frsrdg · GQ04RR11 · 2003-01-01 00:00:00 — Exploatörernas främsta intresse är att få snabb tillgång till marken för sin exploatering. Även om de benämns uppdragsgivare har exploatörerna knappast någon nytta av undersökningsresultaten i sin egen verksamhet. Däremot kan de medan en arkeologisk undersökning pågår få positiv uppmärksamhet kring sin exploatering genom att t.ex. bekosta visningar och informationsmaterial. Huvudmottagarna av slutresultaten från arkeologiska undersökningar är i stället universitet och högskolor, som har som främsta uppgifter att bedriva forskning och utbildning. De har dock inte någon plats i organisationen för uppdragsarkeologi. Deras deltagande har i huvudsak varit begränsat till medverkan i styr- och referensgrupper för stora arkeologiska projekt. Trots att syftet med alla arkeologiska undersökningar är att utvinna ny kunskap bedrivs forskningsarkeologi och uppdragsarkeologi som två skilda verksamheter. har påtalat att uppdragsarkeologiska resultat är dåligt utnyttjade inom grundforskningen. Statsmakterna har därefter framfört önskemål om aktiv medverkan och inflytande från universitet och högskolor i uppdragsarkeologin. Att sådan medverkan inte har kommit till stånd förklaras enligt revisorernas mening av att universitet och högskolor inte finns med i organisationen för uppdragsarkeologi. Revisorerna föreslår att stora eller viktiga uppdragsarkeologiska undersökningar leds av universitet och högskolor. Revisorerna anser att det bör vara en uppgift för universitet och högskolor att inom ramen för sitt samverkansuppdrag fungera som vetenskapliga ledare för stora eller viktiga arkeologiska undersökningar. Det innebär att forskare kan fungera som rådgivare och stöd till länsstyrelserna vid utformningen av kravspecifikationer och inför utvärderingen av undersökningsplaner och rapporter. Länsstyrelserna bör åläggas att efter samråd med utse sådana vetenskapliga ledare. Det arkeologiska fältarbetet skulle däremot som ledas av valda undersökare. Med särskilt utsedda vetenskapliga ledare skulle forskare få möjlighet att påverka undersökningarnas omfattning och inriktning. De skulle få information om planerade undersökningar på ett tidigt stadium och möjlighet att direkt använda undersökningsresultat i utbildning och forskning. Därmed skulle uppdragsarkeologins resultat knytas närmare forskningen. Med aktiva mottagare av uppdragsarkeologiska rapporter skulle kraven på att rapporterna färdigställs skärpas. Därmed skulle även fynden bli tillgängliga tidigare än vad som varit fallet. Undersökarnas planer skulle prövas och ifrågasättas av fler intressenter och från skilda utgångspunkter. Insynen i beslutsprocessen skulle förbättras, och statens roll som beställare av arkeologiska undersökningar stärkas. Begränsad konkurrens och begränsad insyn Genom ett särskilt riksdagsbeslut har uppdragsarkeologi undantagits från lagen om offentlig upphandling. har därefter bemyndigats att utforma konkurrensvillkoren för den verksamhet där myndigheten själv har en dominerande ställning. Gränsen för när ett anbudsförfarande ska tillämpas är satt på en sådan nivå att få undersökare utöver kan konkurrera om uppdragen. I sina uppföljningar av hur länsstyrelserna tillämpar föreskrifterna har konstaterat att föreskrifterna tillämpas på olika sätt och att anbudsförfaranden används i begränsad omfattning. Iakttagelserna har emellertid inte föranlett att ändra vare sig föreskrifter eller allmänna råd. Andra tjänster med anknytning till uppdragsarkeologi, såsom arkeologiska förstudier och informationstjänster, omfattas av lagen om offentlig upphandling. Revisorerna har emellertid noterat att flertalet sådana tjänster inte upphandlas enligt lagen. Möjligheterna till insyn är begränsade Revisorerna har funnit att knappast någon utöver och berörd undersökare har insyn i hur beslut om arkeologiska utredningar och undersökningar fattas eller hur de genomförs. Allmänhetens kontakt med arkeologi inträffar som regel först när ingreppet är ett faktum och resultat från undersökningen på något sätt förmedlas. Intressemotsättningar som gäller ingreppet eller undersökningens genomförande redovisas sällan offentligt. Prövningen görs av , som förväntas väga samman skilda sam-hälls-intressen. Motsättningar inom blir offentliga endast i den utsträckning någon tjänsteman fogar en avvikande mening till ett beslut. och länsstyrelserna ska bevaka att kulturminneslagens bestämmelser följs. Ingen aktiv intresseorganisation företräder fornlämningarna. kan överklaga beslut av länsstyrelserna i uppdragsarkeologiska ärenden men kan även ha intresse av att ingrepp tillåts, eftersom myndighetens uppdragsverksamhet är beroende av intäkterna. Beslutsunderlagen är ofullständiga eller hemliga och tillsynen är begränsad Insynen i den arkeologiska beslutsprocessen begränsas när länsstyrelsernas underlag i form av kravspecifikationer och undersökningsplaner är otydliga eller saknas helt. Vissa länsstyrelser överlåter åt undersökarna att avgöra både ambitionsnivå och kostnader för arkeologiska projekt. Ett sådant förfarande går tvärtemot statsmakternas krav på att inte överlåta ett sådant avgörande åt undersökarna. Insynen i det arkeologiska arbetet begränsas också av att länsstyrelsernas uppföljning och tillsyn är lågt prioriterad. Även ett sådant förfarande strider mot statsmakternas intentioner. Revisorernas granskning av beslut om stora arkeologiska undersökningar visar att vissa länsstyrelser inte motiverar valet av undersökare. De grunder på vilka undersökare väljs blir då oklara. Ett länsstyrelsebeslut som saknar motivering bidrar inte bara till begränsad insyn; det strider också mot förvaltningslagen. ställer lägre krav på länsstyrelsernas beslutsmotivering vid direktval av undersökare. Detta gör det enligt revisorernas mening särskilt svårt för konkurrenter och andra intresserade medborgare att utläsa hur länsstyrelserna resonerat när man valt undersökare. Att information i upprättade undersökningsplaner beläggs med sekretess bidrar också till att insynen begränsas. för arkeologiska undersökningar har i ett aktuellt fall begärt att den beslutande ska sekretessbelägga delar av avdelningens undersökningsplan med hänvisning till affärssekretess. har tillmötesgått önskemål. Hemliga beslutsunderlag försvårar möjligheten för intresserade att kritiskt granska beslut som rör ingrepp i fornlämningar. En begränsad andel av alla stora arkeologiska uppdrag har i praktiken utsatts för konkurrens. Utvecklingen visar att andelen stora arkeologiska uppdrag () som utsatts för konkurrens totalt sett har minskat. Mellanstora undersökningar (379 000-1 137 000 kronor) har knappast utsatts för någon konkurrens alls. Ändå bör länsstyrelsernas möjligheter att välja bland flera undersökare vara särskilt goda när undersökningarna förväntas vara förhållandevis okomplicerade. Användningen av urvalsförfarande har vidare varit begränsad till ett fåtal länsstyrelser. I län har ingen undersökning utsatts för konkurrens , trots att länet haft flera av landets mest kostnadskrävande arkeologiska undersökningar. En förklaring till den handläggningspraxis som har utvecklats är att föreskrifter med därtill hörande allmänna råd är oprecisa. De medger en generös tolkning av vilka särskilda skäl som länsstyrelserna kan åberopa för att frångå reglerna om urvalsförfarande. Länsstyrelserna har även åberopat direktval av undersökare med hänvisning till sin egen arbetsbörda. Ytterligare ett argument som länsstyrelserna har framfört som motiv för att inte tillämpa urvalsförfarande har varit att exploatörerna har krävt snabb handläggning. Att investeringsprojekt som har planerats måste genomföras med kort varsel visar enligt revisorernas mening att kulturmiljöfrågor aktualiseras i ett sent skede av den fysiska planeringen. Merparten av alla beslut i uppdragsarkeologiska ärenden fattas därmed genom att länsstyrelserna, utan föregående anbudsupphandling, utser en undersökare för uppdraget. Länsstyrelserna väljer undersökare huvudsakligen med utgångspunkt i tidigare kontakter och erfarenheter. Ofta väljs en undersökare som bedriver arkeologisk verksamhet i länet. Länsstyrelserna tycks föredra olika typer av samarbete eller en på förhand given fördelning av uppdrag mellan olika undersökare framför konkurrens. Även när länsstyrelser har använt sig av urvalsförfarande har det förekommit att undersökare har lämnat gemensamt anbud. Några alternativa förslag till genomförande har därmed inte framkommit. Vissa länsstyrelser liknar undersökarnas samarbeten vid kartellbildningar. Detta är en företeelse som statsmakterna i andra sammanhang försöker bekämpa. Ett beslut av i visar att de konkurrerande undersökarna presenterat undersökningsplaner med olika inriktning och kostnader. Det visar enligt revisorernas mening att olika undersökare kan göra olika bedömningar av hur omfattande en undersökning bör vara och vilken inriktning den bör få. Anbudsförfaranden bidrar således till att olika uppfattningar blir tydligare och alternativ diskuteras. Revisorerna föreslår att beslutet om att undanta uppdragsarkeologi från lagen om offentlig upphandling omprövas. beslut att undanta uppdragsarkeologi från lagen om offentlig upphandling kan bygga på en felaktig tolkning av rättsläget och förefaller strida mot EG-rättsliga principer. Det finns flera skäl som talar för att lagen om offentlig upphandling ska gälla. Lagen syftar bl.a. till att skapa öppenhet kring beslutsprocesser. En likvärdig behandling av anbudsgivare ska säkerställas och de konkurrensmöjligheter som finns utnyttjas. Med ett upphandlingsförfarande skulle alternativa förslag till genomförande läggas fram. Tydliga kravspecifikationer skulle innebära att undersökarnas möjligheter att bestämma ambitionsnivån i olika projekt minskade. Valet av undersökare skulle motiveras på ett mera utförligt sätt än vad som har varit fallet. Ett upphandlingsförfarande enligt lagen om offentlig upphandling skulle öka möjligheterna till insyn i arkeologiska beslutsprocesser. Om ingrepp i fornlämning kan undvikas begränsas kostnaderna för arkeologiska utgrävningar samt kostnaderna för framtida vård och förvaring av omhändertagna fynd. Det är därför enligt revisorernas mening angeläget att organisationen för uppdragsarkeologi utformas så att exploatörerna får incitament att undvika ingrepp i fornlämningar och i övrigt minska skadorna på kulturmiljön. De samlade kostnaderna för uppdrags-arkeologi är okända och kostnadskontrollen i organisationen för uppdragsarkeologi brister. Mycket tyder enligt revisorernas bedömning på att museernas kostnader för framtida vård och förvaring av tillvaratagna fynd inte beaktas inför beslut om en arkeologisk undersökning. Det finns även en osäkerhet i uppgifter om vilka kostnader som debiteras exploatörerna. Detta förklaras i sin tur av ofullständiga kostnadsangivelser i länsstyrelsernas beslut samt bristande uppföljning av de faktiska kostnaderna. för arkeologiska undersökningar är som dominerande undersökare inom uppdragsarkeologi även prisledande. Avdelningen använder intäkter från uppdragsarkeologi för att subventionera sitt deltagande i forsknings- och förmedlingsprojekt. Den begränsade konkurrensen kan medföra att kostnaderna för arkeologi blir högre än motiverat. Exploatörerna har små möjligheter att påverka Den bristande kostnadskontrollen kan bland annat förklaras av organisationen för uppdragsarkeologi. Exploatörerna ska betala för de arkeologiska tjänsterna men har små möjligheter att påverka och kontrollera de kostnader som länsstyrelserna beslutar om. Det finns exempel på att kostnaderna för arkeologi har kunnat begränsas när exploatören tagit kontroll över det arkeologiska projektet med hjälp av konsult. Eftersom länsstyrelserna inte bär kostnaderna har de heller inga tydliga incitament att begränsa undersökningarnas omfattning. Det kan förklara varför ett anbudsförfarande så sällan används. En upphandling innebär endast ökad administration för länsstyrelserna, som inte får del av de kostnadsminskningar en upphandling kan ge. har praxis inom uppdragsarkeologin varit att den som förorsakar skador på fornlämningarna också ska betala för de arkeologiska undersökningar som staten bedömer nödvändiga. Synsättet att "någon annan" betalar kan också bidra till den bristande kostnadskontrollen. har en allt större del av kostnaderna för arkeologi lagts över på exploatörerna. Gränsen för exploatörernas åtaganden är oskarp, och kostnadsansvaret tenderar att utvidgas ytterligare. Exploatörer har åtagit sig att finansiera informationsverksamhet, både i direkt anslutning till undersökningarna och vid regionala museer. De upphandlar också själva arkeologiska förstudier som inte kräver beslut av . Revisorerna har uppmärksammat att i samband med ett stort aktuellt vägprojekt bekostar den handläggande myndighetsutövning. har inte haft något att invända mot ett sådant förfarande, trots att åtagandet klart går utöver vad har beslutat ska ingå i exploatörens kostnadsansvar. oberoende i myndighetsutövningen kan ifrågasättas, då den part som söker tillstånd för ingrepp i fornlämning också finansierar myndighetsuppgifterna. Det är oklart vem som bevakar att exploatörernas kostnadsansvar inte överskrids. Regeringen aviserade 1997 att skulle få i uppdrag att följa kostnadsutvecklingen, men något sådant uppdrag hade ännu inte lämnats. har inte heller tagit något eget initiativ i frågan. Revisorerna föreslår att exploatörer ges ansvaret för att upphandla arkeologiska utredningar och undersökningar. Om exploatörerna upphandlar arkeologiska tjänster får de genom tidiga kontakter med arkeologer incitament att ompröva sina planer, vilket kan leda till att fler fornlämningar bevaras. Flera undersökare säljer tjänster som syftar till att bl.a. undvika ingrepp i fornlämning, tjänster som fler exploatörer skulle kunna nyttja. Genom ansvaret för upphandling blir exploatörerna också bättre informerade om vad olika undersökningar kostar. De kan utnyttja sin erfarenhet av upphandling för att sänka kostnaderna. Länsstyrelserna avlastas administrativa uppgifter och får möjligheter att förstärka sin tillsyn. Revisorerna förutsätter att länsstyrelserna liksom tidigare beslutar om tillstånd för ingrepp och utformar kraven för de arkeologiska uppdragen. Vid stora eller viktiga uppdragsarkeologiska undersökningar får enligt revisorernas förslag stöd av vetenskapliga ledare vid utformning av kravspecifikationer. Kraven på kompetens är höga Statsmakterna har förutsatt att de som utför arkeologiska undersökningar är väl kvalificerade för sin uppgift. Revisorerna anser också att det bör ställas höga krav på dem som ges förtroendet att dokumentera och tolka ett historiskt arv. Uppdragsarkeologin, liksom kulturmiljöarbetet, är knuten till läns-organisationen. Undersökarna utarbetar forskningsprogram med ett länsperspektiv, och resultaten från de arkeolo-giska undersökningarna förutsätts återverka på kunskapsuppbyggnaden i länen. Vikten av regional kompetens och behovet av regional kun-skaps---uppbyggnad är argument som många länsstyrelser använder för att motivera sitt val av de i länet verksamma undersökarna, alternativt stänga ute nya undersökare. En undersökare verksam i ett län anses i många fall inte ha kompetens att utföra undersökningar i ett grannlän. Utländska undersökare har knappast anlitats. Kravet på regional kompetens för att komma i fråga för arkeologiska uppdrag i ett län strider mot det sätt på vilket arkeologisk verksamhet faktiskt bedrivs. Arkeologerna är en rörlig yrkeskår som samlar erfarenheter från olika undersökare, olika delar av landet samt även från utlandet. Inför större eller komplicerade arkeologiska projekt knyter undersökare till sig den kompetens som krävs för uppgiften. Detta blir en konsekvens av att uppdragsarkeologin till sin karaktär är slumpmässig, såväl geografiskt som . Vid för arkeologiska undersökningar utgörs närmare hälften av personalen av tillfälligt anställda under vissa perioder. Den rörliga arkeologkåren bidrar till att erfarenheter sprids och kan tas till vara på olika platser i landet. Det finns skepsis mot undersökare i privat regi och flertalet länsstyrelser har hävdat att det saknas tillräckligt med undersökare för att en konkurrenssituation ska uppstå. Revisorerna har funnit att det finns 36 organisationer, eller fler, som bedriver arkeologisk uppdragsverksamhet i . Det möjliga geografiska verksamhetsområdet begränsas dock för de flesta undersökare av deras juridiska form eller huvudmannaskap. och privata undersökare är fria att ta uppdrag i hela landet. Privata undersökare anlitas dock i mycket begränsad utsträckning. Marknadsandelen för de privata företagen utgör högst några procent, och andelen förefaller ha minskat . Vissa privata undersökare känner sig motarbetade. Deras möjligheter att få uppdrag avgörs av länsstyrelsernas inställning till att pröva nya alternativ. Både länsstyrelser och ställer sig skeptiska till undersökare i privat regi. Denna syn kommer till uttryck i allmänna råd och rekommendationer och i länsstyrelsernas sätt att bemöta privata undersökares intresse av uppdrag i länet. Regeringen har uttryckt motsägelsefulla ambitioner när det gäller konkurrens inom uppdragsarkeologi. Å ena sidan ska undersökare i enskild regi likaväl som i offentlig regi kunna utses att utföra arkeologiska undersökningar. Ett anbudsförfarande ska bidra till ökad mångfald. Å andra sidan ska länsmuseernas arkeologiska verksamhet värnas och privata undersökares verksamhet begränsas. Revisorerna föreslår att får i uppdrag att auktorisera arkeologer. Som framgått ställs höga krav på dem som ska delta i arkeologiska undersökningar. Trots det har även amatörer uppmuntrats att delta i undersökningar med forskningssyfte. Vetenskapligt meriterade arkeologer har däremot inte kommit i fråga för uppdragsarkeologiska undersökningar. Med auktorisation skulle de krav som ställs på undersökningsledare tydliggöras. Därmed skulle även prövningen av undersökares kompetens underlättas. Arkeologer skulle ges förutsättningar att arbeta på lika villkor. Revisorerna föreslår att ges i uppdrag att utfärda auktorisation för arkeologer. Auktorisation bör ges utifrån bestämda krav på utbildning, erfarenhet och lämplighet. bör även utöva tillsyn över arkeologkåren och ha rätt att vid behov aktualisera indragning av auktorisationen. De som önskar exploatera mark där fornlämningar kan komma att beröras bör ges skyldighet att upphandla arkeologiska tjänster från auktoriserade arkeologer. Med stöd av formuleringar i regleringsbrevet har för arkeologiska undersökningar tagit på sig uppgiften att vara en förebild och ledande aktör inom arkeologi i flera avseenden. Avdelningen har sett som sin uppgift att stå för spets-kompetens samt branschens vetenskapliga och tekniska utveckling. Det har inneburit att avdelningen har breddat sin verksam-het till att bl.a. avse olika slags utredningar och försäljning av data-program. Avdelningen bedriver även forskning och tjänsteexport. Verksamheten är dimensionerad för de stora och komplexa arkeologiska projekten. marknadsandel är också störst för de stora uppdragen. Denna inriktning har inneburit att verksamheten är känslig för konjunktursvängningar och för uteblivna eller försenade investeringar i infrastrukturen. har avdelningen haft ett ackumulerat underskott. Verksamheten beräknas inte vara i balans förrän . För att åstadkomma ekonomisk balans har avdelningen satt som mål att vinna fler anbud i konkurrens och bedriva sin verksamhet med överskott . Den egna arkeologiska verksamheten är normgivande för utformning av föreskrifter, allmänna råd och rekommendationer. Det finns därmed risk för att de arbetssätt och synsätt som avdelningen representerar tas som självklara och att blir mindre mottagligt för idéer från andra organisationer. svarar för central tillsyn (överinseende) över den uppdragsarkeologiska verksamheten. Det innebär att ska utöva tillsyn över den egna arkeologiska verksamheten och dess förutsättningar. Den direkta tillsynen över undersökarna och undersökningarnas genomförande utförs av länsstyrelserna. Enligt kulturminneslagens bestämmelser har rätt att överklaga beslut av länsstyrelserna. Lämpligheten av en ordning där överklagar länsstyrelsebeslut som kan röra den egna uppdragsverksamheten kan enligt revisorernas uppfattning ifrågasättas. Detta gäller oavsett vilka utgångspunkter myndigheten har för sitt överklagande. Då förordar sin egen verksamhet framför en konkurrents, vilket har varit aktuellt, kan trovärdighet påverkas. möjligheter att förena arkeologisk uppdragsverksamhet med myndighetsuppgifter har ifrågasatts av bl.a. offentliga utredningar, Statskontoret och . Förslag har framförts om en annan associationsform för Riksantikvarieämbetet-UV. Även vissa länsstyrelser och uppdrags-arkeologiska undersökare har ställt sig kritiska till ordningen. Frågan har också uppmärksammats av kulturutskottet . har vidtagit vissa åtgärder för att tydliggöra skiljelinjen mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet i arkeologiska frågor. Myndigheten uppfattas ha blivit bättre på att hantera sina olika uppgifter. Det kvarstår dock principiella invändningar mot myndighetens organisation och misstankar om att myndigheten inte agerar opartiskt. Regeringen har inte tagit några initiativ i frågan om associationsformen för för arkeologiska undersökningar. framförde kulturutskottet att regeringen borde behandla avdelningens ställning i den översyn av uppdragsarkeologi som aviserats. Revisorerna föreslår att arkeologiska uppdragsverksamhet skiljs från . ska bevaka kulturminneslagens krav på skydd och bevarande av fornlämningar och bedriva arkeologisk uppdragsverksamhet med krav på full kostnadstäckning. Trots att verksamheterna organisatoriskt är skilda åt har många ställt sig kritiska till förhållandet att myndigheten tillser sin egen verksamhet. Med en tydlig åtskillnad mellan myndighetsutövning och uppdragsverksamhet ökar trovärdigheten i agerande vad gäller normgivning, uppföljning och tillsyn. En sådan åtskillnad överensstämmer med beslut om förvaltningspolitikens inriktning. Revisorerna föreslår därför att för arkeologiska undersökningar skiljs från . Ds 1996:48, Uppdragsarkeologi , Samråd avseende avgifter vid , dnr 74-1024/2001 Fråga 2001/02:1086 om uppdragsarkeologi Avgiftsförordning (1992:191) Förordning (1997:1171) med instruktion för Förordning (1997:1258) med länsstyrelseinstruktion Förordning (1993:379) om bidrag till kulturmiljövård Förordning (1998:305) om försöksverksamhet med ändrad fördelning av statsbidrag till regional kulturverksamhet Förordning (1988:1188) om kulturminnen m.m. Förordning (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar Förordning (1996:1598) om statsbidrag till regional kulturverksamhet Förvaltningslag (1986:223) Högskolelag (1992:1434) Kommunallag (1991:900) Konkurrensförordning (1993:173) Konkurrenslag (1993:20) Lag (1988:950) om kulturminnen m.m. Lag (1992:1528) om offentlig upphandling Mervärdesskattelag (1994:200) Miljöbalk (1998:808) Tjänsteexportförordning (1992:192) Sekretesslag (1980:100) (2001), Utvecklingen av högskolans samverkansuppdrag, 2001:24 R Kammarrätten i , dom i mål nr 143-2002 (2002), Vårda och skapa konkurrens, 2002:2 (2000), Konkurrensen i , yttrande över Ds 1996:48, dnr 790/96 , dnr 7/01 Länsrätten i , dom i mål nr 17869-01 i , dnr 220-3554-01, dnr 220-3077-01 i , promemoria om den arkeologiska processens handläggningstider, i län, dnr 220-7589-96 i län, dnr 220-5467-00 i län, dnr 229-2025-02 i län, dnr 229-14228-01 i , dnr 422-3358-2000 i , dnr 423-1944-2001 i , dnr 09-10997-01 Revisorerna har tillställt samtliga länsstyrelser en enkät med frågor om uppdragsarkeologi. Revisorerna har även granskat 59 länsstyrelsebeslut om arkeologiska uppdrag med kostnader överstigande 30 prisbasbelopp. Enkätsvaren och en förteckning över länsstyrelsernas beslut (diarienummer) finns hos revisorer dnr 2001:166(4). Kulturmiljö (2001), Vetenskapligt program för Kulturmiljö (2001), Kort om och ,