frsrdg · GQ04RR20 · 2003-01-01 00:00:00 — Utredningen menar att uppgiften för en central informationstjänst i betydligt högre grad bör kunna begränsas till att lotsa medborgare och företag till rätt samhällsorgan. Arbetet med Företagarguiden och rättsinformationssystemet bör enligt utredningen samordnas med verksamheten inom SverigeDirekt. Men Företagarguiden och rättsinformationssystemets portal Lagrummet bör enligt utredningen finnas kvar som självständig tjänst. För att främja ett brett inflytande och ansvarstagande för frågorna föreslog också utredningen att det vid Statskontoret ska inrättas ett råd för frågor om elektronisk samhällsinformation och elektronisk förvaltning med representanter också för kommuner och landsting. Regeringen beslutade att uppbyggnaden av SverigeDirekt och uppgifter som samordningsmyndighet i rättsinformationssystemet skulle överföras till Statskontoret. påbörjades som planerat verksamheten inom ramen för Statskontorets nya enhet för elektronisk samhällsinformation. Regeringens arbete rörande förteckning och publicering av kommunala författningar beslutade att ge regeringen tillkänna att regeringen borde låta frågan om publicering av kommunernas och landstingens författningar bli föremål för närmare överväganden i något lämpligt sammanhang (bet. 1992/93:KU1, rskr. 1992/93:5). Inom , som då hade ett övergripande ansvar för kommunernas och landstingens verksamheter, inrättades det en arbetsgrupp med uppdrag att överväga frågan om publicering av kommunernas och landstingens författningar. I Kommunala författningssamlingar (Ds 1995:7) redovisade arbetsgruppen gällande bestämmelser om normgivning. Det framgick att kommuner och landsting med stöd av den allmänna kompetensen enligt kommunallagen kunde fatta beslut om föreskrifter inom det icke specialreglerade området, t.ex. avgifter som inte är s.k. betungande avgifter, bl.a. entréavgifter. Inom specialreglerade delar av kommunernas verksamheter fanns ett antal författningar som gav kommunerna rätt att meddela föreskrifter i olika ämnen. I vissa fall hade direkt i lag bemyndigat kommunerna och landstingen att utfärda föreskrifter. Som exempel på sådana bemyndiganden angav arbetsgruppen paragrafer i hälsoskyddslagen, räddningstjänstlagen, vägtrafikkungörelsen, hälso- och sjukvårdslagen, arkivlagen, socialtjänstlagen samt lagen om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats m.m. I andra fall hade i lag givit regeringen rätt att bemyndiga kommunerna att meddela föreskrifter. Exempel på sådana fall fanns i hälsoskyddsförordningen, renhållningsförordningen, räddningstjänsförordningen samt i förordningen med bemyndiganden för kommuner och länsstyrelser att meddela lokala föreskrifter enligt ordningslagen. En del författningar innehöll redan specialföreskrifter om att vissa kommunala författningar skulle kungöras på visst sätt. Bland annat fanns ett särskilt förfarande för tillkännagivande av lokala trafikföreskrifter. Förekomsten och behovet av kommunala författningssamlingar behandlades också av enhetsgruppen. Vidare diskuterades olika författningstekniska lösningar vad gäller krav på kommuner att förteckna och publicera författningar. Arbetsgruppen föreslog att regler om kommunernas och landstingens skyldigheter att kungöra sina författningar och regler om kommunala författningssamlingar skulle ges i kungörandelagen och i författningssamlingsförordningen. Förslagen har inte genomförts. Tillsynen över verksamhet är statlig reglerad. En översyn av denna reglering gjordes av en särskild utredare. I utredningen skulle enligt direktiven ingå att se över rutinerna för omprövning och förenkling av regelbeståndet, effektiviteten i tillsynen, kvaliteten i myndigheternas kostnads- och konsekvensanalyser samt återkopplingen till och regeringen av konsekvenserna av myndigheternas regelgivning och tillsyn. Utredningen som antog namnet gjorde en kartläggning och analys av omfattningen av den statliga regleringen av kommuner och landsting. Av betänkandet Minska regleringen av kommuner och landsting (SOU:1998:105) framgick att ett stort antal regler berör kommuner och landsting. I betänkandet summerades den kritik som från kommun- och landstingssektorn riktats mot de statliga reglerna. Från kommuner och landsting hade framförts att givit regeringen eller myndigheterna alltför vida bemyndiganden. Myndighetsregleringen uppfattades som alltför omfattande. Enligt de kritiska synpunkterna var myndigheterna inte heller tillräckligt tydliga med att upprätthålla eller tydliggöra skillnaden i status mellan föreskrifter, allmänna råd och andra dokument av handboks- eller policykaraktär. Kommunernas egna författningar behandlades inte av . Det centrala budskapet var i stället att regleringen av landstingens och kommunernas verksamhet borde minska, och att ordningen på de centrala statliga myndigheternas regler borde öka. Utredningen ansåg att det totala regelverket borde kunna förenklas betydligt, och ansåg att det i första hand var de centrala statliga myndigheterna som borde ta ansvaret för en systematisk omprövning och förenkling av reglerna. En skyldighet för myndigheterna att ompröva regler skulle enligt utredningen skrivas in i verksförordningen. Myndigheterna borde enligt utredningen också åläggas att i årsredovisningen lämna en redogörelse över sitt arbete med regelgivning och regelomprövning. Hanteringen av kommunala författningar kommer ofta upp i arbete med demokratifrågor, frågor om hur rättssäkerhetskrav tillgodoses och i samband med ingripanden mot kommuner. Enligt uppgifter från skulle det inom många kommuner fordras ett mycket omfattande arbete innan det skulle gå att föra informationen vidare till rättsinformationssystemet. I kommittédirektiv 2002:91 redogör regeringen för planerna att inrätta en kommundatabas på Internet som ska innehålla aktuella uppgifter om hur mycket vården eller skolan kostar i kommunerna och hur bra den är. Bland annat ska skolan samt barn-, äldre-, individ-, familje- och handikappomsorgen beskrivas med hjälp av 157 nyckeltal för de olika verksamheternas ekonomi, kvalitet och volym. Mycket arbete har lagts ner på att utveckla rättsinformationssystemet. Ambitionerna att utveckla ett stabilt, säkert och enhetligt system är starka, men det finns många oklarheter. Till dessa hör var ansvaret för driften ska ligga och vilka kvalitetskrav som ska vara uppfyllda. har föreslagit att SverigeDirekt organisatoriskt ska samordnas med rättsinformationssystemet och ingå i Statskontorets organisation. Enligt samma förslag ska Samhällsguiden uppgå i SverigeDirekt. Samhällsguidens problemorienterade inriktning sägs visserligen vara av värde, men bedöms innebära alltför omfattande centralt redaktionellt arbete, ett arbete som enligt förslaget i stället borde ligga på de enskilda myndigheterna. Frågan är ännu inte avgjord. Myndigheterna har en hel del material på sina webbplatser som är nedladdningsbart eller som går att beställa som tryckt publikation. I syfte att undersöka några myndigheters skriftliga information besöktes som bör få fullständiga uppsättningar av myndigheternas publikationer . Besöket var en besvikelse. På i myndighetsrummet var det tomt så när som på en föreskrift. I mappen där det kunde ha funnits allmänna råd eller broschyrer var det tomt. Det saknades även föreskriftssamlingar för och . och Kemikalieinspektionens motsvarande material syntes däremot vara komplett. Viktiga källor för rätts- och samhällsinformation Genombrottet för Internet har väsentligt förändrat villkoren för att kunna erbjuda rätts- och samhällsinformation till organisationer, företag eller enskilda personer. Myndigheter har möjlighet att vid sidan av den rena rättsinformationen, dvs. publicerandet av föreskrifter, komplettera med kvalitativ information som ger mervärde åt den som vill veta vad som gäller inom ett lagstiftningsområde. Den ökande informationsmängden på Internet ställer också krav på de offentliga portalsidorna för rätts- och samhällsinformation. Detta betonades också i slutbetänkandet av Utredningen om SverigeDirekt (SOU 2002:20). Portalen för den offentliga sektorn, SverigeDirekt, ska enligt utredningen ge så mycket vägvisning att användarna hittar fram till den sökta informationen även om de inte vet vilket samhällsorgan som ansvarar för informationen . Allmänt om rätts- och samhällsinformation Rätts- och samhällsinformation kan grovt delas in i två kategorier: regler i fulltext samt mervärde. Den första kategorin handlar om att lagar, förordningar, föreskrifter och EG-direktiv återges i sin helhet och att regelsamlingen är fullständig. För en myndighet gäller främst att, utöver myndighetens egna föreskrifter, de regler som ligger till grund för myndighetens arbete och föreskriftskompetens återges. Denna information kan länkas till en pålitlig källa, exempelvis Rixlex. I mervärde ingår all övrig information som kompletterar lagtexterna och ger stöd för tolkningar och i övrigt vad som gäller på området, exempelvis i form av frågor och svar. Utöver den information som har direkt anknytning till myndighetens arbete finns möjligheten att vidga synfältet utanför det egna regelsystemet. Sådan myndighetsöverskridande information behöver inte med nödvändighet påverka myndighetens dagliga arbete, men kan ha relevans för vad som gäller på området. Ansatsen är att ge en bredare bild och öka förståelsen hos den som söker information på webbplatsen. Informationen kan vara myndighetens egen eller bestå av länkar till andra myndigheter eller organ som har verksamhet inom området. Det offentliga som producent av rätts- och samhällsinformation Det svenska rättsinformationssystemet är uppbyggt så att producenten, dvs. den som lägger ut materialet på Internet eller i pappersversion, gör en minimal bearbetning av materialet. Genom att informationen återges i fulltext, utan vare sig grafisk eller innehållsmässig justering, avgränsas omfattningen av arbetet med rätts informationen. Utformningen och innehållet i Rixlex, bl.a. valet av obearbetad form av lagarna, har dock diskuterats. Kritik har höjts mot att detta val gör texten ogenomtränglig, onödigt lång och svårbegriplig. En statlig bearbetning av materialet är dock inte oproblematisk. Sammandrag och annan form av bearbetad lagtext är i viss mening subjektiva avgränsningar som blir normgivande om det presenteras i rättsinformationssystemet. Från juridiskt håll menar man att uttolkningar av komplicerade lagstrukturer inte är något för lekmän, utan måste skötas av professionella. En entydig reglering kan kräva utrymme i lagtexten, som av denna anledning blir svårbegriplig och kanske t.o.m. motsägelsefull. En annan kritik bottnar i en diskussion om marknadens effektivitet och värdet av att konkurrensutsätta tjänster och produkter. Marknadsrepresentanter är av åsikten att rättsinformationsmarknaden förlorar på att staten gör deras arbete, dvs. Ur ett marknadsekonomiskt perspektiv blir då produktionen av mervärde i viss mån inte konkurrensutsatt, och kanske därför inte effektiv och önskvärd. finns det ett flertal aktörer som på marknadsmässiga villkor producerar rättsinformation med mervärde. Ett statligt agerande skulle säkerligen påverka denna marknad. Vid sidan av bearbetning kan resurser koncentreras på att göra lagsamlingen komplett och fullständig. I Rixlex finns en reservation att lagtexten kan vara felaktig: Observera: att det kan förekomma fel i författningstexterna. Bilagor till författningarna saknas. Kontrollera därför alltid texten mot den tryckta versionen. Anledningen till att det finns en diskrepans mellan papperspublikationen och nätpublikationen beror på en bristande rutin i vad man betraktar som den slutgiltiga publikationen. Tabeller och lagtext kan saknas i det material som läggs ut på nätet, men finnas med i den tryckta formen som tillägg i den löpande texten . På seminariet Rättsinformationen och IT 2002 talade m.fl. om vikten av att skapa tillit för informationen som läggs ut på nätet. Hon menade att standarder för informationshantering är att betrakta som en metod för systemutveckling och förvaltning, med andra ord ett verktyg för att effektivisera verksamheter. ben från önskade också ett rättsinformationssystem som var komplett. Enligt honom måste advokater fortfarande använda papperspublikationerna för att vara säkra på att ha den kompletta lagtexten. () yttrande över betänkandet Guide på Internet - ett stöd för medborgarens möte med det offentliga (SOU 2002:20) samt över Statskontorets rapport - Framställning med förslag till åtgärder för en sammanhållen elektronisk förvaltning (Statskontoret 2002:7) - innehåller vissa synpunkter på de kvalitetskrav som anser bör ställas på rättsinformationssystemet. RDF betonar att hög kvalitet måste vara utmärkande för all samhällsinformation och instämmer i utredningens bedömning att hög kvalitet innebär att informationen ska vara tillgänglig och tillförlitlig. Kvalitetsaspekter som nämns: ( Tillgängligheten till grundläggande samhällsinformation på webbplatser. ( Korrekt och relevant information. Publiceringen av nyheter och uppdateringar av informationskällor måste ske snabbt. ( Det bör finnas en strävan efter att göra informationen begriplig för medborgarna genom att presentera den på ett mer lättillgängligt och överskådligt sätt än det strikta och stringenta språk som regelverk och föreskrifter liksom protokoll och beslut måste skrivas på. I sitt yttrande föreslår riksdagsförvaltningen att regeringen ska överväga åtgärder som säkerställer kvaliteten hos alla de informationsproducenter som ryms inom SverigeDirekts länksystem. borde vissa grundkrav kunna ställas när det gäller vilken information som ska finnas tillgänglig och vilken grad av tillförlitlighet som ska gälla. I riksdagsförvaltningens PM Målsättning för en ny webbplats () slås vissa målsättningar fast för webbplats. RDF skriver att webbplatsen ska vara lättnavigerad, användarvänlig, enhetlig, väl sammanhållen, snabb och korrekt, vara en samlande plats för information och dokument i deras helhet samt vara användbar för grupper med speciella behov. Dessa grupper kan vara t.ex. massmedier, avancerade användare, personer med annan etnisk eller kulturell bakgrund och personer med funktionshinder. I skrivelse 1998/99:17 redovisade regeringen sin syn på rättsinformationssystemet. Informationen ska presenteras överskådligt och enhetligt, vara ett effektivt redskap för myndigheterna och ett stöd i , och domstolarnas arbete men även vara tillgänglig för allmänheten. Arbetsgruppen Gulag har även lämnat vissa kvalitetskrav, se kap. 3.2. SverigeDirekt fick ett utökat ansvar för den offentliga sektorns elektroniska samhällsinformation i och med överförandet till Statskontoret. Detta beror på att informationsansvariga i den offentliga sektorn hade efterfrågat stöd och ledning i arbetet med att utveckla informationsstrukturerna . Inför arbetet med SverigeDirekt fördes diskussioner om de formella krav som skulle ställas på myndigheternas webbplatser. En kompromiss nåddes som innebär att myndigheterna själva får välja vad som ska finnas på webbplatsen. SverigeDirekt har ställt upp några kvalitetskrav för webbplatser. De som uppfyller dessa blir märkta med en särskild ikon. En arbetsgrupp vid SverigeDirekt, Toppledarforum, har fastställt ett antal minimikrav och rekommendationer för webbplatser inom offentlig sektor . ( är godkänd för publicering av den statliga myndigheten, kommunen eller , ( har uppgifter om när informationen senast uppdaterades, ( har länkar och innehåll som regelbundet kontrolleras samt ( har en välkomstsida med en tydlig organisationsmarkering med logotyp eller motsvarande och har uppgift om informationsansvarig med åtminstone en e-postadress som klickbar länk. SverigeDirekt bär även ansvaret för att förvalta och vidareutveckla kvalitetskriterier för den elektroniska samhällsinformationen. Kvalitetskriterierna är inte författningsreglerade utan utformade som rekommendationer. ( är publicerad under eget domännamn för att underlätta sökbarhet och förenkla adressering vid flyttning, t.ex. från webbhotell till egen server, ( är läsbar med så många webbläsare som möjligt, är utformad så att dokumentfilerna är så informativa att de ger träff vid automatisk sökning, ( innehåller grunduppgifter om den utgivande organisationen, t.ex. officiell adress, telefon- och faxnummer samt, i förekommande fall, e-postadress, ( uppger namn på kontaktperson för enskilt dokument, ( har resurssnåla bilder så att överföringen inte tar alltför , särskilt för förstasidan, och att storleken på bilderna anges där det är befogat, ( innehåller sökfunktion som möjliggör sökning fritt efter ämne, ( inte innehåller tomma sidor eller sidor under konstruktion samt ( har dels en länk från varje dokument till den egna förstasidan, dels en länk från den egna förstasidan till den gemensamma ingångssidan. I slutbetänkandet av utredningen om SverigeDirekt (SOU 2002:20) anges även att SverigeDirekt måste leva upp till högt ställda krav på tillgänglighet för funktionshindrade, att SverigeDirekt ska uppmuntra till att den offentliga sektorns informationstexter skrivs på lätt svenska samt att verka för att offentliga webbplatser anpassas till personer med särskilda behov. Statskontorets utveckling av informationssystem inom ramen för 24-timmarsmyndigheten har resulterat i ett flertal rapporter och dokument. genomfördes en undersökning av vilken typ av tjänster som finns på 92 myndigheters, 97 kommuners och 7 landstings webbplatser, som granskades med utgångspunkt från ett antal kriterier. Dessa kriterier belyser tillgång till tjänster på Internet (e-service), möjligheter till insyn och påverkan (e-demokrati) samt ett par aspekter på tillgänglighet. I rapporten på Internet - vägledning för myndigheter () ges praktiska anvisningar till de kommunala och statliga myndigheter som avser att göra sina diarier tillgängliga på Internet. Rapportens huvuddel utgörs av de riktlinjer som ska utgöra ett stöd för myndigheterna i deras arbete men innehåller även en översiktlig genomgång av de rättsregler som finns kring diarieföringen. Test av fyra offentliga portaler Fyra statliga webbplatser har valts av revisorerna för denna granskning: SverigeDirekt, Samhällsguiden, samt Lagrummet. De har olika inriktning med blandad ambition att vara heltäckande inom rätts- och samhällsinformation. För att undersöka webbplatsernas användbarhet, dvs. vilken information som man får och vilken vägledning som ges för att hitta till den eller de myndigheter som är ansvariga på området, har fyra huvudsakliga sökvägar undersökts som används helt eller delvis på webbplatserna. Att söka med hjälp av en sökmotor. Att söka via ämnesområden. Informationen har då grupperats i passande kategorier. Att söka via nyckelord. Informationen har listats efter nyckelord i alfabetisk ordning. Att söka via områden inom statsförvaltningen. Områden kan vara kommuner, länsstyrelser, myndigheter m.m. Sökningar har sedan genomförts med olika sökord som är rimliga begrepp för de olika lagstiftningsområdena, t.ex. "elsäkerhet" och "kemiska produkter". Rätt mål för sökningarna är den huvudsakligt ansvariga myndigheten som har meddelat föreskrifter eller har uppgifter inom lagstiftningsområdet. Lagstiftningsområde Myndighet Sökord Säker elmateriel Elsäkerhet Kemiska produkter Kemikalieinspektionen Kemiska produkter Den enskildes integritet Datainspektionen, och Personuppgifter, Personregister och Dataintegritet Djurskydd Djurskydd Stöd och hjälp åt de funktionshindrade Stöd och hjälp till funktionshindrade SverigeDirekt Ambitionen för SverigeDirekt är att vara en heltäckande orienteringskarta över den offentliga sektorn. Syftet är dels att göra den offentliga sektorn mer tillgänglig för medborgare och företag och på så sätt stärka demokratin, dels att fungera som allmän service. Dess mål är att kunna slussa vidare den sökande till rätt adress. Tjänsten ska vara tillgänglig som en portal på Internet, via telefon, e-post, brev och telefax. SverigeDirekt ger möjlighet att söka med samtliga fyra sökvägar som nämnts ovan. Med den generella sökmotorn ges möjligheten att söka med fritt valda ord eller fraser. En mängd avgränsningar kan även göras med den avancerade sökfunktionen. Utan några specifika avgränsningar erhölls i de flesta fallen en stor mängd träffar. Sökord Första gången rätt myndighet uppträdde i träfflistan Elsäkerhet 1:a plats Kemiska produkter 1:a plats Personuppgifter, Personregister och Dataintegritet Endast Datainspektionen nåddes och då bara med ett av sökorden - Personuppgifter (på 44:e plats i träfflistan). Djurskydd 6:e plats Stöd och hjälp till funktionshindrade 14:e plats Det är även möjligt att söka via ämnesområde. Under "Natur, miljö och energi" återfanns länkar till , och ; under "Lag och rätt" fanns en länk till Datainspektionen och (Polisen); under "Företag, näringsliv och handel" fanns en länk till samt under "Social omsorg" fanns en länk till . Med sökning via nyckelord ges möjligheten att leta i bokstavsordning bland olika nyckelbegrepp. ( "Elsäkerhet" gav en länk till . ( "Kemiska produkter" fanns inte som nyckelord men däremot "Kemiska hälsorisker" som gav en länk till Kemikalieinspektionen. ( Varken "Personuppgifter", "Personregister" eller "Dataintegritet" fanns som nyckelord. Däremot "Personregister", som gav en länk till och "Databehandling", som gav en länk till Datainspektionen. ( "Djurskydd" gav länkar till , länsstyrelserna, kommunerna och . ( "Stöd och hjälp till funktionshindrade" fanns inte som nyckelord. Däremot bl.a. nyckelorden "Funktionshandikappade" och "Handikapphjälpmedel" som gav en mängd länkar, dock inte till . Sökning genom statsförvaltningens olika områden är möjlig två sätt, dels genom att söka under respektive departement och dels genom att leta bland myndigheter i bokstavsordning. På detta sätt kan man hitta till den ansvariga myndigheten. Samhällsguidens mål och funktion överensstämmer med SverigeDirekts. Samhällsguiden avser att ge fördjupad samhällsinformation genom produktion av eget material. Resultatet blir en sorts populär lagbok, där man genom problembaserad sökning kan leta efter information. Samhällsguiden blir på detta sätt beroende av ständigt underhåll genom uppdateringar, kompletteringar och tillägg av nya områden. Samhällsguiden är i första hand en bok och har kanske sina främsta fördelar i den formen. Hela Samhällsguiden är dessutom sökbar via Internet. Samhällsguidens sökmotor ger möjligheten för booliska avgränsningar . Sökord Resultat i träfflistan Elsäkerhet Inga träffar Kemiska produkter 14 träffar - dock ingen till Kemikalieinspektionen Personuppgifter Dataintegritet 25 träffar - ledde till Datainspektionen 6 träffar - ledde till Datainspektionen Inga träffar Djurskydd 2 träffar - ledde till Stöd och hjälp till funktionshindrade 50 träffar - länk till lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade samt hänvisning till sökandens kommun. Samhällsguidens träfflistor gav i vissa fall mycket information, t.ex. om stöd och hjälp till funktionshindrade. När det gäller elsäkerhet erhölls däremot inga träffar alls . Samhällsguiden har även 34 olika ämnesområden. Under ämnesområdet "individen och samhället" finns information om behandling av personuppgifter. Det fanns även ett eget område om funktionshindrade. I Samhällsguiden kan man även leta i en lista över s.k. indexord. I bokstavsordning fanns indexordet "Stöd och hjälpmedel för personer med funktionshinder" som gav en hänvisning till den sökandes kommun. Länken till kommunerna fungerade dock inte vid undersökningen. webbsida är främst till för den information som finns inom . Den ger även en viss vägledning till departementen via nyckelord och områdessökning. sökmotor ger möjligheter till flera olika avgränsningar som ökar träffsäkerheten för sökningarna. Sökorden genererade i regel en stor mängd träffar.