frsrdg · GQ04RR2 · 2003-01-01 00:00:00 — De program som utvecklas och genomförs inom de besökta verksamheterna är i hög grad resultat av lokalt arbete. De är därför olika i upplägget. Det finns dock flera gemensamma drag. Ett är helhetsbilden, personalens kompetens ses inte som ett arbetstagarintresse, som personalvård, utan som en förutsättning för genomförande av statsmakternas beslut och politik. På en myndighet anknyter man till det brittiska Investors in People. Programmen är individuellt inriktade, man kartlägger personalens behov genom t.ex. "jobb-profiler". Man tänker i förändring och karriärer. "Möjligheternas arbetsplats" är ett motto för en av myndigheterna som blivit mer än en etikett. Det finns kopplingar mellan den allmänna kompetensutvecklingen och chefsförsörjningen. Man har program med breda urval för medarbetare som önskar utveckla sig till chefer eller göra s.k. expertkarriär. Genom att skapa ett internt "utbud" av potentiella chefer och genom att skapa expertfunktioner försöker man lösa problemen med chefsrörlighet. Som tidigare nämnts anser flera att svårigheterna att förbättra rörligheten på chefsposter inte i första hand beror på bristande vilja. Det är fråga om reella problem när det gäller dels att finna lämpliga chefer, dels att hitta meningsfulla arbetsuppgifter för den som avslutar ett chefsförordnande. En annan fråga som ställs i sammanhanget, som behandlas nedan i avsnitt 5.5, är att rörlighet för chefer lika lite som för övrig personal har ett egenvärde. En bra och fungerande chef vill de flesta behålla så länge det går. I programmen för kompetensutveckling ingår också moment för utveckling av kunnigheten i olika arbetsuppgifter. Det är t.ex. fråga om datakörkort eller EU-kun-skap. Samarbetet med forskningen inom sakområdet ökar. Ett annat perspektiv på kompetensutveckling ger en relativt ny kontorschef som rekryterats externt. Det gäller inte bara att söka och finna ny kompetens. Det gäller att erkänna och utnyttja den kompetens som finns. "Jag blev förvånad över hur duktiga och kunniga man var här på förmedlingen. Det var några som kom tillbaka efter en sväng på den privata sidan därför att vi var så duktiga här. Vår personal måste ha högre svansföring, känna stolthet." "Det första direktören frågade i anställningsintervjun var vad jag skulle göra när jag inte var chef längre". Den intervjuade har just sökt ett av de nya regionchefsjobben i den nya myndigheten. Hon blir förvånad när myndighetschefen i anställningsintervjun frågar vad hon ska göra när hon slutar den anställning hon sökt men ännu inte fått. "För skulle man börja i bilen, och vara där , nu börjar man specialisera sig kanske . Sedan är det inte säkert att man stannar inom polisen". Det är en polis som gått den långa vägen som berättar. I intervjuerna tecknas bilden av en ökad rörlighet som blivit en viktig förutsättning redan vid rekryteringen. Rekryteringsarbetet är enligt samstämmiga svar ett av de mest centrala om-rådena för den statliga personalpolitiken. Det finns där stora samband med utvecklingen , såväl inom statsförvaltningen som i samhället. Den önskade rörligheten har uppnåtts, åtminstone i yngre grupper. "Statens kaka är fortfarande liten men inte längre säker" säger en av de nyare anställda i intervjun. Det är svårt att behålla unga nyanställda inom de besökta verksamheterna. Det medverkar till den ålderspyramid som genom utvecklingen har hög andel äldre. Rekryteringsproblemet i staten är dubbelt. Svårigheterna att rekrytera, konkurrera om arbetskraften, är stora och kommer att bli större. Därtill finns ett alltmer akut behov av att ersätta personal vid de stora personalavgångar som förestår. Det talas om 2010-problemet. En fråga i sammanhanget har att göra med introduktionen av nyanställda. I den komplexa och mycket erfarenhetsbaserade verksamhet som här studerats är handledningen en viktig faktor. Erfarna medarbetare arbetar systematiskt med att lära upp de nyanställda. Detta arbete försvåras när bemanningen minskar och arbetsbelastningen ökar. De personer som är bäst skickade att vägleda och handleda är de som tar ett stort ansvar för att hålla uppe produktionen. Handledningen kräver för att den ska fungera att resurser avsätts. En förklaring, som ges i intervjuerna, till svårigheterna att behålla nyanställda är just svårigheten att i det trängda budgetläget skapa utrymme för handledning. Ett särskilt rekryteringsproblem finns inom polisen. I samband med budgetsaneringen stängdes intagningen till . Det har därefter varit svårare att rekrytera poliser. Det finns färre poliser att rekrytera. vändes en hel del perspektiv. Det framgår tydligt vid intervjuerna. Ett exempel är det man kan kalla den personalpolitiska cykeln. Där är det naturligt att det börjar med rekrytering, som sedan följs av personalutveckling och sedan av avgång, ofta i okomplicerade former. nellt sett låg tyngdpunkten i personalpolitiken på de inledande stegen, rekrytering och introduktion. började mellansteget kompetensutveckling att uppmärksammas. skedde nästan en tvärvändning. Avveckling blev högprioriterat och personalutveckling och rekrytering eftersatt. står verksamheterna inför en ny vändning, en återgång till den traditionella cykeln. Beredskapen för detta är stor i de studerade förvaltningarna. En viktig faktor för framgång är, enligt en allmän bedömning, att dessa nya förutsättningar vägs in i budgetverksamheten. Man efterlyser en helhetssyn på förvaltningspolitiken där ett "normallägets" perspektiv råder. I detta sammanhang påpekar några intervjuade vikten av en riktig orsaksanalys. Den minskade rekryteringen och den därmed äldre åldersstrukturen beror inte på misslyckad eller eftersatt planering. Orsaken är medveten nedprioritering i ett budgetmässigt krisläge. Det framgår ofta vid intervjuerna att personalpolitiken, även om man är klar på vad den omfattar, inte kan isoleras från vare sig sakpolitik eller övrig förvaltningspolitik, då särskilt budgetpolitiken. Sambandet mellan personalpolitiken och budgetpolitiken är dubbelt. Det är tjänstemännens arbete som skapar värdena i den statliga förvaltningen. Lönerna är en stor post i statens utgifter och kostnader. Därtill kommer att personalpolitiken i det personalpolitiska beslutet getts ett uppdrag att fungera för effektivisering. Långtgående delegering och ledarskapets utveckling Det var två inslag i det personalpolitiska beslutet som gavs särskild betydelse för målet att effektivisera statsförvaltningen, delegering och betoning av le-dar-skapsfrågor. Mellan dessa två finns flera samband. För högre effektivitet är den arbetsgivarpolitiska delegeringen en nödvändig, men inte tillräcklig förutsättning. Avgörande för framgång är, enligt många intervjuade, att de som utses till chefer är både kompetenta och medvetna om att deras position i statsförvaltningen principiellt skiljer dem från arbetsgivare inom privat sektor. När det först gäller hur man som statlig arbetsgivare uppfattar sig görs i några intervjuer reflexionen att här har en viss förändring ägt rum. efter reformerna 1985 fanns, enligt några samtal, en risk för att verkschefer ville efterlikna det som uppfattades vara verklighet på den privata sidan. Den statliga arbetsgivaren skulle med delegeringen få långtgående befogenheter som också var rättigheter. Eftersom resultatstyrningen ännu inte utvecklats, var de konkreta skyldigheterna ännu otydliga. Verksamhetens prestationskrav hade inte operationaliserats. I ett uttalande görs med ordet "förläning" en koppling till det feodala samhället. Två förhållanden förändrade förutsättningarna för en sådan utveckling. Årsredovisningarna som infördes /92 skulle innehålla redovisning av verksamhetens prestationer. Kravet var att resultaten skulle motsvara de mål som satts för verksamheten. "Vi är hårt målstyrda av den centrala myndigheten och departementet" säger en myndighetschef. ning, besparingsprogrammen och personalneddragningarna var en annan faktor som verkade för enhetlighet och inordning i statsförvaltningen. En myndighetschef säger: "Vår budget på nästan en halv miljard ska träffa rätt på kronan". Chefernas kompetens för att utnyttja delegeringen är enligt de intervjuades bedömningar central. "Personalen ska ha självständighet i verksamhetsfrågor, delegering så långt som möjligt." Intrycket efter nära 70 intervjuer är att ledarskapet i staten utvecklats. En typisk röst, här från , säger: "Ledar-skapet har blivit mycket bättre . Cheferna är bättre skolade." Ledarskapet har också blivit tydligare, det har också förändrats. Det som ut-kri-s-tal-liserar sig är en utveckling mot dubbelt ledarskap. Besluten i verksamhetens frågor delegeras i princip till den enskilde medarbetaren. Här utvecklas och främjas en expertroll. Kvalitetssäkringen, kontrollen att besluten blir rätt och rimliga, sker i gruppen. Chefen är inte längre den som förväntas veta bäst i sakfrågan. Chefen deltar inte heller i produktionsbesluten. Chefen har istället budget-, personal-, utvecklings- och uppföljningsansvar. Det finns i den modellen ingen självklar chefskarriär inom verksamheten. Denna uppdelning av ansvaret har flera fördelar enligt de intervjuade. Det som kallats "beslutslogistik" eller "interna hierarkiska remisser" försvinner, handläggningsrutinerna blir enklare. Beslut kan fattas på en gång, i mötet med en kund. En myndighet har mål för hur snabbt ett beslut ska fattas. Det är fråga om minuter och timmar och inte om dagar, veckor eller månader. Personalen känner delaktighet, att deras kunskap efterfrågas vilket medverkar till att engagemang och ansvarstagande ökar. Genom att chefen inte deltar i produktionen står hon eller han friare. De nära bindningar till olika personer som då kan uppstå minskas. Uppföljningen blir rättvisare och ledarskapet mer opartiskt. Chefen frigörs för strategiska frågor, den ofta efterfrågade långsiktigheten främjas. De som intervjuats är överlag positiva till den här utvecklingen där ansvaret delas, ledarskapet struktureras och blir tydligare. Några påpekar att det ligger en nyttig realism i modellen. Det är en myt att all den kunskap som behövs för att leda även små enheter kan finnas hos en person. Detta skapade utrymme för informella ledarskap, något som kunde bidra till otydlighet i ledningen, kluvna budskap och subkulturer. Det nya sättet att organisera ledarskapet innebär inte att ett informellt arbetsätt, som ofta är en förutsättning för effektivitet, försvinner. Det blir i stället tydliggjort och erkänt. Många av de intervjuade anser att den beskrivna utvecklingen har en stor potential som medel för personalens, chefer och medarbetare, möjlighet att förbättra effektiviteten i verksamheten. Det finns möjligheter att fortsättningsvis effektivisera olika delar av verksamheten. Det som växer fram är mer varierande karriärvägar och villkor. Chefer kan rekryteras utifrån. Andra egenskaper uppmärksammas. En chef beskrev som att man fortfarande satt fast i stegen. Det spelade ingen roll hur mycket man än gjorde i produktionen. Det var ett systematiskt sökande av tjänster i en trappa som gav utdelning. Det var det egna avancemanget som var drivkraften. "Jag ville bli chef för jag tycker om att hålla ordning och reda" sa en nytillsatt kontorschef. Det här redovisade sättet att organisera är inte helt nytt i statsförvaltningen. I verksamheter där det funnits en identifierad profession, s.k. kår, är det dubbla ledarskapet etablerat. Inom t.ex. domstolar sker sakprövningen i en struktur helt skild från den där budget- och förvaltningsfrågor sköts. I denna undersökning är det närmast hos polisen som ett dubbelt ledarskap utvecklas. Avregleringen av befordringsgången ses, som ovan framgått, som en förbättring av den statliga personalpolitiken, på den övergripande nivån. För att leda till ett bättre chefskap krävs därutöver att metoderna för att bedöma skicklighet både utvecklas och tillämpas. I intervjuerna ges här både ros och ris. Rent allmänt är intrycket att staten är bättre på att hitta bra chefer än att avveckla olämpliga chefer. Det kan gälla chefer som av olika skäl inte längre presterar på tidigare nivå, det kan också gälla chefer som är felrekryterade. I ett tidigare avsnitt talades det om chefer på operativ nivå som brustit i tydlighet mot medarbetare som inte fungerat i produktionen eller i arbetsgemenskapen. Samma iakttagelse redovisas för chefer på högre nivåer som inte är tydliga eller konsekventa när lägre chefer inte håller måttet. Genom att den enskilde chefen har ett stort inflytande i såväl verksförordningen som organisationernas arbetsordningar blir konsekvensen av mindre bra chefer ofta allvarliga för verksamhetens sätt att fungera och resultatet mindre bra. Risken för de skador en dålig chef kan åstadkomma är betydligt större än de potentiella förbättringar en bra chef kan initiera enligt flera intervjuade. Den som ansvarar för en verksamhet bör i hög grad, enligt många intervjuade, ägna en stor del av sin ledning åt kontinuerlig uppföljning av hur chefer fungerar. Det som ses som larmsignaler, men inte bevis, på svagt ledarskap är bristande tydlighet, stor personalomsättning, många omorganisationer samt "ja-sägande" i kommunikation med högre nivåer. En punkt där man kritiserar chefer i samband med personalneddragningar är att man genom "glädje-kal-kyler" i budgetarbetet gett högre nivåer intryck av mer "luft i verksamheten" än vad som verkligen funnits. En variant på det exemplet är att man gått med på högre lokala löneökningar än vad ramarna tålt. Det finns också exempel på hur efterträdare då får sköta de neddragningar av personal som blir nödvändiga. Enligt de intervjuade behöver den moderna chefen i statlig förvaltning inte vara expert inom verksamheten. Däremot måste den som kommer utifrån visa respekt för kunnandet och den verksamhet som ska ledas. "Jag reste runt och utbildade mig snuttevis på varje kontor, jag ansträngde mig för att förstå" berättar en myndighetschef som rekryterats externt. "Man får inte säga fel saker, man ska ha engagemang för saken. Livsfarligt är att försöka vara bättre än medarbetarna - då sätter Du stopp". Det finns många synpunkter på vad som är en bra chef. En tjänsteman gör en uppdelning mellan goda och dåliga chefsegenskaper. Det är exempel som återkommer med olika frekvens i samtalen. En bra chef ska ha förtroende för sin grupp, inte bara som läpparnas bekännelse utan i praktiken genom att med delegering och förtroende diskutera fram lösningar med gruppen. Chefen ska ta kritik positivt, kunna bryta en utveckling när något går fel samt våga säga: "Vi stänger, skåpet är fullt, resurserna räcker inte". Det dåliga är det motsatta, att t.ex. inte lämna något ifrån sig, låta kvalificerade medarbetare "köpa godis" eller ta kritik personligt. Det är också dåligt att inte reagera när något går fel eller när en medarbetare på ett eller annat sätt sviktar. Chefers arrogans eller oförmåga att prioritera sin eller gruppens tid är andra dåliga egenskaper. Ett exempel: En chef kommer 5 mi-nuter för sent till ett seminarium, sä-ger att jag måste gå igen om 20 mi-nuter, "då gick jag". En myndighetschef listar några goda egenskaper: ha god självkännedom och kunna kommunicera muntligt, skriftligt och i medier; "det är jag inget bra på". Hon eller han ska vara resultatinriktad - och modig. Man ska reflektera ibland över vad chefskapet är värt och tycka att det är roligt att utveckla organisationer. De genomgående mest efterfrågade chefsegenskaperna i materialet är tydlighet och mod. Många av de problem som finns i organisationerna hänförs till "fega chefer". Medarbetare har kunnat gå år ut och år in utan att prestera särskilt mycket men inte blivit uppmärksammade på detta. Så kommer en omorganisation med nedskärning och det kommer som en chock för personen att han eller hon inte anses behövas i den nya verksamheten. Många av de uppräknade och efterlysta chefsegenskaperna liknar rekryterings- och managementkonsulternas önskelistor. Där efterfrågas egenskaper som knappast låter sig finnas hos en individ. Det som tillkommer i några av intervjuerna är två förhållanden. För det första, även om inte denna supermänniska finns så är det bra om man seriöst försöker arbeta efter de riktlinjer och värden som listornas kriterier uttrycker. Det andra är att det finns exempel på positiv verksamhetsutveckling som står i samband med att chefer delegerat långt, varit tydliga och modiga och där den egna karriärlystnaden inte skinit igenom. I avsnittet om förändringar ovan redovisades diskussioner i intervjuerna om de negativa effekter som oklart motiverade eller inte sakligt underbyggda om-ställningar kan ha. Omorganisationen uppfattas ha ett inneboende budskap med missnöje över den hittillsvarande verksamheten. Uttalanden som att "det gäller att ändra på den kultur som sitter i väggarna och vid fikaborden, eller i bilarna" förstärker upplevelsen att man på bakvägar ska förbättras. Det är mot den bakgrunden tydligheten blir en så efterfrågad egenskap i organisationen, hos såväl chefer som medarbetare. Samma diskussion förs i några av samtalen beträffande chefstillsättningar. Här påtalas en negativ effekt av den annars nästan reservationslöst uppskattade avreglerade befordringsgången. När tjänsteåren avgjorde visste man oftast varför just den personen blev chef. Med mångfalden kriterier för skicklighetsbedömningen krävs ett urval av vilka som ska vägas in i den aktuella anställningen. Dessa brukar också redovisas i t.ex. annonser. Det är dock inte alltid lätt, framgår det av några intervjuer, att förstå varför den ene eller den andre fått en tjänst. Om en person på oklara meriter utses till chef och därefter driver förändringar i konflikt med stora delar av personalen väcks ofta frågan om vilken egenskap som avgjort tillsättningen. Om högre chef efter kritik av mellanchefen står fast vid beslutet förstärks intrycket av att det finns ett underliggande missnöje med förhållanden i den aktuella enheten, förhållanden som den nye har ett underliggande, inte tydliggjort, uppdrag att råda bot på. Resultatet kan bli att det frodas ett motstånd i organisationen, även det informellt och underliggande. Risk finns att organisationen så länge sådant pågår blir mindre effektiv. I den nya personalpolitik som utvecklats har delegering och utveckling av ledarskapet balanserats med utvecklingen av uppföljningar. I materialet från intervjuerna redovisas i huvudsak tre olika slags uppföljningar för den interna styrningen och utvecklingen. Det är olika former av nyckel--tal, främst handläggningstider, budgetavstämningar eller sjukfrånvaro. Det är återkommande klimatundersökningar. Det är utvecklingssamtal. De olika uppföljningarna har delvis olika roller. Nyckeltalen syftar till att skapa en bas för diskussion och reflexion eller prövning. Det är hårddata som är objektiva och måste diskuteras. De ger en objektiv bild ur ett perspektiv på verksamheten. De intervjuade som arbetar med sådana data ser dem som nödvändiga men långt ifrån tillräckliga utgångspunkter för att leda verksamheten. "Det är svårt att mäta faktiska resultat av våra insatser. Det är svårt att jämföra olika grupper." Så säger en chef på ett kontor som arbetar med rehabilitering. Många efterlyser bättre, men inte mer, mått och metoder för att fånga upp verksamhetens resultat. Tidsredovisning finns i olika former och i olika utsträckning och med många olika metoder. Att jämföra produktivitet mellan olika enheter uppfattas mot den bakgrunden som ovetenskapligt och vilseledande. Klimatundersökningar har används i samtliga verksamheter . Hur resultaten utnyttjas varierar. I flera verksamheter analyseras de noga. De ges också hög trovärdighet. En chef på ett kontor med nära 100 anställda säger. "Jag visste att det skulle bli lägre utslag på förtroende för ledningen . Då hade vi stora problem som inte gick att lösa så lätt. Jag hann inte med alla på det sätt jag skulle vilja." Det visar sig i undersökningen att klimatundersökningarna främst lämpar sig för jämförelser över tiden inom en verksamhet. Det framgår om man jämför flera olika organisationer att de har olika nivåer på skalorna. I en organisation kan man var restriktiv med höga poäng, trots att man i grunden är positiv. I andra organisationer kan det finnas en förnöjsamhet eller tålighet som ger siffror på högre nivåer fast andra uppgifter som sjukfrånvaro och personalomsättning visar på problem. Utvecklingssamtalen är det enligt intervjusvaren främsta uppföljnings- och styrinstrumentet, inte bara i personalpolitiken utan även i sakpolitiken. emot verkar det inte utnyttjas för budgetprocessen. Det finns kopplingar mellan hur utvecklingssamtalen används och utslag i klimatundersökningar. En kontorschef som har tre utvecklingssamtal fick som instämde i påståendet: "Jag får gehör för mina åsikter." Där utvecklingssamtalen är mer än slentrian ges de gott omdöme i intervjuerna. Det som motverkar nyttan och effektiviteten, och därmed möjligheterna till att tidigt fånga upp problem är om arbetsbelastningen blir för stor. "Med facit i hand hade vi kunnat fånga upp flera av de som är långtidssjukskrivna med diagnosen utbrändhet," säger flera chefer. Minskad bemanning och ohälsa Bemanningen av de statliga tjänsterna har minskat, det har alla besökta verksamheter utom känt av. Även för fanns länge ett krav på resursneddragning som måste mötas med personalavveckling. Detta krav sköts successivt, med hänvisning till läget på arbetsmarknaden, upp och återtogs slutligen hösten . Med den minskade bemanningen eller med ökad efterfrågan har följt en ökad arbetsbelastning. Den därav följande ökningen i arbetsintensitet är vid sidan av IT-utvecklingen och det flitiga omorganiserandet det oftast nämnda exemplet på stora förändringar . Det som skiljer den minskade bemanningen från IT-utvecklingen är att den förra betraktas som en kortsiktig och nödvändig parentes, medan den senare beskrivs som en långsiktig möjlighet. Sjukskrivningarna har ökat . Det är särskilt de långa sjukfallen som ökat. Det finns enligt de intervjuade klara kopplingar till den ökade arbetsbelastningen och den minskade bemanningen. Det påtalas som en själv-klarhet som inte kräver vidare resonemang. Det är den samlade effekten av flera faktorer. Det ställs krav på både neddragning av personal och bibehållen kvalitet. Utvecklingsinsatser av investeringskaraktär ska till men utan tillskott av resurser. Vid budgeteringen saknas resultatmått som speglar en verksamhets reella kostnader. Man upplever på flera håll att det är så statsmakterna velat ha det, och så har de fått det. I stället för förebyggande insatser genom vidare resursmarginaler så fokuserar man i stället på arbetet med de pågående sjukfallen. Det visar sig i många fall att är sambandet mellan sjukdomen och den övriga arbetsmiljön långt ifrån är entydig. Arbetsmiljön anses, förutom den besparingsdrivna stressen, god. För flera av de långtidssjuka är det även förhållanden utanför arbetet, enligt de intervjuade ofta i hemmet, som påverkar sjukbilden. Det är i flera fall dock lättare att hänvisa psykiskt relaterade symtom till arbetet. Här citeras en undersökning om s.k. täckdiagnoser som genomfördes på i . I många sjukfall med ryggsymtom fanns en missbruksbild. Även neddragningarna inom sjukvården, med längre köer till diagnos och behandling, förklarar den ökade sjukfrånvaron. De besökta verksamheterna vittnar om gott samarbete med såväl företagshälsan som respektive försäkringskassa i rehabiliteringsarbetet. Vid de i undersökningen besökta försäkringskassorna finns ett samarbete med grann kassor där man sköter rehabiliteringen av varandras långtidssjuka. län samarbetar således med . Ytterligare en faktor bakom den ökande sjukfrånvaron är den stigande medelåldern. När stora grupper anställda når åldrarna och över ökar åldersrelaterade krämpor. Detta förhållande har särskild betydelse för polisen. Till den kritik som ofta riktas mot polisens arbetstider måste läggas det faktum att många poliser i äldre åldrar av hälsoskäl inte kan arbeta med yttre tjänst i skiftgång.