frsrdg · GQ04RR13 · 2003-01-01 00:00:00 — Om täckningen görs mindre eller om antagandena om kostnader i systemet visar sig vara pessimistiska skulle kostnaderna kunna sjunka väsentligt. På motsvarande sätt skulle de årliga kostnaderna för drift och underhåll av infrastrukturen, enligt de beräkningar som gjorts, kunna bli . Därtill kommer kostnader, osäkert hur stora, för investeringar, drift och underhåll hos användarna (t.ex. terminaler, utrustning och personal i sambandscentraler o.d.). Införande av ett nytt system skulle därutöver också innebära ett behov av investering i utbildning för användarna. Vem ska betala? Det räcker emellertid inte att beräkna den totala kostnaden för systemet. Eftersom kostnaden för ett eventuellt system ska spridas på många användare är kostnaden per användare det relevanta måttet. För att fastställa det måste också fördelningen av kostnaden bestämmas. Problemet med finansieringen har uppmärksammats tidigt i hanteringen av ärendet. Antalet möjliga finansiärer är många. Staten, kommunerna, landstingen, andra skydds- och säkerhetsaktörer har alla betraktats som självklara finansiärer. Ett problem i sammanhanget är emellertid att staten inte kan ålägga andra aktörer att delta i finansieringen. Förhoppningarna är stora också på att en framtida operatör ska kunna ta åtminstone delar av investeringen i infrastrukturen. Något närmare förslag om hur fördelningen av kostnaderna ska göras har inte lämnats. De potentiella användarna har inte varit villiga att lämna några utfästelser. Detta torde hänga samman med att det ännu råder stor osäkerhet om hur stora kostnaderna faktiskt blir, men framför allt vad man får för pengarna. Än mer centralt än att fastställa kostnaden för ett nytt system är nämligen att kostnaden ställs i relation till vad man får för pengarna. Den första frågan som alltid måste ställas inför ett beslut om en investering är om kostnaden kan motiveras av de besparingar eller andra fördelar som investeringen kan väntas leda till. Vad kostar alternativet? För att bedöma om en investering ska göras krävs att investeringskostnaden, och den förändrade årliga kostnaden, för det nya sy-stemet ställs i relation till en alternativkostnad. Alternativet kan t.ex. vara att behålla de nuvarande systemen. Den första komponenten i alternativkostnaden till ett nytt system är då det nuvarande systemets kostnader. Det har visat sig svårt att uppskatta hur mycket den nuvarande kommunikationen kostar. Emellertid vet man att kostnaden är låg eftersom de nuvarande systemen är gamla. Den nuvarande kostnaden är därför missvisande av tre skäl. För det första är alla investeringskostnader avskrivna eftersom de inte har fördelats över systemets hela faktiska livslängd. För det andra är underhållskostnaderna låga, inte i första hand för att behovet av underhåll är litet utan för att systemet på grund av ålder är svårt att underhålla och att underhållet därför är och blir alltmer eftersatt samt att det funnits förhoppningar om att systemet snart ska bytas ut. För det tredje så kan inte den nuvarande kommunikationskostnaden jämföras med kostnaden i ett nytt system eftersom funktionerna är olika. Kommunikationen i ett nytt system skulle kunna ha ett helt annat innehåll. En del av den kommunikation som skulle kunna ske i ett nytt system sker vid sidan av radiokommunikationssy-stemen (t.ex. med hjälp av mobiltelefon), vilket leder till att vissa relevanta kommunikationskostnader är dolda. Men även om dessa kostnader skulle kunna redovisas är jämförelsen missvisande. För att kunna göra en rättvisande jämförelse skulle med hänsyn till att ett nytt system har andra funktioner ytterligare delar ingå i alternativkostnaden. Tillkommande kostnader i de nuvarande systemen Den andra komponenten är de tillkommande kostnader som det skulle innebära att behålla dagens system. Någon uppskattning av den kostnaden har över huvud taget inte gjorts, och kan sannolikt heller inte göras med någon större grad av säkerhet. Kostnaderna kan bli höga och öka . De nuvarande systemen behöver underhållas för att fungera på ett tillfredsställande sätt och möjligheten att införskaffa nya delar till såväl infrastrukturen som radioterminalerna är begränsad. Eftersom de nuvarande sy-stemen i hög grad är separata för olika verksamheter, och i vissa fall även för delar av samma verksamhet, kommer inga samordningsfördelar att kunna vinnas i det framtida underhållet. I den mån underhållet dessutom kräver mer omfattande förändringar av de nuvarande systemen kan det redan aktuella problemet med att kommunicera mellan olika aktörer förvärras. Den tredje komponenten och den i särklass mest svårbestämbara, är vilka "besparingar" som uteblir om ett nytt landstäckande radio-kommunikations-system inte tas i bruk. Här kan ingå: kostnaderna för de kommunikationsbehov som kan tillgodoses i ett nytt radiosystem men som tillgodoses med hjälp av andra medel än radio besparingar i ekonomiska termer som skulle kunna göras i den samlade verksamheten för skydd och säkerhet som uteblir på grund av att ett nytt kommunikationssystem inte tas i bruk övriga positiva effekter, som svårligen låter sig mätas i ekonomiska termer, som uteblir. De funktioner som ett nytt system kan tillhandahålla skulle kunna leda till en ökad säkerhet och trygghet såväl för polismän, brandmän och ambulanspersonal som för allmänheten eller en allmänt effektivare verksamhet med större förmåga att förebygga skador o.d. och att begränsa effekterna av dem när de uppkommer. Den faktiska alternativkostnaden till att införa ett nytt gemensamt landstäckande radiokommunikationssystem kan inte beräknas exakt. Emellertid kan dess storleksordning bedömas med utgångspunkt i en bedömning dels av kostnaderna för att behålla det nuvarande systemet, dels av vilka förtjänster ett nytt system skulle ha i förhållande till det nuvarande. Även andra alternativ som övervägs skulle behöva kostnadsberäknas, t.ex. om ett nytt system byggs ut i endast vissa delar av landet. Vilka förtjänster har ett nytt system? Exakt vilka funktioner ett nytt kommunikationssystem skulle ha kan man inte säga förrän en upphandling är avslutad. I grova termer framgår emellertid vilka fördelar ett nytt system skulle ha av kapitel 6. En del nya eller förbättrade funktioner följer automatiskt av det faktum att ett nytt system är digitalt, inte analogt som det nuvarande. Om man därtill lägger att ett nytt system är gemensamt för aktörerna inom skydds- och säkerhetsverksamheten tillkommer ytterligare fördelar i förhållande till nuvarande situation. Är det nya systemet dessutom landstäckande upphör dessutom de nuvarande problemen med att kommunicera över geografiska gränser, och under vissa förutsättningar även nationsgränser. Utöver dessa fördelar som mer eller mindre automatiskt följer av att byta till ett nytt gemensamt landstäckande digitalt radiokommunikationssystem tillkommer ytterligare fördelar av att byta ut ett gammalt system, med i stor utsträckning leverantörsspecifika delar, till ett nytt system byggt på en öppen standard. Hur lång livslängd har ett nytt kommunikationssystem? Som tidigare nämnts råder det alltid en osäkerhet kring hur snabbt teknikutvecklingen leder till att en viss teknisk lösning är den bästa. Ett nytt system har alltid en begränsad livslängd, och de investeringar som görs måste därför skrivas av och "betala sig" . I hög grad kan emellertid detta problem reduceras om den teknik som väljs inte är leverantörsspecifik - och därmed beroende av en leverantörs förmåga och vilja att utveckla tekniken - utan i stället bygger på en öppen standard. Kostnaden för ett nytt kommunikationssystem är hög. Det är därför väsentligt att så mycket som möjligt görs för att systemet ska bli långsiktigt hållbart, så att de höga kostnaderna kan fördelas . Hanteringen i andra länder Frågor om tele- och radiokommunikation är i allra högsta grad internationella snarare än nationella. För det första känner inte radiovågor av några nationsgränser i sin utbredning och för det andra sker den tekniska utvecklingen på en internationell marknad inom i huvudsak multinationella företag. I snart sagt alla europeiska länder, liksom i många andra länder runtom i världen, har frågan om ett nytt radiokommunikationssystem inom skydds- och säkerhetsområdet diskuterats och i vissa fall införts helt eller delvis. Ofta har ärendet varit identiskt med det i , nämligen om införande av ett modernt radiokommunikationssystem som bör vara landstäckande, och även fungera över nationsgränser, och gemensamt för många aktörer. Till viss del hänger detta faktum i samman med att man i kommit överens om vissa riktlinjer för gränsöverskridande polis- och tullsamarbete. Det innebär emellertid stora svårigheter att få en samlad bild av hur det kan ta för att nå landstäckande system för flera skydds- och säkerhetsaktörer. Som framgår av beskrivningen nedan, av hur ärendet hanterats i några länder, kan t.ex. avtal om utbyggnad träffas utan att finansieringsfrågan är löst. Därmed är det osäkert i vilket utsträckning systemet faktiskt kommer att användas trots att utbyggnaden av infrastrukturen i vissa fall redan påbörjats. Situationen i våra grannländer Av tre skäl är det framför allt intressant att studera hur frågan om ett nytt kommunikationssystem för polisen, räddningstjänsten, sjukvården m.fl. har hanterats i , och . Det första skälet är att likheter i samhällsuppbyggnaden och organiseringen av den offentliga sektorn mellan och dessa länder ofta gör jämförelser mer adekvata än med många andra länder. Några närmare studier av hur skydds- och säkerhetssektorn i dessa länder är uppbyggd och styrs har emellertid inte gjorts i detta sammanhang. Det andra skälet är att och våra tre grannländer är operativa medlemmar i som vid sidan av allmänt polis- och tullsamarbete innebär att frågor om kommunikationssystem i gränsområden ska samordnas. Det tredje och kanske främsta skälet är att det även i övrigt kan finnas stora fördelar med att ärendet samordnas mellan grannländerna. Det finns emellertid inte skäl att göra en direkt jämförelse av kostnaden för att bygga systemen i de olika länderna. Kostnaderna bestäms till stor del av faktorer som kan skilja avsevärt mellan de olika länderna. Gemensamt för våra tre grannländer är att de kommit längre i flera viktiga avseenden än beträffande ett gemensamt kommunikationssystem och att de alla, så här långt, valt Tetra-stand-arden som grund för systemet. I har frågan om ett gemensamt radiokommunikationssystem hanterats på ett annorlunda sätt än i de flesta andra länder. gick ut med en inbjudan om att bygga och driva två Tetranät, ett för kommersiellt bruk och ett för skydds- och säkerhetsaktörer (nød- og beredskab). Skillnaden mellan näten är att det i skydds- och säkerhetsnätet ställs vissa särskilda krav på funktioner som är anpassade för polisens, räddningstjänstens och andra samhällsviktiga aktörers verksamhet. Avsikten är emellertid att det ska råda konkurrens mellan näten. Den danska staten har inte försökt påverka anslutningen. Licensen att bygga och driva skydds- och säkerhetsnätet tilldelades ett konsortium bestående av det norsk-belgiska företaget och det amerikanska . Hela det danska upplägget är ämnat att främja konkurrens. Konkurrenssituationen ser dock ut att ha hämmats, dels av att de två operatörer som har licenser för var sitt nät också var de enda två som inkom med anbud, dels för att det ifrågasätts om det alls finns underlag för två separata nät. Den första basstationen i det s.k. TetraNet, som är det danska skydds- och säkerhetsnätet, togs i drift . Fullständig täckning i beräknas finnas vid utgången av 2002. beräknar man att nätet ska vara landstäckande. I licensavtalet finns inskrivet att av landet ska vara täckt. Det råder emellertid viss osäkerhet kring den fortsatta utbyggnadstakten. Operatören avser att bygga ut i den takt användare ansluter sig men har i produktinformation lovat landstäckning senast . Även om det därmed förefaller som om ett gemensamt lands-täckande kommunikationssystem byggt på Tetrastandard kommer att finnas i är frågan om finansiering ännu inte löst. De krav som ställdes på skydds- och säkerhetsnätet kräver enligt operatören extra investeringar i storleksordningen . Ännu har emellertid inte dessa extra krav efterfrågats. Ärendet bereds inom danska . Det finska inrikesministeriet tecknade 1997 två avtal, ett med en tillverkare - finska - och ett annat med en operatör - finska Sonera - gällande ett nationellt mobilt radiokommunikationssy-stem för en bred grupp säkerhetsaktörer i landet. Nätet, som är baserat på Tetrastandard, är i drift i stora delar av . ska nätet täcka hela landet. Införandet av kommunikationssystemet drivs inom det s.k. som är en enhet inom . Den finansierar nätets investeringskostnader och står fram för alla drifts- och underhållskostnader. Kostnaden för anskaffning och underhåll av terminalerna står emellertid användarna för. ska vissa kostnader för driften av systemet fördelas ut på användarna. Det finns emellertid inget beslut om hur kostnaden ska fördelas. Kostnaden i ett fullt utbyggt system beräknas till per terminal och år. Nätet har ca 30 000 användare. De organisationer som tillhör den fördefinierade gruppen användare bestämmer själva när de ska ansluta sig. Sammanlagt beräknas nätet betjäna ca 50 000 terminaler när det är fullt utbyggt. Nätet beräknas sammanlagt ha kostat ca att bygga sedan starten . överlämnade Teleplan en rapport (förstudie) utarbetad på uppdrag av norska , Statens helsetillsyn och Direktoratet for brann og eksplosjonsvern. I rapporten drar man slutsatsen att ett nytt gemensamt kommunikationssystem behöver byggas och att det bör byggas på Tetrastandard. Vidare bör staten över statsbudgeten finansiera infrastrukturen och de enskilda användarna övriga kostnader. Ärendet om ett nytt kommunikationssystem hanteras inom på men är ett samarbete mellan flera myndigheter och departement. beslutade regeringen om en pilotinstallation som ett led i projektet. Piloten, som startade och ska pågå t.o.m. utgången av 2002 genomförs i Trondheimsområdet. Det norska tog ställning för att byta ut de gamla kommunikationssystemen inom polis, räddningstjänst och sjukvård. Definitiv ställning för Tetra har inte tagits, men man pekar på att de nuvarande analoga systemen ska bytas ut mot digitala och att Tetra är den bästa lösningen som finns på marknaden. Många frågor kvarstår emellertid. Regeringen ska bl.a. återkomma med förslag till budget för utbyggnaden. Sammanfattning av situationen i våra grannländer Ärendet har som framgår kommit olika långt i våra grannländer. Alla tre länder har dock kommit längre än . Finansieringsfrågan har ännu inte nått sin slutgiltiga lösning i något av länderna. Någon formell samordning av ärendet har inte skett mellan och något av våra tre grannländer och inte heller mellan dem. Det är sammantaget svårt att uttala sig om när landstäckande gemensamma radiokommunikationssystem kommer att vara i drift i våra grannländer, möjligen med undantag för i . Situationen i några andra länder i Vid sidan av har även och påbörjat utbyggnaden av landstäckande gemensamma radiokommunikationssystem för polis, räddningstjänst och sjukvård baserade på Tetrastandard. I beräknas landstäckning uppnås . Staten står för av den totala investeringen på ca . Utvecklingen drivs i det s.k. i det nederländska . Även i beräknas ett nät vara landstäckande . Ett aktiebolag, , ansvarar för utbyggnaden. ägs till av den belgiska staten och i övrigt gemensamt av kommunerna. bildades genom en förlängning och ombildning av ett projekt inom . I byggs ett kommunikationsnät baserat på Tetrastandard ut successivt för polisen. Andra skydds- och säkerhetsaktörer kan ansluta sig. Ursprungligen var tanken att det skulle byggas ett gemensamt nät för polisen och räddnings-tjänsten, men räddningstjänsten valde på ett tidigt stadium att tills vidare stå utanför. För utbyggnaden och större delen av finansieringen (genom en garanterad minsta användning) ansvarar PITO (). PITO har tecknat ett långt avtal med en privat operatör. På valde man från början att som i dela ut två licenser att bygga Tetranät. har planeringen förändrats till endast ett nät. I flera andra länder i , och även i andra delar av världen, finns mer eller mindre långt gångna planer på utbyggnad av Tetranät. I vissa fall har Tetranät byggts upp i delar av länder, i vissa fall som pilotprojekt men i andra utan att det finns några planer för fortsatt utbyggnad. Revisorernas överväganden och förslag Frågan om ett nytt gemensamt radiokommunikationssystem har beretts, utretts och debatterats . Kunskaperna om olika aspekter av ärendet har vuxit . Syftet med denna granskning är bl.a. att bedöma relevansen i den information som tagits fram. Syftet är också att bedöma om hanteringen av ärendet skett i den takt som är önskvärd i förhållande till behovet av att lösa problemet. Den troligen viktigaste bedömningen som behöver göras är emellertid om det över huvud taget finns tillräckligt underlag för att bedöma behovet av och att fatta beslut om införande av ett nytt kommunikationssystem. Behovet av en väl fungerande kommunikation är stort i och mellan de organisationer som har till uppgift att trygga befolkningens skydd och säkerhet. De nuvarande kommunikationssystemen har stora brister. Om detta råder inte några delade meningar. Slutsatsen som såväl som regeringen och de berörda aktörerna har dragit av detta är att det behöver införas ett nytt kommunikationssystem. Detta kräver att investeringar i infrastrukturen och användningen av systemet kan finansieras. Revisorerna konstaterar att behovet av ett nytt system är akut för polisen i storstadsregionerna. Polisens behov på området är även i övrigt stort på grund av problemen med avlyssning, störning och säkerhet i övrigt. För den kommunala räddningstjänsten och sjukvården är de nuvarande kommunikationssystemen tills vidare tillräckliga. Revisorerna delar regeringens och övriga aktörers bedömning att ett nytt gemensamt kommunikationssystem behövs. Emellertid anser revisorerna att det ännu saknas tillräckligt underlag för att bedöma när ett införande bör ske. Regeringen har inte tagit tillräckligt samordningsansvar i ärendet. Det konstaterade i sin granskning . Revisorerna delar utskottets kritik. Revisorerna har i sin granskning funnit att ärendet bl.a. har flyttats mellan olika departement och olika handläggare. Detta har sannolikt påverkat hur ärendet har tagit att hantera. Detta har dock enligt revisorernas mening inte varit huvudproblemet. Ärendets art, bl.a. avseende finansierings- och teknikproblemen, borde ha föranlett att regeringen knutit handläggningen närmare till sig genom att förlägga den i större utsträckning inom . Genom att låta utredningar arbeta med frågan har regeringen inte haft en klar bild av vilket beslutsunderlag som funnits i ärendet. En större del av arbetet med beslutsunderlaget borde därför ha utförts inom . Såväl behovet av samordning mellan olika delar av som behovet av att återkommande fatta beslut om inriktningen på det fortsatta arbetet hade då varit lättare att tillgodose. Även internationella erfarenheter talar för att när ärendet hanteras nära den politiska ledningen kan en lösning lättare uppnås. Det sätt på vilket ärendet hanterats har enligt revisorernas mening inneburit att kunskapsuppbyggnaden tagit än nödvändigt. Framför allt konstaterar revisorerna att den viktigaste frågan i sammanhanget inte är besvarad, nämligen när ett nytt gemensamt system behöver införas. Det allt annat överskuggande problemet i hanteringen av detta ärende är finansieringsfrågan. Regeringen har i uppdrag till utredningar och myndigheter lyft fram frågan. Enligt revisorernas mening har emellertid flera viktiga aspekter på frågan inte hanterats, vilket är den främsta orsaken till att problemet är långt ifrån en lösning. Finansieringsfrågan kan bara lösas om vissa nödvändiga beslut fattas. Dessa beslut kan inte fattas av regeringen utan kräver beslut bl.a. i . För att sådana beslut ska kunna fattas krävs ett beslutsunderlag som bl.a. belyser samhällsekonomiska effekter av olika alternativ till framtida kommunikationslösning. Samma underlag bör dessutom kunna användas för att bedöma hur finansieringsansvaret kan fördelas. Kostnaderna för ett nytt system Stor möda och tid har ägnats åt att bedöma kostnaderna för ett nytt system. Delar av kostnaderna för införande av ett nytt system har ännu inte kunnat beräknas, t.ex. investeringar i och underhåll av teknisk utrustning vid sidan av infrastrukturen samt utbildning av användarna. Intäkterna av ett nytt system Fördelarna med ett nytt system är många, men de har inte kvantifierats. En rad uppgifter behövs för att bedöma intäkterna av ett nytt system: Hela eller delar av de nuvarande kommunikationskostnaderna försvinner om ett nytt system införs. De nuvarande kommunikationskostnaderna har inte kunnat beräknas med någon större grad av säkerhet. Ett nytt system skulle medföra administrativa och organisatoriska besparingar genom effektivare kommunikation. Någon uppskattning av hur stora dessa besparingar kan tänkas bli har inte gjorts. Ett nytt gemensamt kommunikationssystem får också andra konsekvenser i form av en effektivare verksamhet som kan leda till samhällsekonomiska effekter. En del av dessa bör kunna kvantifieras, andra inte. Det har inte gjorts tillräckliga försök att identifiera och än mindre att kvantifiera dessa effekter. I revisorers förslag till angående Nya vägar till vägar och järnvägar? (förslag 2000/01:RR11) tog revisorerna upp behoven av ett samhällsekonomiskt beslutsunderlag i samband med väg- och järnvägsinvesteringar. I de fall som granskades användes s.k. alternativa finansieringsformer, dvs. annan form av finansiering än direkt över statsbudgeten. I frågan om finansieringen av ett gemensamt radiokommunikationssystem har sådana alternativa finansieringsformer också diskuterats. Revisorerna ansåg att det behövs ett bra samhällsekonomiskt underlag för att beslut ska kunna fattas. Underlaget krävs för alla beslut oavsett vilken finansieringsform som används. delade revisorernas uppfattning (bet. 2000/01:TU16, rskr. 2000/01:287). Frågan är inte om, utan när Även om övervägande skäl talar för att det behövs ett system är underlaget inte tillräckligt för ett beslut om när det bör byggas. Det är enligt revisorernas mening den mest avgörande orsaken till att problemet inte har kommit närmare en lösning. Revisorerna gör inte någon bedömning av om ett nytt gemensamt radiokommunikationssystem är samhällsekonomiskt lönsamt eller inte, utan konstaterar bara att en sådan bedömning inte kan göras på befintligt underlag. Den höga investeringskostnaden kräver enligt revisorernas mening att det finns ett betydligt bättre underlag för att bedöma när ett nytt system ska tas i bruk. Bortsett från polisens behov i storstadsregionerna är situationen inte så akut att det finns anledning att ge avkall på kraven på ett tydligt samhällsekonomiskt underlag. Frågan om ett nytt system ska byggas på Tetrastandard eller inte har haft en framträdande roll i hanteringen. Det finns enligt revisorernas mening stor anledning att tro att ett system byggt på Tetrastandard står sig väl i konkurrens med system byggda på annan teknik. Det vittnar inte minst de ställningstaganden man gjort i andra länder om. Som regeringen, bl.a. i direktiv till utredningar, gett uttryck för finns det emellertid ingen anledning att slå fast vilken teknik som ska användas före en upphandling. I ett beslutsunderlag för införande av ett nytt system behöver dock frågan om samordning med i första hand våra grannländer och i andra hand andra Schengenländer klargöras. Vilka ekonomiska eller funktionella skäl som talar för användande av viss teknik behöver vägas in i en samlad bedömning. Regeringen bör ta fram ett underlag som gör det möjligt att ta ställning till när ett nytt kommunikationssystem bör införas och hur det ska finansieras.