frsrdg · GQ04RR10 · 2003-01-01 00:00:00 — Det innebär att mer fördjupade analyser av alla verksamheter inte får samma tyngd i den årliga processen. Den årliga uppföljningen av resultat och resursförbrukning är emellertid ett viktigt verktyg för den löpande styrningen av statliga verksamheter. Den ekonomiska styrningen fungerar i detta sammanhang både som ett signalsystem och som ett underlag för arbetet med att vidareutveckla och förbättra verksamheter. Den årliga resultatinformationen utgör även ett underlag för mer genomgripande analyser inför större omprövningar av verksamheter. Krav på struktur och mål Om vi koncentrerar oss på resultatstyrningen ska den numera göras i en verksamhetsstruktur. De mer allmänna kraven på denna struktur och hur t.ex. mål ska utformas återfinns i ett antal cirkulär från (2001a, 2001b och 2001c) som rör utformningen av statsbudgeten och regleringsbreven. Resultatstyrningen ska göras i en verksamhetsstruktur som omfattar tre nivåer: fattar utifrån budgetpropositionen beslut om målen för politikområden och verksamhetsområden. Regeringen beslutar utifrån dessa mer övergripande mål om mål för verksamhetsgrenarna. Dessa senare mål redovisas i regleringsbreven. Politikområden ( i detta fall politikområdet Arbetsmarknadspolitik) används för att avgränsa de övergripande områden inom vilka staten genom särskilda åtgärder försöker påverka samhället. Målet för ett politikområde ska avse resultatet av den förda politiken, dvs. skillnaden mellan det som inträffar och det som skulle ha inträffat utan den förda politiken. Detta mål har således karaktären av ett effektmål och det är regeringens ansvar att målet uppnås. Regeringen ska i regleringsbrevet begära den återrapportering som behövs för att kunna bedöma om målet har uppnåtts. Verksamhetsområden är väl avgränsade verksamheter inom ett politikområde som bidrar till att målet för politikområdet uppnås (politikområdet Arbetsmarknadspolitik har inte delats in i verksamhetsområden). Verksamhetsgrenar ( i detta fall t.ex. matchning på arbetsmarknaden och kompetenshöjande insatser) är verksamheter inom ett verksamhetsområde som bidrar till att målet för verksamhetsområdet uppnås. Den verksamhet som en myndighet utför ska hänföras till en eller flera verksamhetsgrenar. Målen för en verksamhetsgren är därmed en nedbrytning av målen för de politikområden och verksamhetsområden som myndigheten ska bidra till. Mål för vad som ska uppnås med verksamheten ska anges per verksamhetsgren. Det ska framgå av målet på vilket sätt verksamheten bidrar till att målen för berörda verksamhetsområden och politikområden uppnås. Varje mål ska så långt som möjligt vara uppföljningsbart i den meningen att myndigheten ska kunna visa om den har uppnått målet vid utgången av den angivna tidsperioden. Målen kan avse effekter eller prestationer. För varje mål ska anges vilken återrapportering som regeringen behöver från myndigheten för att kunna bedöma om målet uppnåtts. I budgetpropositionen redovisar regeringen mål på politik- och verksamhetsområdesnivåerna och ställer i regleringsbrevet upp mål för myndigheten och dess verksamhetsgrenar. Alla mål som ska gälla ska dock anges i regleringsbrevet. Målformuleringarna i budgetpropositionen och regleringsbrevet ska i största möjliga utsträckning följa de s.k. SMART-kriterierna som framgår av Tablå 3.2. Specifika De ska tydligt ange vad som ska uppnås. Mätbara De ska vara möjliga att följa upp med hjälp av resultatindikatorer, nyckeltal eller liknande. Accepterade De ska vara accepterade och uppfattas som relevanta av dem som ska genomföra den aktuella verksamheten. Realistiska De ska vara möjliga att uppnå. Tidssatta Tidpunkten då målen ska vara uppnådda ska anges. SMART-kriterierna kan i allmänhet följas i större utsträckning på verksamhetsområdes- och verksamhetsgrensnivåerna än på poli-tikområdesnivån. Kriterierna ska emellertid vara vägledande vid all målformulering. Förändringar som underlättar resultatstyrning Det har skett ett antal förändringar som underlättar möjligheterna för resultatstyrning (förutom de som nämnts tidigare i kapitlet). Här kan t.ex. nämnas: organisation har förändrats (se kapitel 2). Regelverket för de arbetsmarknadspolitiska programmen har förenklats. Volymmålet för de arbetsmarknadspolitiska programmen har tagits bort. () har bildats. och regeringens mål för arbetsmarknadspolitiken I det följande redovisas och regeringens mål för arbetsmarknadspolitiken. Redovisningen av målstrukturen utgår i huvudsak från regleringsbrevet för . Ett annat viktigt dokument är budgetpropositionen där mål, inriktning, prioriteringar etc. anges på ett något mer övergripande plan. fattar emellertid också beslut om mål i andra sammanhang, och dessa mål framgår alla gånger inte direkt av regleringsbrevet. Det kan t.ex. vara särpropositioner om arbetsmarknadspolitikens framtida inriktning där politiken relateras till den övergripande ekonomiska politiken. I detta sammanhang diskuteras även dessa mer övergripande mål, varför målstrukturen avviker något från den som redovisas i avsnitt 3.2. I propositionen Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt (prop. 1999/2000:98) sägs att arbetsmarknadspolitiken är en del av den ekonomiska politiken. Liksom den ekonomiska politiken i stort har också arbetsmarknadspolitiken stabiliserings-, allokerings- och fördelningspolitiska mål. Dessa mål konkretiseras enligt följande: De konjunkturberoende åtgärderna innebär att ekonomins resurser utjämnas och delvis kompenserar för misslyckanden i den ekonomiska politiken. Matchningsprocessen av arbetssökande och lediga platser genom arbetsförmedlingarna och bristyrkesutbildningen kompletterar marknadsprocessens fördelning av resurser. Arbetsmarknadspolitiska insatser för svårsysselsatta och inte minst arbetslöshetsförsäkringen bidrar till en jämnare fördelning. En ökad sysselsättning är den effektivaste formen av fördelningspolitik eftersom orsaken till låga inkomster i första hand är brist på arbete. I propositionen görs dock en prioritering. Det framgår att det långsiktiga målet är full sysselsättning. Det stabiliseringspolitiska målet måste således ses som överordnat övriga mål. Något paradoxalt är dock arbetsmarknadspolitikens uppgifter, enligt propositionen, av mer tillväxtpolitisk karaktär. Den ska främst öka anpassningsförmågan på arbetsmarknaden. Ett effektivt platsförmedlingsarbete tillsammans med kompetenshöjande insatser och övriga åtgärder ökar rörligheten på arbetsmarknaden. Detta bidrar till en ökad sysselsättning och bättre matchning mellan utbud och efterfrågan på kompetens som inflationsdrivande flaskhalsar på arbetsmarknaden kan undvikas. I senare års budgetpropositioner (prop. 2000/01:1, 2001/02:1) har de ovan nämnda uppgifterna sammanfattats till följande mål för arbetsmarknadspolitiken. Tablå 3.3 Arbetsmarknadspolitikens mål En väl fungerande arbetsmarknad med full sysselsättning och god ekonomisk tillväxt. För att uppnå målet är arbetsmarknadspolitikens uppgift att medverka till att arbetssökande sammanförs med vakanta platser, öka de arbetslösas kunskaper, arbetslöshetsförsäkringen ska underlätta och stimulera omställning på arbetsmarknaden, vilket bidrar till en fungerande försörjning av arbetskraft till företag och förvaltningar, stödja dem som har det svårast att få ett arbete. I propositionen pekas på att arbets- och kompetenslinjen är grunden i den svenska arbetsmarknadspolitiken. För att främja en snabb tillsättning av lediga platser och motverka långtidsarbetslöshet och utslagning från arbetsmarknaden ska aktiva insatser prioriteras före passivt understöd. Det innebär att de som har svårigheter att få eller behålla ett arbete i första hand ska erbjudas utbildning eller andra kompetenshöjande insatser för att öka sina möjligheter till anställning. Dessa insatser tillsammans med en effektiv platsförmedling förbättrar arbetsmarknadens funktionssätt och motverkar därigenom flaskhalsar. Mål på kort eller medellång sikt Regeringen har satt upp två delmål på vägen mot full sysselsättning. Målen framgår av Tablå 3.4. Tablå 3.4 Delmål på vägen mot full sysselsättning Den öppna arbetslösheten ska halveras från 1996 och uppgå till . Med öppet arbetslösa avses arbetslösa enligt SCB:s arbetskraftsundersökningar (). av alla personer ska vara reguljärt sysselsatta . Det bör nämnas att dessa två mål även involverar ett flertal andra politikområden som ska bidra till måluppfyllelsen. De bägge målen betonas dock mycket starkt inom politikområdet Arbetsmarknadspolitik. I regleringsbrevet delas AMV:s verksamhet upp i fem verksamhetsgrenar. Stöd till dem som har det svårast på arbetsmarknaden Tillsyn och kontroll av arbetslöshetsförsäkringen Avgiftsfinansierad verksamhet Arbetslivstjänster, och tjänsteexport För varje verksamhetsgren anges ett antal mål och återrapporteringskrav. De senare kan ses som indikatorer på måluppfyllelse. I första hand är verksamhetsgrenarna 1, 2 och 3 av intresse i detta sammanhang. Totalt anges 6 mål och 25 krav på återrapportering (se bilaga 3) för dessa tre verksamhetsgrenar. Målen framgår av Tablå 3.5. Målen för verksamhetsgrenarna kan grovt sett delas in i två kategorier. Målen 1, 3 och 6 kan åtminstone till viss del antas påverkas av arbetsförmedlingens arbetssätt. Övriga mål är i högre grad regel- och/eller anslagsstyrda (att mål 2 hänförts till denna grupp beror på att det preciserats till att avse att en viss andel av de sökande ska ha en handlingsplan). Tablå 3.5 AMV:s verksamhetsmål En effektiv matchning mellan vakanser och arbetssökande på arbetsförmedlingen. Arbetsgivare som anmäler lediga platser till förmedlingen ska få tillräckligt med sökande för att kunna anställa personal inom rimlig tid. Korta arbetslöshetstiderna genom en effektiv sökprocess. En väl fungerande sök- och matchningsprocess i kombination med anvisade medel för program ska medverka till att minska arbetslösheten och öka sysselsättningen. Andelen personer som fått arbete efter avslutad arbetsmarknadsutbildning ska i genomsnitt uppgå till . Stödja dem som har det svårast på arbetsmarknaden Antalet långtidsinskrivna ska uppgå till högst 42 000 personer i genomsnitt . I genomsnitt ska minst 59 000 arbetshandikappade personer ha lämplig sysselsättning för beloppet som tilldelats under anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade. Andelen övergångar från lönebidrag till osubventionerat arbete ska öka jämfört med föregående år och omprövningsbesluten ska i genomsnitt ha en lägre bidragsnivå än föregående beslut. I bl.a. budgetpropositionen anges också några andra mål eller prioriteringar inom arbetsmarknadspolitiken. Tablå 3.6 Andra mål Arbetsmarknadspolitiken ska bidra till tillväxt och ett konkurrenskraftigt näringsliv i alla delar av landet. En stor utmaning är att skapa förutsättningar för att alla delar av landet och befolkningen ska få del av den positiva utvecklingen. Arbetsmarknadspolitiken ska skapa förutsättningar för flexibilitet, trygghet, delaktighet och jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet. Könsuppdelningen på arbetsmarknaden ska motverkas. Arbetsmarknadspolitiken ska ligga i linje med EU:s sysselsättningsriktlinjer. I förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten anges dessutom att verksamheten ska utformas så att den är förenlig med målen för ett ekologiskt hållbart . I förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten anges huvuduppgifterna för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. En av uppgifterna är att underlätta för personer med svag ställning på arbetsmarknaden att få arbete och förhindra utslagning från arbetsmarknaden. I propositionen Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt (prop. 1999/2000:98) anges att en viktig uppgift för arbetsmarknadspolitiken är att ta till vara sådana under- och outnyttjade resurser på arbetsmarknaden. I Tablå 3.7 redovisas exempel på dessa grupper. Tablå 3.7 Utsatta grupper Personer med funktionshinder utanför arbetsmarknaden. Dessa individers svagare ställning på arbetsmarknaden beror, enligt propositionen, bl.a. på att de avviker från den rådande : infödd svensk man i medelåldern (vår kursivering). Betoningen av de mål som redovisats ovan brukar variera efter konjunkturläget. I en lågkonjunktur brukar de fördelnings- och stabiliseringspolitiska aspekterna dominera, medan de tillväxtpolitiska insatserna brukar betonas i en högkonjunktur. I regeringens proposition om Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt (prop. 1999/2000:98) sägs att arbetsmarknadspolitiken lagts om mot en tydligare tillväxtfrämjande inriktning. har insatserna för dem som har svårast att få ett arbete stärkts. Enligt propositionen måste denna förändring fortsätta och bli ännu tydligare. Insatserna behöver koncentreras till kärnuppgifterna, dvs. platsförmedling, insatser för att motverka flaskhalsar och för att hjälpa dem som har svårast att få ett arbete. Det innebär bl.a. att insatserna i än större utsträckning måste inriktas på ett effektivt platsförmedlingsarbete och företagskontakter för att motverka inflationsdrivande flaskhalsar. Arbetsmarknadsutbildningen betonas och det pekas på att det behövs en omfattande yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning av hög kvalitet som komplement till den reguljära utbildningen. Arbetsmarknadsutbildningen måste ges en tydligare yrkesinriktning genom att andelen förberedande utbildning minskar. Denna inriktning betonas i senare budgetpropositioner. I budgetpropositionen sägs bl.a. att de arbetsmarknadspolitiska insatserna ska koncentreras till att förhindra och motverka s.k. flaskhalsar på arbetsmarknaden och hjälpa dem som har det svårast att få ett arbete. Vad styr egentligen målen? Arbetsmarknadspolitikens roll och uppgifter och dess inriktning i stort bestäms av riksdag och regering som ett led i utformningen av den generella ekonomiska politiken. Målformuleringarna måste därför bygga på vissa föreställningar om vad som kan uppnås med hjälp av arbetsmarknadspolitik. Det ska också vara möjligt att uppnå vad målen uttrycker. Målen för arbetsmarknadspolitiken bör dessutom vara klara och entydiga. Utan tydliga mål är det inte möjligt att avgöra vilka och hur stora arbetsmarknadspolitiska insatser som behöver sättas in och det är inte heller möjligt att utvärdera utfallet av åtgärdernas effekter. En klar målformulering är också nödvändig för att förstå arbetsmarknadspolitikens roll i den ekonomiska politiken (, 1997a). kan förenklingar som döljer komplicerade och betydelsefulla bedömningsproblem vara missriktade. Synsättet måste vara så pass genomtänkt och konsistent att det inte strider mot de kunskapsunderlag som finns. Underlagen i form av t.ex. utvärderingar är dock ofta svårtolkade. Formulerandet av enkla och gripbara mål (relaterade till indikatorer) kan medföra att långsiktiga samband mellan medel och mål blir försummade. Målstrukturen inom arbetsmarknadspolitiken är som tidigare framgått komplicerad. Det går att identifiera 4-5 målnivåer och 15-20 mål. Det går inte att fastställa antal nivåer och mål exakt, eftersom ett antal uppgifter, intentioner etc. har formulerats i termer av målliknande karaktär. Till detta kommer också mål som sätts inom AMV på regional eller lokal nivå. En sådan komplex målhierarki kan leda till målkonflikter och suboptimering av verksamheten. Det kan också vara svårt att förstå sambanden mellan olika mål och målnivåer samt vad olika mål avses påverka. En analys av målen bör ske utifrån kriterier som i någon mening gör det möjligt att bedöma målen och målstrukturen. När det gäller arbetsmarknadspolitik finns det ett antal kriterier som kan vägas in. Det kan t.ex. vara arbetsmarknadspolitikens förhållande till den ekonomiska politiken, vad arbetsmarknadspolitiken kan påverka eller uppnå och vilka förutsättningar det finns att påverka. Andra kriterier är kopplingen mellan målen, målkonflikter, skillnaden mellan mål och medel och det tidigare redovisade SMART-kriteriet. Det är också rimligt att analysera vad som mäts och hur beteenden påverkas. Arbetsmarknadspolitikens övergripande mål - vad kan egentligen uppnås? Den ekonomiska politiken syftar ytterst till att trygga och höja medborgarnas välfärd. Detta övergripande mål operationaliseras ofta genom att ett antal delmål anges: full sysselsättning, snabb ekonomisk tillväxt, fast penningvär de, jämn fördelning av levnadsstandarden, regional balans samt god miljö. Delmålen kan ses som slutliga mål för uppnåendet av en hög välfärd för medborgarna. Dessa mål är inte graderade gentemot varandra men inte heller oberoende av varandra. Ett misslyckande på ett område leder ofta till att inte heller övriga mål kan uppnås. De traditionella ekonomisk-politiska målen kan också komma i konflikt med varandra. På kort sikt kan exempelvis målet om full sysselsättning komma i konflikt med målet om fast penningvärde. Arbetsmarknadspolitiken är en del av den ekonomiska politiken och brukar inte sägas ha några specifika mål som är skilda från de mål som uppställs för den ekonomiska politiken i stort. Arbetsmarknadspolitiken kan därför ej betraktas som ett exklusivt medel för att uppnå ett visst ekonomisk-politiskt mål. Det kan naturligtvis diskuteras om arbetsmarknadspolitiken har en sådan medelsarsenal att den kan uppnå samtliga slutliga mål för den ekonomiska politiken. Ett kriterium för en effektiv politikutformning är att antalet mål som man vill uppnå inte bör vara fler än antalet (ekonomisk-politiska) medel som finns till förfogande. Om arbetsmarknadspolitik betraktas som ett ekonomisk-politiskt medel bör då något av målen prioriteras framför de andra (, 1955, , 1997a). Arbetsmarknadspolitiken har inga direkta sysselsättningseffekter En naturlig utgångspunkt är att den övergripande målformuleringen för arbetsmarknadspolitiken bör vara baserad på vissa föreställningar om vad som kan uppnås med hjälp av arbetsmarknadspolitik. Enligt flertalet bedömare brukar inte den aktiva arbetsmarknadspolitiken tillskrivas några direkta effekter på den reguljära sysselsättningen. Sysselsättningen bestäms av de betingelser som lönebildningen och den generella ekonomiska politiken skapar för den långsiktiga efterfrågan på arbetskraft. Det finns dock flera andra argument för att bedriva arbetsmarknadspolitik. Den aktiva arbetsmarknadspolitik som bedrivits i har sin idémässiga grundval i Rehn-Meidners program för den ekonomiska politiken. Vikten av anpassning och rörlighet på arbetsmarknaden betonas särskilt, och programmet förespråkar en kraftig satsning på rörlighetsstimulerande åtgärder i form av bl.a. förmedlingsservice, arbetsmarknadsutbildning I huvudsak handlar det om åtgärder för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Det finns också starka fördelningspolitiska skäl, men dessa behöver nödvändigtvis inte stå i motsatsställning till åtgärder som syftar till en bättre fungerande arbetsmarknad. mål betonade arbetsmarknadens funktionssätt De övergripande målen för arbetsmarknadspolitiken har tidigare, bortsett från , legat i linje med de resonemang som utvecklats ovan. I regeringens proposition En politik för arbete, trygghet och utveckling (prop. 1995/96:25) anförs: Arbetsmarknadspolitiken har av tradition en central roll i den ekonomiska politiken. Den ska främja tillväxt och sysselsättning genom att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden, motverka inflationsdrivande flaskhalsar, stärka arbetskraftens kompetens och förebygga permanent utslagning av personer från arbetslivet. Den ska också bidra till en trygghet för arbetstagarna vid förändringar i samhällsekonomin. Det stärker flexibiliteten och gör att den enskilde vågar ta de steg som krävs för att utvecklas. I första hand bör denna flexibilitet uppnås genom aktiva insatser för kompetensutveckling och för att främja övergång till reguljär sysselsättning. Målet är att göra en hög och full sysselsättning möjlig. I budgetpropositionen för t.ex. 1998 (prop. 1997/98:1) anförs på ett liknande sätt: Arbetsmarknadspolitikens uppgift är främst att främja en väl fungerande matchning mellan lediga platser och arbetssökande samt att särskilt stödja personer med särskilda svårigheter att få och behålla ett arbete. På så sätt undviks inflationsdrivande flaskhalsar och det blir möjligt att kombinera en ökad tillväxt och sysselsättning med låg inflation och minskad arbetslöshet. I budgetpropositionen sägs vidare att målen för arbetsmarknadspolitiken ska bidra till bl.a. ökad sysselsättning. De tidigare målsättningarna kan således sägas ligga i linje med de gängse argumenten för arbetsmarknadspolitik. Det nuvarande målet betonar mekanismer som inte kan påverkas Det nuvarande målet för arbetsmarknadspolitiken är, som tidigare framgått en väl fungerande arbetsmarknad med full sysselsättning och god ekonomisk tillväxt. Målet kan sägas ligga i linje med målen för den ekonomiska politiken och tidigare mål för arbetsmarknadspolitiken, i den meningen att en väl fungerande arbetsmarknad betonas. har arbetsmarknadspolitiken fått som tillägg att full sysselsättning ska uppnås. Som ett delmål på vägen mot full sysselsättning ska andelen reguljärt sysselsatta uppgå till 2004. Det kan naturligtvis av flera skäl vara lämpligt att eftersträva en viss renodling av de ekonomisk-politiska besluten i den meningen att ett styrmedel konsekvent inriktas mot ett visst mål. Mest uppenbart gäller detta om styrmedlet uppfattas som särskilt effektivt för att uppnå just detta mål, som det kan antas ha svaga effekter på övriga mål. Som redan framgått torde dock inte arbetsmarknadspolitik vara ett speciellt effektivt medel för att direkt påverka den reguljära sysselsättningen. Detta förhållande har också tydligt framgått av tidigare målformuleringar där arbetsmarknadspolitiken setts som ett medel att förbättra marknadens funktionssätt. Den nuvarande målformuleringen blandar samman uppgifter för den generella ekonomiska politiken och medel som kan påverka arbetsmarknadens sätt att fungera. Arbetsmarknadspolitiken är en del av den ekonomiska politiken. Målet för den ekonomiska politiken är full sysselsättning och ökat välstånd genom en god och uthållig tillväxt. Arbetsmarknadspolitiken har således i princip samma mål som den ekonomiska politiken i stort, trots att det är många andra politikområden som ska bidra till måluppfyllelsen för detta övergripande mål. Det övergripande målet har inte operationaliserats utan direkt förts över till arbetsmarknadspolitiken. Målet för politikområdet Arbetsmarknadspolitik uttrycker således en annan tolkning än de gängse när det gäller vilka mekanismer som arbetsmarknadspolitiken verkar genom och om vad som kan åstadkommas med hjälp av arbetsmarknadspolitik. I flera budgetpropositioner förtydligas målet, och det pekas på att arbetsmarknadspolitiken, i motsats till tidigare, har en direkt sysselsättningsskapande roll. I propositionen sägs t.ex. "att öka sysselsättningen och minska arbetslösheten är en prioriterad uppgift och målet är full sysselsättning". I regeringens proposition om förnyad arbetsmarknadspolitik (prop. 1999/2000:98) sägs t.ex.: "En uppgift framstår som allt viktigare, nämligen att öka sysselsättningen och förhindra marginaliseringen av de undersysselsatta i skogslänen och i vissa områden i storstäderna." Det övergripande målet är oklart Det övergripande målet för arbetsmarknadspolitiken är inte tydligt formulerat och avgränsat. Målet är allmänt hållet och omfattar som tidigare framgått stora delar som normalt brukar hanteras av den ekonomiska politiken. De olika delarna i målet, t.ex. full sysselsättning, definieras inte heller. Det är inte möjligt att genomskåda i vilka avseenden som arbetsmarknadspolitiken är ett komplement till andra politikåtgärder. En effektiv samverkan bör bygga på att det finns en klar arbetsfördelning mellan olika delar av den ekonomiska politiken för att uppnå de slutliga målen. Detta förutsätter att det finns en samstämmighet - konsistens - mellan arbetsmarknadspolitiken och den ekonomiska politiken i stort, dvs.