frsrdg · GQ04RR7 · 2003-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående styrningen av försvarets fastigheter och anläggningar 2002/03 RR7 Inledning Revisorerna har på eget initiativ granskat hur regeringen styr och Försvarsmakten för att åstadkomma en effektiv förvaltning och ett effektivt brukande av försvarets fastigheter och anläggningar. Revisorerna har även granskat hur och Försvarsmakten har samver-kat inom fastighets- och anläggningsområdet. Efter förslag från försvarsut-skottet omfattar granskningen också frågan om vilka effekter tillämpningen av kapitalkostnader har haft i samband med förbandsnedläggningar till följd av inriktningsbeslut (prop. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 1999/2000:168). Med granskning avförsvarets fastigheter och anläggningar har revisorer-na genomfört tre granskningar av hur avgiftsfi-nansiering tillämpas i försvaret. Vid sidan om är också , Försvarshögskolan, Totalförsvarets forskningsin-stitut och helt eller delvis avgiftsfinansierade. Av-giftsfinansiering innebär att de tjänster som en myndighet producerar av-giftsbeläggs. Anslagsmedel tillförs de myndigheter som köper och använder tjänsterna. Den utförande myndigheten blir helt eller delvis beroende av avgiftsintäkter från de myndigheter som köper tjänsterna. En tanke med avgiftsfinansiering är att marknadsmässiga förhållanden mellan myndigheter i viss mån ska efterliknas. Avgifter ska leda till att verk-samheten vid den utförande myndigheten blir efterfrågestyrd. Genom av-giftsfinansiering ska Försvarsmakten och få tydliga roller som beställare och utförare. Försvarsmakten ska ha goda möjligheter att påverka verksamheterna i och de andra stödmyndig-heterna. Avgiftsfinansiering fungerar inte i försvaret Revisorernas tre granskningar visar att myndigheterna har haft stora svårig-heter att tillämpa avgiftsfinansiering i försvaret. För att avgiftsfinansiering ska fungera krävs det att Försvarsmakten kan sätta press på stödmyndighe-terna. Om Försvarsmakten inte kan ställa krav finns det risk att stödmyndig-heterna fattar beslut som i första hand gynnar den egna organisationen. Granskningen Försvarshögskolan i det nya försvaret (försl. 1999/2000:RR10) visade att avgiftsfinansieringen inte fungerade eftersom Försvarsmakten saknade resurser och kunskap att avgöra hur officersutbild-ningen skulle vara utformad. I stället var det Försvarshögskolan som styrde genom att anpassa sina resurser och officersutbildningen efter egna bedöm-ningar av Försvarsmaktens behov. Av granskningen Styrningen av försvarets materielförsörjning (försl. 2001/02:RR7) framgår att det inte räcker med beställarkompetens för att avgiftsfinansiering ska fungera. Trots att Försvarsmakten hade byggt upp beställarkompetens hade man svårt att sätta press på (). För det första rådde det en bilateral monopolsituation mellan För-svarsmakten och FMV. De båda myndigheterna var starkt beroende av var-andra. För det andra styrde regeringen försvarsmyndigheternas verksamheter genom regleringsbrev och en rad förordningar. Granskningen visade att avgiftsfinansieringen inte fungerade eftersom det saknades förutsättningar för Försvarsmakten att sätta press på FMV. Den nu genomförda granskningen av försvarets fastigheter och anlägg-ningar visar också på stora svårigheter att få avgiftsfinansieringen att fungera i försvaret. handlar det främst om brister i men också om att det saknas alternativ till . Trots att Försvarsmakten varit missnöjd med förvalt-ning har det saknats möjligheter för Försvarsmakten att vända sig till alter-nativa förvaltare. Revisorernas granskningar av försvaret visar att det krävs vissa grund-läggande förutsättningar för att avgiftsfinansiering ska fungera. Framför allt handlar det om att både den beställande och den utförande myndigheten måste ha valfrihet att agera. Hos den utförande myndigheten kan valfriheten bestå av möjligheten att förändra verksamheten inom myndigheten eller förändra den tjänst som produceras. Det kan också handla om att utföraren har möjlighet att vända sig till andra beställare. Beställarens valfrihet kan handla om att minska eller öka efterfrågan, ha tillräckligt med insyn och öppenhet i den utförande myndighetens verksam-het och kostnader eller att beställaren kan vända sig till någon annan utförare. Avgiftsfinansiering fungerar endast om beställaren kan ställa krav på utförar-en. Med anledning av de stora problemen med att tillämpa avgiftsfinansiering i försvaret ifrågasätter revisorerna valet av den styr- och finansieringsform som statsmakterna beslutat om för försvaret. Granskningarna visar att det uppstår problem när man försöker efterlikna en marknad inom ett område där förutsättningarna för att uppnå marknadsmässiga förhållanden är ytterst begränsade. Revisorerna anser att det finns starka skäl för att ska ge reger-ingen i uppdrag att utse en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utvär-dera styr- och finansieringsformerna i försvaret. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten av försvar-ets fastigheter och anläggningar (2001/02:14). Rapporten finns som bilaga 1 till denna skrivelse. Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2. I det följande redovisar revisorerna en samman-fattning av rapporten. Därefter behandlas remissinstansernas synpunkter på rapporten och revisorernas överväganden. Avslutningsvis redovisar revisor-erna sina förslag med anledning av granskningen. I samband med att Försvarsmakten bildades övergick de flesta stödmyndigheter som ingick i försvaret från att ha varit anslagsfinansierade till att i huvudsak eller delvis vara avgiftsfinansierade. Genom att införa avgiftsfinansiering skulle både statsmakterna och Försvarsmakten få goda möjligheter att påverka verksamheterna i stödmyndigheterna. Bildandet av var emellertid också en del av den allmänna fastighetsreform som statsmakterna genomförde. Genom att skilja på ägande och brukande ville statsmakterna effektivisera fastighetsför-valtningen. skulle värna om fastigheternas värde. För-svarsmakten, som fick ansvaret för sin lokalförsörjning, skulle hyra fastig-heter och anläggningar från . Granskningen visar att omfattande brister i bidragit till svårigheter att tillämpa den fastighetsreform och de principer som statsmakterna beslutat om för försvaret. Enligt riktlinjer ska av försva-rets fastigheter utgå från att tillgodose Försvarsmaktens behov av ändamåls-enliga lokaler. För att Försvarsmakten ska kunna sätta press på är det angeläget att öppet redovisar sina kostnader för drift, underhåll, kapital m.m. (prop. 1997/98:137, bet. 1997/98:FiU25, rskr. 1997/98:252). Av granskningen framgår att bl.a. följ-ande faktorer bidragit till att Försvarsmakten har haft svårt att sätta press på : Försvarsmakten har haft dålig insyn i hyressätt-ning. Tillämpningen av hyresmodellen har inneburit att Fortifika- tionsverket inte återspeglar sina faktiska kostnader för enskilda bygg-nader och anläggningar. Hyreskostnader för vatten, elektricitet, olja m.m. har inte reglerats mot faktisk förbrukning. Det har inneburit att Försvarsmakten inte har kunnat minska sina kostnader för uppvärmning m.m. genom att minska på sin förbrukning. Det hade även haft konsekvenser för eftersom verkets faktiska kostnader har påverkats med beroende på Försvarsmaktens förbrukning. att ta fram långsiktiga underhålls-planer och ett administrativt stödsystem har medfört stora problem för Försvarsmakten i fråga om att förutse när planerat underhåll ska genomföras och vilka kostnader som beräknas uppstå. Det har dessutom uppstått en onödig diskussion mellan och Försvarsmakten om vilket underhåll som ingått i hyr-an. Diskussionen har bidragit till irritation mellan myndigheterna. Trots att statsmakterna beslutat att inte ska ha överskott har man haft återkommande överskott sedan bildandet . Fram har man byggt upp ett ackumulerat överskott på . har haft stora problem med sina fastighetsregister för fastigheter och anläggningar. Bristerna har medfört att inte har haft kontroll över sitt fastighetsbestånd. Ett sär-skilt problem är avsaknaden av ett fungerande register för de anlägg-ningar som inte längre ingår i krigsorganisationen. Varken eller Försvarsmakten vet exakt var anläggningarna finns, i vilken kondition de är eller hur många de är. har haft stora problem med sina administrativa rutiner. hade myndigheten tre orena revi-sionsberättelser. har rekommenderat att se över sina administrativa rutiner. har haft problem med att ta hand om anläggningar för krigsändamål. För att förvaltningen av anläggningarna ska fungera har Försvarsmakten tagit över en del av de uppgifter som egentligen åvilar . Försvarsmakten har byggt upp en stor organisation som delvis kon-trollerar . Försvarsmakten anser att kontrollerna är nödvändiga för att förvaltningen av fastigheterna och anläggningarna ska fungera. Situationen är inte acceptabel Revisorerna ansåg i rapporten att bristerna i hanteringen av försvarets fastigheter och anläggningar var anmärkningsvärda. Trots att det hade gått fas-tighetsreformen hade och Försvarsmakten fortfarande stora problem med att tillämpa fastighetsreformen i enlighet med intentioner. Enligt revisorerna hade regeringen ansvar för att myndigheterna tillämpade fastighetsreformen och avgiftsfinansieringens principer på det sätt som riks-dagen beslutat. I väntan på den parlamentariska kommitté som revisorerna föreslog skulle utvärdera styr- och finansieringsformerna i försvaret lämnade revisorerna en rad förslag i rapporten. Revisorerna föreslog bl.a. att regering-en skulle se till att Försvarsmakten fick god insyn i förvalt-ning. I detta låg bl.a. att tillämpningen av hyresmodellen utvecklades så att Försvarsmakten fick en god uppfattning om kostnader för mark, lokaler och enskilda byggnader. Remissinstansernas synpunkter och revisorernas överväganden Flertalet av remissinstanserna instämmer i huvudsak med revisorernas slutsatser och förslag. Statskontoret instämmer med revisorerna om att Försvarsmakten måste ha god insyn i . uttalar sitt fulla stöd för de åtgärder som revisorerna föreslår i rapporten. Kriminal-vårdstyrelsen delar revisorernas uppfattning om att det krävs vissa grund-läggande förutsättningar för att avgiftsfinansiering ska fungera. Dessa förut-sättningar tycks inte finnas i försvaret. Försvarsmakten, Försvarshögskolan och delar i allt väsentligt de synpunkter och förslag som revisorerna framför i rapporten. utgår från att förslagen inte enbart kommer att beröra relationen mellan och Försvarsmakten. förutsätter att revisorernas förslag också omfattar Fortifikationsverk-ets relation till verkets övriga hyresgäster. uppger att man har erfarenhet av ett stort antal hyresvärdar. konstaterar att bristerna hos inte har varit mycket större än hos någon annan statlig hyresvärd. De problem som föreligger torde enligt forskningsinstitutet vara av sådan art att skulle kunna lösa dem med erforderliga resurser inom ramen för den egna verksamheten. instämmer med revisorerna om att det är önskvärt att Försvarsmakten och får sina roller förtydligade. instämmer dock inte i revisorernas slutsats om att förvalt-ningen är behäftad med anmärkningsvärda brister. Inte heller instämmer verket med revisorerna om att tillämpningen av fastighetsreformen i försvar-et har misslyckats. uppger att revisorernas rapport inte är saklig. Enligt är rapporten behäftad med så stora brister att den inte kan utgöra underlag för revisorernas påstående att bristerna i är anmärkningsvärda. Tekniska högskolan (KTH) anser att revisorerna gjort en gedigen utred-ning av ett problem som varit vida känt sedan den statliga fastighetsreformen genomfördes . I korthet handlar problemet om hur man ska få en effektiv förvaltning av fastigheter som i allt väsentligt saknar alter-nativ användning i ett läge där både ägare och brukare är samma person, dvs. En övergång från anslagsfinansiering till avgiftsfinansiering skulle skapa marknadsliknande förhållanden och ett nytt beteende hos parterna. Enligt KTH visar revisorernas granskning att den valda modellen inte gett önskvärt resultat. Likartade problem, som i försvar-et, finns enligt KTH inom universitetsvärlden, landstingen, kommuner och industrin. Nedan följer en diskussion kring revisorernas överväganden och förslag i rapporten. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2. 2.2 Utvärdera styr- och finansieringsformerna i försvaret Med anledning av de stora problemen att tillämpa avgiftsfinansiering i för-svaret ifrågasatte revisorerna valet av den styr- och finansieringsform som statsmakterna beslutat om för försvaret. Revisorernas tre granskningar visade att det uppstod problem när man försökte efterlikna en marknad inom ett område där förutsättningarna för att uppnå marknadsmässiga förhållanden var så pass begränsade. Revisorerna föreslog i rapporten att skulle ge regeringen i uppdrag att utse en parlamentarisk kommitté med uppgift att utvärdera styr- och finansieringsformerna i försvaret. är på samma sätt som revisorerna tveksam till valet av att tillämpa avgiftsfinansiering i försvaret som styr- och finansierings-form. Enligt Kriminalvårdstyrelsen torde en utvärdering av styr- och finansi-eringsformerna i försvaret vara av stort värde också för andra myndigheter med liknande förutsättningar och styrformer. stöder förslaget om att utse en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utvärdera styrningen av försvaret. Styr- och finansieringsformen är enligt en principiell fråga som har bäring på samtliga myndigheter som lämnar stöd till För-svarsmakten, men där Försvarsmakten inte kan välja någon annan utförare. Försvarshögskolan och välkomnar också revisor-ernas förslag om en utvärdering av styrformerna i försvaret. Försvarsmakten anser att statsmakterna inte bör överväga att utse en par-lamentarisk kommitté för att utvärdera styr- och finansieringsformerna i försvaret. Enligt Försvarsmaktens uppfattning bör dock styrningen och finan-sieringen av försvarets fastigheter utvecklas och förbättras i enlighet med revisorernas övriga förslag i rapporten. anser att revisorerna missuppfattat Fortifikationsverk-ets roll. Revisorerna har felaktigt uppfattat att det ska råda ett beställar- och utförarförhållande mellan Försvarsmakten och . anser att fastighetsreformen inte är utformad som en beställar- och utförarmodell. Revisorernas missuppfattning av fastighetsreformen har medfört att perspektivet i granskningen har blivit felaktigt. Enligt var avsikten med fastighetsreformen att man ville tyd-liggöra kostnaderna för Försvarsmaktens fastighetsbehov. Fortifikationsver-ket menar att detta i allt väsentligt har infriats. Tekniska högskolan konstaterar att avgiftsfinansiering och marknadsliknande förhållanden var utgångspunkten när den statliga fastighetsreformen utformades. Brukandet skulle skiljas från ägandet med hjälp av ett system med beställare och utför-are. Enligt KTH har dock systemet med beställare och utförare medfört att det blivit en utbyggnad av dubbla kompetenser. Ska systemet fungera måste beställaren vara minst lika kompetent som utföraren och det får inte finnas någon misstro mellan parterna. KTH vill uppmärksamma att de flesta fastighetsorganisa-tioner inom kommuner och landsting har "slutat leka affär" genom att efter-likna en marknad som inte finns eller som är mycket svagt utvecklad. KTH anser att lärdomar från organisationer med liknande fastighetsbestånd och problem bör vara en utgångspunkt om statsmakterna väljer att utreda försvarets organisation och styrformer. Ett fortsatt utred-ningsarbete bör enligt KTH därför inte endast beröra förhållanden mellan försvarsmyndigheter. KTH anser att man i ett fortsatt utredningsarbete bör studera andra offentliga orga-nisationer samt liknande erfarenheter från utlandet. Revisorerna noterar att anser att revisorerna missuppfattat fastighetsreformen i försvaret. Reformen handlade enligt om att synliggöra fastighetskostnader och inte om att införa en beställar- och utförarrelation mellan Försvarsmakten och . Revisorerna vill i sammanhanget erinra om att uttalat att förvalt-ning av ändamålsfastigheter inte enbart handlar om att synliggöra fastighet-ernas kostnader. Utgångspunkten för förvaltningsuppdraget är att tillgodose en primärverksamhets behov av ändamålsenliga lokaler. För att hyresgästerna ska kunna sätta press på fastighetsägarna är det enligt angeläget att fastighetsägarna öppet redovisar sina kostnader för drift, underhåll, kapital m.m. (prop. 1997/98:137, bet. 1997/98:FiU25, rskr. 1997/98:252). Revisorerna vill vidare uppmärksamma att fastighetsreformen i försvaret också var en del av LEMO-reformen (Utredningen lednings- och myndig-hetsorganisationen för försvaret) där och övriga stöd-myndigheter i försvaret övergick från att vara anslagsfinansierade till att vara avgiftsfinansierade. Av-giftsfinansiering innebär att de tjänster som en myn-dighet producerar av-giftsbeläggs. Anslagsmedel tillförs de myndigheter som köper och använder tjänsterna. Den utförande myndigheten blir helt eller delvis beroende av avgiftsintäkter från de myndigheter som köper tjänsterna. Tanken med LEMO-reformen var att Försvarsmakten med hjälp av avgiftsfi-nansiering skulle få ett stort inflytande över och övriga stödmyndigheter (SOU 1991:112). Flertalet av övriga remissinstanser instämmer med revisorerna om att det finns starka skäl för att ge regeringen i uppdrag att utse en parlamentarisk kommitté med uppdrag att ana-lysera styr- och finansieringsformerna i försvaret. På samma sätt som reviso-rerna anser några remissinstanser det angeläget att den föreslagna kommittén inte bara får i uppdrag att studerar förhållandet mellan Försvarsmakten och . Utredningen bör enligt revisorernas uppfattning omfatta styr- och finansieringsformen för samtliga myndigheter som lämnar stöd till Försvarsmakten. Kommittén bör även beakta erfarenheter från andra offent-liga organisationer, näringsliv m.fl. Avgiftsfinansiering fungerar inte om den beställande myndigheten inte kan ställa krav på den utförande myndigheten. Trots att Försvarsmakten har varit missnöjd med så har man inte kunnat vända sig till någon annan utförare. I rapporten föreslog revisorerna att regeringen borde undersöka Försvars-maktens möjlighet att i större utsträckning vända sig till andra förvaltare. Genom att öka Försvarsmaktens valfrihet ökar också förutsättningarna för att avgiftsfinansieringen ska fungera. Statskontoret konstaterar att Försvarsmakten, liksom andra statliga myndig-heter, formellt har möjlighet att vända sig till vem man vill för att hyra lokal-er. I praktiken är dock denna möjlighet begränsad eftersom det i stort sett endast är som äger den typ av lokaler som Försvarsmakten efterfrågar. Enlig uppstår det generellt problem mellan beställande och utförande myndigheter när det inte existerar konkur-rensförhållanden. , Försvarsmakten, Försvarshög-skolan och ställer sig bakom revisorernas förslag om att öka myndigheternas valfrihet. menar att avsikt med att skilja på ägande och brukande av försvarets fastigheter inte var att konkurrensutsätta fastig-hetsförvaltningen. Enligt ansåg statsmakterna att staten skulle äga försvarsfastigheterna och att dessa professionellt skulle förvaltas av en självständig fastighetsförvaltning. skulle vara lyhörd för Försvarsmaktens önskemål. Revisorerna konstaterar att flertalet remissinstanser ställer sig bakom revisorernas förslag och att det är svårt att tillämpa avgiftsfinansiering när det inte existerar konkurrensförhållanden. uppger emellertid att fastighetsreformen i försvaret handlade om att skilja ägande och brukande av försvarets fastigheter. Enligt syftade reformen inte till att konkurrensutsätta fastighetsförvaltningen. Revisorernas granskning visar med en tydlighet att det inte varit tillräckligt att endast skilja på ägande och brukande av försvarets fastigheter för att få till stånd en fungerande förvaltning. Frånvaron av konkurrens har medfört att Försvarsmakten inte har kunnat vända sig till någon annan förvaltare trots att man varit missnöjd med . Revisorerna ser på samma sätt som några remissinstanser att det kan vara svårt att konkurrensutsätta eftersom det i praktiken endast är som äger försvarsfastigheter. mer dock att det bör finnas utrymme att till viss del öka konkurrensen när det gäller de fredstida fastigheterna. Revisorerna anser därför att det finns skäl för regeringen att undersöka Försvars-maktens möjlighet att i större utsträckning vända sig till andra förvaltare än . Revisorerna föreslog i rapporten att regeringen skulle se till så att Försvarsmakt-en fick god insyn i . I detta låg enligt revi-sorerna att tillämpningen av hyresmodellen utvecklades så att Försvarsmakten fick en god uppfattning om kostnader för mark, lokaler och enskilda byggnader. Revisorerna ansåg att regeringen med jämna mellanrum skulle jämföra , kostnader och service med andra statliga för-valtares. Genom att jämföra verksamhet med andra statliga förvaltares skulle regeringen, Försvarsmakten och andra berörda lättare kunna bilda sig en uppfattning om nivån på . Därutöver borde regeringen se till att budgeterade kostnader för vatten, elekt-ricitet, olja m.m. reglerades mot faktisk förbrukning. Om inte budgeterad för-brukning regleras mot faktisk förbrukning minskar myndigheternas incita-ment att hushålla med statens medel. Med hänvisning till förordning (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter instämmer Statskontoret med revisorerna i att Försvarsmakten ska ha god insyn i . Statskontoret håller med revisorerna om att hyresmodellen ska tillämpas på sådant sätt att För-svarsmakten får en god uppfattning om kostnader för mark, lokaler och enskilda byggnader. Statskontoret har också samma uppfattning som revisorerna när det gäller att budgeterade kostnader för vatten, elektricitet, olja m.m. ska regleras mot faktisk förbrukning. Statskontoret menar att en grundläggande förutsättning för att ska kunna bedriva effektiv förvaltning och sätta rättvisa kostnadsbaserade hyror är att man kan mäta och registrera den fakt-iska åtgången av vatten, elektricitet, olja m.m. Statskontoret ser att det finns en risk för att schablonmässigt utlagda hyror missgynnar lokaler med god driftsekonomi eftersom de förmodligen får bära en oproportionerligt stor del av de samlade kostnaderna. Statskontoret anser som revisorerna att regeringen med jämna mellanrum bör jämföra , kostnader och service med andra statliga förvaltares. , Försvarsmakten, Försvarshögskolan, ställer sig bakom revisorernas förslag. instämmer i att hyresmodellen bör utformas så att beräknad förbrukning av el, vatten, olja m.m. regleras mot faktisk förbruk-ning. Därmed skulle Försvarsmakten få ökade incitament att minska sin förbrukning. anser att utvecklingen av hyresmodel-len mot styrobjekt tycks vara ett steg i rätt riktning mot att tydliggöra kostna-derna hos . medger att det finns brister i den nuvarande hyresmo-dellen. Avsikten med den nuvarande hyresmodellen har dock inte varit att redovisa faktiska kostnader för enskilda byggnader och anläggningar. Enligt har redovisningen av kostnadskomponenter varit till-fredsställande på mer aggregerad nivå. uppger att man är överens med Försvarsmakten om att hyresmodellen behöver utvecklas. Mål-sättningen är att man ska börja tillämpa en fullt utvecklad hyresmo-dell. delar revisorernas uppfattning att det finns ett värde i att jämföra , kostnader och service med andra statliga förvaltares. Tekniska högskolan konstaterar att det tycks finnas en misstro mellan Försvarsmakten och . En utgångspunkt för ett fortsatt utredningsarbete bör därför vara att skapa ett system som ger en "vi-känsla". Enligt KTH är det viktigt att Försvarsmakt-en och börjar arbeta mot samma mål, som också bör vara väl definierade. Revisorerna noterar att remissinstanserna anser att Försvarsmakten bör ha god insyn i , kostnader och service. Vidare anser flertalet av remissinstanserna i likhet med revisorerna att regeringen bör se till att budgeterade kostnader för vatten, elektricitet, olja m.m. regleras mot faktisk förbrukning.