frsrdg · GQ04RR19 · 2003-01-01 00:00:00 — Regeringen bör redovisa resultatet av denna översyn för . Regeringens osäkerhet när det gäller metoder att styra försvarsmyndigheterna handlar inte bara om stödmyndigheterna. Problemen är tydliga också när det gäller regeringens övriga styrning av försvaret. Som framgått ska statsmakterna ägna sig åt övergripande frågor. Statsmakterna ska bestämma försvarets inriktning. Formerna för genomförandet ska vara delegerat till myndigheterna. För att regeringen ska kunna styra över försvarets inriktning måste regeringen fatta beslut om viktiga vägval och pröva olika handlingsalternativ. Forskningens inriktning, med vilka länder ska samarbeta, industrins förutsättningar och försvarets långsiktiga handlingsfrihet är några exempel på strategiskt viktiga frågor. Revisorerna har behandlat Försvarsdepartementets ställning i granskningarna av anpassningen av totalförsvaret (förs. 1998/99:RR7), Försvarshögskolan (förs. 1999/2000:RR10), materielförsörjningen (förs. 2001/02:RR7), styrningen av försvarets fastigheter och anläggningar (förs. 2002/03:RR7) och Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik (förs. 2002/03:RR14). Försvarsdepartementet är beroende av Försvarsmakten Redan i samband med att myndigheten bildades uttryckte utredaren i den s.k. att Försvarsmakten riskerade att bli alltför stark i förhållande till Försvarsdepartementet (SOU 1991:112). Utredaren menade att regeringen måste vidta åtgärder för att balansera Försvarsmaktens inflytande. Försvarsdepartementet borde få ökade resurser och kompetens. Ledamöter i försvarsutskottet har, liksom tjänstemän i Försvarsdepartementet, ansett att och regeringen saknat tillräckliga resurser för att på ett effektivt sätt styra och följa upp verksamheten inom Försvarsdepartementets ansvarsområde. Regeringens möjligheter att sakligt pröva försvarsfrågorna var alltför begränsade. En stor del av handläggartjänsterna vid Försvarsdepartementet bemannas av officerare och övrig personal rekryterade från försvarsmyndigheterna. Detta system med växeltjänstgöring motverkar Försvarsdepartementets oberoende ställning i förhållande till Försvarsmakten. Revisorerna har redan föreslagit att Försvarsdepartementet ska överväga att avbryta växeltjänstgöringen för yrkesofficerare. Revisorerna har tidigare hävdat att Försvarsdepartementets oberoende mot Försvarsmakten skulle kunna stärkas om departementet tillfördes personal från annat håll än från försvarsmyndigheterna. Därmed skulle Försvarsdepartementet få ökade möjligheter att sakligt pröva försvarsfrågorna. Försvarsmyndigheternas arbete med de många återrapporteringskraven har varit tidskrävande. Företrädare för Försvarsmakten och andra försvarsmyndigheter menar att delar av den information som myndigheterna lämnar till Försvarsdepartementet har begränsat informationsvärde. Företrädare för myndigheterna önskar att departementet kan förklara på vilket sätt regeringen använder informationen. Försvarsdepartementets detaljstyrning sammanhänger med att departementet inte förmått följa upp och analysera verksamheten i försvaret. Detta hävdar i en studie av Försvarsdepartementet (Den problematiska styrningen, 2000). I stället för att följa upp verksamheten använder sig Försvarsdepartementet av detaljerade återrapporteringskrav för att säkerställa styrningen av myndigheterna. Revisorerna har ansett att resursbristen vid Försvarsdepartementet inneburit att regeringen undvikit att hantera frågor om arbetsgivarpolitik. Arbetsgivaransvaret inom den statliga sektorn är delegerat från regeringen till och myndigheterna. Det huvudsakliga ansvaret för arbetsgivarpolitiken vilar därför på myndigheterna. Regeringen har dock ett ansvar att följa upp myndigheternas arbetsgivarpolitik samt för att ställa krav på effektivitet och produktivitet hos myndigheterna. Revisorerna konstaterade att regeringen varken följt upp Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik eller förmått ställa krav på myndigheten. Revisorerna kunde också se att regeringen i sin styrning gjorde stora skillnader mellan myndigheterna i försvaret. Både Försvarsmakten och dåvarande () skulle beställa utbildning från Försvarshögskolan. Regeringen begärde att Överstyrelsen skulle utvärdera den utbildning som man beställde, men ställde inte motsvarande krav på Försvarsmakten. I stället begärde regeringen att Försvarshögskolan skulle redogöra för vilka effekter skolans utbildningar hade för det militära försvaret. Försvarshögskolan hade dock begränsade förutsättningar att utvärdera utbildningens effekter på försvaret. Företrädare för Försvarshögskolan ansåg att Försvarsmakten hade större förutsättningar än Försvarshögskolan att redogöra för utbildningarnas effekter på försvaret. beslut får begränsat genomslag Ett annat problem som revisorerna uppmärksammat är att regeringen i sin styrning av stödmyndigheterna inte vidarebefordrat riksdagsbeslut. För har regeringen i regleringsbrevet lyft fram mål som handlade om kostnadseffektivitet och om bevarande av fastigheternas långsiktiga värde. Regeringen har dock inte beaktat den inriktning av verksamheten som beslutat om. har betonat att Försvarsmakten och andra hyresgäster ska ha god insyn i fastighetsförvaltningen. Trots riksdagsbeslutet har det inte funnits några uppgifter i regeringens formella styrning om att t.ex. öppenhet och insyn var viktiga förutsättningar för att Försvarsmakten skulle kunna ställa krav på . Revisorernas slutsatser och förslag I konstaterade utredaren att Försvarsdepartementet var för svagt för att kunna styra försvaret. Revisorernas granskningar tyder på att detta förhållande kvarstår. Revisorerna har föreslagit att regeringen bör stärka Försvarsdepartementets analytiska och strategiska förmåga. Revisorerna har inte förespråkat ett superdepartement där Försvarsdepartementet tar över delar av försvarsmyndigheternas ansvar för försvaret. Förändringar vad gäller ansvarsfördelningen mellan departementet och myndigheten har inte föreslagits. Revisorernas förslag handlar snarare om att Försvarsdepartementet ska förstärkas med analytisk kompetens och att regeringen därmed i större utsträckning ska lita på att myndigheterna kan ta ansvar för de myndighetsspecifika frågorna. Med rätt kompetens skulle man kunna öka departementets förutsättningar att koncentrera sina resurser till mera övergripande frågor. Det resurssvaga Försvarsdepartementet har i hög grad varit beroende av beslutsunderlag från försvarsmyndigheterna. Revisorernas granskningar visar att det inte alltid varit lätt för Försvarsdepartementet att fritt och oberoende pröva myndigheternas beslutsunderlag. Revisorerna har tidigare föreslagit att Försvarsdepartementet ska avbryta växeltjänstgöringen av yrkesofficerare vid departementet. Revisorerna anser att risken annars är stor att departementets oberoende ställning gentemot Försvarsmakten försvagas ytterligare. En slutsats är att Försvarsdepartementets oberoende i förhållande till försvarsmyndigheterna skulle kunna stärkas om departementet tillfördes kompetens från annat håll än från försvarsmyndigheterna. Erfarenhet och kunskap från andra samhällsområden skulle också kunna bidra till att utveckla försvaret. att regeringen ser över personalförsörjningen i Försvarsdepartementet och tillför tillräckliga resurser för att departementet ska kunna analysera de komplicerade försvarsfrågorna. Försvarsmakten ska styra den egna verksamheten. Genom beställningar påverkar Försvarsmakten även verksamheten vid stödmyndigheterna. Överbefälhavaren () är chef för enrådighetsmyndigheten . För att styra Försvarsmakten har ÖB den centrala ledningsorganisationen till sin hjälp. Överbefälhavaren och Högkvarteret har inte förmått vara den sammanhållande kraften i Försvarsmakten. Detta är ett problem som togs upp redan i (se t.ex. SOU 1996:98). ÖB var enligt utredaren i praktiken närmast att likna vid ledaren för en federation. Den verkliga makten inom Försvarsmakten låg inte hos ÖB utan var splittrad på de olika försvarsgrenarna. I samband med ett informationsbesök vid Högkvarteret konstaterade revisorerna att Försvarsmakten lämnat ett bristfälligt beslutsunderlag avseende personalbehovet vid myndigheten (informationsrapport /01:1). Högkvarteret saknade detaljkunskap om personalbehovet och tvingades ändra underlaget till efter förhandlingar med de olika förbandscheferna. Högkvarteret har sedan Försvarsmakten bildades omorganiserats ett flertal gånger. Omfattande omorganiseringar av Högkvarteret har genomförts 1997, 2000 och 2003. Svårigheten har bl.a. varit att skapa en organisation med tydligt indelade ansvarsområden. I granskningen av Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik (förs. 2002/03:RR14) framkom att instabiliteten i Högkvarterets organisation i kombination med den höga personalrörligheten försvagat Försvarsmaktens förmåga att styra verksamheten. Styrningen av arbetsgivarpolitiken inom myndigheten försvårades genom att ansvaret för frågan var oklart och splittrat på flera olika avdelningar inom Högkvarteret. Det militära försvaret ska omorganiseras från ett invasionsförsvar till ett mindre och mer rörligt insatsförsvar. Försvaret ska med den nya organisationen vara bättre rustat att delta i internationella insatser och att stärka samhället vid svåra påfrestningar i fredstid. I försvarets nya insatsorganisation ingår, som tidigare nämnts i denna skrivelse, en förutsättning att totalförsvaret ska kunna anpassas till förändrade hotbilder. Revisorerna har uppmärksammat flera problem i samband med omstruktureringen av försvaret, framför allt vad gäller avvecklingen av personal (förs. 2002/03:RR14) och materiel (förs. 2002/03:RR18). Materielavvecklingen går för snabbt Försvarsmaktens avveckling av övertalig materiel har genomförts i ett snabbt tempo. Den höga takt som Försvarsmakten givit processen har bl.a. resulterat i att den prioritetsordning för avvecklingen som angivit (bet. 1999/2000:FöU2) delvis frångåtts. Materiel som skulle kunnat komma statliga myndigheter och ideella organisationer till godo har i stället slängts eller sålts. Försvarsmaktens organisation har försvårat att materiel kommer till nytta i statliga myndigheter och ideella organisationer. Den personalstyrka Försvarsmakten har avsatt för avvecklingsorganisationen har inte räckt till för att förse intresserade myndigheter eller organisationer med materiel. I stället har materiel slängts eller sålts i större partier. På grund av bristande stödsystem har Försvarsmakten inte alltid vetat vilken materiel som fanns i förråden. Modern materiel har avvecklats medan sämre materiel har sparats. Revisorerna ansåg att Försvarsmaktens självpåtagna organisatoriska och administrativa begränsningar blivit överordnade den ordning för avveckling som angivit. och regeringen har utgått från att övertalig krigsmateriel skulle säljas till försvarsindustrin. Revisorerna konstaterade att Försvarsmakten fått tillstånd att sälja överflödig krigsmateriel utan några sådana begränsningar. Varken eller tjänstemän i Försvarsdepartementet hade ifrågasatt Försvarsmaktens försäljningar, trots att det inte varit fråga om försäljningar till försvarsindustrin. Enligt svensk lag är det förbjudet att exportera krigsmateriel. Undantag har dock medgivits när export har bedömts nödvändig för att upprätthålla inhemsk produktion av krigsmateriel. Revisorerna ansåg att försvarets avveckling av övertalig materiel lett till att i praktiken tillåter export av krigsmateriel med en ny motivering: möjligheterna för Försvarsmakten att få ekonomiskt tillskott till sin verksamhet. Personalavvecklingen är dyr och leder till personalbrist På grund av Högkvarterets bristfälliga styrning och uppföljning av arbetsgivarpolitiken har lönerna för yrkesofficerare stigit kraftigt i samband med omstruktureringen. I granskningen av Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik framkom att förbandscheferna inte kunnat differentiera lönerna på ett sätt som man ansåg gynna verksamheten. Revisorerna drog slutsatsen att Försvarsmakten inte förmådde använda lönebildningen för att gynna verksamheten. Avvecklingsinsatser har tillfallit yrkeskategorier som Försvarsmakten önskat behålla. Dessutom har yngre officerare lämnat Försvarsmakten i högre utsträckning än vad myndigheten räknat med. Detta har bidragit till brist på vissa yrkeskategorier, som Försvarsmakten totalt sett består av för många anställda i förhållande till verksamhetens krav. Sammanfattande iakttagelser om Försvarsmakten De problem som redovisas i detta kapitel har behandlats i skrivelser som revisorerna tidigare lämnat till . Revisorerna lämnar därför inga ytterligare förslag som rör Försvarsmakten i denna skrivelse. Revisorernas granskningar har visat att Försvarsmakten har svårt att styra försvarsverksamheten. Detta har flera orsaker: Försvarsmakten har haft svårt att skapa ett högkvarter med tydligt indelade ansvarsområden. Detta har i kombination med en instabil organisation och hög personalomsättning försvagat Försvarsmaktens förmåga att styra verksamheten. Svagt utvecklade stödsystem har bidragit till att Försvarsmakten i vissa fall inte haft kunskap om vilken materiel som funnits lagrad. Den höga takt som Försvarsmakten givit avvecklingen av materiel har bidragit till att modern materiel avvecklats och sämre materiel sparats. Materiel som skulle kunna komma statliga myndigheter och ideella organisationer till godo har slängts eller sålts i större partier. Lönerna för yrkesofficerare har stigit kraftigt försvaret omstrukturerats. Försvarsmakten har dock inte använt lönebildningen som ett verktyg för att gagna verksamheten. Försvarsmaktens medel för att avveckla personal har betalats ut till yrkeskategorier som Försvarsmakten önskar behålla. Detta har bidragit till brist på vissa yrkeskategorier som Försvarsmakten totalt sett har för många anställda. Vem styr egentligen försvaret? frågade sig utredaren i den s.k. vem som styr försvaret (se SOU 1996:98). Revisorerna konstaterar att den frågan är väl motiverad och fortfarande obesvarad. inflytande över försvarets inriktning och verksamhet har varit begränsat, framför allt på grund av regeringens knapphändiga återrapportering. Det mest grundläggande styrinstrument som förfogar över - tilldelningen av pengar - har endast påverkat fördelningen mellan personal och materiel. Däremot har genom anslagstilldelningen inte kunnat påverka vilken verksamhet som ska bedrivas i försvaret. har påtalat problem med att utöva finansmakt enligt regeringsformen (se t.ex. 2002/03:FöU3y). Inte heller regeringen har förmått styra försvaret. Granskningarna visar att regeringen har koncentrerat sig på detaljstyrning och återrapporteringskrav som knappast har påverkat verksamheten. För viktiga beslut har man varit beroende av beslutsunderlag från Försvarsmakten. Således styr försvaret i stor utsträckning sig självt. Revisorerna har dock visat att överbefälhavaren och Högkvarteret inte har förmått vara den enande och styrande kraften i försvaret. Försvarsmakten har t.ex. inte haft det inflytande över stödmyndigheterna som förutsattes i LEMO-reformen. Högkvarterets svaga roll har inneburit svårigheter att styra verksamheten även inom Försvarsmakten. Försvaret är formellt sett starkt centraliserat kring överbefälhavaren men är i praktiken i hög grad decentraliserat. Sedan LEMO-reformen 1994 har statsmakterna i olika steg försökt reformera styrningen av försvaret. Utvecklingen har dock gått åt ett annat håll än vad tänkte sig. Anslagsstrukturen har försämrat inflytande Det militära försvaret tilldelas medel genom framför allt två stora anslag. (Vissa av stödmyndigheterna finansieras delvis med egna ramanslag.) Anslaget för förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m. är på . Med detta anslag finansieras verksamhet i såväl Försvarsmaktens grundorganisation som dess insatsorganisation. Det andra anslaget är på och är avsatt för materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling. Anslagen till det militära försvaret är således uppdelade på materiel och personal. I övrigt har inget inflytande över hur pengarna fördelas. Anslagsstrukturen har varit avgörande för inflytande över verksamhetens inriktning. Dessutom har anslagsstrukturen varit avgörande för vilken information har fått. Ett tydligt exempel på detta från senare tid gäller de fredsfrämjande truppinsatserna. Regeringen föreslog i budgetpropositionen att det tidigare anslaget för fredsfrämjande truppinsatser skulle slås ihop med Försvarsmaktens anslag för förbandsverksamhet och beredskap. Regeringen menade att detta skulle skapa större flexibilitet i planeringen och användningen av resurser. Avvägningar skulle kunna göras mellan internationella insatser och övrig verksamhet. Det har funnits behov av att skapa förutsättningar för en smidigare planerings- och beslutsprocess inför internationella fredsfrämjande truppinsatser. Detta har också revisorerna tidigare uppmärksammat (förs. 2001/02:RR17). Den anslagsstruktur som beslutades har dock inneburit att fått sämre möjligheter att påverka inriktning och omfattning av de fredsfrämjande truppinsatserna. Dessutom får inte längre några uppgifter om vad insatserna kostat. Insyn är grunden för styrningen En första förutsättning för att statsmakterna ska kunna styra försvaret är att de får tillförlitlig information om verksamheten. Statsmakterna behöver veta hur verksamheten bedrivs, vilka resultat som uppnås och vad verksamheten kostar. Mycket av den information som och allmänheten behöver finns redan i Försvarsmaktens olika redovisningar. Denna information är dock svårtillgänglig. För att tillgodose och allmänhetens behov av insyn behöver informationen från Försvarsmakten analyseras, värderas och kommenteras. har således varit beroende av regeringens redovisning. Det är ett skäl till att revisorerna anser att Försvarsdepartementets oberoende mot Försvarsmakten behöver stärkas. Försvarsdepartementet måste ha förmåga att kritiskt granska uppgifter från Försvarsmakten och att självständigt analysera och värdera försvarsverksamheten. Statsmakterna har försökt skapa oberoende institutioner för att granska och kontrollera försvaret. De två institutionerna Försvarsberedningen och Rådet för insyn i Försvarsmakten har dock inte förmått fullgöra denna uppgift. I utvärderingen av Rådet för insyn i Försvarsmakten angav utredaren att behovet av insyn i försvaret var stort (SOU 2003:26). Utredaren menade dock att insynsrådet inte förmått skapa insyn i Försvarsmakten. Rådet hade inte lyckats skaffa den information man skulle behövt. Försvarsberedningen är ett organ med representanter från de olika riksdagspartierna. Beredningens uppgift har varit att ta fram underlag för försvarets inriktning samt att vara ett forum för diskussion om försvarsfrågor. Särskilda institutioner med uppgift att granska och kontrollera försvaret har alltså inte visat sig kunna ge insyn i försvaret eller skapa debatt kring försvarsfrågorna. Varken Försvarsberedningen eller Rådet för insyn i Försvarsmakten har dock varit oberoende. Båda har haft starka band till Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. Erfarenheterna visar att behovet av insyn i försvaret måste tillgodoses på annat sätt än genom särskilda organisationer. Revisorerna anser att regeringen i första hand bör lämna en mer detaljerad kostnads- och resultatredovisning till . kan, som , delegera fördelningen av pengar till regering och myndighet. Däremot måste i efterhand få kännedom om hur pengarna har använts. måste ha möjlighet att vid behov ompröva medelstilldelningen och anslagsstrukturen. Denna möjlighet saknar nu i praktiken. Styrningen av försvaret har ändrats i olika steg sedan LEMO-reformen 1994. har haft svårt att överblicka konsekvenserna av de enskilda beslut som fattats. Regeringens förslag till har också varit ofullständiga. Det finns exempel på att regeringen sagt att man skulle återkomma i frågan men sedan inte gjort det. har vid upprepade tillfällen tvingats påminna regeringen för att få den information från regeringen som man anser sig behöva. Det har gällt frågor som resultatredovisning, kostnadsredovisning, redovisning av hur materielförsörjningen ska hanteras m.m. Regeringen har fortfarande inte redovisat för hur anpassningen av totalförsvaret ska kunna genomföras. Inte heller har regeringen redovisat kostnaderna på det sätt som försvarsutskottet har efterlyst (se t.ex. bet. 2002/03:FöU1). Regeringens bristande hörsamhet visar enligt revisorernas mening på ett tydligt sätt att inflytande över försvaret har försvagats. En rad skilda beslut har lett till att och regeringen stegvis givit upp sitt inflytande över det militära försvaret. De försvarsbeslut som fattar har heller inte inneburit någon samlad genomgång av vem som egentligen bestämmer om försvaret. Revisorerna förutsätter att den utredning som begärt även får i uppgift att ta itu med frågan hur inflytande över försvaret ska kunna stärkas. Med hänvisning till vad som framförts i denna skrivelse föreslår revisorer att fattar följande beslut: tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anför i avsnitt 2.1 om förbättrad resultatredovisning i budgetpropositionerna. Redovisning i relation till utvecklingen i omvärlden tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anför i avsnitt 2.1 om att redovisningen av försvarets förmåga i budgetpropositionerna relateras till utvecklingen i omvärlden. Redovisning av grundläggande uppgifter i budgetpropositionen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anför i avsnitt 2.2 om redovisning av försvarets utveckling och omfattning i budgetpropositionerna. Tydligare redovisning av beställningsbemyndiganden tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anför i avsnitt 2.2 om tydligare redovisning i budgetpropositionen av beställningsbemyndiganden. Regeringens redovisning av försvarets kostnader tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anför i avsnitt 2.2 om tydligare redovisning till av försvarets kostnader. Redovisning av de fredsfrämjande truppinsatserna tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anför i avsnitt 2.2 om bättre redovisning av de fredsfrämjande truppinsatserna. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anför i avsnitt 3.1 om regeringens återrapporteringskrav till försvarsmyndigheterna. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anför i avsnitt 3.2 om Försvarsdepartementets personalförsörjning. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarat tf. kanslichef , tf. utredningschef , konsulten och avdelningsdirektör (föredragande). 1 Revisorernas försvarsgranskningar 1994-2003 1 2.1 Bristfällig resultatredovisning 2 2.2 Dålig insyn i försvarets ekonomi 4 3 Regeringens styrning 8 3.1 Avgiftsfinansiering i försvaret 8 3.2 Försvarsdepartementets ställning 10 4 Försvarsmaktens styrning 13 4.1 Försvarsmaktens ledning 13 4.3 Sammanfattande iakttagelser om Försvarsmakten 15 5 Vem styr egentligen försvaret? 5.1 Anslagsstrukturen har försämrat inflytande 16 5.2 Insyn är grunden för styrningen 17 5.3 inflytande behöver stärkas 17 6 Revisorernas förslag 18