frsrdg · GQ04RR4 · 2003-01-01 00:00:00 — I syfte att komma till rätta med problemet att kommunerna i viss utsträckning trotsade domar, som gav den enskilde rätt till insatser enligt bl.a. socialtjänstlagen, infördes den l bestämmelser som gav länsstyrelserna rätt att förelägga en kommun att vid vite följa domen. Bestämmelsen innebär att om en kommun inte fullgör vad som ålagts kommunen enligt en lagakraftvunnen dom om rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL, får förelägga kommunen att avhjälpa bristen. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. får i sin kommunicering med kommunen inför ett vitesföreläggande ta ställning till om det finns något godtagbart skäl för kommunen att avvakta något med att uppfylla ett lagakraftvunnet domstolsavgörande. Ett sådant skäl kan vara att kommunen i ett fall, då kommunen ålagts att tillhandahålla ett särskilt boende för service och omvårdnad, vid den tid då avgörandet vinner laga kraft håller på att uppföra sådana bostäder och bostäderna kommer att bli färdiga inom (prop. 1999/2000:79). Det är den befintliga domen som skall läggas till grund för ett vitesföreläggande. får inte fylla ut en dom som är otillräckligt preciserad. En dom som inte innehåller en tillräckligt bestämd förpliktelse kan inte läggas till grund för ett vitesföreläggande. kan emellertid förelägga en kommun att tillhandahålla en person en plats i en bostad med särskild service inom kommunen utan att närmare ange var i kommunen bostaden skall vara belägen, om detta är vad den sökande har yrkat och fått beviljat av domstolen. Bestämmelserna har tillämpats endast i begränsad omfattning. En av gjord undersökning visade att endast två länsstyrelser tillämpat bestämmelserna i ett fåtal fall. Sanktionsavgift är en ekonomisk sanktion som utfaller vid ett rättsstridigt beteende. Ansvaret är vanligtvis strikt, dvs. betalningsskyldighet åläggs när en regelöverträdelse objektivt sett kan konstateras. Sanktionsavgiften har regelmässigt både ett repressivt och ett vinstbegränsande syfte. Utredningen om kommunalt domstolstrots tog upp frågan om införandet av bestämmelser om sanktionsavgifter på område. Utredningen konstaterade att gjorda undersökningar tyder på att domstolstrots inte förekommer så ofta inom . Det har också visat sig möjligt att i några av de fall som har förekommit få ledamöterna fällda för tjänstefel. Behovet av en sanktion var här mindre än motsvarande behov på LSS-området. Det hindrade dock inte, anförde utredningen, att det från allmän synpunkt kunde anses föreligga ett behov av en särskild sanktion på socialtjänstområdet. Utredningen föreslog att i socialtjänstlagen föreskrevs att en kommun, som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL, som någon enligt laga kraftägande dom är berättigad till, får åläggas att betala en särskild avgift. Enligt förslaget skulle avgiften fastställas till lägst 10 000 och högst . Avgiften skulle tillfalla staten. När avgiftens storlek fastställs skall särskilt beaktas hur länge dröjsmålet pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara. Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det och någon avgift skall inte tas ut i ringa fall. Enligt förslaget skall frågor om särskild avgift prövas av länsrätten efter ansökan av . Utredningens förslag innebar att de nu gällande bestämmelserna om vitessanktion skulle upphävas och ersättas av bestämmelser om en särskild avgift. Med hänsyn till att det i lagstiftningsärendet angående vitesreglerna (se ovan) förutsattes att någon tids erfarenheter av dessa regler skulle beaktas och utvärderas inför ett förnyat ställningstagande, lade utredningen inte fram förslag till dag för ikraftträdande av bestämmelserna om sanktionsavgift (Kommunalt domstolstrots Ds 2000:53). I proposition 2001/02:122 har med utgångspunkt från vad utredningen anfört lagts fram förslag om att bestämmelserna om vitesföreläggande i 13 kap. 7 § SoL skall ersättas med regler om sanktionsavgift. Det framhålls i propositionen att en fördel med ett system med sanktionsavgifter är att sanktionsavgiften kan få effekt som påtryckningsmedel på ett tidigare stadium. Ett vitesföreläggande får motsvarande effekt betydligt senare eftersom det kan utfärdas först när verkställigheten dröjt allt för . Den administrativa hanteringen av en sanktionsavgift blir även enklare än den som krävs för vitessanktionen. En sanktionsavgift framstår som en ef fektivare åtgärd mot domstolstrots än den nu gällande möjligheten till vitesföreläggande Regeringen föreslår bl.a. på skäl som anförts att vitessanktionen i 14 kap. 7 § SoL skall ersättas med en sanktionsavgift. Sanktionsavgiften skall kunna åläggas en kommun eller ett landsting som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 4 kap. 1 § SoL som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande. Motsvarande bestämmelse föreslås för LSS-området. Sanktionsavgiften skall enligt förslaget utgöra en obligatorisk påföljd som under vissa förutsättningar kan bortfalla. Det krävs enligt förslaget inte att avgörandet skall ha vunnit laga kraft för att en kommun skall kunna påföras en sanktionsavgift. Det har dock inte ansetts rimligt att kommunen alltid skall tillhandahålla en insats . Skyldigheten att betala en sanktionsavgift kan därför inte anknytas till dagen för domen. Sanktionen skall riktas mot kommunen som juridisk person. Det uppställs inga krav på uppsåt eller oaktsamhet för att en avgiftsskyldighet skall uppstå. I en ny paragraf, 6 a §, i 14 kap. SoL föreskrivs således enligt förslaget att en kommun som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL, som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, skall åläggas att betala en särskild avgift. Avgiften skall tillfalla staten. Bestämmelsen skall kunna tillämpas både i sådana fall då den aktuella domen utformats som en fullgörelsedom, dvs. när kommunen uttryckligen förpliktats eller ålagts att tillhandahålla en viss förmån och i sådana fall då domstolen i stället valt att förordna eller förklara att sökanden har rätt till förmånen. Något krav på att avgörandet skall ha vunnit laga kraft uppställs inte. Sanktionsavgiften bör inte kunna tas ut vid obetydliga dröjsmål. Det kan således inte alltrid krävas att insatsen skall tillhandahållas omgående. Det skall enligt förslaget finnas utrymme för en nyanserad bedömning. Avgiften skall enligt 14 kap. 6 b § SoL fastställas till lägst och högst . Det framhålls i propositionen att avsikten med den föreslagna sanktionsavgiften är att den skall kunna sättas så högt att den motverkar domstolstrots. Det syftet skulle inte uppnås om utrymme lämnades för kommunen att medvetet ådra sig en sanktionsavgift med ett lägre belopp än vad det skulle kosta att tillhandahålla insatsen eller biståndet. Beloppsgränsen gäller för varje enskilt fall. Om två olika fall är aktuella gäller alltså i stället att avgiften kan bli lägst och högst . I den föreslagna paragrafens andra stycke anges exempel på omständigheter som är som är av betydelse när avgiften skall fastställas. Vissa schabloner bör kunna utarbetas. När beloppet bestäms i ett enskilt fall bör en viktig faktor vara hur länge dröjsmålet varat. Därutöver bör det ofta finnas skäl att beakta kostnaden för den insats som inte tillhandahållits i enlighet med lagens krav och den besparing som dröjsmålet medfört för kommunen. I tredje stycket ges en möjlighet att i vissa fall underlåta att döma ut en sanktionsavgift. Ett skäl för eftergift kan vara när dröjsmålet inte är bagatellartat men det ändå inte kan anses rimligt att lasta kommunen för vad som förekommit. Det kan vara fråga om omständigheter som har legat utanför Att man i sin ekonomiska planering prioriterat medlen på ett sådant sätt att resurserna inte har räckt till för att tillhandahålla insatsen skall inte kunna utgöra ett skäl för eftergift. Däremot bör det inte vara helt uteslutet att - inom snäva ramar - som en faktor beakta svårigheter med ekonomiska omprioritering då det gäller att bedöma om ett dröjsmål är oskäligt eller då fråga blir om att bestämma den särskilda avgiftens storlek. Sanktionsavgift beslutas av domstol. Frågor om särskild avgift skall enligt förslaget till 16 kap. 6 § c SoL prövas av länsrätten efter ansökan av . Innan väcker talan skall kommunen beredas tillfälle att yttra sig över de uppgifter som har tillförts ärendet. Möjligheten att påföra avgift skall enligt förslaget inte automatiskt falla bort om kommunen verkställer domen sedan vänt sig till länsrätten. En verkställighet på det stadiet bör dock kunna leda till att avgiften bestäms till ett lägre belopp än om verkställigheten skulle ha dröjt . Behörig domstol för prövning av ansökan om utdömande av sanktionsavgift skall vara den länsrätt inom vars domkrets den aktuella kommunen är belägen. Skulle en kommun efter att ha ålagts att betala en särskild avgift fortfarande underlåta att tillhandahålla insatsen får enligt förslaget till 16 kap. 6 § d SoL en ny särskild avgift dömas ut. Det är viktigt att talan angående sanktionsavgift väcks utan onödigt dröjsmål. Enligt förslaget får därför en sanktionsavgift dömas ut bara om ansökan delgetts kommunen från det att domen om biståndet har vunnit laga kraft. Detta framgår av förslaget till 16 kap. 6 d § SoL. Bestämmelser motsvarande de nu redovisade skall enligt förslaget införas även för LSS-området. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . Bestämmelser om brott i tjänsten finns i 20 kap. . Enligt 1 § skall den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften dömas för tjänstefel till böter eller fängelse. Med myndighetsutövning avses därvid att för enskild bestämma om skyldighet eller förpliktelse. Men under begreppet faller även beslut som för den enskilde innebär en förmån eller en rättighet, t.ex. beslut om beviljande av bistånd. Att ansvar för tjänstefel kan ifrågakomma vid domstolstrots är uppenbart. En nämnd hade beslutat att samtliga besvärsärenden rörande ekonomiskt bistånd, där länsrätten ändrat beslut som tagits av nämnden, skulle tas upp av arbetsutskottet för eventuellt förnyat ställningstagande. Intill dess skulle tidigare fattade beslut gälla. Sedan en länsrätt med ändring av ett av nämnden fattat beslut tillerkänt en klagande bistånd - ett beslut som skall verkställas genast - beslöt nämndens arbetsutskott att "avslå länsrättens dom". Ledamöter i nämnd och arbetsutskott dömdes för tjänstefel till böter (Hovrätten över och dom i mål nr B 1054/94). Här bör även uppmärksammas straffbestämmelsen i 16 kap. 6 § SoL av vilken följer att den som i strid med ett av enligt 13 kap. 6 § SoL meddelat förbud fortsätter verksamheten får dömas till böter. Ett åtal skall föregås av ett medgivande av socialnämnden, eller . Det torde inte i något fall ha förekommit att en kommun i detta sammanhang blivit föremål för bötessanktion. Regelmässigt kan de missförhållanden som är anledningen till ett förbud rättas till i samråd med tillsynsmyndigheten. Även om det kan förutsättas att situationer där det blir aktuellt att utdöma böter för överträdelse av förbud som avser verksamhet i praktiken blir mycket sällan förekommande, har det ansetts att det ytterst bör finnas en möjlighet att utdöma böter, om det t.ex. skulle förekomma att den ansvarige medvetet nonchalerar förelägganden och därefter fortsätter att bedriva viss verksamhet i strid med ett förbud. Skäl att göra åtskillnad mellan privat och offentlig verksamhet har därvid inte ansetts föreligga (prop. 2000/01:80 s. 101). Enligt allmänna straffrättsliga principer kan en juridisk person, exempelvis en kommun, inte bli föremål för böter utan sanktionen måste riktas mot en företrädare för den juridiska personen (a. prop. s. 102). För flertalet anställda hos staten och för kommunalt anställda som har statligt reglerade tjänster finns bestämmelser om disciplinansvar i lagen om offentlig anställning (). Enligt kan en arbetstagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen meddelas disciplinpåföljd om felet inte är ringa. Disciplinpåföljderna är varning och löneavdrag. De kommunalt anställda faller inte under om disciplinansvar. För dem finns bestämmelser om disciplinpåföljd intagna i kollektivavtal. Dessa bestämmelser följer nära . För förtroendevalda i kommunstyrelser och andra nämnder förekommer inga regler om disciplinansvar. Av skadeståndslagen följer att var och en som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar person- eller sakskada kan bli skyldig att ersätta denna. Detsamma gäller vid ren förmögenhetsskada om denna vållats genom brott. En arbetstagares personliga skadeståndsansvar är emellertid enligt 4 kap. 1 § skadeståndslagen begränsat. En arbetstagare ansvarar för skada som han vållat genom fel eller försummelse i tjänsten endast i den mån synnerliga skäl föreligger med hänsyn till handlingens beskaffenhet, arbetstagarens ställning, den skadelidandes intresse och övriga omständigheter. Ett personligt skadeståndsansvar kan även utkrävas av förtroendevalda vid brott. Äldreomsorg i praktisk tillämpning har inom ramen för styrelsens övergripande tillsyn granskat tillämpningen av socialtjänstlagen vad gäller omsorgen om de äldre. I det följande redovisas tre rapporter av central betydelse för frågan om de äldres rätt till trygghet i vård och omsorg kan tillgodoses med den lagstiftning som gäller . I detta avsnitt redovisas även en undersökning angående antalet anmälningar om missförhållanden inom äldreomsorgen. Rättssäkerhet inom äldreomsorg - ett samarbetsprojekt mellan och länsstyrelsernas sociala enheter har lagt fram en - ett samarbetsprojekt mellan och länsstyrelsernas sociala enheter. Rapporten har tagits fram i samarbete mellan och länsstyrelserna som ett led i tillsynen över rättssäkerheten inom äldreomsorgen. Rapporten bygger dels på en enkät till landets kommuner och kommundels/stadsdelsnämnder, totalt 399 mottagare, dels på granskning av akter. Av rapporten framgår att det i länsstyrelsernas tillsynsverksamhet framkommit brister i rättssäkerheten inom kommunernas äldreomsorg. Äldre människor har inte fått sina behov prövade eller tillgodosedda på ett lagenligt och rättssäkert sätt. Behovet av en samlad bild av rättssäkerheten för äldre människor, som är i behov av service, vård och omsorg diskuterades mellan och landets länsstyrelser. Härvid beslöts att genomföra ett gemensamt rättssäkerhetsprojekt. Syftet skulle vara att kartlägga i vilken omfattning kommunerna inom vissa områden tillgodoser den enskildes rättssäkerhet inom äldreomsorgen. Följande frågor skulle tas upp: Hur många personer finns det som genom kommunens beslut och genom utslag i förvaltningsdomstol fått bifall på sin ansökan om bistånd enligt socialtjänstlagen, men där beslutet inte verkställts. Av vilka orsaker har dessa beslut inte verkställts? Hur många utredningar finns det om insatser enligt SoL gällande personer utan att något beslut fattats? Av vilka orsaker har dessa beslut inte fattats? Hur många personer finns det som - trots att de bedömts vara i behov av bistånd - fått avslag på sin ansökan och där behovet är aktuellt? Hur ser rättssäkerheten ut i handläggning och dokumentation? Av framgår nu följande: Det har inom äldreomsorgen skett en omsvängning från en tidigare generös hållning till en mer restriktiv syn som har lett till att färre människor får hjälp med en koncentration till personer med mycket stora behov av hjälpinsatser. Tillgången till resurser har i högre grad än befintliga behov bestämt dimensioneringen av hjälpinsatser, vilket resulterat i bl.a. längre väntetider för den enskilde samt att en ökad andel vårduppgifter förts över på anhöriga och andra närstående. Allt mer omfattande vård- och om sorgsinsatser förläggs till det egna hemmet. Omstruktureringen i sjukvården har lett till en fortsatt reduktion av vårdplatser, kortare vårdtider, ett utökat antal vårdtillfällen och en större genomströmning av patienter. Kvarstående behov av behandling, rehabilitering och omvårdnad har förutsatts kunna tillgodoses av den öppna vården och kommunernas äldreomsorg, vilket inte alltid visat sig vara fallet. Antalet tillgängliga platser i särskilda boendeformer har legat relativt . i förhållande till befolkningsutvecklingen har emellertid andelen äldre som bor i särskild boendeform minskat . Prognosen för den framtida befolkningsutvecklingen pekar på en växande andel personer . Enligt en uppfattning kommer därmed behovet av insatser från hälso- och sjukvården och kommunernas äldreomsorg att öka. En annan uppfattning är att ändrade levnadsvanor och medicinska framsteg leder till minskade vård- och omsorgsbehov . Granskningen visar vad gäller kommunernas handläggning av biståndsansökningar när platser saknas bl.a. följande. Verkställighet av beslutade insatser inom äldreomsorgen Den enkätfråga som ställdes till kommunerna hade följande lydelse: Fanns i kommunen personer födda eller tidigare, som före beviljats bistånd inom äldreomsorgen enligt 6 f, g eller h §§ SoL, men för vilka beslutet ej verkställts . Enkätsvaren visade att väntade 2800 personer enligt 2 850 beslut på verkställighet av beslutade insatser inom kommunens äldreomsorg. Insatsen särskilt boende svarade för av besluten. Andelen ej verkställda biståndsbeslut avseende insatsen hjälp i hemmet uppgick till . Drygt en tredjedel hade väntat . Närmare 400 personer hade väntat på verkställighet av beslut om plats i särskilt boende. Att beslutet inte hade kunnat verkställas berodde till på bristande resurser i kommunerna. Resursbristen gällde nästan uteslutande tillgången på platser i särskilt boende. Undersökningen visade att cirka hälften av kommunerna/kommundels- nämnderna biföll en biståndsansökan avseende särskilt boende, även om insatsen inte kunde tillgodoses . (60 kommuner/kdn) avvaktade med att fatta beslut. Dröjsmålet uppgick i de flesta fall eller mer. Avslag trots konstaterade behov Följande fråga ställdes till kommunerna: Fanns det i kommunen personer födda eller tidigare, som trots att de bedömdes vara i behov av bistånd inom äldreomsorgen, fått avslag på sin ansökan före , enligt 6 f, h eller g §§ SoL, och där behovet alltjämt kvarstod . Svaren visade att antalet personer som, trots att kommunen bedömt att de var i behov av insatser inom äldreomsorgen, fått avslag på sina ansökningar om stöd och hjälp uppgick till 2 030. Av dessa beslut kunde hänföras till insatsen särskilt boende. I den fjärdedel av landets kommuner, som trots bedömt behov av bistånd beslutat om avslag på ansökan, hade nästan alla en bevakningsrutin för att följa upp ärendena. Bevakningen skedde ofta automatiskt och löpande via kommunens datasystem eller genom rutiner. Bevakningen skedde med skilda intervall, alltifrån upp till var sjätte månad. Ansvaret för bevakningen åvilade en biståndsbedömare eller - mer vanligt - någon typ av samrådsgrupp benämnd boenderåd eller motsvarande. fanns det 21 domar från 15 kommuner som inte hade verkställts. Samtliga dessa avsåg bistånd i form av särskilt boende. I tolv av fallen hade den enskilde fått vänta på verkställighet . Fyra av domarna var äldre än . Den äldsta domen var och . I 15 av de 21 överklagade besluten hade kommunen som skäl för att domen inte verkställts angett att sökanden blivit erbjuden särskilt boende, men av olika skäl valt att vänta med att flytta eller haft särskilda krav på önskat boende. Även med bortseende från dessa fall finner det helt oacceptabelt ur den enskildes perspektiv att en dom om beslutad insats inte blir verkställd. Rättsäkerheten i angivet hänseende bedömdes utifrån en granskning av 1 435 akter fördelade på tre kommuner i varje län. Resultatet visade på en förbättring av dokumentationen jämfört . Det fanns emellertid alltjämt brister. Det kunde konstateras att uppgifter om vad en ansökan avsåg inte alltid angavs i akten. En granskning av akten gav därmed inte möjlighet att bedöma om den sökande erhållit begärd insats. framhåller vidare bl.a. att en väl dokumenterad utredning utgör förutsättning för en korrekt bedömning av vilka insatser som den enskilde behöver. anförde sammanfattningsvis bl.a. följande: Rapportens huvudresultat är att 2 800 personer väntade på verkställighet av beslutade insatser inom kommunernas äldreomsorg. fanns det 2 030 personer som - trots att kommunerna bedömt att de var i behov av stöd från äldreomsorgen - fått avslag på sina ansökningar om stöd och hjälp. Till övervägande del gällde dessa beslut ansökningar om bostad i särskilt boende. Det fanns därutöver sammanlagt 21 domar som inte verkställts. Samtliga domar avsåg särskilt boende. Vad som kommit fram visade enligt på en ur rättssäkerhetssynpunkt för den enskilde helt oacceptabel situation. Brist på särskilda boenden utgjorde till orsaken till att bifallsbeslut inte hade verkställts. I många av landets kommuner hade utbyggnaden av nya boenden inte gjorts i takt med behov och efterfrågan. Med hänsyn till tillväxten av antalet äldre personer innebar detta att antalet tillgängliga bostäder relativt sett minskat i dessa kommuner. Rapporten visade att kommunen handlade på tre olika sätt när det saknades särskilda boenden. kommunerna avvaktar med att fatta beslut tills man vet om beslutet kan verkställas eller inte. kommunen ger direkt bifall på ansökan men avvaktar med att verkställa beslutet tills bostad blir ledig. kommunen ger avslag på ansökan trots konstaterat biståndsbehov. framhåller att det från rättssäkerhetssynpunkt inte är acceptabelt att avvakta med att fatta beslut på en ansökan. Varje sökande har rätt att få ett beslut (7 § FL). Att avvakta med beslutet eller mer efter avslutad utredning är inte förenligt med förvaltningslagen. En kommun kan av olika skäl ha sett sig förhindrad att planera och bygga ut äldreomsorgen i tillräcklig omfattning. I dessa kommuner blir ett krav på omedelbar verkställighet i praktiken omöjligt. Trots det bifaller många kommuner sådana ansökningar då biståndsbedömningen visat att den enskilde är i behov av den begärda insatsen för att uppnå skälig levnadsnivå. måste behovet tillgodoses på annat sätt t.ex. genom utökad hemtjänst. Enligt uppfattning (jfr SOSFS 1996:2, numera upphävd) bör en framställan om bostad i särskilt boende bifallas om kommunen med säkerhet kan tillhandahålla den begärda insatsen inom rimlig tid. Vad som kan anses som rimlig tid får bedömas från fall till fall, men bör inte överstiga . Gör kommunen den bedömningen att beslutet inte kan verkställas bör ansökan avslås. hänvisar till uttalanden av JO (dnr 2577-2000) i frågan om vilken praxis som bör gälla vid kommunernas biståndsbedömningar, uttalanden som gjordes mot bakgrund av lagändringen den l enligt vilken länsstyrelserna tillades rätten att förelägga vite för kommuner som underlät att verkställa länsrättsdomar. JO anförde bl.a. att om det kan förväntas bli svårt att verkställa ett beslut om bistånd ligger det, inte minst från rättssäkerhetssynpunkt, nära till hands att ansökan bör avslås. Därigenom bereds den enskilde möjlighet att överklaga beslutet. En tidsgräns kan därvid tjäna som riktlinje. JO:s rekommendation innebär enligt mening en större rättssäkerhet för den enskilde, som genom att överklaga kan få ett besked om vad som skall gälla. JO:s rekommendation underlättar också för biståndsbedömarna att handlägga dessa ärenden. Dessutom stärks rättssäkerheten genom det i socialtjänstlagen gjorda tillägget, som ger länsstyrelserna möjlighet att förelägga kommuner att vid vite fullgöra vad som ålagts kommunen genom en laga kraftägande dom om rätt till bistånd. att möjligheten att överklaga avslagsbeslut utnyttjats endast i begränsad omfattning. I 15 av de 21 ej verkställda domarna hade den enskilde tackat nej till erbjuden insats. Det finns enligt uppfattning anledning överväga hur långt kommunen skall sträcka sig för att tillgodose den enskildes önskemål för att beslutet/domen skall anses som verkställd.