frsrdg · GQ04RR7 · 2003-01-01 00:00:00 — I samband med en angelägen anskaffning av lokaler upplevs påslaget på hyran så stort eftersom kostnaderna för investeringen fördelas på hyran . Enligt företrädare för Försvarsmakten har brist på förståelse för systemet med lånefinansiering bidragit till att det vuxit fram en kultur i Försvarsmakten där man varit positivt in-ställd till att skaffa nya lokaler. För att tydliggöra kopplingen mellan att skaffa nya lokaler och den hyra som Försvarsmakten förbinder sig att betala har man i Försvars-makten infört ett system med ett flerårigt hyrestak. Genom att hyrestaket är flerårigt finns det en tydlig koppling mellan den lokalanskaffning man önskar göra och de framtida hyrorna. Av hyrestaket framgår också vilket ekonomiskt utrymme Försvarsmakten har för att skaffa nya lokaler. Vid normal avveckling står myndigheterna för realisationsförlusterna Det är inte ovanligt att det uppstår realisationsförluster när fastigheter och anläggningar avvecklas. En realisationsförlust uppstår om det bokförda värdet samt avvecklings- och försäljningskostnaden överstiger köpeskillingen. Försvarsmakten och tecknar hyresavtal som innebär att myndigheterna har 12 månaders uppsägningstid. I hu-vudsak står för den finansiella risken vid av-yttring. har kunnat täcka realisationsförlust-erna genom vinster vid annan avyttring. För de fastigheter och anläggningar som inte är avskiljningsbara och omöjliga att sälja har Försvarsmakten stått för avvecklingskostnader och eventuella realisationsförluster. Försvarsmakten ska få större ansvar för realisationsförlusterna Även om riskfördelningen i stort har fungerat bra anser både För-svarsmakten och att det finns anledning att se över myndigheternas riskfördelning. Mot bakgrund av att För-svarsmakten bäst bedömer vilket behov man har av fastigheter och anläggningar är det enligt myndigheterna rimligt att Försvars-makten tar större ansvar för de eventuella realisationsförluster som uppstår vid normal avveckling. När Försvarsmakten får större ansvar för realisationsförlusterna kommer också de ekonomiska incitament som finns i hyresmodellen att förändras. Incitamentet att säga upp kapitaltunga fastigheter med höga hyror kommer att motverkas av att Försvars makten vid normal avveckling i ökad grad kommer att få stå för kapitalförlusterna. Myndigheterna räknar med att man kommer att teckna en ny överenskommelse om riskfördelningen . Myndigheterna behöver inte stå för realisationsförluster som uppstår till följd av försvarsbeslut I samband med försvarsbeslut och beslutet om omstruktureringen av försvaret har statsmakterna bestämt att för-svarsmyndigheterna inte ska behöva stå för de realisationsförluster som uppstår till följd av de två riksdagsbesluten. Beslutet motiver-as med att myndigheterna inte ska behöva stå för realisationsför-luster som uppstår som en direkt följd av försvars- och inriktningsbeslut. Eventuella förluster undviks genom att får avskriva det som återstår av det bokförda värdet när försvarsfastigheterna avvecklas. Avvecklingen av försvarsfastigheterna har därför inte medfört negativa ekonomiska konsekvenser för vare sig Försvarsmakten eller . Om det normala regelverket hade til-lämpats hade myndigheterna haft realisationsförluster på . Om inte statsmakterna hade undantagit myndigheterna från realisationsförlusterna hade statsmakterna varit tvungna att finna andra alternativa finansieringsformer för att avveckla fastigheterna och anläggningarna. Ett alternativ hade varit att statsmakterna hade höjt anslaget till Försvarsmakten så att Försvarsmakten hade kunnat stå för realisationsförlusterna. har uppmärksammat de ekonomiska incitamenten försvarsutskott ställer sig positivt till att försvarsfastig-heter finansieras med hjälp av lån i . Genom att göra kostnaderna för kapital synliga i hyran finns det incitament för Försvarsmakten att effektivisera sin lokalförsörjning och av-veckla de lokaler och den mark som man inte behöver (bet. 1999/2000:FöU2). har dock uppmärksammat att det finns ekonom-iska incitament som kan leda till att Försvarsmakten väljer att säga upp fastigheter där man gjort stora investeringar (bet. 1999/2000:FöU2). Utskottet konstaterar att det kan uppstå en målkonflikt då För-svarsmakten överväger om en verksamhet ska stanna kvar i en fastighet där man gjort stora investeringar eller om man ska bygga nytt. De gjorda investeringarna har liten betydelse eftersom För-svarsmakten vid avvecklingen av försvarsfastigheter har befriats från att finansiera kapitalförluster (bet. 1999/2000:FöU2). Utskottet ser att det för Försvarsmakten kan bli ekonomiskt fördelaktigt att lämna kapitaltunga befintliga fastigheter som har hög hyra och i stället flytta och bygga nytt. Genom att invester-ingen på den nya fastigheten betalas i form av kapitalersättning på framtida hyror upplevs enligt utskottet inte den nya investeringen särskilt betungande för Försvarsmakten (bet. 1999/2000:FöU2). menar att det inte torde vara statsfinansiellt sunt att Försvarsmakten säger upp fastigheter i vilka man gjort stora investeringar och i stället bygger nytt och flyttar, i synnerhet inte i de fall det saknas någon som kan ta över de fastigheter som Försvarsmakten lämnar (bet. 1999/2000:FöU2). har föreslagit en granskning har ansett det befogat med en granskning av vilka effekter tillämpningen av kapitalkostnader har haft i samband med avveckling av försvarsfastigheter. Utskottet har därför föreslagit att revisorer ska genomföra en granskning inom detta område (bet. 1999/2000:FöU2). I avsnittet nedan görs en genomgång av den förbandsnedlägg-ning som följde av inriktningsbeslut . Genom-gången syftar till att undersöka vilka kriterier som var styrande vid valet av vilka förband som skulle läggas ned. Statsmakterna betonade års inriktningsbeslut att Försvars-maktens fyra huvuduppgifter skulle vara styrande för hur försvar-ets fredstida organisation skulle bli utformad (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:222): Försvara mot väpnat angrepp. Hävda vår territoriella integritet. Bidra till fred och säkerhet i omvärlden. Stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. Därutöver pekade statsmakterna på ytterligare ett antal aspekter som skulle beaktas i förändringsarbetet. Det gällde bl.a. Försvars-maktens behov av stöd från andra myndigheter, anpassningsför-måga till förändrade hot, miljöaspekter, avstånd till upptagnings-område för värnpliktiga, lokala utbildningsförutsättningar samt den ekonomiska ram beslutat om för omstruktureringen av försvaret (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:222). I linje med vad beslutat om för försvaret lade regeringen fast vilka försvarspolitiska, ekonomisk och, regional-politiska aspekter och vilka miljöaspekter som skulle beaktas i det fortsatta be-redningsarbetet. När det gällde försvarspolitiska aspekter angav regeringen bl.a. att Försvarsmakten måste få en långsiktigt hållbar organisation som var effektiv när det gällde att ta fram nya förband. I detta låg enligt regeringen att grundorgani sationen främst skulle bestå av större enheter där vapenslagen kunde samverka integrerat. Regeringen ansåg också att den nya organisationen måste tillgo-dose Försvarsmaktens behov av nödvändiga kompetenser och specialfunktioner. I sina direktiv betonade regeringen att nyinvesteringar och omlo-kaliseringar skulle undvikas. Regeringen angav att Försvarsmakt-ens nya organisation skulle vara anpassad till den lägre ekonomiska ram som beslutat om för försvaret. I arbetet med den nya organisationen var utgångspunkten att varje enskilt förslag skulle leda till en lägre utgift jämfört med den gamla organisationen. Om inte det var möjligt för ett visst delför-slag, men delförslaget ändå bedömdes viktigt för den samlade och långsiktiga utformningen av grundorganisationen, skulle det klart framgå vilka utgångspunkter som legat till grund för förslaget. Regeringen ansåg att man i arbetet med Försvarsmaktens nya or-ganisation skulle ta hänsyn till läget på de lokala arbetsmarkna-derna runt om i landet. Försvarsmaktens nya organisation skulle svara upp mot myndig-hetens ansvar för ekologisk hållbarhet. En arbetsgrupp i Försvarsdepartementet fick ansvaret Utifrån regeringens riktlinjer fick en arbetsgrupp bestående av tjänstemän i Försvarsdepartementet och Försvarsmakten ansvaret att ta fram förslag till Försvarsmaktens nya organisation. Till sin hjälp hade arbetsgruppen ett underlag som togs fram av Försvars-makten. Med hänsyn till försvarets operativa krav, behov av att utbilda värnpliktiga och officerare, krav på beredskap och upprustning m.m. kom arbetsgruppen fram till att följande dimensionering skulle ligga till grund för detaljutformningen av Försvarsmaktens grundorganisation. Sex enheter för utbildning av armébrigadledningar och me-kaniserade förband. En enhet för internationell utbildning. Utbildningsenheter för respektive specialtruppslag inom armén, dvs. egna utbildningsenheter för artilleri-, luftvärns-, ingenjör-, signal- respektive trängförband. Två enheter för att utbilda jägarförband. Två enheter för utbildning av kustartilleriförband. Två baser för utbildning av sjöstridskrafter. Två enheter för helikopterförbanden. Arbetsgruppens förslag överensstämde i allt väsentligt med det underlag som Försvarsmakten tidigare hade tagit fram. En rad faktorer styrde arbetsgruppens arbete Utifrån dimensioneringen fortsatte arbetsgruppen och utarbetade ett detaljerat förslag om Försvarsmaktens framtida organisation. En genomgång av gruppens arbete visar att gruppen tog hänsyn till en rad faktorer. I analysen beaktade arbetsgruppen försvarets ope-rativa krav, enheternas möjligheter att samverka och samöva, be-hovet av geografisk spridning, behovet av att träna under vinterför-hållanden, behovet av övningsområden, möjligheterna att perso-nalförsörja organisationen, ekonomi, regionalpolitiska förhållan-den m.m. Ekonomin var inte styrande Av arbetsgruppens förslag till ny organisation framgår att ekono-min var en viktig del i underlaget. Enligt regeringens instruktioner skulle arbetsgruppens förslag innebära att försvarsutgifterna skulle kunna minska med fram . En viktig del av gruppens arbete var därför att undvika nyinvesteringar och omlo-kaliseringar som kunde leda till fördyringar. I arbetsgruppens analys kan man inte spåra att ekonomiska fak-torer skulle ha varit styrande för vilka enheter arbetsgruppen före-slog skulle ingå i Försvarsmaktens framtida organisation. Det förslag som gruppen lämnade byggde på ett samspel mellan en rad faktorer. Vid intervjuer har företrädare för arbetsgruppen bekräftat att ekonomin inte var styrande för gruppens arbete. Inte heller påver-kades gruppens arbete av de ekonomiska incitament som innebar att det för Försvarsmakten var fördelaktigt att säga upp kapital-tunga fastigheter och i stället bygga nytt. Hur blir det framöver? I Försvarsmakten och ser man att kommande försvarsbeslut kan komma att innebära stora problem för myndig-heterna. Enligt vad myndigheterna erfar är det inte säkert att statsmakterna kommer att befria myndigheterna från eventuella realisationsförluster som kan följa med försvarsbesluten. Myndigheterna bedömer att en fortsatt avveckling av försvars-fastigheterna kan komma att innebära mycket stora realisations-förluster. Myndigheterna frågar hur realisationsförlusterna ska finansieras om man inte får skriva av det bokförda värdet. I myndigheterna finns det inga pengar fonderade som kan täcka de realisationsförluster som troligen uppstår med anledning av fram-tida försvarsbeslut. Försvarsmakten och konstaterar att myndig-heterna skulle behöva skaffa sig betydande ekonomisk styrka om de får ansvaret för de realisationsförluster som kan uppstå. En annan utveckling är att myndigheterna inte anser sig ha råd att genomföra den avveckling av fastigheter och anläggningar som uppstår till följd av försvarsbeslut. Om myndigheterna ska stå för eventuella realisationsförluster, kan det bli billigare för myndigheterna att behålla de fastigheter och anläggningar som inte längre behövs i försvaret. Avvecklingen av anslags- och lånefinansierade anläggningar På samma sätt som med de lånefinansierade fastigheterna har statsmakterna uttalat att man vill ta ekonomiskt ansvar vid avveckling av anslags- och lånefinansierade anläggningar som ska bort med anledning av försvarsbeslut. Regeringen har därför beslutat att Försvarsmakten och får använda vinster från försäljning av försvarsfastigheter när man avvecklar anläggningar som ska bort med anledning av försvarsbeslut och inriktningsbeslut. Försvarsmyndigheterna avvecklar de modernaste anläggningarna I Försvarsmakten är man kritisk till att regeringen beslutat att vinsterna från försäljningen av försvarsfastigheterna endast får användas till att avveckla anläggningar som ska bort med anledning av försvarsbeslut och inriktningsbeslut. Företrädare för Försvarsmakten uppger att det runt om i landet finns en stor mängd äldre objekt som man hellre skulle vilja avveckla. Det rör sig framför allt om äldre anläggningar, befästningar och värn av olika slag som varit överflödiga till följd av tidigare försvarsbeslut. Enligt företrädare för Försvarsmakten har regeringens beslut medfört att det finns pengar att avveckla modernare anläggningar som ska bort med anledning av försvarsbeslut och inriktningsbeslut. De äldre anläggningarna och värnen har man emellertid inte råd att avveckla. I Försvarsmakten hade man önskat att man fått möjlighet att göra avvecklingen i en annan ordning. Företrädare för Försvarsmakten uppger att man hellre hade börjat med att avveckla de äldre anläggningarna och värnen och avslutat med att avveckla de modernaste objekten. Försvarsdepartementet tillbakavisar Försvarsmaktens kritik Tjänstemän i Försvarsdepartementet tillbakavisar Försvarsmaktens kritik om att anläggningarna avvecklas i fel ordning. Enligt tjänstemän i Försvarsdepartementet spelar det mindre roll om anläggningarna är moderna eller omoderna. Om de inte behövs i försvaret ska de bort. I Försvarsdepartemenet kan man inte se att det finns något värde i att bevara anläggningar som inte längre behövs i försvaret. har statsmakterna uttalat att man vill ta ekonomiskt ansvar för den avveckling som följer med försvarsbeslut och inriktningsbeslut. Enligt tjänstemän i Försvarsdepartementet är det därför rimligt att myndigheterna får använda vinster från avyttring för att finansiera den avveckling som följer med riksdagsbesluten. Tanken med fastighetsreformen var att förvaltningen skulle bli bättre Bakgrunden till fastighetsreformen i försvaret var att dåvarande Försvarsmakten och de andra försvarsmyndigheterna inte klarade av att ta hand om fastigheterna. Före fastighetsreformen finansierades fastigheterna med hjälp av anslag. Behövde försvarsmyndigheterna nya lokaler höjdes i regel anslaget. I praktiken var lokalerna därför gratis ur myndigheternas perspektiv. När försvarsmyndigheterna hade ont om pengar an-vändes underhållet som en budgetregulator. För att spara pengar drog försvarsmyndigheterna ned på underhållet. Otillräckligt un-derhåll ledde till att fastigheters funktionalitet och värden inte bevarades. På många håll i försvaret var fastigheterna i mycket dålig kondition. När bristerna i underhållet nått en viss nivå blev det billigare och mer rationellt för försvarsmyndigheterna att bygga nytt i stället för att rusta upp de befintliga fastigheterna eftersom det var relativt enkelt för försvarsmyndigheterna att få extra anslag för att investera i nya fastigheter. Statsmakterna ville skapa incitament så att förvaltningen blev bättre Statsmakterna kunde inte acceptera att försvarsmyndigheterna misskötte fastigheterna i försvaret. Det rådande systemet var inef-fektivt ur många aspekter. Försvarsmyndigheterna behövde inte ta hänsyn till kostnaderna när de bedömde sitt behov av lokaler. som ytterst bedömde hur stora lokaler försvarsmyndigheterna behövde hade inte alltid den bästa kunska-pen om verksamheternas behov. Genom att dela upp försvarsfastigheterna och anläggningarna i ägande och brukande ville statsmakterna skapa incitament som skulle effektivisera både förvaltningen och försvarsmyndigheter-nas lokalförsörjning. skulle fastigheternas långsiktiga värden tas till vara. Avgiftsfinansiering och uppdelning i ägande och brukande Inför fastighetsreformen konstaterade statsmakterna att det inte var möjligt att uppnå en tydlig skillnad mellan ägare och brukare om Försvarsmakten fick ansvaret för fastigheterna och anläggning-arna. Det behövdes att en från Försvarsmakten fristående myndig-het fick ansvaret för fastigheterna och anläggningarna. Reformen innebar att som statens ägarföre-trädare skulle värna om fastigheternas värden. Försvarsmakten skulle hyra fastigheter och anläggningar från . Genom att göra kostnaderna för kapital synliga i hyran skulle För-svarsmakten få ekonomiska incitament att vara effektiv i sin lokal-försörjning. Den mark och de lokaler som man inte behövde skulle avvecklas. Bildandet av var också en del av LEMO-re-formen. Enligt behövdes det en klarare gräns-dragning mellan Försvarsmakten och de s.k. stödmyndigheterna i försvaret. Genom avgiftsfinansiering skulle Försvarsmakten kunna sätta press på . skulle statsmakterna som ägare styra . Enligt ska förvaltningen av ändamålsfastigheter utgå från att tillgodose en primärverksamhets behov av ändamålsenliga lokaler. Till en given hyresnivå ska erbjuda Försvarsmakten maximal nytta i form av t.ex. funktionella lokaler, hög standard och god service. För att Försvarsmakten ska kunna sätta press på är det angeläget att öppet redovisar sina kostnader för drift, underhåll, kapital m.m. (prop. 1997/98:137, bet. 1997/98:FiU25, rskr. 1997/98:252). Enligt får dock inte kundnyttan drivas på så sätt att underhållet av fastigheterna och anläggningarna missköts. Ned-dragning av underhåll får inte hota fastigheternas och anläggning-arnas långsiktiga värde. En sådan utveckling skulle enligt riksdag-ens riktlinjer innebära att primärverksamheten subventioneras på bekostnad av fastighetsförvaltningen och att hyrorna inte sätts på ett korrekt sätt. Tillämpningen av fastighetsreformen har misslyckats Granskningen visar att tillämpningen av fastighetsreformen i för-svaret till stora delar misslyckats. Omfattande kvalitetsbrister i har medfört att Försvarsmakten inte har haft tillräcklig insyn i hyressättningen m.m. Försvars-makten har inte kunnat sätta press på i enlig-het med statsmakternas intentioner. När tog över Försvarsmaktens fastig-hetsregister fanns det stora brister i registret. uppskattar att ca hälften av fastigheterna antingen saknades i re-gistret eller var felaktigt registrerade. Av tidigare avsnitt framgår att fortfarande har problem med kvali-teten på fastighetsregistret. Bristerna har medfört att inte har haft kontroll över sitt fastighetsbestånd. Det har t.o.m. hänt att begärt betalt för byggnader som Försvarsmakten inte längre hyr från verket. Trots att en bygg-nad både kan vara uppsagd och riven har det inträffat att begärt att Försvarsmakten ska betala hyra. Även har blivit drabbat av det dåliga fastighetsre-gistret. Vid olika tillfällen har missat att ta betalt för byggnader som Försvarsmakten hyr från verket. uppger att man nu arbetar intensivt med att rätta till felaktigheterna i fastighetsregistret. bedömer att man kommer tillrätta med problemet med fastighetsregistret . Ett problem är också avsaknaden av ett fungerande register för de anläggningar som inte längre ingår i krigsorganisationen. Var-ken eller Försvarsmakten vet exakt var an-läggningarna finns, deras kondition eller hur många de är. Myn-digheterna har därför påbörjat en fysisk inventering. Det innebär att personal från myndigheterna ger sig ut i skog och mark för att upprätta ett register över anläggningarna. Problem med det planerade underhållet Som framgått har inte haft kontroll över det planerade underhållet. att ta fram långsiktiga underhållsplaner och ett admi-nistrativt stödsystem har medfört problem för myndigheterna att förutse när underhåll ska genomföras och vilka kostnader som förväntas uppstå. Det har dessutom uppstått en onödig diskussion mellan och Försvarsmakten om vilket under-håll som ingår i hyran. Diskussionen har bidragit till stor irritation mellan myndigheterna. och Försvarsmakten har dessutom frångått principen att underhållsnivån ska sättas utifrån fastigheternas och anläggningarnas behov. I stället för att utgå från fastigheternas och anläggningarnas behov av underhåll träffade myndighetschef-erna för och Försvarsmakten ett muntligt avtal om att det planerade underhållet fick kosta högst . Denna nivå har använts som schablon för hur mycket det årliga underhållet får kosta. Under-hållsersättningen motsvarar inte faktiska underhållskostnader. bedömer att man kommer att behöva vidta extra underhålls-åtgärder till för att fastigheternas värde ska bibehållas. I arbetar man intensivt med att ta fram un-derhållsplaner och utveckla ett stödsystem för planerna. bedömer att alla större fastigheter kommer att ha un-derhållsplaner . kommer det att finnas underhållsplaner för samtliga byggnader och anläggningar. Problem med att tillämpa hyresmodellen Granskningen visar att tillämpningen av hyresmodellen inte har fungerat. De schabloner som används återspeglar inte faktiska kostnader för enskilda byggnader och an-läggningar. Försvarsmakten upplever att hyror är god-tyckliga. I Försvarsmakten har man tappat förtroendet för hyressättning eftersom man i många fall betalar ersättning för underhåll, drift och uppvärmning m.m. som inte kan stämma med verkets faktiska kostnader för fastigheterna och an-läggningarna. Försvarsmakten har begränsade förutsättningar att sätta press på eftersom man inte vet vilka kostnader verket har för enskilda byggnader och anläggningar. För Försvarsmakten minskar också incitamenten att vara effektiv i sin lokalförsörjning. Problemen med att tillämpa hyresmodellen innebär svårighe ter för Försvarsmakten att göra ekonomiska be-dömningar av vilka byggnader och anläggningar som man bör behålla och vilka som bör avvecklas. Som framgått arbetar med att utveckla til-lämpningen av hyresmodellen. uppger att man med hjälp av styrobjekt kommer att få en god uppfattning om hur mycket enskilda byggnader och anläggningar kostar. Ersättning för uppvärmning m.m. har inte reglerats har inte Försvarsmakten kunnat minska på sina kostnader för vatten, elektricitet, olja m.m. genom att minska sin förbrukning. Trots att Försvarsmakten och har en över-enskommelse att reglera budgeterad förbrukning mot faktisk för-brukning så har man inte reglerat kostnader för uppvärmning m.m. Detta har även haft konsekvenser för eftersom verkets faktiska kostnader påverkats med beroende på Försvarsmaktens förbrukning. har emellertid reglerat budgeterade kostnader för uppvärming m.m. beslöt Fortifikationsverk-et att återbetala till Försvarsmakten i form av en generell hyresrabatt. Utan att närmare specificera vad hyresra-batten består av har uppgivit att ca 30 miljon-er kronor av rabatten utgörs av pengar som Försvarsmakten betalat för mycket när det gäller kostnader för uppvärmning m.m. har hanterat sina överskott i enlighet med kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188). Det innebär att myndigheten har kunnat behålla överskott som understiger av myndighetens totala omsättning. Trots att statsmakterna beslut-at att inte ska göra några vinster har man emellertid haft återkommande överskott sedan bildandet . Undantaget är då man hade ett underskott. Fram har byggt upp ett överskott som uppgår till . Enligt ett särskilt regeringsbeslut har av överskottet reserverats för avveckling av mark, lokaler och anläggningar. Av granskningen framgår att inte betraktar överskottet som en skuld till Försvarsmakten. Därutöver hänvisar till budgetlagen. Enligt en strikt tolkning av lagen (1996:1059) om statsbudgeten får inte efter budgetårets slut betala tillbaka några pengar till Försvars-makten.