frsrdg · GQ04RR21 · 2003-01-01 00:00:00 — Vanligt är också att avgörandet sker på regional nivå eller på delstatsnivå i federationer. De danska tillsynsråden har inom vissa områden rätt att upphäva lagstridiga kommunala beslut, och samma rätt har Fylkesmannen i (som motsvarar de svenska landshövdingarna). kan dock avgörandet ligga hos regeringen, t.ex. som sista instans i en överklagandekedja. Ett annat exempel är att de beslut som nederländska borgmästare vägrat verkställa ska underställas regeringen för prövning. Om inte beslutet upphävts vinner det laga kraft. bör understrykas att även omfattningen av kontrollen varierar mellan olika verksamhetsområden och stater. Förutom lagligheten prövas också normalt lämpligheten i fråga om uppgifter som kommuner anses sköta åt staten. Gränsen är dock inte helt entydig. I bl.a. och kan även beslut fattade inom ramen för den allmänna kompetensen upphävas om de strider mot "det allmänna intresset". Vad detta innefattar avgörs i praktiken av regeringen eller dess företrädare. Kommuner som inte följer statliga direktiv kan i varierande utsträckning utsättas för sanktioner, t.ex. i form av indragna statsbidrag (t.ex. på ), bötfällning av ansvariga politiker (i exempelvis ) och i värsta fall tvångsförvaltning (och ) eller upplösning av fullmäktige följt av nyval (, och ). Alla stater sätter gränser för kommunernas möjligheter att bestämma över sina finanser, men även i detta avseende finns skillnader. Genomgående avgör staten vad som får beskattas. I kan dock kommunerna införa nya skatter för att finansiera särskilda projekt om medborgarna ger sitt medgivande i folkomröstning. Huvudmönstret är att kommunerna i beskattar inkomster, medan de i , och tar ut fastighetsskatt. Dessutom förkommer också beskattning av konsumtion och företagsvinster samt olika punktskatter. Inkomstskatter anses ge möjlighet till högre skatteuttag, och därmed större resurser, eftersom dessa kan dras vid källan och automatiskt ökar med ökade inkomster. Fastighetsskatter kräver däremot normalt särskilda inbetalningar, vilket blir mer synligt för skattebetalarna. I , och har kommunerna, på samma sätt som i , rätt att själva besluta om skattenivåns storlek, även om denna möjlighet inskränkts eller modifierats efter överläggningar med staten. Statsmakterna sätter tak för kommunalskatten i bl.a. , , och , medan det i bl.a. och är staten som bestämmer den kommunala skattesatsen. I träffas en överenskommelse mellan olika nivåer om fördelningen av resurser, vilken sedan fastställs i en federal lag. I förs regelrätta förhandlingar om resurser mellan staten och företrädare för kommunerna. Alla europeiska kommuner erhåller statsbidrag för att finansiera delar av sin verksamhet. I och flera nordiska stater dominerar de generella statsbidragen, som i allmänhet ger större handlingsfrihet. Det är dock vanligare att statsbidragen främst är specifika, vilket är fallet i bl.a. och . I de flesta stater sker någon form av utjämning av kommunernas ekonomiska villkor. Sådana system kan ses som ett sätt att åstadkomma en balans mellan det som vi tidigare utpekade som principiellt motstridande värden: nationell enhetlighet och autonomi. Utjämningssystemens konsekvenser för den kommunala självstyrelsen beror dock på dels hur pass långtgående utjämningen är, dels vad utfallet för den enskilda kommunen blir. I praktiken varierar också systemens utjämnande effekt (1998b). Även i andra avseenden kan kommunernas finansiella självständighet vara kringskuren. I måste kommunerna ha medgivande av staten och i krävs delstatens godkännande för att de ska få uppta lån. I , och har staten fastställt ett lånetak för varje kommun. Huruvida kommunerna får tillräckliga resurser för att fullgöra sina uppgifter är en omtvistad fråga i samtliga europeiska stater. Genomgående anser kommunföreträdare att de inte får full täckning för de åtaganden de utför på uppdrag eller delegation av staten, utan resurser måste skjutas till från de egna skatteintäkterna. Den i gällande finansieringsprincipen, som anger att kommunerna inte ska tvingas höja skatten om staten överför uppgifter på dem, har motsvarigheter i bl.a. , och . Även i dessa länder anser dock kommunerna att principen åsidosätts (2000). I och har kommuner vägrat ta på sig uppgifter som staten önskat överföra, eftersom de inte fått full kompensation för dessa. Krav på budget i balans gäller i . Om en kommun vägrar att rätta sig efter detta kan ett statligt regionalt organ överta beslutanderätten i budgetfrågor. I många länder har man valt andra lösningar på hur statens styrning och kontroll av kommunerna utformas. I nedanstående tablå sammanfattas några exempel sådana former. Ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner i andra länder - några exempel Varje delstat beslutar om sin egen kommunallag (). Kommuner kan överklaga till författningsdomstol om beslutar om lagstiftning som kommunerna anser kränker självstyrelsen (). Endast begränsat kommunalt ansvar för välfärdsuppgifter (, , ). Stora kommuner har fler uppgifter än små kommuner (). Kommuner får bara utföra de uppgifter som parlamentet uttryckligen angivit (ingen allmän kompetens) (). Särskild statlig revisionsmyndighet granskar kommunerna (). I graverande fall kan staten upplösa kommunfullmäktige och utlysa nyval (, , ). Kommunalt skattetak (, ). Specifika statsbidrag dominerar (, ). Fördelningen av ansvar mellan stat och kommuner följer en rad uttalade principer som ser olika ut i olika stater. Det som anges som norm motsvaras dessutom inte alltid av den grad av självstyre som kommunerna har i praktiken. Enligt de brittiska statsvetarna (1987) går huvudskillnaderna mellan kommunsystem i Nord- och . Nordeuropeiska kommuner har som regel omfattande autonomi, grundad i bl.a. beskattningsrätt, allmän kompetens och för medborgarna betydelsefulla uppgifter. I och de skandinaviska staterna kanaliseras kommunernas synpunkter till staten främst i kollektiva former. Det finns ett eller flera nationella kommunförbund som tar till vara kommunernas intressen, men dessutom har också olika sektorsorganisationer bevakande uppgifter. Vidare spelar de politiska partierna en betydelsefull roll genom att länka samman lokala och centrala nivåer. Det brittiska fallet är dock speciellt eftersom de båda nivåerna misstror varandra och har få kontakter. Kommunerna i har mer begränsad självständighet. De skiljer sig också från de nordeuropeiska genom att förhållandet till staten är annorlunda. I , och är de personliga relationerna betydelsefulla. Det ingår i ledande politikers roll att försöka utverka förmåner för sin bygd hos högre organ. I skapas i hög grad kopplingar mellan de olika nivåerna genom att politiker kombinerar en dominerande ställning i lokal politik med poster på högre nivå. Det är t.o.m. vanligt att regeringsmedlemmar är borgmästare i sin hemkommun. Sådana kombinationer är däremot förbjudna i , men det hindrar ändå inte borgmästaren från att ha omfattande kontakter uppåt. (1991) drar av detta slutsatsen att de sydeuropeiska kommunerna har större möjligheter än de nordeuropeiska att påverka de centrala besluten. Detta balanseras emellertid av att kommunerna i syd är mer kontrollerade av staten och utför färre och mindre betydelsefulla uppgifter. I existerar en omvänd balans: enskilda kommuner kan endast påverka centralmakten marginellt, men har i gengäld stora möjligheter att utföra viktiga uppgifter på egen hand. Hur har ansvarsfördelningen förändrats? Huvuddragen i den svenska utvecklingen De senaste kommunsammanläggningarna, som avslutades , hade som ett huvudsyfte att skapa kommuner som var tillräckligt stora för att kunna bära den expanderande välfärdsstatens många funktioner. Drygt tusen kommuner slogs samman till 278. I första hand var det förverkligande som utgjorde motiv, men även i andra avseenden sågs stora kommuner som en förutsättning för att åstadkomma effektiv lokal förvaltning. Alternativet till sammanläggningarna hade varit antingen att staten själv tog hand om uppgifterna eller att kommunerna i högre grad samverkade med varandra. Kommunsammanläggningarna lade därmed grunden för en decentralisering av uppgifter från stat till kommuner. Det bör emellertid noteras att denna reform också initierade en motrörelse: delades de första kommunerna och detta har sedan följts av fler. har 290 kommuner. Med utgångspunkt från denna reformering kan man följa hur ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner förändrats i under de tre (jfr Montin 2002). Även om rörelseriktningarna korsar varandra framträder ändå huvudtendenser i olika skeden. inleddes vad som i huvudsak var en decentraliseringsvåg. En rad uppgifter, t.ex. ansvar för bostadsförsörjning, räddningstjänst och miljötillsyn decentraliserades till kommunerna. Även i fråga om äldre- och handikappomsorg, gymnasie- och grundskola samt inom plan- och byggområdet fick kommunerna nya uppgifter (2001). Motiven var främst att uppnå ökad demokrati och effektivitet. I det moderna välfärdsamhället krävdes såväl lokalanpassning som närhet till medborgarna. Andra har dock hävdat att decentralisering också var ett sätt för statsmakterna att hantera den offentliga expansionens styrbarhetsproblem och slippa fatta besvärliga beslut (1987). En ny kommunallag, gemensam för kommuner och landsting, infördes . Denna lag gav kommunerna större möjligheter att anpassa sina arbetsformer till lokala förhållanden. Dåvarande kommunministern anslog tonen genom att understryka kommunernas viktiga roll för demokratin och funktionen som "praktiskt instrument för att förverkliga välfärdssamhället" (1994:173). En reformering inleddes som syftade till att öka kommunernas självbestämmande, minska den statliga kontrollen och avskaffa onödiga detaljregler. Kommunernas möjligheter att tillgodose krav på att fördjupa den lokala demokratin vidgades genom att 1979 stiftade lokalorganslagen, som gjorde det möjligt att ge kommundelsnämnder beslutanderätt. Bland vidgningar av den kommunala kompetensen kan också nämnas den överenskommelse om kommunalt samarbete över riksgränserna i , som ratificerades av den svenska 1978 och som innebar att det inte längre var nödvändigt att gå via för att samarbeta med näraliggande kommuner i andra stater. En ny lag om skatteutjämningsbidrag medförde att antalet specialdestinerade statsbidrag minskades från ett 80-tal till ca. 1970-talets mitt utgör också startskottet för en decentraliseringsutveckling inom skolans område. En utgångspunkt var den kritik som riktats mot den statliga centraldirigeringen. Det ansågs allmänt att denna visserligen hade varit nödvändig för att få till stånd en enhetsskola i hela landet och därmed möjliggöra en expansion av den grundläggande utbildningen för alla barn, men att central standardisering inte kunde hantera de nya behov som växte fram. (SOU 1974:53) konstaterade att förändringar av den inre verksamheten i skolan inte kunde åstadkommas genom centrala reformer. I stället krävdes en helt ny strategi, som möjliggjorde anpassningar till lokala förhållanden. De särskilda villkor som präglade varje kommun och varje skola skulle få större genomslag. Detta skulle ske genom att ansvar och befogenheter flyttades över till lokal nivå (och 2002b). Ett betydelsefullt inslag utgjordes av övergången från detaljerad reglering till alltmer av styrning genom angivelser av mål och efterföljande utvärdering. Flera speciallagar fick en sådan utformning. Kommunerna skulle sedan på egen hand avgöra hur dessa mål skulle nås. Ett annat uttryck för detta var strävan att minska den statliga regleringen av kommunerna. En svensk innovation på området var det s.k. frikommunförsöket, som inleddes och kom att pågå till 1991. De kommuner och landsting som ingick i försöksverksamheten skulle slippa vissa föreskrifter i lagar och förordningar för att därigenom kunna anpassa organisationen till lokala förhållanden, utnyttja samhällsresurserna mera effektivt och bidra till ökad samordning och effektivitet. Försöket blev modell för liknande experiment i många andra länder. Viktigt i sammanhanget var att de berörda kommunerna och landstingen själva fick föreslå vilka regler de borde få dispens från. Kommunerna upplevde den ekonomiska styrningen, särskilt statsbidragssystemet, som det största hindret (SOU 1991:25). Cirka 280 olika förslag inlämnades till dåvarande . De flesta ansökningarna rörde skolan och plan- och byggfrågor. Noteras kan att av ansökningarna gällde befrielse från regler som uppfattats bindande av kommunerna, men som inte var det. Erfarenheterna från försöket togs till vara i den nya kommunallag som kom att gälla . I denna gavs kommunerna större möjligheter att själva avgöra vilken nämndorganisation man skulle ha. Exempelvis blev det inte längre obligatoriskt att ha socialnämnd, skolstyrelse eller miljö- och hälsoskyddsnämnd. Det blev möjligt att bygga organisationen på kommundelsnämnder och att införa beställar-utförar-system. Kommunallagen markerade också målstyrningsperspektivet ytterligare. I övrigt avsatte frikommunförsöket endast marginella spår (1994). De rena förändringarna i huvudmannaansvar gick i bägge riktningar. flyttades civil beredskap, riksfärdtjänsten, väghållning i tätorter och skolan från staten till kommunerna medan administration och kostnadsansvar för bostadsbidrag, viss finansiering av personlig assistans, kommunalt bostadstillägg samt tillsyn av miljöfarlig verksamhet övergick från kommunerna till staten (Statskontoret 1994). Staten, genom , tog över ansvaret för institutioner som bedriver vård och behandling av ungdomar och vuxna missbrukare. Denna mångtydiga utveckling var ännu mer framträdande även när det gäller ansvarsfördelningen i stort. Visserligen togs ytterligare steg i decentralistisk riktning, men parallellt med detta skärptes statens kontroll av kommunerna. Inom skolsektorn inleddes decenniet med fortsatta decentraliseringsåtgärder: Kommunerna tog över arbetsgivaransvaret för lärarna. Något senare befriades kommunerna från skyldigheten att ha tillstånd från staten för att starta gymnasieskola. De fick också rätt att avgöra vilka program gymnasiet skulle tillhandahålla. slogs statsbidragen till skolan samman till ett sektorsanslag, och lades detta samman med de flesta andra statsbidrag till kommunerna till ett gemensamt generellt statsbidrag. Parallellt med detta reformerades den statliga skoladministrationen. Någon kontrollerande och detaljreglerande apparat ansågs inte längre behövas, och därför lades ned. I stället inrättades , vars uppgift, i målstyrningens anda, blev att utvärdera måluppfyllelse och stödja lokal skolutveckling (och 1995). Målstyrning och utvärdering tillämpades även inom andra sektorer. I stället för att reglera hur verksamheterna skulle bedrivas försköts fokus mot de resultat kommunerna åstadkom. Detta kunde visserligen också vara styrande, men i huvudsak ökade ändå kommunernas handlingsmöjligheter. För att säkerställa att inte individers rätt åsidosattes genom den nya kommunala friheten infördes rättighetslagar inom särskilt känsliga områden. Det främsta exemplet är lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), men genom psykiatrireformen fick kommunerna också skyldighet att tillhandahålla bostäder och stöd i hemmet för personer med vissa typer av psykiska besvär (2001). Servicenivåerna preciseras ofta av förvaltningsdomstolar efter överklagande. Kritikerna menar dock att rättighetslagar försvårar för kommunerna att ta ett helhetsansvar eftersom insatserna inom dessa verksamheter inte får prövas mot tillgängliga resurser. 1990-talets inledning innebar också att nya idéer om hur den offentliga verksamheten skulle bedrivas slog igenom. Att öka individernas valfrihet blev en viktig fråga för den borgerliga regering som tillträdde 1991. Detta fick praktiskt uttryck i bl.a. lagstadgad rätt för föräldrar att välja skola för sina barn och ett generöst finansiellt stöd till friskolor, vilket skulle betalas av barnens hemkommuner. I någon mån kom detta att påverka balansen mellan staten och kommunerna, genom att staten flyttade över avgöranden som tidigare träffats av kommunerna till föräldrarna. Av stor betydelse för relationerna mellan stat och kommuner blev också den kraftiga försämring av statsfinanserna som präglade inledningen av . Hanteringen av statens budgetunderskott satte spår under återstoden av decenniet, och detta fick bl.a. till följd att statsbidragen till kommunerna reducerades. För att förhindra att bortfallet kompenserades med skattehöjningar införde ett temporärt kommunalt skattestopp . hade kommunala skattehöjningar dämpats genom överenskommelser mellan staten och kommunförbunden. Att staten nu satte tak för kommunalskatten var emellertid nytt och uppfattades av kommunerna som ett brott mot det grundlagsfästa skyddet för den kommunala beskattningsrätten. Åtgärden accepterades dock av Lagrådet med hänvisning till dess temporära karaktär och det svåra samhällsekonomiska läget. Konsekvensen blev att kommunerna tvingades till påtagliga neddragningar av sina verksamhetskostnader. Även i andra avseenden förändrades de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunerna. En tidigare nämnd åtgärd som stärkte kommunernas självständighet var sammanslagningen av specialdestinerade statsbidrag till ett generellt. I samma riktning gick den finansieringsprincip som antog 1993. Om statsmakterna lade på kommunerna nya uppgifter skulle staten också se till att kommunerna kunde klara finansieringen med andra medel än höjda kommunalskatter. Kommunerna har dock klagat på hur denna princip tillämpats. De anser t.ex. att den s.k. maxtaxan inom barnomsorgen inte kompenserats fullt ut av staten (/, 2002). Mot slutet av decenniet förbättrades det statsfinansiella läget och statsbidragen till kommunerna kunde öka. En tillfällig reglering av skatteuttaget blev dock åter aktuell. Under 1997-1999 blev de kommuner som höjde skatten skyldiga att leverera in hälften av de ökade intäkterna till staten. gäller ett krav på att kommunala budgetar ska vara i balans. Kommuner med särskilt stora svårigheter att nå balanskravet kunde ansöka om extra statsbidrag. För beredningen svarade den s.k. kommundelegationen, men beslut fattades av regeringen. Ett villkor för bidrag var att kommunen genomförde egna kostnadsreducerande åtgärder. Arbetet med att utarbeta förslag till sådana skedde i nära samarbete med delegationen. Därigenom var ett statligt organ direkt inblandat i enskilda kommuners beslut om sin ekonomi och verksamhet. Kommuner i har inte varit utsatta för regelrätt tvångsförvaltning, även om det finns regler som möjliggör sådant. Skollagen (15§ 15) ger staten möjlighet att vidta åtgärder på kommunens bekostnad om kommunen på ett grovt sätt eller åsidosätter sina skyldigheter enligt skollagen eller föreskrifter utfärdade på basis av denna. Denna möjlighet har dock inte använts. Ny reglering av kommunerna har införts . En bibliotekslag inom det som var ett oreglerat område antogs 1998, och satte stopp för vissa kommuners planer på att ta ut en skolmåltidsavgift av sina grundskoleelever. Ett annat exempel är att beslutade att införa en sanktionsavgift på för kommuner som vägrar följa domstolsbeslut i fråga om enskilds rätt till bidrag eller stöd. Framför allt är det tendenser att kommuner struntat i beslut med anledning av rättighetslagar och socialtjänstlagen som föranlett detta ställningstagande. Andra uttryck för centraliseringstendensen är att staten i några fall tillåtit sig att göra direkta ingrepp i det kommunala självbestämmandet. De tydligaste är kanske de beslut som riksdagsmajoriteten riktat mot olika intressen i : Lagar som stoppade utförsäljning av sjukhus och privatisering av allmännyttiga bostadsföretag stiftades för att hindra borgerliga majoriteter i landsting respektive kommun att förverkliga en politik som den socialdemokratiska regeringen ansåg strider mot det nationella intresset. Det finns också många exempel på att staten återcentraliserat, dvs. tagit tillbaka utrymme som man tidigare släppt ifrån sig till kommunerna. , som ursprungligen ersatte en Skolöverstyrelse med centralreglerande uppgifter, har efter hand fått sitt uppdrag modifierat. Från att ha varit stödjande och utvecklande ska det nu i högre grad vara granskande och kontrollerande. Svårigheten att inom samma organisation svara för både stöd och kontroll har bidragit till att delas upp i två myndigheter - och Myndigheten för skolutveckling. Ytterligare ett exempel på återcentralisering är de s.k. Wärnersson-pengarna. utgår ett nytt specialdestinerat statsbidrag för personalförstärkningar inom skolan. Bidraget kan dock endast tillfalla kommuner som inte minskat sin personalstyrka. hade staten prövat att tillföra skolan mer resurser genom förstärkningar av det generella statsbidraget, men det visade sig att dessa inte alltid gick till det som statsmakterna tänkt sig. Generella statsbidrag var helt enkelt för trubbiga och gick inte att använda när staten ville styra med större precision. Av detta skäl har man valt en återgång till specialdestinerade statsbidrag. Även inom andra områden än skolans finns en tydlig tendens till att denna typ av statsbidrag är på väg tillbaka. Dessutom har det tillkommit en uppsjö av tidsbegränsade projektbidrag som kommuner kan söka för specifika ändamål. Ofta kräver dessa medfinansiering. Trots dessa centraliseringstendenser behåller ännu decentraliseringsrörelsen något av sin styrfart. Ett tydligt exempel på detta är den försöksverksamhet med skola utan timplan som regeringen beslutade om . Vissa skolor befriades på prov från skyldigheten att tillämpa den nationella timplanen. Motivet var att denna plan inte var anpassad till den mål- och resultatstyrda skola som skulle växa fram. Ytterligare decentralisering är således på tapeten parallellt med att staten återtar greppet inom andra delar av skolans verksamhet. Även underströk behovet av att ta nya steg mot ytterligare fördjupad självstyrelse: Vi anser att det nu är dags att inleda en långsiktigt syftande förstärkning av den kommunala självstyrelsen . Vi är övertygade om att ju större självständighet kommunerna erhåller gentemot staten, desto bättre blir förutsättningarna för ett meningsfullt lokalt politiskt deltagande . Ett medel att stärka kommunernas handlingsutrymme är att ge den kommunala självstyrelsen en starkare grundlags- och lagreglering med möjligheter till rättsprövning. En sådan utveckling bör vila på en klarlagd principiell grund för hur uppgiftsfördelningen bör vara mellan stat och kommun. (SOU 2000:1, sid 157) Utöver dessa tendenser till samtidig decentralisering och centralisering finns tecken på att ansvaret för verksamheter i tilltagande grad vävs samman mellan olika nivåer. (SOU 1996:169) konstaterade att decentraliseringen från stat till kommun medfört oklarheter i ansvarsfördelningen mellan de bägge nivåerna. En ordning som innebär att kommunerna är huvudman för verksamheter som staten övergripande reglerar medför alltid gränsdragningsproblem. Men dessa förefaller ha tilltagit . Därigenom försvåras också möjligheterna för medborgarna att veta vem man ska utkräva ansvar av. Andra uttryck för det sammanvävda ansvaret är de tidigare nämnda exemplen på en ökad användning av tidsbegränsade projekt, som ofta förutsätter att finansiering sker från såväl ett statligt organ som kommunen. Fokus inom regionalpolitiken har förskjutits till att kommuner och regioner i samverkan med staten i högre grad ska ta ansvar för sin egen utveckling. I många län etableras särskilda samverkansorgan mellan kommuner och landsting, som då också får ta hand om statens utvecklingsresurser inom regionen. Arbetet med tillväxtavtal har skett i former som länkar samman olika nivåer, men dessutom också offentliga och privata intressen. Till detta ska läggas andra företeelser som bidragit till en tilltagande komplexitet i ansvarsfördelningen. I allt högre grad anlitar kommuner privata utövare för t.ex. barn- och äldreomsorg.