frsrdg · GQ04RR16 · 2003-01-01 00:00:00 — Revisorerna har mot den bakgrunden funnit skäl att även låta en sådan studie ingå i granskningen. Även näringsutskottet har föreslagit att revisorerna granskar bolagsledningarnas löner och pensioner. Den svenska staten är största företagsägare. Den statliga bolagssfären består av 59 bolag samt 3 avvecklingsbolag. 47 bolag ägs helt av staten och 15 bolag tillsammans med andra. Staten är direktägare i 6 börsnoterade bolag, och värdet av detta innehav var /02. Staten var därmed Stockholmsbörsens största ägare. De statligt ägda bolagen varierar avsevärt i storlek och representerar flera olika verksamhetsinriktningar. Några är landets största företag medan andra bolag är förhållandevis små och okända för en stor del av allmänheten. Marknadssituationen är olika med full konkurrens för vissa företag medan andra har en monopolställning. I regeringens redogörelse /02:120 Företag med statligt ägande redogör regeringen för den statliga företagssfären . Här redovisas branschöversikter som belyser under vilka förutsättningar som bolagen och de tre affärsverken - , och verkar. I skrivelsen finns också en redovisning av ägarens mål eller syfte med verksamheten, en utvärdering samt resultat- och balansräkningar för respektive bolag. Regeringen lämnar också varje kvartal delrapporter till . I avsnitt 8 nedan återkommer revisorer till den årliga redogörelsen. I revisorers förra rapport gavs en förhållandevis ingående beskrivning av de statliga bolagen och inom vilka branscher de verkar. Mot bakgrund av att den årliga redogörelsen för de statliga företagen från regeringen nu ger en relativt god överblick över de statliga bolagen och deras verksamhet har revisorerna valt att inte göra en motsvarande redovisning i denna rapport. I förra rapporten diskuterades statens motiv för det statliga ägandet av bolag. I rapporten redovisade revisorerna bl.a. statsmakternas olika uttalanden , olika regeringars inställning till ägandet samt promemoria om motiv för offentliga åtaganden (Ds 1994:53). Revisorerna tog däremot inte upp frågan specifikt i sina överväganden och ej heller lämnades några förslag i den frågan. Det har inte heller i den här granskningen ingått att ta ställning till ägandet som sådant. Granskningen gäller uteslutande frågan hur staten förvaltar sina bolag. Revisorerna har berört ägarrollen i två rapporter, nämligen , fordonskontrollen och trafiksäkerheten (förslag 2000/01:RR9) samt Informationsbesök rörande (informationsrapport /01:4). Resultatet från granskningarna återges kortfattat i avsnitt 13 nedan samt ingår som ett av flera underlag i revisorernas överväganden och förslag i denna rapport. Metoderna i granskningen har främst utgjorts av ett stort antal intervjuer med företrädare från samt andra inblandade aktörer bl.a. företrädare för bolagen. En annan metod har varit att följa upp den enkät till bolagen som utgjorde ett viktigt underlag i den förra granskningen. Samtliga statliga bolag har därför ånyo fått tillfälle att besvara en enkät kring ägarrollen där bolagsledningen ges möjlighet att beskriva och lämna synpunkter på sin situation och hur de uppfattar staten som ägare. Några av bolagen och deras svar har sedan följts upp något mer ingående. I enkäten ställs i huvudsak samma frågor som ställdes i den enkät som revisorerna genomförde . Några frågor har tillkommit. Svaren har jämförts i syfte att få en översiktlig bild av hur ägarstyrningen har utvecklats. Revisorerna undersöker om det går att se skillnader i bolagens svar beroende på under vilket departement som bolagen sorterar. Syftet med den jämförelsen är främst att studera enhetligheten i ägarstyrning, inte att peka ut något departement som bättre eller sämre. Eftersom och ansvarar för merparten av bolagen har bolagen under de övriga departementen sammanförts till en och samma grupp, Övriga departement. Härutöver ingår studier av annat relevant källmaterial, dvs. andra utredningar m.m. inom området, bl.a. revisorers egna granskningar inom området. För kartläggningen av företagsledningarnas ersättningar och bonus m.m. har två konsulter anlitats. Konsultrapporterna, som till vissa delar återges och kommenteras i rapporten, går att erhålla från revisorers kansli. I revisorers tidigare granskning lämnades flera förslag till åtgärder i syfte att stärka statens ägarroll. De förslagen är centrala i denna uppföljning. Nedan följer en kort sammanfattning av de viktigaste iakttagelserna och förslagen i revisorernas skrivelse Statens roll som ägare av bolag, förslag 1997/98:RR9. resurser och kompetens borde stärkas ägnade för lite tid till frågor som är förhållandevis svåra och tidskrävande, exempelvis målformulering och mål-uppföljning av statens ägande. Regeringen borde därför överväga hur ägarfrågorna organiseras i samt höja kompetensen när det gäller bolagsfrågor och sektorpolitiska frågor. Tydligare mål för verksamheten Målen varierade i tydlighetsgrad. Bara i ett fåtal fall fanns övergripande syften formulerade för bolagen även när bolagen hade helt eller delvis andra uppdrag än rent kommersiella. Ekonomisk styrning i form av avkastningskrav och utdelningspolicy fanns för de flesta bolag som hade vinstkrav, men inte för alla. Kvalitetskrav saknades för en del bolag som hade monopolställning /samhällsuppdrag. Revisorerna föreslog flera förbättringar, bl.a. tydligare målbeskrivningar och fler kvalitetsmål för bolag med monopolställning. Tydligare styrning genom färre dokument Bolagens mål redovisades i många olika dokument som bolagsordning, ägardirektiv, avtal, riksdagsbeslut, propositioner och av gjorda policyuttalanden. Även för ett och samma bolag kunde målformuleringar finnas i olika dokument. var bolagen själva osäkra om målen gällde eller inte, om gamla mål ersatts av nya etc. Revisorernas förslag blev att regeringen borde samla målen för respektive bolag i färre antal dokument. Bolagsordningarna för de bolag som inte bara hade lönsamhetsmål borde komp-letteras med övergripande beskrivningar av syftet med verksamheten. Verksamhetsmål borde formuleras i ägardirektiv, som ska godkännas vid bolagsstämma. Regeringen borde lämna en årlig redogörelse till om måluppfyllelsen. Dialogen mellan och bolagens ledningar om resultat och uppfyllelse borde utökas. Styrelseledamöternas syn på vem de företräder i styrelsen var enligt revisorerna oklar på sina håll. Är man som styrelseledamot lojal med ägaren eller med det särintresse man är engagerad i? För att minska otydligheten föreslogs utbildning och information till de statliga bolagens styrelseledamöter. Utökad dialog vid styrelsenomineringar Beredningsförfarandet vid tillsättandet av styrelseledamöter varierade mellan departementen. Revisorerna underströk att styrelseledamöternas kompetens måste vara avgörande vid rekryteringen av ledamöter till bolagens styrelser. En utökad dialog föreslogs mellan ägare och företagsledning. Revisionen verktyg i ägarstyrningen Departementens utnyttjande av externa revisorer varierade. Enligt revisorer fanns det ett behov av mer frekventa och systematiska kontakter mellan ägarföreträdare och revisorer i syfte att ta tillvara bolagsrevisorernas kompetens och därmed stärka ägarrollen. borde få i uppdrag att utveckla och redovisa ett för gemensamt förhållningssätt samt rutiner för revisionen av de statliga bolagen. konstaterade vid behandlingen av revisorers förslag att det pågick ett omfattande utvecklingsarbete inom för att stärka ägarstyrningen. Utskottet utgick i från att regeringen skulle ta till sig vad revisorerna anfört och senare återkomma till i ärendet. avstyrkte revisorernas förslag (bet.1997/98:NU15). Det utvecklingsarbete som näringsutskottet hänvisade till i sitt betänkande gällde bl.a. det arbete som den s.k. Axelgruppen bedrev i syfte att skapa en mer enhetlig, samordnad och effektiv förvaltning av statens företagsägande. Axelgruppen, som bildades , bestod av tjänstemän från flertalet av de departement som hade att handlägga bolagsfrågor. Axelgruppen arbetade bl.a. fram en ägarhandbok som syftade till att skapa enhetliga normer och riktlinjer för den statliga bolagsförvaltningen. Avsikten var att ägarhandboken kontinuerligt skulle ses över och kompletteras. I ägarhandboken behandlades bl.a. bolagsstyrelsens roll, sammansättning och arbetsformer. Syftet var att den skulle vara till hjälp för de tjänstemän inom departementen som arbetade med bolagsfrågor. Utskottet hänvisade även till det utvecklingsarbete som pågick inom för att förbättra regeringens årliga skrivelse om de statliga företagen. har regeringen lämnat en sådan redogörelse. anmälde regeringen att den avsåg att utveckla och förbättra den årliga redogörelsen till . grupp för uppföljning och utvärdering initierade /2002 en egen uppföljning av vad som hänt inom området . överlämnades ett antal frågor till . Dessa besvarades av . Frågorna utgick i allt väsentligt från revisorers förslag i skrivelse 1997/98: RR9. Departementets svar på några av frågorna återges nedan i avsnitt 12.4. När revisorerna genomförde sin tidigare granskning konstaterades att två departement, och , presenterat en ägarpolicy som redovisades i bl.a. regeringens budgetförslag. För övriga departement kunde revisorerna inte finna motsvarande officiellt redovisade ägarpolicydokument. Från och med redovisar regeringen nu sin ägarpolicy samlat i den årliga redogörelsen för företag med statligt ägande till . med en beskrivning av den statliga företagssfären m.m. redovisar regeringen i redogörelsen de olika verktyg staten har för att nå de mål som satts upp för respektive bolag. Viktiga policyfrågor anges liksom de riktlinjer som beslutats av regeringen i frågor som rör incitamentsprogram, anställningsvillkor och den externa ekonomiska rapporteringen. I avsnitt 8 nedan beskriver revisorerna hur dokumentet utvecklats . Av redogörelsen framgår att regeringen har infört värdeskapande som ett övergripande mål för samtliga statliga bolag. Formen för värdeskapande beror på vilken typ av bolag det rör sig om. Regeringen delar i redogörelsen in bolagen i två olika grupper - de som verkar med marknadsmässiga villkor och krav samt bolag/företag som främst har särskilda samhällsintressen att infria. För bolagen som verkar under marknadsmässiga krav används det gängse måttet på värdeskapande, dvs. att nuvärdet av de framtida kassaflödena ska vara större än bolagets kostnad för det lånade kapitalet och ägarens kapital. För bolag som har samhällsintressen att uppfylla avser regeringen med värdeskapande att bolagen ska bedriva sin verksamhet så effektivt som möjligt och att uppställda mål och ekonomiska krav uppfylls. Utvärderingen av om bolagen når de uppställda övergripande målen utgår därför ifrån om det ställs marknadsmässiga krav eller om bolaget har särskilda samhällsintressen att bevaka. Regeringen anger i redogörelsen tre verktyg som finns till hands för att nå uppsatta mål: Genomlysning, fokus på kärnverksamhet och effektiva styrelser. För genomlysning av bolagen anger regeringen att den anser att bolagen bör komplettera sin finansiella rapportering med beskrivningar om marknadsutveckling, känslighetsanalyser m.m. Detta för att ge vägledning i tolkningen av de faktorer som skapar värde i företaget. Rapporteringen sker vanligtvis i samband med årsredovisningen. Redovisningen av i vilken mån de särskilda samhällsintressena eller samhällsåtagandena uppfyllts bör, enligt regeringen, betraktas som lika väsentlig som annan redovisning. lämnar regeringen, utöver den årliga redogörelsen om de statliga företagen, även kvartalsvisa rapporter till på samma sätt som bolagen inger sina kvartalsrapporter till regeringen. Rapporteringskraven syftar till att få en genomlysning av såväl bolagen med statligt ägande som utövandet av den statliga ägarförvaltningen. Genomlysningen är enligt regeringen både en demokratifråga och en fråga om att visa att man hushållar effektivt med resurserna. Även bolagsstämman framhålls som ett verktyg för att öka genomlysningen av bolaget. Regeringen pekar i det sammanhanget på rätten för riksdagsledamöter att närvara vid bolagsstämman samt möjligheten för bolagen att öppna stämman för allmänheten. Regeringen framhåller problemet med att flera av de statliga bolagen har expanderat inom verksamheter som ligger utanför kärnverksamheten. Regeringen menar att det ökar risken att bolagen härigenom börjar konkurrera inom områden där de har ringa eller ingen erfarenhet. har regeringen, genom ägarföreträdaren , därför i samråd med bolagen strävat efter att fokusera på kärnverksamheten. I den årliga skrivelsen nämns flera exempel på bolag som i det syftet har avyttrat flera verksamheter bl.a. SJ som avyttrat olika restaurangverksamheter och färjor. har markerat fokus genom att placera icke kärnverksamhet i ett separat bolag. håller på att avyttra större delen av sin verksamhet utanför och har genomfört ett inlösenprogram samt avyttrat flertalet industriella verksamheter. I regeringens ägarpolicy anges vikten av att vara aktiv vid styrelsenomineringarna till bolagen. Själva nomineringen och tillsättningen av nya ledamöter bör föregås av en löpande dialog mellan ansvarigt departement, styrelseordförande, andra ledamöter, företagsledning och eventuellt andra delägare samt övriga berörda. Styrelsenomineringar handlar enligt regeringen om att skapa effektiva styrelser med den kompetens som är relevant för den verksamhet och den fas som respektive bolag befinner sig i. Särskilt höga krav bör ställas på styrelsens ordförande. Revisorerna i bolaget bör användas som ett stöd för styrelsen i utvärderingen av hur de av regeringen utgivna riktlinjerna avseende extern ekonomisk rapportering, incitamentsprogram samt anställningsvillkor efterlevs. Regeringen anser vidare att det är värdefullt om styrelsen utvärderas, såväl kollektivet som avseende respektive styrelseledamot. Värdet av en balans mellan kvinnor och män i styrelserna framhålls också av regeringen. Ägarens krav på de statliga bolagen I revisorernas förra granskning fick bolagsledningen svara på en enkät om vilka krav som ägaren ställer på bolagen. Revisorerna har ånyo tillställt bolagen en enkät med i princip samma frågor. Syftet är att få en bild av utvecklingen inom området, bl.a. om ägaren blivit tydligare i ägarstyrningen. Följande avsnitt grundar sig främst på enkätsvaren och de uppföljande intervjuer som genomförts med olika bolagsföreträdare och företrädare från . Inledningsvis görs en presentation av bolagen och bolagens marknadssituation. Som framgått ovan verkar de statliga bolagen inom flera olika branscher och marknadssituationen för bolagen skiljer sig åt. En nyhet i regeringens årliga redogörelse är som tidigare nämnts att dela in bolagen i två olika kategorier. Den ena gruppen omfattar bolag som verkar under marknadsmässiga villkor och krav, den andra omfattar företag som har särskilda samhällsintressen att infria som verksamheten ska bedrivas så effektivt som möjligt. Med den uppdelningen avser regeringen att göra redovisningen så tydlig som möjligt som bilden av hela bolagssfären och de enskilda företagens resultat och måluppfyllelse ska bli mer rättvisande. Gränsdragningen mellan de bägge grupperna är inte alldeles självklar enligt . Bolag med marknadsmässiga krav kännetecknas av något eller båda av följande kriterier: De verkar på en marknad med full konkurrens. Ägaren, staten, ställer marknadsmässiga krav på resultat och avkastning baserade på riskprofil. Utvärderingen baseras sedan på dessa riktlinjer, samt i vissa fall på särskilt uttryckta ägarkrav. För bolag som verkar under marknadsmässiga villkor utvärderas således lönsamheten hos bolaget och bedöms om bolaget presterar en acceptabel avkastning. Företag med särskilda samhällsintressen kännetecknas av något eller flera av följande kriterier: Ägaren, staten, styr verksamheten på ett påtagligt och direkt sätt. De verkar på en marknad med särskilda förbehåll. En del av företagen verkar helt eller delvis utan konkurrens, andra är fullt konkurrensutsatta. För bolagen med särskilda samhällsintressen utvärderas även andra faktorer än lönsamhet. I den gruppen är kravet på tydlighet för de uppsatta målen och en aktiv ägarförvaltning ännu större enligt regeringen. Speciella mål sätts, varvid bl.a. kraven på avkastning avviker från vad som vanligt i verksamheter som bedrivs helt på marknadsmässiga villkor. Utvärderingen och uppföljningen baseras bl.a. på kvalitativa parametrar härledda ut samhällsekonomiska eller sektorspolitiska mål och effektivitetskrav. Kraven på kostnadseffektivitet kan vara högt ställda även om andra mål har stor betydelse. Företag med marknadsmässiga krav omfattar 29 bolag som delats in i åtta olika branscher; Basindustri, Industrivaror och tjänster, Transport, Dagligvaror, Finans, Fastighet, Telekom samt Kraft. Företag med särskilda samhällsintressen omfattar 23 bolag (26 med affärsverken) som i huvudsak delas in i samma branscher som de med marknadsmässiga krav. Det ekonomiska utfallet m.m. Efter en rad av år med högkonjunktur och tillväxt i ekonomin försämrades det ekonomiska läget . För de statliga företagen försämrades resultatet mellan åren . Siffrorna för har ännu inte sammanställts inom . Kassaflödet från den löpande verksamheten försämrades från 2000 till . Företagens sammanlagda egna kapital ökade . Investeringsviljan var fortsatt god och bruttoinvesteringarna uppgick till mot 89,7 miljarder . Den direkta utdelningen till staten uppgick till vilket är en försämring innan då utdelningen var . Totalt var cirka 201 000 personer sysselsatta i statliga bolag/företag (inkl. affärsverken) varav ca 46 000 i utlandet. Det är en minskning innan med ca 40 000 personer. Huvuddelen stod och AssiDomän för som avyttrat betydande delar av sin verksamhet. Sammanlagt 19 företag med statligt ägande hade mer än 1000 anställda. Posten, SAS, , och har alla över 20 000 anställda. Marknadssituationen en viktig utgångspunkt för ägarkraven I den årliga redogörelsen för statliga företag redovisar regeringen bolagens marknadssituation och i vilken utsträckning bolagen bedriver kommersiell verksamhet. För tre statliga bolag, , Systembolaget och , gäller ett lagstadgat monopol. Ytterligare två bolag, och , bedriver del av sin verksamhet i monopol. Åtta bolag har ensamställning eller delvis ensamställning på marknaden. Två bolag med ensamställning är delvis anslagsfinansierade. Av de övriga 43 bolagen som verkar på en öppen marknad med andra aktörer är 11 delvis anslagsfinansierade. De statliga bolagen har således varierande ekonomiska förutsättningar för att bedriva sin verksamhet. Några har vinstkrav medan andra behöver tillskott från staten eller är anslagsfinansierade. I revisorernas enkätundersökning har samma fråga ställts till bolagsledningen dvs. vilken marknadssituation och marknadsandel de anser bolaget har. De fick fem svarsalternativ och fler än ett svar fick anges. Svarsalternativen var följande: Företagets marknadsandel på marknaden understiger Företagets marknadsandel på marknaden överstiger Företaget har en ensamställning på marknaden Företaget har ett lagskyddat monopol 11 bolag () uppger att de verkar på marknader i full konkurrens och där bolaget har en dominerande ställning med en marknadsandel på . Det gäller bl.a. , AB Bostadsgaranti, , Akademiska Hus, AB Swedecarrier och SAS (flygverksamheten i ). 31 bolag (av bolagen) uppger att de inom sitt verksamhetsområde verkar på marknader med full konkurrens och där den egna marknadsandelen understiger . Några exempel på bolag med den marknadssituationen är , , , Svenska Skogsplantor, och SweRoad. Enkätresultatet visade att bolagsledningarna i några fall haft en annan uppfattning om marknadssituationen än den som återges i regeringens årliga redogörelse. Det gäller bl.a. de bolag som ansåg att de hade en lagstadgad monopolställning. Utöver de tre nämnda i regeringens skrivelse uppgav även ledningen för och SJ att bolaget hade monopol. För SJ gäller ett lagstadgat monopol för den del av verksamheten som omfattar stomnätet. I övrigt bedrivs verksamheten i full konkurrens. har däremot en lagstadgad monopolställning för verksamheten vilket regeringen inte uppmärksammat i sin skrivelse. Fem bolag uppgav i enkäten att de hade ensamställning på den relevanta marknaden. , a/s, , Kanalbolag, SOS Alarm (avtal med staten om 112- nr). Styrningen av de statliga bolagen skiljer sig inte åt från styrningen av privata bolag. Reglerna i aktiebolagslagen gäller och några särskilda regleringar därutöver motsvarande dem för de statliga myndigheterna finns inte för bolagen. Regeringen har att agera genom bolagsstämman där t.ex. ägardirektiv kan fastställas eller indirekt genom styrelsen. Av lagen framgår också roll- och ansvarsfördelningen mellan ägare, styrelse och bolagsledning samt respektive parts uppgift och befogenhet. Den formella ägarstyrningen av bolagen sker på bolagsstämman och genom olika dokument som bolagsordning, ägardirektiv och eventuella avtal mellan staten/ägaren och bolaget. Även lagar och förordningar utgör formella styrdokument som bolaget har att följa. Genom styrelsen och möjligheten att i bolagsordningen föra in särskilda bestämmelser kan staten också påverka bolagets verksamhetsinriktning. I den mån bolaget får anslag från staten kan ägaren också foga villkor om hur anslaget får användas. I revisorernas förra granskning förordade revisorerna att ägardirektiv används i den mer direkta styrningen av bolagen. I bolagsordningen ska det övergripande syftet med verksamheten klart framgå. Riksdagsbeslut och policyuttalanden från samt propositioner, lagar m.m. bedömdes inte lämpliga som styrdokument. Dessa dokument riktas inte direkt till bolaget varför de som styrdokument har ansetts mindre lämpliga i ägarstyrningen. anger för sin del att de inte arbetar med några andra formella styrdokument förutom beslutad bolagsordning. använder sig i stor utsträckning av ägardirektiv fastställda på bolagsstämma. Marknadssituationen för bolagen är således en viktig utgångspunkt när ägaren ska bestämma den huvudsakliga verksamhetsinriktningen och vilka ekonomiska krav som ska ställas på bolaget. En annan utgångspunkt är om bolaget har ett samhällsåtagande eller någon särskild uppgift som begränsar bolagets möjlighet att expandera fritt. De övergripande målen är ofta formulerade som övergripande syftesbeskrivningar. Målen på verksamhetsnivån formuleras som ekonomiska mål eller kvalitetsmål. I revisorernas förra granskning kritiserades regeringen för att vara otydlig i fråga om vilka mål som gällde för flera av bolagen. Kritiken gällde såväl de övergripande målen som verksamhetsmålen. Revisorerna konstaterade bl.a. att: Målen gick att hitta i ett stort antal dokument. Enligt revisorerna borde antalet dokument minska och de ekonomiska målen och verksamhetsmålen klargöras i ett dokument, ägardirektivet, som har fastställts på en bolagsstämma. Det övergripande målet eller syftet borde framgå tydligt av bolagsordningen i den s.k. ändamålsparagrafen. Revisorerna konstaterade också att formuleringen av det övergripande syftet i bolagsordningen ibland hindrade bolaget från att expandera verksamheten till närliggande verksamhetsområden som skulle kunna vara lönsamma. Inriktningen av verksamheten ska framgå av bolagsordningens ändamålsparagraf Bolagsordningen är ett viktigt styrinstrument som alltid upprättas vid bildandet av bolaget. Den ska därefter godkännas och registreras vid . I bolagsordningen ska föremålet och det övergripande syftet med bolagets verksamhet anges. En genomgång av bolagsordningarna för de statliga bolagen visar att föremålet för bolagets verksamhet finns angivet i samtliga bolagsordningar. Aktiebolagslagens krav är i det avseendet uppfyllda. Flera bolag har fastställt en ny bolagsordning . I lagen anges även att föremålet för verksamheten ska vara "angivet till sin art". På den punkten uppvisar flera bolagsordningar brister. Det övergripande syftet eller ändamålet med verksamheten framgår inte, utan ibland anges endast kortfattat bolagets verksamhet.