frsrdg · GQ04JO1 · 2003-01-01 00:00:00 — I 11 § punkt 5 FVL finns angivet följande: Om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet. En sådan omständighet kan enligt kommentarerna vara att handläggaren är uppenbar vän eller ovän med part eller annan intressent i ett ärende. Faderns ombud och kontaktpersonen har anfört att en sådan vänrelation fö- religger mellan beslutande och modern i ärendet, samt att det i vart fall före- ligger en arbetstagararbetsledarrelation. har anfört att ar- betsledaren fortlöpande diskuterat med socialchefen innan beslut har fattats utifrån att en av parterna är anställd på hennes avdelning och att vårdnads- utredningen lagts ut på annan med hänsyn härtill. Nämnden har inte kom- menterat vänrelationen. Den tjänsteman som innehar delegation att besluta kan ha anledning att föra ett ärende till nämnden. Skälet härtill kan vara att ärendet är särskilt svårbedömt, principiellt viktigt, eller att det finns en hög grad av känslighet i ärendet. Tveksamheter kring jävsförhållanden är ett annat skäl. Vid jävsför- hållanden ska handläggare eller beslutsfattare självmant anmäla detta och därefter bytas ut. anser att arbetsledararbetstagarförhållandet är en sådan om- ständighet som är ägnad att påverka och rubba förtroendet för handlägga- ren/beslutsfattaren i sakfrågans behandling. Då ärendet har karaktären av myndighetsutövning kan inte anses att frågan om opartiskhet uppenbart sak- nar betydelse. finner skäl till kritik mot socialnämndens beslutsordning i ärendet. Arbetsledaren borde ha aktualiserat jävsfrågan och inte ha handlagt ärendet. i anmodades att inkomma med utred- ning och yttrande i anledning av vad M.J. hade anfört i anmälan till JO. I remissen angavs att remissvaret även skulle innehålla en redogörelse för de åtgärder som hade vidtagits i tiden dels efter att den aktuella kontaktpersonen hade entledigats, dels efter tillsynsbeslut. Om det inte hade vidtagits några åtgärder emotsågs skälen för detta ställningstagande. beslutade att till JO översända en utredning som på upp- drag av nämnden hade genomförts av samt att i yttrande till JO uttala följande. Enligt nämndens mening har entledigandet av kontaktperson inte utgjort myndighetsutövning, någon skyldighet att iaktta 17 § förvaltningslagen gent- emot T.F. har inte förelegat och inte heller har jäv förelegat för vare sig eller socialchefen. Entledigandet av kontaktperson har även i övrigt handlagts på ett korrekt sätt. Efter entledigandet och beslut har allt som rimligen kan gö- ras gjorts för att försöka hitta en person som är lämplig att gå in som kontakt- person i ärendet. har inte gjort sig skyldig till tjänstefel. hemställer att anmälan inte måtte föranleda någon ytterli- gare åtgärd av justitieombudsmannen. I den utredning som socialnämnden hänvisade till anförde förbundsjuristen vid huvudsakligen följande (hänvisningar till bilagor har här utelämnats). Tingsrätten i förordnade att av socialnämnden i utsedd och av parterna T.F. godkänd kon- taktperson skulle vara närvarande vid hämtning och avlämnande av H. vid umgängestillfällena med T.F. Myndighetsutövning mot enskild beskrivs i prop. 1971:30 så att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets makt- befogenheter i förhållande till medborgarna. Karakteristiskt är att den enskil- de befinner sig i ett beroendeförhållande. Rör det sig om ett gynnande beslut, kommer beroendeförhållandet till uttryck på så sätt att den enskilde måste vända sig till myndigheten för att få t.ex. en viss förmån och att myndighetens tillämpning av de föreskrifter som gäller på området får en avgörande bety- delse för honom. Utanför myndighetsutövningen faller t.ex. avtal eller över- enskommelser om saken med någon enskild. Myndighetsutövningen i detta fall omfattar alltså beslutet i sak, dvs. att kontaktperson beviljas T.F. i enlighet med domstolens beslut. Att vara kontaktperson i ett ärende av nu aktuellt slag är ett arvoderat upp- drag från kommunens sida där uppdragets innehåll och omfattning bestäms dels utifrån tingsrättens förordnande och dels utifrån vad socialnämnden be- dömer är en adekvat insats. Ett förordnande att vara kontaktperson liksom ett entledigande från uppdraget utgör enligt socialnämndens uppfattning inte myndighetsutövning och är inte heller en åtgärd riktad mot T.F. utan mot kontaktpersonen. Ovanstående innebär att någon kommuniceringsskyldighet enligt 17 § för- valtningslagen inte heller föreligger. är i fråga om engagerandet av per- son för uppdraget som kontaktperson eller entledigande av kontaktpersonen inte vare sig sökande, klagande eller annan part i förvaltningslagens mening. Även om en person anser sig ha intressen i saken kan han inte göra anspråk på att kommuniceras aktmaterial eller underlag för ett beslut. Det krävs att beslutet i ärendet antingen påverkar personens offentlig- rättsliga ställning eller rör ett intresse som på något sätt erkänts av rättsord- ningen, t.ex. genom en föreskrift i en författning på området. (Hellners- : Nya förvaltningslagen med kommentarer, fjärde upplagan, s. 173 f.). Inför vårdnadsutredningen och förordnandet av kontaktperson lade social- nämnden ner åtskilligt arbete för att hitta lämplig person. Man stannade för som vårdnadsutredare eftersom han tidigare utfört uppdrag för nämndens räkning och man var nöjd med hans insats. Fadern motsatte sig emellertid detta och man fortsatte då att leta lämplig person genom att kon- takta andra socialnämnder i . Att någon person anställd i eller Ystads kommuner skulle utföra vårdnadsutredningen var uteslutet efter- som A.H. är anställd i socialförvaltningen i och T.F. är anställd i socialförvaltningen i . i åtog sig så små- ningom att utföra vårdnadsutredningen. Problemet att hitta lämplig person för kontaktmannauppdraget blev svårare att lösa. De personer som kommunen hade tillgängliga hade inte utrymme även för detta uppdrag. fick socialnämnden kontakt med A.B. som var fristående konsult. bedömdes av kommunen som lämplig för uppdraget och hon godkändes av både T.F. Avtal och följebrev sändes till A.B. Under den tiden skulle umgänge ha skett fem gånger, med början , vilket sammantaget skulle ha betingat en tidsåtgång av högst sammanlagt. Kontaktpersonen hade inte möjlighet att ställa upp varför hennes medverkan inte kom till stånd . Enligt A.B:s egna uppgifter i brev daterat blev tidsåtgången /månad. har hon enligt egen uppgift i slutrapport arbetat med uppdraget. Som framgår av journalanteckningar och socialnämndens yttrande till sammanträffade med A.B. för att följa upp uppdraget. tydlig- gjorde då uppdragets innehåll, dvs. att kontaktpersonen endast skulle vara närvarande inte medla, utreda eller behandla. Den tidsåtgång som var be- räknad för uppdraget gick hon igenom än en gång. Det omfattade en beräknad tidsåtgång av / tillfälle och mellan umgängeshelgerna. fortsatte att utöva sitt uppdrag på ett sätt som såväl innehållsmäs- sigt som tidsmässigt stred mot socialnämndens uppdrag entledigades hon . Någon skyldighet enligt 17 § förvaltningslagen (FL) att ytterligare kommunicera A.B. eller att bereda henne tillfälle att muntligen framföra sina åsikter i ärendet förelåg inte, eftersom det inte rörde sig om myndighetsutövning. Utöver vad socialnämnden anfört i brev till , vill nämnden anföra följande. Att ha en kontaktperson är som regel en frivillig åtgärd från parternas sida. Om en av de berörda inte önskar ha kvar en kontaktperson, kan en sådan inte påtvingas dem. I detta fall har tingsrätten förordnat att av socialnämnden i utsedd och av parterna T.F. godkänd kontaktperson skulle vara närvarande vid hämtning och avlämnande av H. vid umgängestillfällena med T.F. Förutsättningen för förordnande av kontaktperson var alltså att den skulle utses av socialnämnden i , och att båda parter skulle godkänna den. Av A.B:s redogörelse framgår att det hade uppstått en konflikt mellan henne och modern, vilket innebär att modern inte längre godkände kontakt- personen. Nämndens uppdrag till A.B. var begränsat då vårdnadsutredningen skulle ske och förhållandet mellan föräldrarna var mycket infekterat. Med anledning av detta betonades det särskilt att A.B:s uppdrag inte var att medla mellan föräldrarna. har i sin anmälan hänvisat till vad han uppgett i skrivelse till länsstyrel- sen. I denna sägs att A.B. uppgett att till henne uppgett att och . är avdelningschef för bl.a. den enhet där A.H. arbetar och har därigenom en arbetsrättslig funktion. Enligt egna uppgifter föreligger inte ett privat vänskapsförhållande mellan henne och A.H. Den privata kontakt de haft är att A.H. köpt två kattungar av . När det gällt att utse resp. entlediga kontaktpersonen bedömer socialnämn- den att utan att anses som jävig kunde fullgöra dessa uppgifter i enlighet med nämndens delegationsordning. Att föra upp ärenden till nämn- den, som sammanträder en gång , är inte ett realistiskt alternativ när det gäller ärenden av det här slaget. I ärendet har dessutom fortlöpande samrått med socialchefen. har hävdat att även socialchefen är jävig, eftersom modern i bevisuppgift begärt att han skall höras som vittne för att styrka hur A.H. fungerar i sin yrkesroll. Enligt socialnämndens uppfattning konstituerar inte socialchefens kunskaper om sina anställda ett jävsförhållande. Nämnden delar faderns uppfattning att det är olyckligt att kontaktpersonen inte kunde vara kvar. Nattumgänget med dottern hade upphört , dvs. innan kontaktpersonen entledigades och har alltså inte ett direkt samband med hennes verksamhet. inkom ett krav från faderns ombud att kontaktper- sonen omgående skulle återinsättas. begärde han hos att denna granskade förhållandet samt verkade för att A.B. blev återinsatt som kontaktperson i ärendet. I brev daterat informerades fadern via ombudet om att kontaktpersonen entledigats då hon inte fullgjorde sitt uppdrag enligt in- gånget avtal, att hon inte skulle återinsättas som kontaktperson och att någon kommuniceringsskyldighet med parterna inte förelåg. avgav yttrande till . inkom en förfrågan från moderns ombud om ny kontaktperson skulle utses. meddelades ombudet i brev att ny kontaktperson skulle komma att föreslås parterna när någon lämp- lig person kunde åta sig uppdraget. Ombudet informerades om, att de personer som förvaltningen normalt an- litar för den här typen av uppdrag känner A.H., vilket inte var tillfredsställan- de och lovades information så snart förvaltningen hade något förslag. Ärendets gång efter entledigandet av kontaktpersonen och beslut Sedan kontaktpersonen entledigades har nämnden försökt att hitta en för uppdraget lämplig person som också kan accepteras av T.F. Detta har tyvärr inte lyckats. Att som fadern föreslagit återin- sätta den tidigare entledigade kontaktpersonen är som framgår av vad som tidigare anförts varken lämpligt eller möjligt. Svårigheterna i ärendet är åt- skilliga. Konflikten mellan parterna är flerårig och djup och de har genom sina respektive yrken och genom att de bott länge i trakten ett stort kontaktnät och därigenom relationer till åtskilliga av de personer som skulle kunna komma i fråga. Till detta kommer att uppdraget inte är särskilt attraktivt dels genom sitt innehåll och dels genom att det innebär att kontaktpersonen blir uppbunden . Det förtjänar dock att noteras att umgänget mellan T.F. och barnet fungerar på samma sätt som det gjorde innan A.B. umgänge varan- nan helg men inte övernattning. Familjerätten i har avslutat vård- nadsutredningen. Huvudförhandling är utsatt till . yttrade sig över socialnämndens remissvar. anmodades inkomma med yttrande. I remissen angavs bl.a. att i ärendet aktualiseras frågan om hur man från förvaltningsrättsliga utgångs- punkter skall se på socialnämndens handläggning när en allmän domstol i ett mål rörande umgängesrätt har förordnat att umgänget skall ske i närvaro av kontaktperson som utses av socialnämnden. JO hemställde om Socialstyrel- sens yttrande i frågan om socialnämndens befattning med saken utgör ett ärende hos socialnämnden och, om så är fallet, vem eller vilka som enligt styrelsens uppfattning är part i det ärendet. , genom tf överdirektören , anförde i ett re- missvar huvudsakligen följande. Domstols förordnande av kontaktperson När en domstol beslutar om umgänge kan domstolen föreskriva att umgänget skall ske i närvaro av t.ex. en av socialnämnden utsedd person. Domstolen kan dock inte ålägga kommunen att utse en sådan person (se NJA 1987 s. 15). Om umgänge inte kan komma till stånd i enlighet med domstolens förordnan- de beroende på att nämnden inte utser någon kontaktperson, kan detta få till följd att umgängesfrågan måste omprövas med utgångspunkt i den ändrade förutsättningen att nämndens medverkan inte kan påräknas (prop. 1997/98:7). Såväl (NJA 1987 s. 15) som JO (beslut , dnr 43-1994) har framhållit vikten av att ett förordnande i domstol föregås av en kontakt med socialnämnden. Frågan om socialnämnderna bör åläggas en skyldighet att utse en kontakt- person vid umgänge har diskuterats i ovan nämnda lagstiftningsarbete. I pro- positionen hänvisades till att redan i socialnämndernas övergripande ansvar enligt 3 och 12 §§ socialtjänstlagen (1980:620) ligger en skyldighet att med- verka till att ett barns behov av umgänge med sin förälder blir tillgodosett. Om en domstol har förordnat att umgänge skall utövas i närvaro av en person som utses av socialnämnden, har nämnden vid behandlingen av frågan om utseende av en sådan person att utgå från att umgänge skall äga rum i den utsträckning och på det sätt som domstolen beslutat och att detta är i överens- stämmelse med barnets bästa. Det ankommer sålunda inte på nämnden att göra en egen bedömning av lämpligheten av den beslutade umgängesrätten. (se NJA 1987 s. 15). Både regeringen och ansåg att det i praktiken största problemet torde vara svårigheten för socialnämnderna att finna perso- ner som är villiga att ta på sig ansvaret att vara kontaktperson. Denna fråga ansågsknappastkunnalösaslagstiftningsvägen(1997/98:LU12). Vilken typ av verksamhet som utseende av kontaktperson hos socialnämnden kan karaktäriseras som får betydelse för vilka bestämmelser i förvaltningsla- gen som blir tillämpliga. Med handläggning av ärende avses hela den proce- dur som börjar med ett ärendes anhängiggörande och slutar med dess avgö- rande. Detta uttrycks också som myndigheternas beslutande verksamhet. Någon närmare definition av begreppet ärende ges emellertid varken i lagen eller dess förarbeten. Det har ansetts som självklart att ett ärende kan an- hängiggöras hos en myndighet antingen genom en framställning hos myndig heten eller genom att denna själv tar initiativet till en åtgärd. Från ärende- handläggning brukar skiljas sådan verksamhet som betecknas som faktiskt handlande. Skillnaden anses principiellt ligga däri att handläggningen av ärenden utmynnar i ett beslut av något slag. Kännetecknande för ett beslut sägs vara att det innefattar ett uttalande varigenom myndigheten klargör hur den anser att en viss fråga bör lösas. Det exempel som ofta nämns som fak- tiskt handlande är en konduktörs kontrollerande verksamhet på ett tåg medan hans ingripande mot en resenär som saknar färdbiljett klassificeras som hand- läggning av ett ärende. Sådana självklara exempel ger emellertid föga vägled- ning för här aktuella fall. Någon skarp skiljelinje mellan handläggning av ärenden och s.k. faktiskt handlande torde enligt förarbetena inte heller kunna dras upp (prop. Att utse en kontaktperson efter beslut i domstol kan knappast betecknas som verkställighet av beslut och i så fall faktiskt handlande eftersom dom- stolen inte kan ålägga nämnden att göra detta. Domstolens förordnande om att umgänge skall ske i närvaro av en av socialnämnden förordnad kontaktperson betraktas istället som en begäran om nämndens medverkan (se tidigare nämn- da JO-beslut ). Förfarandet hos nämnden mynnar ut i ytterligare ett ställningstagande, nämligen vem som skall ha denna funktion. Att utöva funktionen att vara kontaktperson torde däremot kunna betecknas som fak- tiskt handlande. Mot bakgrund av vad som här sagts talar övervägande skäl för att social- nämndens befattning med saken, att utse en kontaktperson, i förvaltnings- rättsligt hänseende bör betraktas som handläggning av ett ärende. Om socialnämndens befattning med saken kan sägas utgöra ett ärende uppställer sig frågan om förfarandet i förvaltningslagens mening kan betecknas som myndighetsutövning mot enskild. Utmärkande för all myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som yt- terst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgar- na. Men det behöver inte vara fråga om åtgärder som medför förpliktelse för enskilda. Myndighetsutövning kan också förekomma i form av gynnande beslut, t.ex. tillstånd att driva en viss verksamhet, befrielse från en lagstadgad förpliktelse och beviljande av en social förmån. Karaktäristiskt är emellertid att den enskilde befinner sig i ett slags beroendeförhållande. Rör det sig om ett gynnande beslut, kommer beroendeförhållandet till uttryck på så sätt att den enskilde måste vända sig till myndigheten för att få t.ex. en viss förmån och att myndighetens tillämpning av de föreskrifter som gäller på området får avgörande betydelse för honom. Av förarbetena framgår också att begreppet myndighetsutövning inte omfattar andra ärenden än sådana där saken avgörs ensidigt genom beslut av myndigheten (prop. Utanför myndighets- utövning faller t.ex. myndighetens ärenden som gäller remisser och yttranden till domstolar. I här aktuella ärende har domstolen beslutat att umgänge skall ske i närva- ro av en av socialnämnden efter hörande av föräldrarna utsedd person. Missnöje med utgången i domen kan bara prövas genom ett överklagande i den allmänna domstolen. När frågan väl ligger hos socialnämnden kan inte föräldrarna påverka ställningstagandet i domstolen. Förfarandet i socialnämn- den är inte särskilt reglerat i socialtjänstlagen eller . Vilken typ av ärenden man skall se detta som har, såvitt känner till, aldrig klarlagts, varken i ovan nämnda lagstiftningsarbete eller i andra sammanhang. Även om det inte med säkerhet kan sägas anser Social- styrelsen att övervägande skäl talar för att dessa ärenden inte utgör myndig- hetsutövning mot enskild. De bör istället ses som ett led i myndighets- utövning hos en annan myndighet, varvid domstolens beslut får anses utgöra myndighetsutövningsdelen. Förvaltningslagens regler vid myndighets- utövning mot enskild blir i så fall inte tillämpliga i nämndernas handläggning. Med detta synsätt skulle ärendena ha mer den karaktär som nämndernas ytt- randen till domstolar har. När det gäller yttranden till domstolar finns en spe cialregel i 54 § tredje stycket socialtjänstlagen som innebär att förvalt- ningslagens regler är tillämpliga hos nämnden trots att ärendet där inte utgör myndighetsutövning mot enskild. Någon motsvarande regel finns inte för här aktuella ärendetyp. I 12 § socialtjänstlagen stadgas bl.a. om socialnämndernas skyldighet att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som behövs efter en dom om umgänge. Denna bestämmelse har i detta sammanhang inte bara relevans i nämndernas ansvar att efter domstols förordnande utse en kontaktperson. Enligt nämnda stadgande måste det också anses åligga nämnden att om en kontaktperson entledigas anstränga sig att försöka ersätta denna med en annan. Det ligger i sakens natur att leva upp till dessa skyl- digheter också måste informera föräldrarna om en kontaktperson har entledi- gats från sitt uppdrag och om andra åtgärder som vidtas av betydelse för um- gänget. Den osäkerhet i ställningstagandet om vilken typ av ärende nämndens be- fattning med frågan skall anses utgöra, p.g.a. avsaknad av lagregler och klar- lägganden i förarbeten, torde också medföra en osäkerhet i hanteringen i nämnderna. Någon egentlig uppföljning av nämndernas handläggning har emellertid inte gjorts. En slumpmässig rundringning till några socialnämnder som gjort med anledning av denna remiss ger inte en enhetlig bild av förfarandet i nämnderna. Vissa av de tillfrågade nämnderna fattar efter en utredning beslut om att utse kontaktperson som ett bistånd enligt § socialtjänstlagen, ibland också med hänvisning till 10 § samma lag. Det före- kommer också på vissa håll att man ber föräldrarna ansöka om kontaktperson och påbörjar därefter en utredning. I något fall fattas ett biståndsbeslut med hänvisning till 3 och 12 §§ socialtjänstlagen. Om nämnden avslutar handläggningen med ett biståndsbeslut måste ären- det, enligt uppfattning, anses utgöra myndighetsutövning mot enskild. En rad bestämmelser i förvaltningslagen blir då tillämpliga, t.ex. reglerna om kommunicering, partsinsyn och motivering av beslut. De nämn- der som handlägger frågan som ett biståndsärende uppger också att man till- lämpar dessa bestämmelser i förvaltningslagen. I förvaltningslagen betecknas part som sökande, klagande eller annan part. Någon egentlig definition av begreppet finns emellertid inte. Det är otvetydigt att föräldrarna berörs av frågan hos socialnämnden på ett sådant sätt att de måste anses som parter. Parter är de dessutom i det myndighetsutövande ledet vid domstolen. Partsfrågan har emellertid främst betydelse för tillämpningen av de bestämmelser i förvaltningslagen som gäller vid myndighetsutövning mot enskild. Frågan är vilken betydelse ett partsförhållande får om det gäller ett ärende som inte utgör myndighetsutövning mot enskild. Rätt till partsinsyn har då, med stöd av allmänna rättsgrundsatser, nämligen inte ansetts uteslu- ten. Ett exempel där partsinsyn ansetts befogad utgjorde, före tillkomsten av 54 § socialtjänstlagen, socialnämnds yttrande i en vårdnadsfråga (se kommentar till nya förvaltningslagen, femte upplagan s. 148). anser att man på motsvarande sätt bör kunna tala om en insynsrätt för föräld- rarna i ett ärende hos socialnämnden om utseende eller entledigande av kon- taktperson när domstolen förordnat att umgänget skall ske i närvaro av en sådan. Sammanfattningsvis anser att det råder en osäkerhet om hur socialnämnderna bör handlägga frågan om utseende av kontaktperson efter ett domstolsförordnande härom och om denna handläggning skall utgöra ett ärende och i så fall vilken typ av ärende. Det kan konstateras att lagbestäm melser saknas och att förarbetena är ofullständiga. Nämndernas handläggning tycks också skilja sig åt. Regeringen har deklarerat (Skr. 1999/2000:137) att den avser att tillsätta en utredning för att se över den vårdnadsreform som infördes . Även andra frågor om vårdnad m.m. kommer att uppmärk- sammas av utredningen. Utifrån allmänna rättssäkerhetsskäl och för att få en ökad klarhet i hur nämnderna bör hantera dessa frågor anser det lämpligt att även här aktuella fråga bör ingå i utredningsuppdraget. yttrade sig över remissvar. remissvar översändes även för kännedom till i och i län. Upplysningar inhämtades per telefon från . I ett beslut anförde JO följande. trädde en ny socialtjänstlag i kraft (2001:453). I föreva- rande ärende behandlas händelser och omständigheter som ägde rum socialtjänstlagen (1980:620) var gällande. I remissvaren och i länssty- relsens beslut hänvisas till lag. Jag har emellertid valt att här hänvisa till den nya socialtjänstlagen. När det gäller regleringen av rätten till bistånd har det skett vissa ändringar i förhållande till vad som gällde enligt den äldre lagen, bl.a. när det gäller möjligheten att överklaga ett biståndsbeslut. I det följande anges därför särskilt när ändringarna i bestämmelserna om bistånd har betydelse i sakligt hänseende. Hänvisningarna i övrigt till den nya lagen avser sådana bestämmelser som inte har ändrats innehållsmässigt.