frsrdg · GQ04RR21 · 2003-01-01 00:00:00 — Det är emellertid tydligt att huruvida synnerliga skäl föreligger eller inte avgörs från fall till fall. Frågan om hur synnerliga skäl ska tolkas är viktig eftersom den är kopplad till de sanktionsmöjligheter som finns om balanskravet överträds. I förarbetena diskuteras också frågan om vilka sanktionsmöjligheter som kan tillämpas. Där anges att vad som är synnerliga skäl inte primärt är en fråga som bör avgöras i domstol. I stället är tanken att synnerliga skäl är en lokal bedömning och att frågan om laglighet prövas i den politiska processen, varmed ska förstås att det är det lokala politiska ansvaret som ska prövas. Det innebär, så vitt vi förstår, att lagligheten i vad som kan anses vara synnerliga skäl avgörs internt inom kommunen. Överträdelser av balanskravet kan inte enbart ses som en kommunintern fråga. Skälet är att staten ytterst bär ansvaret för att kommuner och landsting utför de samhällsuppgifter som de är ålagda. Genom att lagligheten kan avgöras av kommunen själv, kan balanskravet komma att uppfattas som en mjuk begränsning av kommunernas ekonomi och därmed komma att inte beaktas på ett seriöst sätt. Frågan är starkt relaterad till nationers budgetunderskott och till de regler om budgetunderskott som finns inom EU. Trots att nationerna har en större grad av autonomi gentemot EU än vad kommunerna har gentemot staten, har man i EU valt en väg med tydligare sanktionsregler än vad som gjorts i . Dessutom är det uppenbart att de svenska kommunerna utvecklas väldigt olika. En stor del av glesbygdskommunerna är på tillbakagång, medan de rikaste kommunerna uppvisar stora skattebasökningar. Det innebär att budgetbalansproblemen kan komma att förvärras om inte staten griper in med nya bidrag. Väljarnas möjlighet att utkräva ansvar ska ses mot bakgrunden att de kan komma att föredra ett underskott med en potentiell kompensationsmöjlighet från staten före en ekonomi i balans. Detta minskar ytterligare trovärdigheten i balanskravet. Förutom de synnerliga skäl som kan anföras, är det också möjligt att skjuta underskotten framför sig. Detta har bl.a. diskuterats i betänkande (SOU 2001:76). Det finns mycket lite empirisk forskning kring underskottsproblem i de svenska kommunerna och speciellt kring effekterna av olika restriktioner som avser att förhindra underskott. och (2002) är ett undantag. De studerar bl.a. om det finansiella sparandet i kommunerna beror på det finansiella sparandet året innan. En jämförelse mellan perioderna 1978-91 och 1992-99 ger resultatet att benägenheten att överföra såväl överskott som underskott var högre . Att benägenheten att överföra underskott är större under en mindre restriktiv period kan synas förvånande. En förklaring är att skattestoppen faktiskt haft en disciplinerande effekt på kommunernas beteende i att dämpa utgifterna för problemkommuner eftersom skattesatserna inte kunnat höjas då skattestoppet gällde. Författarna redovisar också några resultat från andra länder och från internationella jämförelser. Resultat baserade på data för de amerikanska delstaterna tyder på att kommuner med strikta balanskrav har en snabbare anpassning efter ekonomiska störningar i jämförelse med andra kommuner. Studierna visar också att budgetunderskotten och utgifterna är mindre under strikta balanskrav. För att ett krav på budgetbalans ska vara verkningsfullt måste det vara tydligt med väl definierade sanktionsmöjligheter. Om kravet på budgetbalans är otydligt går hela poängen förlorad, nämligen att åstadkomma stabilitet i de offentliga skulderna. Kombinationen av tydliga regler och sanktioner är sättet på vilket kommunens handlingsfrihet kan bakbindas för att uppnå stabilitet. I den mån ett balanskrav ska finnas är det därför nödvändigt att införa tydligare sanktioner. Ett exempel på sanktioner som tillämpas i EU är böter. Böter innebär att överträdelser av balanskravet blir kostsamma för kommunen, vilket rimligen leder kommunerna till att undvika överträdelser i högre utsträckning. En annan möjlighet är tvångsförvaltning. är ett sätt att begränsa handlingsutrymmet för politiker som har som huvudsaklig målsättning att bli omvalda, eftersom det är ett reellt hot mot deras framtida möjligheter. är naturligtvis en extrem åtgärd. Krav på budgetbalans är inte nödvändigtvis förenliga med villkor för bidragsgivning. En kommun som går med underskott kan få svårigheter när det gäller att erhålla statsbidrag om de är betingade på ökningar i servicenivån. Wärnerssonpengarna är ett exempel på när underskott inte är förenliga med bidrag. Kommuner som måste spara pengar för att uppfylla balanskravet kan komma att stå utanför i medelstilldelningen. Denna målkonflikt är mycket olycklig eftersom den sänder olika signaler till de förtroendevalda i kommunerna. Ett problem som vi tidigare berört är att statliga räddningsaktioner i sig kan påverka budgetdisciplinen. revisorer har tidigare anfört argument mot det statliga stödet till kommuner med ekonomiska problem. Det huvudsakliga motivet är att stöd inbjuder till finansiellt risktagande och att det inte är förenligt med kommunalt ansvarstagande. Det är rimligt att tro att särskilda stödinsatser har sådana effekter. finns det ett mer grundläggande problem förknippat med statens roll som garant för de underlydande nivåerna som gör att staten i slutändan ändå ansvarar över kommunerna. Det senare kan innebära att staten har svårt att avstå bidragsgivning. Ett särskilt problem som ägnats lite uppmärksamhet är de metodmässiga problem som finns när det gäller att avgöra vilka kommuner som förtjänar särskilda bidrag. Förändringar i reglerna för kommunernas avgifter Principer för kommunernas avgiftsuttag regleras dels i kommunallagen, dels i de lagar och förordningar som gäller för de enskilda kommunala verksamheterna. I kommunallagen kan två huvudprinciper för avgiftsbestämning härledas. Den första är självkostnadsprincipen (8 kap. 3b §). Självkostnadsprincipen innebär att kommunerna inte får ta ut avgifter som överstiger självkostnaden för verksamheten. Den andra principen, likställighetsprincipen, kan härledas ur den allmänna regeln om likabehandling. "Kommuner och landsting ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat." (2 kap. 2 §). Strikt tillämpad innebär denna princip att man inte kan differentiera avgifter med avseende på lokalitet. Det skulle t.ex. inte vara möjligt att ha olika avgifter för kommunala bad i olika delar av kommunen. Som framgår av lagregeln finns möjlighet för undantag från denna regel, varför dess faktiska tillämpning varierar. Det kan exempelvis vara motiverat att differentiera avgifter med utgångspunkt från olika kostnadsstruktur i olika delar av kommunen eller . En stor del av kommunernas avgifter rör s.k. naturliga monopol. Vatten- och avloppstjänster finansieras huvudsakligen via avgifter. Även renhållningstjänster och kommunikationstjänster finansieras vanligen via taxor. Dessa tjänster produceras ofta via kommunala bolag eller via entreprenader. Vad gäller de speciallagsreglerade verksamheterna finns särskilda regler för avgiftssättning. Det är också inom denna kategori som staten förändrat kommunernas finansiering . Särskilt inom två utgiftsprogram har staten introducerat regler som påverkar kommunernas avgiftsuttag. Det första är barnomsorgen. Den s.k. maxtaxan inom förskola och skolbarnsomsorg introducerades och innebär att kommunerna har rätt till statsbidrag under förutsättning att de tillämpar statliga regler om maximala avgifter som ges i förordningen (2001:160) om statsbidrag till kommuner som tillämpar maxtaxa inom förskoleverksamhet och skolbarnomsorg. I förarbetena till maxtaxereformen (prop.1999/2000:129) anförs två huvudsakliga skäl till införandet av avgiftstak. För det första har variationen i avgifter mellan landets kommuner varit stor. För en normal tvåbarnsfamilj var variationen mellan kommunen med högst avgift och kommunen med lägst avgift så stor som (prop. 1999/2000:129, s. 14). För det andra har kommunernas avgiftskonstruktioner, där avgifterna ofta varit inkomstrelaterade, inneburit betydande marginaleffekter för enskilda familjer. Maxtaxan inom barnomsorgen är frivillig. Endast två kommuner valde att avstå när den infördes . Även inom äldreomsorgen har en maxtaxa införts genom att reglerna för avgifter inom hemtjänst, dagverksamhet och särskilt boende har skärpts i socialtjänstlagen (2001:453). Förändringen, som genomfördes , innebär dels att en högsta avgift får tas ut för dessa verksamheter, dels att förbehållsbeloppen, dvs. de medel som garanteras omsorgstagarna, höjs. I likhet med avgiftsbegränsningarna inom barnomsorgen avser regeringen att kompensera bortfallet i intäkter som följer av högkostnadsskyddet och av ändringarna i förbehållsbeloppen. Kommunernas avgifter i barnomsorgen och äldreomsorgen Tabell 10 visar utvecklingen av den genomsnittliga avgiftsfinansieringsgraden i barnomsorgen . Ju fler invånare som finns i kommunen desto större del av barnomsorgens kostnader finansierades med avgifter. Detta mönster gäller i varje fall upp till en viss gräns på kommunstorleken. Då kommunernas befolkningsmängd överstiger 100 000 invånare är avgiftsfinansieringsgraden () ungefär lika hög som för de kommuner med allra minst antal invånare (16,). Den största tillväxten i avgiftsfinansieringsgrad återfinns bland mellanstora kommuner, men i övrigt har tillväxten varit ungefär lika hög i alla kommungrupper. Den största skillnaden mellan kommungrupper finns mellan kommuner i storstadslän och skogslän. finansierade kommuner i storstadslän i genomsnitt mer av sina kostnader i barnomsorgen med avgifter jämfört med kommuner i skogslän. Även tillväxten i avgifternas betydelse har i genomsnitt varit högre för kommuner i storstadslän. Utvecklingen av den genomsnittliga avgiftsfinansieringsgraden i barnomsorgen, 1996-2001 i gruppen Avgiftsfinansieringsgrad 2001, % Tillväxt 1996-2001, % Befolkning 0 - 10 000 57 16,8 24,0 10 000 - 30 000 125 18,0 23,8 30 000 - 100 000 62 20,3 28,8 100 000 - 11 17,0 23,3 Region 97 20,6 27,2 Skogslän 70 15,4 23,4 Totalt 255 18,3 25,1 Källa: : . Not: I gruppen Storstadslän ingår , och . I gruppen Skogslän ingår , , , , , och . Den genomsnittliga avgiftsfinansieringsgraden är betydligt lägre i äldreomsorgen jämfört med barnomsorgen. För riket som helhet uppgick avgiftsfinansieringsgraden i äldreomsorgen till (jämfört i barnomsorgen). De allra minsta kommunerna har i genomsnitt en något lägre avgiftsfinansieringsgrad än övriga kommuner, men den är enligt tabell 11 i stort sett oberoende av kommunernas befolkningsmängd. Vi kan möjligtvis se en liten regional skillnad mellan kommuner. finansierade kommuner i storstadslän i genomsnitt en större del av sina totala kostnader med hjälp av avgifter (6,) jämfört med kommuner i skogslän (4,). särredovisades inte kostnader och avgifter för äldreomsorgen respektive handikappomsorgen. För att få en bild över hur avgifterna har utvecklats över tiden får vi därför titta på äldre- och handikappomsorgen som helhet. Enligt tabell 11 har utvecklingen varit att avgifternas betydelse som finansieringsinstrument har minskat, speciellt för de större kommunerna. Detta är även utvecklingen för kommuner i storstadslän, medan kommuner i skogslän har ökat avgiftsfinansieringsgraden i äldre- och handikappomsorgen. Utvecklingen av den genomsnittliga avgiftsfinansieringsgraden i äldre- och handikappomsorgen, 1998-2001 i gruppen Avgiftsfinansieringsgrad 2001, % Tillväxt 1998-2001, % Kommuntyp Äldre-omsorg Äldre- och handikapp-omsorg Äldre-omsorg Äldre- och handikapp-omsorg Äldre- och handikapp-omsorg Befolkning 0 - 10 000 66 72 5,2 7,8 -0,1 10 000 - 30 000 130 138 5,6 7,8 0,5 30 000 - 100 000 62 68 5,9 7,1 -8,5 100 000 - 11 11 5,6 7,2 -7,6 Region 101 108 6,0 7,9 -4,1 Skogslän 81 85 4,9 6,9 4,1 Totalt 269 289 5,6 7,6 -2,1 Källa: SCB, statistiska databaser, räkenskapssammandrag. Not: I gruppen Storstadslän ingår , och . I gruppen Skogslän ingår , , , , , och . Skillnader i barnomsorgsavgifter påverkar horisontell rättvisa och effektivitet Som framgår ovan har det funnits betydande variationer i kommunernas avgiftsfinansieringsgrad vad gäller barnomsorg. Även inom äldreomsorgen har det funnits en variation i avgiftsfinansieringsgrad, men den har inte varit lika stor som inom barnomsorgen. Skillnader i avgifter mellan kommuner innebär att valet av bostadsort kan ha stor betydelse för en familjs ekonomiska standard. Detta kan betraktas som orättvist, eftersom familjerna konsumerar ungefär samma tjänst oberoende av val av bostadsort. Mot den bakgrunden kan en utjämning av avgifterna mellan kommuner vara önskvärd. Förutom den horisontella rättviseaspekten är det huvudsakliga motivet till att introducera en maxtaxa inom barnomsorgen att påverka föräldrarnas arbetsutbud. I en ESO-studie (m.fl., 1997) diskuteras de s.k. marginaleffekterna av skatter, avgifter och bidrag. Författarna studerar marginaleffekter av barnomsorgsavgifter för olika typfamiljer . De finner att marginaleffekterna har ökat för de flesta inkomsttagargrupperna . var marginaleffekten för flertalet inkomsttagare. Det innebär att om en förälders inkomst ökade med så ökade barnomsorgsavgiften med . Detta förefaller inte som någon särskilt stor avgiftsförändring. Man bör dock komma ihåg att marginaleffekterna av barnomsorgstaxorna läggs till de övriga inkomstrelaterade skatterna, bidragen och avgifterna. För hushåll med en inkomsttagare kunde de totala marginaleffekterna bli så stora som . Under sådana omständigheter ger ytterligare tid i arbete ett mycket litet bidrag till hushållets disponibla inkomst. Marginaleffekterna av barnomsorgsavgifter för arbetslösa var stora, speciellt i de lägre inkomst-intervallen. För stora grupper låginkomsttagare var således förändringen av den disponibla inkomsten när man började arbeta väldigt liten. Stora marginaleffekter påverkar incitamenten att bjuda ut arbete. Studier av beskattningens betydelse för arbetsutbudet visar att framför allt kvinnors arbetsutbud reagerar på ändrad beskattning (se , 1999). Inkomst-relaterade avgiftssystem kan därför bidra till att hålla kvinnornas arbetsutbud på en lägre nivå än vad som skulle vara fallet om avgiften var oberoende av inkomsterna. För de kommuner som gått med på att introducera en maxtaxa kommer marginaleffekterna att minska. Det innebär att hushållsmed-lemmarnas arbetsutbud ökar. Detta leder i sin tur till att skatteinkomsterna ökar, så att den totala effekten på kommunens ekonomi blir mindre än den direkta effekten som följer av att avgifterna har sänkts. Effektivare bidrags- och avgiftssystem Eftersom kommuner är lokaliserade på små geografiskt avgränsade områden finns det gott om exempel på situationer när kommunalt fattade beslut har återverkningar på andra kommuner, s.k. horisontell interaktion (se avsnitt 2.3 för några exempel). Kommunala beslut som fattas isolerade från andra kommuners beslut kommer under sådana förutsättningar att vara suboptimala sett ur hela samhällets synvinkel. Eftersom kommunala beslut om utgifter lämnar positiva effekter på andra än de egna kommunmedborgarna, innebär självständiga kommunala beslut att kommunerna kommer att tillhandahålla för liten omfattning eller för dålig kvalitet i sitt tjänsteutbud eftersom de inte tar hänsyn till hur medborgare i andra kommuner påverkas av besluten. För att åstadkomma en samhällsekonomiskt effektiv resursfördelning har den centrala politiska nivån en viktig uppgift i att ge kommunerna incitament att tillhandahålla tjänsterna i enlighet med hela samhällets önskemål. Det finns i princip två vägar att gå. Den första innebär att staten reglerar kommunerna. Vi ser också i vår genomgång av förändringar som genomförts det att regleringarna av de kommunala verksamheterna tenderar att öka. Högkostnadsskyddet inom äldreomsorgen syftar bl.a. till att utjämna skillnader mellan kommuner i avgiftsuttag. Detta får som konsekvens att det är mindre lönsamt för enskilda individer att migrera när de kommunvisa skillnaderna minskar. Det är med andra ord möjligt att minska de horisontella externa effekternas betydelse genom ett mer likriktat utbud. Nackdelen med regleringar är att smakskillnader mellan kommuner inte kan beaktas på samma sätt som i situationer när kommunerna själva avgör t.ex. avgiftsstruktur. Det är därför en balansgång mellan lokala preferenser å ena sidan och externa effekter å den andra sidan. Hur stora smakskillnaderna mellan kommunerna i själva verket är kan vi ej bedöma. Det finns mycket begränsad information om denna fråga, och det är därför ett angeläget studieområde. Ett naturligt sätt att undersöka betydelsen av preferensskillnader är att jämföra smakvariationer mellan kommuner med variationer inom kommuner. Om den senare typen av variation är stor i förhållande till den förra, finns det inga starka skäl som talar mot en likriktning av det lokala utbudet. Då skulle välfärdsförlusterna av likriktning vara små. Den andra vägen innebär att staten använder specialdestinerade matchningsbidrag. Genom att subventionera de aktiviteter där kommuner tillhandahåller en för liten volym eller för låg kvalitet, kan en samhällsekonomisk vinst åstadkommas. För att exemplifiera vilka effekter som en förändrad bidragsgivning kan ge, har vi genomfört en grovkalkyl på vad som skulle hända om man bytte ut ett generellt bidrag mot en subvention av arbetsgivaravgifterna för lärare. Vårt exempel visar att subventionen ger ungefär fem gånger så stor effekt på lärartätheten i . Förutom att åstadkomma rätt incitament visar vårt exempel att subventioner är betydligt effektivare som styrmedel i jämförelse med allmänna bidrag. Det innebär att staten kan åstadkomma samma styrning till en billigare penning än vad som är fallet . En fördel med matchningsbidrag jämfört med regleringar är att likriktningen inte behöver bli lika stor. Matchningsbidrag styr resurserna rätt, men lämnar en viss frihet åt kommunerna att själva bestämma tillhandahållandet. Det är således en medelväg som både tar hänsyn till externa effekter och lokala preferensvariationer. Det är också viktigt att man utformar bidragssystem som är enkla och där krav på återrapportering och ansökningsförfaranden minimeras. De s.k. Wärnerssonpengarna är ett exempel på bidrag som kräver en viss administration (både för mottagaren och bidragsgivaren) och där reglerna ger oönskade effekter. Denna typ av bidrag bör undvikas. Avgifterna för förskola och skolbarnsomsorg har varierat kraftigt mellan kommunerna. Majoriteten av kommuner har haft avgiftssystem som varit inkomstrelaterade. Nackdelen med inkomstrelaterade avgiftssystem i barnomsorgen är att de ökar de s.k. marginaleffekterna. En viktig slutsats som ledde fram till skattereformen 1991 var just att marginalskatterna och därmed marginaleffekterna bidrog till att minska incitamenten att arbeta. I och med att kommunerna har kunnat utnyttja inkomstrelaterade avgifter har vi i själva verket haft ett system med progressiv beskattning på lokal nivå, åtminstone för delar av befolkningen. I vissa fall har motiven till arbete varit obefintliga, dvs. man har t.o.m. kunnat förlora netto på att börja arbeta eller att öka sin arbetstid. Flertalet ekonomer anser att den centrala nivån bör bedriva fördelningspolitik eftersom lokal fördelningspolitik ger upphov till horisontell orättvisa. Dessutom ger olikheterna upphov till externa effekter eftersom motiven till att migrera mellan kommuner bl.a. beror på skillnader mellan olika kommuner. Enligt detta synsätt kommer kommuner, om de ges ansvar över fördelningspolitiken, att fördela om inkomster i för liten omfattning. Reformen om maxtaxa inom barnomsorgen ska därför ses som ett viktigt steg för att förbättra arbetsutbudsincitamenten, samt som en reform som syftar till att upprätthålla horisontell rättvisa. Bättre koordinering mellan de olika nivåerna i den offentliga sektorn Fenomenet med vertikala externa effekter finns i hela den offentliga organisationen. Det enklaste och mest konkreta exemplet på en vertikal extern effekt är inkomstbeskattningen. I har staten, kommunerna och landstingen beskattningsrätt. Eftersom det är samma skattebas som beskattas (invånarnas förvärvsinkomst) kan t.ex. en förändring i den kommunala skattesatsen påverka arbetsutbudet och därmed även skattebasen för stat och landsting. Ett sätt att undvika denna typ av kostnadsövervältring (vertikal extern effekt) är att dra in den kommunala beskattningsrätten. Detta är en kontroversiell lösning som förmodligen även skulle behöva en förändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Ett annat sätt är att införa en restriktion på hur skattesatserna får förändras. I tillämpades en sådan begränsning av kommunernas möjlighet att ta ut skatt (skattestoppet) . (1997-1999) infördes en annan typ av begränsning. Kommuner som höjde skattesatsen fick då endast behålla en del av ökningen i skatteintäkter. Vi kan dock inte dra några slutsatser om effekterna av skattestoppet. Vidare finns det inget som säger att de skattesatser som gäller , t.ex. de skattesatser som gällde och som låg till grund för skattestoppet, är de samhällsekonomiskt motiverade. Med detta menar vi att nivån kommunala skattesatser förmodligen inte var valda av kommunerna på ett sådant sätt att de även tog hänsyn till statens och övriga kommuners budgetramar. För att komma åt förändringar i hela skatteintervallet, både höjningar och sänkningar, men även själva nivån på skattesatsen, kan man införa en beskattning på hela den skatteintäkt som kommunerna och landstingen uppbär. Därmed skulle den kommunala skattepolitiken kunna kontrolleras av staten. Andra exempel på kostnadsövervältring handlar om att de olika nivåerna i den offentliga organisationen har olika uppgifter i verksamheter som hör samman. Ett exempel är vården. I är det statens uppgift att tillhandahålla sjukförsäkringen, medan vården tillhandahålls av landstingen. Kortare vårdköer skulle förmodligen minska kostnaderna för sjukförsäkringen, medan landstingens vårdkostnader skulle öka. Det finns därmed inte några rent ekonomiska motiv för landstingen att hålla nere vårdköerna. I det här fallet fungerar inte samordningen mellan stat och landsting. Det krävs alltså en samordning mellan de olika nivåerna i den offentliga organisationen för att undvika sådan kostnadsövervältring. Då detta inte går på frivillig basis finns det alternativa sätt att komma till rätta med problemet. Ett sätt är att reglera och lagstifta om hur långa vårdköerna och vårdtiderna får vara. Ett annat sätt är att utforma statsbidragen till landstingen på ett sådant sätt att det lönar sig för landstingen att ta hänsyn till att långa vårdköer kostar pengar i den statliga budgeten och att en samordning därför är att föredra. Tydligare och enklare beräkningsgrunder för statsbidrags- och utjämningssystemen I finns en tradition av samarbetsanda vad gäller beslutsfattande i den offentliga sektorn. När statsbidrags- och utjämningssystemen utreds finns kommuner, landsting och deras intresseorganisationer med i både utredningsarbetet och remissförfarandet. Detta är positivt eftersom de som påverkas av besluten deltar och får insyn i den politiska processen. Eftersom förutsättningar och preferenser varierar mellan kommunerna respektive landstingen kommer de att ha olika åsikter om hur systemen bör konstrueras. För att kunna tillfredsställa alla, eller i varje fall så många parter som möjligt, kommer statsbidrags- och utjämningssystemen att bli komplicerade lapptäcken. Detta ger upphov till problem eftersom den komplicerade struktur som byggs upp leder till att berörda parter inom kommuner och landsting får svårt att genomskåda systemet och därmed svårt att veta vilka beslutsgrunder som gäller när de ska fatta beslut. Det är därför mycket viktigt att försöka skapa ett enklare och mer genomskådligt statsbidrags- och utjämningssystem.