frsrdg · GQ04RR14 · 2003-01-01 00:00:00 — Detta är också en förutsättning på t.ex. myndighetsnivå. Enligt verksförordningen (1995:1322) är myndighetschefen både ansvarig för att hushålla med statens medel och för att verksamheten bedrivs effektivt. En myndighetschef måste därmed ta hänsyn till verksamheten. Arbetsgivarpolitiken ska verka gynnsamt på arbetsledningspolitiken. menar att lönepolitiken är ett arbetsgivarinstrument och bör därför inte förhandlas fram tillsammans med arbetstagarorganisationerna. I ramavtalet om löner (RALS) för har parterna enats om att "en väl utvecklad lönesättning som utgår från sakliga grunder är betydelsefull för en ändamålsenlig differentiering av lönerna". poängterar också att den individuella lönesättningen gynnar effektiviteten i verksamheten. Individuellt bestämda löner, baserade på individens arbetsuppgifter, prestationer och resultat, ökar den anställdes motivation och påverkar således resultaten av verksamheten. Individuella löner leder till att lönebilden på myndigheten differentieras. menar dock att eftersom löneskillnader kan skapa spänningar inom organisationen är det viktigt att de kriterier som används vid lönesättningen är kända och tydliga. Hur har lönebildningen bedrivits inom staten? I en utvärdering av det delegerade arbetsgivaransvaret (SOU 1997:48) konstaterades att vissa myndigheter genomfört kraftiga löneökningar. Detta betraktade dock utredaren som problem som skulle lösas när systemet fått lite tid på sig. Utredaren kunde också notera att i större myndigheter var den regionala arbetsgivarfunktionen ofta svag. De regionala cheferna kunde ha svårt att hålla emot vid löneförhandlingar. Dessutom fanns det risk för lönekonkurrens inom myndigheten. revisorer granskade 1999 lönekostnaderna vid de statliga myndigheterna (1998/99:RR10). Revisorerna konstaterade att myndigheternas löneutveckling hade överstigit de lägsta nivåer som angavs i avtalen. Vissa myndigheter hade överstigit dessa nivåer i betydande grad. Revisorerna menade att regeringen, mot bakgrund av myndigheternas snabbt ökande lönekostnader, borde hålla myndigheternas lönekostnader under uppsikt. I utredningen om den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten (SOU 2002:32) konstaterade utredaren att den statliga lönebildningen i stort hållits på en samhällsekonomiskt ansvarsfull nivå. Det delegerade arbetsgivaransvaret kan således inte sägas ha drivit upp lönerna inom den statliga sektorn i allmänhet. Enligt utredaren fanns det dock exempel på områden där löneökningen varit hög. Utredaren konstaterar också att den individuella lönebildningen har slagit igenom ute på myndigheterna sedan arbetsgivaransvaret delegerades . Det finns dock ett visst motstånd mot individuella löner. Utredaren kunde konstatera att individuell lönesättning främst användes vid nyrekrytering och för personalkategorier som var eftertraktade på arbetsmarknaden. Delegeringen av arbetsgivaransvaret kan också leda till löneglidning. Det finns enligt utredaren tecken på att arbetsgivarsidan inte kan samordna sitt beteende och sin förhandlingskompetens på samma sätt som arbetstagarsidan. Utredaren identifierar två grupper av myndigheter där detta riskerar att bli ett problem. För det första gäller det små myndigheter med en svag arbetsgivarfunktion och för det andra myndigheter där sektors- eller kårintressen har en stark ställning. I utredningen om den delegerade arbetsgivarpolitiken i staten (SOU 2002:32) diskuterar utredaren granskning av myndigheternas arbetsgivarpolitik. När det gäller kollektivavtalen kan granskningen avse myndigheternas agerande som arbetsgivare - om de t.ex. uppträtt svagt eller med bristfälligt mandat - men inte själva innehållet i avtalen. Innehållet kan vara en omständighet vid bedömningen av arbetsgivarsidans uppträdande. Den fackliga sidan i ett kollektivavtal kan aldrig bli föremål för granskning eller bedömning. En granskning av myndigheternas arbetsgivarpolitik skulle således vara en mycket svår balansgång. Mycket av arbetsgivarpolitiken vid en myndighet utformas i samverkan eller förhandling med de fackliga organisationerna. Denna inställning har framkommit både från och från fackligt håll, bl.a. i de remissvar som lämnats om tidigare granskningar av arbetsgivarpolitik. Denna ovilja eller rädsla att blanda sig i avtalsfrågor kan också spåras i regeringens sätt att hantera arbetsgivarpolitiken vid myndigheterna. revisorer har tidigare konstaterat att regeringen varit passiv i sin roll som arbetsgivare och visat litet intresse att lägga sig i myndigheternas arbetsgivarpolitik. Denna fråga diskuteras vidare i kapitel 9. Arbetsgivarpolitik handlar ofta om frågor som hanteras i förhandling eller samverkan mellan två eller flera parter - arbetsgivaren och de fackliga organisationerna. Arbetsgivarpolitiken kan vara mer eller mindre under arbetsgivarens kontroll. Försvarsmakten har fått kritik för att vara alltför svag i sin roll som arbetsgivare. Denna kritik har tidigare framförts av såväl RRV som revisorer. RRV påpekade vikten av att regeringen i dialogen med myndigheten ställde större krav på ett arbetsgivarbeteende i linje med verksamhetsintresset. revisorer menade att Försvarsmakten var svag som arbetsgivare i den meningen att myndigheten inte klarade av att hävda verksamhetens intressen gentemot officerarnas intressen. Som ett resultat av denna kritik har regeringen uttalat att Försvarsmakten bör stärka sin roll som arbetsgivare. I propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10) skriver regeringen att Försvarsmakten bör stärka och samordna sin arbetsgivarroll. Myndigheten bör förbättra styrningen och uppföljningen av personalförsörjningen samt vidta åtgärder för att förbättra förtroendet för myndigheten i frågor som rör arbetsgivarrollen. Enligt regeringen ligger detta ansvar i allt väsentligt hos Försvarsmakten och förutsätter sedvanliga överenskommelser med de fackliga organisationerna. Utredningen om personalförsörjningen inom Försvarsmakten (Personal för ett nytt försvar, SOU 2001:23) ansåg att myndigheten borde överväga en förstärkt och organisatoriskt samlad funktion för arbetsgivarfrågorna, direkt under Högkvarterets ledning. Högkvarteret borde också inta en mer aktiv hållning, framför allt vad gäller styrning och uppföljning. Hur stärker man arbetsgivarrollen? granskningar visar således att Försvarsmakten varit svag i sin roll som arbetsgivare i förhållande till arbetstagarorganisationerna. Frågan blir då hur Försvarsmakten ska stärka sin roll som arbetsgivare. Om man ser till regeringens uttalanden och förslag handlar det för det första om en organisatorisk förändring, dvs. en förändring som kan skapa det nödvändiga ramverket och en förutsättning för en stark arbetsgivarroll. För det andra handlar det om en förändring av attityder och inställning hos chefer på lokal och central nivå inom Försvarsmakten. För det tredje är stärkandet av arbetsgivarrollen också en fråga om styrning och uppföljning från myndighetsledningen centralt. Arbetsgivaransvaret för Försvarsmakten åvilar överbefälhavaren () i hans egenskap som myndighetschef. Arbetsgivaransvaret är dock delegerat till cheferna för de olika organisationsenheterna (förband, skolor och centrum) i samtliga fall där ÖB inte har beslutat om annat. Grundregeln är att arbetsgivaransvaret utövas av förbandschefen. Arbetsgivaransvaret för en förbandschef vad gäller lönebildningen omgärdas av vissa restriktioner. För det första har varje förbandschef en ekonomisk ram för sin verksamhet, för det andra är arbetsgivaransvaret för vissa högre officerare styrt från central nivå inom Högkvarteret och för det tredje styrs arbetsgivaransvaret av de bestämmelser, policydokument och avtal som tas fram centralt inom Försvarsmakten. Styrningen av förbanden och avtalsförhandlingarna inom Försvarsmakten behandlas i kapitel 5 och 6 nedan. Baserat på beskrivningen av Försvarsmakten och den statliga arbetsgivarpolitiken i detta och föregående kapitel kan vi nu identifiera de givna förutsättningarna för Försvarsmakten att bedriva arbetsgivarpolitik. Myndighetens storlek och struktur Försvarsmakten är, näst efter polisen, den näst största statliga myndigheten i landet. Vid utgången av var ca 23 000 personer anställda inom det svenska polisväsendet, medan Försvarsmakten efter de senaste årens bantning var nere i drygt 19 000 anställda. Antalet anställda ska dessutom fortsätta att minska t.o.m. . Försvarsmakten har också en stor geografisk spridning samt en organisatorisk delegering. Kårandan inom Försvarsmakten har tidigare beskrivits av flera utredningar. Av Försvarsmaktens 11 500 yrkesofficerare är medlemmar i . Detta ger en mycket stark förhandlingsposition gentemot Försvarsmakten. Yrkesofficerare utgör en relativt homogen yrkesgrupp som svetsas samman av bl.a. en gemensam utbildning, hög rörlighet inom organisationen och historiska traditioner som sträcker sig långt bakåt i tiden. Yrkesofficerarna och Försvarsmakten har dessutom varit utsatta för ett starkt yttre tryck genom ändrade arbetsuppgifter, nedskärningar och omorganiseringar vilket kan ha påverkat sammanhållningen inom gruppen ytterligare. Yrkesofficerare utgör visserligen en mycket stark yrkeskår, men visar även tecken på en ökande intern diversifiering. Utredningen om Försvarsmaktens personalförsörjning (SOU 2001:23) lämnade förslag som innebar att karriärvägarna för yrkesofficerare skulle öppnas för fler inriktningar. De intervjuer som genomförts under denna granskning har också visat att det finns en viss splittring mellan yrkesgrupper inom kåren. Arbetsförhållandena för yrkesofficerare inom Försvarsmakten är i många fall speciella, dock inte unika, jämfört med den statliga sektorn i övrigt. Dels kan yrkesofficerare ibland förväntas arbeta dygnet runt under obekväma förhållanden, dels förväntas yrkesofficerare ha en stor rörlighet mellan olika förband runt om i landet. Ytterligare en aspekt av detta är deltagandet i de internationella fredsfrämjande insatserna. har uttalat att tjänstgöring i internationella insatser bör ses som en naturlig del av officerens yrkesutövning och att yrkesofficerare ska ha en skyldighet att delta i såväl fredsbevarande som fredsframtvingande uppgifter. Regeringen ska återkomma till med förslag som möjliggör för Försvarsmakten att genomdriva denna skyldighet. Själva tjänstgöringsskyldigheten ska således inte regleras i en lag, utan genom interna bestämmelser inom Försvarsmakten. Försvarsmakten har omorganiserats i flera steg. Den mest omfattande omorganiseringen genomfördes genom den s.k. LEMO-reformen. Denna reform fick bl.a. till följd att Försvarsmakten slogs ihop till en sammanhållen myndighet. De olika förbanden hade tidigare varit egna myndigheter, men styrs av en central ledningsorganisation, Högkvarteret. har Försvarsmakten också genomgått omfattande nedskärningar i flera steg. Dessa nedskärningar har lett till att förband har lagts ned och omorganiserats. Den omstrukturering av Försvarsmakten som genomförts (och som beskrevs i kapitel 2) kan påverka hur myndigheten uppträder som arbetsgivare. genomförde en attitydundersökning bland sina medlemmar och kom fram till att yrkesofficerarnas förtroende för den centrala ledningen var lågt och dessutom hade minskat sedan den förra mätningen. I Försvarsmaktens egen utredning om den centrala ledningens utformning menar utredaren: Det förekommer otydligheter där chefer inte är överens om mål och medel för den ominriktning som pågår av Försvarsmaktens verksamhet. Det uppstår då konflikter som avspeglar sig i rollspelet mellan den centrala ledningen och förbanden. Den brist på förtroende mellan förbanden och den centrala ledningen som antyds i Försvarsmaktens utredning kan också spåras i de intervjuer som genomförts under revisorernas granskning. Den spänning som råder mellan förbanden och den centrala ledningen kan delvis härröra från den pågående omorganiseringen och påverkar också möjligheterna för Försvarsmakten att driva arbetsgivarpolitiken. I detta kapitel presenteras en analys av hur Försvarsmaktens personalkostnader utvecklats. Den stora posten bakom personalkostnaderna är lönerna, som analyseras på grundval av lönestatistik som tagits fram av . Ökande kostnader per anställd Försvarsmakten har minskat antalet anställda med en fjärdedel. har personalkostnaden, uttryckt i fasta priser, ökat . I nedanstående figur visas utvecklingen av antalet anställda samt personalkostnaderna uttryckta i index med 1996 som basår (det år då Försvarsmakten började teckna egna kollektivavtal). Figur 4.1 Försvarsmaktens personalkostnader (fasta priser) och antal anställda 1996-2001 uttryckt i index (basår 1996) Källa: Försvarsmaktens årsredovisningar 1996-2001 Den stora ökningen av personalkostnaderna förklarar i årsredovisningen med ovanligt höga utlägg för pensionskostnader och engångsutbetalningar till personal som avgått . I personalkostnaderna ska även Försvarsmaktens kostnader för avvecklingen av personal ingå. var denna kostnad för yrkesofficerare och för civil personal. beräknas avvecklingskostnaden för yrkesofficerare uppgå till . Enligt Försvarsmakten är det inte säkert att samtliga kostnader till följd av personalavvecklingen finns redovisade i årsredovisningens post personalkostnader. Försvarsmakten har enligt egen utsago haft problem med att få förbanden att redovisa avvecklingskostnaderna konsekvent. Personalkostnaderna exklusive avvecklingskostnaderna (så långt de är kända) har varit i stort sett oförändrade --2001, medan antalet anställda har minskat. Pensionsåldern för en yrkesofficer är . I samband med avvecklingen av personal kan en officer under vissa förhållanden gå i pension . För civilanställda har det inom Försvarsmakten funnits en möjlighet att gå i pension om den befattning den anställde lämnar inte ska återbesättas. En så låg pensionsålder påverkar myndighetens kostnader för tjänstepensionen. Jämfört med andra myndigheter där pensionsåldern är avsätter Försvarsmakten stora summor för att finansiera tjänstepensionen. Pensionen innan den anställde når den lagstadgade pensionsåldern på finansieras genom avsättningar som Försvarsmakten gör . Detta finansieras med engångsbelopp som Försvarsmakten betalar in till . Försvarsmaktens pensionsavsättningar framgår av nedanstående tabell. Tabell 4.1 Försvarsmaktens pensionsavsättningar 1999-2001 (kr) Årlig pensionskostnad 1999 1 120 606 000 8 673 000 1 129 279 000 2000 1 717 891 000 217 739 000 1 935 630 000 2001 812 843 000 152 934 000 965 777 000 Källa: Försvarsmaktens årsredovisningar 2000 och 2001 utgjorde Försvarsmaktens kostnader för pensionsutbetalningar av myndighetens totala personalkostnader. Detta är en i sammanhanget mycket hög siffra. Andra stora myndigheter som Polisen, och har en årlig pensionskostnad på av de totala personalkostnaderna. Den anställdes lön består av en grundlön som kan kompletteras med olika fasta och rörliga tillägg. De fasta tilläggen är av en mer permanent natur och kopplas t.ex. till en viss befattning. Vid beräkning av lönestatistik brukar man behandla grundlön och fasta tillägg som en enhet. De rörliga tilläggen betalas ut beroende på speciella uppgifter som den anställde utför och som bedömts ligga till grund för särskild ersättning. Det kan ha att göra med arbete under obekväma förhållanden eller utanför normal arbetstid. Lönestatistik för Försvarsmakten och statsanställda har tagits fram av på uppdrag av revisorer. på genomsnittlig månadslön (vid behov uppräknad till heltidslön). I begreppet månadslön har både fasta och rörliga lönetillägg räknats in. Lönestatistiken omfattar alltså inte pensionskostnader eller sociala avgifter. Den statistik som presenteras ger således en samlad bild av hur mycket den anställde i genomsnitt får ut i ersättning för sin arbetsinsats. Identiska individer eller kollektivet? I samband med tidigare studier av lönestatistik inom Försvarsmakten har oenighet rått kring vilken metod som borde användas. har framfört att lönestatistik beräknad för identiska individer ger en missvisande bild av lönebildningen inom myndigheten. Beräkning av lönestatistik för identiska individer innebär att endast lönen för de individer som finns med genom hela den valda tidsserien ingår i beräkningen av genomsnittslönen. Av denna anledning kan man förvänta sig att beräkningen kommer att baseras på färre individer ju längre tidsintervall som väljs. Alternativet är att beräkna den genomsnittliga lönen för samtliga individer - kollektivet - inom organisationen vid respektive tillfälle. Genom att använda metoden identiska individer vid beräkning av lönestatistiken kommer t.ex. förändringar i personalens sammansättning inte att påverka lönestatistiken. Metoden för beräkning av identiska individer ger däremot större genomslag för löneökningar till följd av t.ex. befattningsbyten. Genom att identiska individer följs kommer deras klättrande i karriären, med tillhörande löneökning, att få ett relativt större genomslag på lönestatistiken än om statistiken beräknats för kollektivet vid respektive mättillfälle. Högre chefer inom Försvarsmakten måste i stor utsträckning utbildas inom myndigheten och kan oftast inte rekryteras externt. hävdade att genomslaget för denna sortens löneökningar leder till att en beräkning enligt identiska individer ger en överdriven bild av löneökningarna inom Försvarsmakten. I lönestatistiken för Försvarsmakten kan man dock se att skillnaden mellan att beräkna lönenivåerna för kollektivet och för identiska individer är relativt liten. Skillnaden mellan de olika beräkningssätten ökar, som väntat, något ju som väljs. Detta visas i figuren nedan. Figur 4.2 Genomsnittliga lönenivåer vid kollektiv beräkning av lönenivåer och beräkning för identiska individer Denna bild av löneutvecklingen för identiska individer och kollektivet motsäger delvis påståendet att befattningsbyten skulle spela en stor roll för löneutvecklingen inom Försvarsmakten. Intervjuer med företrädare för Försvarsmakten visar på att befattningsbyten är vanligt förekommande för yrkesofficerare och att lönen därvid ändras. En slutsats man kan dra av diagrammet ovan är då att löneökningar vid befattningsbyten tenderar att höja lönenivån även för kollektivet. Denna slutsats får också stöd av de intervjuer som gjorts för denna granskning. Det finns således inom Försvarsmakten en tendens att behandla yrkesofficerare med t.ex. en viss grad som en enhetlig grupp. Om en medlem i gruppen höjer sin lön så resulterar det i att lönen för gruppen som helhet höjs motsvarande. Skillnaden mellan de olika beräkningssätten är för Försvarsmakten relativt liten. Vad som i sammanhanget är viktigare är att tendensen i löneutvecklingen inte skiljer sig mellan de olika beräkningssätten. I denna granskning har därför den kollektiva beräkningen genomgående använts i redovisningen av resultaten, eftersom detta tillåter en jämförelse över en längre tidsperiod. Yrkesofficerare inom Försvarsmakten har i genomsnitt en högre lön än statligt anställda i övrigt. I Statskontorets redovisning av utvecklingen inom olika statliga sektorer konstateras att försvaret hade de högsta lönerna på i genomsnitt (exklusive lönetillägg) inom hela statsförvaltningen (Statskontoret 2001:15, Staten i omvandling 2001). Genomsnittet för statsförvaltningen i helhet låg enligt Statskontoret på . har civilanställda inom Försvarsmakten i genomsnitt en lönenivå som är lägre än både yrkesofficerare och statsanställda totalt. Denna skillnad har sin förklaring i att de civila yrkeskategorierna inom Försvarsmakten till stor del står att finna inom de relativt lågavlönade stödtjänsterna. Löneutvecklingen för Försvarsmaktens yrkesofficerare och civilanställda, jämfört med statsanställda i stort, visas i figuren nedan. Figur 4.3 Lönenivåer för Försvarsmakten och statsanställda totalt 1993-2001 Av lönestatistiken kan man se att löneökningarna för personal inom Försvarsmakten i stort hållit jämna steg med ökningstakten för statligt anställda, med två slående undantag. fick yrkesofficerare i genomsnitt en lönesänkning medan lönerna för civilanställda inom Försvarsmakten och för statsanställda totalt ökade med . ökade lönerna för yrkesofficerare och för civilanställda inom Försvarsmakten . Motsvarande ökning för hela gruppen statsanställda var . fick anställda inom Försvarsmakten i genomsnitt en nästan dubbelt så stor löneökning som statsanställda i genomsnitt. Denna löneökning kom dessutom i ett läge där Försvarsmaktens ekonomi allmänt sett var mycket ansträngd. När man ser till löneutvecklingen för yrkesofficerare inom de olika grenarna inom Försvarsmakten (armén, flygvapnet och marinen) går det att urskilja tydliga skillnader mellan de olika vapenslagen. Detta visas i figuren nedan. Figur 4.4 Löneutvecklingen för yrkesofficerare inom de olika försvarsgrenarna, 1993-2001 I figuren ovan ser vi att marinen och flygvapnet, jämfört med armén, har en betydligt mer ojämn utveckling av lönerna för yrkesofficerare. Skillnaden i löneutveckling kan delvis förklaras med de särdrag som skiljer de olika försvarsgrenarna åt (jfr kapitel 2 ovan). Armén är den, sett till antalet anställda, största försvarsgrenen. Statistiskt blir löneutvecklingen jämnare för armén eftersom populationen är större än för marinen och flygvapnet. Flygvapnet och marinen har också yrkesgrupper som är mer uppenbart marknadskänsliga än vad armén har. Löneökningar för t.ex. flygförare och tekniker med speciell inriktning påverkar löneutvecklingen för marinen och flygvapnet och bidrar till den ryckighet som kan ses i diagrammet ovan. I diagrammet ser vi också en markant nedgång i den genomsnittliga månadslönen för yrkesofficerare inom marinen 1998 samt en kraftig uppgång i genomsnittliga månadslöner för yrkesofficerare 2000. Ledning, skolor och centrum Förutom förband i de olika försvarsgrenarna består Försvarsmakten av ledningsorgan (Högkvarteret, OPIL samt tre militärdistrikt) samt ett antal skolor och speciella centrum. Dessa organisationsenheter bemannas med personal från förbanden. Vid ledningsorgan, skolor och centrum är lönenivåerna betydligt högre än vad de är vid förbanden. Enligt Försvarsmaktens egen statistik ligger månadslönerna för yrkesofficerare högre vid skolor och centrum än för officerare i allmänhet. Ledningsorganisationerna ligger högre i genomsnittlig månadslön för yrkesofficerare. kritiserade i rapporter den stora omfattningen av lönetillägg för yrkesofficerare inom Försvarsmakten (RRV 1998:20 och 2000:10). Detta ledde till att Försvarsmakten inledde ett arbete med av förhandla bort merparten av de lönetillägg som yrkesofficerare tidigare kunnat ta del av. Ansträngningarna resulterade i ett nytt avtal på Försvarsmaktsnivå som slöts . Innebörden av avtalet var att ersättning som tidigare betalats ut genom lönetillägg nu skulle inkluderas i den anställdes grundlön. Orsaken till detta var enligt Försvarsmakten att göra lönestrukturen inom myndigheten tydligare. De rikliga lönetilläggen hade tidigare förvrängt bilden av lönestrukturen inom Försvarsmakten. Lönetilläggen för yrkesofficerare redovisas i tabellen nedan. Tabell 4.2 Genomsnittlig lön och lönetillägg för yrkesofficerare inom Försvarsmakten 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Fast lön + fasta tillägg 18 595 19 882 20 843 21 056 22 061 23 943 24 922 Övriga tillägg 1 399 1 544 1 578 1 338 1 566 1 712 1 235 Övriga tillägg som andel av total lön Källa: SCB Av tabellen ovan framgår att lönetilläggen har utgjort en relativt stor andel av yrkesofficerens lön. Som jämförelse till siffrorna i tabellen ovan kan anges att motsvarande lönetillägg i genomsnitt utgjorde av den totala lönen 2001. I det löneavtal som trädde i kraft har Försvarsmakten förhandlat bort de befattningsberoende lönetilläggen. Kvar är de arbetstidsberoende tilläggen. Även om en minskning inträffat utgjorde lönetilläggen fortfarande en, i jämförelse med staten i övrigt, betydande del av officerens lön. Trots att antalet anställda inom Försvarsmakten har minskat med en fjärdedel har myndighetens personalkostnader ökat.