frsrdg · GQ04RR21 · 2003-01-01 00:00:00 — Utredningen har också genomfört intervjuer med användare av den ekonomiska statistiken. De synpunkter som bl.a. framkom var att tillförlitligheten är otillräcklig bl.a. vad gäller den offentliga sektorns finanser och offentlig konsumtion det finns behov av längre tidsserier det föreligger en bristande jämförbarhet mellan olika stati-stikprodukter. I betänkandet redovisas således ett antal brister i statistiken om den offentliga sektorns finanser och konsumtion. Av statsbudgetens utgifter utgörs enligt av transfereringar till kommuner. Statsbidragen till kommuner är därmed inte en obetydlig del av statsbudgeten. Statsbidrag till kommuner och landsting används som ett begrepp i lagar, författningar och officiell statistik trots att en entydig definition saknas. Statsbidrag till kommuner och landsting utgår som antingen generellt statsbidrag eller specialdestinerade statsbidrag. Det generella statsbidraget är ett allmänt finansiellt stöd, medan specialdestinerade bidrag är knutna till en viss verksamhet eller åtgärd. Den grundläggande principen för statens bidragsgivning till kommuner och landsting är att bidrag ska utgå som generella bidrag. Specialdestinerade bidrag är motiverade i vissa fall. Det generella statsbidraget används även för att genomföra ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn genom att finansieringsprincipen tillämpas. Om ett statligt beslut omfattas av finansieringsprincipen förändras nivån på det generella statsbidraget. Kommunkontosystemet var ett system för att kompensera kommuner och landsting för mervärdesskatt i icke skattepliktig verksamhet. Systemet byggde på att kommuner och landsting betalade in avgifter som skulle täcka utbetalningarna från systemet. har fattat beslut om att systemet ska förändras. Kommuner och landsting ska även fortsättningsvis bekosta momsavdragen. Det generella statsbidraget har därför minskats. Uppgifter om det generella statsbidraget har ofta omfattat kommunernas inbetalningar till kommunkontosystemet. Den kommunalekonomiska kommittén konstaterade att det inte fanns någon entydig definition av vad ett statsbidrag till kommuner och landsting egentligen är. Begreppet statsbidrag används i lagar, författningar och officiell statistik trots att en entydig definition saknas. För att beskriva överföringar mellan staten och kommunerna används även begreppet transfereringar. Inom nationalräkenskaperna avser löpande transfereringar inom den offentliga sektorn transfereringar mellan olika delsektorer inom den offentliga sektorn (staten, delstater, kommuner och socialförsäkring) med undantag av skatter, subventioner, investeringsbidrag och andra kapitaltransfereringar. Definitionen framgår av det europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS 95), som är den som tillämpas. Det generella statsbidraget ska utgöra ett allmänt finansiellt stöd till kommuner och landsting. Regeringen redovisar det generella statsbidraget till kommuner och landsting sammanslaget. I budgetpropositionen framhåller regeringen att den grundläggande principen för statsbidrag till kommuner och landsting är att de ska ges som generella bidrag, även om specialdestinerade statsbidrag kan vara motiverade i vissa fall. Det generella statsbidraget används också för ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn. Detta sker bl.a. genom att den s.k. finansieringsprincipen tillämpas. Principen innebär att kommuner och landsting inte ska ges nya eller utökade obligatoriska uppgifter utan att de får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. Om ett statligt beslut omfattas av principen sker den ekonomiska regleringen genom att nivån på det generella statsbidraget förändras. I de fall uppgifterna förändras så att kostnaderna ökar, höjs nivån på de generella statsbidragen. Om kostnaderna minskar görs en motsvarande minskning av statsbidraget. Regleringar enligt finansieringsprincipen sker efter en förhandling mellan , och regeringen. De ekonomiska regleringarna redovisas i budgetpropositioner och vårpropositioner. Redovisningen är uppdelad på kommuner och landsting. I propositionerna redovisas regleringar enligt finansieringsprincipen och hur dessa regleringar fördelas på kommuner respektive landsting. Av bilaga 1 framgår de regleringar som har genomförts . Regleringen enligt finansieringsprincipen genomförs vanligtvis med utgångspunkt i den beräknade kostnadsnivån då verksamhetsförändringen genomförs. Detta innebär att man inte tar hänsyn till eventuella volymökningar eller förändringar i efterfrågan på grund av olika beslut. Det förekommer att bidrag till kommuner och landsting först utgår som ett specialdestinerat statsbidrag för att sedan inordnas i det generella statsbidraget och regleras enligt finansieringsprincipen. Ett sådant exempel är tjänstepension för skolledare och lärare. fanns ett särskilt anslag för tjänstepensioner för skolledare och lärare. ingår anslaget i det generella statsbidraget. Ett annat exempel är bidrag till personalförstärkning i skola och fritidshem (även kallat "Wärnerssonpengarna"). Enligt beslut uppgick bidraget till 2001. ska bidraget öka successivt till . Bidraget ska sedan inordnas i det generella statsbidragssystemet. anger i publikationen att specialdestinerade statsbidrag betraktas som särskilda ersättningar för en tjänst som utförs åt staten. Företrädare för uppger vid intervju att med specialdestinerade statsbidrag avses vanligtvis bidrag som är avsedda för en bestämd verksamhet eller ett bestämt ändamål. I budgetpropositionerna saknas en samlad redovisning av specialdestinerade statsbidrag eller transfereringar som utgår till kommuner och landsting. Specialdestinerade statsbidrag redovisas under olika anslag inom de flesta utgiftsområden. Ett anslag kan innehålla flera specialdestinerade statsbidrag. Utjämningsbidraget ska bidra till att åstadkomma likvärdiga förutsättningar mellan kommuner och landsting. Bidraget finansieras med en utjämningsavgift som övriga kommuner och landsting erlägger. I budgetpropositionen redovisas bidraget samlat för kommuner och landsting. I redovisning av transfereringar till den kommunala sektorn ingår utjämningsbidrag till kommuner och landsting. Kommuner lämnar i likhet med företag en skattedeklaration som innefattar en deklaration av ingående och utgående mervärdesskatt. Därutöver fanns till 2003 ett system för att kompensera kommuner och landsting för mervärdesskatt i icke skattepliktig verksamhet inom det s.k. kommunkontosystemet. har fattat beslut som innebär att systemet har förändrats fr.o.m. . Som följd av beslutet ska det generella statsbidraget minskas. Kommuner och landsting behöver inte erlägga några särskilda avgifter. Uppgifter om det generella statsbidraget har ofta omfattat kommunernas inbetalningar till kommunkontosystemet. Syftet med kommunkontosystemet var att ta bort de konkurrensproblem som momsen ger upphov till i samband med att kommuner bedriver verksamhet i egen regi eller köper tjänsten på marknaden. Systemet infördes efter inträde i EU. hade kommunerna en generell avdragsrätt för all ingående moms. Den generella avdragsrätten harmonierade dock inte med de regler som började gälla när gick med i EU. Det fanns dessutom ett särskilt statsbidrag som skulle täcka den moms som indirekt belastar kommunerna vid upphandling av icke skattepliktig verksamhet från privata entreprenörer. Kommunkontosystemet byggde på att kommuner och landsting själva skulle finansiera systemet genom att de betalade in avgifter som skulle täcka utbetalningarna från systemet. I samband med att kommunkontosystemet infördes fick kommunerna genom en reglering av det generella statsbidraget ett tillskott på för att finansiera den införda momsavgiften. Kommunerna betalade en fast avgift per invånare. Avgiften bestämdes av . Det samlade avgiftsbeloppet skulle motsvara den beräknade ersättningen till kommunerna. fastställde avgiften, som grundades på beräkningar om det förväntade uttaget från systemet. Kommunerna fick sedan, efter ansökan, ersättning från kommunkontot för ingående moms som inte har dragits av enligt mervärdesskattelagen. Skattekontoret i utbetalade ersättningen från två konton hos . Det ena kontot omfattade kommunernas ersättning och det andra landstingens ersättning. Lagen om den officiella statistiken innehåller bestämmelser om officiell statistik (2001:99). Av lagen framgår bl.a. att regeringen meddelar bestämmelser om vilka myndigheter som ansvarar för officiell statistik. Vidare anges att officiell statistik ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Den ska vara objektiv och allmänt tillgänglig. Regeringen har utfärdat en förordning med anledning av lagen om den officiella statistiken (2001:100). I denna anges bl.a. vad som är officiell statistik inom olika områden och vilka myndigheter som har ansvar för respektive område. Av förordningen framgår också att en statistikansvarig myndighet beslutar om statistikens innehåll och omfattning om inte något annat följer av ett särskilt beslut från regeringen. Något sådant beslut har inte regeringen fattat vad gäller den officiella statistiken som omfattar statsbidrag eller transfereringar till kommuner och landsting. Enligt förordningen är ansvarig för kommunernas finanser, som är en statistikgren inom statistikområdet offentlig ekonomi. är också ansvarig för nationalräkenskaperna som är ett eget statistikområde. är ansvarigt för utfallet av statsbudgeten, som är en statistikgren inom statistikområdet offentlig ekonomi. Både och är därmed statistikansvariga myndigheter för redovisning av uppgifter som innefattar statsbidrag eller transfereringar till kommuner och landsting. ska enligt sin instruktion (1998:417) bl.a. sammanställa utfallet av statsbudgeten sammanställa och beräkna statens totala inkomster och utgifter anpassade till nationalräkenskapstermer utarbeta statistik över statens finanser ta fram underlag till årsredovisningen för staten. I instruktionen anges att dessa frågor omfattas av ett årligt rapporteringskrav till regeringen. svarar även för prognoser över statens inkomster och utgifter. Av instruktionen framgår att ska samarbeta med om prognoser och därvid förklara skillnaderna mellan verkens prognoser. har således ansvar för att redovisa statsbudgetens inkomster och utgifter. Detta innebär att verket är huvudman för statsredovisningen som är den samlade ekonomiska redovisningen för staten. Verket lämnar även underlag till årsredovisningen för staten till regeringen. Redovisningen baseras på den information som myndigheterna och affärsverken lämnar till statsredovisningen och den information som presenteras i deras respektive årsredovisningar. Regeringen har utfärdat ett flertal förordningar som på olika sätt omfattar statlig finansiering och redovisning. har på grundval av dessa förordningar utfärdat föreskrifter som statliga myndigheter ska följa. Därtill har utfärdat allmänna råd som komplement till förordningar och föreskrifter. , , ska enligt sin instruktion ansvara för officiell statistik (1988:137). Centralbyrån ska enligt instruktionen särskilt svara för samordning av den statliga statistikproduktionen samt verka för samordning mellan statlig och annan statistikproduktion (2 §). ansvarar dels för ekonomisk statistik, där program för nationalräkenskaperna ingår, dels för statistik om kommunernas finanser där statistikprodukten räkenskapssammandraget ingår. Syftet med nationalräkenskaperna är att sammanfatta och beskriva landets ekonomiska aktiviteter och utveckling. Nationalräkenskaperna används som underlag för analys av ekonomi . Uppgifterna används bl.a. av , främst ekonomiska avdelningen som underlag för nationalbudgeten och för långtidsutredningarna olika statliga organ och myndigheter privata organisationer och företag som underlag för samhällsekonomisk analys och bedömningar. Nationalräkenskapernas redovisning av den kommunala sektorn omfattar löpande transfereringar mellan stat och kommun investeringsbidrag från stat och kommun övriga produktsubventioner från stat och kommun. I nationalräkenskaperna används uppgifter från andra statistikproducenter, både inom och andra myndigheter. Vad gäller transfereringar till kommunerna använder nationalräkenskaperna främst uppgifter om statsbidrag till kommunerna. Uppgifter om kommunernas investeringar hämtas från räkenskapssammandraget. De uppgifter som lämnar om utbetalning av statsbidragen till kommunerna bearbetas så att uppgifterna ska stämma överens med nationalräkenskapernas definitioner. genomför merparten av dessa korrigeringar. Korrigeringarna innebär att ett flertal delar som ingår i egen redovisning av statsbidrag dras bort. Exempel på uppgifter som exkluderas är kommunernas inbetalningar till mervärdesskattekontot som ingår i uppgifter om det generella statsbidraget (se avsnitt 3.6) sådana statsbidrag till kommuner som definieras som subventioner, t.ex. bidrag för arbetsmarknadspolitisk verksamhet och samhällsplanering som utbetalas av och länsstyrelserna till kommuner och företag EU-bidrag, eftersom EU i nationalräkenskaperna redovisas som en egen sektor. I nationalräkenskaperna genomförs sedan korrigeringar för investeringsbidrag. Då används de uppgifter som kommunerna har redovisat som investeringar i räkenskapssammandraget. genomför en årlig undersökning som kallas räkenskapssammandrag. Syftet med undersökningen är att både för kommunerna och landet som helhet ge tillförlitlig information om kommunernas ekonomi, nuläge och utveckling. Räkenskapssammandraget grundas på uppgifter från kommunernas bokslut. inhämtar uppgifterna genom en enkät till kommunerna. Enkäten omfattar kommunernas samtliga intäkter och kostnader. I enkäten är uppgiften om det generella statsbidraget förtryckt. inhämtar dessa uppgifter från . Enligt används räkenskapssammandragets uppgifter i nationalräkenskaperna för beräkning av BNP av för uppföljning och utvärdering av kommunernas ekonomi samt för bedömning av enskilda kommuners ekonomi av regeringen och statliga myndigheter för beräkning av statsbidrag för maxtaxa inom barnomsorg och beräkning av statsbidrag för utjämning enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade av statliga myndigheter för deras uppföljning av verksamhet av för uppföljning av kommunernas ekonomi och verksamhet av banker och andra av kommuner av massmedier och allmänhet. Uppgifterna publiceras i Statistiska meddelanden, Statistisk årsbok och för kommuner. Nyckeltal för olika verksamheter i kommunerna redovisas i publikationen Vad kostar verksamheten i Din kommun? Utbetalning av bl.a. generellt statsbidrag beräknar det generella statsbidraget och belopp inom det kommunala utjämningssystemet. Skattemyndigheterna beslutar om bidragsbeloppen. Beloppen utbetalas efter olika avdrag för bl.a. inbetalningar till mervärdesskattekontot. Varje kommun får en specifikation av det belopp som kommer att utbetalas. Av specifikationen framgår kommunens inbetalning till mervärdesskattekontot. redovisar utbetalning av generellt statsbidrag till kommuner respektive landsting i sin årsredovisning. I redovisningen har kommunernas respektive landstingens inbetalningar till mervärdesskattekontot ingått. Däremot har inte den ersättning som staten betalat ut redovisats som annat än som uttag från de särskilt inrättade kontona i . Kommunkontosystemet har förändras från . Enligt beslut ska kompensation för mervärdesskatt i den icke skattepliktiga verksamheten fortsättningsvis finansieras från statsbudgetens inkomstsida. Kommuner och landsting ska dock även fortsättningsvis bekosta kompensationssystemet på så sätt att det generella statsbidraget minskas med belopp motsvarande beräknade utbetalningar. beräknar och skattemyndigheterna betalar Generellt statsbidrag till kommuner och landsting regleras bl.a. i lagen (1995:1514) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting. Av lagen framgår bl.a. att statsbidrag fördelas med ett enhetligt belopp per invånare. Till kommuner fördelas därutöver ett generellt åldersbaserat statsbidrag med ett enhetligt belopp per invånare inom vissa åldersgrupper. Regeringen har utfärdat en förordning om generellt statsbidrag till kommuner och landsting. Av förordningen framgår att beräknar det generella statsbidraget. beräknar också avgifter och bidrag inom det kommunala utjämningssystemet. översänder beräkningsunderlaget till skattemyndigheterna som beslutar om bidragsbeloppen och betalar ut dem tillsammans med kommunalskatt och belopp i det kommunala utjämningssystemet. utjämningsbidrag eller avdrag för utjämningsavgift avdrag för avgift till mervärdesskattekonto (kommunkontosystemet) avdrag för skatt, arbetsgivaravgift och utgående moms enligt skattedeklaration. betalar ut en tolftedel av kommunalskatt och bidrag minus avgifter utom då slutavräkning av kommunalskatt regleras. Varje kommun får ett beslut av skattemyndigheten med uppgifter om utbetalningen för året. I bilaga 2 finns exempel på en avräkning för . Dessutom får kommunerna ett meddelande om månadens utbetalning. I bilaga 3 finns ett exempel på en avräkning för en månad. Därigenom får varje kommun uppgifter från skattemyndigheten om hur mycket medel som kommunen kommer att erhålla. Skattemyndigheterna ska kontrollera att de beslut som de fattar är korrekta, men möjligheterna att genomföra kontroller varierar enligt företrädare för . Beslut om det generella statsbidraget är enkelt att kontrollera, men det är nästan omöjligt att kontrollera alla underlag för utjämningsbidraget eller utjämningsavgiften. Bara några få personer i landet har djupgående kunskaper om regelverket och de beräkningar som ligger till grund för bidragen och avgifterna i utjämningssystemet. Kommunerna får ett preliminärt beslut från skattemyndigheterna om utjämningsbidraget eller avgiften. Beslutet kan överklagas . Möjligheterna att överklaga beslut tillkom efter en felräkning. Det ledde till att staten beviljade läns landsting som kompensation för misstaget. innebar detta att resterande landsting fick antingen ett för högt utjämningsbidrag eller en för låg utjämningsavgift. Förändringar i en kommuns utjämningsbidrag eller utjämningsavgift kan leda till att underlaget för samtliga kommuner förändras, eftersom systemet finansieras av kommunerna själva. Enligt företrädare för har det också inträffat att överklaganden har lett till att beslut har ändrats. Detta har berott på att uppgifter har saknats i beräkningsunderlaget. I redovisning av det generella statsbidraget har avsättningar till kommunkontot ingått. Enligt företrädare för har regeringen inte ställt några krav på särredovisning av momsavgiftsandelen i det generella statsbidraget. Anslag redovisas utifrån de delposter som är inrättade. har redovisat behållningen på kontot som deponerade medel. När krediten är utnyttjad har de deponerade medlen övergått till en fordran. Insatta medel har överförts till momskontot hos . Uppgiften om momskontot redovisas av som en övrig kredit hos . Krediten för momskontot har varit obegränsad. årsredovisning innehåller information om saldot på kommunernas och landstingens momskonton i fotnot i årsredovisningen. Uppgifterna redovisas samlat för kommuner och landsting. I tabell 2 redovisas uppgifter från om statens utbetalning och kommunernas inbetalningar till kommunkontosystemet. Tabell 2 Kommunernas inbetalningar och statens utbetalning till kommunkontosystemet 1996, 1998 och 2000, miljarder kronor År Inbetalningar från kommuner Utbetalning från staten 1 1996 14,7 14,4 1998 16,6 17,6 2000 18,5 19,7 1) inklusive ränta Tabell 2 visar att utbetalningarna har överstigit inbetalningarna . Olika problem med kommunkontosystemet har uppmärksammats i flera utredningar. Ändringar i lagen har behandlats av regeringen i tio propositioner sedan lagen trädde i kraft . Ett uppmärksammat problem är att inbetalningarna under en rad år har varit mindre än uttagen från systemet. Staten har också tillfört extra medel till kommunkontosystemet för att täcka underskott. avskrev staten en fordran på till kommuner och landsting. har på uppdrag av regeringen granskat kommunkontosystemet. Granskningen visade att det fanns flera brister med systemet. Bristerna gällde bl.a. den kommunala redovisningen, tillämpningsföreskrifterna, redovisningen av rättelser av Skattekontoret i och redovisning i räkenskapssammandraget. Inledningsvis nämndes att kommunkontosystemet har förändrats fr.o.m. . Enligt beslut från regeringen har utbetalningar från kommunernas respektive landstingens mervärdesskattekonton dock skett t.o.m. . Däremot har inga insättningar gjorts på de gamla kontona . Underskotten på kontona uppgick till . Regeringen hade inte klargjort hur underskotten ska finansieras. I budgetpropositionen anger regeringen följande: Som en följd av förändringarna i det s.k. kommunkontosystemet minskas det generella statsbidraget med , varav för kommunerna och för landstingen (prop. 2001/02:112, bet. 2001/02:FiU17, rskr. 2001/02:296). När de faktiska uttagen ur kommunkontosystemet är tillgängliga kommer en slutlig reglering att göras i budgetpropositionen . Förändringarna innebär även att arbetsuppgifter avseende kommunkontosystemet kommer att utökas. För att finansiera en ökning av anslaget 3:1 , under utgiftsområdet 3 Skatt, tull och exekution, minskas det generella statsbidraget med 3 miljoner (prop. 2002/03:1, utgiftsområde 25, s. 13 och 14). I budgetpropositionerna saknas en samlad redovisning av statsbidrag till kommuner och landsting. Regeringen lämnar en skrivelse till med en översiktlig beskrivning av hur ekonomi och verksamhet i kommuner och landsting har utvecklats . Redovisningen omfattar dels den kommunala resultaträkningen, dels de kommunala inkomsterna och utgifterna enligt nationalräkenskaperna. I regeringens årliga skrivelse redovisas kommunsektorns finanser samlat för kommuner och landsting. Redovisningen av statsbidrag omfattar både generella och specialdestinerade statsbidrag. Av tabell 3 framgår uppgifter om statsbidrag som finns i skrivelser . Statsbidragen redovisas netto, dvs. efter avdrag för kommuners och landstings inbetalningar till mervärdesskattekonton samt utjämningsavgift och utjämningsbidrag. Tabell 3 Redovisning av statsbidrag till kommuner och landsting exkl. utjämnings- och momssystemet, miljarder kronor 1994 1995 1996 1997 1998 1999 20001 Statsbidrag enligt skrivelsen 2001 - 71,7 67,8 53,4 57,4 83,1 85,0 82,6 Statsbidrag enligt skrivelsen 2000 75,5 71,8 68,1 53,7 57,8 82,6 83,1 - 1) Preliminära uppgifter enligt skr. 2001/02:102. Källa: Skr. 2001/02:102 och skr. I skrivelsen 2001 anges att kommunernas och landstingens inbetalningar för mervärdesskatt uppgick till . Av redovisningen framgår också att kyrkan inte ingår i redovisningen. Den kraftiga ökningen 1998 förklaras med att landstingen övertog betalningsansvaret för läkemedel detta år. Regeringens uppgifter i skrivelsen om kommunernas och landstingens inbetalningar för mervärdesskatt överensstämmer inte med uppgifter. Enligt uppgick inbetalningarna till . Av tabell 3 framgår att det finns skillnader mellan uppgifterna i de olika skrivelserna. Detta beror på, enligt uppgift i skrivelsen, att i skrivelsen 2000 redovisades uppgifter från nationalräkenskaperna. I nationalräkenskaperna redovisas vissa inkomster som utgifter. Statskontoret har på uppdrag av (Fi 2001:14) kartlagt och analyserat statsbidragsgivningen till kommuner och landsting. Kartläggningen har grundats på en genomgång av budgetpropositioner och regleringsbrev för budgetåren 1993/94, 1997 och 2001. Underlaget har kompletterats med intervjuer med ett 100-tal personer vid ett 50-tal myndigheter. Av Statskontorets rapport framgår att de samlade bidragen som har utbetalats till kommuner och landsting uppgår till 2001. Av tabell 4 framgår hur bidragen fördelats på det generella statsbidraget, momsavgifter och specialdestinerade statsbidrag. Tabell 4 Statsbidrag till kommuner och landsting , miljarder kronor