frsrdg · GQ04RR10 · 2003-01-01 00:00:00 — Överväg preliminära verksamhetsmål för AMV Regeringen bör överväga möjligheten att ge AMV preliminära verksamhetsmål för att underlätta verkets verksamhetsplanering. Förbättra kunskaperna om målen Kunskapen om och förståelsen för målen är begränsad inom AMV. Regeringen bör därför på ett tydligare sätt motivera varför verksamhetsmål förändras, hur verksamhetsmålen hänger ihop och hur de är kopplade till de mer överordnade målen för arbetsmarknadspolitiken. Uppföljning och utvärdering måste stärkas inom AMS AMS analys av målstyrningsprocessen är mycket förenklad och outvecklad. Regeringen bör därför ge AMS i uppdrag att generellt sett förbättra uppföljnings- och utvärderingsverksamheten. Instruktionen för AMV bör skärpas i den meningen att det införs ett direkt krav på länsarbetsnämnderna att följa upp verksamheten. Det kan förslagsvis ske i form av verksamhetsbokslut där den egna verksamheten analyseras. Granskningens bakgrund och inriktning revisorer beslutade att granska styrningen av AMS och länsarbetsnämnderna. Revisorernas beslut att genomföra en granskning har sitt ursprung i en framställan från arbetsmarknadsutskott. Regeringen har pekat på att styrningen och uppföljningen av AMV:s verksamhet inte har fungerat tillfredsställande. Det gäller t.ex. att AMV haft svårigheter att nå upp till kravet för omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna och att AMV inte uppfyllt kraven på intern kontroll i vissa avseenden. 1998/99:1 och 1999/2000:1). I regeringens proposition om förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt (prop. 1999/2000:98) anfördes att styrproblemen var omfattande. Det framgick att RRV i revisionsberättelsen för AMS årsredovisning riktade invändning, s.k. orent bokslut. Flera länsarbetsnämnder hade enligt RRV brustit i kontrollen av sin budget. Arbetslinjen hävdades inte konsekvent. Handlingsplaner av god kvalitet upprättades sällan. I propositionen redovisades även kritik som riktats mot AMV i andra sammanhang. Det redovisades bl.a. att () och RRV i samband med utvärderingen av friare användning av arbetsmarknadspolitiska medel haft allvarliga invändningar mot AMV:s sätt att redovisa hur medlen använts. Regeringen bedömde vidare att det fanns brister i ekonomistyrningen. I propositionen konstaterade regeringen att de senaste årens allvarliga kritik mot brister i ekonomistyrningen innebar krav på åtgärder. Många länsarbetsnämnder har inte klarat av verksamheterna på ett godtagbart sätt och AMS förfogar inte i tillräcklig omfattning över erforderliga styr-, uppföljnings- och kontrollsystem. Det är angeläget att budgetar hålls, verksamhetsmålen uppnås och medlen används för avsedda ändamål. I propositionen sades att regeringen därför kommer att vidta erforderliga åtgärder som innebär att ekonomistyrning, kontroll och uppföljning inom AMV väsentligt förbättras (se nedan). konstaterade i sitt betänkande över propositionen att det var väsentligt att de nationella arbetsmarknadspolitiska målen prioriterades (1999/2000:AU7). Utskottet instämde i övrigt i den bild av problemen kring ledning och styrning som redovisades i propositionen. Vid behandlingen av budgetpropositionen konstaterade arbetsmarknadsutskottet att flera studier visat på problem och brister vad gäller friare medelsanvändning, decentralisering m.m. (1999/2000:AU1). Utskottet betonade att detta måste rättas till och att ett stort ansvar faller på de olika nivåerna inom AMV att tydliggöra och hålla fast vid effekt- och verksamhetsmålen inom arbetsmarknadspolitiken och AMV. att det är allvarligt att gällande regler inte efterlevs, att ansvarsförhållanden inte är klarlagda och att administrativa rutiner inte finns eller fungerar. I senare års budgetpropositioner har regeringen pekat på att arbetsmarknadspolitiken bör ha en tydligare tillväxtfrämjande inriktning och att AMV uppvisat en bristande anpassningsförmåga till regeringens beslut om indragna medel (prop. 2000/2001:1). I budgetpropositionen bedömer regeringen bl.a. att det råder en viss obalans i AMV:s måluppfyllelse i förhållande till de tre övergripande målen för arbetsmarknadspolitiken (avser ). Regeringen har vidtagit åtgärder i syfte att förbättra ekonomistyrning, kontroll och uppföljning inom AMV. Det gäller bl.a. beslut om att förstärka AMV:s rapportering till regeringen. Regeringen har också gett AMS ett antal uppdrag, beslutat att förändra ledningsformen vid länsarbetsnämnderna (se kapitel 2) och genomfört regeländringar. AMS har även vidtagit flera åtgärder för att effektivisera och kvalitetssäkra verksamheten. Verkets ekonomistyrning har stärkts och det pågår ett arbete för att utveckla verksamheten (se kapitel 6). RRV:s revisionsberättelser har också varit utan invändning. RRV har dock pekat på att årsredovisningarna på ett bättre sätt borde belysa varför flera av målen inte har uppfyllts samt vad som krävs för att målen ska uppfyllas (RRV, 2001). Av instruktionen för framgår att AMS är central förvaltningsmyndighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor och chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna. Som chefsmyndighet åligger det AMS att vidta relevanta åtgärder så att och regeringens beslut blir verkställda. AMS ska sätta upp mål och riktlinjer för verksamheten vid länsarbetsnämnderna samt följa upp och utvärdera resultatet av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Det är av stor vikt att och regeringens mål och riktlinjer får ett genomslag i organisationen. Som framgått har dock AMS fått relativt betydande kritik för brister i styrning, kontroll och uppföljning. Det har i och för sig vidtagits ett antal åtgärder för att förbättra styrningsprocessen. är den så pass komplex att det inte är uppenbart vilka effekter förändringarna har haft. Syftet med denna granskning är därför att närmare analysera hur styrningen och uppföljningen inom det arbetsmarknadspolitiska området fungerar. Det inkluderar också regeringens roll i styrningsprocessen. Styrning är ett komplext begrepp som kan innehålla många olika former av styrmedel. Regeringens styrning av de statliga myndigheterna sker utifrån flera perspektiv och utövas med hjälp av flera medel. Avsikten med denna granskning är främst att analysera ett av regeringens styrmedel, nämligen den ekonomiska styrningen. Den består av resultatstyrning och finansiell styrning (se kapitel 3). Huvudintresset riktas mot resultatstyrningen. En annan utgångspunkt är att granskningen utgår från det system för mål- och resultatstyrning som finns . Det förs därför inte någon diskussion om nyttan av resultatstyrning i sig, utan det är mer enskilda inslag i styrningsprocessen som diskuteras. Analysen har främst inriktats på målen och uppföljningen inom arbetsmarknadspolitiken. Det inkluderar även implementeringen av målen. Ett mycket viktigt inslag i detta har varit att analysera verksamhetsplaneringen inom AMV. Det är i denna process som och regeringens riktlinjer förs ut i organisationen. Den senare delen av granskningen har, förutom AMS, omfattat fyra länsarbetsnämnder. Dessa är länsarbetsnämnderna i , , och . Ett annat viktigt inslag har varit att få en bild av hur målen för arbetsmarknadspolitiken uppfattas bland de anställda vid arbetsförmedlingarna. revisorer har därför, i samarbete med Statskontoret, genomfört en enkät som vänt sig till ett slumpmässigt urval av arbetsförmedlare och chefer vid landets arbetsförmedlingar. Enkäten omfattade ca 2 000 personer och genomfördes /. Frågorna handlade bl.a. om vilka mål som gäller för verksamheten och vilka mål som anses som högst prioriterade (uppläggning och bortfallsanalys redovisas i bilaga 1). Rapporten är disponerad enligt följande. Inledningsvis i kapitel 2 redovisas arbetsmarknadsorganisationens uppbyggnad och funktion. Kapitel 3 innehåller en genomgång av målen för arbetsmarknadspolitiken. I kapitlet ges också en kort översikt över den ekonomiska styrningen i staten samt en introduktion till de mer allmänna kraven på verksamhetsstruktur och mål. I kapitel 4 förs en diskussion om vad målen egentligen styr. Kapitel 5 innehåller en analys av hur regeringen följer upp och bedömer måluppfyllelsen. I kapitel 6 analyseras styrningen och uppföljningen inom AMV. I princip behandlas AMV:s verksamhetsplanering. Avslutningsvis redovisas revisorernas bedömningar i kapitel 7. Beslutsfattandet och genomförandet av arbetsmarknadspolitiken kan sägas vara uppdelat mellan olika organisationsnivåer. Avsikten med detta kapitel är att översiktligt beskriva dessa nivåer. beslutar om statsutgifterna och de ekonomiska ramarna för arbetsmarknadspolitiken. beslutar också om de organisatoriska ramarna för verksamheten genom att besluta om verksamhetsform och finansieringsform. Genom beslut om anslag, inriktning och övergripande mål för verksamheten följer att även har ett ansvar att följa upp att ändamålen uppfylls och att resultaten nås. I utskottens beredning av ärendena ingår numera uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom respektive utskotts ämnesområden. Återrapporteringen från regeringen sker främst genom budgetpropositionen. Det ankommer på själv att besluta om sin roll i resultatstyrningen. I bereder arbetsmarknadsutskottet ärenden om bl.a. arbetsmarknadspolitik. Styrningen av utövas av regeringen. Inom regeringen sorterar AMV under . Arbetsmarknadsenheten på sköter det löpande arbetet med arbetsmarknadsfrågorna. Enheten handlägger ärenden och kontakter med myndigheten. Regeringen har flera olika instrument för att styra myndigheten och den verksamhet som den bedriver. Regeringens styrning på kort sikt sker främst genom den statliga budgetprocessen där regeringen lämnar förslag till om inriktning, verksamhetsmål och medelstilldelning. Regeringens närmare styrning av myndigheterna sker framför allt genom regleringsbrevet. Styrningen behandlas närmare i kapitel 3. () svarar för huvuddelen av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. AMV består enligt instruktionen (2001:623) av () och en länsarbetsnämnd i varje län. I länsarbetsnämnderna ingår bl.a. den offentliga arbetsförmedlingen. I slutet av var drygt 9 200 årsarbetare anställda inom . Ungefär 1 100 var anställda vid och ca 750 vid de 20 länsarbetsnämnderna. Ungefär 7 400 var anställda vid landets 334 arbetsförmedlingskontor. Utgifterna för AMV under uppgick till . avsåg bidrag till arbetslöshetsersättning. Det är således betydande summor som hanteras inom verket. omsatte en länsarbetsnämnd i genomsnitt och ett arbetsförmedlingskontor i genomsnitt . I genomsnitt hanterade en arbetsförmedlare i olika stöd. AMS är enligt instruktionen central förvaltningsmyndighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor och chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna. leda, samordna och utveckla den arbetsmarknadspolitiska verksamheten inom landet och se till att den bedrivs effektivt, sätta upp mål och riktlinjer för verksamheten inom respektive länsarbetsnämnd, fördela de ekonomiska och andra resurser som står till förfogande, följa upp och utvärdera resultatet av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, och meddela de internadministrativa föreskrifter och andra beslut som behövs för att uppnå samordning, rationaliseringar och enhetlighet inom . AMS leds av en styrelse som ansvarar för verksamheten. Styrelsen består av en ordförande och generaldirektören samt högst nio andra ledamöter. Generaldirektören ansvarar för och leder den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Inom AMS finns en personalansvarsnämnd, en rådgivande nämnd, en arbetslöshetsförsäkringsdelegation, en kulturarbetsdelegation och en central delegation för arbetslivsinriktad rehabilitering. I övrigt bestämmer AMS sin egen organisation. I samband med AMV:s arbetsmarknadsdagar redovisades att det införts en ny ledningsgrupp inom AMV. Den består av AMS generaldirektör, samtliga länsarbetsdirektörer och direktörerna i AMS. Uppgiften är att utveckla AMV som en sammanhållen linjeorganisation i överensstämmelse med det s.k. fempunktsprogrammet (se kapitel 6). Ledningsgruppen presenterades som verkets högsta ledningsorgan. Ledningsgruppens uppgifter har senare preciserats till att den ska vara rådgivande till generaldirektören. är, under AMS, länsmyndighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor. I länsarbetsnämnderna ingår den offentliga arbetsförmedlingen. leda, samordna och utveckla den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i länet och se till att den bedrivs effektivt, och enligt AMS föreskrifter hjälpa AMS i dess verksamhet i totalförsvaret. leds av länsarbetsdirektören som är chef för myndigheten. Länsarbetsdirektören rapporterar till AMS generaldirektör. Vid länsarbetsnämnden finns en styrelse. Styrelsen består av landshövdingen, som är ordförande, länsarbetsdirektören och högst nio andra ledamöter. finns en delegation för arbetslivsinriktad rehabilitering. Dessutom bör länsarbetsnämnden ha en arbetsmarknadsnämnd i varje kommun, såvida inte länsarbetsnämnden och kommer överens om annat. är ett samarbetsorgan med uppgift att medverka till att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten inom ramen för den statliga arbetsmarknadspolitiken utformas utifrån lokala förutsättningar och behov. arbetsmarknadsnämnden att besluta i frågor som nämnden lämpligen bör pröva. fastställer i övrigt den närmare organisationen av den verksamhet som uppdragits åt länsarbetsnämnden. I förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten anges AMV:s huvuduppgifter närmare. att effektivt sammanföra den som söker arbete med den som söker arbetskraft, att främja sysselsättning och kompetensutveckling för arbetslösa personer på en effektiv och flexibel arbetsmarknad, att underlätta för personer med svag ställning på arbetsmarknaden att få arbete och förhindra utslagning från arbetsmarknaden, att motverka långa tider utan reguljärt arbete, att motverka en könsuppdelad arbetsmarknad och på andra sätt bidra till ökad jämställdhet mellan kvinnor och män samt till ökad mångfald i arbetslivet. I förordningen anges också hur verksamheten ska utformas och i vilken form den ska bedrivas. Verksamheten ska bedrivas i följande former. Vissa anställningsfrämjande åtgärder. Ny ledningsform vid länsarbetsnämnderna förändrades ledningsformen vid länsarbetsnämnderna till den som beskrivits i avsnitt 2.3. Ändringen innebär att länsarbetsnämnderna numera leds av en styrelse med begränsat ansvar i stället för en styrelse med fullt ansvar. Regeringen har i en skrivelse (skr. 2000/01:142) till informerat om sin syn på hur AMV bör styras och redovisat förändringar som är avsedda att förbättra styrningen av AMV. I skrivelsen anfördes att regeringen i olika sammanhang har kunnat konstatera att styrningen i verket inte fungerat bra. Den interna styrningen har även uppvisat stora brister vad gäller kontroll, redovisning, ekonomi och verksamhetsinnehåll. därför att det fanns skäl att skapa en mer sammanhållen organisation och därigenom också förtydliga AMS roll som chefsmyndighet inom AMV. För att skapa bättre förutsättningar för en tydligare styrning och ansvarsfördelning inom AMV ansåg regeringen att ledningsformen vid länsarbetsnämnderna skulle ändras till styrelser med begränsat ansvar. Länsarbetsnämndernas uppgift kommer även i fortsättningen att vara att leda, samordna och utveckla den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i länet och se till att den bedrivs effektivt. Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att utvärdera resultatet av ändringarna och lämna förslag på hur den fortsatta styrningen av AMV bör ske (uppdraget ska slutredovisas ). Därefter ska regeringen ta ställning till hur den fortsatta styrningen av AMV lämpligen bör ske. Den ekonomiska styrningen och de arbetsmarknadspolitiska målen Regeringens styrning av de statliga myndigheterna utövas med flera medel. Utöver de generella regelverken avseende den ekonomiska styrningen och myndigheternas befogenheter och skyldigheter beslutar regeringen om förutsättningarna för varje enskild myndighets verksamhet. Styrningen sker genom regeringsbeslut i form av instruktion för myndigheten, årliga regleringsbrev, särskilda uppdrag samt förordningar om olika verksamheter etc. Regeringen reglerar myndighetschefernas beslutsbefogenheter och ansvar i förhållande till en eventuell styrelse. Regeringen utser även verkschefer och vissa andra chefer samt i förekommande fall även verksstyrelser. Mål- och resultatdialog på ledningsnivå är en viktig del i regeringens styrning av de enskilda myndigheterna och kompletterar informella kontakter mellan och myndigheterna. Avsikten med detta kapitel är främst att redovisa ett av regeringens styrmedel, nämligen den ekonomiska styrningen. Den består av resultatstyrning och finansiell styrning. I huvudsak avser redovisningen resultatstyrningen (den finansiella styrningen har en mer underordnad roll i granskningen, varför beskrivningen av denna har lagts i bilaga 2). Ett bärande inslag i resultatstyrningen är att formulera mål för verksamheten. Målen ska bidra till politikens förverkligande. Det ställer höga krav på målen på alla nivåer. Målen talar om vad som ska uppnås med den aktuella verksamheten. Merparten av kapitlet ägnas åt de arbetsmarknadspolitiska målen. I nästa kapitel diskuteras hur pass ändamålsenliga målen är. Grunden för den nuvarande ekonomiska styrningen i staten och dess utveckling lades i och med förslaget kompletteringsproposition (prop. 1987/88:150). De riktlinjer som varit vägledande för den ekonomiska styrningen innebär sammanfattningsvis: Statsmakterna fastställer mål, inriktning och ramar för verksamheterna och att myndigheterna ansvarar för besluten om hur genomförandet ska ske utifrån de givna förutsättningarna. Delegeringen förutsätter att kraven på redovisning och analys förstärks och att fokus i processen flyttas från budgeteringen till uppföljning och utvärdering av verksamhetens resultat. Styrmodellen kräver en utvecklad formell och informell dialog mellan såväl myndighet och regering som regering och riksdag. Förändringarna har syftat till att minska detaljregleringen i styrningen av myndigheterna. Tyngdpunkten har flyttats från medelstilldelningen och finansieringen till verksamhetens resultat, dvs. prestationer och effekter. Uppdelade anslag har ersatts av ramanslag som myndigheten disponerar för genomförandet enligt egna beslut. Anslag avseende olika sakverksamheter och transfereringar styrs dock även fortsättningsvis till stor del av lagar och förordningar m.m. Den ekonomiska styrningen i staten är konstitutionellt reglerad genom regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser rörande finansmakten och beslut om statsbudgeten. En mer detaljerad reglering av den ekonomiska styrningen i staten sker i lagar och förordningar. De två särskilda lagar som finns inom området är lagen (1996:1059) om statsbudgeten samt lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. Den första tydliggör främst regeringens befogenheter och skyldigheter gentemot . Den ekonomiska styrningen i staten är ytterst ett medel för politikens förverkligande. Målen för den ekonomiska styrningen är mot den bakgrunden att skapa förutsättningar för god kontroll av statens finanser, resursfördelning i enlighet med politiska prioriteringar, hög produktivitet och effektivitet i användandet av statens resurser. Ekonomisk styrning i staten avser både resultatstyrning och finansiell styrning. Tablå 3.1 Ekonomisk styrning Resultatstyrning innebär att mål anges för en verksamhet som kan ligga till grund för en bedömning av resultatet och för framtida beslut om åtgärder. Målen kan avse prestationer i form av ärendehandläggning, tillsyn, policyskapande verksamhet, information, forskning och utveckling etc. Prestationerna är i sin tur medel för att uppnå det mer övergripande syftet med verksamheten, dvs. olika slag av effekter i samhället. Genom den finansiella styrningen fastställs restriktioner i form av anslag, låneramar, bemyndiganden, villkor för avgiftsbelagd verksamhet samt tillgång till räntekonto med kredit och/eller statsverkets checkräkning för de resurser regeringen och myndigheterna får förfoga över. Den ekonomiska styrningen i staten utgår ifrån övergripande politiska visioner och mål. Besluten om mål och inriktning för olika verksamheter bör grundas på dokumenterade resultat och erfarenheter. ningarna bör vara i balans med målen och resultatkraven för verksamheten. Den ekonomiska styrningen förutsätter därför en uppföljnings- och utvärderingsfas där såväl måluppfyllelsen i resultatstyrningen som resursförbrukningen analyseras. Denna bedömning utgör ett underlag för vidare beslut avseende såväl mål och inriktning som resurser. En väl fungerande och effektiv statlig verksamhet förutsätter att den finansiella styrningen och resultatstyrningen samverkar. Den förutsätter vidare att alla led i besluts- och genomförandekedjan tar ansvar för sin del av processen vad gäller tydlighet i mål och riktlinjer och beslutsunderlagets kvalitet. Resultatstyrningen innebär att målen i form av myndighetsprestationer och/eller effekter i samhället kopplas till en statlig resursinsats. Den statliga sektorn omfattar en stor mängd verksamheter och åtaganden i form av offentliga tjänster, inkomst- och resursöverföringar samt normgivning. De enskilda verksamheternas syfte, karaktär och förutsättningar varierar emellertid och den ekonomiska styrningen måste därför anpassas till olika behov. Den måste med andra ord verksamhetsanpassas. Det innebär att utformningen av den ekonomiska styrningen påverkas av flera faktorer, bl.a. andra förvaltningspolitiska styrmedel, hur stor den statliga resursinsatsen är, vem som är utförare, beslutssituation och tidsperspektiv. Den ekonomiska styrningen har en central roll i det politiska beslutsfattandet vad gäller finans- och budgetpolitiken och i den löpande förvaltningen av den statliga verksamheten i och med att den sätter ramar för dess omfattning, inriktning och innehåll samt för resursförbrukningen. Den ekonomiska styrningen, som i huvudsak utövas inom ramen för budgetprocessen, är en del i ett större styrperspektiv - den statliga förvaltningspolitiken. Den statliga förvaltningspolitiken syftar till att skapa organisations-, styr- och ledningsformer som ger förutsättningar för de tre grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Dessa värden ställer krav på att den statliga förvaltningen ska fullgöra sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av riksdag och regering, fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar, och att enskilda ska ha möjlighet att få sin sak prövad i domstol, åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av statsmakterna, samt att detta ska ske kostnadseffektivt. För att medborgarnas krav på en väl fungerande statlig förvaltning ska kunna tillgodoses krävs att styrningen skapar förutsättningar för myndigheterna och deras medarbetare att genomföra verksamheten på bästa sätt. Den ekonomiska styrningens roll Den ekonomiska styrningen ska bidra till politikens förverkligande. Hur det ska ske preciseras genom målen om god kontroll av statens finanser, en resursfördelning i enlighet med politiska prioriteringar och en effektiv resursanvändning. Resultatstyrningen och den finansiella styrningen ska ge ökad kunskap om den statliga verksamhetens resultat och utvecklingsbehov m.m. och därmed ge bättre underlag inför beslut om mål, inriktning och resursfördelning etc. Den ekonomiska styrningen fyller även en viktig funktion i förhållande till förvaltningspolitikens övriga styrmedel genom att alla beslut som får ekonomiska konsekvenser ska ingå i den årliga budgetprocessen. Det sker genom att ekonomiska förutsättningar och mål för de statliga verksamheterna läggs fast, men också genom att verksamhetsstyrningen till största delen sker inom ramen för budgetprocessen och de styrdokument som ingår i denna. Den ekonomiska styrningens styrka är att den utgör en årlig åter-kommande process och att den i stor utsträckning är systematiserad och standardiserad vad gäller innehåll och form.