frsrdg · GQ04RR11 · 2003-01-01 00:00:00 — har möjlighet att dela in stora undersökningsområden i mindre delområden och erbjuda undersökare att inkomma med anbud på delarna. i har använt sig av denna teknik. Även andra länsstyrelser har delat in stora undersökningsområden i mindre delar. I stället för att inbjuda undersökare att konkurrera om delarna har uppmanat till samarbete eller på förhand fördelat uppdragen mellan tillfrågade undersökare. Det senare förfaringssättet har lett till att inte fått några alternativa förslag att jämföra. Det förekommer samarbete mellan undersökare som antingen beror på att uppmuntrar till det eller att undersökarna själva väljer att samarbeta. Ett vanligt förfarande är att en stor undersökare, som Riksantikvarieämbetet-UV, utses till huvudman eller projektledare och anlitar mindre undersökare som underkonsulter. Riksantikvarieämbetet-UV uppger att det har blivit vanligare att man samarbetar med andra i de arkeologiska projekten. Avdelningen sluter även ramavtal om samarbete med andra undersökare. En förklaring till detta är att de flesta undersökare inte har någon överkapacitet. När flera stora uppdrag kommer kan det bli nödvändigt att samarbeta för att kunna genomföra projekten. Ett annat skäl till samarbete som Riksantikvarieämbetet-UV uppger är att undersökarna har olika inriktning på sin verksamhet. Riksantikvarieämbetet-UV har specialkunskap för att styra stora projekt, museerna ansvarar för förmedling, andra undersökare har nära koppling till universiteten etc. För att tillgodose de många målgrupperna för en arkeologisk undersökning kan samarbete därför krävas, menar . menar vissa länsstyrelser att konkurrensen sätts ur spel genom att undersökarna samarbetar om ett gemensamt anbud. Undersökarnas samarbete liknas vid kartellbildning. Ett exempel på detta är följande: det är svårt att få en balans mellan konkurrens och kartellbildning. Vissa undersökningar lämpar sig bättre för konkurrens och det är de mellanstora undersökningarna på mellan 10 och 30 basbelopp, där aktörerna kan spela på lika villkor. När det gäller de riktigt stora undersökningarna finns det egentligen bara en tänkbar undersökare och det är UV. Det blir fel när UV i upphandlingsskedet söker samverkan med andra undersökare och bildar kartell. Lokala monopol i län i län uppger att man har flera kompetenta undersökare i länet att välja bland. Trots detta har inte tillämpat ett anbudsförfarande. Det gäller även de omfattande och kostnadskrävande arkeologiska undersökningarna inför , och . Kulturmiljö har tilldelats 15 av totalt 21 uppdrag i länet med en kostnad överstigande 30 prisbasbelopp . Värdet av dessa undersökningar har motsvarat drygt en tredjedel av det totala uppdragsvärdet för stora undersökningar i hela landet. Förklaringen till att inte tillämpar anbudsförfarande är att det i finns en geografisk marknadsuppdelning mellan de i länet verksamma undersökarna. i uppger att de geografiska ansvarsområdena gäller uppdrag som understiger 10 prisbasbelopp. Granskningen av beslut visar att ansvarsområdena i praktiken även omfattar de större undersökningarna. baserar den geografiska uppdelningen av den arkeologiska marknaden på en överenskommelse mellan och museerna i länet. Överenskommelsen gäller ansvarsfördelningen mellan länets museer vad gäller det kulturmiljöarbete som ska utföras med hjälp av statsbidrag. Fyra av de fem museerna i länet bedriver arkeologisk uppdragsverksamhet. fördelar arkeologiska uppdrag till museerna inom deras respektive geografiska ansvarsområden. Den geografiska uppdelningen av regionen hindrar undersökare från att utvidga sitt verksamhetsområde och från att konkurrera om uppdrag i län. Att söka samarbete kan vara en lösning för undersökare som vill bibehålla sin marknadsandel. Sedan föreskrifterna om förfarandet inför länsstyrelsernas val av undersökare trädde i kraft har ett urvalsförfarande tillämpats i begränsad omfattning. Det är därmed svårt att avgöra vilka effekter konkurrensen skulle ha haft för kostnader, kvalitet och insyn i det arkeologiska arbetet. I den uppföljningsrapport som utarbetat på regeringens uppdrag konstateras att konkurrensutsättningen inom uppdragsarkeologin inte fått de effekter på kostnader och kvalitet som lagstiftaren avsåg. Det förklaras av att urvalsförfarande har tillämpats endast i begränsad utsträckning. i - den länsstyrelse som i störst utsträckning tillämpat ett urvalsförfarande då detta föreskrivs - menar dock att konkurrensutsättningen har påverkat kostnaderna. menar att urvalsförfarandet har haft en prispressande effekt. menar man att förfarandet tar resurser i anspråk från såväl som de undersökare som ska utarbeta anbuden. Möjligheten att ta del av beslutsunderlag En annan effekt av konkurrensutsättningen som i noterat är att undersökarna visar stort intresse för varandras anbud. De vill jämföra sig med varandra vad gäller t.ex. metoder och kostnader. ser inga hinder att på begäran lämna ut undersökarnas undersökningsplaner när upphandlingen är avslutad. I har agerat annorlunda. En person har hos begärt att få ut undersökningsplaner för arkeologiska för- och slutundersökningar inför byggandet av Botnia-banan. Undersökningsplanerna har utarbetats av Riks-antikvarieämbetet-UV, som också tilldelats uppdraget i samarbete med andra undersökare i länet. har med hänvisning till 6 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) belagt viss information i handlingarna med sekretess efter önskemål från Riksantikvarieämbetet-UV. Alla kostnadsuppgifter i undersökningsplanerna, utom undersökningarnas totala kostnad, är maskerade. Därutöver har maskerat vissa uppgifter om undersökningens genomförande - t.ex. planerad undersökningsyta, tidsplan, metodval, provtagning och analyser. beslut om sekretessbeläggning överklagades till Kammarrätten i . Kammarrätten avslog överklagandet i en dom och hänvisade till 6 kap. 1 § sekretesslagen. Ärendet är överklagat till Regeringsrätten. Regeringsrätten hade inte fattat beslut om huruvida ärendet ska tas upp till prövning eller ej. Länsstyrelserna har använt urvalsförfaranden i begränsad omfattning sedan utfärdade sina föreskrifter om förfarandet inför val av undersökare. Andelen stora undersökningar (över 30 prisbasbelopp) som har utsatts för konkurrens har minskat från . Mellanstora undersökningar (10-30 prisbasbelopp) har knappast utsatts för någon konkurrens alls. Regeringen har efterfrågat tydliga regler för hur länsstyrelserna ska gå till väga inför beslut om vem som ska genomföra en arkeologisk undersökning. föreskrifter och allmänna råd är dock oprecisa och medger en generös tolkning av vilka särskilda skäl som kan åberopas för direktval i stället för ett urvalsförfarande. Exploatörer och undersökare möter också olika handläggningsrutiner och principer beroende på vilken länsstyrelse som behandlar ett ärende om tillstånd för markingrepp. Enligt konkurrensförordningen ska länsstyrelserna verka för effektiv konkurrens i länen och även verka för att konkurrens-aspekten beaktas i länsstyrelsernas eget arbete. Länsstyrelserna har dock knappast beaktat dessa uppgifter när det gäller uppdragsarkeologi. Länsstyrelserna saknar ekonomiska incitament att använda ett anbudsförfarande. En upphandling innebär ökad administration och därmed ökade kostnader för länsstyrelserna. Länsstyrelserna får aldrig del av den kostnadsminskning för arkeologi som en upphandling skulle kunna medföra. Länsstyrelsernas fördelning av arkeologiska uppdrag är i huvudsak traditionell och förutbestämd. I av länen har en enda undersökare - oftast ett länsmuseum - haft monopol på arkeologiska uppdrag i länet. I län verkar flera undersökare, men här tillämpar i stället en marknadsuppdelning - olika undersökare har monopol inom avgränsade geografiska områden. Statsmakterna och har betraktat val av undersökare som myndighetsutövning. Vissa länsstyrelser motiverar dock inte sina beslut vad gäller valet av undersökare. Inte heller motiveras besluten i de fall man frångår föreskrivna regler om anbudsförfarande. Detta strider mot förvalt-nings-lagen. har genom exporterat arkeologiska tjänster. Däremot har inte anlitat utländska undersökare. En undersökare verksam i ett län anses i många fall inte ha kompetens att utföra undersökningar i ett grannlän. är arkeologerna en rörlig yrkeskår, som samlar erfarenheter från olika arbetsgivare och olika delar av landet samt även från utlandet. I stället för att låta undersökare konkurrera om uppdragen uppmuntrar vissa länsstyrelser till samarbete. Undersökare samverkar också på eget initiativ. Riksantikvarieämbetet-UV är momsbefriat med hänvisning till att den uppdragsarkeologiska verksamheten anses vara ett led i myndighetsutövning. marknadsför sig avdelningen som ett "serviceföretag" och åberopar sekretesslagen för skyddande av affärsverksamhet. Intressekonflikter och sammanblandning av roller kan uppstå då en myndighet ska hantera myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet. ska hantera uppgifterna att bevaka kulturminneslagens krav på skydd och bevarande av fasta fornlämningar och ansvara för en verksamhet som bedriver arkeologisk uppdragsverksamhet med full kostnadstäckning. Uppdragsverksamheten är beroende av att ingrepp i fornlämningar medges. ska också hantera uppgifterna att i föreskrifter ange konkurrensvillkoren för uppdragsarkeologi och bedriva en arkeologisk uppdragsverksamhet som ska hävda sig i konkurrensen. Styrning och tillsyn av egen verksamhet styr den uppdragsarkeologiska verksamheten genom verkställighetsföreskrifter samt påverkar verksamheten i övrigt genom allmänna råd och rekommendationer. I detta arbete är den egna arkeologiska uppdragsverksamheten normgivande. svarar för central tillsyn (överinseende) över den uppdragsarkeologiska verksamheten. Ansvaret för uppföljning av verksamheten inklusive tillsyn över länsstyrelsernas tillämpning av föreskrifterna vilar på kulturmiljöavdelningen. har rätt att överklaga beslut fattade av länsstyrelse eller domstol enligt kulturminneslagen. I samband med att regeringen föreslog nya regler för uppdragsarkeologi uttalades att en utvidgad kontroll över och uppföljning av den arkeologiska uppdragsverksamheten skulle komma att krävas. Kravet på ökad kontroll av kvalitet och kostnader i uppdragsarkeologin skulle gälla både länsstyrelserna och . uppger att uppgifter med anknytning till uppdragsarkeologi har varit prioriterade inom avdelningen . Resurserna för uppgifterna har dock minskat . Avdelningen avsätter ungefär två årsarbetskrafter för arbetsuppgifter med anknytning till uppdragsarkeologi. Därav avser hälften uppföljning, utvärdering och överklaganden. Kulturmiljöavdelningen granskar beslut som länsstyrelserna har fattat enligt 2 kap. kulturminneslagen. Avdelningen menar att man inte har resurser att granska samtliga beslut. De beslut som avser stora arkeologiska undersökningar (över 30 prisbasbelopp) granskas mera noggrant än övriga. Som har framgått har på regeringens uppdrag gjort uppföljningar av länsstyrelsernas tillämpning av föreskrifterna. I rapporterna har konstaterat att föreskrifterna tillämpas på olika sätt, att anbudsförfaranden används i begränsad omfattning och att länsstyrelsernas tillsyn har brister. Iakttagelserna har inte föranlett att ändra föreskrifterna eller de allmänna råden. har överklagat fem länsstyrelsebeslut enligt 2 kap. kulturminneslagen. Två av besluten har rört ärenden om tillstånd till arkeologisk undersökning. Det senast aktuella av överklaganden rörde myndighetens egen arkeologiska uppdragsverksamhet. Överklagandet, vilket avgjordes i en dom i Länsrätten i , avsåg ett beslut av i . beslut föregicks av en upphandling i konkurrens där anbudsgivarna utgjordes av ett privat företag och för arkeologiska undersökningar (UV) i samarbete med ett länsmuseum. Det privata företaget hade enligt bedömning det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet och uppfyllde i övrigt uppställda krav. menade att den undersökningsplan antagit hade fel inriktning, att undersökaren inte uppfyllde kraven för uppgiften och att det var oklart vilket företag som fått anbudet. förordade anbudet från Riksantikvarieämbetet-UV och bl.a. med hänvisning till att dessa undersökare hade den bästa undersökningsplanen. Länsrätten avslog emellertid överklagan med motiveringen att inte anfört något bärande skäl till att det privata företaget borde frånkännas uppdraget. Interna riktlinjer för åtskillnad av verksamheter Från har en ny arbetsordning och nya handläggningsföreskrifter. Förtydliganden har gjorts vad gäller hur myndigheten i sin myndighetsroll ska förhålla sig till uppdragsverksamheten. Då det gäller intern samverkan sägs att avdelningar och enheter ska samverka, men att myndighetens uppdragsverksamhet varken får gynnas eller missgynnas i förhållande till andra uppdragstagare. Det framhålls att avdelningen för arkeologiska undersökningar i sin uppdragsverksamhet inte får uppträda så att avdelningen kan uppfattas som företrädare för myndigheten . Av handläggningsföreskrifterna framgår att den jurist som biträtt vid ett ärende inom uppdragsverksamheten inte får biträda i ett förvaltningsärende som rör samma sak. framhåller att det numera råder "vattentäta skott" mellan avdelningen för arkeologiska undersökningar och kulturmiljöavdelningen i myndighetsärenden, t.ex. i samband med överklaganden. De som samverkar med delar bedömningen att åtskillnaden mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet har blivit tydligare. kvarstår dock uppfattningen att den nuvarande organisationen innebär fördelar för uppdragsverksamhet. Diskussionen om att skilja UV från har det förts en diskussion om intressekonflikterna i uppgifter som rör uppdragsarkeologi. Diskussionen har också omfattat Riksantikvarieämbetet-UV:s konkurrensfördelar framför andra undersökare och avdelningens associationsform. Offentliga utredningar har 1992 och 1995 lagt fram förslag om att skilja UV från . I betänkandet Arkeologi och exploatering (SOU 1992:137) föreslog att uppdragsverksamheten vid skulle bilda ett fristående helstatligt aktiebolag med uppgift att bedriva externfinansierad arkeologisk uppdragsverksamhet. I betänkandet Kulturpolitikens inriktning (SOU 1995:84) framförde kulturutredningen synpunkten att det principiellt är en fördel om som strategisk, kontrollerande, uppföljande och utvärderande instans inte bedriver egen arkeologisk uppdragsverksamhet. I budgetpropositionen behandlade regeringen förslag, men bedömde att uppdragsverksamheten vid UV skulle vara kvar inom i avvaktan på förslag om framtida organisation. berörde inte UV:s ställning. Regeringen lade inte heller i propositionen som följde av förslag fram något förslag om att skilja UV från , utan hänvisade till att en konsekvensbeskrivning av en sådan åtgärd inte hade genomförts. Sambanden mellan produktion, kompetens och metodutveckling talade mot en åtskillnad. Regeringen ville också avvakta erfarenheterna av nya organisation innan man var beredd att ta ställning. Den nya organisationen innebar att skildes från . invände inte mot regeringens förslag. vill inte föregripa regeringens kommande överväganden i frågan. I kulturutskottets betänkande över regeringens proposition Uppdragsarkeologi m.m. påminde dock utskottet om att UV:s verksamhet är helt avgiftsfinansierad och att den arkeologiska verksamheten särredovisas såväl finansiellt som verksamhetsmässigt. Statskontoret har bedömt att är en myndighet som kan påverka konkurrensen inom uppdragsarkeologi. De skäl som anges är exempelvis att bedriver anslags-finansierad och avgiftsfinansierad verksamhet inom samma myndighet, vilket kan skapa misstankar om korssubventionering. Att är central tillsynsmyndighet för kulturmiljövården kan få till följd att myndigheten åtnjuter extra stort förtroende - en "offentlig goodwill"- hos länsstyrelserna vilket kan leda till att uppdragsverksamheten får fler uppdrag jämfört med undersökare som inte har denna fördel. Riksantikvarieämbetet-UV har en dominerande ställning på marknaden och har kunnat bygga upp sin verksamhet skyddad från konkurrens. Man har därmed ett försprång framför konkurrenterna. Statskontoret menar också att avsaknaden av upphandling inom uppdragsarkeologin gör att beslut om vilka som ska göra en viss arkeologisk undersökning riskerar att baseras på lojalitet, personliga kontakter och gammal vana. Ett sådant beteende anses gynna de redan etablerade undersökarna. Enligt Statskontorets bedömning kan konkurrensen förbättras, utan att kulturmiljövården försämras, om den arkeologiska uppdragsverksamheten ekonomiskt och organisatoriskt skiljs från och organiseras i ett eget bolag. har framfört liknande synpunkter. I ett yttrande över departementspromemorian Uppdragsarkeologi uppmanar verket regeringen att låta uppdragsverksamheten vid drivas i en särskild juridisk person, t.ex. i ett bolag. Även vissa länsstyrelser och undersökare har ifrågasatt om ska bedriva arkeologisk verksamhet då myndigheten granskar länsstyrelsernas beslut vad gäller val av undersökare. Om den arkeologiska uppdragsverksamheten skildes från skulle verkets roll bli tydligare och en bättre konkurrens uppstå. Översyn av uppdragsarkeologin är aviserad aviserade i sitt budgetunderlag för att myndigheten skulle initiera en utredning som kritiskt skulle granska bl.a. de långsiktiga förutsättningarna för uppdragsarkeologin och de specifika villkor som gäller avdelningen för arkeologiska undersökningar. Några resultat av detta arbete har ännu inte redovisats. Som ett led i uppföljningen av beslut genomförde kulturutskottet i arbetet med betänkandet om kulturmiljövård ett stu--diebesök vid . Utskottet inhämtade även information från . framförde att det inom departementet pågick en översyn av formerna för den arkeologiska undersökningsverksamheten. Utskottet välkomnade en sådan översyn och framförde i betänkandet att det även är av stor vikt att uppgifter som central förvaltningsmyndighet och som utförare av arkeologiska undersökningar blir noga genomlysta. Utskottet förutsatte att i sitt utredningsarbete kommer att behandla dessa frågor och även går in på associationsformen för den arkeologiska uppdragsverksamheten. I budgetpropositionen meddelade regeringen återigen att en analys och översyn av formerna för den arkeologiska uppdragsverksamheten ska genomföras och att regeringen avser att återkomma till i dessa frågor. meddelade kulturministern att en översyn pågår inom och att regeringen avser att återkomma med en redovisning budgetproposition. upprepade kulturutskottet att utskottet förutsätter att analys av uppdragsarkeologin även omfattar Riksantikvarieämbetet-UV:s ställning och verksamhet. I budgetpropositionen tar regeringen upp vilka frågor som omfattas av översyn av uppdragsarkeologi. Regeringen nämner här tillämpningen av kulturminneslagen, och länsstyrelsernas uppgifter samt uppföljningen av den uppdragsarkeologiska verksamheten. Översynen omfattar även konkurrenssituationen och variationerna i uppdragsvolym. Huruvida associationsformen för Riksantikvarieämbetet-UV ska omfattas av översynen framgår inte. I budgetpropositionen hänvisar regeringen även till revisorers granskning av uppdragsarkeologi. arkeologiska verksamhet är normgivande vid utformning av föreskrifter, allmänna råd och rekommendationer. Därmed finns det risk för att andra arbetssätt och synsätt än dem Riksantikvarieämbetet-UV företräder beaktas i mindre utsträckning. har i de uppföljningar man gjort på regeringens uppdrag bl.a. konstaterat att länsstyrelserna tillämpar föreskrifterna på olika sätt, att anbudsförfaranden används i begränsad omfattning och att tillsynen brister. Iakttagelserna har inte föranlett att ändra föreskrifterna eller de allmänna råden. Regeringen har krävt utvidgad kontroll över och uppföljning av den arkeologiska verksamheten. resurser för uppgiften har dock minskat. Liksom länsstyrelserna har prioriterat kontroll av de beslut som rör stora arkeologiska projekt (över 30 prisbasbelopp). Den konkurrens Riksantikvarieämbetet-UV möter finns främst i . För att komma till rätta med det balanserade underskottet är avdelningens mål att minska antalet förlorade anbud. har överklagat ett beslut av i och förordat sin egen verksamhet framför den undersökare som valt efter anbudsförfarande. Det har förts en diskussion om intressekonflikterna i uppgifter och framförts förslag om en annan associationsform för myndighetens arkeologiska uppdragsverksamhet. Avdelningen för arkeologiska undersökningar vid är en resultatenhet inom myndigheten. har vidtagit ytterligare åtgärder för att tydliggöra skiljelinjen mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet i arkeologiska frågor. Myndigheten uppfattas ha blivit bättre på att hantera sina olika uppgifter. Det kvarstår dock principiella invändningar mot myndighetens organisation och misstankar om att myndigheten inte agerar opartiskt. Revisorernas överväganden och förslag Revisorerna utgår i det följande från kulturminneslagens bestämmelser, som innebär att fasta fornlämningar i möjligaste mån ska skyddas. När tillstånd till ingrepp i fasta fornlämningar ändå ges ska arkeologiska undersökningar utföras på ett sådant sätt att de ger ny kunskap om historiska förhållanden. Kunskapen ska komma till användning i forskning och utbildning och även på andra sätt förmedlas till allmänheten. Statsmakterna har även framfört att arkeologiska undersökningar ska genomföras till så låga kostnader som möjligt. En arkeologisk undersökning kan inte göras om efter det att fornlämningen har förstörts. Det går heller inte att i efterhand kontrollera hur undersökningen genomfördes. Enligt revisorernas mening är det därför viktigt att forskare, undersökare, exploatörer och en intresserad allmänhet får insyn i hur beslut om arkeologiska undersökningar fattas och i det arkeologiska arbetet. Det saknas aktiva mottagare av resultaten Revisorerna har funnit att flera tusen arkeologiska undersökningar ännu inte är slutligt rapporterade. Detta har fått till följd att det är oklart vilken kunskap undersökningarna har bidragit med. De arkeologiska fynden har heller inte varit tillgängliga för forskare eller museer. De kan ha förvarats på felaktigt sätt och därför förstörts. Fynd kan till och med ha kommit bort. Undersökarna saknar incitament att få de arkeologiska rapporterna klara då de ofta har fått betalt för rapportarbetet i förskott. Uteblivna eller kraftigt försenade slutredovisningar av det slag som har förekommit inom uppdragsarkeologin skulle knappast godtas inom andra verksamheter som utförs på uppdragsbasis. En förklaring till att ett sådant förfarande har varit möjligt är att det bland dem som ingår i den uppdragsarkeologiska organisationen inte finns någon aktiv mottagare av de arkeologiska resultaten. Organisationen för uppdragsarkeologi omfattar länsstyrelserna, undersökarna och exploatörerna. Ingen av dessa organisationer kan enligt revisorernas mening betraktas som huvudmottagare av de arkeologiska undersökningsresultaten. Länsstyrelsernas uppgifter gäller formerna för uppdragsarkeologi, snarare än de arkeologiska resultaten. Undersökningsresultat kan visserligen komma till användning vid kommande prövningar om tillstånd, men länsstyrelserna varken bearbetar eller förmedlar resultaten vidare. Undersökarna kan ha nytta av undersökningsresultaten i sitt fortsatta arbete - metodmässigt och i arbetet med vetenskapliga program och nya undersökningsplaner. Inte heller de har emellertid till uppgift att bearbeta resultaten vidare eller att förmedla dem vidare till andra. Länsmuseerna arbetar i detta avseende på andra villkor än andra undersökare. De har också till uppgift att förmedla kunskap om regionens historia och kan därför utnyttja arkeologiska resultat i sin visningsverksamhet. Det finns dock ingen garanti för att de undersökningar där museerna deltagit bidrar med det mest intressanta materialet för utställningar. Det är heller inte självklart att de fynd som tillvaratagits vid undersökningar i länet tillfaller respektive länsmuseum.