokslut. Bokslutet är ett försök att mer systematiskt analysera verksamheten och syftar till att ge underlag kring vad som åstadkoms under verksamhetsåret. Verksamhetsbokslutet innehåller bl.a. analyser av arbetsmarknaden, verksamhetsmål och resultat, programmen och arbetslösheten, anslagen och de arbetsmarknadspolitiska programmen. I instruktionen för AMV ställs inga krav på att länsarbetsnämnderna ska följa upp och utvärdera resultatet av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Enligt revisorernas uppfattning i rapporten behöver i första hand uppföljningsverksamheten förstärkas, men även viss utvärderingsverksamhet kan behöva övervägas. Revisorerna föreslog därför i rapporten att regeringen åtminstone inför en bestämmelse i instruktionen om att länsarbetsnämnderna ska följa upp sin verksamhet. Det kan t.ex. ske i form av det verksamhetsbokslut som redovisats ovan. ESV, IFAU, och ställer sig positiva till revisorernas förslag. IFAU håller t.ex. med revisorerna om att det är av stor vikt att länsarbetsnämnderna utvecklar sin redovisning samt att den håller en hög kvalitet. Det är viktigt att såväl länsarbetsnämnder som arbetsförmedlingar arbetar aktivt med uppföljning. IFAU anser dock inte att det ska finnas krav på att länsarbetsnämnderna ska utvärdera sin verksamhet. Utvärdering handlar om kvalificerade forskningsuppgifter, och det är inte rimligt att bygga upp sådan kompetens vid samtliga länsarbetsnämnder. AMS och flertalet länsarbetsnämnder pekar på att det är viktigt att nämndernas ansvar tydliggörs. En förutsättning för att i chefsmyndigheten upprätthålla en god verksamhetsplanering, kvalitet i genomförandet i förmedlingsarbetet, god uppföljning och utvärdering är, enligt AMS, att länsarbetsnämnderna utgör en väl integrerad del i verkets linjeorganisation. Utifrån regeringens beslut om en myndighetsinstruktion pågår arbetet med att skapa tydliga ansvarsroller såväl för AMS som för länsarbetsnämnderna. En viktig del är, såsom revisorerna påpekar, att nämndernas ansvar för verksamhetsplanering och uppföljning tydliggörs. Härvidlag har, enligt AMS, såväl regeringen som styrelsen vidtagit åtgärder. Enligt AMS har en ny ledningsorganisation , chefsorganisationens och länsarbetsdirektörernas roll och ansvar för bl.a. verksamhetsplanering och uppföljning har preciserats och fokus på dessa frågor har ökat avsevärt . Enligt AMS har detta lett till resultatförbättringar. Några länsarbetsnämnder lyfter fram behovet av uppföljning. i instämmer i att det är av stort värde att länsarbetsnämnderna analyserar den egna verksamheten. En sådan analys bör dock ske på ett enhetligt sätt i samtliga län. Riktlinjer för detta bör, enligt nämnden, utarbetas av chefsmyndigheten inom ramen för det pågående utvecklingsarbetet. i län delar uppfattningen att nämnderna behöver göra egna systematiska uppföljningar och analyser av sin verksamhet. i håller med om att det är mycket viktigt att stärka uppföljning och utvärdering och att detta även gäller den regionala nivån, inom tillgängliga ramar. Att följa upp och utvärdera verksamheten är, enligt nämnden, helt nödvändigt och kan göras på många sätt. Nämnden pekar på att den , på eget initiativ, tagit fram ett s.k. verksamhetsbokslut som tillsammans med annan uppföljning bidrar till att ge en bild av vad som fungerar och inte fungerar i verksamheten. Områden som går att utveckla vidare är speciellt uppföljning och utvärdering av effektivitet, flöden inom processerna på arbetsförmedlingarna och kvaliteten på uppgifterna i registren. AMS förutsätter återigen att kvaliteten, inriktningen och omfattningen av utvärdering och uppföljning i huvudsak är en organisatorisk fråga. Den nya organisationen alla de problem som redovisas i revisorernas rapport. Revisorerna har svårt att förstå denna ansats. Revisorernas besök vid fyra länsarbetsnämnder och genomgång av ett stort antal dokument visar tydligt att länen i flera avseenden har problem med att analysera sin verksamhet. Det finns i många fall en brist på bl.a. årliga sammanställningar som gör det mycket svårt för utomstående bedömare att analysera verksamheten och göra jämförelser mellan länen. Analysen är dessutom förenklad. AMS är chefsmyndighet och har naturligtvis ett ansvar för tillståndet i länens uppföljningsverksamhet. Revisorerna har svårt att föreställa sig att detta ansvar eller synsätt skulle förändras enbart på grund av en ny ledningsorganisation. Som revisorerna pekat på i avsnitt 2.6 krävs det ett förändrat synsätt på behovet av uppföljningar och utvärderingar inom verket och en förstärkt kompetens. Enligt revisorerna uppfattning är kraven på länsarbetsnämndernas resultatredovisning lågt ställda. Det är trots allt fråga om självständiga myndigheter som det bör ställas höga krav på. Det är dessutom betydande summor som hanteras inom AMV. omsatte en länsarbetsnämnd i genomsnitt ca och ett arbetsförmedlingskontor i genomsnitt . I genomsnitt hanterade en arbetsförmedlare ca i olika stöd. Andra myndigheter i samma storleksordning har betydligt hårdare krav. Även om detta i första hand är regeringens ansvar, så har AMS som chefsmyndighet ett ansvar för att det går att analysera verksamheten även på länsnivå. Flera länsarbetsnämnder instämmer i behovet av uppföljning och att det är viktigt att analysera den egna verksamheten. i pekar på att den på eget initiativ tagit fram ett s.k. verksamhets I granskningsrapporten pekar revisorerna på att detta är en möjlig väg för att följa upp verksamheten. Även flertalet av de övriga remissinstanser som kommenterat frågan ställer sig positiva till revisorernas bedömningar och förslag. IFAU håller med revisorerna, men anser inte att det ska finnas krav på att länsarbetsnämnderna ska utvärdera sin verksamhet. Revisorerna delar IFAU:s uppfattning att det inte är rimligt att bygga upp sådan forskningkompetens vid nämnderna. Enligt revisorernas bedömning bör instruktionen för skärpas i den meningen att det införs ett direkt krav på länsarbetsnämnderna att följa upp verksamheten i någon form av verksamhetsbokslut. AMS bör utfärda närmare bestämmelser om utformningen så att den bl.a. blir likformig och därmed underlättar för utomstående bedömare att analysera verksamheten. Med hänvisning till de motiveringar som framförts under revisorernas överväganden och förslag föreslår revisorer att fattar följande beslut. Översyn av mål och målstruktur tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 2.1 om översyn av mål och målstruktur. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 2.2 om regeringens resultatredovisning. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 2.3 om verksamhetsplaneringen inom AMV. Preliminära verksamhetsmål för AMV tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 2.4 om preliminära verksamhetsmål för AMV. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 2.5 om kunskaperna om målen. Uppföljning och utvärdering inom AMS tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 2.6 om uppföljning och utvärdering inom AMS. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 2.7 om länsarbetsnämndernas verksamhetsredovisning. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen , utredningschefen och revisionsdirektören (föredragande). Rapport 2002/03:2 Styrningen av AMS och länsarbetsnämnderna revisorer · 100 12 · TEL · fax revisorer presenterar härmed sin rapport om styrningen av AMS och länsarbetsnämnderna. Beslut om rapporten har fattats av revisorerna i plenum . Rapporten sänds nu på remiss. Revisorernas slutliga ställningstagande och förslag kommer därefter att utformas i en skrivelse till . Granskningen har beretts inom revisorernas tredje avdelning. I avdelningen ingår (m), ordförande, (), vice ordförande, (), (), (), (), () och (). Inom revisorernas kansli har revisionsdirektör varit ansvarig för utredningsarbetet. Kanslichef och utredningschef har bidragit med synpunkter på rapporten Resultatstyrning innebär att riksdag och regering ska bestämma mål och inriktning för den statliga verksamheten och formulera resultatkrav. De statliga myndigheterna har getts en större frihet att välja medel för att nå målen. Dessa förändringar syftar bl.a. till att decentralisera ansvar och befogenheter och skapa ett ökat utrymme för analys av verksamhetens utfall. Myndigheternas återrapportering av resultatinformation ska bl.a. tillförsäkra och regeringen ett bättre och mer relevant beslutsunderlag. Därmed ges också ökade möjligheter för och regeringen att kontrollera att de uppställda målen uppfylls. Resultatstyrningen fick tidigt ett starkt genomslag inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Styrningen inom detta område har också tidigare i olika sammanhang fått god kritik. Revisorernas granskning visar dock att styrningsproblemen numera är stora. I och för sig har vissa problem uppmärksammats av AMS ledning i det s.k. 5-punktsprogrammet. Enligt revisorernas bedömning är dock problemen av den karaktären att det nu är dags för en grundlig översyn av resultatstyrningen inom det arbetsmarknadspolitiska området. Enligt revisorernas uppfattning har det etablerats en form av resultatstyrning som tagit över det mesta från den kommersiella verksamheten, dock inte det helt centrala, nämligen motsvarigheten till lönsamhetsanalyser, dvs. I offentliga verksamheter, med en ofta mer komplicerad målstruktur, är det naturligtvis inte tillfredsställande. Mål, fördelningsmodeller etc. har dessutom utformats på sådana sätt att resultatstyrningens intentioner riskerar att undermineras. Risken är inte att resultatstyrningen i sin nuvarande form mer eller mindre förlorar sin styrande funktion. Den stora risken är att den kan leda till en felaktig resursallokering. Om intentionerna bakom styrformen resultatstyrning ska förverkligas måste både t.ex. målformuleringar, verksamhetsplanering och uppföljning/utvärdering förbättras väsentligt. Revisorerna lägger i det följande fram sju förslag som syftar till att förbättra resultatstyrningen. Avsikten med dessa förslag är bl.a. att underlätta planeringen och uppföljningen. Förslagen behöver inte medföra att mer resurser tas i anspråk för resultatstyrningen. Effekten bör snarare bli den motsatta. En mer stringent resultatstyrning bör kunna ske med mindre resurser än . Se över mål och målstruktur De arbetsmarknadspolitiska målen är inte utformade eller anpassade för en effektiv styrning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Regeringen bör därför få i uppdrag att göra en generell översyn av mål och målstruktur inom arbetsmarknadspolitiken. Regeringens resultatinformation i budgetpropositionen ger inga besked om politikens effekter eller hur den bidragit till måluppfyllelsen. Regeringen bör därför få i uppdrag att förbättra resultatredovisningen. Se över verksamhetsplaneringen inom AMV Verksamhetsplaneringen inom AMV har så pass påtagliga brister att och regeringens intentioner riskerar att inte få ett genomslag i organisationen. Regeringen bör därför ge AMS i uppdrag att i grunden omarbeta verksamhetsplaneringen.