frsrdg · GQ04RR2 · 2003-01-01 00:00:00 — Studier som gjorts visade att den centrala styrningen av förvaltningsmyndigheterna, trots de förändringar som vidtagits, i viktiga avseenden fungerar otillfredsställande och borde prövas från delvis nya utgångspunkter. Den mest omfattande förändringen under var enligt kommissionen införandet av en ny styrstrategi - resultatstyrning - där förvaltningen styrs med verksamhetsmål och resultatuppföljning. Begreppet användes ofta för de förändringar som är knutna till budgetprocessen. Kommissionen framhöll dock att budgetperspektivet endast är en del i resultatstyrningsstrategin, och att det vid bedömningen av resultatstyrningens effektivitet är viktigt att även beakta de andra förändringar som har skett av styrningen. Det gällde exempelvis delegering av administrativa be-slut om bl.a. personal, intern organisation och resurshantering, utveck-lingen av den informella styrningen och förändringar av statens kontroll- och utvärderingsfunktioner. Tillämpningen av resultatstyrningen hade enligt kommissionen haft allvarliga brister: Flexibiliteten var för liten i förhållande till de stora skillnader i karaktär och förutsättningar som kännetecknar statsförvaltningen och dess olika grenar. Den information som myndigheterna lämnade till regeringen och kom dåligt till användning, därför att den var detaljerad, omfattande och svåröverskådlig och av begränsad relevans för det politiska beslutsfattandet. Det sätt på vilket resultatstyrningen i budgetprocessen tillämpas borde enligt kommissionen därför ses över så att den blev bättre anpassad till de skilda förutsättningar som gäller för olika typer av verksamheter och med hänsyn till de förutsättningar som ges av den politiska processen. För att regeringen skulle få tillfredsställande underlag för överväganden om större resursomfördelningar och för omprövning av verksamheter måste resultatstyrningen i budgetprocessen vidare kompletteras med andra utvärderingsinstrument. Informella kontakter mellan regeringen och myndigheterna hade blivit ett viktigt komplement till den formella styrningen. Kommissionen pekade på vikten av att rollfördelningen i sådana kontakter blir tydlig. I den mån det inte bara handlade om informationsutbyte, utan i praktiken är fråga om styrning av myndigheten, men utan ett formellt regeringsbeslut, borde sådan påverkan utövas på ledningsnivå och kunna dokumenteras. Fragmentisering av den statliga verksamheten hade enligt kommissionen iakttagits och kommenterats av bl.a. samhällsvetenskapliga forskare, men hade knappast i politiska sammanhang bedömts som en företeelse att arbeta medvetet med - "ett problem i sin egen rätt". Fragmentering kan definieras som brist på sammanhang mellan olika verksamhetsgrenar, tendens till splittring samt oförmåga att se till helheten och övergripande mål. Den statliga verksamhetens fragmentering har också verkat upplösande för den traditionella statstjänstemannakulturen. Statstjänstemannens ställning och ansvar behandlades av kommissionen. I sitt huvudbetänkande skrev man att vissa funktioner inom den offentliga förvaltningen kräver en särskild kompetens. Det man pekade på var uppgiften att bereda och föredra ärenden för beslut. Kunskap om vad som krävs för den uppgiften är, enligt kommissionen, grundläggande för en statstjänsteman. I denna kompetens ingår många element. I beredningsansvaret ligger att tjänstemannen ska var väl insatt i ärendet. Detta är av stor betydelse då den som ska fatta beslut ofta, enligt kommissionen, är mindre väl insatt eller inte insatt alls i ärendet. Den som bereder och föredrar ärendet ska bilda sig en egen mening, dvs. en uppfattning som ska grundas på omständigheterna i det aktuella ärendet, regler, praxis och egen professionell erfarenhet. Den föredragande ska inför beslutet stå för sin mening. Att gissa vilket beslut som önskas är enligt kommissionen förkastligt. Denna omständighet liksom förhållandet att statstjänstemännen ytterst är ansvariga inför det allmänna, i medborgarnas tjänst, gjorde att kommissionen ifrågasatte de lämpliga att ersätta begreppet "tjänst" med "anställning" i . Regeringen redovisade de bedömningar den gjort av kommissionens ana-lyser och slutsatser i propositionen Statlig förvaltningspolitik. Propositionen antogs av en enig riksdag (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294). Propositionen var dels ett förslag till förvaltningspolitisk positions-bestäm-ning, dels ett förslag till åtgärder för förbättringar. Grunden för den svenska förvaltningspolitiken är regeringsform. Även tryckfrihetsförord-ningen anger viktiga grundprinciper för förvaltningspolitiken, offentlighets-princi-pen är inte bara en medborgerlig rättighet utan också en viktig aspekt Den svenska statsförvaltningen ska, med höga krav på rättssäkerhet, effektivitet och de-mo-krati, vara tillgänglig och tillmötes-gående. Förvaltningen ska ha med-borgar-nas ful-la förtroende, ge näringslivet goda arbets- och tillväxtförutsättningar samt vara framgångsrik och respek-terad i det internationella samarbetet. Myn--dig-he-terna ska genom-föra sina upp-drag med hög kvalitet, öppenhet, motiverade och kompetenta med-arbe-tare, dugliga chefer och föränd-ringsförmåga. Statstjänstemännen hade enligt regeringens mening en nyckelroll i samhället genom uppgiften att svara för verkställighet av de folkvaldas beslut. Denna roll och det ansvar som följer därav måste lyftas fram på ett tydligare sätt. Detta kunde enligt regeringen främst åstadkommas genom förstärkt utbildning och tydliggörande av gällande bestämmelser. En anställning inom stats-förvaltningen borde innebära mer än det rent privaträttsliga anställnings-förhållandet mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. Det är mot den bak-grun-den som det finns särregleringar för statsanställda i bl.a. lagen (1994:260) om offentlig anställning (). I likhet med Förvaltningspolitiska kommissionen ansåg regeringen inte att införande av en generell etisk kod, som allmänt diskuterats, var ett ända-målsenligt sätt att höja medvetandet om statstjänstemännens roll och ansvar. En bättre väg att stärka medvetandet är att frågor om etik och innehåll i statstjänstemannarollen lyfts fram och fortlöpande diskuteras inom varje myndighet. Kommissionen hade också i sitt betänkande föreslagit att det rättsliga ansvaret för offentligt anställda utreds. Utredningen borde enligt kommissionen syf-ta till att en ny särskild reglering av den offentliga tjänsten införs. Regeringen var dock inte då beredd att tillsätta en utredning med den inriktning som kommissionen föreslog. Enligt regeringens bedömning uttryckte den gällande lagstiftningen, bl.a. regeringsformen, förvaltnings-lagen, samt väl de grundläggande krav och etiska värde-ringar som ska vara väg-ledande för tjänstemännen i deras yrkesroll. Enligt regeringen var det vik-tigare att tydliggöra de bestämmelser som redan finns än att utreda en ny lag om offentlig tjänst. Detta bör ske genom utbildnings-insatser inom ramen för de åtgärder med inriktning på kvalitetsutveckling och kompetensförsörjning som tidigare nämnts. Ett bra sätt var enligt regeringen att frågor om etik och innehållet i statstjänstemannarollen lyfts fram och diskuteras inom myndigheterna. I propositionen utvecklade regeringen också grunddragen i en chefspolicy för förvaltningen. Man menade att delegeringen av befogenheter och av-reglering har gett myndigheterna betydande frihet som ökade krav ställs på dem i fråga om resultatuppfyllelse. Ansvaret inför regeringen för myndighetens verksamhet vilar i de flesta fall på myndighetschefen. De långtgående förändringarna i förvaltningens sätt att fungera har medfört att ett kvalificerat och ansvarsfullt ledarskap i statsförvaltningen har blivit viktigare . Höga krav måste ställas på myndighetschefernas förmåga att leda arbetet mot de mål som riksdag och regering ställer upp. Chefernas ledarskapskompetens, ambitioner och ansvarstagande avgör i hög utsträckning hur framgångsrik regeringen blir i att genomföra sin politik. Regeringens utnämningsmakt och chefspolitik är mot den bakgrunden instrument av Myndighetschefer bör rekryteras med stor omsorg. erfarenhet av chefsuppdrag bör t.ex. finnas hos den som utnämns till chef för en statlig myndighet. Inför det stundande tillsatte regeringen en kommitté för att belysa nya förutsättningar för folkstyret. Huvudbetänkandet En uthållig demokrati blev det nya milleniets första SOU (SOU 2000:1). I likhet med både och Förvaltningspolitiska kommissionen engagerades många medarbetare och ett stort antal rapporter publicerades. I utredningens avsnitt om statsförvaltningen behandlas också den statliga personalen. Enligt utredningen har den enskilde statstjänstemannen fått en central position. Man skriver: "Personalpolitiken får en tung politisk innebörd. Det blir extra viktigt att granska vilka värden och vilka attityder hos de anställda som gynnas respektive missgynnas genom de konkreta arbetsvillkoren och incitamenten." Det är främst tre tendenser eller drivkrafter som utredningen uppmärksammar. Politisk uppmärksamhet på mål och resultat. Det man i utredningen tar upp under de olika punkterna har en gemensam nämnare i rörlighet eller handlingsfrihet. Uppföljning och utvärdering av en verksamhet kan t.ex. resultera i förslag på nya organisatoriska lösningar. Det kan i sin tur skapa ett behov av att "avveckla personalen" flexibelt, dvs. anställningsformerna ska möjliggöra ökad personalrörlighet. Decentralisering av ansvar inom givna ramar kräver en lokal handlingsfrihet som för att bli "en reell möjlighet" innebär anställningstrygghetens avreglering. Den statliga tjänsten innebar, , att uppsägningar på grund av arbetsbrist länge var mycket få. Utredningen frågar vad den nya osäkerheten medfört. Man utesluter inte att de tendenser till ökad tystnad och minskad självständighet som iakttagits har en förklaring däri. Slutsatsen är att statsförvaltningens förebildlighet naggats i kanten. Utredningen varnar för en utveckling som dämpar ämbetsmannens mod att vara en självständig väktare för demokratin och medborgarnas intressen. Av genomgången framgår att perspektiven delvis förskjutits . tryckte på det s.k. agentproblemet i sitt huvudbetänkande . En profession i tjänst hos en förvaltning tenderar att utveckla ett särintresse i förhållande till den överordnade politiska nivån. I studien I rikets tjänst bekräftas problemets existens. Både Förvaltningspolitiska kommissionen och respektive ser däremot faror i en minskad självständighet hos förvaltningens tjänstemän. De finns en risk, tydligast framhävd i redningen, att tjänstemännen av olika skäl underlåter att redovisa verksamhetens reella villkor till överordnade nivåer. Vidare framgår av genomgången att den personalpolitiska reformen fick ett tidigt inledande genomslag. Den flexibilitet och det större handlingsutrymme som avsetts etableras snabbt på myndigheterna. Däremot visar det sig att man med dessa medel inte nått avsedda mål. Det gäller t.ex. den ökade rörligheten som enligt flera bedömningar uteblivit. Olika policyprogram för förnyelse har haft svårt att få genomslag. Slutligen visar det sig att uppföljningen inte utvecklats framgångsrikt. Det visar sig svårt att fastställa dels om olika besparingsmål nåtts, dels hur verksamheternas resultat utvecklats. Besparingsmål sätts efter en standardiserad modell med olika sparbeting uttryckta i procentsatser. En situations- eller verksamhetsanpassning mot områden där det finns rationaliseringspotentialer uteblir därmed. I många utredningar är just bättre uppföljningar en huvudrekommendation. Den personalpolitiska praktiken - fallstudier Sammanfattning: Fallstudierna baseras på ett 70-tal intervjuer med lokala företrädare för fyra myndigheter i fem län. Myndigheternas verksamheter är olika vilket ger olika syn på personalpolitiken. Gemensamt är dock att man betonar att arbetsgivarpolitik inte är lika med personalpolitik. Man anser också att skickligheten vid rekrytering och befordran fått ökad tyngd . Likaså är en gemensam bild att personalavvecklingarna skötts men att de lett till negativa effekter för verksamheten, bl.a. är rekryteringen eftersatt. Problem har också uppkommit i form av ökad arbetsbelastning och ökad ohälsa som följd av minskad bemanning. I de föregående kapitlen har två utgångspunkter för den statliga perso-nal-poli-ti--ken behandlats. Först har medborgarnas, regeringsformens och lagstiftningens pers--pektiv redovisats. Därefter har dessa mål, ambitioner och villkor jämförts med olika centrala uppföljningar och utvärderingar av den statliga personalpolitikens utfall. I detta kapitel är uppgiften att samla och jämföra erfarenheter och lärdomar om personalfrågornas behandling i den statliga förvaltningens verksamhet. Det görs genom fallstudier vid fyra stora statligt finansierade verksamheter. Det är , polisväsendet, skatte-väsen-det samt socialförsäkringsadministrationen som fått lämna exempel på per-sonalpolitikens vardagliga tillämpning. Fallstudierna har genomförts för att ge en fördjupad bild av den statliga personalpolitikens genomslag. De besökta verksamheterna har studerats för att ge exempel på statlig personalpolitik i praktiken. Inriktningen har varit att uppmärksamma förhållanden som är betydelsefulla för de statliga personalpolitiska målens tillämpning i den dagliga verksamheten. Avsikten har således inte varit att värdera eller rangordna de enskilda organisationer som studeras. Undersökningen bygger på ett sjuttiotal intervjuer inom , polisväsendet, skatteförvaltningen samt socialförsäkringsadministrationen. Valet av fyra stora statligt finansierade och reglerade verksamheter har två motiv. Avsikten är att skilja det gemensamt statliga där man ytterst arbetar med uppdrag från från det verk-samhets-typiska, t.ex. så bedriver såväl som försäkringskassorna rehabiliteringsverksamhet som har mycket gemensamt med verksamheten inom . Ett andra syfte är att täcka in några av de största arbetsgivarna. Intervjuerna har dels koncentrerats till län, dels spridits till , , och län. Koncentrationen gjordes för att få en gemensam omvärld som bakgrund och referens vid intervjuerna. De personalpolitiska perspektiven kan antas framträda tydligare om arbetsuppgifter och arbetsförhållanden i någon grad kan hållas konstanta. Det blir därmed lättare att fördjupa diskussionen för ett antal personalpolitiska kärnfrågor. Breddningen till andra län har gjorts för att stämma av och berika helhetsbilden och därmed öka representativiteten. De samman-lagt 70 intervjuerna har fördelats enligt följande sammanställning. Försäkringskassor Polis Skattemyndigheter 4 län 9 10 18 10 8 7 län 4 Summa 17 14 22 17 Det ligger i sakens natur att 70 olika intervjuer om personalpolitiken i staten innehåller många bilder och versioner. Det är också fallet i det här bearbetade och redovisade materialet. Den valda urvalsmetoden har dels givit fördjupning, dels medgett att eventuella regionala avvikelser kunnat behandlas. Det visar sig att det allmänna tillståndet i respektive organisation av de intervjuade beskrivs på ett i allt väsentligt likartat sätt. Det tecknas, i grova drag, inom de olika verksamheterna en gemensam bedömning av förtjänster och brister. Där konflikter finns och olika versioner skiljer sig åt framstår det ändock klart att det är samma verksamhet som avses. Där redovisade problem är större, där motsättningar inom organisationen omvittnas, avser oenigheten oftast be-döm-ningar av orsaker och verkan. Det är de besökta regionala organisationernas ledning som, efter några all-män-na önskemål, svarat för valet av personer för intervjuer. Kriterierna var att dels personal i linjen på olika nivåer, och dels medarbetare i personalfunktioner skulle representeras. Vidare skulle det finnas en jämn fördelning mellan män och kvinnor samt representanter för olika åldersgrupper. Intervjuerna har genomförts i öppen form av samtal med få fasta frågor. Meningen har varit att de intervjuade under samtalet ska vara en central auktoritet på statlig personalpolitik. Det är deras erfarenheter, reflexioner och associationer, med deras egna ord, som varit intressanta. Utgångs-punk-ten i samtalen har varit den intervjuades egna arbetsuppgifter och hur dessa förändrats över åren. Bearbetningen av intervjuerna har gjorts med avseende på att fånga in och uppmärksamma iakttagelser som bedömts som viktiga för den statliga personalpolitikens utformning. Redovisningen av iakttagelserna i intervjuerna görs i det följande under ett antal huvudrubriker som sammanfattar nyckelord och representativa bedöm-ningar hos de intervjuade. begreppet personalpolitik, hur det kan beskrivas eller definieras, personalpolitiken som förändringsinstrument samt personalpolitikens delegering och den statliga förvaltningens effektivisering. Före redovisningen av intervjuerna ges en kort beskrivning av de verksamheter som omfattas av fallstudien. De fyra studerade verksamheterna har det gemensamt att de dels handhar myndighetsutövning mot enskilda, dels rör tillämpning av lag. De hade tillsammans nära 57 000 anställda , vilket motsvarar av antalet anställda i den civila statsförvaltningen och socialförsäkringsadministrationen. Förordningen (1999:1423) med instruktion för innehåller bestämmelser om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Där framgår att den arbetsmarknadspolitiska verksamhetens huvuduppgifter är att effektivt sammanföra den som söker arbete med den som söker arbetskraft, att främja sysselsättning och kompetensutveckling för arbetslösa personer på en effektiv och flexibel arbetsmarknad, att underlätta för personer med svag ställning på arbetsmarknaden att få arbete och förhindra utslagning från arbetsmarknaden, att motverka långa tider utan reguljärt arbete samt att motverka en könsuppdelad arbetsmarknad och på andra sätt bidra till ökad jämställdhet mellan kvinnor och män samt till ökad mångfald i arbetslivet. Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten bedrivs i form av platsförmedling, vägledning, arbetsmarknadspolitiska program, arbetslivsinriktad rehabilitering, arbetslivstjänster och vissa anställningsfrämjande åtgärder. består av ca 400 arbetsförmedlingar, 21 länsarbetsnämnder samt (). fanns det drygt 9 500 årsanställda i verksamheten. Av dessa arbetade på arbetsförmedlingarna. Kostnaderna för var . Av dessa gick drygt hälften till kontantstöd. De arbetsmarknads-politiska programmen kostade nära . Kostnaderna för organisation uppgick till . Polisväsendet regleras i polislagen (1984:387). Polisverksamhetens ska, som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet, syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Till polisens uppgifter hör att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat, bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen samt fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser. Polisväsendet består av 21 länsvisa polismyndigheter samt en central organisation. Den centrala organisationen omfattar () med förvaltningskontoret, , , laboratoriet samt Säkerhetspolisen. Verksamhetens samlade kostnader för var . Antal årsarbetskrafter vid polismyndigheterna var 19 895 för . Av dessa var poliser. I den centrala organisationen var antalet årsarbetskrafter 1 762 för , säkerhetspolisen ej medräknad. Andelen poliser varierar mellan de centrala enheterna. Vid var andelen poliser , vid , vid RPS samt vid förvaltningskontoret och Kriminaltekniska laboratoriet . 565 anställda delade tjänst mellan polismyndighet och central enhet. , landets äldsta myndighet, vilar på skattskyldigheten som reg-leras i taxeringslagen (1990:324). Där anges inledningsvis vilka skatter som omfattas. Det är inkomstskattelagen (1999:1229), lagen (1997:323) om statlig förmögenhetsskatt, lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt, lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel, lagen (1991:687) om särskild löneskatt på pensionskostnader samt lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift. Vidare regleras taxeringsorganisationen, dvs. leder och ansvarar för taxeringsarbetet i landet. I varje region finns en skattemyndighet som ansvarar för taxeringsarbetet i regionen. Skatteväsendet styrs av instruktion för skatteförvaltningen (1990:1293). Med skatteförvaltningen avses i denna förordning och skattemyndigheterna. består av 10 skattemyndigheter och (). På de regionala skattemyndigheterna arbetade ca 9 000 personer. På , som är chefsmyndighet även för krono-fogdemyndigheterna, arbetade nära 1 200 personer . tog man in i skatter och avgifter. Socialförsäkringsadministrationen regleras i lagen om allmän försäkring (1962:381). Den allmänna försäkringen består av sjukförsäkring, folkpensionering och försäkring för tilläggspension. Till sjukförsäkringen hör frågor om rehabilitering. Den allmänna försäkringen handhas av , de allmänna försäkringskassorna samt de lokala organ som regeringen bestämmer. utreda och besluta i ärenden som enligt denna lag eller annan författning ska skötas av , svara för att socialförsäkrings- och bidragssystemen tillämpas likformigt och rättvist, vidta åtgärder för att förebygga och minska ohälsa i syfte att minska de långa sjukperioderna samt aktivt arbeta med rehabilitering. Socialförsäkringsadministrationen består av 21 allmänna försäkringskassor och tillsynsmyndigheten (). Administrationen hanterar ca genom ca 50 miljoner utbetalningar. Försäkringskassorna fattar ca 13 miljoner beslut , varav 190 000 tas i särskilda socialförsäkringsnämnder. Utgifterna för administrationen var 5,4 miljarder , varav avsåg verksamheten vid försäkringskassorna. Försäkringskassornas personal motsvarade 13 910 årsarbetare medan RFV:s motsvarade 814 årsarbetare. I intervjuerna redovisades många aspekter på personalpolitik. Frågorna ställdes på ett sådant sätt att den intervjuades egna associationer, värderingar och åsikter skulle lyftas fram. Personalpolitik låter sig inte definieras på ett enkelt sätt. Det blir i intervjuerna ofta fråga om beskrivningar. Det är dock sällan någon större tvekan om vad som ingår. "Här vet vi vad personalpolitik är, det har AMS definierat", den intervjuade håller upp ett dokument utskrivet från intranätet. Där skrivs: "Personal-politiken har två utgångspunkter. Den ena är verksamheten, våra ge-men-samma mål och uppdrag. Den andra är medarbetarnas behov, anspråk och förväntningar. Målet är arbetsglädje och resultat." Andemeningen i formuleringen är ett tema som varieras i samtliga intervjuer. Personal-politiken har två delar. Den är en del av sakpolitiken, personalen är en förutsättning för genomförandet av beslut. Den är också en del av förvalt-nings-politiken, där relationen mellan tjänstemän och arbetsgivare ut-for-mas och utvecklas. "Personalpolitik är att rekrytera, behålla samt utveckla personal så att vi kan lösa våra uppgifter. I det här exemplet gör en myndighetschef som verkat sin sammanfattning av begreppet personalpolitik. Det är också, på två sätt, ett för undersökningen karakteristiskt intervjusvar. Dels är det innehållet, där personalens betydelse för resultat och måluppfyllelse aldrig underskattas. Dels är det formen, personalpolitik beskrivs i många fall med uppräkningar eller sam-man-fattningar av dess delar. Orden rekrytera, behålla eller utveckla återkommer ofta, med olika underkategorier. De intervjuade redovisar således en helhetssyn på begreppet personalpolitik. Det kan avse arbetsledningsfrågor, förutsättningar för att genomföra ålagda uppgifter eller arbetstagarfrågor som löner, relationer till chefer, arbetsmiljö, av-tal eller ledigheter. När det gäller ledigheter eller deltidstjänstgöring för-knip-pade med föräldraskap vittnar många om statliga arbetsgivare som generösa och föredömliga.