frsrdg · GQ04RR2 · 2003-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående Statens personalpolitik 2002/03 RR2 Revisorernas granskning Revisorernas granskning har redovisats i rapporten (Rapport 2001/02:12). Syftet med rapporten var att granska genomförande och förverkligande av det personalpolitiska beslut som fattade 1985. Undersökningen har genomförts i fyra delar. utveckling och reglering har kartlagts i ett drygt 15-årigt perspektiv. Utfallet av statens personalpolitik, som den kan redovisas med nyckeltal eller statistik, har följts och ana-ly-se-rats. Slutsatserna i olika utredningar som handlar om personalpolitik, organisation och ekonomi-administra-tion samt förvaltningspolitik har studerats. Fallstudier har genomförts inom , polisen, skatteförvaltningen och de allmänna försäkringskassorna. Utgångspunkt för granskningen är de grundläggande bestämmelserna i regeringsformens första kapitel om det svenska statsskickets grunder. Den offentliga makten utövas under lagarna, vilka stiftas av som också bestämmer hur statens medel ska användas. Förvaltningsmyndigheter som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska iaktta saklighet och opartiskhet och ska granska rikets styrelse och förvaltning. Personalpolitik är ett vitt begrepp. En beskrivning av begreppet som använts i rapporten är: "Perso-nalpolitik i staten är värderingar, normer eller åtgärder som syftar till att rekrytera, leda, behålla, utveckla och avveckla statliga tjänstemän så att beslut kan genomföras så bra som möjligt samt att relationerna mellan de anställda och den statliga arbetsgivaren regleras och hålls tydliga." Frågan om statens personalpolitik har bidragit till den offentliga sektorns effektivisering kan inte entydigt besvaras enligt rapporten. Uppföljningar som kan ge rätt-visan-de bilder av den statliga förvaltningens resultat saknas fortfarande. De indikatorer som revisorerna studerat ger delvis motsägelsefulla intryck. Möjligheter till förenklade förvaltningsprocesser har utnyttjas på många håll. Genomloppstider har kortats, om än inte för alla ärendetyper eller verksam-heter. har genomgripande och kost-nads-krävande omorganisationer genomförts, med osäkra eller ibland negativa resultat som ibland krävt nya korrigerande omorganisationer. Nya arbetsmetoder och den tekniska utveck-lingen har gett förutsättningar för effektivare arbete och ökad kvalitet i form av t.ex. ökad tillgänglighet. Den fulla potentialen har på grund av bl.a. minskad bemanning eller olika fördröjningar ännu inte kunnat tas till vara enligt rapporten. Uppgifter tyder på att resultatutvecklingen, för såväl verk-sam-heternas prestationer som mätbara effekter, var negativ . Det finns också motsatta bedömningar där tjänstemän vittnar om stolthet över att ha bidragit till att hålla verksamheten på en acceptabel nivå. En ökad frekvens av sjukskrivningar har, åtminstone till viss del, kopplats till ökad arbetsbelastning till följd av minskad bemanning. I rapporten konstateras att uppföljningen inom personalpolitiken haft en schablon-mäs-sig inriktning. Den har varit inriktad på kvantitativa nyckeltal och statistik, t.ex. om personalrörlighet, produktivitet, arbetstidsplanering, där bakomliggande för-kla-ringar vare sig fått tillräckligt utrymme eller analys. Därtill görs regeringens arbetsgivarpolitiska uppföljning i särskild ordning, skild från myndigheternas övriga verksamhets- och resultatredovisning. Uppföljningen har också schablonmässigt utgått från att den arbetsgivarpolitiska delege-ringen inneburit att enskilda inslag i myndigheternas personalpolitik inte behöver omfattas av , i regeringsformen angivna, gransknings-an-svar. Vid personalpolitikens praktiska tillämpning saknas i flera fall tydl-iga motive-ringar för viktiga beslut. Revisorerna anser i rapporten att regeringen bör förtydliga den statliga per-so-nal-politikens innehåll. I granskningen delas personalpolitiken in i två kate-gorier - arbet-s--ledningspolitik och arbetsgivarpolitik. Dessa två kategorier kan även ses i ett externt och ett internt perspektiv. Arbets-ledning gäller frågor om hur medborgarna ska få en statlig tjänst utförd på bästa sätt. Arbetsgivarfrågor rör interna relationer i den statliga förvaltningen. Enligt rapporten har den arbetsgivarpolitiska delegeringen varit en viktig förutsättning för den statliga personal-politiken och den statliga verksamhetens förnyelse. Den arbetsgivarpolitiska delege-ringen bör enligt revisorerna fortsätta att utvecklas men dess innebörd behöver preciseras. Revisorerna anser att en personalpolitik i staten som i alltför hög grad inriktas på arbets-givar-rollen bortser från andra centrala delar av personalpolitiken. Granskningen visar att det finns brister i det statliga chefskapet. Det är fråga om brister i tydlighet, saklighet och lyhördhet. Tydligheten är enligt revisorernas mening viktig. Revisorernas bedömning är att både personalpolitiska program och existerande regelverk väl uttrycker värdet av tydlighet, saklighet eller lyhördhet. Det är vid efterlevnaden av ifråga-varande bestämmelser i regeringsformen och verksförord-ningen som det i flera fall brister enligt rapporten. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten (Rapport 2001/02:12). Rapporten finns som bilaga 1 till denna skrivelse. Rapporten har remissbehandlats. Följande 23 remissinstanser har yttrat sig över rapporten: , i län, i län, Statskontoret, , Statens kvalitets- och kompetensråd, (Sida), , i , i län, , , , , , i , i , , , i , , och . I avsnitt 2 redovisas en sammanfattning av remissinstansernas synpunkter på revisorernas förslag och revisorernas överväganden med anledning av dessa. I avsnitt 3 redovisas revisorernas förslag. Remissinstansernas synpunkter och revisorernas överväganden I det följande återges en sammanfattning av revisorernas iakttagelser från rapporten och vad remissinstanserna anfört i motsvarande delar samt revisorernas överväganden och förslag. Dessa senare grundar sig på det samlade resultatet av rapporten och remissbehandlingen. Remissinstansernas synpunkter är relativt utförligt återgivna eftersom någon särskild remissammanställning inte bifogas. Utgångspunkter och allmänna synpunkter Rapporten tar sin första utgångspunkt i grundläggande beslut regeringsform. Redan i den inledande paragrafen i första kapitlet finns en bestämmelse med betydelse för samtliga anställda i statens tjänst: "Den offentliga makten utövas under lagarna." Här visas hur statstjänstemännens arbetsuppgifter bestäms, genom lag. Fortsatt och närmare reglering och vägledning ges i förordningar, instruktioner eller regleringsbrev. I regeringsformens första kapitel finns också regler om hur den statliga personalens arbete ska bedrivas. De som utför uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska i sin verksamhet iaktta saklighet och opartiskhet (RF 1 kap. 9 §). I elfte kapitlet i regeringsformen behandlas bl.a. den statliga förvaltningen. Där finns regeln om självständighet i ärendehandläggningen. I 7 § stadgas att ingen myndighet, ej heller eller kommuns beslutande organ, får bestämma hur förvaltningsmyndighet ska i särskilt fall besluta i ärende som rör myn-dighets-ut-öv-ning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. I elfte kapitlet finns även de mer direkta personalpolitiskt riktade bestämmelserna om tillsättning av statlig tjänst. Det ska ske på sakliga grunder, dvs. förtjänst och skicklighet. Beslut om till-sätt-ning av tjänst vid förvaltnings-myndighet som lyder under regeringen tas av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer (RF 11 kap. 9 §). Denna bestämmelse återkommer sedan i lagen (1994:260) om offentlig anställning. Den andra utgångspunkten för rapporten är en analys av de personalpolitiska reformerna . I rapporten konstaterade revisorerna att personalpolitiken i staten, inom ramen för den förvaltningspolitiska förnyelsen och effektiviseringen, kännetecknats av avreglering, decentralisering och förenkling. I och med införandet av resultatstyrning blev begrepp som delegerat arbetsgivaransvar och uppföljning centrala för den statliga personalpolitiken och för myndigheterna. togs ordet "tjänst" bort ur lagen om offentlig anställning och ersattes med "anställning". En viktig reform var inrättandet 1994 av . Verksförordningen ändrades 1995 där begreppet personalpolitik ersattes med arbetsgivarpolitik. Revisorerna konstaterade sammanfattningsvis att arbetsgivarpolitik blev huvudbeteckningen för den statliga personalpolitiken. Slutligen, som tredje utgångspunkt, analyseras i rapporten regeringens årliga arbetsgivarpolitiska uppföljningar . Det finns enligt rapporten ett stort utbud av såväl statistik som data men mera systematisk upp-följning av kostnader eller nyckeltal, med fokus på statens personalpolitiska mål, är begränsad och av relativt sent datum. Vidare samordnas inte den arbetsgivarpolitiska uppföljningen med myndigheternas årsredovisningar. Myndigheter som berördes av fallstudierna () instämmer i stort med revisorernas överväganden och förslag men efterlyser en vision för statens personalpolitik och ett tydligare framtidsfokus. Man pekar på att olika policyprogram haft svårt att få genomslag och att dessa ibland kan uppfattas som alibi och inte som hjälpmedel i den statliga verksamheten. RPS anser att stöd för genomförande av olika personalpolitiska mål ofta saknas. Angående mål- och resultatstyrningen finns enligt RPS problem med att formulera och mäta mål för vissa verksamheter som sambandet mellan de olika styrmodellerna och effektivitet och kvalitet är osäkert. i län delar i huvudsak den beskrivning av den personalpolitiska tillämpningen och utvecklingen som gjorts i rapporten. Man är dock inom polisväsendet något främmande för rapportens begrepp "dubbelt ledarskap" och påpekar att delegation inte innebär att det yttersta ansvaret försvinner från högre nivåer. i län delar de överväganden och förslag som revisorerna redovisar. () anser att revisorerna för fram intressanta frågeställningar i rapporten kring utvecklingen av personalpolitiken, styrning, mätning och uppföljningseffekter. Dessa förhållanden är enligt RFV väl värda att studera närmare. Sammanfattningsvis tycker RFV att det är en mycket bra och innehållsrik rapport. RFV anger särskilt att uppföljningen av personalpolitiken haft svårt att konkurrera med uppmärksamheten kring uppföljning av ekonomi och andra produktionsmått. Man ser med tillförsikt fram mot en mer tydlig linje i personalpolitiken från regeringens sida. läns allmänna försäkringskassa anger att rapportens fallstudier grundar sig på 70 intervjuer och är begränsade till några få myndig heter och regioner. Detta har enligt kassan förmodligen präglat de synpunkter som kommit fram i intervjuerna. Kassan vill också fästa uppmärksamheten på att intervjuerna hos kassan gjorts mitt uppe i en stor omorganisation, vilket säkerligen inverkat på flera av de synpunkter som lämnats i intervjuerna. allmänna försäkringskassa anser att den del av statens personalpolitik som avser avreglering och förenkling av olika personalpolitiska åtgärder varit positiv och effektivitetsbefrämjande. Man är dock kritisk till den brist på långsiktighet och lyhördhet som präglar budgetpolitiken. ställer sig i allt väsentligt bakom de yttranden som lämnats av försäkringskassorna i och . Man påpekar att de avregleringar och delegeringar som skett, t.ex. borttagandet av tjänstebegreppet, har förenklat försäkringskassornas personaladministration. Förbundet anser emellertid att sparkraven och den kortsiktiga årliga medelstilldelningen har försvårat en långsiktig och aktiv personalpolitik. () anser att rapporten ger en värdefull sammanställning av den statliga personalpolitikens utveckling . RSV konstaterar dock att revisorerna i sina fallstudier inte har intervjuat myndighetsledningarna eller granskat styrning och uppföljning. En djupare studie av detta hade enligt RSV sannolikt gett ytterligare underlag för slutsatser och konkreta förslag till förbättringar. i instämmer i stort i RSV:s yttrande. i anger att, med hänsyn till kommande ökande konkurrens om kvalificerad arbetskraft, det är mycket angeläget att staten för en genomtänkt och framsynt personalpolitik. Man påpekar att revisorerna inte granskat budgetpolitiken utan tagit den som en given förutsättning för personalpolitiken. anser dock, under hänvisning till den ökande ohälsan, att det inte går att bortse från resursfrågornas samband med personalpolitiken. () synpunkter redovisas under respektive rubrik nedan. i anser att rapporten är gedigen och välskriven och en bra introduktion till statens personalpolitik . Statskontoret konstaterar att personalpolitiken är en del av förvaltningspolitiken och att regeringen därmed ytterst är "ägare" av statens personalpolitik. Personalpolitiken är , enligt myndigheten, utformad på så sätt att den inrymmer ett stort mått av delegering till de enskilda myndigheterna. Regeringen har enligt Statskontoret ansvar för ett antal övergripande värden med nära koppling till personalpolitiken: samhällsekonomisk rimlig löneutveckling, föredömliga arbetsförhållanden och arbetsmiljö, tillgång till kompetent arbetskraft och för att staten uppträder i enlighet med de förvaltningspolitiska målen. Statskontoret betonar att delegering av ansvar till myndigheterna, däribland personalpolitiken, i grunden är rätt men att en oundgänglig förutsättning för en sådan delegering är att regeringen ställer tydliga resultatkrav på myndigheterna. () anser att revisorernas överväganden och förslag är väl avvägda utifrån den gjorda genomgången av den arbetsgivarpolitiska delegeringen. SCB anser att den arbetsgivarpolitiska delegeringen varit en viktig förutsättning för den statliga personalpolitiken och den statliga verksamhetens förnyelse. () finner mycket av redovisningen i rapporten intresseväckande. Rådet anser dock att eftersom de flesta statliga myndigheter är små hade det varit intressant om revisorerna i sina fallbeskrivningar även inhämtat underlag från andra myndigheter så att slutsatserna grundats på en mer varierad bild av statsförvaltningen. KKR drar mer positiva slutsatser av de nuvarande förhållandena än de som rapporten återger. Enligt KKR:s uppfattning har de statliga myndigheterna inte några stora tolkningsproblem när de i operativt arbete ska omsätta regeringens avsikter och intentioner med personalpolitiken. (Sida) har inga ytterligare synpunkter att tillföra de överväganden och förslag som lagts fram i rapporten. () bekräftar i stort bilden av den personalpolitiska utveckling som beskrivs i rapporten och ställer sig i huvudsak bakom de överväganden och förslag som angivits. FI stöder fortsatt delegering och avreglering för att möjliggöra ytterligare verksamhetsanpassning och effektivisering i den statliga personalpolitiken och verksamheten. Enligt FI är regeringens övergripande ansvar för normgivning och vägledning för de statliga arbetsgivarna och för uppföljningen av myndigheternas situation grundläggande för den personalpolitiska styrningen. () finner att revisorernas rapport är välskriven och välstrukturerad. Rapporten ger enligt ESV en bild av den statliga personalpolitikens utveckling och behandlar viktiga kritiska punkter inom området. Revisorernas överväganden och förslag är angelägna bidrag till det fortsatta utvecklingsarbetet. Enligt ESV finns det ett behov av att tydliggöra personalfrågornas koppling till budgetpolitiken och därmed till statsmakternas möjligheter att genomföra politiska beslut. Rapportens belysning av de gångna årens statliga personalpolitik leder enligt ESV också till slutsatsen att snabbt föränderliga planeringsförutsättningar försvårar förutsättningarna för att personalpolitiken ska fungera tillfredsställande i nedskärningssituationer. anser att rapporten bjuder på en redovisning av personalpolitisk utveckling i staten som har ett värde i sig för att förstå dagens situation. Man är dock kritisk till rapportens analys av personalrörligheten inom staten och menar att de redovisade siffrorna har så allvarliga brister att de fört fram till felaktiga slutsatser. Verket menar att det, med hänsyn till konjunkturens påverkan och utvecklingen på arbetsmarknaden i dess helhet, saknas fog för påståendet i rapporten att rörligheten i staten skulle ha minskat. instämmer i huvudsak med de uppfattningar och bedömningar som framförts i rapporten och tillstyrker de förslag som läggs fram. SACO-S biträder i stort de överväganden och förslag som redovisas i kapitel 6 i rapporten. anser att den rådande ansvarsfördelningen mellan regeringen och de enskilda myndigheterna har inneburit en lokal utveckling av personalpolitiken. som detta i stort varit av godo konstaterar ST att viktiga frågor, som behöver gemensamt syn- och hållningssätt samt likartade åtgärder, saknar en drivande kraft med ett klart uttalat ansvar. ST delar rapportens uppfattning att det inte kan vara den enskilde statliga arbetsgivarens uppgift att bestämma innehållet i eller innebörden av statlig personalpolitik. Förbundet utgår från att det finns politiskt fastlagda värden om demokrati, öppenhet och rättssäkerhet som är gemensam i staten oavsett myndighet. Dessa värden måste enligt ST tas om hand i myndigheternas personalpolitik, och det måste finnas ett tydligt utvecklings- och uppföljningsansvar för att så sker. Detta saknas enligt ST. Revisorerna vill som rapporten, och i likhet med flera remissinstanser, betona att den statliga personalpolitiken inte kan ses som vilken personalpolitik som helst. Som angetts ovan har redan i regeringsformen angett regler som skiljer ut den statliga verksamheten och personalpolitiken. Det finns därför ett legitimt behov från sida att få information om hur den statliga verksamheten och därmed personalpolitiken utvecklas. Det är regeringen som ska informera och det är regeringen som, för att citera Statskontorets yttrande, "äger" personalpolitiken som en del av förvaltningspolitiken. Revisorerna instämmer också i yttrande att regeringens övergripande ansvar för normgivning och vägledning för de statliga arbetsgivarna och för uppföljningen av myndigheternas situation är grundläggande för den personalpolitiska styrningen. har det skett en kraftig arbetsgivarpolitisk delegering till myndigheterna . Som påpekats i rapporten, och understryks i myndigheternas och de fackliga organisationernas remissvar, har denna delegering varit en viktig förutsättning för att utveckla och effektivisera såväl den statliga verksamheten som den statliga personalpolitiken. Revisorerna delar denna uppfattning. För den statliga personalpolitikens vidkommande finns dock enligt revisorerna oklarheter och otydligheter i spänningsfältet mellan å ena sidan det centrala perspektivet - staten som en juridisk person - och å andra sidan den arbetsgivarpolitiska delegeringen - staten som summan av myndigheterna. Flera av remissinstanserna (RPS, RFV, Statskontoret, ESV, ) pekar också på dessa otydligheter. Revisorerna vill i detta sammanhang uppmärksamma den grundliga utvärdering av den arbetsgivarpolitiska delegeringen som Arbetsgivarpolitiska utredningen (SOU 2002:32) gjort . Baserat på ett stort antal intervjuer med företrädare för och myndigheterna konstaterar utredningen att det råder en betydande osäkerhet om vad som avses med statlig arbetsgivarpolitik. Enligt utredningen fungerar delegeringen bäst på stora myndigheter med en stark arbetsgivarfunktion. Utredningens intervjuer visar vidare att myndigheterna i första hand känner en samhörighet inom den egna sektorn och inte med staten som helhet: "Den enda makt som fullt ut kan företräda hela staten är regeringen (och naturligtvis )" . Utredningen betonar att det är regeringen som styr riket och har delegerat ansvaret för arbetsgivarpolitiken till myndighetscheferna. anger utredningen att det nu sker en påfallande ambitionshöjning i regeringens förvaltningspolitik där regeringen ställer krav på myndigheterna vad gäller kompetensförsörjning, arbetsmiljöfrågor, etnisk och kulturell mångfald, m.m. Utredningen konstaterar dock att regeringens ambitionshöjning delvis står i motsättning till myndigheternas ökande "krasshet" vad gäller utbrändhet och långtidssjukskrivning bland personalen, där myndighetsföreträdarna anser att man inte skall - eller kan - vara bättre än andra arbetsgivare. Revisorerna drar slutsatsen att den arbetsgivarpolitiska delegeringen inte är ett tillräckligt villkor för en bra verksamheten i staten. Detta är samma slutsats som i rapporten om den statliga personalpolitiken och som de flesta remissinstanserna ansluter sig till. Det finns sammanfattningsvis enligt revisorerna ett utrymme för statsmakterna att höja ambitionsnivån - utan att i grunden ändra den arbetsgivarpolitiska delegeringen - vad gäller den del av statens verksamhet som i rapporten definierats som statens personalpolitik . Detta är utgångspunkten för de konkreta förslag som revisorerna lämnar nedan. I det följande kommenterar revisorerna några punkter som tagits upp av remissinstanserna. efterlyser i sitt remissvar en analys av de mindre myndigheternas situation. Revisorerna är väl medvetna om, även om detta inte explicit angavs i rapporten, att de mindre myndigheterna i vissa avseenden har sämre förutsättningar än stora myndigheter att bedriva en bra personalpolitik . Revisorernas förslag nedan har som en utgångspunkt bl.a. att ge bättre förutsättningar för just de mindre myndigheterna. läns allmänna försäkringskassa anser att rapportens empiriska underlag är begränsat. anför att en djupare studie av bl.a. ledningsfrågorna skulle gett ett bättre underlag för förslag till förbättringar. Revisorerna håller med om att rapportens ansats är begränsad men vill peka på att nästan samtliga remissinstanser utom två (och ) i mer eller mindre grad bekräftar rapportens bild av personalpolitiken i myndigheterna. Så verkar t.ex. påståendet från KKR om att de statliga myndigheterna inte har några stora tolkningsproblem med personalpolitiken enligt revisorerna inte stämma överens med övriga remissinstansers uppfattning. är kritiskt till rapportens hantering av statistiken för personalrörlighet inom staten. Revisorerna avvisar kritiken. För det första sägs inte i rapporten att personalrörligheten minskat utan den har "varit relativt stabil " (s. 48). För det andra redovisas i rapporten siffror medan redovisar siffror också . Därvid drar man stora växlar på att nivån på rörligheten för , 2001, ligger något högre än . Enligt revisorerna kan man inte uttala sig om långsiktiga förändringar på basis av värden för ett enstaka år. Frågan om kopplingen mellan budget- och personalpolitik tas upp av flera remissinstanser. Revisorerna behandlar denna fråga under avsnitt 2.5 nedan. Definition av den statliga personalpolitiken I rapporten föreslog revisorerna att regeringen bör förtydliga den statliga per-so-nal-politikens innehåll. I rapporten delas personalpolitiken in i två kate-gorier, arbet-s--ledningspolitik och arbetsgivarpolitik. Dessa två kategorier kan även ses i ett externt och ett internt perspektiv. Arbets-ledningen gäller frågor om hur medborgarna ska få en statlig tjänst utförd på bästa sätt. Arbetsgivarfrågor rör interna relationer i den statliga förvaltningen. I rapporten lämnas följande definition av statens personalpolitik: "Perso-nalpolitik i staten är värderingar, normer eller åtgärder som syftar till att rekrytera, leda, behålla, utveckla och avveckla statliga tjänstemän så att beslut kan genomföras så bra som möjligt samt att relationerna mellan de anställda och den statliga arbetsgivaren regleras och hålls tydliga." Myndigheter som berördes av fallstudierna anser att man behöver bättre analyser av statens roll som arbetsgivare, både i form av arbetsledningspolitik och arbetsgivarpolitik. och läns allmänna försäkringskassa stöder revisorerna i deras förslag kring regeringens ansvar gällande precisering och tydliggörande av den arbetsgivarpolitiska delegeringens räckvidd och begränsningar.