frsrdg · GQ04RR14 · 2003-01-01 00:00:00 — En pilot på SAS har en ingångslön på , men har å andra sidan en betydligt kraftigare löneutveckling. Det bör också tilläggas att en militär flygförare har fått sin utbildning betald av staten. Om en flygförare stannar kvar på sin befattning inom Försvarsmakten erhåller denne en premie på 15 prisbasbelopp (motsvarande prisbasbelopp). Denna premie är inte ny i och med avtalet utan har funnits . Om flygföraren däremot lämnar Försvarsmakten för en tjänst som civil pilot blir denne skadeståndsskyldig till Försvarsmakten. En flygförare som lämnar Försvarsmakten efter en anställning blir t.ex. skyldig att betala till Försvarsmakten. Vad är en flygförare? En flygförare definieras som en person som tjänstgör eller har tjänstgjort som chef eller förare vid ett flygförband. Om flygföraren går till en annan tjänst inom Försvarsmakten får han eller hon således behålla sin höga lön. nya befattningen kräver kunskaper "om flygande förbands utveckling eller verksamhet" får personen dessutom stå kvar på lönestegen enligt flygföraravtalet i stället för att omfattas av RALS. Detta innebär att det blir mycket dyrbart för Försvarsmakten att rekrytera flygförare till andra poster inom myndigheten. Höga kostnader för flygvapnet har inneburit kraftigt ökade kostnader för Försvarsmakten, vilket inte minst visar sig i lönestatistiken för flygvapnet som presenterades i kapitel 4. Inom Försvarsmakten motiveras avtalet med att situationen var desperat då flygförare lämnade myndigheten i strid ström. Det nya löneavtalet är till utformningen en snarlik kopia av SAS löneavtal. Enligt Försvarsmakten hade man inte så stort val när avtalet skulle utformas. Avtalet uppges också ha hjälpt. Avgångarna av flygförare har minskat. Problemet nu är att flygvapnet inte har resurser för att tilldela alla flygförare tillräckligt med flygtid. I detta kapitel behandlas lönebildningen vid Försvarsmaktens organisationsenheter, dvs. förband, skolor och centrum. Syftet är att analysera lönebildningen vid förbanden med utgångspunkt från de förutsättningar som Försvarsmaktens styrning medger. Den grundläggande principen inom Försvarsmakten är att lönen är förbandschefens ansvar. revisorer har i granskningen av statens personalpolitik (2002/03:RR2) konstaterat att den arbetsgivarpolitiska delegeringen har varit en viktig förutsättning för den statliga verksamhetens förnyelse. Den är dock inte den enda eller huvudsakliga förutsättningen. I rapporten pekar revisorerna på brister i det statliga chefskapet som hinder för att personalpolitiken utvecklas mot en bättre verksamhetsanpassning. Chefskapet har i allmänhet uppvisat brister vad gäller tydlighet, saklighet och lyhördhet. På Försvarsmaktens förband, skolor och centrum görs lönesättningen genom att den lokala arbetsgivaren och de lokala arbetstagarorganisationerna kommer överens om ett förbandsavtal. Lönebildningen på förbandet är dock i stor utsträckning ett chefsansvar. Normalt förekommer ingen mer långtgående delegering av lönesättningen inom förbandet, utan det är förbandschefen, i samverkan med personalchefen, som officiellt beslutar om lönerna. Olika underlydande chefer kan dock, i varierande utsträckning, vara inblandade i processen genom att stå för beslutsunderlaget vid lönesättningen. Förbandscheferna har ofta utpekats som den svaga länken i Försvarsmaktens lönebildning. Det råder ingen tvekan om att förbandschefer i vissa fall frångått sina mandat vad gäller lönebildningen. Framför allt inträffade detta under den senaste omstruktureringsperioden . Förbandscheferna inom Försvarsmakten arbetar också under vissa allmänna förutsättningar som försvårar och försvagar deras position som arbetsgivarföreträdare. Kårandan inom Försvarsmakten är välkänd. En kåranda är mycket viktig när Försvarsmakten ska utföra sin huvuduppgift -- att genomföra väpnad strid. I den fredstida administrationen av Försvarsmakten kan kårandan dock medföra svårigheter. Alla förbandschefer och majoriteten av personalcheferna vid organisationsenheter är yrkesofficerare. Chefer och övriga yrkesofficerare är också medlemmar i en och samma arbetstagarorganisation. har i och med detta en mycket stark ställning och kan uppvisa en enad front mot Försvarsmaktens mer splittrade fasad. Förbandsintervjuerna under denna granskning har visat att en förbandschef har relativt svaga incitament att hålla löneökningen nere. incitamentet är att ekonomisk återhållsamhet ingår i uppdraget till en förbandschef. Däremot har en förbandschef mycket starka incitament, och är genom starka ställning dessutom utsatt för stora påtryckningar, att driva upp löneökningen. Genom att tillmötesgå facket kan förbandschefen köpa arbetsro på förbandet. Förbandscheferna får ett mandat från Högkvarteret att sätta löner inom ett visst intervall. Det nya system för lönerevision enligt RALS som Försvarsmakten tillämpar innebär att mandatet ska utgå från den önskvärda lönebild som förbandet utarbetat i samverkan med arbetstagarorganisationerna. Högkvarteret väger dock även in andra prioriteringar när mandatet för ett förband utarbetas. I lönerevisionen ska t.ex. förband i prioriteras. Mandatet till en förbandschef kan således understiga den löneökning som förbandet och arbetstagarorganisationen kommit fram till. Mandaten från Högkvarteret ges till förbandscheferna och delges de centrala arbetstagarorganisationerna. Från menar man att utrymmet för att höja lönerna är en arbetsgivarfråga. Då utrymmet för löneökningar görs känt för arbetstagarorganisationerna försvagar man arbetsgivarens ställning genom att arbetsgivaren blir mer sårbar för påtryckningar från arbetstagarorganisationerna. Under de förbandsintervjuer som genomförts för denna granskning har det framkommit att förbandscheferna på vissa håll upplever Högkvarterets hantering av mandaten som försvagande för arbetsgivarrollen. Arbetstagarorganisationernas krav att få ta del av mandatet för löneökningarna vid förbanden utgår från att avtalen för lönerevision i stor utsträckning är sifferlösa. Det finns, med undantag för Försvarsmaktens avtal med , ingen fastslagen höjning av lönerna i avtalen. Däremot finns den s.k. stupstocken som används om parterna i lönerevisionen inte kan komma överens. Arbetstagarorganisationerna har således ett intresse av att se mandaten till förbandscheferna för att följa upp hur avtalet efterlevs. I en utvärdering av RALS 2001 som gjordes av () konstaterades att ramavtalet inte hade använts som det var tänkt inom vissa myndigheter. Vid förhandlingar inom bl.a. Försvarsmakten och polisen hade arbetsgivaren enligt utvärderingen låst positionerna i utgångsläget genom att utfärda centrala direktiv om löneutrymmet. OFR menade att de av myndigheterna fastslagna löneutrymmena tilläts spela alltför stor roll i lönebildningen. Försvarsmakten valde inför lönerevisionen 2001 att inte delge arbetsgivarens förhandlingsmandat till arbetstagarorganisationerna, vilket orsakade skarpa protester från dessa. års lönerevision har Försvarsmakten, för att förbättra samarbetsklimatet med arbetstagarorganisationerna, gått med på att delge löneökningsmandatet till en vidare krets än bara till myndighetens arbetsgivarföreträdare. Att stå emot fack och personal ställer stora krav på chefens kompetens och person. Vid förbandsintervjuerna har det framkommit att förbandschefer ibland har känt sig dåligt förberedda för befattningen. Bristande utbildning i framför allt ekonomi och juridik gör det svårt för en nytillträdd förbandschef att förhandla med arbetstagarorganisationerna, vars företrädare ofta har mer erfarenhet från förhandlingssituationer och dessutom är bättre samordnade. En förbandschef får i praktiken endast ett förordnande på maximalt . Officeren förväntas sedan klättra vidare i karriären t.ex. med anställning inom Högkvarteret. Inom arbetstagarorganisationerna finns en helt annan kontinuitet och erfarenhet. har också ofta goda kontakter mellan organisationsenheterna i Försvarsmakten, medan en förbandschef ofta står ensam i förhandlingen. Samordningen mellan förbandsledningarna i lönefrågor upplevs av vissa förbandschefer som bristfällig. Befattningen som personalchef ger, jämfört med den som förbandschef, en mer stabil position. Att arbeta med personalfrågor vid ett förband upplevs inte som ett steg i karriären mot ett chefsjobb inom Högkvarteret på samma sätt som en förbandschefsbefattning. Utbildningen för personalchefer inom Försvarsmakten anses av de intervjuade förbands- och personalcheferna som tillräcklig. Utbildningen inför en befattning som förbandschef har enligt de intervjuade förbättrats . Vad gäller chefer på nivåerna under förbandschefen upplevs utbildningen fortfarande som bristfällig vad gäller arbetsgivaruppträdande. Underchefer är i varierande utsträckning ansvariga eller delaktiga i lönebildningen vid förbanden, vilket beskrivits ovan. Den utbildning i arbetsgivarfrågor som dessa chefer får tillgång till ingår i den allmänna chefsutbildningen vid . Inom Försvarsmaktens logistik (FMLOG) ska arbetsgivaransvaret successivt föras över på de olika enhetscheferna ute i organisationen. Målsättningen är att befattningarna som enhetschefer ska besättas av civilanställda. För den processen har FMLOG tillsammans med Försvarshögskolan fått ta fram en särskild utbildning för civila arbetsgivarföreträdare inom Försvarsmakten. Förhandling eller samverkan? Det finns en skillnad mellan att samverka och att förhandla. Samverkan inom den statliga sektorn regleras genom Avtal för samverkan och utveckling (ASU) . Vid samverkan är kraven att komma överens betydligt hårdare än vid en förhandling. Under förbandsintervjuerna har det framkommit att förbandscheferna känner att de ger bort lönebildningen till arbetstagarorganisationerna i och med att man i stor utsträckning samverkar om lönerna i stället för att förhandla. Det nya systemet för lönerevision inom Försvarsmakten upplevs också på vissa håll som en förskjutning från för handling till samverkan. Från personalstaben vid Högkvarteret poängterar man att parterna ska samverka om lönebilden, men att lönerna ska sättas genom förhandling. Genom att lönerna sätts i samverkan med fackförbunden upplever förbandschefen att han inte kan ange tydliga motiv för en anställds lön, vilket i sin tur gör det svårt att genomföra lönesamtal. I försvarsmaktsavtalet om lönerevision enligt RALS 2002-2004 uttrycks att "en väl fungerande individuell lönesättning förutsätter en regelbundet återkommande dialog mellan chef och medarbetare". Den lönesättande chefen vid en organisationsenhet ska således genomföra lönesamtal med de enskilda arbetstagarna. Kompetensläget vid förbandet kan påverka lönebildningen. Personalbrist, upplevd eller verklig, riskerar att driva upp lönerna inom organisationen. I en myndighet med delegerat arbetsgivaransvar som inom Försvarsmakten finns det också risk att en upplevd personalbrist leder till lönekonkurrens mellan myndighetens olika delar. Vissa förband upplever en besvärande kompetensbrist och har också svårt att fylla sina personalramar. Varje förband tilldelas en personalram bestående av ett antal yrkesofficerare och civilanställda. Personalramen innehåller dels en grundram med det antal anställda som anses behövas vid förbandet. Utöver detta innehåller personalramen också en ram för ett antal yrkesofficerare som har sin hemvist vid förbandet men som ska användas för olika bemanningsuppdrag inom Försvarsmakten. Inom personalramen kan alltså tjänstlediga (exempelvis för tjänstgöring i utlandsstyrkan), personal under vidareutbildning samt personal inom Försvarsmaktens olika bemanningsuppdrag rymmas. Bortsett från detta kan ett förband ändå ha svårt att fylla sin personalram, vilket då innebär att verksamheten får bedrivas med vakanser på vissa befattningar. Försvarsmakten har ett överskott på officerare med hänsyn till den verksamhet som bedrivs och ska bedrivas . Av den orsaken avvecklas nu personal med hjälp av olika bidrag såsom redovisades i kapitel 2. Omstruktureringen av Försvarsmakten har dock inneburit att kompetens som man önskade behålla har lämnat myndigheten. RRV har i sin granskning av försvarets omstrukturering (RRV 2002:14) konstaterat att Försvarsmakten inte tillräckligt kontrollerat och följt upp kompetensläget inom organisationen. De intervjuer som genomförts under revisorernas granskning tyder också på att Försvarsmakten i vissa fall riktat avvecklingsinsatser till personer med värdefull kompetens genom att yrkesgrupper som borde ha behållits fått del av avvecklingsinsatserna. Trots att det således finns för många yrkesofficerare totalt, råder det på vissa förband brist på officerare i vissa yrkeskategorier. I kapitel 2 ovan konstaterades att vakanser framför allt är ett problem inom armén där förband kan ha vakanser motsvarande av de totala personalramarna för förbandet. Det finns också regionala skillnader i kompetensläget, eftersom Försvarsmakten endast i begränsad utsträckning styr personal mellan de olika organisationsenheterna. Av förbandsintervjuerna kan konstateras att personal från nedlagda förband inte i första hand omfördelats efter verksamhetens behov utan efter individens. Detta har också RRV konstaterat i sin granskning av Försvarsmaktens omstrukturering (RRV 2002:14). Det råder delade meningar inom Försvarsmakten om tillgången på yrkesofficerare. Från förbanden och även från trycker man på att framför allt antalet officerare som sköter grundutbildningen av värnpliktiga är för litet. Från Högkvarteret menar man att detta är en övergående fas som till stor del har med myndighetens omstrukturering att göra. En förbandschef ska genom bemanningsuppdragen bistå Försvarsmaktens olika ledningsorgan, skolor och centrum med personal. En yrkesofficer kan således vara placerad vid ett förband men genom ett bemanningsuppdrag till förbandet tjänstgöra vid t.ex. Högkvarteret eller en militärhögskola. Den mottagande organisationsenheten (t.ex. skolan) har då arbetsgivar- och lönesättningsansvaret för officeren som tjänstgör på bemanningsuppdraget. Synen på bemanningsuppdragen är kluven inom Försvarsmakten. Å ena sidan utgör tjänstgöringen vid skolor och centrum en värdefull kompetensutveckling för förbandets personal. Å andra sidan kan bemanningsuppdragen innebära problem när verksamheten vid förbanden dras med vakanser. Hanteringen av bemanningsuppdragen upplevs i vissa fall som problematisk, framför allt inom armén. De olika arméförbanden har i olika utsträckning lyckats fylla sina personalramar. Fördelningen av bemanningsuppdragen mellan de olika arméförbanden samordnas dock inte så att hänsyn tas till förbandens egna personalbehov. Inom de övriga två försvarsgrenarna samordnas fördelningen av bemanningsuppdragen så att vissa förband kan ta på sig större del av uppdragen än andra förband där personalläget är mer ansträngt. I sin granskning av Försvarsmaktens omstrukturering konstaterar RRV att lönesättningen inte i nämnvärd grad har använts för att försöka behålla personal med för myndigheten viktig kompetens (RRV 2002:14). I stället för att genomdriva en individuell lönebildning menade RRV att utrymmet för löneökningar fördelats på olika grupper eller kategorier av anställda. Detta konstaterande bygger på de intervjuer som RRV genomfört. RRV gav Försvarsmakten och i uppdrag att ta fram statistik för löneutvecklingen för de yrkeskategorier som Försvarsmakten uttalat att man önskar behålla i samband med personalavvecklingen. Försvarsmakten önskar framför allt behålla yngre officerare (under ), officerare i nivå 2/3 och 4, personer med internationell erfarenhet, personer med IT-kompetens samt vissa speciella yrkeskategorier, främst tekniker av olika Den enda av dessa grupper som visade sig vara möjlig att urskilja i det statistiska materialet var officerare under . RRV konstaterade att man utifrån detta material kunde se en lönesatsning för yngre officerare (vilken är en grupp som Försvarsmakten önskar behålla), men att intervjuerna vid landets förband entydigt pekade åt motsatt håll, dvs. att lönen inte använts som instrument för att behålla önskvärd personal. Under revisorernas granskning har det framkommit att lönestrukturen vid förbanden av förbandscheferna upplevs som alltför platt. Man skulle vilja differentiera lönerna mer för att på så sätt motivera anställda att ta på sig mer kvalificerade uppgifter samt öka förmågan att behålla marknadsutsatt personal. Företrädare för förbanden har i intervjuerna fört fram ett antal faktorer som upplevs som onödiga inskränkningar i förbandschefens ansvar för lönebildningen och som redovisas nedan. Dessa faktorer uppges också försvåra för förbanden att tillämpa en individuell lönesättning och skapa önskvärda lönestrukturer. Införandet av minimilönen för fänrikar är ett tydligt exempel på hur styrning från Högkvarterets sida av förbanden kan upplevas som problematisk. I myndighetens avtal om lönerevision enligt RALS som slutits på försvarsmaktsnivå med arbetstagarorganisationerna har man avtalat en fast ingångslön för nyutexaminerade fänrikar. Förbandschefen kan besluta om högre ingångslön för en fänrik, men den avtalade ingångslönen kan inte understigas. Vid förbanden menar man att det inte finns något behov av att slå fast en ingångslön. I vissa fall finns det anledning att betala en nyanställd mer, men lika ofta kan den fastlagda ingångslönen ligga alltför högt med tanke på förbandets lönestruktur. I RALS 2002 höjdes denna ingångslön från till . Detta innebär en löneökning på . Vid förbandsintervjuerna har det framkommit att den kraftiga ökningen av ingångslönerna har orsakat problem för förbanden. Ingångslönen på upplevs som mycket hög och innebär att hela förbandets lönestruktur förskjutits uppåt . Från förbanden har man konstaterat att höjningen av ingångslönerna äter upp det utrymme som annars skulle ha funnits för att differentiera lönerna och t.ex. ge marknadsutsatta grupper högre lön. I och med den avtalade ingångslönen för nyutexaminerade fänrikar påverkas förbandens lönestruktur på ett lönedrivande sätt. Dessutom har man från Försvarsmaktens sida med detta frångått principen med individuella löner när man ger en hel grupp en generell lön. Varken fänrikar eller yrkesofficerare i allmänhet är någon homogen grupp. Kraven på och förutsättningarna för en fänrik kan skilja sig åt mellan olika organisationsenheter inom Försvarsmakten. Förutom flygvapnet har inget av de förband som kontaktats under granskningen upplevt några problem med att rekrytera aspiranter till officersyrket. Från vissa förband har man dessutom uttryckt önskemål om utökade rekryteringsramar, då man har betydligt fler sökande än vad ramarna medger. de två senaste rekryteringsperioderna är det framför allt flygvapnet och helikopterflottiljen som inte lyckats med att fylla sina rekryteringsramar. Detta beror framför allt på att för flyg- och helikopterförare finns det inga värnpliktiga att rekrytera. Detta skulle således tyda på att lönen inte varit ett hinder för att rekrytera officerare. Från Försvarsmaktens sida är man medveten om att den stora anledningen till löneglidningen inom myndigheten är de många befattningsbyten en officer gör under sin karriär. Den korta tid en officer arbetar i en befattning har kritiserats tidigare av såväl RRV som regeringen, och försvarsutskottet. Förutom att täta befattningsbyten medför risker för betydande löneglidning innebär den korta tiden på en befattning att officeren aldrig hinner bygga upp den erfarenhet som krävs. Det institutionella minnet inom Försvarsmakten blir också lidande när officerare ständigt byter befattning. Försvarsmakten har visserligen meddelat att man ska försöka öka den tid som en officer arbetar i varje befattning. menar man att den relativt snabba genomströmningen av officerare på olika befattningar är nödvändig för att trygga myndighetens behov av högre chefer. Från Försvarsmakten framhåller man att en högre chef på militär befattning inom myndigheten behöver ha erfarenhet från olika delar av organisationen. Det ingår i kompetensutvecklingen för blivande chefer att prova på befattningar inom olika delar av organisationen. Tjänstgöring vid skolor och centrum är lönedrivande Löneläget vid Försvarsmaktens skolor och centrum ligger långt över löneläget vid förbanden. Detta visades i kapitel 4 ovan. En officer som enligt ett bemanningsuppdrag tjänstgör vid en skola eller ett centrum erhåller således en markant löneökning. Tjänsten vid en skola eller centrum är tidsbegränsad och officeren ska då enligt Högkvarterets personalstab också ha en tillfälligt högre lön . Under de intervjuer som genomförts vid förbanden framkommer dock att i praktiken höjs officerens grundlön när denne tjänstgör på ett bemanningsuppdrag. När officeren sedan kommer tillbaka till sitt förband får han behålla denna lönenivå, eftersom en förbandschef i praktiken inte kan sänka en anställds lön. Officeren har således en högre lön än de personer med likvärdiga befattningar vid förbandet som inte tjänstgjort vid skolor och centrum. Från vissa förband har det framkommit att Högkvarteret inte tillräckligt följer upp dessa befattningsbyten. Den löneökning som den anställde får i samband med bemanningsuppdraget riskerar att snedvrida lönestrukturen vid förbandet och skapar ett motstånd från förbandschefer mot bemanningsuppdragen. I detta kapitel analyseras hur Försvarsmaktens centrala ledningsorgan, Högkvarteret, följer upp lönebildningen vid förband, skolor och centrum. Kritik mot Försvarsmaktens uppföljning Försvarsmaktens uppföljning inom ekonomi- och personalområdet har tidigare kritiserats av flera utomstående granskare. Den kritik som framförs inom dessa olika områden inom Försvarsmakten kan tyda på att uppföljningen allmänt sett är eftersatt inom Försvarsmakten. revisorer kritiserade i en informationsrapport Försvarsmakten för otillräcklig uppföljning av personalläget. Enligt revisorerna hade Försvarsmakten underskattat betydelsen av att följa upp hur avvecklingen av personal fortlöpte. Denna kritik har senare även lyfts fram av (se nedan). Som ett resultat av Försvarsmaktens överskridande av sina anslag gav regeringen () i uppdrag att tillsammans med Försvarsmakten utarbeta förbättringar i den interna ekonomistyrningen. Den ekonomiska uppföljningen inom Försvarsmakten har, enligt den förstudie som ESV presenterade , stora brister. Uppföljning har, jämfört med planering, haft låg status inom Försvarsmakten. Vad ESV kallar den inre kontrollmiljön, dvs. hur organisationen ser på betydelsen av intern kontroll, har motverkat uppföljningen. ESV menar att "det har skapats en kultur som tillåter bristfällig ekonomisk uppföljning". Det är också oklart var helhetsansvaret för utvärderingen av myndighetens ekonomi ligger. () menar i sin granskning av Försvarsmaktens omstrukturering (RRV 2002:14) att myndighetens kunskap om det egna kompetensläget är bristfällig. Eftersom Försvarsmakten inte i tillräcklig utsträckning har följt upp orsakerna till de kompetensbrister som uppstått har myndigheten heller inte kunnat agera för att behålla önskvärd kompetens. På grund av Försvarsmaktens bristande statistikunderlag kan inte olika yrkesgrupper inom myndigheten urskiljas. Enligt RRV finns det dock inga tecken som tyder på att lön eller andra förmåner har använts för att försöka behålla önskvärd kompetens. Undantaget är officerare under där en viss löneökning kan noteras. Försvarsmakten borde enligt RRV ha vidtagit åtgärder för att förhindra avgången av officerare med önskvärd kompetens. Uppföljning är ett viktigt hjälpmedel för att styra verksamheten. I utvärderingen av den arbetsgivarpolitiska delegeringen menar utredaren att utvärdering av arbetsgivarpolitiken kan fungera både förebyggande och korrigerande (SOU 1997:48). Genom uppföljningen blir den som följs upp medveten om vilka frågor som den styrande parten anser som viktiga.