frsrdg · GQ04RR19 · 2003-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående styrningen av det militära försvaret 2002/03 RR19 Revisorernas försvarsgranskningar 1994-2003 har efter ett förslag från revisorer uppdragit åt regeringen att tillsätta en utredning för att analysera formerna för styrning och finansiering av försvaret (förs. 2002/03:RR7, bet. 2002/03:FiU14, rskr. 2002/03:137). Granskningen bör enligt både finans- och försvarsutskottet omfatta såväl Försvarsmakten som samtliga myndigheter som lämnar stöd till Försvarsmakten. Den bör särskilt inriktas på hur och regeringens insyn, styrning och uppföljning kan förbättras. Mot bakgrund av beslut att begära en utredning, samt det faktum att revisorer upphör som myndighet , sammanfattar revisorerna i denna skrivelse de slutsatser vi dragit genom olika granskningar av det militära försvaret . Revisorerna anser att regeringen inte tillräckligt förmått redovisa verksamheten i försvaret för . Propositionstexterna är i huvudsak beskrivande. Regeringen relaterar inte beskrivningarna till målen för försvaret. har inte fått en klar bild vare sig av verksamhetens resultat eller av dess kostnader. Revisorerna menar att i praktiken har haft mycket begränsade möjligheter att påverka försvarets inriktning och omfattning. Revisorerna anser att Försvarsdepartementet i alltför hög utsträckning detaljstyr försvarsmyndigheterna. Departementets detaljstyrning innebär att regeringen inte kan ta ansvar för de övergripande försvarsfrågorna. Försvarsmaktens styrning av försvarsverksamheten brister på grund av bl.a. oklara ansvarsförhållanden och svagt utvecklade stödsystem vid Högkvarteret. Revisorerna anser att den utredning som begärt är angelägen och förutsätter att regeringen tillsätter denna utredning. De problem som revisorerna pekar på i sin skrivelse bör vara en utgångspunkt för utredningen. Revisorerna lämnar också förslag till åtgärder som kan vidtas redan innan den av begärda utredningen presenterat sina slutsatser. revisorer har sedan myndigheten bildades genomfört tio granskningar av det militära försvaret. Granskningarna har behandlat följande ämnen: anpassningen av totalförsvaret (förs. 1998/99:RR7) regeringens redovisning av det militära försvaret (skrivelse till regeringen /99:1) Försvarshögskolan i det nya försvaret (förs. 1999/2000:RR10) Försvarsmaktens personalförsörjning (informationsbesök /01:1) bemyndiganden - med utgångspunkt i försvaret (förs. 2000/01:RR2) styrningen av försvarets materielförsörjning (förs. 2001/02:RR7) internationella freds- och hjälpinsatser (förs. 2001/02:RR17) styrningen av försvarets fastigheter och anläggningar (förs. 2002/03:RR7) Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik (förs. 2002/03:RR14) Försvarsmaktens avveckling av överskottsmateriel (förs 2002/03:RR18). Alla dessa granskningar har i viss mån behandlat statsmakternas eller Försvarsmaktens styrning av försvaret. Hur statsmakterna styr försvaret redovisas närmare i revisorernas förstudie Det självstyrande försvaret (2002/03:12). I det följande diskuteras styrningen av försvaret utifrån tre komponenter: insyn, regeringens insyn och resultatstyrning samt Försvarsmaktens styrning av den egna verksamheten och stödmyndigheternas verksamhet. ska besluta om försvarets inriktning och dimensionering på lång sikt. Insyn i verksamheten är en grundläggande förutsättning för att ska kunna inrikta och kontrollera verksamheten. är för sin insyn i hög grad beroende av regeringens återrapportering. Revisorernas granskningar har visat att regeringen inte tillräckligt förmått redovisa försvarsverksamheten för . Resultatstyrningen av försvaret är förknippad med problem. Resultatstyrning innebär att statsmakterna ska formulera mål och resultatkrav, medan formerna för genomförandet delegeras till myndigheterna. De målsättningar för försvaret som regeringen redovisar för är dock allmänt hållna och resultaten inom de olika områdena svåra att bedöma. möjligheter att få information om de resultat som försvaret uppnår underlättas heller inte av regeringens redovisning i framför allt budgetpropositionerna. Detta är ett problem som revisorerna uppmärksammat i samband med bl.a. granskningen av totalförsvarets anpassning (förs. 1998/99:RR7). Oklart hur anpassningen av totalförsvaret ska gå till I samband med försvarsbeslut beslutade att totalförsvarets förmåga till anpassning var en av grundstenarna i den svenska försvarspolitiken (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:36). Med anpassningsförmåga menas försvarets förmåga att i olika tidsperspektiv anpassa sig till förändrade hotbilder. Genom försvarsbeslut godtog att krigsorganisationen kunde reduceras. Regeringen skulle dock återkomma till och redogöra för hur man vid behov skulle kunna höja krigsdugligheten och anpassa försvaret till förändringar i omvärlden. Regeringen har inte redovisat hur anpassningen ska kunna genomföras. försvarsbeslut uppgav regeringen att arbetet med anpassningen ännu bara hade påbörjats och att det därför inte var möjligt att presentera något utförligt underlag för . Regeringens redovisningar till bestod endast av översiktliga beskrivningar av hur försvaret skulle kunna anpassas. saknas en redovisning till av hur kraven ska kunna uppnås och av hur försvaret långsiktigt ska kunna anpassas till förändringar i omvärlden. Revisorerna har kritiserat regeringen för att vara otydlig i budgetpropositionerna. Regeringen har använt sig av vaga begrepp och otydliga ordval. Bland annat har regeringen inte tydligt beskrivit gentemot vilken omvärld man bedömde anpassningsförmågan. I budgetpropositionerna bedömer regeringen att det militära försvaret kan lösa sina uppgifter i nuvarande omvärldsläge (se t.ex. budgetpropositionen för ). Regeringen har emellertid tidigare framfört att det funnits brister i Försvarsmaktens förmåga till långsiktig anpassning till förändrat omvärldsläge. I budgetpropositionerna redogör regeringen dock inte för vad man avser med uttrycken nuvarande omvärldsläge och förändrat omvärldsläge. Inte heller finns det någon omvärldsanalys i budgetpropositionen eller hänvisning till någon sådan. När i samband med budgetbehandlingen har beslutat om hur mycket pengar som ska anslås till försvaret har inte fått information om gentemot vilken omvärldssituation regeringen har bedömt försvarets utveckling. Revisorerna har också visat att regeringens redogörelser i propositioner och skrivelser i vissa fall varit så översiktliga och vagt formulerade att t.o.m. ledamöter i försvarsutskottet haft svårt att kontrollera riktigheten i propositionerna. Revisorerna anser att regeringens propositioner och skrivelser ska kunna läsas och förstås inte bara av ledamöter utan också av en intresserad allmänhet. Försvarsfrågorna får inte göras så komplicerade att de endast kan förstås av ett fåtal fackmän. Revisorerna har tidigare föreslagit att regeringen skulle låta några utomstående granska propositionerna innan de lämnas till . Revisorernas slutsatser och förslag Regeringens resultatinformation till har varit alltför begränsad. Propositionstexterna har i huvudsak varit beskrivande, och regeringen har inte relaterat beskrivningarna till målen för försvaret. Regeringens propositionstexter har varit översiktliga med vaga begrepp och otydliga ordval. ledamöter har inte kunnat kontrollera riktigheten i propositionerna. I stället har ledamöterna fått lita till att regeringens uppgifter, bedömningar och resonemang varit korrekta. I budgetpropositionerna gör regeringen bedömningar av försvarets förmåga i förhållande till förändringar i omvärlden. Budgetpropositionerna har dock saknat omvärldsanalyser. Det har heller inte funnits någon hänvisning i budgetpropositionerna till Försvarsberedningens omvärldsanalyser eller säkerhetspolitiska kontrollstationer. att regeringen tydliggör resultatredovisningen för försvaret i budgetpropositionen. att regeringen i kommande budgetpropositioner tydligt relaterar försvarets förmåga till den utveckling i omvärlden som man bedömer vara sannolik. Dålig insyn i försvarets ekonomi Revisorerna har i flera olika granskningar kunnat konstatera att och allmänhetens insyn i försvarets ekonomi varit dålig. Det har framkommit i revisorernas granskningar av regeringens redovisning av det militära försvaret (skrivelse till regeringen /99:7), bemyndiganden för materielanskaffning (förs. 2000/01:RR2), de internationella freds- och hjälpinsatserna (förs. 2001/02:RR17) samt i samband med granskningar som berört omstruktureringen av försvaret (förs. 2002/03:RR14 och förs. 2002/03:RRx). Grundläggande information saknas i budgetpropositionerna Revisorerna anser att regeringens redovisning av försvaret i budgetpropositionen är bristfällig. Det saknas bl.a. uppgifter om hur försvaret och försvarsutgifterna utvecklats . Regeringen gör heller inte några jämförelser mellan det svenska försvarets omfattning och kostnader och försvar i andra länder. I budgetpropositionen saknas också viktig och grundläggande information om försvaret och om vad den fredstida organisationen består av. Det saknas uppgifter om antalet regementen och hur många värnpliktiga som utbildas vid de olika regementena. Av budgetpropositionen är det därför svårt att bilda sig en uppfattning om försvarets grundorganisation och dess kostnader. Revisorerna har föreslagit att regeringen - oberoende av regeringens redovisning inför försvarsbeslut och andra propositioner - skulle redovisa grundläggande information om försvaret i samband med budgetbehandling. Revisorerna har också ansett att budgetpropositionen borde innehålla uppgifter om försvarets utveckling. Utvecklingen av försvarets utgifter och omfattning borde enligt revisorernas mening redovisas i budgetpropositionen. I redovisningen bör det också finnas jämförelser med andra länders försvarsutgifter och hur de utvecklats . möjlighet till insyn i försvarets ekonomi försämrades i och med att styrningen av försvaret förändrades 1998. Förändringen innebar bl.a. att regeringens redovisning av försvarets resultat och kostnader i 15 olika program (uppdelat på olika verksamheter inom Försvarsmakten, bl.a. armé-, marin- och flygförband), ersattes med en redovisning i sex olika verksamhetsområden. Dessa verksamhetsområden var ursprungligen utveckling och investeringar (materielförsörjningen). Det av beslutade systemet för redovisning av försvarets verksamhet har stegvis frångåtts. Något riksdagsbeslut om ändring av styrningen finns dock inte. I budgetpropositionen för redovisade regeringen försvarets verksamhet i fyra verksamhetsgrenar: utbildning, planering m.m. materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling Resultatredovisningen av de olika verksamhetsområdena har aldrig kopplats till någon redovisning av kostnader. Det går därför inte att utifrån uppgifter i budgetpropositionen bilda sig någon uppfattning om försvarets kostnader inom de olika verksamhetsområdena. Kostnadsutvecklingen för det militära försvaret redovisas i stället genom de två anslagen till Försvarsmakten (anslag för förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m. samt anslag för materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling). Bemyndiganden för materielanskaffning redovisas bristfälligt Enligt regeringsformen får regeringen inte använda statens medel på annat sätt än har bestämt. Ett bemyndigande innebär däremot att ger regeringen befogenhet att upp till ett visst belopp och för ett visst ändamål ingå ekonomiska förpliktelser som medför utgifter under senare budgetår än det år statsbudgeten avser. En stor del av den krigsmateriel som försvaret planerar att köpa in berörs av bemyndiganden. I samband med budgetbehandlingen beslutar om vilken bemyndiganderam som ska tilldelas det militära försvaret. godkände en bemyndiganderam till det militära försvaret på . En huvuddel av dessa medel ska betalas ut . har framhållit att vid beslut om bemyndiganden bör göra en lika noggrann prövning som vid anslagsbeslut (bet. 1998/99: Regeringen har dock i budgetpropositionen inte redogjort för vilken krigsmateriel som ingår i den bemyndiganderam som beslutar om. Utifrån regeringens redovisning i budgetpropositionen av bemyndiganden är det därför svårt för att göra en lika noggrann prövning som vid anslagsbeslut. Revisorerna har tidigare föreslagit att regeringen skulle göra en koppling mellan objektsredovisningen och bemyndiganderamen. Regeringen beslutar om s.k. objektsramar för materielförsörjningen. Genom objektsramarna definieras den materiel som ska köpas in, ekonomisk ram samt en tidsplan. Regeringen redovisar objektsramarna för , men det är regeringen som beslutar om ramarna. Om bemyndigandena kopplas till objektsramarna skulle budgetpropositionen innehålla information om vad bemyndiganderamen innehåller. Revisorerna har också föreslagit att regeringen i budgetpropositionen ska redogöra för bemyndigandebehovet , samt utvecklingen av bemyndiganden . Därmed skulle få en bättre uppfattning om hur stor del av det framtida försvarsanslaget som var uppbundet av bemyndiganden. Kostnaderna för de internationella insatserna syns inte Försvarsmaktens redovisning av de fredsfrämjande truppinsatserna har varit bristfällig. Endast en del av kostnaderna för insatserna har hämtats från det anslag som tidigare anvisade för fredsfrämjande truppinsatser. Insatserna har subventionerats genom att kostnaderna till viss del tillfördes kostnaderna för den ordinarie förbandsverksamheten. Revisorerna har visat att det är svårt för att se vilka fredsfrämjande insatser som planeras, de beräknade kostnaderna för dessa och vilka kostnader som genomförda insatser har medfört. finansieras de fredsfrämjande truppinsatserna inte längre genom ett särskilt anslag, utan genom Försvarsmaktens förbandsanslag. I samband med denna förändring anförde försvarsutskottet att självfallet skulle få en redovisning av resultat och kostnader för de fredsfrämjande insatserna (bet. 2001/02:FöU1). fann försvarsutskottet att regeringen inte lämnat den redovisning som krävt (bet. 2002/03:FöU1). Utskottet menade att det var självklart att skulle informeras om vilka insatser som planerades för fredsfrämjande truppinsatser och vilka kostnader som budgeterades härför. Lika självklart borde det enligt utskottet vara att återredovisa resultatet av verksamheten i samma termer. Bristfällig redovisning av kostnaderna för försvarets omstrukturering har beslutat att försvaret ska omvandlas från ett invasionsförsvar till en betydligt mindre insatsorganisation. Vid utgången av 2004 ska Försvarsmaktens personalstyrka och materiel vara i balans med den verksamhet som ska utföras. Det innebär en omfattande avveckling av både personal och materiel fram t.o.m. . har beslutat att materiel som inte kommer att behövas i den nya insatsorganisationen i första hand ska skänkas bort, i andra hand säljas och i tredje hand slängas eller förstöras. Revisorerna har visat att Försvarsmakten endast har skänkt bort materiel till statliga myndigheter när kostnaderna bedömts rimliga. Försvarsmakten och har i stället sålt eller slängt stora mängder materiel. Försäljningen av övertalig materiel har resulterat i en okänd intäkt för försvaret. Intäkterna från de försäljningar som genomfört åt Försvarsmakten har belagts med kommersiell sekretess. De hemliga intäkterna har överförts till försvaret genom att Försvarsmakten har fått betala mindre för arbete som utfört åt Försvarsmakten. Därmed har försvaret fått ett okänt tillskott till försvarsanslagen. Anslagen över statsbudgeten blir missvisande och försvårar ytterligare möjlighet att bedöma försvarskostnaderna. Försvarsmakten har beslutat att inte säga upp några yrkesofficerare till följd av arbetsbrist i samband med omstruktureringen. Officerare i yrkeskategorier som inte behövs ska i stället genom olika bidrag uppmuntras att sluta. Avvecklingen av yrkesofficerare har visat sig kostsam för Försvarsmakten. har Försvarsmakten betalat i olika åtgärder för att minska antalet yrkesofficerare. Det innebar att Försvarsmakten betalade i genomsnitt för varje yrkesofficer som lämnade myndigheten. Revisorerna har föreslagit att regeringen följer upp Försvarsmaktens avvecklingskostnader i budgetpropositionen. Revisorernas slutsatser och förslag Regeringens redovisning till av försvarets utveckling och kostnader har varit bristfällig. möjlighet till insyn i försvarets ekonomi har dessutom försämrats i och med att styrningen av försvaret förändrades . Grundläggande information om försvaret saknas i budgetpropositionen. Bland annat har det saknats uppgifter om den fredstida organisationens omfattning och kostnader. Regeringen har i budgetpropositionen inte redovisat vilken krigsmateriel som ingår i den bemyndiganderam som beslutar om. Regeringens redovisning av kostnader för internationella insatser har varit missvisande. Detta är särskilt problematiskt i och med att internationella fredsfrämjande truppinsatser inte längre finansieras via ett särskilt anslag. Även regeringens redovisning av kostnaderna för försvarets omstrukturering har varit bristfällig. att regeringen i kommande budgetpropositioner redogör för hur försvarets omfattning och utgifter utvecklats . I redovisningen bör regeringen göra en jämförelse med motsvarande utveckling i andra länder. att regeringen i budgetpropositionerna informerar om vilka materielobjekt som ingår i bemyndiganderamen för materiel, anläggningar, forskning och teknikutveckling. För att det ska vara möjligt för att dra slutsatser om hur bemyndigandena utvecklas bör budgetpropositionen innehålla beräkningar av bemyndiganderamen och bakåt i tiden. att regeringen i budgetpropositionerna redovisar försvarets kostnader utifrån uppdelningen i verksamhetsgrenar. att regeringen i budgetpropositionerna redovisar kostnaderna för de genomförda fredsfrämjande truppinsatserna. Regeringen bör också redovisa vilka insatser som planeras och de beräknade kostnaderna för dessa. Revisorernas försvarsgranskningar visar att Försvarsdepartementet inte har lyckats med vare sig styrningen av försvarsmyndigheterna eller återrapporteringen till . Försvarsdepartementet har inte förmått analysera verksamheten i försvaret och har i stället ägnat sig åt att detaljstyra försvarsmyndigheterna. Detaljstyrningen har i sin tur medfört att tjänstemännen i departementet ägnat ännu mindre tid åt analyserande verksamhet. har revisorerna genomfört tre granskningar av hur regeringen och Försvarsmakten styr de s.k. stödmyndigheterna med hjälp av avgiftsfinansiering. Dessa granskningar är Försvarshögskolan i det nya försvaret (förs. 1999/2000:RR10), Styrningen av försvarets materielförsörjning (förs. 2001/02:RR7) och Styrningen av försvarets fastigheter och anläggningar (förs. 2002/03:RR7). Till stödmyndigheterna i försvaret räknas , , , , () och . I samband med att Försvarsmakten bildades övergick de flesta stödmyndigheter som ingick i försvaret från att ha varit anslagsfinansierade till att i huvudsak eller delvis bli avgiftsfinansierade. Avgiftsfinansiering innebär att de tjänster som en myndighet producerar avgiftsbeläggs. Anslagsmedel tillförs de myndigheter som köper och använder tjänsterna, i detta fall Försvarsmakten. Den utförande myndigheten blir helt eller delvis beroende av avgiftsintäkter från de myndigheter som köper tjänsterna. Avgiftsfinansieringen fungerar inte i försvaret Revisorerna har i tidigare granskningar dragit slutsatsen att avgiftsfinansieringen i försvaret inte fungerar. För att avgiftsfinansieringen ska fungera måste den beställande myndigheten, Försvarsmakten, kunna ställa krav på stödmyndigheterna. Om Försvarsmakten inte kan ställa krav finns det risk för att stödmyndigheterna fattar beslut som i första hand gynnar den egna organisationen. Som en följd av revisorernas kritik har begärt en utredning för att analysera styrformerna och finansieringsformerna i försvaret. Avgiftsfinansieringens inverkan på resursallokeringen inom försvaret och effektiviteten i stödmyndigheternas verksamhet diskuteras därför inte ytterligare i denna skrivelse. I stället diskuteras nedan de effekter som avgiftsfinansieringen fått för regeringens styrning av stödmyndigheterna. Regeringen har fortsatt att styra de avgiftsfinansierade myndigheterna på samma sätt som tidigare Genom avgiftsfinansiering skulle Försvarsmakten få bättre möjligheter att påverka verksamheten i stödmyndigheterna. Statsmakternas möjligheter att påverka verksamhetens inriktning skulle också öka. Regeringen skulle delegera vissa delar av styrningen till Försvarsmakten som skulle styra stödmyndigheterna med hjälp av beställningar. Därmed skulle regeringen inte längre behöva styra stödmyndigheterna på samma sätt som när myndigheterna var anslagsfinansierade. Med avgiftsfinansieringen skulle regeringen få ökade möjligheter att ägna sig åt övergripande frågor. Revisorernas granskningar visar att regeringen inte har minskat sina återrapporteringskrav till stödmyndigheterna. Återrapporteringskraven i regleringsbreven är fortfarande många och i vissa fall också otydliga. En slutsats är att regeringen i hög grad fortsatt att styra de avgiftsfinansierade myndigheterna på samma sätt som när de var anslagsfinansierade. Granskningarna visar att företrädare för både Försvarsmakten och stödmyndigheterna var kritiska och ställde sig frågande till regeringens styrning och de många återrapporteringskraven. I granskningen av Försvarshögskolan framkom att regeringen ställde ett 20-tal återrapporteringskrav på högskolan. Dessutom begärde regeringen att Försvarshögskolan skulle redovisa 10 olika nyckeltal uppställda i tidsserier. Företrädare för Försvarshögskolan uppgav att det var arbetskrävande att svara på regeringens rapporteringskrav. fanns det en stor osäkerhet i Försvarshögskolan om vilken nytta regeringen kunde ha av all den information som skolan levererade till Försvarsdepartementet. I Försvarshögskolan har det funnits missnöje med att Försvarsdepartementet inte reagerade på den information och statistik som skolan rapporterade. Granskningen av försvarets materielförsörjning visar att man också vid varit missnöjd med regeringes sätt att styra verket. Företrädare för uppgav att regeringens återrapporteringskrav ofta var alltför snävt finansiellt inriktade. I stället för att intressera sig för det mervärde som verket producerade begärde regeringen att skulle redovisa nyckeltal uppställda i tidsserier. Vid hade man svårt att förstå vilken nytta regeringen kunde ha av de uppgifter som verket levererade till Försvarsdepartementet. Revisorernas slutsatser och förslag Revisorernas försvarsgranskningar har visat att Försvarsdepartementet i stor utsträckning detaljstyr försvarsmyndigheterna. Med avgiftsfinansieringen skulle regeringen delegera delar av styrningen av stödmyndigheterna till Försvarsmakten. Regeringen har dock i hög grad fortsatt att styra stödmyndigheterna på samma sätt som när de var anslagsfinansierade. Detaljstyrningen av Försvarsmakten och stödmyndigheterna medför flera problem. Detaljerade återrapporteringskrav som departementet har begränsad användning för skapar ett merarbete för försvarsmyndigheterna. Departementets koncentration på detaljfrågor innebär också att de övergripande strategiska frågorna, för vilka regeringen har politiskt ansvar, kan komma att bli undanträngda. Både regering och riksdag har således haft begränsade möjligheter att ta politiskt ansvar för försvaret. I stället för att detaljstyra försvarsmyndigheterna skulle regeringen med jämna mellanrum kunna genomföra fördjupade granskningar av hur försvarsmyndigheterna fungerar och samverkar. Revisorerna har föreslagit att regeringen en eller två gånger per mandatperiod genomför sådana fördjupade uppföljningar. Regeringen bör då dels följa upp försvarsmyndigheternas effektivitet, dels följa upp i vilken grad försvaret utvecklats i förhållande till den inriktning och de mål som statsmakterna beslutat om för försvaret. att regeringen går igenom av återrapporteringskraven till försvarsmyndigheterna samt ser över hur de övergripande frågorna kan följas upp.