frsrdg · GQ04RR20 · 2003-01-01 00:00:00 — Begreppet författning har inte någon given definition, varför räckvidden av förslaget om skyldighet för kommunerna att förteckna och publicera sina författningar inte är helt klar. Frågan om på vilket sätt kommunala författningar ska kungöras och hur de ska hållas tillgängliga är enligt en fråga som varje kommun själv bör få avgöra. Även avstyrker förslaget om lagstadgad skyldighet att förteckna och publicera författningar. Förbundet vidhåller det som förbundet anfört i sitt yttrande över promemorian Kommunala författningssamlingar (Ds 1995:7). I det yttrandet deklarerade förbundet bl.a. att det, om så skulle behövas, var berett att medverka till att lämna erforderliga uppgifter till utan att det för den skull behövde upprättas särskilda författningssamlingar. framför i likhet med att landstingen själva bör få avgöra på vilket sätt de egna författningarna ska kungöras och hållas tillgängliga för allmänheten. För att införa den skyldighet som föreslås i rapporten krävs enligt förbundet tungt vägande skäl. Också i övrigt framför synpunkter som liknar . anser förslaget välgrundat men framhåller att variationen bland kommunerna är stor. Det gäller allt ifrån teknisk kunskap till kvaliteten på dokumenten. Mängden dokument ska enligt kommunen inte heller underskattas. I är 165 författningsdokument förtecknade och inordnade i nio huvudgrupper. Alla dessa dokument skulle enligt kommunens bedömning inte ingå i ett rättsinformationssystem, men antalet dokument blir ändå stort. Ett urval måste göras. Vidare bör bl.a. en grafisk profil gälla för alla dokument. För att klara detta krävs enligt en mycket tydlig central styrning, något som än mer talar för operativt stöd som Statskontoret tidigare pläderat för. Revisorernas överväganden och förslag revisorer anser att kommunerna ska förteckna sina författningar och hålla dem tillgängliga för medborgarna. Revisorerna har förståelse för Svenska Kommunförbundets och syn att de närmare formerna för detta bör bestämmas av de enskilda kommunerna. Revisorerna anser emellertid också att det är väsentligt att medborgarna kan orientera sig inom olika lagstiftningsområden. Därför bör rättsinformationssystemet göras så komplett som möjligt. Detta gäller även kommunala författningar inom olika lagstiftningsområden. Även för kommunerna torde det vara väsentligt att på ett överskådligt sätt kunna följa vad som gäller inom olika områden samt vilka möjligheter och skyldigheter kommunen har. Granskningen har visat att någon form av central styrning krävs för att kommunala författningar ska kunna länkas till rättsinformationssy-temet fordras. att regeringen utformar en ordning för hur kommunala författningar inom olika lagstiftningsområden ska kunna ingå i rättsinformations-systemet. Granskningen har visat att EG-rätten har stor inverkan på svensk lagstiftning. Men det är ofta svårt att avgöra vilken denna inverkan är. De svårigheter som i övrigt finns att följa vad som gäller inom ett område accentueras i de fall det också finns EG-regler. Revisorerna föreslog att regeringen skuller utarbeta förslag till hur EG-rätten ska kopplas till rättsinformationssystemet. EG-direktiv genomförs till stor del direkt genom myndighetsföreskrifter, något som enligt revisorerna understryker behovet av återrapportering till . vid finner det lämpligt och välmotiverat att regeringen utarbetar förslag till hur EG-rätten ska kopplas till rättsinformationssystemet. Även anger särskilt att kommunen delar revisorernas uppfattning att regeringen bör utarbeta förslag till hur EG-rätten ska införlivas i rättsinformationssystemet. Beträffande svårigheterna att koppla EG-direktiv till nationella regler nämner särskilt de tabeller över införlivningsåtgärder som lämnar till i samband med att direktiv genomförs. Tabellerna innehåller detaljerade uppgifter om genomförandet. På hemsida redovisas uppgifterna bara så att man kan se vilka svenska föreskrifter som hela direktiv resulterat i. Men uppgifterna kunde enligt , om de redovisades elektroniskt och strukturerades bättre, till låg kostnad användas för att visa hur olika artiklar i EG-direktiven genomförts i olika författningar. Revisorernas överväganden och förslag Revisorerna anser att det för alla dem som vill följa lagstiftningen inom ett område också behövs kopplingar mellan EG-regler inom området och rättsinformationssystemet. Sådana kopplingar skulle också underlätta uppföljning av lagstiftning och minska behovet av särskild återrapportering om hur EG-rätten genomförts i svensk lagstiftning. att regeringen utarbetar förslag till hur EG-rätten ska kopplas till rätts-informationssystemet. Med hänvisning till vad som framförts under rubriken revisorernas överväganden och förslag föreslår revisorer att fattar följande beslut: tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anför i avsnitt 2.2 om rättsinformationssystemet. Grunden för regeringens normgivning tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anför i avsnitt 2.3 om att regeringen bör ange den rättsliga grunden för sina författningar. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anför i avsnitt 2.4 om kommunala författningar i rättsinformations- tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anför i avsnitt 2.5 om att regeringen bör utarbeta förslag till hur EG-rätten ska kopplas till rättsinformationssystemet. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit tf. kanslichef , tf. utredningschef och revisionsdirektör (föredragande). Rapport 2002/03:12 Ordning på rätten revisorer · 100 12 · TFN · fax revisorer beslutade att genomföra en granskning av ordningen på rätten - att lagstiftningen ordnas så att lagstiftarens krav på tydlighet och återrapportering tillgodoses samt så att den går att tillämpa och följa. Denna rapport har utarbetats inom revisorernas första avdelning. I avdelningen ingår följande ledamöter och suppleanter: (), ordförande, (), vice ordförande, (), (), (), (), () och (). Inom ramen för granskningen har fem särskilda underlagsrapporter inom olika lagstiftningsområden utarbetats. Det gäller dataskydd för personuppgifter, djurskydd, säker elmateriel, kemiska produkter samt stöd och hjälp åt funktionshindrade. Tre av underlagsrapporterna har utarbetats inom revisorernas kansli och två av utomstående konsulter. Underlagsrapporten om djurskyddslagstiftningen har skrivits av universitetsadjunkten , medan rapporten om lagstiftningsområdet funktionshindrade har skrivits av f.d. hovrättslagmannen, . Underlagsrapporterna ligger som bilagor till denna rapport. Dessa bilagor kan erhållas från revisorernas kansli. Vid revisorernas kansli har revisionsdirektören haft huvudansvaret för granskningsarbetet. Praktikanten har främst arbetat med underlagsrapporterna om elsäkerhet respektive kemiska produkter. Dessutom har utredaren bidragit med sammanställning av vissa underlagsuppgifter. Även utredningschefen samt kanslichefen har deltagit i arbetet. Denna rapport är beslutad av revisorerna i plenum . Rapporten sänds på remiss. Revisorernas samlade bedömning och slutliga ställningstaganden kommer därefter att utformas genom en skrivelse med förslag till . I revisorers förstudie Ordning på rätten - reglerna som följer på lagarna och informationen om vad som gäller (först. 2001/02:21) gjordes en uppföljning av två tidigare granskningar - och normgivningsprocessen (förs. 1991/92:19) och införlivande av EG-rätten (förs.1997/98:11). Förstudien visade att flera av de frågeställningar revisorerna behandlat i de båda granskningarna fortfarande var aktuella. Det gällde återrapporteringen till om hur normgivningsbemyndiganden använts, hur det går att följa vad som gäller inom olika områden samt EG-rättens inverkan på den svenska lagstiftningsprocessen. revisorer ansåg att god ordning i dessa avseenden på många sätt är avgörande för effektiviteten inom olika verksamhetsområden. Revisorerna konstaterade att det var den första av de två tidigare granskningarna avslutades, och att genomgått flera väsentliga samhällsorganisatoriska förändringar av betydelse för de granskade områdena. Det gällde nya möjligheter för samhällsinformationen genom datorisering, deltagande i EG:s lagstiftningsprocess, den fortsatta utvecklingen av ramlagstiftningen och ökade svårigheter att få överblick över den totala regelmassan inom olika områden. Sammantaget fann revisorerna en fortsatt uppföljande granskning befogad. Den fortsatta granskningen har inriktats på följande frågor: Hur återspeglas lagstiftningen i rättsinformation och samhälls-information? Vilken återrapportering lämnas till om den sammantagna normgivningen inom respektive område? Vilken inverkan har EG-rätten haft ? För att göra granskningen så konkret som möjligt har den knutits an till förhållandena inom speciella normgivningsområden och hur lagstiftningen har utvecklats inom dessa. I den tidigare granskningen om och normgivningsprocessen genomfördes fördjupade studier av normgivningen inom. fem olika lagstiftningsområden. De fem särskilda studierna utgjorde en kartläggning av hur normgivningsprocessen kunde se ut i praktiken. Motsvarande områden har valts även för denna granskning och redovisats i var sin underlagsrapport - om person-uppgifter och dataskydd, djurskydd, säker elmateriel, kemiska produkter samt personuppgifter och dataskydd, djurskydd, säker elmateriel, kemiska produkter respektive stöd och hjälp åt de funktionshindrade. Material från de olika underlagsrapporterna har använts för att belysa de tre huvudfrågorna i granskningen. Den fortsatta granskningen har visat att det finns ett behov av ökad ordning så att lagstiftarens krav på tydlighet och återrapportering tillgodoses samt så att lagstiftningen går att tillämpa och följa. Det är härvid också av betydelse att kopplingarna till EG-rätten presenteras så att samma krav tillgodoses även för denna. behöver en ökad ordning för att kunna fullgöra sina tre skilda roller i normgivningsprocessen - att reglera själva lagstiftningsprocessen, stifta lagar och skapa förutsättningar för regeringens, myndigheternas och kommunernas normgivning. Vidare behöver information om hur lagstiftningen och lagstiftningsprocessen fungerar. Särskilt behöver återrapportering om den överföring av normgivningsmakt som görs med hjälp av bemyndiganden i olika lagar. Hur har bemyndigandena använts och vilken fortsatt lagstiftning har de resulterat i? behöver bättre överblick och kontroll över hela den lagstiftning som gäller inom olika områden. För alla de som ska tillämpa och efterleva lagstiftningen är det självfallet också väsentligt att den går att överblicka och förstå. Den nu genomförda granskningen har visat att det finns ett generellt behov att förbättra överblicken över normgivningen, inte minst av rättssäkerhetsskäl. deltagande i EG:s lagstiftningsprocess ställer också ökade krav på möjligheterna att orientera sig bland gällande regler. Bättre överblick förutsätter kunskap och information om hela normgivningsprocessen, i synnerhet som huvuddelen av den normgivning som berör företag, enskilda medborgare, organisationer, kommuner m.fl. inte beslutas av och regeringen utan av kommuner, landsting och statliga myndigheter. Det finns ett allmänt intresse i samhället, i vissa fall en skyldighet, att kunna reglerna. de som ska besluta om regler de som ska tillämpa reglerna och övervaka reglernas tillämp-ning de som ska rätta sig efter reglerna och kunna åberopa reglerna. Granskningen har visat att det fortfarande, trots alla utvecklings- och informationsinsatser som gjorts, är svårt att överblicka vad som gäller inom olika områden. EG-rätten har en stor inverkan på svensk lagstiftning. Men det är ofta svårt att se vilken denna inverkan är. De allmänna svårigheterna att följa vad som gäller inom ett område accentueras i de fall det också finns EG-regler. Till stor del genomförs EG-direktiv direkt genom myndighetsföreskrifter, något som enligt revisorerna understryker behovet av återrapportering till . Granskningen har vidare visat att det finns utrymme för förbättringar beträffande den information om lagstiftningen som behöver. Det gäller återrapporteringen till om lagstiftningen, hur normgivning behandlas i beslutsunderlag, ordning och reda bland bemyndiganden, uppföljning av bemyndigandebeslut samt återföring av information till från normgivningsprocessen. Den del av normgivningen som sker utanför , som följd av de lagar med delegeringar som stiftats av , är mycket viktig i detta sammanhang revisorer anser att Rättsinformationssystemet bör utvecklas så att det blir tillförlitligt och överskådligt samt innefattar lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. Hur EG-rätten ska kopplas till rättsinformationssystemet. bör härvid också beaktas. Ett väl fungerande rättsinformationssystem med möjligheter att följa lagstiftningskedjan skulle minska behovet av särskild återföring av information från regering till riksdag angående normgivningsprocessen. Med en sådan komplettering av rättsinformationssystemet skulle få ökad möjlighet att följa den vidare normgivningsprocessen från det i lag givna bemyndigandet och fram till den av myndigheten meddelade föreskriften. För att förbättra rättsinformationssystemet behöver förändringar göras på följande punkter. ( En omarbetning av rättsinformationssystemet med ett märkningssystem så att det går att följa regelverket från lag via förordning till föreskrifter. Märkningssystemet innebär att länkar läggs in i lagtexten som kopplar samman lagar, förordningar och tillämpningsföreskrifter. ( anges inte vilken eller vilka lagar som regeringen grundar sina förordningar på. Om regeringen klargjorde vilket eller vilka bemyndiganden som använts skulle lagstiftningen bli betydligt mer överskådlig. För att ge ökad klarhet vad avser den rättsliga grunden för regeringens normgivning borde ingressen till en förordning hänvisa till bemyndigande i lag eller till den grund för normgivningen som annars föreligger. Revisorerna anser att regeringens förordningar bör utformas i enlighet med detta. ( En skyldighet för kommunerna att förteckna och publicera sina författningar bör införas. I ges kommunerna i vissa fall en stor individuell frihet att reglera sin verksamhet. Kommunernas författningar är av stor betydelse för vad som gäller på området och bör därför ingå i rättsinformationssystemet. genomförde revisorerna två granskningar om lagstiftning som avslutades med förslag till - och normgivningsprocessen (förs. 1991/92:19) och införlivande av EG-rätten (förs.1997/98:11). I förstudien på rätten - reglerna som följer på lagarna och informationen om vad som gäller (först. 2001/02:21) gjordes en uppföljning av utvecklingen inom de båda områdena. Avslutningsvis lämnades förslag angående en fortsatt granskning av rättsinformation, återrapportering till om vad lagstiftningen resulterar i och EG-rättens inverkan på den svenska lagstiftningsprocessen. Den första av de två tidigare granskningarna genomfördes bl.a. mot bakgrund av uttalanden gjort i olika granskningsbetänkanden angående regeringens normgivning. Utskottet hade framhållit det angelägna i att regeringen förtecknar sin normgivning på ett systematiskt sätt och därmed redovisar hur normgivningsbemyndiganden använts. Revisorerna konstaterade att har tre skilda roller i normgivningen genom att den reglerar hur själva lagstiftningsprocessen ska gå till skapar förutsättningar för regeringens, myndigheternas och kommunernas normgivning genom den överföring av normgivningsmakten som görs med hjälp av de bemyndiganden som ingår i olika lagar. Huvudfrågan för granskningen var: Vad blir det av bemyndigandebeslut och lagstiftning? Andra centrala frågor var om det var möjligt att skaffa sig en överblick över gällande normer inom skilda områden, om bemyndiganden använts på avsett sätt, om normbeslut följs upp, vilket beslutsunderlag som finns vid normbeslut samt vilken återföring av information som sker till om utfallet av normbesluten. I skrivelsen med förslag om och normgivningsprocessen konstaterade revisorerna att utvecklingen mot ramlagstiftning under de föregående åren inneburit att tyngdpunkten i normgivningsarbetet alltmer hade flyttats från till myndigheter och kommuner. Detta hade medfört ökade svårigheter för att följa upp sina normgivningsbemyndiganden och därmed ta reda på om intentionerna med lagstiftningen slagit igenom. Komplexiteten i normgivningen innebar dessutom att det blivit svårt för dem som skulle efterleva reglerna att veta vad man skulle rätta sig efter. behövde därför få information om hela normgivningsprocessen, dvs. om hur lagar förs vidare via regeringen till myndigheter och kommuner samt slutligen till dem som berörs av normgivningen. Revisorerna gjorde då bedömningen att närmande till EG inom vissa områden skulle komma att i hög grad påverka normgivningsarbetet på alla nivåer. Revisorernas bedömningar och förslag gällde huvudsakligen två områden. Det ena rörde behovet av överblick över normgivningen och möjligheterna att samlat få reda på vilka regler - lagar, förordningar, myndighetsföreskrifter och standarder - som gäller inom ett område. Det andra rörde det behov av underlag och återrapportering som som lagstiftare har. Revisorerna föreslog ett datorbaserat rättsinformationssystem som skulle omfatta såväl lagar, förordningar som myndighetsföreskrifter. Vidare föreslogs att även kommuner och landsting skulle vara skyldiga att förteckna och publicera författningar samt att Statsrådsberedningens redogörelse över bemyndiganden som lämnades till skulle förbättras liksom återrapporteringen till om normgivningen. Den andra av de två tidigare granskningarna gjordes mot bakgrund av att genom EU-medlemskapet har att följa EG-rätten - att de EG-rättsliga reglerna ska vara lika, att tolkningen ska vara densamma och att tillämpningen ska följa samma mönster i som i de övriga medlemsländerna. Förutom att som medlemsland är skyldigt att följa fördragen och de bindande rättsakterna, är även praxis och de internationella avtal som gemenskapen ingått bindande. Den nationella normgivningsrätten har härmed begränsats. Medlemskapet innebär att deltar i arbetet med att utforma nya regler. Ytterligare en bakgrund till granskningen om införlivandet av EG-rätten var att det är den som ansvarar för att det inte utfärdas några svenska författningar som strider mot EG:s rättsakter, mot praxis eller mot de internationella avtal som gemenskapen ingått. Avsikten med granskningen var bl.a. att redovisa hur införlivandet av EG-rätten genomförs i förhållande till sedvanligt svenskt normgivningsarbete. Före medlemskap i hade flera utredningar konstaterat att EU-arbetet och införlivandet av EG-rätten skulle komma att påverka både departement och myndigheter, liksom intresseorganisationer och andra organisationer, något som också bekräftades i revisorernas granskning. I skrivelsen med förslag om EG-rätten konstaterade revisorerna att införlivandeprocessen i huvudsak hade fungerat tillfredsställande. En brist var emellertid att den tog i anspråk. Detta berodde delvis på att införlivar genom transformation - genom att utarbeta och utfärda en författning vars innehåll tillgodoser uppställda krav - i stället för att inkorporera rättsakter utan att arbeta in dem i befintlig lagstiftning. Det berodde också på att de olika stegen i den svenska lagstiftningsprocessen - utredningsarbete, remissförfarande, propositionsarbete, eventuell lagrådsremiss och riksdagsbehandling - sammantaget utgör en ganska tidskrävande procedur. I skrivelsen angående införlivandet av EG-rätten föreslog revisorerna bl.a. att regeringen skulle låta utreda EG-rättens effekter på den svenska nationella rätten och vidta åtgärder för att stärka förberedelsearbetet vad gäller EU-frågor. Det är nu den första av de två tidigare granskningar som följts upp i förstudien avslutades. har genomgått några väsentliga samhällsorganisatoriska förändringar som har betydelse för de granskade områdena. Datoriseringen har fått allt större genomslag i den offentliga verksamheten, och informationstekniken har öppnat nya möjligheter för samhällsinformationen. Arbetet med att införliva EG-regler i den svenska lagstiftningen hade inletts redan före ikraftträdandet av . Men som en följd av EU-medlemskapet ska delta fullt ut i unionens lagstiftningsprocess, och anknytningarna till den svenska rätten ska tydliggöras. Den regelförenkling som tidigare inletts har på olika sätt stannat av. Lagstiftningen har blivit svårare att överblicka. Utvecklingen mot mer ramlagstiftning har fortsatt. Detta i kombination med att myndigheter står för en stor del av det svenska arbetet i EU:s genomförandekommittéer gör att det blivit än mer betydelsefullt att det går att få tillgång till och få överblick över myndigheternas föreskrifter. har revisorerna i flera särskilda tillsynsgranskningar inom olika områden och i den generella granskningen Tillsyn - innebörd och tillämpning (förs. 1994/95:RR9) uppmärksammat betydelsen av att lagstiftningen är tydlig och tillgänglig - för lagstiftaren, för den som ska tillämpa eller efterleva den och för den som ska påtala misshälligheter, brister eller fel. Förstudien visade att mycket utredningsarbete lagts ned på frågor som behandlats i de båda tidigare granskningarna. Men framgick det att grundläggande förhållanden inte förbättrats nämnvärt. I förstudien konstaterade revisorerna följande: Rättsinformationssystemet är inte uppbyggt så att det går att se vad som gäller inom ett område, vare sig bestämmelserna finns i lag, förordning, myndighetsföreskrift eller i en författning. Det går inte att utan ingående kunskaper följa bemyndigandekedjorna, dvs. att se hur bemyndiganden att meddela fortsatt lagstiftning har utnyttjats av regeringen och myndigheterna. De kommunala författningarna ingår inte i rättsinformationssystemet. Kommunernas och landstingens författningar är inte heller enhetligt förtecknade eller publicerade. Det fanns inte något beslut om hur rättsinformationssystemet skulle drivas vidare eller vilka kvalitetskrav som skulle vara uppfyllda. Ansvarsförhållandena var också oklara. har föreslagit att SverigeDirekt organisatoriskt ska samordnas med rättsinformationssystemet och ingå i Statskontorets organisation. Enligt samma förslag skall Samhällsguiden uppgå i SverigeDirekt. Samhällsguidens problemorienterade inriktning skulle då till stora delar gå förlorad. revisorer ansåg det väsentligt att lagstiftningen ordnas så att lagstiftarens krav på tydlighet och återrapportering tillgodoses samt så att den går att tillämpa och följa. Förstudien hade visat att flera av de frågeställningar revisorerna behandlat i de båda tidigare granskningarna fortfarande var aktuella. Det gällde återrapporteringen till om hur normgivningsbemyndiganden använts, hur det går att följa vad som gäller inom olika områden samt EG-rättens inverkan på den svenska lagstiftningsprocessen. Hur god ordningen är i dessa avseenden är på många sätt avgörande för effektiviteten inom olika verksamhetsområden, varför revisorerna ansåg det befogat med en fortsatt uppföljande granskning. För att göra granskningen så konkret som möjligt skulle den knyta an till förhållandena inom speciella normgivningsområden och hur lagstiftningen har utvecklats inom dessa. I den tidigare granskningen om och normgivningsprocessen genomfördes fördjupade studier av normgivningen inom fem områden - dataintegritet, djurskydd, säker elmateriel, kemiska produkter samt omsorgsvård. De fem studierna gjordes mot bakgrund av en genomgång av den fördelning av normgivningen som anges i regeringsformen. Områdena valdes så att de skulle spegla olika former som normgivningsprocessen kunde ha inom den grundstruktur som följer av regeringsformen. De fem särskilda studierna utgjorde en kartläggning av hur normgivningsprocessen kunde se ut i praktiken. Motsvarande områden har valts även för denna granskning.