frsrdg · GQ04RR2 · 2003-01-01 00:00:00 — I den tredje delen analyseras ett antal utredningar som handlar om personalpolitik, organisation och ekonomiadministration samt förvaltningspolitik. Syftet är att identifiera de frågor som uppmärksammats och diskuterats. I den fjärde delen redovisas fallstudier inom polis- och skatteväsen, och socialförsäkringsadministrationen. Syftet är att följa upp förhållandet mellan olika per-sonalpolitiska åtgärder och de slutliga resultaten och effekterna i samhället. Vilka mer eller mindre outtalade eller preciserade mål har använts? Hur har myndigheten kommit fram till dessa? Hur har målen fungerat för att vägleda utveckling och förnyelse av verksamheten? Sammanfattning: Den statliga personalpolitiken tar sin utgångspunkt i regeringsformens regler om att personalen skall iakttaga saklighet och opartiskhet. har den statliga personalpolitiken som ett led i effektiviseringen av den offentliga verksamheten avreglerats och decentraliserats till myndigheterna. Begreppet "tjänst" har ersatts med "anställning" och "personalpolitik" med "arbetsgivarpolitik". Samhällets uppgift är att hålla en så omfattande tjänsteorganisation att man kan ta emot alla medborgare och erbjuda dem samma goda kvalitet på tjänsterna. Kvaliteten i den statliga verksamheten är direkt beroende av personalens dug-lighet och engagemang. Det var två utgångspunkter när regeringen presenterade sina planer på reformeringen av den statliga personalpolitiken (skr.1984/85:202 Den offentliga sektorns förnyelse och prop.1984/85:219 Om den statliga personalpolitiken). Därmed anknöt man till en väl förankrad syn på svensk förvaltning. I en handbok i konsten att re-gera kring 1350 skrevs att "Konungen skulle ha rättfärdiga och dygderika sys-s--lo-män i varje syssla." Spåren från den svenska statliga personalpolitiken går tillbaka . Det första kända exemplet är ledungen som var ett sätt för kungarna i Svealandskapen att organisera och genomföra sjökrig. Med ledung menas såväl härnadståget till sjöss som de skyldigheter bönderna hade i samband med detta. Uppgifterna var att underhålla och utrusta skepp, personligen deltaga och bemanna skeppen samt sammanskjuta skeppsprovianten. Den administrativa indelningen av Svealandskapen med hundraden och attungar gjordes för att jämnt fördela ledungsskyldigheten. Ledungsskyldigheten reglerades i landskapslagarna. Deltagandet följde en enkel turordningsprincip: "Den skall fara som är äldst till färd". Kvalitet i svenska statsförvaltning är i första hand att verksamheten utövas under lagarna. Att land skall med lag byggas skrevs i Upplandslagen . Krav på laglig förvaltning och normmässighet fanns i regeringsformen . Bestämmelserna återkom i den regeringsform som antogs . antog en ny statstjänstemannalag som bl.a. gav statligt anställda tjänstemän samma rättigheter att förhandla om kollektivavtal och att tillgripa stridsåtgärder som övriga arbetstagare (1965:274). I lagen reglerades också tjänstemännens åligganden. De skulle följa instruktion, arbetsordning och andra allmänna bestämmelser om arbetet. Tjänsteman skulle lämna biträde som förman bestämde. I propositionen utvecklades bestämmelsen med avseende på krav som uppstod vid omdispositioner i verksamheten. JO hade därvid i ett yttrande betonat krav på saklig grund vid omställningar: "Omdispositioner som icke är sakligt motiverade får emellertid icke förekomma" (prop 1965:60). Bestämmelser om saklig grund återkom när statstjänstemannalagen ersattes med lagen om offentlig anställning (1976:600). I kapitlet kartläggs den lagstiftning som ska reglera och styra den statliga personalpolitiken. Syf-tet är att identifiera den statliga personalpolitikens bestånds-delar. Det ska ge underlag för bedömningar av den statliga personalpolitikens utveckling. I revisionen är synen på personalpolitiken bred. Granskningen genomförs med utgångspunkt i regeringsformen. Redan i den inledande paragrafen i första kapitlet finns en bestämmelse med betydelse för samtliga anställda i statens tjänst: "Den offentliga makten utövas under lagarna." I betänkande över den s.k. verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99, KU 1986/87:29) framhåller utskottet att redan denna paragraf lägger en viktig begränsning i regeringens rätt att meddela direktiv till förvaltningsmyndigheterna. Här visas hur statstjänstemännens arbetsuppgifter bestäms, genom lag. Fortsatt och närmare reglering och vägledning ges i förordningar, instruktioner eller regleringsbrev. Polisens arbete regleras t.ex. i polislagen. I högskolelagen skrivs att staten som huvudman ska anordna högskolor för utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet. ska granska myndigheternas årsredovisningar i enhetlighet med god revisionssed. För handhavandet av den statliga socialförsäkringen utnyttjar staten tjänster från de fristående allmänna försäkringskassorna. I dessa senare exempel är det med lagens legitimering av kunnande och tradition inom ett särskilt området som en del av arbetsledningen görs. Staten bejakar i dessa fall skickligheten och hantverket i en specifik professionell tradition och tar denna i sin tjänst. Det innebär inte att staten gör avkall på sitt bestämmande. I t.ex. högskolelagen reglerar en prioriteringsfråga, ett ställningstagande av arbetsledande karaktär. Om kvalitet i hög--skolornas undervisning kommer i konflikt med kvantitet, dvs. överväganden om dimensionering, ska regering och högskolor välja kvalitet. I regeringsformens första kapitel finns också regler om hur den statliga personalens arbete ska bedrivas. De som utför uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska i sin verksamhet iakttaga saklighet och opartiskhet (RF 1 kap. 9 §). Denna bestämmelse gavs en utförlig precisering i förarbetena genom en hänvisning till ett yttrande från JO. Normmässigt statskick skulle värnas genom att förvaltningen i sin verksamhet iakttoge "saklighet och opar-tiskhet samt handla fritt från godtycke" (prop. 1973:90, s. 235). Bestämmelsen har gamla anor, den går tillbaka till landskapslagarnas konungaed. I äldre Västgötalagen kopplad till bestämmelsen: "äga att välja och vräka konung." I kapitel 9 som reglerar finansmakten anges att statens medel inte får användas på annat sätt än vad har bestämt (RF 9kap. Bestämmelsen preciseras i anslagsförordningen (1996:1189). Ett anslag är en av anvisad belopp som regeringen tilldelat en myndighet för ett bestämt ändamål. Således tydliggörs avsikten med och inriktningen av en verksamhet när ett anslag beviljas av . Redan i riksdagsbehandlingen av myndigheternas anslag finns inslag av arbetsledande karaktär och verksamhetspåverkan. I elfte kapitlet i regeringsformen behandlas bl.a. den statliga förvaltningen. Där finns regeln om självständighet i ärendehandläggningen. I 7 § stadgas att ingen myndighet, ej heller eller kommuns beslutande organ, får bestämma hur förvaltningsmyndighet ska i särskilt fall besluta i ärende som rör myn-dighets-ut-öv-ning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. I elfte kapitlet finns även de mer direkta personalpolitiskt riktade bestämmelserna om tillsättning av statlig tjänst. Det ska ske på sakliga grunder, dvs. förtjänst och skicklighet. Bestämmelsen fanns regeringsform med lydelsen: "Konungen fäste, vid alla befordringar, avseende endast å de sökandes förtjänst och skicklighet men icke på deras börd." Beslut om till-sätt-ning av tjänst vid förvaltnings-myndighet som lyder under regeringen tas av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer (RF 11 kap. 9 §). Denna bestämmelse återkommer sedan i lagen (1994:260) om offentlig anställning (). Regeringsformens krav på statsförvaltningen är saklighet och normmässighet. De reformer som beslutas ska genomföras med väl underbyggda me-to-der och med konsekvens. Den personalpolitiska reformen 1985 beslutade att den statliga personalpolitiken i ökad utsträckning skulle vara ett instrument i den pågående förnyelsen av den statliga verksamheten (prop. 1984/85:219, AU 1985/86:6, rskr. Det var ett steg i en långsiktig effektivisering av svensk statsförvaltning som hade inletts med initiativen till s.k. programbudgetering. Ett antal motiv och argument för statsförvaltningens förnyelse hade tillkommit . Ett argument anknöt till frågor om finansieringen av den offentliga sektorn. mot-svarade de offentliga utgifterna av BNP. Det fanns en po-litisk enighet om att ett "utgiftstak" började nås. Nya reformer eller åta-gan-den måste finansieras genom omprioriteringar eller rationa-liseringar i befintlig verksamhet. Utrymme fanns, enligt regeringen, inte längre för att som tidigare utveckla och förnya statliga verksamheter genom nyanställningar. Den statliga sektorns tillväxt, ökade storlek och omfattning innebar ökad komplexitet. Det bedömdes minska överskådligheten vilket ansågs medföra risker för att statsmakternas beslut inte ge-nom--fördes på de sätt som avsetts. Man talade ibland om förvaltningens svårstyrbarhet. En annan bakgrund var ett antal reformer under framför allt . De innehöll s.k. ramlagstiftning där styrningen genom föreskrifter hade decentraliserats till centrala för-valt-nings-myndigheter. Det fanns farhågor för att politiska beslut ändrade innehållet i förvaltningsprocessen. Avreglering och decentralisering av ansvar och beslut var det centrala i de personal- och förvaltningspolitiska reformerna vid mitten och slutet av . Statsmakterna angav ramar och riktning samt anslog resurser. Förutom per-sonal-frå-gor inneslöts även verksamhetens organisering och genomförande samt friare användning av förvaltningsanslaget. Den friare dispositionen av ett antal statliga förvaltnings-poli-tiska styrmedel syftade till att man i statsförvaltningen genom verksamhets-anpassning skulle nå bättre resultat. Myndigheterna ålades ett ökat ansvar för att driva verksamheten efter egen besluts-kompetens. I ställningstagande till den s.k. verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99, KU1986/87:29) beskrevs reformernas inriktning mot delegering på följande sätt: "Enligt utskottet bör ökade befogenheter för myndigheterna när det gäller den egna organisationen att de snabbare kan anpassa sig till förändringar i omvärlden och därmed bättre fullgöra sina uppgifter." Önskemålet om den statliga verksamhetens avtagande resursutrymme lyftes ofta fram när förnyelseprogrammen presenterades. Från förvaltningsutredningens betänkanden (SOU 1979:61 och SOU 1983:39) och framåt bedömdes myndigheternas möjligheter till ökade re-surser som begränsade. För statliga myndigheter var och är personalen en do-mi-ne-rande resurs. av myndigheternas totala kostnader utgjordes av personalkostnader. Endast i undantagsfall kunde man räkna med att nya tjänster inrättades. Befintlig personal var därför utgångspunkten när nya krav på verksamheter aktualiserades. Det var personalens utvecklingsmöjligheter som var resursen i det framtida bemanningsperspektivet, något som skulle beaktas och tillvaratas. Personalens utveckling borde därför planeras så att förändrade förutsättningar för myndigheterna kunde mö-tas med personal som hade kompetens för detta. Myndigheternas personal-administration skulle inriktas på att vidga personalens möjligheter att utföra nya arbetsuppgifter. Ökningen av antalet statligt anställda skulle brytas, den statliga bemanningen skulle minska. Förändringsberedskap och ökad rörlighet En personalpolitik med hög beredskap för förändringar var en framträdande tanke i det personalpolitiska beslutet i (prop. 1984/85:219, AU 1985/86:6, rskr. Olika satsningar för att öka rörligheten var enligt föredragande statsråd nödvändigt. (SOU 1979:61) redovisade en uppgift om att den genomsnittliga personalomsättningen i staten hade varit . förespråkade dock inte, i sitt betänkande , en allmänt ökad personalrörlighet. Denna måste kunna variera efter behov. Med en ökad rörlighet kunde också extra kostnader komma eftersom utbildning och omskolning befarades bli kostsamma. Vidare kunde alltför omfattande rörlighet göra att det blev svårt för myndigheterna att utföra sina arbetsuppgifter. Personalrörligheten sågs i två perspektiv - utveckling och avveckling. Av-veckling av personal kunde bli aktuell vid akuta personalöverskott till följd av verksamhetsförändringar. Det var då viktigt att trygghetsaspekten beva-ka-des. Det slutna trygghetsavtalet ansågs kunna bidra till smidiga lös-ningar. Det gällde att balansera detta arbetstagarintresse med verksamhetsintressets föreställda behov av snabba åtgärder. Personalrörlighet för utveckling kunde ses på flera sätt. Ett sätt var utveckling genom ökat utbyte. () fick tillsammans med de statsanställdas huvudorganisationer uppgiften att se över de bestämmelser som påverkade rörligheten inom och mellan statliga myn-digheter samt mellan statsförvaltningen och sektorer på arbets-mark-na-den. () borde utreda och praktiskt förbereda utbytestjänstgöringen mellan statliga myndigheter. Personalrörligheten kunde också ses i perspektivet av beredskap för kompetensutveckling för nya eller utvecklade arbetsuppgifter. Att bemanna en tjänst är ett långsiktigt åtagande för en myndighet. Hur personalens kunskaper och erfarenheter tas till vara hos myndigheterna sågs vid det personalpolitiska beslutet som avgörande för effektiviteten i verksamheten. Den borde kunna öka genom att personalens kompetens utvecklades i syfte att underlätta anpassning till nya uppgifter och förhållanden. Därmed skulle myndigheternas förmåga att klara en omställning till nya verksamheter förbättras. Utredningar som SAMN och () gjort visade att de aktuella utvecklings- och rör-lig---hetsfrågorna ofta var reglerade i avtal. I avtalsrörelsen på den statliga sidan drevs ett partsgemensamt projekt för att studera per-so-nal-för-sörj-ningssituationen. När studiens resultat förelåg skulle SAV enligt rege-ringens intentioner ta upp förhandlingar för bättre möjlighet till rörlighet och ut-veckling. I den personalpolitiska propositionen föreslog regeringen en ny lönepolitisk ordning och inrikt-ning inom staten. Lönepolitik och lönesystem skulle möjliggöra att löneutveckling och löneskillnader var förenade med en samhällsekonomisk balans. Statens företrädare skulle som part företräda verksamhetsintresset och eftersträva en ändamålsenlig personalförsörjning. Den statliga lönebildningen skulle främja flexi--bi-litet, decentralisering och delegering. Slutligen skulle lönesättningen prä-glas av demokratisk rättvis fördelning. Rekrytering och befordran på saklig grund: förtjänst och skicklighet Stor omsorg skulle ägnas förberedelserna i samband med rekrytering. Det var fråga om överväganden i flera steg. Noggranna bedömningar borde göras av behovet av att återbesätta vakanta tjänster. Det gällde t.ex. tjänstens arbetsinnehåll och krav på tjänstens innehavare. Därefter skulle i rekryteringsproces sen så många urvalsinstrument som möjligt och lämpligt användas. Syftet med de utökade procedurerna var att åstadkomma säkra urval. Frågan om värdering av kvalifikationer vid tillsättning av statliga tjänster var, enligt regeringens argumentation i propositionen, viktig från både principiell och praktisk synpunkt. Som framgick ovan föreskrev regeringsformen att endast förtjänst och skicklighet skulle vägas in. Detta motiverades av statsnyttan. Det finns ett allmänt intresse av att statliga funktioner utövas av personer som är bäst skickade för uppgifterna. Vid värderingen av en sökandes förtjänst menas betydelsen av tidigare yrkesverksamhet, även om denna inte var direkt relevant för den aktuella befattningen. Till skickligheten hänfördes faktorer som teoretisk och praktisk utbildning samt personliga egenskaper som bl.a. prestationsförmåga, ledaregenskaper, yrkesskicklighet eller samarbetsförmåga. Vidare kunde kunskaper och erfarenheter från andra anställningar, offentliga eller privata, räknas in. Den ändrade balansen mellan förtjänst och skicklighet innebar att skickligheten skulle väga tyngre. Därvid fanns det enligt regeringen tre huvudsyften. Det första var att effektiviteten skulle främjas om meritvärderingen kopplades till den aktuella tjänstens krav. För det andra skulle rörligheten underlättas om tjänster inom olika sektorer jämställdes. För det tredje borde handläggningen av tillsättningsärenden kunna rationaliseras. Det fanns, enligt regeringen, två problem med förtjänstkriteriet. Det var till stor del mekaniskt, det var antalet tjänsteår som låg i botten på bedömningarna. Det var också stora variationer mellan myndigheter när beräkningarna gjordes. En del myndigheter räknade t.ex. endast in statliga anställningar. Personalfrågorna skulle, enligt det personalpolitiska beslutet, mer än tidigare de-centraliseras. Arbetsgivaruppgifterna skulle ytterligare fördelas till myndig-heterna. Takten skulle bestämmas av parternas beredskap att fullgöra det därav följande mandatet. De olika personalsystemen skulle förenklas. Indelningen i olika tjänstetyper, -grader och -klas-ser skulle avskaffas. Myndigheterna skulle ges ökade befogenheter att inom givna ekonomiska ramar inrätta och tillsätta tjänster. Statlig personalpolitik i ett process och resultatperspektiv Med det personalpolitiska beslutet sätts den statliga personalpolitiken i ett helhetsperspektiv. års beslut kan man tala om två perspektiv på statens personalpolitik, dels det förvaltningsmässiga där lagbundenhet och sakligheten var central. Dels arbetsgivar- och arbetstagarperspektivet där roller, rättigheter samt ansvar tydliggjordes. Det som tillkom var att dessa två delar mer uttalat kompletterades med ett produktionsperspektiv. Detta process- och resultatperspektiv var därtill den överordnade helheten efter vilken personalpolitiken därefter, som ett instrument, skulle regleras och utvecklas. Det personalpolitiska beslutet och förnyelseprogrammet började genomföras . Ett moment var en förändring av verks-stad-gan. Maj:ts allmänna verksstadga (1965:600) var en generell inst-ruk-tion för de statliga myndigheterna. Den ersattes av en verks-för-ordning (SFS 1987:1100). Det var i denna nya förordning personal- och förvaltningspolitiken fick sin sammanfattande form. Här fanns också en bestämning av vad som skulle karakterisera en myndighets personalpolitik. Enligt 9 § i förordningen skulle myndighetens chef se till att personalpolitiken motsvarar de krav som ställs på verksamheten. I personalpolitiken ingick vidare en strävan efter jämställdhet mellan kvinnor och män. Chefen skulle försöka skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kunskaper, färdigheter och erfarenheter samt fördela arbetsuppgifterna inom myndigheten så, att var och en får uppgifter som är avpassade för denne. Slutligen skulle chefen se till att de anställda är väl förtrogna med målen för myndighetens verksamhet. Den nya styrningen utvecklades från två utredningar. som rapporterade i två betänkanden, Förnyelse genom omprövning (SOU 1979:61) och Politisk styrning - administrativ självständighet (SOU 1983:39) samt som avlämnade betänkandet Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning (SOU 1985:40). Det var i förvaltningsutredningen som den ännu levande föreställningen om maktdelningen i den svenska författningen ifrågasattes. Enligt utredningens analys innebar den nya regeringsformen en renodlad folksuveränitet i . Se ovan avsnitt 2.1. Det som sedan 1634 års regeringsform kallades den strikta tudelningens princip, åtskillnad mellan politik och förvaltning, preciserades. Förvaltningsmyndigheterna var självständiga organisationer men underordnade regeringen. Utredningen ansåg dock att implementeringen av nya RF inte varit tydlig på den punkten. Detta kunde leda till återhållsamhet och otydlighet i regeringens styrning. Det kunde också medföra att myndigheterna eller dess ledningar utvecklade egna perspektiv med konstitutionella argument. uppehöll sig även vid frågan om delegering och decentralisering. Man menade att förhållandet att regeringen överlåter befogenheter till förvaltningsmyndigheterna inte inskränkte dess konstitutionella ansvar inför . ansåg vidare att det inte fanns något allmänt förbud mot ministerstyre i RF. Den inskränkning som fanns avsåg myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag. Ett statsråds informella och indirekta påverkan genom frågor eller uttalanden var fullt förenlig med författningen. Regeringen utvecklade detta synsätt och denna tolkning i propositionen. Man borde utnyttja de möjligheter som fanns för att öka effektiviteten i verksamheten. Betänkandet Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning lades av den s.k. Verksledningskomittén. Den ställde sig bakom förvaltningsutredningens syn angående regeringens styrning av myndigheterna. Där behandlades även frågan om förvaltningens styrbarhet. Förvaltningen och dess tjänstemän hade rört sig från traditionell ämbetsutövning till uppgifter som omfattade även produktion, service och omfördelning. De enskilda tjänstemännen fick större möjlighet att skapa politikens innehåll. Ett exempel på hur problemet upplevdes var hur olika besparingsbeting hade genomförts. Antingen fördelades nedskärningar likformigt över verksamheten eller så gjordes prioriteringar som i grunden var politiska på myndighetsnivå. Med tydligare mål skulle statsmakterna, enligt kommittén, återföra "beslutskompetens till den politiska nivån". Utredningen utvecklade därvid i praktiken principen om den s.k. tudelningen i den svenska statliga förvaltningen. Regeringen skulle bli tydligare och precisare i sina krav på verk-samheten. Krav borde ställas på att verksamheterna skulle redovisas bättre och med större inriktning på resultat. Beslutsunderlagen borde väsentligen förbättras. Myndigheterna skulle få större frihet att utforma detaljerna i verksamheten. Smidighet och effektivitet samt verksamhetsanpassning skulle eftersträvas. Ökad långsiktighet efterfrågades därvid, bl.a. aktualiserades en modell med treåriga budgetramar. Organisationen av verkens ledningar, t.ex. relationerna mellan chef och styrelse, utreddes. Kommittén diskuterade olika modeller för verksstyrelsernas uppgifter, roll och ansvar. I en reservation varnade riksdagsmannen och statsvetaren för förenklade kopplingar till styrelser i aktiebolag med kommersiell verksamhet. I reservationen betonades den statliga personalens betydelse. I ett modernt samhälle är, enligt Tharschys, ofrånkomligt att kunskapsutvecklingen sker inom den professionella expertisen inom olika områden. Inom den offentliga sektorn var det runt myndigheter och deras verksamhet som nya idéer och metoder kunde utvecklas. Tharschys hänvisade till den moderna förvaltningsforskningen som identifierade betydelsen av lärande organisationer. Mot den bakgrunden pläderade Tharschys för en dubbel roll för politikerna i myndigheternas styrelser. Den viktigaste uppgiften för lekmän i verkens styrelser skulle inte vara att förmedla politiska intentioner "uppifrån och ned". I stället var uppgiften primärt att delta i de erfarenhetsvinster och i den kunskapsutveckling som sker och därifrån förmedla impulser till den politiska nivån. Tharschys preciserade styrningens dubbla dialogkaraktär: "God styrning förutsätter både kunskaper och styrmedel - och det är knappast styrmedel som saknas." Verksledningsbeslutet och den nya verksförordningen I det s.k. verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, KU 29, rskr. 226) antas den nya modellen för styrningen. Regeringen sammanfattade därvid sin syn på behoven av effektivare styrning av myndigheterna. De brister som ansågs finnas, och som uppmärksammats av och , kunde hänföras till den offentliga sektorns tillväxt, i strukturella brister samt oklara roller för olika förvaltningsnivåer samt en inte ändamålsenlig ansvars- och befogenhetsfördelning mellan olika beslutande instanser. Enligt beslutet skulle styrning av myndigheterna avse verksamhetens huvudinriktning, medan myndigheterna skulle få ökad frihet att utforma verksamheten. skulle regeringen ställa preciserade krav på myndigheterna. Myndigheterna skulle ges större frihet vid verksamhetens utövande.