frsrdg · GQ04RS3 · 2003-01-01 00:00:00 — Vad som avses med uttrycket "verksamhetsområde" framgår inte av förarbetena till den nu gällande instruktionen. Däremot uttalade i betänkandet som behandlar bl.a. förslag till en ny instruktion för och ändring av 9 kap. 4 § riksdagsordningen (KU 1983/84:5 s. 8), att dåvarande förvaltningsstyrelsen skulle ha rätt att utfärda bindande föreskrifter inom sitt verksamhetsområde. uttalade i samband därmed, att befogenheten självfallet endast gällde föreskrifter av administrativ natur och angav att det framför allt var fråga om regler som har anknytning till förvaltningskontorets ställning som förhandlings- och löneorgan samt som budgetansvarigt organ. Utskottet anförde vidare, att det i befogenheten att meddela föreskrifter måste anses ingå en rätt att för riksdagsområdet anta regeringsförordningar rörande sådan verksamhet som ingår i kontorets uppgifter. I detta sammanhang framhöll utskottet, att i de fall regeringens förordningsmakt grundar sig på ett bemyndigande i lag måste enligt 8 kap. 11 § regeringsformen samma bemyndigande ha getts dåvarande förvaltningsstyrelsen. Genom bestämmelsen i 8 kap. 14 § tredje stycket regeringsformen (jfr avsnitt 5.2.1.) infördes fr.o.m. en rätt för myndigheter att meddela föreskrifter om myndigheternas interna förhållanden. Det torde alltså vara med stöd av 6 § första stycket instruktion för som dåvarande förvaltningsstyrelsen och med stöd av 5 § i den nuvarande instruktionen för riksdagsförvaltningen som riksdagsstyrelsen har föreskrivit att ett stort antal av de förordningar som gäller för myndigheter på det statliga området i övrigt också skall gälla för och dess myndigheter. ansvar för löner och ersättningar Enligt 2 § första stycket 4 lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen skall denna, om inte annat är särskilt föreskrivet, svara för frågor om löner och ersättningar till arbetstagare hos och dess myndigheter utom samt frågor angående pensioner och andra förmåner till dessa arbetstagare och deras efterlevande. Termen "svara för" infördes genom instruktion (lag [1983:1061] med instruktion för ). I tidigare instruktioner använde man sig av uttrycket "handlägga". Anledningen till att man bytte ut denna term var, enligt (bet. KU 1983/84:5 s. 10), att termen "svara för" eller "besluta" endast skulle användas i de fall där ansvaret för ärendena helt låg inom det dåvarande kontorets behörighet. Vid en undersökning av hur riksdagsförvaltningen tillämpar ovan nämnda bestämmelse beträffande arbetstagare hos myndigheter har följande framkommit. Det är riksdagsstyrelsens uppgift att besluta om lönerna för vissa tjänster vid och dess myndigheter. Det gäller riksdagsdirektören, förvaltningschefen och personalchefen vid riksdagsförvaltningen, chefsjustitieombudsmannen, justitieombudsmännen samt kanslichefen hos revisorer. företräder ombudsmän och revisorer när det gäller det s.k. serviceavtalet som ingåtts mellan riksdagsförvaltningen och . Förvaltningen har vidare för ombudsmäns och revisorers räkning hand om vissa frågor som är knutna till avtalet om anslutning till . Slutligen har riksdagsförvaltningen, när det gäller arbetstagare hos ombudsmän samt revisorer, ansvar för de rent tekniska utbetalningarna av löner och ersättningar till dessa arbetstagare. Denna uppgift fullgör riksdagsförvaltningen genom att dessa myndig heter till förvaltningen översänder listor med namn på arbetstagare samt vilka belopp som skall utbetalas till var och en av dessa. Denna hantering sker på uppdragsbasis, och riksdagsförvaltningen erhåller ersättning av ombudsmän och revisorer för det arbete man utför. Fastställandet av löner och ersättningar sker således hos ombudsmän respektive revisorer och är inte någonting som riksdagsförvaltningen har ansvar för. När det gäller pensioner hanterar rikdagsförvaltningen i stort sett endast förvaltningens anställdas pensioner. Både och ombudsmän fastställer självständigt sina respektive anställdas pensioner. Utbetalningarna av pensionerna sköts av (). Det enda bistånd som förvaltningen emellanåt tillhandhåller myndigheterna under är att lämna information om regler o. d. bestämmer arvoden till ledamöter och sekreterare i olika nämnder som lyder under (se t.ex. 6 § lagen [2002:1024] om lön till riksrevisorer). Det är också riksdagsförvaltningen som har hand om de rent tekniska utbetalningarna av dessa ersättningar och har så haft . roll som central arbetsgivarorganisation Enligt 2 § första stycket 5 lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen skall riksdagsförvaltningen svara för frågor som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare såvitt gäller och dess myndigheter samt företräda och dess myndigheter som arbetsgivare i arbetstvister rörande kollektivavtal som har slutits av riksdagsförvaltningen. Av betänkande 1999/2000:KU19 s. 10 framgår att den centrala arbetsgivarrollen i stort sett skall vara begränsad till att träffa centrala ramavtal för området och att vid behov fungera som rådgivare. Av 2 § tredje stycket instruktionen framgår att riksdagsförvaltningen till envar av myndigheter får överlämna handläggningen av en avtalsfråga som är av betydelse för myndigheten. Denna bestämmelse, som tillkom genom den nu gällande instruktionen, ger betydande möjligheter för riksdagsförvaltningen att överlåta avtalsfrågor till myndigheter (se bet. 1999/2000:KU19 s. 10). Vid en undersökning av hur riksdagsförvaltningen tillämpar ovan nämnda bestämmelse beträffande arbetstagare hos myndigheter har följande framkommit. När det gäller ansvaret för de centrala arbetsgivarfrågorna inom förhandlingsområde är förvaltningens centrala arbetsgivarroll i stort sett begränsad till att träffa centrala kollektivavtal för området samt att vid behov fungera som rådgivare. Det är således riksdagsförvaltningen som är part på arbetsgivarsidan i de centrala kollektivavtal som sluts för de anställda hos och dess myndigheter. På lokal nivå sköter myndigheterna under själva sina förhandlingar och sluter avtal. Det kan här nämnas att i de huvudavtal som slutits mellan riksdagsförvaltningen såsom arbetsgivarorganisation för myndigheter och arbetstagarorganisationerna på riksdagsområdet regleras bl.a. vem som skall anses vara part på lokal respektive central nivå i vissa avseenden. Föreskrifter om krav på svenskt medborgarskap Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen får endast den som är svensk medborgare inneha eller utöva domartjänst, ämbete som lyder under regeringen, tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder under eller regeringen eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse, tjänst i närmast under statsråd eller tjänst såsom svenskt sändebud. Även i annat fall får, enligt samma bestämmelse, endast den som är svensk medborgare inneha tjänst eller uppdrag, om tjänsten eller uppdraget tillsättes genom val av . Av bestämmelsen framgår slutligen att i övrigt får krav på svenskt medborgarskap för behörighet att inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag. Kommittén om medborgarskapskrav (dir. 1999:4) fick i uppdrag att göra en översyn av krav på svenskt medborgarskap och andra krav relaterade till medborgarskap i lagstiftningen. En av utgångspunkterna för kommitténs arbete var att medborgarskapskrav i lagstiftningen skulle tas bort om det inte var sakligt motiverat att behålla kravet. Mot bakgrund därav föreslog kommittén bl.a. i sitt betänkande SOU 2000:106 att kravet på svenskt medborgarskap för vissa anställningar och uppdrag skulle tas bort i 11 kap. 9 § regeringsformen. Kommittén föreslog att frågan om medborgarskapskrav för dessa anställningar och uppdrag i stället skulle komma att omfattas av regleringen i 5 § eller 6 § . - Kommitténs förslag är ännu inte färdigbehandlat inom . I lagen (1994:260) om offentlig anställning () finns särskilda föreskrifter om arbetstagare hos bl.a. och dess myndigheter. gäller dock inte bl.a. för ombudsmän samt riksrevisorerna (3 § ). Enligt 6 § får regeringen föreskriva eller för särskilda fall besluta att bara svenska medborgare får ha 1) anställning inom eller utrikesförvaltningen, 2) statlig anställning som kan vara förenad med myndighetsutövning eller handläggning av frågor som rör förhållandet till andra stater eller till mellanfolkliga organisationer, 3) statlig anställning som kan medföra kännedom om förhållanden som är av betydelse för landets säkerhet eller för andra viktiga, allmänna eller enskilda ekonomiska intressen. De befogenheter som regeringen har enligt första stycket 2 och 3 utövas i fråga om arbetstagare hos eller dess myndigheter av eller den myndighet som bestämmer. Enligt 4 § lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen får förvaltningen, utom såvitt avser , föreskriva eller för särskilt fall besluta att endast den som är svensk medborgare får ha anställning vid eller dess myndigheter. får med stöd av 9 kap. 3 § lagen (1988:1385) om riksbank i särskilda fall besluta att endast svenska medborgare får vara anställda inom . och dess myndigheter är inte underställda regeringen och därför gäller inte med automatik de förordningar som regeringen utfärdar och de föreskrifter och allmänna råd som myndigheter under regeringen utfärdar. Det krävs således särskilda föreskrifter för att riksdagsförvaltningen, ombudsmän och skall vara bundna att tillämpa de generella ekonomi- och personaladministrativa bestämmelser som gäller på det statliga området i övrigt. Vid tillkomsten av den nu gällande instruktionen för riksdagsförvaltningen var avsikten att tillhandahålla övergripande bestämmelser för en myndighets uppgifter, beslutformer och arbetssätt (se bet. 1999/2000:KU19 s. 8 f.). Instruktionen bör även i fortsättningen i huvudsak innehålla denna typ av bestämmelser. Det är emellertid nu ändå nödvändigt att i några avseenden detaljreglera vissa förhållanden i instruktionen. Anledningen härtill är att genom detta lagstiftningsärende föreslås få egen föreskriftsrätt på det ekonomi- och personaladministrativa området (se avsnitt 6.5 nedan). Riksdagsstyrelsen anser det då vara av stor vikt att klargöra och förtydliga vilka områden som omfattas av respektive myndighets föreskriftsrätt. En utgångspunkt är att de ändringar och förtydliganden som föreslås måste ligga inom ramen för den rätt att utfärda föreskrifter och råd som med stöd av 9 kap. 4 § riksdagsordningen kan läggas på riksdagsförvaltningen. En annan utgångspunkt är att de framlagda förslagen skall vara förenliga med tidigare ställningstaganden om riksdagsförvaltningens roll i budgetprocessen avseende . Föreskrifter som rör handläggningen av budgetunderlaget och beslut om anslagsanvändningen bör även för ha rätt att meddela planeringsanvisningar eller motsvarande som anger de generella krav som kan ställas på det budgetunderlag som skall ligga till grund för styrelses förslag till anslag på statsbudgeten, vilket riksdagsförvaltningen skall yttra sig över innan styrelsen beslutar om förslaget och det infogas i budgetpropositionen. I planeringsanvisningarna kan förutsättas att vissa budget- och redovisningsföreskrifter tillämpas. I första hand är det fråga om gemensamma bestämmelser för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och . Det kan förekomma även myndighetsspecifika bestämmelser, och därför bör lagstödet för föreskriftsrätten i riksdagsförvaltningens instruktion inte som vara begränsat till gemensamma föreskrifter. I riksdagsförvaltningens roll bör också ingå rätt att utfärda anslagsdirektiv för . Genom anslagsdirektivet beslutar riksdagsstyrelsen om att får disponera de av anvisade anslagen och fastställer de villkor för deras disposition som beslutat. Det kan tilläggas att både planeringsanvisningarna och anslagsdirektiven skall beslutas av riksdagsstyrelsen i enlighet med 15 § 12 i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen. Föreskrifter som behövs för tillämpningen av centrala kollektivavtal Enligt tidigare gällande instruktion (se 2 § första stycket 3 lagen [1983:1061] med instruktion för ) skulle det dåvarande förvaltningskontoret meddela föreskrifter och råd såvitt gäller och dess myndigheter i frågor som rörde förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare eller som behövdes för tillämpningen av kollektivavtal som förvaltningskontoret hade slutit. Denna särskilda föreskriftsrätt togs bort vid tillkomsten av den nu gällande instruktionen. Någon motivering till varför föreskriftsrätten togs bort finns inte. föreslås få egen föreskriftsrätt på bl.a. det personaladministrativa området. Det bör då uttryckligen framgå av riksdagsförvaltningens instruktion att förvaltningen har föreskriftsrätt när det gäller tillämpningen av de centrala kollektivavtal som riksdagsförvaltningen ingått. Genom förtydligandet framgår då klart vilken föreskriftsrätt som ligger hos respektive myndighet. Ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter () ger ut en samman- ställning med ekonomiadminstrativa bestämmelser för statlig verksamhet (den s.k. ). Med ekonomiadministrativa bestämmelser förstås inte endast de i upptagna författningarna utan även ESV:s tillämpningsföreskrifter och, i enlighet med ESV:s bedömning, de allmänna råden. ordet anges att boken vänder sig till statliga myndigheter och att den innehåller ett urval av författningar och allmänna råd avseende ekonomiadministrativa bestämmelser för statlig verksamhet. Sammanställningen innehåller bestämmelser om finansiering, betalnings- och räntefrågor, redovisning, upphandling, garantier, skadereglering, revision, arkivvård m.m. och dess föregångare ger ut en författningssamling, , med en sammanställning av författningar som enligt förordet är av allmänt intresse för statliga myndigheter m.fl. som arbetsgivare. innehåller ett stort antal bestämmelser om arbetsrätt, arbetstid, arbetsmiljö, rehabilitering, diskriminering, förslagsverksamhet, tjänstledighet, reseförmåner, pension m.m. I samlingen återges förordningar som gäller för myndigheter under regeringen, t.ex. anställningsförordningen, personalföreträdareförordningen, arbetstidsförordningen och tjänstledighetsförordningen. Utan att göra anspråk på att vara uttömmande beskrivningar av vad som skall förstås med bestämmelser på det ekonomi- och personaladministrativa området kan man ändå se det som naturligt att ovan redovisade sammanställningar - även om urvalet i och för sig torde vara subjektivt och betingat av praktiska hänsyn - kan ge viss vägledning för hur begreppet ekonomi- och personaladministrativa området skall förstås. Några klara gränser för dels vad som skall anses tillhöra det ekonomi- respektive personaladministrativa området, dels om det administrativa området innefattar något utöver ekonomi- och personaladministration finns knappast. Det finns inte heller ett behov av att här slå fast en sådan gränsdragning. Rätten att meddela ekonomiadministrativa föreskrifter utöver vad som krävs för planeringsanvisningarna (se avsnitt 6.2.2) för och dess myndigheter utom och bör uttryckligen framgå av riksdagsförvaltningens instruktion. Motsvarande bör gälla rätten att meddela personaladministrativa föreskrifter utöver vad som krävs för tillämpningen av centrala kollektivavtal. ansvar för löner och ersättningar svarar självständigt för frågor om löner och ersättningar till sina arbetstagare med stöd av vad som föreskrivs i 2 § första stycket 4 lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen. självständighet och oberoende ställning kan jämföras med , som är undantagen från riksdagsförvaltningens ansvarsområde i detta avseende. Av nu anförda skäl bör - på samma sätt som gäller för - undantas från tillämpningsområdet såvitt avser nuvarande 2 § första stycket 4 p lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen. Som framgått av det föregående svarar också ombudsmän numera för sina arbetstagares löner och ersättningar trots vad som föreskrivs i nu nämnda bestämmelse. Den enda uppgift riksdagsförvaltningen har när det gäller löner och ersättningar till arbetstagare hos ombudsmän är de rent tekniska utbetalningarna av ersättningarna. Mot bakgrund av vad som framkommit när det gäller riksdagsförvaltningens uppgifter när det gäller löner och ersättningar till arbetstagare hos ombudsmän och revisorer anser riksdagsstyrelsen att bestämmelsen bör förtydligas så att det av denna klart framgår att riksdagsförvaltningen inte längre ansvarar för dessa löner och ersättningar. När det gäller beslut om lönerna för chefsjustitieombudsmannen och justitieombudsmännen skall denna uppgift dock även i fortsättningen ligga kvar hos riksdagsstyrelsen. Detta bör framgå av bestämmelsen. Vid detta ärendes beredning har fråga uppkommit om det föreligger behov av att vidta ytterligare ändringar i nuvarande punkten 4 på grund av vad som kommit fram om riksdagsförvaltningens funktion/uppgifter när det gäller löner och ersättningar. Någon sådan ändring är emellertid inte erforderlig eftersom riksdagsförvaltningen med stöd av 9 § instruktionen har möjlighet att tillhandhålla detta slag av tjänster. roll som central arbetsgivarorganisation När det gäller skall riksdagsförvaltningen - liksom i förhållande till övriga myndigheter under - även i fortsättningen ha en roll som central arbetsgivarpart (se bet. 2002/03:KU12 s. 19). skall således i detta avseende hanteras på samma sätt som övriga myndigheter under . Skäl att av denna anledning vidta ändringar i nuvarande punkten 5 saknas därmed. Däremot bör bestämmelsen förtydligas så att det av denna klart framgår att det endast är fråga om att riksdagsförvaltningen skall ha en arbetsgivarfunktion på central nivå i förhållandet till myndigheterna under . Det bör i detta sammanhang nämnas att i de huvudavtal som slutits mellan riksdagsförvaltningen såsom arbetsgivarorganisation för myndigheter och arbetstagarorganisationerna på riksdagsområdet regleras bl.a. vem som skall anses vara part på lokal respektive central nivå i vissa avseenden. Ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter Som redovisats ovan har riksdagsförvaltningen med stöd av nuvarande bestämmelser behörighet att utfärda administrativa föreskrifter även för vidkommande. huvuduppgift är att granska statliga myndigheter m.fl. verksamheter utifrån det ekonomiadministrativa regelverk som finns för dessa. Det ter sig därför naturligt att , som skall vara ett föredöme för de verksamheter som man kommer att revidera, skall tillämpa samma regelverk som dessa verksamheter gör. har också i sitt bet. 2002/03:KU12 s. 19 förutsatt att den nya myndigheten normalt skall tillämpa samma ekonomi- och personaladminstrativa bestämmelser som gäller för myndigheter under regeringen. Riksdagsstyrelsen delar utskottets bedömning i denna fråga. Riksdagsstyrelsen förutsätter således att den nya myndigheten normalt skall tillämpa samma ekonomi- och personaladministrativa bestämmelser som gäller för övrig statlig verksamhet. Mot bakgrund av den självständiga och oberoende ställning som förutsätts inta är det inte lämpligt att riksdagsförvaltningen erhåller föreskriftsrätt på det ekonomiadministrativa området för den nya myndighetens vidkommande. Föreskriftsrätten på detta område bör i stället förbehållas de tre riksrevisorerna gemensamt. Enligt 8 kap. 14 § tredje stycket regeringsformen kan myndigheter efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter som avser förhållanden inom eller dess myndigheter. På grund av vad som ovan anförts bör en bestämmelse om föreskriftsrätt på det ekonomi- och personaladministrativa området för Riksrevisonen tas in i lagen (2002:1023) med instruktion för . Det skall härvid påpekas att det endast är fråga om en rätt för att besluta om föreskrifter som rör interna verksamhet. De föreslagna bestämmelserna om riksdagsförvaltningens föreskriftsrätt i 2 § första stycket 2, 3 och 7 lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen skall i vissa delar även gälla för . instruktion gäller endast om annat inte är särskilt föreskrivet. På grund därav måste föreskriftsrätten för begränsas i motsvarande utsträckning i myndighetens egen instruktion. Föreskrifter om krav på svenskt medborgarskap Enligt 4 § lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen får förvaltningen, utom såvitt avser , föreskriva eller för särskilt fall besluta att endast den som är svensk medborgare får ha anställning vid eller dess myndigheter. får med stöd av 9 kap. 3 § lagen (1988:1385) om riksbank i särskilda fall besluta att endast svenska medborgare får vara an Denna bestämmelse begränsar således befogenhet till att besluta endast i särskilda fall. I det lagstiftningsärende som gällde riksbankslag ifrågasatte Lagrådet om inte borde ha befogenhet att även meddela föreskrifter i det berörda ämnet (prop. 1986/87:143 s. 91). Departementschefen anförde att de fall där det finns anledning att föreskriva att endast svenska medborgare får inneha eller utöva tjänst inom inte är så vanliga att det förelåg något egentligt behov för att utfärda föreskrifter i ämnet (a. prop. s. 94). Med stöd av de bestämmelser som gäller på området har riksdagsförvaltningen sålunda möjlighet att besluta även för vidkommande. Det torde stå klart att förvaltningen inte skall ha denna rätt för en myndighet av det slag som utgör. De fall där det finns anledning att föreskriva att endast svenska medborgare får inneha eller utöva tjänst inom torde inte vara många. Ett sådant fall kan vara om anställningen skall vara en s.k. säkerhetsklassad anställning vid den nya myndigheten. Enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) får en sådan anställning endast innehas av den som är svensk medborgare. Av nu anförda skäl bör det vara tillräckligt om liksom erhåller befogenhet att besluta i särskilda fall att endast svenska medborgare får inneha eller utöva tjänst inom . Lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar (kungörandelagen) är bl.a. tillämplig på författningar som har beslutats av myndigheter under . Bestämmelserna om kungörande innebär att myndigheternas föreskrifter skall kungöras, normalt genom publicering i en författningssamling. Författningar som beslutas av en förvaltningsmyndighet under skall kungöras i en författningssamling som utges genom myndighetens försorg eller på annat sätt som föreskriver (8 § kungörandelagen). Skyldigheten att kungöra enligt 8 § kungörandelagen gäller dock inte bl.a. författningar som endast reglerar statliga myndigheters inre förhållanden eller förhållandet mellan statliga myndigheter inbördes, under förutsättning att föreskrifterna inte innehåller något som kan vara av väsentligt intresse för utomstående eller för berörda arbetstagares eller uppdragstagares rättsställning (2 § första stycket 2 kungörandelagen). I normalfallet krävs det alltså inte något kungörande i en författningssamling av myndighetsinterna föreskrifter. Att föreskrifter av detta slag inte omfattas av kungörandeskyldigheten hindrar givetvis inte att en myndighet ändå kan låta kungöra föreskrifterna eller tillkännage dem på annat sätt, om myndigheten t.ex. anser att de kan vara av visst intresse för allmänheten. föreslås i detta lagstiftningsärende få egen föreskriftsrätt på det interna ekonomi- och personaladministrativa området. Mot bakgrund av vad som ovan redovisats torde det alternativ som då ligger närmast till hands vara att låta ingå i det regelsystem som gäller för Det saknas skäl att behandla den nya myndigheten annorlunda i detta avseende. Detta innebär i sin tur att föreslås få rätt att ge ut en egen författningssamling. Det andra alternativet skulle vara att tillkännager sina föreskrifter på annat sätt. En sådan lösning är inte att föredra framför allt av det skälet att de föreskrifter som kommer att beslutas av i många fall torde ha ett väsentligt intresse för utomstående eller för berörda arbetstagares eller uppdragstagares rättsställning. Av nu anförda skäl föreslås få rätt att ge ut en egen författningssamling, lämpligen benämnd RRFS. Frågor där riksdagsstyrelsen inte lämnar förslag