frsrdg · GQ04RR2 · 2003-01-01 00:00:00 — () anser att den föreslagna uppdelningen av personalpolitiken i kategorierna arbetslednings- och arbetsgivarpolitik känns främ Enligt RSV känns det mera lättfattligt att tala om medborgarfokus å den ena sidan och medarbetarfokus å den andra. () instämmer i att det kan finnas skäl för regeringen att förtydliga den statliga arbetsgivarpolitikens innehåll. Men AMS ställer sig dock tveksamt till den föreslagna uppdelningen i två kategorier, arbetsledningspolitik och arbetsgivarpolitik. () anser att rapportens uppdelning av personalpolitiken i två delar är relevant. SCB tillstyrker att en konkretisering av innebörden av dessa begrepp görs av regeringen så att de blir både styrande och uppföljningsbara. Enligt Statens kvalitets- och kompetensråds (KKR) mening är det viktigt att betona att personalpolitik är sammanflätad med förvaltningspolitik och budgetpolitik och därmed med verksamhetsmål och medborgarperspektiv. KKR saknar här resonemang som anknyter till verksamhetsutveckling som ett sätt att göra denna koppling på ett genomtänkt och strukturerat sätt. En kategorisering av personalpolitik på det sätt revisorerna gör i rapporten ökar enligt KKR inte tydligheten. () instämmer i rapportens uppfattning att begreppet statlig personalpolitik behöver definieras. Enligt HO fungerar rapportens indelning av begreppet i två kategorier bra och kan tjäna som utgångspunkt för det fortsatta arbetet med att utveckla statens personalpolitik. anser att det saknas behov av mera exakta definitioner av personalpolitiken. Man menar att begreppet personalpolitik och arbetsgivarpolitik snarare står för två olika sätt att närma sig samma frågeområde. Båda syftar på arbetsgivarens förhållningssätt och agerande i relation till anställda. Enligt är det centrala en tydlig rollfördelning mellan regeringen, myndigheter och . anser att rapportens definition av personalpolitik kan utvecklas ytterligare. Man pekar t.ex. på avtalet Samverkan för utveckling och ramavtalet 2001 för löner. I dessa dokument finns skrivningar som med utgångspunkt i verksamhet och personalpolitikens mål ger balans mellan arbetsgivarens och de anställdas intressen. Enligt handlar den definition som föreslagits i rapporten i huvudsak om arbetsgivarens behov. () pekar på konceptet 24-timmarsmyndig-heten som exempel på områden där avsaknaden av en samlad statlig perso nalpolitik är särskilt allvarlig . Förbundet menar att ingen har haft ansvaret för de personalpolitiska aspekterna i utvecklingsarbetet kring 24-timmarsmyndigheten. Enligt revisorerna har definitioner i allmänhet inget egenvärde utan syftar till att ge perspektiv och struktur åt det man studerar eller arbetar med. Bra definitioner fyller därför en operativ och praktisk funktion till hjälp för att förbättra verksamheten utan att de därför är heltäckande. Man kan, vilket också remissinstanserna gör, diskutera den uppdelning i två delar som i rapporten görs av personalpolitiken i två delar. Revisorerna vill dock lyfta fram perspektivet att begreppet "personalpolitik" är större än begreppet "arbetsgivarpolitik". Revisorerna håller med om att dessa begrepp kan stå för två olika sätt att närma sig samma sak, om den statliga verksamheten och dess anställda. Revisorerna håller däremot inte med om att dagens traditionella, arbetsgivarpolitiskt inspirerade system regering -arbetsgivarverk - myndighet är tillräckligt för att staten ska bedriva en bra personalpolitik. Som framgått av avsnitt 2.1 ovan anser revisorerna att den arbetsgivarpolitiska delegeringen inte är tillräcklig för en bra personalpolitik. Revisorerna ställer sig också undrande inför hur staten, som en av parterna på arbetsmarknaden, ska kunna leva upp till de mycket ambitiösa målsättningar om t.ex. en utvecklad arbetsorganisation som anges i det samverkansavtal hänvisar till. Revisorerna ställer sig frågande inför hur detta ska gå till om staten inte har en samlad, konkret och tydlig personalpolitik. Nästan alla remissinstanser efterlyser, och rentav välkomnar, ett sådant förtydligande. Exemplet om 24-timmarsmyndigheten som ST anför ovan är också belysande för hur den tekniska utvecklingen enligt revisorerna anammats utan att regeringen satt in den i ett personalpolitiskt perspektiv . Revisorernas förslag lämnas under avsnitt 2.3 nedan. Precisering av den arbetsgivarpolitiska delegeringen I rapporten konstaterade revisorerna att den arbetsgivarpolitiska delege-ringen bör fortsätta att utvecklas som dess innebörd och räckvidd på flera punkter behöver preciseras eller avgränsas. Enligt rapporten innebär en personalpolitik i staten som i alltför hög grad inriktas på arbets-givar-rollen att man bortser från andra centrala delar av personalpolitiken och från personalens relation till medborgarna. Regeringen bör enligt rapporten precisera och tydliggöra den arbetsgivarpolitiska delegeringens räckvidd och begränsningar på främst tre områden: - Delegering innebär inte godtycke. - Arbetslednings- och arbetsgivarfrågor är inte identiska. - Innebörden av personalpolitikens mål kan inte delegeras. Huvudbudskapet i rapporten är att delegeringen eller ett minskat regelverk inte medför att regeringen kan avstå från att ange normer till vägledning för de statliga arbetsgivarna. Uppföljningen blir därmed en viktig del i regeringens arbete med att utveckla den statliga personalpolitiken. Regeringen bör enligt rapporten konkretisera viktiga begrepp som saklighet och effektivitet så att de blir både styrande och uppföljningsbara inom den statliga personalpolitiken. Myndigheter som berördes av fallstudierna () stöder revisorerna i deras förslag kring regeringens ansvar gällande precisering och tydliggörande av den arbetsgivarpolitiska delegeringens räckvidd och begränsningar. RFV uppskattar vidare tanken i rapporten på att uppföljningen och de styrande dokumenten blir mer entydiga. läns allmänna försäkringskassa delar rapportens syn på att begreppet statlig personalpolitik behöver definieras tydligare och att innebörden av den arbetsgivarpolitiska delegeringen måste preciseras ytterligare. () tar upp de små myndigheternas situation vars resurser för utveckling av personal- och förvaltningspolitiken är begränsade. Enligt RSV är det en brist att det inte finns något statligt organ som har till uppgift att konkret och konsultativt biträda de små myndigheterna i detta arbete. En uppenbar risk med dagens situation är enligt RSV att kvalitet och förhållningssätt med tiden kan komma att starkt variera mellan olika delar av statsförvaltningen. () anser att den arbetsgivarpolitiska delegeringen är en viktig förutsättning för den statliga personalpolitiken och den statliga verksamhetens förnyelse. Den arbetsgivarpolitiska delegeringen bör därför enligt AMS fortsätta att utvecklas och preciseras och begränsas. AMS instämmer i rapportens betoning av att delegering inte får innebära godtycke och i vikten av att beslut fattas på konkreta grunder. Man ställer sig dock tveksam till rapportens uppdelning mellan arbetsledningsfrågor och arbetsgivarfrågor i staten. AMS instämmer i rapportens krav på saklighet och anser att regeringen kan sätta upp mål för den statliga personalpolitiken på en övergripande nivå. Det bör dock enligt AMS vara varje myndighets ansvar att konkretisera innebörden av de övergripande målen och ange hur dessa ska uppnås. Enligt () är myndigheterna väl införstådda med sitt ansvar att göra en avvägning mellan den egna myndighetens behov och en anpassning till det som är bäst för staten som sektor. I sammanhanget pekar KKR på den arbetsgivarsamverkan som sker genom försorg. Enligt KKR:s uppfattning har många myndigheter redan inlett ett arbete med att i högre grad än anpassa sin verksamhet till de förväntningar som uttrycks i regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram, En förvaltning i demokratins tjänst. KKR ställer sig vidare frågande till de ståndpunkter som förs fram i rapporten under rubriken och är osäker på vad som föreslås. I den mån det behövs generella förtydliganden av vissa begrepp kan det lämpligen göras i verksförordningen. Enligt KKR anges att begrepp som effektivitet enbart torde kunna få en konkret innebörd om de sätts i relation till respektive myndighets verksamhet. Detta sker också enligt KKR i regleringsbreven. () konstaterar att rapportens överväganden och förslag om preciseringar av den arbetsgivarpolitiska delegeringen ligger väl i linje med den handikappolitiska utvecklingen. Man pekar på den av antagna nationella handikapplanen där staten ska vara ett föredöme och leda utvecklingen mot de handikappolitiska målen. HO pekar på att staten ska vara ett föredöme som arbetsplats för personer med funktionshinder. Men myndigheterna bör enligt HO också verka för att göra sina lokaler samt sin information och verksamhet tillgänglig för medborgare med funktionshinder. anger att arbetsgivarpolitiken syftar till att, med hänsyn till det gemensammas bästa, ge goda förutsättningar för varje myndighets lokala personalpolitik. Den gemensamma statliga arbetsgivarpolitiken utvecklas enligt inom arbetsgivarorganisationen grundad på myndigheternas personalpolitiska behov. Enligt påverkar regeringen innehållet i myndigheternas personalpolitik genom att ställa generella krav, följa upp och delge synpunkter i dialog med myndigheterna. Myndigheternas personalpolitiska behov påverkar enligt hur myndigheterna utformar den gemensamma arbetsgivarpolitiken via . Regeringen kan således enligt påverka den statliga arbetsgivarpolitiken via myndighetscheferna. Enligt saknas behov av mera exakta definitioner av den statliga personalpolitiken. instämmer i rapportens analys under avsnittet om att delegering inte får innebära godtycke. Enligt skulle det vara värdefullt om gränsdragningen kunde blir tydligare mellan vad som görs centralt av och av respektive av enskilda myndigheter. Exempel på de svårigheter som det medför om det råder oklarhet kan enligt hämtas från arbetet med lönerevisionen 2001 och från det slutna avtalet om delpension för statligt anställda. Vad gäller skillnaden mellan arbetslednings- och arbetsgivarfrågor i staten pekar på att det finns ett beroendeförhållande mellan dessa. Orsaken är enligt att det i staten inte finns samma tydliga parter - arbetsgivare och arbetstagare - som på den övriga arbetsmarknaden. Man pekar dock på kompetensutveckling som ett betydelsefullt gränssnitt mellan arbetslednings- och arbetsgivarfrågor. Slutligen instämmer i rapportens krav på att innebörden i nyckelbegrepp som saklighet och effektivitet behöver preciseras. () delar rapportens uppfattning att det inte kan vara den enskilda statliga arbetsgivarens uppgift att bestämma innehållet i eller innebörden av de krav som ställs på den statliga förvaltningen och dess personal. Om så är fallet blir resultatet att kvaliteten på myndigheternas utvecklingsarbete kommer att skilja sig åt enligt ST. Detta gagnar inte medborgarnas intresse av att staten ska tillhandahålla en bra och effektiv verksamhet. ST menar att det är speciellt att arbeta i staten och att både myndigheter och anställda har att förvalta och förverkliga ett demokratiskt uppdrag. Förutsättningarna för personalpolitiken är därför annorlunda i staten än i andra sektorer enligt ST. Man efterlyser en betydligt klarare personalpolitik än , som enkelt och tydligt formulerar statens syn på att arbeta i dess tjänst och som ställer krav på myndigheterna att leva upp till denna politik. Efter att ha tagit del av remissinstansernas synpunkter står revisorerna fast vid sin uppfattning från rapporten att regeringen ska precisera den arbetsgivarpolitiska delegeringen och konkretisera viktiga begrepp som saklighet och effektivitet. För detta finns ett överväldigande stöd bland remissinstanserna. Två remissinstanser, () och , har dock helt eller delvis avvikande mening. KKR menar, under bl.a. hänvisning till myndigheternas arbetsgivarsamverkan och till att myndigheterna redan inlett förverkligandet av regeringens förvaltningspolitiska program, att dagens system i stort fungerar bra. Att myndigheterna söker förverkliga regeringens förvaltningspolitik är enligt revisorerna utmärkt men saknar delvis relevans som argument mot att regeringen behöver precisera innehållet i den statliga personalpolitiken. Orsaken till detta är att det nuvarande förvaltningspolitiska programmet , En förvaltning i demokratins tjänst, har tyngdpunkten på förvaltningspolitis ka frågor där personalpolitiken har ett litet utrymme . De personalpolitiska frågorna tas dessutom upp i programmet på en generell nivå där viktiga avvägningar mellan verksamhet och personalpolitiska mål saknas. KKR menar vidare att man är osäker på vad som menas med rapportens krav att regeringen inte kan delegera innebörden i personalpolitikens mål. Revisorerna menar att avvägningen mellan verksamhet och personalpolitiska mål och innebörden i viktiga begrepp som effektivitet och saklighet inte kan lämnas till myndigheterna utan central vägledning. Revisorerna saknar normer eller uppföljningskriterier som, inom ramen för den arbetsgivarpolitiska delegeringen, ger det stöd till myndigheterna som remissinstanserna efterfrågar. uppfattning att regeringen i alla avseenden kan styra via regleringsbrev och myndighetschefer och att kan fylla alla luckor i arbetsgivarpolitikens utformning delas inte av revisorerna. Revisorerna hänvisar till vad som sagts i avsnitt 2.1 ovan om brister i den arbetsgivarpolitiska delegeringen . Remissinstanserna har också en annan uppfattning än om behovet av preciseringar från regeringens sida. RSV uppmärksammar de små myndigheternas situation och efterlyser något statligt organ som kan bistå dessa i personalpolitiska frågor. Revisorerna delar RSV:s synpunkter och anser att regeringen särskilt ska beakta dessa i den precisering av den arbetsgivarpolitiska delegeringen som revisorerna föreslår att regeringen ska genomföra. Tydligare chefskap och redovisning I rapporten konstateras att det finns brister i det statliga chefskapet. Det är fråga om brister i tydlighet, saklighet och lyhördhet. Tydligheten är, enligt rapporten, viktig ur flera perspektiv. Det gäller tydlighet mot medarbetare, tydliga motiveringar för olika åtgärder och tydlighet uppåt i hierarkin för att ge beslutande instanser realistiska och rättvisande bilder av verksamheten och dess villkor. Bedömningen i rapporten är att både personalpolitiska program och existerande regelverk väl uttrycker värdet av tydlighet, saklighet eller lyhördhet. Det är vid efterlevnaden av ifråga-varande bestämmelser i regeringsformen och verksförord-ningen som det i flera fall brister. Kravet i förvaltningslagen på motivering av beslut bör enligt rapporten också gälla vid personalpolitiska beslut och åtgärder. Vidare bör regeringen pröva möjligheten att myn-digheterna i sina budgetunderlag ska redovisa och motivera större plane-rade om-ställ-ningar samt kalkyler och kostnadskonsekvenser för dessa. Myndigheter som berördes av fallstudierna Enligt () behövs ett förtydligande vad gäller rapportens förslag om att personalpolitiska beslut och åtgärder ska motiveras i enlighet med förvaltningslagens krav. Enigt förvaltningslagen ska en myndighet motivera beslut i ärenden som avser myndighetsutövning mot enskild. Skälen får utelämnas helt eller delvis om beslutet rör tjänstetillsättning eller betygssättning. RFV har svårt att avgöra om rapportens förslag avser att kraven också bör gälla sådana beslut. Man uppfattar det vidare som oklart om revisorerna anser att kraven även bör omfatta beslut som inte avser mydighetsutövning mot enskild. I båda fallen krävs enligt RFV en grundlig utredning eftersom det handlar om avsteg från gamla principer. läns allmänna försäkringskassa delar revisorernas synpunkter om att det finns behov av utveckling av ledarskapet på olika nivåer. () tar upp frågan om rekrytering och befordran på saklig grund. Man påpekar att den ändrade balansen mellan förtjänst och skicklighet har föranlett RSV att tillsammans med andra koncernmyndigheter göra en hemställan till regeringen om att överklagandeinstitutet bör avskaffas. i instämmer i RSV:s synpunkter. i instämmer också i dessa men tar också upp rapportens synpunkter på chefskapet i staten. Man konstaterar att det sannolikt finns bra ledarförsörjningsplaner på flera håll inom statsförvaltningen, men att dessa goda exempel bör spridas. Myndigheten föreslår att KKR får i uppdrag att kartlägga befintliga ledarförsörjningsplaner och att sprida goda exempel. () anser att det finns stora värden i att på övergripande statlig nivå arbeta med att utveckla det statliga chef-/ledarskapet. Men det konkreta utvecklingsarbetet bör enligt AMS göras vid varje myndighet eller i samarbete mellan myndigheter. () avvisar förslaget om att förvaltningslagens bestämmelser om beslutsmotiveringar ska göras tillämpliga på de frågor som diskuteras i rapporten. Förvaltningslagen tar sikte på förhållanden allmänhet-myndigheter medan anställningsbeslut uttryckligen är undantagna från lagens motiveringskrav. En ändring av dessa förhållanden måste enligt KKR bygga på betydligt mera långtgående analyser än vad som görs i rapporten. KKR avvisar också förslaget om att myndigheterna skall redovisa och motivera större planerade omställningar i budgetunderlagen. Det är enligt KKR myndighetschefens ansvar att se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. Under hänvisning till att dessa frågor kan behandlas i budgetdialogen regering-myndighet anser KKR att några ytterligare generella förskrifter inte behövs. () anser förslaget i rapporten om att viktiga personalpolitiska konsekvenser ska redovisas i myndigheternas budgetunderlag som särskilt viktigt. finner inga skäl att utvidga eller ytterligare detaljstyra den årliga budgetdialogen. Risken för en onödigt resurskrävande administration är enligt för stor i förhållande till den nytta som generellt utvidgade rapporteringskrav skulle kunna medföra. anser det vara värdefullt att det statliga chefskapet lyfts fram. Eftersom kraven på chefer i staten har ökat är det enligt angeläget att utveckla och stödja chefer. Verket är dock tveksamt till rapportens krav på motiveringar till personalpolitiska beslut enligt förvaltningslagen. Personalpolitiska beslut och åtgärder är enligt verket i de flesta fall inte av den karaktären att de kan anses vara myndighetsutövning. Man efterlyser preciseringar av vilka beslut som i så fall avses. () anser att kravet på saklighet och tydlighet vid chefstillsättning i rapporten inte bara är en fråga som rör myndigheternas internt tillsatta chefer. Det största ansvaret för ett gott ledarskap och fullföljande av förvaltningspolitikens avsikter har enligt förbundet regeringen vid sitt val av och utveckling för myndighetscheferna. Dessa personer är enligt förbundet inte bara nyckelpersoner för regeringen utan också för de anställda. Revisorerna anser liksom flera remissinstanser att det är viktigt att lyfta fram det statliga chefskapet på alla nivåer i statsförvaltningen. Regeringen har satt i gång flera aktiviteter för myndighetschefer och överdirektörer. KKR har en särskild utbildning för ledning och chefskap som bl.a. är inriktat på kvinnliga chefer. bedriver också myndighetsanpassad chefsutbildning. Enligt revisorerna är det viktigt att regeringen i dessa chefsaktiviteter uppmärksammar kraven på tydlighet, saklighet och lyhördhet såsom de motiverats i rapporten. Förslaget i rapporten om motiveringar enligt förvaltningslagen vid personalpolitiska beslut avvisas av de flesta remissinstanser. Revisorerna håller med remissinstanserna att det återstår frågor att reda ut även om rapportens krav på motiveringar inte avsåg normala anställningsbeslut. Revisorerna lämnar därför inget förslag i denna fråga. Revisorerna vidhåller sin uppfattning från rapporten med krav på redovisning av personalpolitiska konsekvenser i myndigheternas budgetunderlag. Detta gäller redovisning av personalpolitiska konsekvenser och motivering till större planerade omställningar inom myndigheten. Revisorerna delar inte uppfattning att detta skulle innebära någon större resurskrävande extra administration eftersom alla förslag om t.ex. organisations förändringar måste bygga på ett gediget underlag. Att kräva en redovisning också av de personalpolitiska konsekvenserna ger regeringen ett bättre beslutsunderlag enligt revisorerna. Så skulle t.ex. införandet av 24-timmarsmyndigheten, som tagits upp i avsnitt 2.2 ovan, enligt revisorerna troligen bli mera effektivt och mindre kostsamt om kravet på redovisning av personalpolitiska konsekvenser redan funnits. Rege-ringens uppföljning av personalpolitiken kan utvecklas ytterligare. Den arbetsgivarpolitiska uppföljningen bör enligt rapporten vidgas och fördjupas. görs den separat från myndigheternas ekonomiska redovisning. Bedöm-ningen i rapporten är att olika nyckeltal, för bl.a. verksamhet, resultat, personal, ekonomi eller hälsa, bör redo-visas och analyseras samlat myndig-hets-vis. Det bör ske i myndigheternas resultat-redo-vis-ningar. Myndigheternas årsredovisningar bör ligga till grund för personalpolitisk uppföljning på övergripande nivå enligt rapporten. Regeringen bör uppmärksamma och systematisera de tendenser som kan utläsas ur årsredovisningarna. Den framtida redovisningen av den statliga personalpolitiken bör innehålla mer av kvalitativa mått där eventuella skillnader mellan myndigheter bör lyftas fram. Försiktighet krävs enligt rapporten vid redovisning av enskilda kvantitativa nyckeltal. I flera fall är de mått som redovisas, t.ex. om personalrörligheten, inte lämpade att aggregera till den statliga nivån som helhet. Myndigheter som berördes av fallstudierna () håller med vad som sägs i rapporten om värdet av att redovisa nyckeltal inom personalområdet vid sidan av ekonomiredovisningen. Det kan dock enligt RFV vara svårt att jämföra vissa värden som inte är exakta och en del nyckeltal kan bli svåra att tolka. läns försäkringskassa stöder rapportens krav på verksamhetsanpassad redovisning av personalpolitiken och kravet på mera kvalitativa än kvantitativa mått. Kassan är övertygad om att en utökad uppföljning med bättre kvalitativa metoder kommer att ge en tydligare och mera nyanserad bild av hur myndigheterna bedriver sin verksamhet. Kassan efterlyser dock en tydligare analys av konsekvenserna av resursbristen för möjligheterna att bedriva en offensiv personalpolitik. allmänna försäkringskassa instämmer med läns försäkringskassa. Man påpekar särskilt den brist på långsiktighet och lyhördhet som präglat och präglar budgetpolitiken från statsmakternas sida när det gäller förvaltningsanslaget till socialförsäkringsadministrationen. påpekar att genom att medelstilldelningen kommer först i nära anslutning till det budgetår det avser försvåras möjligheterna att bedriva en aktiv och långsiktig personalpolitik. () ställer sig frågande till förslaget att kompetensförsörjningen följs upp i särskild ordning vid sidan om årsredovisning och budgetunderlag. RSV förordar i stället att en samordning sker genom att såväl verksamhetsresultat som kompetensförsörjning redovisas samlat i årsredovisningen. Man påpekar att det inte finns någon myndighet som har till uppgift att på bredden ägna sig åt den personalpolitiska uppföljningen och förse regeringen med erforderliga beslutsunderlag. RSV anser att en ändring i detta avseende bör övervägas, inte minst mot bakgrund av rapportens slutsatser kring dagens förhållanden. i konstaterar att uppföljning blir en viktig del i arbetet med att utveckla den statliga personalpolitiken. Man stöder rapportens förslag om en samlad redovisning för respektive myndighet av verksamhet, personal och ekonomi. anser vidare att det finns ett stort värde med ett statligt personalbokslut. i anger att det är hög tid för statliga personalbokslut och påpekar att en hel del åtgärder redan satts igång med detta syfte, bl.a det kommande förslaget om obligatorisk redovisning av sjuktalen i årsredovisningarna.