frsrdg · GQ04RR13 · 2003-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående radiokommunikation för trygghet och säkerhet 2002/03 RR13 Revisorernas granskning revisorer har på eget initiativ granskat regeringens och olika myndigheters hantering av ärendet om ett gemensamt radiokommunikations-system för polisen, räddningstjänsten, sjukvården m.fl. Resultatet av gransk-ningen har redovisats i rapporten /03:5 Radiokommunikation för trygg-het och säkerhet. Rapporten finns i bilaga till denna skrivelse. Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren ges nedan. överlämnade kommittén Radiokommunikation för effektiv ledning () ett betänkande med förslag till gemensamt radio-kommu-nikationssystem för skydd och säkerhet (SOU 2003:10 Trygga med-borgare - säker kom-munikation). I det följande redovisar revisorerna en sammanfatt-ning av sin rapport samt sina slutgiltiga överväganden med an-ledning av granskningen. Många aktörer har till uppgift att bidra till befolkningens skydd och säkerhet. En del av dem är statliga myndigheter, andra är kommunala, landstings-kommunala eller privata. Verksamheten ställer höga krav på kommunikation inom och mellan de olika aktörerna. Nästan all radiokommunikation hos dessa aktörer sker i gamla system som har brister och som inte alltid medger kommunikation med andra aktörer. Den tekniska utvecklingen har lett till att det finns möjlighet att byta ut de gamla systemen mot nya som bättre kan tillgodose aktörernas kommunikationsbehov. Genom att bygga ett nytt gemensamt rikstäckande kommunikationssystem baserat på ny teknik skulle många av de brister som finns kunna avhjälpas och verk-samheten sammantaget kunna effektiviseras. Ett nytt gemensamt system skulle också leda till att det begränsade frekvensutrymme som finns tillgäng-ligt för radiokommunikation i samhället kan utnyttjas mer effektivt. Ett gemensamt system skulle inte bara leda till effektivare samverkan mellan olika aktörer, utan också till sammantaget lägre kostnader än om varje aktör själv byter ut sina nuvarande system. Genom att dela på kostnaderna för bl.a. en gemensam infrastruktur blir systemet billigare för varje enskild använda-re. Kostnaderna för ett nytt rikstäckande kommunikationssystem är emellertid stora. Någon fullständig beräkning av kostnaderna har inte gjorts, men bara infrastrukturen beräknas kosta att bygga och att driva och underhålla. lämnades den första motionen till om ett riks-täckande kommunikationssystem gemensamt för polisen, räddningstjänsten, sjukvården och andra skydds- och säkerhetsaktörer. har ärendet beretts inom och flera utredningar och myndigheter har fått i uppdrag att arbeta med frågan. Trots att ärendet under den långa bered-ningstiden i vissa avseenden belysts grundligt återstår enligt revisorerna många viktiga frågor att besvara. Underlaget för att bedöma vilka kon-sekvenser ett nytt radiokommunikationssystem skulle få för den samlade skydds- och säkerhetsverksamheten behöver utvecklas. Ett sådant underlag är enligt revisorernas mening nödvändigt för att och andra finansi-ärer ska kunna ta ställning till när ett nytt system ska införas och hur det ska finansieras. Om polisens behov i storstadsregionerna inte kan lösas bör den frågan hanteras i särskild ordning. Inom ramen för , i vilket såväl som , och deltar som operativa medlemmar, ska bl.a. polis- och tullsamarbetet mellan medlemsländerna stödjas. Samordning av bl.a. inköp av kommunikationssystem bör därför ske för att direkta förbindelser ska kunna upprättas mellan länderna, särskilt i gränsområden. Behovet av och möjligheterna till samordning med våra grannländer bör enligt revisorerna därför utredas. Revisorernas överväganden och remissinstansernas synpunkter Remissvar har inkommit från 14 remissinstanser. , , , , , , , , , , och har inkommit med var sitt remissvar och och med ett gemensamt. har avstått från att svara på remissen. Ingen av remissinstanserna har några invändningar mot den beskrivning av ärendets hantering som görs i rapporten. I nästan alla remissvar konstateras att kommittén Radiokommunikation för effektiv ledning () i ett betänkande lämnat förslag om att regeringen ska uppdra åt kommittén att genomföra en upphandling av ett nationellt gemensamt kommunikations-system. framhåller i sitt svar att det fortsatta arbetet måste be-drivas skyndsamt. Den nuvarande situationen med flera system innebär bl.a. att användarna måste ha kompetens att använda flera separata kommunika-tionssystem, vilket kräver extra utbildningsresurser som den dubb-lerade radioutrustningen också medför ökade kostnader. Från verksamhets-syn-punkt är det således viktigt att polismyndigheterna har ett gemensamt kom-munikationssystem. Med anledning av de nuvarande systemens ålder, och därmed sammanhängande problem med utveckling och utbyggnad, framhåller Riks-polisstyrelsen att ett nytt nationellt system behöver anskaffas . Statskontoret uppger att man gett sin syn på frågan i de rapporter man av-gett med anledning av det tidigare regeringsuppdraget. Man anser att revi-sorernas rapport ger en rättvisande bild av ärendets hantering. konstaterar i sitt svar att myndighetens verksamhet förut-sätter samverkan med ett flertal myndigheter nationellt och internationellt. Det finns i verksamheten ett uttalat behov av ett nytt gemensamt system för radiosamband mellan och inom myndigheter på skydds- och säkerhetsområ-det. För del gäller det att garantera den egna operativa förmågan och att säkerställa sådan samverkan som förutsätts i bl.a. in-struk-tionen för myndigheten. vill i sitt remissvar framhålla betydelsen av ett framtida gemensamt system. Även om behoven i närtid kan variera mellan olika verksamheter, anser man att det är av största vikt att en samordning sker vid utbyggnad av nya system, dels för att en effektiv ledningssamverkan ska kunna åstadkommas, dels för att uppnå samhällsekonomiska fördelar. anser att rapportens beskrivning av hur ärendet hanterats samt revisorernas överväganden och förslag stämmer väl överens med myndighetens uppfattning. framhåller särskilt vikten av att ett nytt kommunikationssystem utvecklas parallellt med frågor om gemensam syn på ledning och samverkan mellan olika aktörer. konstaterar att de nu existerande kommunikationslös-ningarna täcker behoven av kommunikation vid sjöräddningsinsatser. I vissa lägen skulle emellertid ett nytt nät kunna utgöra ett komplement vid kombi-nerade insatser från sjö- och landbaserade resurser. påpekar i sitt remissvar att ett nytt landstäck-ande radiosystem indirekt innebär förbättrade möjligheter för aktörerna inom elförsörjningsbranschen, men att kommunikationsfrågan inom denna sam-hällssektor måste lösas i särskild ordning om det nya systemet förbehålls "blåljus-myndigheterna". Underlaget för beslut om när ett nytt system bör tas i bruk Ett nytt radiokommunikationssystem kräver stora investeringar. Bara sy-stemets infrastruktur har beräknats kosta i storleksordningen . Kostnaderna för drift och underhåll av den gemensamma infra-strukturen har beräknats till . Därtill kommer kostnader som inte beräknats, bl.a. för investeringar i ny kommu-nikationsutrustning för användarna. För att ett beslut om en så stor investe-ring ska kunna fattas krävs enligt revisorerna ett gediget underlag bl.a. om alternativkostnaden till att bygga ett nytt system. Enligt revisorernas rapport saknades underlag för att bedöma nyttan av ett nytt gemensamt radio-kom-munikationssystem. Revisorerna föreslog därför i rapporten att regeringen skulle ta fram det underlag som krävdes för att och andra finansiärer skulle kunna ta ställning till när ett nytt system borde införas. Ingen remissinstans har något att erinra mot förslaget. , , , , , , och ställer sig bakom förslaget. Revisorerna får stöd för sitt förslag från remissinstanserna som dock hänvisar till att lämnat förslag till införande av ett nytt system. Remissinstanserna har av naturliga skäl inte hunnit ta ställning till om underlaget genom RAKEL:s betänkande nu kan anses tillräckligt. Revi-sorerna riktade i rapporten kritik mot hur regeringen hanterat ärendet. Revi-sorerna har inte funnit skäl att ändra sin uppfattning på denna punkt. Revisorerna kan dock konstatera att RAKEL:s betänkande inneburit att beslutsunderlaget på några punkter utvecklats. Kostnaderna för den nuva-rande kommunikationen har beräknats och visat sig vara större än tidigare uppskattningar. Kommittén har också beräknat kostnaderna för infrastruk-turen i ett nytt system. Kostnaderna kan enligt kommitténs beräkningar antas bli väsentligt lägre än vad tidigare beräkningar visat. Slutligen har kommittén också beräknat vissa andra kostnader som ett nytt system skulle innebära för användarna. Sammantaget bedömer kommittén att ett nytt system kommer att innebära ökade kostnader för användarna i för-hållande till nuvarande kommunikationskostnader. Kommittén framhåller att alternativkostnaden för en investering av det slag som föreslås inte enbart kan bedömas utifrån den nuvarande kostnaden. Ett beslut om att inte bygga ett nytt gemensamt system skulle dels innebära att kostnader uppstår för att förnya eller bygga helt nya egna system för de olika användarna, dels resultera i att vissa besparingar, som anses bli följden av ett effektivt gemensamt system, uteblir. Kommitténs resonemang i denna del överensstämmer med vad revisorerna anförde i rapporten. ett resonemang om att andra positiva samhällseko-nomiska effekter av ett nytt system borde ingå i en bedömning av alternativ-kostnaden. Även detta överensstämmer med vad revisorerna anförde i rapporten. Något underlag för att storleksbestämma alternativkostnaderna vid sidan av nukostnaden lämnar dock inte kommittén. Revisorerna är fortfarande av den uppfattningen att ett beslut om att införa ett nytt system bör grundas på en bedömning av om den sammantagna nyttan, i ekonomiska och andra termer, överstiger kostnaden. saknas ett konkret underlag för en sådan bedömning. Skillnaden mellan kostnaderna för den nuvarande kommunikationen och kostnaderna för att införa ett nytt system har emellertid i kommitténs underlag visat sig vara avsevärt mindre än vad som tidigare uppskattats. Med en kostnad för ett nytt system som motsvarar kommitténs uppskattningar är det nu mer sannolikt att kostnaden för ett nytt gemensamt system uppvägs av de positiva effekter systemet kan få. Detta förutsätter emellertid att de positiva effekterna rea-liseras. Ett nytt system har många fördelar i förhållande till de nuvarande kommu-nikationssystemen. En del av dessa kan användarna dra nytta av om de använder den nya kommunikationsutrustningen på samma sätt som den nuvarande, men en del av fördelarna kan inte utnyttjas om inte användarna förändrar sin användning av utrustningen. Revisorerna efterlyste i rapporten ytterligare underlag för att bedöma nyttan av ett nytt system. Behovet av ytterligare underlag kvarstår även om det nu framtagna underlaget bedöms vara tillräckligt för att inleda en upp-handling. Ett underlag som på ett tydligt sätt beskriver kostnader respektive intäkter och annan nytta av ett nytt system har dubbla syften. För det första behövs det för att kunna fatta beslut om att kostnaden är försvarbar. För det andra skulle underlaget innebära en beskrivning av vad som behöver åstad-kommas för att intäkterna och nyttoökningen ska kunna realiseras. Behovet av ett förbättrat underlag kvarstår för att uppfylla båda dessa syften. Även efter ett beslut om att inleda en upphandling behöver fortfarande i princip alla potentiella användare underlag för att fatta beslut om att faktiskt ansluta sig. Behovet av ett underlag för att användarna ska få vägledning i på vilket sätt systemets fördelar kan utnyttjas är självklart och kvarstår under i princip hela systemets livslängd. Även om revisorerna således inte anser det befogat att kräva ytterligare underlag för ett beslut om att inleda upphandlingen, behöver ytterligare underlag ändå tas fram. att regeringen tar fram det underlag som behövs dels för att olika användare ska kunna ta beslut om att ansluta sig till ett nytt gemensamt system, dels för att ett nytt systems fördelar ska kunna realiseras. Finansiering av det nya systemet Finansieringsfrågan är det allt annat överskuggande problemet i hanteringen av detta ärende. En grundläggande utgångspunkt för en lösning av problemet är de kostnader och intäkter och den nytta som ett nytt system skulle inne-bära. Detta har behandlats ovan. Den andra delen av problemet är fördel-ningen av finansieringen. Många olika tänkbara modeller för finansiering har tagits upp av olika utredningar. Problemet har emellertid inte lösts. Revi-sorerna föreslog därför i rapporten att en lösning skulle tas fram innan ärendet föreläggs för beslut. Ingen av remissinstanserna har något att erinra mot förslaget. Rikspolis-styrelsen, , , , , , och ställer sig bakom förslaget. anser att stats-makten initialt bör ta ett stort ansvar för kostnaderna för ny infrastruktur. Därefter bör dessa kostnader fördelas på användarna. Kostnaderna för termi-naler och andra kostnader som inte avser den gemensamma infrastrukturen bör belasta användarna. Dock behöver polisen ökade anslag för dessa kost-nader, enligt . anför i sitt svar att nyttan av ett nytt nät troligen inte är av den storleksordningen att myndighetens delta-gande i uppbyggnaden är motiverat. har föreslagit en modell för finansiering av de gemensamma delarna av ett nytt kommunikationssystem som fördelar kostnaderna såväl som mellan staten och användarna. Stora delar av kostnaderna för ett nytt system är oberoende av hur mycket det kommer att användas. Kommitténs förslag innebär att staten ska äga infrastrukturen i det gemensamma systemet. Investeringarna i infrastrukturen ska enligt förslaget bekostas av anslagsmedel - motsvarande av den totala kostnaden - och därefter av lån i . Kapitalkostnaden för lånen i ska enligt kommitténs förslag täckas av användaravgifter. Även de årliga kostna-derna för drift och underhåll av den gemensamma infrastrukturen ska täckas av användaravgifterna. Sammantaget ska staten inte bekosta någon del av systemet, annat än till den del polisen och andra statliga myndigheter betalar användaravgifter. Om staten såsom föreslagit ska äga infrastrukturen i ett nytt sy-stem tar staten hela risken vad gäller investeringskostnaden. Staten blir skyl-dig att garantera alla ekonomiska förpliktelser i avtalet med den aktör som ska bygga infrastrukturen och eventuella andra avtal om t.ex. drift och underhåll. Det är viktigt att slå fast att en sådan riskfördelning i värsta fall kan innebära helt andra statsfinansiella effekter än de kommittén redovisar i sitt betänkande. Riskfördelningen innebär därför att det ligger ett tungt an-svar på regeringen att minimera den risken. att regeringen till det underlag som ska föreläggas angående ett nytt systems finansiering också fogar en redovisning av vilka åt-gärder som man har vidtagit och framöver avser att vidta för att mini-mera statens ekonomiska risk. Den ekonomiska risken ska också åskåd-liggöras på ett bättre sätt än vad som gjorts i hittillsvarande underlag. Polisen i storstadslänen har ett annat kommunikationssystem än det som används av polisen i övriga landet. Det system som används - S 80 - medger inte kommunikation med vare sig polis i övriga landet eller med andra skydds- och säkerhetsaktörer. De problem som generellt föreligger med underhåll och nyanskaffning av delar till de nuvarande radiosystemen är vidare särskilt stort för S 80-systemet. Därtill kommer att polisens tillstånd att använda de frekvenser som S 80 opererar på dras in, eftersom frekvenserna framöver är reserverade för nya användningsområden, bl.a. det tilltänkta gemensamma systemet. Eftersom polisens situation i storstadsre-gionerna av flera skäl är särskilt akut påpekade revisorerna i rapporten att det kan komma att krävas en särskild lösning. , och har särskilt kommenterat denna fråga. instämmer i att det kan krävas en särskild lösning, men man framhåller att en sådan lösning med säkerhet skulle leda till en mer komplicerad upphandling och ökade kostnader. Om en sådan lösning ändå behöver genomföras bör det göras på ett sådant sätt att onödiga kostnader undviks och att lösningen inte menligt påverkar förutsätt-ningarna för ett nytt nationellt radiokommunikationssystem. Rikspolis-styrelsen framhåller också att det inte vore ekonomiskt försvarbart med ett utbyte av frekvenser för systemet S 80 i storstadsregionerna, eftersom sy-stemet har stora brister. framhåller att om en särlösning blir aktuell för polisen i storstadsregionerna så är det väsentligt att den innebär en bibehållen förmåga att säkerställa samband med andra myndigheter, däribland som bl.a. har polisiära uppgifter. () framhåller i sitt remissvar att frekvensut-rymme avsatts för ett gemensamt kommunikationssystem. Huvuddelen av utrymmet är nu frigjort. PTS anser att det är bekymmersamt att viktiga delar av frekvensutrymmet är upptagna på grund av tillfällighetslösningar - som för polisen i storstadsregionerna - i avvaktan på permanent användning. Det är emellertid möjligt att förlänga polisens tillstånd till utgången av 2004 under förutsättning att och kan komma överens om an-vändningen av frekvensutrymmet i gränsområdet. Radiokommunikationen för polisen i storstadsregionerna lider av stora brister som kräver en snabb lösning. Problemen med samverkan med andra skydds- och säkerhetsaktörer och med polis i övriga landet är stora. Det system som används är dessutom bristfälligt på många punkter. har i sitt betänkande lämnat ett förslag som skulle kunna leda till att polisens behov i kan tillgodoses innan polisens radiotillstånd löper ut (vid utgången av ) . I den ekonomiska utbyggnadsplan som kommittén föreslår erbjuds emellertid ingen lösning på problemen i de övriga två stor-stadsregionerna. Revisorerna kan därmed konstatera att en särlösning krävs för att polisen i storstadsregionerna ska kunna upprätthålla sin radio-kommu-nikation i avvaktan på en mer permanent lösning även om kommitténs för-slag genomförs. Revisorerna instämmer till fullo i vad Riks-polisstyrelsen ger uttryck för i sitt remissvar, nämligen att en särskild lösning inte får innebära onödiga kostnader och framför allt att den inte får påverka förut-sättningarna för ett nytt gemensamt nationellt kommunikationssystem. Även om införan-det av ett gemensamt nytt system inte kan ske för att lösa polisens pro-blem i alla tre storstadsregionerna anser revisorerna att re-geringen inte kan överlämna till polisen att själv lösa problemet. Regeringen bör ta ansvar för att finna en lösning som leder till bästa möjliga kommunikationsmöjligheter inom och mellan skydds- och säkerhets-aktörerna inte bara när ett nytt system är infört utan också under utbygg-nadstiden. att regeringen i det underlag som presenteras för för beslut om införande av ett nytt system också redovisar hur man avser att ta ansvar för att kommunikationsmöjligheterna inom och mellan skydds- och säker-hetsaktörer på bästa sätt kan upprätthållas även under utbyggnaden av ett nytt gemensamt system. Samordning med andra länder , , och är fyra av de operativa medlemmarna i . Inom ramen för samarbetet ska polis- och tullsamarbete underlättas bl.a. genom effektiv kommunikation, särskilt i gränsområden. Därvid ska t.ex. inköp av kommunikationsutrustning samordnas mellan länder för att uppnå standardiserade och kompatibla lösningar. Även andra skäl kan tala för samordning med våra grannländer. Revisorerna föreslog därför i rapporten att regeringen skulle ta kontakt med regeringarna i , och för att undersöka möjligheterna till och behovet av samordning av ärendet. Ingen remissinstans har något att erinra mot förslaget. påpekar att kontakter för samordning bör tas inte bara med regeringarna i , och . Även andra EU-länder och EU:s kandidat-länder samt genom bl.a. Östersjösamarbetet berörs av operativ samverkan, enligt . Som medlem i ska arbeta för ett effektivt polis- och tullsamarbete med andra medlemsländer. Även av andra skäl bör goda kommunikationsmöjligheter eftersträvas mellan skydds- och säkerhetsaktörer i och i andra länder, särskilt i vårt närområde. De insatser som aktörerna genomför kan i vissa fall kräva samverkan över nationsgränser. Det kan t.ex. gälla gränsöverskridande brottslighet eller större olyckor eller katastrofer som inträffar i gränsområden. De svenska skydds- och säkerhets-aktörerna deltar också återkommande i internationella hjälpinsatser vid större händelser och katastrofer långt utanför landet. Allt detta talar för god inter-nationell samordning. Även vid sidan av önskvärdheten i att, i synnerhet i gränsområden, kunna samverka med andra länders skydds- och säkerhetsaktörer finns det skäl för samordning. Ett sådant skäl är att undvika störning mellan ländernas kom-munikationssystem. Ett annat är att det under vissa förutsättningar skulle kunna vara fördelaktigt att till viss del försöka åstadkomma en gemensam lösning på kommunikationsbehovet för att öka täckningen och minska kost-naderna. Revisorerna kan sammantaget konstatera att planeringen för ett nytt nationellt kommunikationssystem kräver samordning mellan länder. Rege-ringen bör ta initiativ till att i enlighet med konventionen om tillämp-ning av samordna inköpet av kommunikationsutrustning med , och . I kontakterna med dessa länder bör sam-tidigt utredas om ytterligare samordningsinsatser kan innebära att ett nytt kommu-nikationssystems funktion eller ekonomi kan förbättras. Beroende bl.a. på det nya kommunikationssystemets effekter på möjligheterna att kommunicera i kan även samordningsinsatser vara befogade med andra länder i regionen. att regeringen i sitt underlag till redovisar vad man vidtagit eller avser vidta för åtgärder för att säkerställa att den samordning åstadkoms som kräver i fråga om inköp av kom-munikationsutrustning som ska användas i gränsområdena mellan och , respektive samt undersöker möj-ligheterna att genom samordning med dessa länder uppnå andra positiva effekter att regeringen i den fortsatta hanteringen av ärendet utreder behovet av samordning med andra länder i vårt närområde samt annan internationell samordning. Med hänvisning till de motiveringar som framförts under Revisorernas över-väganden föreslår revisorer att fattar följande beslut: Underlaget för beslut om när ett nytt system bör tas i bruk tillkännager för regeringen som sin mening vad re-visorer anför i avsnitt 2.2 om underlag för beslut om att inleda upphandling samt fördjupat underlag för användarnas beslut om anslutning och möjlighet att realisera ett nytt systems fördelar. Finansiering av det nya systemet tillkännager för regeringen som sin mening vad re-visorer anför i avsnitt 2.3 om hantering och redovisning av den ekonomiska risken med ett statligt ägande av systemets gemensamma delar. tillkännager för regeringen som sin mening vad re-visorer anför i avsnitt 2.4 om säkerställande av goda kommunikationsmöjlig-heter under utbyggnaden av ett nytt system. Samordning med andra länder tillkännager för regeringen som sin mening vad re-visorer anför i avsnitt 2.5 om samordning av ärendet med andra länder. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen , utredningschefen och revisionsdirektören (föredragande). Rapport 2002/03:5 Radiokommunikation för trygghet och säkerhet revisorer · 100 12 · TEL · fax revisorer har på eget initiativ genomfört en granskning av regeringens och olika myndigheters hantering av ärendet om ett gemensamt radiokommunikationssystem för polisen, räddnings-tjänsten, sjuk-vården m.fl. Underlaget till granskningen är betänkanden och rapporter från offentliga utredningar och andra som har hanterat ärendet. Inter-vjuer har gjorts med företrädare för , För-svarsdepartementet, Social-departementet, , , , , och . Granskningen har beretts i revisorernas första avdelning.