frsrdg · GQ04RR11 · 2003-01-01 00:00:00 — Granskningen omfattar organisationen för uppdragsarkeologi, konkurrensvillkoren för uppdragsarkeologi och länsstyrelsernas val av undersökare samt verksamhet - både som myndighetsutövare och som dominerande undersökare. Forskning och användningen av resultaten berörs i rapporten, men har inte granskats närmare. Revisorerna har tidigare behandlat uppdragsarkeologi vid ett informationsbesök vid (informationsrapport /2000:3). Underlag till granskningen har hämtats in genom intervjuer och dokumentstudier. Intervjuer har gjorts med företrädare för bl.a. , länsstyrelser, statliga exploatörer, universitet, arkeologiska undersökare, , och . statistik, uppföljnings-rapporter och myndighetsinterna dokument har varit viktiga underlag. En enkät till länsstyrelserna och de beslut som länsstyrelserna fattat om arkeologiska undersökningar med en kostnad överstigande 30 prisbasbelopp har också använts som underlag i granskningen. Granskningen har beretts inom revisorernas tredje avdelning. I avdelningen ingår , ordf. (m), , v. ordf. (s), (), (), (), (), () och (). Inom revisorernas kansli har revisionsdirektör haft ansvaret för granskningen. Även revisionsdirektör , utredningschef och kanslichef har deltagit i granskningen. Beslut om rapporten har fattats av revisorerna i plenum . Rapporten sänds nu på remiss till berörda myndigheter och organisationer. Revisorernas slutliga ställningstaganden kommer därefter att utformas i en skrivelse till . Fasta fornlämningar är skyddade enligt kulturminneslagen (1988:950). Länsstyrelserna kan ge tillstånd till ingrepp i fornlämning för markexploatering om samhällsintresset för ingreppet väger tyngre än intresset av att bevara fornlämningen. Villkor som länsstyrelserna då kan ställa är att fornlämningen undersöks och dokumenteras på exploatörens bekostnad. För det arkeologiska arbetet utser länsstyrelserna undersökare. Länsstyrelserna har ansvar för att de arkeologiska tjänsterna genomförs med god vetenskaplig kvalitet till en kostnad som inte är högre än motiverat. Den beslutsprocess som föregår ett tillstånd om ingrepp och de arkeologiska utredningar och undersökningar som genomförs med anledning av markexploatering benämns uppdragsarkeologi. Organisationen för uppdragsarkeologi omfattar i huvudsak tre parter - , exploatören och undersökaren. styr uppdragsarkeologin genom föreskrifter, allmänna råd och rekommendationer. Myndigheten svarar även för uppföljning och central tillsyn vad gäller tillämpningen av kulturminneslagen och föreskrifterna. kan överklaga beslut fattade av länsstyrelserna i uppdragsarkeologiska ärenden. Vid sidan av dessa myndighetsuppgifter ansvarar för landets största arkeologiska uppdragsverksamhet. Totalt finns minst 36 organisationer i landet som bedriver arkeologisk uppdragsverksamhet. Det möjliga geografiska verksamhetsområdet begränsas för de flesta undersökare av deras juridiska form eller huvudmannaskap. för arkeologiska undersökningar (UV) och undersökare i enskild eller privat regi är fria att ta uppdrag i hela landet. Riksantikvarieämbetet-UV dominerar uppdragsarkeologin vad gäller både omsättning och geografiskt verksamhetsområde. Avdelningen har sett som sin uppgift att vara en förebild och en ledande aktör inom arkeologi i flera avseenden. Verksamheten har breddats till att avse olika slags utredningar och försäljning av dataprogram. Därutöver bedriver avdelningen forskning och tjänsteexport. Avdelningen, som utgör en egen resultatenhet inom , har haft ett ackumulerat underskott i verksamheten. För att åstadkomma ekonomisk balans har avdelningen som mål att gå med överskott och att vinna fler anbud i konkurrens. ska bevaka kulturminneslagens krav på skydd och bevarande av fornlämningar och ansvara för en arkeologisk uppdragsverksamhet som är beroende av att ingrepp i fornlämningar medges. Därutöver ska hantera uppgifterna att i föreskrifter ange konkurrensvillkoren för uppdragsarkeologi och bedriva en uppdragsverksamhet som ska hävda sig i konkurrensen. Lämpligheten av en ordning där överklagar länsstyrelsebeslut som kan röra den egna uppdragsverksamheten kan ifrågasättas. Då förordar sin egen verksamhet framför en konkurrents, vilket har varit aktuellt, kan trovärdighet påverkas. att arkeologiska uppdragsverksamhet skiljs från . Genom ett riksdagsbeslut är uppdragsarkeologi undantagen från lagen om offentlig upphandling. Länsstyrelsernas beslut om arkeologi inför markexploatering har betraktats som myndighetsutövning. Statsmakterna har dock ansett att det finns fördelar med konkurrens i uppdragsarkeologin och att ett anbudsliknande förfarande i vissa fall ska tillämpas. I föreskrifter har närmare angivit hur länsstyrelserna ska gå till väga inför val av undersökare. Stora arkeologiska uppdrag () ska föregås av ett urvalsförfarande, om det inte finns särskilda skäl för direktval av undersökare. Mellanstora uppdrag (379 000-1 137 000 kronor) ska föregås av ett urvalsförfarande om exploatören kräver det. Gränsen för när ett anbuds- eller urvalsförfarande ska tillämpas är satt på en sådan nivå att få undersökare utöver egen arkeologiska verksamhet kan konkurrera om uppdragen. Få uppdrag har utsatts för konkurrens Konkurrensen inom uppdragsarkeologi har varit begränsad. Utvecklingen 1999-2001 visar också att andelen stora arkeologiska uppdrag som utsatts för konkurrens har minskat från till . Mellanstora undersökningar har knappast utsatts för någon konkurrens alls. Användningen av urvalsförfaranden har vidare varit begränsad till ett fåtal länsstyrelser. Föreskrifterna medger en generös tolkning av vilka särskilda skäl som länsstyrelserna kan åberopa för att frångå reglerna om urvalsförfarande. Vissa länsstyrelser motiverar inte sina beslut vad gäller val av undersökare. De grunder på vilka undersökare väljs blir då oklara. De allra flesta beslut i uppdragsarkeologiska ärenden fattas genom att länsstyrelserna genom direktval utser en undersökare. Valet görs huvudsakligen med utgångspunkt från tidigare kontakter och erfarenheter. Ofta väljs en undersökare som bedriver arkeologisk verksamhet i länet. Länsstyrelserna tycks föredra olika typer av samarbeten eller en på förhand given fördelning av uppdrag mellan olika undersökare framför konkurrens. Även när länsstyrelser har använt sig av ett urvalsförfarande har det förekommit att undersökare har lämnat gemensamma anbud. Riksantikvarieämbetet-UV samarbetar allt oftare med andra undersökare. Vissa länsstyrelser betraktar undersökarnas samarbeten som kartellbildning. Länsgränserna är styrande för valet av undersökare Regeringen har uttalat att undersökare i privat regi ska kunna utses för uppdrag lika väl som undersökare i offentlig regi. Privata undersökare har dock anlitats i begränsad utsträckning, och deras marknadsandel förefaller minska. Det finns en skepsis mot privata undersökare. Den kommer till uttryck bl.a. i länsstyrelsernas sätt att bemöta privata undersökares intresse av att komma i fråga för uppdrag. Många länsstyrelser argumenterar för att det behövs regional kompetens hos dem som ska utföra en arkeologisk undersökning. Därför väljer de undersökare som redan är verksamma i respektive län. Nya undersökare stängs ute. En undersökare verksam i ett län anses i många fall inte ha kompetens att utföra undersökningar i ett grannlän. Kravet på regional kompetens för att komma i fråga för uppdrag i ett län strider dock mot det sätt på vilket arkeologisk verksamhet bedrivs i praktiken. Arkeologerna är en rörlig yrkeskår som samlar erfarenheter från olika arbetsgivare och olika platser i landet, men även från utlandet. En arkeologisk undersökning kan inte göras om efter det att fornlämningen har förstörts. Det går heller inte i efterhand att kontrollera hur undersökningen genomfördes. Insynen i den arkeologiska beslutsprocessen begränsas av att länsstyrelsernas underlag i form av kravspecifikationer och undersökningsplaner är otydliga eller saknas helt. Undersökarna har därmed ett övertag i förhållande till länsstyrelserna vad gäller att bestämma den arkeologiska undersökningens omfattning och kostnader. Ett sådant förfarande går tvärtemot statsmakternas krav på att inte överlåta ett sådant avgörande åt undersökarna. Det förekommer också att undersökningsplaner beläggs med sekretess. Möjligheterna till insyn i det arkeologiska arbetet begränsas av att länsstyrelsernas uppföljning och tillsyn - tvärtemot statsmakternas intentioner - är lågt prioriterade uppgifter. att beslutet om att undanta uppdragsarkeologi från lagen om offentlig upphandling omprövas att får i uppdrag att auktorisera arkeologer. Ingrepp i fornlämningar innebär kostnader på både kort och lång sikt - kostnader som i huvudsak finansieras med skattemedel. De samlade kostnaderna för uppdragsarkeologi är okända. Mycket tyder på att museernas kostnader för framtida vård och förvaring av omhändertagna fynd inte beaktas inför beslut om arkeologisk undersökning. De kostnader för uppdragsarkeologi som redovisas avser endast de kostnader som debiteras exploatörerna. uppgifter är dock osäkra. Länsstyrelsernas beslut är ofullständiga och de faktiska kostnaderna följs inte upp. Den bristande kostnadskontrollen förklaras av organisationen för uppdragsarkeologi och av synsättet att "någon annan" betalar. Ex-ploatörerna brukar benämnas uppdragsgivare, men har i praktiken små möjligheter att påverka valet av undersökare eller kostnaderna för undersökarens tjänster. Eftersom länsstyrelserna inte bär kostnaderna har de inga tydliga incitament att begränsa undersökningarnas omfattning. Ett anbudsförfarande innebär endast ökad administration för länsstyrelserna, som inte får ta del av de kostnadsminskningar en upphandling kan ge. Det finns dock exempel på att kostnaderna för arkeologi har kunnat begränsas när anbudsförfarande har använts eller när exploatören tagit kontroll över det arkeologiska projektet med hjälp av konsult. Gränsen för exploatörernas kostnadsansvar är oskarp och tenderar att utvidgas. Exploatörer har åtagit sig att finansiera informations- och förmedlingsverksamhet med anledning av arkeologiska undersökningar. Det har även förekommit att en exploatör finansierar den handläggande myndighetsutövning. Det är oklart vem som bevakar att exploatörernas kostnadsansvar inte överskrids. att exploatörer ges ansvaret för att upphandla arkeologiska utredningar och undersökningar. Statsmakterna har uttalat att resultaten från de uppdragsarkeologiska undersökningarna ska bidra till ökad kunskap om historiska förhållanden. Resultaten ska komma till användning i forskning och utbildning. De ska även komma allmänheten till del. Åtskilliga undersökningar har inte slutredovisats Av granskningen framgår att drygt 3 000 arkeologiska undersökningar ännu inte har slutredovisats, trots att de i vissa fall genomfördes för . Exploatörerna har som regel betalat för rapporteringen i förskott. Riksantikvarieämbetet-UV har som enda undersökare fått använda särskilda anslagsmedel för att åtgärda eftersläpningarna i den egna rapporteringen. Avsaknaden av slutredovisningar har fått till följd att det är oklart vilken kunskap undersökningarna har bidragit med. Den har även fått konsekvenser för de arkeologiska fyndens tillgänglighet och vård. En förklaring till att ett sådant förfarande har varit möjligt är att det bland dem som ingår i den uppdragsarkeologiska organisationen inte finns någon aktiv mottagare av de arkeologiska resultaten. Huvudmottagarna av rapporterna, universitet och högskolor, ingår inte i organisationen. har påtalat att uppdragsarkeologiska resultat är dåligt utnyttjade inom grundforskningen. För ett bättre nyttjande av resultaten har statsmakterna pekat på vikten av en aktiv medverkan från universitets- och forskningsorganisationer. Dessa organisationer har dock i huvudsak medverkat i styr- och referensgrupper till stora arkeologiska undersökningar. att stora eller viktiga uppdragsarkeologiska undersökningar leds av universitet eller högskolor. Marken är full av fornlämningar För medborgarnas räkning ska staten se till att fasta fornlämningar i första hand skyddas och bevaras. Ett bevarande är dock inte alltid samhällsekonomiskt försvarbart. Staten har också ett intresse av att t.ex. infrastrukturen förbättras, att bostäder byggs och att kunskapen om vår historia ökar. Därför tillåter staten att ingrepp i fornlämningar görs. Ett ingrepp är oåterkalleligt. Då mark ska exploateras och fornlämningar kommer till skada eller måste tas bort ska exploatören bekosta de arkeologiska undersökningar eller andra åtgärder som staten beslutar om. Resultaten från dessa undersökningar ska komma medborgarna till del. De arkeologiska fynd som tas om hand ska förvaras och vårdas - en kostnad som staten och museerna får bära . Fasta fornlämningar ska skyddas En fast fornlämning är en varaktigt övergiven lämning efter människors verksamhet under forna tider. Till fasta fornlämningar räknas sådant som t.ex. gravar och begravningsplatser, resta stenar och ristningar, samlingsplatser, bostäder och arbetsplatser, färdvägar och skeppsvrak. Hur gammal en lämning måste vara för att betraktas som fornlämning framgår inte av lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. har heller inte kunnat ge ett entydigt svar på detta. Fornfynd är föremål som påträffas i eller vid en fast fornlämning och har ett samband med denna. Även fynd som påträffas under andra omständigheter och antas vara minst räknas som fornfynd. Till sådana fynd räknas t.ex. skeppsvrak. Fasta fornlämningar, liksom markområdet runt en fornlämning, ska i första hand bevaras. De är därför skyddade enligt kulturminneslagen (KML). Fornfynd som påträffas i eller vid en fornlämning är statens egendom. Om fornfynd påträffas under andra omständigheter tillfaller fyndet upphittaren. Upphittaren är dock skyldig att erbjuda staten att få lösa in föremålet mot betalning om det t.ex. innehåller guld, silver, koppar eller därmed legerade metaller om fornfyndet består av flera föremål som kan antas ha blivit nedlagda tillsammans. Även om många fornlämningar är kända för de kulturmiljövårdande myndigheterna finns det ännu okända lämningar. Kulturminneslagens skydd omfattar även de okända. är ett nationellt register med uppgifter om fornlämningar och andra kulturhistoriska lämningar. Registret består av två delar - ekonomiska kartor med varje känd fornlämning markerad och texter som beskriver fornlämningen. Registret innehåller information om närmare en miljon fasta fornlämningar och övriga kulturhistoriska lämningar, vilka finns registrerade på ca 400 000 platser i landet. Utvecklingsarbete pågår vid för att göra registrets information tillgänglig digitalt. Ingrepp i fornlämning kräver tillstånd Det är förbjudet att utan tillstånd från på något sätt förändra, ta bort, skada eller täcka över en fornlämning. Tillstånd till ingrepp i fast fornlämning kan ges av två skäl - markexploatering eller forskning. menar att krav på t.ex. samhällsnytta, vetenskaplighet och dokumentation gäller arkeologiska undersökningar oavsett syfte. Skälen för ett ingrepp ska väga tyngre än intresset för ett bevarande. Vid markexploatering ska fornlämningar i möjligaste mån undvikas; detta för att lagens krav på bevarande ska tillgodoses. ska bara ge tillstånd till ingrepp om sam-hälls-intresset för exploa-teringen väger tyngre än fornlämningens betydelse och vikten av att den skyddas. Av kulturminneslagen framgår också att fornlämningar som inte kan bevaras ska undersökas och dokumenteras på exploatörens bekostnad. För det arkeologiska arbetet ska utse undersökare för exploatörens räkning. Den beslutsprocess och det arkeologiska arbete som utförs med anledning av en markexploatering brukar benämnas exploateringsarkeologi eller uppdragsarkeologi. uppskattar att mellan 100 och 150 fornlämningar tagits bort på grund av markexploatering. Ett undantag var , då antalet var knappt 40. Enligt betyder arkeologi vetenskapen om den del av kulturhistorien som föregår den skrifthistoriska tiden. Det är en vetenskap som med stöd av materiella lämningar studerar äldre tiders mänskliga kultur, särskilt studier av kulturer utan bevarade skriftliga vittnesbörd. En annan betydelse är utgrävning, arkeologiskt fältarbete eller studier av sakmaterial från grävningar. och högskolor grundar sig ämnet arkeologi på studier av historiskt material. Man studerar den historiska människans levnadsförhållanden och samhällsbildningar, relationen till den naturliga miljön och kontakten med andra samhällen. Detta innebär att långtidsförändringar analyseras. Analyserna har betydelse även för bedömningen av många nutidsproblem. Tillstånd till arkeologiska undersökningar för forskning ges med stöd av 2 kap. 8 § kulturminneslagen. Här framgår att och länsstyrelserna får undersöka en fast fornlämning eller undersöka en plats där fornfynd påträffats. ska bekosta undersökningen. Den kan finansieras t.ex. med egna forskningsmedel, medel från fonder, stiftelser eller företagssponsring. Till skillnad från uppdragsgrävningar görs forskningsgrävningar i regel utan tidspress och på en väl avgränsad yta. Objekten väljs utifrån vetenskapliga frågeställningar, dvs. på andra grunder än de objekt som blir föremål för utgrävning vid markexploatering. Forskningsgrävningarna kan även ha andra syften än enbart forskning. i ger tillstånd till forskningsgrävningar som också ska bidra till att öka bygdens attraktionskraft som turistmål. Forskningsgrävningar kombineras med barn-arkeologi, vilket innebär att barn får delta i en arkeologisk utgrävning. Andra syften är att utveckla metoder för att förmedla arkeologisk kunskap till allmänheten och att fungera som utbildningsresurs för högskolor och skolor. Under sakkunnig ledning genomförs amatörkurser i arkeologi. har länsstyrelserna gett tillstånd till i genomsnitt 85 forskningsgrävningar . gavs 104 sådana tillstånd. När en arkeologisk undersökning väl har genomförts och fornlämningen tagits bort är ingreppet oåterkalleligt. Arkeologer får aldrig något nytt tillfälle att undersöka fornlämningen - åtminstone inte i dess rätta miljö och aldrig i dess helhet. Endast valda delar av fornlämningen lever kvar i form av tillvaratagna fynd och arkeologisk dokumentation. Ingreppen är också geografiskt slumpmässiga såtillvida att arkeologiska undersökningar främst görs på de platser i landet där en markexploatering blir aktuell. Som en naturlig följd av detta görs därför ingrepp i fornlämningar oftast i expansiva regioner eller regioner där det investeras i infrastruktur. Det finns en uppfattning om att ingreppen i våra fornlämningar beror på vad exploatören är beredd att betala för att få tillgång till marken. I sitt arkeologiska forskningsprogram uttrycker sig Regionmuseet i på följande sätt: Den nuvarande praxisen i tillämpningen av Kulturminneslagen är förenklat och krasst att fornlämningar har en prislapp. Om någon vill ta bort eller bygga på en fornlämning så ges det så gott som undantagslöst tillstånd till detta, om sökanden är villig att ta en undersökningskostnad eller de andra villkor som anges i beslut. En avgörande faktor till varför det tas bort så många fornlämningar är den dåliga planeringen hos kommuner, , och andra företag. De rådfrågar oftast inte regionala kulturmiljöinstanser förrän i ett sent skede. En beslutsprocess i tre steg Den som avser att exploatera ett markområde - för att bygga bostäder eller annan större anläggning, anlägga en väg, järnväg, flygplats eller liknande - är skyldig att ta reda på om en fast fornlämning kommer att beröras av arbetet. Exploatören ska därför samråda med . Tillstånd till ingrepp i fast fornlämning föregås av en beslutsprocess som i regel omfattar tre steg - särskild utredning, arkeologisk förundersökning och särskild undersökning. har länsstyrelserna fattat mellan 1 500 och 2 000 beslut i uppdragsarkeologiska ärenden. har kostnaderna för de arkeologiska tjänsterna beräknats uppgå till nära . Innan en länsstyrelse kan ta ställning till om man ska tillåta ingrepp i en fast fornlämning behöver man i regel förbättra sitt underlag för beslut. I samband med exploateringar som rör ett större markområde kan en särskild utredning behöva göras för att få reda på om någon fast fornlämning kommer att beröras. Utredningen omfattar i praktiken arkiv- och fältstudier och ibland även begränsade provgrävningar, som dock inte fysiskt berör en känd fornlämning. Resultatet redovisas i en rapport. Även när en fornlämning är känd inom exploateringsområdet, antingen eller genom en särskild utredning, kan inför sitt beslut behöva förbättra kunskapen om fornlämningens storlek och karaktär. kan också behöva underlag för att bättre kunna avgöra hur omfattande utgrävningen ska bli. kan då besluta om en arkeologisk förundersökning. Förundersökningen kan omfatta grävningar i schakt som innebär ett direkt ingrepp i fornlämningen. Arbetet och resultatet dokumenteras i en rapport. Resultatet från en särskild utredning eller en förundersökning kan leda till att exploatören omlokaliserar det planerade projektet så att det inte alls eller bara i begränsad omfattning berör fornlämningar. framhåller att det är angeläget att beslut om särskild utredning fattas i ett tidigt skede av exploatörens planering, när det fortfarande finns möjlighet att lokalisera projektet på ett sådant sätt att det inte berör fornlämningen. En förundersökning kan i vissa fall vara den enda nödvändiga undersökningen, men är annars första ledet i en mer omfattande undersökning eller utgrävning, om bedömer att en fornlämning kan förstöras. Trots att en särskild utredning och en arkeologisk förundersökning har genomförts kvarstår en osäkerhet om vilka lämningar som ligger dolda under mark. Om efter sin prövning beslutar att lämna tillstånd för ingrepp i fornlämningen kan man ställa krav på särskild undersökning. En särskild undersökning, även kallad slutundersökning, innebär vanligtvis en arkeologisk utgrävning - fornlämningen tas bort. Undersökningen innefattar också efterföljande bearbetning av observationer och framtaget material samt en skriftlig rapport. Syftet är att information om fornlämningen ska dokumenteras för eftervärlden och att fornfynd ska tas till vara. kan också ställa krav på att effekten av ingreppet på annat sätt begränsas. Förutom att ange de åtgärder som ställs som villkor för tillståndet ska i beslutet även ange de kostnader som åtgärderna beräknas medföra för exploatören. väljer undersökare och svarar för tillsyn ska i sitt beslut om särskild utredning, förundersökning respektive särskild undersökning ange vem som ska utföra det arkeologiska arbetet. Vid sitt val av undersökare ska beakta att undersökningen ska vara av vetenskapligt god kvalitet och genomföras till en kostnad som inte är högre än vad som är motiverat med hänsyn till omständigheterna. Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling ska inte tillämpas. Detta tillägg i kulturminneslagen 2 kap. 11 och 13 §§ infördes . När det rör sig om stora undersökningar ska länsstyrelserna dock tillämpa ett anbudsliknande förfarande. (Se kapitel 3.) svarar även för att en undersökning genomförs enligt vad som angivits i beslutet och för att uppställda kvalitetskrav upprätthålls. En annan uppgift är att se till att resultatet av undersökningen dokumenteras, redovisas och görs tillgängligt. Detta anses vara en förutsättning för att kunskaper och erfarenheter kan tillvaratas och användas i forskningen och det kulturmiljövårdande arbetet. Ej tillståndspliktiga arkeologiska förstudier och utredningar En arkeologisk utredning behöver inte föregås av ett beslut av . Det står var och en fritt att utreda om fornlämningar berörs av en exploatering, bara kulturminneslagens bestämmelser i övrigt beaktas. i uppger att man uppmuntrar exploatörerna att upphandla den arkeologiska utredningen på egen hand. Om utredningsresultatet ska kunna ligga till grund för en kommande prövning enligt kulturminneslagen fordras dock att det uppfyller krav och att det i övrigt kan godkännas från kvalitetssynpunkt.