frsrdg · GQ04RR21 · 2003-01-01 00:00:00 — Alltför stora olikheter i levnadsvillkor och offentlig service mellan kommuner eller landsting är oacceptabla ur jämlikhets- och rättvisesynpunkt och skulle aldrig sanktionernas av medborgarna. En alltför långtgående central styrning utarmar lokal och regional demokrati och medför dessutom dålig anpassning till lokala förhållanden och därmed ineffektiv problemlösning (/2002). kan inte undvikas. Den uppträder varje gång en avvägning ska göras mellan var tyngdpunkten ska ligga mellan centralt och lokalt styre. Den är lika aktuell i stater med endast en nivå som i dem som har flera. I flernivåsystem blir dock avgörandena mer komplexa och kanske också mer konfliktfyllda, eftersom flera nivåer konkurrerar om makt och uppgifter. I återstoden av detta kapitel och i de påföljande redovisas praktiska uttryck för denna målkonflikt. Den rättsliga regleringen av ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner har sin utgångspunkt regeringsform. Redan i portalparagrafen sägs att folkstyrelsen "förverkligas genom . självstyrelse" (RF 1 kap. 1 §). Dessutom stadgas att det finns primärkommuner och landstingskommuner, att beslutanderätten utövas av valda församlingar och att kommunerna får uppbära skatt (RF 1 kap. 7 §). Kommunala förvaltningsmyndigheter nämns som en del av den offentliga förvaltningen (RF 1 kap. 8 §), och av detta följer att kommunerna i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (RF 1 kap. 9 §). Stadgandet i RF:s första paragraf om att "den offentliga makten utövas under lagarna" gäller även kommunerna. En precisering görs i RF 8 kap. 5 §: "Grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestämmes i lag. I lag meddelas också föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden." Regeringsformen säger däremot inget om kommunernas uppgifter eller hur uppgifter fördelas mellan stat och kommun. Förslag från Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd (SOU 1996:129) om att stärka grundlagsgarantin har dock avvisats (1999). Länsberedningen (SOU 1974:84) hade som en av sina uppgifter att bereda frågan om samhällsuppgifternas fördelning i stort mellan staten och kommunerna. Beredningen underströk att stat och kommuner bör komplettera varandra i en helhet. Den närmare fördelningen av uppgifter måste dock ständigt anpassas till samhällsutvecklingen. Uppgiftsfördelningen sammanfattades i fem principer: Princip 1: Det är ett riksintresse att garantera landets alla medborgare en viss minimistandard i fråga om trygghet, säkerhet och välfärd. Princip 2: En uppgift bör ej ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt berörda. Princip 3: Uppgifter som kräver ett stort mått av likformighet eller där överblick över hela riket är nödvändigt bör ligga på central nivå. Princip 4: Uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom och specifik detaljkunskap bör decentraliseras. Princip 5: Närliggande uppgifter bör verkställas på samma beslutsnivå och handhas av samme huvudman, om därigenom effektivitetsvinster kan uppnås. (SOU 1974:84, s. 20-21) Den första principen understryker att det är staten som har det yttersta ansvaret för medborgarnas välfärd. Även den tredje principen är ett motiv för ett centralt ansvar. En allmän strävan att decentralisera beslutsfattandet kommer till uttryck i den andra principen, som också har stora likheter med subsidiaritetsprincipen, så som den senare formulerades i . Princip fyra betonar också decentralisering. Den sista principen säger ingenting om nivån i sig utan pekar på ändamålsenligheten i uppgiftsfördelningen. Under riksdagsdebatten om den regionala samhällsförvaltningen fördes ingen explicit diskussion kring de fem principerna (protokoll 1976:136). Några ledamöter från de båda politiska blocken underströk i allmänna ordalag vikten av att beslut fattas så nära medborgarna som möjligt. Principerna föreföll inte vara kontroversiella, kanske för att de är så allmänt hållna. Hänvisningar till dessa principer har emellertid varit vanliga senare i statliga utredningar och i den allmänna debatten kring uppgiftsfördelningen. Däremot har de knappast ifrågasatts. Principerna kan därmed sägas kodifiera ett slags konsensus, som har stått sig . De har kunna ha denna position eftersom de inte tar ställning i de målkonflikter som uppträder i praktiken, och som i hög grad gäller principernas förhållande till varandra: Hur långt ska statens rätt att fastställa en minimistandard sträcka sig? När bör behovet av lokal kännedom väga tyngre än kraven på likformighet och överblick? Hur beräknas effektivitetsvinster på lokal respektive central nivå? Enligt (1987) förekommer i praktiken tre huvudkategorier av inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Den första gruppen omfattar funktioner som har en given anknytning till hela landet, exempelvis utrikespolitik, försvar, rättssystemet och allmänna kommunikationer. Den andra gruppen gäller uppgifter som betonar rättvisa och jämlikhet, dvs. att man som medborgare ska ha rätt till likartad eller likvärdig service oavsett var i landet man bor. Skolan skulle kunna utgöra ett exempel på detta, även om det inte längre anses viktigt att den ska vara så standardiserad att en elev utan vidare kan flytta från en kommun och återuppta sina studier i en annan utan särskilda övergångsinsatser. För det tredje kan den kommunala självstyrelsen också inskränkas av samhällsekonomiska motiv. Staten har ett övergripande ansvar för landets ekonomi, vilket anses ge den rätt att ingripa vid behov. Statens styrning och reglering Ansvarsfördelningen avser emellertid inte bara fördelningen av uppgifter mellan olika nivåer utan innefattar också frågan om hur staten styr och reglerar den kommunala verksamheten. Utifrån den författningsmässiga regleringen i grundlagen anges kommunernas uppgifter närmare i dels kommunallagen, dels ett antal speciallagar. Kommunallagen innehåller en allmän formulering om den allmänna kompetensen. Efter den senaste revideringen 1991 gäller följande lydelse: Kommuner och landsting får själva ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Innehållet i kommunernas allmänna kompetens har preciserats genom rättspraxis och sammanfattas nu i en uppsättning principer: Kommunens verksamhet ska ha anknytning till dess område eller medlemmar; man får inte lämna understöd till enskilda; alla medlemmar ska behandlas lika; kommuner får inte driva spekulativa företag; kommuner får inte ta ut högre avgift än att den täcker de egna kostnaderna; beslut får inte ha retroaktiv verkan (2001). Det har föreslagits att den allmänna kompetensens innehåll borde regleras närmare, men har ansett att det nuvarande sättet att dra gränsen är lämpligare. I speciallagarna anges kommunala uppgifter i fråga om t.ex. skola, socialtjänst, äldreomsorg, plan- och byggfrågor samt hälso- och miljöskydd. De har ofta ramlagskaraktär, men innehåller också mer detaljerade bestämmelser. Speciallagar preciseras i många fall av statliga myndigheters föreskrifter. Utöver detta finns ett mindre antal särlagar, som tillåter kommuner att göra sådant som annars skulle falla utanför den allmänna kompetensen. Det gäller t.ex. rätt att bedriva internationell katastrofhjälp och turism. Många uppgifter som ursprungligen legat inom det allmänna kompetensområdet har efterhand blivit föremål för statlig reglering. Det gäller t.ex. barn- och äldreomsorgen. Man har ansett att det funnits behov av att reglera dessa uppgifter eftersom de ger makt till kommunerna att kontrollera, inskränka, förbjuda och utdöma sanktioner och det därför varit viktigt med ett medborgarskydd och likartad tillämpning över hela landet (1996). Staten har tillgång till flera instrument för att kontrollera och utöva tillsyn över den kommunala verksamheten. När det gäller den allmänna kompetensen begränsas kontrollen till en prövning av beslutens laglighet, men detta förutsätter att besluten överklagats av någon kommunmedborgare. Inom det speciallagsreglerade området är möjligheterna mer omfattande. Verksamheten kontrolleras inte bara i fråga om laglighet utan också beträffande lämpligheten. Slutligt avgörande fattas av antingen förvaltningsdomstol eller något kontrollorgan. Granskning kan initieras genom att medborgare som är berörd och missnöjd med ett beslut överklagar detta. Initiativ kan också tas av JO eller JK, eller av särskilt statligt tillsynsorgan inom den sektor där verksamheten hör hemma. Bland annat har och sådana uppgifter. Kommunernas verksamhet ska även följas av länsstyrelserna. skedde detta på ett mer närgånget sätt, bl.a. genom att länsstyrelserna skulle godkänna kommunala stadsplaner. är deras uppgifter mer begränsade. Länsstyrelserna ska dock granska hur kommunerna sköter sina åligganden inom vissa områden, t.ex. när det gäller sociala frågor och djurskyddskontroller. Visserligen finns exempel på att staten utövar närgången kontroll, men i allt högre grad har denna kommit att ske i mjukare former. Ofta föreläggs resultatet av uppföljningar, utvärderingar och tillsyn berörd kommun, vilket sedan ligger till grund för samtal om vilka åtgärder som bör vidtas. Enligt Statskontoret är "den statliga tillsynen vag, svag och lågprioriterad . På flera områden utövar staten ringa eller ingen kontrollerande tillsyn" (Statskontoret 1998:7). Dessutom är statens sanktionsmöjligheter mycket begränsade. När det gäller statens finansiella reglering av kommunerna finns som tidigare nämnts en grundlagsfäst garanti för den kommunala beskattningsrätten. Staten anses dock ha möjlighet att tillfälligt begränsa det kommunala skatteuttaget. Vanlig lag reglerar vad som får beskattas. Staten utfärdar också bestämmelser om statsbidrag och skatteutjämning. har dessutom fastställt principer som påverkar kommunernas handlingsmöjligheter. Det gäller t.ex. finansieringsprincipen och principen om att kommuners budgetar ska vara i balans (bägge diskuteras senare). Handlingsutrymmet påverkas också av storleken på de resurser vilka staten tillför kommunerna. uppgick statsbidragens andel till i genomsnitt av kommunernas inkomster (1999). Även utfallet av det kommunala skatteutjämningssystemet har betydelse. I detta betalar vissa kommuner avgifter, medan andra erhåller bidrag. Ansvarsfördelningsprinciper i andra europeiska länder Fördelningen av ansvar och befogenheter mellan stat och kommuner skiljer sig åt mellan olika stater i . Det är resultatet av utveckling. De forskare som sökt spåren tillbaka i historien har kunnat notera några perioder som haft särskild betydelse. En första sådan gällde tiden för reformationen, då skilda kyrkliga organisationsprinciper kom att växa fram. I de östkristna områdena utvecklades inte samma församlingsstruktur som i väst, utan där tillämpades ett mer autokratiskt styre. Den västra kristenheten delades i sin tur mellan det katolska söder, som länge höll samman kyrkliga och världsliga uppgifter, och det protestantiska nord, där uppgifterna tidigt separerades (1993). En annan formativ period utgjordes av det tidiga , då dominans i medförde etablerandet av en starkt centralistisk administrativ modell. Även senare tiders förändringar, såsom statsbildningsprocessens form och innehåll, införandet av kommunistiska system i och det offentliga välfärdsåtagandets expansion har gett avtryck i den fördelning av ansvar och befogenheter som präglar relationen mellan staten och kommunerna, och som ser olika ut i olika länder (1987, 1991). Skillnader kvarstår trots samtida ansträngningar att åstadkomma enhetlighet. Ett uttryck för denna strävan är den konvention om kommunalt självstyre som antogs av kommunala och regionala kongress. Konventionen har undertecknats av 34 av rådets 43 medlemsstater vilka därmed förbundit sig att följa dess stadganden. Den är emellertid allmänt hållen och dessutom har staterna, inom vissa ramar, möjlighet att välja vilka paragrafer man vill ansluta sig till. Ett annat uttryck för pågående standardisering är den gemensamma kompetenskatalog som diskuteras inom EU, med sikte på regeringskonferensen . Tanken är att denna katalog ska säga något om vilka uppgifter som ska handhas på olika nivåer i EU - union, stater, regioner och kommuner. Huruvida detta kommer att utmynna i någon form av harmonisering återstår att se. Alltjämt dominerar dock mångfalden. Dess huvuddrag ska vi fånga med hjälp av samma dimensioner som vi använt i den tidigare översikten över . Vi börjar emellertid med att säga något om principiella skillnader mellan olika typer av stater. En betydelsefull skiljelinje går mellan federala stater och enhetsstater. Medan enhetsstaten är sammanhållen utgör den federala statsbildningen en sammanvägning av delstatliga och nationella intressen. I den senare blir därmed ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner mer komplex, eftersom kommunerna måste förhålla sig till två olika uttryck för staten. Som exempel kan nämnas att den federala nivån i svarar för konstitutionell reglering av den kommunala självstyrelsen, men har också rätt att lägga in veto mot större kommunala investeringsprojekt. Kommunerna är dock mer beroende av beslut som fattas på delstatsnivå. Delstatsparlamentet stiftar kommunallag och bestämmer kommunindelningen. Vidare fördelar delstaterna statsbidrag till kommunerna och kontrollerar hur dessa sköter sina uppgifter. Även inom ramen för enhetsstater finns skillnader. I - som brukar betecknas "regionaliserad enhetsstat" - har den regionala nivån delstatsliknande karaktär genom att den bl.a. svarar för reglering av kommunerna och beslutar om indelningsändringar. Delar av enhetsstater kan åtnjuta särskild status, vilket ofta innefattar rätt att ange närmare villkor för de egna kommunerna. Det gäller t.ex. (i ), (i ) samt och (i ). Även och kan räknas till denna kategori. Kommunerna inom dessa mer eller mindre självstyrande delar regleras således av två nivåer. I övriga enhetsstater behöver kommunerna endast förhålla sig till ett enda uttryck för staten. Det finns dock inget som tyder på att den federala statsbildningen i sig skulle ha ett mer välvilligt förhållningssätt till kommuner. I de flesta europeiska stater anges grunderna för den kommunala självstyrelsen i grundlagen. Regleringens omfattning varierar dock. I t.ex. de portugisiska och bulgariska konstitutionerna preciseras grunderna för den kommunala självstyrelsen utförligt, medan andra stater, t.ex. , nöjer sig med att bara ange att det ska finnas kommuner. grundlag ger den kommunala självstyrelsen en uttrycklig garanti. Den är så konstruerad att kommunerna och Kreise ges rätt att besvära sig hos Federationsdomstolen om de anser att lagstiftning på federal eller delstatsnivå kränker självstyrelsen. Ett liknande system tillämpas i . I grundlagarna i , , och uppmärksammas över huvud taget inte kommunerna. har ingen skriven konstitution och därmed inte heller någon grundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen. I dessa stater anges i stället de grundläggande villkoren för kommunerna i vanlig lag. Det finns åtminstone två principer som är viktiga för hur uppgifter fördelas mellan stat och kommuner. Den första gäller om man tillämpar subsidiaritetsprincipen eller ej. Subsidiaritetsprincipen innebär att uppgifter ska handhas på lägsta möjliga nivå, om inte en högre nivå kan utföra dem effektivare (Baldersheim 2002). I några stater, t.ex. , innefattar principen också att civilsamhället spelar en betydande roll för att tillhandahålla social omsorg och andra välfärdsfunktioner. Privatsfären uppfattas som en "lägre nivå", med ett ansvar som kommer före den kommunala. Såsom nämnts ingår i praktiken subsidiaritetsprincipen i de ansvarsfördelningskriterier som angavs av länsberedningen . Den finns inskriven i den europeiska konventionen om kommunalt självstyre och anses särskilt betydelsefull inom EU-området. Även andra stater anser sig följa den. Trots detta varierar den praktiska tillämpningen av principen markant, vilket beror på att den är vag och att staten avgör hur principen ska tolkas. Bara inom EU-området finns de nordiska staterna , och , som lagt huvudansvaret för den offentliga välfärdsservicen på kommunerna, och , och , vars kommuner har mycket begränsat ansvar för offentlig välfärd. Skolväsende, hälso- och sjukvård samt socialtjänst bedrivs i stället av statliga organ. Det finns få stater som uttryckligen hävdar subsidiaritetsprincipens motsats, dvs. att uppgifter ska handhas på central nivå, om inte starka skäl talar för något annat. Kommunistiska stater tillhörde denna kategori, liksom Francodiktaturens , men bland nutida system gäller det exempelvis . Den andra uppgiftsfördelningsprincipen gäller valet mellan allmän kompetens och enumeration (ultra vires). I de flesta europeiska stater består den kommunala kompetensen av två beståndsdelar. Det gäller dels obligatoriska uppgifter som kommunerna anses sköta på uppdrag av staten, dels en allmän kompetens som är uttryck för kommunernas frihet att, inom vissa gränser, utföra självvalda uppgifter. Ofta är denna formulerad negativt: Kommuner har rätt att bedriva verksamheter som inte uttryckligen reserverats för andra. Detta system tillämpas i bl.a. , , och och har införts i . Även sydeuropeiska kommuner som och har allmän kompetens men denna tycks vara mer kringskuren (1991). Den alternativa principen utgörs av enumeration eller ultra vires (utanför makten), vilket innebär att kommunerna bara har rätt att bedriva sådan verksamhet som parlamentet uttryckligen givit tillstånd till. I tillämpas detta som genomgående princip i hela kommunsystemet endast i , men på mellannivå i bl.a. . Enumeration användes även i års kommunalförordningar, men visade sig vara tungrodd (1999). Bägge dessa principiella avgöranden har betydelse för hur uppgiftsfördelningen ser ut i praktiken. Vid en genomgång av hur denna faktiskt är utformad framträder emellertid såväl stora likheter som betydelsefulla skillnader mellan kommunsystemen. Bland likheterna märks att kommuner i alla stater svarar för den lokala fysiska infrastrukturen, i form av lokala gator och vägar, va-system och sophämtning. De sköter också i allmänhet lokal planering samt lämnar byggnads- och rivningstillstånd. Dessutom omfattar verksamheten ofta ansvar för grundskolor, turistinformation samt vissa fritids- och kulturanläggningar (1988b, 2000). Bland skillnaderna märks att kommuner i främst har någon sorts ansvar för polisväsendet och att de i norra har ett omfattande ansvar för att förverkliga den offentliga välfärdspolitiken. Inom många stater är dock ansvaret för verksamheterna delade mellan olika nivåer. I talar man om detta som politikverflechtung, vilket innebär ett sammanvävt ansvar mellan olika nivåer. I många länder är kompetensgränser otydliga som det förekommer att kommunala organ på flera nivåer bedriver likartad eller konkurrerande verksamhet. I är kommunernas uppgifter beroende av kommunens storlek. Samtliga kommuner tillhandahåller gatubelysning, begravningsplats, vatten och avlopp samt viss väghållning. Alla kan också - i mån av resurser - ta på sig uppgifter inom ramen för en allmän kompetens. I kommuner med fler än 5 000 invånare tillkommer avfallssystem, parker och bibliotek. Kommuner med mer än 20 000 invånare ska svara för social välfärd och brandförsvar och de med fler än 50 000 invånare har också hand om kommunikationer och miljöskydd. De uppgifter som de små kommunerna inte får hantera sköts i stället av en högre nivå, provinsen, som därmed har en tydligt komplementär uppgift. Liknande fördelning av uppgifter efter kommunernas storlek tillämpas även i bl.a. , och . Även i Tjeckiska republiken har större kommuner mer omfattande uppgifter. De har dessutom ansvar för att åt mindre angränsande kommuner tillhandahålla sådant som kräver specialistkompetens. Statens styrning och reglering Den andra komponenten i ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner gäller hur staten styr, reglerar och kontrollerar den kommunala verksamheten, samt i vad mån man ger kommunerna möjlighet att själva bestämma över sina ekonomiska resurser. I alla kommunsystem anger staten villkor för kommunernas verksamhet med hjälp av reglering. Detta är särskilt framträdande i fråga om de uppgifter som kommunerna anses utföra på delegation från staten eller inom ramen för speciallagar. Mycket av regleringen sker alltjämt i form av rättsliga, ofta detaljerade anvisningar. I tilltagande grad har emellertid sådant ersatts av angivande av mål och miniminivåer samt uppföljning och utvärdering av i vad mån dessa uppfylls. I många stater finns sådana miniminivåer angivna för bl.a. socialhjälp, miljöförhållanden, trafiksäkerhet och utformningen av byggnader (1997). Lagar som garanterar individen vissa rättigheter infördes i och (Statskontoret 1994). Ministerstyre, som ger ministrar möjlighet att kan lägga sig i hanteringen av enskilda ärenden, förekommer i de flesta europeiska stater. Ofta, som i t.ex. , dras dock en gräns för detta vid den kommunala självstyrelsen (1995). Staten utövar vidare kontroll över kommunernas verksamhet. Detta sker på olika sätt i olika delar av och dessutom varierar kontrollen mellan olika ansvarsområden inom ett och samma land. Vanligtvis utövas mer närgången och omfattande kontroll över sådant som kommunerna anses utföra på uppdrag av staten. Här brukar prövningen inte bara begränsas till frågan om laglighet utan även lämpligheten bedöms. Men även inom verksamheter som ryms inom den allmänna kompetensen skiljer sig möjligheterna för staten att granska, upphäva och förändra kommunala beslut. Komplexiteten låter sig därför inte sammanfattas efter några enkla linjer. Däremot kan olika varianter exemplifieras (jfr även Statskontoret 2002). En första fråga gäller vem som har rätt att initiera en granskning av ett kommunalt beslut. I några länder är regeln att samtliga kommunala beslut ska översändas till ett statligt kontrollorgan för granskning. Detta tillämpas numera i bl.a. och och var huvudprincipen i före decentraliseringsreformerna . I ska alltjämt viktigare beslut tillställas den statliga regionala övervakaren, prefekten, för granskning. Det är dock vanligt att initieringen sker selektivt, genom att medborgare överklagar beslut (i t.ex. , , , och ) eller genom att borgmästare har skyldighet att vägra verkställa fullmäktigebeslut som han/hon anser vara lagstridiga, och anmäla dessa för prövning (). Det kan också ske genom att regionala organ tar initiativ. I finns ett särskilt tillsynsråd på amtsnivå, bestående av Statsamtsmanden (landshövdingen) och fyra personer som amtskommunen () utser bland sina ledamöter. I federala stater som och svarar delstaterna för övervakning. En annan modell är att staten ger kommunala enheter på mellannivå i uppgift att övervaka dem på en lägre. Både de tyska Kreise och de nederländska provinserna har sådana uppgifter gentemot kommunerna. I övervakas kommunerna av både regioner och provinser. En nationell kommunombudsman, som undersöker klagomål och initierar kontroller, finns i och . I svarar ett statligt revisionsorgan, The audit commission, för granskning av främst effektiviteten i kommunernas resursanvändning. Granskningarnas resultat publiceras i form av en rangordning av kommunerna. Nästa fråga är vem som har rätt att avgöra om ett kommunalt beslut är olagligt, eller om så är aktuellt, om det är olämpligt. Även i detta avseende tillämpas olika modeller, och ofta används flera varianter parallellt inom olika verksamhetsområden i ett och samma land. Ett alternativ är att avgörandet sker som en juridisk process, vid antingen särskilda administrativa domstolar (bl.a. , och ) eller det vanliga domstolsväsendet ().