frsrdg · GQ04RR14 · 2003-01-01 00:00:00 — Delvis beror detta på Försvarsmaktens beslut att inte säga upp yrkesofficerare till följd av personalavvecklingen, vilket lett till att myndigheten spenderat stora belopp på avvecklingsinsatser. Antalet civilanställda inom Försvarsmakten har också minskat och ska fortsätta minska fram . För att uppmuntra civilanställda att gå i tidig pension har Försvarsmakten låtit civilanställda under vissa förhållanden gå i pension . Enligt företrädare för både arbetstagarorganisationer och förband har detta erbjudande om tidig pension överutnyttjats av förbandscheferna, vilket lett till höga kostnader för pensionsersättningar. Personalkostnaderna påverkas också av lönenivån inom myndigheten. Med den statistik som tagits fram för denna granskning kan man dock inte entydigt påstå att Försvarsmaktens löner ligger på en alltför hög nivå, eller att löneökningen varit för hög. Yrkesofficerare har en i genomsnitt betydligt högre lönenivå än statsanställda i allmänhet, men en bedömning av lönenivåns berättigande måste även ta hänsyn till verksamhetens och befattningarnas krav. Den i sammanhanget viktiga frågan är om lönebildningen och lönenivån förmår gynna verksamheten eller inte. Avtalet om lönefrågor som förhandlades fram omfattar inte lönetillägg som beror av arbetstid. Dessa lönetillägg spelar en viktig roll för yrkesofficerens lönenivå och är en av orsakerna till att lönetilläggens andel av grundlönen inte minskat mer än till . Vad hände 1998 och 2000? Lönestatistiken för uppvisar som nämnts tidigare två anmärkningsvärda avvikelser från utvecklingen för statsanställda totalt: den genomsnittliga lönesänkningen för yrkesofficerare 1998 samt den kraftiga löneökningen . Dessa två fall diskuteras närmare nedan. fick yrkesofficerare i genomsnitt en lönesänkning medan Försvarsmaktens civilanställda fick en löneökning på i genomsnitt och statsanställda totalt en ökning på i genomsnitt . Vi har tidigare kunnat konstatera att den minskning av lönerna för yrkesofficerare som inträffade främst kan hänföras till en kraftig minskning av lönerna inom marinen. sjönk den genomsnittliga lönenivån för yrkesofficerare i marinen med . Vi kan också konstatera att den fasta lönen (inklusive de fasta tilläggen) för yrkesofficerare ökade med , medan de övriga lönetilläggen minskade . Många av lönetilläggen var kopplade till en viss verksamhet. När förbandsverksamheten drogs ned minskade också kostnaderna för lönetilläggen, vilket skulle kunna förklara den genomsnittliga lönesänkningen . ökade personalkostnaderna för Försvarsmakten dramatiskt. De höga personalkostnaderna ledde till att Försvarsmakten överskred förbandsanslaget med (vilket var över den beviljade anslagskrediten) och att verksamheten inom vissa delar av myndigheten måste minskas. Regeringen kritiserade i budgetpropositionen Försvarsmakten för att man inte tillräckligt väl kunnat förutse kostnaderna för de avtal som slutits. Försvarsmakten menar i sin årsredovisning att de höga personalkostnaderna för året berodde på ovanligt höga utlägg för pensionskostnader och engångsutbetalningar till personal som avgått . Statistiken över löneutvecklingen visar dock att löneökningen är en viktig förklaringsfaktor för de ökade personalkostnaderna . I tabellen nedan kan man utläsa att löneökningarna varit, i jämnförelse med staten som helhet, kraftiga inom alla delar av Försvarsmakten. Tabell 4.3 Genomsnittliga löneökningar (månadslön inklusive fasta och rörliga tillägg) beräknat som genomsnitt för respektive population som helhet Genomsnittlig lön 2000 Ökning (kr) Ökning i procent Statsanställda totalt 21 866 + 981 + Yrkesofficerare 25 665 + 2 037 + Civilanställda i Försvarsmakten 18 587 + 1 271 + Armén 22 705 + 1 522 + Flygvapnet 27 419 + 2 635 + Marinen 26 507 + 1 681 + Ledning 30 738 + 1 590 + Källa: SCB Även lönetilläggen för yrkesofficerare ökade med i genomsnitt (en ökning ). till den långsiktiga trenden för lönetilläggen var denna ökning dock inte extrem. Om löneökningen beräknas med metoden för identiska individer uppstår samma trend i materialet. Ökningarna är dock några tiondels procentenheter högre om lönenivåerna beräknas med metoden för identiska individer. De kraftiga ökningarna inom flygvapnet kan delvis förklaras med det nya löneavtalet för flygförare () som började tillämpas . Samband med omorganisationerna inom försvaret De två avvikelserna i lönestatistiken som inträffar är principiellt intressanta. Dessa två avvikelser sammanfaller med de två stora omstruktureringsperioderna inom Försvarsmakten (se kapitel 2 ovan). beslutade och 1999 om omfattande nedläggningar av förband vilka genomfördes /98 respektive 2000/01. Den intressanta frågan är varför omstruktureringen 1997/98 resulterade i oförändrade respektive sänkta löner, medan omstruktureringen 2000/01 resulterade i kraftigt ökade löner inom alla delar av Försvarsmakten. Vad skilde de olika perioderna åt och vad inom Försvarsmakten skiljer sig mellan de två tidpunkterna? Sett utifrån de stora omstruktureringarna inom Försvarsmakten är löneökningen lättast att förklara. Detta visar sig inte minst i utvecklingen av antalet anställda. Neddragningarna upplevdes som mycket smärtsamma inom Försvarsmakten. Chefer för nedläggningshotade förband frestades att dela ut generella löneökningar till sin personal och omstruktureringarna innebar många tillfällen till befattningsbyten för de anställda, med den där tillhörande lönerevisionen. Mot denna bakgrund blir frågan inte så mycket varför de genomsnittliga månadslönerna ökade , utan varför de inte ökade . Försvarsmakten styr lönebildningen vid organisationsenheterna på olika sätt. För det första utövar Högkvarteret en direkt styrning genom dimensioneringen av förbandens ekonomi samt genom de olika reglerna för lönebildningen (uttryckta i Försvarsmaktens lönepolicy). Den ekonomiska styrningen av förbanden hanteras av grundorganisationsledningen () inom Högkvarteret medan regler för lönebildningen utarbetas av personalstaben. För det andra utövar Högkvarteret också styrning via de avtal som sluts med de fackliga organisationerna på försvarsmaktsnivå. Denna styrning behandlas i nästa kapitel. Styrningen av förbandens ekonomi Verksamheten vid Försvarsmaktens 65 olika förband, skolor och centrum styrs genom Högkvarterets verksamhetsuppdrag. Dessa uppdrag definierar på så sätt den ekonomiska ramen för organisationsenheten. Verksamhetsuppdragen består av uppgifter som ska utföras, mål som ska uppfyllas, resurser som disponeras, krav på resultatredovisning och i vissa fall handlingsregler som styr genomförandet. Verksamheten och resurserna vid ett förband är således knutna till olika uppdrag, men förbandschefen har möjlighet att föra över resurser från ett uppdrag till ett annat, så länge inte målen för uppdragen ändras. En omfördelning av resurser mellan olika uppdrag ska anmälas till Högkvarteret. Alla uppdrag ska genomföras och en ambitionssänkning eller ändring av målen kan endast beslutas av Högkvarteret, men förbandschefen kan i praktiken själv avgöra hur mycket resurser som ska läggas på respektive uppdrag. Det är inte tillåtet att föra över medel mellan olika uppdrag för att täcka lönekostnader. Genom verksamhetsuppdragen till förbanden har chefen för grundorganisationsledningen () beslutat att löneförändringarna vid förbanden utöver RALS inte får överstiga av förbandens totala lönekostnad (beräknad ). Vid Högkvarterets personalstab menar man att utrymmet bör beräknas så att de genomsnittliga lönerna inte ska överstiga de genomsnittliga lönerna med utöver RALS. Detta är det råd man ger förbanden. Det finns enligt personalstaben inget exakt beräkningssätt för utrymmet. Gränsen på är en nyhet och ska enligt personalstaben ses som en vägledning till förbanden. Det viktiga är att förbanden har en lönebildning som gynnar verksamheten. Vid kontakterna med förbanden har det framkommit olika bilder av hur gränsen på tolkas i praktiken. Från vissa förband ses gränsen som ett utrymme, dvs. en möjlighet att höja lönerna, utöver nivåerna i RALS, för att påverka lönestrukturen vid förbandet i önskvärd riktning. Vissa förband tolkar gränsen enbart som en rekommendation från Högkvarteret, medan andra ser gränsen som en begränsning av löneökningsutrymmet. Vid Högkvarterets personalstab tar man fram bestämmelser för lönebildningen inom Försvarsmakten. Detta görs om möjligt i samverkan med de olika arbetstagarorganisationerna. Försvarsmakten har centralt tagit fram en lönepolicy som ska vara styrande för lönebildningen vid de olika organisationsenheterna. Lönesättning ska enligt Försvarsmaktens lönepolicy endast förekomma : vid lönerevision enligt RALS, vid byte av befattning och vid nyanställning. Lönen ska sedan grundas på befattningens svårighet, individens prestationer och marknadens påverkan. Detta innebär att lönen således inte ska påverkas av t.ex. en yrkesofficers grad eller en anställds ålder. Lönerevisionen enligt RALS (ramavtal om löner m.m. för arbetstagare hos staten m.fl.) styrs av de centrala avtalen och det försvarsmaktsavtal som Försvarsmakten och arbetstagarorganisationerna förhandlar fram. Lönerevision enligt RALS beskrivs utförligare i nästa kapitel som handlar om avtalsförhandlingar inom Försvarsmakten. Från Högkvarteret har man som arbetsgivare reglerat att lönen ska grundas på de kriterier som förs fram i lönepolicyn. Lönesättning vid ny befattning Enligt Försvarsmaktens lönepolicy får en ny, högre, lön sättas när individen byter till en befattning "som innebär större ansvar eller ställer klart större krav på beslutsfattande eller kunnande". Ett byte till en ny befattning ska i sig inte leda till omprövning av individens lön om inte arbetsuppgifterna också förändras enligt vad som uttrycks i lönepolicyn. Enligt bestämmelserna får inga beslut om ny lön i samband med befattningsbyte fattas förrän samråd ägt rum med personalstaben vid Högkvarteret. När en individ byter befattning mellan enheter inom Försvarsmakten ska både den avlämnande och den mottagande chefen vara överens om den nya lönen. Försvarsmakten har börjat tillämpa det nya befattningsvärderingssystem som tagits fram i samverkan med arbetstagarorganisationerna. , som organiserar majoriteten av landets yrkesofficerare, motsätter sig dock användningen av detta befattningsvärderingssystem. Systemet ska när det tagits i bruk kunna användas som hjälp vid lönesättningen genom att det möjliggör jämförelser av befattningar inom förbandet. Systemet ska också kunna användas för att översätta olika befattningar till TNS-koder för att på så sätt kunna få mer tillförlitlig lönestatistik från Försvarsmakten. TNS-koder (tjänstenomenklatur inom staten) är klassificering av befattningar baserad på yrkesområde och svårighet/ansvar i befattningen. Klassificeringen används vid jämförelser av lönestatistik t.ex. mellan olika myndigheter. pas inte fullt ut för Försvarsmakten på grund av att myndigheten inte kunnat värdera sina befattningar. Innan befattningsvärderingssystemet tagits i bruk finns inget objektivt sätt att värdera befattningars svårighet eller att jämföra befattningar inom olika delar av Försvarsmakten. Befattningsvärderingssystemet kommer inte på kort sikt att erbjuda någon hjälp vid byte av befattningar mellan olika organisationsenheter inom Försvarsmakten. Systemet bygger på befattningsvärderingar som genomförts separat vid olika förband, skolor och centrum, dock enligt en gemensam metod. ska systemet kunna fungera för att jämföra befattningar mellan olika organisationsenheter. Nyanställning av yrkesofficerare inom Försvarsmakten omfattar övervägande nyutexaminerade fänrikar som har en fastslagen in-gångslön på (). Förbandscheferna har däremot möjlighet att sätta en högre lön för den nyanställde fänriken om detta anses motiverat. Nyanställning av civila beslutas av respektive förbandschef. På grund av osäkerheten i samband med införandet av Försvarsmaktens nya underhålls- och logistikenhet, FMLOG, har anställningsstopp av civil personal rått under vissa perioder. Yrkesofficerarna i Försvarsmakten är indelade i olika nivåer från nivå G (som i general) ned till nivå 6. Lönesättningen för officerare hanteras av olika instanser inom Försvarsmakten beroende på vilken nivå officeren befinner sig på. Figur 5.1 Officerare indelade i olika nivåer Den översta nivån (Försvarsmaktens chefskrets) omfattar officerare med överstes eller kommendörs grad och högre. Inom denna grupp finns exempelvis förbandschefer och högre chefer inom Högkvarteret. Lönesättning och årlig lönerevision av officerare i Försvarsmaktens chefskrets hanteras centralt vid Högkvarteret. Den mellersta nivån omfattar officerare som genomgått chefsprogrammet på Försvarshögskolan. Dessa officerare har majors eller överstelöjtnants grad (respektive örlogskaptens eller kommendörkaptens grad inom marinen). För dessa officerare är bemanningsavdelningen inom Högkvarterets grundorganisationsledning ansvarig för kompetensutveckling, placering på befattning och lönesättning i samband med befattningsbyte. Arbetsgivaransvaret i dessa frågor för officerare i nivå 2/3 överfördes från förbandscheferna till Högkvarteret . Däremot är förbandschefen, efter samråd med grundorganisationsledningen, fortfarande ansvarig för den årliga lönerevisionen enligt RALS för de officerare i nivå 2/3 som finns på hans förband. Den största delen av yrkesofficerarna inom Försvarsmakten utgörs av officerare i nivå 4-6, som omfattar yrkesofficerare med majors grad eller lägre. (En major kan också räknas till nivå 2/3 om denne genomgått Försvarshögskolans chefsprogram.) Arbetsgivaransvaret för dessa officerare, liksom för samtliga civilanställda (knappt 9 000 i hela Försvarsmakten), utövas av respektive förbandschef. I detta kapitel behandlas den styrning som Försvarsmakten centralt utövar på lönebildningen vid förbanden via avtal och avtalsförhandlingar. Kollektivavtal kan slutas på tre olika nivåer. sluter centrala kollektivavtal med de fackliga organisationerna på det statliga området. De enskilda myndigheterna kan sedan sluta lokala avtal med de lokala arbetstagarorganisationerna. Inom större myndigheter som Försvarsmakten kan också s.k. lokal-lokala kollektivavtal slutas. Förhållandet med avseende på löneförhandlingar inom Försvarsmakten illustreras i figuren nedan. Figur 6.1 Löneförhandlingar inom Försvarsmakten Den i figuren beskrivna lönebildningskedjan är en bild av hur lönebildningen är tänkt att fungera vid förbanden. I denna granskning används uttrycket försvarsmaktsnivå för att beteckna förhandling och avtal på lokal nivå (mellan Högkvarteret och de fackliga organisationerna) samt uttrycket förbandsnivå (förbandsavtal) för att beteckna förhandling och avtal på lokal-lokal nivå, dvs. på förband, skolor och centrum. Förhandling på central nivå ombildades och är en utpräglad arbetsgivarorganisation. För samtliga statliga myndigheter är medlemskap i obligatoriskt och finansieras helt med medlemsavgifter. är trots det en myndighet under regeringen. Enligt regeringens instruktion till (1994:272) har verket fyra funktioner. utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken, vara central förhandlingspart för de statliga arbetsgivarna och företräda dessa i arbetstvister, svara för den information, rådgivning och utbildning som statliga arbetsgivare behöver samt utföra sådana stabsuppgifter som regeringen kan komma att efterfråga. stabsuppgifter till regeringen utgör i sammanhanget en mycket liten del. utgjorde stabsuppgifterna av totala kostnader. är central förhandlingspart för de statliga arbetsgivarna. Däremot deltar inte i lokala förhandlingar vid medlemsmyndigheterna om inte myndigheten bjuder in verket. Regeringen kan heller inte uppmana verket att lägga sig i arbetsgivarfrågor vid myndigheterna. samordning av den statliga arbetsgivarpolitiken har fått kritik i flera utredningar. revisorer konstaterade i en informationsrapport att samordningen brustit vid lönebildningen inom (informationsrapport /02:1). Enligt revisorerna hade i det aktuella fallet i praktiken avsagt sig samordningsansvaret. Även i utredningen om den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten (SOU 2002:32) konstaterades att samordningen av arbetsgivarpolitiken i staten behövde förbättras. Försvarsmakten är en av de största statliga myndigheterna och en viktig medlem av . Arbetsgivarpolitiken inom Försvarsmakten har också varit ett problematiskt kapitel, vilket avspeglas i en relativt tät samverkan mellan . Försvarsmakten samarbetar med andra större statliga arbetsgivare i den s.k. centro-gruppen inom . Försvarsmakten har också regelbundna möten med Försvarsdepartementet och i en informell kontaktgrupp inom . Inför omförhandlingarna av Försvarsmaktens nya arbetstidsavtal 2001 hade Försvarsmakten också stort stöd av . I RALS 2001 fanns tidsramar inom vilka parterna skulle komma överens om ett nytt arbetstidsavtal. Enligt Försvarsmakten var denna påtryckning från de centrala parterna en förutsättning för att man skulle lyckas komma överens inom myndigheten. På försvarsmaktsnivå förhandlar Försvarsmakten huvudsakligen med fyra olika arbetstagarorganisationer: , , och försvar. organiserar yrkesofficerare och blivande officerare. Förbundet driver förhandlingar inom en sektion av (). OFR består av tre sektioner: poliser, officerare och statsanställda. förhandlar således genom OFR/O medan t.ex. sköter sina förhandlingar med Försvarsmakten genom OFR/S. har 11 000 medlemmar, vilket innebär att av landets yrkesofficerare är medlemmar. är ett förbund inom TCO men driver förhandlingar genom OFR/S. Förbundet har drygt 5 000 medlemmar och organiserar civilanställda inom Försvarsmakten och stödmyndigheterna. Man har dock inget formellt hinder för att även organisera officerare. Facket för service och kommunikation () organiserar även de civilanställda inom Försvarsmakten. har 11 000 medlemmar inom området försvar, varav 9 000 medlemmar som arbetar inom myndigheten . De anställda inom Försvarsmakten som organiserar finns framför allt, men inte uteslutande, i de lägre betalda stödtjänsterna. Det finns ingen klar gräns mellan vilka som är organiserade av och . Inom finns även ett mycket litet antal yrkesofficerare som valt förbundet av politiska skäl. har dock inga möjligheter att driva dessa yrkesofficerares frågor. försvar har drygt 1 000 medlemmar inom Försvarsmakten. Inom försvar organiseras framför allt civilanställda akademiker inom Försvarsmakten. är visserligen formellt ett förbund inom , men driver förhandlingar genom (). Försvarsmaktens löneavtal - lönetilläggen Försvarsmakten slöt ett nytt försvarsmaktsavtal om löner. Bakgrunden till det nya avtalet var enligt Försvarsmakten bl.a. den kritik som RRV framfört i sina granskningar av formerna för lönebildningen. Bland annat menade RRV i sin granskning att det borde vara möjligt att minska kostnaden för tilläggen genom en ändrad tillämpning. framhöll RRV att man inte ifrågasatte systemet med lönetillägg som sådant. Den viktigaste nyheten med Försvarsmaktens nya löneavtal var att merparten av Försvarsmaktens befattningsgrundade lönetillägg för yrkesofficerare avskaffades . Lönetilläggen löstes in genom att värdet på tilläggen lades till den anställdes grundlön. Regeringen bedömde i budgetpropositionen att lönetillägg med ett värde av överförts till de anställdas grundlöner. Parterna har i samband med Försvarsmaktens löneavtal kommit överens om att bedömningen inför lönesättningen ska vara en helhet av bedömningskriterier, där även sådana kriterier som varit grunden för lönetillägg kan omfattas. Försvarsmakten har som arbetsgivare i protokollet till löneav talet ensidigt uttryckt att lönebildningen ska grundas på befattningsvärdering (enligt det befattningsvärderingssystem som nämndes ovan), prestationsvärdering av individen samt bedömningen av marknaden för den aktuella befattningskategorin. Detta är den inriktning för lönebildningen som Försvarsmakten slagit fast i sin lönepolicy. Försvarsmaktens lönepolicy har dock inte fått sådan acceptans hos fackförbunden att den kan uttryckas som en gemensam ståndpunkt i avtalet. var dock kritiskt till att avskaffa lönetilläggen och anser att avvecklingen inte gynnat verksamhetsintresset. Tvärtom menar förbundet att avvecklingen av lönetilläggen snedvrider lönestrukturen och skapar spänningar inom organisationen. Ett lönetillägg betalades tidigare tillfälligt ut till en anställd och togs bort (i vissa fall successivt) när den anställde fick ändrade arbetsförhållanden som inte längre berättigade tillägget. menar att det system som råder från där lönetillägget i stället inkluderas i månadslönen innebär att den anställde permanent får en högre lön. Det skapar löneskillnader mellan personer med likvärdiga arbetsuppgifter beroende på vilka tidigare arbetsuppgifter personen haft. Avtal om lönerevision (RALS) Baserat på de centrala ramavtalen inom det statliga området (RALS) förhandlar Försvarsmakten och de berörda fackförbunden fram ett försvarsmaktsavtal om löner. fungerade systemet så att det löneökningsutrymme som förhandlades fram på försvarsmaktsnivå gällde för alla förband, skolor och centrum. Förbanden fick sedan medel för att täcka den avtalade löneökningen. Från och med RALS 2002-2004 har Försvarsmakten modifierat sitt system för lönerevision. Förbanden och de lokala arbetstagarorganisationerna kommer först överens om en gällande lönebild och en önskvärd lönebild vid förbandet. Förbandschefen får sedan ett mandat från Högkvarteret att sätta löner för denna önskvärda lönebild. Mandatet från Högkvarteret behöver inte överensstämma med den, enligt förbandet och arbetstagarorganisationen överenskomna, önskvärda lönebilden. Ambitionen är att förbanden ska lägga ned energi på att ta fram en önskvärd målbild för lönesättningen. Detta system innebär, till skillnad från tidigare system, att förbanden sinsemellan får olika stora löneökningsutrymmen . Förutom en differentiering i löner mellan olika förband innebär det nya systemet för lönerevision att förbanden förväntas lägga ned ett större arbete än tidigare på lönebildningen. Den pedagogiska tanken med systemet är att inpränta lönebildningsansvaret hos förbandscheferna. I första steget i Försvarsmaktens löneavtal enligt RALS för har man avtalat om en lägsta ingångslön för yrkesofficerare på . Nyanställning av officerare omfattar i stort sett endast nyutexaminerade fänrikar. Enligt avtalet ska gränsen på gälla som en lägsta gräns för Förbandschefen har också möjlighet att sätta en högre lön för nyutexaminerade fänrikar än den avtalade ingångslönen. I och med Försvarsmaktens löneavtal höjdes den avtalade ingångslönen (från den tidigare nivån på ). Som jämförelse kan nämnas att stupstocken i avtalet med /O (dvs. den löneökning som ska gälla om parterna inte kan komma överens på förbanden) är eller lägst . Den genomsnittliga löneökningen var inom Försvarsmakten och för statsanställda. Den ökning av ingångslönerna som förhandlats fram centralt inom Försvarsmakten framstår i denna jämförelse som kraftig. krävde dock en höjning till (dvs. en höjning med ). Även om flygförare är en relativt liten grupp inom Försvarsmakten är den av principiellt intresse i en granskning av arbetsgivarpolitiken inom myndigheten. Flygförare är en relativt dyr grupp för Försvarsmakten. Den har också ansetts vara så utsatt för marknadspåverkan att mycket speciella lönevillkor har utvecklats. Flygförarens lön har till stor del bestått av olika lönetillägg. , då det nya flygföraravtalet ALFF började gälla, har dessa tillägg förhandlats bort. Genom flygföraravtalet har de militära flygförarna undantagits från den övriga RALS-processen. Lönen för flygförare sätts i stället genom att flygföraren placeras in i en fast lönestege. flyttas flygföraren upp minst ett steg i denna lönestege. Beroende på det aktuella marknadsläget för civila piloter kan Försvarsmakten besluta att flygförarna som grupp ska flyttas upp ytterligare steg . Ingångslönen för en flygförare är och varje steg uppåt på lönestegen är värt ytterligare .