frsrdg · GQ04RR4 · 2003-01-01 00:00:00 — (Se 1 kap.) Det andra slaget rör påverkan av kommunernas ekonomi. Denna påverkan utövas främst via det generella statsbidraget, det kommunala utjämningssystemet, kravet på att kommunens budget ska vara i balans samt finansieringsprincipen. Denna innebär att kommuner och landsting som får nya eller utökade obligatoriska uppgifter ska få möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. Denna granskning är inriktad på hur nationella mål genomförs i kommunernas äldreomsorg samt hur staten påverkar denna verksamhet. Redovisningen av statens styrning i detta kapitel är därför avgränsad till den del av statens styrning som är inriktad på kommunernas äldreomsorg. Statens generella påverkan på kommunernas verksamhet, som kan vara av betydelse även för äldreomsorgen, behandlas inte närmare här. Statens rättsliga styrning av äldreomsorgen utgörs i huvudsak av frågor som rör dels rättsutvecklingen, dels kontroll av rättstillämpningen. Ovan (avsnitten 4.3.1 respektive 4.3.2) framgår att det finns flera allvarliga brister i den rättsliga hanteringen av biståndsbeslut inom äldreomsorgen. Bristerna gäller både en stor mängd beslut som inte verkställs enligt gällande rätt och en stor mängd biståndsbeslut som fattas på oriktig grund. Som redan har nämnts är länsrätterna första instans när socialnämndernas beslut om bl.a. skälig levnadsnivå inom äldreomsorgen överklagas som förvaltningsbesvär. Det är dock först i kammarrätterna som domsluten i dessa besvärsärenden anses ha någon mer betydande inverkan på rättstillämpningen. Det är därmed av intresse vilka erfarenheter som finns tillgängliga inom kammarrätterna från mål där begreppet skälig levnadsnivå inom äldreomsorgen har prövats. En förfrågan om detta har därför riktats till landets fyra kammarrätter. Inom kammarrätterna finns allmänt en bred erfarenhet av handläggningen av begreppet skälig levnadsnivå inom äldreomsorgen. Sökbarheten av mål där denna fråga har prövats varierar dock. Kammarrätterna använder sig av samma målregister för inkommande mål. Ärendena läggs dock in i registret med varierande ärendemeningar och olika sökord. Därmed varierar också kammarrätternas möjligheter att via olika sökord i detalj identifiera sina egna mål och även motsvarande mål inom de övriga kammarrätterna. Av intresse för de äldre och deras anhöriga är också tidsåtgången vid behandlingen av dessa mål. För att närmare kunna besvara denna fråga behöver ärendena kunna identifieras vid samtliga kammarrätter. Något som således ännu inte är fallet. Ett nytt system för att registrera målen håller emellertid på att införas (verksamhetsstödet ). Ovan (avsnitt 4.3.2) framgår att f.d. hovrättslagmannen konstaterar att det finns utslagsgivande domar i Regeringsrätten för såväl grunder för biståndsbeslut som verkställighet av dessa beslut. I en dom (RÅ 1988:40) framhöll Regeringsrätten att rätten till en gruppbostad enligt den dåvarande omsorgslagen inte påverkades av att huvudmannen vid beslutstillfället inte hade en sådan bostad tillgänglig. Erforderliga åtgärder skulle vidtas utan dröjsmål. Thunved konstaterar i sin rapport till revisorer att avgörandet torde ha full relevans även vad gäller beslut enligt socialtjänstlagen. Också i en senare dom (RÅ 2000:16) , slår Regeringsrätten fast att kommunens ekonomiska förhållanden saknar betydelse vid bedömningen av begreppet skälig levnadsnivå enligt socialtjänstlagen. dom hänvisade Regeringsrätten till ytterligare ett domslut (RÅ 1993:11). Också i denna dom framhåller Regeringsrätten att kommunens ekonomiska förhållanden inte kan tillmätas någon betydelse eftersom den enskilde givits en lagstadgad rätt till bistånd som tillförsäkrar en skälig levnadsnivå. ledning för socialtjänstlagens tillämpning Ovan framgår (avsnitt 3.4.1) att formella mandat att leda utvecklingen av rättstillämpning har varit begränsat. Fram till inskränktes verkets befogenheter, när det gällde äldreomsorgen, till att ge ut allmänna, icke bindande råd. Därefter har verkets föreskriftsrätt inom området varit begränsad till frågor om enskildas liv, personliga säkerhet och hälsa. Sedan den nya socialtjänstlagen trädde i kraft, , har verkets föreskriftsrätt utvidgats till att även gälla verkställigheten av socialtjänstlagen. ger ut både föreskrifter och allmänna råd i sin författningssamling, benämnd SOSFS. Föreskrifter är bindande regler medan allmänna råd är rekommendationer. Varje SOSFS identifieras med ett årtal och ett nummer. Vid en sökning under rubriken äldreomsorg erhålls sju SOSFS. En av dessa (2001:15) avser upphävande av allmänna råd om privat omsorg för äldre och handikappade. Tre av de aktuella SOSFS för äldreomsorgen omfattar enbart allmänna råd. En SOSFS (1998:1) rör avgifter för äldre och funktionshindrade. En annan SOSFS (1998:1) rör kvalitetssystem inom omsorgerna om äldre och funktionshindrade. En tredje SOSFS (1997:10) rör medicinskt ansvarig sjuksköterska inom kommunernas hälso- och sjukvård. Tre av de aktuella SOSFS för äldreomsorgen omfattar både föreskrifter och allmänna råd. En (2000:5) rör anmälan om missförhållanden i omsorger om äldre och funktionshindrade (). De två övriga (1992:17 respektive 1997:16) rör skyddsåtgärder för personer med åldersdemens. I ovannämnda SOSFS för äldreomsorgen hänvisar bl.a. till uttalanden i förarbeten och även till JO:s uttalanden. Verkets bedömning är att befogenheterna att ge ut allmänna råd och föreskrifter inte har lämnat utrymme för ytterligare vägledning i författningssamlingen. Ovan (avsnitt 4.3.2) framgår att myndigheternas författningssamlingar ska reserveras för regler och hållas fria från annat material. Med hjälp av speciella handböcker kan däremot myndigheterna tillgodose behovet av att inom ett område kunna överblicka t.ex. rättsfallsreferat och kommentarer. har dock inte givit ut någon handbok som belyser rättsläget i fråga om beslut och verkställighet av biståndsbeslut inom äldreomsorgen. Totalt sett innebär detta förfaringssätt att såväl kommunala socialnämnder som de ansvariga för länsstyrelsernas sociala tillsyn lämnas med begränsad ledning för sin lagefterlevnad. Av årsredovisningen för i framgår i fråga om den sociala tillsynen att ser sin uppgift med att föra ut lagstiftningen som viktig. Ofta ser man detta som en förutsättning för att lagstiftningen ska bli känd. I sammanhanget framhåller också problemen med i vissa fall motstridiga intressen, såsom vid säkerhet i boendefrågor. Vid oklarhet om gällande krav och normer blir tillsynens resultat att frågan problematiseras. Intressemotsättningen kvarstår dock. ledning för tillämpningen av socialtjänstlagen är således begränsad. JO:s uttalanden (se avsnitt 4.3.2) får därmed större betydelse. Detta framgår också av årsredovisningen från . har arbetat med olika insatser för att komma till rätta med ett högt antal ej verkställda beslut enligt både LSS och socialtjänstlagen (där besluten främst gäller äldreboenden). rekommenderar kommunens handläggare att de ska följa JO:s utlåtande om handläggning av beslut som ej kan verkställas inom rimlig tid. konstaterar att sådana ansökningar nu avslås i högre grad och att detta stärker rättssäkerheten för den enskilde som då kan överklaga. Men konstaterar också att detta inte löser grundproblemet med bristen på platser. Thunved lyfter fram andra aspekter. Han framhåller dels att den enskildes rätt att överklaga i dessa fall inte kompenserar för bristerna i rättstillämpningen, dels att samma rättspraxis gäller för socialnämnderna som för förvaltningsdomstolarna. Följden av att denna rättspraxis inte tillämpas är enbart att frågans slutliga avgörande fördröjs. Domstolen kan endast förklara att socialnämndens beslut är oriktigt. Hög ålder, sjukdom och andra omständigheter medför dessutom ofta att besvärsrätten inte framstår som ett möjligt alternativ för den enskilde. Thunved ser det som betecknande att biståndsbeslut inom äldreomsorgen har överklagats endast i ett fåtal fall då ansökan har avslagits under hänvisning till resursbrist. Generellt är det få personer som överklagar avslagsbeslut inom äldreomsorgen. Detta framgår av redovisning av den sociala tillsynen för . Resursbrist ej godtagbart skäl Thunved konstaterar att en entydig rättspraxis visar att resursbrist inte är ett godtagbart skäl för att avslå en ansökan om bistånd samt att biståndsbeslut ska verkställas . Thunved framhåller att lagstiftningen utgår från att en rättighet för den enskilde svarar mot en skyldighet för kommunen att tillhandahålla den insats som rättigheten avser. Han hänvisar till Lagrådets yttrande över den aktuella propositionen om domstolstrots (prop. 2001/02:122): Det är från rättssäkerhetssynpunkt klart otillfredsställande om enskilda inte kommer i åtnjutande av de rättigheter som lagstiftningen ger dem gentemot det allmänna. Den kommunala självstyrelsen som kommunerna enligt grundlagen är tillförsäkrad kan i en rättsstat aldrig åberopas som en ursäkt för en kommun att förmena sina innevånare de förmåner de erhållit rätt till av eller att i annat fall underlåta att rätta sig efter gällande lag. Thunved ser det också som oacceptabelt att drygt 2 000 personer fått avslag på sina ansökningar om bistånd trots att dessa personer bedömts vara i behov av insatser från äldreomsorgen. Han framhåller vikten av att de tillsynsansvariga myndigheterna klarlägger rättsläget samt socialnämndernas oavvisliga skyldighet att följa den rättspraxis som förvaltningsdomstolarna har klarlagt. Av tillsyn av verkställighetsfrågor framgår att verket i sak delar Thunveds uppfattning i denna fråga. Detta framgår även av avrapporteringen av den första nationella inventeringen av verkställighet av beslutade insatser inom kommunernas äldreomsorg. Detta var ett samarbetsprojekt mellan och länsstyrelsernas sociala enheter. En slutsats i rapporten är att det behövs ett normerande underlag för att så långt som möjligt säkerställa att lagstiftningen tolkas och tillämpas likartat i kommunerna. Sedan verket drog in sina allmänna råd om gruppbostäder har emellertid verket inte förmedlat någon uppfattning i frågan till huvudmännen och länsstyrelserna i sin författningssamling. Verket har inte heller nyttjat möjligheten att i en handbok samla dokumentation om rättsläget och gällande rättspraxis i frågan. är enligt sin instruktion (1996:570) central förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör bl.a. socialtjänst. I styrelsens uppdrag ingår att verka för omsorg och vård av hög kvalitet på lika villkor för hela befolkningen. Enligt instruktionen ingår det också i verkets uppdrag att bl.a. vaka över kvalitet och säkerhet samt den enskildes rättigheter svara för kunskapsutveckling och kunskapsförmedling i vård och omsorg svara för officiell statistik enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Enligt regleringsbrevet svarar verket för tillsyn, normering, kunskap och myndighetsföreskrifter inom äldreomsorgen. Tillsynen över kommunernas vård och omsorg om äldre är emellertid splittrad. Det finns flera förklaringar till att tillsynen över kommunernas äldreomsorg är splittrad. Insatserna regleras främst i socialtjänstlagen men till viss del även i bl.a. hälso- och sjukvårdslagen. Tillsynsansvaret enligt socialtjänstlagen är delat mellan regional och central nivå medan tillsynen enligt hälso- och sjukvårdslagen ligger på central nivå, men i sex regionalt placerade enheter. Denna splittring avspeglar sig också i organisation för tillsyn av äldreomsorgen. När det gäller tillsynen av kommunernas socialtjänst svarar länsstyrelserna för tillsynen inom respektive län. Det nationella tillsynsansvaret i stort ligger inom sociala tillsynsenhet, som är placerad på verkets socialtjänstavdelning. Tillsynen av äldrefrågor drivs dock i samarbete med verkets äldreenhet, som är placerad på hälso- och sjukvårdsavdelningen. ger ut årsböcker med länsstyrelsernas samlade bedömning av den sociala tillsynen . Som ovan framgår ansvarar kommunerna också för viss hälso- och sjukvård inom äldreomsorgen. Jämfört med vad som är fallet för har ett mer samlat tillsynsansvar och mer långtgående föreskriftsbefogenheter för hälso- och sjukvården. Här svarar verket också för både den nationella och den regionalt placerade tillsynen, med egna regionala tillsynsenheter. Det medicinska tillsynsansvaret ligger inom verkets tillsynsavdelning. Inom verket finns även en rättsavdelning. Denna ska bl.a. övervaka och samordna juridiska ställningstaganden. Den ska även svara för utgivningen av verkets författningssamling. äldreenhet ligger inom verkets hälso- och sjukvårdsavdelning. Enheten har en bred ansats för sin uppföljning och utvärdering av äldreomsorgen. Enheten har bl.a. tagit fram ett antal rapporter om den rättsliga hanteringen av socialtjänstlagen. har och länsstyrelserna kritiserat huvudmännens handläggning av verkställighetsfrågorna. Intresset inriktades på först omsorgslagen och senare lagen (1993:387) om stöd och service för vissa funktionshindrade, LSS. Inom har problemen med verkställighet börjat uppmärksammas först . Det är oklart i vilken mån detta är en följd av att problemen inom har uppstått först - och då snabbt ökat - eller om problemen har funnits även tidigare men inte uppmärksammats. I en skrivelse till utredaren av sanktionssystem mot kommunalt domstolstrots lyfter fram två fall av domstolstrots. Båda dessa fall gäller socialtjänstlagen. I det ena fallet togs länsrättens dom upp till förnyad prövning i arbetsutskottet för kommunens sociala utvecklingsnämnd. Utskottet beslutade att "avslå länsrättens dom". I det andra fallet behandlade kommunens sociala distriktsnämnd verkställighet av kammarrättens dom vid fem tillfällen. beslutade nämnden enhälligt att inte verkställa domen, i strid med socialtjänstlagens bestämmelser och emot förslag av föredragande tjänstemän. I båda fallen förklarade nämndledamöterna sitt agerande med okunskap. De hänvisade även till den kommunala självstyrelsen. Samtliga ledamöter dömdes till böter för tjänstefel. I samma skrivelse uppmärksammade att problemet med verkställighet inte var begränsat till domar. Problemet omfattade även verkställigheten av kommunens egna beslut. uppmärksamhet av verkställighetsproblem med kommunernas egna beslut var bakgrunden till en första nationell inventering av icke verkställda beslut. Denna genomfördes av styrelsens äldreenhet tillsammans med landets länsstyrelser . Resultatet, som framgår av avsnitt 4.3.2, visade att problemet var omfattande. En liknande, nationell inventering genomfördes på uppdrag av regeringen. Resultaten var likartade. Men studierna är inte jämförbara då regeringens uppdrag till och länsstyrelserna inte var synkroniserade. Länsstyrelserna använde sig också av delvis olika mätinstrument. Även detta försvårade en grundligare analys av materialet. avrapporterade två tillsynsärenden av länsrättsdomar som inte hade verkställts av kommunerna trots att åtskilliga år hade förflutit sedan domarna hade fallit. I båda fallen underströk verket att beslutet att inte överlämna ärendena till åklagarmyndigheten hade andra bevekelsegrunder än att kommunens agerande på något sätt kunde ursäktas. I det ena fallet fanns så många oklarheter samt brister i dokumentationen att en tillämpning av inte bedömdes som möjlig. I det andra fallet bedömde verket att brott som rör tjänstefel inte är utformat för att komma åt beteenden som har sin grund i en politisk process. I detta fall konstaterade verket att kommunen hade visat en häpnadsväckande brist på respekt för den enskildes självbestämmande och integritet, för lagstiftningen och för rättsväsendet. lämnade en ny skrivelse till utredaren av sanktionssystem mot kommunalt domstolstrots. Verket upprepade påpekandet att problemen med verkställighet inte var begränsade till domstolstrots utan även omfattade verkställigheten av kommunens egna beslut. Verket redogjorde också för den första nationella inventeringen av icke verkställda beslut enligt bl.a. socialtjänstlagen (se avsnitt 4.3.2). I skrivelsen framhåller verket att de ändringar i ovannämnda lagar som trädde i kraft inte var tillräckligt långtgående. Verket framhöll att sanktioner utan direkt syfte att framtvinga en verkställighet ej var en framkomlig väg för att komma till rätta med problemen med utebliven eller fördröjd verkställighet. Denna skrivelse skickades även till regeringen/för kännedom. Nationella inventeringar av verkställighet Ovannämnda första nationella inventering av verkställighet enligt socialtjänstlagen genomfördes gemensamt av och länsstyrelserna. Inventeringen, som avsåg förhållandena , redovisades 2001. En andra nationell inventering genomfördes på uppdrag av regeringen och avsåg förhållandena . Vid denna inventering samordnades dock inte datainsamlingen mellan länen. Därför finns osäkerhet kring det samlade resultatet, och en djupare analys av andra årets inventering går inte att göra. Det går inte heller att jämföra detta resultat med resultatet året innan. För att fortlöpande kunna följa denna fråga har och länsstyrelserna nu enats om gemensamma metoder och arbetssätt för fortsatta nationella inventeringar. Länsstyrelsernas sociala tillsyn varierar både mellan länen och över tiden. Behovet av att uppmärksamma varierande behov av tillsyn i olika kommuner är också ett viktigt skäl till den regionalt placerade tillsynen. Lokalt och regionalt kan således finnas flera goda skäl till variationerna regionalt och över tiden i den statliga tillsynen. revisorers länsresor har dessutom givit flera exempel på att länsstyrelsernas tillsyn ska planeras och genomföras i ett spänningsfält där flera motstridiga uppgifter och intressen ska balanseras. Det kan handla om att fördela statsbidrag för att utveckla en verksamhet som ska granska via tillsyn och kontroll. Ett ofta upprepat problem är ambitioner att hävda tvärsektoriella intressen gentemot olika sektorsmyndigheter och deras intressen. Ytterligare ett problem är avvägning mellan egeninitierad verksamhetstillsyn och den tillsyn som styrs av utifrån kommande anmälningar. Länsstyrelserna påpekar också oklarheter kring sitt eget tillsynsmandat, bl.a. inom det sociala området. Problemen avspeglas i den nationellt redovisade informationen om den sociala tillsynen som ger ut . Svårt att tolka tillsynens resultat Totalt arbetar 130 personer på landets länsstyrelser med social tillsyn. Cheferna för den sociala tillsynen träffas . Enligt redovisning av den sociala tillsynen minskade detta år det totala antalet tillsynsärenden inom jämfört För äldreomsorgen och för personer med funktionshinder ökade emellertid tillsynsinsatserna. Denna del av den sociala tillsynen utmärkte sig på flera sätt. Vid granskningen av denna del av den sociala sektorn konstaterades brister i av fallen jämfört för i övrigt. Jämfört med i övrigt ledde också en större andel av klagomålen om äldreomsorgen till kritik från länsstyrelserna. Länsstyrelserna rapporterar även att klagomålen ökar . Möjligheten att detta kan vara en effekt av ökad tillsyn framförs. har saknat en samordning av insatser och tillvägagångssätten inom länsstyrelsernas sociala tillsyn. årliga sammanställning av länsstyrelsernas inrapporterade tillsyn ger information om den tillsyn som genomförs inom länen. Vilka uppgifter som redovisas varierar dock i många fall över åren. Möjligheterna att utifrån denna information bedöma läget inom landets äldreomsorg samt hur detta förändras över tiden är därmed begränsat. Enligt innebär detta förfaringssätt att på nationell nivå relativt sett mer resurser måste avsättas till separata studier för att få kännedom om förhållanden bakom den officiella statistikens redovisning. Möjligheterna att följa utvecklingen över tiden inom angelägna områden, såsom äldreboendet, omintetgörs av en bristande samordning inom den regionala tillsynen. För att komma till rätta med dessa problem beslutade landshövdingarna och generaldirektör om att gemensamt utveckla ett nationellt program för den sociala tillsynen. En styrgrupp med representanter för länsstyrelserna och har därefter utarbetat Nationellt program för tillsyn över . Programmet omfattar gemensamma satsningar på prioriterade områden - barn och psykiskt funktionshindrade - samt ett gemensamt utvecklingsprogram för den sociala tillsynen. En organisation för samverkan på myndighetsnivå och en samordnad planering för gemensamma insatser ingår också i programmet. Utöver statens generella ekonomiska påverkan på kommunernas verksamhet påverkar staten också kommunerna via specialdestinerade statsbidrag. Trots införandet av decentraliserade styrformer har de specialdestinerade statsbidragen, generellt sett, ökat senare del. Någon mer systematisk uppföljning och utvärdering av innebörden av dessa förändringar för kommunerna har inte genomförts. Inom äldreomsorgen utgick specialdestinerade statsbidrag om sammanlagt till äldrebostäder i anslutning till Ädelreformen 1993. I anslutning till att antog en nationell plan för äldrepolitiken 1998 avsattes också , 1999-2001, för att förstärka resurserna till äldreomsorgen. tog beslut om dessa medel . Omfattningen av dessa medel är marginell i förhållande till äldreomsorgens totala kostnader, . Medlen avsåg bl.a. stöd för tillsyn, äldreforskning, fortbildning av arbetsledare och fötroendevalda samt anhörigstöd och försöksverksamhet. För dessa satsningar föreligger ännu ingen redovisad utvärdering. För att få en uppfattning om synen på de specialdestinerade statsbidragen i kommunerna har revisorer låtit SCB genomföra en enkätundersökning till ett riksrepresentativt urval av 72 kommuner (se bilaga 2). Inom dessa kommuner riktades enkäten till centralt ansvariga för ekonomi samt för bl.a. äldreomsorg. Svarsfrekvensen var god, . De svarande tjänstemännen hade också lång erfarenhet av verksamhet. Resultatet är dock inte helt entydigt. Enkätundersökningar är trubbiga undersökningsinstrument. De ger bara indikationer om de svarandes preferenser. För att få en uppfattning om bakomliggande orsakssamband och kvalitativa aspekter behöver dock resultaten vanligen ses i sammanhang där flera typer av data finns tillgängliga. De kommentarer som har lämnats i anslutning till svaren bidrar till viss del till att ge ett sådant sammanhang. Men i en del kommentarer framhålls också metodens begränsningar. De huvudsakliga resultatet av SCB:s enkät sätts därför samman med andra erfarenheter av ekonomiska stimulanser . Avsikten med ekonomiska stimulanser är att initiera vissa insatser i kommunerna. Sådana effekter bekräftas också till viss del i enkätsvaren. Både ekonomichefer och äldreomsorgschefer anser att specialdestinerade statsbidrag på kort sikt utgör ekonomiska nettotillskott för den avsedda verksamheten. Som de vanligaste effekterna på kort sikt anges initiering av nya eller ändrade insatser. Därnäst anges att redan inplanerade insatser tidigareläggs. På lite uppges sådana verksamhetsförändringar ofta kvarstå. Ekonomichefer menar också att man sällan avstår från statsbidrag, medan äldreomsorgschefer visar en mer skeptisk inställning. Dessa resultat kan tolkas på olika sätt, beroende på perspektivval. Staten tycks emellertid till viss del få igenom sina önskemål, på bekostnad av kommunernas eget initiativ. I de redovisade svaren finns också resultat som kan leda till mer allvarliga invändningar. Drygt hälften av ekonomicheferna och av äldreomsorgscheferna anser att det förekommer, om än mindre vanligt, att villkoren för statsbidragen kommer i konflikt med kommunens egna planer för verksamheten. uppfattar majoriteten av ekonomicheferna att kommunens politiska ledning visar ett stort intresse för statsbidrag. Äldreomsorgscheferna är dock mer tveksamma på denna punkt. Såväl ekonomichefer som äldreomsorgschefer uppfattar emellertid att kommunens politiska ledning är mer intresserad av hur statsbidragen påverkar kommunens budget än hur bidragsvillkoren påverkar den avsedda verksamheten. Svårt att bedöma Perssonpengar har det generella statsbidraget till kommunerna höjts i tre etapper.