frsrdg · GQ04RR11 · 2003-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående arkeologi på uppdrag 2002/03 RR11 Revisorernas granskning revisorer har på eget initiativ granskat uppdragsarkeologi - arkeologiska utredningar och undersökningar som exploatörer ska bekosta vid markexploatering. Granskningen har omfattat organisationen och konkurrensvillkoren för uppdragsarkeologi, och då särskilt länsstyrelsernas val av undersökare, samt verksamhet - både som myndighetsutövare och som utförare av uppdragsarkeologiska undersökningar. Även arkeologisk forskning och användningen av resultaten från undersökningarna har berörts i rapporten. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten /03:3 Arkeologi på uppdrag. Rapporten finns som bilaga 1 till denna skrivelse. Rapporten har remissbehandlats. Sammanlagt 32 remissinstanser har yttrat sig. En sammanfattning av yttrandena finns som bilaga 2. Fasta fornlämningar är skyddade enligt kulturminneslagen (1988:950). Länsstyrelserna ger tillstånd till ingrepp i fornlämning för markexploatering om samhällsintresset för ingreppet väger tyngre än intresset av att bevara fornlämningen. Länsstyrelserna kan då ställa som villkor att fornlämningen undersöks och dokumenteras på exploatörens bekostnad. Resultaten från undersökningarna förväntas bidra till ny kunskap. När en arkeologisk undersökning väl har genomförts och fornlämningen har tagits bort är ingreppet oåterkalleligt. Arkeologer får inget nytt tillfälle att undersöka fornlämningen - åtminstone inte i dess rätta miljö och aldrig i dess helhet. delar av fornlämningen lever kvar i form av tillvaratagna fynd och arkeologisk dokumentation. Organisationen för uppdragsarkeologi omfattar i huvudsak tre parter - länsstyrelserna, exploatörerna och de arkeologiska undersökarna. Länsstyrelserna ska utarbeta kravspecifikation, utse undersökare samt svara för uppföljning och tillsyn. Det arkeologiska arbetet ska genomföras med god vetenskaplig kvalitet till en kostnad som inte är högre än motiverat. Av kulturminneslagen framgår att lagen (1992:1528) om offentlig upphandling () inte ska tillämpas då undersökare väljs. styr uppdragsarkeologin genom föreskrifter. Myndigheten utformar normer för verksamheten genom allmänna råd och rekommendationer. svarar även för uppföljning och central tillsyn (överinseende) vad gäller tillämpningen av kulturminneslagen och föreskrifterna. Myndigheten har rätt att överklaga länsstyrelsebeslut. Vid sidan av dessa myndighetsuppgifter bedriver landets största arkeologiska uppdragsverksamhet. Revisorernas utgångspunkter och förslag I granskningen har revisorerna utgått från kulturminneslagens bestämmelser om att fasta fornlämningar i möjligaste mån ska skyddas. När tillstånd till ingrepp i fornlämningar ändå ges ska arkeologiska undersökningar genomföras på ett sådant sätt att de ger ny kunskap om historiska förhållanden. Kunskapen ska komma till användning i forskning och utbildning och även på andra sätt förmedlas till allmänheten. Arkeologiska undersökningar ska genomföras till så låga kostnader som möjligt. Eftersom en arkeologisk undersökning inte kan göras om efter det att fornlämningen har förstörts är det viktigt att forskare, undersökare och exploatörer och även en intresserad allmänhet får insyn i hur beslut om arkeologiska undersökningar fattas och i det arkeologiska arbetet som sådant. I rapporten har revisorerna lämnat fem förslag. Tillsammans syftar förslagen till att värna fornlämningars skydd, stärka statens roll som beställare av arkeologiska undersökningar, säkerställa kvaliteten i det arkeologiska arbetet, öka användningen av de arkeologiska resultaten, förbättra insynen, skapa förutsättningar för bättre konkurrens och kostnadskontroll samt tydliggöra myndighetsuppgifter. har framfört till att det inom departementet pågår en översyn av formerna för den uppdragsarkeologiska verksamheten. I budgetpropositionen beskriver regeringen vilka frågor som omfattas av översyn. Regeringen nämner bl.a. tillämpningen av kulturminneslagen, och länsstyrelsernas uppgifter samt uppföljningen av den uppdragsarkeologiska verksamheten. Översynen omfattar även konkurrenssituationen och variationerna i uppdragsvolym. I propositionen hänvisar regeringen till revisorers granskning av uppdragsarkeologi. Regeringen hade ännu inte presenterat några resultat av översynen. Någon offentlig utredning hade heller inte tillsatts. Remissinstansernas allmänna synpunkter på rapporten är bl.a. följande: Statskontoret anser det viktigt att det skapas förutsättningar för bättre hushållning med offentliga medel inom uppdragsarkeologin. i anser att revisorerna har gjort en värdefull genomgång av tillämpningen av kulturminneslagen, förskrifterna och effekterna av det upphandlingsliknande förfarandet. konstaterar att de uppdragsarkeologiska frågorna har hanterats med ambivalens inom departement och myndigheter. Trots flera utredningar i ämnet fungerar inte systemet tillfredsställande. i län menar att revisorerna har uppmärksammat viktiga problem inom uppdragsarkeologin, vilka kräver en lösning. föreslår att revisorernas granskning breddas och fördjupas. Frågorna bör behandlas av den aviserade departementsutredningen. i delar i stort revisorernas uppfattning om tillståndet för uppdragsarkeologin och finner kritiken mot länsstyrelsernas handläggning befogad. Höga kostnader för arkeologi och uteblivna eller banala resultat leder till att förtroendet för verksamheten minskar. menar att den uppdragsarkeologiska organisationen inte fungerar bra. Förändringar och nya rutiner har inte fungerat som det var tänkt. Slutresultaten motsvarar i många fall inte vad som förespeglats i undersökarnas vetenskapliga program. Enligt uppfattning har formerna och villkoren för upphandling och genomförande av uppdragsarkeologi väckt förundran och irritation. Archaeologica Upsaliensis (SAU) bekräftar att revisorerna redovisar en verklighetsbakgrund som i allt väsentligt är korrekt. Den rådande situationen är grundligt och neutralt redovisad. Om revisorernas förslag genomförs skapas en ny och radikalt annorlunda uppdragsarkeologisk struktur, som SAU ser fram emot med glädje. anser att revisorerna har pekat på många brister inom uppdragsarkeologin och att förslagen i många avseenden är bra, men inte tillräckliga. Enligt förbundet är det angeläget att regeringen tar ett samlat grepp om uppdragsarkeologin och lägger fast förutsättningarna för verksamheten. Samtliga aktörers roller och ansvar måste klargöras. anser att revisorerna i flera avseenden har uppmärksammat viktiga problem i den uppdragsarkeologiska verksamheten, men att kritiken avser förhållanden och brister som i många fall redan har kommit till rätta med eller avhjälper. i kritiserar revisorerna för en obalanserad beskrivning av olika aktörers intressen inom uppdragsarkeologin. En större kunskap om arkeologi skulle gett en mer nyanserad framställning. präglas rapporten av en ekonomisk framtoning. Revisorerna framhöll i rapporten att det finns en intressekonflikt i uppgifter. Myndigheten ska bevaka kulturminneslagens krav på skydd av fornlämningar och ansvara för en uppdragsverksamhet som är beroende av att ingrepp i fornlämningar medges. som myndigheten ska hävda sig i konkurrensen om de arkeologiska uppdragen ska man också hantera uppgifterna att ange konkurrensvillkoren för uppdragsarkeologi. Revisorerna ifrågasatte även lämpligheten av en ordning där överklagar länsstyrelsebeslut som kan röra den egna uppdragsverksamheten. Då förordar sin egen arkeologiska verksamhet framför en konkurrents, vilket har varit aktuellt, kan myndighetens trovärdighet påverkas. Revisorerna föreslog att arkeologiska uppdragsverksamhet skiljs från . Nästan samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget. Remissinstanserna framför flera förslag på en framtida associationsform för arkeologiska uppdragsverksamhet (UV): statligt bolag, stiftelse knuten till universiteten, verksamhet knuten till alternativt ett nytt arkeologiskt museum. föreslår att statsmakterna utarbetar en plan för vilken roll staten ska ha som undersökare inom uppdragsarkeologin. Verket ställer frågan om det är samhällsekonomiskt optimalt att staten ska vara den största aktören och därtill gå med underskott. Statskontoret menar att en bolagisering av uppdragsverksamheten är möjlig. anser att UV bör knytas till . i anser att det bör utredas om UV ska bli ett statligt bolag eller knytas till . Enligt bör UV kvarstå under statligt huvudmannaskap, kanske ett . i och Föreningen föreslår att UV:s fem regionkontor blir självständiga enheter så att förutsättningarna för konkurrens ökar. Professor framhåller att är ledande internationellt på grund av UV:s storlek och förordar att regionkontoren hålls samman, t.ex. i en stiftelse med universiteten som huvudman. instämmer i slutsatsen att myndighetens dubbla roller kan leda till otydlighet, men menar att ett avskiljande av UV kan få konsekvenser för bl.a. metodutveckling, förebildlighet och rapportering. fram-håller att formerna för UV:s verksamhet bör utredas skyndsamt. Det finns också olika uppfattningar om det utvecklingsarbete som UV bedrivit. i län anser det viktigt att det utvecklingsarbete som UV bedrivit fortsätter i någon form, även om UV skiljs från . i anser att även i fortsättningen ska ha ett samlat ansvar för metodutveckling inom uppdragsarkeologin. Enligt finns det inget som hindrar att UV framöver har kvar sitt uppdrag att vara en förebild. framhåller dock att UV:s spetskompetens är en målsättning snarare än ett faktum. och Archaeologica Upsaliensis hävdar att kopplingen mellan ämbetsverk och uppdragsverksamhet har hämmat arkeologins utveckling. menar att UV:s verksamhet präglats av en akademisering, men att metodutvecklingen trots detta har kommit på undantag. Enligt revisorernas uppfattning ska arbete genomsyras av hänsyn till kulturarvet. Skyddet av fasta fornlämningar ska så långt möjligt upprätthållas. Den arkeologiska uppdragsverksamheten (UV) bör därför skiljas från . En sådan åtskillnad överensstämmer med beslut om förvaltningspolitikens inriktning. Med en tydlig åtskillnad mellan myndighetsutövning och uppdragsverksamhet ökar trovärdigheten i agerande vad gäller normgivning, uppföljning och tillsyn. Remissinstanserna har framfört flera alternativ för UV:s framtida associationsform. Förslag har även framförts om att UV:s nuvarande regionala enheter bör blir fristående från varandra. Enligt revisorernas uppfattning är det en uppgift för regeringen att närmare utreda i vilken form UV:s verksamhet ska bedrivas. Avdelningen för arkeologiska undersökningar har sett som sin uppgift att vara en förebild och stå för vetenskaplig och teknisk utveckling. Remissinstanserna har olika syn på huruvida UV har fullgjort denna uppgift. Det finns även olika syn på om det är eller den arkeologiska uppdragsverksamheten som framöver ska svara för utveckling och normering. Revisorerna menar att regeringen ska utreda vilka uppgifter den arkeologiska uppdragsverksamheten ska ha och vilka uppgifter som ska åvila . Att UV har haft en normerande roll vad gäller prissättning och färdigställande av rapporter har enligt revisorernas mening inte givit några tillfredsställande resultat. Revisorerna ifrågasätter om staten bör ålägga en undersökare att svara för vetenskaplig och teknisk utveckling. I andra sammanhang anses konkurrens kunna bidra till utveckling, nytänkande och effektivisering. Revisorerna föreslår att regeringen utreder de närmare förutsättningarna för att skilja den arkeologiska uppdragsverksamheten från . Staten som beställare av arkeologi Länsstyrelserna ska bevaka statens och exploatörernas intressen av att uppdragsarkeologiska undersökningar håller vetenskapligt god kvalitet och genomförs till kostnader som inte är högre än motiverat. Statsmakterna har uttalat att länsstyrelserna inte får överlåta till undersökarna att bestämma ambitionsnivån för de arkeologiska undersökningarna. Länsstyrelserna ska även tillse att undersökningarna genomförs enligt vad som angivits i besluten och att resultaten dokumenteras, redovisas och görs tillgängliga. Länsstyrelserna tillämpar föreskrivna regler på olika sätt. De har olika ambitioner att begränsa undersökningarnas omfattning och därmed även kostnaderna. Det förekommer också att de är oprecisa. Även undersökarnas planer håller varierande kvalitet. Många undersökare anser att de har den bästa kunskapen för att göra vetenskapliga prioriteringar och kostnadsuppskattningar. Länsstyrelsernas uppföljning och tillsyn över det arkeologiska arbetet motsvarar sällan statsmakternas krav. Undersökningarnas resultat utvärderas sällan. Arkeologiska undersökningar ska leda till ny kunskap, som ska komma medborgarna till del. Resultaten ska komma till användning i forskningen. Statsmakterna har framfört önskemål om att universitet och högskolor aktivt ska medverka i uppdragsarkeologin. har betonat att forskningen måste få ett sådant inflytande över uppdragsarkeologin att det främjar utbildningen vid universitet och högskolor och långsiktig kunskaps-uppbyggnad. Universitetsforskarnas aktiva medverkan har dock i huvudsak varit avgränsad till representation i styr- eller referensgrupper till stora arkeologiska projekt. Att en aktiv medverkan inte har kommit till stånd förklaras enligt revisorernas mening av att universitet och högskolor inte finns med i organisationen för uppdragsarkeologi. Drygt 3 000 arkeologiska undersökningar har ännu inte slutredovisats, trots att de i vissa fall genomfördes för . Detta har fått till följd att det är oklart vilken kunskap undersökningarna har bidragit med. Uteblivna eller försenade slutredovisningar av det slag som har förekommit inom uppdragsarkeologin skulle knappast godtas inom andra verksamheter som utförs på uppdrag. Att ett sådant förfarande har varit möjligt förklaras enligt revisorerna av att det bland dem som ingår i den uppdragsarkeologiska organisationen inte finns någon aktiv mottagare av de arkeologiska resultaten. Revisorerna föreslog att stora eller viktiga uppdragsarkeologiska undersökningar leds av universitet och högskolor. Många remissinstanser anser det angeläget att forskningen knyts närmare uppdragsarkeologin. Länsstyrelserna behöver ett vetenskapligt stöd i sitt arbete. anser det självklart att infoga pågående forskning i uppdragsarkeologin, särskilt när länsstyrelserna formulerar kravspecifikationen. Universitet och högskolor bör i högre grad aktivt bidra med vetenskaplig kompetens och beredas möjlighet att delta i processen på ett tidigt stadium. , , , , Föreningen och är positiva till att forskare från universiteten ska fungera som stöd åt länsstyrelserna. och jämför förslaget med det nedlagda projektet med forskningskoordinatorer. Även Länsstyrelserna i resp. och Föreningen förordar en utveckling av tidigare projekt och forskning. i uppger att man redan använder vetenskapliga rådgivare, diskussions- och samarbetspartner som stöd i arbetet med arkeologiska uppdrag. En sådan samverkan skulle enligt kunna utvecklas. Enligt bör universitet och högskolor delta i uppdragsarkeologin genom representation i olika styr- eller referensgrupper, som stöd för beslut om kravspecifikation eller i sam-band med utvärderingar av undersökningsplaner och rapporter. instämmer i revisorernas analys. tror att permanenta tjänster, liknande forskningskoordinatorerna i projektet och forskning, vore det bästa för uppdragsarkeologin. Förslaget förutsätter att medel skjuts till, då det inte finns någon koppling mellan universitetens samverkansuppdrag och ett deltagande i uppdragsarkeologin. anser att förslaget är bra, men att det kräver att de arkeologiska institutionerna prioriterar samverkansuppdraget. Archaeologica Upsaliensis tillstyrker förslaget, men påtalar att det inte är möjligt att ålägga en universitetsanställd forskare att inom sin tjänst utföra sådana uppdrag, inte ens om man ger lönekompensation. tillstyrker förslaget, men anser att det bör kompletteras och utredas närmare. ska forskare delta i upphandlingsprocessen och i arkeologiska fältprojekt från det de påbörjas. Forskare från andra länder bör ges möjlighet att medverka på samma villkor. Universiteten bör bestämma vilka forskare som ska utses som vetenskapliga ledare. Ledare ska utses till alla exploateringsgrävningar och ersättning ska utgå. Medel till verksamheten bör omfördelas från och länsstyrelserna till universiteten. i är positiv till grundtanken i förslaget men menar att relationen mellan parterna i den "nya" organisationen för uppdragsarkeologi måste klargöras genom fortsatt utredningsarbete. Till exempel bör frågor om ansvar, huvudmannaskap, kostnader och resurser klargöras. Även tillstyrker i princip förslaget, men menar att det innehåller ekonomiska och organisatoriska oklarheter. i är positiv till förslaget, men menar att frågan om kostnaderna för universitetens medverkan ska rymmas inom ramen för universitetens ordinarie verksamhet eller belasta exploatörerna bör utredas närmare. Även anser att finansieringsfrågan bör klargöras. begär en ordentlig genomlysning av förslaget, t.ex. vilka konsekvenser det får för exploatören i form av tid och kostnader. i menar att tydligare kravspecifikationer, tillsyn och utvärdering kräver mer resurser till länsstyrelserna och en strategi för hur personalens vetenskapliga kompetens kan upprätthållas. menar att förhållandet mellan uppdragsarkeologin och forskningen är en nyckelfråga i verksamheten. delar revisorernas uppfattning att uppdragsarkeologin bör knytas närmare forskningen, men anser att man inte kan göra en åtskillnad mellan universiteten och undersökarna i vetenskapligt hänseende. Metodisk och vetenskaplig kompetens för genomförande av stora undersökningar finns i huvudsak hos undersökarna. och i anser att det i praktiken är undersökarna som kan ses som mottagare av resultaten, men att det är ett problem att resultaten inte når ut till forskarna tillräckligt snabbt. i län avstyrker förslaget och anser att det är de uppdrags-arkeologiska undersökarna som genom egen forskning ska producera ny kunskap. Universitetens forskare är i huvudsak lärare med begränsad tid till egen forskning. förordar att tillfälliga referensgrupper även fortsättningsvis ska tillsättas. Staten är en svag beställare av arkeologi. De arkeologiska undersökarna har ett övertag i förhållande till länsstyrelserna när det gäller att bestämma undersökningarnas omfattning och vetenskapliga ambitionsnivå. Statsmakterna har dock uttalat att länsstyrelserna inte får överlåta sådana avgöranden till undersökarna. Därför måste länsstyrelserna skärpa sina krav och utvärdera resultaten av de arkeologiska undersökningarna till nytta för framtida beslut om arkeologi. Enligt revisorernas mening måste länsstyrelserna ges förutsättningar för att vid utformning av kravspecifikationer beakta kunskapsbehovet, bl.a. genom att tillvarata resultat från tidigare undersökningar och ta hänsyn till aktuell och relevant forskning. i menar att det behövs en strategi för hur personalens vetenskapliga kompetens kan upprätthållas. Enligt revisorernas uppfattning är det varken rimligt eller effektivt att länsstyrelsernas handläggare i kulturmiljöfrågor ska upprätthålla sådan vetenskaplig kompetens i arkeologiska frågor att de t.ex. ska ha kunskap om forskningsläget och väga regionala kunskapsbehov mot nationella. Revisorerna anser att det är en uppgift för universitet och högskolor att tillsammans med länsstyrelserna utforma riktlinjerna för stora eller viktiga arkeologiska undersökningar. Forskare kan därmed fungera som rådgivare och stöd för länsstyrelserna vid utformningen av kravspecifikationer och inför utvärderingen av undersökningsplaner och rapporter. Flera remissinstanser har uppfattat revisorernas förslag som att universitetsforskare själva skulle delta i de arkeologiska undersökarnas arbete. Revisorerna menar att utsedda forskare, tillsammans med länsstyrelserna, bör ta kommandot över beställningen av arkeologiska undersökningar ur ett vetenskapligt perspektiv. Det arkeologiska fältarbetet och rapporteringen ska som handhas av valda undersökare. Med revisorernas förslag stärks statens roll som beställare av arkeologi. Särskilt utsedda forskare får möjlighet att påverka undersökningarnas omfattning och inriktning. Undersökarnas planer prövas och ifrågasätts av fler intressenter och från skilda utgångspunkter. Insynen i beslutsprocessen skulle förbättras. Forskarna och de arkeologiska institutionerna får information om planerade undersökningar på ett tidigt stadium och möjligheter att direkt använda undersökningsresultat i utbildning och forskning. Därmed knyts uppdragsarkeologins resultat närmare forskningen, vilket överensstämmer med statsmakternas intentioner. Med aktiva mottagare av uppdragsarkeologiska resultat skulle kraven på att rapporterna färdigställs skärpas. Remissinstanserna är i huvudsak positiva till att länsstyrelserna ges vetenskapligt stöd i sitt arbete. Flera av instanserna jämför revisorernas förslag med det projekt med forskningskoordinatorer som drev . Revisorerna utgår från att de erfarenheter som projektet gav tas till vara. Många remissinstanser anser det angeläget att forskningen knyts närmare uppdragsarkeologin. Flera instanser påtalar dock att de uppdragsarkeologiska undersökarna själva forskar och att de därmed kan ses som mottagare av resultaten. När arkeologer verksamma i en uppdragsarkeologisk organisation även forskar är det enligt revisorernas uppfattning viktigt att hålla isär roller och finansiering. Den undersökningsrapport som blir resultatet av beslut ska finansieras av exploatören och expedieras inom avtalad tid. Intäkter från uppdragsarkeologiska tjänster bör inte användas för att subventionera annan verksamhet, t.ex. forskning eller förmedling, hos undersökaren. Revisorerna framförde i rapporten att universitet och högskolor bör bistå med vetenskaplig kompetens inom ramen för sitt samverkansuppdrag. menar att uppgiften kräver att medel skjuts till. Archaeologica Upsaliensis menar att det inte går att ålägga en universitetsanställd att inom sin tjänst utföra sådana uppdrag - inte ens om får ekonomisk kompensation för uppgiften. Enligt revisorernas mening behöver det därför klargöras hur uppgiften passar in i samverkansuppdraget. Flera remissinstanser har berört frågan om länsstyrelsernas resursbrist. Revisorerna har inte granskat hur länsstyrelserna använder sina resurser. Detta är i första hand en fråga för länsstyrelserna själva. Uppdragsarkeologiska ärenden ska vägas mot andra kulturmiljöfrågor. Kulturmiljöfrågor ska vägas mot annan verksamhet som har ansvar för. Eftersom uppdragsarkeologiska ärenden kommer slumpmässigt, både geografiskt och , finns det ingenting som hindrar att regeringen vid behov förstärker länsstyrelsernas resurser. Revisorerna föreslår att regeringen tillsätter en oberoende utredning för att utforma en beställarorganisation för uppdragsarkeologi där forskare från universitet och högskola regelmässigt ingår. Konkurrensen inom uppdragsarkeologin är begränsad. De ambitioner som regeringen uttryckt om konkurrens har varit motsägelsefulla - något som också avspeglas i föreskrifter och allmänna råd. Revisorerna framhöll att föreskrifterna medger en generös tolkning av vilka skäl länsstyrelserna kan åberopa för att frångå reglerna om urvalsförfarande inför val av undersökare. Användningen av urvalsförfaranden har minskat och har varit begränsad till ett fåtal länsstyrelser. Samarbete eller en på förhand given fördelning av uppdrag mellan undersökare föredras ofta framför konkurrens. Undersökare väljs oftast utifrån tidigare kontakter och erfarenheter. Privata undersökare möts med skepsis och har svårt att få uppdrag. Länsstyrelserna har därmed inte heller beaktat sina uppgifter enligt konkurrensförordningen: att verka för en effektiv konkurrens i länet och beakta konkurrensaspekten i sitt arbete. Insynen i hur beslut om arkeologi fattas är begränsad. Alternativa förslag till genomförande presenteras sällan.