frsrdg · GQ04RR7 · 2003-01-01 00:00:00 — Med hjälp av schablonerna beräknar hur mycket man vill ha betalt per fastighet och anläggning för att det ska gå ihop totalt. Det finns heller inget samband mellan vilken nytta Försvars-makten har av lokalerna och den hyra man betalar till . har Försvarsmakten riktat en omfattande kritik mot sätt att tillämpa hyresmodellen. Genom att det inte finns en tydlig koppling mellan byggnadernas faktiska kostnader och det Försvarsmakten betalar i hyra anser man i försvaret att hyrorna sätts godtyckligt. De grova schablon-erna som fördelar kostnader på fastigheterna och anläggningarna skapar en stor misstänksamhet och misstro i Försvarsmakten mot verkets hyressättning. Ute i landet kan Försvarsmaktens personal konstatera att man för många fastigheter och anläggningar betalar ersättning till för underhåll, drift, uppvärmning m.m. som inte kan stämma med verkets faktiska kostnader för fastigheterna och anläggning-arna. I Försvarsmakten ser man också att fördelningen med hjälp av schabloner leder till att hyrorna för enskilda objekt kan vari-era stort mellan olika verksamhetsår. Enligt uppgifter från För-svarsmakten är det vanligt med stora hyresvariationer trots att varken förvaltningen eller nyttjandet av fastigheterna och anlägg-ningarna förändrats mellan verksamhetsåren. Företrädare för Försvarsmakten ser att avsaknaden av en tydlig koppling mellan Försvarsmaktens behov av lokaler och de faktiska kostnaderna för fastigheterna och anläggningarna ställer till med problem. För förbanden blir det svårt att vara effektiva i sin lokal-försörjning när man inte vet vad fastigheterna och anläggningarna kostar. Genom att verkets kostnader fördelas med grova schablon-er är det svårt för förbandscheferna att göra ekonomiska bedöm-ningar av vilka fastigheter och anläggningar man bör behålla och vilka som bör avvecklas. Ett ytterligare problem har varit att Högkvarteret inte alltid låtit förbanden ta del av de besparingar som uppstått till följd av effek-tivare lokalförsörjning. Om ett förband lyckats minska sina lokal-kostnader minskas i regel också anslaget till förbandet. Arbetet med att utveckla tillämpningen av hyresmodellen Sammanfattning: har haft problem med att leva upp till sin roll som förvaltare. Förutom problemen med tillämpningen av hyr-esmodellen och det planerade underhållet har det funnits stora brister i fastighetsregistret. siktar nu framåt, och man arbetar intensivt med att höja kvaliteten på förvaltningen. upp-ger att många av de problem man haft kommer att lösas. Försvarsmakten är kritisk till att det tagit så för att börja bearbeta problemen. Försvarsmakten är också kritisk till att man inte fått vara med och på-verka viktiga frågor i förändringsarbetet. har Försvarsmakten ställt krav på att det måste bli förändringar i tillämpningen av den nuvarande hyresmo-dellen. anser också att tillämpningen av hyres-modellen behöver förändras. I verket arbetar man därför intensivt med att komma tillrätta med problemen. Försvarsmaktens kritik handlar i första hand om att måste ta fram korrekta hyror som återspeglar verkets faktiska kostnader för enskilda byggnader och anläggning-ar. För att Försvarsmakten ska kunna bedöma vilka byggnader man vill behålla eller avveckla är det enligt Försvarsmakt-en angeläget att man har en god uppfattning om byggnadernas och anläggningarnas kostnader. Försvarsmakten anser att bl.a. måste bli bättre på att redovisa hur mycket vatten, elektricitet, olja m.m. enskilda byggnader förbrukar. I Försvarsmakten har man därför ställt krav på att ska frångå sys-temet med schabloner och i stället mäta hur mycket vatten, elektricitet, olja m.m. de en-skilda byggnaderna faktiskt förbrukar. För Försvarsmakten är det också angeläget att börjar följa myndigheternas överenskommelse om att reglera budgeterad förbrukning mot den faktiska förbrukningen. I har man förståelse för Försvarsmaktens krav på korrekta objektvisa hyror. I verket arbetar man med att ersätta systemet med schabloner. I ett första steg har monterat in mätare för vatten, elektricitet, olja m.m. i 1 500 s.k. styrobjekt som ska återspegla verkets totala bestånd. uppger att man med styrobjekten också kommer att kunna följa upp andra kostnader som direkt kan hänföras till enskilda byggnader och anläggningar. Med hjälp av styrobjekten kommer man enligt verket att få en mycket god upp-fattning om hur mycket enskilda byggnader och anläggningar kostar. konstaterar att det inte skulle vara ekonom-iskt försvarsbart att montera in elmätare m.m. i varje enskild byggnad och anläggning som Försvarsmakten hyr från verket. Förutom en stor invester-ingskostnad skulle det bli dyrt att läsa av alla mätare och administ-rera kostnaderna till Försvarsmakten. uppger att man successivt kommer att utöka antalet styrobjekt så att man med större säkerhet kommer att åter-spegla byggnadernas och anläggningarnas faktiska förbrukning av vatten, elektricitet, olja m.m. Det handlar om att skapa förtroende för hyrorna Försvarsmakten anser att det inte är nödvändigt med mätare för vatten, elektricitet, olja m.m. i varje enskild byggnad och anläggning för att man ska få en god uppfattning om hur mycket som förbrukas. Intervjuer med tjänstemän i Högkvarteret, förbandschefer, företrädare för de regionala ANFA-kontoren m.fl. visar att det i första hand handlar om att Försvarsmakten måste få förtroende för hyressättning. I Försvarsmakten måste man känna att hyror är rimliga i förhållande till de byggnader och anläggningar som man hyr från verket. I Försvarsmakten uppfattar man att mätning med 1 500 styrobjekt är ett första steg mot en hyressättning som man kommer att kunna ha förtroende för. För Försvarsmakten är det angeläget att myndigheterna samar-betar i det fortsatta arbetet med styrobjekten. Företrädare för För-svarsmakten uppger att dialogen mellan myndigheterna måste bli bättre för att Försvarsmakten ska kunna få förtroende för systemet med styrobjekt. Problem med det planerade underhållet Enligt förordning (1993:527) om förvaltning av statliga fastig-heter m.m. ska varje förvaltande myndighet upprätta en plan för drift och underhåll. utarbetar ett översiktligt underlag för att bedöma fastigheternas och anläggningarnas behov av underhåll. En stor del av saknar dock underhållsplaner. Framför allt är det förråd och andra mindre byggnader som saknar underhållsplaner. Enligt har dock större och kapitaltunga byggnader såsom kaserner, matsalar och verkstäder i regel underhållsplaner. Planerna är dock ofta kortsiktiga och sträcker sig i regel endast . saknar ett underhållssystem med datastöd som kan sammanställa det samlade behovet av underhåll. Saknaden av stödsystem har medfört problem för och Försvarsmakten att förutse när underhåll ska genomföras och vilka underhållskostnader som förväntas uppstå. Bristen på underhållsplaner har dessutom bidragit till att myndigheterna hamnat i en diskussion om vad som är att betrakta som underhåll eller investering. För Försvarsmakten är det viktigt med förutsägbara hyror För att kunna göra säkra budgetprognoser är det viktigt för För-svarsmakten att man har en god uppfattning om vilka framtida kostnader man har för de fastigheter och anläggningar som man hyr från . För Försvarsmakten är det därför angeläget att det finns långsiktiga underhållsplaner så att man får en bättre uppfattning om de framtida underhållskostnaderna. Hyresmodellen har satts ur spel Enligt hyresmodellen ska planerat underhåll ingå i hyran. Som framgått har dock en schablonisering inneburit att det planerade underhållet får kosta högst . Pengarna har inte räckt och underhållet av fastigheterna har blivit eftersatt. I vissa fall har underhållet blivit så nedsatt att det med tiden uppstått en diskussion mellan Försvarsmakten och om eventuella åtgärder på fastigheterna är att betrakta som underhåll eller investering. Försvarsmakten har varit mycket kritisk till att inte har tagit fram underhållsplaner för fastigheterna och anläggningarna. Under arbetet med granskningen har revisorer tagit del av ett antal exempel där myndigheterna inte är överens om en insats är att betrakta som underhåll eller investering. I exemplen anser att åtgärder på fastigheterna är att be-trakta som investeringar som ska finansieras av Försvarsmakten. Försvarsmakten å sin sida menar att det rör sig om planerat under-håll och att det är som ska stå för kostnaderna. Försvarsmakten har redan betalt för underhållet genom hyran. Sammantaget har det underfinansierade underhållet, frånvaro av underhållsplaner och brist på stödsystem ställt till med en rad problem: Myndigheterna har ingen god uppfattning om när man be-höver göra underhållsinsatser och vad de kostar. För myn-digheterna uppstår det oväntade kostnader. Det händer att underhållsbehov inte blir identifierat vil-ket riskerar att leda till kapitalförstörelse. De underhållsin-satser som till slut genomförs blir ofta dyrare än om fastig-heten hade underhållits . Saknaden av underhållsplaner leder till att myndigheterna hamnar i en diskussion om vad som ingår i det planerade underhållet och vad som är att betrakta som investering. Underfinansieringen leder till eftersatt underhåll. Myndig-heterna hamnar i en diskussion om vad som är att betrakta som underhåll respektive investering. arbetar med att ta fram underhållsplaner I arbetar man intensivt med att ta fram objektsvisa underhållsplaner. staterar att myndighetens nya organisation medför att verket kommer att ha större förutsättningar att ta fram underhållsplaner. kommer det att finnas under-hållsplaner för alla större fastigheter. uppger att det kommer att finnas underhållsplaner för samtliga byggnader och anläggningar. arbetar också med att ta fram ett databaserat stödsystem för underhållet. Genom att utveckla ett stödsystem kommer myndigheterna att få en bättre uppfattning om det sammanlagda underhållsbehovet. Stora problem med fastighetsregistret När tog över Försvarsmaktens fastig-hetsregister visade det sig att det fanns stora brister i registret. En stor del av försvarsfastigheterna fanns inte med i registret. Ett annat problem var att många fastigheter inte var korrekt återgivna i registret. uppskattar att cirka hälften av för-svarsfastigheterna antingen saknades i registret eller var felaktigt registrerade. Både Försvarsmakten och konstaterar att bristerna i fastighetsregistret har ställt till med besvär för myndig-heterna. Framför allt handlar det om att myndigheterna inte har haft kontroll över fastighetsbeståndet. Av intervjuer med företrädare för myndigheterna framgår att avsaknaden av ett fungerande fastighetsregister inneburit att vid enstaka tillfällen begärt betalt av Försvarsmakten för fastigheter som Försvarsmakten inte längre hyr från verket. Trots att en fastighet kan vara både uppsagd och riven har det hänt att har begärt att Försvarsmakten ska betala hyra. På samma sätt har också blivit drabbat av det dåliga fastighetsregistret. Det har hänt att har missat att ta betalt för fastigheter som Försvarsmakten hyr av ver-ket. Myndigheterna arbetar med att rätta till felaktigheterna i fastighetsregistret och Försvarsmakten arbetar med att rätta till felaktigheterna i fastighetsregistret. Myndigheterna bedömer att man kommer att ha kommit tillrätta med problemet med fastig-hetsregistret . Särskilda problem med de äldre anläggningarna Försvarsmakten uppger att frånvaron av ett fungerande fastighets-register ställt till med särskilda problem när det gäller äldre an-läggningar. Enligt Försvarsmakten har man god kontroll över de anläggningar som ingår i krigsorganisationen. Myndigheterna har dock dålig kontroll över alla de anläggningar som inte längre ingår i krigsorganisationen. Företrädare för Försvarsmakten konstaterar att försvaret noga bokförde anläggningarna för krigsän-damål. anläggningarna skulle föras in i ett databa-serat stödsystem. I takt med att hanteringen av anläggningarna omorganiserats, personal slutat m.m. har myndigheterna förlorat information om de anläggningar som inte längre ingår i krigsorga-nisationen. Problem med att utveckla ett fungerande stödsystem har medfört att varken Försvarsmakten eller vet exakt var de gamla anläggningarna finns, deras kondition eller hur många de är. Med stöd av Försvarsmaktens personal har därför påbörjat en fysisk inventering av de äldre anläggning-arna. Den fysiska inventeringen innebär att personal från myndig-heterna går ut i skog och mark för att upprätta ett register över anläggningarna. Mot bakgrund av att det rör sig om tusentals an-läggningar handlar det enligt Försvarsmakten om ett omfattande arbete. Arvet och yttre omständigheter är några förklaringar till problemen medger att man sedan bildandet av myndigheten har haft problem med kvaliteten i förvaltningen. avsnitt visar att myndigheten haft problem med sin interna styr-ning och redovisning, att det varit problem med tillämpningen av hyresmodellen, att man haft problem med det planerade underhållet och att det har funnits stora brist-er i fastighetsregistren. Problemen visar att har haft svårt att leva upp till sin roll som förvaltare av försvarets fastigheter och anläggningar. Enligt måste man dock ta hänsyn till de yttre omständigheter som påverkat myndighetens förutsättningar att förvalta fastigheterna och anläggningarna: konstaterar att man vid bildandet av myndigheten fick ärva problem från Försvarsmakten. För-utom brister i t.ex. fastighetsregistret saknades det personal med ekonomiadministrativ kompetens och personal med kompetens från modern fastighetsförvaltning. Överföringen av personal från Försvarsmakten och de andra försvarsmyndigheterna för drift och löpande underhåll innebar en stor förändring för myndigheten. Överför-ingen av personal innebar att antalet anställda i verket ökade från 150 till 1 750 personer. beslut att omstrukturera försvaret har inneburit att en stor mängd fastigheter och anläggningar avvecklas. För har den omfattande avvecklingen medfört en stor arbetsbelastning. menar att yttre omständigheter inneburit att myndigheten haft begränsade resurser att komma tillrätta med de problem som man delvis ärvde från Försvarsmakten i samband med fastighetsreformen. siktar nu framåt. Företrädare för uppger att myndighetens nya organisation, rekrytering av nya kompetenser m.m. kommer att innebära att man väsentligt kommer att kunna höja kvaliteten på sin förvaltning. En ny överenskommelse mellan myndigheterna Som framgått har regeringen tidigare varit dålig på att närmare definiera vilka roller och vilken relation Försvarsmakten och ska ha till varandra. Inte heller av myndigheter-nas ramavtal framgick hur myndigheterna skulle för-hålla sig till frågor som öppenhet, insyn, kundnytta, effektivitet, affärsmässighet m.m. Efter initiativ från regeringen har Försvarsmakten och tecknat en ny överenskommelse som gäller . Syftet med överenskommelsen är att klargöra myn-digheternas roller och ansvar och säkerställa att myndigheterna samarbetar konstruktivt och effektivt. Av överenskommelsen framgår bl.a.: Myndigheternas samarbete ska präglas av ett långsiktigt synsätt, öppenhet, förtroende och insyn samt affärsmässig-het. Försvarsmakten svarar för att myndighetens lokalförsörjning är effektiv. Försvarsmakten ska lämna underlag till om försvarets behov av fastigheter och anläggningar. ska utifrån sin roll som statens ägarfö-reträdare av fastigheterna och anläggningarna stödja Försvarsmaktens lokalförsörjningsplanering. ska eftersträva att uppnå största möjliga kundnytta, givet att fastighetskapitalet vårdas i enlighet med regeringens krav. I detta ligger att an-svarar för att varje fastighet och anläggning förvaltas på ett för staten ekonom-iskt sätt. Verksamheten ska vara kostnads-effektiv. Av överenskommelsen framgår vidare hur myndigheterna mera i detalj ska samarbete vid planering, anskaffning, förhyrning och avveckling av fastigheter och anläggningar. Den nya överenskommelsen innebär att Försvarsmakten och tagit ett stort steg framåt när det gäller att klargöra myndigheternas roller. Av intervjuer med företrädare för de båda myndigheterna framgår att både Försvarsmakten och är nöjda med överenskommelsen. Försvarsmakten kritisk till att det tagit så I Försvarsmakten är man kritisk till att det tagit så för att börja arbeta aktivt med de problem som verket har haft sedan myndigheten bildades. I Försvarsmakten har man visserligen förståelse för att yttre omständigheter påverkat förutsättningar att lösa problemen. Det har dock gått myndigheten bildades och det är först nu som man börjat bearbeta problemen. I Försvarsmakten anser man att skulle ha vidtagit åtgärder mycket tidigare. Försvarsmakten är kritisk till att man inte fått vara med och påverka i viktiga frågor I Försvarsmakten finns det också en irritation över att man inte fått vara med och påverka viktiga delar av förändringsarbetet. Som tidigare framgått anser att myndighet-ens organisation är en intern fråga för myndigheten. har därför varit restriktivt med att bjuda in Försvars-makten i arbetet med den nya organisationen. Inte heller har Försvarsmakten fått vara med i arbetet med att ut-veckla systemet med styrobjekt eller i arbetet med att utveckla tillämpningen av hyresmodellen. Effektivare för att inte blanda in Försvarsmakten När det gäller arbetet med hyresmodellen uppger företrädare för att avsikten inte har varit att stänga ute För-svarsmakten från arbetet med att utveckla tillämpningen av hyresmodellen. Fråg-orna har dock varit mycket komplicerade och i Fortifikationsverk-et har man ansett det nödvändigt att internt i verket utarbeta för-slag till förändringar som sedan Försvarsmakten kan ta ställning till. Försvarsmakten har dessutom inte velat anpassa sig till den tidsplan som anser är nödvändig för att genomföra förändringarna i tillämpningen av hyresmodellen. Företrädare för konstaterar att det varit effektivare för verket att inte blanda in Försvarsmakten i arbetet med att förbättra tillämpningen av hyresmodellen. har dock löpande informerat Försvarsmakten om verkets arbete med hyresmodellen. Sammanfattning: Trots att inte ska göra några vinster har myndigheten byggt upp ett ackumulerad överskott på . () har till uppgift att kontrollera att hyror sätts utifrån de ekonomiska mål som regeringen beslutat för verksamheten. ESV har inte riktat någon invändning mot återkommande över-skott trots att statsmakterna beslutat att inte ska ha några vinster. Försvarsmakten anser att man betalt för mycket i hyra till och att verket ska betala tillbaka delar av över-skottet till Försvarsmakten. anser att man inte kan betala tillbaka överskottet till För-svarsmakten. Statsmakterna har beslutat att inte ska göra några vinster Statsmakterna har beslutat att hyror ska mot-svara myndighetens kostnader för att förvalta fastigheterna och anläggningarna (prop. 1992/93:37, 1992/93:FiU8, rskr. 1992/93: 123). Av avgiftsförord-ningen (1992:191) följer att hyror ska sättas så att intäkterna på ett eller täcker de kostnader som myndigheten har för förvaltningen. har haft överskott sedan myndigheten bildades En genomgång av årsredovisningar visar att har haft årliga återkommande överskott. Undantaget är då gjorde ett underskott. Fram har byggt upp ett ackumulerat överskott som uppgår till . Av överskottet har reserverats, i enlighet med ett särskilt regeringsbeslut, för att finansiera avveckling av mark, lokaler och anläggningar. Försvarsmakten har begärt att få tillbaka pengar Enligt Försvarsmakten är vinst resultatet av att Försvarsmakten betalt för mycket i hyra till verket. Försvars-makten anser därför att ska betala tillbaka pengar till Försvarsmakten. har Försvarsmakten begärt att ska betala tillbaka delar av över-skottet till Försvarsmakten. anser att man inte ska betala tillbaka pengarna till Försvarsmakten har avslagit Försvarsmaktens begäran om att verket ska betala tillbaka delar av sitt överskott till Försvarsmakten (, dnr 3217/01). För det första anser att fastighetsförvaltning innebär ett risktagande. Myndigheten behöver därför ett visst överskott för att täcka oförutsedda utgifter (, dnr 3217/01). För det andra betraktar inte överskottet som en skuld till Försvarsmakten. Genom budgetdialogen har För-svarsmakten begärt anslag utifrån sitt lokalbehov och de hyror som prognostiserat. Om betalar tillbaka pengar till Försvarsmakten så har försvaret fått för mycket pengar i förhållande till sitt lokalbehov. Fortifikationsver-ket menar att överskottet i stället är en fråga som ska lösas i en dialog mellan verket och regeringen (, dnr 3217/01). Därutöver hänvisar till budgetlagen. Enligt en strikt tolkning av lagen (1996:1059) om statsbudgeten får inte efter budgetårets slut betala tillbaka några pengar till Försvarsmakten. Eftersom anslagen är årliga ska eventuella överskott betalas tillbaka till statskassan. Överskottet har hanterats i enlighet med kapitalförsörjningsförordningen Enligt kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) får dock en myndig-het behålla ett överskott så länge det understiger av myndig-hetens omsättning. Uppgår överskottet till ska myn-digheten lämna förslag till regeringen om hur hela överskottet ska användas. Fram var vinster av myndighetens omsättning. kom dock den ackumule-rade vinsten att motsvara av omsättningen. har därför vänt sig till regeringen med förslag om hur verket vill använda överskottet. Av redovisning framgår att verket önskar använda överskottet till att finansiera eftersatt underhåll, personal-avveckling, miljöinsatser, arbetet med att ta fram en ny myndighetsprofil, införandet av ett nytt IT-system m.m. (, dnr 896/02A). Frågan om överskott är under beredning i . Enligt tjänstemän i kommer regeringen att fatta beslut om vad som ska hända med överskottet. I Försvarsmakten är man frustrerad över att man inte får tillbaka delar av överskott. Företrädare för För-svarsmakten konstaterar att modellen med självkostnadshyra inte fungerar om får behålla de vinster som verket byggt upp . Enligt Försvarsmakten handlar det då inte längre om självkostnadshyra. När budgeterade hyror inte regleras mot faktiska kostnader minskar dessutom incitamentet för Försvarsmakten att hushålla med statens medel. I Försvarsmakten ställer man sig frågande till varför man i försvaret ska hushålla med förbrukning av vatten, olja, elektricitet m.m. om delar av besparingarna ändå stannar i i form av överskott. För Försvarsmakten blir det också svårare att sätta press på . Företrädare för Försvarsmakten undrar hur man ska kunna sätta ekonomisk press på om verket får behålla sina vinster. vill inte ha några överskott Företrädare för uppger att man inte vill ha några överskott. och Försvarsmakten undersöker därför möjligheten att eventuella överskott regleras under det rådande budgetåret. I lagen (1996:1059) om statsbudgeten finns det inget som hindrar att betalar tillbaka pengar under det löpande budgetåret. Enligt avgiftsförordningen (1992:191) ska avgiftsfinansierade myndigheter samråda med () om de avgifter som myndigheten tar ut. Genom avgiftssamråden ska ESV bl.a. kontrollera att avgifterna sätts utifrån de ekonom-iska mål som regeringen beslutat för verksamheten. tar ESV ställning till 125-135 samråd varav av-styrks. Om ESV har någonting att anmärka på skickar ESV ett yttrande till och berört fackdepartement. Det ligger inom respektive fackdepartements ansvarsområde att gå vidare med de synpunkter ESV har framfört i sitt yttrande. Regeringen och berört fackdepartement beslutar vilka åtgärder som ska vidtas. ESV har inte anmärkt på överskott En genomgång av de samråd som ESV beslutat om angående avgifter visar att ESV inte har haft några större invändningar mot avgifter. ESV har inte riktat någon anmärkning mot återkommande överskott trots att statsmakterna beslutat att inte ska ha några vinster. Inte heller har ESV haft några synpunkter på att hyror inte återspeglar verkets kostnader för enskilda byggnader och anläggningar. Kritik mot generell hyressänkning