frsrdg · GQ04RR8 · 2003-01-01 00:00:00 — Revisorerna anser att det saknas en idé om hur familjehemsvården bör utvecklas på nationell och regional nivå. Det finns starka skäl för staten att ta ett ökat ansvar för familjehemsvården. Revisorerna föreslår att staten tar initiativ till att en nationell strategi för familjehemsvårdens utveckling utarbetas. Granskningen visar att det sker en utveckling mot en professionalisering av familjehemsvården. Det saknas dock kunskap om denna utveckling både på regional och nationell nivå. Revisorerna föreslår att regeringen bör ta initiativ till en ordentlig kartläggning av landets familjehem. Syftet med kartläggningen bör vara att undersöka vad den utveckling som skett innebär för familjehemsvården på lång sikt. Som en del i professionaliseringen ingår en utveckling där företag växer fram som säljer förstärkt familjehemsvård till . Kunskapen om de regler som gäller för möjligheter att köpa förstärkt familjehemsvård är dåliga. Revisorerna föreslår att regeringen bör ta initiativ till en kartläggning av de avtal som sluts om köp av förstärkt familjehemsvård. Det finns enligt revisorernas mening skäl för att staten engagerar sig i nyrekryteringen av familjehem eftersom landets kommuner inte lyckas rekrytera tillräckligt många nya familjehem. Bristen på familjehem leder till en rad negativa effekter: barn får bo kvar hemma alltför länge; barn och unga placeras på institution i stället för i familjehem; barn placeras alltför långt bort från sina föräldrar. Revisorerna föreslår att regeringen tar initiativ till en satsning som underlättar kommunernas arbete med att rekrytera fler familjehem. En sådan satsning bör syfta till att ett öka kunskapen om vad det inne bär att vara familjehem generellt sett ökar bland befolkningen. Vidare är det viktigt att ett regionalt samarbete rörande rekrytering av familjehem kommer till stånd mellan landets kommuner. Revisorerna bedömer att familjehemsuppdraget kan göras mer attraktivt genom att förutsättningarna för uppdraget anpassas till de villkor som råder i dagens samhälle. Revisorerna föreslår att reglerna för arbetslöshetsersättning ändras. Att vårda ett barn inom ramen för ett familjehemsuppdrag bör jämställas med de regler som gäller för överhoppningsbar tid för vård av eget barn. har det utvecklats flera olika metoder med syfte att höja kvaliteten i arbete med familjehemsvård. Granskningen visar att dessa metoder inte används i den utsträckning som det vore önskvärt. Revisorerna föreslår att det i den föreslagna strategin bör ingå en plan för hur de metoder utvecklat och utvecklar för barnavårdsarbete ska föras ut till landets kommuner. Revisorerna föreslår vidare att de metoder som används för att utreda och utbilda blivande familjehem bör utvärderas. Kunskapen om vilka effekter familjehemsvården har för de barn som omhändertas har stora luckor. De undersökningar som publicerats om familjehemsvårdens resultat har haft svårt att visa att familjehemsvård generellt sett har några positiva effekter. Revisorerna föreslår att en satsning på forskning som utvärderar familjehemsvårdens effekter bör genomföras. Granskningen har visat att statliga tillsynsmyndigheter (och länsstyrelserna) inte ägnat sig åt att kontrollera hur sköter familjehemsvården i någon större utsträckning . De tillsynsinsatser som länsstyrelserna genomför avser nästan uteslutande enskilda ärenden. Revisorernas enkätundersökning visade att endast fem % av landets socialtjänstenheter hade erfarenheter av att på eget initiativ kontrollerat familjehemsverksamheten . Revisorerna bedömer att det i de flesta kommuner inte gjorts någon generell kontroll av hur familjehemsvården hanteras . Det innebär att det finns ett uppdämt behov av att uppdatera kunskaperna om hur väl kommunerna i ett län hanterar familjehemsvården. Revisorerna föreslår att regeringen ger länsstyrelserna i uppdrag att genomföra en rikstäckande tillsynsinsats av insatser inom familjehemsvården. revisorer granskade familjehemsvård av barn och unga . Resultatet pekade på en rad brister när det gällde tillgång på familjehem, handläggningen av familjehemsärenden, samt tillsyn och uppföljning av pågående placeringar. revisorer beslutade att genomföra en ny granskning av familjehemsvård av barn och unga. Som underlag för beslutet låg en på revisorernas eget initiativ framtagen förstudie (förstudie /01:19). Av förstudien framgick att det är svårt att rekrytera familjehem och att en mindre andel av de barn och unga som placeras utanför hemmet får vård i familjehem. Detta är inte i linje med de intentioner som fanns när socialtjänstlagen utarbetades. Revisorerna ansåg mot bakgrund av förstudien att det fanns anledning att följa upp utvecklingen inom familjehemsvården . Granskningens syfte är att bedöma i vilken utsträckning de mål och regler som socialtjänstlagstiftningen formulerar för familjehemsvården efterlevs. Hur har utvecklingen inom familjehemsvården sett ut ? Har kommit till rätta med de problem som uppmärksammades ? Har handläggningen av familjehemsärenden förbättrats sedan revisorernas förra granskning? Vad har ansvariga myndigheter gjort med anledning av de brister som konstaterades ? I rapportens första kapitel redovisas de mål som statsmakterna formulerat för och familjehemsvården, vilka aktörer som ansvarar för socialpolitikens genomförande samt resultat från andra utredningar och forskningsrapporter som beskriver utvecklingen inom och familjehemsvården . I de senare kapitlen redovisas resultaten från de undersökningar som gjorts inom ramen för granskningen. Avslutningsvis redovisar revisorerna sina överväganden och förslag. Samhällets insatser för barn och unga Socialtjänstpolitikens mål är att stärka förmågan och möjligheten till social delaktighet för ekonomiskt och socialt utsatta personer samt stärka skyddet för utsatta barn. Enligt budgetpropositionen är det inte insatser inom som i första hand är avgörande för att förbättra situationen för socialt utsatta individer. I stället är det främst insatser inom andra politikområden som är avgörande. I propositionen utpekas några politikområden som särskilt viktiga: folkhälsopolitiken, hälso- och sjukvårdspolitiken, ekonomiska familjepolitiken, utbildningspolitiken, bostadspolitiken, arbetsmarknadspolitiken, insatser inom kriminalvården och rättsväsendet samt storstadspolitiken (prop 2001/02:01). Kommunerna har det huvudsakliga ansvaret för genomförandet av socialtjänstpolitiken. Staten kan styra utvecklingen inom via de tre styrmedlen: regler (lagar och förordningar), information (beslut om mål, metodutveckling, utbildning etc.) och pengar (finansiera drift och utvecklingskostnader). verksamhet ska syfta till att öka den enskildes möjligheter att ta del av samhällets gemenskap och förebygga att sociala svårigheter uppstår samt begränsa eller avhjälpa behov av stöd och hjälp (, Thunved 2002). I socialtjänstlagens portalparagraf anges de grundläggande målen för samhällets socialtjänst - demokrati, jämlikhet och solidaritet. Enligt socialtjänstlagen ska kommunerna verka för att barn och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden och med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdomar som visat tecken på ogynnsam utveckling. När beslut fattas som rör barn ska det särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Med barn avses enligt socialtjänstlagen varje människa under . Vid sidan av socialtjänstlagens övergripande mål fastställer mål för olika politikområden i samband med beslut om statsbudgeten. Mål som uttryckligen rör barn och ungdomar har formulerats i de två politikområdena barnpolitik och ungdomspolitik. Målet för politikområdet barnpolitik är att "barn och ungdomar ska växa upp under trygga och goda förhållanden". Målet för politikområdet ungdomspolitik är att "ungdomar ska ha goda förutsättningar att leva ett självständigt liv, ungdomar ska ha verklig möjlighet till inflytande och delaktighet och ungdomars engagemang, skapande förmåga och kritiska tänkande ska tas till vara som en resurs". Insatser för barn och unga De flesta kommuner bedriver förebyggande och uppsökande verksamhet inom ramen för . Exempel på sådan verksamhet är fältverksamhet för ungdomar och ungdomsmottagningar. Vid sidan av kommunernas verksamhet är landstingens barn- och mödravård viktig för möjligheter att upptäcka barn och föräldrar i behov av stöd. Barn- och ungdomsvården är ofta organiserad som en del av individ- och familjeomsorg. Innan det blir aktuellt att besluta om vård i form av ett omhändertagande inom dygnsvården försöker i regel stödja barn och deras föräldrar genom olika öppenvårdsinsatser. Insatsen kontaktperson/-familj innebär att erbjuder familjer avlastning och socialt stöd genom att leja lekmän. En annan öppenvårdsinsats är s.k. hemahosbehandling där familjen får besök i hemmet av en särskilt utsedd person som deltar i familjens vardag samt bedriver rådgivande och stödjande samtal. Förtursplacering inom barnomsorgen används också för att avlasta föräldrar och för att ge barn extra stimulans utanför hemmet. kan familjer i behov av stöd få ekonomiskt bistånd eller stöd för att komma ur ett drogmissbruk. Vid sidan av de insatser som görs inom den sociala barnavården ges individuellt utformat stöd inom andra sektorer som skolan och barnomsorgen. Barn och ungdomar med psykiska problem kan erhålla stöd av . Ungdomar som begår kriminella handlingar kan bli föremål för rättsväsendets omsorger och dömas till vård. Kostnaden för insatser till barn och unga uppgick till ca . Det är en ökning med en halv miljard jämfört med och en miljard jämfört med . Den största kostnadsökningen har skett inom institutionsvården och öppenvården vars kostnader ökat med medan kostnaderna för familjehemsvård ökat . Medianen för kommunernas kostnader för insatser till barn och unga var ca per innevånare i åldern . Storstäderna hade den högsta genomsnittliga kostnaden. För den gruppen låg genomsnittskostnaden på . Glesbygdskommunernas kostnader var lägst. De uppgick till i genomsnitt per innevånare . Mediankostnaden för ett vårddygn på institution låg på och på för ett vårddygn i familjehemsvård. I den ekonomiska statistiken rörande kostnader för vård av barn och unga ingår även de kostnader det innebär att placera föräldrar tillsammans med sina barn. (2001 (a)). Lagar om omhändertagande av barn och unga Socialtjänstlagen utgör grunden för . De mest genomgripande insatserna inom barn- och ungdomsvården innebär att barn skiljs från sina föräldrar genom ett annat boende. Barn och unga kan omhändertas av samhället efter beslut med stöd i två olika lagar. Den övervägande delen av besluten fattas av socialnämnder med stöd i socialtjänstlagen. Lagen rymmer inga tvångs-insatser utan kräver samtycke från föräldrar och barn som är . Om socialnämnden bedömer att behövlig vård inte kan ges på frivillig väg kan tvångsvård ges med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) i stället. Det är länsrätten som fattar beslut om vård enligt LVU efter ansökan av socialnämnden. Länsrätten fattar inte beslut om vårdens innehåll eller om placeringsform utan det gör socialnämnden. Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga anger två skäl för omhändertagande: miljöskäl och beteendeskäl. Det är främst yngre barn som omhändertas som en följd av brister i hemmiljön eller i föräldrarnas omsorgsförmåga. I de domslut som avser beteende är det den unges eget beteende som utgör grund för ett omhändertagande. Ett tvångsomhändertagande med stöd av LVU kan antingen vara en planerad insats eller inledas med ett omhändertagande vid mer akuta situationer. Vid omedelbara omhändertaganden prövas omhändertagandet i efterhand av länsrätten. Samhällsvård av barn som sker utanför hemmet brukar benämnas dygnsvård. Den utgörs av familjehemsvård och vård på institution. Familjehemsvård sker i vanliga familjer på uppdrag av socialnämnden. Det finns två typer av institutioner: hem för vård och boende (HVB-hem) och § 12-hem. HVB-hem bedrivs både i enskild och i offentlig regi. De så kallade § 12-hemmen drivs i statlig regi av (). Namnet kommer av § 12 i lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Där anges att det ska finnas särskilda ungdomshem för vård av unga som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn. Ungdomar som begått brott kan dömas till sluten ungdomsvård enligt lagen om sluten ungdomsvård. Sluten ungdomsvård bedrivs enbart på § 12-hem. Det innebär att Statens institutionsstyrelses § 12-hem kan ta emot barn och unga för vård efter beslut med stöd i tre olika lagar. I figur 1 nedan visas schematiskt hur familjehemsvården förhåller sig till andra insatser för utsatta barn. Insatser för barn och unga inom Mål och måluppfyllelse inom familjehemsvården Socialtjänstlagen anger att familjehemsvården ska medverka till att barn och unga får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. Men vad menas med god vård och fostran och vad ska god vård och fostran leda till för effekter? Går det att i efterhand mäta vad insatserna haft för effekt? Någon preciserad målformulering av vilka effekter familjehemsvården ska leda fram till finns inte i socialtjänstlagen. Enligt revisorernas tolkning av lagstiftning och förarbeten kan målet för familjehemsvården beskrivas som att den genom att normalisera uppväxtvillkor och kompensera för tidigare brister ska resultera i att barnen mår bra och utvecklas positivt. Måluppfyllelse är svårt att mäta Det finns en rad faktorer som gör undersökningar av hur väl familjehemsvården lyckas med sitt uppdrag komplicerade. Familjehemsvårdens målgrupp - barn och unga som inte kan bo kvar hos sina föräldrar - är en mycket heterogen grupp. De är i olika åldrar, av olika kön och har olika erfarenheter av livet. Vissa har vuxit upp med missbrukande föräldrar, andra med psykiskt sjuka föräldrar och några har blivit sexuellt utnyttjade. Barnets erfarenheter har naturligtvis betydelse för välbefinnandet i familjehemmet och under det resterande livet. Inget familjehem är heller det andra likt och har därmed skilda förutsättningar för att vårda olika barn/ungdomar. Att normer, värderingar och personligheter överensstämmer någorlunda mellan den placerade och dem som tillhör familjehemmet har naturligtvis betydelse för vårdens resultat. En placering kan vara lyckad ur en aspekt även om man inte lyckas ur alla perspektiv. Att lyckas förhindra att någon tar ytterligare skada av att bo kvar i en destruktiv miljö är t.ex. en positiv effekt, även om familjehemsvården inte lyckas kompensera för tidigare brister i uppväxten. En annan komplikation är att det är svårt att jämföra en familjehemsplacering med andra alternativ. Det är svårt att isolera familjehemsvårdens inverkan på barn och unga eller att i efterhand jämföra vad som skulle ha hänt om en placering inte genomförts eller om valt en annan placeringsform. Vilka kunskaper finns om familjehemsvårdens resultat? Familjehemsvårdens effekter har på olika sätt behandlats inom ramen för forskning om den sociala barnavården och dygnsvården. socialt arbete (CUS) vid publicerade 1996 en forskningsöversikt över svensk forskning om familjehemsvård (CUS 1996). Enligt författaren, , har forskningen använt sig av tre huvudvägar för att få kunskap om "resultatet" av familjehemsvården. Undersökningar av vårdens stabilitet (sammanbrott, byte av hem etc.). Undersökningar av fosterbarns välbefinnande och/eller anpassning under pågående vård. Undersökning av vuxna fosterbarns anpassning. En generell slutsats som dras i forskningsöversikten är att det inte finns så mycket forskning om familjehemsvårdens och angränsande vårdformers måluppfyllelse i en vid mening. De studier som behandlar måluppfyllelse är inriktade på ett eller flera delmål. Den forskning som genomförts har ofta inriktats på en liten grupp barn eller unga i en kommun eller vid en institution. Detta gör det svårt att bedöma hur representativa resultaten är för hela familjehemsvården. Enligt dominerades den svenska fosterbarnsforskningen av två projekt: , där åtta forskare medverkade, och forskaren studier. Det förstnämnda projektet omfattade 89 barn som placerats av kommun och det sistnämnda projektet omfattade 29 barn som kom till ett barnhem i när de var i åldrarna . I den sammanställning som socialt arbete (CUS) vid publicerade 1996 görs en bedömning av de resultat som finns rörande utfall som redovisats i olika forskningsprojekt. taren pekar på att ett grundläggande problem med en sådan sammanställning är att det ofta inom den vetenskapliga disciplinen i socialt arbete saknas ett intresse för utfallsindikatorer. De olika studier som fanns att tillgå hade vidare skilda teoretiska utgångspunkter, olika inriktning, skilda populationer och varierande metoder. Forskare som arbetat med delar av samma material kommer t.o.m. fram till motstridiga resultat beroende på var fokus har satts. Nedan återges centrala delar av sammanställningen. Läsaren bör vara medveten om att sammanställningen kom 1996 och att resultaten oftast grundar sig på historiska data. I sammanställningen väljer ut ett antal kriterier som beskriver vårdens utfall: stabilitet för barnen, välbefinnande och anpassning hos fosterbarn i pågående vård, hur det går på lång sikt, återförening med biologiska föräldrarna samt resultat ur barnens respektive föräldrarnas perspektiv. I nedanstående lista visas vad man utifrån befintlig forskning kunde säga om olika faktorers inverkan på familjehemsvårdens utfall. De enda stabilitetsstärkande faktorer som styrks i mer än en undersökning är placering i låg ålder och goda relationer mellan familjehemsföräldrar och föräldrar. Det finns en viss samstämmighet i undersökningarna om att långa placeringar har samband med gott utfall om placer-ingarna också är stabila. Dessutom tycks omplaceringar öka risken för ett negativt utfall. Ett fåtal undersökningar har prövat välbefinnande och anpassning hos fosterbarn i pågående vård. När dessa jämförs med resultat från studier av jämförbara grupper som vårdas hos sina mammor, blir skillnaderna små. Hur det går för fosterbarnen på lång sikt vet man mer om. Nästan oavsett vilka mått som använts visar de flesta studier att antalet problem i vuxen ålder hos före detta fosterbarn är lika många som hos utsatta barn som vuxit upp hemma. Problemen är betydligt fler än i en normalpopulation. Undersökningar där forskaren har frågat vuxna, f.d. fosterbarn visar att de flesta är nöjda med sin uppväxt i efterhand. Föräldrarnas synpunkter är däremot vanligen negativa. Svensk forskning är i princip enig om att föräldrarna är förlorarna vid en familjehemsplacering. Nästan alla studier som gjorts har funnit att socialarbetarnas förhållningssätt och insatser har ett starkt samband med vad som sker med barn - föräldrakontakterna under placeringen. Familjehemsvårdens mål om återförening med familjen är svårt att följa upp. Återförening kan vara ett tecken på en positiv utveckling i ursprungsfamiljen, men det kan också betyda att familjehemmet tröttnat på barnet, eller att familjehemmet är mindre lämpligt. Forskningen visar att många hemflyttningar sker oplanerat, vilket tyder på sammanbrott i placeringen. I ett underlag till (dir. 1999:7) skriver att forskningen om familjehemsvårdens effekter pekar på att den stora tilltron till familjehemsvården - framför allt långa placeringar - inte har något empi Kompensationskraften verkar, enligt tolkning av forskningsresultaten, vara betydligt svagare än vad man förutsatt på ideologiska grunder. Familjehemsvården är, trots denna brist på positiva utfallsresultat, ändå en av de mest flitigt använda insatserna för barn till föräldrar i kris (1999). Inom ramen för verksamheten vid socialt arbete vid har det publicerats några kvantitativt sett större studier som ger bättre förutsättningar att dra slutsatser om familjehemsvården på nationell nivå. I en studie visas att barn som växer upp i familjehem klarar sig sämre i skolan än andra barn. Detta utgör ett allt större problem i och med att den allmänna utbildningsnivån ökar (1998). har socialt arbete vid publicerat en omfattande undersökning av sammanbrott vid placering av tonåringar i familjehem och på institution. I rapporten visas att stora delar av den dygnsvård som regelmässigt ges tonåringar inte är genomförbar. Den vanligaste placeringsformen för asociala tonåringar - som utgör närmare hälften av alla tonåringar som kommer till dygnsvården - är familjehem. En tydlig majoritet av dessa placeringar avslutas oplanerat, dvs. de spricker och den planerade vården genomförs aldrig. Detsamma gäller för institutionsplaceringar i HVB-hem där av placeringarna avslutas oplanerat för denna grupp av tonåringar (2001). I en sammanfattande diskussion skriver rapportförfattarna att vi i har en situation där lagstiftningen, politiker, medier och även professionella kontinuerligt förutsätter att samhället ger verkningsfull vård åt avvikande ungdomar och att denna ges utifrån hans eller hennes behov av vård. har vi enligt rapporten en verklighet där dygnsvården av tonåringar till stora delar inte ens genomförs, med undantag för den institutionsvård som ansvarar för (§ 12-hemsvård), och där kunskapen om vårdens effekter är svag och ofta obefintlig för de flesta av de alternativ som finns för tonåringar. Stora delar av den kunskap som faktiskt finns om dygnsvårdens effekter visar på inga eller svaga effekter av den vård som ges. Det finns studier som pekar på positiva effekter av insatser, men dessa är enligt rapportförfattarna välkomna och väl behövda undantag. Forskare vid socialt arbete vid arbetar med en studie om återplaceringar i dygnsvården och en annan studie av samhällsvårdade barns utbildningsresultat. I återfallsstudien undersöks hur vanligt det är att barn återplaceras i institutionsvård eller i familjehemsvård efter det att en placering avslutats. Studien omfattar samtliga avslutade placeringar för barn . Ett syfte med studien är att kunna undersöka om återplaceringar ökat eller minskat . Preliminära resultat från studien om återplaceringar visar att det vid var fjärde avslutad placering sker en återplacering . De preliminära resultaten tyder vidare på att risken för att en återplacering ska ske är lägre för yngre barn än för äldre barn. Vidare tycks risken för att en återplacering ska inträffa vara lägre efter en långvarig placering. Studien av samhällsvårdade barns utbildningsresultat utförs genom en analys av barn födda i 1972-1979. Preliminära resultat visar att barn och unga som vårdats i familjehem eller inom institutionsvården i genomsnitt har en avsevärt lägre utbildningsnivå i vuxen ålder jämfört med den övriga befolkningen. Jämfört med den övriga befolkningen är andelen barn som endast har uppnått förgymnasial utbildning mycket hög. Myndigheter med ansvar för vård i familjehem Det yttersta ansvaret för familjehemsvårdens genomförande ligger på socialnämnden i varje kommun. Nämnden ansvarar för att familjehemsvården har god kvalitet. ska se till att det finns familjehemsvård i den utsträckning det behövs för att täcka kommuninnevånarnas behov. En placering av ett barn i ett familjehem innebär att samhället tar på sig ansvaret för barnets uppväxt. I och med ett tvångsomhändertagande diskvalificerar samhället föräldrarnas förmåga att ta hand om sina barn. Detta är ett kraftigt ingripande. För att värna barns och föräldrars rättigheter bedriver statliga myndigheter, och länsstyrelserna tillsyn av agerande inom familjehemsvården. Dessa myndigheter har även till uppgift att stödja i dess arbete med familjehemsvården. Vid sidan av dessa myndigheter har ett allmänt uppdrag att bevaka barns rättigheter och intressen. Tillsyn är inget entydigt begrepp. I revisorers skrivelse Tillsyn - innebörd och tillämpning (1994/95:RR9) gjordes en genomgång av iakttagelser från flera granskningar som hade berört tillsyn. Tillsyn definierades på följande sätt i skrivelsen. Tillsyn innebär i första hand kontroll av att lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter efterlevs.