frsrdg · GQ04RR2 · 2003-01-01 00:00:00 — Regeringen redovisar i Årsredovisning för staten för bedömning av uppsägningarnas genom-förande (skr. 1998/99:150). Goda resultat har uppnåtts enligt , delvis beroende på att de statsanställda hävdar sig väl på arbetsmarknaden. Ungefär två tredjedelar av de uppsagda som fått nya arbeten har fått det i den privata sektorn. Till de positiva resultaten bidrar också individanpassade arbetsformer och att de uppsägande arbetsgivarna ofta skapar bra förutsättningar för omställningsarbetet. Enligt sköter de statliga arbetsgivarna i stort avvecklingen av personal på ett bra sätt. Åldersstrukturen i staten har förändrats . De statliga tjänstemännen har blivit äldre, se tabell 11. Den grupp som dominerade 1990, födda till 1950, är fortfarande den största. Enligt regeringens kommentar i skrivelsen till om personalpolitiken (skr. 2000/01:151) är de stora kommande pensionsavgångarna en sida av problemet med den sneda åldersstrukturen i staten. Ett lika stort problem är den låga andelen unga, som kan ge problem med kontinuitet och återväxt. Pensionsavgångarna kan enligt regeringen leda till allvarliga problem med kompetensförsörjningen. Mycket kunskap och erfarenhet kommer att försvinna från myndigheterna, som stora nyrekryteringar sannolikt kommer att behöva göras . Rekryteringsläget kan, enligt regeringen, försvåras av att ung, välutbildad arbetskraft med största sannolikhet kommer att bli en bristvara i takt med att befolkningen åldras. Vidare bedömer regeringen att det betydligt närmare också på vissa håll kan uppstå problem med att klara verksamheterna när en stor andel av personalen närmar sig pensionsåldern och många snarare blickar fram mot en pensionering än mot karriär och ökad arbetsbörda. Tabell 11: Åldersfördelning i staten 1990 och 2000, andelar i åldersgrupper 1990 2000 16 - 19 2,0 0,3 20 - 24 6,5 2,5 25 - 29 10,0 8,5 30 - 34 11,5 11,7 35 - 39 12,0 11,5 40 - 44 16,0 12,0 45 - 49 14,3 12,8 50 - 54 10,0 16,0 55 - 59 8,4 14,0 60 - 64 6,0 6,0 Källa: Regeringens förvaltningspolitik, skr. 2000/01:151 Pensioner Antalet före detta statligt anställda som uppbär pension minskar . Det är en följd av att de statligt anställda minskar i antal . De som pensioneras från affärsverken kategoriseras vid pensionering efter bolagisering inte som före detta statligt anställda. Pensionskostnaderna ökar något i absoluta tal, men inte med hänsyn till kostnadsutvecklingen, se tabell 12. Tabell 12: Antal pensionärer och utbetalt belopp, - f.d. statligt anställda År Antal Belopp 1990 218 476 4 920 500 1991 220 589 5 167 100 1992 219 917 5 336 000 1993 220 Källa: SPV I en forskningsrapport av arbetslinjen för den äldre arbetskraften som genomfördes för revisorernas räkning i granskningen Arbetslinjens tillämpning för de äldre (1999/2000:7) framkom att staten verkade vara lika benägen som andra arbetsgivare att söka olika avtalslösningar för att vid personalneddragningar låta den äldre arbetskraften gå först. Flertalet statsanställda lämnade sin anställning före ordinarie pensionsålder. Dessutom användes enligt studien flera olika åtgärder som syftar till att hjälpa personal som ska avvecklas till ett nytt arbete. Myndigheter som upplevde en trängd finansiell situation använde pensionslösningar som medel för att minska personalkostnaderna. Med detta perspektiv kan det sägas finnas en diskrepans mellan mål och förväntat utfall. Enligt en personalpolitisk norm, uttryckt av revisorerna, bör inte antalet pensioner öka . Staten som föredömlig arbetsgivare bör inte nyttja förtida pensionering som omställningsmedel. I den nämnda forskningsrapporten visades hur staten utnyttjat olika pensionsformer i den pågående omstruktureringen, se tabell 13. Några olika typer av pensionsmöjligheter visar en ökad frekvens under det tidiga . Tabell 13: Utveckling för olika pensionsformer , staten. Nybeviljade pen-sionsersättningar Antal tjänstepensioner med förtida uttag Sjukpenningsavgångar enligt PA-91 1992 2 967 53 2 339 1993 4 151 145 3 088 1994 3 683 162 2 224 1995 2 Källa: Wadensjö och , Arbetslinjen för äldre i praktiken (2000), kapitel 8. Antalet förtidspensioner för samhället i sin helhet har ökat kraftigt . Ökningen är dock från en lägre nivå än vad som gällde på till exempel 70-talet. Det saknas emellertid en särredovisning av förtidspensioner för grupper av arbetsgivare. Utbildningskostnaderna i förhållande till personalkostnaderna Ett behov av löpande kompetensutveckling framhölls i flera av de propositioner som behandlade personal- och förvaltningsreformer. Många reformer inom olika sakområden hade utbildning av befintlig personal som ett viktigt delmoment. Det gäller t.ex. den arbetsinriktade rehabiliteringen på försäkringskassorna eller det problemorienterade polisarbetet i närpolisreformen. Utbildning av personal var ett medel för att genomföra sakpolitiska reformer, därmed ett personalpolitiskt medel. Ett delmål var därför utbildningen av redan anställd personal. Ökade utbildningsinsatser var ett mål som kunde förväntas bli uppnått . Ett sätt att mäta detta är att följa utvecklingen av kostnader för intern utbildning. På förfrågan har 20 myndigheter redovisat sina direkta kostnader för utbildning som andel av personalkostnaderna. Därvid ingår inte de interna kostnaderna (lönekostnader för egen personal, utnyttjande av egna lokaler, utbildningsdeltagarnas löner och andra kostnader). Kostnaderna är i stort sett oförändrade . De direkta utbildningskostnaderna motsvarar en andel på av personalkostnaderna. En förväntad ökning kan möjligtvis anas för den senare delen av . , då nedskärningarna i statens verksamhet var som mest påtagliga, sjönk utbildningskostnaderna, se tabell 14. Tabell 14: Utbildningskostnader i procent av totala personalkostnaderna År % 1992-93 2,0 1993-94 2,0 1994-95 2,1 1995-96 1,7 1997 2,0 1998 2,1 1999 2,0 2000 2,1 Källa: Frågor till myndigheter. Ökade utbildningsinsatser, med t.ex. syftet att öka kompetensen eller förnya verksamheten, kan speglas av utvecklingen av den interna utbildningsvolymen. Det kan vara fråga om andel deltagare i personalutbildning. Det kan också vara fråga om antal utbildningsdagar per anställd, tabell 15. Tabell 15: Statlig personalutbildning 1990-1999. Källa: SCB Deltagare i statlig personalutbildning i procent av antalet anställda Genomsnittligt antal utbildningsdagar per deltagare 1990 46 9,5 1992 44 7,8 1993 33 8,3 1994 55 8,5 1995 57 9,9 1996 55 10,7 1997 52 8,8 1998 54 7,5 1999 56 7,2 Andelen anställda som deltagit i personalutbildning ökar . Antalet utbildningsdagar per anställd varierar utan mönster . Siffrorna speglar inte någon successivt ökad utbildningsinsats. Det går inte heller att urskilja om det är fråga om normala utbildningsinsatser. Den stora omfattningen av antalet deltagare liksom den korta utbildningstiden per deltagare skulle därför tala för att det kan vara fråga om introduktionsutbild ning eller kortare utbildning i t.ex. nya dataprogram. Om det skulle vara insatser i samband med omställning går det inte att avläsa vilka som omfattas. Inte heller går det att svara på frågor om utbildningars syfte. I vilken grad är det fråga om utbildning för dem som sagts upp eller är med i ett omställningsprogram? Eller är det fråga om strategisk kompetensutveckling för personal som skall vara kvar i myndigheten? har regeringen gjort flera ändringar i myndighetsstrukturen, den har centraliserats. Antalet statliga myndigheter har mer än halverats , från 1 360 myndigheter till 1998. Inom flera sektorer har antalet regionala eller lokala enheter minskat. Regeringen redovisar i sin förvaltningspolitiska rapport till regeringen för att denna löpande omstrukturering ska fortsätta (skr. 2000/01:151), se tabell 16. Tabell 16: Rikets administrativa indelningar för olika sektorer 1991 och 1999, antal 1991 1999 Försäkringskassor 26 21 Kronofogdemyndigheter 24 10 Lantmäterimyndigheter 24 21 Län 24 21 Polismyndigheter 118 21 Skattemyndigheter 24 10 Skattekontor 120 116 Tulldistrikt 21 12 Yrkesinspektionsdistrikt 19 10 Åklagarmyndigheter 86 7 Källa: Statistisk årsbok är att flera "myndighetskoncerner" som har en regional organisation har slagits samman till större enheter. Ett argument för såväl den förvaltningspolitiska förnyelsen som den nya statliga personalpolitiken var att utgifts- och kostnads-utveck-lingen inom den offentliga sektorn som helhet började nå ett kostnadstak. Den statliga personalpolitikens roll i den önskade kostnadsdämpningen kan ses i två perspektiv, dels det tryck som kostnaderna för de statliga tjänsterna utövade på utgiftsvolymen, dels de effekter på det samlade offentliga kostnadstrycket som de statliga tjänstemännens verksamhet hade. I detta avsnitt redovisas några nyckeltal som speglar utvecklingen sedd i det första perspektivet. Däremot är underlaget för uppgifter som visar samband mellan den statliga verksamhetens genomförande och den långsiktiga kostnadsutvecklingen begränsat. Därtill redovisas uppgifter om sjuktalsutvecklingen inom staten. Den har flera samband med kostnadsutvecklingen. Ökad sjukfrånvaro leder till ökade statliga utgifterna för sjukpenning, kostnader för produktionsbortfall, vikarier eller rehabilitering. Det finns vidare forskningsrapporter som pekar på samband mellan långt gående besparingsprogram och sjukskrivningar med stressymtom. Personalkostnaderna i sin helhet finns inte redovisade förrän Årsredovisning för staten introducerades för . Utvecklingen för statliga löner med lönekostnadspålägg har däremot redovisats löpande i Statistisk årsbok, se tabell 17. En jämförelse mellan lönekostnaderna för budgetåren 1984/85 och 1998 visar dels att dessa minskat som andel av såväl totala utgifter som utgifterna för statens konsumtion. Tabell 17: Realekonomisk fördelning av statsbudgetens utgifter; totalt, konsumtion samt lönekostnader 1984/85 och 1998, miljarder kronor, löpande priser 1984/85 1998 Löner (inkl. lönekostnadspålägg) 31 62 Statlig konsumtion 57 129 Löneandel Statsbudgetens totala utgifter 329 699 Löneandel Källa Statistisk årsbok som omfattas av Årsredovisning för staten, sista , är personalkostnadernas andel av driftskostnaderna relativt stabil, se tabell 18. Tabell 18: Personalkostnader som andel av kostnader för statens egen verk-sam-het och statens totala utgifter , miljarder kronor, löpande priser 1996 1997 1998 1999 2000 Personalkostnader 70 69 67 72 76 Statens driftskostnader och avskrivningar 150 150 157 152 162 Personalkostnadsandel Statens totala utgifter, inkl. transfereringar och bidrag 695 700 729 760 782 Personalkostnadsandel Källa: Årsredovisning för staten för staten fördelades statens kostnader för drift och avskrivningar enligt följande: Kostnader för personal , lokaler , övriga driftkostnader samt avskrivningar och nedskrivningar . Sänkningen av nivån för de statliga löne- och personalkostnaderna är sannolikt en nettoeffekt av flera faktorer. Den minskade bemanningen, redovisad tidigare i kapitlet, är en faktor som minskar personalkostnader och lönekostnader. Löneökningar kan vara en faktor som påverkar de aktuella kostnaderna uppåt. I t.ex. revisorernas granskning Myndigheternas lönekostnader (1998/99:5) visas att den genomsnittliga månadslönen ökade mel-lan 1995 och 1997. En tredje faktor i sammanhanget är de verksamhets-förändringar som medfört att uppgifter som tidigare genomfördes med egen personal numera utförs av konsulter eller tjänsteföretag. De möjligheter att utveckla den statliga redovisningen som finns i och med den nya redovisningsmodellen från utnyttjas ännu i begränsad omfattning. Cirka en tredjedel av myndigheterna har tidredovisning. Med ändringarna i reglerna 1996 avstod regeringen från möjligheterna att samlat få uppgifter om kostnaden för myndigheternas, och därmed deras personals, prestationer. Statskontoret har i flera omgångar gjort beräkningar för att spegla produktiviteten i statsförvaltningen. Det är fråga om att för olika verksamheter ställa kostnader mot prestationer och sedan aggregera dessa till ett totalt mått för staten som helhet. Vad som därmed redovisas är en uppskattning av genomsnittliga kostnader för statens prestationer. Måttet ska tolkas med stora reservationer och några slutsatser om effektivitetsutveckling kan inte dras. Förändringar av principer för kostnads-redo-visningen är t.ex. inte medräknade. Det är heller inte fråga om enhetliga prestationer över tiden, dessa kan ha växlat i komplexitet och svårighetsgrad beroende på såväl regeländringar och reformer som förändringar i externa krav. Också ändrade förhållanden i omvärlden, s.k. händelsestyrd utveckling, gör att innehållet i en prestationstyp skiftar över åren. Kvalitetsutvecklingen är inte inräknad. En annan begränsning är att beräkningarna inte omfattar hela statsförvaltningen. Underlaget motsvarar av den civila statsförvaltningen (Stats-kon-toret 1998:23). Vad siffrorna däremot speglar är ett, grovt mätt, förhållande mellan input och output, mellan resursförbrukning och produktion. Mätningarna kan därmed ge en fingervisning om kostnadsutvecklingen i staten. Beräkningarna beskrivs som aggregerade inverterade styckkostnader. Det innebär att minus i tabellen innebär att prestationen blivit dyrare, se tabellerna 19 och 20. Tabell 19: Kostnadsutveckling i den civila stats-förvaltningen 1960-1997, relativa förändringar i antalet prestationer per kostnadsenhet Period Årlig procentuell förändring 1960 till 1965 -1,3 1965 till 1970 -2,2 1970 till 1975 -3 1975 till 1980 1,9 1980 till 1985 1,2 1985 till 1990 0,1 1990 till 1997 0,8 Källa: Statskontoret Tabell 20 är en detaljredovisning, år , för 1990-talet av den genomsnittliga förändring som redovisas i tabell 19. Enligt denna beräkning ökade kostnaderna i staten per producerad enhet . Därefter minskade de , varefter en viss ökning har skett. Den beräknade minskade kostnaden för den statliga produktionen sammanfaller i tiden med en omfattande reformering av den statliga redovisningen. En helt ny redovisningsmodell infördes. Tabell 20: Kostnadsutveckling i den civila stats-förvaltningen 1991 - 1997, relativa förändringar i antalet prestationer per kostnadsenhet. Procentuell årlig förändring 1991 1992 -0,1993 1994 1995 -1,1996 -2,1997 -0,Källa: Statskontoret De redovisade beräkningarna visar två förhållanden: för den statliga kostnadsförbrukningen inleddes en positiv utveckling, i meningen sänkt styckkostnad, ungefär före de i granskningen aktuella effektiviseringsreformerna, de omfattande, av kostnadsskäl motiverade, insatserna får inget tydligt genomslag på kostnadsutvecklingen. har sjukfrånvaron ökat i det svenska samhället. Det gäller för samtliga sektorer inom arbetsmarknaden, även för staten. Mönstret är lika mellan olika sektorer och mellan män och kvinnor. Explicita mål för utvecklingen av ohälsoarbetet i den statliga verksamheten formulerades inte vid det personalpolitiska beslutet. Däremot kan en minskad ohälsa följa av mål för såväl kostnadsutveckling som arbetsmiljö. Ett sänkt ohälsotal för samhället som helhet var ett av tre områden som särskilt prioriterades när regeringen i kompletteringspropositionen 1989 redovisade inriktningen för det offentliga förnyelsearbetet. Utvecklingen inleddes med en nedgång från höga nivåer, se tabell 21. Data baseras på SCB:s arbetskraftsundersökningar. Nedgången bröts var-efter sjukfrånvaron har ökat. Nivån på sjukfrånvaron är högst inom landsting och kommuner och lägst på den privata sidan. Ett antal olika förklaringar har framförts i den allmänna debatten, och regeringen har tillsatt en utredning som redovisade sina bedömningar . Den allmänna diskussionen har till viss del handlat om arbetsförhållandens samband med sjukfrånvaron. Analyser av kopplingen mellan ohälsa och arbetsmiljö försvåras då statistiken från sjukförsäkringen inte löpande redovisas i kategorier som arbetsplatser eller diagnoser. (Uppgifterna i tabell 21 har samlats in och bearbetats för .) Regeringen har för att öka kunskapen om dessa samband föreslagit att s.k. hälsobokslut ska upprättas. Kvinnor och män i statlig tjänst, sjukfrånvaro 1990-1999, andel av totalt antal anställda, % Kvinnor Män 1990 8,2 5,3 1991 7,7 4,8 1992 7,8 4,4 1993 7,0 3,8 1994 5,2 3,4 1995 5,0 3,1 1996 4,2 2,4 1997 4,2 2,1 1998 5,0 2,8 1999 5,8 3,5 Källa: SOU 2000:121 Enligt regeringens analys i budgetpropositionen för kunde man urskilja minst åtta olika grupper av förklaringar till den ökande sjukskrivningen (prop. 2000/01:1, bilaga 9). En rimlig delförklaring var, enligt regeringen, försämrad arbetsmiljö i framför allt välfärdssektorn. Dels visade den s.k. "4:e-september-under-sökningen", som genomfört på uppdrag av regeringen, att antalet sjukskrivna lärare, sjuksköterskor, undersköterskor och biträden har ökat jämfört med . Dels hade man inom forskningen kunnat visa på skillnader i arbetsvillkor och hälsa mellan anställda i olika verksamhetsområden. Skillnaderna mellan dem som har goda, utvecklande arbeten och dem som har påfrestande arbeten ökar. Försämringar sker framför allt i offentlig sektor och inom den privata service- och tjänstesektorn. I tabell 22 redovisas andelen av statligt anställda män och kvinnor som har hög anspänning i arbetet, . Kvinnorna låg inledningsvis på högre nivåer än männen. Andelarna varierar mellan åren men skillnaden mellan män och kvinnor tenderar att minska. Tabell 22: Andel kvinnor och män i staten som upplever hög anspänning i arbetet Kvinnor Män 1989 24 16 1991 22 15 1993 28 19 1995 23 14 1997 24 20 1999 26 24 Källa: SOU 2000:121 Sammanfattning av iakttagelser I kapitlet har utvecklingen, speglad i siffror, för ett antal förhållanden med anknytning till den statliga personalpolitiken visats. Några begränsade iakttagelser kan göras. En strukturom-vandling genomfördes i statsförvaltningen . Antalet myndigheter har minskat. Bemanningen i staten har genom privatiseringar, huvudmannaskapsändringar och uppsägningar min-skat. finns det spår av interna omorganisationer. Antalet anställda inom centrala administrativa specialfunktioner har ökat. Andelen chefer har ökat. Åldersstrukturen har förskjutits. De som sagts upp från statliga myndigheter tycks dock kunna hävda sig väl på arbetsmarknaden. I övrigt ger siffrorna på den aggregerade nivån en bild av stabilitet. Flera av de mål som uppsattes för personalreformen har inte uppnåtts. Personalrörligheten har inte ökat, inte heller kompetensutvecklingen. Det framgår , t.ex. för personalrörlighet, att bakom bilden av en till synes jämn utveckling för staten som helhet finns stora variationer mellan myndigheter och . Genomgången visar också att det finns ett stort utbud av såväl statistik och data. Mer systematisk upp-följning av kostnader eller nyckeltal, med fokus på statens personalpolitiska mål, är dels begränsade, dels av relativt sent datum. Årsredovisning för staten och den arbetsgivarpolitiska uppföljningen. Vidare samordnas inte den arbetsgivarpolitiska uppföljningen med myndigheternas årsredovisningar. Ytterligare en iakttagelse är att olika statistikbaser inte utnyttjas till löpande bearbetning för belysning av personalpolitiska perspektiv. Det gäller t.ex. den arbetsmarknadsstatistik för staten som levererar till SCB. Det gäller också socialförsäkringsstatistiken som inte redovisas med avseende på t.ex. diagnoser eller arbetsplats. Den redovisning som finns för Årsredovisning för staten har inte utvecklats för att särskilt spegla personal-ekonomiska förhållanden. Sådan data har inte heller efterfrågats av statsmakterna. Utredningar om personal och förvaltningspolitik Föregående avsnitt var en sammanställning av olika nyckeltal som skulle redovisa den utveckling som följde med den statliga personalpolitikens reformering . I den uppföljningen kunde några tydliga förändringar urskiljas. Bemanningen i staten har främst genom strukturomställningar och i viss mån uppsägningar minskat. Åldersstrukturen har förskjutits. I övrigt ger det redovisade materialet en bild av stabilitet. Flera av de mål som följde av personalreformeringen har inte uppnåtts. Personalrörligheten har inte ökat, inte heller kompetensutvecklingen. I detta kapitel utgörs materialet av olika utvärderingar med koppling till den statliga personalpolitiken. Genomförandet av den personalpolitiska reformeringen följs upp med stöd av ett antal olika utredningar. Uppföljning sker här både mot explicit uttryckta och implicit underförstådda mål. Exempel på det senare är mål som följer av grundlagens bestämmelser och de principer som skulle vägleda det förvaltningspolitiska reformarbetet. Det kan t.ex. vara regeringens uppfattning att det är samhällets uppgift att hålla en tjänsteorganisation som kan erbjuda en bred och god kvalitet på tjänsterna. I ett första avsnitt redogörs för utredningar där personalpolitiken är ämnet. Därefter görs en genomgång med utvärderingar där personalfrågor är delar i ekonomi-administrativa eller organisatoriska sammanhang. Slutligen uppmärksammas undersökningar med den statliga personalens roll i förvaltningspolitiken. I avsnittet behandlas utredningar om statlig personal från framför allt . Frågor som ställs är: Hur har reformeringen beskrivits och värderats? Vilka iakttagelser har de respektive utredarna gjort? Vilka slutsatser har därefter dragits? granskade den nya personalpolitiken i rapporten i ett förändringsperspektiv (RRV Fg 1991:2). Det var en fallstudie som hämtat empirin från fyra myndigheter; AMU , i län, och och konkurrensverk. RRV sammanfattade sina iakttagelser i fyra huvudpunkter. Myndigheterna hade stort eget handlingsutrymme. Decentraliseringen av arbetsgivaransvaret och avregleringen av personalfrågorna hade fått effekt. Myndigheterna hade stor möjlighet att agera i kompetensförsörjningsfrågor. Även inom de studerade myndigheterna delegerades ansvar och befogenheter. Individuella förutsättningar, såväl verksamhetens art som specifika si-tua-tioner, hade stor betydelse. Myndigheterna hade låg förändringsberedskap. Man hade begränsad erfarenhet av förändringsarbete och överraskades ofta av förändringssi En betydande del av förändringskapaciteten fick användas för att bygga upp en "infrastruktur" för förändringar. Kompetensförändring handlade om organisationsutveckling. Arbetet var en integrerad del i utvecklingen av bl.a. lednings- och styrfrågor eller arbetsformer. RRV identifierade också några kritiska faktorer för kompetensförändringen. Det handlade om motivation, administrativt stöd, chefer som förändrings-agenter samt den statliga omgivningen, dvs. RRV uppmärksammade hur beslut utan direkt koppling till förändringarna kunde få bieffekter som påverkade myndigheterna. revisorers granskning av den statliga personalpolitiken Revisionen Den statliga personalpolitiken (rapport /95:12, skrivelse 1995/96:RR7) utgick från två perspektiv dels arbetsgivarperspektivet, dels ar-bets-tagarperspektivet. Balansen mellan dessa var ett tema i gransk-ningen. består av många specialiserade yrkesgrupper med stor kunskap om sina områden. ska dessa grupper verka för uppdrag givna i en politisk process där yrkesgruppens bedöm-ningar är underordnade. Revisorernas överväganden sammanfattades i åtta punkter: Omfattning och inriktning på kompetensutvecklingen Statlig strategi för att öka personalrörligheten Rekryteringspolitiken och ledarskapet i Sammanfattande åtgärdsförslag - handlingsplan De två första punkterna avser den statliga personalpolitiken ur ett mål- och resultatstyrningsperspektiv. Revisorerna föreslog översyn av mål för personalpolitiken samt bättre uppföljningar och utvärderingar. Det finns ett samband mellan målformulering och uppföljning. "För att regeringen och dess kansli skall kunna följa upp och kvalitativt bedöma hur myndigheterna använder sina personalresurser och hur personalkostnaderna utvecklas i relation till verksamhetsresultaten behövs tydligt formulerade mål för den statliga personalpolitiken. "(1995/96:RR7, s. 2)