frsrdg · GQ04RR11 · 2003-01-01 00:00:00 — Länsstyrelsernas beslutsunderlag är ibland otydliga eller saknas helt. Valet av undersökare motiveras inte alltid i besluten. De grunder på vilka undersökare väljs blir då oklara. beslut att undanta uppdragsarkeologi från lagen om offentlig upphandling () kan bygga på en felaktig tolkning av rättsläget och förefaller strida mot EG-rättsliga principer. Revisorerna förslog att beslutet omprövas. De flesta remissinstanser är positiva till förslaget att ompröva beslutet att undanta uppdragsarkeologi från lagen om offentlig upphandling (). anser att länsstyrelsernas beslut om tilldelning av kontrakt (uppdrag) avseende arkeologiska utredningar och undersökningar inte omfattas av undantaget för tjänster som har samband med utövande av offentlig makt enligt artiklarna 45 och 55 i EG-fördraget. Tilldelningen av kontrakt omfattas därmed av EG:s direktiv /50/EEG om upphandling av tjänster. Enligt nämnden bör EG-fördragets uttryck "utövande av offentlig makt" tolkas mer restriktivt än begreppet myndighetsutövning i svensk rätt. Den arkeologiska undersökarens verksamhet är inte förenad med utövande av offentlig makt i den mening uttrycket har i EG-fördraget. Den undersökare förordar enligt kulturminneslagen har inte några särskilda befogenheter utöver vad en undersökare skulle ha som engagerats genom ett privaträttsligt avtal. i är positiv till en omprövning och anser att det mot bakgrund av uttalanden är tveksamt om länsstyrelsernas beslut är av sådan art att har möjlighet att åberopa artikel 66 för att inte behöva tillämpa direktiv /50/EEG på upphandling av arkeologiska tjänster. Direktivet tycks ta sikte på situationer där upphandlande enhet () själv sluter kontrakt (med undersökaren). Så är inte fallet inom uppdragsarkeologin. menar att det, oavsett EG-direktivets tillämplighet, inte finns några hinder att ändå tillämpa . Enligt är det framför allt i de medelstora och mindre undersökningarna som bättre samstämmighet mellan ambitionsnivå och kostnader kan uppnås. anser att det inte är särskilt meningsfullt att skapa konkurrens om det inte finns ändamålsenliga regler för att vårda konkurrensen. Verket framhåller att nuvarande regler inte garanterar en rättssäker behandling av undersökarna. Anbudsgivare som förfördelas vid en upphandling har inga möjligheter att få rättelse. Berörda myndigheter kan sätta konkurrensen ur spel utan att riskera någon påföljd. och tillstyrker förslaget. menar att det är viktigt att kostnader för arkeologi, liksom andra kostnader i samband med vägbyggen, reduceras utan att kvaliteten äventyras. menar att revisorernas samtliga förlag kommer att bidra till effektivitet i upphandlingen och kvalitet i genomförandet. Några av de remissinstanser som tillstyrker förslaget anser att det bör kompletteras. Statskontoret, och anser att förslaget bör kompletteras med en bestämmelse om att ska tillämpas vid köp av arkeologiska tjänster mellan myndigheter inom samma rättssubjekt. De remissinstanser som avstyrker förslaget hänvisar bl.a. till att det inte är önskvärt med konkurrens eller en anpassning till , att samarbete är bättre än konkurrens, att upphandling är resurskrävande och att det blir dyrare för exploatören. avstyrker förslaget och menar att bristen på konkurrens inte är ett stort problem. Konkurrens kan riskera slå ut de regionala museernas uppdragsarkeologiska verksamhet. En tillämpning av medför sannolikt höjda administrativa kostnader. i län avstyrker förslaget och befarar, liksom , att en tillämpning av medför onödig tidsutdräkt för exploatörerna, där stora ekonomiska värden kan stå på spel. avstyrker förslaget, men menar att en positiv effekt av skulle vara att kan besluta om en lägre kostnad för det arkeologiska arbetet än vad museet angivit i undersökningsplanen. Nuvarande regler, och det sätt på vilket reglerna tolkats, har lett till att endast ett fåtal stora arkeologiska undersökningar utsatts för konkurrens och därmed en öppen prövning vad gäller kostnader, vetenskaplig inriktning och ambitionsnivå. Små och medelstora undersökningar har inte utsatts för någon prövning, trots att förutsättningarna för konkurrens borde ha varit bättre. Länsstyrelsernas varierande handläggningsrutiner och ambitioner att hålla nere kostnaderna för arkeologi har enligt revisorernas uppfattning varit otillfredsställande. Ingen vet om kostnaderna för arkeologi är rimliga. Remissyttrandena, särskilt yttrandena från och i , styrker revisorernas uppfattning att beslutet att undanta uppdragsarkeologi från lagen om offentlig upphandling () bör omprövas. Revisorerna menar att det finns flera skäl som talar för att ska gälla. Lagen syftar bl.a. till att skapa öppenhet kring beslutsprocesser. En likvärdig och rättssäker behandling av anbudsgivare ska säkerställas och de konkurrensmöjligheter som finns utnyttjas. Med ett upphandlingsförfarande kommer alternativa förslag till genomförande att läggas fram. Tydliga kravspecifikationer innebär att undersökarnas möjligheter att bestämma ambitionsnivån i olika projekt minskar. En tydligare avvägning mellan kostnader och vetenskaplig nytta kan åstadkommas. Valet av undersökare måste motiveras på ett mera utförligt sätt än vad som varit fallet och anbudsgivare som förfördelas kan få rättelse. Aktuella upphandlingar måste offentliggöras på ett bättre sätt än vad som varit fallet. Ett upphandlingsförfarande enligt ökar möjligheterna till insyn i arkeologiska beslutsprocesser. befarar att upphandling enligt leder till att exploateringarna försenas och blir dyrare. Både och förordar däremot upphandling. De menar att kostnaderna kan reduceras, utan att kvaliteten äventyras. Enligt revisorernas uppfattning måste upphandlingen av arkeologiska undersökningar kunna planeras så att de inte försenar exploateringen. Stora väg- eller byggprojekt planeras vanligen . Det måste finnas utrymme för att upphandla tjänster som rör ingrepp i kulturarvet. Som framgått har varken eller framfört några invändningar mot förslaget. Om revisorernas förslag om att låta exploa-törerna ansvara för upphandlingen genomförs, får exploatörerna incitament att upphandla arkeologi i ett tidigt skede av planeringen (avsnitt 2.4). Revisorerna föreslår att regeringen omprövar beslutet att undanta uppdragsarkeologi från lagen om offentlig upphandling. Regeringen bör klargöra vilka moment i den uppdragsarkeologiska processen som är myndighetsutövning respektive utövande av offentlig makt. Revisorerna föreslår att regeringen utreder förutsättningarna för att lagen om offentlig upphandling tillämpas vid köp av arkeologiska tjänster mellan myndigheter inom samma rättssubjekt. Ingrepp i fornlämningar innebär kostnader på både kort och lång sikt - kostnader som i huvudsak finansieras med skattemedel. De samlade kostnaderna för uppdragsarkeologi är okända. De kostnader som redovisar avser endast sådana som debiteras exploatörerna enligt länsstyrelsernas beslut. Även dessa uppgifter är dock osäkra. Kostnadsangivelserna i besluten har inte alltid varit fullständiga. Exploatörer och undersökare kan även ha tecknat avtal om kostnader utöver vad beslutat. De faktiska kostnaderna följs sällan upp. Museernas kostnader för framtida vård och förvaring av tillvaratagna fynd beaktas sannolikt inte inför beslut om arkeologi. Den bristande kostnadskontrollen i organisationen för uppdragsarkeologi förklaras enligt revisorernas mening av att "någon annan betalar". Länsstyrelserna har inga tydliga incitament att begränsa undersökningarnas omfattning eftersom de själva inte bär kostnaderna. Exploatörerna har i praktiken små möjligheter att påverka valet av undersökare eller kostnaderna för undersökarens tjänster. Gränsen för exploatörernas kostnadsansvar är oskarp och tenderar att utvidgas. Det är oklart vem som bevakar att kostnadsansvaret inte överskrids. När en exploatör finansierar den handläggande myndighetsutövning, vilket har förekommit, kan oberoende ifrågasättas. Revisorerna föreslog att exploatörerna ges ansvaret för att upphandla arkeologiska utredningar och undersökningar. Vissa remissinstanser är positiva till förslaget. Statskontoret, i , , , , , Archaeologica Upsaliensis (SAU), och professor tillstyrker förslaget att ge exploatörerna ansvaret för upphandling. framhåller att verket har en väl utvecklad upphandlingsverksamhet. Länsstyrelserna saknar resurser och har även begränsad erfarenhet av upphandling. SAU anser att exploatörernas roll behöver stärkas och legitimeras. menar att exploatörer, i samråd med expertkompetens, kan genomföra upphandling utifrån kravspecifikationen. i framhåller att exploatörerna måste ges skyldighet att tillämpa , så att inte undersökare tillhörande samma rättssubjekt gynnas. anser förslaget rimligt, om länsstyrelserna får ett avgörande inflytande och vetorätt samt tillräckliga resurser för uppgiften. I vilken utsträckning små exploatörer kan och vill sköta upphandlingen och om förslaget leder till kostnadsbesparingar bör bli föremål för analys. Professor uppger att exploatörerna upphandlar arkeologi i flera stora länder. Förslaget kräver dock att och länsstyrelserna stärks för att säkerställa kvalitet och kompetens i förhållande till pris. Många remissinstanser avstyrker förslaget. Länsstyrelserna i , , och län samt Föreningen menar att upphandling av arkeologiska tjänster är en del av länsstyrelsernas myndighetsutövning, som inte kan överlåtas åt exploatörerna. Föreningen föredrar att exploatör och länsstyrelse samarbetar kring upphandlingen. avstyrker förslaget och menar att förslaget innebär en belastning och ökade kostnader för i första hand små och medelstora arbetsföretag. , och avstyrker förslaget och befarar att priskonkurrens prioriteras och att kvaliteten blir lägre. Enligt skulle förslaget kräva att exploatörerna även får ta ansvar för fördyringar av ett uppdrag utöver beslutade kostnader - något som staten ansvarar för. och avstyrker förslaget, men framför konstruktiva idéer. menar att exploatörer sannolikt väljer det ekonomiskt mest fördelaktiga alternativet. Det finns därmed risk för att vetenskapliga och allmänhistoriska intressen inte beaktas tillräckligt. Om förslaget genomförs får universiteten en viktig uppgift, som de auktoriserade undersökarna måste ha hög kompetens. hävdar att upphandling bör ske i samråd mellan exploatören, den vetenskapliga ledaren och . Den vetenskapliga ledaren måste vara delaktig i urvalsprocessen om resultaten ska kunna användas i forskningen. Några remissinstanser kommenterar exploatörernas kostnadsansvar. Kulturmiljö anser inte att exploatörerna ska få ansvar för upphandling, men menar att kostnaderna kan göras tydligare för exploatören och att det bör klargöras vilka kostnader som faktiskt ska åvila denne. ser det som ett problem att exploatörer inte kan debiteras för undersökningar som ligger utanför den exploaterade ytan, även om det finns starka vetenskapliga motiv för att utvidga undersökningsområdet. menar att verket inte bör belastas kostnader för utgrävningar som görs utanför exploateringsområdet och inte heller för det vetenskapliga arbetet att lägga in en ny pusselbit i det stora historiska pusslet. anser det heller inte vara exploatörens ansvar att stå för de regionala museernas kunskapsuppbyggnad. Uppdragsarkeologi finansieras i huvudsak med skattemedel. Förutom undersökningsverksamheten hänför sig kostnaderna till framtida vård och förvaring av fynd samt dokumentation. Det effektivaste sättet att begränsa kostnaderna är att så långt möjligt undvika ingrepp i fornlämningar. Enligt revisorernas mening är det därför angeläget att organisationen för uppdragsarkeologi utformas så att exploatörerna får incitament att undvika fornlämningar och i övrigt minska skadorna på kulturmiljön. Revisorerna framförde i rapporten att ett sådant incitament är att ge exploatörerna ansvaret för upphandling av arkeologiska tjänster. Tidiga kontakter mellan arkeologer och exploatörer kan leda till att exploatörerna omprövar sina planer. Flera undersökare säljer tjänster som just syftar till att undvika ingrepp i fornlämning; tjänster som fler exploatörer skulle kunna nyttja. Revisorerna anser att exploatörerna måste få ett ökat inflytande över de kostnader de debiteras. Med ett ansvar för upphandlingen av arkeologi blir exploatörerna bättre informerade om vad olika undersökningar kostar. De kan utnyttja sina erfarenheter av upphandling för att sänka kostnaderna. Länsstyrelserna avlastas uppgiften och kan frigöra resurser för att t.ex. förstärka sin tillsyn. Förslaget att ge exploatörerna ansvaret för upphandling av arkeologi har fått ett blandat mottagande av remissinstanserna. Ett argument som framförts mot förslaget är att valet av undersökare är myndighetsutövning och därför inte kan överlåtas på exploatören. Revisorerna ifrågasätter denna tolkning (jfr avsnitt 2.3). Exploatörer och undersökare är kontraktsslutande parter, som i privaträttsliga avtal ingår affärsöverenskommelser utanför kontroll. En farhåga som uttryckts av remissinstanserna är att möjligheterna att sänka kostnaderna kommer att tillmätas alltför stor vikt på bekostnad av vetenskaplig kvalitet. Revisorerna menar dock att länsstyrelserna får bättre förutsättningar att fungera som beställare om de avlastas uppgiften att ansvara för upphandlingen av arkeologitjänster. Förutsättningarna förbättras ytterligare med revisorernas förslag att ge länsstyrelserna vetenskapligt stöd från universiteten (avsnitt 2.2). I kravspecifikationer ställs krav som tillgodoser statens intressen av vetenskaplig kvalitet och nytta. Exploatörerna kan därtill åläggas att välja auktoriserade arkeologer enligt revisorernas förslag (avsnitt 2.5). Endast offentliga exploatörer kan åläggas att upphandla arkeologi enligt . Revisorerna utgår ifrån att även privata exploatörer agerar affärsmässigt och tillfrågar flera undersökare. Att upphandla arkeologi utifrån en av fastställd kravspecifikation är enligt revisorernas mening inte svårare än att upphandla andra entreprenader. Inget hindrar att exploatörer tar råd av i valet av undersökare. Revisorerna förslår att regeringen tillsätter en oberoende utredning för att utreda förutsättningar för att ge exploatörerna ansvaret för att upphandla arkeologiska utredningar och undersökningar. Exploatörernas kostnadsansvar utvidgades till att omfatta även fyndhantering och konservering av fornfynd. Regeringen meddelade i propositionen om Uppdragsarkeologi m.m. (prop. 1996/97:99) att skulle ges i uppdrag att noga följa kostnadsutvecklingen. hade dock ännu inte fått något sådant uppdrag. De kostnader som debiteras exploatörerna är tvingande och kan liknas vid offentligrättsliga avgifter. Kostnadsansvaret bygger dock på praxis och gränserna tänjs. Det som betraktas som frivilliga åtaganden från vissa exploatörer kan komma att utvecklas till ny praxis och ett obligatorium för alla. Det är också oklart vem som har till uppgift att bevaka att exploatörernas kostnadsansvar inte överskrids. Enligt revisorernas uppfattning behövs ett klargörande av vad exploatörernas kostnadsansvar ska omfatta. Revisorerna föreslår att regeringen utreder hur de samlade kostnaderna för uppdragsarkeologiska undersökningar har utvecklats och hur exploa-törernas utvidgade kostnadsansvar har utfallit. Revisorerna föreslår att regeringen preciserar vad exploatörernas kostnadsansvar ska omfatta och vilka ambitionsnivåer vad gäller t.ex. publicering och vetenskapliga analyser som faller inom ramen för exploatörernas kostnadsansvar. Statsmakterna har förutsatt att de som utför arkeologiska undersökningar är väl kvalificerade för sin uppgift. Undersökare i privat regi ska kunna utses för uppdrag lika väl som de i offentlig regi. har i föreskrifter, allmänna råd och rekommendationer närmare angivit vilka krav länsstyrelserna bör ställa på de undersökande organisationernas kompetens och på de enskilda arkeologernas utbildning och tjänstgöring. Vikten av regional kompetens och behovet av regional kunskaps-uppbyggnad är argument som många länsstyrelser använder för att motivera sitt val av i länet verksamma undersökare. Argument om regional kompetens används också för att stänga ute nya undersökare. En undersökare verksam i ett län anses i många fall inte ha kompetens att utföra undersökningar i ett grannlän. Främst drabbar detta undersökare i privat regi. Deras möjligheter att få uppdrag avgörs av länsstyrelsernas inställning till att pröva nya alternativ. Kravet på regional kompetens för att komma i fråga för arkeologiska uppdrag i ett län strider mot det sätt på vilket arkeologisk verksamhet faktiskt bedrivs. Arkeologerna samlar i regel erfarenheter från olika undersökare, olika delar av landet samt även från utlandet. Revisorerna föreslog att ges i uppdrag att auktorisera arkeologer. och är avvisande till förslaget. förordar nuvarande ordning, där länsstyrelserna i varje enskilt ärende bedömer en undersökares lämplighet. menar att ett auktorisationssystem skulle innebära ökade kostnader och administration. Länsstyrelserna har ändå det avgörande inflytandet över hur och av vem en undersökning ska genomföras. Länsstyrelserna i , och län samt och kulturlandskap och arkeologi avstyrker förslaget men har synpunkter på auktorisation om förslaget skulle genomföras. Flera remissinstanser förordar att frågan blir föremål för utredning. påtalar att frågan om auktorisation är komplicerad och förordar att den utreds utifrån ett europeiskt perspektiv. Om europeiska auktorisationsmyndigheter ställer olika krav kan detta komma att hämma den fria rörligheten inom EU. Även i anser det viktigt att utreda om ett nationellt auktorisationsförfarande strider mot EU-regler. Vem ska auktoriseras och på vilka meriter? Många remissinstanser har synpunkter på vem som ska auktoriseras och på vilka meriter en auktorisation ska utfärdas. förordar att certifikat utfärdas till arkeologer med kompetens och erfarenhet av att leda och genomföra arkeologiska uppdrag. Även förordar auktorisation av undersökningsledare. anser att branschen bör diskutera vilka meriter som ska ligga till grund för en auktorisation och vilka arkeologer som ska auktoriseras - alla arkeologer, arkeologer inom uppdragsarkeologin eller endast undersökningsledare. menar att ett auktorisationsförfarande förutsätter att det finns detaljerade kriterier och konsensus i arkeologsamhället för hur auktorisationen ska organiseras och följas upp. En bred arkeologisk kompetens bör vara utslagsgivande för auktorisation. Regional kompetens ska tas till vara, men måste balanseras mot behovet av ett övergripande nationellt och kanske även internationellt vetenskapligt perspektiv på förhistorien. Archaeologica Upsaliensis anser att auktorisation bör kopplas till en universitetsutbildning - exempelvis en magisterexamen -förenad med praktik- eller AT-tjänst på auktoriserat grävföretag, föremåls-vårdande museum, förmedlande museum och länsstyrelse. Auktorisationen bör ses som en fråga om både utbildnings- och företagskvalitet. Länsstyrelserna i och län, , , förordar att undersökande organisationer auktoriseras framför enskilda personer. och i bedömer att det utöver enskilda arkeologers skicklighet krävs att de undersökande organisationerna har kompetens att organisatoriskt och administrativt hantera undersökningar. i län anser att kan få i uppdrag att auktorisera arkeologiföretag. De institutionsanknutna undersökarna ska själva fastställa krav för deltagande i undersökningarna. En remissinstans påtalar också att en auktorisation inte är statisk. menar att en utfärdad auktorisation kan behöva omprövas allt eftersom arkeologin utvecklas vetenskapligt, tekniskt och applikationsmässigt. Vem ska utfärda auktorisationen? Flera remissinstanser framför synpunkter på vem eller vilka som ska utfärda en auktorisation. i , , och kulturlandskap och arkeologi ifrågasätter om har kompetens och förtroende för att utfärda auktorisation. framhåller som argument att har en skeptisk inställning till privata undersökare. Föreningen anser att och länsstyrelserna gemensamt bör stå för ett auktorisationsförfarande. i förordar en framtida branschorganisation för en sådan auktorisationsuppgift. förordar att en certifieringsgrupp utses med representanter från universitet och högskolor, , länsmuseer och privata företag. Även menar att auktorisationen bör utfärdas av företrädare för samtliga aktörer. Det måste ställas höga krav på dem som ges förtroendet att dokumentera och tolka ett historiskt arv. Enligt nuvarande regler ska länsstyrelserna inför arkeologiska uppdrag pröva den undersökande organisationens kompetens med hjälp av riktlinjer. Länsstyrelsernas synsätt och rutiner för handläggning av arkeologiärenden varierar. Revisorerna har gjort flera iakttagelser som indikerar att även prövningen av undersökarnas och de deltagande arkeologernas kompetens varierar. I granskningen har framkommit att undersökare utses slentrianmässigt och att valet av undersökare inte alltid motiveras. Undersökare som har ansetts vara kompetenta och lämpliga av några länsstyrelser har av andra bedömts vara olämpliga. Kraven på s.k. regional kompetens tycks ofta överskugga andra meriter. Revisorerna menar att regional kompetens är ett trubbigt och alltför snävt kompetenskrav för att antingen välja eller diskvalificera arkeologer och undersökare för uppdrag. Det finns därför skäl att klargöra vilka krav som bör ställas på arkeologer och på de undersökande organisationerna. Remissinstanserna har framfört många synpunkter och idéer med anledning av revisorernas förslag att auktorisera arkeologer. Diskussionen rör vilka arkeologer som ska auktoriseras och om det är enskilda personer, undersökande organisationer eller endast privata arkeologiföretag som ska auktoriseras. Det handlar också om vilka krav som ska ställas samt vem eller vilka som är bäst lämpade att utfärda auktorisationen. kompetens och lämplighet för uppgiften ifrågasätts. Ett branschgemensamt organ för auktorisation förordas i några fall. Ett par instanser har pekat på svårigheter med nationell auktorisation och föreslår att frågan utreds utifrån ett europeiskt perspektiv. Enligt revisorernas mening behöver frågan om auktorisation därför utredas närmare. Frågor som bör klargöras är bl.a. vem som ska auktoriseras, vilka krav på utbildning, erfarenhet och lämplighet som eftersträvas, sammansättning på och befogenheter för det organ som utfärdar auktorisationen samt hur ett auktorisationsförfarande ska finansieras. Revisorerna föreslår att regeringen utreder frågan om auktorisation av arkeologer. Med hänvisning till de motiveringar som framförts under revisorernas överväganden föreslår revisorer att fattar följande beslut: tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.1 om uppgifter. Staten som beställare av arkeologi tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.2 om staten som beställare av arkeologi. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.3 om konkurrens och insyn. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.4 om kostnader för uppdragsarkeologi. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.5 om kompetenskrav och auktorisation. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen , utredningschefen och revisionsdirektören (föredragande). Rapport 2002/03:3 Arkeologi på uppdrag revisorer · 100 12 · TEL · fax revisorer har på eget initiativ granskat uppdragsarkeologi - arkeologiska utredningar och undersökningar som exploatörer ska bekosta vid markexploatering. Rapporten är ett delprojekt i en större granskning benämnd Myndigheter på marknaden (förstudie /02:9).