frsrdg · GQ04RR12 · 2003-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående villkoren för veterinär verksamhet 2002/03 RR12 Revisorernas granskning Inom veterinärkåren har det funnits missnöje med hur statsmakterna har utformat villkoren för konkurrens mellan privatpraktiserande veterinärer och statligt anställda distriktsveterinärer. revisorers rapport för veterinär verksamhet (2002/03:4) publicerades . Rapporten innehåller en redovisning av de villkor som gäller för veterinärer beroende på om de är anställda av som distriktsveterinärer eller är privatpraktiserande veterinärer. Där beskrivs också de konsekvenser veterinärers missnöje med skilda arbetsvillkor har fått. Rapporten finns som bilaga 1 till denna skrivelse. Granskningen är ett delprojekt i en större granskning benämnd Myndigheter på marknaden (förstudie /02:9). Rapporten har remissbehandlats. 21 remissinstanser har yttrat sig, varav sex på eget initiativ. Remissinstanserna tillstyrker i allt väsentlig revisorernas förslag när det gäller att komma till rätta med bristerna i djursjukdata. Även förslaget om en samlad översyn av länsveterinärernas arbetsuppgifter tillstyrks. Det finns dock delade meningar om revisorernas förslag att regeringen utreder de närmare förutsättningarna för hur en avveckling av distriktsveterinärorganisationens statliga huvudmannaskap kan genomföras. En sammanställning av remissinstansernas yttranden finns i bilaga 2. Viss information har tillkommit sedan revisorernas rapport publicerades. beslutade att en ny djurskyddsmyndighet ska inrättas (prop. 2001/02:189, bet. 2002/03:MJU05, rskr. 2002/03:98). ska vara central myndighet för tillsyn av djurskyddet. Det gäller såväl djurskydd för sällskapsdjur som för lantbrukets djur. Det ansvar som har för djurskyddet flyttas till den nya myndigheten. Regeringen gav i uppdrag att analysera den veterinära situationen. Regeringen har uppmärksammat att det råder brist på veterinärer. Efterfrågan på veterinära tjänster har ökat med . ska i samråd med berörda myndigheter och organisationer utreda inom vilka områden veterinärer väljer att verka. Verket ska analysera behovet av veterinära tjänster och även göra en prognos över behovet jämfört med det beräknade utbudet av veterinära tjänster fram . Verket ska beskriva veterinärers flyttmönster såväl nationellt som internationellt. ska också lämna förslag till åtgärder för att komma till rätta med identifierade problem. Revisorernas överväganden och förslag I rapporten föreslog revisorerna att regeringen utreder de närmare förutsättningarna för hur en avveckling av distriktsveterinärorganisationens statliga huvudmannaskap kan genomföras regeringen tar initiativ till en samlad översyn av länsveterinärernas arbetsuppgifter regeringen ger en oberoende utredare i uppdrag att redovisa hur omfattande bristerna i djursjukdata är, vad de beror på och vad bristerna har inneburit för statistikens användbarhet. Utgångspunkterna för revisorernas förslag var att det är en uppgift för staten att se till att tillgången till veterinärer är god i hela landet. Det behövs också veterinär beredskap mot smittsamma djursjukdomar. Revisorerna menade att det även fortsättningsvis bör vara en uppgift för en statlig myndighet att utse veterinärer för sådan beredskap. Även i fortsättningen behövs det således tillgång till veterinärer i hela landet dygnet runt. Statligt stöd till veterinär verksamhet kan betalas till veterinärer för jourtjänstgöring och långa resor för att upprätthålla djursjukvård i hela landet dygnet runt. Däremot fann revisorerna inga särskilda skäl som talade för att distriktsveterinärernas arbetsuppgifter bedrivs i myndighetsform eller med statligt huvudmannaskap. Veterinärer har varit missnöjda med hur statsmakterna har utformat villkoren för konkurrens mellan privatpraktiserande veterinärer och statligt anställda distriktsveterinärer. I granskningen har framkommit att det främst finns tre orsaker till missnöjet: det råder olika ekonomiska villkor vid jour och långa resor de statliga distriktsveterinärerna ökar sin praktik på sällskapsdjur har dubbla roller, med både myndighetsutövande arbetsuppgifter och uppdragsverksamhet. Revisorerna konstaterade att de ekonomiska villkoren för distriktsveterinärerna skiljer sig från dem som gäller för privatpraktiserande veterinärer genom att distriktsveterinärerna får ett resurstillskott i form av anslagsmedel till sin uppdragsverksamhet. uppgick bidraget till . Pengarna används till bl.a. personalkostnader, utbildning och distriktsveterinärernas resor till avlägset boende djurägare. När privatpraktiserande veterinärer gör motsvarande resor utgår inget bidrag. har fastslagit att bidraget är utformat så att konkurrens på lika villkor inte har upprätt-håll-its. menar att resebidrag även till privatpraktiserande veterinärer skulle medföra en alltför omfattande administration. I de distrikt där privatpraktiserande veterinärer upprätthåller jour och där distriktsveterinärer saknas utgår inget bidrag för jour från det statliga anslaget. Revisorerna konstaterade att distriktsveterinärerna behandlar sällskapsdjur i allt större utsträckning. När lantbruksdjuren har blivit färre har de statliga veterinärerna behandlat sällskapsdjur. Privatpraktiserande veterinärer har ifråga-satt denna utveckling och menat att behandling av sällskapsdjur inte primärt är en uppgift för staten. De menar att det är tveksamt om staten har haft för avsikt att expandera på ett område som av tradition i stor utsträckning har skötts av privatpraktiserande veterinärer. Statsmakterna har emellertid ålagt distriktsveterinärerna att finansiera sin verksamhet med avgifter till den del kostnaderna inte täcks av det statliga anslaget. Detta finansiella krav tillsammans med kravet på jour innebär att antalet distriktsveterinärer måste vara så stort att rimliga arbetsvillkor kan ordnas vid alla veterinärstationer. Distriktsveterinärernas fackliga företrädare anger att organisationen behöver öka med 80-100 distriktsveterinärer jämfört med nuvarande dimensionering. menar att det skulle behövas ytterligare 40-50 distriktsveterinärer. Revisorerna menade att kraven på rimliga arbetsvillkor för veterinärkåren som helhet innebär att jourtjänstgöring behöver fördelas på många veterinärer. ansvarar för myndighetsutövning där veterinär kompetens krävs. Det gäller bl.a. bekämpning av smittsamma djursjukdomar, tillsyn över veterinärer och statistik över djursjukdata. Verkets djuravdelning ansvarar för de myndighetsutövande arbetsuppgifterna och anlitar därvid både distriktsveterinärer och privatpraktiserande veterinärer. Revisorerna konstaterade att fördelat de offentliga uppdragen till veterinärer i huvudsak utifrån anställningsform. Distriktsveterinärernas myndighetsutövande arbetsuppgifter utgjorde 2 pro-cent av samtliga behandlingar . Som följd av att distriktsveterinärernas arbetsuppgifter i huvudsak består av uppdragsverksamhet har deras opartiskhet i de myndighetsutövande arbetsuppgifterna ifrågasatts. En effekt av verkets dubbla roller uppges vara att veterinärer inte rapporterar in uppgifter om djurens sjukdomar och behandlingar till i den utsträckning som de är skyldiga att göra. Privatpraktiserande veterinärer misstänker att verket använder uppgifterna för den egna uppdragsverksamheten. Representanter för privatpraktiserande veterinärer uppger att de saknar förtroende för tillsynsverksamhet. De misstror verkets möjligheter att utöva opartisk tillsyn och ifrågasätter den kombination av uppgifter som verket har i uppdrag att utföra. menar att djuravdelningen inte fattar några beslut som rör distriktsveterinärorganisationen. Distriktsveterinäravdelningen har inte heller något inflytande över den myndighetsutövande verksamheten på djuravdelningen. Privatpraktiserande veterinärer uppger att någon tillsyn från knappast förekommit. menar att verkets tillsyn i huvudsak är indirekt. Man utfärdar riktlinjer som vägledning för den tillsyn som länsveterinärerna ska utöva. Av länsstyrelsernas årsredovisningar framgår att länsstyrelserna sammanlagt avsatte högst fyra årsarbetskrafter för tillsyn över veterinärer. Revisorerna konstaterade att var fjärde länsstyrelse över huvud taget inte bedrev någon tillsyn över veterinärer . Veterinärers missnöje har lett till ofullständig rapportering till databas om djursjukdomar. Veterinärer har haft svårt för att samarbeta om jourtjänstgöring och djurhälsoarbete. Veterinär kompetens har inte tillvaratagits, vilket enligt vissa veterinärer kan ha inverkat menligt på djurhälsan. Revisorerna föreslog att regeringen utreder de närmare förutsättningarna för hur en avveckling av distriktsveterinärorganisationens statliga huvudmannaskap kan genomföras. Revisorerna föreslog därtill att regeringen tar initiativ till en översyn av länsveterinärernas arbetsuppgifter. Remissinstanserna har delade meningar om revisorernas förslag att utreda förutsättningarna för att avveckla distriktsveterinärorganisationens statliga huvudmannaskap. En majoritet av remissinstanserna delar dock revisorernas förslag så till vida att man anser att en utredning är önskvärd för att komma till rätta med nuvarande brister i den veterinära organisationen och för att kunna utveckla den veterinära fältverksamheten. De flesta remissinstanser tillstyrker revisorernas förslag när det gäller en samlad översyn av länsveterinärernas arbetsuppgifter. Statskontoret, , i län, , Svenska Djurhälsovården och Veterinärer i tillstyrker revisorernas förslag och menar liksom revisorerna att förutsättningarna för att avveckla distriktsveterinärorganisationens statliga huvudmannaskap bör utredas. , i och avstyrker förslaget. anser att en avveckling av distriktsveterinärorganisationen inte är samhällsekonomiskt försvarbar. Statens utgifter skulle öka om också privatpraktiserande veterinärer skulle erhålla statligt stöd för resor och jour. anser på liknande sätt att det vore ett stort misstag att spränga sönder det effektivaste veterinära system som finns vad gäller djurskydd och smittskydd. Veterinärer i anser däremot att djursjukvård inte bör bedrivas av statliga myndigheter. Myndigheter ska ägna sig åt myndighetsutövning och tillsyn. Man poängterar att de privatpraktiserande veterinärerna inte gör anspråk på statliga bidrag. All veterinär beredskap ska bekostas av avnämarna. Länsstyrelserna i , och avstyrker revisorernas förslag, men menar att en utredning är nödvändig för att lösa nuvarande problem. i och anser att den veterinära verksamheten bör ses över förutsättningslöst och att utredningen därför bör få ett öppet direktiv. och Statskontoret anser att även ett alternativ med bolagisering av verksamheten bör utredas. Svensk Mjölk och anser också att det finns flera skäl att utreda distriktsveterinärorganisationen. En utredning bör få i uppdrag att göra en översyn av nuvarande organisation samt föreslå alternativa lösningar till hur en ny organisation kan se ut. ombudsmän () har inget att erinra mot förslaget men anser att det finns skäl till en mer genomgripande översyn av den veterinära verksamheten. Olika ekonomiska villkor för veterinärer Flertalet remissinstanser har uppfattningen att statligt bidrag till veterinär verksamhet bör fördelas konkurrensneutralt. och framhåller att fördelningen av det statliga anslaget är konkurrenssnedvridande. anser att det bör utredas hur det statliga stödet för jour i hela landet ska kunna fördelas på ett mer konkurrensneutralt sätt. () anser att möjligheten för avlägset boende djurägare att i ökad omfattning anlita privatpraktiserande veterinärer för beredskap och service med statligt stöd bör undersökas. () har inte några principiella invändningar mot att privatpraktiserande veterinärer uppbär statlig ersättning för jourtjänstgöring och reseersättning till avlägset boende djurägare. vet., anser att bidrag för veterinärresor till avlägset boende djurägare även bör kunna utgå när en privatpraktiserande veterinär gör resan. På liknande sätt bör ersättning vid jour kunna utgå till privatpraktiserande veterinärer. Svenska Djurhälsovården och Svensk Mjölk framhåller att intressekonflikten mellan statliga och privata veterinärer har lett till parallella och konkurrerande veterinärgrupper, som inte samverkar om beredskap och jour. Motsättningarna har hämmat utvecklingen av djurhälsoarbetet, menar man. () menar därtill att distriktsveterinärerna inte engagerar sig tillräckligt i djurhälsoarbete. Flera remissinstanser menar att statens ansvar för sällskapsdjur är otydligt och att det finns problem med att distriktsveterinärerna behandlar sällskapsdjur i allt större utsträckning. Några remissinstanser menar att utvecklingen beror på att lantbrukets djur blivit färre. framhåller att det är otillfredsställande av statsmakternas direktiv är otydliga vad gäller distriktsveterinärernas behandlingar av sällskapsdjur. Statsmakternas direktiv tolkas olika av och . anser att veterinärmarknaden för sällskapsdjur är en normal marknad. Tjänsterna ska finansieras genom priser. anser liksom att resurserna inom veterinärverksamheten inte används effektivt. Svenska Djurhälsovården anser att förhållandet att distriktsveterinärerna behandlar allt fler sällskapsdjur måste ses mot bakgrund av att lantbrukarna anser att distriktsveterinärerna inte engagerar sig tillräckligt i djurhälsovård för lantbrukets djur. Veterinärer i anser att distriktsveterinärernas behandlingar av sällskapsdjur motverkar privata veterinärers arbete med smådjur. menar att lantbrukets djur inte räcker till för full sysselsättning. Detta medför att distriktsveterinärer även måste behandla sällskapsdjur. tror att distriktsveterinärer kommer att vilja behandla sällskapsdjur i ökad utsträckning . Flera remissinstanser instämmer i beskrivningen av och distriktsveterinärernas dubbla roller. gör bedömningen att någon risk för sammanblandning av myndighetsuppgifter och veterinärverksamheten inte föreligger. i anser att myndighetsuppgifter inom det veterinära området bör koncentreras till ett mindre antal veterinärer. Man anser också att det bör vara veterinärers kunskaper och erfarenheter som avgör vilka veterinärer utser som offentliga eller officiella veterinärer, inte anställningsförhållanden. i redovisar ett organisationsförslag med renodlade tillsynsveterinärer med ansvar för samtliga myndighetsuppgifter. uppger sig vara beredd att ta på sig det regionala ansvaret för en sådan organisation. i föreslår att länsstyrelserna tar över tillsynen enligt mjölkdirektivet från distriktsveterinärerna. På så vis kommer man ifrån problemet med att distriktsveterinärer både utövar tillsyn och är behandlande veterinär. i anser att utser distriktsveterinärer att utföra myndighetsutövande arbetsuppgifter även när privatpraktiserande veterinärer är lika eller t.o.m. mer kompetenta att utföra dem. Svenska Djurhälsovården anser att måste ta större hänsyn till veterinärers kompetens när man utser veterinärer att delta i smittskyddsutredningar. anser att statsmakterna bör koncentrera de statliga resurserna till att bevaka veterinärverksamheten samt utöva tillsyn. anser att det är särskilt problematiskt att den statliga distriktsveterinärorganisationen är placerad hos . Veterinärer i uppger att man saknar förtroende för som tillsynsmyndighet. och () understryker nödvändigheten av ett statligt engagemang i djurskydd och smittskydd. SVA framhåller att veterinärväsendet måste ordnas så att staten försäkrar sig om att kunna styra verksamheten när så krävs. SVA poängterar emellertid att man inte tar ställning till det lämpliga i att distriktsveterinärer arbetar både som statstjänstemän och behandlande veterinärer. Merparten av remissinstanserna anser i likhet med revisorerna att en översyn av länsveterinärernas arbetsuppgifter behövs. () och Svensk Mjölk anser att länsveterinärernas funktion i förhållande till andra statliga myndigheter, som och , behöver förtydligas i en utredning. (), Svensk Mjölk och Svenska Djurhälsovården anser att länsveterinärerna skulle kunna ha en tydligare roll. Länsveterinärerna skulle exempelvis kunna fördela reseersättningar vid veterinärresor till avlägset boende djurägare, ansvara för planering av veterinärers jourtjänstgöring och beredskap, få ett mer aktivt tillsynsansvar över veterinärer och följa upp djursjukdata. Svensk Mjölk anser därtill att översyn av länsveterinärernas arbetsuppgifter bör inbegripa en samlad översyn av den offentliga tillsynen inom veterinärväsendet. Länsstyrelserna i , , län, , och län anser det värdefullt med samlad översyn av länsveterinärernas arbetsuppgifter, som i stor utsträckning har förändrats . menar att det inte finns några skäl mot en översyn av tillsynen inom veterinärväsendet. Revisorernas överväganden och förslag Veterinärers missnöje med statsmakternas sätt att utforma villkoren för statliga distriktsveterinärer och privatpraktiserande veterinärer kvarstår med nuvarande veterinärorganisation. har på flera sätt försökt att komma till rätta med problemen, bl.a. genom att skilja distriktsveterinäravdelningen från verkets djuravdelning, som ansvarar för verkets myndighetsutövande uppgifter. Verket har också tillsatt en arbetsgrupp med uppdrag att lämna förslag till lösningar på flera av problemen. lämna förslag till joursamverkan mellan veterinärer, fastställa omfattningen av distriktsveterinärernas arbete med sällskapsdjur och ge förslag till service till avlägset boende djurägare. Arbetsgruppen konstaterade i sin slutrapport att man inte funnit några lösningar på problemen. har således känt till problemen, men har inte lyckats komma till rätta med dem. Det uppdrag som har innebär att verket på nytt ska ta itu med frågor som rör marknaden för veterinära tjänster. Revisorerna gör bedömningen att nuvarande jourkrav, som enbart omfattar distriktsveterinärerna, inte är ett effektivt sätt att använda landets veterinära resurser. Ju fler veterinärer som delar på jouren, desto bättre arbetsvillkor kan skapas för veterinärkåren som helhet. och har ansett att nuvarande fördelning av det statliga bidraget är konkurrenssnedvridande. Det är därför angeläget att finna lösningar som medger en konkurrensneutral fördelning av det statliga bidraget för upprätthållande av jour och beredskap. Revisorerna ser inga hinder för att även privatpraktiserande veterinärer erhåller statlig reseersättning till veterinärförrättningar hos avlägset boende djurägare. En konkurrensneutral fördelning av det statliga bidraget skulle dessutom gynna samarbetet mellan olika veterinärkategorier. En fortsatt utveckling mot färre lantbruksdjur kan leda till att motsättningarna mellan veterinärgrupperna accentueras eftersom distriktsveterinärerna då kommer att behandla sällskapsdjur i allt större utsträckning. Privatpraktiserande veterinärer ifrågasätter utvecklingen och menar att behandlingar av sällskapsdjur inte primärt är en uppgift för staten. uppger att fler distriktsveterinärer behöver anställas för att skapa goda arbetsvillkor för veterinärerna. Kravet på rikstäckande jour och goda arbetsvillkor har medfört att när lantbruksdjuren blivit färre har de statliga veterinärerna behandlat sällskapsdjur i större utsträckning. Flera remissinstanser, däribland i och (), har uppfattningen att länsveterinärernas arbetsuppgifter skulle kunna omfatta flera av de myndighetsutövande arbetsuppgifter som utförs av distriktsveterinärer. På så vis skulle man komma ifrån problemet med att distriktsveterinärerna har dubbla roller; som myndighetsutövare och praktiserande veterinärer. Det råder därtill osäkerhet kring vilka uppgifter och vilket ansvar länsveterinärerna egentligen ska ha. Flera länsstyrelser har uppgivit i sina årsredovisningar att någon tillsyn över veterinärer inte bedrevs . Revisorerna menar att det finns behov av en översyn av länsveterinärernas arbetsuppgifter. Arbetsuppgifterna hänger nära samman med frågorna om och distriktsveterinärernas myndighetsutövande arbetsuppgifter. Revisorerna har inte funnit några särskilda skäl som talar för att distriktsveterinärernas verksamhet ska bedrivas i myndighetsform eller med statligt huvudmannaskap. Vissa remissinstanser, bl.a. , Länsstyrelserna i och , har dock menat att nuvarande organisation innebär att frågor om djurskydd och smittskydd tas om hand på ett effektiv sätt. Den utredning som revisorerna har föreslagit bör enligt flera remissinstanser utvidgas så att alternativa organisationslösningar prövas förutsättningslöst. Revisorerna föreslår att regeringen tillsätter en oberoende utredning med uppdrag att lösa problemen med fördelningen av det statliga bidraget, statens ansvar för sällskapsdjuren och dubbla roller. Utredningen bör lämna förslag till alternativa organisatoriska lösningar för den fältveterinära verksamheten. Därtill bör utredningen lämna förslag till hur behovet av veterinär kompetens för myndighetsutövande uppgifter samt beredskap mot smittsamma djursjukdomar inom det veterinära området kan tillgodoses i hela landet. Det innebär att även länsveterinärernas arbetsuppgifter bör ses över. Utredningen bör också få i uppdrag att lämna förslag till hur tillsynen över veterinär yrkesutövning kan utformas. Informationen om djursjukdomar, vilka behandlingar djuren har genomgått och vilka mediciner som har skrivits ut är ofullständig. Det finns flera förklaringar till att rapporteringen till och uppgifterna i djursjukdatabas har varit ofullständiga. har menat att veterinärer inte följer de bestämmelser om rapportering som verket har fastställt. Representanter för privatpraktiserande veterinärer har uppgett att en av orsakerna till bristerna i inrapporteringen är att det finns motstånd bland privatpraktiserande veterinärer mot att lämna ut uppgifter om sina kunder till sin främsta konkurrent, . Dessa veterinärer befarar att verket kan använda uppgifterna för att gynna sin egen uppdragsverksamhet. framhåller att uppdragsverksamheten är organisatoriskt skild från den myndighetsutövning som statistikinsamlingen innebär. Vissa veterinärer anser att statistiken har blivit oanvändbar till följd av att inte har tagit hand om inrapporterade uppgifter. De menar också att inte har vidtagit åtgärder för att komma till rätta med den bristande inrapporteringen. Verket saknar dock möjligheter att vidta sanktioner mot de veterinärer som underlåter att rapportera eller lämnar ofullständiga uppgifter. Brister i djursjukdata får konsekvenser för användare av uppgifterna och för djurens hälsa. Med mera tillförlitliga uppgifter om behandlingar och medicinering skulle förebyggande insatser kunna planeras och organiseras på ett bättre sätt. Revisorerna föreslog att regeringen ger en oberoende utredare i uppdrag att redovisa hur omfattande bristerna i djursjukdata är, vad de beror på och vad de har inneburit för statistikens användbarhet. Remissinstanserna delar i stor utsträckning revisorernas uppfattning om problemen med djursjukdata. De flesta remissinstanser tillstyrker revisorernas förslag. (), Svensk Mjölk och anser att det är av yttersta vikt att rapporteringen till djursjukdata fungerar. Säker statistik om läkemedelsanvändning och sjukdomar är av stor betydelse för djurhälsovården, för avel och inom forskning för bättre djurhälsa. Svensk Mjölk anger att en fjärdedel av uppgifterna i djursjukdata fortfarande inte går att använda för exempelvis avelsarbete för friskare kor. Svenska Djurhälsovården befarar att i internationella sammanhang tappar sin trovärdighet om man inte kan uppvisa tillförlitliga uppgifter om sjukdomar och medicinering. Svenska Djurhälsovården uppger att brister i inrapporteringen förekommer hos såväl privatpraktiserande veterinärer som distriktsveterinärer. Länsstyrelserna i , län och län påpekar att länsveterinärernas uppdrag att följa rapporteringen av djursjukdata inte har kunnat uppfyllas, eftersom det inte har funnits några möjligheter för länsveterinärerna att avgöra i vilken utsträckning olika veterinärer rapporterar.