frsrdg · GQ04RR21 · 2003-01-01 00:00:00 — Brist på resurser kan inte åberopas som ett skäl för att neka den enskilde sina lagliga rättigheter enligt socialtjänstlagen. Statlig tillsyn och den enskildes rättssäkerhet Revisorernas granskningar av skolan visar att den statliga tillsynen över verksamheter i kommunerna behöver förbättras. Brist på tillsyn i skolan har lett till att enskildas rättssäkerhet har åsidosatts. () har kritiserat för bristfällig handläggning av ett ärende. har underlåtit att utreda ett ärende där kommunen hade fördröjt handläggningen genom att inte fatta beslut. har redovisat att missförhållanden ofta har förekommit innan de anmäldes till . Men det var inte givet att alla anmälningar om missförhållanden ledde till tillsynsinsatser. När bedömde att anmälningar kunde ersättas med förbättringsinsatser registrerades anmälan inte som ett tillsynsärende. Mot denna bakgrund föreslog revisorerna att var och en som är verksam inom skolväsendet borde vara skyldig att anmäla uttalade missförhållanden i skolorna till . En bestämmelse om anmälningsplikt borde, enligt revisorerna, lagfästas. avslog revisorernas förslag (bet. 2002/03:UbU03, rskr. 2002/03 rskr. 108, 109). Sammanfattningsvis kan sägas att det finns exempel på att brist på statlig tillsyn inom skolan har lett till att enskildas rättssäkerhet har åsidosatts. Alla anmälningar till om missförhållanden har inte alltid registrerats som ett tillsynsärende som lett till tillsynsåtgärder. Statens styrning av verksamheter som bedrivs i kommuner Det finns oklarheter i regeringens styrning av de myndigheter som ansvarar för frågor som rör verksamheter i kommunerna. Revisorernas granskning av livsmedelstillsynen visar att regeringen behöver vidta många åtgärder för att skapa förutsättningar för en effektiv tillsynsverksamhet. Livsmedelstillsynen i har varit föremål för flera utredningar . Det finns således ett omfattande underlag, ett kommittébetänkande, två granskningar från revisorer, en granskning från och en rapport från som visar att regeringen bl.a. behöver ta ställning till hur verksamheten ska finansieras. I sin senaste granskning lämnade revisorerna totalt tio förslag till som syftade till att förbättra livsmedelstillsynen. tillkännagav samtliga förslag. Därutöver biföll ytterligare ett förslag från utskottet på grundval av revisorernas förslag (bet. 2001/02:MJU22, rskr. 2001/02: 122). hade regeringen inte presenterat någon proposition för . Granskningen av skolan visade att regeringen har omvandlat från en liten kunskapsorganisation till ett av sina viktigaste organ för att förmedla bidrag till kommunerna. Revisorerna föreslog att uppdrag skulle inriktas mot uppföljning, utvärdering och tillsyn. delades i två myndigheter, och Myndigheten för skolutveckling (prop. 2002/03:1, bet. 2002/03:UbU1, rskr. Uppgifterna för renodlas mot tillsyn och kvalitetsgranskning. När det gäller skolan pågår vissa försök med att minska regelstyrningen genom att avskaffa timplanen medan användingen av specialdestinerade statsbidrag ökar. Regeringen har enligt skollagen (1985:1100) eller föreskrifter som är utfärdade på grundval av lagen rätt att ingripa mot en kommun som grovt eller åsidosätter sina skyldigheter enligt lagen. Kommunen får då bekosta åtgärderna. Denna åtgärd har emellertid inte använts. Revisorernas granskning av äldreomsorgen visar att regeringen har givit möjligheter att utfärda föreskrifter om verkställigheten av socialtjänstlagen. har utfärdat allmänna råd om äldreomsorgen, trots att verket i sina uppföljningar och utvärderingar har uppmärksammat brister inom den kommunala äldreomsorgen. Allmänna råd är inte rättsligt bindande. I sitt förslag till föreslog revisorerna bl.a. att regeringen aktivt bör följa upp i vilken mån vidgade rätt leder till att äldreomsorgens nationella mål förs ut och följs upp. tillkännagav revisorernas förslag. Myndigheterna kan inom sina respektive ansvarsområden påverka kommunerna genom regler, tillsyn samt uppföljning och utvärdering. Revisorerna har i sina granskningar funnit att regeringen har lämnat varierande befogenheter till myndigheterna att påverka verksamheterna i kommunerna. Regeringen har givit långtgående befogenheter att leda och samordna den kommunala tillsynsverksamheten. Verket har däremot inte använt sina möjligheter att påverka de kommuner som bedriver tillsyn i en alltför liten omfattning. Exempelvis kan återta tillsynsansvar för anläggningar som står under kommunalt tillsynsansvar. Verket har dock aldrig använt denna möjlighet vid konstaterade brister i den kommunala tillsynen. har även rätt att inspektera anläggningar som står under tillsyn genom s.k. normgivande inspektioner. Sådana inspektioner hade, när revisorerna genomförde sin granskning överlag minskat. Till skillnad från har haft ett relativt snävt normgivningsmandat vad gäller äldreomsorgen. har dessutom på eget initiativ snävat in sitt mandat ytterligare. Detta har inneburit att kommunerna inte har givits någon vägledning för sina biståndsbeslut enligt socialtjänstlagen. Inom livsmedelstillsynen, skolan och äldreomsorgen utför myndigheterna uppföljningar och utvärderingar av verksamheter som bedrivs i kommunerna. Gemensamt för uppföljnings- och utvärderingsverksamheten inom de skilda områdena är att det är oklart i vilken utsträckning resultaten används för att genomföra förändringar. Revisorerna konstaterar i sin granskning av äldreomsorgen att uppföljningar och utvärderingar tydligt visar att de nationella målen i socialtjänstlagen är åsidosatta. Det saknas i stort sett återkoppling till de ansvariga huvudmännen om resultaten från olika uppföljningar och utvärderingar. Av revisorernas granskning av skolan framgår att utbildningsutskottet har betonat vikten av uppföljning och utvärdering i det decentraliserade skolsystemet. Likvärdighet ska garanteras genom uppföljning, utvärdering och tillsyn. Det är dock oklart hur uppföljning och utvärdering påverkar resultatet i skolan. Antalet rapporter från har fördubblats , men det är tveksamt om rapporterna har nått sina målgrupper. Både i revisorernas granskningar av livsmedelstillsynen och skolan konstateras att det finns brister i kommunernas rapporteringar till och . har enligt uppgiftslämnarförordningen (1992:1083) rätt att begära in de uppgifter av huvudmännen som verket behöver för sin uppföljning och utvärdering av skolväsendet. Om en skolhuvudman inte fullgör sina skyldigheter har rätt att förelägga huvudmannen med vite. Huvudmännen för skolan rapporterar inte in de uppgifter som begär . Detta leder både till ökade kostnader och förseningar för . Förseningarna förorsakar också dubbelarbete i kommunerna eftersom vissa kommuner sammanställer de uppgifter som de behöver för sin egen verksamhet. har inte använt sig av möjligheten att förelägga någon huvudman med vite. Delvis likartade förhållanden kan iakttas vad gäller livsmedelstillsynen, men till skillnad från har inga befogenheter att förelägga kommuner med vite. Många kommuner har däremot varit sena med rapporteringen till . Dessutom har kommunernas uppgifter om kostnaderna för verksamheten i praktiken varit så osäkra att de inte kunde användas. I det nya rapporteringssystem som har tagit i bruk saknas krav på kommunerna att rapportera in kostnader för verksamheten. Inom samtliga områden har tillsynen varit bristfällig. Vad gäller äldreomsorgen har både norm och vägledning för tillsynen varit otillräckliga inom både länsstyrelserna och . tillsyn har minskat trots att regeringen vid upprepade tillfällen har uppmanat att öka omfattningen av tillsynen. När det gäller livsmedelstillsynen övervakar Europeiska kommissionen efterlevnaden av lagstiftningen genom sina utvärderingar. Resultatet av utvärderingar av den svenska livsmedelstillsynen visar att både och kommunernas tillsyn har brister vad gäller tillsynsfrekvens, tillvägagångssätt och resurser. Kommissionen anser att variationerna i kommunernas tillsynsverksamhet bl.a. beror på bristande styrning från . Revisorernas förslag till inom livsmedelstillsynen, skolan och äldreomsorgen syftade till att förbättra uppföljning och utvärdering. Revisorerna har också framhållit att resultat från uppföljning och utvärdering måste tas till vara på ett bättre sätt än . Förslag har också lämnats om att stärka tillsynen. tillkännagav revisorernas förslag till åtgärder för att dels förbättra styrning och uppföljning av den kommunala tillsynsverksamheten, dels stärka tillsynen och normerande roll inom äldreomsorgen. Däremot resulterade inte revisorernas förslag vad gäller skolan i något tillkännagivande av . Sammanfattningsvis konstateras att regeringens styrning brister i olika avseenden inom livsmedelstillsynen, skolan och äldreomsorgen. Inom livsmedelstillsynen har regeringen inte vidtagit de åtgärder som behövs för att skapa förutsättningar för en god tillsynsverksamhet. När det gäller skolan pågår vissa försök med att minska regelstyrningen genom att avakaffa timplanen medan användningen av specialdestinerade bidrag ökar. Inom äldreomsorgen har regeringen givit ett snävt normgivningsmandat som sedan har snävat in ytterligare. Myndigheterna har tilldelats varierande befogenheter att påverka verksamheter i kommunerna inom sina respektive ansvarsområden. Generellt finns brister vad gäller uppföljning, utvärdering och tillsyn. Resultat från uppföljningar och utvärderingar används inte i önskvärd utsträckning till att åstadkomma förbättringar. Det finns också brister vad gäller kommunernas rapportering till både och . Regeringen och myndigheterna har varierade befogenheter att ingripa gentemot kommuner som åsidosätter sina åligganden. Varken regeringen, eller har dock använt sina befogenheter när kommuner åsidosätter sina åtaganden. Av forskarrapporten om ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner framgår att det har genomförts påfallande få systematiska empiriska studier om effekter av decentralisering och kommunalisering. Det saknas också analyser av konsekvenserna av att uppgifter har flyttats från staten till kommunerna. I rapporten framhålls att en trolig orsak till detta förhållande är svårigheten att isolera effekterna av förändringarna. Forskarna konstaterar att decentralisering från stat till kommuner har inneburit oklarheter när det gäller ansvarsfördelningen mellan olika politiska beslutsnivåer. När kommunerna är huvudman för en verksamhet som staten reglerar uppstår olika typer av gränsdragningsproblem. Det finns enligt forskarna därmed en tendens till att ansvar i tilltagande grad vävs samman mellan olika politiska beslutsnivåer. De oklara ansvarsförhållandena blir ännu mer markanta när projekten tidsbegränsas. Sådana projekt förutsätter ofta finansieringen både från kommunen och ett statligt organ. I många län bildas särskilda samverkansorgan med kommuner och landsting som får ansvar för statliga regionalpolitiska resurser inom regionen. Enligt rapporten kan denna tendens att ansvarsförhållanden vävs samman också iakttas i andra europeiska stater. En ytterligare aspekt på ansvarsfördelningen är att kommunerna i ökande utsträckning anlitar privata entreprenörer inom t.ex. barn- och äldreomsorg. Framväxten av friskolor är ett annat exempel där andra aktörer tillhandahåller verksamhet till kommunmedborgarna. Forskarna anser att denna utveckling bidrar till att skapa otydliga ansvarsförhållanden. Revisorerna har funnit att sammanvävningen av ansvar mellan staten och kommunerna är särskilt påtaglig när det gäller skolan. har engagerat sig i arbetet i de enskilda skolorna på ett sätt som gjort att gränsen mellan kommunernas och ansvar har blivit otydlig. har på uppdrag av regeringen bedrivit utvecklingsdialoger, vilket innebär att verket direkt engagerar sig i arbetet i enskilda skolor. har bedrivit uppsökande verksamhet och direkt samarbetat med kommuner genom att identifiera problemområden och formulera åtgärdsplaner. Det finns även exempel på att regeringen har förmedlat pengar direkt till enskilda skolor. När regeringen satsade på att utveckla lärarrollen genom "Ylvapengarna" gick regeringen förbi både och de kommunala huvudmännen. Insatsen bekostades med anslagssparande, som regeringen på detta sätt återhämtade. Vid hearingen kommenterades olika aspekter avseende den oklara ansvarsfördelningen. och framhöll att skolan är ett avskräckande exempel på delad ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna. En annan synpunkt som framkom vid hearingen är att det inte går att göra en klar ansvarsfördelning. Befogenheter kan delegeras, men ansvaret för att resultatet för de frågor som har delegerats kvarstår hos den som har delegerat. Staten behöver därför i ökad utsträckning ägna sig åt uppföljning, utvärdering och tillsyn. Vidare framfördes synpunkter på vad som bör vara utgångspunkten för en analys om ansvarsfördelningen. En åsikt var att utgångspunkten bör vara vilken nivå, staten eller kommunerna, som mest främjas av resultatet av en viss åtgärd. Exempelvis påpekades att staten har ett tydligt intresse av att befolkningen är välutbildad. Kommunerna kan däremot vara intresserade av att öka antalet närpoliser. Slutligen framkom att inom de områden där kommunerna enbart fungerar som verkställare åt staten och det inte finns något utrymme för lokal anpassning kan uppgifterna likaväl utföras av statliga tjänstemän. Sammanfattningsvis kan sägas att det har genomförts få systematiska studier om effekter av decentralisering och kommunalisering. Det saknas också analyser av att uppgifter har flyttats från staten till kommunerna. Vad gäller ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna finns en tendens att ansvar i tilltagande grad vävs samman mellan olika politiska beslutsnivåer. Denna sammanvävning är särskilt påtaglig inom skolan. Exempelvis har på uppdrag av regeringen bedrivit utvecklingsdialoger som innebär att verket direkt har engagerat sig i enskilda skolor. Revisorernas överväganden och förslag Som framgått är relationen mellan staten och kommunerna oklara i flera avseenden. Oklarheterna rör principiellt viktiga områden som skolan, äldreomsorgen och tillsynen av livsmedel. Men det handlar också om ansvarsfördelning mellan staten och kommuner och ekonomiska förutsättningar för kommunerna att uppfylla nationella åtaganden. Dessa oklarheter påverkar den kommunala självstyrelsen och kommunernas möjligheter att förverkliga nationell politik på lokal nivå. Därmed påverkas demokratin och välfärden. Demokratin påverkas eftersom det kan vara svårt för medborgarna att bedöma på vilken politisk nivå som ansvar kan utkrävas. Välfärden påverkas när det är oklart hur tillgängliga resurser används och när resultatet inte är tillfredsställande i alla kommuner. Oklarheterna är delvis ett resultat av bristande kunskaper. Men det är också ett resultat av att befintliga system har blivit så komplexa att det är svårt att analysera effekterna av olika beslut. Revisorernas samlade underlag, dvs. genomförda granskningar, forskningsrapporterna och hearingen visar entydigt på behovet av mer kunskap. Revisorernas intryck är att bristen på kunskap är särskilt påtaglig när det gäller hur olika beslut påverkar kommunerna i ekonomiskt hänseende. Det finns även bristande kunskaper om effekterna av den nuvarande ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna. Bristen på underlag och kunskap gör att det lätt uppstår situationer där sakförhållanden inte kan beläggas. Ett sådant exempel är att man från kommunalt håll hävdar att kommunernas underlåtenhet att tillgodose de enskildas lagliga rättigheter beror på att sektorn är underfinansierad. konstateras att brist på resurser inte kan åberopas som en grund för att neka den enskilde sina lagliga rättigheter enligt socialtjänstlagen. Variationerna mellan kommunernas utbyggnad av äldreomsorgen liksom kostnaderna för detta är betydande. Dessa skillnader har inte kunnat förklaras. Det är således väsentligt att klara ut i vilken mån samhällets åtagande för äldre ryms inom nuvarande finansiering. Motsvarande situation kan också iakttas inom andra områden där kommuner förverkligar rättighetslagstiftning. Frågan om hur staten påverkar den kommunala verksamheten när nationella mål ska genomföras i kommunerna är principiellt viktiga men komplicerade. Ansvarsområdena går i varandra, vilket försvårar möjligheterna att överblicka området och utkräva ansvar för resultatet. är både omfattningen av och kostnaderna för verksamheter i kommunerna betydande. Det behövs konsekvensanalyser för stat- och kommunfrågor Gemensamt för en stor del av den statliga regleringen är att den syftar till att garantera liv och hälsa, sociala rättigheter, miljö, rättssäkerhet eller demokrati. Men många statliga beslut påverkar kommunernas kostnader och intäkter. Kommunen som arbetsgivare påverkas t.ex. av ett utökat kostnadsansvar vid sjukdom. Förändrade ersättningsnivåer i socialförsäkringssystemen eller arbetslöshetsförsäkringen kan på skilda sätt leda till ökade kostnader för t.ex. utbetalning av socialbidrag. Revisorerna konstaterar dock att det råder brist på allsidiga analyser som belyser sådana förhållanden vid de beslut i olika frågor som påverkar kommunerna. När det gäller underlag som tas fram inom kommittéväsendet finns, enligt kommittéförordningen (1998:1474), krav på att kostnader för bl.a. staten och kommunerna ska redovisas i betänkandet. Även andra konsekvensbeskrivningar och samhällsekonomiska konsekvenser ska redovisas. Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska även sådana konsekvenser anges. En aktuell granskning av revisorerna visar att det finns allvarliga brister i efterlevnaden av kommittéförordningen i dessa avseenden. Motsvarande krav på konsekvensanalyser för den kommunala sektorn saknas beträffande underlag som regeringen tar fram på eget initiativ. Vad gäller finns ett ekonomiskt råd som har till uppgift att bistå och med råd i ekonomiska frågor. Rådet ska initiera och redovisa forsknings- och utvecklingsarbete av vikt för den ekonomiska politikens utformning. Uppgifterna omfattar dock inte att genomföra konsekvensanalyser. har statens relation till kommunerna inte behandlats av rådet. uppmärksammade 1994 utformningen av konsekvensanalyser i propositioner som behandlades av 1993. Utskottet granskade i vilken mån effekter för bl.a. samhällsekonomin och kommunerna hade belysts i propositionerna. framhöll att arbetet med konsekvensanalyser måste fortsätta och utvecklas både när det gäller riktlinjer och metoder. Konsekvensanalyser skulle enligt utskottet även underlätta uppföljnings- och utvärderingsarbete. I kommande granskningar avsåg utskottet att återkomma i frågan. Utskottet har dock inte behandlat denna fråga . Inom bedrivs däremot ett arbete för att utveckla uppföljning och utvärdering. Vid finns tre personer som bl.a. arbetar med uppföljning och utvärdering. kommer ytterligare tre personer att anställas för bl.a. sådana uppgifter. Enligt revisorernas uppfattning är bristen på konsekvensanalyser när det gäller stat- och kommunfrågan allvarlig. saknar underlag för att bedöma effekterna av regeringens förslag. Enligt revisorernas uppfattning behövs därför konsekvensanalyser om hur olika förslag påverkar kommunernas ekonomi, verksamhet och medborgare. Konsekvensanalyserna bör omfatta effekter . Väl genomförda konsekvensanalyser leder enligt revisorernas bedömning till att samtliga politiska nivåer liksom medborgare får en bättre kunskap om vilka bedömningar som ligger till grund för lagstiftning, användningen av skattemedel och förväntade effekter av skilda beslut. Ökad kunskap gör det tydligt för medborgare var ansvar för olika beslut ska utkrävas. Revisorerna har gjort två iakttagelser när det gäller utjämningssystemet. Den ena är att det finns behov att tillföra fler faktorer för beräkningar av utjämningsavgift eller bidrag för att utjämna kostnadsskillnader mellan olika kommuner. Den andra är att det finns behov av att förenkla systemet så att det blir transparent. Effektiviteten i alla system måste kunna bedömas. Det är dock oklart hur effektivt det nuvarande utjämningssystemet är. Ett skäl är att systemet är komplicerat och svårgenomträngligt. Bedömningar om systemets effektivitet blir därmed en fråga för de experter som sannolikt också har medverkat till att konstruera systemet. Det förefaller som om genomförda förändringar i stället har ökat komplexiteten. Detta motsägelsefulla förhållande, dvs. behovet att förenkla och behovet av att tillföra fler faktorer som kan öka komplexiteten kan inte lösas i samma ekvation. Revisorerna konstaterar att utjämningssystemet är under ständig utredning och debatt. En orsak till detta är sannolikt att det är omöjligt att konstruera ett system som upplevs som "rättvist" för alla parter, i synnerhet för dem som betalar utjämningsavgift eller dem som förlorar på en förändring. Revisorerna har konstaterat att begreppet statsbidrag inte har definierats, trots att det används i reglering och officiell statistik. Revisorerna anser att regeringen behöver definiera begreppet statsbidrag. Bidrag som utgår till kommuner och landsting men som inte betraktas som statsbidrag behöver särskilt anges och förklaras. En bättre redovisning av statsbidrag till kommuner och landsting underlättas och blir tydligare om begreppet statsbidrag definieras. Kommunikationen mellan staten och kommunerna underlättas också. Redovisa statsbidragen och klargör effekterna av statsbidragen Det generella statsbidraget har ofta varit föremål för ekonomiska regleringar enligt finansieringsprincipen mellan staten och kommunerna. Regleringarna har skett . Därmed har ingen hänsyn tagits till en förändrad efterfrågan på tjänsten eftersom kunskap saknas om sådana förhållanden. Detta kan innebära att kommunerna antingen överkompenseras eller underkompenseras. Om den ursprungliga kompensationen inte räcker till på flera reglerade tjänster finns risk för att det generella statsbidraget efterhand blir urholkat. Det blir då oklart i vilken mån regeringens syfte med det generella statsbidraget uppfylls, nämligen att utgöra ett allmänt ekonomiskt stöd till kommunerna. Regeringen har angivit som princip för statsbidragsgivning till kommuner och landsting att bidragen ska ges som generella statsbidrag även om specialdestinerade statsbidrag kan vara motiverade i vissa fall. Regeringen har emellertid inte redovisat fördelningen mellan generella och specialdestinerade statsbidrag i ett sammanhang. Dessutom är befintlig redovisning av de statistikansvariga myndigheterna, och oklar. Det finns ofta goda skäl för varje enskilt statsbidrag samt de krav och beräkningsgrunder som kopplas till varje bidrag. Problemen uppstår när bidragen blir fler. Ju fler bidrag desto svårare blir det att hålla reda på vad som gäller. Administrationskostnaderna ökar för både staten och kommunerna. Dessutom ökar risken för både över- och underkompensation inom de områden som staten särskilt vill stödja. Det saknas i stor utsträckning analyser av effekterna av specialdestinerade statsbidrag. I olika granskningar har revisorerna efterfrågat och påtalat behovet av sådana analyser. Utan ett sådant underlag där effekterna av specialdestinerade statsbidrag har klargjorts är det svårt att ta ställning till ett fortsatt behov av specialdestinerade statsbidrag. Revisorerna anser därför att en analys av effekter av de specialdestinerade statsbidragen bör påbörjas. Revisorerna anser att de mål som finns för statens bidragsgivning till kommuner och landsting borde innebära återhållsamhet med att införa nya specialdestinerade statsbidrag inom samtliga områden samt överväga vilka bidrag som kan avvecklas. Ett första steg i en sådan process är att öka offentligheten om vilka bidrag som finns. Regeringen bör därför redovisa de specialdestinerade statsbidragen i ett sammanhang. huruvida alla eller vissa kommuner har rätt till bidrag vilka villkor som ska uppfyllas för att få bidrag huruvida ansökan ska lämnas eller om bidraget ska rekvireras vem som disponerar anslaget vilka kriterier eller beräkningsunderlag som tillämpas