frsrdg · GQ04RR22 · 2003-01-01 00:00:00 — menar att revision på ett tydligt sätt visade, i synnerhet för oppositionen, att revisionen utgjorde en reell kontrollmöjlighet av Kungl. Först vill jag tacka för en stimulerande arbetsuppgift. Den har utmynnat i ett kapitel med den övergripande . Tillsammans med har jag haft uppgiften att komplettera skildring av revisorernas regelverk med bilder från fältet. Jag följer upp analys från ståndsriksdagen med tre exempel; ett från andrakammarriksdagens tidiga år (), ett efter parlamentarismens genombrott och ett från den unga enkammarriksdagen (). Jag ställer mig frågorna: Vilka var revisorer, hur arbetade de och vilka frågor tog de upp? Revisorsgruppens förändrade sammansättning speglar samhällets omvandling. De tolv revisorer som valdes 1872 hade en stark förankring i ståndssamhällets överklass och inom jordbruket. Fem av de tolv tillhörde adliga släkter, sex var godsägare och tre bönder. Sju hade tillhört ståndsriksdagen och suttit antingen i adels- eller bondeståndet. Inom fanns en begränsad partibildning. Endast fyra av de tolv revisorerna tillhörde något av riksdagspartierna; däribland den namnkunnigaste av dem alla; den , som presenterades av talmannen. , , valdes revisorerna som representanter för sina rikspartier. Halva antalet hade valts in i 1911, när rösträtten demokratiserats. Endast fyra av de 12 var eller blev lantbrukare. Ingen var adlig. Ordförande blev den frisinnade , som också nämndes i inledningen. Han valdes av andra kammaren till revisorssuppleant, fick gå in som ersättare och utsågs av revisorsgruppen till dess ordförande. I den unga enkammarriksdagen valde riksdagsmännen gamla trotjänare till sina revisorer och utsåg nu även deras ordförande. Socialdemokraten var som första kvinna revisorernas ordförande . Hon hade valts in i . Revisorernas medelålder var 1972 . hade den varit lägre och hade revisorer haft en medelålder om . Revisorerna samlade formella utbildning var som högst 1872 - när högreståndsinslaget var starkt - och som lägst inte som man kanske skulle kunna tro 1922 utan . Revisionerna 1872 och 1922 genomfördes - som visat - inom ett i stort oförändrat regelverk. Revisorerna valdes för granskning av räkenskaper och arbetade , när inte var samlad. Revisorerna valde själva sitt presidium, anställde personal för granskningsperioden och planerade sitt arbete. Trots de gemensamma ramarna utformades arbetet 1872 och 1922 mycket olika. revisorer höll 17 plenarsammanträden, revisorer nästan dubbelt så många, eller 32. Revisorerna 1872 gjorde sju arbetsplatsbesök vid statligt finansierade enheter; den längsta utflykten gick med hyrkusk till Experimentalfältet, nuvarande . Revisorerna 1922 genomkorsade från i söder till i norr, från i öster till i väster. De besökte i genomsnitt mer än en ort : sammanlagt inte mindre än 35 orter utanför . De arbetade i grupper och hann under sina två granskningsmånader med att granska 116 arbetsplatser i och utanför huvudstaden. Besöken planerades som en ren överraskning för de granskade enheterna. För resorna ställde SJ en sovvagn och en salongsvagn till förfogande. En vaktmästare fanns med på tåget och lagade revisorernas medhavda mat. hade revisorernas verksamhet professionaliserats. revisorer hade ett visserligen begränsat men fast kansli med utredande personal. Revisorerna valdes för en hel riksdagsperiod och hade arbetande suppleanter. Revisionen löpte parallellt med riksdagsarbetet som fortgick såväl vår som höst och ett granskningsärende kunde balanseras från till ett annat. Revisorerna gjorde ett par länsresor. Överraskningsmomentet var borta. detaljplanerade programmet långt i förväg. När nu revisionen på ett nytt sätt blivit kontinuerlig planerades arbetet utifrån granskningsområden. Granskningen fick 1972 sin utgångspunkt i övergripande strukturer; som t ex försvarets stabsorganisation. Med den tidigare planeringshorisonten hade sakgranskningen haft sin utgångspunkt i enskilda objekt men kunnat utmynna i principiella synpunkter. En granskning av arméns tvättmedelsinköp 1922 föranledde sålunda ett påpekande om att statens upphandling av varor borde ske under öppen konkurrens. Vissa granskningsobjekt är alltid aktuella, men ändå starkt tidsbundna. Till dem hör olika tjänsteförmåner, traktamenten och resekostnadsersättningar i statens tjänst. handlade det bl a om rätten att tillgodoräkna sig resekostnad för betjänt. Sådan rätt förelåg även om man reste utan betjänt, något som revisorer fann vara ett missförhållande. menade i en reservation, att rätten till resekostnadsersättning för betjänt helt borde utgå; var man så skröplig att man behövde betjänt på sin tjänsteresa kunde resan säkert utgå (jag citerar) "utan nämnvärd skada eller olägenhet för det allmänna". Ett tidstypiskt granskningsobjekt var de nya kommunikationerna; järnvägen och telegrafen. Granskningen av utbyggnad, kostnader och lönsamhet var omfattande. En noterades att merparten av inköpt järnvägsmateriel och allt telegrafmateriel var svensktillverkat. Till frågan om SJs kostnader återkom revisorerna , men gällde det SJs vinst på nerlagda olönsamma banor. Under deflationskrisen ingång intresserade sig revisorerna för den statliga kostnaden vid nödhjälpsarbeten i och granskade revisorer de uttryck vänstervinden tog sig i statligt finansierade konstutställningar. Generellt gäller för undersökningsåren, att revisorer själva initierade granskningsobjekt. Att de valde att granska statsfinansierade konstutställningar som (jag citerar) "tagit formen av ensidig och extrem politisk propaganda [.] och haft inslag av antisemitism och regelrätt personförföljelse" väckte ett ramaskri i konstnärskretsar. Per chef vid dundrade: "Jag menar att vi skall verka för att kritisera det etablerade samhället. Givetvis får samhället betala för det." Slutsatsen av revisorernas granskning blev, att museer och andra utställande statsinstitutioner borde ställas under styrelser med parlamentariskt inslag. : Initiativet till den kontroversiella granskningen av den vänsterpropagandistiska konsten togs av en grupp riksdagsrevisorer som var seniora och hade en fast förankring i kyrkliga och nykteristiska nätverk. En yngre och mer sekulariserad granskningsgrupp skulle kanske avstått från motsvarande granskning. Ärendet aktualiserar för mig frågan om vilka som och har eller får det reella inflytandet vid valet av granskningsobjekt. Frågan är central men över den är det inte min uppgift att spekulera. Konsten att granska i parlamentarisk miljö - med revisorer Det har fallit på min lott att skriva revisorers mest aktuella historia - den som vi levat med, jag och mina kolleger, samt förstås alla de riksdagsledamöter som har deltagit i revisionen . Det är inte så få faktiskt, omkring 60 riksdagsledamöter och ännu fler tjänstemän (över 80) har varit med, om man räknar (fast inte på en gång förstås). Den här aktuella historieskrivningen som jag beskrivit i boken är på många sätt en framgångshistoria - visserligen en mycket ansträngande sådan för oss som varit med, men ändå. I mitt kapitel försöker jag också förklara det här - på vilket sätt har verksamheten varit framgångsrik, är det över huvud taget rimligt att tala om framgång i det här samman-hanget, och hur ska man se på detta? Det jag kommer fram till är för det första att organisationens svaghet har varit dess styrka. En liten organisation med ett stort mandat måste hushålla med resurserna och måste vara påhittig. för det andra tror jag att samspelet mellan politiker och tjänstemän också har lockat fram bra och intressanta rapporter. för det tredje att samspelet mellan politiker och tjänstemän har gett en mycket stark legitimitet i förvaltningen. Revisorerna, alltså parlamentarikerna, har en stark ställning eftersom de företräder medborgarna och står fria från förvaltningen. Men det finns ändå en del som behöver förklaras. Hur kom det sig att denna sena framgång blev möjlig? Vad var det som ledde fram till den? Hur kunde en organisation som levde en så undanskymd tillvaro, och som man raljerade om i pressen - vi har skojiga klipparkiv som visar en del av det - hur kunde den ro upp sig på det här viset? Bl.a uppstod en dispyt om de kungliga slotten - revisorerna hade kritiserat skötseln av dem och fick svar på tal av riksantikvarien och ståthållaren Även kungens kor var på tapeten i samma veva, och så hade vi en uppskakande dispyt om kaffedrickningen i statsförvaltningen. Revisorerna hade kritiserat arbetstakten i myndigheterna och bristen på närvarokontroll, men fick mothugg av de statsanställda. Den här sortens reportage fick att skriva att "det har kommit att vila något av ett löjets skimmer över statsrevisorerna - en liten grupp av komna riksdagsmän som efter några mer eller mindre planlösa rundturer i statsförvaltningen framemot jul publicerar en berättelse med en kuriös blandning av besparingsförslag och reflexioner i stort och smått". Detta skrevs och det var ju ord och inga visor. Så då måste man fråga sig hur det var möjligt att vrida den här verksamheten rätt, så att den kunde leva upp och kvickna till och komma till nytta ? Hur gick det till egentligen? Jag kan se ett antal olika förklaringar: För det första fanns gott om kritik bland riksdagsmännen själva. Vi har till exempel den mycket kritiska motion som skrev 1965, och som i sin tur ledde fram till olika reformer i sinom tid. Vi fick en ändrad praxis för tillsättning av revisorer- i stället för de mycket korta mandatperioderna som fanns tidigare fick man möjlighet till mycket . Det betydde också att de personer som hade störst intresse för att vara revisorer fick större möjligheter till det och det är förstås något som verksamheten har tjänat på - själva engagemanget och intresset hos dem som medverkar. Rapporteringen ändrades - från samlad årsberättelse till olika rapporter som avlämnades successivt . Kansliet fick mera personal, det ökade från 4 personer till 20 personer . (har kansliet ökat från 20 till 30 personer - fler än så här har vi aldrig varit). gjordes också stora ansträngningar att förstärka förtroendet mellan revisorer och kansli. Såvitt jag förstått saken är detta i hög grad den tidigare kanslichefens, , förtjänst. I och med det blev revisionen också en intressantare verksamhet för revisorerna; det är i varje fall ett rimligt antagande. fattades ett strategibeslut som innebar att revisionen i högre grad skulle handla om frågor av principiell och generell natur. Det har också funnits en väldig mängd viktiga frågor att ge sig i kast med - den offentliga sektorns problem har ju inte precis blivit mindre med tiden så själva arbetsområdet har varit stort, för att inte säga jättelikt, inte minst de delar som innefattat regeringen och , och där revisorer varit det enda revisionsorgan som haft rätt att granska. Jag vet inte om detta är en uttömmande lista på förklaringar - det kan finnas mer att säga. Det är kanske något för historiker och organisationsforskare att gräva mera i. Sedan är det en helt annan historia varför den här väl fungerande organisationen nu läggs ned. Till en del kan man säga att det är logiskt på grund av ett slags inre motsägelser - framför allt svårigheterna att öka volymen på verksamheten utan att ändra organisationen. Men det fanns ju också ett politiskt spel på den större arenan - det är det som ska berätta om. Hur kom till - en konstitutionell reformprocess med unika drag Jag tänkte använda mina dryga till att ge en kort resumé av den process som ledde fram till riksdagsbeslutet om bildandet av den nya och sedan göra ett par sammanfattande iakttagelser. Som visar finns tanken på en samlad revisionsmyndighet under med i diskussionen . Men ståndpunkten fick ingen ordentlig politisk förankring förrän . Den fördes då fram av (m) och (fp) i samband med propositionen om den s.k. verkledningskommitténs förslag. De politiska förutsättningarna för att ta upp frågan förbättrades radikalt genom det politiska majoritetsskiftet 1991. Regeringen tog emellertid inget initiativ trots en propå från utan det blev i en utredning som tillsatts inom med talman som ordförande. Något överraskande med tanke på den borgerliga majoriteten i utredningen förkastades dock tanken på en stor, självständig revisionsmyndighet under av internationell modell. I stället satsade utredningen enhälligt på en kraftig utbyggnad av revisorers (RR) kansli. Utbyggnadsförslaget utsattes för hårdhänt kritik i en tung socialdemokratisk motion och bantades ner rejält av . En ny utredning inom tillkom . Utredningen fick i uppdrag att utreda hur uppgifter och resurser skulle fördelas mellan () och RR. Utredningen lade fram en diskussionspromemoria där det radikalaste av två framlagda alternativ innebar att RRV:s effektivitetsrevision skulle flyttas över till RR. Men hade regeringen med anledning av en annan utredning som gjorts om regeringens stabsmyndigheter bestämt att RRV skulle få ett mer tydligt markerat oberoende. Därmed havererade revisionsutredning och dess viktigaste resultat blev en reservation och två särskilda yttranden. Reservationen var borgerlig (minus ) och de särskilda yttrandena kom från v respektive mp. I alla dessa förespråkades en oberoende tjänstemannaledd revision under . Därmed hade grunden lagts till den koalition som skulle framträda under nästa skede av processen. Efter riksdagsvalet tillsatte en omfattande utredning med talman som ordförande. På revisionsområdet var utredningens direktiv vaga och kortfattade men mycket bredare och öppnare . Revisionsfrågan prioriterades tidsmässigt - den nybildade koalitionen ville smida medan järnet var varmt. Frågan fick också en kraftigt ökad aktualitet med anledning av några händelser som inträffade helt vid sidan av utredningsarbetet. Den första var utgivandet av RRV:s s.k. som var en skrift om RRV:s roll och uppgifter. Vad som främst kom att uppmärksammas var de interna jämförelserna som skriften innehöll. De visade enligt RRV:s uppfattning att revisionen hade en svagare ställning i än i andra länder. Den andra händelsen var akademisk. Det var avhandling om den statliga revisionen som ventilerades i . Det mest uppmärksammade resultatet av hennes undersökning var att RR framstod som mer oberoende av såväl huvudman som av granskade myndigheter än RRV. Den tredje och mest omdiskuterade händelsen var RRV:s generaldirektör konflikt med finansministern om sitt omförordnande. Händelseförloppet hade en medial dramaturgi som överträffade det mesta i branschen. Det tolkades också mycket olika av partierna och ledde till en i varje fall tillfällig polarisering av motsättningarna i revisionsfrågan. Alla dessa händelser satte fokus på frågan om RRV:s beroende av regeringen och denna frågeställning om revisionens oberoende kom i hög grad att prägla utredningsarbetet. Under det år dessa händelser inträffade hade revisionsfrågan behandlats i en referensgrupp inom RDK, ledd av moderaten . Där utarbetades grunddragen av den lösning som i huvudsak blev bestående. Någon samsyn mellan oppositionspartierna och Socialdemokraterna uppnåddes inte utan fördes frågan över till själva kommittén. Förhandlingarna fortsatte men utan resultat. När betänkandet las fram rådde alltjämt oenighet. Samtliga socialdemokrater i utredningen utom talmannen reserverade sig. Under riksdagsbehandlingen ändrade dock Socialdemokraterna uppfattning inför hotet att tvingas acceptera en ordning som de inte på något sätt hade kunnat påverka. Jag har betecknat det som en omvändelse under galgen. Förhandlingar fördes i KU som ledde till några mindre förändringar. Bland annat utökades antalet riksrevisorer från en till tre för att bredda kompetensen och minska sårbarheten. Det grundläggande konceptet med en oberoende revisionsmyndighet ledd av tjänstemän som valdes av för en period av utan möjlighet till omval kvarstod oförändrat. Några sammanfattande iakttagelser: Det var en mycket invecklad och långdragen beslutsprocess. På den här punkten skiljer sig inte denna process från andra konstitutionella beslutsprocesser. Diskussionen fick mycket på grund av de berörda händelserna ett stort genomslag i medierna men var väldigt fokuserade på oberoendeproblematiken. Mindre vanlig uppmärksamhet för en konstitutionell fråga. Experter i myndigheter och universitet (RRV:s tre senaste GD, kanslichef och tjänstemän vid RR, statsvetare) har spelat en stor roll i opinionsbildningen. Normalt är det partierna som dominerar den i konstitutionella frågor. Det är oppositionspartierna som tar kommandot i frågan och tack vare sin sammanlagda styrka driver igenom reformen. Det är inte ovanligt i konstitutionella frågor att initiativet kommer från oppositionen eftersom den av naturliga skäl känner mest vantrivsel i systemet, men att en sam lad opposition dominerar processen som här är fallet är ovanligt för att inte säga unikt. Oppositionens dominans har också lett till att beslutsprocessens arena har blivit . Ett helt unikt förhållande. Vad har varit partiernas drivkrafter? Det finns inom statskunskapen en intresseteori för partiers handlande i konstitutionella frågor som går ut på att partierna tenderar att inta ståndpunkter som kortsiktigt gynnar deras egen parlamentariska ställning och/eller missgynnar motståndarens. Det går att tolka partiernas ståndpunkter i sådana termer. Oppositionspartierna vill försvaga regeringens maktställning genom att beröva den dess revisionsorgan, och regeringspartiet motsätter sig självklart detta. Det går att förklara avskaffandet av RRV i dessa termer, men det är svårare med avskaffandet av RR. Men det finns kanske anledning att återkomma till denna fråga i diskussionen. Mitt bidrag här är av mera begränsad karaktär och innehåller några framåtblickande reflektioner i frågeform. Det är främst tre frågor som jag tagit upp. Varför har kontrollmakt på det ekonomiska området varit så svag i ett land med en så stor offentlig sektor? Kommer den nya att medföra att kontrollmakten på detta område förstärks? Och för det tredje: på vilket sätt kan riksdagsledamöter engageras i granskningsarbetet när revisorer upphört? Sterzel pekar i sitt kapitel på det långa skedet av majoritetsparlamentarism som en förklaring. menar att förklaringen kan ligga i att riksdagsledamöterna inte anser att kontrollfrågorna är så viktiga. En annan förklaring kan vara att den kontrollapparat som funnits i form av och regeringens revisionsorgan och mediernas granskning i praktiken har ansetts fungera ganska bra. Men det går inte att komma ifrån det faktum att regeringen blivit föremål för tämligen begränsad granskning av revisionell art. begränsade intresse för sitt eget revisionsorgan och njugga behandling när det gäller resurser behöver belysas ytterligare i utredningar, forskning och debatt. En utgångspunkt för revisionsreformen var att kontrollmakt på det ekonomiska området var svag. Kommer reformen att innebära en förstärkning av kontrollmakt? Frågan är givetvis svår att besvara innan den nya myndigheten hunnit etablera sig. Men i flera av kapitlen i boken pekas på risken för att reformen inte kommer att få den positiva effekt på kontrollmakt som eftersträvas. Sterzel uttrycker oro för att riksdagsledamöternas eget engagemang i granskningsarbetet minskar. Sterzel konstaterar också att gått förhållandevis långt i att avskärma från den nya . I både och är parlamentsledamöter mera engagerade i revisionsprocessen än de kommer att bli i . I har man behållit Statsrevisorerna som ett politiskt övervakningsorgan. pekar på att oberoendefrågan varit helt dominerande i debatten och fått prägla uppbyggnaden av . Även framhåller risken för att fjärmas alltför mycket från . Utvecklingen har snarare förstärkt intrycket av att detta avstånd ytterligare ökar. Det är inte helt lätt att följa tankegångarna hos de aktörer som varit verksamma på upploppet av denna maratonliknande reformprocess. Hur kan det komma sig att kraven på oberoende i så hög grad präglat uppbyggnaden av att kontrollmakt på det ekonomiska området snarare riskerar att försvagas än förstärkas av reformen? Var det verkligen avsikten eller är det en följd av ett ev. bristfälligt analys- och utredningsarbete? Utredningsarbetet har i hög grad varit riksdagsinternt. Någon extern konstitutionell expert har inte medverkat och någon analys av oberoendefrågan i ett kontrollperspektiv finns inte redovisad vare sig i betänkande eller i KU:s principbetänkande . Under utredningsarbetet som följde därefter och vid KU:s behandling av propositionerna om grundlagsändring och ny revisionslag har det funnits gott om tid för att analysera effekterna för kontrollmakt av den nya revisionsorganisationen. Men någon sådan analys har inte presenterats. Riksdagsbehandlingen föregicks inte heller av några motioner eller någon debatt rörande kontrollmakten. Det förefaller som om luften gick ur revisionsfrågan redan i samband med kompromissen i KU . En effekt av den nya revisionsorganisationen blir att riksdagsledamöterna inte längre kommer att medverka i revisionsprocessen. framhåller i sitt kapitel värdet av en parlamentarisk kontroll där riksdagsledamöter aktivt medverkar. Hur ska detta åstadkommas? bör enligt Sterzel satsa mer på uppföljning och utvärdering. Frågan är om uppföljnings- och utvärderingsverksamheten bara ska knytas till utskotten som det nu är tänkt. De historiska erfarenheterna är inte särskilt upplyftande. Sterzel är inne på tanken att det kanske behövs en parlamentariskt styrd samordnad funktion utanför utskottsorganisationen som kan driva på uppföljnings- och utvärderingsarbetet. Kanske denna funktion kan utvecklas till ett granskningsorgan som i samverkan med utskotten åtar sig lite större och mer principiella granskningar. På detta sätt kan riksdagsledamöterna få bättre möjligheter att aktivt utöva sin roll att granska rikets styrelse och förvaltning. Att ger ett antal ledamöter ett särskilt ansvar för frågor rörande uppföljning och utvärdering och tilldelar dessa personer vissa kansliresurser betyder också att verksamheten får ökad stadga och status. Men det är viktigt att framhålla att det nya organet inte ska syssla med redovisnings- eller effektivitetsrevision, som är helt förbehållen den nya . I och med att revisorer avskaffas blir frågan om hur den parlamentariska kontrollen ska utövas ännu viktigare att ställa och söka besvara. Och behövs det ytterligare debatt, utredning och forskning. Kommentar i anslutning till presentation av boken under två sekel Min läsning av en stimulerande och vacker bok och erfarenheten av att med utgångspunkt från en remissinstans, , följa tillkomsten av har gett anledning till följande kommentarer - här redovisade i en förkortad version. Regeringens behov av en egen internrevision I Justitiekanslerns (JK) förstudie Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning () pekades på vikten av kontrollsystem där internrevisionen är stark. Jag citerar JK (s. 97): Internkontrollen är ledningens instrument för kontroll av att verksamheten bedrivs säkert, ändamålsenligt och effektivt. Enligt min mening bör internkontrollen alltså ses i ett vidare perspektiv än resursanvändningen och utnyttjas för kontroll av att verksamheten mera allmänt bedrivs i enlighet med de särskilda krav som måste ställas på den offentliga verksamheten. Det är då av stor betydelse att varje myndighet också har ett tillfredsställande system för intern kontroll som är anpassat till den egna verksamheten. Generellt sett torde det inte vara möjligt att låta ett utomstående organ utöva de kontrollfunktioner som behövs för att säkra kvaliteten i myndighetens verksamhet. En sådan ordning skulle vara både resurskrävande och ineffektiv. Det är svårt för ett externt organ att få en god inblick i de skiftande verksamheter som bedrivs av olika myndigheter och att upptäcka fel och brister som behöver åtgärdas. Även en aldrig så effektiv kontroll från ett externt organ kan endast tjäna som ett grovmaskigt nät för att fånga upp mer väsentliga fel. Myndigheternas internkontroll och internrevision är alltså viktig.