frsrdg · GQ04RR14 · 2003-01-01 00:00:00 — Före Högkvarterets nya organisation (från ) var personalstaben en egen avdelning inom Högkvarteret på samma organisatoriska nivå som exempelvis grundorganisationsledningen. I och med att personalstaben lyftes in i Högkvarterets stab har antalet anställda vid personalstaben halverats när kompetensutvecklingsfrågorna överfördes till grundorganisationsledningen. Försvarsmakten är inte någon utpräglat homogen organisation vad gäller personal. Det finns skillnader mellan civil och militär personal vad gäller både arbetsuppgifter och arbetsvillkor. De civilanställda återfinns framför allt i olika stöd- och administrativa befattningar. Även inom grupperna yrkesofficerare och civilanställda skiljer sig förutsättningar och arbetsuppgifter åt. Högkvarteret finns däremot också ett stort antal civilanställda på kvalificerade poster som t.ex. jurister och ekonomer. Fördelningen mellan yrkesofficerare och civilanställda inom Försvarsmakten redovisas i tabellen nedan. Tabell 2.1 Antalet anställda inom Försvarsmakten, Yrkesofficerare 3 460 655 4 115 Flygvapnet 2 265 1 067 3 332 Marinen 1 744 100 1 844 Helikopterförband 658 111 769 Ledning 1 598 451 2 049 FMLOG a) 544 5 416 5 960 Skolor och centrum 1 293 388 1 681 11 562 8 188 19 750 Källa: Försvarsmakten a) FMLOG utgör Försvarsmaktens samlade stöd- och logistikfunktion och är spridd över samtliga förband. Armén är den största försvarsgrenen, både vad gäller antalet anställda och antalet förband. Neddragningarna och omstruktureringarna har också drabbat armén hårdast. Andelen civilanställda är . Arméförbanden sysslar huvudsakligen med att utbilda värnpliktiga. Enligt statistik utbildas av de värnpliktiga inom armén. internationella insatserna bemannades också i stort sett enbart från arméförbanden. Deltagandet från de övriga försvarsgrenarna ökar däremot nu bl.a. på grund av utvecklingen av EU:s krishanteringsförmåga. Armén fortsätter dock att utgöra huvuddelen av både det svenska försvaret och de internationella insatserna. Vid de förbanden är andelen civilanställda mycket liten. Framför allt vid de fyra fartygsförbanden är andelen civilanställda i stort sett obefintlig. Enligt företrädare för marinen beror detta på att de fartygsförbanden arbetar i sin insatsorganisation på ett sätt som varken armén eller flygvapnet gör. De fartygsförbanden ska fungera i krig på ungefär liknande sätt som de gör i fred, vilket innebär att många befattningar med nödvändighet är militära. Även inom förbandens administration och stödtjänster är befattningarna oftast militära. Befattningarna vid de fartygsförbanden är ofta tekniskt komplicerade och kräver över lag en relativt lång utbildning. Vid de två amfibieförbanden (i och ) är andelen civilanställda något högre och verksamheten kan mer liknas vid den inom armén. I marinen ingår också två marinbaser som leder övervakningen av svenskt territorialvatten och ger visst stöd till de olika förbanden. Flygvapnet har framför allt två utmärkande drag när det gäller personalfrågor. För det första har flygvapnet, jämfört med de övriga försvarsgrenarna, en mycket hög andel civilanställda. Omkring en tredjedel av personalen i flygvapnet är civilanställda. Integrationen av militär och civil personal inom Försvarsmakten har kommit längst inom flygvapnet. Enligt de intervjuer som genomförts under denna granskning beror detta på att de civilanställda, i form av t.ex. flygtekniker och flygledare, deltar i kärnverksamheten på ett annat sätt än vid arméförband. Flygvapnet har också en betydligt kortare historia än de andra försvarsgrenarna, vilket kan vara en påverkande faktor. Civilanställda arbetar annars oftast i olika stödfunktioner inom Försvarsmakten och är enligt de civila fackförbunden (och ) en lägre prioriterad yrkesgrupp vad gäller t.ex. kompetensutveckling och karriärmöjligheter. För det andra finns det inom flygvapnet en yrkesgrupp med mycket speciella förutsättningar, nämligen flygförarna. De militära flygförarna uppfattas inom flygvapnet som en speciell och skyddad yrkesgrupp med lönenivåer långt över övriga yrkesofficerare. De höga lönenivåerna motiveras med den höga utbildningskostnaden för flygförare kombinerat med det starka marknadstrycket från den civila flygfarten. har de militära flygförarna ett nytt och mycket speciellt löneavtal som diskuteras utförligare i kapitel 6. Försvarsmaktens logistik (FMLOG) inrättades Försvarsmaktens logistik (FMLOG) som en samlad organisation för stöd och underhåll inom Försvarsmakten. Stöd- och underhållstjänster som varit respektive förbandschefs ansvar slogs samman till en organisation. FMLOG är formellt att betrakta som ett förband, men skiljer sig på avgörande punkter från övriga organisationsenheter inom grundorganisationen. Försvarsmaktens logistik är helt igenom avgiftsfinansierad, vilket innebär att övriga organisationsenheter ska köpa in stödtjänster i form av exempelvis fordonsunderhåll, kontorstjänster och matlagning från FMLOG. Organisationen är spridd på 65 olika enheter som är lokaliserade tillsammans med grundorganisationens organisationsenheter runt om i landet. Personalen vid Försvarsmaktens logistik utgör en tredjedel av alla anställda inom Försvarsmakten. Den övervägande delen är civilanställd (drygt 5 000), men organisationen har även ett antal yrkesofficerare. Under organisationens första levnadsår har omkring 500 yrkesofficerare arbetat inom FMLOG. Antalet yrkesofficerare ska minskas till 250. Tanken är att Försvarsmaktens logistik ska vara en utpräglat civil organisation med civila enhetschefer som har budget- och arbetsgivaransvar. I inledningsskedet är detta ansvar dock samlat hos den centrala ledningen för Försvarsmaktens logistik. I samband med att enhetscheferna utbildas ska ansvaret för verksamheten flyttas längre ned i organisationen. Försvarsmaktens logistik har från första början varit en mycket kontroversiell skapelse inom Försvarsmakten och införandet blev därför försenat. Vid vissa förband upplever man att stödtjänsterna nu blivit betydligt dyrare. Det finns också ett motstånd mot att lämna ifrån sig alla stödfunktioner från förbandet till den nya organisationen. revisorer har varit kritiska till avgiftsfinansiering inom försvaret. I granskningen av styrningen av försvarets fastigheter och anläggningar (2002/03:RR7) konstaterade revisorerna att det uppstår problem när man försöker efterlikna en marknad inom ett område där förutsättningarna för att uppnå marknadsmässiga förhållanden är ytterst begränsade. har det svenska försvaret genomgått stora förändringar. Försvarsmakten bestod av ett antal staber och förband ute i landet som utgjorde egna myndigheter. beslutade att de olika försvarsmyndigheterna skulle slås samman till en sammanhållen myndighet med namnet Försvarsmakten. Den nya myndigheten skulle ledas av överbefälhavaren, biträdd av "ett allsidigt sammansatt ledningsorgan" med benämningen Högkvarteret. Skapandet av den nya myndigheten byggde på den s.k. (utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret). var strävan att försvarets ledning i krigstid skulle vara likartad den fredstida ledningen. Regeringen skulle styra försvaret genom att besluta om den förmåga försvaret ska ha i krigstid. I utredningen framkommer också andra skäl för att bilda myndigheten : Ledningen i fred bör också kunna bli effektivare vad gäller avvägningar, produktion, personal och ekonomi. rådande oklarhet om olika myndigheters och chefers befogenheter och ansvar för resultaten i verksamheten upphör därigenom på ett enkelt sätt. Försvarsmakten som en sammanhållen myndighet inrättades . Genom att skapa myndigheten uttalade regeringen att ansvaret för försvaret skulle samlas hos överbefälhavaren. Överbefälhavaren blev chef för ett enrådighetsverk. I den s.k. (utredningen för utvärdering av försvarets ledning och struktur), som var en utvärdering av LEMO-reformen, konstaterades att regeringens möjligheter att styra och kontrollera Försvarsmakten hade minskat. Utvärderingen konstaterade också att Försvarsmakten var en myndighet som i stor utsträckning styrde sig själv och att överbefälhavaren var ledaren för en federation än ledaren för en integrerande funktion. Överbefälhavaren hade inte tillgång till egen oberoende information, utan nöjde sig med att döma mellan de olika parterna som förde upp frågor till överbefälhavaren. Detta kunde enligt liknas vid en federation och ger således bilden av en splittrad ledning där ansvaret i praktiken är svårt att placera. ledde till att 1998 beslutade om en ändring i regeringens styrning av Försvarsmakten. Sedan utredningen presenterades har också Försvarsmakten i olika steg förändrat sin interna organisation. Den senaste omorganiseringen trädde i kraft och har beskrivits ovan i detta kapitel. Genom LEMO-reformen bildades Högkvarteret som ett samlat ledningsorgan för Försvarsmakten . Försvarsmaktens ledning har i flera olika etapper försökt finna en organisationsform som fungerar. Regeringen beslutade om en förändrad organisation inom Högkvarteret. I stället för att organisera Högkvarteret efter försvarsgrenarna delades Högkvarteret upp efter verksamheten med avdelningar för krigsorganisationen, krigsförband och fredsorganisationen. Omorganiseringen var en följd av och motiverades bl.a. med en ökad tydlighet i ansvarsfördelningen inom Högkvarteret. beslutade om en förändring av Försvarsmaktens ledning som bl.a. innebar att den operativa ledningen samlades under organisationsenheten Operativa insatsledningen (OPIL). gjordes vissa ändringar inom Högkvarterets organisation. Bland annat bröts bemanningsfunktionen ur personalstaben och överfördes till grundorganisationsledningen. Omorganiseringen gjordes bl.a. för att renodla planeringsarbetet och främja ett mer långsiktigt arbete med personal- och villkorsfrågor inom Försvarsmakten. Försvarsmakten presenterade en intern utredning om hur den centrala ledningen inom myndigheten borde omorganiseras. Resultatet av den interna utredningen är den organisation som gäller från och som beskrivits ovan. Utredningen framhåller att det funnits problem med att ha en personalstab på samma nivå som verksamhetsledningen (dvs. Detta problem framhålls också i utredningen om Försvarsmaktens personalförsörjning (SOU 2001:23). Utredaren konstaterade då att en hög grad av delegerat arbetsgivaransvar kräver ett utvecklat styrsystem. Med anledning av detta föreslog utredaren att Försvarsmakten skulle skapa en förstärkt och organisatoriskt samlad funktion för arbetsgivarfrågorna, direkt under Högkvarteret. Personalstaben förhandlade om löner och andra villkorsfrågor, men gjorde så med ekonomiskt mandat från grundorganisationsledningen, som styr verksamheten och ekonomin i grundorganisationen. Detta ledde till att personalstabens avtal och bestämmelser var relativt löst förankrade hos verksamhetsledningen. Problemet är alltså maktfördelningen mellan personalstaben och grundorganisationsledningen. I den nya organisationen för Försvarsmaktens centrala ledning har detta problem hanterats så att personalstaben lyfts upp och gjorts om till en personalavdelning inom staben. Genom att personalstaben organisatoriskt hamnar över grundorganisationsledningen är tanken att det långsiktiga arbetet med personalfrågorna ska få större genomslag i verksamheten. Försvarsmakten är inne i ett skede av stora omstruktureringar och nedskärningar. I flera omgångar har ett antal förband lagts ned och omorganiserats. beslutade att lägga ned nio arméförband och en flygflottilj (F 15 i ). På samma sätt beslutade att lägga ned och organisera om ett stort antal förband. Sammanlagt beslutades om nedläggning av 20 arméförband, 2 helikopterförband och 2 flygflottiljer. De två flygflottiljerna (i och F 16 i ) ska vara avvecklade vid utgången av 2003 respektive 2004. De övriga nedläggningarna slutfördes och 2001. beslutade att Försvarsmaktens ledning skulle omorganiseras. Ledningen med militärområden och försvarsområden var enligt regeringen onödigt omfattande. Dessutom behövde ledningen anpassas till de ökande internationella insatserna. biföll därför regeringens förslag att lägga ned bl.a. militärområdes- och försvarsområdesstaberna och koncentrera Försvarsmaktens ledning till Högkvarteret och Operativa insatsledningen (OPIL). Resultatet av detta beslut var att i stort sett samtliga av Försvarsmaktens organisationsenheter undergick mer eller mindre omfattande omorganiseringar framför allt . Antalet anställda inom Försvarsmakten har minskat kontinuerligt. Antalet anställda yrkesofficerare har minskat för samtliga försvarsgrenar. Armén, som också är den till antalet anställda största försvarsgrenen, har minskat mest. Detta visas i figur 2.2 nedan. Figur 2.2 Antalet anställda yrkesofficerare i Försvarsmakten Armén har, sett till antalet anställda yrkesofficerare, halverats . Flygvapnet har minskat antalet anställda yrkesofficerare och marinen . har statens utgifter för Försvarsmakten ökat, både sett till fast och nominell kostnad. Först drogs anslagen för Försvarsmakten ned. Detta visas i figur 2.3 nedan. Figur 2.3 Statens utgifter för Försvarsmakten (mätt i ) Källa: Statsbudgetens utfall Försvarsmakten ska minska personellt fram till utgången av då antalet anställda ska vara i balans med verksamhetens krav. Genom överbefälhavarens omstruktureringsorder () har omstruktureringen och avvecklingen av personal givits prioritet före både förbandsverksamheten och deltagandet i internationella insatser. Enligt Försvarsmaktens budgetunderlag för är målet att Försvarsmakten vid utgången av 2004 ska bestå av 9 750 yrkesofficerare och 7 470 civilanställda. (Om yrkesofficerare som tjänstgör inom Försvarsmaktens stödmyndigheter, dvs. Försvarshögskolan, m.fl., räknas in ska antalet yrkesofficerare minskas till drygt 11 000.) Enligt Försvarsmaktens årsredovisning hade myndigheten 12 220 yrkesofficerare och 8 789 civilanställda. Myndigheten Försvarsmakten dras med både övertalighet och kompetensbrist på samma gång. Försvarsmakten har totalt sett för många anställda för den verksamhet som ska bedrivas. Myndigheten har medvetet för stora personalramar , och genom olika avvecklingsinsatser (beskrivs nedan) ska myndigheten komma i personalmässig balans till utgången av . Övertaligheten finns framför allt vid skolor och centrum, FMLOG, ledningen (dvs. Högkvarteret) och till viss del inom marinen. råder kompetensbrist inom Försvarsmakten vilket gör att flera organisationsenheter, framför allt inom armén, genomför verksamheten med vakanser. Kompetensläget vad gäller yrkesofficerare redovisas i tabellen nedan. Tabell 2.2 Det sammanlagda kompetensläget för yrkesoffi- cerare vid Försvarsmakten Personalram 2004 Antal officerare Differens Armén 3 519 3 235 - 284 Flygvapnet 2 213 2 154 - 59 Marinen 1 570 1 675 105 Helikopterförband 592 666 74 Ledning 1 174 1 580 466 Skolor och centrum 1 104 1 157 53 FMLOG 250 528 278 10 422 10 995 633 För flygvapnet är ovanstående siffror angående personalramar osäkra på grund av nedläggningar . Organisationsenheterna inom armén har för en samlad personalram på 3 519 yrkesofficerare men saknar totalt 284 officerare för att fylla ramen. För vissa arméförband är vakanserna omfattande. Förbanden I 5 i , P 10 i och T 2 i har t.ex. vakanser på . Det finns dock arméförband med övertalighet. Förbanden K 3 i och P 7 i har övertalighet respektive . Övertaligheten som framkommer i tabellen ovan består av de officerare som Försvarsmakten ska avveckla fram till utgången av . Vad som är anmärkningsvärt är dock den fortsatta kompetensbrist på totalt 284 officerare som beräknas för armén. Försvarsmakten uppger att den övertaliga kompetensen inte är möjlig att överföra till de enheter som har kompetensbrist. Kompetensen är inte utbytbar mellan de olika organisationsenheterna. fram till utgången av räknar Försvarsmakten med att man behöver nyrekrytera omkring 1 200 yrkesofficerare. Det återstående avvecklingsbehovet uppgår således till omkring 1 800 yrkesofficerare. Målen för personalvolymerna uttrycks i Försvarsmaktens budgetunderlag till regeringen. Försvarsmakten har dock inte satt något mål för hur personalkostnaderna ska förändras i samband med personalavvecklingen. Överbefälhavaren har beslutat att inga yrkesofficerare ska sägas upp på grund av övertalighet . Bakgrunden till detta beslut är att myndigheten vid en uppsägning skulle vara tvungen att säga upp främst de yngre officerarna -- en grupp som man vill behålla. anställdes yrkesofficerare med fullmakt, vilket innebär att de inte kan sägas upp på grund av arbetsbrist. För att stimulera officerare att avgå i de grupper som myndigheten inte längre har behov av, har Försvarsmakten infört ett antal avvecklingsinsatser för yrkesofficerare. Dessa insatser består av beviljande av förtida pension, bidrag för yrkesväxling m.m. Beslutet att inte säga upp yrkesofficerare innebär stora kostnader för Försvarsmakten. Avvecklingskostnaderna för yrkesofficerare beräknades av Försvarsmakten till , medan RRV i en granskning av Försvarsmaktens omstrukturering (RRV 2002:14) beräknade kostnaderna till . Avvecklingen skulle omfatta drygt 900 yrkesofficerare. Försvarsmaktens beslut att inte säga upp yrkesofficerare innebär också att myndigheten kan få mycket begränsad ekonomisk hjälp från . De statliga arbetsgivarna finansierar genom årliga avsättningar som bestäms genom kollektivavtal. ska sedan agera för att underlätta situationen för statligt anställda som blir, eller riskerar att bli, uppsagda. har varit djupt involverad i avvecklingen av Försvarsmaktens civilanställda personal. Här har kostnaderna också varit betydligt lägre på grund av att civilanställda inte erbjuds samma avvecklingsbidrag som officerare samt på grund av finansieringen från . Försvarsmakten beräknade att avvecklingen av civilanställda skulle kosta och beröra omkring 800 civilanställda. I Försvarsmaktens anslag ingår ett omställningsbidrag på . I sin granskning av Försvarsmaktens omstrukturering noterade att regeringen inte framställt några återrapporteringskrav för hur dessa medel skulle utnyttjas. RRV anser att det är av vikt att i planering och styrning särskilja de resurser som erfordras för s.k. extraordinära insatser, dvs. verksamhet som inte är av normal natur och tidsmässigt avgränsad. beviljades avgång för totalt 1 326 yrkesofficerare. Av dessa valde 520 att lämna Försvarsmakten, trots att de inte kom i fråga för någon avvecklingsinsats. var dessa spontanavgångar 140 fler än vad Försvarsmakten räknat med. I årsredovisningen förklarar detta med att arbetsmarknaden varit gynnsam och att officerare generellt är attraktiva på den civila arbetsmarknaden. revisorer konstaterade i en informationsrapport att Försvarsmakten underskattat betydelsen av att följa upp hur avvecklingen av personal fortlöpte. Revisorerna konstaterade att kompetensflykten från Försvarsmakten var oroande och att myndigheten vidtagit få åtgärder för att behålla önskvärd personal. () har i sin granskning av omstruktureringen inom Försvarsmakten konstaterat att Försvarsmakten kommer att missa målbilden för personalavvecklingen med drygt 200 yrkesofficerare (2002:14). Enligt RRV är nu hela Försvarsmakten inriktad på volymminskningarna av yrkesofficerare. Däremot beaktar Försvarsmakten inte kompetensförsörjningen i denna process. Försvarsmakten kan inte med nuvarande stödsystem följa upp viktiga kompetensgrupper vilket bl.a. inneburit att personal med kompetens som Försvarsmakten önskat behålla fått del av avvecklingsinsatserna. RRV konstaterar att det inte framstår som sannolikt att Försvarsmakten kommer att ha fyllt sitt kompetensbehov för att tillgodose kraven på insatsorganisationen till utgången av . Riksdag, regering och myndigheter har olika roller när det gäller arbetsgivarpolitiken inom staten. ansvar ligger i besluten om myndigheternas ekonomiska ramar samt stiftandet av arbetsrättsliga lagar. Regeringens roll består av att utnämna myndighetschefer samt att ställa krav på och följa upp myndigheternas arbetsgivarpolitik. Ansvaret för arbetsgivarpolitiken i staten vilar på regeringen, som dock har delegerat detta ansvar till myndighetscheferna. Delegeringen av arbetsgivarpolitiken i staten Ansvaret för den statliga arbetsgivarpolitiken har stegvis överförts från till regeringen. Regeringens styrning av myndigheterna ska dock inskränka sig till den huvudsakliga inriktningen av myndigheternas verksamhet. Myndigheterna tilldelas ramanslag och instruktioner med de mål som myndigheten ska uppnå. Inom sitt ramanslag är myndigheten fri att bedriva arbetsgivarpolitik anpassad till den egna verksamheten. Regeringen har således delegerat ansvaret för arbetsgivarpolitiken till de olika myndigheterna. De statliga myndigheterna finansierar sina förvaltningskostnader med ramanslag. Dessa ramanslag räknas upp beroende på kostnaden för arbetskraft inom tillverkningsindustrin samt produktivitetsökningen inom den privata tjänstesektorn. Den konkurrensutsatta sektorn ska vara lönenormerande även för den statliga arbetsmarknaden. Detta innebär bl.a. att höjda lönekostnader vid en myndighet inte ska leda till ökade anslag. Kraftiga löneökningar inom en myndighet kan dock ge effekter i form av omprioriteringar av verksamheten eller att regeringen känner sig tvingad att gå in med extra medel i tilläggsbudgeten. Regeringen föreslog för att skulle föras från Försvarsmaktens materielanslag (6:3) till förbandsanslaget (6:1). Liknande överföringar gjordes för då Försvarsmakten överskred förbandsanslaget med , vilket var över den medgivna anslagskrediten. Rätten att sluta kollektivavtal på det statliga området är dock genom regeringens delegation förbehållen . Verket ska fungera som en medlemsorganisation för de statliga arbetsgivarna och ska samordna den arbetsgivarpolitik som bedrivs inom de statliga myndigheterna. tecknar centrala avtal å sina medlemmars vägnar med de olika arbetstagarorganisationerna på det statliga området. Genom kollektivavtalsförordningen (1976:1021) regleras att i sin tur kan delegera rätten att teckna kollektivavtal till de olika medlemsmyndigheterna. Myndigheterna har således rätt att teckna egna, lokala, kollektivavtal, utifrån de centrala avtal som förhandlar fram. när fick sin nuvarande form, kunde myndigheterna successivt börja teckna egna, lokala, kollektivavtal. Försvarsmakten var 1996 bland de sista myndigheterna som fick rätten att sluta egna kollektivavtal. På central nivå förhandlar med , () och . Parterna har kommit överens om ett gemensamt samarbetsavtal som ligger till grund för lönebildningen. är en principdeklaration i vilken parterna tar gemensamt ansvar för lönebildningen. Parterna har också kommit överens om ett allmänt löne- och förmånsavtal (ALFA) som ska tjäna som utgångspunkt för vidare förhandlingar vid myndigheterna. och de fackliga organisationerna genomför löneförhandlingar som resulterar i ramavtal om löner för arbetstagare i staten (RALS). Löptiden för dessa ramavtal varierar. Det ramavtal som tecknades löpte endast , medan parterna förhandling tecknade ett avtal som gäller , fram . Avtalen ser olika ut för de olika fackliga organisationerna. I avtalet mellan och finns inga preciseringar av hur stor löneökningen ska vara för medlemmarna . avtal är helt sifferlöst, och det är upp till de lokala parterna att avgöra storleken på löneökningarna. I avtalet med har man heller inte angett löneökningarna , men här finns däremot en s.k. stupstock som innebär att medlemmarna är garanterade en viss löneökning om de lokala parterna inte kan enas om en löneökning. I avtalet mellan och finns däremot en minsta garanterad löneökning för samtliga medlemmar. Vad är en god lönebildning? utformar råd till de olika medlemmarna om hur lönebildningen bör utformas. En myndighets lönepolitik omfattar myndighetens regler för hur lön och andra anställningsförmåner ska utformas för att på bästa sätt gynna verksamheten. Från samhällsekonomisk synpunkt kan man se en god lönebildning som att löneökningarna hålls nere.