frsrdg · GQ04RR13 · 2003-01-01 00:00:00 — I första av-del-ningen ingår (), ordförande, (), vice ordförande, (), (), (), (), () och (). På revisorernas kansli har revisionsdirektör haft ansvaret för granskningen. Även kanslichefen och utredningschefen har deltagit i granskningen. Rapporten är beslutad av revisorerna i plenum . Rapporten sänds nu på remiss till berörda myndigheter och andra organisationer. lämnades den första motionen till om ett lands-täckande kommunikationssystem gemensamt för polisen, räddnings-tjänsten, sjukvården och andra skydds- och säkerhets-aktörer. Många aktörer med höga krav Antalet aktörer med uppgifter som på olika sätt bidrar till befolk-ningens skydd och säkerhet är många. En del är statliga myndig-heter. Andra är kommunala, landstingskommunala eller privata. Verksamheten ställer höga krav på intern och extern kommunika-tion för att kunna fungera effektivt. De kommunikationssystem som används saknar vissa funktioner som skulle kunna bidra till en sammantaget effektivare verksamhet. De nuvarande sy-stemen är också i många fall mycket gamla. Den tekniska utveck-lingen har lett till att det finns kommunikationssystem som bättre kan svara upp mot aktörernas behov. Bland annat har den s.k. Tetrastandarden utvecklats som innebär att ett icke leveran-törsspecifikt kommunikationssystem gjorts tillgängligt på mark-naden. Många fördelar med ett nytt system Ett nytt kommunikationssystem skulle kunna innebära en ökad kommunikationssäkerhet. Problemen med bristande täckning på vissa håll och med störning och avlyssning av radiokommunika-tionen skulle kunna avhjälpas. I ett nytt digitalt kommunikations-system skulle möjligheten öka att kommunicera data. Datakom-munikation skulle kunna underlätta en effektiv verksamhet för de olika aktörerna. I ett nytt system skulle möjligheterna öka att kommunicera mellan olika aktörer. Behovet av kommunikation mellan t.ex. sjukvården och räddningstjänsten eller polisen är stort. I de nuvarande kommunikationssystemen finns vissa begränsningar som kan innebära att kommunikationen blir lidande särskilt vid större allvarliga olyckor o.d. I ett kom-munikationssystem byggt på modern teknik kan det begränsade frekvensutrymme som kan användas för radiokommunikation utnyttjas mer effektivt. Det finns också ekonomiska skäl som talar för ett gemensamt kommunikationssystem. Såväl initiala investeringskostnader som framtida utvecklingskostnader kan delas av många användare och en större marknad kan bidra till gynnsam konkurrens. Samverkan mellan bl.a. polis och tull i olika länder, t.ex. de operativa med-lemmarna i , talar också för ett nytt gemen-samt kommunikationssystem. Ett nytt radiokommunikationssystem skulle emellertid kosta mycket pengar att bygga. Bara investeringen i infrastrukturen för systemet har beräknats kosta i storleksordningen . Den årliga drifts- och underhållskostnaden skulle bli . Till systemets sammanlagda kostnad till-kommer ytterligare poster som ännu inte beräknats. Frågan om ett nytt kommunikationssystem bör införas har varit aktuell . Ansvarsfördelningen inom har varit något oklar eftersom ärendet berört många departement. Den tillsatta Utredningen om gemensam radiokommunikation för skydd och säkerhet är den tredje offentliga utredningen som arbetat med ärendet. Regeringen har också lämnat uppdrag till myndigheter att utreda. Trots att den långa beredningstiden lett till att ärendet belysts grundligt i vissa avseenden återstår många viktiga frågor att besvara. Det föreligger ett alltför bristfälligt underlag för att bedöma vilka konsekvenser ett nytt kommunikationssystem skulle få för verksamheten och dess effektivitet. Revisorerna föreslår därför att regeringen tar fram det underlag, innehållande bl.a. en samhällsekonomisk analys, som behövs för att och övriga finansiärer ska kunna ta ställ-ning till när ett nytt system behöver införas och hur det ska fi-nansieras. I underlaget behöver också ingå en bedömning av förut-sättningarna för en samordning av ärendet med våra grannländer. Underlaget bör därefter föreläggas . Granskningens bakgrund och inriktning En effektiv kommunikation mellan aktörer inom polis, rädd-ningstjänst, sjukvård m.fl. är nödvändig för att samhällets samlade resurser för skydd och säkerhet ska användas effektivt. Problemen med de nuvarande kommunikationssystemen och den tekniska utvecklingen inom tele- och radiokommunikationsområdet har gjort att det blivit aktuellt att byta ut de nuvarande kommunika-tionssystemen. har ärendet funnits på agen-dan på högsta politiska nivå. Ärendet har beretts inom och flera utredningar har tillsatts. har tillkännagivit för regeringen att problemet bör få en snar lösning. Problemet har emellertid inte kommit nämnvärt närmare en lösning . Granskningen är inriktad på hur ärendet hanterats inom Rege-ringskansliet och hos andra berörda parter. Granskningen tar upp vilket underlag som finns för att ta ställning till behovet av ett nytt kommunikationssystem. En jämförelse görs också med ärendets hantering i andra länder. I granskningen berörs nästan uteslutande kommunikationen inom och mellan polisen, den kommunala räddningstjänsten och sjukvårdens ambulansverksamhet, de tre mest centrala aktörerna inom skydds- och säkerhetsområdet. Många aktörer ansvarar för skydd och säkerhet Polisen, räddningstjänsten, hälso- och sjukvården m.fl. ansvarar gemensamt för befolkningens skydd och säkerhet. Rädd-ningstjänsten är huvudsakligen , sjukvårdshuvudmän-nen (landsting och ) ansvarar för hälso- och sjukvården och polisen tillhör den statliga förvaltningen. Vid sidan av dessa tre aktörer finns andra med ett sådant ansvar och sådana funktioner att de i vissa situationer är viktiga för befolkningens skydd och säkerhet. Försvaret är vid krig och höjd beredskap en ytterst central aktör, men samarbetar med de civila myndigheterna även i fredstid. Tullen har ansvar för att förhindra in- och utförsel av varor som hotar hälsa, miljö och säkerhet. Även aktörer inom el- och vatten-försörjningen har funktioner som är viktiga för befolkningens skydd och säkerhet. Därutöver finns det ytterligare aktörer som i viss utsträckning kan bidra till befolkningens skydd och säkerhet, såsom , landstingens lokaltrafik, bevakningsföretag, transportföretag och skogsnäringen. För att de samlade insatserna för befolkningens skydd och säkerhet ska vara effektiva krävs en effektiv kommunikation inom och mellan de olika aktörerna. Behovet av skydd och säkerhet är ofta akut och kräver att information om var insatserna behövs snabbt når ut. Ofta behövs insatser från mer än en aktör vilket kräver effektiv kommunikation. Det har uppmärksammats att de kommunikationssystem som de olika aktörerna använder inte alltid klarar att svara upp mot de höga krav som ställs i verksamheten. Nuvarande kommunika-tionssystem är i de flesta fall gamla. Systemen har inte obegränsad teknisk livslängd och behöver därför förr eller senare bytas ut. Den tekniska utvecklingen har lett till att det nu finns möjlighet att bygga kommunikationssystem som bättre kan tillgodose skydds- och säkerhetsaktörernas behov. Utvecklingen har bl.a. kommit till stånd som ett resultat av att problemen med de nuvarande sy-stemen uppmärksammats internationellt. Till exempel har arbete pågått med att utveckla en teknisk standard för radiokommunikationssystem som ska klara skydds- och säkerhets-aktörernas höga krav, den s.k. Tetrastandarden . sker radiokommunikationen inom skydds- och säkerhetsom-rådet i flera separata, i huvudsak analoga, radionät. Flera av dessa byggdes ursprungligen . Polisen har fyra olika nät. Det nationella radiosystemet S-70M används i större delen av landet. Nätet byggdes , men har modifierats . I storstadsregionerna Stock-holm, och använder polisen det s.k. S80-nätet, i fjällvärlden F80 och vissa enheter inom polisen, med särskilt stort behov av avlyssningsfri kommunikation, använder det s.k. E80-nätet. Den kommunala räddningstjänsten kommunicerar i huvudsak i egna nät som byggts upp och framåt men som därefter moderniserats, bl.a. med stöd från . I vissa län finns även länsnät som möjliggör kommunikation mellan räddningstjänsterna inom länet. I län som saknar länsnät kan viss kommunikation ske över kommungränser bl.a. med hjälp av SOS Alarms nät. Huvuddelen av sjukvårdens mobila talkommunikation sker med hjälp av SOS Alarms nät. I det s.k. Mobitex-nätet har sjuk-vården också möjlighet att sända krypterad information i tal och i annan form. används Mobitex nästan uteslutande för statusrapportering, dvs. korta meddelanden i text. Vid sidan av de tre mest centrala aktörernas radionät finns också ytterligare nät som används av andra aktörer inom skydds- och säkerhetsområdet. Eftersom radionäten i många fall bygger på samma teknik kan många av aktörerna ändå kommunicera med varandra men med vissa begränsningar. Kommunikation mellan de olika aktörerna kan också ske med hjälp av andra kommunikationsmedel, t.ex. mobiltelefoner och det vanliga telefonnätet, antingen direkt eller via sambandscentraler eller liknande. De nuvarande systemens brister De nuvarande systemens funktionalitet De kommunikationssystem som används har brister. De nu-varande systemen har i vissa fall begränsad täckning. På vissa platser är mottagningsförhållandena så dåliga att det är svårt att kommunicera och på andra platser saknas täckning helt. Skälen till detta är flera. Det kan bero på s.k. radioskugga , på att de ligger utanför basstationernas (radiomasternas) täckningsområde eller på att inomhustäckning saknas. Eftersom de nuvarande systemen är gamla blir de också allt svårare att underhålla. Nytillverkning av delar till systemen sker i liten utsträckning, vilket leder till att defekta delar ibland är svåra att ersätta. Utökad täckning för att bygga bort de nuvarande pro-blemen eller för att åstadkomma inomhustäckning i nya byggnader är av samma skäl svårt att åstadkomma. Att tekniken är gammal innebär också att nyutveckling bara sker i begränsad omfattning. Den nuvarande tekniken ger i praktiken användarna tillgång till ett begränsat antal kanaler. Begränsningen beror dels på svårig-heter att administrera kanalerna effektivt, dels på att de nuvarande systemen inte är tillräckligt frekvensekonomiska . De nuvarande kommunikationssystemen är vidare lätta att av-lyssna. För polisen kan detta innebära att eftersökta brottslingar får tillgång till information som gör att de kan undkomma. Avlyss-ning kan också i allmänhet vara ett problem för att känslig in--for-mation t.ex. om enskilda individer inte kan kommuniceras säkert. Kommunikationssystemen kan också relativt enkelt störas, an-tingen avsiktligt med störsändare eller oavsiktligt . De nuvarande, i huvudsak analoga, systemen har också klara begränsningar när det gäller överföring av data, t.ex. medicinska eller tekniska data till och från ambulanser och brandbilar eller uttag ur register. Möjligheterna att kommunicera över stora avstånd är begrän-sade då enskilda kanaler, bortsett från enstaka s.k. rikskanaler (SOS Alarms), är begränsade till vissa geografiska områden. Flera olika system försvårar samverkan Kommunikation över de geografiska verksamhetsområdena Polisen är statlig. Större delen av verksamheten be-drivs inom de 21 polismyndigheterna som har var sitt län som verksamhetsområde . har som central förvalt-ningsmyndighet ett ansvar för att kommunikationen fungerar. I varje län finns ett antal frekvenser (kanaler) som används för kommunikation mellan poliser i länet. Varje terminal kan passa, dvs. vara förberedd för mottagning på, ett begränsat antal fre-kvenser. Det medför att den enskilde polisen eller polispatrullen på annat sätt måste informeras om att kommunikation kan ske på andra frekvenser än de normala. För polisen finns emellertid ett större problem. I storstadsregio-nerna används radiosystem S80 som opererar på helt andra fre-kvenser än i övriga landet, där S-70M används. Mellan en S80-terminal och en S-70M-terminal kan ingen kommunikation alls ske. För att möjliggöra kommunikation över de geografiska verksamhetsområdena är därför polisfordonen i storstadsregionerna försedda med S-70M-terminaler. Storstadspoliserna saknar dock handburna S-70M-terminaler. är i huvudsak . Normalt är därmed en kommun respektive räddningstjänsts verksamhetsområde . Till skillnad från i polisens fall behöver sällan enskilda brandmän ha tillgång till utrustning för kommunikation annat än inom gruppen. För de vanligaste insatserna är den nuvarande kommunikationsutrustningen fullt tillräcklig. I de fall man behöver utföra insatser inom en annan kommun, kan kommunikation relativt lätt upprättas antingen via länsnät, SOS Alarm (radionät eller via larmoperatör), via mobiltelefon eller genom att med relativt enkla handgrepp ställa om den egna kommunikationsutrustningen till att kommunicera på andra kanaler. Emellertid kan det faktum att det finns många alternativa kommunikationsvägar i sig vara ett problem. Hälso- och sjukvård, i vilken ingår ambulansverksamheten, är sjukvårdshuvudmännens ansvar och länsgränserna är därmed ambulansernas verksamhetsområde. I ambulansens normala verksamhet krävs kommunikation med den som fördelar sjuk-transportuppdragen till ambulanserna samt mellan ambulans och det sjukhus som ska ta emot den skadade eller sjuke. Sjukvården har via SOS Alarm tillgång till ett i princip rikstäckande radionät för talkommunikation och till det s.k. Mobitex-nätet för annan kommunikation, främst statusrapportering. Kommunikation mellan olika aktörer Polisen, räddningstjänsten och sjukvården behöver ofta samverka i akuta situationer. Dagens kommunikationssystem har vissa brister i sådana situationer. I vissa fall har aktörerna inte tillgång till radioutrustning som över huvud taget kan kommunicera med de andra aktörernas. En polisman med en S80-terminal kan t.ex. inte kommunicera direkt med räddningstjänst eller sjukvårdspersonal vars radioutrustning kommunicerar i ett annat frekvensband. Ett betydligt större problem är emellertid att med dagens analoga radio är antalet möjliga kommunikationskanaler begränsat. En kanal (frekvens) är helt upptagen så länge sändning pågår inom hela radiosändarens räckvidd. En radiomottagare kan dessutom bara passa ett begränsat antal kanaler. Dessa två begränsningar innebär att det uppstår problem, på t.ex. en skadeplats, när det gäller att nå ut med viss information till rätt mottagare utan att belasta andra med information de inte behöver. Begränsningen i antalet kanaler kan göra det svårare för de olika aktörerna att utföra sin uppgifter. Ofta inkommer ett larm om en olycka eller liknande från allmänheten till SOS Alarm. Informationen om situationen är begränsad och SOS Alarm får larma de aktörer de tror kan behövas på platsen. kan mer information inkomma, t.ex. för att ytterligare personer kontaktar SOS Alarm eller i och med att den första polispatrullen, räddningstjänstfordonet eller ambulansen tagit sig till platsen. De olika aktörernas insatser kan göras effektivare om man får tillgång till den tillkommande informationen för att på vägen dit förbereda sig på vilka insatser som måste utföras på skadeplatsen. I vissa fall kan informationen till och med leda till att inga insatser alls bedöms behövas, och utryckningen kan därför avbrytas. I andra fall kan aktörerna på plats snabbt behöva kommunicera att mer insatser behövs. Det är i dessa situationer väsentligt att kommunika-tionen har en sådan kapacitet och säkerhet att informationen alltid når fram snabbt. Exempel på kommunikation mellan aktörerna För att illustrera hur de nuvarande kommunikationssystemen fungerar för polis, räddningstjänst och ambulans, beskrivs här några exempel på situationer som i olika grad kräver kommunikation mellan olika individer och funktioner. Vardagskommunikation med små krav på samverkan En stor del av den vardagliga kommunikationen utgörs av rapportering från poliser, brandmän och ambulanspersonal till stationer och centraler om status (var man befinner sig, vad man gör o.d.). I dessa situationer räcker det att täckningen är tillräcklig för att kommunikationen ska fungera där personalen befinner sig. Detta kan de nuvarande kommunikationssystemen hantera utan större begränsningar. I vissa fall kan täckningen vara begränsad, men eftersom det sällan rör sig om särskilt brådskande kommunikation utgör det inte något stort problem. Man kan antingen använda t.ex. mobiltelefon eller avvakta till dess att man åter har täckning. Kraven på kommunikationssystemen blir något större när en polispatrull, brandbil eller ambulans mottar ett larm och genomför sina rutinuppgifter. För polisens del kan det t.ex. röra sig om ordningsstörning eller trafiksituationer utan personskador. För räddningstjänsten kan det gälla begränsade eller misstänkta bränder och för ambulansen situationer med enstaka skadade eller sjuka. I sådana fall ställs större krav på kommunikationens säkerhet och tillförlitlighet. En kommunikationskanal mellan olycksplats e.d. och station eller central måste säkras eftersom rutinuppgiften i varje enskilt fall snabbt kan bli mer omfattande. Ofta är flera enheter från en och samma aktör dessutom involverade eftersom det till en början kan vara svårt att avgöra hur stora resurser som krävs. Om inte annat behöver ofta en backup finnas i beredskap. Vid dessa situationer kan de nuvarande systemen ibland vara otillräckliga. Den enskilde polismannen, brandmannen eller ambulanssjukvårdaren kan befinna sig på en plats där täckningen inte är tillräcklig för en säker kommunikation. I vissa fall skulle insatsen kunna effektiviseras om det gick att sända stora mängder information till eller från olycksplatsen e.d. Även om ambulanser nu har allmän tillgång till s.k. Mobitex-utrustning är möjligheterna till sändning av stora mängder information begränsade i de nuvarande systemen. Sammantaget tyder emellertid det mesta på att de nuvarande systemen fungerar tillfredsställande i de här beskrivna situationerna. För polisen innebär dock de nuvarande analoga kommunikationssystemen ett stort problem när det är fråga om att förhindra brottslighet. De analoga systemen är lätta att avlyssna och störa. Vardaglig kommunikation med krav på samverkan Bristerna i de nuvarande kommunikationssystemen visar sig främst när en situation kräver samverkan mellan de olika aktörerna. Kraven på kommunikation skärps redan när flera aktörer är involverade i lokala små händelser, t.ex. - trafikolycka med personskada - brand som misstänks vara anlagd - brand med personskada. I dessa fall behöver de olika aktörerna kommunicera för att samordna sina insatser och för att förmedla information till varandra. Även om varje aktör i första hand ska ta hand om sin primära uppgift är samverkan ofta nödvändig. Det kan t.ex. handla om att snabbt upprätta avspärrningar av vägar eller att avlägsna enskilda eller grupper av individer som stör övriga aktörer i sin tjänsteutövning. Med en väl fungerande radiokommunikation kan polisen få information om att sådana uppgifter behöver utföras direkt från ambulans- eller räddningstjänstpersonal utan att först ta sig fram till olycksplatsen. Man bör inte heller bortse från att det ibland kan vara viktigt även för polisens möjligheter att klara upp eventuella brott att radiokommunikationen sker snabbt. Den som orsakat trafikolyckan, anlagt branden eller utfört misshandeln kan snabbare omhändertas och brottsutredningen därmed betydligt effektiviseras. Även i övrigt kan polisens arbete väsentligt förbättras om bevisning och vittnesuppgifter snabbt kan samlas in. Samverkan mellan räddningstjänst och ambulans är vid nästan alla olyckor med personskador brådskande. Ofta kan behovet av den ena aktörens insatser uppmärksammas först när den andra finns på plats. Vid en trafikolycka kan den skadade kanske inte komma ut ur fordonet om inte räddningstjänsten hjälper till. I fallet med en brand kanske den skadade inte uppmärksammas förrän i samband med släckningsarbetet och kan kanske inte tas om hand utan hjälp av räddningstjänsten. Behovet av kommunikation mellan räddningstjänsten och ambulansen är i dessa fall självklart stort. Så länge som behovet av sådan kommunikation är relativt begränsat finns samverkanskanaler reserverade. Om skadeplatsen är liten kan dessutom kommunikationen ibland ske utan hjälp av radioutrustning. Sammantaget bedöms de nuvarande systemen i normalfallet fungera tillfredsställande i beskrivna situa-tion-er. De största kraven på kommunikationssystemen uppstår dock om situationen förändras. Plötsligt kan en brandman finna skadade som behöver akuta vårdinsatser på plats, en ambulanssjukvårdare behöva hjälp att ta sig förbi en brand eller annat hinder för att nå en skadad eller en polisman skadas. Med dagens system kan de olika aktörerna i vissa fall inte alls kommunicera med varandra på sina respektive radioapparater, eller så kan kommunikation bara ske på ett begränsat antal kanaler eller via en central eller ledningsplats. Detta leder till fördröjningar och risk för informationsförluster. Samverkan över geografiska gränser Ytterligare en situation som kräver samverkan är när polisens eller ambulansens verksamhet går över länsgränser eller när räddningstjänstens verksamhet sträcker sig över kommungränser, där kommunerna på de båda sidorna om gränsen inte har en formaliserad samverkan om räddningstjänsten. De nuvarande systemen kan oftast klara av den typ av kommunikation som dessa insatser kräver. Ofta behöver emellertid kommunikationen mellan två aktörer på skadeplatsen gå via tredje part (SOS-alarm eller ledningsplats/-central). Eller så behövs vissa justeringar av radioapparater eller så måste andra kommunikationsmedel användas, vanligtvis mobiltelefoner. Resultatet blir då att många av de funktioner som krävs för en effektiv kommunikation inte fungerar tillfredsställande. Att ta kontakt via tredje part leder till viss fördröjning av informationen, och i värsta fall att en del av informationen inte når fram. Att justera radioapparater för att kommunicera på andra kanaler tar , kräver kännedom om vilka kanaler som ska användas och kan innebära att annan viktig information inte kan tas emot. Kommunikation via mobiltelefon kan normalt bara ske mellan två parter. Det kräver även kännedom om mottagarens mobiltelefonnummer, innebär längre uppkopplingstid och kan hindras av överbelastade nät och bristande täckning. Att de ordi-narie radiokommunikationssystemen ibland kan fallera och att även andra kommunikationsmöjligheter kan misslyckas innebär alltid en osäkerhet för de inblandade. Det största problemet med att de inblandade i en akut insats inte fullt ut kan kommunicera direkt är att framförhållningen försämras. Med tillförlitlig information om situationen på skadeplatsen, förmedlad direkt från den som först kommer till platsen, kan övriga aktörer förbereda sig under färden dit så att adekvat insats kan påbörjas snabbare vid ankomsten. I vissa fall kan information förmedlas som innebär att insatsen omdirigeras till annan plats, eller annan mer framkomlig väg till skadeplatsen. Även information som leder till att resursbehovet omvärderas kan behöva förmedlas. har ett antal händelser inträffat som varit exceptionella och som också ställt särskilt stora krav på olika aktörers kommunikationsmöjligheter. Några av de mest uppmärksammade är oroligheterna vid och president besök i , förlisningen av Estonia , polismorden i och diskoteksbranden i . Dessa stora händelser är de medialt mest uppmärksammade, men är inte de enda exemplen på när polisens, räddningstjänstens, ambulansens och andra aktörers radiokommunikationssystem sätts på mycket svåra prov. Denna typ av händelser ställer mycket höga krav på kommunikationssäkerhet - information måste alltid kunna spridas snabbt till rätt mottagare - och bristande kommunikation kan få mycket allvarliga följder. Dålig kommunikation förvärrade situationen I de ovan redovisade exemplen på stora händelser har kommunikationen inte fungerat tillfredsställande.