frsrdg · GQ04RR10 · 2003-01-01 00:00:00 — arbetsmarknadspolitikens mål och medel får inte strida mot övriga mål och åtgärder. Om emellertid målen för arbetsmarknadspolitiken inte är klart avgränsade och entydigt formulerade riskerar detta att leda till en inkonsistens mellan arbetsmarknadspolitiken och den övriga finanspolitiken (, 1997a). (1997a) har pekat på ett antal risker med otydliga mål. Oklara målformuleringar kan leda till att politiken blir mindre effektiv. Arbetsmarknadspolitiken kan användas för att dölja den arbetslöshet som uppkommer på grund av den ekonomiska politiken. En alltför allmän målformulering minskar möjligheterna att utvärdera politiken. Oklara mål för arbetsmarknadspolitiken kan också leda till att det är svårt att få grepp om vilka uppgifter den egentligen ska utföra. Den arbetsmarknadspolitiska kommittén (SOU 1996:34) pekade på att det är viktigt att göra en klar skillnad mellan vilka uppgifter som gäller för sysselsättningspolitik i stort och vilka som gäller för den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Annars riskerar den aktiva arbetsmarknadspolitiken att belastas med uppgifter som den inte rimligen kan och ska klara av. Ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet är enligt kommittén en uppgift för den ekonomiska politiken i stort och inbegriper därför många politikområden utöver arbetsmarknadspolitik. Regeringen delade kommitténs uppfattning och pekade på att arbetsmarknadspolitikens huvuduppgift är att främja tillväxt och sysselsättning genom att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden, bryta de obalanser som finns på olika delarbetsmarknader, motverka inflationsdrivande flaskhalsar, stärka arbetskraftens kompetens m.m. (prop. 1995/96:222). Finns det någon koppling mellan målen? Ett vanligt problem är att kopplingen mellan styrmedel och slutliga mål är långt ifrån exakt. Ofta bestäms de slutliga målen av så komplexa processer att det är svårt att avgöra hur enskilda operationella beslut bör utformas för att uppnå specifika effekter på de slutliga målen. Måluppfyllelsen går vidare ofta inte att mäta med tillfredsställande exakthet. Det kan även finnas en betydande tidsmässig fördröjning innan styrmedlen får effekt på målvariablerna. Det är därför värdefullt om det går att arbeta med ett eller flera intermediära eller mellanliggande mål. Målen på kort och medellång sikt, dvs. målet om att halvera den öppna arbetslösheten och målet om att av alla personer ska vara sysselsatta 2004, är två exempel på intermediära mål som är av intresse att analysera. Dessa mål har sin utgångspunkt i det övergripande målet för arbetsmarknadspolitiken, nämligen full sysselsättning (se Figur 4.1). Det uttrycks tydligt i olika propositioner att dessa mål är delmål på vägen mot full sysselsättning. Diskussionen nedan förs av naturliga skäl utifrån detta befintliga mål och inte utifrån de invändningar som förts fram tidigare. Figur 4.1 De överordnade målen Krav på intermediära mål Normalt brukar det ställas två krav på ett lämpligt intermediärt mål. För det första ska målet vara kontrollerbart, dvs. det ska vara en storhet som låter sig påverkas med rimlig precision. För det andra ska det stå i ett relativt stabilt förhållande till de slutliga målen, dvs. det ska ha en förutsägbar effekt på de slutliga målen. I huvudsak är det enbart arbetslöshetsmålet som är kontrollerbart i någon mening. Det är uppenbart att regeringen eller AMV kan påverka arbetslösheten med hjälp av arbetsmarknadspolitik. Det är dock långt ifrån fråga om någon perfekt kontroll. Det finns motverkande effekter, t.ex. undanträngningseffekter , som gör att kontrollerbarheten sjunker. AMV kan inte heller i någon större grad påverka inflödet i arbetslöshet. De flesta studier som analyserat nettoeffekterna av arbetsmarknadspolitiska åtgärder på arbetslöshet visar att en ökad omfattning av åtgärderna sänker den öppna arbetslösheten. Men studierna tyder också på att summan av direkta och indirekta undanträngningseffekter är betydande. Skattningarna ger knappast några belägg för att den totala arbetslösheten skulle falla när de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna expanderas (Calmfors m.fl., 2002). Vad gäller målet om att av den arbetsföra befolkningen ska vara sysselsatta 2004 (i fortsättningen benämnt sysselsättningsmålet på ) så har knappast arbetsmarknadspolitiken några direkta effekter på den reguljära sysselsättningen, åtminstone på lite . Som framgår ovan torde effekterna på sysselsättningen vara mer indirekta. Variabeln är därmed inte kontrollerbar av regeringen eller AMV inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Sysselsättningsmålet på har däremot en mer direkt koppling till det slutliga målet om full sysselsättning. En bidragande orsak är att sysselsättningen är relaterad till den arbetsföra befolkningen och att utfallet därmed inte påverkas av flöden in i och ut ur arbetskraften. Utfallet är dock delvis beroende på hur begreppet full sysselsättning definieras. Arbetslöshetsmålet har en svagare koppling till målet om full sysselsättning. Exempelvis behöver en minskad öppen arbetslöshet inte motsvaras av en lika stor ökning av sysselsättningen. Den minskade arbetslösheten kan bero på att arbetslösa personer lämnar arbetskraften och hamnar utanför arbetsmarknaden. En ökning av sysselsättningen kan på motsvarande sätt åtföljas av ökad öppen arbetslöshet om personer som tidigare stått utanför arbetsmarknaden väljer att inträda på arbetsmarknaden och inte erhåller ett arbete, dvs. de registreras som arbetslösa (, 1997b). Sammantaget uppfyller sysselsättnings- och arbetslöshetsmålen inte var för sig de bägge kriterierna som brukar ställas på ett lämpligt intermediärt mål. Arbetslöshetsmålet uppnår i någon mån kravet på kontrollerbarhet, medan sysselsättningsmålet har en mer direkt koppling till det slutliga målet. Bägge målen är dock tydliga, och det är därför relativt lätt att kontrollera måluppfyllelsen. Det är dock betydligt mer komplicerat att analysera hur arbetsmarknadspolitiken bidragit till måluppfyllelsen. Möjligt att manipulera måluppfyllelsen Det kan påpekas att även om måluppfyllelsen är lätt att kontrollera i formell mening så finns det inslag som gör resultatet svårbedömt. Ett sådant inslag är att det är möjligt att manipulera måluppfyllelsen. Arbetslöshetsmålet har utsatts för kritik för bl.a. denna möjlighet. (1997b) har pekat på att det valda arbetslöshetsmåttet kan manipuleras genom att flytta arbetslösa personer till aktiviteter som inte ingår i måttet öppet arbetslösa. Detta kan minska trovärdigheten för målet. Målen är inte inbördes konsistenta och det finns målkonflikter Flera av de överordnade målen för arbetsmarknadspolitiken kan komma i konflikt med varandra. Graden av konflikt kan diskuteras, men det är uppenbart att flera av målen står i någon form av motsatsställning till varandra. Ett exempel på en målkonflikt är att arbetsmarknadspolitiken inte kan vara både rörlighetsstimulerande och ha ett regionalpolitiskt ansvar. På ett mer övergripande plan kan målet om full sysselsättning på kort sikt komma i konflikt med målet om fast penningvärde. Det finns vidare mer eller mindre inbyggda konflikter i hur mål-uppfyllelsen påverkas eller är tänkt att påverkas av de arbetsmarknadspolitiska programmen. Ett exempel är att måluppfyllelsen för målet om att halvera arbetslösheten åtminstone är tänkt att påverkas av samtliga arbetsmarknadspolitiska program som riktas mot arbetslösa. Sysselsättningsmålet på påverkas däremot definitionsmässigt inte av programmen anställningsstöd, offentligt tillfälligt arbete och start av näringsverksamhet eftersom regeringen undantagit dessa från beräkningsunderlaget (se avsnitt 3.3). Måluppfyllelsen påverkas inte heller direkt av åtgärder som t.ex. arbetsmarknadsutbildning och förberedande insatser eftersom deltagarna inte ingår i arbetskraften. Arbetslöshetsmålet kan bl.a. mot denna bakgrund ge incitament att utnyttja billiga åtgärder för att söka nå kortsiktiga resultat. Det kan motverka möjligheterna att mer långsiktigt förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Verksamhetsmål och andra mål Som framgått av avsnitt 3.3 anger regeringen ett antal verksamhetsmål för AMV:s verksamhet. Avsikten med detta avsnitt är att analysera dessa mål ur ett antal aspekter. Verksamhetsmålens koppling till de överordnade målen Det är rimligt att utgå från att verksamhetsmålen bör ha ett samband med de mer överordnade målen. Utformningen av verksamhetsmålen är mycket viktig. En ökad grad av måluppfyllelse vad gäller verksamhetsmålen bör rimligen också leda till en ökad grad av måluppfyllelse av motsvarande överordnade mål. I handledning för utformningen av regleringsbreven anges också att det ska framgå av verksamhetsmålen på vilket sätt verksamheten bidrar till att målen för berörda verksamhetsområden och politikområden uppnås (, 2001b). De mål som anges för verksamhetsgrenarna (se avsnitt 3.3) kan därför också analyseras med hjälp av den teknik som tidigare utnyttjats för de intermediära målen. Verksamhetsmålen kan antas syfta till att påverka de två mål som diskuterats ovan och/eller det övergripande målet för arbetsmarknadspolitiken (Figur 4.2). Målen bör också vara kontrollerbara, dvs. det ska vara en storhet som låter sig påveras med rimlig precision av arbetsmarknadspolitik. Figur 4.2 Överordnade mål och verksamhetsmål Det är inte helt trivialt att analysera hur verksamhetsmålen påverkar de mer övergripande målen. I Tabell 4.1 görs dock ett försök att kategorisera effekterna utifrån de kriterier som diskuterats ovan. Kategoriseringen är av naturliga skäl osäker, men analysen tyder på att det är osäkert om något av målen uppfyller de bägge krav som kan ställas. Flera av målen kan antas påverka de övergripande målen på ett mer indirekt sätt. Tabell 4.1 Verksamhetsmålens kontrollerbarhet och förhållande till överordnade mål Mål Kontrollerbart, dvs. det ska vara en storhet som låter sig påverkas med rimlig precision Förutsägbar effekt på de bägge sysselsättningsmålen och målet om att halvera ar-betslösheten av arbetsgivarna ska få tillräckligt med sökande inom rimlig tid Nej? Nej Andelen arbetssökande som uppger att de har en handlingsplan ska uppgå till Ja Nej Andelen personer som fått arbete efter avslutad arbetsmarknadsutbildning ska uppgå till I huvudsak nej Nej Antalet långtidsinskrivna ska uppgå till högst 42 000 personer Ja, delvis Nej? Minst 59 000 arbetshandikappade ska sysselsättas i handikappåtgärder Ja, delvis Nej? Andelen övergångar från lönebidrag till osubventionerat arbete ska öka jämfört med föregående år I huvudsak nej Nej Det innebär i sig inte att det är meningslöst att formulera kvantifierade mål. De nuvarande verksamhetsmålen är dock sannolikt baserade på mycket osäkra antaganden om sambanden mellan sådana mål och de mer överordnade målen för arbetsmarknadspolitiken. Några samband redovisas inte av regeringen i de officiella dokumenten. Formulerandet av kvantifierade mål som är täckande, konsistenta och realistiska kräver kunskaper om samband mellan mål och medel. Det kan naturligtvis diskuteras om sådana kunskaper föreligger. De utvärderingar som genomförts av t.ex. IFAU tyder på att kunskaperna är relativt begränsade. Målen för verksamhetsgrenarna är tydliga, och det är därför relativt lätt att kontrollera måluppfyllelsen. Det kan dock återigen konstateras att det är svårt att analysera hur arbetsmarknadspolitiken bidragit till måluppfyllelsen (åtminstone för många av målen) och hur verksamhetsmålen bidragit till måluppfyllelsen för de mer övergripande målen. Det kan naturligtvis hävdas att återrapporteringskraven eller indikatorerna ger en god bild av måluppfyllelsen. Indikatorer ger dock endast beskrivningar av observerade förhållanden och av förändringar över tiden därvidlag. De beskriver problembilden och förändringarna av denna. I sig själva säger de ingenting om bakomliggande orsakssamband, dvs. om sambanden mellan arbetsmarknadspolitiken och de målvariabler som ingår i problembilden (och , 1994). Hur stor del av arbetsmarknaden omfattas? Det kan förefalla naturligt att målen för arbetsmarknadspolitiken bör gälla förhållandena på arbetsmarknaden i sin helhet. En sådan distinktion är dock beroende av arbetsförmedlingens marknadsandel. Om hänsyn inte tas till andra delar av arbetsmarknaden kan ett ensidigt utnyttjande av de egna systemen innebära att kostnader uppstår någon annanstans. Exempelvis kan målet om att de arbetsgivare som anlitar arbetsförmedlingen ska ha sökande inom rimlig tid negativt påverka de arbetsgivare som inte anlitar förmedlingen, åtminstone om förmedlingen inte aktivt försöker uppmuntra sökande att även utnyttja andra sökkanaler. Siffrorna från förmedlingen behöver nödvändigtvis inte belysa att det är ett problem. Förmedlingen kan t.ex. ha långa vakanstider medan marknaden i övrigt fungerar bra. Verksamhetsstatistiken skulle också ge en god beskrivning av verkligheten om alla vakanser och sökande fanns registrerade hos förmedlingen. I verkligheten ger denna statistik endast en partiell bild av förhållandena och förändringarna på arbetsmarknaden. Antalet platser som anmäls till arbetsförmedlingen har stor betydelse för förmedlingens möjligheter att fungera som informationskanal. Volymen platser sätter en gräns för i vilken utsträckning förmedlingen kan ge effektiv information om lediga arbeten. Volymen och sammansättningen av de arbetssökande har på ett liknande sätt betydelse. Arbetsförmedlingen har låga marknadsandelar Det finns ett flertal rekryteringskanaler på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen utgör endast en av dessa, och det finns därför skäl att närmare analysera vilken betydelse förmedlingen har i de rekryteringsprocesser som sker på arbetsmarknaden. Beräkningar tyder på att av alla (externa) nyanställningar avser platser som är anmälda till förmedlingen (AMS, 2001a). Andelen varierar något efter konjunkturen. Marknadsandelen sjunker i lågkonjunktur och stiger i högkonjunktur (Figur 4.3). AMV:s Internettjänster (sökandebanken) ingår inte i marknadsandelarna. Genom den s.k. sökandebanken kan arbetsgivare hitta sökande via Internet utan att en plats har registrerats hos förmedlingen. Figur 4.3 Arbetsförmedlingens marknadsandelar för platser och nyanställningar (i det senare fallet avses samtliga nyanställda och tidigare arbetslösa som uppger att de fått information om det lediga arbetet via arbetsförmedlingen) Källa: AMS (2001b). När det gäller arbetssökande tar av de arbetslösa kontakt med förmedlingen (AMS, 1999a). För ombytessökande och nytillträdande är andelarna betydligt lägre, eller . Det kan också vara av intresse att studera genom vilka informationskanaler personer får arbete. När det gäller förmedlingens roll som informationsförmedlare vid nyanställningar uppger av de nyanställda att de fått information om sitt arbete genom förmedlingen (AMS, 2001a). Av tidigare arbetslösa uppger att de fått information om sitt senaste arbete via förmedlingen. Förmedlingens Internettjänster går dock inte att urskilja i statistiken, och det bör påpekas att förmedlingens arbete, t.ex. jobbsökarkurser, kan leda till att arbetssökande utnyttjar andra sökkanaler. Det finns mycket som tyder på att andelen högutbildade bland arbetsförmedlingens sökande är relativt låg. Det kan påverka företagens förtroende för förmedlingen och i slutändan leda till att t.ex. flaskhalsar bekämpas dåligt. Vad säger regeringens mått? Figuren över marknadsandelar anknyter också till ett av återrapporteringskraven för AMS. Det gäller redovisning och analys av den s.k. kurvan på riks- och länsnivå. Kurvan kan sägas beskriva matchningsprocessen på arbetsmarknaden med hjälp av ett samband mellan arbetslöshets- och vakanstal över tiden. Beveridgekurvan är ett användbart verktyg för att tolka arbetslöshetsförändringar (Figur 4.4). En högre matchningseffektivitet innebär att det med ett givet antal arbetssökande krävs färre utestående vakanser för att nyanställningar ska komma till stånd. Kurvan förskjuts då i riktning mot origo. Sambanden kan dock lätt bli missvisande om det sker förändringar som påverkar hur många vakanser som anmäls till förmedlingen. Som framgår av Figur 4.3 tycks det ha skett en trendmässig nedgång av förmedlingens andel av de lediga platserna. Det bör ha medfört en förskjutning inåt av kurvan, dvs. en minskning av det registrerade antalet vakanser vid given arbetslöshet. Detta kan tolkas som att matchningseffektiviteten har förbättrats utan att det skett några reella förändringar eller att den i realiteten har försämrats. Calmfors m.fl. (2002) redovisar två studier av Beveridgekurvans samband med arbetsmarknadspolitiken . Studierna ger inga belägg för att arbetsmarknadspolitiska åtgärder påverkar matchningseffektiviteten. En senare studie som också inkluderar ger samma resultat (, 2002). Regeringens återrapporteringskrav för AMS är dock inte av den karaktären att det går att göra en sådan bedömning. Redovisningen har skett i form av enkla diagram och inte i form av ekonometriska skattningar. I AMS rapport till regeringen redovisas dock två skattningar av den s.k. matchningsfunktionen (ett samband mellan antalet nyanställningar eller matchningar å ena sidan och antalet arbetssökande respektive antalet utestående vakanser å andra sidan). Resultaten tyder på att matchningsprocessen har förbättrats (AMS, 2002h). Det förtjänar dock att nämnas att basåret i analysen är 1992 - ett speciellt år med mycket höga arbetslöshetssiffror. Det är också osäkert hur de minskade marknadsandelarna påverkat resultaten. Vad mäts och hur påverkas beteenden? Flera av målen för verksamhetsgrenarna är som framgått av avsnitt 3.3 regel- och/eller anslagsstyrda. De analyser som görs av graden av måluppfyllelse blir i sådana fall mer eller mindre liktydiga med kontroller av i vad mån förmedlingarna lyckats agera i enlighet med regleringsbrev eller verksamhetsplaner. Analyserna säger egentligen inte speciellt mycket om vad som uppnåtts med detta agerande. Som påpekats säger indikatorerna i många fall väldigt lite om de bakomliggande orsakssambanden, och det är ofta svårt att se hur målen för verksamhetsgrenarna är kopplade till mer överordnade mål. Regeringen har också ställt upp olika former av resultatmål för arbetsmarknadspolitiken . Under /96 fanns t.ex. ett mål att en högre andel än föregående år skulle ha arbete efter åtgärd och att övergångarna till arbete från lönebidrag skulle uppgå till . finns ett mål om att andelen som fått arbete efter avslutad arbetsmarknadsutbildning ska uppgå till och ett mål om att andelen övergångar från lönebidrag till osubventionerat arbete ska öka jämfört med föregående år. Den här typen av resultatmål är inte problemfria. Det kan därför vara av intresse att närmare diskutera några av de problem som kan uppstå. Diskussionen förs utifrån målet för arbetsmarknadsutbildning. En åtgärd är utformad för att påverka olika faktorer. Därför finns det flera olika mått som kan användas för att bedöma konsekvenserna av en åtgärd. Det finns också olika metoder för att bedöma om det finns ett samband mellan en åtgärd och de olika måtten. Målet för arbetsmarknadsutbildningen avser andelen personer som fått arbete efter avslutad utbildning. Mätningen baseras på uppgifter ur AMV:s register. Siffrorna över andelen i arbete efter utbildning avspeglar emellertid inte utbildningens effekt utan endast dess utfall. I en strikt effektanalys jämförs utfallet för dem som deltagit i ett program med utfallet för en grupp av icke-deltagare, en s.k. kontrollgrupp. Uppföljningsstudier kan därför inte användas för att bedöma effekterna av utbildningen. De utvärderingar som har genomförts av arbetsmarknadsutbildningen pekar på att resultaten försämrats. Studier som genomförts första hälft har funnit stora positiva effekter på deltagarnas sysselsättning eller inkomster. Studier av arbetsmarknadsutbildning har däremot inte funnit några signifikant positiva effekter eller också funnit negativa effekter (Calmfors m.fl., 2002). verkar inte heller den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen stå sig särskilt väl vid en jämförelse mellan olika åtgärders effektivitet (Ackum Agell och , 2001). Normalt påverkar konjunkturläget individers möjlighet att få arbete. Det är lättare för en arbetslös att få ett arbete i en högkonjunktur än i en lågkonjunktur. Det här förhållandet gäller även för personer som deltagit i arbetsmarknadsutbildning (och andra arbetsmarknadspolitiska program). Av Figur 4.5 framgår att andelen i arbete samvarierar väl med antalet nyanmälda lediga platser. Möjligheterna att få arbete efter arbetsmarknadsutbildning är bättre i en högkonjunktur än i en lågkonjunktur. Figur 4.5 Nyanmälda platser och andel i arbete efter yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning Källor: revisorer (1996) och AMS (2001b). En enkel regression med nyanmälda platser som förklarande variabel förklarar av variationen i resultaten. AMS (2001b) egna analyser pekar i samma riktning. av variationen i placeringsgraden förklaras av arbetsmarknadsläget (som indikator används kvoten av antalet nya vakanser och den genomsnittliga arbetslösheten). Analysen tyder också på att placeringsgraden växer med avtagande hastighet då arbetsmarknadsläget förbättras. AMV kan av naturliga skäl inte påverka den totala efterfrågan i ekonomin och därmed inte heller den del av utfallet som styrs av externa faktorer. AMV kan påverka resultatet på individnivå genom en effektiv marknadsbedömning, planering, upphandling, rekrytering och uppföljning. Det stora problemet är dock att skilja på om det är allmänna efterfrågeeffekter eller egna insatser som påverkar utfallet. Det är därmed inte heller möjligt att bedöma om utfallet är bra eller dåligt. Det är inte heller speciellt meningsfullt att jämföra t.ex. olika län om efterfrågan inte konstanthålls. Det finns även andra faktorer än efterfrågeläget som förmedlingen inte kan påverka men som i hög grad påverkar resultatet. I kapitel 6 redovisas en studie som pekar på att av variationen i förmedlingens arbetsplaceringar beror på saker som förmedlingarna inte kan påverka (, 1997). Förutom arbetslöshet och vakanser (som avspeglar efterfrågan) är det faktorer som t.ex. andel utomnordiska medborgare, andel arbetshandikappade och kontorsstorlek. Resultatskillnader mellan kontoren minskar avsevärt när hänsyn tas till sådana faktorer. har pekat på svårigheterna med den här typen av resultat-indikatorer (och , 2001). Vikten av mer avancerade analyser, t.ex. regressionsanalys, framhålls. Resultatmål och förmedlingens måluppfyllelse Resultatmål kan leda till att förmedlingen, medvetet eller omedvetet, skärper selektionsprocessen och kvalifikationskraven för att förbättra utfallet. Genom att satsa på starka grupper kan placeringsresultaten öka och länet eller riket uppvisa ett gott utfall. Kvalifikationskraven beträffande arbetsmarknadsutbildning har höjts medvetet . Förkunskapskrav och test av yrkeskunskaper är självklara hjälpmedel för att hitta rätt personer till kurserna. Det är inte ovanligt att kraven i de kurser som upphandlas är så höga att det uppstår brist på lämpliga sökande (Ds 2000:38). I AMS årsredovisning sägs att kvalifikationsnivå och krav på förkunskaper för att påbörja vissa utbildningar är mycket höga, vilket i vissa fall gör det svårt för deltagarna att tillgodogöra sig utbildningen (AMS, 2002a). En skarpare selektionsprocess kan leda till att svaga grupper nedprioriteras i utbildningen. Resultatmålet för arbetsmarknadsutbildningen infördes , och som framgår av Tabell 4.2 finns det en tendens till att de svagare gruppernas andel har minskat. Det gäller framför allt långtidsarbetslösa vars andel av deltagarna sjunkit kraftigt och ligger betydligt lägre än motsvarande andel bland de arbetslösa. Tabell 4.2 Andel ungdomar, äldre, arbetshandikappade, utomnordiska medborgare, kvinnor och långtidsarbetslösa bland deltagare i arbetsmarknadsutbildning och arbetslösa