frsrdg · GQ04RR21 · 2003-01-01 00:00:00 — Ett par instanser, som företräder äldreomsorgens brukare, och i , betonar att de anhörigas situation i vården behöver lyftas fram mer. Dessa instanser framhåller också att frågan om ställföreträdarskap inom äldreomsorgen inte är löst. De anhöriga får inte tala för sina närmaste. Enligt tvingas också de anhöriga ofta in i vårdarrollen på känslomässiga grunder, utan möjligheter till egna val. Bristen på samverkan mellan kommuner och landsting - fortfarande efter att Ädelreformen infördes - kritiseras av främst och . Äldrecentrum framhåller också att sjukvårdshuvudmännens skyldighet att arbeta förebyggande bör granskas. Äldrecentrum ifrågasätter om kommunernas insatser svarar mot nationella mål när dagverksamhet, promenader och sociala aktiviteter i minskar. framhåller att det finns en stor osäkerhet bland kommunerna om gränsdragningen mellan permanent bostad och särskilt äldreboende. Verket konstaterar att många mycket vårdkrävande bor kvar i sina hem . Verket ser det som viktigt att begreppet eget boende definieras samt att samma definition används i all lagstiftning. Revisorernas slutsatser och förslag Under granskningen har revisorerna kunnat konstatera att förutsättningarna för kommunernas äldreomsorg har förändrats kraftigt . Ökade påfrestningar på kommunerna De förändrade förutsättningarna är en följd av både demografiska förändringar och strukturella förändringar inom hälso- och sjukvården . De demografiska förändringarna medför en ökad vårdtyngd inom äldreomsorgens målgrupper. har förändringarna till följd av Ädel-reformen samt omstruktureringar och effektivisering inom hälso- och sjukvården medfört ytterligare ökade krav och ekonomiska påfrestningar på äldreomsorgen. avtar ökningen inom befolkningens äldsta åldersgrupper. Ändå beräknade att äldreomsorgens kostnader kommer att öka med - motsvarande ca - enbart till följd av de demografiska förändringarna. bedömde fyra av fem kommuner att äldreomsorgens budget skulle spricka. Revisorerna konstaterar att dessa uppgifter tydligt speglar äldreomsorgens påfrestningar på kommunerna. Behov av flera typer av insatser Under granskningen har revisorerna konstaterat att de äldres lagliga rättigheter och de nationella mål, som har markerat, är allvarligt åsidosatta. Med ca 2 800 gynnande biståndsbeslut som inte har verkställts enligt gällande reglering och ca 2000 felaktigt fattade beslut är problemen av den omfattningen att detta måste betraktas som ett systemfel. Problemen hänförs i stor utsträckning till brist på platser inom äldreboendet. Revisorerna har förståelse för att bristande tillgång på fysiska anläggningar kan skapa problem i beslutssituationer av akut karaktär. Men dagens situation är oacceptabel. Ta fram ett åtgärdsprogram för det rättsliga åtagandet Socialtjänstlagen är en ramlag, som anger kommunernas skyldigheter. Men lagen har också inslag av rättighetslagstiftning. Gamla som behöver stöd för sin livsföring och som inte kan få detta behov tillgodosett på annat sätt har rätt till hjälp till en skälig levnadsnivå. har betonat att detta är en del av den generella välfärdspolitik som ska omfatta samtliga medborgare. Bedömningen av dessa hjälpbehov liksom av hjälpinsatsernas materiella innehåll avgörs vid en biståndsbedömning. Här finns således ca 5 000 beslut där kommunen antingen bedömt behov av en hjälpinsats - ofta äldreboende - och sedan beslutat om en annan eller där kommunen har fattat beslut om en hjälpinsats som sedan inte har verkställts. I det förra fallet kan hjälptagaren överklaga beslutet till en förvaltningsdomstol. Denna möjlighet nyttjas endast i mycket begränsad omfattning av de gamla. I 21 fall hade dock avslag lett till överklaganden och lagakraftvunna domar, som inte hade verkställts. Regeringen har dock koncentrerat sina insatser till dessa (21) fall. Revisorerna konstaterar att dessa fall principiellt är allvarliga, men till antalet är de mycket få. I det senare fallet har de gamla inte ens formell möjlighet att få sitt ärende prövat i en förvaltningsdomstol. Revisorerna menar att i den aktuella situationen bör regeringen inte längre avvakta med insatser mot huvudmännens bristande verkställighet och oriktiga biståndsbeslut. Regeringen bör redovisa förslag till åtgärder, på kortare och på , till . Åtgärderna kan omfatta både kommunernas egen kontroll och olika åtgärder från statens sida för att tydliggöra och kontrollera samhällets åtagande för de äldre. Revisorerna har konstaterat att de rättsliga instanserna tydligt anger att brist på resurser inte är skäl för att neka medborgarna deras lagliga rättigheter. I detta fall handlar det om hjälp till en skälig levnadsnivå inom äldreomsorgen. Det materiella innehållet i hjälpinsatserna kan dock variera kraftigt, vilket också har visat sig vara fallet. Revisorernas granskning har visat på avsevärda skillnader i hur mycket och på vilket sätt äldreomsorgen har byggts ut i landets olika delar. Skillnaderna har inte kunnat förklaras med vare sig demografi eller skattekraft. Också skillnaderna i kostnader för olika insatser är avsevärda. Dessa skillnader tyder på att olika typer av hjälpinsatser kan vara möjliga även för likartade hjälpbehov. Men kunskapen om detta är dålig. Skillnaderna har inte analyserats. Därmed menar revisorerna att hänvisningen till resursbrist som orsak till de allvarliga rättsliga bristerna inte bara är olaglig. Den är också svårförståelig. Revisorerna menar att det behövs ingående analyser av resurser och resursanvändning inom äldreomsorgen i kommuner av olika slag och med olika befolkningsunderlag. Resultatet av dessa analyser bör ligga till grund för en diskussion om de tillgängliga resurserna inom kommunernas äldreomsorg bättre kan tas till vara i enlighet med socialtjänstlagens och kommunallagens bestämmelser. Revisorerna vill även framhålla vikten av att ett sådant underlag finns tillgängligt i diskussioner om alternativa former för finansiering och drift inom äldreomsorgen. Revisorerna har under granskningen mött ett positivt gensvar från kommunerna när det gäller behovet av att analysera åtgärder och kostnader inom äldreomsorgen som grund för eventuella omprövningar av insatser. Viktiga frågor att belysa är kostnader för såväl tyngre insatser i det egna hemmet eller inom äldreboenden som lättare insatser i det egna hemmet. En annan fråga är i vilken utsträckning lättare insatser inom kan stödja kvarboende i det egna hemmet och även fungera som stöd för anhöriga. Ytterligare en fråga är i vilken utsträckning dagens inriktning på äldreomsorgen överensstämmer med uttalade mål om en generell välfärd samt kvarboendeprincipen. En viktig förutsättning för analyser av detta slag är att den nationella statistiken förbättras och blir mer jämförbar över tiden såväl centralt som lokalt. Flera kommuner efterlyser också detta i sina remissyttranden över revisorernas granskningsrapport. Iaktta fortsatt återhållsamhet med specialdestinerade statsbidrag Trots de nya styrformer som införts mellan staten och kommunerna har specialdestinerade statsbidrag med olika villkor åter ökat senare del. Inom äldreomsorgen har dessa bidrag varit förhållandevis få. De bidrag som har förekommit är också av mycket begränsad omfattning i förhållande till insatsernas totala kostnader. Under granskningsarbetet och remissbehandlingen av granskningsrapporten har främst kommuner varit kritiska till dessa statsbidrag. Argumenten är att det är svårt att avstå från bidragen som de binder upp och konserverar verksamheten. Bidragsvillkoren kan även komma i konflikt med kommunernas egna prioriteringar och planer. menar några remissinstanser att bidragen under vissa förutsättningar kan fylla en viktig funktion för äldreomsorgens insatser och kvalitet. Revisorerna föreslår att specialdestinerade statsbidrag även i fortsättningen används med försiktighet inom kommunernas äldreomsorg. Ansvaret för de ovan konstaterade bristerna med beslut och verkställighet inom äldreomsorgen vilar i första hand på de ansvariga huvudmännen. Men det finns också en ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna. Här menar revisorerna att har gjort en alltför snäv tolkning av sitt redan snäva normeringsmandat. Kommunerna har därmed lämnats utan vägledning för sina biståndsbeslut. har även tillsynen, såväl inom länsstyrelser som nationellt inom , inte heller tillräcklig haft norm och vägledning för sin tillsyn. har fått vidgad rätt att ge ut förskrifter enligt socialtjänstlagen. Revisorerna ser det som väsentligt att regeringen aktivt följer upp att detta vidgade mandat leder till att äldreomsorgens nationella mål förs ut och följs upp. Socialtjänstlagens krav på en god och utvecklad kvalitet i verksamheten är svårbedömt. När det gäller de enskilda insatserna har metodproblemen varit svåra att bemästra, framför allt i fråga om insatser för äldre med mentala funktionsnedsättningar. Revisorerna vill framhålla det väsentliga i att behov och förutsättningar hos dessa vårdtagare beaktas, bl.a. i anslutning till att man diskuterar alternativa former för finansiering och drift såsom äldreomsorgsförsäkring och kundvalsmodeller. När det gäller bedömning av insatsernas inriktning och omfattning har den bristande tillgången på statistik över tiden varit ett problem. I detta läge är tillsynen, regionalt och nationellt, viktig. Revisorerna konstaterar att det är oklart om de allvarliga bristerna med verkställighet och oriktiga beslut har förekommit eller om det rör sig om snabbt tilltagande problem. Revisorerna anser att oavsett orsak är situationen allvarlig. Regeringen bör uppdra till att inom ramen för programmet för nationell tillsyn utveckla gemensamma indikatorer över några viktiga kvalitetsaspekter samt inriktningen av äldreomsorgens insatser. Regeringen bör därefter hålla underrättad om resultatet. Med hänvisning till de motiveringar som har framförts under avsnitt 4.2 föreslår revisorer att fattar följande beslut i fråga om nationella mål inom kommunernas äldreomsorg: Ta fram ett åtgärdsprogram för det rättsliga åtagandet tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 4.2.1 om ett åtgärdsprogram för det rättsliga åtagandet för de äldre. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 4.2.2 om att analysera resursanvändningen. Iaktta fortsatt återhållsamhet med specialdestinerade statsbidrag tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 4.2.3 om att visa återhållsamhet med specialdestinerade statsbidrag. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 4.2.4 om att stärka normerande roll. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 4.2.5 om att stärka tillsynen. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), Per (), (), (), (), (), (), (), () (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare deltagit kanslichefen , utredningschefen och revisionsdirektören (föredragande). Rapport 2002/03:14 Vad ska man tro? Redovisning av statsbidrag till kommunerna revisorer · 100 12 · TEL · fax har föreslagit att revisorer ska granska statens styrning av kommunerna. Som ett led i en sådan granskning har revisorerna granskat regeringens och statistikansvariga myndigheters uppgifter om statsbidrag till kommunerna. revisorer har i förstudien av verksamheter i kommuner (2000/01:16) uppmärksammat problem med att få fram uppgifter om hur stora statsbidrag som har utbetalats till kommuner och landsting. Revisorerna fann stora skillnader i den officiella statistiken från de statistik-ansvariga myndigheterna, () och (). Dessa skillnader förklarades inte i de publikationer där myndigheterna redovisar statistiken. Syftet med föreliggande rapport är att redovisa och analysera de skillnader som finns vad gäller redovisade uppgifter om statsbidrag till kommunerna. Vissa jämförelser avser också regeringens och myndigheternas redovisningar av statsbidrag till kommuner och landsting. Statsbidrag redovisas ibland för kommunsektorn utan att uppgifterna fördelas på kommuner och landsting. Granskningen omfattar inte andra stödformer, som bredbandsstöd eller nyanställningsstöd, som finansieras från inkomsttitlar. Granskningen har bedrivits inom revisorernas första avdelning. I första avdelningen ingår ordf. (s), v. ordf. (m), (), (), (), (), () och (). Inom revisorernas kansli har revisionsdirektör ansvarat för granskningen. I arbetet har också utredare medverkat. I granskningen har även utredningschef deltagit. Beslut om rapporten har fattats av revisorerna i plenum . Rapporten sänds nu ut på remiss till berörda myndigheter och organisationer. Därefter kommer revisorerna att utforma sitt slutgiltiga förslag till . Revisorernas avsikt är att slutsatserna rörande redovisning av statsbidrag till kommunerna ska ingå i en skrivelse till om statens styrning av kommunerna. revisorer har granskat regeringens och statistikansvariga myndigheters uppgifter om statsbidrag till kommunerna. Vissa jämförelser avser både kommuner och landsting. Enligt regeringen är den grundläggande principen för statsbidragsgivning till kommuner och landsting att bidragen ska ges som generella statsbidrag även om specialdestinerade statsbidrag kan vara motiverade i vissa fall. Generellt statsbidrag ska utgöra ett allmänt ekonomiskt stöd till kommuner och landsting. Specialdestinerade statsbidrag avser vanligtvis bidrag för en bestämd verksamhet eller ett ändamål. Regeringen har dock aldrig redovisat fördelningen mellan generella respektive specialdestinerade statsbidrag. På grundval av underlag från Statskontoret har revisorerna beräknat att av bidragen till kommuner och landsting utgjorts av specialdestinerade statsbidrag . och är statistik-ansvariga myndigheter för statsbidrag eller transfereringar till kommuner och landsting. är ansvarig för statistikprodukterna, räkenskapssammandraget och nationalräkenskaperna. har ansvar för att samordna den statliga statistikproduktionen. I räkenskapssammandraget redovisar uppgifter från kommunerna. I nationalräkenskaperna inhämtas uppgifter om transfereringar till kommuner och landsting från och räkenskapssammandraget. Dessa uppgifter korrigeras för att uppnå överensstämmelse med EU:s föreskrift om nationalräkenskaperna. ansvarar för utfallet av statsbudgeten. Redovisningen grundas på myndigheternas uppgifter. Därutöver ska sammanställa och beräkna statens totala inkomster och utgifter i nationalräkenskapstermer. Detta innebär att genomför merparten av de bearbetningar som krävs för nationalräkenskapernas behov. Under granskningen har det dock visat sig att gör flera beräkningar, som inte överensstämmer med varandra. Varken eller har kunnat förklara varför uppgifterna inte stämmer. Vem som har det slutliga ansvaret för uppgifter i nationalräkenskaperna framstår som oklart. Statsbidrag till kommuner och landsting redovisas på skilda sätt i officiell statistik och offentligt tryck. redovisas uppgifterna samlat för kommuner och landsting. ingår utjämningsbidrag till kommuner och landsting. Utjämningsbidraget är ett bidrag som finansieras via en avgift som övriga kommuner och landsting erlägger. fördelas uppgifterna på generellt respektive specialdestinerat statsbidrag. Vad som ingår i olika redovisningar är ofta oklart. Det är också oklart vad som ingår i regeringens och statistik-ansvariga myndigheters redovisningar av det generella statsbidraget. Under granskningen har det framkommit att regeringens uppgifter i budgetpropositionen, liksom och redovisningar av det generella statsbidraget, har inkluderat kommunernas inbetalningar till mervärdesskattekontot, det s.k. kommunkontosystemet. Detsamma har gällt räkenskapssammandrag. Det har inte tydligt framgått att momsinbetalningarna har ingått i redovisningarna. Kommunkontosystemet skulle finansieras av kommuner och landsting genom avgifter. I budgetpropositionen saknas en samlad redovisning av specialdestinerade statsbidrag. och redovisar specialdestinerade statsbidrag på skilda sätt. I granskningen har revisorerna funnit ett flertal oförklarade skillnader mellan uppgifter från regeringen och statistikansvariga myndigheter. Revisorerna menar att det finns risk för att de skilda uppgifterna om statsbidrag till kommuner och landsting leder till missförstånd hos beslutsfattare och andra statistikanvändare. Revisorerna föreslår att regeringen definierar begreppet statsbidrag. Bidrag till kommuner och landsting som inte betraktas som statsbidrag behöver särskilt anges och definieras. Enligt revisorernas mening bör regeringen tydliggöra myndigheternas ansvar för uppgifter som avser statsbidrag eller transfereringar till kommuner och landsting. Bristerna är särskilt påtagliga vad gäller uppgifter i nationalräkenskaperna. Regeringen och statistikansvariga myndigheter bör tydliggöra vad som ingår i redovisningen av det generella statsbidraget. Av kommande redovisningar bör den reglering som beror på mervärdesskatt redovisas särskilt. Uppgifter om tidigare års inbetalningar till mervärdesskattekonton bör också redovisas. Både det generella statsbidraget och utjämningsbidraget bör redovisas särskilt för kommuner respektive landsting. Regeringen bör redovisa de specialdestinerade statsbidragen i ett sammanhang. Syftet är att förse med ett gott beslutsunderlag. Vilka anslag som innehåller bidrag till kommuner eller landsting bör tydligt redovisas. Revisorerna anser att regeringen bör ge de statistikansvariga myndigheterna i uppdrag att regelmässigt förklara hur olika uppgifter har räknats fram. Den officiella statistiken över statsbidrag till kommuner är inte entydig. De statistikansvariga myndigheterna, och redovisar olika uppgifter utan att skillnaderna förklaras. Revisorerna har därför begärt att och redovisar uppgifter om statens bidrag till kommunerna för /93 samt . Dessutom har revisorerna efterfrågat en redogörelse för varför olika delar av den officiella statistiken över statens bidrag till kommunerna inte överensstämmer. Revisorerna har fått två olika svar från myndigheterna med totalt tre olika sifferuppgifter. Redovisningen från omfattade uppgifter från två olika statistikprodukter inom myndigheten, dels räkenskapssammandraget (SCB/RS) som grundas på kommunernas egna uppgifter, dels nationalräkenskaperna (SCB/NR) som utgår från uppgifter från olika statistikproducenter. uppgifter omfattade statsbudgetens transfereringar till kommuner och landsting. I tabell 1 redovisas myndigheternas uppgifter. Tabell 1 Summa statsbidrag till kommuner och landsting, 19931 1992/93 1998 2000 SCB ESV SCB ESV2 SCB ESV2 NR RS NR RS2 NR RS2 74 283 74 218 102 136 82 508 127 864 123 956 82 089 135 369 133 010 NR: nationalräkenskaperna 1) startade EU-anpassningen av nationalräkenskaperna 2) I uppgifterna från och räkenskapssammandraget ingår utjämningsbidrag till kommuner och landsting. Av räkenskapssammandragets redovisning framgår att utjämningsbidrag är en omfördelning mellan kommuner respektive landsting. Av tabell 1 framgår att det finns betydande skillnader mellan olika uppgifter om hur mycket statsbidrag kommuner och landsting har erhållit. Skillnaderna ökar över tiden. Det fanns flera problem med myndigheternas redovisning. Problemen var bl.a. att myndigheternas uppgifter /93 och 1993 på grund av statistikomläggningar inte var jämförbara med övriga år. Ett annat problem var att skillnader mellan uppgifterna förklarades på olika sätt av myndigheterna. Oklarheter kvarstod beträffande skillnader mellan olika uppgifter. Revisorerna beslutade därför att genomföra en mer ingående granskning av myndigheternas skilda uppgifter. Behovet av ekonomisk statistik Nationella beslut och beslut inom EU Enligt utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken (SOU 2001:34) har vikten av god kvalitet på den ekonomiska statistiken ökat. har flera mål för den ekonomiska politiken angivits i kvantitativa termer både inom EU och nationellt. Exempelvis styrs den svenska penningpolitiken av ett inflationsmål. Målet är en inflation på , med en tolerans för avvikelser från en nivå med plus/minus en procentenhet. Finanspolitiken styrs bl.a. av ett utgiftstak, där nivån fastställs i nominella termer framåt. Målet för den offentliga sektorns finansiella sparande är ett överskott på i genomsnitt av bruttonationalprodukten under en konjunkturcykel. Kraven för att länder ska få delta i den europeiska monetära unionen (EMU) har formulerats i kvantitativa termer genom de s.k. konvergenskriterierna. Till kriterierna hör att den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld inte får överstiga av bruttonationalprodukten. Ett annat kriterium är att den offentliga sektorns budgetunderskott inte får överstiga av bruttonationalprodukten. Andra kriterier rör inflationen, räntor och växelkurser. EU:s medlemsländer har också kommit överens om den s.k. stabilitets- och tillväxtpakten, som bl.a. föreskriver att statens budgetsaldo ska balanseras eller visa överskott. Kvaliteten på den ekonomiska statistiken får stor betydelse för bedömningar av om de skilda målen uppnås eller inte. Det statistiska underlaget ger beslutsfattare på olika nivåer underlag för beslut om vilka åtgärder som behöver vidtas för att målen ska uppnås. Statistik om offentliga finanser och offentlig konsumtion Den ekonomiska statistikens betydelse har ökat sedan den nya budgetprocessen med utgiftstak för staten och ramar för olika utgiftsområden infördes . beslut grundas på prognoser om den offentliga sektorns finansiella utveckling. Kvaliteten i det statistiska underlaget har enligt Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken stor betydelse för bedömningar av utvecklingen av statens utgifter. De myndigheter som tillhandahåller ekonomisk statistik för sådana bedömningar är , och . utarbetar makroekonomiska prognoser med utgångspunkt i uppgifter från program för nationalräkenskaper. prognoser används som underlag för både beräkningar och bedömningar. lämnar prognoser över statsbudgetens inkomster och utgifter till regeringen. Dessa prognoser utgår i hög grad från prognoser. Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken har inhämtat skriftliga synpunkter på den ekonomiska statistiken från bl.a. framhåller att institutet i sin prognosverksamhet är beroende av tillförlitlig och snabb ekonomisk statistik från främst nationalräkenskaperna. Institutet anser att kvaliteten är en viktigare aspekt än snabbheten i publiceringen. konstaterar att nationalräkenskapernas redovisning av de offentliga finanserna i huvudsak bygger på myndigheternas redovisning till och kommunernas redovisning till räkenskapssammandraget vid . Enligt institutet finns det problem med översättningen från olika redovisningar till nationalräkenskapernas definitioner. Enligt måste en tillförlitlig statistik bygga på "en obruten kedja", där information samlas in och förs vidare på ett systematiskt och genomtänkt sätt. Olika bearbetningar av de underlag som har använts ska kunna följas. Det är mycket viktigt att övergångarna mellan olika beräkningsled är otvetydig, genomskinlig och klar. bedömer att detta är särskilt viktigt om olika resultatmått, som statens budgetsaldo och den kommunala sektorns resultatmått, ska kunna jämföras. Även kritiserar nationalräkenskaperna vad gäller översättning av de statliga och kommunala myndigheternas redovisning till nationalräkenskapernas definitioner. Som exempel nämns att det finns flera olika mått för den offentliga sektorns finanser. Både och anser att nationalräkenskapernas publicerade redovisning av de offentliga finanserna är mycket summariska och inte ens tillfredsställer lågt ställda krav på analysmöjligheter. anser att nationalräkenskapernas uppgifter om den kommunala sektorn, liksom i många andra länder, är osäkra. Departementet uppger också att det finns brister vad gäller redovisningen av den statliga sektorn. Myndigheternas redovisning är inte helt anpassad till nationalräkenskapernas krav.