frsrdg · GQ04RR7 · 2003-01-01 00:00:00 — Enligt revisor-ernas mening är det angeläget att myndigheterna får kontroll över det planerade underhållet så att det inte uppstår ovän-tade eller onödiga kostnader för staten. Regeringen bör se till att upp-rättar ett korrekt register för försvarets samtliga fastigheter och anläggningar. Utöver de problem som bristerna åsamkar myndigheterna är frågan om ett korrekt fastighetsregister en angelägen fråga för statsmakterna. Detta gäller inte minst för att statsmakterna ska ha en god uppfattning om de statliga fastigheternas värde. Regeringen bör i regleringsbrevet ställa krav på att För-svarsmakten ska vara effektiv i sin lokalförsörjning. Rege-ringen bör även begära att Försvarsmakten i årsredovis-ningen redogör för vilka åtgärder Försvarsmakten har vidta-git för att höja effektiviteten i lokalförsörjningen. Regeringen bör bli tydligare i sin redovisning av fastighets- och anläggningsfrågorna till . Trots de stora pro-blemen i förvaltningen har regeringens redogörelse i bud-getpropositionen av verksamhet endast bestått av en kort finansiell redovisning. Inte heller har det funnits några uppgifter i budgetpropositionen om hur För-svarsmakten fungerar som hyresgäst och vad man gör för att effektivisera sin lokalförsörjning. Den problematiska styrningen, FOA 2000. (Ds 1986:28) Statliga lokalkostnader. (ESV 1999:19) Informella kontakter i samband med reglerings-brev och årsredovisningar, . (ESV 2000:21) Att styra avgiftsbelagd verksamhet, . (ESV, dnr 12-171/2001) Förstudie om Försvarsmaktens ekonom-iska läge m.m. (, dnr Fi2001/3312, Fi2001/4140 och Fi2001/4622) Regleringsbrev för avseende . (, dnr 3217/01) Återföring av medel från till Försvarsmakten. (, dnr 3764/01 GD) Uppdrag angående effek-tiviserings- och besparingspotential. (, dnr 5216/01A) Kostnader för uthyrning av lokaler och mark m.m. till Försvarsmakten . (, dnr 896/02A) Hemställan om hantering av disponibla överskottsmedel. (, dnr 1433/02A) årsre-dovisning. (Försvarsdepartementet, dnr Fo94/1342/) Införande av kapi-talkostnader. (Försvarsdepartementet, dnr Fo96/3008/MIL) Överförande av resurser för drift och löpande underhåll av fastigheter till , m.m. Försvarshögskolan i det nya försvaret (förs. 1999/2000:RR10), revisorer. (Försvarsmakten, HKV 02 300:75617) Översyn av Försvarsmakt-ens centrala ledning. (Försvarsmakten, HKV 23 386:61894) Försvarsmaktens årsredo-visning 2001. Rombach, , Den marknadslika kommunen - en effektivitets-studie, Nerenius & Santérus förlag, 1997. (RRV 1996:61) Underlag för utvecklad styrning och kontroll, . (RRV, Revisionsrapport, dnr 30-2001-0439) årsredovisning 2001, . (RRV, Revisionsrapport, dnr 30-2001-0439) Revisionsberättelse för , . (SOU 1979:61) Förnyelse genom omprövning. (SOU 1983:39) Politisk styrning - administrativ självständighet. (SOU 1985:40) Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. (SOU 1991:112) Försvarsmaktens ledning. (SOU 1992:85) Förvaltning av försvarsfastigheter. (SOU 1993:42) Försvarsmaktsgemensam utbildning för framtid-ens krav. (SOU 1993:73) Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting. (SOU 1995:129) En styrande krigsorganisation. (SOU 1996:97) Effektivare försvarsfastigheter. (SOU 1996:99) Avveckling med inlärning. (SOU 1997:15) Det svåra samspelet. (SOU 1997:96) Lokalförsörjning och fastighetsägande. (SOU 1997:144) Försvarets fastigheter. (SOU 2002:39) Styrning och organisation av materielförsörj-ningen för försvaret. Statens ändamålsfastigheter - hyressättning och för-valtning (förs. 2001/02:RR12), revisorer. Styrningen av försvarets fastigheter (förstudie /02:3), Riks-dagens revisorer. Styrningen av försvarets materielförsörjning (förs. 2001/02:RR7), revisorer. Totalhyra, PM från . Översyn av organisation, Catella Boardroom Consult-ing, . Sammanställning av remissvar vid remittering av revisorernas rapport av försvarets fastigheter och anläggningar (2001/02:14) Myndigheter under regeringen har anmodats att yttra sig över rapporten. (Försvarsdepartementet och ) har givits tillfälle att yttra sig. Följande remissinstanser har givit remissvar till revisorerna: Försvarshögskolan (FHS) Nedanstående remissinstanser har avstått från att yttra sig: Statskontoret konstaterar att Försvarsmakten och andra statliga myndigheter formellt har möjlighet att själva vända sig till vem man vill för att hyra lokal-er. I praktiken är dock Försvarsmaktens möjlighet begränsad eftersom det i stort sett endast är som äger den typ av lokal-er som Försvarsmakten efterfrågar. Om andra förvaltare än ska anordnas torde det som regel förutsätta nybyggande av anläggningar. Enligt Statskontoret skulle dock en sådan strategi missgynnas starkt av den nuvarande hyressättnings-metoden där kapitalkostnadsdelen grundas på det historiska anskaffningsvär-den. Statskontoret instämmer med revisorerna i att Försvarsmakten ska ha god insyn i . Statskontoret håller med revisorerna om att hyresmodellen ska tillämpas så att Försvarsmakten får en god uppfatt-ning om kostnader för mark, lokaler och enskilda byggnader. Att relationen mellan fastighetsägare och hyresgäst ska fungera på detta sätt och att det hos fastighetsägaren ska finnas ett underlag som möjliggör denna insyn kan enligt Statskontoret redan sägas framgå av förordningen om förvaltning av statliga fastigheter. Statskontoret har också samma uppfattning som revisorerna när det gäller att budgeterade kostnader för vatten, elektricitet, olja m.m. ska regleras mot faktisk förbrukning. Statskontoret menar att en grundläggande förutsättning för att ska kunna bedriva effektiv förvaltning och sätta rättvisa kostnadsbaserade hyror är att man kan mäta och registrera den fakt-iska åtgången av vatten, elektricitet, olja m.m. Statskontoret ser att det finns en risk att schablonmässigt utlagda hyror missgynnar lokaler med god driftsekonomi eftersom de förmodligen får bära en oproportionerligt stor del av de samlade kostnaderna. Statskontoret anser som revisorerna att regeringen med jämna mellanrum bör jämföra . Kostnader och service med andra statliga förvaltares. Att rätt kompetens finns hos borde enligt Statskontoret enbart vara ett ansvar för verket. Det borde inte krävas särskilda påpekanden från regeringen. Statskontoret vill här peka på möjligheten att renodla uppdrag genom att återföra anläggningar för krigsorganisationen till För-svarsmakten. Den särskilda fortifikationstekniska kompetensen skulle då enbart behövas hos Försvarsmakten och man skulle undvika dagens lösning med dubbla kompetenser hos de båda myndigheterna. Statskontoret betonar att det är angeläget att myndigheternas problem med det planerade underhållet snabbt får en lösning. Kravet på en planering av underhållet är ett väsentligt inslag i de förvaltningsplaner som enligt förord-ningen om förvaltning av statliga fastigheter ska finnas för de fastigheter som ingår i förvaltningsuppdraget. Av förordningen om förvaltning av statliga fastigheter framgår att den för-valtande myndigheten är skyldig att upprätta ett register för sitt fastighetsbe-stånd. Enligt Statskontoret bör man dock inte bortse från den myriad av anläggningar som hör till försvaret. Ett grundkrav måste emellertid vara att alla de fastigheter som är i bruk eller som har ekonomiskt värde finns med i en sådan objektsförteckning som krävs enligt fastighetsförvaltningsförord-ningen. Statskontoret anser att det inte är nödvändigt att regeringen ska behöva ställa ett särskilt krav på att Försvarsmaktens lokalförsörjning ska vara effektiv. Däremot instämmer Statskontoret med revisorerna i förslaget om att För-svarsmakten bör redovisa vilka åtgärder som man har vidtagit för att höja effektiviteten i lokalförsörjningen. uttalar sitt fulla stöd för de åtgärder som revisorer föreslår i sin rapport av försvar-ets fastigheter och anläggningar (2001/02:14). delar revisorernas uppfattning att det krävs vissa grundläggande förutsättningar för att avgiftsfinansiering ska fungera. Dessa förutsättningar tycks inte finnas i försvaret. I likhet med revisorerna är Kri-minalvårdsstyrelsen därför tveksam till valet att tillämpa avgiftsfinansiering i försvaret som styr- och finansieringsform. Enligt torde en utvärdering av styr- och finansie-ringsformerna i försvaret vara av stort värde för andra myndigheter med liknande förutsättningar och styrformer. Försvarsmakten delar i allt väsentligt de synpunkter och förslag som redovis-as i rapporten. I tidigare dialoger med har Försvarsmakten framfört synpunkter som till stora delar är i linje med vad reviso-rer redovisar i rapporten. I detta sammanhang vill Försvarsmakten särskilt lyfta fram: Försvarsmaktens bristande insyn i hyressättningen. Det faktum att förbrukningen av vatten, elektricitet, olja m.m. inte har reglerats mot faktisk förbrukning. Avsaknaden av objektsvisa underhållsplaner. återkommande överskott som inte har reglerats gentemot Försvarsmakten. Försvarsmakten ser mycket positivt på de förslag som revisorerna framför i rapporten. Stor kraft bör enligt Försvarsmaktens uppfattning läggas vid att utveckla hyresmodellen, att följa upp rationaliseringar inom förvaltningen samt att verksamhet leds och att hyror sätts så att det inte uppstår överskott. Utvärdera styr- och finansieringsformerna i försvaret Försvarsmakten anser att statsmakterna inte behöver överväga finansierings-formen för fastigheter. Statsmakterna bör därför inte överväga att utse en parlamentarisk kommitté för att utvärdera styr- och finansieringsformerna i försvaret. Enligt Försvarsmaktens uppfattning bör dock styrningen och finan-sieringen av försvarets fastigheter utvecklas och förbättras i enlighet med revisorernas övriga förslag. Med stöd av revisorernas rapport anser Försvarsmakten att anläggningar för krigsändamål bör överföras till Försvarsmakten. Återöverföringen bör göras främst med hänsyn till de möjligheter detta skulle ge Försvarsmakten att få bättre kontroll och odelat ansvar för de anläggningar som ingår i krigsorgani-sationen. Fastighetsreformens syfte att synliggöra hyreskostnader har enligt För-svarsmakten inte uppnåtts för anslagsfinansierade anläggningar i och med att kapitalkostnaderna inte finns med i hyran. stöder förslaget om att utse en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utvärdera LEMO-reformen och styrningen av försvaret. Ett generellt problem mellan beställande och utförande myndighet är att det inte existerar verkliga konkurrensförhållanden. I praktiken är myndighet-erna oftast hänvisade till varandra. Finansiering med anslag eller avgifter är enligt en principiell fråga med bäring på de myndigheter som lämnar sitt stöd till Försvarsmakten men där Försvarsmakten inte kan välja någon annan utförare. har inget att anföra när det gäller revisorernas övriga förslag. Försvarshögskolan välkomnar revisorernas förslag till utvärdering av LEMO-reformen. Försvarshögskolan ställer sig bakom revisorernas övriga förslag till åtgärder. När det gäller anläggningar för krigsändamål är dessa en del av krigsför-banden. Det är därför logiskt att Försvarsmakten är ägarföreträdare för an-läggningarna och att dessa finns inom Försvarsdepartementets ansvarsom-råde. Försvarshögskolan anser att det inte är ändamålsenligt att anläggning-arna ligger inom ansvarsområde. Med detta som bak-grund kan Försvarshögskolan inte ställa sig bakom revisorernas förslag om att den fortifikationstekniska kompetensen i bör förstär-kas. Den största anläggningen som FOI hyr av är Grindsjö på . Erfarenheter från denna anläggning bildar underlag till FOI:s synpunkter i yttrandet. FOI uppger att man har god insyn i hyressättning. Av yttrandet framgår att FOI anser att uppvisar större öppenhet än andra statliga hyresvärdar. FOI har egen driftspersonal på . Genom detta förfarande har FOI god insyn och kan självt påverka kostnader för el, vatten, olja m.m. FOI har erfarenhet av ett stort antal hyresvärdar och konstaterar att bristerna hos inte har varit mycket större än hos någon annan statlig hyresvärd. De problem som föreligger torde enligt yttrandet vara av sådan art att skulle kunna lösa dem med erforderliga resurser inom ramen för den egna verksamheten. tillstyrker revisorernas förslag om att regeringen bör utser en parlamentarisk kommitté i syfte att utvärdera LEMO-reformen och styrningen av försvaret. FRA bifaller även revisorernas övriga förslag. FRA utgår från att förslagen inte enbart kommer att beröra relationen mellan och Försvarsmakten. FRA förutsätter att revisorernas förslag också omfattar relation till FRA och verkets övriga hyresgäster. De för FRA väsentligaste bristerna i är: Dålig insyn i . Trots att FRA deltagit i ett antal möten tillsammans med om en ny hyres-modell har FRA:s möjligheter att påverka modellen varit obefintliga. När FRA försökt påverka utformningen av den nya modellen har hänvisat till att ställer vissa krav på modellens utformning. Om hade haft en öppen redovis-ning hade verkets ackumulerade överskott inte behövt komma som en överraskning. Mot bakgrund av statsmakternas riktlinjer finner FRA det anmärkningsvärt att har haft återkommande överskott. Enligt FRA är det ännu mer anmärkningsvärt att ESV inte har haft någon invändning mot överskottet. FRA delar revisorernas uppfattning om att modellen med avgiftsfinansi-ering får en annan bäring om myndigheterna får möjlighet att vända sig till andra förvaltare än . FRA anser att anläggningar för krigsändamål bör föras över till de nuva-rande hyresgästerna. RFA konstaterar att det fortfarande, efter det att tog över förvaltningen, saknas reglering mot faktisk förbrukning vad gäller hyreskostnader för vatten, elektricitet, olja m.m. nya organisation innebär att FRA fått fler enheter att arbeta mot. Detta både komplicerar och fördyrar FRA:s verksamhet. delar revisorernas uppfattning om att hyresmodellen och att styrningen av och Försvarsmakten skulle bli bättre om underhållsplanerna blir mer långsiktiga. ESV instämmer också i att hyresmodellen borde utformas så att beräknad förbrukning av el, vatten, olja m.m. regleras mot faktisk förbrukning. Där-med skulle Försvarsmakten få ökade incitament att minska sin förbrukning. ESV anser att utvecklingen av hyresmodellen mot styrobjekt tycks vara ett steg i rätt riktning mot att tydliggöra kostnaderna hos . I rapporten skriver revisorerna att statsmakterna beslutat att hyror ska motsvara myndighetens kostnader för att förvalta fastighet-erna och anläggningarna. gör en annan tolkning av vad statsmakterna beslutat. Av proposition 1992/93:37 och proposition 1991/92:44 framgår att fastig-hetsförvaltningen bör bedrivas med ett så långt som möjligt marknadsmässigt avkastningskrav. För ändamålsfastigheter bör som ett minimum ställas krav på avkastning som inkluderar täckning av kapitalkostnader. Fastighetsägaren måste därför enligt ESV skaffa sig intäkter som minst motsvarar fastighets-förvaltningens kostnader. ESV hänvisar vidare till förordning (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter m.m. I förordningens 12 § anger regeringen vilka regler som gäller för upplåtelse av statliga fastigheter. Enligt paragrafen ska upplåtelser ske på marknadsmässiga villkor. Om ersättningen inte kan fastställas på marknadsmässiga villkor ska den fastställas efter vad som kan anses skäligt. Av 2 § avgiftsförordningen framgår att avgiftsförordningen inte ska tillämpas om något annat följer av en annan förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Mot bakgrund av att regeringen inte angett någon annan princip för Fortifikationsverkets prissättning borde det vara 12 § i förordningen om förvaltning av statliga fastigheter m.m. som gäller och inte avgiftsförord-ningen. ESV vill också påpeka att det är viktigt att särskilja var i Fortifikationsver-ket överskottet har uppstått eftersom myndighetens olika verksamhetsgrenar styrs på olika sätt och har olika krav att leva upp till. anser att revisorernas granskning inte ger en heltäckande bild av myndighetens verksamhet. Enligt yttrandet arbetar myndigheten i fastighetsreformens anda. Myndigheten erbjuder Försvarsmakten och andra myndigheter i totalförsvaret lokaler och andra tjänster på konkurrenskraftiga och kapitaleffektiva villkor. instämmer med revisorerna om att det är önskvärt att Försvarsmakten och får sina roller förtydligade. instämmer dock inte i revisorernas slutsats att förvaltningen är behäftad med anmärkningsvärda brister. Inte heller instämmer verket med revisorerna i att tillämpningen av fastighetsreformen i försvaret har miss-lyckats. uppger att revisorernas rapport inte är saklig. Enligt är rapporten behäftad med så stora brister att den inte kan utgöra underlag för revisorernas påstående att bristerna i är anmärkningsvärda. Revisorernas granskning har felaktigt perspektiv anser att revisorerna missuppfattat roll. Revisorerna har felaktigt uppfattat att det ska råda ett beställar- och utförarförhållande mellan Försvarsmakten och . anser att fastighetsreformen inte är utformad som en beställar- och utförarmodell. Revisorernas missuppfattning av fastighetsreformen har medfört att perspektivet i granskningen har blivit felaktigt. Enligt var avsikten med att införa avgiftsfinansiering att man ville tydliggöra kostnaderna för Försvarsmaktens fastighetsbehov. menar att detta i allt väsentligt har infriats. uppger att man fortlöpande redovisar den verksamhet som verket bedriver och kostnaderna för denna. I yttrandet skriver verket att man vid återrapporteringen av kostnaderna följer regelverk. Utvärdera styr- och finansieringsformerna i försvaret anser att en överföring av anläggningar för krigsändamål går mot fastighetsreformen och en uppdelning i ägande och brukande. Verket anser att de överväganden som låg till grund för LEMO-reformen är hållbara. uppger att synergieffekter uppnås genom en gemen-sam förvaltning av de fredstida fastigheterna och anläggningar för krigsän-damål. Enligt skulle det vara ineffektivt att skilja på förvaltningen av de fredstida fastigheterna och anläggningarna. hänvisar till utredningen fastigheter (SOU 1997:114) som ansåg att en överföring av anläggningarna till Försvarsmakten förvänta-des skapa nya problem. Det skulle bli en tämligen godtycklig gränsdragning mellan vad som var att betrakta som fredstida fastighet och anläggning för krigsorganisationen. Dessutom skulle man behöva bygga upp dubbla kom-petenser när det gällde t.ex. upphandling av byggnadsåtgärder. Enligt utred-ningen skulle också samordningen försvåras. Enligt är det inte heller lämpligt att föra över det fredstida fastighetsbeståndet till eller andra statliga fastighetsförvaltande myndigheter eller bolag. hänvisar åter till utredningen fastigheter (SOU 1997:114) som kom fram till att fördelarna med att slå samman med var mycket begränsade. Att minska Försvarsmaktens lokalkostna-der handlade enligt utredningen i stället om att få dagens system att fungera bättre. menar att avsikt med att skilja på ägande och brukande av försvarets fastigheter inte var att konkurrensutsätta fastighets-förvaltningen eller att införa en beställar- och utförarmodell. Enligt ansåg statsmakterna det mer lämpligt att staten skulle äga försvarsfastigheterna och att dessa mera professionellt skulle förvaltas av en självständig fastighetsförvaltning som var lyhörd för Försvarsmaktens öns-kemål. ställer sig positiv till att jämföra verkets kostnadsef-fektivitet med andra förvaltare. För att tydliggöra kost-nadsnivå kommer man bl.a. att inleda ett samarbete med Försvarsbygg i för extern benchmarking. uppger att den nuvarande hyresmodellen har utvecklats i samarbete med Försvarsmakten. Avsikten med modellen har inte varit att redovisa faktiska kostnader för enskilda byggnader och anläggningar. medger att det finns brister i den nuvarande hyresmodellen. På mer aggregerad nivå har dock redovisningen av kostnadskomponenter Myndigheterna är nu överens om att hyresmodellen behöver utvecklas. har verkets fastighetsbestånd delats in i 1 400 styrobjekt för vilka man kan följa kostnader och intäkter. Enligt kom-mer hyressättningen att ha en betydligt större precision . I yttrandet nämns att och Försvarsmakten undertecknade en överenskommelse där det anges att hyran ska beräk-nas/kalkyleras objektsvis i upplåtelseavtalen. Tanken är att myndigheterna tillsammans ska välja ut fler styrobjekt för vilka faktiska kostnader kan redo-visas. Enligt bör proportionen mellan kostnaden och nyttan vara vägledande i detta arbete. Målsättningen är att man ska börja tillämpa en fullt utvecklad hyresmodell. delar revisorernas uppfattning om att det finns ett värde i att jämföra , kostnader och service med andra förvaltares. Ersättning för uppvärmning m.m. Objektsvis reglering av ersättning för uppvärmning m.m. kräver installatio-ner av mätare för värme-, el- och vattenförbrukning. Sådana installationer är enligt kostsamma. Av kostnadsskäl låter ofta en mätare mäta förbrukningen för flera objekt. Fortifikationsver-ket menar att det i de flesta fall inte varit möjligt med ekonomisk reglering på objektsnivå. Myndigheten arbetar dock kontinuerligt med att installera mätare. Enligt överenskommelsen mellan ska ersättning för uppvärmning m.m. regleras mot faktisk förbrukning. Enligt har man reglerat ersättning för medierna mot faktisk förbrukning. Som en följd av att man haft begränsade möjligheter till objektsvis redovisning har regleringen gjorts utifrån ett hel-hetsperspektiv. uppger att man efterlever det regelverk som gäller. Av överskottet på har reserverats för avveckling av mark, lokaler och anläggningar enligt ett särskilt regerings-beslut. Överskottet innehåller också en reserv för riskkostnader avseende tjänsteexport på . Det disponibla överskottet uppgår såle-des till . hänvisar till avgiftsförordningen som anger att avgifter ska sättas så att full kostnadstäckning uppnås. Med full kostnadstäckning avses enligt också att den långsiktiga självkostnaden ska täckas. har till regeringen redovisat att man har ett utökat be-hov av . Den del av överskottet som genererats från hyresintäkter har enligt verket reglerats genom en hyressänkning på 50 mil- joner kronor fr.o.m. med . Uthyrningsverksamheten resulterade i ett underskott på . Av yttrandet framgår att Försvarsmakten anser det angeläget med förut-sägbara hyror. Enligt bedömning skulle det uppstå en stor osäkerhet i hyressättningen om hyrorna ändrades i takt med verkets kostnader. instämmer inte i den kritik som riktats mot verkets bristande administrativa rutiner. Kritiken från för bottnar i en tolkning av ett regeringsuppdrag. Denna kritik har inget att göra med hur verket i övrigt bedrivit sin administrativa verk-samhet och redovisning. framhåller att man under en följd av år höjt kvaliteten på sin redovisning. vill uppmärksamma att stora föränd-ringar för myndigheten bidrog till att man fått orena revisionsberättelser. Första tillfället var då myndigheten bildades. Vid det andra tillfäller tog man över driftsorganisationen från Försvarsmakten. uppger att man har flera specialister som arbetar med anläggningar för krigsändamål. har verket samlat myndighetens fortifikationstekniska kompetens till en särskild avdelning. Samordningen innebär flera förbättringar. Bland annat får Försvarsmakten en tydlig kanal gentemot när det gäller anläggningsfrågor. Förändringen innebär också att kompetens inom an-läggningsområdet kan samordnas och utnyttjas internt. ser dock med oro . En intern utredning i Försvarsmakten visar på det framtida behovet av officerare med fortifika-tionsteknisk kompetens. Vid oförändrad riktning beräknas behovet av office-rare med fortifikationsteknisk kompetens uppgå till 35 personer. Enligt är utbudet av officerare med denna kompetens begränsat. uppger att Försvarsmakten inte genomfört någon utbildning inom detta kompetensområde. uppger att bristen på officerare med fortifikationsteknisk kom-petens också är ett problem internationellt. Ett arbete med att ta fram ett databaserat stödsystem för det planerade under-hållet pågår. Stödsystemet kommer att underlätta arbetet med att ta fram mer långsiktiga underhållsplaner.