frsrdg · GQ04RR2 · 2003-01-01 00:00:00 — Myndigheterna gavs en vidgad rätt att utforma sin organisation. skulle deras resultat mer systematiskt följas upp och analyseras. Särskild uppmärksamhet skulle ägnas produktivitetsfrågor. Ansvarsfrågorna skulle göras tydligare. Det gällde bl.a. för hur arbetsgivarrollen utövades. Med verksledningsbeslutet konfirmeras förvaltningsutredningens bedömning av regeringens rätt att styra förvaltningen även genom s.k. informella kontakter. Regeringen ansåg i propositionen att dessa borde öka. Ett viktigt skäl därtill var de förändringar av den statliga förvaltningen som skulle genomföras. Inte minst det fortlöpande behovet av rationalisering, omprioritering och omprövning medförde att kontakterna på informell bas, mellan regering och myndigheter, behövde hållas levande och vidareutvecklas. De informella kon-takterna var även betydelsefulla för att ge regeringen kunskap och synpunkter om och på myndigheternas verksamhet. Det är också med verksledningsbeslutet som resultatstyrningen introduceras som begrepp i statsförvaltningen. och regeringen skulle tydligare än tidigare ange vad som förväntades av myndigheterna. Preciseringen skulle ske med fokus på resultat. Detaljregleringen skulle minska. En sammanfattning av verksledningsbeslutet är att regeringens styrning över myndigheterna slogs fast. Det är regeringen som ska vara verkens ledning, ledningsformerna kan dock variera. I propositionen behandlas myndigheterna som kollektiv. Det är myndigheten som ansvarar för verksamheten och dess resultat. När det gäller verksledningarna behandlas i propositionen form-, rekryterings- och utvecklingsfrågor. Den nya verksförordningen innehöll en hel del förändringar i förhållande till verksstadgan. För det första ändrades myndighetens ställning. Rollen som verkställande subjekt betonades. Verksstadgan hade inledningsvis en föreskrift om myndighetens uppgift. Denna var av stabskaraktär. Myndigheten skull inom sitt verksamhetsområde "med uppmärksamhet följa förhållandena" inom landet. Myndigheten skulle vidtaga eller hos regeringen föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som ansågs påkallade eller i övrigt lämpliga. Denna bestämmelse försvann i den nya förordningen. I stället infördes en bestämmelse som, inom ett annat område, markerade myndighetens självständighet. Inom sitt verksamhetsområde ska myndigheten företräda staten vid domstol. En andra ändring var att myndighetschefens ställning markerades. I verks-stadgan var det myndighetens verksamhet som reglerades. I verksförordningen anges chefens ansvar och ställning: "Myndigheten leds av en chef. Myndighetens chef ansvarar för myndighetens verksamhet." I verksstadgan hade chefen en mer stödjande roll och ansvaret var delat: "För fullgörandet av myndighetens uppgifter är dess chef ansvarig i första hand. Han skall tillse att personalen fullgör sina åligganden med nit och noggrannhet." En tredje ändring avsåg benämningen av de kriterier som skulle styra verksamheten. Med verksstadgans ord skulle verksamheten bedrivas så enkelt, snabbt och ekonomiskt som var möjligt utan att säkerheten eftersattes. Särskild uppmärksamhet skulle ägnas åt arbetets rationalisering. I verksförordningen är motsvarande text på en mer allmän nivå. Myndighetens chef ska se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. Även här har subjektet ändrats; från verksstadgans verksamhet till förordningens chef. För det fjärde tillkom myndighetschefens arbetsgivaransvar i verksförordningen. För det femte, myndighetschefens arbetsuppgifter avreglerades i flera avseenden. Ett antal konkreta åtaganden försvann. Bland annat försvann en bestämmelse i verksstadgan om att chefen skulle avsätta tid för "mottagning av allmänheten". Personalpolitikens utformning i det inledande förändringsarbetet i skiftet mellan samordnades med utvecklingen av ny och effektivare budgetprocess. Avregleringen av personalfrågorna innefattades i en förändrad styrfilosofi hos statsmakterna. Avsikten var dock inte en försvagad styrning, utan en effektivare. För frågor som avsåg t.ex. myndigheternas organisation och personal eller ärendenas handläggning innebar det en minskad direkt styrning. Regeringen skulle styra mer i efterhand. Med utgångspunkt i en ändamålsenlig redovisning av resultat, som orienterades mot avvikelser, skulle regeringen verka genom att reagera. Problem eller icke uppnådda mål skulle fokuseras. Styrstrategien skulle, tillämpad och genomförd, möjliggöra en rationalisering och koncentration i statsmakternas ledning av förvaltningen. Det var bl.a. genom uppföljning i efterhand av vad respektive verksamhet åstadkommit som styrningen skulle ske. Modellen för detta kom att kallas resultatorienterad styrning och var en utveckling av den målstyrning som lanserats med programbudgeteringen . Resultatstyrningen beskrevs i kompletteringspropositionen (prop. 1987/88:150, bilaga 1) som en utveckling från den ursprungliga målstyrningen. En grundtanke i programbudgeteringen var att konkreta mål som kunde följas upp skulle härledas från de övergripande politiska målen. Eller omvänt; de politiska målen skulle steg för steg, nivå för nivå i en hierarki brytas ned så att de blev möjliga att såväl operationalisera som mäta och följa upp. Erfarenheterna från försöken med programbudgetering hade emellertid visat att denna hantering innebar svårigheter av olika slag. Politiska mål visade sig kunna vara motstridiga och därmed svåra att mekaniskt bryta ned. Detta var för många politikområden och verksamheter oundvikligt och i några fall önskvärt. Övergripande mål kan t.ex. uttrycka värderingar och långsiktiga färdriktningar som ska tillämpas strategiskt och inte omsättas i mätbara, tidsanpassade etapper. Med resultatstyrningen, så som den skisserades i kompletteringspropositionen 1988, skulle exercisen med mekanisk nedbrytning av mål tonas ned. I stället skulle utvecklingen av verksamhetens resultat följas. Kopplingen till målen skulle ske i ett andra steg. Detta steg skulle vara en s.k. resultatanalys där myndighetens prestationer och effekter bedömdes i förhållande till målen. I analysen skulle både externa och interna förutsättningar och restriktioner vägas in. Därefter skulle resultatet i förhållande till övergripande mål bedömas. Operativa mål för nästa period skulle formuleras i termer av resultatförbättring snarare än i grad av uppfyllelse av övergripande mål. Det skulle därmed finnas ett logiskt samband mellan mål, resultat och uppföljning. Det var genom uppföljningen av reella resultat som användbara mål kunde formuleras. Oavsett hur mål- och resultatstyrningen i praktiken kom att utformas fick den konsekvenser för den statliga personalen och på personalpolitiken. Tjänsteutövningen skulle mätas, registreras och bedömas när verksamhetens prestationer följdes upp. Behov av kompetensutveckling skulle fokuseras. Arbetsuppgifterna utökades därmed, marginellt eller i större omfattning. Eventuellt kopplades uppföljningen av medarbetarnas insatser till löneutvecklingen. Den individanpassade lönesättningen avsåg just detta. I kompletteringspropositionen 1989 (prop. 1989/89:150) betonades personalfrågornas vikt vid förnyelsen av den statliga verksamheten. Utgångspunkten var ansvaret för resursernas användning. Ett dåligt resursutnyttjande riskerade att medföra ett minskat förtroende hos medborgarna. Därefter gjordes en koppling till arbetsuppgifternas utformning och genomförande. Regeringen utvecklade här det synsätt som givit i arbete. Decentralisering och delegering behövdes för att de direkt verksamma på ett område vanligen är de bäst skickade att avgöra hur uppgifterna ska lösas. I stora organisationer är det svårt, skrev regeringen, att få till stånd flexibilitet och anpassning till medborgarnas krav. Det är den personal som direkt möter medborgarna som ser möjligheterna att förbättra den löpande verksamheten. Delegeringen av ansvar och befogenheter skulle göra att personalens kompetens och initiativförmåga bättre skulle tas till vara. Personalpolitiken är, fortsatte regeringen, av stor betydelse i arbetet med att förnya den offentliga sektorn. Utveckling och goda arbetsresultat måste uppmuntras. Personalpolitiken var också viktig för möjligheterna att rekrytera och behålla personal. Arbetsuppgifterna inom offentlig sektor, även staten, är i stor utsträckning kvalificerade. För framtiden skulle konkurrensen om välutbildad personal öka. reformerades personalpolitiken ytterligare. Inga stora korrigeringar genomfördes. Utvecklingen mot avreglering och decentralisering fortsatte. Ambitionerna att skapa förhållanden som liknade dem på den privata sidan markerades. (AgV) fick sin nuvarande form . Då ersattes den tidigare myndigheten (). Verket har ett tudelat ansvar. Det ska dels vara förvaltnings-myndig-het för statliga arbetsgivar-frågor, dels vara arbetsgivarorganisation för de statliga myndig-he-terna och vissa andra - med anknytning till det statliga området. har därmed getts en för statsförvaltningen unik organisatorisk struktur. Avsikten är att det ska vara uppbyggt efter samma modell som arbetsgivar-organi-sa-tioner i näringslivet. De statliga myndigheterna benämns i Arbetsgivar-ver-kets stadgar som medlemmar, även om medlemskapet är obligatoriskt. Det finns även medlemmar som frivilligt valt att ansluta sig. Vid utgången av hade 277 medlemmar, varav 18 tillhörde kate-gorin icke-obliga-to-ri-ska. Bland de obligatoriska medlemmarna finns de all-män-na försäkringskassorna. leds av ett kollegium med 80 företrädare för med-lem-marna, i regel myndighetscheferna. Kollegiet beslutar i övergripande och prin-cipiella frågor samt utser verkets styrelse, som leder verksamheten och anställer generaldirektören. Instruktionen för ger styrelsen en starkare ställning än vad som normalt gäller för andra myndigheter, bl.a. är verket undantaget från delar av verksförordningen med innebörden att det är styrelsen, inte generaldirektören, som formellt ansvarar för myndighetens verksamhet. Regeringen utövar sin utnämningsmakt genom att utse före-trä-darna i kollegiet, på förslag från de myndigheter m.fl. som är medlemmar. I instruktionen för anges att verket har fyra funktioner. För det första ska verket som arbetsgivarorganisation utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken. Detta sker i form av en s.k. arbetsgivarsamverkan, vars främsta inslag är sektors- och delegationsmöten mellan företrädare för medlemmarna. Vid dessa möten diskuteras erfarenheter i arbetsgivarpolitiska frågor. Syftet är att utveckla en samlad syn på arbetsgivarpolitiska frågor i den statliga sektorn och därmed balansera det gemensamma statliga arbetsgivarintresset med medlemmarnas behov av lokalt utformade lösningar. Arbetsgivarsamverkan omfattar också samråd med andra arbetsgivarorganisationer, bl.a. inför avtalsrörelser, samt en omvärldsbevakning som en service till medlemmarna. För det andra är verket central förhandlingspart som på myndigheternas uppdrag bedriver förhandlingsarbete på den centrala nivån och företräder dem i arbetstvister. I denna roll ingår även att följa upp de lokala avtal som sluts av medlemmarna, att sammanställa statistik över bl.a. löneutveckling på det statliga området samt att företräda medlemmarna i partssammansatta organ. För det tredje ska verket svara för stöd och rådgivning till medlemmarna i deras arbetsgivarroll. bistår myn-digheter vid lokal förhandling eller ger experthjälp vid tolkning av lagar och avtal. Vidare bedriver verket en viss utbildnings- och seminarie-verk-samhet. För det fjärde ska vara stabsmyndighet under regeringen och "utföra sådana stabsuppgifter som regeringen kan komma att efterfråga". Denna funktion begränsar sig till att verket levererar viss statistik över antal statsanställda, löner m.m. till regeringen. Ett bidragande skäl för delegeringen av arbetsgivaransvaret till myndig-hets-nivån var att allmänt stärka arbetsgivarrollen i samhället. Regeringen såg det angeläget att alla arbetsgivare uppträdde enat och kraftfullt för att få till stånd en lönebildning förenlig med samhällsekonomisk balans. En sådan enig arbetsgivarfront skulle underlättas om staten företräddes av en från stats-makterna fristående arbetsgivarorganisation. Det övervägdes i detta sammanhang att gå än längre och utforma den statliga arbetsgivarfunktionen som en ideell förening. Förutom vissa grundlagsmässiga invändningar var ett viktigt motiv för att behålla myndighetsformen att denna garanterar att konflikträtten för statsanställda hålls kvar på central nivå. , som fick sin nya konstruktion och roll ändrades också lagen om offentlig anställning (). Bakgrunden var en utveckling som pågått under . Från att före förhandlingsrättsrefor-men vila på offentligrättslig grund ansågs det att även statliga anställningar grun-das på civilrätten i form av enskilda anställningsavtal mellan den anställde och dennes anställningsmyndighet. En del i lagändringen handlade om institutet "tjänst" (prop. 1993/94:65, bet. 1993/94:AU16, rskr. 1993/94:257). Ordet tjänst togs bort ur och ersattes med ordet anställ-ning. Som skäl för förslaget angavs att ordet tjänst inte används inom den allmänna arbetsrättens område i författningarna. Där talas det i stället normalt om anställning. Tjänst var däremot ett centralt begrepp på den statliga sidan. Ordet tjänst kunde enligt regeringen ha olika betydelser. Det fanns ingen definition av betydelsen vare sig i då gällande eller dess förarbeten. I avsågs ofta med ordet tjänst en anställning. Begreppet kunde också avse de arbetsuppgifter som en arbetstagare hade anställts för att utföra. Detta var det s.k. funktionella tjänstebegreppet. Efter en genomgång som gjorts av blev regeringens bedömning att ordet tjänst i de flesta fall kunde bytas ut mot ordet anställning. Som exempel angavs att ett ent-ledigande enligt dåvarande 7 kap. 4 eller 5 § i 15 kap. 1 § samma lag be--teck-nades som en fråga om anställningens upphörande. I de två fallen hade orden tjänst och anställning samma betydelse. Även i 11 kap. 5 § regerings-formen, där det föreskrivs när en ordinarie domare får skiljas från tjänsten, kunde enligt regeringens bedömning i propositionen ordet tjänst bytas ut mot anställning. Ett exempel på fall där ordet tjänst är detsamma som arbets-upp-gifterna var 7 kap. 5 § i dåvarande där det föreskrivs att en full-maktshavare kunde entledigas, om han inte kunde fullgöra sin tjänst på ett tillfredsställande sätt. Ordet tjänst kunde också avse befattningen eller arbets-ta-garens plats i organisationen. Som exempel nämnde regeringen då-va-rande kap. 7 § om försättande i disponibilitet. En arbetstagare som för-sätts i disponibilitet skiljs från sina arbetsuppgifter men inte från sin an-ställ-ning. Det stod enligt regeringen klart att innebörden av ordet tjänst hade förändrats allteftersom regleringen av det statliga anställningsförhållandet hade Den statliga anställningen ansågs vid tiden för regeringens för-slag i likhet med den privata i väsentliga delar grunda sig på anställnings-avtalet. Den s.k. (SOU 1992:60) hade efter sin analys be-dömt att tjänstebegreppet inte längre fyllde någon nämnvärd funktion. Även när det t.ex. gällde att bestämma omfattningen av den anstäl-ldes arbets-skyl-dig-het ansågs begreppet i allt väsentligt ha spelat ut sin roll. Ordet tjänst borde därför utmönstras. Enligt förslaget talades det i den nya om anställning i stället för om tjänst. Ordet tjänst borde efterhand er-sät-tas även i övrig lagstiftning. Begreppet personalpolitik avlägsnas från verksförordningen Decentraliseringen av arbetsgivarpolitiken motiverade en förändring av verksförordningen (1995:1332). Begreppet personalpolitik ersattes med ar-bets-givarpolitik. Enligt förordningen skulle myndighetens chef se till att myndighetens personalpolitik motsvarade de krav som ställs på verksamheten. Därvid ingick i personalpolitiken en strävan efter jämställdhet mellan kvinnor och män. Chefen skulle försöka skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kunskaper, färdigheter och erfarenheter samt fördela arbetsuppgifterna inom myndigheten så, att var och en får uppgifter som är avpassade för honom. Chefen skulle se till att de anställda är väl förtrogna med målen för myndighetens verksamhet. Med bestämmelserna skulle myndighetens chef ansvara för myndighetens arbetsgivarpolitik. Det innebar att företräda myndigheten som arbetsgivare och att i samverkan med andra myndighetschefer utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken. Vidare skulle chefen se till att de anställda var väl förtrogna med målen för verksamheten samt skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet. Arbetsgivarpolitik som huvudbeteckning för denna del av förvaltningspolitiken slog även igenom i det vardagliga språkbruket. Staten kvalitets- och kompetensråd inrättades som en stabsmyndighet åt regeringen. Rådet ersatte därvid och har till uppgift att ge stöd i förvaltningspolitiskt angelägna frågor. Uppläggningen och inriktningen av verksamheten läggs fast i nära samarbete med avnämarna, och de statliga myndigheterna. Uppgiften är att verka för en statsförvaltning i medborgarnas tjänst. Rådet ska slå vakt om de värden som ska prägla svensk statsförvaltning, såsom demokrati, öppenhet, rättssäkerhet och effektivitet. Rådet stöder och stimulerar arbetet med kvalitetsutveckling och kompetensförsörjning inom statsförvaltningen genom att utveckla och sprida former för arbete med kvalitet inom statsförvaltningen, initiera samverkan mellan myndigheter i frågor om kvalitet och kompetens i syfte att utveckla metoder och tekniker, ta fram underlag för att stödja den statliga förvaltningen i arbetet med att skaffa, utveckla och behålla rätt kompetens, förmedla grundläggande förvaltningsutbildningar, utveckla, stödja och förmedla utvecklingsprogram för chefer och andra personer med strategiska uppgifter, uppmärksamma och förmedla statsförvaltningens krav på högskolornas reguljära utbildning, stimulera forskning och utbildning om statlig verksamhet och dess bidrag till samhällsutvecklingen samt verka för en god förvaltningskultur och etik hos de statliga myndigheterna. De personalpolitiska reformerna 1985 och 1994 syftade till att skapa instrument för den offentliga sektorns förnyelse och effektivisering. Ett första och grundläggande syfte var att den statliga verksamheten skulle effektiviseras med den nya personalpolitiken som stöd. Den statliga förvaltningens resultat skulle med andra ord förbättras. En andra avsikt var att utveckla personalpolitiska instrument. Det gjorde man genom att ange mål för olika medel. Det var t.ex. ändrad bemanning, i högre grad rekrytering efter skicklighet, ökad rörlighet för såväl tjänstemän som chefer, utbyggd kompetensutveckling, decentraliserad och differentierad lönebildning eller program vid personalminskningar. För det tredje var målet att skapa strukturer för statliga personalfrågor som ska tjäna såväl medborgarintresse som verksamhetsanpassning. Decentralisering och avreglering skulle kombineras med uppföljning av både uppnådda resultat och tillämpningen av regeringsformens principer om saklighet och normmässighet. Sammanfattning: I kap 3.2 redovisas regeringens uppföljning och krav på redovisning i myndigheternas årsredovisningar med tonvikt på regeringens arbetsgivarpolitiska uppföljning . I de följande avsnitten redovisas olika tillgängliga uppgifter om den personalpolitiska utvecklingen vilka pekar på en relativt stabil bild . Flera personalpolitiska mål har dock ej nåtts och det saknas en enhetlig och systematisk redovisning av verksamhets- och resultatdata för statsförvaltningen. Uppföljning av reformens mål I detta kapitel följs den statliga personalpolitiska utvecklingen med utgångspunkt i hur ett antal personalrelaterade nyckeltal förändrats. De nyckeltal som presenteras är valda för att visa på de olika områden som ingick i den personalpolitiska reformen. Angreppssättet utgår från statsmakternas ambition vid det personalpolitiska beslutet. Den nya personalpolitiken ska vara ett instrument för förändringar. Den statliga förvaltningens effektivitet ska främjas och statstjänsten ska förnyas. Hypotesen i denna del av revisionen är att om de förnyade ambitionerna förverkligas så kommer det att speglas genom en förändring av relevanta nyckeltal. Nyckeltalen redovisas i tre grupper kopplade till mål i den personalpolitiska reformen. Den första gruppen nyckeltal avser förändringar i bemanning, den andra rörlighet och omställning och den tredje kostnadsutveckling. I genomgången kommer dels nyckeltalens utveckling att redovisas, dels kommenteras i vilken mån utfallet speglar den avsedda förnyelsens förverkligande. Inledningsvis i kapitlet redovisas en genomgång av hur den statliga uppföljningen av personal- och förvaltningspolitik har organiserats. Utveckling av uppföljningens organisation Regeringens uppföljning i årsredovisningar /92 var det första verksamhetsår för vilket de statliga myndigheterna redovisade sina resultat i en årsredovisning ställd till regeringen. Resultaten skulle redovisas i enlighet med bestämmelser i budgetförordningen (1989:400). Enligt denna skulle redovisningen av resultatet avfattas i fyra delar. Av årsredovisningen skulle framgå om väsentliga förändringar hade inträffat inom myndighetens verksamhetsområde. Verksamhetens resultat i förhållande till det uppdrag som regeringen hade preciserat i myndighetens regleringsbrev skulle följas upp. Myndighetens prestationer med avseende på kostnader, intäkter, volym och kvalitet samt utvecklingen av myndighetens produktivitet och verksamhetens mätbara effekter skulle belysas. Väsentliga förändringar av organisation, personalstruktur, kompetensförsörjning, arbetsmiljö, lednings- och styrsystem, ADB- och kommunikationssystem och regelsystem skulle anges. ersattes budgetförordningen med förordningen om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning (1993:134). Med denna förändrades kraven på redovisningen i vissa delar. Kvar var kärnan att resultat mätt som volym, intäkter, kostnader och kvalitet skulle redovisas. Kravet på analys stärktes. Större avvikelser från verksamhetsmålen skulle förklaras. Resultatet skulle jämföras med de senaste tre årens resultat. försvann kraven på redovisning av olika organisatoriska eller personella förhållanden eller aktiviteter. Kravet att lämna information om andra förhållanden av väsentlig betydelse för regeringens prövning av verksamheten kvarstod. ändrades kraven åter. I förordningen (1996:882) om myndigheters årsredovisning m.m. fokuserades myndigheternas återrapportering på specificeringar i respektive regleringsbrev. Därmed försvann det generella kravet att redovisa myndighetens prestationer med avseende på volym, kostnader och kvalitet. Detta skulle endast redovisas i de fall där inga återrapporteringskrav hade ställts i regleringsbrevet. Kravet på att lämna väsentlig information kvarstod. genomfördes det som har kallats den största förvaltningsreformen i modern tid. Det redan behandlade ramanslaget var en viktig del. Därtill infördes en ny redovisningsmodell i staten. Det var en modifierad form av den modell som användes i privata företag. Därmed möjliggjordes kostnadsmässig bokföring och utgiftsmässig anslagsavräkning. Modellen, som utvecklades av RRV, består av kontoplan och en objektplan. Här infördes ett verktyg som kunde, och kan få stor betydelse för den personalpolitiska uppföljningen i staten. I redovisningen kan resultatet uttryckt i prestationer kopplas till resursförbrukningen, t.ex. personalkostnader och löner. Med tidsredovisning som grund kan resursutnyttjandet (kostnaderna) för en aktivitet mätas. I modellen summeras aktiviteter till s.k. delprestationer och i ett senare led till slutprestationer. Med aktivitet menas i sammanhanget "en handling eller en grupp av handlingar som syftar till en viss delprestation".