frsrdg · GQ04JO1 · 2003-01-01 00:00:00 — Advokatens skrivelse, i vilken bl.a. redovisades kommunens inställning i sakfrågan, avslutades med en uppma- ning till samfällighetsföreningen att ånyo överväga om inte föreningen själv borde svara för upprustningen av den befintliga va-anläggningen och, för det fall man trots allt ville att kommunen skulle fatta beslut om att utvidga verk- samhetsområdet, därefter återkomma. inte hörde av sig innebar således skrivelsen ett besked om att ärendet avslutades. Det ligger därför nära till hands att tolka skrivelsen som att kommunen i viss mån över- låtit åt advokaten att fatta beslut i ärendet. En kommuns möjligheter att överlämna förvaltningsuppgifter till enskilda regleras i regeringsformen och kommunallagen (1991:900). En förvaltnings- uppgift kan sålunda enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen över- lämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar eller till enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall det ske med stöd av lag. Vidare skall dokumenteras vilka uppgifter som överlämnas. Den närmare omfattningen av de uppgifter som kommunen överlämnat till advokaten har inte framkommit. Någon fullmakt för advokaten med avgräns- ning av hans uppdrag återfinns inte i kommunens akt. Innehållet i advokatens skrivelse ger emellertid vid handen att uppgiften kunde innefatta myndighets- utövning. Det saknas stöd i lag för att på detta sätt överlämna en sådan upp- gift till en enskild. Däremot har kommunen möjlighet att inför ett eget beslut i ett ärende innefattande myndighetsutövning t.ex. inhämta ett yttrande från en advokat eller annan rörande tolkningen av gällande bestämmelser på området. Såvitt framgår av den inlånade akten har något dokumenterat ställningsta- gande från kommunens sida inte föregått advokatens skrivelse och skrivelsen synes ha tillförts ärendet först genom att skickat in en kopia av denna till tekniska nämnden. Då kommunen inte närmare har berört dessa frågor i sitt remissvar är det oklart vilka närmare överväganden som gjorts i samband med beslutet att uppdra åt advokaten att besvara skrivelse. Mycket tyder dock på att nämnden inte själv tagit ställning i frågan utan överlämnat detta till advokaten. Som jag anfört ovan är en sådan hand- läggning inte förenlig med gällande regler. beslutade tekniska nämnden att den är beredd att föreslå kommunfullmäktige att utöka verksamhetsområdet för kommunens allmänna verksamhetsområde. Detta beslut kan inte anses utgöra ett bifall till samfällighetsföreningens begäran. Någon skyldighet att formligen delge be- slutet med föreningen eller att förse det med överklagandehänvisning har emellertid inte förelegat eftersom beslutet inte kan överklagas på annat sätt än genom begäran om laglighetsprövning. Den som anser att en kommun inte fullföljer sin skyldigheter på va-området kan i stället vända sig till länsstyrel- sen. klagomål i denna del föranleder därför ingen ytterligare åtgärd av mig. En kommuns samverkan med en annan kommun inom djurskyddsområdet har inte ansetts ha stöd i lag (Dnr 2414-2000) Vid JO inspektion av i kommun uppgav kommunens förvaltningschef att en djurskyddsinspektör anställd i utövar tillsyn också i kommun och då fattar beslut i kommuns namn. Han ifrågasatte om sådana köp av tjänster var förenliga med lagstiftningen. Med anledning av uppgifterna inleddes utredning. anmodades att inkomma med utredning och yttrande rörande de närmare formerna för det angivna samarbetet mellan och kommun. anförde i sitt remissvar bl.a. följande. I kommuns fall förhåller det sig på det sättet att kommunen hyr djurskyddsinspektören i som då utför den obligatoriska myndighetskontrollen beträffande djurskyddet. Sådant förfarande förekommer allmänt i kommuner. I vårt fall utför tjänstemannen från inspektioner och meddelar därvid råd och anvisningar på platsen till berörd djurhållare. Föreläggande eller förbud för viss verksamhet inom djurkontrollen beslutas alltid av miljö- nämnden. Beträffande debitering av tillsynsavgift undertecknas dessa beslut av miljödirektören i . Med hänsyn till att även begreppet råd är att betrakta som myndighetsutövning bör instruktionen till djurskyddsinspektö- ren justeras så att vederbörande endast rapporterar till och ärendet därefter handlägges av kommuns personal. Huruvida denna åtgärd är tillfyllest eller om ytterligare åtgärder också be- höver vidtagas avvaktar miljönämnden JO:s bedömning. I beslut anförde JO följande. En kommun är enligt lag skyldig att förse sina medlemmar med viss sam- hällsservice, s.k. obligatoriska verksamheter. Det kan röra sig om t.ex. social- tjänst, skola, renhållning, djurskydd m.m. Därutöver kan kommunen frivilligt tillhandahålla andra tjänster. Enligt den s.k. lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 § kommunallagen, 1991:900) skall den verksamhet som en kommun bedriver vara av allmänt intresse och ha anknytning till det egna geografiska området eller de egna medlemmarna. En kommun får inte ha hand om sådana angelägenheter som det ankommer enbart på staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan att sköta. För att en kommun skall få göra undantag från denna princip krävs, oavsett om uppgiften innefattar myndighetsutövning eller inte, att det finns ett uttryckligt lagstöd för ett sådant agerande. I rättspraxis har dock accepterats att en kommun säljer tillfällig överskottskapacitet på mark- naden, varvid får förutsättas en motsvarande möjlighet att köpa denna kapa- citet. I begreppet tillfällig ligger att det inte får röra sig om ett permanent arrangemang (prop. 1995/96:167 s.1112 och 38 f.). Lagstiftaren har inom vissa områden gjort det möjligt för en kommun att närmare samverka med andra kommuner. På miljöområdet t.ex. kan en kom- mun enligt 26 kap. 7 § ge en annan kommun i uppdrag att utföra tillsyn och att göra utredningar inom uppdragsgivarens område samt delegera beslutanderätt till en anställd i den andra kommunen. Andra områden där det införts möjligheter och i vissa fall en skyldighet att samarbeta över kom- mungränserna är t.ex. räddningstjänsten (9 och 11 §§ räddningstjänstlagen, 1986:1102) och alkohollagstiftningen (7 kap. 16 § alkohollagen, 1994:1738). Några motsvarande bestämmelser finns dock inte inom djurskyddsområ- det. Enligt 24 § djurskyddslagen (1988:534) utövas djurskyddstillsynen i en kommun av kommunens miljö- och hälsoskyddsnämnd eller nämnd med motsvarande funktion. Nämnden är skyldig att ha tillgång till djurskyddsut- bildad personal i den omfattning som behövs för att nämnden skall kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Förslag har framförts om införande av möjligheter till samver- kan även inom djurskyddsområdet. I betänkandet Offentlig djurskyddstillsyn (SOU 1996:13) föreslogs att frågan om samverkan skulle lösas genom en reglering i djurskyddslagen om delegering av beslutanderätt till anställda i andra kommuner och om möjlighet för en kommun att genom avtal överlåta djurskyddsuppdrag åt en annan kommun (s. 7071). Förslaget ledde dock inte fram till någon lagändring. Förslag har också väckts om förstatligande av den lokala djurskyddstillsynen. I regeringens proposition 2001/02:189, som över- lämnades till , föreslås att en ny central djur- skyddsmyndighet inrättas. Huvudmannaskapet för den lokala tillsynen skall dock ligga kvar hos kommunerna. I frågan huruvida kommunerna borde få rätt att samverka även inom djurskyddsområdet lämnas inte något besked, utan regeringen skall arbeta vidare med inriktningen att en proposition i ären- det skall kunna föreläggas (s. 12). Det sagda innebär att det saknas möjligheter för en kommun att genom avtal anlita en annan kommun för att ombesörja djurskyddsuppdrag åt den förstnämnda kommunen. Detta gäller även för uppgifter som inte inne Den ordning som tillämpas av i kommun att hyra in en djurskyddsin- spektör från en annan kommun saknar således stöd i lag. Jag förutsätter att kommunen vidtar de ändringar i kommunens organisation som detta konstate- rande motiverar. Jag vidtar därför inte någon annan åtgärd än att jag skickar ett exemplar av detta beslut till samt till miljö- och jordbruksutskott. (Dnr 24842487-2001) Vid JO inspektion av Områdesnämnderna , /Saltsjö- baden, Sicklaön och i kommun den 13, 14 och antecknades såvitt angick nämndernas verksamhet med miljö- och hälso- skyddsfrågor följande till protokollet under punkten 3.2 (JO:s dnr 349- 2001). I pärmar betecknade Enklare klagomål 1999, 2000 respektive 2001 samlades handlingar rörande klagomål från enskilda om olägenheter av olika slag. Av handlingarna framgick att de personer som hade framfört klagomål i många fall bodde nära i flera fall granne med den som klagomålen riktades mot. Detta var exempelvis fallet i fråga om klagomål från A.B., , om buller från motorvägen (pärmen för ). Vid samtal med miljö- och hälsoskyddschefen upplystes att vanligtvis inte betraktar sådana klagomål som ärenden och att de därför inte åsätts dia- rienummer och inte heller avslutas med formliga beslut med fullföljdshänvis- ning. Av handlingarna kunde också utläsas att i vissa fall hade tagit skriftlig kontakt med den som klagomålen riktades mot och bett denne att komma in med uppgifter om vidtagna eller planerade åtgärder. En- ligt vad som framgick av handlingarna hade detta inte föregåtts av inspektion eller annan undersökning på platsen (se t.ex. i fråga om klagomål om buller från fastigheten 41:1 och på bländande belysning från fastigheten , båda från pärmen för ). Vid genomgången uppgav att det skulle vara administrativt svårhanterligt att behandla sådana klagomål som ärenden med åtföljande diarieföring och beslutsskrivning. JO beslutade att inhämta samtliga områdesnämnders yttranden med avseende på handläggningen av dessa slags klagomål. I likalydande yttranden anförde områdesnämnderna följande. Ett av kommunens övergripande mål är effektivt resursutnyttjande. Effektmål är att områdesnämndens myndighetsutövning skall kännetecknas av rättssä- kerhet, begriplighet, tillgänglighet. I pärmarna Enklare klagomål förekommer olika typer av ärenden, de som registrerats i Ecos och de som inte registrerats. Vissa enklare klagomål har tidigare klarats av med ett telefonsamtal eller utskick av information med en kortvarig och snabb arbetsinsats. Ofta har man bett den som klagat att återkomma om de inte märker någon förbättring. Des- sa klagomål har tidigare inte registrerats i Ecos. Av utrymmesskäl har enklare klagomålsärenden som registrerats i Ecos satts in i pärmarna för Enklare klagomål i stället för att läggas i en ny hängmapp i arkivet. För att förbättra överskådligheten i handläggningen införs nu följande ruti- ner: När en handling kommer in, som brev, fax eller e-post, registreras detta genom en anteckning i ett databaserat ärendehanteringssystem, Ecos. Fortsättningsvis kommer alla nya tillsynsärenden att registreras i Ecos oav- sett om de startas genom ett muntligt klagomål, ett e-postmeddelande eller en ansökningshandling. Detta gäller alla klagomål från allmänheten, även om tillsynsinsatsen förväntas bli ringa. När områdesnämnden anser att ett ärende kan avslutas men den klagande inte är nöjd med utgången fattas ett delegationsbeslut att inte vidta ytterligare åtgärder. Ärendet kan då formellt överklagas. Förvaring i pärmar kommer främst av utrymmesskäl även att ske fortsätt- ningsvis. Regler för insortering i pärmar finns, handlingarna är därför möjliga att plocka fram vid ev. förfrågan. En genomgång genomförs nu av administrativa rutiner för miljö- och häl- soskyddsärendena. Syftet är att dokumentera rutinerna och finna möjligheter till förbättringar. I beslut anförde JO följande. Områdesnämnderna har i remissyttrandena berört hur handläggningen av klagomålsärenden skett och upplyst om vilka förändringar i rutinerna som har beslutats efter min inspektion. Vad som framkommit föranleder följande uttalanden. När någon vänder sig till en nämnd i dess egenskap av till- synsmyndighet och begär ett ingripande för avhjälpande av en olägenhet som anmälaren menar sig drabbad av i sin bostad eller på sin fastighet, uppkom- mer hos myndigheten ett ärende enligt 9 kap. och förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. I ett sådant ärende är anmälaren att betrakta som part. Något krav på att klagomålen skall vara skriftliga finns inte, utan även muntliga klagomål innebär att ett ärende an- hängiggörs hos myndigheten. Ytterst gäller ärendena frågan om myndigheten skall ingripa med stöd av de aktuella författningarna. Det är alltså frågan om myndighetsutövning. Bestämmelser om förvaltningsmyndigheters handlägg- ning av ärenden finns i förvaltningslagen (1986:223). Ett hos en förvaltningsmyndighet anhängiggjort ärende skall avslutas ge- nom ett beslut av något slag. Förutom beslut varigenom myndigheten i sak avgör ärendet förekommer avskrivnings- och avvisningsbeslut. Det beslut som myndigheten meddelar kan anmälaren som regel överklaga om han anser att det gått honom emot. De vid inspektionen uppmärksammade klagomålen har inte handlagts en- ligt den beskrivna ordningen. Områdesnämnderna har i yttrandena upp- lyst att man nu infört rutiner som innebär att det när ett ärende kan avslutas men den klagande inte är nöjd med utgången, fattas ett formellt överklagbart beslut med besked att det inte vidtas ytterligare åtgärder. Jag vill med anled ning härav påpeka att samtliga ärenden där någon enskild är part skall avslu- tas med formliga beslut. Det saknar således i detta avseende betydelse om anmälaren kan antas vara nöjd med beslutet. Myndighetens beslut i klago- målsärendena bör enligt min mening normalt förses med fullföljdshänvisning. Mot bakgrund av det sagda är jag positiv till att samtliga inkomna klago- mål numera registreras i ärendehanteringssystemet. Vad nämnderna anfört angående förvaring av handlingar ger inte anled- ning till något påpekande från min sida. I protokollet från inspektionen ifrågasattes om områdesnämnder utan före- gående inspektion eller annan undersökning hade begärt av dem som klago- mål riktades mot att de skulle komma in med uppgifter om vidtagna eller planerade åtgärder. Nämnderna har i remissyttrandena inte lämnat några när- mare upplysningar i denna fråga. Det är således oklart hur nämnderna hante- rat detta. Jag finner inte anledning att utreda saken ytterligare, men jag vill från allmänna utgångspunkter uttala följande. När en myndighet vänder sig till en enskild och begär att denne skall vidta åtgärder, t.ex. för att minska buller, förutsätter detta att myndigheten har ge- nomfört någon form av utredning i ärendet som visar hur förhållandena är på den aktuella platsen. Utan en utredning har myndigheten inte underlag för att kunna ta ställning till om det finns anledning att begära att en enskild skall vidta åtgärder. Vidare krävs givetvis att myndigheten mot bakgrund av till- lämpliga författningsföreskrifter har funnit sig ha fog för att ålägga den en- skilde att vidta åtgärder. En annan sak är att en myndighet, t.ex. med anled- ning av inkomna klagomål, kan lämna information till en enskild beträffande vilka regler som gäller, om detta således inte utformas som ett åläggande gentemot denne. Så snart myndigheten framställer krav på att en enskild skall vidta åtgärder skall detta formuleras i ett beslut, som förses med fullföljds- hänvisning. Med dessa besked avslutar jag initiativärendena. En miljö- och samhällsbyggnadsnämnd har dröjt med att översända ett överklagande till (Dnr 3392-2001) I en anmälan, som kom in till JO , klagade . på att i kommun efter två måna- der ännu inte hade sänt över hans överklagande till . Av anmälan framgick att S.J. överklagade nämndens beslut i ärende 062/01 rörande förorening på byggnad, samt att överklagandet för anmälan till JO ännu inte hade översänts till . Anmälan remitterades till miljö- och ning och yttrande. Nämnden åberopade som sitt remissvar ett yttrande, upp- rättat av miljö- och hälsoinspektören vid miljö- och samhälls- byggnadskontoret i kommun. I yttranden anfördes bl.a. följande. Nämnden ställde sig i sitt beslut daterat bakom kontorets ställningstagande och avvisade S.J:s krav. har då överklagat nämndens beslut till . Eftersom det är nämndens beslut som överklagats har nämnden prövat om överklagandet inkommit i rätt tid samt åter tagit upp ärendet för omprövning. Nämnden fann i beslut daterat att överklagandet inkommit i rätt tid samt att stå fast vid sitt ställningstagan- de. Överklagandet har skickats vidare till . Kommunen har inte stoppat överklagandet av ärendet. Beslutet som S.J. överklagat är fattat av miljö- och samhällsbyggnadsnämnden och det är då nämndens uppgift att pröva om ärendet inkommit i rätt tid. Förvaltningslagen 23, 24, 25 § §. Nämnden har även tagit upp beslutet till omprövning för att säkerställa att det fattade beslutet inte är oriktigt. Av yttrandet och därtill fogade handlingar framgår även att överklagandet kom in till och att hand- lingarna översändes till . I beslut anförde JO följande. Ärendet gäller nämndens handläggning av S.J:s skrivelse med överklagande. Det finns inte någon författningsreglering som anger inom vilken tidsfrist en förvaltningsmyndighet skall överlämna en skrivelse med överklagande och övriga handlingar i ärendet till högre instans. Det ligger emellertid i sakens natur att överlämnandet när ett sådant skall äga rum skall ske utan dröjs- mål. Det allmänna kravet i 7 § förvaltningslagen (1986:223) på skyndsam handläggning gäller också här. I 27 § förvaltningslagen finns bestämmelser om beslutsmyndighetens om- prövningsplikt. Som en förutsättning för omprövningsplikten gäller att myn- digheten finner att beslutet är uppenbart oriktigt. Detta innebär att ompröv- ningsplikten gäller bara i sådana fall då myndigheten enkelt kan konstatera att beslutet är oriktigt. Normalt är myndigheten inte skyldig att göra någon mera ingående granskning av ett redan avgjort ärende annat än då den har särskild anledning till det. Det torde i allmänhet räcka med att myndigheten läser igenom skrivelsen med överklagandet och det överklagade beslutet. Bara om denna genomläsning ger vid handen att utgången sannolikt bör vara en annan behöver myndigheten granska ärendet närmare. Frågan om vem som är behörig att på myndighetens vägnar handlägga frå- gor om omprövning regleras inte i förvaltningslagen. Det finns således inte något krav på att förutsättningarna för en omprövning skall prövas på högre nivå eller ens på samma nivå som det överklagade beslutet. stämma bäst med lagstiftarens intentioner att ett omprövningsbeslut enligt 27 § fattas på samma nivå som det tidigare beslutet (jfr och Malm- qvist, Nya förvaltningslagen med kommentarer, 5 u. 1999, s. 302). Detta innebär emellertid inte att efter ett visst överklagande, myndighetens prövning av om det över huvud taget finns skäl att myndigheten själv rättar det över- klagade beslutet måste göras på den nivån. Har det överklagade beslutet fattats av en tjänsteman på delegation finns det alltså inte något krav på att ett överklagande förs till den- na skall ta ställning till om en omprövning bör ske. På samma sätt förhåller det sig om det överklagade beslutet fattats av nämnden själv. Även i det fallet är det godtagbart om en tjänsteman, som har betrotts med saken, tar ställning till om beslutet är uppenbart oriktigt eller inte. Den inledande prövningen av om förutsättningar enligt 27 § förvaltningslagen för ändring av ett överklagat beslut föreligger är sålunda att anse som ett beslut under handläggning (jfr JO 1989/90 s. 267), och myndigheten kan betro en eller flera tjänstemän att fö- reta sådan prövning. En sådan ordning framstår som lämplig med hänsyn till det skyndsamhetskrav som enligt vad ovan sagts gäller. Om det vid en sådan prövning som har nämnts kan konstateras att be- slutet inte är uppenbart oriktigt, behöver detta inte komma till uttryck i något formligt beslut. Det räcker att handläggaren tar ställning till om överklagandet har kommit in i rätt tid och, om så är fallet, ser till att överklagandeskriften och övriga handlingar i ärendet vidarebefordras till överinstansen. Överlämnandet bör i sådana fall normalt ske inom efter det att över- klagandet kom in till myndigheten. Något krav på att myndigheten skall bifo- ga ett yttrande till överinstansen föreligger inte. Den ordning som miljö- och samhällsbyggnadsnämnden gett uttryck för i remissvaret, att föra alla omprövningsärenden i vilka nämnden själv fattat det överklagade beslutet till nämnden, innebär i normalfallet att skyndsamhets- kravet inte tillgodoses. För att man skall undvika onödig tidsutdräkt bör en- dast sådana ärenden där en ändring av beslutet kan förmodas komma i fråga anmälas till nämnden. S.J:s överklagande kom in till myndigheten . Av den lämnade redogörelsen framgår att myndigheten i nära anslutning härtill borde ha prövat om överklagandet kommit in i rätt tid och om förutsättningarna enligt 27 § förvaltningslagen för omprövning förelegat. Av nämndens yttran- de framgår att myndigheten inte haft beredskap för en sådan handläggnings- ordning. Först vidarebefordrades överklagandet och övriga handlingar i ärendet till . Detta dröjsmål är inte accepta- belt. kan inte undgå kritik för hand- läggningen. Fråga om en elev kunde tas emot i en grundskola efter framställning från endast en av barnets båda vårdnadshavare (Dnr 1728-2000 och 1729-2000) I skrivelser till JO framförde H.C. klagomål mot dels Skredsviks skola i Ud- devalla kommun (JO:s dnr 1728-2000), dels i kom- mun (JO:s dnr 1729-2000) angående att sonen hade kunnat byta skola efter en framställan endast från fadern. Hon anförde i huvudsak följande. Hon och f.d. maken hade gemensam vårdnad om de tre gemensamma bar- nen. Efter äktenskapsskillnaden hade barnen bott och varit folkbokförda hos henne. Hon och äldste sonen ., som var och gick i årskurs 6, hade haft tonårskonflikter under vilka M. uttalat att han ville flytta till fadern. När de två yngsta barnen kom tillba- ka efter helgumgänge med fadern hade de med sig ett brev från honom där han skrev att M., vilken då vistats hos fadern , hade beslutat sig för att byta skola och flytta till fadern omgående. berättade hennes f.d. make för henne att M. hade börjat i i kommun. Varken M:s tidigare skola, Skredsviks skola i Udde- valla kommun, eller informerade henne i saken. Rektorn för skickade, efter begäran per telefon och sedan hon hört att M. ville flytta till fadern, pedagogisk information till utan att ifrågasätta flyttningen trots att hon tyckte att det var konstigt att någon ville byta skola när det var så kvar av vårterminen. Kontakterna med sköttes av hennes f.d. makes nya hustru. berättade vid ett telefonsamtal för rektorn i att hon och hennes f.d. make hade gemensam vårdnad men att sonen var folkbokförd hos henne och att hon motsatte sig skolbytet. Rektorn lovade att tala med hennes f.d. make. Vid telefonsamtal med M. framkom emellertid att han varit i . som följde försökte hon upprepade gånger att få kontakt med rektorn utan att lyckas. i kommun samt Barn- och ut- bildningsnämnden i Tjörns kommun anmodades att inkomma med utredning och yttrande i fråga om Skredsviks skolas respektive skolas hand- läggning av aktuellt ärende. I sitt remissvar anförde i kom- mun bl.a. följande. Bestämmelserna om barns skolgång regleras i skollagen. I skollagens 3 kap. 15 § står den som har vårdnaden om ett skolpliktigt barn skall se till att bar- net fullgör sin skolplikt. I de allra flesta fall brukar barnen även vara folk- bokförda hos den/de som har vårdnaden. Arbetsgången i kommun när barn skall fullgöra sin skolplikt är att tjänstemän för skolornas expeditioner utifrån skolornas upptagningsområ- den och barnens folkbokföringsadresser kallar barnen till skolgång till berörd skola. I de fall förälder önskar annan skola än den till vilken barnet hör anmäler föräldern detta. Beslut fattas av rektor enligt skollagens bestämmelser 4 kap.