frsrdg · GQ04RR15 · 2003-01-01 00:00:00 — CSN Order är ett system för CSN:s vidareinformatörer på skolor, arbetsförmedlingar etc. Via CSN Order kan användaren beställa material, se den egna skolans uppgifter och se om beställningarna är expedierade. Tabell 2.12 Utnyttjandet av CSN:s elektroniska kundtjänster 1998 1999 2000 2001 2002 Besök på webbsidan 500 1 100 1 900 3 200 3 460 Besök på webbsvar - 550 950 1 600 1 995 Besök på talsvar 1 600 1 400 1 300 1 500 1 200 Besvarad e-post i.u i.u i.u 314 209 En myndighet med problem utsåg regeringen en kommitté - Kronorna bland verken - som skulle ta fram exempel på välskötta och väl fungerande myndigheter. Kommittén granskade myndigheternas produktivitets--utveckling, hur de hushållade med resurserna, den kvalitet myndigheterna höll på sina tjänster och service. 1991 fick CSN tillsammans med tre andra myndigheter utmärkelsen med följande motivering: "För att ha ordnat upp administrationen av studiestödet och därefter fortlöpande ha förenklat regler, förkortat väntetider och förbättrat produktiviteten." Kommittén lyfte särskilt fram CSN:s förmåga att anpassa sig till yttre förändringar. Reglerna för studiestödet förändrades , och infördes ett i princip nytt stdiemedelssystem. Enligt kommittén klarade CSN dessa förändringar med väldigt låg felprocent i sin handläggning. CSN övertog också ansvaret för flera studiesociala stöd från andra myndigheter och förbättrade handläggningen av dessa. Kommittén betonade också att CSN förbättrat sin service betydligt . Handläggningstiderna för studiemedel hade t.ex. sjunkit från ned . Kommittén berömde även att CSN gått i spetsen för förändringsarbetet inom den offentliga sektorn och deltagit i så gott som alla försöksverksamheter. CSN hade också gått före vid upphandling av datasystem och datatjänster, trots motstånd från departementet. fick dock CSN problem. Studiestödssystemet förändrades och flera olika former av vuxenstudiestöd infördes. Antalet studerande växte också. började CSN få svårt att klara sin verksamhet tillfredsställande och utsattes för hård kritik i media. CSN överskred sin budget och brottades även med missnöje bland personalen. På grund av dessa problem beslutade regeringen om en översyn av och resursbehov (SOU 1998:131). CSN blev även föremål för två mindre granskningar av revisorer. Fler studerande - sedan färre ökade antalet ansökningar om studiemedel kraftigt. Den viktigaste förklaringen till detta var expansionen av vuxenutbildningen genom reformen . Från och med fick arbetslösa möjlighet att läsa på grundskole- och gymnasienivå med ett särskilt utbildningsbidrag. Det särskilda utbildningsbidraget upphörde . har antalet ansökningar om studiemedel minskat stadigt år i takt med förbättringen av läget på arbetsmarknaden. handlade CSN 999 000 beviljningsärenden, vilket var 178 000 färre än . Om studiebidraget som utgår till gymnasiestuderande och inte kräver någon direkt handläggning räknas bort minskade antalet beviljningsärenden . CSN hade tidigare ett informellt mål att av alla studiemedelsansökningar skulle vara handlagda . Inte har CSN lyckats handlägga av ansökningarna om studiemedel . Handläggnings-tiderna ökade mycket kraftigt på grund av den stora tillströmningen av ärenden. CSN lyckades förbättra läget delvis genom att myndigheten fick vissa extra resurstillskott. Tabell 3.1 Andelen studiemedelsansökningar beviljade 1996 -2001 Procent utland 83 39 1997 63 39 1998 73 52 1999 76 56 2000 71 50 2001 62 43 Källa: CSN samt egna beräkningar Trots att antalet ärenden minskade kraftigt ökade handläggningstiderna för studiemedel ändå något. behandlade CSN av alla studiemedelsansökningar . Förklaringen var framför allt stora övergångsproblem när det nya sammanhållna studiestödet infördes . Av tabell 3.2 framgår att de genomsnittliga handläggningstiderna för det nya sammanhållna studiestödet var mycket långa . Tabell 3.2 Genomsnittlig behandlingstid för studiemedelsansökningar -2001 Dagar Nya stödet Studiemedel 12 13 16 25 Studiemedel utland 18 19 21 38 Källa: CSN Även tiden för handläggningen av studiemedel för utlandsstudier växte . handlades mindre än hälften av alla ansökningar om studiemedel för utlandsstudier . Som framgår av tabell 3.2 ökade även handläggningstiden för utlandsstudiemedel mycket kraftigt när de nya reglerna införts. Handläggningstiderna för vuxenstudiestöd var genomgående längre än för vanligt studiemedel. Runt hälften av ansökningarna blev handlagda , vilket var något bättre än 1998. Problemen fortsatte även under vårterminsstarten , vilket ledde till att CSN fick mycket kraftig kritik i media och av student-organisationer. Problemen ledde till att utbildningsminister anmäldes till konstitutionsutskott för sitt ansvar för CSN. (Se avsnitt 3.5.) Problem med service och tillgänglighet fick 770 000 personer studiestöd från CSN. hade 1,4 miljoner personer en skuld hos CSN. På en myndighet som har kontakt med så många människor är det naturligt att ställa höga krav på service och tillgänglighet. CSN har regelbundet haft mycket svårt att leva upp till rimliga mål på tillgänglighet och har blivit hårt kritiserat för detta. Kritiken mot brister i CSN:s tillgänglighet har främst gällt problemen att få kontakt med myndigheten via telefon. Belastningen på CSN:s telefoner är av naturliga skäl störst vid terminsstarterna. Starten av vårterminen sammanfaller också med den tidpunkt då CSN skickar ut besked om skuld och årets återbetalningsavier till sina låntagare. Detta brukar innebära en mycket kraftig ökning av antalet telefonsamtal till CSN. Lång handläggning - fler samtal Handläggningen och tillgängligheten är till stor del kommu-nicerande kärl. När handläggningen drar ut ökar oron bland de studenter som väntar på studiestöd, och de tar kontakt med CSN. CSN:s handläggare mindre tid att handlägga ärenden, vilket leder till ännu fler telefonsamtal. CSN har hamnat i denna typ av ond cirkel vid terminsstarter de . Myndigheten har då försökt åtgärda problemet genom att dra ned på telefontiderna för att ge sin personal mer tid att handlägga ansökningarna, vilket har ökat oron bland de studerande och lett till kraftig offentlig kritik. ökade CSN:s handläggningstider kraftigt och CSN svarade med att minska sina telefontider . Följden blev då naturligt att andelen personer som ringde CSN utan att över huvud taget komma fram nästan fördubblades jämfört med året innan. fick CSN bättre kontroll över handläggningen igen och ökade sin telefontid från 2 . Andelen obesvarade telefonanrop minskade därmed. ökade CSN sin telefontid från 3 men lyckades ändå inte öka sin tillgänglighet. Samtalen till CSN blev fler och längre och väntetiderna i telefon därmed lika långa som . Regeringens servicemål att CSN skulle besvara av alla telefonanrop nåddes inte. fick CSN åter problem med sin handläggning när det nya studiemedelssystemet infördes . Myndigheten drog ned sin telefontid . I den kundundersökning som CSN gjorde bland sina kunder gav de som försökte nå CSN på telefon lågt betyg för CSN:s tillgänglighet och öppettider. startade CSN sitt nya kundcenter i med 104 kundservicehandläggare och med detta nya rutiner för att besvara samtal. Mer elektroniska tjänster men inte färre samtal CSN haft problem med sin telefonservice har man sökt att avlasta telefonerna genom att bygga ut olika självservicetjänster. CSN:s webbsida har byggts ut och kompletterats med webbsvar där kunden med hjälp av en pinkod kan få svar på frågor om det egna ärendet. CSN har också automatiska talsvarstjänster på telefonen och det finns även möjlighet att ställa frågor till CSN via e-post. Utnyttjandet av dessa tjänster har ökat stadigt . Men CSN:s förhoppning att dessa skulle avlasta telefonerna har inte infriats. I stället har efterfrågan på service från CSN vuxit i takt med, eller till och med snabbare än utbudet. Den ökade belastningen på CSN innebar att myndigheten fick stora problem att klara sig inom sin budget. Detta löstes genom upprepade tillfälliga an Tabell 2.5 visar att CSN fått tillfälliga anslagsförstärkningar av olika storlek . Avgifterna blir allt viktigare CSN finansierar en betydande del av sin verksamhet med avgifter från kunderna. Fram var återbetalningen av studielån en särskild verksamhetsgren inom CSN vars kostnader skulle täckas med avgifter. räknas tilldelnings- och återbetalningsverksamheten som ett gemensamt verksamhets-område som finansieras med både avgifter och anslag. Påminnelseavgiften utgjorde nästan en tredjedel av CSN:s avgiftsinkomster. Intäkterna från påminnelseavgiften har ökat trots att den inte höjts. CSN:s ekonomi bygger delvis på att dess kunder missköter sina betalningar. Alla kunder betalar dock inte sina avgifter. hade CSN en ackumulerad fordran på i obetalda administrativa avgifter. Närmare hälften av CSN:s intäkter kommer från avgifter. Detta förhållande har kritiserats tidigare. Även CSN har påpekat det anmärkningsvärda i att påminnelseavgifterna är en viktig intäkt för myndigheten som därmed blir beroende av att dess låntagare missköter sina betalningar. CSN:s problem har föranlett skilda institutioner och utredningar att vid olika tillfällen granska myndighetens verksamhet. tillsatte regeringen en särskild utredare för att se över och resursbehov. redovisade Utredningen för översyn av , , sina slutsatser i betänkandet CSN - en myndighet i ständig förändring (SOU 1998:131). I utredningen framkom att CSN under vissa perioder haft svårt att nå de mål som ställts upp av statsmakterna och myndigheten själv. I synnerhet var det målen för handläggningstiderna och telefontillgängligheten som inte nåtts. Utredaren påpekade att regelverken som CSN haft att följa ändrats ett antal gånger, utan att reglerna förenklats. Trots att CSN efterlyst förenklingar av reglerna hade myndigheten inte annat än i begränsad utsträckning vunnit gehör för sina förslag. Utredaren konstaterade att CSN:s problem berodde på att myndigheten hade ett alltför stort och komplext inflöde av uppgifter. Utredaren föreslog därför att CSN:s verksamhet skulle renodlas genom att administrationen av en rad stöd - bl.a. hemutrustningslånen för invandrare och flyktingar flyttades över till andra myndigheter. CSN:s roll när det gällde rådgivning och information om studiestödet skulle begränsas och mer ansvar flyttas över till studievägledare vid universitet, högskolor och komvuxenheter. Utredaren kritiserade att CSN:s verksamhet delvis finansierades av avgifter från studiestödstagarna, vilket man menade gav myndigheten felaktiga incitament och skapade osäkerhet i CSN:s planering. Utredaren ville därför att statsmakterna skulle överväga att ersätta avgifterna med anslagsfinansiering. Vidare föreslog utredaren att regelsystem och kontrollkrav skulle förenklas och att servicesystem skulle utvecklas som skulle möjliggöra för studiestödstagarna att i högre utsträckning hjälpa sig själva. Få av de förslag som utredningen lämnade blev genomförda. CSN är mer beroende av avgifter för sin verksamhet än myndigheten var 1998. De stöd som utredaren ville flytta till andra myndigheter administreras fortfarande av CSN även om en del har bakats in i det nya samlade studiestödet. Studiestödsreformen 2001 innebar också att vissa regelsystem förenklades som utredaren efterlyst. Någon överflyttning av ansvaret för informationen om studiestödet från CSN till utbildnings-institutionerna har inte skett. Däremot har CSN utvecklat en rad olika elektroniska tjänster för självbetjäning . CSN handlägger som tidigare nämnts ett stort antal ärenden som berör enskilda människor. , , får därför ta emot ett antal anmälningar mot CSN . Tabellen nedan visar inkomna anmälningar mot CSN från enskilda samt hur många av dessa som ledde till kritik från JO under eller . Tabell 3.3 JO-anmälningar mot CSN 1999 -2002 År Anmälningar Anmälningar som lett till kritik 1999 47 8 2000 22 7 2001 61* 9 2002 26** 1 * 3 av dessa ärenden var ännu inte avgjorda. ** 5 av dessa ärenden var ännu inte avgjorda. JO:s uppfattning är att antalet anmälningar mot CSN minskat som en följd av att tillgängligheten ökat då kundcentret i öppnade . Studiestödstagarna får där i de flesta fall snabbt svar på sina frågor och kan härigenom antas avstå från att göra JO-anmälningar i samma omfattning som . JO menar att inrättandet av (ÖKS) och möjligheten för studiestödstagare att till nämnden överklaga CSN:s beslut om tilldelning och återkrav även kan ha minskat antalet JO-anmälningar mot CSN. inspekterade JO CSN i och CSN:s huvudkontor i . Inspektionen av CSN företogs dels därför att JO ska inspektera myndigheter rutinmässigt (det krävs ingen direkt orsak för att inspektion ska företas), dels som ett resultat av att det inkommit många anmälningar mot CSN . Dessutom hade CSN:s problem fått stor uppmärksamhet i debatten. JO:s granskning av enskilda studiemedelsärenden visade att handläggningstiden i de flesta fall inte var anmärkningsvärt lång, varför JO inte riktade någon generell kritik mot CSN i detta avseende. JO påpekade dock att det var väl känt att det funnits allvarliga brister i allmänhetens möjlighet att komma i kontakt med CSN:s handläggare, vilket man också kritiserat i samband med tidigare granskningar av enskilda studiemedelsärenden. Beträffande granskningen av ärenden som gällde omprövning av beslut om studiemedel framhöll JO att det inte var tillfredsställande att situationen på myndigheten var så ansträngd att vissa ärenden inte ens bedömts kunna på handläggare , vilket var den tid de granskade ärendena legat obehandlade. Detta föranledde JO att uttrycka stark kritik mot CSN. Vid granskningen av de äldsta omprövningsärendena påvisade JO dessutom flera felaktigheter i registreringen av dessa ärenden. Enligt CSN berodde bristerna i viss mån på att myndigheten inte hade tillräckliga resurser för att kunna bedriva verksamheten på ett tillfredsställande sätt. JO förutsatte emellertid att CSN skulle fortsätta arbetet med att förbättra tillgängligheten så långt det var möjligt med befintliga resurser. I anslutning till inspektionerna vid CSN , fann JO även andra allvarliga brister i dokumentation och registrering av allmänna handlingar. JO drog slutsatsen att orsakerna till dokumentationsproblemen stod att finna i CSN:s dåvarande datasystem. Eftersom införandet av det nya studiestödet skulle komma att medföra nya datasystem och rutiner för handläggningen avvaktade JO med att följa upp ärendet. Resultatet av JO:s uppföljning presenterades i ett beslut daterat . I beslutet konstaterade JO att det skett en positiv utveckling i och med att det nya datasystemet för handläggning av beviljning av studiestöd tagits i bruk. Emellertid ansåg JO att ytterligare resurser borde avsättas för utbildning av handläggarna i att hantera det nya datasystemet så att de även i fortsättningen skulle använda systemet så att möjligheten till insyn och kontroll inte inskränks och så att de förvaltningsrättsliga kraven på handläggningen uppfylldes. Dessutom hoppades JO att det förestående arbetet med att utveckla ett ändamålsenligt datasystem för handläggning av rekryteringsbidrag till vuxenstuderande och återbetalning av studielån också skulle komma att präglas av samma positiva utveckling. anmäldes utbildningsminister till konstitutionsutskott (KU). Anmälan gällde ansvar för CSN:s förutsättningar att genomföra sina uppgifter. Anmälaren, riksdagsledamoten () vände sig mot de långa handläggningstiderna hos CSN och svårigheten att få kontakt med myndighetens handläggare. I sitt betänkande som publicerades konstaterar KU att CSN under en följd av år har haft problem med att klara kraven på handläggningstider och tillgänglighet. KU konstaterar dock också att utbildningsminister noggrant följt utvecklingen och vidtagit åtgärder för att förbättra situationen. KU slår dock fast att de åtgärder som vidtagits inte lyckats förbättra situationen i tillräcklig grad. Enligt KU talar mycket för att konsekvenserna av de stora reformerna - 1997 och studiemedelsreformen - inte analyserats tillräckligt innan förslagen lades fram och att det har funnits brister i förberedelsearbetet. Oavsett orsaken har dock situationen när det gäller handläggningstider och bristen på tillgänglighet varit oacceptabel under en följd av år, konstaterar utskottet. KU anser därför att regeringen och framför allt utbildningsminister bär ansvaret för att inte tillräckliga åtgärder vidtagits för att åstadkomma en tillfreds-ställande verksamhet inom CSN. , , har uppmärksammat CSN:s problem i sina granskningsrapporter. 1999 konstaterade RRV bl.a. att målen för service och den maskinella ärendehanteringen som ställts upp för CSN:s verksamhet inte uppnåtts. För att möta efterfrågan på service hade personal som normalt inte arbetade med service och ärendehandläggning fått ägna sig åt detta, vilket i sin tur betytt att verksamhet såsom till exempel efterkontroll fått stå tillbaka. Rapporten följdes upp med en ny undersökning 2002. I den senare undersökningen konstaterade RRV att införandet av det nya studiestödssystemet med färre stödformer inneburit en förenkling i förhållande till det gamla, men att många av de nya reglerna försvårat handläggningen. Vidare menade RRV att målen för den maskinella handläggningen alltjämt inte nåtts. Samman-fattnings-vis konstaterar RRV att de administrativa svårigheterna inneburit att CSN:s problem med långa handläggningstider kvarstod. genomförde revisorer ett informations-besök vid CSN. Orsaken till besöket var klagomål på brister i CSN:s telefonservice samt kritik mot hur ofullständiga ansökningar hanterades. I samband med besöket framkom att CSN aktivt arbetade med att lösa sina problem och att man haft viss framgång med detta. Mot denna bakgrund bedömde revisorerna att det vid den aktuella tidpunkten inte fanns anledning att föreslå en fortsatt granskning av CSN. inkom ett ärende till revisorer i vilket fadern till en före detta student ansåg att CSN handlagt ett beslut om återkrav på ett felaktigt sätt. Detta föranledde revisorerna att ställa en skrivelse till regeringen för att uppmärksamma den på problemet med CSN:s långa handläggningstider och bristen på kommunikation i ärenden angående återkrav. I samband med detta anordnades ett möte där förutom representanter från CSN och revisorer, även företrädare för Utbildnings-departementet och JO deltog. Vid mötet angav CSN resursbrist, stor arbetsbelastning och eftersatt kompetensutveckling som förklaring till att handläggningstiderna i återkravsärenden relativt ofta översteg de uppsatta målen. Vad har gjorts för att lösa problemen? CSN:s senaste problem började i och med den kraftiga expansionen av vuxenutbildningen som innebar att den mängd studiemedelsansökningar som CSN behövde handlägga ökade . CSN är en mycket datoriserad myndighet och ställdes inför betydligt större krav än andra i samband med . Slutligen genomfördes den mest omfattande reformen av studiestödssystemet i en situation där CSN redan hade problem att sköta handläggning och service på ett acceptabelt sätt. Regeringen och CSN har dock agerat på flera sätt för att lösa problemen. Ökade resurser till CSN Som framgått av avsnitt 2.4 har CSN fått kraftigt ökade resurser till sin verksamhet. ökade CSN:s intäkter från anslag och avgifter med . I början av perioden skedde detta genom höjningar av CSN:s anslag, senare genom att CSN fick ökad och full dispositionsrätt över alla avgifter som myndigheten tar in från sina låntagare. Utöver detta har CSN fått engångsförstärkningar av sitt anslag för särskilda insatser. Tydligare styrning av CSN från regeringen Regeringen tillsatte en ny verksledning för CSN . organiserades om och en särskild enhet med ett samlat ansvar för hela studiestödsområdet inrättades. Syftet var att regeringen skulle få en tydligare överblick över studiemedelsområdet och större möjlighet att styra och stödja CSN i dess arbete. Instruktionen för CSN (förordning 1996:502) och det årliga regleringsbrevet är de grundläggande dokumenten i regeringens styrning av CSN. I regleringsbrevet ställer regeringen upp mål för CSN och formulerar uppdrag som myndigheten ska genomföra. I budgetpropositionen bestämmer regeringen i viss mån de budgetramar CSN ska verka inom. Den formella kontakten mellan CSN och sker i samband med den s.k. myndighetsdialogen då CSN:s generaldirektör träffar den ansvarige statssekreteraren. Myndighetsdialogen hålls en gång , men informella kontakter mellan CSN och departementet sker kontinuerligt och på olika tjänstemannanivåer. Den täta kontakten mellan myndighet och departement är inte minst ett resultat av regleringsbrevens krav på att CSN löpande ska rapportera verksamhetens resultat. Regeringens mål för studiestödet var att den genomsnittliga hand-läggnings-tiden skulle kortas, andelen inkommande samtal som besvaras öka liksom andelen telefonanrop som besvarades samt andelen nöjda kunder. Samma mål återkom regleringsbrev, med tillägget att andelen beslut i studiestödsärenden som hanteras maskinellt även skulle öka. I regleringsbreven för de aktuella åren kräver regeringen även att CSN ska rapportera om utfallet av studiestödets samtliga verksamhetsgrenar. Dessutom föreskriver båda regleringsbreven att CSN den 15:e i ska lämna en redovisning av myndighetens medelsförbrukning . lämnade CSN en redogörelse för hur handläggningstider och tillgänglighet via telefon och elektroniska kundtjänster hade utvecklats. Regeringen har även i regleringsbreven givit CSN ett antal uppdrag att genomföra. Uppdragen handlar i huvudsak om att vidta åtgärder för att förbättra eller förändra verksamheten för att uppnå uppställda mål eller att utforma system och rutiner som gör det lättare att redovisa och analysera verksamheten. I regleringsbreven instrueras CSN av regeringen att utarbeta utgiftsprognoser och i dessa kommentera samtliga anslag/anslagsposter som myndigheten disponerar inklusive myndighetsanslaget. Vidare ska CSN redovisa avvikelser mellan prognos och utfall, samt analysera de faktorer som bidragit till avvikelserna. ska CSN också tillsammans med och utreda och analysera fordringar som kan hänföras till låne- och återkravsverksamhet och risker för framtida förluster. fick CSN i uppdrag att redovisa en handlingsplan för hur myndigheten avser att fortsätta det organisatoriska utvecklingsarbete som inrättandet av kundcentret i inlett. CSN ska även redovisa hur telefontillgängligheten förbättrats samt analysera hur kundcentret påverkat handläggningstiderna. regleringsbrev ställer regeringen upp krav på rapportering beträffande effekterna av studiestödsreformen, i synnerhet avseende det nya Fokus ska ligga på beviljningsverksamheten och arbetet ska inrikta sig på att både beskriva reglernas övergripande funktionalitet samt effekterna av de nya inslag som reformen medfört. regleringsbrev ges uppdrag för att stävja fel och fusk inom verksamheten. CSN ska mot bakgrund av behöver förenklas redovisa myndighetens arbete med att utveckla beslutskvaliteten inom verksamheten samt öka kännedomen om omfattningen av fel och fusk inom studiestödet. Dessutom ska CSN utarbeta ett diskussionsunderlag om hur en försöksverksamhet med utbetalning av studiemedel i förskott skulle kunna ordnas för att göra handläggningen av beviljningsärenden mer smidig. För att förstärka sin möjlighet att styra föreskriver regeringen regleringsbrev att CSN för regeringen ska redovisa de åtgärder myndigheten vidtagit för att mäta, förbättra och systematisera myndighetens arbete med att utveckla sin verksamhet. CSN ska även redovisa vilka insatser som gjorts för att utveckla kvalitetsarbetet samt påbörja arbetet med att utforma en servicedeklaration för myndigheten. Enligt regleringsbrev ska CSN redovisa hur det organisatoriska utvecklingsarbetet fortskrider. Vidare ska CSN fortsätta arbetet med att vidareutveckla mått och metoder för myndighetens prestationsredovisning, såväl för den interna verksamheten som studiestödshanteringen. Införandet av det nya studiestödssystemet innebar till en början en stor påfrestning för CSN.