frsrdg · GQ04RR2 · 2003-01-01 00:00:00 — För att utveckla uppföljningen så att personalfrågorna kunde kopplas till verksamhet, kostnader och resul-tat föreslog revisorerna bl.a. att regeringen skulle ge och i uppdrag att vi-da-reutveckla myndigheternas årsredovisningar. Revisorernas förslag under punkterna 3 till 7 behandlar olika medel och mål i personalpolitiken, t.ex. kompetensutveckling som ett personalpolitiskt medel bland andra. Där efterlyste revisorerna att mål för kompetensutvecklingen borde utformas med avseende dels på omfattningen, dels på inriktningen av respektive verksamhet. Personalrörlighet är ett annat personalpolitiskt medel. Där uttalade revisorerna sig för målet att öka rörligheten varvid en strategi för genomförandet borde utformas. Att tidsbegränsa chefsförordnanden är ett annat exempel på hur ett personalpolitiskt medel ges ett mål. Utnämningar av verkschefer är ytterligare ett personalpolitiskt medel, där revisorerna föreslog förbättrade former bl.a. genom en ökad öppenhet. När det gällde rekryteringspolitiken och ledarskapet i föreslog revisorerna ökad betoning på ledarförmåga vid rekryteringen av chefer. Vid riksdagsbehandlingen av revisorernas skrivelse konstaterade arbetsmarknadsutskottet (1995/96:AU10) att regeringen sedan förslagen överlämnats till hade gett en särskild utredare i uppdrag att utvärdera hur den arbetsgivarpolitiska delegeringen till myndigheterna har fungerat. Utredaren skulle behandla flera av de frågor som tagits upp av revisorerna. Mot den bakgrunden gjordes bedömningen att några tillkännagivanden eller åtgärder från med ett undantag inte erfordrades. När det gällde chefslöner och avgångsvederlag föreslog utskottet ett tillkän-na-givande. Den nya förvaltningspolitiken med resultatstyrning ställde större och delvis andra krav på chefer inom det statliga området. Det var därför enligt utskottet inte rimligt att mer eller mindre slentrianmässigt omförordna chefer som kanske inte längre uppfyllde de krav som bör ställas på myndigheten. Det är viktigt att staten gör tydligt varför det kan vara nödvändigt med byte på chefsposten. ville utskottet, liksom revisorerna, understryka att chefsavveckling är en fråga som kräver ingående överväganden. Utskottet framhöll att det saknades erforderlig kunskap i chefsavvecklingsfrågor. I en departementsskrivelse, , Åtgärder för att stärka resultatstyrningen (Ds 1995:6), redovisade en interdepartemental arbetsgrupp under ledning av planeringschefen i förslag till åtgärder för att förbättra resultatstyrningen i staten. I ett avsnitt behandlades den delegerade personalpolitiken och statens resultatutveckling. Arbetsgruppen betonade regeringens ansvar för att följa upp och styra när det gäller enskilda myndigheters agerande som arbetsgivare. Personal är, enligt utredningen, en central faktor för myndigheternas möjlighet att uppnå goda resultat. Personal- och lönepolitiken måste därför uppmärksammas av regeringen. Regeringen borde vid analyser av myndigheternas effektivitet beakta deras funktion även som arbetsgivare. Om en myndighet inte fungerar tillfredsställande kan det i första hand påtalas och i sista hand leda till förändringar i myndighetens ledning. Regeringen kan och bör, enligt utredningen, ställa uttalade krav på en myndighets funktion som arbetsgivare. Det kan t.ex. gälla myndighetens kompetens samt utbildnings- och utvecklingsinsatser. Utredningen om arbetsgivarpolitik i staten överlämnades betänkandet Arbetsgivarpolitik i staten - för kompetens och resultat (SOU 1997:48) till regeringen. Utredaren bedömde att den arbetsgivarpolitiska delegeringen i stort sett fungerat väl och att det inte fanns skäl att ändra i det befintliga systemet. Myndigheterna hade använt sig av de delegerade befogenheterna för att utveckla och förnya verksamheten. Det var dock det inte möjligt att precisera i vilken omfattning detta medfört en effektivare statlig verksamhet. Utredningen identifierade vidare ett antal problem och frågor inom det personalpolitiska området. Dessa problem kunde vara av olika karaktär och aktualitet, gemensamt var dock att problemen måste lösas av myndigheterna själva med de befogenheter som de förfogar över. Utredningen betonade särskilt den låga rörligheten hos anställda bland gruppen födda . Mot denna ställdes en betydligt högre rörlighet i yngre grupper. Den statliga sektorn riskerade därmed en förstelning. Man kunde, enligt utredningen, om inte utvecklingen bröts förutse betydande kompetensproblem i den allt närmare framtid när den stora gruppen statligt anställda , började pensioneras. Regeringens ansvar, enligt utredningen, var att genom uppföljning fastställa om myndigheterna använt arbetsgivarpolitiken som ett verktyg för att uppnå verksamhetsmålen. Enligt utredningen är uppföljning ett verkningsfullt styrmedel. Vetskapen om att något följs upp motiverar ansvarig instans till ökad uppmärksamhet. Uppföljning är på så sätt förebyggande. Vidare sätter en genomförd upp-följning fokus på de problem och brister som förklarar att verksamhetsmål ej uppnåtts och att önskat resultat uteblivit. Uppföljningen bidrar därmed t.ex. till utveckling genom lärande och korrigering av brister. Utredningen formulerade tre allmänna kriterier för att uppföljning ska nå styreffekt. I uppföljningsprocessen måste det finnas krav på resultat, krav på redovisning samt att redovisade resultat beaktas och behandlas. I rapporten (RRV 2000:28) granskades tillämpning och utfall av regeringens chefspolicy i en fallstudie. Bakgrunden är att de enskilda myndigheterna har fått ett allt större ansvar för den egna verksamhetens organisering, myndighetsanslagets användning, personalpolitik m.m. som tidigare reglerades av regering och riksdag. Sammantaget har förändringarna av myndigheternas arbetsvillkor medfört att större och förändrade krav ställs på personalen, inte minst på cheferna. Den övergripande revisionsfrågan har varit huruvida () chefsförsörjning hanterats på ett för verksamheten ändamålsenligt sätt. Avsikten var inte att granska om myndighetens chefer är lämpliga som sådana eller ej. Syftet var att granska hur myndigheten agerar när det gäller bedömning av verksamhetens behov av chefskompetens och hur man givet verksamhetsbehovet rekryterar, utvecklar och avvecklar chefer. De policys verket utarbetat överensstämmer i mycket med regeringens chefspolicy. AV:s planer har emellertid i många avseenden inte omsatts i praktiken. Förutom vissa insatser har verket inte genomfört de aviserade åtgärder man skulle vidta angående chefsförsörjningen. Avsaknaden av dokumenterad kunskap om i vilka avseenden och varför man inte levt upp till det man föresatt sig begränsar AV:s förutsättningar att lära av tidigare erfarenheter. Enligt RRV:s mening är det angeläget att AV mer systematiskt följer upp och utvärderar efterlevnaden av gällande riktlinjer avseende chefsförsörjningen inom verket. Det saknades vidare en närmare analys av vilka krav dagens verksamhet ställer på AV:s chefskompetens och hur kommande förändringar i verksamheten påverkar verkets ledningsbehov framöver. Enligt RRV:s mening kan denna oklarhet om sambandet mellan behov av chefskompetens och verksamhetsintresset påverka förutsättningarna för en effektiv chefsförsörjning, inte minst för verkets beredskap att möta förändrade krav på verksamheten. AV hade haft besvärliga arbetsvillkor, vilket har begränsat verkets möjligheter att fullfölja de planer angående chefsförsörjningen man utarbetat i början av decenniet. Chefsförsörjningen är emellertid enligt RRV:s mening av så vital betydelse för verksamhetens effektivitet att den bör ges prioritet även under svåra förhållanden. revisorer om myndigheternas lönekostnader Löneutvecklingen för statligt anställda har överskridit de lägsta nivåerna i de centrala avtalen på det statliga förhandlingsområdet. I rapporten (1998/99:5) redovisades dels att myndigheternas och regeringens uppföljningar och utvärderingar av träffade kollektivavtal inte motsvarade krav. Regeringen borde därför uppmärksamma löneutvecklingen i staten mot bakgrund av myndigheternas stora befogenheter och handlingsfrihet. Detta skulle underlättas om myndigheterna i sina årsredovisningar redovisade dels lönekostnader och övriga personalkostnader var för sig, dels vilka kollektivavtal för löner och andra anställningsvillkor som tillämpades. Revisorerna föreslog även att regeringen skall följa upp och analysera respektive myndighets löneutveckling och kostnaderna för denna i mål- och resultatdialogen. ansåg att myndigheternas lönekostnader hade dels ett stort allmänt intresse, dels utgjorde en stor del av myndigheternas kostnader. Det var därför motiverat med en bättre redovisning och uppföljning. I Årsredovisning för staten för (skr. 1999/2000:150) hänvisar rege-ringen till revisorernas granskning. Från och med ska myn-dig-heterna särredovisa sina lönekostnader i årsredovisningarna. () analyserade kompe-tens-försörjningen i staten med utgångspunkt i data från den arbetsgivarpolitiska uppföljningen (dnr A 219-00). Enligt utredaren är s.k. kompetensanalyser en förutsättning för god kompetensförsörjning. En kompetensanalys ska besvara Vilket är dagens och framtidens behov av kompetens? Vilken kompetens finns ? Vilket utvecklingsbehov följer av svaren på de tidigare frågorna. Det finns inget krav på myndigheterna att redovisa på vilket sätt man planerar sin kompetensförsörjning. Det finns därför inget material som visar i vilken utsträckning myndigheterna arbetar med samt analyserar och planerar sin kompetensförsörjning. Det finns därför, enligt utredaren, ett visst utvecklingsbehov hos statliga myndigheter när det gäller kompetensanalys. Det gäller dels metoder för analyser, dels användning av analysen. I rapporten redovisas en genomgång av de statliga myndigheternas kompetensförsörjning. Det framgår där att myndigheterna i sina uppgifter till regeringen redovisar stora problem med att attrahera, rekrytera, behålla och utnyttja kompetensen. Historikern vid och civilekonomen har på ESO:s uppdrag utrett statliga kårer (Ds 2001:45). Utredningen behandlar vilken roll de statliga yrkeskårerna spelar i förvaltningen . Begreppet kår emanerar från forskningen om professioner och professionalisering. Med kår avses en grupp yrkesutövare under statligt huvudmannaskap, vilka hålls samman genom gemensam utbildning, gemensam kultur och ett förhållningssätt till arbetet som präglas av tonvikt vid kårens monopol på vissa arbetsuppgifter inom yrkesområdet. Kårer som utvecklats är vanligen också omgärdade med ett regelverk som, enligt utredarna, underbygger kårens position inom verksamheten. Att skapa en position som avskiljer kåren genom status såväl som regelverk är en förutsättning för en lyckad etablering av en profession eller kår. Begreppet kår används i stället för profession med syfte att avgränsa de professioner som har statligt huvudmannaskap. Sex kårer urskiljs tydligt i dagens svenska samhälle: officerarna, polismännen, diplomaterna, tullarna, lantmätarna och domarna. Existensen av kårer står, enligt utredarna, potentiellt i konflikt med värden som demokrati och effektivitet. För demokrativärdet kan en yrkeskår som en självständig aktör inom en myndighet bli ett hot mot demokratiskt fattade beslut. En kårs monopolställning kan medföra en mindre effektiv förvaltning, där resursfördelningen är en följd av kårens intressen snarare än samhällsintresset. Med två fallstudier som utgångspunkt har utredarna frågat hur graden av kårintresse påverkar myndigheternas verksamhet. Denna fråga är på grund av sin bredd omöjlig att besvara i sin helhet. Författarna har bl.a. studerat kårens ekonomiska utbyte av verksamheten, i det här fallet löneutvecklingen. Slutsatsen av svaret på frågan om kårens styrka påverkar det egna ekonomiska utbytet av verksamheten blir i allt väsentligt ja. Resultatet av studien har givit författarna fog för uppfattningen att kårerna är en realitet i förvaltningen , och att alltför lite möda har lagts ner på att undersöka hur de egentligen påverkar sin myndighet. När det gäller möjligheten att belysa utredningens frågeställningar genom statistik före språkar författarna statistiska indelningsgrunder som i högre grad än avspeglar empiriskt förankrade grupperingar inom en myndighet. Samlad utvärdering av den arbetsgivarpolitiska reformen Vid regeringssammanträde beslöts att en särskild utredare ska utvärdera den arbetsgivarpolitiska reform på det statliga området som genomfördes (dir. 2001:16). Utred-ningen beräknas avsluta sitt arbete . Utredaren ska bedöma effekterna av den arbetsgivarpolitiska delegeringen på lönebildningen, personalförsörjningen och andra personalpolitiska frågor inom statsförvaltningen. Vidare ska den teknik som används för justering av lönekostnadsdelen i myndigheternas förvaltningsanslag granskas. Slutligen ska utredaren kartlägga och redovisa eventuella oklarheter i fråga om fördelningen av befogenheter inom det arbetsgivarpolitiska området mellan regeringen, och myndigheterna och lämna förslag till eventuella åtgärder. Utredningar om organisation och ekonomiadministration I detta avsnitt behandlas personalpolitikens relation till ekonomistyrning och budgetpolitik. Med den s.k. rambudgeteringen och den decentraliserade lönesättningen blev sambandet mellan budgetutrymme och förutsättningar för personalpolitik större . Även i revisorernas granskning av myn-dig-heternas lönekostnader (föregående avsnitt) påvisades tydliga samband mellan verksamhet, personalfrågor och resultat. Kravet att myndigheterna i sina anslagsframställningar skulle redovisa ett besparingsalternativ gällde i budgeteringen inför /80. Besparingsberäkningen skulle utgå från föregående års anslag. Efter pris- och löneomräkning skulle beloppet minskas schablonmässigt . Alternativt skulle besparingen utgå från rationaliserings- och produktivitetsvinster. Denna s.k. osthyvel tillämpades under . Efterhand tonades den årliga besparingen ned till förmån för mer långsiktiga insatser. Inför /85 var det fråga om produktivitetsvinster på fördelade . publicerade Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () rapporten stor blev tvåprocentaren? som utarbetats av (Ds 1988:34). Studien gjordes genom att besparingarna följdes upp på tio myndigheter. Slutsatsen var att det var förknippat med stora svårigheter att beräkna besparingseffekten. Det kunde bero på att myndigheterna fick tilläggs-anslag under pågående verksamhetsår. Förhållandet att myndigheter köper tjänster av varandra verkade också försvårande på analysen. Slutsatsen var att tvåprocentaren som besparingsmål i första hand haft ett symbolvärde. Det fanns dock, enligt rapporten, ett värde i att det faktiska utfallet inte exakt går att fastställa. "Idén om att statliga myndigheter lever under ständigt knappare villkor leder till resurssnålare verksamhet än vad som skulle vara fallet om statsförvaltningens ideologi mera var anpassad till verkligheten sådan den är" (Ds 1988:34, s. 61). revisorer om statens omställningsarbete I en granskning av omstruktureringar i statsförvaltningen, Att ändra statsförvaltningen (rapport /92:12, skrivelse 1992/93:RR3), konstaterade revisorerna att förändringar i statsförvaltningens verksamhet och struktur ofta drar med sig stora, delvis osynliga kostnader. I granskningen analyserades kostnader och intäkter av omorganisationer med utgångspunkt i en principmodell som byggde på att en omorganisation är en process som utvecklas i successiva skeden. Modellen identifierade olika skeden som "passeras" innan omorganisationen är genomförd och dess intäkter kan realiseras. Revisorerna föreslog bättre beredningar av förslag till omstruktureringar. Flera aspekter som t.ex. motiv för ombildningar och konsekvenser för verksamhet, personal och resurshushållning borde vägas in vid planering av reformer. Vidare borde regeringen ta initiativ för att samla och analysera erfarenheter av förändringar i statens organisation eller verksamhetsformer. Genomförda omstruktureringar borde redovisas i budgetpropositionen. (1992/93:FiU17) ställde sig bakom revisorernas förslag och anmodade regeringen att lämna en redogörelse för de åtgärder som vidtagits för att förbättra de brister som revisorerna uppmärksammat i granskningen. Regeringen redovisade (prop. 1993/94:100 bil. 8) sina bedömningar och åtgärder i samband med redogörelsen för effektiviseringen och utvecklingen av den offentliga förvaltningen. Som ett stöd för dem som arbetar med organisations- och strukturfrågor inom hade ett handläggningscirkulär utarbetats inom Statsrådsberedningen och . Vidare delade regeringen bedömningen att underlagen för regeringens och uppföljning av organisations- och strukturförändringar behöver förbättras vad gäller bl.a. kostnads-, personal- och produktivitetsutveckling. Dessa underlag borde utformas så att resultatet av åtgärderna skulle kunna följas upp. Rapport om hinder för förnyelsearbetet vid statliga myndigheter Statens förnyelsefond redovisade en undersökning där man i en bred enkät kartlagt hinder för det pågående förändringsarbetet vid statliga myndigheter. Undersökningen använde en metod där man identifierar och rangordnar problem. Det var totalt 150 olika problempåståenden som den svarande fick ta ställning till. De svarande var indelade i fyra grupper; centrala chefer, regionala chefer, personal samt fackliga företrädare. Här redovisas de fyra gruppernas svar med avseende på de tre största problemen. Centrala chefer hade denna rangordning av sina största upplevda problem: Det är svårt att få fram vettiga och rättvisande mått på vår effektivitet och måluppfyllelse. ligger för långt efter näringslivet när det gäller lönesättning och övriga anställningsförmåner för chefer. Det är svårt att hinna med egna utbildningsaktiviteter. Regionala chefer hade denna rangordning av sina största upplevda problem: ligger för långt efter näringslivet när det gäller lönesättning och övriga anställningsförmåner för chefer. Det är svårt att få fram vettiga och rättvisande mått på vår effektivitet och måluppfyllelse. Politikerna är inte tillräckligt bra på att ange tydliga och klara resultatmål och effektivitetskrav för vår verksamhet. Personalen hade denna rangordning av sina största upplevda problem: Ökade sparkrav i kombination med ökad arbetsbörda har lett till sämre kvalitet på det vi utför. Regering och riksdag tar för kortsiktig hänsyn då de fattar beslut om vår verksamhet. Det är svårt att få fram vettiga och rättvisande mått på vår effektivitet och måluppfyllelse. De fackliga företrädarna hade denna rangordning av sina största upplevda problem: Cheferna har inte tillräcklig utbildning i ledarskapsfrågor. Man har svårt finna lämpliga lösningar för chefer som inte passar på sin post. Våra chefer är inte tillräckligt bra på att lindra de anställdas oro vid personalneddragningar. I utredningens sammanfattning väger man ihop det som upplevts som stora problem med det som anses fungera bra. Det som bedömts bra är i första hand dels möjligheterna att självständigt bedriva förändringsarbete utan de-talj-styrning, dels personalens förmåga. Däremot måste både regering och verksledningar ge klarare och tydligare samt långsiktiga riktlinjer för verksamheten. Uppföljningen måste bli bättre i den meningen att den ska ge rättvisande bilder av verksamheternas resultat. I en effektivitetsrevision från (RRV 1999:35), Myndigheters agerande i ett besparingsskede, har åtgärder för att minska respektive verksamhets kostnader studerats för . I rapporten redovisas en rad olika iakttagelser från skilda fallstudier. De flesta besparingarna gjordes inom personalområdet. Vanligt var att myndigheterna inte återbesatte vakanta tjänster. av myndigheterna hade minskat sin administrativa personal. Administrativa uppgifter har förts över till handläggare. Översyn av administrativa rutiner var en vanlig sparåtgärd. Vid två undersökta myndigheter hade det RRV kallar besparingstrycket föranlett verksam hets- och organisationsöversyner. Förändringsarbetet hade fått skjuts och kostnadsmedvetandet ökat. Stressen hade ökat hos personalen på flera av de undersökta myndigheterna. Tidsbrist eller ökad arbetsbörda anges som orsak. I granskningen redovisas en studie från som visar att den minskade bemanningen medfört minskad produktion, längre handläggningstider och kompetensförluster. RRV:s granskning avsåg inte att analysera vad besparingstrycket inneburit för sakverksamheten. Flera av iakttagelserna motiverar dock frågor om vad som hänt med verksamheten. RRV frågar vad som blir resultatet av den personalpolitiska omdisposition som ökningen av administrativa uppgifter för handläggare är. Tiden för sakverksamheten synes minska. Denna har påverkats negativt, trots att avsikten varit att freda den. Framåtsyftande åtgärder som kompetensutveckling och verksamhetsuppföljning har fått stå tillbaka. Oklara prioriteringar mellan verksamheter uppstod. Flera myndigheter har också rapporterat dessa problem i särskild ordning till regeringen. RRV:s slutsats var att det fanns risker för minskad eller försämrad sakverksamhet i samband med besparingstrycket. Framtida uppföljningar borde fokuseras mot den verksamhet och service myndigheterna enligt sina instruktioner ska bedriva. I detta avsnitt breddas perspektivet på statliga personalfrågor. Iakttagelser, bedömningar och resultat redovisas från tre stora utredningar . Det gäller de delar i , Förvaltningspolitiska kommissionens och slutbetänkanden som uppehåller sig kring statlig personal. , i tiden nära de personalpolitiska reformerna och de inledande initiativen att förnya statsförvaltningen, tillsatte regeringen den s.k. . I arbetet deltog 142 personer, framför allt forskare. Man publicerade 16 böcker och 23 rapporter. I huvudbetänkandet Demokrati och makt i (SOU 1990:44) behandlas den statliga personalen från två teoretiska perspektiv: den klassiska byråkratin och professionsstyret. Byråkratin hade, som utredningen skrev, ett janusansikte. Byråkratin kunde ibland under vissa situationer kännetecknas av snabbhet, precision, regelbundenhet och slagkraft. Men den kunde också vara stel, långsam och ineffektiv. En profession är en specialiserad yrkesgrupp som, enligt utredningen, styrs av en uppsättning gemensamma normer. Som klassiska professioner nämndes läkare och advokater (jämför kårer i avsnitt 4.1). Utredningen ansåg att professioner i statlig verksamhet kunde förknippas med vissa problem. Det gällde bl.a. ansvarsutkrävandet. I den renodlade professionalismen upprätthålls gruppens normsystem internt. Förändringar i yrkesnormerna kan ske genom t.ex. vetenskapliga landvinningar eller teknisk utveckling. Enligt utredarna skulle professionen känna ansvar i första hand mot dessa värdekriterier. Det politiska ansvarsutkrävandet i en demokratisk organisation sker efter andra kriterier. Den valde politikern ansvarar inför sina väljare. Med professionen följer enligt utredningen en strävan efter självständighet. Slutsatsen är att professionalisering innebär att förvaltningen immuniseras mot utomstående inblandning. tillsatte regeringen en förvaltningspolitisk kommission med upp-gif-ten (dir. 1995:93) att analysera den statliga förvaltningens organisation och arbets-former. Kommissionen arbetade brett och publicerade bl.a. elva under-lagsrapporter. I huvudbetänkandet I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57) redovisade kommissionen tre, delvis sammanfallande problemsfärer. Det gällde förvaltningens svårstyrbarhet, dess fragmentisering och följderna av interna-tio-nali--se-ringen. Kommissionen konstaterade också att förvaltningspolitik of-ta inte låter sig hållas isär från sakpolitik. Då kommissionen dels arbetade såväl brett som djupt, inte minst i frågor kring statstjänsten, dels följdes upp med en proposition av regeringen ges den här en relativt utförlig redovisning. Frågor om styrningen av förvaltningen och dess styrbarhet hade enligt kommissionen stått i centrum för den förvaltningspolitiska diskussionen .