frsrdg · GQ04RR2 · 2003-01-01 00:00:00 — delar rapportens bedömning och menar att det nu är viktigt att regeringen fastställer den lägsta nivån för myndigheternas personalpolitiska redovisning. () instämmer i rapportens bedömning att olika nyckeltal bör redovisas och analyseras myndighetsvis och att detta ska ske i myndigheternas resultatredovisningar. Enligt Statskontoret bör uppföljningen utvecklas till ett instrument för regeringen att uttrycka sina grundläggande värden inom personalpolitiken och ge myndigheterna övergripande vägledning för deras personalpolitiska arbete. Uppföljningen bör enligt Statskontoret som revisorerna anför i rapporten omfatta kvantitativ och kvalitativ information samt vara integrerad i övrig återrapportering till regeringen. Statskontoret instämmer med revisorerna att förutsättningar behöver skapas för dels för en samlad redovisning av statens personalpolitik, dels för den personalpolitiska jämförelsen (bench-marking) mellan myndigheter. Man delar också revisorernas uppfattning att man bör hushålla med antalet kvantitativa nyckeltal. Som exempel på kvalitativ information anger Statskontoret myndigheternas arbete med kompetensutveckling och kompetensförsörjning. () anser att revisorernas förslag om en samlad myndighetsredovisning av ekonomi och personalpolitik är väl avvägd. () har inget att erinra mot att den redovisning av kompetensförsörjning m.m. som lämnas i särskild ordning i stället lämnas i årsredovisningen. Man kan också enligt KKR överväga en mera systematisk uppföljning. () stöder revisorernas förslag men påpekar att statliga myndigheter har skilda förutsättningar att analysera och följa upp personalpolitiken. Små myndigheter som HO har exempelvis begränsade administrativa resurser. HO anser det därför vara viktigt att regeringen när man formulerar nya krav på redovisning och uppföljning beaktar myndigheternas skilda förutsättningar. () anser att det finns ett behov att tydliggöra personalfrågornas koppling till budgetpolitiken och därmed till statsmakternas möjligheter att genomföra politiska beslut. Uppföljningen av personalpolitiken bör enligt ESV förbättras genom vidgad och fördjupad analys i myndigheternas resultatredovisningar och anpassas till respektive verksamhet. ESV anger att rapportens belysning av de gångna årens statliga personalpolitik leder till slutsatsen att snabbt föränderliga planeringsförutsättningar försvårar för personalpolitiken att fungera tillfredsställande i nedskärningssituationer. ser uppföljning som en fördjupad problemorienterad dialog mellan myndigheten och ansvarigt departement. Man anger att denna dialog inte bör leda till ytterligare sifferexercis. Eftersom underlaget för uppföljningen rör frågor som är föremål för kollektivavtalsförhandlingar bör uppgifterna enligt vara av begränsad omfattning och hanteras med varsamhet för att inte störa förhandlingarna. delar revisorernas konstaterande att personalpolitiken kan utvecklas genom bättre uppföljning. Det är då viktigt enligt verket att uppföljningsinstrumenten är gemensamma för det statliga området, t.ex. i form av viss sjukfrånvarostatistik. Man instämmer i kravet på en myndighetsvis samlad redovisning av ekonomi, personal, resultat och arbetstillfredsställelse. () anser att de personalredovisningar myndigheterna lämnar till regeringen bör byggas ut med utvecklade personalekonomiska redovisningar. I dessa ska ingå uppgifter om hälso- och sjukläget, resultat av personalenkäter, behov av kompetensutveckling, personalförsörjningsläget samt vidtagna och planerade åtgärder för att komma till rätta med eventuella brister. Revisorerna vidhåller sin uppfattning från rapporten att det behövs både en mera samlad och verksamhetsanpassad uppföljning och redovisning för den statliga personalpolitiken. Remissinstanserna håller också med om detta även om man i en del fall pekar på vissa frågor eller problem som behöver uppmärksammas särskilt. Dagens system med uppföljning enligt särskilt årliga regeringsbeslut skilt från resultatredovisning är inte tillfredsställande enligt revisorerna. Orsaken är att systemet skapar en viss ryckighet i och osäkerhet om t.ex. vilka variabler myndigheterna ska redovisa. faller viktiga frågor som t.ex. de små myndigheternas situation och de ökande kraven på kvalitativa redovisningar delvis bort. Revisorerna anser att det behövs mera kontinuitet i verksamhetsuppföljningarna och anser att RSV:s förslag om en särskild myndighet som ska ägna sig åt uppföljning och ge regeringen erforderliga beslutsunderlag är väl värt att överväga. till att är kritisk till dagens uppföljningssystem. Utredningen tar också upp frågan om behovet av en ny stabsmyndighet till regeringen som svar på de ökande kraven på uppföljnings-, utvärderings- och utredningsinsatser inom området. Revisorerna anser, liksom de flesta remissinstanser, att uppföljningen av personalpolitiken bör vidgas, fördjupas och verksamhetsanpassas genom redovisning i myndigheternas årsredovisningar . Flera remissinstanser efterlyser en analys av personalfrågornas koppling till budgetpolitiken och därmed till statsmakternas möjligheter att leva upp till de personalpolitiska målen. Revisorerna kan inte se att man kan ändra på dagens medelstilldelning med ettåriga budgetbeslut i . är det enligt revisorerna uppenbart att ryckighet och hastiga omprioriteringar i medelstilldelningen gör det svårt för myndigheterna att bedriva en långsiktig personalpolitik. Revisorerna vill i detta sammanhang peka på nyare forskning som visar att effektiv offentlig verksamhet blir alltmera beroende av de anställdas motivation, sociala kapital och nätverk och att dessa tillgångar är lätta att rasera men svåra att bygga upp . En ny stabsmyndighet till regeringen inom personalpolitikens område skulle kunna ge regeringen bättre underlag som minskar ryckigheten i budgetpolitiken. Enligt rapporten finns det särskilda risksituationer i personal-politiken där regeringen bör identifiera risker och situationer för tidiga åtgärder. Dessa kan variera över tiden och mellan verksamheter. Det kan vara en omorganisation som inte varit tillräckligt väl förberedd eller motiverad. Det kan vara chefs-tillsätt-ningar som inte fungerat. Det kan vara informella hierarkier som ger interna spänningar eller t.o.m. mobbningssituationer. Det kan vara besparingsprogram som byggt på felaktiga föreställningar om t.ex. ratio-na-lise-ringspotentialen. Ofta finns det enligt rapporten samband mellan sådana omständigheter och den sjukskrivning som kan rela-te-ras till arbetssituationen. Ett ökat antal sjukskrivna på en arbetsplats är dock en sen signal i en lång och komplicerad process. Det finns ofta indikationer eller reaktioner som i ett skeende kunnat motivera insatser. Myndigheter som berördes av fallstudierna () anser att myndigheterna själva bör ta ansvaret för att identifiera risksituationer och att uppföljningen av arbetet bör redovisas i de nyckeltal som nämnts i avsnitt 2.5 ovan. () vill i detta sammanhang peka på de i många fall ambitiösa återkommande arbetsmiljöundersökningar som myndigheterna genomför för att fånga upp frågor som bör uppmärksammas och åtgärdas. KKR anser att det därutöver i första hand är intressant att analysera om det finns tillräcklig forskning kring sambanden mellan olika risksituationer och effekter av att vidta tidiga åtgärder. anser inte att det finns något behov av systemförändringar för att identifiera risksituationer. Regeringen har enligt verket möjlighet att påverka genom myndighetsvisa uppdrag genom att ställa återrapporteringskrav och genom att utnyttja makten att tillsätta och avsätta myndighetschefer. vill i detta sammanhang peka på problemet med att mycket stora grupper av statliga anställda kommer att avgå med pension . Det innebär ökad konkurrens om arbetskraften, vilket i sin tur enligt verket ställer krav på ett systematiskt arbete med kompetensförsörjningsfrågor. För att driva på anser att det är viktigt att följa upp myndigheternas planer och åtgärder i detta avseende. Arbetet med att identifiera risksituationer bör enligt revisorerna ingå i den förbättrade uppföljning som föreslås under avsnitt 2.5 ovan. Med hänvisning till de motiveringar som framförts under revisorernas överväganden föreslår revisorer att fattar följande beslut. Precisering av den arbetsgivarpolitiska delegeringen tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen preciserar och konkretiserar den arbetsgivarpolitiska delegeringen (avsnitt 2.3). Tydligare chefskap och redovisning tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen i sitt arbete med det statliga chefskapet uppmärksammar kravet på saklighet och tydlighet och att regeringen begär en redovisning av personalpolitiska konsekvenser i myndigheternas budgetunderlag (avsnitt 2.4). tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen ser över dagens system för uppföljning av personalpolitiken och därvid särskilt beaktar de små myndigheternas situation, hantering av risksituationer och överväger behovet av en särskild stabsmyndighet (avsnitt 2.5). Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen och utredningschefen . Rapport 2001/02: 12 Statens personalpolitik En uppföljning av personalpolitiska beslut revisorer · 100 12 · TEL · fax revisorer har på eget initiativ granskat genomförande och genomslag av personalpolitiska beslut. Granskningens utgångs-punkter är dels bestämmelsen i regeringsformen om en statlig förvaltning på saklig grund, dels beslut att personalpolitiken ska vara ett medel för förnyelse av den statliga verksamheten. Granskningen har beretts av revisorerna i tredje avdelningen. I avdelningen ingår (m) ordförande, () vice ordförande, (), (), (), (), () (). Inom revisorernas kansli har revisionsdirektören utfört utred-ningsarbetet. Kanslichefen och utredningschefen har också medverkat i granskningen. Beslut om rapporten har fattats av revisorerna i plenum . Rapporten sänds nu ut på remiss. Revisorernas slutgiltiga ställningstagande och förslag kommer därefter att utformas i en skrivelse till . Granskningen utgår från det personalpolitiska beslut som fattade . Personalpolitiken skulle därmed i högre grad än tidigare bli ett medel för förändring och effektivisering av den statliga verksamheten. Personalpolitiken skulle också präglas av den offentliga sektorns ideal om demokrati, rättvisa, rättssäkerhet och opartiskhet. Anställningstryggheten hade också en framskjuten plats. Granskningens syfte är att bedöma genomförandet av personalpolitiska beslut. I vilken mån har uppsatta mål nåtts? Hur har olika personalpolitiska medel fungerat i praktiken? Hur har regeringsformens bestämmelse om saklighet i den statliga förvaltningen tillämpats när personalpolitiken utvecklats? Undersökningen har genomförts i fyra delar. utveckling och reglering har kartlagts i ett drygt 15-årigt perspektiv. Utfallet av statens personalpolitik, som den kan redovisas med nyckeltal eller statistik, har följts och ana-ly-se-rats. Slutsatserna i olika utredningar som handlar om personalpolitik, organisation och ekonomi-administra-tion samt förvaltningspolitik har studerats. Fallstudier har genomförts inom , polisen, skatteförvaltningen och de allmänna försäkringskassorna. Utgångspunkt för granskningen är de grundläggande bestämmelserna i regeringsformens första kapitel om det svenska statsskickets grunder. Den offentliga makten utövas under lagarna, vilka stiftas av som också bestämmer hur statens medel ska användas. Förvaltningsmyndigheter som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska iaktta saklighet och opartiskhet och ska granska rikets styrelse och förvaltning. Personalpolitik är ett vitt begrepp. En beskrivning av begreppet som använts under ärendets gång är: "Perso-nalpolitik i staten är värderingar, normer eller åtgärder som syftar till att rekrytera, leda, behålla, utveckla och avveckla statliga tjänstemän så att beslut kan genomföras så bra som möjligt samt att relationerna mellan de anställda och den statliga arbetsgivaren regleras och hålls tydliga." Personalpolitiken är vidare en del av förvaltningspolitiken, med nära koppling till budgetpolitiken. I granskningen påvisas olika samband mellan personalpolitik och budgetpolitik. Däremot granskas inte budgetpolitiken. Den ses här som en given förutsättning för personalpolitiken. Den statliga personalpolitikens måluppfyllelse har varierat Personalpolitikens förändringsförmåga har utvecklats. Den har fungerat som ett stöd för budgetpolitikens uppstramning i samband med den stats-finan-siella krisen . De neddragningar i den statliga sektorn som då bedömdes nödvändiga kunde genomföras under personalpolitiskt, i stort sett, försvarbara former. Frågan om statens personalpolitik har bidragit till den offentliga sektorns effektivisering kan inte entydigt besvaras. Uppföljningar som kan ge rätt-visan-de bilder av den statliga förvaltningens resultat saknas fortfarande. De indikatorer som revisorerna studerat ger delvis motsägelsefulla intryck. Möjligheter till förenklade förvaltningsprocesser har utnyttjas på många håll. Genomloppstider har kortats, om än inte för alla ärendetyper eller verksam-heter. har genomgripande och kost-nads-krävande omorganisationer genomförts, med osäkra eller ibland negativa resultat som ibland krävt nya korrigerande omorganisationer. Nya arbetsmetoder och den tekniska utveck-lingen har gett förutsättningar för effektivare arbete och ökad kvalitet i form av t.ex. ökad tillgänglighet. Den fulla potentialen har på grund av bl.a. minskad bemanning eller olika fördröjningar ännu inte kunnat tas till vara. Uppgifter tyder på att resultatutvecklingen, för såväl verk-sam-heternas prestationer som mätbara effekter, var negativ . Det finns också motsatta bedömningar där tjänstemän vittnar om stolthet över att ha bidragit till att hålla verksamheten på en acceptabel nivå. En ökad frekvens av sjukskrivningar har, åtminstone till viss del, kopplats till ökad arbetsbelastning till följd av minskad bemanning. För personalpolitikens huvuduppgift att långsiktigt bemanna den statliga förvaltningen med kompetent och solidarisk personal finns två resultat. Personalens bidrag till budget-saneringen och den därefter inledda återhämtningen ger ett bra betyg för den statliga personalpolitiken. Staten har förmått rekrytera personal som klarat av att lösa sina uppgifter under pressade omständigheter. Frågor finns dock om den långsiktiga hållbarheten i personalförsörjningen. Rekryteringen minskade under krisåren . Det har varit svårt att såväl rekrytera som behålla yngre arbetskraft. står statsförvaltningen inför omfattande pen-sions--avgångar som kräver tillskott av personal. Uppföljningen inom personalpolitiken har haft en schablon-mäs-sig inriktning. Den har varit inriktad på kvantitativa nyckeltal och statistik, t.ex. om personalrörlighet, produktivitet, arbetstidsplanering, där bakomliggande för-kla-ringar vare sig fått tillräckligt utrymme eller analys. Därtill görs regeringens arbetsgivarpolitiska uppföljning i särskild ordning, skild från myndigheternas övriga verksamhets- och resultatredovisning. Uppföljningen har också schablonmässigt utgått från att den arbetsgivarpolitiska delege-ringen inneburit att enskilda inslag i myndigheternas personalpolitik inte behöver omfattas av , i regeringsformen angivna, gransknings-an-svar. Vid personalpolitikens praktiska tillämpning saknas i flera fall tydl-iga motive-ringar där enskilda besluts sakliga grund klart framgår. De som har förflutit sedan det personalpolitiska beslutet har varit omvälvande för den statliga förvaltningen och dess personal. Detta har naturligen påverkat personalpolitikens tillämpning och utveckling. Tre olika faser, av olika karaktär, kan grovt sett urskiljas. Den första perioden, /92 kännetecknades av imple-mentering och prövning av olika modeller. Det fanns då fortfarande resurser för utvecklingsprojektet. Personalpolitiskt satsade man i hög grad på olika former av ledarskapsutveckling. vägde förtjänstkriteriet tungt i befordringar. Budgetåren 1991/92 till 1998 präglades i hög grad av uppgiften att få kontroll över den statliga sektorns kostnader. Många utvecklingsprojekt avstannade. Budgetfrågor trädde fram före verksamhetsfrågor. Personalpolitiken hade en dubbelroll, dels fick myndigheterna för besparingarnas skull dra ned på personal, dels var det personalen som höll verksamheten och resultaten uppe. De ökade kraven på verksamheterna medförde att ledarskapsutvecklingen bytte spår. Skickligheten knuten till resultat-, personal-, verksamhets- och bud-get-ansvar började slå igenom. Åren efter 1998 kännetecknas av en återhämtning där utvecklingen av per-sonalfrågor sker på nya grunder. Erfarenheterna från krisåren ger personalpolitiken en annan in-rikt-ning än den som prövades . Ledare och personal ses inte längre som två olika kategorier. I ledarskapet har den statliga ämbets- och tjänstemannarollen fått ny aktualitet. Personalen har genom en långtgående delegering fått ansvaret för resultat och verksamhet tydliggjort. finns svåra uppgifter att lösa. En omfattande nyrekrytering behövs. En sjukfrånvaro som, delvis men i okänd utsträckning, kan knytas till en ökad arbetsbelastning växer. Många statliga tjänstemän upplever att de-ras arbete och yrkeskunnande inte värderas tillräckligt högt. Revisorerna anser att regeringen bör förtydliga den statliga per-so-nal-politikens innehåll. I granskningen delas personalpolitiken in i två kate-gorier - arbet-s--ledningspolitik och arbetsgivarpolitik. Dessa två kategorier kan även ses i ett externt och ett internt perspektiv. Arbets-ledning gäller frågor om hur medborgarna skall få en statlig tjänst utförd på bästa sätt. Arbetsgivarfrågor rör interna relationer i den statliga förvaltningen. Den arbetsgivarpolitiska delegeringen har varit en viktig förutsättning för den statliga personal-politiken och den statliga verksamhetens förnyelse. Den är dock inte den enda eller huvudsakliga förutsättningen. Enligt revisorerna bör den arbetsgivarpolitiska delege-ringen fortsätta att utvecklas som dess innebörd behöver preciseras. Revisorerna anser att en personalpolitik i staten som i alltför hög grad inriktas på arbets-givar-rollen bortser från andra centrala delar av personalpolitiken. Granskningen visar att det finns brister i det statliga chefskapet. Det är fråga om brister i tydlighet, saklighet och lyhördhet. Tydligheten är enligt revisorernas mening viktig. Revisorernas bedömning är att både personalpolitiska program och existerande regelverk väl uttrycker värdet av tydlighet, saklighet eller lyhördhet. Det är vid efterlevnaden av ifråga-varande bestämmelser i regeringsformen och verksförord-ningen som det finns brister. förvaltningslagen på motivering av beslut bör enligt revisorerna också gälla vid personalpolitiska beslut och åtgärder. Revisorerna har slutligen funnit att det finns särskilda situationer i personal-politiken där regeringen bör identifiera risker för att kunna vidta tidiga åtgärder. Granskningens bakgrund och inriktning fattade beslut om den statliga personalpolitiken (prop. 1984/85:219, AU 1985/86:6, rskr. Personalpolitiken skulle tydligare än tidigare vara ett instrument för att förnya den offentliga sektorn. Personalpolitiken skulle avpassas efter skilda förutsättningar och situationer för olika myndigheter. I propositionen skrevs: "Det leder till att vi måste ompröva möjligheterna att i alla detaljer utforma personalpolitiken som en politik, gemensam för hela statsförvaltningen." Så skulle t.ex. den reglerade befordringsgången avvecklas. En decentralisering och avreglering av statliga personal- och arbetsgivarfrågor inleddes. Personalpolitiken skulle i stället ledas dels med grund-läggande principer för inriktning och utförande, dels med uppföljning av genomförande och resultat. Det har visat sig svårt att få kunskap om den statliga förvaltningspolitikens utfall. Det innefattar även personalfrågor. Revisorerna har uppmärksammat förhållandet i flera granskningar med personalpolitisk anknytning. I Att ändra statsförvaltningen (Rapport 1991/92:12, skrivelse 1992/93:RR3) behandlas beslutssituationer där uppföljningar av befintlig verksamhet behövs. Det är t.ex. vid fastställande av motiv för omorganisationer eller vid bedömning av konsekvenser för verksamhet, personal och resurshushållning av planerade reformer eller omställningar. Man behövde samla och analysera erfarenheter av förändringar i statens organisation eller verksamhetsformer. I Den statliga personalpolitiken (1995/96:RR7, Rapport 1994/95:12) föreslog revisorerna bl.a. bättre uppföljningar och utvärderingar. Det finns ett samband mellan målformulering och uppföljning. Revisorerna skrev: "För att regeringen och dess kansli skall kunna följa upp och kvalitativt bedöma hur myndigheterna använder sina personalresurser och hur personalkostnaderna utvecklas i relation till verksamhetsresultaten behövs tydligt formulerade mål för den statliga personalpolitiken. "(1995/96:RR7, s. 2). Revisorerna efterlyste i Myndigheternas lönekostnader (1998/99RR10, Rapport 1998/99:5) en analys av hur löneutvecklingen bidrar till myndigheternas resultat. Rådande uppföljning av lönekostnads-utvecklingen uppfyllde inte krav på dels koppling mellan uppnådda resultat och föreslagna anslag, dels tydligare och bättre redovisade anslagsberäkningar. Att bestämma effekter av förvaltningspolitiska åtgärder är inte enkelt. På kort sikt är det oftast svårt. Det beror bl.a. på att många reformer eller andra statliga beslut är av långsiktig karaktär. Det är vidare besvärligt att i komplexa orsakssamband isolera verkan av enskilda faktorer. är redovisningen och analysen av resultat en förutsättning för decentralisering av den statliga förvaltningen. Det är i den processen statliga verksamheters verkställande av fattade beslut ska säkerställas. Statsmakternas krav på utveckling av metoder för uppföljningar och utvärderingar har varit legio . Krav som skärpts efterhand. Uppföljningarna och utvärderingarna har också ökat till antal, till avsatta resurser och till antal sysselsatta. Svårigheter att koppla resultat till insatta resurser är således delvis av metodisk art. I ett längre perspektiv bör dock denna förmåga ha kunnat utvecklas. En viktig fråga för granskningen är hur metoderna för bedömning av olika personalpolitiska åtgärders eller reformers verkan har utvecklats. Granskningens syfte är att bedöma genomförandet av personalpolitiska beslut. I vilken mån har uppsatta mål nåtts? Hur har olika personalpolitiska medel fungerat i praktiken? Hur har regeringsformens bestäm-melse om saklighet i den statliga förvaltningen tillämpats när perso-nal-politiken utvecklats? Undersökningen genomförs i fyra delar. En genomgång görs av det personalpolitiska regelverket. Statens personalpolitik kartläggs och ana-lyse-ras med avseende på planering, kostnader och uppföljning. Personal-politikens genomförande belyses med fallstudier inom polisväsendet, skatteförvaltningen, och socialförsäkringsadministrationen. En redovisning av bedömningar och erfarenheter av personalpolitisk uppföljning görs. I den första delen är syftet att kartlägga hur den svenska statens personalpolitiska principer har utvecklats och reglerats i samband med den arbetsgivarpolitiska delegeringen. Det gäller att precisera vilka frågor delegeringen avser. I vilken mån har myndighetschefen fått nya uppgifter? I vilken mån har personalens självständighet förändrats? Hur har uppföljningsuppgiften formulerats? I den andra delen ska utfallet av statens personalpolitik kartläggas och ana-ly-se-ras. Syftet är att skapa en helhetsbild; t.ex. vilka nyckeltal har använts, hur ska uppmätta förändringar tolkas. Det gäller bl.a. personalomsättning, kompetensutveckling eller pen-sions-kost-nader.