frsrdg · GQ04RR17 · 2003-01-01 00:00:00 — Kriterierna har rangordnats med hjälp av olika vikter. Exempelvis har "pris" fått vikten och "kunskaper i svenska språket" . Revisorerna menar att kriterierna 1, 2, 4, 5 och 7 snarare bör betraktas som kvalificeringskrav än som utvärderingskriterier. Vid en jämförelse mellan kvalificeringskriterierna i förfrågningsunderlaget och utvärderingskriterierna framkommer också att vissa kvalificeringskrav, i strid mot 1 kap. 20 a § , återkommer som utvärderingskriterier. Det gäller kvalificeringskriterierna "tidigare uppdrag och referenser" samt "språkkunskaper". I förfrågningsunderlaget står det att anbudsgivaren ska ange ersättningsnivåerna för de olika kategorier av konsulter som kan komma att utföra uppdraget. specificerar dock inte hur jämförelsen mellan anbudens olika priser ska göras. För att kunna göra en rättvis jämförelse borde banken ha angivit i förfrågningsunderlaget vilka olika typer av konsulter som man ville ha prisuppgifter för. skriver i förfrågningsunderlaget också att anbudsgivaren tydligt ska ange vilka eventuella synpunkter man har på bankens avtalsvillkor. En sådan formulering indikerar att det är möjligt för anbudsgivarna att förhandla om avtalsvillkoren. Enligt finns dock inte någon sådan möjlighet i ett öppet upphandlingsförfarande. Prövning och utvärdering av anbud Vid utvärderingen av anbuden har använt en betygsskala från 1 till 5. En redovisning över varför varje anbud har erhållit en viss poäng saknas i dokumentationen. Anbudsgivarna tillämpar olika modeller för att redovisa sina priser. Exempelvis har en anbudsgivare inte bara angivit olika pris för olika kategorier av konsulter, utan också prisintervall för en och samma konsultkategori. Till exempel kostar en projektledare med minst fem års erfarenhet , medan en projektledare med minst två års erfarenhet kostar . Det har varit svårt att härleda hur har betygsatt priserna i sin utvärderingsmall. Revisorerna kan därför inte bedöma om betygssättningen avseende pris är riktig. Det är också oklart hur kriteriet "kunskaper i svenska språket" har bedömts. Alla leverantörer utom en har fått betyget 3 på en 5-gradig skala, trots att konsulterna får antas tala flytande svenska. På samma sätt får alla leverantörer utom en betyget 3 avseende kunskaper i engelska språket, trots att flera anbudsgivare uppger att de har engelska som koncernspråk. Denna betygssättning tyder på att inte har gjort någon reell bedömning av dessa kriterier. Representanter för bekräftar vid intervjuer att det var svårt att utvärdera språkkriterierna och att de flesta leverantörer därför erhöll betyget 3. Genom att inte ge något högre betyg än 3 har ändrat anbudsförutsättningarna i efterhand. har framfört till revisorerna att man, genom att inte utnyttja hela betygsskalan med stegen 1-5, fick en leverantör att framstå som förhållandevis bättre än de övriga. Enligt banken uppfyllde emellertid denna anbudsgivare kraven i förfrågningsunderlaget så mycket sämre än de övriga att anbudsgivaren aldrig var aktuell för kontrakt. Poängsättningen avseende språk påverkade enligt således inte utfallet av upphandlingen. I förfrågningsunderlagets utkast till ramavtal anges följande: "Uppdrag enligt detta ramavtal kan kräva att arbete utförs på övertid. ersättning utgår ej. Leverantören är medveten om detta och förutsätts ha anpassat sitt timarvode därefter" (punkt 19.3). Några av de anbudsgivare som antagits har gjort reservationer mot att övertidsersättning inte ska utgå. har tillåtit reservationerna mot denna regel för prissättning och ändrat de slutliga villkoren i avtalen med dessa leverantörer. Som nämnts ovan är denna upphandling en öppen upphandling, där förhandlingar med anbudsgivarna inte får förekomma. De anbudsgivare som har haft förmånen att få göra avsteg från en viktig grund för prissättning har därmed särbehandlats på ett sätt som strider mot huvudregeln om affärsmässighet i 1 kap. 4 § . har blandat ihop kvalificeringskrav och utvärderingskriterier. På vilka grunder har betygssatt anbuden framgår inte av upphandlingsdokumentationen. Det är svårt att härleda hur anbudsgivarnas prisuppgifter har värderats. När det gäller kunskaper i svenska språket har ändrat anbudsförutsättningarna i efterhand genom att inte tilldela någon leverantör högre betyg än 3. Enligt påverkade detta kriterium dock inte utfallet av upphandlingen. har förhandlat med några av leverantörerna. Förhandlingarna innebär att vissa leverantörer har särbehandlats, vilket stider mot flera bestämmelser i . Upphandling av konsulttjänster från m.fl. har t.o.m. fakturerat . har anskaffningen gjorts genom avrop på ramavtal. Revisorerna har granskat en upphandling som genomfördes som förenklad upphandling . Uppdraget avsåg löpande konsultstöd avseende C/S-utveckling för . (C/S står för client/server och syftar på ett system med klientdatorer som erhåller program och andra datortjänster genom en serverdator.) Värdet av denna upphandling uppgår enligt till ca . Förfrågningsunderlaget är en sida långt. Där saknas avtalsvillkor och obligatorisk information om att anbud kan antas utan föregående förhandling. I underlaget uppges att skulle utvärdera anbuden utifrån kriterierna kompetens, personliga egenskaper och pris. Vad som avses med kompetens och personliga egenskaper är inte närmare preciserat. Prövning och utvärdering av anbud Fyra anbud inkom. Tre av dessa antogs. Vid utvärderingen av anbuden upprättade en utvärderingsmall i vilken man poängsatte de olika anbuden. Det är dock svårt att med hjälp av denna mall utröna hur kriterierna kompetens och personliga egenskaper har värderats. Som motiv till valet av anbud uppger att de valda leverantörerna var de som bäst motsvarade kraven i förfrågningsunderlaget. Någon precisering av varför de var bäst lämnas inte. har genomfört flera andra upphandlingar av IT-konsultföretag efter samma mönster som ovan: Kortfattade förfrågningsunderlag, kompetens, personliga egenskaper och pris som utvärderingskriterier, korta anbudstider och inga motiveringar till valet av anbud utöver upplysningen att de valda leverantörerna varit bäst. I flera fall har avtalen förlängts. Det slutliga värdet av konsulttjänsterna har då blivit högre än det värde som upphandlingarna avsåg. Uppdelning av upphandlingar strider mot bestämmelserna i . I förfrågningsunderlaget saknas viktig information. Exempelvis framgår inte de kommersiella villkoren för upphandlingen. Anbudstiden är kort. Kompetens och personliga egenskaper är två utvärderingskriterier som anges i förfrågningsunderlaget. Det är dock oklart vad som avses med dessa kriterier. Det är också svårt att bedöma hur de två kriterierna har utvärderats. Uppdelning av upphandlingar har gjorts i strid med bestämmelserna i . Upphandling av konsulttjänster från Det norska företaget har anlitats för . Den granskade upphandlingen genomfördes och avsåg löpande konsultstöd för back-office-system. Förfrågningsunderlaget, daterat , är en sida långt. I underlaget anges att uppdraget ska starta . Det framgår också att anbuden ska bedömas efter kriterierna kompetens, personliga egenskaper och pris. Kriterierna preciseras inte närmare. Vidare uppges att upphandlingen genomförs som förenklad upphandling (6 kap. ). Prövning och utvärdering av anbud Tre anbud inkom. hade det högsta priset. antog ändå detta anbud. Valet motiveras med att var den leverantör som bäst motsvarade de uppställda kraven i anbudsförfrågan. På vilket sätt företaget motsvarade kraven redovisas inte. har i granskningen framfört till revisorerna att motivet till att valdes var att endast denne anbudsgivare hade den erforderliga kunskapen för uppdraget (dvs. kunskap om Atlas-systemet). I förfrågningsunderlaget uppger inte hur många timmars arbete uppdraget omfattar. anbud innehåller ett förbehåll mot detta. Företaget anger att det offererade priset förutsätter att uppdraget omfattar . Detta krav förefaller ha varit föremål för förhandling mellan och . Avtalet mellan och stipulerar en garanterad volym om . Att anta ett anbud på andra grunder än dem som har angivits i förfrågningsunderlaget innebär att företaget särbehandlas på ett sätt som strider mot huvudregeln om affärsmässighet. Om avsåg att ge anbudsgivarna möjlighet att lämna anbud baserat på en garanterad volym borde det ha framgått av förfrågningsunderlaget. borde därför i detta fall ha avbrutit upphandlingen och påbörjat en ny upphandling, där den garanterade volymen hade framgått. Det avtal som och slöt omfattade den tid som angavs i förfrågningsunderlaget, dvs. Avtalet förlängdes sedan från till . Någon ny upphandling genomfördes inte. och hade genomfört förenklade upphandlingar av avseende samma tjänster som ovan. valdes i båda fallen eftersom inga andra anbud hade kommit in. Anbudstiden var i båda fallen ca . skrev också avtal med vid fyra tillfällen utan föregående upphandling. Enligt avtalen har anlitat för minst , vilket motsvarar ett värde av . Enligt bestämmelserna i om tröskelvärdesberäkning (se avsnitt 3.1) borde dessa tjänster ha upphandlats i form av öppen upphandling enligt 5 kap. . Det totala värdet av uppdraget till har, som framgår ovan, uppgått till . Den garanterade arbetsvolym som fastställs i avtalen (till ett ungefärligt värde av ) var enligt uppgift till revisorer en minimi-nivå. framhåller att denna volym aldrig var aktuell för banken att utnyttja. Av handlingarna i ärendet framgår dock inte varför avtalade om en nivå som banken på förhand visste inte var aktuell. Kompetens och personliga egenskaper är två utvärderingskriterier som anges i förfrågningsunderlaget. Det är dock oklart vad som avses med dessa kriterier. Det är också svårt att bedöma hur de två kriterierna har utvärderats. har fått uppdraget trots att dess anbud hade det högsta priset. Det framgår inte av dokumentation av upphandlingen på vilket sätt de andra utvärderingskriterierna ansågs uppväga det högre priset. Anbudet har antagits på andra villkor än dem som stipuleras i förfrågningsunderlaget, vilket innebär att anbudsgivaren har givits otillbörliga fördelar. Uppdelning av upphandlingar har gjorts i strid med . har dessutom direktupphandlats. Konsulttjänsterna från borde ha upphandlats i form av öppen upphandling. Omfattningen av det uppdrag som har avtalat med om uppgår till minst , vilket motsvarar ca . Enligt var den avtalade omfattningen av uppdraget dock endast en miniminivå som aldrig var aktuell att utnyttja. Enligt uppgifter i ekonomiredovisningen har banken betalat ut ca till . Upphandling av konsulttjänster från har ca utbetalats till det brittiska företaget . Enligt de avtal mellan och som har tillhandahållit har företaget anlitats och början av 2001 för att ta fram en kravspecifikation för IT-system, utveckla och testa IT-system, utbilda personalen m.m. Upphandlingen har inte följt bestämmelserna i . har i stället slutit avtal med direkt. I kontraktet gör uppskattningen att uppdraget ska omfatta . Timersättningen till företaget var (GBP). I avtalet sägs att avtalet inte kommer att förlängas utan en ny, skriftlig överenskommelse. tecknade ett nytt avtal med . Timersättningen var i detta fall 112 GBP. Enligt de båda kontrakten skulle för räkning utföra ett uppdrag till ett sammanlagt värde om 112 325 GBP. Upphandlingen, vars värde överskrider tröskelvärdet, har genomförts som direktupphandling. Det strider mot lagen om offentlig upphandling och EG:s upphandlingsdirektiv. Värdet av de avtal som har tecknat med uppgår till 112 325 GBP, vilket motsvarar . Enligt uppgifter i ekonomiredovisningen har banken dock betalat ut ca till . Upphandling av konsulttjänster från m.fl. Upphandlingen avsåg heltidsarbete avseende IT-tjänster t.o.m. . Det skulle dock vara möjligt att förlänga avtalet. Av förfrågningsunderlaget framgår att förenklad upphandling har valts. Förfrågningsunderlaget, daterat , är en sida långt. Där saknas avtalsvillkor och obligatorisk information om att anbud kan antas utan föregående förhandling. Utvärderingskriterierna är rangordnade med det viktigaste kriteriet först. Kriterierna är kompetens, personliga egenskaper och pris. Vad som närmare avses med kriterierna framgår inte. Anbudstiden uppgår , vilket revisorerna menar är tämligen kort. En anbudstid på ungefär en månad hade varit mer skälig. Revisorerna konstaterar att förfrågningsunderlaget i detta ärende är undermåligt både med utgångspunkt i och beträffande affärsmässighet i övrigt. Det förefaller som om underlaget har sammanställts i stor hast. Prövning och utvärdering av anbud 16 skrivelser hade inkommit. Av dessa var sex anbud, medan tio leverantörer avböjde att lämna anbud. Enligt anbudsförteckningen hade två anbud kommit in från . uppger i båda anbuden priset för sina tjänster. har poängsatt de olika leverantörerna utifrån de kriterier som angavs i förfrågningsunderlaget. Grunden för poängsättningen framgår inte valde att anta anbuden från och ett ytterligare företag. slöt avtal med , vilket var efter det datum till vilket anbuden skulle vara giltiga. I sitt anbud skrev att "arvoden är alltid förhandlingsbara". Avtalet mellan och inbegrep en timersättning på . Det tyder på att inte utnyttjade sin möjlighet att förhandla med leverantören om priset. har hänvisat till att man enligt inte är skyldig att förhandla med leverantören bara för att denne inbjuder till detta. Revisorerna anser emellertid att möjligheter att få lägre priser alltid bör utnyttjas av en upphandlande myndighet. Avtalet med förlängdes två gånger. Avtalet med det andra företaget förlängdes inte. Det sammanlagda värdet av avtal med uppgick till . Därmed översteg värdet av upphandlingen det gällande tröskelvärdet. Det innebär att upphandlingen inte borde ha genomförts som förenklad upphandling, utan som öppen upphandling. menar att det vid upphandlingstillfället fanns goda skäl att utgå från att tröskelvärdet inte skulle överskridas, varför förenklad upphandling valdes. I förfrågningsunderlaget saknas viktig information. Exempelvis framgår inte vad som avses med utvärderingskriterierna kompetens och personliga egenskaper. Anbudstiden var enligt revisorernas mening alltför kort. Av anbudsutvärderingen framgår inte på vilka grunder anbuden från och det andra företaget antogs. förhandlade inte med om timpriset för tjänsterna, trots att företaget i sitt anbud angav att "arvoden är alltid förhandlingsbara". Upphandlingen borde enligt ha genomförts som öppen upphandling i stället för som förenklad upphandling. Upphandling av ramavtal för konsulttjänster och säkerhetsrelaterad programvara Upphandlingen avser ett ramavtal för dels konsulttjänster, dels säkerhetsrelaterad programvara. Enligt omfattar upphandlingen tjänster till ett värde av . Av förfrågningsunderlaget framgår att upphandlingen omfattades av sekretess enligt sekretesslagen. För upphandlingar som omfattas av sekretess eller andra särskilda begränsningar med hänsyn till rikets säkerhet gäller endast bestämmelserna i 6 kap. . Upphandlingen genomfördes därför som förenklad upphandling enligt 6 kap. . Förfrågningsunderlaget innehåller flera kvalificeringskrav och utvärderingskriterier. Utvärderingskriterierna är gemensamma för både konsulttjänsterna och den säkerhetsrelaterade programvaran. Vissa av utvärderingskriterierna är inte förenliga med bestämmelserna i . anger att ett bedömningskriterium är "det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet". Enligt 6 kap. 12 § ska den upphandlande enheten välja antingen det anbud som har det lägsta priset eller det som är ekonomiskt mest fördelaktigt. Vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga ska upphandlaren väga in de faktorer som man har uppgivit i förfrågningsunderlaget att man tillmäter betydelse. "Det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet" är således ett resultat av en bedömning och kan inte i sig självt vara ett utvärderingskriterium. har också angivit några utvärderingskriterier som är mycket svåra att bedöma på ett objektivt och sakligt sätt. Därtill är det oklart vad som avses med punkten 5.4 "Generellt för företaget". Anbudsgivarna ombeds här svara på frågan vad de "anser om följande": Kompetensöverföring till uppdragsgivaren. Resor och traktamentskostnader. Utbyte av konsult som passar. Syftet med frågan framgår inte. Särskilt oklart är det vad avser med den tredje punkten: "utbyte av konsult som passar". Vidare erbjuds anbudsgivarna betalning för att komma till och presentera sina anbud. Enligt revisorernas uppfattning borde det inte vara nödvändigt att betala för att få ett anbud presenterat. På vilket sätt presentationerna förväntades komma att ha betydelse för anbudsprövningen framgår inte av den dokumentation av upphandlingen som finns tillgänglig. Prövning och utvärdering av anbud har upprättat en sammanställning över de inkomna anbuden. Någon bedömning av priserna på leverantörernas tjänster eller produkter finns emellertid inte i underlaget till upphandlingen. I ett av dokumenten i akten ("Avtalsparter och deras specialiteter och skäl till val av dem") motiverar valet av leverantörer av konsulttjänster. De skäl som anges har ingen koppling till förfrågningsunderlagets kriterier. En aspekt som däremot förefaller ha spelat in är om anbudsgivaren har arbetat för . Motivet för val av leverantörer av säkerhetsrelaterad programvara framgår inte av något dokument i akten. Det går inte att utifrån underlaget för upphandlingen bedöma om har valt rätt anbud. Två av leverantörerna har antagits med motiveringen att de har arbetat på banken /99. Utvärderingskriterierna står inte i överensstämmelse med kraven på transparens och förutsebarhet. Bedömningen av anbud förefaller inte ha gjorts med utgångspunkt i de kriterier som anges i förfrågningsunderlaget. Eftersom underlaget för upphandlingen är bristfälligt går det inte att bedöma om har valt rätt anbud. Upphandling av konsulttjänster från har kontrakterats av . I uppdraget ingick att genomföra utredningar och projekt för räkning. Något skriftligt förfrågningsunderlag har inte upprättats. Värdet av tjänsten skulle enligt avtalet uppgå till . Tröskelvärdet för statliga myndigheters köp av tjänster var . Enligt ekonomiredovisningen har betalat ca till . grund för val av upphandlingsform Enligt uppgift från avsåg avtalet med speciella tjänster från en före detta anställd vid banken. framhåller att det inte rörde sig om en upphandling i LOU:s mening. Man menar i stället att uppdragsavtalet var en överenskommelse med en anställd i samband med denna persons avgång från banken. Revisorerna delar inte ståndpunkt att avtalet med konsulten inte ska betraktas som en upphandling. Revisorerna menar att förfarande inte har stöd i . har i ett yttrande behandlat ett liknande ärende. Enligt nämnden kan en myndighet inte ersätta avgångsvederlag med en överenskommelse om konsultarbete åt myndigheten. Enligt ska en upphandlande enhets upphandling (dvs. tilldelning av kontrakt med ekonomiska villkor) göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Nämnden skriver: "NOU anser därför inte att en upphandlande enhet i strid med , dvs. utan att kunna åberopa något lagstadgat undantag, får tilldela någon leverantör ett kontrakt i stället för att reglera ett åtagande gentemot leverantörsbolagets ägare eller någon annan fysisk person med anknytning till bolaget." NOU skriver vidare att den upphandlande enheten kan genomföra en direktupphandling om upphandlingens värde är lågt eller om det föreligger synnerliga skäl. Eftersom kontraktets värde i det av NOU granskade fallet uppgick till kunde det inte hävdas att upphandlingens värde var lågt. NOU ansåg inte heller att det förelåg sådana force majeure-liknande omständigheter att direktupphandling med anledning av synnerliga skäl kunde motiveras. har i strid med bestämmelserna i direktupphandlat tjänster från till ett värde av ca . Upphandling av konsulttjänster från , har 2001 anlitats för uppdrag av både avdelningen för finansiell stabilitet och avdelningen för marknadsoperationer. Upphandlingarna har i båda fallen genomförts som direktupphandlingar. Uppdraget vid avdelningen för finansiell stabilitet omfattade totalt . Konsulten anlitades som operativ chef vid enheten för finansmarknadsstatistik. Konsulten skulle också fortsätta arbetet med den översyn av verksamheten som pågick. tog kontakt med två tänkbara konsulter. Något skriftligt förfrågningsunderlag upprättades inte. Den ena konsulten tackade nej till uppdraget medan den andra () ville åta sig det. Mot bakgrund av konsultens tidigare erfarenhet av liknande uppdrag i banker och IT-företag ansågs han vara väl lämpad för uppdraget. fick en undertecknad bekräftelse från konsulten angående uppdraget. tecknade inte något skriftligt avtal med konsulten. I stället tillämpades konsultens uppdragsbekräftelse, som innehöll avtalsvillkor och förslag till uppdragsbeskrivning. Enligt bekräftelsen skulle uppdraget påbörjas och vara klart . Arvode skulle enligt bekräftelsen utgå med per dag, dock maximalt . Enligt uppgift från förlängdes avtalet med . Anledningen var att verksamhetsöversynen blev mer omfattande än vad man ursprungligen hade bedömt, eftersom den nu kom att innefatta frågan om att eventuellt lägga ut verksamheten till . Beslut om förlängning av avtalet med konsulten fattades av avdelningschefen efter samråd med jurister i . Direktionen var informerad om ärendet. Revisorerna noterar att det inte är förenligt med att förlänga ett avtal som inte innehåller någon klausul om att avtalet kan förlängas. Konsulten tjänstgjorde enligt som enhetschef fram . Därefter arbetade han inom avdelningens stab. grund för val av upphandlingsform En redogörelse för den situation som föranledde direktupphandlingen av tjänster från finns i akten. har också fått muntlig information om ärendet genom en intervju med avdelningschefen (). Av dokumentationen framgår att det vid enheten för finansmarknadsstatistik hastigt uppstod en vakant chefstjänst. var enheten inne i ett omfattande förändringsarbete. Behovet av kompetent chefsstöd bedömdes vara mycket viktigt. Arbetsbelastningen på enheten var hög, vilket gjorde att banken inte bedömde att man kunde låta någon från verksamheten tjänstgöra som vikarierande chef. Att ta in en person från någon annan avdelning eller enhet i banken ansåg man inte heller var lämpligt. Avdelningschefen bedömde också att det var bäst för verksamheten om konsulten påbörjade sitt arbete innan den ordinarie chefen lämnade banken. Efter samråd med en jurist på direktionsavdelningen bedömde avdelningschefen att det förelåg synnerliga skäl för direktupphandling enligt 6 kap. 2 § . Behovet av en person som kunde driva det förändringsarbete som pågick var enligt den faktor som förorsakade behovet av direktupphandling. för upphandlingen hade 6 kap. 2 § följande lydelse: Upphandling skall göras genom förenklad upphandling. Direkt-upphandling får dock användas om upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl, såsom synnerlig brådska orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror på den upphandlande enheten. Som framgick av avsnitt 3.2 är begreppet synnerliga skäl ett mycket starkt villkor. Behovet av upphandlingen måste vara akut och oförutsebart. Att en tjänst blir vakant är inte alltid ett förhållande som kan förutses. Mycket tyder också på att upplevde tillsättningen som brådskande. Motiveringen till valet att upphandla genom direktupphandling är dock inte övertygande. I dokumentationen av upphandlingen uppger att det var viktigt att konsulten påbörjade sitt arbete . Varför det var viktigt framgår inte. Revisorerna ställer sig tveksamma till att det förelåg synnerliga skäl för direktupphandling av . Ett alternativ till direkt-upphandling hade varit förenklad upphandling med förkortad anbudstid. Att enbart tillfråga två konsulter motsvarar inte LOU:s krav på affärsmässig upphandling. Genom att ha tillfrågat fler potentiella konsulter skulle inte ha riskerat att bryta mot huvudregeln om affärsmässighet och utnyttjande av befintlig konkurrens.