frsrdg · GQ04RR4 · 2003-01-01 00:00:00 — Syftet med denna undersökning var att få bättre kunskaper om hur de specialdestinerade statsbidragen i praktiken påverkade kommunernas ekonomi och verksamheter inom skola och äldreomsorg. Undersökningen var en postenkät som skulle besvaras av respektive ekonomichef, ansvarig för skolverksamhet och ansvarig för äldreomsorgen, i 72 utvalda kommuner. Frågorna i enkäten omfattade tjänstemännens uppfattning om den ekonomiska betydelsen av specialdestinerade statsbidrag, resultat och effekter av specialdestinerade statsbidrag, inställning till specialdestinerade statsbidrag i kommunens politiska ledning samt generella statsbidrag med avsiktsförklaring. Insamlingen av uppgifter skedde . Bortfallet var då , i stort lika för de olika tjänstemannakategoriererna. Se vidare avsnittet Fakta om statistiken. Resultaten presenteras i enkla frekvenstabeller över de procentuella fördelningarna av svar för respektive fråga i tabellbilagan. Osäkerhets-marginal anges för varje skattning i tabellerna. Eftersom vi inte har någon uppfattning om hur bortfallet skulle fördela sig föredrar vi att redovisa bortfallet som ett alternativt svar. Med hjälp av tabellerna kan man också se hur mycket det skulle påverka ett enskilt svarsalternativ om alla de som ej svarat räknades till ett visst svar. Se vidare om bortfallets betydelse i avsnittet Fakta om statistiken. I diagrammen redovisas punktskattningarna för varje svarsalternativ för frågorna. Andelen som ej svarat på frågan har slagits samman med andelen som markerat det fasta svarsalternativet "jag har ingen uppfattning om detta". Försiktighet vid tolkningen av mindre differenser Eftersom resultaten grundas på en urvalsundersökning finns en viss osäkerhet i de redovisade skattningarna. Varje avgivet svar representerar dessutom ett antal kommuner och därigenom kan ett enskilt svar få en relativt stor betydelse i procent räknat. Det är viktigt att vara försiktig vid tolkningen av mindre skillnader mellan olika svarsalternativ och tjänstemannakategorier. Eftersom diagrammen endast redovisar punktskattningarna bör osäkerhetsmarginalen i motsvarande tabell kontrolleras för att få en säkrare uppfattning om en redovisad svarsandel. Kommentarerna som angivits i de öppna frågorna i blanketten har registrerats och redovisas samtliga i bilaga 2. De kommentarer som angivits är i regel av förklarande art; d.v.s. de förtydligar varför ett aktuellt alternativ har angivits. Dessa kommentarer kan också gälla själva frågan - t.ex. svår att besvara, svårt att bedöma. Vissa mer generella kommentarer om problemområdet har också skrivits ned. Några kommuner har också lämnat längre kommentarer kring de specialdestinerade statsbidragen i särskild ordning. Dessa har vidarebefordrats till revisorer. I resultatredovisningen används en del av kommentarerna som ett komplement till dataredovisningen. Avsikten med detta är att ge en större förståelse för svarsalternativen och redovisning får inte ses som representativ för tjänstemännens uppfattning i en viss fråga. För att få en fullständigare bild av kommentarerna hänvisas till bilagan. Även vid denna genomgång måste hålla i minnet att varje kommentar endast representerar en enskild tjänsteman och att långt ifrån alla tjänstemän avgivit kommentarer. Två frågor avser ge en bild av vilken erfarenhet de tjänstemän som besvarar enkäten har av . Resultaten för frågorna redovisas därför endast för dem som faktiskt svarat på blanketten. Antal tjänsteår i . Svarsfördelning i procent. De flesta tjänstemännen i kommunerna som besvarat enkäten har en lång erfarenhet av . Tjänstemännen har även en relativt lång erfarenhet av att arbeta i sin nuvarande befattning. Drygt hälften av dem som besvarat enkäten har arbetat i sin nuvarande befattning. Ekonomisk betydelse av specialdestinerade statsbidrag I fyra frågor tillfrågades de kommunala tjänstemännen om den ekonomiska betydelsen av specialdestinerade statsbidrag i kommunerna. Frågorna, och de avgivna svaren, har kunnat kommenterats i en öppen fråga. Närmare en femtedel av tjänstemännen i urvalet, lika många i varje kategori, lämnade kommentarer på svaren. Krav på finansiella motprestationer och villkor för specialdestinerade statsbidrag Två frågor avsåg att ge en uppfattning om huruvida tjänstemännen anser att de krav på finansiella motprestationer och olika villkor för den avsedda verksamheten, som i många fall följer med de specialdestinerade statsbidra gen, kommer i konflikt med statens generella, ekonomiska styrning, respektive med kommunens egna mål eller planer. Med specialdestinerade statsbidrag följer i många fall krav på finansiella motprestationer. Förekommer det att dessa krav kommer i konflikt med statens generella, ekonomiska styrning? Svarsfördelning i procent. Det är en mycket stor andel i alla tjänstemannakategorier som angivit att de inte har någon uppfattning i frågan eller som inte svarat. Detta gör att det är svårt att se några tydliga resultat på denna fråga. "Det förekommer, men är mindre vanligt" är det vanligaste alternativet bland dem som anser att de har någon uppfattning i frågan. Specialdestinerade statsbidrag är vanligen förenade med olika villkor för den avsedda verksamheten. Förekommer det att dessa villkor kommer i konflikt med kommunens egna mål eller planer för den aktuella verksamheten? Svarsfördelning i procent. Få svarande, omkring en tiondel, anser att sådana konflikter förekommer ofta. Den vanligaste uppfattningen bland tjänstemännen totalt är att "det förekommer, men är mindre vanligt" att villkoren för de specialdestinerade statsbidragen kommer i konflikt med kommunens egna mål för verksamheten. Tjänstemännen inom skolverksamhet och äldreomsorg anser dock att konflikterna "sällan eller aldrig" förekommer i lika stor utsträckning. Utgör specialdestinerade statsbidrag ett ekonomiskt nettotillskott för avsedd verksamhet om hänsyn tas till samtliga kostnader för investering och drift? Svarsfördelning i procent. Den vanligaste uppfattningen bland tjänstemännen i kommunerna är att de specialdestinerade statsbidragen utgör ett ekonomiskt nettotillskott för avsedd verksamhet. Av skolcheferna har ungefär hälften svarat "ja, ofta" på denna fråga medan en tredjedel av ekonomicheferna och äldreomsorgscheferna angivit detta alternativ. Medför specialdestinerade statsbidrag som regel omprioriteringar vilka berör annan verksamhet i kommunen än den som bidraget avser? Svarsfördelning i procent. Endast cirka en tiondel av tjänstemännen har uppgivit alternativet "ja ofta" på denna fråga. I övrigt är det svårt att redovisa någon dominerande uppfattning bland de kommunala tjänstemännen såväl totalt som för de olika tjänstemannakategorierna eftersom andelarna "har ingen uppfattning, ej svar" är så stora. Det vanligast angivna alternativet bland ekonomichefer och skolchefer var att svara "det förekommer men är mindre vanligt" medan däremot de flesta av äldreomsorgscheferna angivit att de inte "har någon uppfattning om detta" eller ej svarat på frågan. Ekonomichefernas kommentarer (13 stycken) berör dels problem med att de specialdestinerade statsbidragen kan komma i konflikt med balanskravet på ekonomin, dels att de föregriper prioriteringar i kommunen och driver upp kostnaderna, dels att de ger en regelstyrning i kommunerna. Man pekar också på att de specialdestinerade statsbidragen ändå avser de områden som redan är prioriterade i kommunerna och att motsvarande tillskott kunde erhållits genom höjning av generella statsbidrag. Skolchefernas kommentarer i frågan (8 stycken) berör dels problem med det kommunala självstyret och kommunens helhetsprioritering - "special-destinerade statsbidrag för skolan ifrågasätts ofta av andra kommunala förvaltningar, medan skolan har en positiv inställning", dels att investeringsbidrag ofta leder till ökade driftskostnader, d.v.s. dess kostnadsdrivande effekt. Äldreomsorgens chefers kommentarer i frågan (11 stycken) tar dels upp att det för äldreomsorgen inte finns så mycket specialdestinerade statsbidrag, och att de befintliga är så små så att de mest skapar administrativa problem, dels att finansieringsfrågor kvarstår om det gäller projekt och stimulansbidrag, dels att de specialdestinerade statsbidragen kan styra satsningar på ett sätt som kanske inte är det bästa i kommunen. Resultat och effekter av specialdestinerade statsbidrag Fyra frågor i enkäten omfattade resultat och effekter av specialdestinerade statsbidrag i kommunerna. Frågorna, och de avgivna svaren, har kunnat kommenterats i en öppen fråga. En tiondel av tjänstemännen i urvalet, lägst andel () av ekonomicheferna, lämnade kommentarer på svaren. I två frågor frågades om de vanligaste effekterna av de specialdestinerade statsbidragen . Dessa frågor hade vissa effekter redovisade som svarsalternativ och de vanligaste skulle anges. Flera alternativ fick anges på dessa frågor vilket medför att summan av andelarna kan bli större än . Vilka är de vanligaste effekterna av specialdestinerade statsbidrag på kortare sikt, d.v.s. ? Svarsfördelning i procent. De vanligaste effekterna som angavs av drygt 6 av tio av tjänstemännen är "nya eller ändrade och tidigare ej inplanerade insatser initieras". Detta alternativ angavs av två tredjedelar av ekonomicheferna respektive av skolcheferna och drygt hälften av cheferna för äldreomsorgen. Därnäst uppfattades alternativet "planlagda insatser tidigareläggs" som vanligt förekommande av drygt fyra av tio av tjänstemännen . Detta angavs av en tredjedel av ekonomicheferna och närmare hälften av skol- och äldreomsorgscheferna. Alternativet "omprioriteringar i budgeten" var det tredje vanligaste effekterna av specialdestinerade statsbidrag och angavs av var fjärde tjänsteman. Äldreomsorgscheferna verkar dock anse i något mindre grad än de övriga att detta var en vanlig effekt. Andra resultat och effekter än de föreslagna uppgavs endast av ett fåtal kommunala tjänstemän. Det gavs endast några skrivna exempel på detta och samtliga redovisas här. Ekonomichefer angav "vissa besparingskrav kan begränsas", "uppskjutna indragningar" och "merarbete, krånglar till det, stress". Skolcheferna angav "kompetenshöjning då fortbildning möjliggörs", "per-sonaltäthetsökning - kvalitetshöjning", "mer administrativt arbete", "kom-munala mål åsidosätts ibland" och cheferna för äldreomsorgen skrev "befintliga och finansierade projekt får extrabidragpersonaltäthets-ökning". I de fall som de specialdestinerade statsbidragen har upphört, vilka är de vanligaste effekterna på litet , d.v.s. eller längre? Svarsfördelning i procent. De effekter som flest tjänstemän angav som vanligast var "eventuella verksamhetsändringar kvarstår" men detta samlade ändå inte mer än knappt hälften av tjänstemännen. De ansvariga för äldreomsorgen hade dock oftare än de övriga denna uppfattning; närmare sex av tio äldreomsorgschefer angav att eventuella verksamhetsförändringar kvarstår. En knapp fjärdedel av alla tjänstemän ansåg att de vanligaste effekterna av specialdestinerade statsbidrag på lång sikt var att "eventuella omprioriteringar i budgeten kvarstår". Äldreomsorgscheferna hade angivit detta i större utsträckning, , än skolcheferna, . Var tionde tjänsteman hade angivit att det var "andra resultat och effekter" som var vanligast. Ekonomichefernas exempel på andra resultat och effekter var att "avvakta nya bidragprioriteringar görs utifrån totala behovet", "volymökningar", "annan verksamhet får prioriteras bort", "neddragningar av verksamhetsnivå" och att "det är svårt att återgå till normal verksamhet när man vant sig vid ökade resurser". Skolcheferna exemplifierade med att "verksamheten dras ned eller upphör", "nya omprioriteringar" medan de ansvariga tjänstemännen för äldreomsorgen, förutom "att verksamheterna upphör eller dras ned" och "omprioriteringar", också exemplifierade med "kommunens kostnader ökar". Avstår från att söka specialdestinerade bidrag I två frågor undersöks om det förekommer att kommunen avstår från att söka specialdestinerade statsbidrag, och i så fall varför. Förekommer det att kommunen avstår från att söka specialdestinerade bidrag i de fall det är aktuellt att ansöka om sådana? De flesta tjänstemännen angav att det "sällan eller aldrig" förekommer att kommunerna avstår från att söka ett aktuellt specialdestinerat statsbidrag. De ansvariga för äldreomsorgen uppvisar dock en annorlunda bild där det är lika många som anser att det "sällan eller aldrig" förekommer att kommunen avstår från att söka ett aktuellt bidrag som att det "förekommer men är mindre vanligt". En tiondel av tjänstemännen inom äldreomsorgen har också angivit alternativet "ja, ofta". Tjänstemännen ombads även ange vilket skäl som ansågs vara det viktigaste för att avstå från att ansöka ett aktuellt bidrag. Eftersom denna fråga endast är relevant för dem som har den uppfattningen att kommunen avstått från att söka bidrag är andelen tjänstemän som markerat alternativet "jag har ingen uppfattning om detta" eller som avstått från att svara mycket stor. Detta gäller för av ekonomicheferna och skolcheferna medan det inte är riktigt så vanligt för de ansvariga för äldreomsorgen, där fyra av tio angivit att de inte har någon uppfattning eller inte svarat. Redovisningen i diagrammet nedan omfattar endast dem som har angivit något av de svarsalternativ som visar att den svarande har en uppfattning om varför kommunen kan ha avstått från att söka specialdestinerade bidrag. I de fall kommunen avstår från att söka specialdestinerade statsbidrag, vilket är det viktigaste skälet till att kommunen avstår? Procentuell fördelning av angivna skäl för dem som angivit något skäl. De ekonomichefer, som uttryckt en uppfattning om anledningar till att kommunen avstått från att söka bidrag, menar att de vanligaste skälen till detta är "bidragskraven kommer i konflikt med planerad verksamhet i kommunen" och "bidraget bedöms inte leda till ett ekonomiskt nettotillskott i kommunens verksamhet". De skolchefer som angivit något speciellt krav till att ej söka ett bidrag har oftast angivit "bidragskraven kommer i konflikt med planerad verksamhet i kommunen" och "bidraget bedöms inte leda till ett ekonomiskt nettotillskott i kommunens verksamhet men också "erforderliga resurser för att administrera bidragsansökan saknas i kommunen" i nästan lika stor utsträckning. Äldreomsorgschefernas svar liknar skolchefernas men dessutom har de angivit alternativet "annat skäl" lika ofta som de andra alternativen. De "andra skäl" skäl som beskrivits är då att en kombination av ett, två eller tre av de skäl som föreslagits i de fasta alternativen. Endast två ekonomichefer utvecklade sina svar på frågorna i denna del. "De specialdestinerade statsbidragen har bidragit till en mer komplicerad styrning. Delvis sker denna styrning direkt från statlig nivå mot den aktuella verksamheten utanför kommunens normala styrmodell. Detta leder ibland till felaktiga förväntningar, frustration och irritation", samt "Vissa bidrag är krångliga att administrera och redovisningsmässigt särskilja": Något fler skolchefer, nio stycken, hade kommenterat sina svar. Kommentarerna pekar på svårigheter i kommunernas planering och ekonomiska resurser t.ex. att "statsbidragen försvårar kommunens planering på kort sikt och lång sikt och bör helst övergå i generella bidrag. Gärna ett allmänt bidrag till skolan." och "tillfälliga statsbidrag skapar förväntningar både hos verksamheten och hos allmänheten. Det är mycket svårt att förändra verksamheten om det behövs när statsbidraget upphör/trappas ner" och "med så pass hårt reglerad verksamhet som barnomsorg-skola är via lagstiftning och förordningar uppstår svårigheter för facknämnden när kommunfullmäktige lägger generella besparingskrav". Sju äldreomsorgsansvariga hade skrivit kommentarer till svaren. Två av svaren gäller speciellt frågan om skäl att avstå att söka specialdestinerade bidrag som redovisats ovan. De övriga svaren tar upp att "planeringen kan bli ryckig och inte helt genomtänkt på grund av nytt bidragden kraftiga styrningen utgör ofta ett påtagligt hinder" samt att "vissa förändringar blir beständiga men det blir ofta ekonomiska problem eftersom statsbidragen inte alltid används till klara definierade projekt utan innebär ofta start av verksamhet som sedan ska finansieras på annat sätt". Inställning till specialdestinerade statsbidrag i kommunens politiska ledning Fyra frågor med fasta svarsalternativ samt en öppen fråga rör inställningen till specialdestinerade statsbidrag i kommunens politiska ledning. Dessa frågor är av litet annan karaktär än de övriga i och med att de inte enbart tar upp tjänstemännens uppfattning om förekomsten av olika företeelser i kommunen, utan även deras uppfattning om den politiska ledningens inställning och agerande i vissa frågor, d.v.s. ett slags andrahandsuppgifter. Vilket allmänt intresse har kommunens politiska ledning visat för specialdestinerade statsbidrag? En majoritet av tjänstemännen har den uppfattningen att den politiska ledningen har visat intresse för specialdestinerade statsbidrag. De ansvariga för äldreomsorgen har dock i lägre grad än de övriga tjänstemännen denna uppfattning. Hälften av skolcheferna och en tredjedel av ekonomicheferna anser att den politiska ledningen visat ett "stort intresse", medan endast en femtedel av de ansvariga för äldreomsorgen har denna uppfattning. En femtedel av de ansvariga för äldreomsorgen har däremot den uppfattningen att den politiska ledningen visat "litet eller inget intresse" för specialdestinerade stats Denna tjänstemannakategori har också en större andel som angivit att de inte har någon uppfattning i frågan. Har kommunens politiska ledning den huvudsakliga inställningen att specialdestinerade statsbidrag ska tas i anspråk? Svarsfördelning i procent. Så gott som alla tjänstemännen, som uttryckt någon uppfattning i frågan, har angivit "ja, i princip" på frågan om kommunens politiska inställning är att specialdestinerade statsbidrag ska tas i anspråk. Äldreomsorgscheferna verkar vara något mer tveksamma med en tredjedel som inte har någon uppfattning i frågan eller som ej svarat. Politiska ledningens önskemål om analyser Två av frågorna om tjänstemännens uppfattning om den politiska ledningens inställning till specialdestinerade bidrag avser ledningens önskemål om analyser av statsbidragens påverkan på planer och budget i kommunen. Önskar den politiska ledningen en analys av hur de specialdestinerade statsbidragen påverkar kommunens planer för den avsedda verksamheten? Svarsfördelning i procent. Resultaten på denna fråga ger en mycket splittrad bild. Det går därför inte att säga generellt hur vanligt förekommande det är, enligt tjänstemännens uppfattning, att den politiska ledningen önskar en analys av hur de specialdestinerade statsbidragen påverkar kommunens planer. Det verkar ändå som om skolcheferna uppfattar att denna önskan av analys förekommer oftare än de övriga tjänstemannakategorierna, medan äldreomsorgscheferna i högre grad uppfattar att det "sällan eller aldrig" förekommer. Önskar den politiska ledningen en analys av hur de specialdestinerade statsbidragen påverkar kommunens budget för den avsedda verksamheten? Svarsfördelning i procent. Den vanligaste uppfattningen bland tjänstemännen är att den politiska ledningen ofta önskar en analys av hur de specialdestinerade statsbidragen påverkar kommunens budget för den avsedda verksamheten. Sex av tio skol chefer och cirka var fjärde ekonomichef och äldreomsorgschef har angivit "ja, ofta" som svar på frågan om vilken uppfattning de har om en sådan önskan från den politiska ledningen. Äldreomsorgschefernas uppfattning verkar dock vara litet mer splittrad i denna fråga än de övriga tjänstemannakategoriernas. Fyra av tio av dem menar att den politiska ledningen "sällan eller aldrig" eller "har ingen uppfattning eller ej svarat" på detta jämfört med var fjärde av de övriga tjänstemännen. Sammanlagt har tjugo kommentarer skrivits för denna del. En av kommentarerna ger uttryck för en stor skepsis mot att genom en sådan här undersökning öka kunskapen om de specialdestinerade statsbidragen: "Jag är synnerligen skeptisk till denna undersökning och mycket orolig för hur resultatet kommer att användas. Många av frågorna är en forskningsuppgift som ännu ingen gått i land med. Värdet av våra uppfattningar är svårbedömt. Frågan om styreffekter i specialdestinerade statsbidrag är viktig och behöver en seriös utredning. Jag är mycket bekymrad över detta och hoppas att utredningen vid sidan av denna enkät ställer högre krav på sitt underlag." De flesta kommentarerna handlar om förekommande planeringsproblem och konflikter mellan "specialintressen"/olika nämnder och helhetsperspektiv/ kommunstyrelsen. Ekonomicheferna har avgivit tio kommentarer. Kommentarerna tar dels upp frågor om det kommunala självstyret, t.ex. "min uppfattning är att det i princip skulle vara politiskt omöjligt att inte ta i anspråk specialdestinerade bidrag. Däremot finns en irritation över statlig inblandning i kommunala ansvarsområden", dels konflikter mellan olika kommunala verksamheter som t.ex. "vissa skiljaktigheter förekommer mellan nämnderna och kommunstyrelsen vad gäller t.ex. LSS-bidrag, maxtaxa, då budgetramar ska fördelas. Från nämndsföreträdarna hävdas att sådana bidrag ska oavkortat tillföras nämnderna. Från kommunstyrelsen kan hävdas att hänsyn tagits till bidrag när ramtilldelning skett. Så t.ex. har Wärnerssonpengarna gått direkt mot skolverksamheten." och "besvärande för den politiska ledningen är när regeringsföreträdare framför synpunkter om olika verksamheter som får våra verksamhetsföreträdare att tro att statsbidragspåsen består av ett antal specialdestinerade bidrag som utan någon helhetsbedömning skall tillfalla olika områden." Sex skolchefer har skrivit kommentarer till sina svar på dessa frågor. En kommentar tar upp skillnaden mellan nämnder och kommunstyrelse. "Min uppfattning är att nämndens politiker är mer intresserad av specialdestinerade statsbidrag än kommunens politiska ledning (kommunstyrelsen)". En annan kommun påpekar att beslut om specialdestinerade statsbidrag ska tas i anspråk "tas i dialog. Bra samarbete råder" En annan kommentar pekar på ekonomiska överväganden "ofta leder det till att kommunen måste tillskjuta egna medel. Ett utökat verksamhetsutrymme tas naturligtvis tacksamt emot. Däremot är det inte så intressant var tillskottet kommer ifrån. Säg den kommun som vågar säga nej tack till t.ex. maxtaxa inom barnomsorgen" Fem kommentarer har skrivits av denna tjänstemannakategori, men tre är förklaringar till varför de inte ansett sig kunna ha någon uppfattning på frågorna i denna del. De två övriga tar upp ekonomiska aspekter "alla kommuner har dålig ekonomi, varför den politiska ledningen kan uppfatta det som givet att alla bidrag skall sökas (gäller även EU). Detta oberoende av behovet." samt "Då specialdestinerade statsbidrag oftast är förenade med krav på viss finansiell motprestation är intresset svalt. Det finns inte pengar i kommunen". Generella statsbidrag med avsiktsförklaring Tre frågor i enkäten avsåg inte direkt de specialdestinerade statsbidragen utan generella statsbidrag med avsiktsförklaring. Dessa bidrag beskrevs i enkäten med orden: En särskild form av ekonomisk styrning är den förstärkning av resurserna till skolan, vården och omsorgen som infördes via ett tillskott i det generella statsbidraget till kommunerna, de så kallade Perssonpengarna. Åldersrelaterade delen av medelstillskottet En del av detta medelstillskott är åldersrelaterat och en fråga avsåg speciellt denna del. I diagrammet har alternativen "ja, i stor utsträckning" och "ja, i viss utsträckning" slagits samman till ett alternativ och alternativen "inte i nämnvärd utsträckning" och "nej, knappast" till ett alternativ. Har den åldersrelaterade andelen av medel inom det generella statsbidraget slussats till kommunens insatser inom skola, vård och omsorg? Svarsfördelning i procent.