frsrdg · GQ04RR14 · 2003-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik 2002/03 RR14 Revisorernas granskning revisorer har efter ett förslag från försvarsutskottet granskat arbetsgivarpolitiken inom Försvarsmakten med särskild inriktning på lönebildningen. Myndighetens lönebildning påverkar inte bara den egna verksamheten, utan har dessutom verkningar för samhällsekonomin i stort. Lönebildningen är bl.a. därför ett av myndighetens viktigaste arbetsgivarpolitiska instrument. I rapporten akt på lönebildningen (bilaga till denna skrivelse) konstaterar revisorerna att flera faktorer försvårar Försvarsmaktens möjligheter att anpassa lönebildningen till att främja verksamhetsintresset. Det gäller attityderna till arbetsgivarfrågor inom Försvarsmakten, myndighetens storlek och struktur samt den pågående omstruktureringen. Granskningen visar att förbandschefen i stor utsträckning står ensam i lönebildningen, medan motparten vid förbanden är väl organiserad. Högkvarterets organisation är splittrad. Arbetsgivarfrågorna hanteras inom olika avdelningar av Högkvarteret. Detta resulterar i att ansvaret för styrning och uppföljning är oklart. På grund av de oklara ansvarsförhållandena följs t.ex. inte förbandens lönekostnader upp. Splittringen i Högkvarterets organisation leder också till att förbanden får oklara och ibland motstridiga styrsignaler vad gäller arbetsgivarpolitiken. Revisorerna anser att uppföljningen av arbetsgivarpolitiken är ett viktigt instrument för att Försvarsmakten ska kunna verksamhetsanpassa lönebildningen. Trots att förutsättningarna har förbättrats är Försvarsmaktens uppföljning av lönebildningen fortfarande otillräcklig. Regeringen har också brustit i sitt ansvar att ställa krav på och följa upp Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik. Rapporten har remissbehandlats. Yttranden över rapporten har lämnats av , , Facket för service och kommunikation (), , , och Statskontoret. Remissinstansernas synpunkter och revisorernas överväganden Revisorerna framhöll i rapporten att Försvarsmakten kan stärka sin arbetsgivarroll på tre olika sätt: genom att påverka och förändra attityder till arbetsgivarpolitiken inom organisationen, genom att skapa organisatoriska förutsättningar för en starkare arbetsgivarroll samt genom en förbättrad styrning och uppföljning av arbetsgivarpolitiken. Granskningen har visat att Försvarsmakten bedriver en mycket kostsam arbetsgivarpolitik. har antalet anställda i Försvarsmakten minskat med en fjärdedel. Vid utgången av 2002 hade Försvarsmakten knappt 21 000 anställda. Försvarsmaktens personalkostnader har däremot inte minskat . Försvarsmakten håller delvis med om de synpunkter och förslag som redovisas i rapporten. Däremot menar att de problem och fakta som revisorerna framför är väl kända. En del av frågorna hör enligt Försvarsmakten samman med den pågående omstruktureringen och är därför inte möjliga att rätta till. Andra frågor har Försvarsmakten arbetat för att lösa. I sitt remissyttrande skriver Försvarsmakten att arbetet med lönebildningen har resulterat i att myndigheten haft god kontroll på löneutvecklingen i myndigheten. skriver att man allmänt intygar revisorernas beskrivningar av dels sakförhållanden, dels de brister som påtalas. Verket menar att de problem som revisorerna tar upp är väl kända genom bl.a. tidigare utredningar. tillstyrker de förslag som revisorerna lämnar. Verket betonar särskilt vikten av att Försvarsmaktens lönebildning kopplas till ekonomi- och verksamhetsstyrningen. Man kan enligt inte se vare sig lönebildning eller arbetsgivarpolitik isolerad från övrig styrning. delar revisorernas uppfattning om problemen med Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik. Enligt bör regeringen ta initiativ till en översyn av Försvarsmakten som revisorerna föreslår. konstaterar att revisorernas rapport till stor del omfattar endast en del av Försvarsmaktens personal, nämligen yrkesofficerarna. Detta borde enligt förbundet betonas bättre än vad som gjorts i rapporten. Förbundet påpekar att av Försvarsmaktens anställda utgörs av civilanställda och att i princip ingen av dessa fått sin utbildning betald av staten. understryker att utvecklingen av personalkostnader i förhållande till antalet anställda inte sammanhänger med de civilanställdas löner eller förmåner. Problemen med Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik och lönebildning har varit kända . har tidigare påtalat många problem i samband med olika granskningar. Av revisorernas rapport framgår att Försvarsmakten inte lyckats åtgärda problemen, trots att de är välkända. Revisorernas granskning har inriktats mot hur Försvarsmakten centralt hanterar lönebildningen inom myndigheten samt hur regeringen agerar i fråga om myndighetens arbetsgivarpolitik. Styrning och uppföljning påverkar lönebildningen för såväl yrkesofficerare som civilanställda. Många av de problem som revisorerna funnit i sin granskning hänger dock samman med Försvarsmaktens hantering av yrkesofficerarna. Försvarsmakten menar att man, i och med det arbete som lagts ned på lönebildningsfrågorna, haft en god kontroll på löneutvecklingen i myndigheten. Revisorerna visade i rapporten hur Försvarsmaktens personalkostnader förändrats i förhållande till antalet anställda (s. 39, bilagan s. 41). Enligt Försvarsmaktens senaste årsredovisning har personalkostnaderna stigit ytterligare , som antalet anställda minskat endast marginellt. Detta illustreras i diagrammet nedan. Försvarsmaktens personalkostnader uppgick till . Diagram: Försvarsmaktens personalkostnader (fasta priser) och antalet anställda 1996-2002 uttryckt i index (basår 1996) Not: Personalkostnaderna har räknats prisläge med hjälp av Trots att Försvarsmakten minskat antalet anställda med en fjärdedel har personalkostnaderna inte minskat . uppvisas tvärtom en ökning av personalkostnaderna mätt i fasta priser. Remissinstanserna hänför delvis de problem med lönebildningen som revisorerna har påtalat till den pågående omstruktureringen av försvaret. Revisorerna bedömer dock att Försvarsmakten genom att styra kompetensförsörjningen skulle kunnat lindra kompetensbristen i samband med omstruktureringen. Den kraftiga ökning av löner och personalkostnader som inträffade till följd av omstruktureringen skulle också ha kunnat undvikas genom tydligare styrning och uppföljning från Försvarsmaktens sida. Regeringens ansvar för arbetsgivarpolitiken Det delegerade arbetsgivaransvaret innebär att regeringen ska följa upp och ställa krav på myndigheternas arbetsgivarpolitik, medan myndigheterna har ansvar för att utforma och genomföra arbetsgivarpolitiken. I rapporten kunde revisorerna konstatera att Försvarsdepartementet inte förmått ställa krav på Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik. Enligt egen utsago hade departementet inte tillräcklig kompetens för att hantera arbetsgivarfrågorna. När det gällde frågor om tjänstgöringstiden per befattning för yrkesofficerare samt kraven på återrapportering till regeringen har departementet inte förmått att ställa krav på Försvarsmakten. Revisorerna konstaterade också att det rådde en långt driven växeltjänstgöring för yrkesofficerare vid Försvarsdepartementet där yrkesofficerare bemannade flera viktiga befattningar vid departementets militära enhet. Revisorerna ansåg att det fanns uppenbara risker med denna växeltjänstgöring och föreslog att regeringen noggrant skulle överväga fördelar och nackdelar med systemet. I rapporten upprepade revisorerna sin tidigare framförda uppfattning att regeringens uppföljning av myndigheternas arbetsgivarpolitik borde fördjupas. I detta samanhang var det enligt revisorerna viktigt att se till att respektive departement har tillräcklig kompetens för att tillgodogöra sig resultaten av en fördjupad uppföljning. Försvarsmakten menar att regeringen följer upp myndighetens arbetsgivarpolitik kontinuerligt, dels i regelbundna muntliga genomgångar, dels genom Försvarsmaktens års- och delårsredovisning som vid behov kompletteras med muntliga genomgångar. tillstyrker revisorernas förslag om regeringens uppföljning av arbetsgivarpolitiken. Verket menar dessutom att det är viktigt att regeringen samordnar redovisningen av myndigheternas kompetensförsörjning med resultatstyrningen. Kompetensförsörjningen redovisas enligt verket på oklara grunder vid sidan av myndigheternas årsredovisning, men . menar att om kompetensredovisningen inordnades i årsredovisningen skulle administrativt merarbete kunna undanröjas. Dessutom skulle den analytiska precisionen i den löne- och arbetsgivarpolitiska uppföljningen öka. Uppföljningen av lönebildningen skulle därmed kunna bli en viktig del av budgetprocessen. Statskontoret delar revisorernas uppfattning att en väsentlig del av regeringens arbetsgivarpolitiska ansvar består i att ställa krav på myndigheternas arbetsgivarpolitik och deras interna uppföljning av denna. Regeringens arbetsgivarpolitiska ansvar handlar ytterst om att skapa förutsättningar för myndigheternas agerande och att följa upp resultatet på det arbetsgivarpolitiska området. Statskontoret delar vidare revisorernas uppfattning att uppföljningen av den statliga arbetsgivarpolitiken i stort måste utvidgas och fördjupas. En arbetsgivarpolitisk stabsresurs kan vara en del av ett utvecklat uppföljnings- och utvärderingssystem. Statskontoret vill dessutom framhålla vikten av en samlad och systematisk redovisning av statens arbetsgivarpolitik samt möjligheten att göra arbetsgivarpolitiska jämförelser mellan myndigheter. menar att det finns anledning att överväga hur regeringens ansvar för försvaret ska utövas. Enligt förbundet bör i större utsträckning delta i styrningen av försvaret, eftersom har ett allmänt policyansvar för den statliga förvaltningspolitiken. ställer sig positivt till växeltjänstgöringen för yrkesofficerare vid Försvarsdepartementet. Förbundet menar att de fördelar det innebär att ha tillgång till sakkunskap vid beredning av beslutsunderlag, förvärvad genom mångårig yrkeserfarenhet, klart överväger de eventuella nackdelar revisorerna fört fram. Revisorernas överväganden och förslag En förutsättning för att förbättringar av Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik ska komma till stånd är att regeringen tar sitt ansvar inom ramen för den delegerade arbetsgivarpolitiken i staten. Försvarsdepartementet saknar dock enligt egen utsago nödvändig kompetens inom arbetsgivarområdet. Växeltjänstgöringen för officerare vid Försvarsdepartementet har inte inneburit någon förbättring av departementets förmåga att hantera arbetsgivarfrågorna. Andra granskningar och utredningar visar att Försvarsdepartementet, trots den omfattande växeltjänstgöringen, inte har kunnat analysera försvaret. Detta har inneburit att departementets styrning av försvaret har försvårats (se t.ex. FOI:s rapport , Den problematiska styrningen). Revisorerna har svårt att se de positiva effekterna av växeltjänstgöringen. Däremot är riskerna tydligare. Den omfattande växeltjänstgöringen kan göra det svårare för regeringen att värdera Försvarsmaktens förslag i olika frågor utifrån ett övergripande politiskt perspektiv. I granskningen om statens personalpolitik (förs. 2002/03:RR2) föreslog revisorerna att regeringens uppföljning av myndigheternas arbetsgivarpolitik skulle fördjupas. Även (SOU 2002:32) har framfört detta förslag. En ny stabsmyndighet skulle enligt revisorerna kunna ge regeringen bättre underlag inom personalpolitikens område. Revisorerna anser att departementen också bör ha tillräcklig kompetens för att följa upp och ställa krav på myndigheternas arbetsgivarpolitik. att regeringen informerar om hur regeringen fortsättningsvis ska följa upp och ställa krav på Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik att regeringen prövar möjligheten att avbryta systemet med växeltjänstgöring för yrkesofficerare vid Försvarsdepartementet och redovisar fördelar och nackdelar med systemet för att regeringen, i samband med att man lämnar förslag om hur uppföljningen av myndigheternas arbetsgivarpolitik kan utformas, bedömer behovet av kompetens inom för att hantera arbetsgivarfrågorna. Revisorerna konstaterade i rapporten att Högkvarterets ansvar för personalfrågor var oklart. Personal- och arbetsgivarfrågor hanteras inom olika delar av Högkvarteret. Rapporten visar att olika och ibland motstridiga styrsignaler har gått ut till förbanden från Högkvarteret. Den oklara ansvarsfördelningen har också lett till att ingen avdelning i Högkvarteret följde upp förbandens lönekostnader. Personalstabens inflytande i Försvarsmakten är också begränsat. I de fall där tolkningen av den arbetsgivarpolitiska styrningen skilde sig mellan personalstaben och grundorganisationsledningen hade grundorganisationsledningen fått tolkningsföreträde. Försvarsmakten menar att den senaste omorganisationen, som trädde i kraft , lett till en renodling av strategiska och verkställande frågor. Strategiska och långsiktiga frågor avgörs av personalstaben, som finns inom strategiledningen på Högkvarteret. Andra frågor som rör personalförsörjning och myndighetens gemensamma resurser hanteras av grundorganisationsledningen vid Högkvarteret. instämmer i revisorernas mening att Högkvarterets organisation i vissa fall kan orsaka svårigheter när det gäller tillämpningen av Försvarsmaktens lönepolitik. delar revisorernas synpunkter på Högkvarterets organisation. Förbundet skriver att man redan i samband med betänkande framförde att personalfunktionen i Högkvarteret borde stärkas. Dessutom menar förbundet att personalfrågorna och lönebildningen riskerar att försvagas genom de organisationsförändringar som genomförts i Högkvarteret. anser att arbetsgivarfunktionen bör förstärkas och samlas organisatoriskt direkt under Försvarsmaktens ledning. Kompetensförsörjningen är enligt förbundet en strategisk process med många inslag som måste hållas samman av en ledning med kompetens som finns utspridd på flera olika delar av den nuvarande organisationen . påpekar att Försvarsmakten har haft svårt att samordna sitt beteende och sin förhandlingskompetens. Förbundet menar att arbetsgivaren måste bli tydligare och mer konsekvent, på alla nivåer, för en positiv utveckling av lönebildningen. Revisorernas överväganden och förslag De tillfrågade fackförbunden inom Försvarsmakten delar revisorernas kritik av Högkvarterets splittrade organisation. Försvarsmakten menar att den nya organisation som införts har inneburit en renodling av strategiska och verkställande frågor. är dock ansvaret för arbetsgivarfrågor uppdelat på flera olika delar av Högkvarteret. Den grundläggande osäkerheten kring ansvarsfördelningen mellan personalstaben och grundorganisationsledningen kvarstår. Den nya organiseringen av Högkvarteret motsvarar enligt revisorerna inte den samlade ledning av arbetsgivarfrågorna som bl.a. (SOU 2001:23) tidigare föreslagit och som regeringen förordat inför försvarsbeslutet (prop. 2001/02:10). Många av de problem med lönebildningen som beskrivs i rapporten kan härledas till Högkvarterets splittrade organisation och till oklara ansvarsförhållanden i olika delar av organisationen. Revisorerna anser att Försvarsmaktens centrala ledning bör utformas så att myndigheten kan bedriva en verksamhetsanpassad arbetsgivarpolitik. att regeringen ger Försvarsmakten i uppdrag att utveckla förslag till hur ansvaret för arbetsgivarpolitiken ska samlas och tydliggöras i Högkvarteret. Försvarsmaktens uppföljning av lönebildningen Revisorerna konstaterade att Försvarsmakten förbättrat sina förutsättningar att följa upp lönebildningen inom myndigheten. En tydlig lönepolicy har formulerats, och man har även börjat införa ett system för att värdera olika befattningar inom organisationen. Den uppföljning av lönebildningen som i praktiken äger rum är dock fortfarande mycket bristfällig. För det första blir Försvarsmaktens uppföljning lidande av Högkvarterets splittrade organisation. Då olika delar av Högkvarteret följer upp lönebildningen riskerar man att de signaler som når förbanden blir motstridiga. Det oklara ansvarsförhållandet har också lett till att förbandens lönekostnader inte har följts upp. För det andra är den uppföljning som görs otillräcklig. Villkorssektionen är en del av Högkvarterets personalstab som hanterar centrala förhandlingar med fackförbunden samt uppföljning och analys av lönebildningen inom Försvarsmakten. Denna sektion har endast 6 anställda. Vid sidan av andra arbetsuppgifter ska de följa upp lönebildningen i en organisation med nästan 20 000 anställda och 65 olika organisationsenheter spridda över landet. Revisorerna bedömde att Högkvarterets nya organisation inte skulle medföra någon lösning av dessa problem. Revisorerna påpekade också att Försvarsmakten inte kartlagt löneskillnaderna mellan män och kvinnor inom organisationen. Det innebär att Försvarsmakten bryter mot jämställdhetslagen (1991:433) som i detta avseende gäller för samtliga arbetsgivare med 10 eller fler anställda. Försvarsmakten menar att man lagt ned mycket arbete på att förbättra styrning och uppföljning av lönebildningen. I sitt yttrande tar Försvarsmakten upp lönepolicyn, den strukturerade metoden för lönebildning, befattningsvärderingssystemet, differentierade förhandlingsmandat till förbandscheferna samt en tydlig styrning av det ekonomiska utrymmet för löneutvecklingen vid förbanden. Resultatet har enligt Försvarsmakten blivit att myndigheten haft god kontroll på löneutvecklingen i myndigheten. delar revisorernas uppfattning att uppföljningen av lönebildningen brister inom Försvarsmakten. Förbundet menar att Försvarsmakten har större brister i detta avseende än vad som finns inom flertalet andra statliga områden. En översyn av uppföljningsarbetet inom Försvarsmakten är enligt helt motiverad. delar revisorernas uppfattning att uppföljningen av arbetsgivarpolitiken inom Försvarsmakten bör stärkas. skriver i sitt yttrande att villkorssektionen är underdimensionerad och felplacerad i organisationen. Detta leder enligt till att Högkvarteret inte kan föra ut intentionerna med försvarsmaktsavtalen. Förbandscheferna nås av motstridiga budskap. Angående lönekartläggningen framhåller förbundet det partsgemensamma arbetet med att utveckla och genomföra Försvarsmaktens centrala jämställdhetsplan. Som ett led i detta arbete är parterna överens om att gemensamt utveckla formerna för återkommande lönekartläggningar och för hur dessa resultat ska omhändertas i organisationen. Revisorernas överväganden och förslag Försvarsmakten tar i sitt yttrande upp flera förbättringar av styrning och uppföljning av lönebildningen. Dessa åtgärder har revisorerna noterat i sin rapport. Åtgärderna förbättrar förutsättningarna för uppföljning av lönebildningen. Däremot bidrar dessa åtgärder inte till att någon uppföljning genomförs eller att åtgärder vidtas med anledning av uppföljningen. Avsaknaden av uppföljning är ett av de allvarligare problemen revisorerna identifierat med Försvarsmaktens lönebildning. För att Försvarsmakten ska kunna följa upp lönebildningen krävs att uppföljningsfunktionen ges tillräckligt med resurser och har en stark och tydlig ställning inom organisationen. Försvarsmaktens bristande uppföljning av lönebildningen har bl.a. inneburit att man bryter mot jämställdhetslagen. Detta illustrerar vikten av att Försvarsmaktens uppföljning förbättras. Enligt verksförordningen (1995:1322) ska myndighetschefen bl.a. se till att myndighetens verksamhet kontrolleras på ett betryggande sätt. Revisorerna menar att Försvarsmakten inte heller har levt upp till detta krav. att regeringen ger Försvarsmakten i uppdrag att utveckla sin uppföljning av arbetsgivarpolitiken. Revisorerna utgår från att myndigheten följer gällande lagar och förordningar. Försvarsmaktens styrning av kompetens och lönebildning Personalbrist, upplevd eller verklig, kan driva upp lönerna inom organisationen. Revisorerna framhöll i rapporten att Försvarsmakten i större utsträckning borde styra kompetensförsörjningen. Genom att styra personal dit behovet fanns skulle Försvarsmakten kunna mildra kompetensbristen vid flera förband. En tydligare styrning av kompetensförsörjningen skulle underlätta verksamhetsanpassningen av lönebildningen. En förbandschef ska genom bemanningsuppdrag bistå Försvarsmaktens olika ledningsorgan, skolor och centrum med personal. En yrkesofficer kan således vara placerad vid ett förband men genom ett bemanningsuppdrag tjänstgöra vid t.ex. Högkvarteret eller en militärhögskola. Revisorerna konstaterade att hanteringen av förbandens olika bemanningsuppdrag dels drev upp förbandens lönekostnader, dels försvårade för förbandschefen att åstadkomma en önskvärd lönespridning. Inom armén förvärrades dessutom kompetensbristen av den bristfälliga samordningen av bemanningsuppdragen. Försvarsmaktens styrning av lönebildningen har också varit svag, delvis som följd av den tidigare redovisade oklara ansvarsfördelningen inom Högkvarteret. Försvarsmakten har tvingats till kompromisser i viktiga arbetsgivarfrågor - efter motstånd från framför allt . Försvarsmaktens svaga styrning av lönebildningen har bl.a. visat sig i samband med avvecklingen av lönetilläggen för yrkesofficerare. Hanteringen av denna avveckling medför risk för ökade lönekostnader. Revisorerna konstaterade också att Försvarsmaktens kostnader för avvecklingen av personal varit mycket höga. Både revisorer och RRV har kritiserat förhållandet att avvecklingsinsatser riktats mot personalgrupper som Försvarsmakten önskat behålla. delar revisorernas synpunkt att Försvarsmakten i större utsträckning bör styra kompetensförsörjningen. Förbundet vill dock framhålla att det mot bakgrund av den höga omställningstakten i försvaret är svårt att undvika relativt höga omställningskostnader . delar inte revisorernas syn på styrningen av kompetens. Förbundet menar att officerarnas kompetens efterfrågas och måste utvecklas på olika platser i landet. Det finns enligt förbundet behov av en viss rörlighet inom Försvarsmakten. drar slutsatsen att man inte kommer att kunna tillgodose kravet på rörlighet genom att enbart kommendera personalen. Man måste i stället skapa incitament för den enskilde att välja den väg som innebär en fördel för Försvarsmakten. menar att inlösningen av lönetilläggen skapat spänningar i organisationen som kommer att kvarstå . Dessa spänningar växer enligt förbundet i och med att Försvarsmakten inte förmår att understödja förbanden för att uppnå den tillämpning av avtalen som parterna var överens om. Revisorernas överväganden och förslag Revisorerna står fast vid sin uppfattning att Försvarsmakten genom att i större utsträckning styra kompetensförsörjningen skulle kunna minska de problem som uppstår i samband med omstruktureringen. Det behov av personalrörlighet som hänger samman med yrkesofficerarnas utveckling och utbildning till chefspositioner. För att en officer ska kunna fungera som chef på högre nivå bör denne enligt uppfattningen inom Försvarsmakten ha haft olika typer av befattningar i organisationen. Revisorerna vill erinra om att regeringen enligt försvarsbeslutet uppdragit åt Försvarsmakten att genomföra förändringar i personalförsörjningssystemet (prop. 2001/02:10). Genom att skapa nya karriärmöjligheter inom Försvarsmakten kan rörligheten för yrkesofficerare minska. Revisorerna förutsätter att regeringen noggrant följer hur personalförsörjningssystemet inom Försvarsmakten utvecklas och återkommer med redovisningar till i frågan. Den direkta styrningen av lönebildningsfrågor har blivit starkare och tydligare sedan uppmärksammade problemen 1998. finns dock problem som framför allt kan hänföras till den organisatoriska splittringen i Högkvarteret. Revisorerna menar också att styrningens verkan i stor utsträckning gått förlorad eftersom lönebildningen inte tillräckligt följts upp från Högkvarteret. Försvarsmaktens kostnader för personalavvecklingen har varit mycket höga. har kostnaden för avveckling av yrkesofficerare varit . betalade Försvarsmakten i genomsnitt för varje officer som lämnat myndigheten.