frsrdg · GQ04RR3 · 2003-01-01 00:00:00 — Exempelvis hade tilldelningen av basresurser från länsskolnämnderna inte skötts på ett likformigt sätt, utan praxis hade varierat (Ds 1990:32). Tanken var att ett generellt bidrag skulle ge de bästa möjligheterna att planera verksamheten. betonade vikten av att regeringen var restriktiv med stimulansbidrag vid sidan av den generella finansieringen. Ett specialdestinerat bidrag infördes och motsvarade av kostnaderna 1991. Bidraget skulle räknas upp via ett skolindex som bestod av de kostnadsslag som huvudsakligen påverkade kostnadsutvecklingen i skolväsendet. Syftet med denna konstruktion var framför allt att säkerställa nivån på det finansiella stödet till skolsektorn. Sektorsbidraget till bestod av två delar, grundresursen och specialresurser. Bidraget innebar en stor förändring jämfört med den tidigare hårt reglerade medelstilldelningen. Grundresursen fördelades med hjälp av en modell som byggde på strukturella kriterier. Fördelningen av specialresurser byggde på föräldrars utbildningsnivå, andel barn i hushåll som uppbar socialbidrag och andelen barn som bodde med en förälder. Tanken med denna konstruktion med specialresurser var att sektorsbidraget skulle svara mot kommunernas förutsättningar och behov. Vid utskottsbehandlingen framhöll utbildningsutskottet att förändringen i finansieringssystemet borde följas upp (prop. 1990/91:18, bet. 1990/91:UbU4, rskr. 1990/91:76). En reform av så genomgripande slag borde enligt utskottets mening följas av en parlamentarisk kommitté. I direktiven till en sådan kommitté (dir. 1991:92) betonade regeringen vikten av att arbetet snabbt påbörjades. Redan vid övergången till det nya systemet ville man följa effekterna av detsamma. Denna utredning kom aldrig till stånd eftersom fattade beslut om att ersätta sektorsbidraget med ett nytt generellt statsbidrag till kommunerna (prop. 1991/92:150, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92: 345). Beslutet gällde inte enbart sektorsbidraget till skolan utan även sektorsbidrag till andra verksamheter. Det nya systemet trädde i kraft . Beslutet föranledde inte några andra ändringar i relationerna mellan staten och kommunerna. anslutning till beslutet infördes dock i skollagen en möjlighet för regeringen att vidta åtgärder på en kommuns bekostnad (se kap. 5). yttrade sig över förändringen av statsbidragssystemet och betonade åter vikten av uppföljning. I samband med beslutet betonades också statens ansvar för att alla barn garanteras en likvärdig utbildning. Det generella bidraget minskas I samband med förändringen av det generella statsbidraget gjordes en besparing på . var det generella statsbidraget nominellt oförändrat med undantag för några smärre justeringar. I praktiken innebar det att statsbidraget urholkades via pris- och löneökningar i kommunerna. ökade dessutom antalet elever i kraftigt. Tillsammans med minskade skatteintäkter, ökade utgifter för exempelvis socialbidrag och kostnader förknippade med arbetslöshet medförde det att kommunerna generellt sett hamnade i en svår ekonomisk situation (SOU 2001:76). Några större justeringar av statsbidraget gjordes inte då statsbidraget till kommuner och landsting ökade med , varav till kommunerna (prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:284). Detta var första steget i en förstärkning av statsbidraget. Avsikten var att kommunerna inte skulle behöva göra så stora nedskärningar inom skola, vård och omsorg. En populär beteckning på denna förstärkning av det generella statsbidraget är "Perssonpengarna". Beslutet innebar att statsbidraget till kommuner och landsting skulle höjas successivt med totalt . Av det totala beloppet var åldersrelaterade. Utifrån antalet barn i skolåldern fördelades för ca . motsvarade medelstillskottet av kommunernas totala intäkter. Regeringen avsåg att följa upp resultatet av medelsökningen dels inför budgetpropositionen, dels inom ramen för befintlig sektorsuppföljning. 3.2 Finansiering av skolan Som framgått lämnar staten ett generellt bidrag till kommunerna som dessa sedan fördelar till en rad olika ändamål, bl.a. till skolan. Utöver det generella statsbidraget fördelar staten ett statligt utjämningsbidrag. Det statliga utjämningsbidraget ska kompensera kommunerna för skillnader i strukturella förhållanden. Utjämningssystemet finansieras av kommunerna själva och innebär inte något statligt tillskott av medel. Ett av målen med systemet är att skapa likvärdiga förutsättningar för kommunerna att uppnå nationella mål (prop. 2000/01:1, bet. 2000/01:FiU3, rskr. 2000/01:126). Det finns även bestämmelser i kommunallagen som har inverkan på kommunernas ekonomi. Ett exempel är kravet på budgetbalans. Staten påverkar också kommunernas ekonomi genom beslut om vad som ska ingå i det kommunala skatteunderla get samt via re-glering av den kommunala skattenivån. Det har t.ex. gällt införande av skattestopp. Tillsammans utgjorde det statliga tillskottet av kommunernas totala intäkter varav var generellt stöd och specialdestinerade bidrag (, 2001, Den offentliga sektorns finanser ). Kommunernas utgifter för fördelade på ändamål. Källa: Utvecklingen inom den kommunala sektorn (skr. 2000/01:102). Skolans andel av den kommunala sektorns totala kostnader () var 2000 . Av detta avsåg (59,). Utgifterna motsvarade således av kommunens totala utgifter. Skillnaderna mellan kommunerna i totalkostnad per elev 2000 var . För kommunen med den billigaste verksamheten var kostnaden per elev och för den med den dyraste verksamheten var kostnaden per elev. Skillnaderna i undervisningskostnad var ännu större - . I kronor motsvarar detta 21 300 respektive (, 2001a). menar att strukturella faktorer såsom befolkningstäthet, skattekraft och andel barn med utlandsfödd förälder förklarar av skillnaden i totalkostnad (, 1996a). Resterande del beror på skillnader i politiska prioriteringar och effektivitet. konstaterar att verket saknar metoder för att analysera effektivitetsskillnader i skolorganisationen. konstaterar att kommuner med högre skattekraft har högre kostnader för skolan. Detta indikerar enligt att skatteutjämningsbidraget inte har lett till likvärdiga förutsättningar för skolorna i olika kommuner. Förhållandet är intressant ur ett likvärdighetsperspektiv. har dock inte analyserat detta förhållande närmare. Vid intervju med företrä dare för har framkommit att verket inte ser det som sin uppgift att ha någon uppfattning om hur mycket resurser kommunerna satsar på skolan. Att en kommun har betydligt lägre kostnader för sin skolverksamhet än vad som skulle kunna förväntas är inte heller någon grund för tillsynsinsatser. Revisorernas iakttagelser: Det råder mycket stora skillnader mellan olika kommuners satsningar på skolan. använder inte information om resursanvändning som grund för tillsynsinsatser. Kommunernas ojämförligt största inkomstkälla är kommunalskatten. Skatteinkomsterna stod för av kommunernas inkomster (SCB, 2001). Inkomster från taxor och avgifter motsvarar . Det innebär att kommunerna finansierar av sin verksamhet med egna medel. Resterande inkomster utgörs av statsbidrag enligt ovan och övrigt, exempelvis försäljning av verksamhet, entreprenad, hyror etc. Kommunernas möjligheter att finansiera verksamhet eller kvalitetsförändringar via skattehöjningar har dock varit kraftigt beskuren genom olika beslut som fattat. Det har t.ex. handlat om skattestopp (1991-1993) och sanktioner mot de kommuner som höjt skatten (1997-1999). Det generella statsbidraget till kommunerna uppgick till totalt (per invånare) varav en mindre del, , är åldersrelaterad (SCB). Utöver det generella statsbidraget finns som framgått ett inkomst- och kostnadsutjämningssystem. Skolkomponenten i kostnadsutjämningsbidraget baseras på kommunernas kostnad för antalet barn i åldern , andelen barn med finskt eller utomnordiskt medborgarskap och merkostnader till följd av små skolor och skolskjutsbehov. Både det generella statsbidraget och kostnadsutjämningsbidraget beräknas därför delvis utifrån befolkningens ålderssammansättning. Detta förhållande uppmärksammades av Expertgruppen för utjämning (SOU 2000:120) som menade att effekterna av skilda hänsynstaganden är svåra att identifiera och därmed försämras också överblickbarheten. De specialdestinerade bidragen täcker en mindre del av kommunernas kostnader för skolan. Dessa medel förmedlas både av och direkt av regeringen. Ett bidrag avser personalförstärkningar i skola och fritidshem (även kallat "Wärnerssonpengarna", prop. 2000/01:1, bet. 2000/01:FiU3, rskr. 2000/01:126 ). Bidraget uppgår för till men ska enligt beslut öka kraftigt det närmaste året. Regeringen har i budgetpropositionen för aviserat att bidraget totalt kommer att upp Ett villkor för att kommunerna ska få del av pengarna är att man kan uppvisa en prognostiserad personaltäthetsökning. Utfallet stäms av i samband med nästa års ansökan. Bidraget till personalförstärkningar i skola och fritidshem kommer att ingå i det generella statsbidraget . Avsikten med bidraget är att förbättra kommunernas möjligheter att åstadkomma en högre måluppfyllelse. Bidragsbeloppet beräknas på basis av antalet barn och ungdomar mellan som är bosatta i kommunen (prop. 2000/01:1, bet. 2000/01:FiU3, rskr. 2000/01:126 ). gör en bedömning av om kommunen uppfyller kravet på personaltäthetsökning. Frågan om vilka åtgärder kommuner har för avsikt att vidta för att öka måluppfyllelsen tas upp men utgör inget kriterium för tilldelning av statsbidrag. Bidraget till personalförstärkningar är inte särskilt riktat till kommuner eller skolor med låg måluppfyllelse eller personaltäthet utan fördelas jämnt mellan de kommuner som söker. Om kommuner anställer annan typ av personal än vad som angetts i ansökan är det ingen grund för att innehålla bidrag . Kommuner som inte får bidraget har möjlighet att få om de kan uppvisa en ökad personaltäthet jämfört med /01. Även anslag till utveckling av skolväsende och barnomsorg (anslag 25:2, prop. 2000/01:1) har ökat. Större delen av anslaget fördelas via s.k. utvecklingsdialoger (se avsnitt 4.3.2) i nära samarbete mellan och företrädare för verksamheten. administrerar även bidrag till särskilda utbildningsinsatser för vuxna ("", prop. 2000/01:1). Detta bidrag uppgick till . utgår också bidrag från till de kommuner som inför maxtaxa i förskoleverksamhet respektive skolbarnsomsorgen samt statsbidrag för kvalitetssäkrande åtgärder på sammanlagt högst (prop. 2000/01:1). Förutom de anslag som tagits upp här finns ytterligare några mindre anslag som administreras av . Regeringen fördelar också vissa medel. gjorde en engångssatsning som innebar en möjlighet för skolor att ansöka om medel för utveckling av lärarrollen direkt från regeringen ("Ylvapengarna"). beviljade ansökningarna via regeringsbeslut (97/305/S) och uppdrog åt att betala ut medlen till skolorna. De medel som användes var anslagssparande inom anslag. Exempel på medel som regeringen förfogar över är Program för IT i skolan (ITiS) och . Medlen för ITiS och uppgick sammanlagt till (dessa upphör vid utgången av ). Sammanlagt uppgick de specialdestinerade bidragen till skolan till ca . De beslut som har fattats innebär att de specialdestinerade medlen har ökat och den utvecklingen kommer att fortsätta när de satsningar som aviserats av regeringen genomförs. Källa: För generella statsbidraget netto inkl. inkomst- och kostnadsutjämning netto SCB, Offentliga sektorns finanser. För bedömning 2001-2002 av generella och specialdestinerade bidrag för samtliga verksamhetsområden , Kommunernas ekonomiska läge . För bidrag prop. 1998/99:1, 2000/01:1 och 2001/02:1. fördes över till 1998. De riktade bidragens andel av statens stöd till kommunerna ökar enligt bedömning från till . bedöms också kommunernas skatteintäkter öka betydligt. andel av de totala riktade medlen till kommunerna ökar i sin tur dramatiskt . Revisorernas iakttagelser: Regeringen har omvandlat från en liten kunskapsorganisation till ett av sina viktigaste organ för att fördela medel till kommunerna. Effekter av den förändrade finansieringen Från kommunalt håll framförs att kravet på personaltäthetsökning kommer i konflikt med kravet på budget i balans eftersom kommunerna måste överbudgetera för att kvalificera sig för bidraget. De kommuner som har en överenskommelse med staten - närmare bestämt Kommundelegationen - får dock höja sin bruttokostnadsnivå motsvarande det belopp som erhålls i statsbidrag enligt särskilt regeringsbeslut (Fi2001/2366), något som annars inte är möjligt enligt överenskommelsen. Kommundelegationen är formellt en kommitté (dir. 1999:65) som har till uppgift att bereda ärenden inför regeringsbeslut om huruvida ekonomiskt stöd ska ges till kommuner och landsting i syfte att de ska nå ekonomisk balans (anslag 91:2). har gjort en bedömning av hur personalförstärkningsbidraget påverkar kommunernas ekonomi (2001). Bidraget justeras inte upp för pris- och löneökningar. Det innebär att kommunerna vid en löneutveckling på kommer att behöva skjuta till för att kunna behålla dem som anställts med statlig finansiering. Eftersom tillskottet från staten ska finansiera ny personal och inte löneökningar för redan befintlig personal innebär detta att dessa medel får tas från annan verksamhet eller andra behov inom skolan. Kommunerna som är huvudmän och har det samlade ekonomiska ansvaret för skolan kan inte påverka resultatet av denna form av ekonomisk styrning av skolan. Vissa former av finansiering leder dessutom till merkostnader samt kräver en viss inriktning på pedagogiken. Det gäller exempelvis ITiS. Bidragen konkurrerar också med varandra. Enligt årsredovisning för har exempelvis ITiS konkurrerat ut andra bidrag genom sin popularitet. Detta skulle kunna tyda på att det är kostsamt för kommunerna att hantera ett alltför stor mängd bidrag med tillhörande administration. Revisorernas iakttagelser: Regeringen har ställt upp preciserade villkor för att kommunerna ska få del av specialdestinerade bidrag. Detta förfaringsätt försvårar planeringen för kommunerna. Det är inte givet att centrala prioriteringar stämmer överens med enskilda kommuners behov. Behoven är inte alltid utgångspunkten för regeringens fördelning av medel. Preciserade villkor förutsätter också att kommunerna kan avsätta resurser för bidrags- administration. uppgifter består framför allt i att följa upp resursanvändningen inom skolan och garantera likvärdighet. ansvar har fastlagts i flera riksdagsbeslut som fattades i samband med förändringen av den statliga styrningen. Därutöver finns även klarläggande uttalanden i samband med beslutet att sektorsbidraget skulle avskaffas (prop. 1991/92:150, bet.1991/92:FiU29, rskr. 19991/92:345). Exempelvis sägs att det är angeläget att det statliga uppföljningssystemet innefattar mått på kostnadseffektiviteten i skolan. Även formerna för utbildningen ska i någon mån vara likvärdiga; inte enbart resultatet. I regleringsbreven slår regeringen fast att ska verka för att öka kunskapen om sambandet mellan resurser och resultat. I regleringsbrevet för står även att ska bedöma i vilken utsträckning uppföljningssystemet ger den information som behövs för en sådan analys. Revisorernas iakttagelser: Regeringens uttalande i samband med att sektorsbidraget avskaffades var mer preciserat än de instruktioner som har getts till . har utvärderat flera satsningar som har genomförts på skolområdet. Det har rört sig om bidrag som har delat ut och om höjningar av det generella statsbidraget. har sedan starten haft till uppgift att bidra till kompetensutvecklingen av skolans personal. De medel som har avsatts för detta har funnits inom ramen för anslag för utveckling av skolväsendet (anslag 25:2). Medel för kompetensutveckling har dels förmedlats individuellt via s.k. lärarstipendier, dels kanaliserats via högskolan. En utvärdering av arbete med kompetensutveckling har visar att bara delvis har lyckats fördela medlen (2000). Detta ledde till stora anslagssparanden. Revisorernas iakttagelser: Medel som har avsatts för skolpersonalens kompetensutveckling har inte utnyttjats. Som framgått använde regeringen anslagssparande för en egen satsning på att utveckla lärarrollen. Uppföljning av satsningen pågår. ska enligt uppgift avrapportera . Revisorernas iakttagelser: Regeringen vände sig med "Ylvapengarna" direkt till enskilda skolor. Man gick förbi både och de kommunala huvudmännen. Utvärderingen av höjningen av det generella statsbidraget har gjorts i tre etapper och berör (dnr 98:1789). har gjort flera försök att relatera det ökade statsbidraget till personaltätheten i skolan. Resultatet av en enkät pekade på att pengarna hade gått till att förhindra nedskärningar och i viss mån göra satsningar. konstaterade också att skolans andel av kommunens kostnader hade ökat men att verket inte kunde avgöra om detta berodde på att det generella statsbidraget hade ökat eller på något annat. De två senaste utvärderingarna har varit av karaktären statistiska analyser. Resultatet är att endast marginella ökningar kan spåras som ett resultat av satsningen. har inte kunnat visa på några stora ökningar av personaltätheten. Verket har använt hela höjningen av det generella statsbidraget som grund för analysen. Dessa medel var även riktade till vård och omsorg i kommunerna. Det går inte att säga vad en nivåhöjning av det generella statsbidraget innebär för kommunernas möjlighet att finansiera skolan utan att analysera hur kommunernas åtagande förändras totalt sett. Exempelvis förändrade införandet av kommunala balanskravet kommunernas möjligheter att finansiera sin verksamhet. I de regressionsanalyser som gjorts visar det sig att en större del av variationen i lärartäthet bestäms av faktorer utanför modellen (för uppföljning nr 2 och för uppföljning nr 3). understryker att resultaten bör tolkas med försiktighet. konstaterar också att det finns anledning att anta att verkets utvärdering underskattar sysselsättningsökningen inom skolan. Revisorernas iakttagelser: har analyserat vilka effekter höjningar av det generella statsbidraget har fått. Dessa analyser är emellertid behäftade med stor osäkerhet. har i uppdrag att följa upp effekterna av bidraget till personalförstärkningar i skola och fritidshem. I samband med ansökan kräver in en redovisning av hur utfallet blivit . Rutinmässigt görs ingen ytterligare uppföljning, utan förlitar sig på att kommunerna är sanningsenliga i sina redovisningar. Regeringen har beslutat att kommunernas ansökningar ska publiceras på ; detta för att underlätta allmänhetens och mediernas uppföljning av utfallet. har observerat att kommunernas intresse för att söka bidrag för utvecklingsinsatser är mycket varierande. Vissa kommuner söker aldrig bidrag medan andra söker i stor utsträckning. har dragit slutsatsen att många av de ansökningssystem som man skapat har kommit att gynna ett begränsat urval kommuner. har förmedlat denna iakttagelse till , som svarade med ett regeringsuppdrag till (U2000/3873/S). Regeringsuppdraget till avser stöd till kommunernas kvalitetsutveckling inom barnomsorg, skola och vuxenutbildning. I uppdraget framhålls att åtgärder för att förbättra elevernas baskunskaper och basfärdigheter särskilt ska prioriteras. uppdrag till innebär att ska fördela medel som stimulerar och stöder kommunernas insatser för att stärka barnens och ungdomarnas grundläggande kunskaper och färdigheter. ska fördela medlen utifrån sin kännedom om problem och utvecklingsbehov i kommunerna och inte via ansökningar. beskrev i sin avsiktsförklaring att verket kommer att genomföra s.k. utvecklingsdialoger (dnr 2000:3499). Utvecklingsdialogerna tar enligt sin utgångspunkt i kommunernas kvalitetsredovisningar, vilka relateras till annan kunskap som har om skolornas förmåga att nå de nationella målen. avser att ha denna typ av samarbete med samtliga kommuner. Av delredovisning till regeringen (dnr 01-2002:789) framgår att verket tycks ha valt kommuner där de elever som slutat i genomsnitt har haft sämre resultat än riksgenomsnittet. Efter dialoger om problembilder och därtill kopplade behov av förbättringsinsatser har avsatt medel för varje kommun. Att fördela medel via uppsökande verksamhet är en arbetsintensiv metod som har krävt stora insatser från per fördelad krona. Totalt har ca 90 personer på varit involverade i detta uppdrag. motsvarade insatsen, expertgruppernas arbete, metod- och kompetensutveckling, uppföljning och utvärdering ca 28 årsarbetskrafter. Mätt i kostnader motsvarade insatsen . I dessa summor inkluderas även kostnader för kunskapsöversikter och annat stödmaterial. träffade överenskommelser med samtliga de 56 utvalda kommunerna om olika insatser där staten åtagit sig att bidra med . Därav har ca använts . har använts till bidrag till kommunerna och drygt 6 miljoner har använt till att visstidsanställa experter. Dessa experter har arbetat med handledning av både och kommunernas personal. Till en del har de också arbetat i enskilda skolor och förvaltningar med att ta fram underlag för dialogen och vara ett stöd för kommunen enligt . beräknar att det behövs för att förbättringsverksamhet ska kunna åstadkommas i ytterligare 60 kommuner. De gamla åtagandena och starten av 60 nya kommuner beräknas således komma att kosta . Utvecklingsdialogerna innebär ömsesidiga åtaganden mellan stat och kommun. har i sin planering avsatt för dialoger i varje enskild kommun. Från kommunernas sida krävs betydande arbetsinsatser för att genomföra det förbättringsarbete som följer på dialogerna. Exempel på åtgärder har varit arbetslagsutveckling och stöd till att bygga nätverk mellan skolor. Detta är ett nytt inslag i styrningen som enligt i praktiken betyder att verket tillsammans med kommuner identifierar problemområden och formulerar åtgärdsplaner. har konstaterat att det fordras en aktiv statlig insats för att förbättringsarbetet ska bli verklighet. framhåller i sin avrapportering av arbetet att det endast är tre av fem åtgärdsplaner som formulerats av huvudmännen. konstaterar att "här finns en uppenbar risk att överträda ansvarsfördelningen om det är som tar över denna viktiga del i processen" (s. 19, dnr 01-2002:789). avsiktsförklaring framhölls vikten av att verket inte tar på sig ett ansvar som hindrar att i efterhand opartiskt granska verksamheten (dnr 2000:3499). deltog personal från tillsynsavdelningen i utvecklingsdialogarbetet. Hög arbetsbelastning inom tillsynsavdelningen medförde dock att beslutade att tillsynspersonal inte fortsättningsvis skulle delta i dialogarbetet. Utvecklingsdialogerna har lett till att en parallell organisation har utvecklats inom . har valt att leda uppdraget via ett arbetsutskott. Till detta har knutits tre expertgrupper bestående av såväl interna som externa medarbetare. Dessa grupper arbetar med exempelvis frågor om läs- och skrivutveckling. En fjärde grupp arbetar med information, ekonomi, uppföljning och utvärdering och består endast av interna medarbetare. ansvarar för att medarbetare från olika delar i verket ges möjlighet att delta i dialogerna utifrån sina kompetenser. Personal vid de elva regionala kontoren svarar för huvuddelen av dialogarbetet. har fått sitt anslag för utveckling höjt för att bedriva denna verksamhet under 2½ år. Insatserna utvärderas externt av det danska evalueringsinstitutet () och en slutrapport kommer i mitten av . har gjort en första avrapportering till regeringen (dnr 01-2002:789). I denna visas att de kommuner som deltagit i utvecklingsdialogerna sätter värde på de gemensamma diskussionerna om problemanalyser och förbättringsplanering. uppger att det inte är säkert att det blir någon extra medelstilldelning, medan utgår ifrån och planerar för en fortsättning av dialogarbetet (se årsredovisning ). Revisorernas iakttagelser: Genom utvecklingsdialogerna har direkt ingripit i skolverksamheten. I stället för att ta ställning till ansökningar om projektpengar bedriver uppsökande verksamhet och direkt samarbete med kommunerna. följer endast i liten omfattning upp kommunernas resursfördelning till skolorna.