frsrdg · GQ04RR3 · 2003-01-01 00:00:00 — uppfattar det inte som sin uppgift att ha något inslag av normering i sina rapporter rörande resursfördelning. anser t.ex. inte att det är verkets uppgift att ange vilken nivå på resurstilldelningen som ska betraktas som ett nödvändigt villkor för likvärdighet. har publicerat flera rapporter om hur resultat och resurser förhåller sig till varandra inom skolan. I exempelvis rapporten och ekonomin (1994 a) diskuteras hur produktiviteten har förändrats . Produktionen i skolan mäts som elevår. Med elevår avses hur många elever som fått undervisning . Antalet elevår relateras till de totala kostnaderna för skolan för att erhålla ett produktivitetsmått. drar slutsatsen att produktiviteten minskat men ökat . Måttet säger dock inget om kunskapsutvecklingen. Resultatet beskriver därför endast hur volymen av elever förhåller sig till kostnadsvolymen. konstaterar också att bristen på bra mått och data gör att verket har svårt att besvara viktiga frågor som exempelvis "vad betyder minskade/ökade resurser för olika elevgrupper?" gjorde i rapporten bedömningen att underlaget skulle förbättras när det nationella uppföljningssystemet hade varit i bruk . gjorde en ny studie om sambandet mellan resurser och resultat. Rapporten fokuserar dock på bakgrundsvariablernas betydelse för resultatet snarare än resursernas. anser att av variationen i resultat kan förklaras av bakgrundsvariabler och resterande återstår att förklara. använder sedan bakgrundsinformationen för att beräkna skolors förväntade medelbetyg. Det konstateras att vissa skolor presterar bättre än föväntat och andra sämre, men i rapporten finns inga förklaringar till orsakerna. Det har gjorts mängder med internationella studier om förhållandet mellan resurser och resultat. har vid olika tillfällen gjort genomgångar av svenska och internationella studier (1994 b, 1996b). Genomgångarna visar att det inte är helt entydigt hur sambanden ser ut. Metoderna varierar också mycket. Ett viktigt påpekande som görs i en av dessa studier är att det ofta läggs mer resurser på elever med sämre förutsättningar. Detta kan vara en förklaring till att resurser inte uppvisar ett entydigt positivt samband med resultat vid jämförelser mellan skolor. Emellertid behöver detta förhållande inte vara ett resultat av ineffektiv resursanvändning. Mer resurser till elever med sämre förutsättningar kan ge större utdelning i kunskapsutveckling (Mayston 1995). Andelen behöriga lärare alternativt yrkeserfarenhet är enligt flera rapporter (1994 c, 2001) positivt korrelerad med skolresultaten. De undersökningar som gjorts i kommunerna har dock en gemensam slutsats - det finns ett stort behov av effektiva uppföljningsmetoder. konstaterar i årsredovisningen för att verket inte samlar in den information som krävs för att kunna göra djupare analyser av sambandet mellan resurser och resultat. Revisorernas iakttagelser: saknar i stor utsträckning uppgifter för att bedöma effekterna av varierande resursanvändning. Antalet årsarbetskrafter vid . Som framgår av diagrammet ovan har personal mer än fördubblats som verket funnits. Den största ökningen har inträffat . Förvaltningsanslaget har dock inte ökat i samma omfattning som förvaltningskostnaderna, utan andra medel har i ökande utsträckning använts för att täcka personalkostnader. har också konsultkostnader ökat . har omkring sju årsarbetskrafter avsatts för hantering av bidrag eller utbetalning av medel. Därtill kommer handläggningen av utvecklingsdialogerna som kräver omkring 28 årsarbetskrafter (se tidigare avsnitt). Sammantaget svarade för utbetalningar av - att jämföra med . tillkommer medel som hör till maxtaxereformen samt en kraftig ökning av bidraget till personalförstärkningar i skola och fritidshem. Revisorernas iakttagelser: personal har fördubblats . Verket finansierar en allt större del av sin personal via andra anslag än förvaltningsanslaget. Utgifterna för konsulter har ökat med . 3.4 Kommunernas syn på den ekonomiska styrningen I syfte att kartlägga inställningen till specialdestinerade kontra generella statsbidrag har revisorerna genomfört en kommunundersökning. Denna undersökning har genomförts med hjälp av SCB och utformats som en en Enkäten har ställts till ekonomichefer och skolförvaltningschefer i 72 kommuner. Resultatet finns tillgängligt separat som bilaga. Inom ramen för denna granskning har också företrädare för skolförvaltningar i fyra kommuner intervjuats. Ett resultat av undersökningen var att det inte är ovanligt med uppfattningen att specialdestinerade bidrag kommer i konflikt med statens generella ekonomiska styrning. Bland ekonomicheferna var det som ansåg att sådana konflikter var vanliga, medan bland skolcheferna var andelen . av ekonomicheferna och skolcheferna ansåg att det förekom men var mindre vanligt. Det förekommer också motsättningar mellan kommunens egna planer och mål för verksamheten och de villkor som statens specialdestinerade medel är förknippade med. Här var dock andelarna av ekonomichefer och skolchefer som ansåg att det förekom ofta , medan de som ansåg att det förekom men i mindre utsträckning var . Kommentarer från ekonomicheferna rörande de specialdestinerade bidragen var att villkoren för bidragen gör att de kan komma i konflikt med balanskravet och att bidragen driver upp kostnaderna samt bidrar till regelstyrning. Man anser att de specialdestinerade bidragen avser de områden som redan är prioriterade av kommunerna och att motsvarande effekt skulle kunna uppnås med generella statsbidrag. Trots svårigheterna som ekonomichefer och skolchefer beskriver är uppfattningen att kommunerna sällan eller aldrig låter bli att söka bidragen. När man avstår från att söka är det lika ofta resultatet av att resurser för bidragsadministration saknas som ett medvetet övervägande. Den politiska ledningen visar ofta stort eller ett visst intresse för specialdestinerade bidrag och har enligt ekonomi- respektive skolchefer inställningen att specialdestinerade bidrag i princip ska tas i anspråk. De analyser som den politiska ledningen beställer är enligt ekonomicheferna nästan dubbelt så ofta inriktade på budgetpåverkan som påverkan på planerna för verksamheten. Företrädarna för kommunerna är i allmänhet positiva till de höjningar av det generella statsbidraget som gått under benämningen "Perssonpengarna". Både ekonomichefer () och skolchefer () bedömer att den åldersrelaterade delen av tillskottet i stor utsträckning slussats till vård, skola och omsorg. Olika, och i viss mån motsatta, uppfattningar om den ekonomiska styrningen har lyfts fram från de förvaltningschefer som intervjuats under granskningen. När det gäller "Wärnerssonpengarna" finns olika uppfattningar. En kommentar är exempelvis " Wärnerssonpengarna är bra - annars går alla pengar till äldreomsorgen". De företrädare för skolväsendet som anser att specialdestinerade bidrag av denna typ är bra för verksamheten menar att kommunledningen alternativt ekonomichefen inte ser positivt på sådana bidrag. De förvaltningschefer som är negativt inställda till denna typ av bidrag framhåller att Wärnerssonpengarna går på kollisionskurs med målstyrningen samt är en typ av återcentralisering. Dessutom utgår bidragets utformning ifrån en direkt kausalitet mellan kvalitet på utbildning och personaltäthet. Det finns även en risk för att villkoren för att erhålla bidraget kommer i konflikt med kravet på budget i balans. I intervjuer med kommunföreträdarna redovisas ett behov av att renodla styrsystemet så att inte staten intervenerar . Det konstateras att staten har ett styrproblem. "Har man ett system med kommunalt ansvar så borde kommunerna få prioritera själva." Kommunerna frågar sig om man ska söka bidrag för bidragens egen skull. Stimulansbidrag styr mycket trubbigt eftersom alla kommuner har olika behov. Företrädare för kommunen framhåller också att verksamheten kan reduceras när stimulansbidragen upphör. Enligt uppgift påverkas inte planeringen i stort av bidraget till personalförstärkningar i skola och fritidshem i de undersökta kommunerna. I en kommun gjordes dock en utvärdering i samband med att ansökan skulle utformas för att utröna vilket personalbehov man hade. Alla kommuner har planerat utifrån de egna förutsättningarna dvs. utan "Wärnerssonpengarna". Enligt en kommunföreträdare är det inte trovärdigt att det bara är två kommuner som inte uppfyller det till viss del retroaktiva kravet på personaltäthetsökningar. borde ha bett om verksamhetsplanering från kommunerna. Flertalet av de intervjuade kommunerna anser att det är positivt att numera fördelar medel efter utvecklingsdialog med kommunerna. Exempel på synpunkter är att: det är en viktig roll att hjälpa. Det är dock inte alltid klart vilken roll har. Företrädare uppger exempelvis att man inte vet i vilken mån kommunträffar som anordnas av är en del av utvecklingsdialogen för någon av de kommuner som deltar. Kommunen tar gärna emot hjälp och stöttning från ekonomiskt eller personellt. väljer vad man ger medel till vilket innebär att man också direkt påverkar den kommunala verksamheten. Några ytterligare reflexioner från kommunföreträdarna angående specialdestinerade bidrag är Håller staten på att ta tillbaka mandat från kommunerna? Denna typ av medel gör att ansvaret blir otydligt. Är det staten eller kommunen som har ansvaret? Om man går ut med specialdestinerade pengar är det märkligt om man parallellt släpper timplanen helt; intrycket är en splittrad styrning. Det är svårt att åstadkomma en jämlik skola över hela när kommunerna är ekonomiskt ansvariga fullt ut. Revisorernas iakttagelser: Regeringen har ökat andelen specialdestinerade medel som försöksverksamhet med att ta bort timplanen pågår. Sammantaget blir intrycket en motsägelsefull styrning. Genom tillsyn ska statsmakterna säkerställa att lagar och förordningar följs samt att villkor i tillståndsgivning efterlevs. arbetar en parlamentariskt sammansatt kommitté med en översyn av skollagen (dir. 1999:15). Kommittén behandlar därmed förutsättningarna för tillsynen av skolväsendet. Bland annat ska kommittén föreslå ändringar som innebär att skollagen bättre kan anpassas till ett målstyrt skolväsende och till den ansvarsfördelning som råder mellan stat och kommun. Översynen beräknas vara klar . Enligt skollagen ska kommunerna se till att lärare, förskollärare och fritidspedagoger har nödvändiga insikter i de föreskrifter som gäller för det offentliga skolväsendet samt att kompetensutveckling för personal som har hand om utbildningen anordnas. Kommunerna har inte något ansvar för tillsyn på skolområdet förutom när det gäller förskola och förskoleklass som bedrivs i enskild regi. Trots detta har tagit fram allmänna råd (1998:1) för kommunernas egentillsyn. Kommunerna har ett lagstadgat ansvar för egenkontroll (intern kontroll) enligt kommunallagen 6 kap. 7 §. Varje kommun får själv avgöra vilket behov av egenkontroll man har. De kommunala revisorerna kan dock kritisera kommunerna om de anser att nivån är för låg. Indirekt kontroll av egenkontrollen Förutom kvalitetsredovisningar (se nedan) kräver inte in några rapporter från den kommunala egenkontrollen. saknar därför uppgifter om omfattningen av denna verksamhet mätt i kostnader eller personalinsatser. gör dock en indirekt bedömning av kommunernas egenkontroll. När upptäcker att det finns brister i en kommun bedömer verket att egenkontrollen inte kan ha fungerat tillfredsställande. () ansåg i sin granskning av tillsyn (2001:24) att huvudmännens egna kontrollsystem borde innefattas i tillsynen. RRV fann också att inte använde sina egna allmänna råd (1998:1) vid tillsynen av den kommunala egenkontrollen utan nöjde sig med den indirekta bedömningen. Det förekommer att kommuner gör kvalitetskontroller av varandras verksamheter. Exempelvis deltar kommun i ett sådant utbyte: observatörsprojektet (Kvalitetsredovisning kommun ). Enligt skollagen ska utöva tillsyn över fristående skolor. Verket ska även enligt sin instruktion utöva tillsyn över det offentliga skolväsendet. Regeringen angav i regleringsbrevet för att tillsynen skulle öka som andel av verkets totala verksamhet. I regleringsbrevet har regeringen sänkt ambitionsnivån och i stället satt målet att tillsynen ska öka i absoluta tal mätt som kostnad i löpande priser (något som inte uppnådde ). skrev regeringen in i regleringsbrevet att alla kommuner i landet ska tillses . Uppdraget skärptes i regleringsbrevet då perioden förkortades med . gällde att alla kommuner skulle tillses . I regleringsbrevet har regeringen ändrat formuleringen till att tillsyn ska omfatta en sjättedel av landets kommuner . Regeringen har även gjort uttalanden i olika propositioner som ställt sig bakom (prop. 1994/95:100, bet. 1994/95:FiU31 rskr. 1994/95:461, prop. 1997/98:1, bet. 1997/98:UbU1, rskr. 1997/98:108, prop. 2001/02:01 bet. 2001/02:UbU1, rskr. 2001/02:97) med innebörden att tillsyn ska öka, behöver bli mer aktiv och anlägga ett vidare perspektiv samt att ska bli en stark central tillsynsmyndighet. Hur tillsynen ska bedrivas och vad som ingår i tillsynsansvaret är dock inte varit reglerat i detalj. tillsyn kan indelas i följande kategorier: regelbunden tillsyn av fristående skolor systematisk tillsyn av offentliga skolor Den del av tillsynen som är riktad mot det offentliga skolväsendet gäller framför allt frågan om verksamheten står i överensstämmelse med skollagen. För verksamheten vid fristående skolor är tillsynen mera direkt och mera kontrollerande än tillsynen över den kommunalt drivna skolverksamheten (SOU 2002:14). tillsynsbeslut kan inte överklagas till någon förvaltningsdomstol. Detta slogs fast av kammarrätten i . Motiveringen var att beslutet inte har någon betydande rättsverkan för tillsynsobjektet. Kommuner kan i princip avstå från att rätta sig efter tillsynsbeslut. Verkets bedömning går heller inte att pröva i högre instans. Tillsynsverksamheten var organiserad inom en avdelning med tre regionala tillsynsenheter. Totalkostnaden för tillsynen var , en minskning med och en sänkning av tillsynens andel av kostnader från till . Utöver tillsyn gör s.k. kvalitetsgranskningar på uppdrag av regeringen (se nedan). Fördelning av kostnaderna för tillsynens olika områden för tillsyn har inte varit någon framträdande del av verksamheten. Varken räknat som andel av verkets totala kostnader eller som andel av personalinsatsen märks någon signifikant ökad prioritering av tillsynen . Jämfört med den tillsyn som bedrevs av länsskolnämnderna innebar bildande en markant minskning (SOU 2002:14). Andel av personalresurser som används för tillsyn, mätt som årsarbetskrafter avsattes totalt 35 årsarbetskrafter av totalt 437 årsarbetskrafter för tillsyn. har uppmärksammat att har närmare hälften av kommunerna kvar, trots att endast återstår av sexårsperioden när verket ska ha tillsett alla kommuner. I årsredovisningen för framhåller att verket har utövat tillsyn i 143 kommuner och kommer att göra tillsyn i resterande 146 kommuner . Det innebär att verket med nuvarande takt inte kommer att uppfylla målet om att tillse alla kommuner . RRV fann i sin årliga revision att uppenbart misstolkar regeringsuppdraget (dnr 30-2000-0986). har enligt uppgift också påpekat detta förhållande för . Regeringen har dock omformulerat sexårsuppdraget så att det underlättar för att nå regeringens mål för tillsynsverksamheten. Revisorernas iakttagelser: Regeringen har vid upprepade tillfällen uppmanat att öka omfattningen av sin tillsyn. har regeringen sänkt ambitionsnivån i regleringsbrevet. har regeringen i budgetpropositionen understrukit behovet av tillsyn. Regelbunden tillsyn av fristående skolor Tillsynen av fristående skolor är mera direkt än den som görs över kommunala skolor (dnr 02-2001:2986). Såväl inriktning som metod skiljer sig. Fristående skolor granskas direkt, och granskningen innefattar allt från skolans stabilitet till skolans kontakter med samhället. Den obligatoriska tillsyn som tidigare genomförts efter skolan startat har varit uppskattad av huvudmännen (RRV 2001). Dessa har framhållit att kritik har varit väl underbyggd och den har upplevts som ett bidrag till kvalitetsarbetet. har antalet fristående grundskolor nästan fördubblats vilket visar sig i kostnader för godkännande som också i det närmaste fördubblats. Kostnaderna för tillsyn av fristående skolor har emellertid minskat . har inte gjort någon regelbunden tillsyn av fristående skolor, utan endast tillsyn efter anmälan. Därmed har tillsynen av friskolor totalt sett nästan halverats jämfört med . motiverar detta med att det i regleringsbrevet för inte uttryckligen stått något om regeringens önskemål om tillsynen av fristående skolor. bedrev dock tillsyn vid 43 skolor. När det gäller tillsynen av fristående skolor har sanktionsmöjligheter. Om en fristående skola inte uppfyller de krav som ställer kan tillståndet att bedriva skolverksamhet och rätten till bidrag dras in. Detta är inte endast en hypotetisk möjlighet utan ett förfarande som har tillämpats . Revisorernas iakttagelser: Tillsynen av fristående skolor har mer än halverats , trots att antalet fristående skolor har fördubblats. Systematisk tillsyn av offentliga skolor har i sin analys av tillsyn främst inriktat sig på den systematiska tillsynen av det offentliga skolväsendet (RRV 2001:24). RRV konstaterade att tillsyn har karaktären av besiktning av skolverksamheten i kommunerna. Urvalet av kommuner där tillsyn ska göras är slumpmässigt och styrs av önskemålet att "beta av" kommuner för att klara av regeringsuppdraget att utöva tillsyn i alla kommuner . För att rationalisera förfarandet görs gruppintervjuer som följer en i förväg uppgjord struktur. Enligt uppgift från genomförs även individuella intervjuer. RRV har funnit att tillsynsbeslut grundar sig på en prövning av huruvida bestämmelser i enskilda författningar kan sägas vara uppfyllda eller inte. bedömningar grundar sig inte heller på hela författningsunderlaget utan endast på enstaka lösryckta bestämmelser, exempelvis på frågan om det finns en skolplan eller inte. Enligt RRV får detta till följd att den kritik som förmedlar blir trivial. Det kan t.ex. handla om rubricering av enskilda dokument eller att man frångått gällande delegationsordning. Följden blir att när verket följer upp effekterna av sin tillsyn tar fasta på marginella förändringar i formalia, som det varit lätt för huvudmännen att korrigera. Resultatet blir att huvudmännen efterlever tillsynsbesluten i stor utsträckning eftersom det endast krävs korrigeringar av något eller några dokument. De iakttagelser som gjorts inom ramen för denna granskning stöder RRV:s slutsatser. Enligt flertalet av de kommunföreträdare som har intervjuats har tillsynen inte varit verkningsfull. Orsaken är att koncentrerar sig på dokument och frågar om ansvariga politiker känner till dokumenten. Från kommunalt håll är man medveten om att verksamheten har större brister än så. Därför menar kommunföreträdarna att kritiken blir ett slag i luften. RRV ansåg att tillsynen borde inriktas på frågan hur verksamheten i kommunerna uppfyller de nationella kraven. Det var enligt RRV fel att bortse från verksamhetens mål och ekonomi. Tillsyn och kontroll är enligt RRV en garant för att vissa förutsättningar finns för utbildningen och därmed också för likvärdigheten. I sitt remissvar över RRV:s rapport anmärkte på att underlaget hade varit för litet (dnr 02-2001:2986). RRV saknade enligt underlag för att bedöma kvaliteten i verkets tillsyn. Avrapporteringen av tillsynen har enligt RRV brister och regeringens krav på återapportering har inte hörsammats i någon större utsträckning. Exempelvis har redovisat omfattningen av den systematiska tillsynen för fel tidsperiod. har därmed överskattat sina möjligheter att klara att uppfylla sitt uppdrag att tillse alla kommuner . fick 517 anmälningar om missförhållanden. beslöt efter inledande utredning att utreda 214 () ärenden vidare. Det är en minskning av antalet anmälningar jämfört med . Den viktigaste orsaken till minskningen är att alla anmälningar som kommer till inte längre bokförs som tillsynsärenden. När bedömer att anmälningar inte ska bemötas med tillsyn utan med främjandeåtgärder (förbättringsinsatser) leder anmälan inte alltid till ett tillsynsärende. har 338 anmälningsärenden hanterats inom avdelningen för analys och stöd enligt . Tillsammans med de anmälningar som bokförts som tillsynsärenden är det 855 st. Förhållandet att redan många av de anmälningar som faktiskt bokförts som tillsynsärenden hos inte har resulterat i någon tillsynsutredning har föranlett regeringen att ge i uppdrag (regleringsbrevet för ) att redovisa orsakerna till detta. Enligt leder anmälningarna som kommer till tillsynsavdelningen alltid till någon form av utredning. I årsredovisning kan utläsas att de främsta anledningarna till att inte har påbörjat en fördjupad tillsynsutredning är att anser att ärendet kan avslutas på grund av åtgärd från huvudmannen anmälan faller utanför verkets tillsynsansvar ärendet återremitteras till huvudmannen för handläggning ärendet prövas i annat sammanhang. konstaterar att i de flesta fall när anmälan gäller kränkande behandling har detta förekommit utan att huvudmannen lyckats avhjälpa missförhållandena (årsredovisning). Andel av anmälningsärenden som leder till utredning har även haft i uppdrag att redovisa vilka slutsatser tillsynen med anledning av anmälningar hade resulterat i (regleringsbrev för ). RRV kritiserade denna återapportering och konstaterade att redovisningen av slutsatser var mycket knapphändig (dnr 30-2000-0986). Det som redovisat kan enligt RRV inte betecknas som slutsatser. Rapporteringen i årsredovisningen har dock utvecklats. I ett beslut har () kritiserat handläggningen av ett anmälningsärende hos (dnr 3372-1999). hade underlåtit att utreda ett ärende där kommunen fördröjt handläggning genom att inte fatta beslut. Motivet från sida var att tillsynen i huvudsak inriktar sig på rättssäkerhetsfrågor grundade på skolförfattningarna och endast i undantagsfall på förvaltningsrättsliga frågor. JO ansåg dock att det inte alltid är möjligt att göra en gränsdragning i detta avseende. Rättssäkerheten för den enskilde riskeras om myndigheten inte meddelar beslut. Det framstod enligt JO som anmärkningsvärt att underlåtit att inleda ett tillsynsärende. motiverade sitt agerande genom att hänvisa till att ärendet skulle komma att bli föremål för överprövning hos samt att anmälaren hade förklarat sig nöjd med elevens situation. Enligt JO var varken omständigheten att ärendet skulle komma att bli föremål för överprövning i överklagandenämnden eller att personen som anmält ärendet förklarat sig nöjd med hur ärendet slutligen avlöpt något skäl för att avstå från att göra en tillsynsutredning. I riktlinjer för ärendehandläggning inom tillsynsprogrammet från (dnr 50-01:3458) står dock att om beslut kan överklagas till är detta ett skäl för att avsluta ärendet. Av riktlinjerna framgår även att en tillsynsutredning kan avbrytas om det enskilda fallet förändras på ett sådant sätt att det är meningsfullt att ta ställning i sakfrågan. Kritik mot tolkning av sitt tillsynsuppdrag har även framförts under denna granskning. Företrädare för kommunerna framhåller att föräldrar som gör anmälningar till tycker att verket är tandlöst. säger som svar på en enskild anmälan att verket granskar lagligheten i vad kommunen gör. Föräldrar vill ha bästa möjliga verksamhet och har ett annat perspektiv. Revisorernas iakttagelser: Missförhållanden har fått förekomma innan de anmäls till . Alla anmälningar om missförhållanden har inte registerats som tillsynsärenden av . Med egeninitierad tillsyn avses den tillsyn som gör på eget initiativ utifrån den information som verket hämtar in i sin övriga verksamhet. Regeringen har i olika sammanhang särskilt tryckt på vikten av att egeninitierade tillsyn utvecklas. redovisar emellertid inte omfattningen av tillsynen så att det går att utläsa hur den egeninitierade