frsrdg · GQ04RR7 · 2003-01-01 00:00:00 — Genom att beställare styr efterfrågan skapas incitament för en mer efterfrågeanpassad verksamhet hos utföraren. Om den beställande myndigheten inte kan ställa krav finns det risk för att utföraren fattar beslut som i första hand gynnar den egna organisationen. Inom försvaret skulle avgiftsfinansiering medföra att Försvars-makten fick ökade möj-ligheter att styra stödmyndigheterna. skulle statsmakterna behålla ett visst inflyt-ande över stödmyndigheterna. blev olika former av beställar- och utfö-rarmodeller allt vanli-gare i den offentliga förvaltningen. Bakgrun-den till detta finner man i den förvaltningspolitiska diskussion som uppstod . hade den offentliga sektorns ex-pansion minskat politikernas möjligheter att styra den offentliga förvaltningen. Verksamheten hade inte bara växt i omfattning. Den hade dessutom blivit alltmer komplex. uppstod dessutom stora offentliga budgetunderskott. Det var därför angeläget att stärka politikernas möjligheter att styra den offentliga verksamheten och förbättra den offentliga ekonomin (SOU 1979:61, SOU 1983:39, SOU 1985:40). Ett sätt att stärka politikernas inflytande var att minska och rege-ringens arbetsbörda. En grundtanke med de reformer som inleddes var att och regering-ens arbete skulle inriktas på färre men viktigare frågor. Denna tanke kom till uttryck framför allt i den omfattande reformeringen av den statliga budgetprocessen. Genom införan-det av mål- och resultatstyrning, rambeslutsmodellen samt flerårsbudgetering skulle möjligheterna till politisk styrning öka. Politikerna skulle inte syssla med detaljstyrning. Politikerna skulle i stället ange tydliga mål för verksam-heten och acceptera att myndigheterna själva löste hur målen skulle uppnås. Genom mål- och resultatre-dovisning skulle politikerna följa upp myndighe-ternas verksamhet (SOU 1985:40). Reformerna handlade också om att öka effek-tiviteten i den offent-liga verksamheten (SOU 1993:73). Genom att decentralisera verk-samheten skulle förvaltningen bli effektivare. Inom den statliga och kommunala förvaltningen började s.k. få ett kraftigt genomslag. En del av ma-nagementideologin var avgiftsfinansie-ring. Genom att skapa tyd-liga roller mellan beställare och den som producerar en tjänst skulle avgiftsfinansiering medföra ökad kost-nadsmedvetenhet i den offentliga verksamheten. skulle den poli-tiska sfären separeras från den genomförande verksamheten hos myndigheter och kommuner. Politikerna skulle ägna sig åt politiska och över-gripande frågor. Myndigheterna skulle koncentrera sig på att gen-omföra verksamheten i enlighet med politikernas intentioner (Rombach 1997). Avgiftsfinansiering innebär i princip att de tjänster som en myn-dighet produ-cerar avgiftsbeläggs. Anslagsmedel tillförs de myn-digheter som köper och använder tjänsten. Den utförande myndig-heten blir helt eller delvis bero-ende av avgiftsintäkter från de myndigheter som köper tjänsterna. Tanken med avgifter är att verksamheten vid den utförande myndigheten ska bli efterfrå-gestyrd. Genom att beställaren styr efterfrågan skapas incitament för en mer efterfrågeanpassad verksamhet hos utföraren (2000:21). Önskade effekter av avgiftsfinansiering En tanke med att välja en s.k. beställar- och utförarmodell i stället för anslagsfinansiering kan vara att relationerna mellan myndig-heterna i någon mån ska bli marknadsmässiga. Ett syfte med be-ställar- och utförarmodellen är att skapa effektivitetstänkande och kostnadsmedveten-het hos de anställda vid myndigheterna. Genom att skapa en efterfrågestyrd produktion tvingas den utförande myndigheten anpassa sin verksamhet. För att priset ska kunna hållas på en rimlig och attraktiv nivå måste den utförande myn-digheten kontinuerligt se över den egna verksamheten. För myn-digheten kan det handla om besparingar eller om att framställa den efterfrågade tjänst-en billigare. För att tjänsten ska vara efterfrågad måste utföraren också in-rikta sin produktion mot tjänster som efterfrågas (ESV 2000:21). Det finns vissa allmänna förutsättningar för att beställar- och ut-förarmodellen ska fungera. En av förutsättningarna är att både utföraren och beställaren har valfrihet. Beställarens valfrihet kan handla om möjligheter att minska eller öka efterfrågan, köpa tjänsten från någon annan, producera den själv eller att helt avstå från tjänsten. Om beställaren inte kan ställa krav finns det risk för att utföraren fattar beslut som i första hand gynnar den egna orga-ni-sationen (RRV 1997:61). Hos den utförande myndigheten kan valfriheten bestå av möjlig-heter att förändra verksamheten inom myndigheten eller förändra den tjänst som produceras. Det kan också handla om att utföraren har valfrihet att vända sig till andra beställare (ESV 2000:21). En tanke med beställar- och utförarmodellen är att påverka män-niskors beteende. Det är därför viktigt att de enskilda tjänstemän-nen ges möjlighet att förändra sitt agerande. Bland personalen måste det finnas en allmän acceptans och positiv inställning till beställar- och utförarmodellen (RRV 1997:61). Sammanfattningsvis finns det ett antal faktorer som motverkar de positiva effekterna av beställar- och utförarmodellen: Beställarens valfrihet är liten på grund av att utföraren har monopol Utförarens valfrihet är liten på grund av att beställaren har monopol. Beställarens och utförarens valfrihet är liten på grund av att tjänstens inne-håll och sättet att utföra den till stor del är reglerat och givet. Beställarens valfrihet är liten på grund av att beställaren inte kan påverka utföraren att utföra tjänsten på ett visst sätt. Statsmakterna bedömer att staten har stort behov av utförar-ens tjänst, oavsett om tillräcklig finansiering kan erhållas genom avgifter eller inte. () menar att beställar- och utförar-modellen kan medföra positiva effekter även om myndigheternas valfrihet är begränsad. Modellen kan ändå bidra till att myndighet-erna ser på kostnader, kvalitet och effekti-vitet på ett nytt sätt jäm-fört med om verksamheten var anslagsfinansierad. Avgifter kan också tydliggöra kostnaderna för en verksamhet. Det kan därför finnas ett informationsvärde hos en avgift. Detta informa-tions-värde kan bidra till en ökad kostnadsmedvetenhet hos myndighet-erna (ESV 2000:21). Det kan också finnas nackdelar med beställar- och utförarmo-dellen jämfört med anslagsfinansiering. En nackdel är att modellen kan leda till ökade administrativa kostnader i jämförelse med an-slagsfi-nansiering. Exempelvis kan kostnader uppstå till följd av att modellen med-för administ-rativt arbete som priskalkylering, upp-handling, fakturering och betalning (RRV 1997:61). Bakgrunden till att Försvarsmaktens stödmyndigheter blev avgifts-finansier-ade var att utredningen om lednings- och myndighetsor-ganisationen för försvaret (LEMO) ansåg att relationerna mellan försvarsmyndigheterna var otydliga (SOU 1991:112). För att uppnå en tydligare ansvarsfördelning be-hövdes det enligt LEMO en klarare gränsdragning mellan Försvarsmakten och de stöd-myn-digheter som ger service till försvaret. Genom av-giftsfinansiering skulle Försvarsmakten få ökade möj-ligheter att styra stöd skulle statsmakterna behålla ett visst inflyt-ande över stödmyndigheterna. Stödmyndigheterna arbetar utifrån beställningar från främst För-svarsmak-ten. Regeringen och andra myndighe-ter lämnar också uppdrag och beställ-ningar till stödmyndigheterna. De myn-digheter som är anslagsfi-nansierade kan statsmakterna styra genom statsbudgeten. Därutöver styr regeringen myndigheterna genom bl.a. de mål och uppgifter som anges i regleringsbrev och andra instruktioner. Regeringen ställer också krav på myndighet-ernas verksamhet. Genom nyck-eltal, produktivitetsmått m.m. ska regeringen följa upp myndigheternas verksamhet. Motiven till avgiftsfinansiering diskuterades inte beslut att stödmyndigheterna helt eller delvis skulle avgiftsfinan-sieras fattades utan att motiven till reformen diskuter-ades mera ingå-ende (SOU 1995:129). Inte heller redogjorde närmare för motiven för att stöd-myndigheterna skulle övergå till avgiftsfinansiering. En genomgång av betänkanden och promemo-rior visar att motiven till avgiftsfinansiering inte diskuterades sär-skilt ingående. Visserligen nämnde LEMO i flera av sina betänk-anden vikten av tydliga ansvarsförhållanden mellan Försvarsmakt-en och stödmyndigheterna. LEMO konstaterade också att stöd-myndigheternas verksamhet var av en mycket speciell karaktär. Å ena sidan utgjorde stödmyndigheterna en viktig del i uppbyggna-den av det svenska försvaret. Stödmyndigheterna var därför enligt LEMO en angelä-genhet för statsmakterna. Å andra sidan var För-svarsmakten direkt beroende av stödmyndigheternas verksamhet. Det var därför enligt LEMO viktigt att Försvarsmakten hade goda möjligheter att påverka verksamheten i stödmyn-digheterna. LEMO menade att avgiftsfinansiering skulle innebära att både statsmakterna och Försvarsmakten fick inflytande över stödmyn-digheternas verksamhet (se t.ex. SOU 1993:42). Sammanfattning: är största fastig-hetsägare. Verkets huvuduppgift är att förvalta statliga fastigheter avsedda för försvaret. av verkets hyresintäkter kom-mer från Försvarsmakten. har en ny organisation. uppger att omorganisationen syftar till att verket ska anpassa sig till förändringarna i försvaret. Försvarsmakten har dock inte fått vara med i arbetet med att ta fram den nya organisa-tionen. är en avgiftsfinansierad myndighet med upp-gift att förvalta försvarets fastigheter och anläggningar. är största fastighetsägare. Fastig-hetsbestånd utgörs av allt från soldattorp till flyg-fält och ubåtsbas-er. Fastigheterna och anläggningarna finns spridda över hela . Vid utgången av förvaltade 15 200 öppna fastigheter som tillsammans hade en bruttoarea på 5,1 milj-oner m2. De hemliga anläggningarna uppgick till ca 19 500 varav ca 1 800 var tunga befästningar. Antalet flygfält och helikopter-flygplatser var 22 stycken. Därutöver förvaltar en stor mängd mark. Den totala markarealen uppgick till varav ungefär en tredjedel utgjorde skogs-mark. har ca 900 anställda. Av dessa är omkring 80 placerade på huvudkontoret i . Övrig personal är fördelade på verkets nio geografiska fastighetsområden runt om i landet. intäkter består av hyror och ersättning för investeringar som betalas av verkets hyresgäster. Investeringsverksamheten omfattar alla åtgärder som medför ny-, om- och tillbyggnad samt förvärv av fast egendom och tillbehör av fast egendom. har också intäkter i samband med att försvarsfastigheter avyttras. uppgick verkets sammanlagda intäkter till drygt 3,1 miljarder kro-nor. Verksamhetsgren Utfall Uthyrning 2 808 777 Avyttring 185 977 Investering 91 057 Ränteintäkter 30 624 Totalt 3 116 435 Källa: årsredovisning 2001 Enligt förordning (1996:102) med instruktion för bestämmer verket efter samråd med hur höga hyror man ska ta ut. Av avgiftsförodningen (1992:191) följer dock att inte får ta ut så hög hyra att verket går med vinst. Vidare gäller att statsmakterna be-slutat att hyror ska motsvara verkets kostna-der (Försvarsdepartementet, dnr Fo96/3008/MIL). Försvarsmakten är verkets största hyresgäst med av ut-hyrningen. , Totalförsvarets forskningsin-stitut, , och Totalförsvar-ets pliktverk hyr också av . Från har en ny organisa-tion. Bakgrunden till organisationsförändringen är att vill anpassa sig till förändringarna i försvaret och För-svarsmaktens minskade behov av mark, lokaler och anläggningar. Bakgrunden till omorganisationen är också regeringens krav att ska effektivisera sin verksamhet och minska sina kostnader. Fram ska minskat sina kostnader (, dnr Fi2001/3312, Fi2001/4140 och Fi2001/4622). Brister i den gamla organisationen påbörjade en översyn av sin gamla organisation. Målet var att skapa en mindre hierarkisk or-ganisation än tidigare med korta beslutsvägar och klara ansvars-områden. På uppdrag av genomförde företaget en utredning i syfte att utarbeta förslag till ny organisation för . Cattel-as analys visade att det fanns en rad allvarliga brister i den dåvar-ande organisationen och ledningen av verksamheten (Översyn av organisation, Catella Boardroom Consult-ing). Otydlig målbild och djup hierarki Enligt Catella fanns det bl.a. oklarheter om verkets övergripande mål. Det saknades en enhetlig tolkning av vilket uppdrag man hade från regeringen. Catella konstaterade att målstyrningen var svagt utvecklad från regeringsnivån och genom hela : Regeringen detaljstyrde i regleringsbrevet. De övergripande målen bröts inte ned tillräckligt för att fun-gera som styrmål på lägre nivåer. präglades av relativt djup hierarki med tre organisatoriska nivåer under myndighetsledningen. Omfattande direktstyrning i hela myndigheten vilket resulte-rade i bristande initiativförmåga och handlingskraft på lägre nivåer. De högre nivåerna i myndigheten hade låg tilltro till underliggande enheters kompetens. De högre nivåerna hade också svagt utvecklad respekt för behovet av kommunika-tion och förankring innan avgörande beslut fattades. Svagt utvecklade uppföljnings- och rapporteringssystem. Otydliga roller och ansvar mellan myndighetens stödresurser och de enheter som arbetade direkt med förvaltning. På lägsta organisatoriska nivå saknades det ett samlat ansvar gentemot Försvarsmakten. I hade ansva-ret delats upp i förvaltningsenheter och driftsenheter. beslutade om verkets nya organisation. Målet med den nya organisationen är att: reducera antalet nivåer, komma närmare kunderna, förbättra möjligheterna till överblick och att styra. Verksamheten delades in i de fyra verksamhetsområdena Fortifikation, Avyttring, samt Lokaler och mark. Verksamhetsområdet och mark är i sin tur indelat i nio geografiska fastighetsområden där respektive chef har det yttersta ansvaret för investeringar, ut-hyrning, planerat underhåll och drift. målsättning med omorganisationen är att ansvaret för verksamheten ska bli decentraliserat till de nio fastig-hetsområdena. Genom att sammanföra förvaltningen med driften ska verksamheten dessutom bli betydligt effektivare. Enligt bedömning kommer den nya organisationen att medföra minskade kostnader fram (, dnr 3764/01 GD). ledning har berättat att omorganisationen inte bara handlar om organisatoriska frågor. Verkets arbetsmetoder har varit gammalmodiga och det behövs en ingående kulturföränd-ring. Genom att bl.a. införa ny ledningskompetens vill man utveckla myndighetens dubbla roll att vara både ägarföreträdare och tillhandahålla sina hyresgäster ändamålsenliga lokaler och god service. Försvarsmakten är positiv till förändringar I Försvarsmakten är man positiv till att vill anpassa sin organisation till förändringarna i försvaret. Genom att tillföra verket nya kompetenser ökar förutsättningarna för att kan utvecklas till en mer professionell förvaltare. Försvarsmakten ser också en stor fördel i att samordnar förvaltningen med driften. Om verket nyttjar sina re-surser på ett effekti vare sätt finns det goda förutsättningar att man kan höja kvaliteten i förvaltningen. Försvarsmakten har inte fått påverka I Försvarsmakten finns det emellertid en irritation över på vilket sätt har förberett och genomfört omorganisa-tionen. Enligt Försvarsmakten har inte frågat eller samrått med Försvarsmakten om hur den nya organisationen bör se ut för att passa försvaret. Med tanke på att myndigheterna är helt beroende av varandra anser man i Försvarsmakten att det borde ha varit naturligt för att fråga För-svarsmakten hur man tycker att organisationen bör se ut. Försvarsmakten konstaterar att frånvaron av samråd har innebu-rit att nu har en organisation som inte fullt ut passar Försvarsmaktens organisation. var myndigheternas organisationer geografiskt anpassade till varandra. Förändringarna innebär att organisation inte kommer att stämma fullt ut med Försvarsmaktens organisation. Ett annat problem är enligt Försvarsmakten att man med nya organisation får fler enheter att arbeta mot. I den gamla organisationen låg ansvaret samlat i någon av verkets tre regionala fastighetsavdelningar. I den nya organisationen ska Försvarsmakten föra en dialog med dels företrädare för verksam-hetsområdena, dels med företrädare för de nio fastighetsområdena. anser att verkets organisation är en intern fråga uppger att man löpande har hållit Försvars-makten informerad om arbetet med den nya organisationen. Man har dock varit restriktiv med att bjuda in Försvarsmakten i arbetet med den nya organisationen. Enligt är myn-dighetens organisation en intern fråga för myndigheten. Vid arbet-et med den nya organisationen har man dock utgått från bedöm-ningar av Försvarsmaktens behov. uppger att myndighetens verksamhetsmål och fastighetsbestånd också har varit styrande under arbetet med den nya organisationen. Enligt kommer den nya organisationen med en indelning i verksamhetsområden och nio geografiska fastig-hetsområden att medföra att ansvaret blir tydligare. Genom att bygga upp en stark organisation ute i landet kommer närmare sina hyresgäster vilket i sin tur leder till bättre förvaltning och större nytta för Försvarsmakten. menar att det varken är regeringen eller För-svarsmakten som bestämmer vilken organisation ska ha. beslutar om sin egen organisation. Enligt måste dock verkets organisation vara utformad så att förvaltningen av försvarets fastigheter och anläggningar får den inriktning som statsmakterna har bestämt i riksdagsbeslut, förord-ningar, regleringsbrev m.m. I detta ligger att förvaltningen ska vara både effektiv och tillvarata Försvarsmaktens behov. I är man tveksam till Försvarsmaktens strävan till inflytande i . Försvarsmaktens öns-kemål om att få vara med och bestämma verkets organisation visar att Försvarsmakten inte fullt ut har accepterat den fastighetsreform som införts i försvaret. Fastighetsreformen syftade till att och Försvarsmakten skulle få tydliga roller som ägare och brukare. Genom Försvarsmaktens agerande finns det enligt tjänstemän i risk att myndigheternas roller i stället blir otydliga. Inte heller Försvarsdepartementet har ansett att det funnits an-ledning att reagera över att Försvarsmakten inte har fått påverka utformningen av nya organisation. Tjänste-män i Försvarsdepartementet anser att orga-nisation i första hand är en myndighetsfråga. Det har inte funnits anledning för Försvarsdepartementet att gå in och detaljstyra på vilket sätt utformar sin nya organisation. Sammanfattning: Försvarsmakten är största hyresgäst. av försvarsfastigheterna hyr Försvarsmakten från . uppger att Försvarsmakten kontrollerar hur verket sköter förvaltningen och att Försvarsmakten ägnar sig åt förvaltningsuppgifter som normalt ligger under fastighetsägarens ansvar. Försvarsmakten konstaterar att kontrollerna av är nödvändiga. Annars skulle inte förvaltningen av fastigheterna och anläggningarna fungera. av försvarsfastigheterna hyr Försvarsmakten från . Resterande av fastighetsbeståndet hyr Försvarsmakten från , , , och en mängd enskilda fastighetsägare. Försvarsmakten betalar ca för försvarsfastigheterna. Det utgör av Försvarsmaktens anslag. Räknar man bort Försvars-maktens kostnader för krigsmateriel utgör fastighetskostnaderna av försvarsanslaget. har Försvarsmakten genomfört en stor om-organisation för att effektivisera sin lokalförsörjning och bli en bättre kravställare gentemot . ersattes Försvarsmaktens gamla (mark, anläggningar och lokaler) med (anläggningar och fastigheter). ANFA har ansvaret för Försvars-maktens lokalförsörjning, interna hyressättning och kontakterna med och andra förvaltare. Syftet med Försvarsmaktens nya organisation var att man ville stärka fastighetskompetensen genom att samla den till fem region-kontor. var fastighetskompetensen utspridd på Försvars-maktens förband och flottiljer runt om i landet. Med den nya orga-nisationen skulle Försvarsmakten bli en bättre beställare och kravställare gente-mot och effektivare i sin lokalförsörjning. Omorganisationen innebär att Försvarsmakten ska kunna redu-cera antalet personer som arbetar med fastigheter och anläggningar. När ANFA tog över efter arbetade ca 250 personer i Försvarsmakten med fastigheter och anläggningar. är knappt 200 personer i Försvarsmakten sysselsatta med fastighets- och anläggningsfrågorna. I takt med avvecklingen av fas-tigheter och anläggningar och med hjälp av rationaliseringar ska antalet minskat till 150 personer vid utgången av . Försvarsmaktens fem regionala fastighetskontor leds av en fastighetsavdelning och en anläggningssektion i Högkvarteret. I Högkvarteret har styrningen av försvaret delats upp mellan de tre enheterna strategiledningen (STRA), krigsförbandsledningen () och grundorganisationsledningen (). Strategiledningen ansvarar för den långsiktiga försvarsplane-ringen samt har stabsansvar att leda, samordna och kontrollera övriga delar av Försvarsmakten. Krigsförbandsledningen tar fram detaljerade planer för försvarets krigsorganisation. Grundorgani-sationsledningen har bl.a. ansvar att utbilda värnpliktiga, utveckla, vidmakthålla och avveckla förband m.m. Fastighetsavdelningen som har ansvaret för de fredstida fastig-heterna ingår i Högkvarterets grundorganisationsledning. Anlägg-ningssektionen som ansvarar för krigsanläggningarna ligger under krigsförbandsledningen. I är man kritisk till . Man upplever att ANFA ibland blir ett onödigt steg mellan och de förband och flottiljer som nyttjar fastighet-erna och anläggningarna. anser också att ANFA ägnar sig för mycket åt att kontrollera hur verket sköter förvaltningen. I stället för att koncentrera sig på sin lokalförsörjning har Försvarsmakten med ANFA byggt upp en stor organisation som ägnar sig åt för-valtningsuppgifter som normalt ligger under fastighetsägarens ansvar. Svårt att jämföra Försvarsmakten med andra hyresgäster En jämförelse mellan Försvarsmakten och andra stora hyresgäster visar att Försvarsmakten har ett stort antal anställda som arbetar med fastighets- och anläggningsfrågor. Jämför man Försvarsmakten med t.ex. , , , och Kriminal-vårdsstyrelsen ser man att dessa har betydligt färre anställda som arbetar med fastighetsfrågor. är det svårt att göra jämförelser mellan Försvarsmakt-en och andra hyresgäster. Försvarsmakten är i särklass största hyresgäst. Av tabellen nedan framgår att det bestånd som Försvarsmakten hyr i hög grad skiljer sig från andra hyresgästers bestånd både när det gäller omfattning, karaktär och geografisk spridning. Jämförelse mellan Försvarsmakten och fem andra stora hyresgäster styrelsen Antal anställda 200 30 17 9 6 5 Hyra milj kr/år (tkr) 2 755 600 650 Lokaler (m2) 5 220 000 480 000 200 000 267 000 38 500 650 000 Lokaler antal 37 714 100 30 68 13 200-240 och skog (ha) 420 000 Nej Nej Nej Nej Nej Geografisk spridning Ja Nej Nej Nej Nej Ja 1. Uppgifter om hyra, lokaler och mark avser de volymer som Försvarsmakten hyr av . Källa: Uppgifter från myndigheterna. Försvarsmakten anser att kontrollerna är nödvändiga Försvarsmakten medger att man genom ANFA har byggt upp en stor organisation som delvis kontrollerar . Enligt företrädare för Försvarsmakten hänger dimensioneringen av samman med att Försvarsmakten inte är nöjd med kvaliteten på . För-svarsmakten konstaterar att brister i under-hållsplanering, felaktigheter i fastighetsregistret, bristande hyres-uppgifter m.m. har medfört att Försvarsmakten ansett det nödvän-digt att kontrollera förvaltningen. Enligt företrädare för Försvarsmakten kommer ANFA-organisa-tionen att kunna minska antalet anställda i takt med att börjar fungera bättre som förvaltande myndighet. Kritik mot Högkvarterets stuprör Under arbetet med granskningen har det riktats kritik mot på vilket sätt Högkvarteret är organiserat när det gäller styrningen och sam-ordningen av fastigheter och anläggningar. Kritiken har kommit från både och de regionala ANFA-kontoren men också från förbandschefer och internt från Högkvarteret. Ett grundläggande problem är enligt kritikerna att ledningen av försvarsfastigheterna i Högkvarteret är uppdelad mellan olika enheter och att samordningen mellan dessa enheter inte är tillräck-ligt utvecklad.