frsrdg · GQ04RR3 · 2003-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående statens styrning av skolan 2002/03 RR3 Revisorernas granskning revisorer har granskat statens styrning av skolan. Resultatet av granskningen finns i rapporten av skolan - från målstyrning till uppsökande bidragsverksamhet (rapport /02:13, se bilaga 1). Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2. Sammanlagt elva remissinstanser har yttrat sig över rapporten. I granskningen har revisorerna utgått ifrån skollagens 2 §, som innebär att alla barn i har rätt till likvärdig utbildning. Oberoende av var de bor och i vilken skola de går har skolbarnen också rätt till en god studiemiljö. Kommunerna har ansvaret för att god utbildning och studiemiljö erbjuds alla skolpliktiga barn. är den statliga myndighet som ska se till att god utbildning och studiemiljö garanteras samtliga elever i den svenska skolan. Sedan inledde sin verksamhet har regeringen omvandlat från en liten kunskapsorganisation till ett av sina viktigaste organ för att fördela medel till kommunerna. Regeringen har ställt upp preciserade villkor för att kommunerna ska få del av specialdestinerade bidrag. Det har gjort det svårt för kommunerna att planera. Genom en ändrad inriktning av utvecklingsarbetet har kommit att direkt ingripa i skolverksamheten. I stället för att ta ställning till ansökningar om projektpengar har bedrivit uppsökande verksamhet och direkt samarbetat med kommunerna. personal mätt som årsarbetskrafter har fördubblats . Verket har finansierat en allt större del av sin personal via andra anslag än förvaltningsanslaget. Utgifterna för konsulter har ökat med . Det kan också konstateras att det är stora skillnader mellan olika kommuners satsningar på undervisningen i skolan. Vissa kommuner satsar upp till dubbelt så mycket på undervisningen som andra. Regeringen har inte förmått att bedriva mer och skarpare tillsyn. Tillsynen av fristående skolor har mer än halverats , trots att antalet fristående skolor har fördubblats. minskade tillsynen även totalt sett. Missförhållanden i skolor har fått förekomma innan de anmälts till . Vissa anmälningar om missförhållanden har inte registrerats som tillsynsärenden, utan har ersatts med åtgärder för att främja arbetet i skolorna. Det har lett till oklara gränser mellan tillsyn och främjande. Regeringens utvecklingsplan för skolan I sin utvecklingsplan för skolan (skr. 2001/02:188) aviserar regeringen en förstärkt satsning på utbildningskvalitet. Allas rätt till kunskap och bildning betonas. Bättre information ska ges till elever och föräldrar. Kvalitetsredovisningarna ska vara ett verktyg för det lokala kvalitetsarbetet. uppdrag ska renodlas och inriktas mot tillsyn och kvalitetsgranskning. En ny myndighet för skolutveckling ska inrättas. Regeringen anger också att man har för avsikt att lagfästa tillsynen för det offentliga skolväsendet. förfogar som ansvarig myndighet över ett flertal instrument för att kontrollera måluppfyllelsen i skolan. är organiserat i en central del och flera regionala enheter. När bildades fick verket fyra huvuduppgifter: uppföljning, utvärdering, utveckling och tillsyn. har utbetalning av statsbidrag tillkommit som en omfattande arbetsuppgift. Utvecklingsarbetet har ändrat karaktär och har till stor del kommit att handla om medelsfördelning i samarbete med kommunerna. Trots upprepade uppmaningar från regeringen att öka tillsynens omfattning har minskat sin tillsyn mellan . En förklaring är att i ökad omfattning bemöter anmälningar om missförhållanden med åtgärder av utvecklingskaraktär, "akuta förbättringsåtgärder". Förändringarna av uppgifter har bidragit till att gränserna mellan kommunernas och ansvar har luckrats upp. Genom att har engagerat sig i arbetet i enskilda skolor har verket påtagit sig en del av ansvaret för brister i utbildning och studiemiljö som verket hade kunnat anmärka på. Härigenom har det blivit svårare för verket att bedriva den aktiva tillsyn som regeringen har efterlyst. Revisorerna har också tidigare framfört uppfattningen att inte bör ha något ansvar för arbetet i enskilda skolor (förs. 1998/99:RR8). Revisorerna föreslog därför i rapporten att regeringen begränsar uppgifter. bör enligt revisorernas mening uteslutande ägna sig åt uppföljning, utvärdering och tillsyn. Den pedagogiska utvecklingen kan enligt revisorernas mening koncentreras till lärarhögskolor, universitet och högskolor. Inom ramen för den s.k. tredje uppgiften bör dessa tillsammans med fristående utbildningsinstitut kunna tillhandahålla vidareutbildning för lärare, rapportera om forskningsrön samt på andra sätt stimulera utvecklingen i skolorna. Ingenting hindrar att även fortsättningsvis uppmärksammar lärarhögskolor, universitet och högskolor på behovet av utvecklingsinsatser i skolorna i olika delar av landet. Remissinstanserna instämmer i revisorernas uppfattning att uppgifter bör koncentreras till uppföljning, utvärdering och tillsyn. JO, , och kommun delar revisorernas uppfattning att tillsynen bör renodlas och ges en sådan inriktning att den inte sammanblandas med andra funktioner inom . BO, och i stöder revisorernas förslag att uppgifter begränsas till uppföljning, utvärdering och tillsyn. Dessa remissinstanser anser även att det är viktigt att allt görs för att ansvar och ansvarsförhållanden tydliggörs. ser fördelar med revisorernas förslag, men förutsätter att frågan om överföring av utvecklingsuppgiften till andra myndigheter analyseras vidare. framhåller att verket har påpekat vikten av ansvarsfrågorna. Verket menar att man i allt väsentligt kunnat hålla balansen mellan de statliga kraven på utvecklings- och kvalitetsarbete å ena sidan och respekten för det kommunala ansvaret för skolutveckling å den andra. menar vidare att revisorerna har bytt uppfattning sedan revisorernas förra granskning (förs. 1998/99:RR8) då revisorerna föreslog ett program för skolförbättring. vänder sig också mot att revisorerna använder årsarbetskrafter för att mäta personalstyrkan och menar att antalet fasta tjänster borde användas i stället. I sin utvecklingsplan för skolan (skr. 2001/02:188) redogör regeringen för flera planerade förändringar som delvis överensstämmer med revisorernas förslag. En skillnad jämfört med revisorernas förslag är att regeringen ser behov av en särskild myndighet för skolutvecklingsfrågor. Revisorerna har menat att den pedagogiska utvecklingen kan koncentreras till lärarhögskolor, universitet och högskolor. Inom ramen för den s.k. tredje uppgiften bör dessa tillsammans med fristående utbildningsinstitut kunna tillhandahålla vidareutbildning för lärare, rapporter om forskningsrön samt annan stimulans som stöd för utvecklingen i skolorna. Enligt revisorernas mening blir kommunernas ansvar för skolan härigenom tydligare. Revisorerna vill erinra om innehållet i det nationella program för skolförbättring som revisorerna har föreslagit. Detta program innebar att skulle förmedla nationella resultat till skolan. redovisning av nationella resultat skulle därmed kunna utgöra underlag för omprövning av resursanvändningen i skolorna. Revisorerna såg detta som ett sätt att nå ut med viktig information till lärarna. Revisorerna menar fortfarande att det är en viktig uppgift att se till att den information som samlar in via uppföljning, utvärdering och tillsyn kommer skolorna till del och kan utgöra ett underlag för omprövning av verksamheten. Liksom tidigare anser revisorerna att huvuduppgift i kontakterna med skolhuvudmän och skolor bör vara att hävda nationella krav på utbildningen. Verket bör däremot inte ha något ansvar för lokalt utvecklingsarbete. Revisorerna har i sin redovisning av personalresurser utgått från egen rapportering i årsredovisningarna. Revisorerna anser att antalet årsarbetskrafter ger en god uppfattning om de personalinsatser som gjorts . Regeringen har tillsatt en organisationsutredning (dir. 2002:76) som ska förbereda de aviserade förändringarna av myndighetsstrukturen. Utredningen ska lämna sin slutrapport . Genom tillsyn ska statsmakterna säkerställa att lagar och förordningar följs samt att villkor i tillståndsgivning efterlevs. Det svenska skolväsendet är en decentraliserad verksamhet som ska erbjuda en nationellt likvärdig utbildning. Statlig tillsyn är viktig för att kontrollera att verksamheten bedrivs enligt de regler och med de målsättningar statsmakterna har ställt upp. Det gäller speciellt när man som har konstaterat att huvudmännens egen uppföljning och utvärdering inte har fungerat tillfredsställande. En förutsättning för en effektiv tillsyn är att tillsynsmyndigheten inte har något ansvar för hur verksamheten bedrivs. Tillsynen bör dessutom utgå ifrån alla lagar och regler som har beröring med förvaltningen. En annan förutsättning är att tillsynen inte får för liten omfattning. Revisorerna har funnit att redan med nuvarande resurser har goda förutsättningar för att bedriva omfattande tillsyn. Om 150 av verkets årsarbetskrafter motsvarande ungefär en tredjedel av verkets 437 årsarbetskrafter avsattes för tillsyn skulle personal ha utrymme för att besöka varje skola (grundskolor, gymnasier och särskolor) under en arbetsvecka. Det innebär att kan skaffa sig bra underlag för slutsatser om utbildning och studiemiljö i varje skola. Frågor om likvärdighet och god studiemiljö kan då bedömas utifrån initierade iakttagelser i klassrum, skola och kommuner. Det gäller särskilt om Skolver kets tillsynsinsatser samordnas med aktiviteter som andra statliga myndigheter med tillsynsansvar på skolans område bedriver. Då kan arbetet i den enskilda skolan belysas från olika utgångspunkter och begreppet likvärdighet preciseras. Verklighetsbeskrivningar kan ge regering och riksdag ett relevant underlag för beslut om åtgärder. En direkt följd av en sådan förändring mot en mer utvecklad och omfattande tillsyn är att kvalitetsgranskningsnämnden kan läggas ned. Revisorerna har också tidigare ifrågasatt en organisationsform som innebär att kontrollerande uppgift blir oklar för huvudmannen (förs. 1998/99:RR8). tillsyn bör ges lagstöd på det sätt som har föreslagit (RRV 2001:24). Med lagreglerad tillsyn skapas också förutsättningar för att besluta om sanktioner i de fall kommunerna inte följer verkets tillsynsbeslut. En ordning med lagreglerad tillsyn, sanktionsmöjligheter och möjligheten att överklaga beslut innebär enligt revisorernas mening att ansvarsförhållandena mellan staten och kommunerna blir tydligare. Om tillsynen ges lagstöd kan instruktion användas för att precisera tillsynsuppdraget. Revisorerna refererade i rapporten till () rapport om tillsyn. Revisorerna ansåg att RRV:s kritik var väl motiverad och stämde med de iakttagelser som revisorerna själva gjort. RRV påpekade exempelvis att mycket av kritik riktades mot brister i eller avsaknad av vissa dokument i stället för mot verksamheten som bedrevs. Revisorerna menar att begreppet "kommunernas egentillsyn" som använder i sina allmänna råd, är vilseledande och bidrar till att verkets ansvar blir otydligt. Staten har inte delegerat något ansvar för tillsynen. Kommunernas ansvar för egenkontroll eller för intern kontroll inskränker inte ansvar för tillsyn av det offentliga skolväsendet. Revisorerna anser därför att de allmänna råden bör revideras. Revisorerna föreslog i rapporten att tillsyn av det offentliga skolväsendet regleras i lag samt att verket bör revidera sina allmänna råd rörande kommunernas egentillsyn. Remissinstanserna håller i stort med om revisorernas förslag. , , , och JO delar revisorernas bedömning att det krävs en klar skillnad mellan insatser för tillsyn respektive främjande. Tillsynen bör enligt specificeras på det sätt som revisorerna föreslår. ställer sig dock avvisande till förslaget om sanktionsmöjligheter. Det är inte rimligt att statliga organ skall ges befogenhet till att bestraffa den lokala folkvalda nivån, anser förbundet. JO anser att det är angeläget att resurser i ökad utsträckning används för tillsynsuppgifter. anser att revisorernas kritik mot den statliga tillsynen av det svenska skolväsendet är väl underbyggd och befogad. kommun anser att det finns ett behov av att förtydliga tillsynsansvaret. Det bör enligt kommunen dras en tydlig gräns mellan tillsyn och den kommunala egenkontrollen. instämmer i revisorernas förslag att de allmänna råden för kommunernas egentillsyn bör förtydligas. vänder sig mot det mått på tillsyn som används i rapporten. Resurserna för tillsyn, mätt som lönekostnader, har enligt verkets definition ökat . menar dock att verket inte förmått ge tillsynen den volym som regeringen ansett behövs. Verket kritiserar även att revisorerna har anammat den syn på tillsyn som RRV förmedlat. Revisorerna framhöll i rapporten att tillsyn inte varit någon framträdande del av verksamheten. Oavsett om man räknar andelen av verkets totala kostnader eller andelen av personalinsatsen märks någon signifikant ökad prioritering av tillsynen . sjönk dessutom kostnaderna för tillsyn. Denna utveckling har skett trots att regeringen återkommande har uppmanat att öka sin tillsyn. Även utbildningsutskottet har understrukit att man delar regeringens uppfattning och betonat vikten av tillsyn (exempelvis bet. 2000/01:UbU1). Dessutom erkänner att man inte förmått prioritera tillsynen i den utsträckning som regeringen ansett nödvändig. Revisorerna anser därför att det är befogat att kritisera för att tillsynen inte prioriterats mera. Revisorerna ser inget anmärkningsvärt i att och revisorerna har samma uppfattning om tillsyn, en syn som för övrigt också delas av JO. Regeringen har aviserat en förändring av myndighetsstrukturen på skolområdet i syfte att stärka tillsyn och kvalitetsgranskning. Man har även angivit att man avser att lagfästa tillsynen av offentliga skolor. Revisorerna förutsätter att regeringen och vidtar förändringar av allmänna råd och förordningar i linje med revisorernas förslag så att dessa överensstämmer med verkets förändrade uppgifter och tydligt återspeglar verkets uppgift som statligt tillsynssorgan. De specialdestinerade bidragen till skolan har ökat och uppgick till ca . Den utvecklingen kommer att fortsätta när de satsningar som aviserats av regeringen genomförs. Likvärdig utbildning och studiemiljö innebär inte att det inte kan eller bör finnas några skillnader mellan skolor eller kommuner. Det innebär dock att skillnaderna mellan skolor eller kommuner i olika delar av landet inte får bli för stora. Det har visat sig att undervisningskostnaderna i olika kommuner varierar kraftigt. Vissa kommuner satsar mer än dubbelt så mycket på undervisningen som andra. I kronor motsvarar detta 21 300 respektive (, 2001a). Revisorerna föreslog att regeringen analyserar hur gällande finansiering påverkar utbildningsresultat och studiemiljö. För kommunerna betyder många specialdestinerade, ibland tidsbegränsade bidrag svårigheter att planera verksamheten. Mycket tid och kraft ägnas åt bidragsadministration. Det är inte självklart att centrala prioriteringar överensstämmer med enskilda kommuners behov. Revisorerna föreslog att regeringen analyserar hur kommunernas möjligheter att finansiera sin verksamhet påverkas av den ökande andelen specialdestinerade bidrag. Av förarbetena till förordningen om internrevision (1995:686) framgår att samtliga myndigheter som administrerar stora medelsflöden bör ha en intern revision som självständigt granskar den interna kontrollen i verksamheten. Revisorerna föreslog att regeringen ålägger att inrätta intern revision. Remissinstanserna uppfattar i likhet med revisorerna att det finns problem med en ökande andel specialdestinerade bidrag. framhåller att den ökande andelen specialdestinerade bidrag har gett motsägelsefulla signaler om var det ekonomiska ansvaret egentligen ligger. tillstyrker revisorernas förslag att regeringen ska analysera hur kommunernas möjligheter att finansiera verksamheten påverkas av en ökande andel specialdestinerade bidrag. anser att det behövs en analys av hur gällande finansiering påverkar utbildningsresultat och studiemiljö. kommun framhåller att en sådan analys måste göras utifrån flera synvinklar. delar inte revisorernas syn på den ekonomiska styrningen. Verket anser att revisorerna i sin beskrivning av den ekonomiska styrningen har använt missvisande mått. Verket kan dock till viss del instämma i uppfattningen att specialdestinerade bidrag är problematiska. har vid ett flertal tillfällen framhållit det angelägna i att utformningen av skilda statliga satsningar noga övervägs och samordnas. Som framgått finns stora variationer mellan olika kommuners satsningar på undervisning. Revisorerna frågar sig om det är förenligt med en nationellt likvärdig utbildning. Regeringen bör analysera hur gällande finansiering påverkar förutsättningarna för ett likvärdigt utbildningsresultat och en god studiemiljö. Andelen specialdestinerade bidrag har ökat kraftigt. Regeringen bör analysera hur kommunernas möjligheter att finansiera sin verksamhet påverkas av den ökande andelen specialdestinerade bidrag. Av vad som framgår av direktiven till organisationsutredningen (dir. 2002:76) kommer även fortsättningsvis att ha ansvar för en omfattande medelshantering. Utredaren ska föreslå hur den interna revisionen ska utformas. Regeringen har således aviserat åtgärder som överensstämmer med revisorernas förslag i rapporten. Riksdag och regering har ett övergripande nationellt ansvar för skolans resultat. Av det följer att verksamheten i skolan måste kunna följas upp och utvärderas. Kommunerna är skyldiga att lämna uppgifter om skolan och delta i utvärderingar. uppgift är att sammanställa uppgifterna och svara för att tillståndet rapporteras till regeringen. Revisorerna har iakttagit att åtskilliga elever inte har genomgått nationella prov. Revisorerna ansåg att de nationella proven kan användas i större utsträckning för att mäta och påverka likvärdigheten inom skolväsendet. Revisorerna ansåg att det behövs bättre kunskaper om sambandet mellan resurser, pedagogik och resultat. Revisorerna föreslog att får i uppdrag att vidareutveckla och effektivisera sin uppföljning. Enligt förordningen om kvalitetsredovisning (1997:702) ska varje kommun sammanställa en kvalitetsredovisning. Även i kommunallagen 6 kap. 7 § finns bestämmelser om att kommunerna ska redogöra för sin verksamhet. Revisorerna föreslog att förordningen om kvalitetsredovisning samordnas med kraven på redovisning i kommunallagen. Remissinstanserna stöder revisorernas uppfattning att uppföljning behöver effektiviseras. När det gäller kvalitetsredovisningarnas hantering går dock meningarna isär. stöder revisorernas förslag att ges i uppdrag att vidareutveckla och effektivisera sin uppföljning. Även och kommuner delar revisorernas uppfattning. kommun anser också att de nationella proven kan användas i större utsträckning. delar revisorernas uppfattning att kvalitetsredovisningarna kan samordnas med den kommunala årsredovisningen. ser det också som positivt att förordningen om kvalitetsredovisningen samordnas med kraven på redovisning i kommunallagen. Det är dock enligt kommunen viktigt att kvalitetsfrågorna inte marginaliseras till förmån för den ekonomiska redovisningen. delar inte revisorernas syn att verket inte använt sig av sina möjligheter för att förmå kommunerna att följa lagar och förordningar. menar att verket konsekvent hävdat kravet på kvalitetsredovisningar gentemot kommunerna. kommun avstyrker förslaget att kvalitetsredovisningen samordnas med kommunallagens krav på redovisning. Årsredovisningar har en stark inriktning på ekonomisk uppföljning. De deskriptiva och analyserande delarna av kvalitetsredovisningen skulle kunna bli lidande om förslaget genomförs, menar kommunen. Tyngdpunkten i den kommunala årsredovisningen är ekonomisk. Revisorerna har erfarit att har vidtagit åtgärder för att effektivisera sin insamling av statistik. har förelagt skolor som inte rapporterat in betygsstatistik vite. Det är första gången sedan myndigheten bildades som detta förfarande har tillämpats. har bl.a. hänvisat till den kritik som revisorerna framförde i sin rapport. Remissinstanserna var splittrade till förslaget att samordna kvalitetsredovisningen med den kommunala årsredovisningen. Revisorerna anser därför att frågan om samordning av kvalitetsredovisningen och den kommunala årsredovisningen bör utredas närmare, lämpligen inom ramen för . Ett alternativ till sådan samordning som bör övervägas är att kvalitetsredovisningen skall ske genom en särskild skrivelse som behandlas av kommunfullmäktige. har funnit att anmälningar till verket om kränkande behandling har lämnats först . Huvudmannen har då förgäves sökt avhjälpa missförhållandena. En bestämmelse om anmälningsskyldighet skulle bidra till att tydliggöra ansvaret för utbildning och studiemiljö, men även ge stöd åt dem som är verksamma i enskilda skolor. Revisorerna menade att var och en som är verksam inom skolväsendet borde vara skyldig att anmäla uttalade missförhållanden i skolorna till . En bestämmelse om anmälningsplikt borde enligt revisorernas mening införas i lag. Samtliga remissinstanser med undantag för instämmer i revisorernas förslag. JO, , , , , och kommuner ställer sig bakom revisorernas förslag. framhåller att anmälningsplikt inom hälso- och sjukvården föreligger även när det finns risk för att patienter kan drabbas. menar att detta även skulle kunna gälla för skolväsendet. Innan beslut fattas bör dock begreppet "missförhållanden" förtydligas, menar kommun. anser att det är tveksamt om en anmälningsplikt är i linje med det kommunala ansvaret. Verket ifrågasätter om det är ett effektivt sätt att använda statens begränsade kontrollresurser. Revisorerna föreslår att var och en som är verksam inom skolväsendet ska vara skyldig att anmäla uttalade missförhållanden i skolorna till . En bestämmelse om anmälningsplikt bör införas i lag. har påpekat att även risk för allvarliga missförhållanden är anmälningspliktigt inom hälso- och sjukvårdsområdet. Styrelsen menar att det bör övervägas om detta också borde vara fallet inom skolväsendet. Revisorerna menar att det är rimligt med samma ordning även inom skolväsendet. revisorer föreslår att fattar följande beslut. Förutsättningarna för likvärdigheten analyseras tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 6. Kommunernas möjligheter att bedriva sin verksamhet analyseras tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 6. Anmälningsplikt vid missförhållanden införs tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 8. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare kanslichefen , utredningschefen och revisionsdirektören (föredragande) deltagit. Rapport 2001/02:13 Statens styrning av skolan -- från målstyrning till uppsökande bidrags- förmedling revisorer · 100 12 · TEL · fax har föreslagit att revisorer ska granska statens styrning av kommunerna. Som ett led i en sådan granskning har revisorerna granskat statens styrning av skolan. Granskningen har avgränsats till . Underlaget till granskningen har hämtats in genom intervjuer med företrädare för , , kommuner samt forskare. Förutom dessa intervjuer bygger granskningen på offentliga utredningar och departementens interna rapporter. Myndigheters rapporter och forskningsrapporter om skolan har också varit viktiga underlag. Revisorerna har haft löpande kontakter med forskare på och tjänstemän i . har som tillfälligt anställd bidragit med underlag rörande kvalitetsredovisningar. På revisorernas uppdrag har genomfört en enkätundersökning som använts som underlag för granskningen. Granskningen har beretts inom revisorernas andra avdelning. I avdelningen ingår Per , ordf. (v), v. ordf. (s), (), (), (), (), () och (). Ansvarig för granskningen har varit avdelningsdirektören .