frsrdg · GQ04JO1 · 2003-01-01 00:00:00 — Vidare anbringades en hemligstämpel på originalversionen av aktbilaga 3 samt på aktomslaget, där det bredvid hemligstämpeln anteckna- des: gäller AB 3. Avidentifierad version kan lämnas ut. När det andra ut- lämnandeärendet aktualiserades hos JO, blev resultatet av sekretessprövning att den avidentifierade versionen av aktbilaga 3 lämnades ut med uteslutande av uppgifterna om medicinska diagnoser m.m. Enligt 22 § första stycket lagen (1994:260) om offentlig anställning () skall åtalsanmälan göras bl.a. avseende den som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott enligt 20 kap. 3 § första stycket (BrB), dvs. uppsåtligt brott mot tystnadsplikt. Enligt 14 § första stycket får disciplinpåföljd för tjänsteförseelse meddelas en arbetstagare, som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen. Om felet med hänsyn till samtliga omstän- digheter är ringa, får inte någon påföljd meddelas. Frågor om åtalsanmälan och disciplinansvar prövas såvitt avser kansliche- fen hos ombudsmän av . Det ankom- mer på mig i egenskap av chefsjustitieombudsman att ta ställning till om det i ett visst fall finns anledning att göra anmälan till avseende en sådan åtgärd. Det kan inledningsvis konstateras att de två utlämnanden som här är aktu- ella har föregåtts av en sekretessprövning som resulterat i att handlingarna lämnats ut först sedan vissa uppgifter uteslutits. Det saknas därför under alla omständigheter anledning att anta att det föreligger något uppsåtligt brott mot tystnadsplikt. Någon skyldighet att göra en åtalsanmälan med anledning av det inträffade föreligger således inte, och jag kan därmed inte heller anses vara skyldig att aktualisera en sådan fråga hos . De föreskrifter som är av intresse för min fortsatta bedömning i ärendet återfinns i 9 kap. 17 § och 11 kap. 4 § SekrL. Enligt 9 kap. 17 § första stycket 1 SekrL gäller sek- retess med ett s.k. omvänt skaderekvisit för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i utredningar enligt bestämmelserna om förun- dersökning i brottmål. Denna sekretess anses omfatta också uppgifter i polis- anmälningar. Det omvända skaderekvisitet innebär att sekretess gäller, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Presumtionen är således i dessa fall för sekretess, vilket innebär att den myndighet där en sådan uppgift finns har mycket begränsade möjligheter att lämna ut den. Före inne- höll regeln i stället ett s.k. rakt skaderekvisit, som innebar att sekretess gällde endast om det kunde antas att den enskilde eller någon honom närstående led skada eller men om uppgiften röjdes. Presumtionen var således tidigare för offentlighet. Utgångspunkten vid bedömningen av om det föreligger men i sekre- tesslagens bemärkelse skall vara den berörda personens egen upplevelse. Bedömningen måste emellertid, enligt vad som uttalas i sekretesslagens för- arbeten (prop. 1979/80:2 Del A. s. 83), korrigeras på grundval av gängse värderingar i samhället. Om JO i sin tillsynsverksamhet från en myndighet erhåller en uppgift som är sekretessbelagd där, gäller enligt 11 kap. 4 § andra stycket SekrL sekretes- sen också hos JO. Om uppgiften förekommer i en handling, t.ex. ett yttrande, som har upprättats med anledning av verksamheten gäller emellertid enligt samma lagrum sekretess hos JO bara i den mån det kan antas att ett allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. Om JO i ett tillsynsärende får in t.ex. en kopia av polisanmälan från en polismyndighet skall frågan om utlämnande av handlingen således också hos JO prövas med utgångspunkt bl.a. i bestämmelserna i 9 kap. 17 § första stycket SekrL. Det är här fråga om s.k. överförd eller sekundär sekretess. Om JO i sin tillsynsverksamhet däremot erhåller en uppgift från en enskild person t.ex. i en anmälan eller i en till denna fogad handling gäller enligt 11 kap. 4 § tredje stycket SekrL sekretess till skydd för en enskilds personliga förhållanden endast i den mån uppgiften skulle ha varit sekretessbelagd hos den myndighet som ärendet får anses avse och det kan antas att den som upp- giften rör eller någon honom närstående lider betydande men om uppgiften röjs. Lagstiftarens utgångspunkt har här varit att intresset av insyn i JO:s tillsynsverksamhet avseende anmälningar från enskilda är så betydande att den som gör en anmälan till JO får tåla att också sådana av honom lämnade uppgifter som han betraktar som känsliga kommer att bli offentliga (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 298 och prop. 1986/87:160 s. 21). Det är uppenbart att lagstiftarens syfte med regleringen i 11 kap. 4 § tredje stycket sekretesslagen inte kan uppnås, om man vid tillämpningen låter tolkningen av rekvisitet betydande men bestämmas uteslutande av den enskildes subjektiva upple- velse i det särskilda fallet. Det får i stället ankomma på den som prövar ut- lämnandefrågan att med utgångspunkt i gängse värderingar i samhället bedö- ma vad som är en rimlig tolkning av rekvisitet med hänsyn bl.a. till intresset av insyn i JO:s klagomålshantering. I de fall där en klagande vilket inte är ovanligt till en anmälan mot polisen fogar en kopia av en polisanmälan leder en sådan bedömning som regel till att uppgifterna i denna anses vara helt öppna. Ni har i Er skrift hänvisat till att i helt har vägrat att lämna ut de aktuella handlingarna. Som har framhållit i sitt yttrande har emellertid varje myndighet att självständigt göra sekretessprövning enligt gällande föreskrifter i sekretesslagen, när en hand- ling begärs utlämnad. En polismyndighets ställningstaganden till framställ- ningar om utlämnande av handlingar hänförliga till en förundersökning är således inte bindande vid en sekretessbedömning hos JO om utlämnande av samma handlingar. Det finns anledning att här erinra om att den svenska offentlighetslagstift- ningen innebär att sekretess är ett undantag från en grundlagsfäst huvudregel om offentlighet. Om en handling innehåller såväl öppna uppgifter som upp- gifter som omfattas av sekretess, skall därför en utlämnandefråga handläggas på sådant sätt att de öppna uppgifterna kan lämnas ut. Detta synsätt avspeglas i regeln i 2 kap. 12 § första stycket tredje meningen tryckfrihetsförordningen, där det föreskrivs att en handling, som inte kan tillhandahållas utan att man röjer sådana delar av den som inte får lämnas ut, i övriga delar skall göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia. Jag kan mot denna bakgrund inte finna att det kan riktas någon invändning mot förfarande vid det andra utlämnandetillfället att lämna ut kopior av de aktuella handlingarna i avidentifierat skick och med de käns- liga medicinska uppgifterna uteslutna. Det får nämligen generellt anses gälla att det inte föreligger någon sådan risk för skada eller men som åsyftas i de sekretessregler som skyddar enskildas förhållanden, om man vid utlämnandet av en handling med uppgifter om förhållanden av detta slag utesluter sådan information som gör det möjligt att hänföra uppgifterna till en viss person. Det återstår då för mig att ta ställning till hur man skall se på det första ut- lämnandet, där uppgifterna om Er identitet inte hade tagits bort men väl de känsliga uppgifterna om bl.a. en medicinsk diagnos. Man kan som huvudregel lägga fast att handlingar innehållande sådana uppgifter om enskildas personliga förhållanden som skyddas av sekretess med omvänt skaderekvisit inte bör lämnas ut annat än i avidentifierat skick. Detta gäller således bl.a. i fråga om sådana uppgifter som avses i 9 kap. 17 § första stycket sekretesslagen. Som har framhållit och som också framgår av framställningen i det föregående uppvisar emellertid regleringen av sekretess hos JO vissa särdrag som skiljer den från vad som i allmänhet gäller och som måste beaktas i sammanhanget. Som jag har framhållit är denna reglering föranledd av lagstiftarens önskemål om största möjliga insyn i JO:s tillsynsverksamhet avseende anmälningar från enskilda. Jag har i det föregående nämnt att exempelvis uppgifterna i en kopia av en polisanmälan som bifogas ett klagomål till JO, till följd av bestämmelsen i 11 kap. 4 § tredje stycket SekrL, som regel i sin helhet bedöms vara offentliga hos JO, medan däremot sekretess enligt 9 kap. 17 § första stycket SekrL följer med en polisanmälan som tillställs JO direkt från en polismyndighet. flesta fall vållar reglerna om sekretess hos JO inte några svårigheter i tillämp- ningen. Lagstiftaren har emellertid inte anvisat någon lösning på det problem som uppkommer om JO i samma ärende får in kopior av samma handling, t.ex. en polisanmälan, dels från anmälaren, dels från en myndighet där sekre- tess gäller för uppgifterna i handlingen. Tolkad enligt sin ordalydelse innebär lagtexten i detta fall att exakt samma uppgifter kan vara helt offentliga när de hämtas från klagandens exemplar men sekretessbelagda när de hämtas från det exemplar som kommer från myndigheten. JO skulle således ha full frihet att lämna ut kopior av det ena exemplaret men vara skyldig att hemlighålla det andra eller i varje fall inte kunna lämna ut det annat än i avidentifierat skick, trots att de till innehåll och utseende är identiska. Ett sådan tolkning av regleringen framstår inte som rimlig. Mot bakgrund av vad lagstiftaren har uttalat om intresset av insyn i JO:s klagomålshantering är det i en situation av det här angivna slaget i stället naturligt att låta frågan om utlämnande av uppgifterna i fråga i sin helhet styras av reglerna i 11 kap. 4 § tredje stycket SekrL. Den situation som föreligger i det här aktuella fallet skiljer sig inte särskilt mycket från den beskrivna. Av akten i klagomålsärendet som avsåg en läkare inom den offentliga sjukvården framgår nämligen att anmälaren, en förening, hade bifogat en av Er undertecknad skrivelse i vilken Ni hade begärt föreningens hjälp med att göra en JO-anmälan. Denna skrivelse innehöll, om också i mer översiktlig form, väsentligen samma uppgifter om Era personliga förhållanden som de handlingar som sedan infordrades från dåvarande Polis- myndigheten i och som varit aktuella i de nu diskuterade utläm- nandeärendena. Till följd av regeln i 11 kap. 4 § tredje stycket SekrL kan en sekretesspröv- ning av den av Er undertecknade skrivelsen förväntas få till resultat att den enda där intagna uppgift som bedöms vara omfattad av sekretess hos JO är uppgiften om en medicinsk diagnos. Det kan parentetiskt nämnas att den underliggande sekretessregel som här kan vara aktuell inte är bestämmelsen om förundersökningssekretess i 9 kap. 17 § första stycket SekrL utan före- skrifterna om sjukvårdssekretess i 7 kap. 1 § SekrL. Övriga uppgifter i den till anmälan fogade skrivelsen innefattande bl.a. upplysningar om Er identitet och om det förhållandet att Ni varit föremål för en polisanmälan av en läkare med vilken Ni tidigare hade haft en patientkontakt torde vara att bedöma som offentliga hos JO. Det är ofrånkomligt att ställningstagandet i en utlämnandefråga hos JO, även om den som här skall bedömas med utgångspunkt i 9 kap. 17 § första stycket SekrL, kommer att påverkas av det förhållandet att uppgifter som i och för sig kan bedömas vara omfattade av sekretess enligt denna regel är att anse som offentliga när de finns i en annan handling i samma ärende. Man kan också uttrycka saken så, att skaderekvisitet i 9 kap. 17 § SekrL i en situa- tion av det här diskuterade slaget skall tolkas med utgångspunkt i lagstiftarens uppfattning, som denna kommer till uttryck i 11 kap. 4 § tredje stycket SekrL, att den som gör en anmälan till JO eller den i vars intresse en sådan anmälan görs får anses vara införstådd med att de uppgifter som lämnas i samband med anmälan i stor utsträckning kommer att bli offentliga, även när de avser personliga förhållanden av i den enskildes ögon känslig natur. Jag kan i detta sammanhang avslutningsvis nämna att Ekosekretessutred- ningen i sitt arbete funnit ett liknande problem vad gäller frågan om sekretess enligt 9 kap. 17 § SekrL hos åklagare för sådana uppgifter i hos åklagaren förvarade brottmålsdomar som är offentliga hos domstolarna (SOU 1999:53, s. 248). Som framgår av det sagda kan rättsläget vad gäller sekretess hos JO i situ- ationer av här diskuterat slag inte anses vara helt klart. Den naturliga ut- gångspunkten vid tillämpningen av reglerna om sekretess hos JO är emellertid lagstiftarens tydligt uttalade avsikt att verksamheten hos JO skall bedrivas under största möjliga öppenhet. Detta synsätt måste därför prägla prövningen av utlämnandefrågor hos JO. I sammanhanget bör slutligen också beaktas att det här har varit fråga om utlämnande av handlingar i en nedlagd förundersökning som avsåg händelser som för utlämnandena låg . Som framgår av förarbetena till sekretesslagen minskar risken för att ett röjande av en upp- gift skall medföra skada eller men normalt med tiden (prop. 1979/80:2 Del A s. 86). har således vid sin sekretessprövning ställts inför en rättstillämpningsfråga av komplicerat slag, där det funnits ett icke obetydligt utrymme för olika bedömningar av vilka ingen kan sägas vara felaktig (jfr JO 1996/97 s. 474). Av yttrande framgår att hans beslut i ut- lämnandefrågan föregåtts av en ingående rättslig analys av de olika aspekter på utlämnandefrågan som aktualiserats i ärendet. Jag kan mot denna bakgrund inte finna annat än att också handläggning av det första av de två utlämnandefall som avses med Er skrivelse ligger inom ramen för vad som får anses vara en godtagbar rättstillämpning. Det kan sammanfattningsvis konstateras att det enligt min mening saknas anledning att, med anledning av den handläggning som avses med Er skrivel- se, hos aktualisera någon fråga om åtalsanmälan eller disciplinansvar. Fråga om en handling, som av barnomsorgspersonal lagts i de politiska partiernas postfack på en stadsdelsförvaltning, utgjort allmän handling. Även fråga om en barnomsorgschef genom att omhänderta handlingen och genom olika uttalanden kränkt de anställdas yttrandefrihet (Dnr 963-2000) Genom beslut i kommunfullmäktige slogs och Västerleds stadsdels- förvaltningar i ihop från . Den nya orga- nisationen fick namnet stadsdelsförvaltning. Flertalet av de pedago- giska verksamheter som ingick i sammanslagningen hade olika organisation och budgetförutsättningar. Vid den genomgång av det ekono- miska läget, som skedde i samband med sammanslagningen, framkom bl.a. att det ekonomiska utfallet för barnomsorgen visade ett negativt resultat . Beslut gällande nedskärning/omorganisation inom barnomsorgen an- togs vid ett sammanträde . Efter ett möte som hölls med föreståndare/förskolechefer i , de exakta planerna för nedskärningarna/omorganisationen inom barnomsorgen inte var kända för dem, kom föreståndare/förskolechefer över- ens om att skriftligen ge sin syn på vad ytterligare nedskärningar skulle få för konsekvenser för barnomsorgen. Den skrivelse som upprättades i anledning härav kom att benämnas föreståndarbrevet. Ett antal föräldrarepresentanter för förskolorna i (anmälarna) fram- förde genom F.H. i en anmälan, som inkom till JO , klago- mål mot barnomsorgschefen , stadsdelsförvaltning i kommun. I anmälan gjordes gällande att M.H-L. olovligen hade berett sig tillgång till post avsedd för annan och därigenom hindrat förskolecheferna för förskolorna i från att fritt uttrycka sina åsikter, undanhållit allmän handling genom att handling som inkommit till förvalt- ningen inte hade diarieförts eller hållits ordnad på annat sätt så att den om- gående kunde göras tillgänglig vid en begäran om utlämning, genom sin chefsställning vid ett flertal tillfällen dels hade försökt att hindra anställda från att fritt uttrycka sina åsikter, dels hade försökt att på ett otill- börligt sätt påverka dem att inte uttrycka sina åsikter. Anmälarna anförde i huvudsak följande. lades i kuvert och adresserades till Samtliga politiska partier i stadsdelsförvaltning. En föreståndare/förskolechef avläm- nade brevet till de politiska partiernas postfack på förvaltningskontoret. För- skoleföreståndaren lade även ett exemplar av brevet på M.H-L:s skrivbord. Efter det att M.H-L. hade läst brevet tog hon bort de brev som hade lagts i de politiska partiernas postfack. avstod också från att diarieföra eller på annat sätt registrera handlingen som inkommen till förvaltningen, vilket borde ha skett då det inte var uppenbart att den var av ringa betydelse för myndig- heten. meddelade under ett möte med föreståndarna/förskolecheferna att de hade gjort fel, när de hade skickat föreståndarbrevet till de politiska partierna, detta då alla former av synpunkter rörande förskole- verksamheten endast skulle framföras till henne. band därmed också att det var därför som hon hade tagit bort de brev som skulle ha vidarebefordrats till partierna. före varje sammanträde i hålls öppet forum i avsikt att medborgare skall få diskutera frågor med politikerna. Vid ett sådant tillfälle yttrade sig förskolelärare från en av förskolor. Dagarna efter detta möte informerades personalen vid denna förskola från avdelningsledningen via förskolechefen om att de som tjänstemän inte hade rätt att yttra sig på öppet forum och att det hade varit fel av dem att besöka stadsdelsnämndens möte samt att kritik och andra syn- punkter skulle gå tjänstevägen. Till anmälan fogades bl.a. en kopia av föreståndarbrevet. Anmälan remitterades till i som anmodades att inkomma med utredning och yttrande över vad som hade framförts i anmälan. överlämnade som sitt remissvar en vid stadsdelsförvaltning upprättad tjänsteskrivelse. I denna anfördes bl.a. följande. Förvaltningens utredning och yttrande Ärendet har beretts inom ekonomiavdelningen efter hörande av barn- och ungdomsavdelningen. Med anledning av anmälan får förvaltningen anföra följande. Anmälan är indelad i två händelser. Förvaltningen kommenterar därför händelserna var för sig. Post avsedd för annan/yttrandefrihet En inom barn- och ungdomsavdelningen anställd förskoleföreståndare lade föreståndarbrevet i en av förvaltningens korgar för utgående post i korridoren i de dåvarande förvaltningslokalerna på Gustavs- lundsvägen 26. Brevet bestod av en maskinskriven text som avslutades med ett maskinskrivet "Samtliga förskoleföreståndare" utan egenhändigt tecknade underskrifter. Brevet innehöll en historisk beskrivning och en genomgång av de svårigheter som föreståndare upplevde att bedriva en tillfredsställande förskoleverksamhet inom dåvarande ekonomiska ramar. Politikerna saknade egna postfack, "inkorgar", till skillnad mot vad anmä- laren uppger. Brevet lämnades även på avdelningschefens stol. Brevet be- dömdes av barn- och ungdomsavdelningen vara ett internt arbetsmaterial som underlag för fortsatta samtal inom avdelningen. Efter att brevet lagts på avdelningschefens stol hade avdelningens utred- ningssekreterare telefonsamtal med såväl den förskoleförestån- dare som lagt brevet där, som med en annan förskoleföreståndare anställd inom avdelningen. Dels överenskoms i samtalen att brevet och dess innehåll lämpligen och bäst först borde diskuteras med närmaste chefer, dels uppgav en av förskoleföreståndarna att hon inte alls uppfattat att brevet skulle sändas ut till de politiska partierna. Det framkom också under samtalen att det fanns andra synpunkter på verksamheten bland föreståndarna som inte fanns med i brevet och att det heller inte var samtliga föreståndare som fullt ut ställde sig bakom de synpunkter som fanns med i brevet eller ens hade förstått att brevet av författaren var avsett att spridas till de politiska partierna. , , kallade också avdelningschefen till ett möte till med förskoleföreståndarna och deras närmaste chefer. Mot den bakgrunden överenskoms i telefonsamtalet mellan utredningssek- reteraren och den förskoleföreståndare som lagt brevet i avdelningens post- utkorg att brevet inte skulle sändas ut innan man tillsammans fått möjlighet att diskutera frågorna i brevet inom avdelningen. Dock konstaterades i sam- talet att brevet redan givits spridning till nämndens ordförande och till föräld- rarådet via postens ordinarie distribution. informerade avdelningschefen vid nämndens förmöte till ordinarie sammanträde, samtliga partier om brevet och dess innehåll samt hur frågan hade hanterats och att resurssituationen m.m. skulle komma att diskuteras dagen därpå tillsammans med samtliga förskoleföreståndare. En särskild referensgrupp skulle också bildas inom förskoleverksamheten till- sammans med avdelningschefen. Nämndens ordförande bekräftade på för- mötet att hon redan hade fått brevet till sin hemadress. Avdelningschefen hade också en kontakt med föräldrarådets kontaktperson och redogjorde då för samma saker som tidigare redovisats för nämnden. Vid mötet diskuteras dels arbetsgången inom förvalt- ningen, dels det allvarliga budgetläget inom förskoleverksamheten. I samband med detta möte bildades en referensgrupp (avdelningschefen, sektionschef för förskoleverksamheten, en rektor, en biträdande rektor samt två föreståndare från gamla och två från Västerled) för att diskutera en förändrad organisation inom delar av förskolan. Möten med referensgruppen hölls och . hade avdelningschefen ett möte med samtliga föreståndare och ett nytt möte med referensgruppen. hade avdelnings- chefen ånyo ett möte med samtliga föreståndare. Undanhållande av allmän handling Det brev som i anmälan kallas föreståndarbrevet, var ett brev till alla politiker i som sades komma från alla förskoleföreståndare. Detta brev låg på avdelningschefens stol . kom ytterligare ett brev, bilaga 1, (här utelämnad JO:s anm.) till avdelningschefen från några inom förskoleföreståndargruppen som meddelade att de inte helt stod bakom innehållet i det förra brevet. De två breven som lämnats mellan olika anställda inom samma avdelning förskoleföreståndarna till sin avdelningschef har av avdelningen ansetts som internt arbetsmaterial. Arbetsmaterial i ett icke slutfört ärende är inte allmän handling och behöver därför inte diarieföras. Barn- och ungdomsavdelningens bedömning var när breven kom till avdelningschefen att de inte heller kunde anses som inkomna handlingar som skulle diarieföras eftersom breven inte ens var korrespondens mellan olika verksamhetsgrenar inom samma förvaltning, utan inom en och samma verksamhetsavdelning. Eftersom handlingen inte ansågs som allmän handling hade handlingen inte lämnats till registrator för diarieföring och nämndsekreteraren kunde därför inte hitta handlingen i registraturet när den efterfrågades. Det första brevet sändes direkt av någon, av förvaltningen okänd person, till nämndens ordförandes hemadress och inte via nämndsekreterare eller registrator. Av brevhuvudet framgår att brevet även sändes externt, dvs. till förskolornas föräldraråd. Förvaltningen känner inte till vem som skickade brevet, men i och med att det sändes externt borde avsändaren av brevet ha sett till att brevet diariefördes innan det expedierades till föräldrarådet. Oaktat att brevet inte bedömdes vara allmän handling var innehållet i bre- vet inte okänt för politikerna. Stadsdelsdirektören informerade på gruppledar- möte gruppledarna för de olika partierna om innehållet i breven. Likaså vid nämndens förmöte , med hela nämnden inbju- den för att få information om kvartalsrapporten, informerade avdelningsche- fen om brevets innehåll samt om hanteringen av detta. På budgetkonferens med ledningsgrupp och hela nämnden informerades och diskuterades arbete med budget och verksamhetsplan för . Där redovisade avdelningschefen bl.a. hur planeringsarbetet med förskolornas partiella omorganisation fortlöpte. Därefter har politikerna fortlöpande fått information i ärendet av såväl stadsdelsdirektör som avdelningschef.