frsrdg · GQ04RR21 · 2003-01-01 00:00:00 — har dessutom tendenser till återcentralisering gjort sig gällande, inte bara i utan även i andra länder. Staten har på nytt infört specialdestinerade statsbidrag och ny reglering av verksamhet. Argumentet har ofta varit att decentraliseringen gått för långt och medfört oacceptabla konsekvenser. Utöver dessa drag finns också en underliggande tendens att olika nivåers ansvarsområden vävs samman. Denna komplexitet, med delvis motstridande utvecklingsriktningar, antyder att det knappast finns en, underliggande, orsak till att ansvarsfördelningen rör sig i den ena eller den andra riktningen. Visserligen har mer generella aspekter betydelse, men hänsyn måste dessutom tas till situationen i varje stat för att man ska förstå varför ansvarsfördelningen förändrats i en viss riktning. Vi menar att det är fruktbart att skilja på två huvudtyper av förklaringar, nämligen endogena och exogena. Endogena förklaringar fokuserar på staternas inre dynamik. Ett gemensamt drag i både de stater som rört sig mot decentralisering och de vars ansvarsfördelning blivit mer centraliserad är att åtgärderna motiverats med hänvisning till negativa erfarenheter av tidigare förhållanden. Det gäller t.ex. i där decentraliseringsreformerna var en reaktion mot alltför långtgående centralisering under kommunistiskt styre. Även i t.ex. och genomfördes decentralisering och regionalisering som svar på en centraliserad ordning. I och pågår just nu en decentraliseringsrörelse av starkt centralt styre. I tog decentraliseringsreformer utgångspunkt i en kritik mot alltför långt gången central standardisering av den lokala välfärdspolitiken. Motiv som vilar på tidigare erfarenheter har också legat till grund för delar av centraliseringspolitiken. I dessa fall är det emellertid erfarenheter av decentraliseringsåtgärder som utgjort utgångspunkt. Staten har i någon mån återtagit greppet i sedan de första årens decentraliseringspolitik inte lett till förväntade resultat. Specialdestinerade statsbidrag har fått en ny roll, i både och , eftersom de generella statsbidragen medfört att det blivit svårt för staten att styra som man anser att det finns brister i välfärdssystemen som kräver statliga insatser. I menar att decentraliseringen till kommunerna gått för långt. Staten anses ha släppt ifrån sig för mycket ansvar (Från Riksdag & Departement 2002:2). Såväl decentraliserings- som centraliseringsåtgärder genereras således av erfarenheter som är specifika för varje nationellt system. Till en liknande slutsatser kommer de Vries, som undersökt decentraliseringstendenserna i fyra europeiska stater : Argumenten för eller emot decentralisering varierar med den period under vilken decentralisering blir en politisk fråga och dessa kan ses som reaktioner mot de politiska värderingar som dominerade . Exempelvis kopplades argumenten för decentralisering till en rädsla för totalitarism . De kan ses som en reaktion mot centraliserad planering och en strävan mot mer demokrati i . De var nära relaterade till administrativ modernisering i i slutet av 1970- och början av 1980-talen, och antogs bidra till att öka styrningens effektivitet i och under det tidiga . Argumenten förefaller hänga samman med de värderingar som för tillfället dominerade i den rådande politiska kulturen och var inte länkade till att decentralisering i sig skulle ha några särskilda inneboende egenskaper" (egen över) (de Vries 2000:218). Vi vill gärna förstå detta i termer av dialektiska pendelrörelser: Ansvarsfördelningen tycks i huvudsak förändras i en riktning i enlighet med de värderingar som för tillfället dominerar. Efter hand växer emellertid erfarenheterna av hur principen fungerar i praktiken, och då uppstår också en kritik mot den dittills dominerande riktningen. når man en punkt där avigsidorna av en alltför långtgående tillämpning av den rådande ansvarsfördelningsprincipen framstår som uppenbara. En rörelse i motsatt riktning sätter i gång. Denna motrörelse är emellertid sällan en återgång till utgångsläget, utan innebär i stället att en ny situation etableras. I förlängningen kan dock även denna motrörelse slå över i sin motreaktion. Ett exempel på detta är det sätt som statsbidragen till kommunerna förändrades på i . Specialdestinerade statsbidrag ersattes successivt med generella, för att läggas ihop till en påse pengar till varje kommun. Kanske var detta ett steg för mycket i decentralistisk riktning. Det blev inte längre möjligt för statsmakterna att styra resurser direkt till specifika ändamål i den kommunala verksamheten. För att bättre kunna rikta resurser till skolan infördes därför ett nytt, specialdestinerat statsbidrag . All förändring i fråga om ansvarsfördelningen är dock inte specifik för varje stat. De inrikes förhållandena har blivit alltmer beroende av villkor som sätts utanför den nationella arenan. Det finns därför gemensamma drag i förändringen, som uppträder generellt över hela kontinenten. Det gäller t.ex. tendensen att staten skärper den finansiella kontrollen över kommunerna och den tilltagande sammanvävningen av ansvarsområden mellan olika nivåer. Det kan också noteras att vissa huvuddrag, t.ex. decentraliseringsutvecklingen, förekommer parallellt i en lång rad stater. I dessa fall är det rimligare att söka efter förklaringar av exogen natur, som då bör finnas utanför den enskilda statens domän. Nära till hands ligger antagandet att det är tilltagande ekonomisk globalisering, och därmed sammanhängande skärpta konkurrensvillkor, som utsätter staterna för en likartad press. Detta medför att kommunerna kan ges samma finansiella självständighet, utan måste underställas en nationell finanspolitik. Det bidrar också till ett behov av att samordna och mobilisera gemensamma resurser för att möta internationell konkurrens men också för att hushålla bättre med offentliga medel. Sådan sammanvävning av ansvarsområden sker i fråga om politik för lokal och regional utveckling men också när det gäller den offentliga serviceproduktionen. En exogen faktor av betydelse är också spridningen av idéer över gränser om hur lämpliga lösningar på upplevda problem bör se ut. Decentraliseringsåtgärdernas samtidiga uppträdande i många länder har t.ex. uppmuntrats av EU men också av andra internationella organisationer, t.ex. . Vi menar att man måste dra lärdomar av pendlingsrörelserna. Alltför tvära kast skapar osäkerhet om spelreglerna och medför omställningskostnader. Strävan bör vara att utforma en ansvarsfördelning mellan stat och kommuner som är långsiktigt hållbar och undviker extremvärdena på centraliserings- och decentraliseringsskalan. Den ansvarsfördelning som tillämpats i har kodifierats i länsberedningens fem principer för fördelning av uppgifter mellan olika nivåer: Det är ett riksintresse att garantera landets alla medborgare en viss minimistandard i fråga om trygghet, säkerhet och välfärd. En uppgift bör ej ligga på högre beslutsnivå än nödvändig i förhållande till de av beslutet direkt berörda. Uppgifter som kräver ett stort mått av likformighet eller där överblick över hela riket är nödvändigt bör ligga på central nivå. Uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom och specifik detaljkunskap bör decentraliseras. Närliggande uppgifter bör verkställas på samma beslutsnivå och handhas av samma huvudman, om därigenom effektivitetsvinster kan uppnås. I någon mån kan man säga att dessa principer varit styrande, men det är nog rimligare att påstå att de summerat en praxis som successivt kommit att etableras . I samband med att förändringar i ansvarsfördelningen övervägts har det dock varit vanligt att man hänvisat till dem. Något formellt riksdagsbeslut om principerna har dock inte fattats. Vi har kunnat konstatera att dessa uppgiftsfördelningsprinciper ej ifrågasatts , trots att ansvarsfördelningen varit föremål för återkommande diskussioner, bl.a. i många statliga utredningar. Principerna är formulerade på ett så allmänt sätt att de ger utrymme för förändringar i olika riktningar. Det är sannolikt också därför som de varit okontroversiella. Ska principerna ges en mer styrande funktion behöver de både preciseras och ges en starkare status genom att fastställas av . Ett sådant förfarande skulle emellertid försvåra anpassningen till förhållanden som varierar . De fungerar dessutom väl som en gemensam referenspunkt i den svenska debatten. Vi menar att dessa uppgiftsfördelningsprinciper även i fortsättningen bör ha den kodifierande funktion de haft. En striktare reglering av ansvarsfördelningen skapar villkor som lätt blir statiska. I enlighet med vårt tidigare resonemang menar vi emellertid att de fem principerna behöver kompletteras med ytterligare en: Fördelning av ansvar och uppgifter bör ske med en strävan efter långsiktigt hållbara lösningar. Därvid bör såväl alltför långtgående decentralisering som alltför långtgående centralisering undvikas. Tre alternativ för ökad enhetlighet Såsom påpekats har de senaste årens tendenser till en mer omfattande statlig styrning i väsentlig utsträckning motiverats med erfarenheter från decentraliseringspolitikens resultat. I är det nog ingen överdrift att säga att när decentraliseringsutvecklingen inleddes beträddes något av en jungfrulig mark. Andra stater av mer decentraliserad karaktär, t.ex. , hade längre erfarenhet av decentraliseringens möjligheter och problem. Sådana lärdomar saknades däremot i , som varit en etniskt homogen enhetsstat, med en förhållandevis stark centralmakt. I stället blev det de praktiska erfarenheterna som blev avgörande. Inledningsvis var också dessa positiva. De problem som identifierades sågs som uttryck för ett kvardröjande inflytande från den gamla centralstyrningskulturen. förändrades dock bilden, och decentraliseringspolitikens avigsidor lyftes fram. Inte minst uppmärksammades svårigheterna för riksdag och regering att styra verksamheter som man ändå ytterst hade politiskt ansvar för. En ökning av det generella statsbidraget medförde inte automatiskt att skolan fick större resurser. Inom ramen för den kommunala självstyrelsen planerade kommuner att införa skolmåltidsavgifter, vilket ansågs strida mot nationella mål om enhetlighet. Kommuner har inte funnit sig i domstolars utslag om enskilds rätt till bidrag eller stöd utan att staten kunnat göra så mycket. Röster har därför höjts för att staten bör återta greppet (jfr t.ex. 2002). Om motivet är att åstadkomma högre grad av enhetlighet finns emellertid flera vägar att gå, som alla innebär olika grader av statlig inblandning i den kommunala självstyrelsen. En variant är en återgång till att använda mer av klassisk regelstyrning av de villkor som gäller i de lokala verksamheterna. Detaljerad reglering, specialdestinerade statsbidrag och en mer närgången kontroll blir då användbara instrument. Dessutom kan avvikelser utsättas för effektivare sanktionering. För den kommunala självstyrelsen skulle dock detta innebära påtagliga inskränkningar. En annan variant är att fortsätta på den inslagna vägen med målstyrning och utvärderingar, men med starkare krav från staten på enhetlighet i resultat, som effektivare instrument för kontroll och uppföljning utvecklas. Genom rättighetslagar kan det garanteras att de mest behövandes intressen inte åsidosätts. Statens sanktionsmöjligheter kan också förstärkas. Även med denna modell stärker staten greppet över kommunerna, men dessa behåller möjligheterna att avgöra hur målen ska uppnås. Den tredje varianten, som innebär det största utrymmet för kommunernas egna avgöranden, förutsätter att statens styrning och kontroll kvarstår på ungefär samma nivå som . Vägen till enhetlighet går emellertid via frivillighet och ett stöd till kommuners lärande av varandra. Staten kan t.ex. bidra med att skapa nya arenor och mötesplatser genom att arrangera seminarier och konferenser. Viktigt är också att utveckla benchmarking-system, genom vilka goda exempel kan lyftas fram, premieras och spridas till andra kommuner. medför den decentraliserade modellen att det finns god grogrund för lokal kreativitet och därmed en framväxt av nya idéer och lösningar. Det underliggande antagandet är att kommunerna faktiskt vill lära av varandra och besitter en självreglerande förmåga (Baldersheim & 1994). På detta sätt skulle det vara möjligt att förena långt gående kommunalt självstyre med nationell enhetlighet (jfr /, 2002). Vilken av dessa tre modeller som är mest rimlig kan inte avgöras på basis av en statsvetenskaplig analys. I stället beror detta på hur de olika alternativen värderas vilket gör att valet mellan dem i högsta grad är en politisk fråga. Om man håller den kommunala självstyrelsen högt bör man dock vara försiktig med ytterligare statsingripanden. Lär av andra länder Modeller som tillämpas i andra länder bör inte utan vidare överföras till vårt land. ska man inte förvänta sig att vi en gång för alla funnit de bästa lösningarna. Det borde emellertid finnas goda möjligheter att utveckla ett lärande mellan stater, som tar hänsyn till de speciella nationella förutsättningar som råder. I takt med att Europasamarbetet vidareutvecklas bör man räkna med att även idéöverföring mellan stater tilltar. Översikten har visat att ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner i många länder innefattar lösningar som avviker från våra. I följer uppgifterna kommunernas storlek. I har stora kommuner ansvar också för vissa funktioner i omgivande mindre kommuner. Tyska kommuner kan överklaga statliga beslut som de anser kränker självstyrelsen. Borgmästare har i vissa stater skyldighet att granska de kommunala beslutens laglighet. Varje sådan lösning borde mana till nyfikenhet: Vad ligger bakom? Hur fungerar det? Vilka blir konsekvenserna? Hur skulle detta se ut, anpassat till svenska förhållanden? Är det lämpligt och möjligt? Särskilt borde inslag som prövats i våra nordiska grannländer granskas noga av debattörer och beslutsfattare i . Likheter i ekonomiska, sociala och kulturella hänseenden samt gemensamma drag i fråga om välfärdsmodell och kommuners ställning borde borga för det fruktbara i ett sådant överförande av erfarenheter. I och är primärvården en uppgift för primärkommunerna. I finns obligatoriska kommunalförbund. I alla nordiska stater förs en debatt om ansvarsfördelningen mellan olika nivåer. Även av detta kan vi i lära oss. Vi menar att det krävs en större öppenhet för lärdomar från andra länder, i synnerhet när den ansvarsfördelning vi tillämpar är under debatt. I ett alltmer sammanvävt finns det många erfarenheter som gjorts i andra länder att dra nytta av. Särskilt nordiska lärdomar bör uppmärksammas. Kunskapsluckorna är stora när det gäller vilka konsekvenser som förändringar i ansvarsfördelningen medfört. Visserligen finns ett metodproblem när det gäller att avgränsa effekter av ansvarsfördelningen från annat som inträffat i samhället, men det borde ändå vara möjligt att med en riktad insats sprida ljus över vad som hänt. Även om ambitionen inte behöver vara att göra en heltäckande analys finns det ändå områden som är möjliga att undersöka. De analyser som utförts av decentraliseringspolitikens konsekvenser har framför allt gällt om kostnadsvariationerna ökat mellan kommunerna. Man har därvid kunnat konstatera att det skedde en homogenisering mellan kommunerna och att denna tendens också präglade inom vissa områden. Decentraliseringsåtgärder skulle därmed inte ha haft det genomslag som man förväntat sig. Undersökningarna har emellertid varit begränsade till kostnadsvariationer, medan den lokala politikens innehåll inte granskats. Även om kommuner satsat lika mycket pengar på t.ex. äldreomsorg eller skolverksamhet kan denna vara olika utformad i olika kommuner. Utöver detta finns det också behov av att analysera i vad mån förändringar i centralistisk respektive decentralistisk riktning inneburit konsekvenser för effektivitet och demokrati. I avsnitt 2.1 redovisades två uppsättningar motiv för att ansvarsfördelningsprinciper borde leda till bättre effektivitet och demokrati. Både förespråkarna för en stark centralmakt och de som vill lägga tyngdpunkten på kommunerna har sådana förväntningar. Flera av dessa antaganden är möjliga att pröva empiriskt. Det gäller t.ex. ifall medborgarnas engagemang ökar med ökad decentralisering och om centralisering leder till samordningsvinster. Som tidigare nämnts borde det också vara intressant att mer systematiskt kartlägga erfarenheter av ansvarsfördelningsförändringar i andra länder. Även i detta avseende har vi kunnat notera att det saknas generell kunskap. Vi menar att det råder en påtaglig brist på kunskap om konsekvenser av förändringar i ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner. En uppgift som borde vara metodologiskt hanterbar och relevant för bedömningen av dessa konsekvenser är en undersökning av hur innehållet i kommuners policy förändrats . Medför decentralisering att den lokala mångfalden ökar? Har i så fall centraliseringsåtgärder motsatt effekt? Vilka erfarenheter finns att hämta från andra länder? Baldersheim, , (eds), 1994. Towards the Self-Regulating Municipality. Aldershot: Ashgate. Baldersheim, , 2002. Subsidiarity at Work: Modes of Multi-Level Governance in European Countries. In Caulfield, , , O. (eds), Local Government at the Millennium. Opladen: Ledske, Budrich. ), 1993. Local Government in the New Europe. and : Belhaven Press. , , 2001. Den lokala välfärdsstaten? I Szeberhely, (red.) Välfärdstjänster i omvandling. , , 1997. Local Government in Europe: Retrenchment, Restructuring and British Exceptionalism. West European Politics, vol. 20 (3), pp. Allocation of Powers to the Local and Regional Levels of Governments in the Member States of . Regionalisation and its effects on local self-government. Local and regional authorities in Europe, No 64. Limitation of local taxation, financial equalisation and methods for calculating general grants. Local and regional authorities in Europe, No 65. 4th General on Political Monitoring of the Implementation of Charter of Local Self-Government. Explanatory Memorandum, Volume II. and in Europe: 7th Plenary Session of the Congress, 23-25 2000. Dente, , 1997. Sub-National Governments in the Long Italian Transition. West European Politics, vol. 20 (1), pp. , , 2002. Var sak på sin plats? En studie av ansvarsfördelningen mellan stat, landsting och kommuner. Från Riksdag & Departement, nr 2, 2002. , , 1999. Kommuner och landsting i det politiska systemet. , , 1987. Decentralisering av politisk makt. , , 1997. , statsvetenskapliga institutionen. , , 1994. Relationer mellan stat och kommun. , statsvetenskapliga institutionen. , , 2002. The French Republic, one and divisible? Paper presented at the Conference "Reforming Local Government: Closing the Gap Between Democracy and Efficiency", , , . , , (eds), 2002a. Local Education Policies. Houndmills: Palgrave. , och , , 2002b. Elitskola, jämlikhet, marknad. Skolpolitiska förändringar i och . I Andersson-Skog, och , sekel. Perspektiv på ekonomi och samhälle . Illner, , 1998. Territorial Decentralization: An Obstacle to Democratic Reform in Central and Eastern Europe? In Kimball, , D., (ed.) The Transfer of . Decentralization in Central and Eastern Europe. , , 1982. Rapport från , 11. : Liber/Allmänna förlaget. , , 1995. : Jurist- og Økonomførbundets Forlag. , , 2003. , och , , 1995. Skola i förändring. : Nerenius & Santérus förlag. Montin, , 2002. Managing across levels of government. , ., 1991. Localism and Centralism in Europe. The Political and Legal Bases of Local Self-Government. & Goldsmith, M.J. (eds), 1987. Central and Local Government Relations. , , 2001. Förhållandet stat-kommun - En strategi för Effektivitetsrevisionens granskningsinsatser. Betänkande avgivet av Utredningen om skolans inre arbete - . : Allmänna förlaget. Stat och kommun i samverkan. Frikommunförsöket: erfarenheter av försöken med en friare nämndorganisation. : Allmänna förlaget. Den kommunala självstyrelsen och grundlagen. Förnyelse av kommuner och landsting. Slutbetänkande av kommunala förnyelsekommittén. En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse . Statskontoret, 1994. Erfarenheter av huvudmannaskapsförändringar. Statskontoret, 1998. Statens tillsyn över verksamhet i landsting och kommuner. Statskontoret, 1999. Kommunernas och landstingens politiska organisation . Statskontoret, 2002. Stat/kommunrelationer i . Stjernquist, , , 1988. Den kommunala självstyrelsen, jämlikheten och variationerna mellan kommunerna. , , 1998. Debatten om den kommunala självstyrelsen 1962-1994. , , , 1994. The Swedish Case: political change and administrative resistance. In Baldersheim, , (eds) Towards the Self-Regulating Municipality. Aldershot: Ashgate. /, 2002. Spelrum för självstyre - rum för demokrati. , , 2002. Hotet mot kommunerna - en om ansvarsfördelning och finansiering . Vrijes de, , 2000. The rise and fall of decentralization: A comparative analysis of arguments and practices in European countries. 38 (2), pp. , , 1987. Staten, kommunerna och den statliga styrningen. Stat och kommunberedningen, . är docent i statsvetenskap vid . Han disputerade på en avhandling om lokalt handlingsutrymme i svensk skolpolitik. Därefter har hans forskning kretsat kring lokal politik, demokrati, utbildningspolitik och jämförande politik. Bland senare tids publikationer märks "Kommunsystem i ", (2:a upplagan, Liber, 2003). är fil dr och universitetslektor vid statsvetenskapliga institutionen, . Hon disputerade på en avhandling med titeln "Lokala organ i . Från idé till verklighet". Hon har genomfört ett antal utvärderingar av demokratireformer i kommuner och landsting, t.ex. i form av kommundelsnämnder och primärvårdsnämnder. Vid hearingen deltog nedanstående personer med förberedda inlägg: , professor vid , , professor vid vid , , professor vid , , docent vid vid , Per , fil dr vid vid , Docent vid vid , , tidigare chefsjurist vid , , kanslichef vid för studier i offentlig ekonomi, , samhällspolitisk chef vid , , kommunalråd i kommun, , stadsrevisor i , , chefsekonom vid , , oppositionslandstingsråd i , , landstingsråd i . 1 Utgångspunkter för revisorernas förslag 1 2 Revisorernas iakttagelser om oklarheter 3 2.1 Nuvarande bidrags- och utjämningssystem 3 2.2 Effekter av det generella statsbidraget 4 2.3 Effekter av specialdestinerade statsbidrag 5 2.4 Redovisning av statsbidrag 6 2.6 Kommunernas resurser och den enskildes rättssäkerhet 8 2.7 Statlig tillsyn och den enskildes rättssäkerhet 10 2.8 Statens styrning av verksamheter som bedrivs i kommuner 10 3 Revisorernas överväganden och förslag 15 3.1 Det behövs konsekvensanalyser för stat- och kommunfrågor 15 3.2 Statsbidrags- och utjämningssystemen 16 3.3 Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun 19 Förslag 2002/03:RR21 20 Förslag till 2001/02:RR19 22 revisorers förslag angående statens styrning av livsmedelstillsynen 22 1 Revisorernas granskning 22 2 Revisorernas iakttagelser 22 3 Ny information 23 4 Revisorernas överväganden och förslag 24 4.1 Information om regelverket 24 4.2 Europeiska kommissionens utvärderingar 25 4.3 Reformera finansierings- och avgiftssystemet 26 4.4 Redovisa kostnaderna 28 4.5 Tydliggör företagens ansvar 28 4.6 styrning och uppföljning 29 4.7 Länsstyrelsernas uppgifter 32 4.8 Kommunernas resurser 32 4.9 Rapporteringen behöver förbättras 34 4.11 Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun 36 4.12 Övriga frågor 37 Förslag till 2002/03:RR3 41 revisorers förslag angående statens styrning av skolan 41 1 Revisorernas granskning 41 2 Revisorernas iakttagelser 41 3 Regeringens utvecklingsplan för skolan 42 9 Revisorernas förslag 50 Förslag till 2002/03:RR4 51 revisorers förslag angående nationella mål i kommunernas äldreomsorg 51 1 Revisorernas granskning 51 1.1 Samspelet mellan staten och kommunerna 51 1.2 Granskningens inriktning på äldreomsorgen 53 2 Revisorernas iakttagelser 54 2.1 De äldres rättssäkerhet 54 2.2 Resurser och resursanvändning 55 2.3 Många frågor kring kvalitet och inriktning 57 3 Remissinstansernas synpunkter 58 3.1 Allmänna kommentarer 58