frsrdg · GQ04RR8 · 2003-01-01 00:00:00 — Offentlig tillsyn ska tjäna som en garant gentemot allmänheten. Allmänheten ska kunna lita på att bestämmelser om säkerhet, lika behandling eller viss service också efterlevs. Den definition som formulerades för tillsynsbegreppet ligger nära det rena kontrollbegreppet. Tillsyn skiljer sig dock, enligt skrivelsen, från annan kontroll genom att den bör utföras som en oberoende och utanförstående kontroll. Det ansvar som ligger på varje verksamhetsutövare att på olika sätt svara för egenkontroll av verksamheten ansågs ligga utanför tillsynsbegreppet. och landets länsstyrelser använder begreppet social tillsyn när deras insatser inom ska beskrivas. Det är en vid tolkning av tillsynsbegreppet som också innefattar insatser som inte har så mycket med kontroll av gällande regler att göra. Tillsynen inom beskrivs på följande sätt i propositionen Ny socialtjänstlag m.m. (prop. 2000/01:80). Den statliga tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av de föreskrifter regering och riksdag beslutat. En aktiv statlig tillsyn syftar till att bevaka den enskildes rättssäkerhet och lagligheten i verksamheter men också till att uppnå en likvärdig verksamhet över hela landet. Den statliga tillsynen har utvecklats mot mindre grad av kontroll och med ökad tonvikt på uppföljning, utvärdering, kunskapsförmedling och rådgivning. Bakgrunden till denna utveckling är en medveten strävan att minska inslaget av detaljanvisningar och myndighetskontroll till förmån för ett mer aktivt arbetssätt (prop. 2000/01:80). I och med behandling av regeringens proposition tydliggjordes att länsstyrelserna har tillsyn över den socialtjänst som kommunerna ansvarar för. Länsstyrelserna fick vidare rätt att inspektera all socialtjänstverksamhet som står under deras tillsyn samt att inhämta de upplysningar och ta del av de handlingar och annat material som krävs för tillsynen (2000/01:SoU18). kommenterade inte den utveckling regeringen beskriver som att den statliga tillsynen utvecklas mot en ökad tonvikt på uppföljning, utvärdering, kunskapsförmedling och rådgivning. Den statliga tillsynen är föremål för en generell översyn. Regeringen har givit en utredare i uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut (dir. 2000:62). Utredningen beräknas avsluta sitt arbete . Enligt instruktion ska myndigheten vaka över vad gäller kvalitet och säkerhet samt den enskildes rättigheter (SFS 1996:570). ges i socialtjänstlagen ett tillsynsansvar för i riket. I kommentarerna till 13 kap. 1 § socialtjänstlagen sammanfattas tillsynsfunktion som att följa, leda och utveckla genom att ta emot och förmedla kunskaper, redovisa uppfattningar om och påpeka behov av förändringar. De medel har till sitt förfogande i tillsynsarbetet är föreskrifter, allmänna råd om hur bör utvecklas inom ramen för statsmakternas beslut, inspektion eller andra besök för informationsutbyte och opinionsbildning (, Thunved 2002). har formellt sett ingen formell möjlighet att styra länsstyrelserna när det gäller hur dessa skall fullgöra sina tillsynsuppgifter. pågår en utvecklad och delvis formaliserad samverkan mellan och länsstyrelserna i frågor som rör tillsyn över . Syftet är att förstärka den sociala tillsynen. har givits flera regeringsuppdrag med detta syfte. Ett nationellt program för social tillsyn har tagits fram på uppdrag av generaldirektör och landets samtliga landshövdingar. Regeringen har givit och länsstyrelserna i uppdrag att genomföra det programmet. Målet är att utveckla samverkan mellan nationella tillsyn och länsstyrelsernas regionala tillsyn. En uppgift är att åstadkomma en mer samordnad verksamhetsplanering och fastare former för samverkan mellan och länsstyrelserna. Enligt programmet ska två områden, barn och personer med psykiska funktionshinder, prioriteras särskilt . På uppdrag av regeringen genomför ett stort program för att utveckla . Det är programmet för nationellt stöd till kunskapsutveckling inom . Syftet är att skapa en struktur för systematisk kunskaps-uppbyggnad och effektiv informationsspridning så att insatser i allt större utsträckning kan baseras på vetenskap och beprövad erfarenhet. Detta ska ske genom åtgärder i form av utbildning, forskning, praktik och förbättrade strukturer för systematisk kunskapsuppbyggnad och effektiv informationsspridning. förfogar för programmets genomförande. Fram t.o.m. har elva delprojekt påbörjats inom ramen för projektet. Eftersom programmet syftar till en generell utveckling av kvaliteten i arbete berör de flesta delprojekten den sociala barnavården på ett eller annat sätt. Den tydligaste kopplingen till familjehemsvården finns i delprojektet för att bedöma klienter/brukares behov och insatsers effekter. I detta projekt ingår utvecklingsprojekt i Centrum som en del. Till ledning för tillämpning av socialtjänstlagen ska utfärda allmänna råd. Vidare har , enligt socialtjänstlagen 6 kap. 4 §, möjlighet att utfärda föreskrifter om vård i familjehem. De allmänna råden är, till skillnad mot föreskrifterna, inte bindande utan innehåller rekommendationer om hur en författning kan eller bör tillämpas. har inte utfärdat några gällande föreskrifter för familjehemsvård. När det gäller de allmänna råden som berör vård av barn och unga är samtliga utom ett upphävda, nämligen tillämpningen av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (SOSFS 1997:15 [S]). På samma sätt som för används begreppet tillsyn som en övergripande beteckning för delvis olikartade verksamheter, som normering, kartläggningar, uppföljning, utveckling, information, rådgivning och kontroll, när det gäller att beskriva länsstyrelsernas tillsynsansvar för . Länsstyrelsernas tillsynsarbete brukar delas in i tre kategorier: verksamhetstillsyn, individbaserad tillsyn samt råd och stöd. Vid sidan av olika främjande insatser består länsstyrelsernas formella tillsyn över i att se till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt Till denna tillsyn är en rätt kopplad att genomföra inspektioner och utredningar av förhållanden inom den kommunala (, Thunved 2002). Länsstyrelserna har inte till uppgift att utöva tillsyn över enskilda familjehem. Däremot ligger det i länsstyrelsernas tillsynsansvar att bevaka att kommunerna hanterar familjehemsvården inom ramen för gällande regler. Verksamhetstillsynen bedrivs normalt på eget initiativ och i vissa fall utifrån regeringens krav i regleringsbrev. Verksamhetstillsynen inriktas mot vissa prioriterade områden. har en relativt stor del av verksamhetstillsynen bedrivits på uppdrag av regeringen och då i form av samarbete mellan och samtliga länsstyrelser. Resultatet av verksamhetstillsynen återförs och rapporteras till berörda kommuner och bygger i stor utsträckning på att få till stånd förändring genom dialog med kommunerna (RRV 2002). Den individbaserade tillsynen initieras till stor del av anmälningar och klagomål. Utifrån dessa görs i vissa fall inspektioner. Tillsynen kan även bestå av muntliga kontakter. Arbetet med råd och stöd kan bestå av att besvara frågor om lagstiftningen eller om metoder. bedrivs även i form av seminarieverksamhet och informationsträffar. Länsstyrelsernas resurser för tillsyn varierar betydligt mellan länen. Många mindre länsstyrelser har inte mer än ett par socialkonsulenter anställda. Länsstyrelsernas tillsyn över spänner över många olika ämnesområden. I RRV:s granskning Tillsyn av behandlingshem för barn och ungdomar redovisas att tillsyn av barn- och ungdomsvården upptog av de samlade resurserna 2000 . Av rapporten framgår också att av de samlade resurserna för tillsyn av barn- och ungdomsvården användes till verksamhetstillsyn . Individtillsyn och råd och stöd uppgick vardera till . av resurserna användes för tillståndsprövning i HVB-vården. RRV:s granskning visar vidare att resurserna, räknat i personår, vid länsstyrelsernas sociala enheter minskat . har länsstyrelsernas arbetsuppgifter ökat inom det socialpolitiska området (RRV 2002). Socialtjänstlagen och underliggande förordningar innehåller ingen tydlig definition av kommunernas tillsynsansvar för familjehemsvården. Det råder dock ingen tvekan om att kommunen har ett tillsynsansvar även för familjehemsvården. Av socialtjänstlagen (SoL) och socialtjänstförordningen (SoF) framgår t.ex. att kommunen ansvarar för att den som genom socialnämndens försorg har tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård (6 kap. 1 § SoL) socialnämnden fortlöpande bör hålla sig väl förtrogen med förhållandena i familjehemmen och ge dessa behövligt stöd för att uppfylla sina skyldigheter enligt 6 kap. 7 § socialtjänstlagen. Detta bör ske genom personliga besök av särskilt utsedda representanter för nämnden och på annat lämpligt sätt (5 kap. 1 § SoF). Förändrade lagar och värderingar ratificerade konventionen om barnets rättigheter - - efter ett beslut i . Därigenom iklädde sig en internationell folkrättslig förpliktelse att följa konventionens bestämmelser. i sig har ingen direkt rättslig verkan innan den svenska lagstiftningen anpassats till konventionens bestämmelser. I proposition 1997/98:182 presenterades en strategi för förverkligande som ställde sig bakom. inrättades som bl.a. har till uppgift att bevaka att åtaganden enligt följs. innehåller fyra grundläggande principer som ska vara styrande för tolkningen av övriga artiklar. förbud mot diskriminering (artikel 2), barnets bästa (artikel 3), rätten till liv och utveckling (artikel 6) och rätten att uttrycka sina åsikter (artikel 12). Barnets bästa ska alltid beaktas när beslut tas i frågor som rör barn. Konventionen kräver inte att barnets bästa alltid ska vara utslagsgivande, men barnets bästa ska ligga med och väga tungt i vågskålen när beslut fattas. I de fall andra intressen tillåts väga tyngre krävs att beslutande myndigheter kan visa att en sammanvägning av relevanta intressen i det enskilda fallet har gjorts. Beslutande myndigheter bör därför så långt som möjligt ha försäkrat sig om att barnets bästa har kommit med i avvägningen och redovisats i beslutsprocessen. sätter barnets behov i centrum när det gäller omhändertagande. Staterna ska enligt konventionen säkerställa att barn inte, mot deras vilja, skiljs från sina föräldrar om ett åtskiljande inte är nödvändigt för barnets bästa. Ett beslut om att skilja ett barn och dess föräldrar kan, enligt konventionen, vara nödvändigt t.ex. vid övergrepp mot eller vanvård av barnet från föräldrarnas sida eller då föräldrarna lever åtskilda och ett beslut måste fattas angående barnets vistelseort. har lagstiftningen förändrats för att förstärka barnens rätt. I den revidering som gjordes av socialtjänstlagen 1998 var förstärkandet av barnperspektivet en viktig del. skrev in i socialtjänstlagen att när åtgärder rör barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Vidare anger socialtjänstlagen numera att "barnets inställning ska så långt det är möjligt klarläggas" och att "hänsyn ska tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad" när beslut ska fattas om en åtgärd som berör barn. Andra lagändringar som genomförts för att stärka barns ställning är en utökad anmälningsplikt till för vissa yrkesgrupper och införande av regler som begränsar den tid en utredning inom barnavården får ta. Inställningen till att använda släktingar som familjehem har förändrats. var den allmänna uppfattningen att barn som far illa inte bör placeras hos släktingar. Tanken var att släktingarna kunde vara bärare av samma problem som man försöker skydda barnet från genom att flytta barnen från ursprungsfamiljen. Forskningen har dock visat att släktinghem snarare har bättre förutsättningar att lyckas jämfört med om barnen placeras i främmande familjer. Detta ledde fram till att lagstiftningen ändrades och att den nu ger tydliga signaler om vikten av att ta till vara barns naturliga nätverk. I den nya socialtjänstlagen som började gälla infördes en skyldighet för socialnämnden att upprätta en plan för den vård som nämnden avser att anordna för barn som behöver vårdas i ett annat hem än det egna. Planen ska även ta upp åtgärder och insatser som andra huvudmän ansvarar för. var en vårdplan endast obligatorisk vid ansökan vård enligt lagen om med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Det är upp till placerande kommun att avgöra hur många barn som ett familjehem klarar av att ge god vård. Någon övre gräns för antalet barn som kan placeras i ett familjehem saknas. kunde s.k. storfosterhem omvandlas till HVB-hem. I och med regeringens proposition 1996/97:124 Ändringar i socialtjänstlagen minskade möjligheterna för familjehem att omvandlas till HVB-hem. För att få driva ett HVB-hem krävs numera bl.a. lämplig utbildning och en särskilt anpassad lokal. Antalet platser har mindre betydelse. Vidare har förändringar skett i lagstiftningen när det gäller samhällets reaktioner på ungdomsbrott och på den komplicerade gränsdragning som finns mellan kriminalvård och socialtjänst. Det har bl.a. handlat om möjligheten att döma ungdomar till vård enligt socialtjänstlagen och den kontroll som sker av att vård verkligen kommer till stånd. Regler har införts om att ska presentera en vårdplan innan domstolen kan besluta om åtalsunderlåtelse och överlämnande till vård enligt socialtjänstlagen. För verksamheten vid de s.k. § 12-hemmen har stora förändringar skett. Driften har förstatligats efter att ha varit och landstingskommunal. Verksamheten drivs av myndigheten . Vidare har i lagstiftningen öppnat för möjligheten att döma ungdomar mellan till tidsbegränsade straff på en låst enhet, så kallad sluten ungdomsvård, som ska avtjänas på § 12-hem. Påföljden ersätter fängelse för ungdomar som begått brott innan de fyllt . Strafftiden är begränsad till . Antalet ungdomar som dömts till sluten ungdomsvård på § 12-hem har vida överstigit det man utgick ifrån i lagens förarbeten. dömdes 48 ungdomar till sluten ungdomsvård. Den genomsnittliga strafftiden var . avslutade (dir. 1999:43) sitt arbete med att föreslå ändringar i lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. I utredarens uppdrag ingick även att pröva om det behövdes lagändringar för att tillgodose barns behov i de fall där föräldrarna inte vill samarbeta med samt att bedöma behovet av lagändringar och av utveckling av arbete för att minska osäkerheten i tillvaron för de barn som vistas länge i familjehem. Vidare skulle utredaren analysera hur vårdnadshavarens nuvarande rätt och skyldighet att bestämma över barnets förhållanden förhåller sig till . Utredningen lämnade ifrån sig betänkandet Omhändertagen - samhällets ansvar för utsatta barn och unga (SOU 2000:77). I skrivelsen Barnpolitiken - arbetet med strategin för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter (skr. 2001/02:166) anges att utredningen bereds inom tillsammans med betänkandet Barnmisshandel - att förebygga och åtgärda (SOU 2001:72), med sikte på en samlad proposition . Barnets ställning behöver, enligt utredaren, stärkas i domstolsförhandlingarna. Utredaren föreslår att det i LVU slås fast att barnets bästa ska vara avgörande vid alla beslut enligt lagen och att barnens rätt att komma till tals också slås fast i lagen. Utredaren föreslår vidare att en ansökan om vård enligt LVU ska innehålla en specificerad vårdplan och en ingående redogörelse för barnets situation och behov av vård. Uppföljningen av barn och unga i samhällsvård har enligt utredaren stora brister. Under har det uppfattats som ett av de största problemen inom vården. För att nämnden noggrant ska kunna följa vården krävs det, enligt utredaren, i de flesta fall att den även har kontakt med barn- och skolhälsovård, förskola, skola och i förekommande fall även med barnpsykiatri m.fl. I utredningen föreslås att det införs en möjlighet att vidta tvingande åtgärder för att hjälpa barn på hemmaplan. Barn ska t.ex. kunna placeras i förskola eller fritidshem mot föräldrarnas vilja. Flera förslag förs fram i syfte att ge barn och unga kontinuitet i relationer och en familj för livet. regelverket ändras så att socialnämnden ges en skyldighet att göra en särskild prövning av hur barnets framtid ska utformas, regelverket ändras så att socialnämnden i högre utsträckning än tar initiativ till vårdnadsöverflyttningar, möjligheten till adoption utreds för barn som placerats som spädbarn och regelverket ändras så att det tydliggörs att barnet kan stanna kvar i familjehemmet tills vidare. Barns och ungas uppväxtvillkor Den svenska ekonomin utsattes för stor press . Detta innebar bl.a. att arbetslösheten steg och att besparingar genomfördes i den offentliga sektorn. Hushåll med barn har generellt sett sämre ekonomiska förutsättningar än befolkningen i övrigt. Enligt Kommittén välfärdsbokslut har denna situation i vissa avseenden försämrats . Exempelvis har både antalet och andelen barn i hushåll med mycket låga inkomster ökat (SOU 2001:79). I en underlagsrapport till välfärdsbokslutet har forskaren beskrivit utvecklingen inom kommunernas sociala barnavård . Med den sociala barnavården avser han den kommunala verksamhet som riktar sig till barn och ungdomar som far illa eller befinner sig i riskzonen (SOU 2000:38). En undersökning som gjort visar att det generellt sett inte genomförts några personalneddragningar bland kommunernas socialsekreterare (1998). Enligt pekar även undersökningar entydigt på att den sociala barnavården inte utsatts för nedskärningar , utan snarare att den varit fredad från hårda besparingskrav. påpekar dock att undersökningar inte bygger på något särskilt stabilt kvantitativt underlag. Detta hänger samman med att det är svårt att avgränsa den sociala barnavården från andra insatser inom med avseende på organisation, personal eller insatser (SOU 2000:38). Statistik visar att den sociala barnavårdens belastning mätt i antalet barnavårdsanmälningar ökat . Den kommunala statistiken är, enligt , av dålig kvalitet och möjliggör inga tillförlitliga slutsatser om ökningarnas storlek, vilka som anmäler eller skälen till anmälningarna. Det ökade trycket på barnavården skulle kunna förklaras av att barns förhållanden i allmänhet har försämrats. Det vore dock att dra för långtgående slutsatser att se det ökade trycket på barnavården som en enkel reflex av att barns förhållanden i allmänhet har försämrats, enligt . Den ökade belastningen kan t.ex. även bero på att känsligheten för och uppmärksammandet av barns situation har blivit större (SOU 2000:38). Polisanmälningar om barnmisshandel är ett mått som emellanåt används för att fånga upp en del av barnavårdsproblematiken. Sedan inledningen av har antalet anmälningar om våld mot barn i åldrarna stadigt ökat, och steg antalet från cirka 2 200 till ungefär 6 000 anmälningar (2000; SOU 2001:72). Antalet polisanmälningar av misstänkta sexualbrott mot barn ökade första år - från cirka 1 1990 till omkring 3 000 fall - men har därefter stabiliserats (1999). Antalet samtal till jourtelefonerna på Barnens rätt i samhället () om barnmisshandel och andra barnavårdsproblem har också ökat mycket kraftigt . Uppgången kan, enligt välfärdskommittén, bero på att antalet barnmisshandelsfall faktiskt har ökat, men kommittén utesluter inte möjligheten att benägenheten att anmäla har blivit större. tolkningen talar, enligt kommittén, bl.a. det faktum att antalet svåra skador kopplade till de anmälda fallen har minskat i förhållande till lindriga eller ej påvisbara skador (SOU 2001:72). Det mesta talar för att ungdomars bruk av alkohol och narkotika ökat . Frågan om ungdomsbrottslighetens utveckling är enligt svårare att bedöma. Mycket talar dock för att ungdomsbrottsligheten legat relativt stilla . Undantaget är våldsbrott där utvecklingen är mer svårtolkad. Kriminalstatistiken visar en tydlig ökning bland registrerade misshandelsbrott och framåt. Undersökningar av brottsoffer- och självmordsstatistik visar, liksom förekomst av dödligt våld bland unga, mer stabila mönster (SOU 2000:38). publicerar statistik över insatser för barn och unga. var knappt 14 000 barn och unga omhändertagna med stöd av socialtjänstlagen eller lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga. Av dessa var 10 000 placerade i familjehem. Drygt 3 000 barn var placerade på institution. Huvuddelen av institutionsplaceringarna (2 000) utgjordes av privata HVB-hem. En mindre del av de omhändertagna barnen var placerade på offentligt drivna HVB-hem (800) och på Statens institutionsstyrelses § 12-hem (500). Ungefär 28 000 barn och unga i åldrarna hade en eller flera redovisade öppenvårdsinsatser . Resultat från undersökningar om erfarenheter av samhällsvård visar att mellan 3 till av alla födda före vuxen ålder har varit placerade i familjehemsvård eller i institutionsvård (SOU 2001:52). socialt arbete vid publicerade 1999 en kvantitativ uppföljning av målet att institutionsvården för barn och ungdomar bör minska till förmån för familjehemsvården (CUS 1999). Uppföljningen visade att utvecklingen gått åt motsatt håll, dvs. en omvänd måluppfyllelse. gjordes av alla placeringar i familjehemsvården. hade andelen sjunkit till av den totala dygnsvården. I rapporten skriver man att den största förändringen är att familjehemsvårdens dominans minskat som institutionsvården i enskild regi expanderat från till av antalet placeringar . Data pekar på att det skett en återinstitutionalisering . uppgick andelen barn som placerades i familjehemsvården till av samtliga placeringar inom dygnsvården. Författarna skriver att det finns mycket litet empiriskt underlag för att säkert identifiera orsakerna till förändringarna i vårdlandskapet. Tre faktorer förs fram som mest trovärdiga för att förklara denna utveckling i rapporten. Författarna skriver att det är möjligt att bristande tillgång på familjehem har haft betydelse för att kommunerna i ökande grad tvingats använda institutionsvård. Författarna antar också att svenska socialarbetare har blivit mer "institutionsvänliga". En tredje förklaring kan vara att dygnsvård för barn och ungdomar har mer och mer blivit en "marknad" med ett kraftigt ökande antal enskilda aktörer, där utbudet av placer-ingsalternativ också påverkat efterfrågan. som andelen barn och unga som placeras i familjehemsvården av samtliga placerade barn och unga i dygnsvården sjunkit har antalet omhändertagna barn ökat. Det har inneburit att fler barn är placerade i familjehem nu än . I diagram 1 nedan redovisas hur antalet placerade barn förändrats för familjehemsvården och institutionsvården. Antal placerade barn i familjehemsvård och institutionsvård Institutionsvård inkluderar placeringar enligt SoL och LVU på HVB-hem och § 12-hem. Resultatet av revisorers granskning av familjehemsvården revisorer överlämnade ett förslag till angående familjehemsvård för barn och ungdom (förslag 1991/92:21). Granskningen hade i huvudsak inriktats på planering och tillsyn av vården. Revisorerna uppmärksammade flera brister. Kommunerna hade svårigheter att rekrytera familjehem och att finna platser för placering av barn. Det fanns också brister i tillsyn och uppföljning av placeringarna. Revisorerna ansåg att kommunerna borde göra ökade utvecklingsinsatser i form av utbildning, stöd och handledning för familjehemsföräldrarna samt att borde följa och påverka utvecklingen i kommunerna. Revisorerna ansåg att insatser för utveckling av familjehemsvården hade varit otillräckliga. Revisorerna fann att det var svårt att få fram uppgifter om kostnader för olika vårdformer. Revisorerna fann också att länsstyrelserna hade otillräckliga resurser för att kunna fullgöra sina i lag stadgade tillsynsuppgifter. Revisorerna efterlyste klarare och tydligare regler för tillstånd att driva enskilda hem för vård eller boende. Revisorerna föreslog vidare att regeringen mer ingående redovisar utvecklingen av familjehemsvården för . behandlades revisorernas förslag av socialutskottet (bet. 1992/93:SoU4).