frsrdg · GQ04JO1 · 2003-01-01 00:00:00 — Det ligger också i sakens natur att kommunala bolag, liksom myndigheter, vid bestämmande av avgifter för kopior av allmänna handlingar tar hänsyn till syftet med handlingsoffentligheten som är en del av offent- lighetsprincipen och till den rättspraxis som finns på området. I 2 kap. 1 § TF anges att handlingsoffentligheten är avsedd att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Den har stor betydelse från bl.a. rättssäkerhetssynpunkt; genom att myndigheternas åtgärder är föremål för allmän insyn får allmänheten möjligheter att kontrollera deras handlägg- ningsrutiner och effektivitet m.m., vilket skapar vissa garantier för att myn- digheterna inte missbrukar sin makt. Det är enligt min mening uppenbart att en avgift för kopior av allmänna handlingar inte bör sättas alltför högt. En för hög avgift medför att enskilda avhåller sig från att beställa kopior av allmänna handlingar vilket direkt motverkar syftet med offentlighetsprincipen. Till grund för bestämmandet av avgifter för kopior av allmänna handlingar får dessutom läggas endast vissa typer av kostnader, nämligen maskin- och papperskostnader. Hänsyn får således inte tas till kostnader för handlingens framtagande och återställande (se RÅ85 2:9). JO har i anslutning till det av- görandet uttalat att de överväganden som lett fram till denna praxis har rele- vans även för de kommunala bolag som har att tillämpa om rätten att ta del av allmänna handlingar (JO 1996/97 s. 497). Mot bakgrund av det anförda kan jag konstatera att bolaget i avgiften för kopiorna inte borde ha inkluderat kostnaden för arbetet. Med dessa uttalanden avslutar jag ärendet. Kritik mot en kommunstyrelse som vägrat lämna ut allmänna handlingar med hänvisning till en av domstol fastställd förlikning (Dnr 841-2001) I en anmälan mot Kommunstyrelsen i kommun framförde AC.P. Hon hade i ett brev till ekonomichefen i kommun begärt att få kopior av allmänna handlingar. Kommunchefen besvarade brevet i en skrivelse där han förklarade att kommunen inte skulle komma att lämna ut några handlingar till henne på grund av en dom i . var inte part i det målet. Hon ifrågasatte om kommunen hade rätt att vägra lämna ut de begärda hand- lingarna till henne. Vidare ifrågasatte hon om kommunen skulle ha rätt till det även om hon hade varit part i målet i tingsrätten. Efter remiss anförde Kommunstyrelsen i kommun i huvudsak följande. Kommunchefen har med hänvisning till en förlikningsdom i tings- rätt vägrat lämna ut allmänna handlingar till AC.P. Domen avser en fastställd förlikning i en tvist mellan kommunen och L.P., AC.P:s make. I domen anses samtliga mellanhavanden som slutligt reglerade. innefatta även AC.P:s begäran om handlingsutlämnande. Ursprungligen härrör ärendet från en misslyckad företagsetablering i kommun. stämde därefter kommunen på mångmiljonbelopp. Kommu- nens representanter bedömde att han inte hade någon som helst möjlighet att vinna målet. För att slippa bl.a. offentlig badwill genom kommande eventu- ella överklaganden till högre instans gick kommunen ändå med på att betala i ett för allt. I förlikningen stipuleras också ... är samtliga såväl ekonomiska som rättsliga krav mellan parterna slutligt reglerade, varför par- terna förbinder sig att inte framgent framställa några ytterligare krav mot varandra av vad slag det vara må. Kommunstyrelsen anser att kommunchefen har bedömt saken korrekt när han vägrat att lämna ut handlingar till AC.P. kommenterade remissvaret och anförde bl.a. att kommun en- ligt hennes mening medvetet brutit mot tryckfrihetsförordningen (TF). Hon begärde att JO skulle ålägga kommunen att tillställa henne de begärda hand- lingarna. I beslut anförde JO följande. Rätten att ta del av allmänna handlingar regleras primärt i TF, som är en av grundlagarna. Regelverket om handlingsutlämnande innebär att en begäran om utfående av en handling kan avslås i princip endast med hänvisning till omständigheter som har att göra med den begärda handlingen eller dess inne- håll; att handlingen inte finns hos myndigheten, att den inte utgör en allmän handling eller om handlingen är allmän att den innehåller uppgifter för vilka sekretess gäller. I fråga om begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar krävs att de anges i lag (se 2 kap. 2 § andra stycket TF). Beträf- fande handläggningen av framställningar om handlingsutlämnande gäller ett skyndsamhetskrav (se 2 kap. 12 och 13 §§ TF). Kommunchefen i kommun har vägrat att lämna ut de av AC.P. begärda handlingarna med hänvisning till en av domstol fastställd förlikning i en ekonomisk tvist mellan kommunen AC.P:s make. I remissytt- randet har kommunstyrelsen ställt sig bakom kommunchefens handläggning. I den offentligrättsliga lagstiftningen regleras som nämnts frågan om of- fentlighet och sekretess för uppgifter hos myndigheterna. Myndigheterna kan inte genom civilrättsliga överenskommelser disponera över denna reglering och de bör därför inte heller träffa avtal med denna inriktning. Det sagda innebär att kommunen i det nu aktuella fallet, oavsett innebörden av förlik- ningsavtalet i detta hänseende, haft att pröva AC.P:s framställning mot reg- lerna i TF och sekretesslagen (1980:100) och, om hinder inte förelåg enligt dessa lagar, lämna ut de efterfrågade handlingarna. I annat fall har AC.P. haft rätt till ett beslut som kunnat överklagas. Jag är kritisk till kommunens handläggning av ärendet och förutsätter att kommunen kommer att behandla AC.P:s begäran om handlings- utlämnande i enlighet med gällande regelverk. JO har dock inte möjlighet att ålägga en myndighet att vidta åtgärder. Med dessa uttalanden avslutas ärendet. Krav på personligt besök och kontant betalning får ej ställas då någon begär kopior av allmänna handlingar (Dnr 3313-2001) I artiklar i redovisades brister i myndigheters tillämpning av offentlighetsprincipen. Bland annat uppgavs att i kräver personligt besök om någon vill få ut papper från myndigheten. administrative chef uppgavs ha sagt följande: För att få se i vårt diarium och våra handlingar skall detta göras på plats. Undantag från regeln och kravet på kontant betalning för kopior gör vi för handikappade. Med anledning av uppgifterna i artiklarna beslutade JO att inleda utredning. i anmodades att yttra sig. Av yttrandet skulle framgå om det fanns någon rättslig grund för den begränsning av myndighetens tillgänglighet och service som redovisades i artikeln. överlämnade som sitt yttrande ett tjänste- utlåtande från , vari lämnas en kortfattad redogörelse för den händelse som omnämns i tidningsartikeln samt en redovisning av hur förvaltningen tillämpar aktuella bestämmelser. I beslut anförde JO följande. Av det i tidningsartikeln återgivna uttalandet kunde den slutsatsen dras att allmänhetens tillgänglighet till allmänna handlingar hos nämnden gjorts bero- ende av att de som önskar ta del av handlingarna personligen besöker nämn- dens kansli. I enlighet med vad jag utvecklar i det följande är en sådan ord- ning inte förenlig med reglerna om den s.k. offentlighetsprincipen. Tidnings- uttalandet har inte berörts i remissvaret på annat sätt än genom uppgiften att det inte upprätthålls något besökskrav eller annan inskränkning i tillgänglig- heten för att få ut en handling. Av svaret får dock anses framgå att klara fram- ställningar per post eller telefon med önskemål om kopior behandlas skynd- samt medan förvaltningen regelmässigt föreslår sökanden att besöka myndig- heten om han har svårt att precisera sina önskemål om handlingar eller det annars uppkommer svårigheter att identifiera handlingarna. Vad som förekommit i ärendet ger anledning till följande redovisning och bedömning av mig. Grundläggande bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Kapitlet reglerar primärt även frågor om sådana handlingars utlämnande. En begäran om att få ta del av en allmän handling skall enligt 2 kap. 14 § TF göras hos den myndighet som förvarar handlingen. Svarar viss befatt- ningshavare vid myndigheten enligt arbetsordning eller särskilt beslut för vården av handlingen, ankommer det enligt 15 kap. 6 § sekretesslagen (1980:100) på denne att i första hand pröva frågan om handlingens utlämnan- de till enskild. Enligt 2 kap. 12 § TF skall en allmän handling som får lämnas ut och som alltså inte omfattas av någon sekretessbestämmelse på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som öns- kar ta del av den. Av 2 kap. 13 § TF framgår vidare att den som önskar ta del av en allmän handling även har rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen. En sådan begäran skall behandlas skyndsamt. JO har i ett flertal beslut uttalat att besked i en utlämnandefråga normalt bör lämnas som begäran har gjorts. Någon eller några dagars fördröj- ning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndig- heten skall kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Härtill kommer att ett visst dröjsmål är ofrånkomligt om fram- ställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material. Om en framställning om att få ta del av en handling inte kan tillmötesgås fullt ut skall den som begär handlingen underrättas härom. Han skall också enligt 15 kap. 6 § sekretesslagen underrättas om att han kan begära att frågan hänskjuts till myndigheten och att ett formligt beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande skall kunna överklagas. Mot myndighetens avslagsbeslut får sökanden enligt 15 kap. 7 § sekre- tesslagen föra talan. Att ett beslut som går att överklaga skall förses med en anvisning om hur det kan överklagas följer av 21 § förvaltningslagen (1986:223). Som en allmän förutsättning för att en myndighet skall vara skyldig att bi- stå allmänheten i enlighet med vad som redovisats ovan gäller emellertid att den som önskar få ut en handling kan precisera vilken handling som avses eller i vart fall kan lämna så detaljerade upplysningar om handlingens inne- håll att myndigheten utan större svårigheter kan identifiera denna. Myndig- heten måste således få klart för sig vilken eller vilka handlingar som avses. Den har å andra sidan i viss utsträckning skyldighet att efterforska en oklart preciserad handling. Om myndigheten, när den får en begäran om utfående av allmänna handlingar, inte direkt får klart för sig vilka handlingar som avses, får det anses ankomma på myndigheten att lämna sökan- den en underrättelse härom så att denne får tillfälle att komplettera eller preci- sera sin framställning. Myndigheten är också skyldig att i en inte obetydlig utsträckning bistå sökanden genom att t.ex. med hjälp av sina register leta fram sådana handlingar som han begär. Om myndigheten, trots sådana an- strängningar som sagts, kommer fram till att det inte går att finna de hand- lingar som sökanden vill se, är myndigheten skyldig att erbjuda sökanden ett avslagsbeslut på sätt som jag har nämnt. Enligt vad som uppgetts i remissvaret föreslår förvaltningen regelmässigt att den enskilde besöker myndigheten och där tar del av handlingarna i de fall någon har svårt att precisera sina önskemål om vilka handlingar som avses. Svaret ger intryck av att myndigheten inte på det sätt som nämnts bistår sökanden i identifieringen av efterfrågade handlingar. Självklart kan myndig- heten upplysa en sökande om att han själv kan söka efter handlingen i t.ex. myndighetens diarium, men något krav på detta kan inte ställas. Om myndig- heten trots ansträngningar inte kan identifiera handlingarna som efterfrågas får framställningen avslås. Remissvaret tyder även på att förvaltningen helst ser att avgiften för kopior av handlingar erläggs kontant vid besök hos myndigheten. Det måste dock understrykas att en sökande alltid har rätt att få de efterfrågade handlingarna sända till sig. Anledningen till att någon begär kopior av allmänna handlingar kan ju vara att personen i fråga har svårt att bege sig till myn- digheten där handlingen förvaras. Svårigheten behöver inte bestå i ett fysiskt handikapp utan t.ex. avståndet kan också utgöra hinder. I de fall avgift skall tas ut för kopiorna kan de översändas mot postförskott. Med dessa besked avslutar jag ärendet. Remiss av betänkandet (SOU 2001:97) Regler för (Dnr 4581-2001) I ett lagstiftningsärende avseende skapandet av den nya myndigheten under , , avgav chefsJO följande yttrande till , . Bakgrund samt avgränsning av yttrandet Under den pågående processen avseende reformering av den statliga revisio- nen har jag tidigare yttrat mig dels till kon- stitutionsutskott över och den statliga revisionen, dels till över departe- mentspromemorian (Ds 2001-11) ändringar i regeringsfor- men. Som bakgrund till de synpunkter som jag nu framför vill jag hänvisa till vad jag anfört i dessa båda yttranden. Jag kommer i det följande väsentligen att uppehålla mig vid de delar av betänkandet och utredarens författningsförslag som rör frågor av betydelse för riksrevisorernas oberoende, frågor om den organisatoriska modellen för den nya revisionsmyndigheten samt frågor om förhållandet mellan olika organ inom myndigheten, främst riksrevisorerna å ena sidan och styrelsen å den andra. Däremot finner jag inte anledning för JO att anlägga synpunkter på de förslag som rör rent revisionstekniska frågor. Jag har i detta ärende haft tillgång till proposition 2001/02:73 med förslag till ändrad lydelse av 12 kap. 7 § regeringsformen, som i väsentlig mån skiljer sig från förslaget i den nämnda departementspromemorian. Jag har även haft tillgång till kommittédirektiven 2001:31 () avseende de organisatoriska frågorna kring bildandet av den nya revisionsmyndigheten under . Såväl i direktiven som i den nämnda propositionen behand- las frågor som hänger intimt samman med övervägandena i det remitterade betänkandet. Jag anser mig därför oförhindrad att i detta yttrande även fram- föra vissa synpunkter på förslaget till grundlagsreglering och på de nämnda direktivens innehåll. organisatoriska uppbyggnad; förhållandet mellan riksrevisorerna och styrelsen; riksrevisorernas oberoende Allmänna synpunkter på den organisatoriska modellen och revisorernas självständighet Utredaren har haft att utgå från den av beslutade organisatoriska modellen för , vilken är unik för svensk statsförvaltning. Å ena sidan skall myndigheten ledas av tre självständiga riksrevisorer, som är av valda tjänstemän. Å andra sidan skall det vid myndigheten finnas en styrelse, som likaledes väljs av och som består av riksdagsleda- möter eller före detta riksdagsledamöter. Konstruktionen är inte oproblema- tisk mot bakgrund av intresset att garantera riksrevisorernas självständighet. Av central betydelse för förtroendet för den statliga revisionen är att riks- revisorerna åtnjuter fullständigt oberoende i förhållande till dem som skall granskas och långtgående självständighet i förhållande till uppdragsgivaren, . Jag delar den i särskilda yttrande framförda upp- fattningen (s. 246 f.) att riksrevisorernas relation till , oaktat deras långtgående självständighet även i förhållande till , rimligen kom- mer att vara annorlunda än relationen till granskningsobjekten, varför 1 § andra stycket i förslaget till lag om revision av statlig verksamhet m.m. (fort- sättningsvis revisionslagen) fått en mindre lyckad utformning. Riksrevisorer- nas självständighet omfattar vad som brukar betecknas som det revisionella oberoendets kärna, dvs. rätten att själv välja granskningsobjekt, att självstän- digt bedriva granskningen och att obundet formulera resultaten av gransk- ningen. Det är av synnerlig vikt att ingen oklarhet tillåts råda om att det är riksrevisorerna personligen som genom författningsföreskrifter garanteras denna självständighet, inte institutionen som sådan, vilken ju inkluderar den parlamentariskt sammansatta styrelsen. Härvidlag lämnar såväl författningsförslagen som de resonerande delarna av betänkandet en del öv- rigt att önska vad gäller stringens, eftersom begreppen och myndigheten växelvis används i olika betydelser, ibland som en benämning på institutionen som sådan, ibland för att beteckna styrelsen och slutligen i vissa fall som en benämning på riksrevisorerna. Exempelvis torde termen i 1 § revisionslagen och i 13 §§ förslaget till lag med in- struktion för (fortsättningsvis instruktionen) beteckna myn- digheten som sådan, i förslaget till tilläggsbestämmelse till 3 kap. 8 § 3 riks- dagsordningen liksom i 12 § revisionslagen styrelsen, och i 2 och 3 §§ revi- sionslagen riksrevisorerna. Riksrevisorernas självständighet i förhållande till hade enligt min mening på ett mindre problematiskt sätt kunnat garanteras inom ramen för en mera konventionell organisatorisk modell för myndigheten. Ett närlig- gande alternativ hade kunnat vara att ledningsfunktionen odelat anförtrotts riksrevisorerna och den roll för parlamentarisk insyn i verksamheten som tillkommer den inom myndigheten verkande styrelsen i stället hade lagts på ett organ inom , till vilket riksrevisorerna haft att rapportera och som de även haft att hålla fortlöpande informerade om granskningsplaner och pågående verksamhet. Modellen med en i integrerad styrelse, som trots sin be- nämning inte leder myndigheten, är emellertid beslutad av . Utreda- ren har enligt sina direktiv haft att lägga detta beslut till grund för sina för- slag till lagstiftning. Jag anser det vara synnerligen angeläget att styrelsens uppgifter och befogenheter inom ramen för den sålunda fastlagda modellen regleras på ett sådant sätt att riksrevisorernas självständighet med avseende på det revisionella oberoendets kärna inte äventyras eller kan komma att ifråga- sättas. Detta synsätt delas uppenbarligen av regeringen som i propositionen avseende ny grundlagsreglering betonar att den stora vikt som måste läggas vid myndighetens (riksrevisorernas, min anm.) självständighet i den granskande verksamheten bör anges särskilt. Inte minst viktigt är detta enligt departementschefen, till följd av myndighetens speciella konstruktion, för förhållandet mellan revisorerna och myndighetens styrelse (prop. 2001/02:73 s. 13). Departementschefen drar slutsatsen att skall omnämnas särskilt i regeringsformen, som bör innehålla en uttömmande (min kursivering) uppräkning av styrelsens uppgifter, detta för att klargöra de ex- akta gränserna för dess ansvarsområde och sålunda garantera riksrevisorernas självständiga ställning (a.prop. s. 12). I förslaget till ny lydelse av 12 kap. 7 § tredje stycket regeringsformen anges styrelsens uppgift vara att följa gransk- ningsverksamheten, lämna de förslag och redogörelser till som riksrevisorernas granskningsrapporter kan ge anledning till samt att besluta om förslag till anslag på statsbudgeten och om årsredovisning för myndighe- ten. Styrelsens yttranden över förslagen till granskningsplaner 10 och 11 §§ instruktionen innehåller förslag till föreskrifter rörande styrel- sens befogenheter och uppgifter. Förslaget ansluter i stora drag till uppräk- ningen i förslaget till grundlagsreglering. Därutöver tillkommer emellertid i enlighet med på betänkande 2000/01:KU8 baserade beslut att styrelsen skall ha till uppgift att besluta om yttrande till riksrevisorerna över granskningsplan (11 § första stycket 2 instruktionen). Ett sådant förslag in- gick redan i (1999/2000:RS1) och den statliga revisionen, och jag avstyrkte det i mitt yttrande till konstitutions- utskottet med hänvisning till farhågor för att en sådan ordning kan leda till att den revisionella granskningens oberoende kan komma att ifrågasättas, även om riksrevisorerna formellt inte är bundna av styrelsens i sådana yttranden framförda synpunkter. Jag vidhåller min uppfattning och avstyrker utredarens förslag i denna del. Förslaget harmonierar enligt min uppfattning dåligt med förslaget till grundlagsreglering, eftersom styrelsens uppgift att följa gransk- ningsverksamheten knappast kan anses innefatta befogenhet att besluta om yttranden till riksrevisorerna över deras granskningsplaner. I mitt yttrande över ställde jag mig negativ även till förslaget att styrelsen skall fastställa årsredovisning. Av de skäl som jag då anförde anser jag fortfarande att detta är en mindre lämplig ordning och att årsredovisning och delårsrapporter hellre borde beslutas av den riksrevisor som ansvarar för myndighetens administrativa ledning (efter samråd med kollegerna) och avrapporteras till styrelsen. Jag konstaterar emellertid att rollfördelningen enligt beslut skall vara den att sty- relsen beslutar om årsredovisning och att förslaget till grundlagsreglering ger styrelsen denna uppgift. Eftersom denna fråga är av ringa betydelse för riks- revisorernas självständighet finner jag inte anledning att ytterligare uppehålla mig vid 11 § första stycket 3 instruktionen. Styrelsens huvuduppgift skall enligt förslaget till grundlagsreglering vara att besluta om förslag och redogörelser till med anledning av riksrevi- sorernas beslut i granskningsärenden, dvs. att dra politiska slutsatser av de resultat av granskningen som respektive riksrevisor obundet och slutgiltigt formulerat i sin granskningsrapport och med ledning av dessa slutsatser föra upp frågor på agenda. I betänkandet föreslås (s. 140) att styrelsen som ett led i denna process skall ha möjlighet att remittera riksrevisorernas granskningsrapporter innan den tar ställning till frågan om en rapport bör föranleda en redogörelse eller ett förslag till . Utredaren hänvisar till att revisorer i viss utsträckning tillämpar ett sådant förfarande . Vidare anförs att ingen författningsreglering behövs vad gäller styrelsens möjlighet att remittera granskningsrapporter. Den föreslagna ordningen är ägnad att framkalla allvarliga farhågor för oklarhet om ansvars- och rollfördelningen mellan riksrevisorerna och styrel- sen vad gäller granskningen och granskningsrapporterna. Uttryck som den fortsatta beredningen av rapporten och tal om styrelsens möjlighet att göra tillägg m.m. till en rapport förstärker dessa farhågor. Det bör inte få råda någon som helst oklarhet om att granskning är avslutad i och med att vederbörande riksrevisor inom respektive ansvarsområde har fastställt och offentliggjort . I betänkan- de (2000/01:KU8) betonades att styrelsen inte deltar i själva revisionsproces- sen och inte heller i utformningen av revisionsrapporterna. Styrelsens uppgift är enbart att dra eventuella politiska slutsatser av granskningens resultat, sådant det slutgiltigt redovisats i granskningsrapporten och att med ledning av dessa slutsatser ta ställning till frågan om eventuella förslag och redogörelser till . Den föreslagna ordningen med remissförfarande i styrelsens regi före dess ställningstagande kan medföra att förtroendet för riksrevisorer- nas självständighet skadas. Jag avstyrker därför bestämt detta förslag. Jag vill tillägga att jämförelsen med revisorers tillämpade remitte- ringspraxis inte är adekvat, eftersom det i den hos revisorer till- lämpade ordningen är fråga om ett led i de ansvariga revisorernas egen bered- ning av granskningsärendet inför deras slutliga rapport. Enligt 12 § revisionslagen skall granskningsrapporterna från effektivitetsrevi- sionen lämnas till regeringen och, om beslutar det, till riksda- gen. Av författningskommentaren (s. 223) framgår att med benämningen här avses styrelsen. I sammanhanget hänvisas till 11 § första stycket 1 instruktionen som handlar om de förslag och redogörelser till riks- dagen i anledning av riksrevisorernas beslut i bl.a. granskningsärenden avse- ende effektivitetsrevisionen som styrelsen har att besluta om. Utredaren synes här ha blandat ihop två olika saker, nämligen å ena sidan de granskningsrapporter som respektive riksrevisor (eller efter delegation en tjänsteman vid revisionen) levererar när ett granskningsärende avslutats och å andra sidan de redogörelser och förslag som styrelsen finner anledning att tillställa på grundval av styrelsens politiska slutsatser grundade på granskningsrapporternas innehåll.