frsrdg · GQ04JO1 · 2003-01-01 00:00:00 — Jäv får dock inte grundas på åtgärd som åklagaren har vidtagit på tjänstens vägnar eller på gärning som förövats mot honom i eller för hans tjänst. En åklagare får trots att jäv föreligger vidtaga åtgärd som inte utan fara kan uppskjutas. I detta sammanhang är främst bestämmelsen i 4 kap. 13 § 10 p rättegångs- balken av intresse. I den bestämmelsen finns en generalklausul enligt vilken en domare skall anses jävig om det föreligger någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet för hans opartiskhet i målet. Den särskilda omständighet som avses i bestämmelsen avser i allmänhet domarens förhål- lande till någon av parterna eller till den sak som är föremål för handläggning. I linje med praxis bör vid beaktande av opartiskheten be- aktas såväl den objektiva som den subjektiva sidan. I subjektivt hänseende krävs att domaren i fråga har en opartisk inställning till det mål som han skall döma i. I objektivt hänseende krävs att omständigheterna inte är sådana att det finns legitima tvivel om domarens objektiva hållning. Parterna får inte kunna hysa objektivt berättigat tvivel på domstolens opartiskhet (se Fitger, Rätte- gångsbalken del I, s. 4:30). Även om samma jävsregler gäller för åklagare och domare innebär till- lämpningen av dem inte med nödvändighet att resultatet av en prövning enligt den nämnda bestämmelsen blir detsamma för åklagare som för domare. Det beror på att åklagarna och domarna har olika roller i rättssystemet. Jävsregler- nas krav på opartiskhet för åklagaren torde framför allt ta sikte på skyldighe- ten för honom att vara objektiv och inte ensidigt inrikta sitt agerande på att få fram ett underlag för åtal mot en misstänkt eller en fällande dom. Även om en åklagare med hänsyn till innehållet i 7 kap. 6 § rättegångsbal- ken inte är formellt jävig bör bestämmelsen i 4 kap. 13 § 10 p rättegångsbal- ken utgöra en bakgrund vid bedömningen av frågan om en åklagare bör fort- sätta handläggningen av ett mål efter det att åklagarens beslut ändrats vid en överprövning. Med detta som bakgrund övergår jag till att diskutera frågan om åklagar- funktionen efter överprövningsbeslut om att åtal skall väckas och om att för- undersökning skall återupptas. Ett beslut om att inte väcka åtal fattas först efter det att förundersökningen har avslutats och den misstänkte har delgivits utredningen enligt 23 kap. 18 § . Åklagarens beslut grundar sig alltså på en fullständig ut- redning. Att ett överprövat beslut fattas i ett sent skede av åklagarens hand- läggning av ärendet kan innebära att åklagaren har gjort en så ingående och allsidig bedömning att han inte kan ändra sin uppfattning om att åtal inte bör väckas. Den åklagare som har intagit en annan ståndpunkt i åtalsfrågan än överåklagaren eller Riksåklagaren gjort vid sin överprövning bör därför som huvudregel inte handlägga ärendet efter överprövningen. Ett annat förfa- ringssätt skulle medföra att åklagaren under huvudförhandlingen får argu- mentera mot sin tidigare övertygelse, vilket kan framstå som egendomligt. Om situationen i stället är sådan att åklagaren har förbisett något vilket för- anleder en annan bedömning vid överprövningen, åklagaren är helt klar över detta och därför ansluter sig till överåklagarens eller Riksåklagarens bedöm- ning, kan jag däremot inte se att åklagaren inte skulle kunna föra målet i rät- ten om han förklarar sig villig till det. Ett beslut om att lägga ned en förundersökning fattas på ett tidigare stadi- um av förundersökningen än ett beslut i åtalsfrågan. Ett överprövningsbeslut om att förundersökningen skall återupptas torde därför normalt förutsätta att ytterligare förundersökningsåtgärder skall vidtas. Den situationen liknar i mycket till skillnad från åtalssituationen det förfarande som äger rum vid en omprövning. Likheten med omprövningssituationen blir större ju tidigare under förundersökningen som beslutet om dess nedläggande har fattats. I frågan om utseende av förundersökningsledare i denna situation bör, lik- som jag har anfört beträffande överprövningsbeslut om väckande av åtal, åklagarens självständiga ställning och förtroendet för åklagarens objektivitet vara en utgångspunkt för ställningstagandet. Det innebär att den åklagare som har fattat det överprövade beslutet bör kunna utses till förundersökningsledare om denne är beredd att driva förundersökningen i enlighet med överpröv- ningsbeslutet och eventuella riktlinjer från överåklagaren eller Riksåklagaren, om det inte finns något i övrigt som kan rubba förtroendet för åklagaren. bakgrund av intresset av ett effektivt resursutnyttjande måste det också anses vara den lämpligaste lösningen. Jag vill framhålla att överåklagaren eller Riksåklagaren efter en överpröv- ning inte bör bestämma vilken åklagare som skall väcka talan och utföra åta- let eller vara förundersökningsledare i en återupptagen förundersökning. Det får ankomma på chefsåklagaren att, eventuellt i samråd med överåklagaren eller Riksåklagaren, bestämma vilken åklagare som skall utföra åklagarupp- giften. Chefsåklagaren bör i linje med det jag har anfört se till att uppgiften att väcka och utföra åtal eller förundersökningsledarskapet inte lämnas till en åklagare som har en uppfattning som avviker från överåklagarens eller Riks- åklagarens i den aktuella frågan. Enligt de riktlinjer som jag har redovisat kommer den åklagare som har fattat det överprövade beslutet att efter överprövningsbeslutet väcka åtal och utföra talan eller vara förundersökningsledare i en återupptagen förundersök- ning endast i de situationer där åklagaren delar överåklagarens eller Riksåkla- garens uppfattning om att åtal skall väckas eller förundersökningen återupp- tas, om det inte finns något i övrigt som kan rubba förtroendet för åklagaren. De nu diskuterade frågeställningarna är komplexa och varje ställningsta- gande i frågan om vilken åklagare som skall väcka åtal och utföra talan eller vara förundersökningsledare blir naturligtvis beroende av det särskilda ären- dets beskaffenhet. Frågan om den åklagare som har fattat det överprövade be- slutet eller annan åklagare skall utses till förundersökningsledare får därför med utgångspunkt i de av mig redovisade principerna avgöras från fall till fall. 2 Handläggning av en begäran om överprövning när grunden för begäran utgörs av helt eller delvis nya omständigheter som förundersökningsledaren inte har tagit ställning till Förvaltningslagen (1986:223) är endast i begränsad utsträckning tillämplig på åklagares åtgärder under förundersökning i brottmål (se 32 §). Det innebär att det inte finns någon möjlighet att få åklagares beslut under förundersökningen prövade i domstol i annan utsträckning än vad som följer av allmän domstols prövning enligt . Däremot kan en åklagares beslut överprövas av en högre åklagare. Över- prövningsrätten följer av åklagarnas indelning i olika nivåer och av att en högre åklagare har rätt att överta uppgifter som tillkommer en lägre åklagare (se 7 kap. 2 och 5 §§ ). Förfarandet vid överprövning är inte författningsreglerat. Avsaknaden av regler om rätt till överklagande av beslut som åklagare fattar i fråga om förundersökning, åtal eller annan åtgärd innebär att besluten inte vinner rättskraft på samma sätt som ett beslut av domstol. Även om en åklagares beslut inte vinner rättskraft förutsätter dock hänsynen till inblanda- de parter och till stabiliteten i rättslivet att ett beslut inte ändras utan att det finns anledning till det. Om däremot nya omständigheter framkommer som ger anledning att ompröva ett beslut som åklagaren har fattat är det möjligt för denne eller annan jämställd åklagare att ta förnyad ställning i den fråga som avgjordes genom det tidigare beslutet. Handläggningen av ett överprövningsärende i den situation som anges i frågeställningen bör mot den angivna bakgrunden ske enligt följande. Om det av överprövningsbegäran framgår att den åklagare som har fattat beslut i ärendet inte har tagit del av nytt material som har betydelse och materialet är sådant att det kan föranleda en ändring av åklagarens beslut bör överpröv- ningsbegäran som huvudregel lämnas till denne för omprövning. Om överprövningsärenden handläggs enligt de principer jag nu har skisse- rat torde överåklagarnas och Riksåklagarens överprövning i regel inskränka sig till de fall där omprövning sker på grundval av samma material som den lägre åklagaren har haft. Detta överensstämmer med den uttalade målsätt ningen att den brottsbeivrande verksamheten bör vara koncentrerad till åkla- garkamrarna (jfr prop. 1995/96:110 s. 14 f.). Det är också av rättssäkerhets- skäl önskvärt att beslut i fråga om förundersökningar fattas så långt ned i åklagarorganisationen som möjligt eftersom det medför att besluten i första hand kan överprövas av överåklagarna. 3 Principer för diarieföring när en överåklagare ändrat åklagares beslut på så sätt att en förundersökning återupptas eller att åtal skall väckas Riksåklagaren har meddelat föreskrifter om diarieföring vid åklagarmyndig- heterna (RÅFS 2000:4). Åklagarmyndigheterna skall föra bl.a. ett brottmåls- diarium och ett allmänt diarium (1 §). I brottmålsdiariet registreras brottmål och ärenden med anknytning till brottmålen (2 §). I det allmänna diariet regi- streras de ärenden som inte skall registreras i annat diarium eller register (5 §). Registrering skall göras ärendevis och tidpunkten för när ett ärende inleds eller avslutas skall registreras. Utöver vad som följer av sekretesslagen (1980:100) och sekretessförordningen skall de uppgifter registreras som krävs för att handläggningen av ett ärende skall kunna följas (6 §). Närmare bestämmelser om tillämpningen av föreskrifterna finns i Riks- åklagarens handbok om diarieföring (7 §). I handboken finns ett avsnitt om diarieföring av överprövningsärenden. Där anges att en begäran om över- prövning som kommer in till en åklagarkammare skall registreras i brottmåls- diariet och sedan lämnas till åklagarmyndigheten för prövning. Åklagarmyn- digheten skall registrera överprövningsbegäran i det allmänna diariet. Om åklagarmyndigheten beslutar att förundersökning skall återupptas skall över- åklagarens beslut förutom i det allmänna diariet registreras också hos åkla- garkammaren, dvs. Det ärendenummer som beslutet har i brottmålsdiariet skall registreras i det allmänna diariet. behandlar inte diarieföring när överprövningsbeslut innebär att åtal skall väckas. Diarieföring bör i dessa fall ske på samma sätt som anges för överprövningsbeslut om att förundersökning skall återupptas. De nu återgivna principerna för diarieföring innebär att allmänheten får vetskap om vilka handlingar som finns hos åklagarmyndigheten och möjlig- het att följa ärendets handläggning (jfr m.fl. Sekretesslagen En kom- mentar s. 15:4, 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen och 15 kap. 1 § sekre- tesslagen). I ett beslut anförde chefsJO bl.a. följande. Allmänt om överprövning m.m. I 7 kap. 5 § första stycket (RB), i paragrafens lydelse före , föreskrevs att Riksåklagaren och statsåklagare fick överta uppgifter som tillkom lägre åklagare. Samtliga paragrafer i 7 kap. RB fick ny lydelse (SFS 2001:280). Ändringarna, som bl.a. innebar att begreppet statsåklagare utmönstrades, saknar emellertid i sak betydelse för överprövningsförfarandet. Åklagarväsendet är alltjämt i beslutshänseende organiserat i tre nivåer, en central, en regional och en lokal nivå. På den cen- trala nivån finns Riksåklagaren, på den regionala nivån finns överåklagarna och vice överåklagarna, och på den lokala finns chefsåklagarna, vice chefs- åklagarna och kammaråklagarna. Reglerna om rätt för högre åklagare att överta uppgifter från lägre åklagare gör det möjligt för en högre åklagare att när som helst överta handläggningen av ett enskilt ärende från en lägre åklagare. En överprövning innebär att ett beslut som har fattats av en lägre åklagare blir föremål för en granskning i materiellt hänseende av en högre åklagare. Alla åklagarbeslut inom ramen för ett straffprocessuellt förfarande kan bli föremål för överprövning. Som exem- pel kan nämnas beslut i åtalsfrågor och beslut att inte inleda eller att lägga ned en förundersökning. Också beslut i tvångsmedelsfrågor, t.ex. ett anhållnings- beslut, kan överprövas. Ett övertagande av ett ärende med stöd av 7 kap. 5 § RB kan avse hela den fortsatta handläggningen eller en viss begränsad åklagaruppgift i ärendet. I det senare fallet återlämnas detta oftast efter den högre åklagarens beslut t.ex. av innebörd att en nedlagd förundersökning skall återupptas till den lägre åklagarnivån. Överprövningsförfarandet är inte reglerat i lag. Principerna för förfarandet bygger i huvudsak på de uttalanden som gjordes av departementschefen i budgetpropositionen 1984/85 (se prop. 1984/85:100, bil. 4 s. 69 f. och bet. JuU 1984/85:30 s. 3 f.). Dessa riktlinjer innebär i korthet följande. Ett beslut som skall prövas av domstol, t.ex. ett åtalsbeslut, tas normalt inte upp till överprövning. Det görs inte heller någon överprövning, om saken efter framställning kan prövas av domstol, t.ex. ett beslut om beslag. Vidare överprövas ett åklagarbeslut i princip bara en gång. En begäran om överpröv- ning av andra än den misstänkte, den tilltalade eller målsäganden bör normalt inte föranleda överprövning om det inte finns särskilda skäl för att ta upp saken. Frågan om en författningsreglering av överprövningsinstitutet har senast behandlats av regeringen i samband med de tidigare nämnda ändringarna i 7 kap. RB. Mot bakgrund av att regeringen hade beslutat om direktiv för en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att se över den ordinära tillsynen av bl.a. åklagarväsendet, fann regeringen att ytter- ligare överväganden i frågan då inte borde göras. Det ankommer i stället på Riksåklagaren att bestämma de närmare formerna för överprövningsverksam- heten (se prop. 2000/01:92 s. 17). Reglerna om omprövning i 27 § förvaltningslagen (1986:223) är inte till- lämpliga i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet (se 32 § nämnda lag). Ett åklagarbeslut anses emellertid enligt etablerad praxis kunna omprö- vas av den åklagare som har fattat det ursprungliga beslutet eller av någon annan åklagare på samma nivå. Hänsynen till inblandade parter och till stabi- liteten i rättslivet kräver dock, som Riksåklagaren har berört i sitt yttrande, att ett beslut får omprövas på detta sätt endast om det har tillkommit nya om- ständigheter (se i 2000 s. 52 f., prop. 1984/85:100 bil. 4 s. 69 f. och Fitger, del 1 s. 7:16). En sådan omständighet kan vara att nya fakta, t.ex. ny skriftlig bevisning eller uppgifter från ett tidigare okänt vittne, kommer . Att beslutsfattaren själv eller en med denne sidoordnad åklagare, t.ex. efter en förnyad rättslig analys, kommer till en annan ståndpunkt än den som har lagts till grund för det tidigare beslutet anses däremot inte utgöra en sådan ny omständighet att grund för omprövning av det tidigare beslutet föreligger. Detta kan i ett sådant fall i princip inte ändras annat än inom ramen för ett överprövningsförfarande. Utseende av förundersökningsledare efter överprövning som innebär ändring av en åklagares beslut att inte inleda förundersökning, att lägga ned en förundersökning eller att inte väcka åtal Av utredningen framgår att det hos åklagarmyndigheten inte finns några fast- slagna principer om hur ärenden skall fördelas, när en åklagares beslut ändras efter överprövning på så sätt att en förundersökning inleds eller återupptas. Bedömningen görs i stället, på det sätt som Riksåklagaren också förordar, i varje enskilt fall. Om det inte framkommer någon omständighet som gör att åklagarens objektivitet kan ifrågasättas vid den fortsatta handläggningen, brukar ärendet med hänsyn till handläggningstiden och av resursskäl lämnas tillbaka till den åklagare som först beslutade i ärendet under förutsättning att denne till fullo delar den bedömning som gjorts överprövningsvis. Riksåkla- garen har i sitt yttrande uttalat att den åklagare som har fattat det överprövade beslutet bör kunna utses till förundersökningsledare, om denne är beredd att driva förundersökningen i enlighet med överprövningsbeslutet och eventuella riktlinjer från den överprövande åklagaren. Avgörande för hur man i det särskilda fallet skall ta ställning i en fråga av det här aktuella slaget är ytterst hänsynen till förtroendet för åklagarfunktio- nen. Det är en grundläggande princip i en rättsstat att en offentlig befattnings- havare inte får delta i handläggningen eller avgörandet av ett mål eller ärende om det finns objektiv grund för att ifrågasätta hans eller hennes opartiskhet. Riksåklagaren har i sitt remissvar hänvisat till bestämmelserna i 7 kap. 6 § RB om jäv mot åklagare. Han pekar därvid, såvitt gäller de särskilda omstän- digheter som enligt 4 kap. 13 § RB grundar jäv för domare, på den s.k. gene- ralklausulen i punkt 10. Det finns emellertid enligt min mening anledning att i sammanhanget uppmärksamma också vad som sägs i punkterna 7 och 8 om att domaren i annan rätt har fattat beslut som rör saken respektive att han deltar i en huvudförhandling i brottmål efter att tidigare ha prövat frågan om den tilltalade har begått gärningen. Redan den omständigheten att en åklagares beslut att t.ex. lägga ned en förundersökning har ändrats efter överprövning kan i många fall vara tillräck- lig för att det skall anses föreligga en objektiv grund för att ifrågasätta åklaga- rens möjligheter att handlägga den återupptagna förundersökningen på ett opartiskt sätt. Vad särskilt gäller det fallet att en överprövning leder till änd- ring av ett beslut efter avslutad förundersökning att åtal inte skall väckas anser jag, i likhet med Riksåklagaren, att huvudregeln bör vara att den åklaga- re som har fattat det överprövade beslutet inte skall handlägga ärendet efter överprövningen. Det kan emellertid, som framhålls i Riksåklagarens yttrande, ibland för- hålla sig så att åklagaren har förbisett någon omständighet som sedan föranle- der den överprövande åklagaren att göra en annan bedömning och att han därför ansluter sig till den uppfattning som utgör grunden för beslutet i över Man kan vidare tänka sig fall där överprövningen har kom- mit till på åklagarens eget initiativ med anledning av att han funnit att hans beslut hade sin grund i en felaktig bedömning av en bevis- eller rättsfråga. I sådana fall bör det inte föreligga något hinder mot att den åklagare som har fattat det överprövade beslutet handlägger ärendet även fortsättningsvis. Med anledning av vad Riksåklagaren har uttalat om betydelsen av att den åklagare som har fattat det överprövade beslutet har förklarat sig beredd att bedriva den fortsatta förundersökningen i enlighet med riktlinjer från den överprövande åklagare vill jag framhålla följande. I 11 kap. 7 § regeringsformen (RF) föreskrivs att ingen myndighet får be- stämma hur en förvaltningsmyndighet i det särskilda fallet skall besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller som rör tillämpning av lag. Som framhålls i promemorian (Ds Ju 1983:19) Riksåklagaren och hans kansli (s. 75 f.) och i Riksåklagarens numera upphävda cirkulär (RÅC I:108) Handläggningen av överprövningsärenden (avsnitt 4.1.1) är det inte förenligt med denna grundlagsregel att den överprövande åklagaren i sitt beslut t.ex. beordrar den underordnade åklagaren att väcka åtal enligt en viss gärningsbe- skrivning och därvid åberopa viss angiven bevisning. I motsats till vad som kommer till uttryck i det nämnda cirkuläret (avsnitt 4.1.2) anser jag vida- re att det starkt kan ifrågasättas om det är förenligt med grunderna för be- stämmelsen i 11 kap. 7 § RF att den överprövande åklagaren ger direktiv som även om de inte är formellt bindande är avsedda att vara styrande för den fortsatta handläggningen av en förundersökning där han inte själv är förun- dersökningsledare. En förundersökning måste självfallet genomföras på så- dant sätt att det inte finns någon sakligt grundad risk för att den misstänkte, målsäganden eller någon annan får uppfattningen att utredningen inte bedrivs med den självständighet för den handläggande åklagaren och med den objek- tivitet som kräver. I den mån den överprövande åklagaren anser att en förundersökning efter överprövningen skall bedrivas enligt vissa närmare angivna riktlinjer eller att vissa specifika utredningsåtgärder skall vidtas, måste han därför enligt min mening överta förundersökningsledarskapet. En underställd åklagare kan sedan givetvis anlitas som biträde vid undersökningens genomförande. Jag vill till undvikande av missförstånd framhålla att det nu sagda självfallet inte innebär att den överprövande åklagaren skulle vara förhindrad att redovisa skälen för sitt beslut i överprövningsfrågan. Dessa bör emellertid inte vara avfattade på sådant sätt att de i realiteten framstår som direktiv till den åkla- gare som därefter har att på eget ansvar leda förundersökningen. Handläggningen av en begäran om överprövning sedan det framkommit nya omständigheter En överprövning av ett åklagarbeslut görs normalt med utgångspunkt i det material som den åklagare som fattade det överprövade beslutet hade tillgång till. Det kan emellertid i vissa fall ha tillkommit nya fakta som ger underlag för en förnyad bedömning. I de fall där det framgår att den åklagare som har fattat beslut i ärendet inte har tagit del av nytt material av sådant slag att det kan föranleda en ändring av åklagarens beslut får det, som framhålls i Riks- åklagarens yttrande, som regel anses lämpligt att en överprövningsbegäran lämnas till denne för ställningstagande i frågan om det nya materialet skall föranleda en omprövning av det tidigare ställningstagandet. Ett sådant förfa- rande medför att möjligheten till överprövning av åklagarens beslut kvarstår. Av yttrande framgår att överprövningsärenden hos åkla- garmyndigheten normalt handläggs i enlighet med denna princip. Det har vidare upplysts att det i det här aktuella fallet hade tillkommit nya omständig- heter i form av nya vittnesuppgifter och att därför stod i begrepp att ompröva sitt beslut att inte inleda förundersökning i ärendet. Det hade i detta läge legat nära till hands att med anledning av framställning- en om överprövning hade beretts tillfälle att ompröva sitt beslut. har som skäl för sin åtgärd att i stället direkt ta upp ärendet till överpröv- ning anfört att förundersökning enligt hennes bedömning borde ha inletts redan på det underlag som fanns för beslut. När på de av henne anförda skälen valde att ta upp ärendet till överprövning borde emellertid detta, som hon själv framhåller i sitt yttrande, inte ha återgått till . Av Riksåklagarens yttrande framgår vilka diarieföringsrutiner som skall till- lämpas i fall som de nu aktuella. Vad som framkommit i denna del ger inte anledning till något särskilt uttalande från min sida. Riksåklagarens handläggning av det s.k. (Dnr 1986-2000) I en skrivelse till Justitiekanslern anmälde P.S. Riksåklagaren för tjänstefel. Klagomålen avsåg Riksåklagarens handläggning av ärenden rörande över- prövning av olika beslut under förundersökningen mot två polismän med anledning av deras handlande vid ett ingripande mot . I skrivelsen riktades också kritik mot flera olika beslut som hade fattats av Riksåklagaren i ärendet. P.S. frågade bl.a. om Riksåklagaren hade tagit ställ- ning till frågan om rättskraft och hur den frågan hade behandlats vid de beslut som fattats om att återuppta förundersökningen efter det att domarna mot polismännen hade vunnit laga kraft. överlämnade Justitiekanslern klagomål till JO efter överenskommelse med chefsJO . Av infordrade handlingar, bl.a. Riksåklagarens handlingar i ärendena /1404, 1997/1112 och 1999/0884, framgick följande. avled efter ett polisingripande mot honom i . beslutade överåklagaren vid dåvarande i att väcka åtal mot två polismän vid i för vållande till kroppsskada alter- nativt tjänstefel bestående i att de vid ingripandet genom att använda en tjänstehund på ett icke försvarligt sätt hade orsakat skador.