frsrdg · GQ04RR21 · 2003-01-01 00:00:00 — En tolkning är att kommunerna och landstingen har för mycket att säga till om i beslutsprocessen och att staten i stället borde inta en mer auktoritär position. För den som bygger upp nya statsbidrags- och utjämningssystem är det viktigt att beakta redan befintliga bidragssystem. Kommunernas verksamheter, beslut och kostnadsstruktur baseras på de rådande bidragssystemen. och (1995) simulerar hur stor effekten på de kommunala utgifterna skulle bli om de skatteutjämningssystem som gällde respektive 1990 hade ersatts av ett generellt statsbidrag i linje med bidragsreformen 1993. Resultaten visar att det blir en tydlig minskning i de kommunala utgifterna samt att den regionala skillnaden är stor. Det innebär att om man bortser från det beteende som de befintliga statsbidrags- och utjämningssystemen gett upphov till kommer de kostnadsnivåer och kostnadsvariationer som finns mellan kommunerna inte att vara rättvisande utan kommer att misstolkas. Den slutsats man kan dra om det svenska statsbidrags- och utjämningssystemet är att det är alldeles för komplicerat. Ett enklare och mer genomskådligt system är att föredra. Förekomsten av kompensation för t.ex. kommunernas åldersstruktur i både statsbidragssystemet (Perssonpengarna) och kostnadsutjämningen (delverksamheterna barnomsorg, grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg), dvs. överlappningar mellan systemen, innebär en risk för att kommunerna överkompenseras. Detta bör i möjligaste mån undvikas. Vi anser därför att den typ av extra kompensation som Perssonpengarna innebär bör undvikas. Vi inser att det är svårt att skapa ett system som är långsiktigt hållbart, eftersom förutsättningarna förändras. Den mest genomgripande förändringen som har skett vad gäller statsbidrags- och utjämningssystemen är införandet av generella statsbidrag. Syftet med det generella bidragssystemet som infördes , då man avvecklade många specialdestinerade bidrag, var att ge kommuner och landsting friare händer att styra sin verksamhet. har dock staten infört nya särskilda bidrag och även återinfört särskilda bidrag på områden som tidigare hade specialdestinerade bidrag. Detta visar att det finns behov för staten att styra kommunerna via statsbidragssystemet. De övergångsregler som införts i samband med förändringar i utjämningssystemen behövs för att lindra effekterna för de kommuner och landsting som drabbas hårdast (undvika alltför stora bidragsökningar och bidragsminskningar). Problemet med dessa införanderegler, vilka även reviderats vid varje ny förändring av systemen, är att utjämningssystemen aldrig tillåts verka fullt ut. Detta gör i sin tur det svårt att utvärdera effekterna av själva bidragssystemen. Återinförandet av ett krav på budgetbalans/förmögenhetsskydd i kommunerna har som syfte att förmå kommunerna att förbättra sina egna finanser och att stabilisera skulderna. Trots balanskravet är det många kommuner som kommer att uppvisa underskott för . Detta föranleder frågan om hur pass seriöst man ser på balanskravet i kommunerna. Vi har pekat på några faktorer som talar för att kommuner inte har någon större anledning att uppfylla ett balanskrav. En första faktor är att reglering av underskott inte nödvändigtvis behöver genomföras. Detta hänger samman med de synnerliga skäl som innebär undantag från budgetbalans. Kommunen har möjlighet att tolka lagen olika, vilket beror på att definitionen av synnerliga skäl är otydlig. Ett andra problem är att överträdelser av balanskravet inte innebär några sanktioner från statsmaktens sida. Vi tolkar intentionerna med lagen så att överträdelser är en kommunintern fråga och att ansvar kan utkrävas via de allmänna valen. En sådan tolkning förutsätter att väljare har incitament som skiljer sig från deras lokala politiska företrädare. Det är emellertid troligt att väljarnas incitament att uppnå budgetbalans (och därmed deras vilja att utkräva ansvar för eventuella misslyckanden) inte skiljer sig nämnvärt från politikernas incitament. Därmed blir den tänkta sanktionsmöjligheten verkningslös. Av detta drar vi slutsatsen att ett verkningsfullt balanskrav måste vara förenat med tydliga sanktioner. Böter är ett exempel. Ett annat är tvångsförvaltning. Syftet med bestraffningarna är att underlåtenhet att uppfylla balanskravet aldrig får vara ett bättre alternativ än att uppfylla balanskravet. Ett tredje problem är att kommunerna kan komma att skjuta underskott framför sig. För att undvika detta måste strikt budgetbalans vara uppfylld. Detta innebär att kommunerna måste balansera budgetarna . Nackdelen med ett tydligt balanskrav som också innehåller sanktioner är att ingen hänsyn tas till orsaken till underskottet. Balanskravet syftar till att förbättra budgetdisciplinen bland kommunerna. Det finns däremot andra skäl än dålig disciplin till att vissa kommuners intäkter är lägre än kostnaderna. Ett balanskrav tenderar med andra ord att behandla alla kommuner lika oavsett skälet till underskottet. Eftersom information om orsaken till budgetunderskott är svår eller omöjlig att erhålla, innebär ett system med balanskrav lika för alla alltid en kostnad därför att man tenderar att bestraffa vissa kommuner för hårt. Slutligen finns det målkonflikter mellan balanskravet å ena sidan och bidragssystemens utformning å den andra. Akutbidrag undergräver förmodligen budgetdisciplinen, speciellt om de görs beroende av underskottens storlek. Statsbidrag förenade med krav om utgiftsexpansion kan komma i konflikt med ett balanskrav. Ett verkningsfullt balanskrav sätter således restriktioner på hur statsbidragssystem ska vara utformade. , L., och , M. (2002), Testing for Vertical Fiscal Externalities, Economic Studies 573, . , och , M. (1995), Skatteutjämningsbidragets effekter på de kommunala utgifterna, Ekonomisk Debatt nr 1, 15-22. , och , M. (2000), Regional Responses in Local Public Expenditures to Intergovernmental : An Application to Swedish Municipalities, stencil, , . , och , M. (2001), Optimal Taxes and Transfers in a Multilevel Public Sector, FinanzArchiv 58, 158-66. , och , M. (2003), Optimal Taxation and Risk-Sharing Arrangements in an , Economic Papers 55, 104-20. Boadway, R., (2001), Inter-Governmental Fiscal Relations: The Facilitator of Fiscal Decentralization, Constitutional Political Economy 12, 93-121. Boadway, R. och , M. (1996), Efficiency and the Optimal Direction of Federal-State Transfers, International Tax and 3, 137-55. Bohn, H. och Inman, R. (1996), Balanced Budget Rules and Budget Deficits: Evidence from the U.S. States, NBER Working Paper 5533, . , R., (1997), Residential Choice, Hedonic Prices and the Demand for , i R. , Capitalisation, Efficiency and the Demand for , , , Economic Studies 33. Dahlby, B., (1996), Fiscal Externalities and the Design of Intergovernmental Grants, International Tax and 3, 397-412. Ds 1993:68, inkomstutjämning - alternativa modeller, Utredningen om utjämning. , B. , , I. , C. Hussenius, J. och , L-E., (1997), Lönar sig arbete?, Rapport till , Ds 1997:73, , . Goodspeed, T. J., (2002a), Tax Strucure in a Federation, 75, 493-506. J., (2002b), and Tax Structure in Open Federal Economies: Evidence From Countries with Implications for Union, 46, 357-374. Hanes, N., (2002a), Temporary in and Central Government Tactics, stencil, , . Hanes, N., (2002b), Spatial Spillover Effects in the , Regional Studies 36, 531-539. Hines, Jr. R. och Thaler R. H., (1995), Anomalies: The Flypaper Effect, 9, 217-226. J., (1998), Vertical Fiscal Externalities in the Theory of Fiscal Federalism, 45, 454-84. , J., (2001), A Spatial Interaction Model of Benefit Spillovers from , i Local Government Expenditures and Regional Growth in , Economic Studies 554, doktorsavhandling. , H., . och , Å. (1994), Århundradets skattereform: effekter på skattesystemets driftskostnader, skatteplanering och skattefusk, , . Oates, W. E., (1972), Fiscal Federalism, Harcourt Brace Jovanovich, . , P. och , F. (2002), Att hålla balansen - en om kommuner och budgetdisciplin, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Ds 2002:18, , . revisorer, (2001), Akut eller långvård? - statens stöd till kommuner med ekonomiska problem, Rapport 2000/01:9. revisorer, (2002a), Hur styr staten livsmedelstillsynen?, Rapport 2001/02:7. revisorer, (2002b), Statens styrning av skolan - från målstyrning till uppsökande bidragsförmedling, Rapport 2001/02:13. revisorer, (2002c), Nationella mål i kommunernas äldreomsorg, Rapport 2001/02:15. , (2001), Tredje avrapporteringen om hur det extra statliga resurstillskottet påverkar skolans kvalitet och utveckling, , Dnr 98:1789. SOU 1977:78, Kommunerna: utbyggnad, utjämning, finansiering, Kommunalekonomiska utredningen. SOU 1991:98, ekonomi i samhällsekonomisk balans, . SOU 1993:53, Kostnadsutjämning mellan kommunerna, betänkande. SOU 1994:70, Inomkommunal utjämning, Landstingsekonomiska utredningens betänkande. SOU 1994:144, Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting, Statsbidragsberedningens förslag. SOU 1995:104, Skattereformen 1990-1991: en utvärdering, av skattereformen. SOU 1997:93, Hantering av fel i utjämningssystemet för kommuner och landsting, Kommunala utjämningsutredningens delbetänkande. SOU 1998:151, Kostnadsutjämning för kommuner och landsting, Kommunala utjämningsutredningens slutbetänkande. SOU 2000:120, Förenklad utjämning, Expertgruppen för förenklad utjämning. SOU 2000:127, Rättvis utjämning, Utredningsdelegationen. SOU 2001:76, God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting, Betänkande av . SOU 2002:28, Kostnadsutjämning mellan kommuner avseende LSS-verksamhet, Kommittén om nationell utjämning av LSS-kostnader. , M., (1996), Skatter, löner och sysselsättning - en kunskapsöversikt, i Expertrapporter till , SOU 1996:117. , M., (1999), Taxes and Labor Supply in - A , i: . och . : : Economic Theory and Empirical Evidence from , , Cheltenham, . Wildasin, D. E., (1986), , Fundamentals of Pure and Applied Economics 10, Harwood Academic Publishers. 1990/91:117, "Regeringens proposition om ny kommunallag". 1991/92:150, "Regeringens proposition med förslag om slutlig reglering av statsbudgeten för /93, m.m. (kompletteringsproposition)". 1993/94:150, "Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för /95, m.m. (kompletteringsproposition)". 1995/96:64, "Ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting, m.m.". 1996/97:52, "Den kommunala redovisningen". 1996/97:150, "ekonomiska vårproposition". 1998/99:1, "Budgetpropositionen ". 1998/99:89, "Förändring i utjämningssystemet för kommuner och landsting". 1999/2000:115 "Vissa kommunalekonomiska frågor". 1999/2000:129, "Maxtaxa och allmän förskola m.m.". 2000/01:100, "ekonomiska vårproposition". 2001/02:1, "Budgetpropositionen ". 1991/92: FiU29, "Den kommunala ekonomin (prop. 1991/92:150 del II och 1991/92:100)". 1993/94: FiU19, "Den kommunala ekonomin (prop. 1993/94:100 och 1993/94:150)". 1995/96: FiU5, "Ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting, m.m. (prop. 1995/96:64)". 1996/97: FiU20, "Riktlinjer för den ekonomiska politiken, utgiftstak, ändrade anslag för , m.m. (prop. 1996/97:150)". 1998/99:FiU1, "Utgiftsramar och beräkning av statsinkomsterna, m.m. (prop. 1998/99:1)". 1998/99: FiU25, "Förändringar i utjämningssystemet för kommuner och landsting m.m. (prop. 1998/99:89)". Dir. 1990:20, "Statsbidragen och kommunernas finansiering". Dir. 1995:118, "med uppgift att följa upp och utveckla det nya utjämningssystemet för kommuner och landsting". Dir. 1997:32, "Tilläggsdirektiv till Kommittén (Fi 1995:16) om uppföljning och utveckling av det nya utjämningssystemet för kommuner och landsting". Dir. 1999:58, "Expertgrupp för utredning av möjligheterna att förenkla utjämningssystemet för kommuner och landsting". Dir. 2000:71, "Uppföljning av Kommundelegationens ärenden". Dir. 2001:73, "för översyn av det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet". , lagar och förordningar AD 109/1998, Arbetsdomstolens domar, mål nummer B-16-1998. Förordning (2001:36) om statsbidrag till personalförstärkningar i skola och fritidshem. Förordning (2001:160) om statsbidrag till kommuner som tillämpar maxtaxa inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg" Lag (1953:272) uppbördslag. Lag (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan meninghets utdebitering av skatt, m.m. Lag (1988:491) om skatteutjämningsbidrag. Lag (1990:608) om tillfällig begränsning av kommuners rätt att ta ut skatt. Lag 1991:900 kommunallag. Lag (1992:670) om statligt utjämningsbidrag till kommuner. Lag (1992:671) om skatteutjämningsbidrag till landsting. Lag (1992:672) om begränsning av kommuners rätt att ta ut skatt för . Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Lag (1995:1514) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting. Lag (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting. Lag (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. Lag (1995:1517) om införande av lagen (1995:1514) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. Lag (1997:614) om redovisning. Lag (1997:615) om ändring i kommunallagen (1991:900). Lag (1998:1477) om beräkning av viss inkomstskatt på förvärvsinkomst vid taxering, m.m. Lag (2001:453) socialtjänstlag. -ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner 1974-2002 Hur ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna ska utformas diskuteras i alla stater med självstyrande kommuner. Den närmare bestämningen av detta rymmer en rad olika frågor: Vilka uppgifter ska läggas på olika nivåer? I vilken utsträckning ska staten reglera hur kommunerna bedriver sin verksamhet? Hur närgånget ska den kommunala verksamheten kontrolleras och i vad mån ska överträdelser leda till sanktioner? I vilken omfattning ska staten överföra resurser till kommunerna och omfördela mellan kommuner. Vilket utrymme ska kommunerna ges att själva avgöra hur egna och tillförda resurser ska hanteras? Alla dessa frågor är uttryck för den övergripande frågan om hur ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna ska utformas, men i system med fler nivåer berörs även mellannivåerna. Frågorna avspeglar därmed den grundläggande målkonflikten mellan självstyrelse och nationella mål. Ansvarsfördelningen är inte en gång för alla given, utan omprövas kontinuerligt. Svaren på de normativa frågor som formulerats ovan ser olika ut beroende på vilka värderingar man har, och de lösningar man valt varierar mellan olika länder och tidpunkter. Uppgiften i denna översikt är att beskriva och analysera förändringar i ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna - främst i , men också i andra länder. Fokus är på såväl de principer som ansvarsfördelningar bygger på som på de faktiska förändringar som skett. Utöver detta ska också något sägas om förändringarnas konsekvenser. Analysen utmynnar i ett antal observationer, som redovisas i rapportens sista kapitel. Detta är utformat så att det ska kunna läsas fristående från rapporten i övrigt. Uppgiften avgränsas i flera avseenden: Undersökningen avser perioden fram till . är i många avseenden ett viktigt år för stat-kommunrelationerna i . Då började en ny grundlag gälla, de principer som anses sammanfatta uppgiftsfördelningen hade formulerats och den omfattande kommunsammanläggningsreformen avslutats. Översikten begränsas vidare till relationen mellan staten och primärkommunerna och deras motsvarigheter i andra länder. Därmed exkluderas de förhållanden som råder till t.ex. regionala organ och EU, utom när dessa har direkt betydelse för relationerna mellan stat och kommuner. Till detta bör läggas att översikten med nödvändighet blir översiktlig, även om den innehåller rikligt med exempel. Ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner skulle kunna belysas med avseende på en lång rad aspekter. Vårt fokus begränsas dels av hur uppgifter fördelas mellan stat och kommuner, dels av hur staten reglerar, kontrollerar och bidrar till att finansiera kommunerna. I praktiken är emellertid relationen mer komplex. Så länge inte ansvarsfördelningen är helt entydig finns ett utrymme för kommunerna att göra egna tolkningar. Kommunerna kan också påverka staten, inte minst via de egna sammanslutningarna. De politiska partierna kan också spela en roll genom att sammanlänka nivåer och kanalisera synpunkter. I många avseenden skulle kommuner kunna anses vara en sorts statsmakt i miniatyr. Det finns mycket som är likartat. För det första har såväl stat som kommun en bestämd territoriell utbredning och är ensamma i sitt slag på detta territorium. För det andra får i demokratier både stater och kommuner legitimitet genom att deras beslutsfattare utses i allmänna val. För det tredje har dessa beslutsfattare därefter rätt att svara för offentlig maktutövning gentemot sina medborgare men har också rätt att representera dessa i förhållande till andra. För det fjärde har såväl stat som kommun uppgifter av kollektiv natur och självbestämmande, dvs. möjlighet att någorlunda självständigt hantera dessa uppgifter. är det i den sista likhetens förlängning som den principiella skillnaden mellan stater och kommuner ligger. Det självbestämmande som kommuner utövar sker alltid inom ramen för staten. Det gäller både i territoriell mening och i fråga om rättsordningen. Staten är alltid överordnad - annars vore kommunen i sig en stat (Stjernquist & 1988). Med detta som utgångspunkt är det givet att den kommunala självstyrelsen alltid måste vara begränsad. Det ingår i själva definitionen av kommuner att dessa verkar inom ramen för en stat, eller en delstat när det gäller federala system. Det visar sig också i praktiken att staten i alla Europeiska kommunsystem sätter gränser för hur pass långtgående den kommunala självstyrelsen ska vara (2003). Inom ramen för dessa allmänna principer kan dock den kommunala självstyrelsens omfattning variera. Idealtypiskt kan man tänka sig två ytterligheter: en centraldemokratisk och en kommunaldemokratisk styrelseordning (1997, jfr också 1998 och 2002). I den centraldemokratiska styrelseordningen är det statens demokratiska legitimitet som sätts i första rummet. Kommunernas uppgift är att förverkliga nationell politik på lokal nivå. Övergripande enhetlighet sätts före den variation som lokalt självbestämmande skulle kunna medföra. Värden som rättvisa och jämlikhet understryks: Medborgarna anses ha rätt till lika service och lika behandling oavsett var de bor i landet. I detta synsätt markeras också statens övergripande ansvar för samhällsekonomin: Kommuner får inte handla på ett sätt som äventyrar nationella stabilitetsmål. Kommunerna har dock ett värde, men detta ligger i lokalkännedomen vid förverkligandet av den nationella enhetligheten. Den kommunaldemokratiska styrelseordningen understryker i stället största möjliga självstyre för kommunerna. Så långt som möjligt sätts kommunernas demokratiska legitimitet främst. Självstyret innefattar omfattande faktiska möjligheter för kommunerna att själva besluta om lokal offentlig verksamhet och att på egen hand avgöra vilka resurser som krävs. Staten svarar för ett minimum av kontroll och tillsyn, och detta begränsas till efterlevnaden av det övergripande regelverket (jfr Stjernquist & 1988). I denna ordning förväntas kommunerna tillgodose specifika lokala behov och önskemål, vilket kan leda till skillnader mellan kommunerna i fråga om verksamhetens inriktning och kvalitet. Även uttaget av skatt kan variera. I extrema fall kan skillnaderna vara så stora att de kan stimulera till flyttning från en kommun till en annan. Det finns då möjligheter för medborgarna att välja den kombination av servicenivå och skatteuttag som man föredrar. I den kommunaldemokratiska ordningen antas också uppfinningsrikedom blomstra och större utrymme finnas för pluralism och mångfald, som medborgarna i högre grad skolas in i ett ansvar för det gemensamma. Det bör noteras att ingen av dessa styrelseordningar klarar sig utan kommuner, även om deras ställning är starkt kringskuren i det centraldemokratiska alternativet. Över huvud taget är det svårt att tänka sig en modern demokrati utan kommuner. Om man ändå gör tankeexperimentet hamnar man i ett styrelseskick som är starkt centraliserat, med långa avstånd mellan medborgare och politiska beslutsfattare och med små möjligheter för medborgare att ta ansvar för gemensamma angelägenheter. Det är ett system som sannolikt skulle ha stora problem med den demokratiska legitimiteten. Det är därför inte heller förvånande att demokratiska stater, utom de allra minsta, har kommuner. Såväl den centraldemokratiska som den kommunaldemokratiska styrelseordningen innefattar uttryck för kommunalt självstyre. Såsom begreppet kommit att användas både i och i andra länder krävs ingen miniminivå av självbestämmande för att kommuner ska anses vara självstyrande (1987). Visserligen talar t.ex. den europeiska konventionen om kommunalt självstyre om att detta ska avse "en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna", men var gränsen för detta går preciseras inte (2000). Även om kommunernas handlingsutrymme givetvis är mycket större i den kommunaldemokratiska ordningen rymmer också det centraldemokratiska alternativet - utom i sin allra mest extrema variant - vissa möjligheter till tolkning och tillämpning. Demokrati och effektivitet är två grundläggande värden i de flesta kommunmodeller. De har dessutom så stark position att både sådana som lutar åt den centraldemokratiska varianten och de som ligger närmare den kommunaldemokratiska idealtypen anser sig värna om dem. Argumenten är dock olika, vilket sammanfattas i figuren nedan. Effektivitet - Central samordning leder till stordriftsfördelar - Den existerande strukturen behöver inte tas för given. Det blir lättare att fatta svåra men nödvändiga omstruktureringsbeslut - Lokal samordning mellan olika kommunala verksamheter och med andra kommuner medför bättre hushållning med resurser - Anpassning till lokala förhållanden gör att resurser i högre grad går till avsedda ändamål - Närhet mellan beslut och verkställighet gör det enklare att följa upp besluten - Stort lokalt handlingsutrymme skapar handlingskraft och motivation samt frigör kreativitet Demokrati - Bättre genomslag för övergripande politiska beslut där det finns ett nationellt intresse av enhetlighet - Bättre möjligheter för medborgarna att utkräva ansvar av de nationella politikerna i de avgörande välfärdsfrågorna - Närhet mellan medborgare och beslutsfattare - Lättare anpassning till specifika lokala opinioner och förhållanden - Medborgarnas engagemang ökar Dessa påståenden kan ses som (delvis) motstridande hypoteser. Om utfallet faktiskt kommer till stånd kan i princip prövas empiriskt. I strikt mening kan man inte hävda att den centraldemokratiska modellen är mer demokratisk än den kommunaldemokratiska, eller vice versa, utan de får uppfattas som två olika sätt att förverkliga folkviljan. Det är inte heller självklart att verksamhetens effektivitet skulle bli bättre i ett enhetligt än i ett lokalanpassat system. Extremvarianterna av de bägge styrelseordningarna är dock sannolikt kontraproduktiva. Demokratin förverkligas antagligen bäst i en avvägning mellan central enhetlighet och lokal variation. Ett rent centralstyrt respektive starkt decentraliserat system förlorar troligen i effektivitet. Det är kanske därför som det i den praktiska världen inte finns några kommunsystem som motsvarar dessa två ytterligheter, utan alla befinner sig någonstans på en skala mellan dem. I den komplexa verkligheten har dessutom system inslag av både centralisering och decentralisering (1987). Tyngdpunkten kan dock ligga åt det ena eller andra hållet. Var kommunsystemet befinner sig blir ett resultat av de kontinuerliga avvägningar som görs i fråga om den grundläggande målkonflikten: