frsrdg · GQ04RR8 · 2003-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående Familjehemsvården /03 RR8 Revisorernas granskning revisorer har på eget initiativ granskat i vilken utsträckning de mål och regler som socialtjänstlagstiftningen formulerar för familjehemsvården efterlevs. Inom ramen för granskningen har en riksrepresentativ enkätundersökning till landets socialtjänstenheter genomförts. Vidare har en intervjuundersökning gjorts med handläggare som arbetar med familjehemsvård vid kommuner och länsstyrelser. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten (2001/02:16). Rapporten finns som bilaga 1 till denna skrivelse. Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2. Nationell strategi för familjehemsvårdens utveckling När revisorer granskade familjehemsvården konstaterades att samhällets insatser för tillsyn, utbildning, stöd och handledning av familjehem varit bristfälliga på såväl central, regional som lokal nivå. Revisorerna drog slutsatsen att problemen inom familjehemsvården speglade samhällets bristande engagemang för denna vårdform (förs. 1991/92:21). Efter revisorernas granskning gjordes en satsning på den statliga kontrollen av familjehemsvården. Därefter har statens engagemang för att utveckla och kontrollera familjehemsvården varit lågt. Det pågår förändringar inom familjehemsvården. Kunskapen om hur familjehemsvården utvecklats har dock stora luckor. rapport har revisorerna dragit slutsatsen att det saknas en idé om hur familjehemsvården bör utvecklas på nationell och regional nivå. Revisorernas granskning har visat att det finns stora problem inom familjehemsvården. Revisorerna framhöll särskilt följande problem. Familjehemsplacerade barns skolgång fungerar dåligt. Andelen tonårsplaceringar som bryter samman uppgår till beroende på hur sammanbrott definieras. Andelen barn som placeras på institution har ökat kraftigt på familjehemsvårdens bekostnad. Det förekommer ofta att inte lever upp till de krav socialtjänstlagen ställer på barnavårdsutredningar. Det är ovanligt att använder en strukturerad metod för att följa placerade barns utveckling. Granskningen har visat att det pågår en utveckling mot en professionalisering av familjehemsvården. Det saknas dock kunskap om vad denna utveckling innebär både på regional och nationell nivå. En del i professionaliseringen är att det utvecklas företag som säljer förstärkt familjehemsvård till . Landets kommuner har inte lyckas rekrytera tillräckligt många nya familjehem. Bristen på familjehem leder till en rad negativa effekter: barn får bo kvar hemma alltför länge; barn och unga placeras på institution i stället för i familjehem; barn placeras alltför långt bort från sina föräldrar. Kunskapen om vilka effekter familjehemsvården har för de barn som omhändertas har stora luckor. De undersökningar som publicerats om familjehemsvårdens resultat har haft svårt att visa att familjehemsvård generellt sett har några positiva effekter. Statliga tillsynsmyndigheter (och länsstyrelserna) har inte undersökt hur sköter familjehemsvården i någon större utsträckning . De tillsynsinsatser som länsstyrelserna genomför avser nästan uteslutande enskilda ärenden. I rapporten drog revisorerna slutsatsen att det finns skäl för staten att ta ett ökat ansvar för familjehemsvårdens utveckling, inom ramen för den nu gällande ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Revisorerna ansåg att regeringen bör ta initiativ till att en nationell strategi utarbetas för familjehemsvårdens långsiktiga utveckling. Revisorernas förslag att regeringen tar initiativ till en nationell strategi för familjehemsvårdens långsiktiga utveckling har ett starkt stöd bland remissinstanserna. Många remissinstanser har lämnat kompletterande förslag som berör inriktningen av arbetet med att ta fram en nationell strategi. Ingen instans har tagit avstånd från förslaget. Två av remissinstanserna, Statskontoret och , anser att arbetet bör ha ett vidare anslag där familjehemsvården sätts in i ett bredare sammanhang. Statskontoret anser att andra näraliggande insatser som institutionsvård, förebyggande insatser och kontaktfamiljer bör inkluderas. anser att en nationell strategi i ett första skede bör omfatta såväl familjehemsvård som institutionsvård. På bör en strategi för hela den sociala barn- och ungdomsvården utvecklas enligt . stöder revisorernas förslag. Den kunskap som revisorerna redovisar och de förslag till lagändringar som fört fram i sitt slutbetänkande Omhändertagen (SOU 2000:77) bör enligt ombudsmannen tas till vara i arbetet med en sådan strategi. Samtliga länsstyrelser som remissbehandlat rapporten stöder förslaget. i betonar vikten av att arbetet med att utarbeta en nationell strategi sker utifrån ett barnperspektiv. Fokus bör ligga på konsekvenserna för barnen och ungdomarna. Effekterna av en professionalisering av familjehemsvården utifrån de placerade barnens situation måste belysas enligt i . Samtliga kommuner som remissbehandlat rapporten stöder förslaget, förutom kommun som inte tagit ställning till förslaget. ställer sig positivt till förslaget och hänvisar till att det inte gjorts någon samlad översyn av familjehemsvården för barn sedan den statliga . Föreningen inom () stöder också förslaget. Förbundet anser att en nationell strategi bör tas fram i samråd med berörda aktörer samt att det är viktigt att tydliggöra vem som har ansvar för vad inom familjehemsvården. Även stöder förslaget. Revisorernas överväganden och förslag Statskontoret och anser att en nationell strategi bör tas fram som förutom familjehemsvården även omfattar olika former av institutionsvård och öppenvårdsinsatser för barn och unga. Revisorerna har förståelse för denna uppfattning men är inte beredda att här föreslå att en strategi ska utarbetas för den sociala barn- och ungdomsvården i dess helhet. Revisorerna delar bedömningen att familjehemsvården är en del av den sociala barnavården och inte kan ses som en isolerad företeelse. Några av de problem som revisorerna uppmärksammar i rapporten har familjehemsvården gemensamt med andra delar av den sociala barn- och ungdomsvården. Det handlar t.ex. om brister i barnavårdsutredningar och uppföljning av pågående placeringar. Revisorerna kan dock konstatera att huvuddelen av de problem som uppmärksammas i rapporten berör familjehemsvården. Forskningen och ett flertal utredningar visar att det finns stora problem inom institutionsvården såväl som inom familjehemsvården. Familjehemsvården, som berör av de omhändertagna barnen och ungdomarna, är den volymmässigt klart dominerande vårdformen. De båda vårdformerna ställs ofta inför liknande utmaningar när det gäller att möta de omhändertagna barnens behov. Det faktum att det i det ena fallet handlar om vård på en institution och i det andra fallet om vård i en vanlig familj innebär dock stora skillnader i de förutsättningar som finns för vårdens genomförande. Remissinstanserna stärker revisorernas övertygelse om behovet av en nationell strategi för familjehemsvårdens utveckling. Det saknas en idé om hur familjehemsvården bör utvecklas. Detta är olyckligt, eftersom samhällsutvecklingen kontinuerligt driver fram en förändring av familjehemsvården och dess villkor. Arbetet med att utveckla en nationell strategi för familjehemsvården bör leda fram till ett ställningstagande om vilka delar i den utveckling som pågår som är bra eller nödvändiga för familjehemsvårdens fortsatta utveckling. En central fråga är i vilken utsträckning ett familjehemsuppdrag bör jämställas med ett förvärvsarbete. Mot denna bakgrund föreslår revisorerna att regeringen tar initiativ till att en nationell strategi utarbetas för familjehemsvårdens långsiktiga utveckling. Kartläggning av familjehemsvårdens utveckling I rapporten framhöll revisorerna att det är angeläget att en noggrann kartläggning görs av den utveckling som pågår inom familjehemsvården. Detta är, enligt revisorernas bedömning, en förutsättning för att stödja en positiv utveckling av familjehemsvården liksom för att kunna motarbeta negativa utvecklingstendenser. som antalet barn placerade hos släkt och övrigt nätverk ökar sker det, enligt revisorernas bedömning, en långsam professionalisering av den del av vården som äger rum i främmande hem. Professionaliseringen innebär att familjehemsvården rör sig bort från den ursprungliga synen på familjehemsuppdraget som något annat än ett arbete. Det blir allt svårare att rekrytera nya hem. Trots detta har antalet barn som är placerade i familjehemsvård ökat . Antalet barn per familjehem ökar, vilket sällan gynnar de placerade barnen. Ett exempel på hur professionaliseringen ter sig är tillväxten av privata organisationer som säljer förstärkt familjehemsvård till . Förstärkt familjehemsvård innebär att en organisation sluter avtal med familjehem om att de ska tillhandahålla en eller flera platser för organisationens räkning. Verksamheten består i att rekrytera, utreda och arvodera familjehem samt att stödja familjehemsföräldrarna under pågående vård. Antalet familjehemsföräldrar som har ett uppdrag med anställningslika former ökar sannolikt både för familjehemsvård i privat och i regi. Rapporten har visat att de berörda aktörerna har bristfälliga kunskaper om de regler som gäller för möjligheter att köpa förstärkt familjehemsvård. Det förekommer också att , i strid med gällande regler, endast tecknar avtal om förstärkt familjehemsvård med ett företag utan att sluta ett parallellt avtal med respektive familjehem. Den utveckling av familjehemsvården som pågår på nationell nivå styrs inte av någon genomtänkt idé om hur framtidens familjehemsvård bör vara beskaffad. Revisorernas granskning har visat att kunskapen om hur långt denna utveckling gått och vad det innebär för de barn som placeras i familjehemsvården är dålig. Revisorerna föreslog i rapporten att regeringen som en del i utarbetandet av en strategi tar initiativ till en ordentlig kartläggning av landets familjehem. Syftet bör vara att undersöka hur utvecklingen av landets familjehemsvård ser ut. Revisorerna föreslog också att regeringen tar initiativ till att en kartläggning genomförs av de avtal som tecknat med organisationer som säljer förstärkt familjehemsvård. Det finns ett brett stöd för revisorernas förslag bland remissinstanserna. Ingen av remissinstanserna tar avstånd från förslagen. Många presenterar ytterligare frågor som man anser att en kartläggning bör omfatta. tillstyrker förslaget om en kartläggning av landets familjehem. Förslaget om en kartläggning av de avtal som tecknar med organisationer som säljer förstärkt familjehemsvård tillstyrks också. Dessutom anser att det behövs en uppföljning av hur ansvarsfördelningen mellan kommuner och organisationer fungerar i praktiken. skriver vidare att skillnaden mellan ett familjehem och ett hem för vård och boende (HVB) i praktiken kan vara mycket liten, men att placeringsformerna juridiskt sett skiljer sig åt i många olika avseenden. Formellt kan barn och unga placeras i antingen familjehem eller hem för vård och boende. I praktiken finns, enligt , ett antal olika placeringsformer som avlastningshem, jourhem/kontrakterade familjehem, släktinghem, traditionella familjehem, familjehemsliknande HVB och HVB. anser att tydliga kriterier bör utarbetas så att det blir möjligt att avgöra vad som är familjehem och vilka krav som kan ställas på ett HVB för att skilja det från ett familjehem. anser att det är viktigt att få en uppfattning om sysselsättningen i familjehem, dvs. hur många som får sin huvudsakliga försörjning genom arbete i familjehem och . En sådan kartläggning behövs bl.a. för att det ska bli möjligt att bedöma om de som arbetar i familjehem ska omfattas av arbetslöshetsförsäkringen. i ser risker för att familjehemsvården kan bli en uppgift främst för undersysselsatta i glesbygden. Enligt tillgodoser familjehem som huvudsakligen är belägna i glesbygden troligen inte det behov av normaliserat boende som finns hos många barn som behöver placeras. i anser att en kartläggning bör visa på fördelningen mellan traditionella familjehem och de hem som har mer anställningslika uppdrag. Vidare behövs en jämförelse mellan de olika familjehemsformerna med avseende på ekonomisk ersättning, stöd och handledning samt kvaliteten i familjehemsvården. anser att den föreslagna kartläggningen av befintliga familjehem och avtal är angelägen. Det finns en risk att köp av förstärkt familjehemsvård kan utarma den vård som handhas av kommunerna själva. De vanliga föreställningarna om vad familjehem är överensstämmer, enligt bedömning, inte med det faktum att det i praktiken utvecklats en marknad som tillhandahåller familjehemsvård av olika karaktär. anser att det kan finnas skäl att uppmärksamma om ytterligare förhållanden bör granskas såsom omfattningen av familjehemsföräldrar med invandrarbakgrund. Föreningen inom () anser att det är bra om regler kring köpta tjänster inom familjehemsvården tydliggörs. Föreningen nämner även ett flertal andra områden där man anser att regelverket behöver klargöras. regelverket kring s.k. jourplaceringar bör ses över. I vissa delar av landet har det skett en privatisering av jourverksamheten. Enligt förbundet har socialnämnderna sällan möjlighet att ta ställning till det enskilda familjehemmets lämplighet före en jourplacering, reglerna för familjehem som är knutna till HVB bör ses över och likställas med övriga familjehem, det bör utredas om länsstyrelserna ska ha ett tillsynsansvar för de organisationer som säljer förstärkt familjehemsvård, s.k. konsulentstödd familjehemsvård. Föreningen anser att denna verksamhet bör ställas under samhällets tillsyn. Föreningen anser även att det bör införas tillståndsplikt för att få starta en sådan verksamhet på samma sätt som det finns regler för vad som krävs för att få bedriva institutionsvård. Revisorernas överväganden och förslag Revisorerna kan konstatera att de förslag som presenterades i rapporten har ett brett stöd från remissinstanserna. Revisorerna avser inte att i detalj föreslå vad en kartläggning av familjehemsvårdens utveckling bör innehålla. Remissinstansernas synpunkter bör dock utgöra ett värdefullt underlag för överväganden om hur arbetet med att genomföra en kartläggning ska läggas upp. Behovet av tydliga kriterier för vad som är familjehem och vilka krav som kan ställas på ett HBV för att skilja det från ett familjehem har framhållits av , som även föreslagit att sådana kriterier ska utarbetas. Revisorerna instämmer i detta. Revisorerna instämmer även i Föreningen inom bedömning att det bör utredas om länsstyrelserna ska ha ett tillsynsansvar för de organisationer som säljer förstärkt familjehemsvård. Mot denna bakgrund föreslår revisorerna att regeringen tar initiativ till en ordentlig kartläggning av landets familjehem, att regeringen tar initiativ till att kriterier utarbetas som klargör vad som är familjehem och vilka krav som kan ställas på ett HVB för att skilja det från ett familjehem, att regeringen tar initiativ till att en kartläggning genomförs av de avtal som tecknat med organisationer som säljer förstärkt familjehemsvård, att regeringen överväger om länsstyrelserna ska ha ett tillsynsansvar för de organisationer som säljer förstärkt familjehemsvård. Stöd till kommunernas arbete med att rekrytera familjehem Enligt socialtjänstlagen bär kommunerna ansvaret för att det finns tillräckligt många familjehem. Rapporten har visat att kommunerna inte klarar detta åtagande. Bristen på familjehem ger upphov till en rad negativa konsekvenser. Bland annat får barn bo kvar hos sina föräldrar trots att bedömt detta som icke önskvärt. tvingas placera barn i institutionsvård i stället för såsom den skulle önska i familjehemsvård. tvingas vidare placera fler barn i samma familjehem än vad man anser vara eftersträvansvärt. Revisorernas granskning har visat att det blivit svårare att rekrytera nya familjehem. Det beror främst på samhällsförändringar och på att familjehems uppdraget är mer krävande . I rapporten bedömde revisorerna att det kommer att bli svårare att hitta lämpliga familjer till familjehemsvården om ingenting görs. Detta är bekymmersamt mot bakgrund av att många av de familjer som fungerat som familjehem av åldersskäl snart kommer att behöva ersättas av yngre familjer. Landets största kommuner har en väl utvecklad organisation för att arbeta långsiktigt med att rekrytera nya och gamla familjehem. Små kommuner har inte samma förutsättningar för långsiktigt rekryteringsarbete. Detta hänger samman med att behovet av nya familjehem uppstår så pass sällan i mindre kommuner. I rapporten gjorde revisorerna bedömningen att antalet nya familjehem skulle kunna öka om samarbetet mellan kommuner utvecklades när det gäller att rekrytera nya familjehem. I rapporten drog revisorerna även slutsatsen att det krävs bättre information till landets familjer om vad det innebär att åta sig ett familjehemsuppdrag. Vidare krävs att det blir mer attraktivt att åta sig ett sådant uppdrag. Revisorerna bedömde att detta kan uppnås genom att förutsättningarna för uppdraget bättre anpassas till de villkor som råder i dagens samhälle. Den undersökning som gjorts inom ramen för granskningen tyder inte på att lösningen på rekryteringsproblemen i första hand ligger i att höja den ekonomiska ersättningen till familjehemmen. Det handlar snarare om att underlätta familjehemmens insatser genom att erbjuda dem olika former av avlastning och stöd. I rapporten föreslog revisorerna att regeringen tar initiativ till en satsning som underlättar kommunernas arbete med att rekrytera fler familjehem. Vidare är det viktigt att ett regionalt samarbete rörande rekrytering av familjehem kommer till stånd mellan landets kommuner. Förslaget har ett brett stöd bland remissinstanserna. Endast avstyrker förslaget om en statlig satsning som underlättar kommunernas arbete med att rekrytera fler familjehem, eftersom man anser att rekryteringsarbetet bedrivs bäst på lokal nivå. Det dagliga arbetet med att rekrytera och utbilda familjehem är till stor del en kompetens- och resursfråga som måste lösas inom kommunerna och där tillsyn är viktig. Myndigheten menar vidare att en "drive" gärna blir en engångsföreteelse som inte ger det förväntade utfallet. i bedömer att en nationell informationskampanj för att rekrytera familjehem förutsätter att det finns en beredskap i kommunerna att ge intresserade familjer utbildning och det stöd de behöver i sina familjehemsuppdrag. i anser att en nationell satsning är nödvändig för att öka kunskapen hos befolkningen om behovet av familjehem och om vad det innebär att åta sig ett familjehemsuppdrag. stöder förslaget med följande tillägg: Arbetet måste vara av långsiktig karaktär för att positivt påverka attityderna till familjehemsvård. För ett regionalt samarbete krävs tydliga riktlinjer för att motverka det konkurrenstänkande som finns mellan kommunerna i arbetet med att rekrytera familjehem. Kommunen påpekar att ett nationellt/regionalt samarbete också krävs för att kunna rekrytera familjehem med hemlig adress till flickor som hotas och utsätts för våld inom det biologiska hemmet. Enligt bedömning skulle rekryteringen av nya familjehem kunna underlättas genom information om familjehemsvårdens villkor till allmänheten. Kommunens erfarenheter är att allmänheten har mycket liten kunskap om vad familjehemsvård innebär, vad som begärs av familjehem och vilka villkor som följer med ett uppdrag. ser positivt på förslaget om stöd i kommunernas arbete med att rekrytera familjehem. Beträffande frågan om ett regionalt samarbete vill förbundet erinra om att förhållandena i landet och kommunernas behov av familjehem skiftar. Det bör därför ankomma på kommunerna själva att bestämma hur rekryteringen av familjehem kan organiseras. Däremot är det, enligt förbundet, viktigt att sprida goda exempel från den regionala samverkan som förekommer. anser att en större, långsiktigt statlig kampanj kring nyrekrytering av familjehem inom ramen för en nationell strategi är en viktig fråga för familjehemsvårdens framtid. Familjehemmens centralorganisation (FACO) bedömer att förslaget inte kommer att öka tillgången på familjehem för tonåringar och barn med särskilda behov om en professionalism inte erbjuds. Förbundet anser att barn och tonåringar ska ha rätt till den hjälp de har behov av och inte endast vara hänvisade till den tid familjehemsföräldrar har över efter förvärvsarbete. Föreningen inom () menar att det inte räcker med att informera för att få fler familjehem. Föreningen skriver att det är utomordentligt viktigt att insatser under en pågående placering kvalitetssäkras så att den information en nyrekryterad familj får inför en placering stämmer med den verklighet familjen senare möter. Enligt förbundet är det nödvändigt att erbjudanden till familjer, i t.ex. en nationell kampanj, att bli familjehem innehåller absoluta löften som måste kunna hållas i varje kommun. Stiftelsen skriver att förslaget om en statlig satsning som underlättar kommunernas arbete med nyrekrytering av familjehem är mycket angeläget för familjehemsvårdens fortsatta utveckling. Många yngre familjer är omedvetna om familjehemsvårdens existens och behöver få tidsenlig information. Revisorernas överväganden och förslag Revisorerna delar bedömning att rekryteringen av familjehem bäst bedrivs på lokal nivå. Revisorerna anser dock att kommunernas lokala rekryteringsinsatser med fördel kan kombineras med ett statligt initiativ som syftar till att underlätta deras arbete med att rekrytera familjehem. att regeringen tar initiativ till en satsning som underlättar kommunernas arbete med att rekrytera fler familjehem. En sådan satsning bör bl.a. syfta till att öka allmänhetens kunskaper om vad det innebär att vara familjehem. Vidare är det viktigt att ett regionalt samarbete rörande rekrytering av familjehem kommer till stånd mellan landets kommuner. Ändrade regler för arbetslöshetsförsäkringen Den som åtar sig familjehemsuppdrag som inte går att kombinera med ett vanligt förvärvsarbete riskerar att förlora rätten till arbetslöshetsersättning. Samhällsutvecklingen har inneburit att de flesta familjer behöver ha två inkomster för att klara sitt uppehälle. Att vara beroende av ersättningen för familjehemsuppdrag för sin försörjning är långt mer osäkert än att ha ett vanligt arbete. I rapporten framhöll revisorerna att frågan om huruvida familjehemsföräldrar generellt sett bör omfattas av arbetslöshetsförsäkringen hänger samman med om familjehemsuppdraget bör ses som ett uppdrag eller som ett arbete. Revisorerna tog inte ställning till denna fråga utan ansåg att den bör avgöras inom ramen för arbetet med att ta fram en strategi för familjehemsvårdens långsiktiga utveckling. räknas inte ett familjehemsuppdrag som överhoppningsbar tid för arbetslöshetsersättning på samma sätt som vård av eget barn eller som vård av adoptivbarn. För eget barn får tid fram till dess att barnet fyllt För adoptivbarn får vård av barn räknas som överhoppningsbar tid efter barnets ankomst till familjen oavsett barnets ålder. I rapporten gjorde revisorerna bedömningen att det inte är rimligt att familjehemsföräldrar ska riskera att förlora rätten till arbetslöshetsersättning genom att åta sig ett familjehemsuppdrag för barn . Revisorerna föreslog att arbetslöshetsförsäkringens regler för familjehemsföräldrar ändras så att vård av barn inom ramen för ett familjehemsuppdrag jämställs med de regler som gäller för överhoppningsbar tid för vård av eget barn. anser att frågan om huruvida arbetslöshetsförsäkringens regler bör ändras hör ihop med frågan om familjehemmens arbetsrättsliga status. Det krävs en genomgång och analys av aktuella arbetsrättsliga regler innan man kan bedöma i vilken utsträckning ett familjehemsuppdrag bör jämställas med arbete. skriver att revisorernas förslag innebär att en förälder i ett familjehem som överhoppningsbar tid vad gäller rätten till arbetslöshetsersättning kan räkna tid för vård av barn som är högst .