frsrdg · GQ04RR11 · 2003-01-01 00:00:00 — föreskrifter och råd är knapphändiga när det gäller hur länsstyrelserna ska gå till väga vid urvalsförfarande. Det enda konkreta råd ger i detta avseende är att "sedvanlig teknik för upphandling bör vara vägledande". () har framfört uppfattningen att uppdragsarkeologiska undersökningar bör omfattas av lagen om offentlig upphandling. I sitt yttrande över departementspromemorian om uppdragsarkeologi anförde att beslut om undersökare inte är myndighetsutövning så länge inte har befogenhet att ålägga någon arkeologisk undersökare att utföra ett visst arbete. Kvaliteten i de arkeologiska utredningarna och undersökningarna kan enligt nämnden säkerställas genom att i ett förfrågningsunderlag i en offentlig upphandling anger de krav som ska ställas på utförarna. Eftersom exploatören i normalfallet ska bära kostnaderna för utredningen respektive undersökningen ansåg nämnden att det är lämpligt att upphandling görs. I ett annat yttrande har nämnden påtalat att det inte finns några undantagsregler från lagen om offentlig upphandling vad gäller ingrepp i kyrkliga kulturminnen, vilka också regleras av kulturminneslagen. I ett yttrande till länsrätten meddelar att nämnden även är tveksam till om det är riktigt att jämställa beslut med utövande av offentlig makt. Här citerar nämnden ett uttalande av : Av fast praxis framgår nämligen att en medlemsstat inte kan åberopa bestämmelser, praxis eller andra omständigheter i sin interna rättsordning för att rättfärdiga att den åsidosätter skyldigheter och frister som föreskrivs i ett direktiv. framförde i yttrandet över departementspromemorian om uppdragsarkeologi att regeringen inte klarlagt att val av utförare ska betraktas som myndighetsutövning. Att undanta uppdragsarkeologi från lagen om offentlig upphandling lämnar enligt utrymme för godtyckligt val av utförare. Verket pekar på risken att anbudsgivare utses på andra grunder än givna kompetens- och kvalitetskrav. Även exploatörer har förespråkat att länsstyrelserna ska upphandla arkeologiska tjänster i konkurrens. I remissyttranden över departementspromemorian förordar både och att beslut ska föregås av en upphandling. Tjänster som ska upphandlas Förstudier och frivilliga utredningar, kulturhistoriskt underlag för miljökonsekvensbeskrivningar, förmedlingstjänster och andra typer av uppdrag som inte kräver beslut av någon länsstyrelse enligt 2 kap. 11-13 §§ kulturminneslagen ska upphandlas enligt lagen om offentlig upphandling om beställaren är en offentlig myndighet. Enligt flera undersökare tillämpas lagen om offentlig upphandling emellertid sällan. Ett exempel gäller förundersökningarna inför i . Där har Region anlitat för att genomföra en informationssatsning. Uppdraget, värt , tilldelades museet utan anbudsupphandling, trots att det fanns ytterligare tre undersökare som genomförde förundersökningar i samband med projektet - Riksantikvarieämbetet-UV samt två privata undersökare. Enligt uppgifter till revisorerna hade samtliga dessa varit intresserade av att få informations-uppdraget. Avtal om informationssatsningen har upprättats mellan och . På en informationsbroschyr avseende arkeologiprojektet står dock Riksantikvarieämbetet-UV tillsammans med och som avsändare. beslut att undanta uppdragsarkeologi från lagen om offentlig upphandling kan bygga på en felaktig tolkning av rättsläget och synes strida mot EG-rättsliga principer. Regeringens ambitioner är motsägelsefulla när det gäller konkurrens om arkeologiska uppdrag. Regeringen eftersträvar ökad mångfald i den arkeologiska verksamheten och menar att konkurrens kan verka stimulerande för utveckling och effektivitet. menar regeringen att museernas arkeologiska verksamhet ska värnas och privata undersökares verksamhet begränsas. har bemyndigats att utforma konkurrensvillkoren för en verksamhet där myndigheten själv är den dominerande undersökaren. De föreskrifter och allmänna råd som utfärdat är knapphändiga när det gäller hur länsstyrelserna ska gå till väga när de väljer undersökare genom ett urvalsförfarande. Tjänster utförda av arkeologiska undersökare som inte avser arkeologiska utredningar, förundersökningar eller särskilda undersökningar enligt beslut ska upphandlas enligt lagen om offentlig upphandling. Lagen tillämpas emellertid sällan. Ny kunskap till rimlig kostnad De fornlämningar som inte kan bevaras ska undersökas och dokumenteras i syfte att öka kunskapen om vår historia. Det leder till kostnader - kostnader för att undersöka och dokumentera fornlämningen, analysera och publicera resultaten och för att i all framtid vårda och lagra de fornfynd som tas om hand. Om ett ingrepp i en fornlämning kan undvikas vid exploatering tillmötesgås intentionerna i kulturminneslagen, som kostnaderna för arkeologi och framtida bevarande begränsas. De samlade kostnaderna för uppdragsarkeologi, inkluderat vård och förvaring av tillvarataget material, är okända. Diskussioner om kostnader för uppdragsarkeologi gäller främst exploatörens kostnadsansvar. I regeringens proposition Uppdragsarkeologi m.m. sägs att det ur samhällsekonomisk synvinkel är av intresse att kostnaden för undersökningarna inte är högre än vad som är motiverat. Regeringen betonar att länsstyrelserna ska beakta kostnadsaspekten när det gäller undersökningens omfattning och ambitionsnivå, men även när den arkeologiska undersökaren ska utses. Det ska dock inte ske på bekostnad av det grundläggande kravet på kvalitet. Av kulturminneslagen framgår att länsstyrelserna i sina beslut ska beakta att utredningen respektive undersökningen ska vara av vetenskapligt god kvalitet och genomföras till en kostnad som inte är högre än vad som är motiverat med hänsyn till omständigheterna. saknar uppgifter om vilken hänsyn länsstyrelserna tar till kostnader för framtida vård och förvaring av fynd då de fattar beslut om en arkeologisk undersökning. Exploatörernas skyldighet att bekosta arkeologiska undersökningar framgick redan av fornminneslag (1942:350). Lydelsen i 9 § var: Erfordras med anledning av allmänt eller större enskilt arbetsföretag som berör fast fornlämning, att särskild undersökning av fornlämningen företas eller särskild åtgärd vidtages för att bevara den, skall kostnaden därför åvila företaget, såvitt det icke på grund av särskilda förhållanden finnes obilligt. Vad detta kostnadsansvar i praktiken har innefattat för arbetsmoment har byggt på en praxis utvecklad av . har synen på vad kostnadsansvaret ska innefatta kommit att utvidgas. Med vissa undantag står exploatörerna numera för samtliga kostnader som är förenade med en arkeologisk utredning, förundersökning eller särskild undersökning. Att exploatörerna även ska betala för en arkeologisk utredning har motiverats med att de tjänar på att tidigt i sin planering ta hänsyn till tidigare okända fornlämningar. Exploatörerna får då tillfälle att pröva möjligheterna att omlokalisera sina projekt. Kostnadsansvaret omfattar undersökning och dokumentation och även kostnader för fyndhantering och konservering av fornfynd. Skälet till det utvidgade kostnadsansvaret var att ökade arkeologiska undersökningsvolymer medförde ökade insatser för fyndhantering och konservering. Museernas resurser ansågs inte räcka till för dessa uppgifter. Det museum som tilldelas fynden ska dock bära kostnader för framtida förvaring och vård. som beslutar i ett ärende ska bära kostnader för handläggning, uppföljning och tillsyn av det arkeologiska projektet. Då exploatörernas kostnadsansvar utvidgades bedömde att kostnaderna för arkeologi skulle öka med . Kostnadsökningen bedömdes dock kunna minska genom rationaliseringar i verksamheten. I propositionen framförde regeringen att skulle ges i uppdrag att noga följa kostnadsutvecklingen. hade ännu inte fått något sådant uppdrag. Stora variationer i kostnader för arkeologi Hur stora de arkeologiska kostnaderna blir beror bl.a. på projektets storlek, fornlämningsförekomsten i området, lämningarnas vetenskapliga värde och om fynden är i behov av konservering. Kostnader som undersökaren debiterar exploatören avser t.ex. löner, resor och traktamenten, tekniska analyser, konservering, rapportering och tryck av rapporter samt övrig administration kring det arkeologiska projektet. I kostnadsansvaret ingår också att bekosta maskinell och annan teknisk utrustning, grävmaskintjänster, men även övriga etableringskostnader såsom bodar, vatten, toaletter, elektricitet, stängsel, säkerhetscontainrar och lagerutrymmen. Ett syfte med den arkeologiska beslutsprocessen i tre steg är att länsstyrelserna successivt ska få ökad kunskap om fornlämningen. Kostnadsuppskattningar för den dyraste delen, själva utgrävningen med efterföljande analyser och dokumentation, kan dock presenteras för exploatören efter genomförd förundersökning och först då förslag om undersökningsplan för särskild undersökning tagits fram. Arkeologiska utredningar har utgjort , förundersökningar och särskilda undersökningar av de totala kostnader som debiterats exploatörerna . Kostnader för arkeologiska undersökningar ska rymmas inom exploatörens projektbudget. Enligt uppgifter från statliga exploatörer uppgår kostnaderna för arkeologi vanligen till någon eller några procent av den totala projektbudgeten. I vissa infrastrukturprojekt kan dock arkeologikostnaderna utgöra en mycket större andel än så. Som exempel uppger att kostnaderna för arkeologi i samband med uppgick till av projektets samlade kostnader. uppger att arkeologikostnaderna i varierar från någon procent av den totala projektbudgeten. En exploatör kan befrias från kostnader i vissa fall. En icke offentlig exploatör har också möjlighet att få statsbidrag för vissa arkeologiska undersökningar, exempelvis vid bostadsbyggande. Exploatörernas frivilliga ekonomiska åtaganden I praktiken har exploatörernas kostnadsansvar kommit att utvidgats ytterligare, även om det sägs vara på frivillig basis. Undersökare och statliga exploatörer uppger att de vid sidan om de uppdragsarkeologiska avtalen ibland tecknar avtal om ytterligare åtaganden. En sådan överenskommelse kan innebära att exploatören tar på sig kostnader för publika arrangemang, informationsmaterial eller populärvetenskapliga trycksaker. Som exempel uppger att information till berörda intressenter, markägare, närboende och allmänhet är bra när det gäller alla vägprojekt och kanske särskilt de med en rik förekomst av fornlämningar. Informationen kan skapa goodwill för och underlätta ett genomförande av vägprojektet. I en ny rapport menar dock att populärförmedling av resultaten till allmänheten kan ses som lika naturlig som registrering av data eller vetenskaplig rapportering. En del av resurserna för avrapportering från särskilda undersökningar skall avsättas för någon form av populär förmedling till en vidare allmänhet. Ekonomiskt stöd till handläggning Det har även framkommit att exploatören bekostar administrativa resurser vid den handläggande . Omläggningen av väg E 4 mellan och Mehedeby i län kommer att medföra arkeologiska slutundersökningar till en beräknad kostnad av . i län begärde därför att skulle bekosta den projektledning som skulle komma att krävas vid . Man ansåg sig inte ha de resurser som krävdes för att planera, styra och utöva tillsyn över undersökningarna. tillmötesgick begäran och beslutade att bistå med ett belopp på ca , dock högst totalt. Motiven för beslutet var behovet av ekonomisk styrning av det arkeologiska projektet och det gemensamma intresset av undersökningarnas vetenskapliga kvalitet. har även uppgett att det behövs kompetens hos såväl verket som för att samspelet mellan parterna - inklusive de arkeologiska undersökarna - ska fungera utan störningar, tidsfördröjning eller fördyring. har inte invänt mot att exploatören bekostar myndighetsutövning. För medlen från har i län för på deltid anställt en antikvarie från . Förfarandet innebär att tjänstemannen som anställd vid förutsätts granska och därmed även sin egen handläggning. Som anställd vid ska tjänstemannen styra och ha direkt tillsyn över tre arkeologiska undersökare, varav en är Riksantikvarieämbetet-UV. Kostnader för arkeologiska undersökningar registrerar uppgifter från samtliga beslut som länsstyrelserna fattar i exploateringsarkeologiska ärenden i det s.k. beslutsregistret. Registret förs frivilligt av och är den enda källan till statistik över kostnader för arkeologiska utredningar och undersökningar. Det finns flera indikationer på att kostnadsuppgifterna i registret inte är tillförlitliga. Enligt registrerade uppgifter fattade länsstyrelserna beslut om uppdragsarkeologi för . av summan utgjordes av särskilda undersökningar. Att kostnaderna varierar beror i hög grad på att investeringar i infrastrukturen och övrigt byggande varierar. Kostnader för arkeologiska utredningar, förundersökningar och särskilda undersökningar enligt länsstyrelsernas beslut , 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Särskild utredning 13,5 13,6 15,5 12,8 21,4 29,3 Förundersökning 48,1 40,9 27,6 21,2 45,8 68,4 Särskild undersökning 156,3 94,0 200,6 76,5 102,9 231,0 Totalt 218,0 148,6 243,6 110,5 170,0 328,7 Källa: , beslutsregistret De uppgifter som tagit fram ur beslutsregistret för revisorers granskning överensstämmer dock inte med de uppgifter som redovisade till regeringen . redovisades till regeringen betydligt högre kostnader än vad som redovisats till revisorer. är skillnaden och för är skillnaden . Bestämning av ambitionsnivå och kostnader Regeringen har uttalat att inte får överlåta till de undersökande organisationerna att bestämma undersökningens omfattning och ambitionsnivå. Som underlag för beslut om särskild utredning, förundersökning och särskild undersökning ska därför upprätta en kravspecifikation utifrån vilken undersökaren ska utforma en undersökningsplan. Inför varje steg i den arkeologiska processen ska därmed en särskild prövning göras. I propositionen om uppdragsarkeologi menar regeringen att ju större eller mer komplexa fornlämningsområden som berörs av en undersökning, desto fler möjligheter finns att välja inriktning på undersökningen. Bestämningen av en rimlig ambitionsnivå blir därmed också mer komplicerad. När det däremot handlar om små eller enklare fornlämningar sägs uppgiften vara förhållandevis okomplicerad och skulle utföras på ungefär samma sätt av alla undersökare. I kravspecifikationen ska ange förutsättningarna och villkoren för en planerad utredning eller undersökning. Kravspecifikationen kan därmed liknas vid ett anbuds- eller förfrågningsunderlag till undersökaren. Endast sådana villkor och kriterier som redovisats i kravspecifikationen ska inverka på valet av undersökare. En undersökningsplan ska därefter inhämtas från den eller de undersökare som anser vara lämpliga för uppdraget. Planen ska innehålla uppgifter om vad hela undersökningen beräknas kosta, men också vilket system för kvalitetskontroll som undersökaren har. Undersökningsplanen kan därmed liknas vid en offert eller ett anbud. I allmänna råd och rekommendationer framhålls att den vetenskapliga inriktningen alltid bör anges i en undersökningsplan. Även t.ex. metodval, tid- och personalplanering och en specificerad kostnadsberäkning bör redovisas. Undersökningens kostnader bör redovisas som en logisk konsekvens av det antikvariska syftet, den vetenskapliga inriktningen, den valda ambitionsnivån, de gjorda prioriteringarna m.m. på ett sådant sätt att det är möjligt för att bilda sig en uppfattning om kostnadernas rimlighet i förhållande till de uppställda målen. I en uppföljningsrapport påtalar brister i länsstyrelsernas sätt att ange kraven för en utredning eller undersökning. Även kvaliteten på de undersökningsplaner som undersökare upprättar kritiseras. konstaterar att alla undersökare numera upprättar undersökningsplaner, men att inte alla länsstyrelser upprättar kravspecifikationer. Brister i länsstyrelsernas kravställan Kravspecifikationer och undersökningsplaner håller enligt mycket varierande kvalitet. De länsstyrelser som upprättar enkla och kortfattade kravspecifikationer menar att de undersökare som väljer för uppdrag regelmässigt lämnar information som behövs i sina undersökningsplaner. Om läns-styrelsen behöver kompletteringar kan dessa begäras in efter hand. Det förekommer också att kraven framförs muntligt till undersökaren. i uppger att man inte upprättar kravspecifikationer över huvud taget. i har i sin verksamhetsplan för uttryckligen angivit att avsteg kommer att göras från föreskrifterna. Bland annat kommer inte att utforma några utförliga kravspecifikationer inför utredningar och undersökningar. i hävdar att man upprättar kravspecifikationer. En undersökare i privat regi som begärt att få ta del av dessa dokument, har inte fått sina önskemål tillgodosedda. Resultat från den enkät som revisorerna ställt till länsstyrelserna tyder på att länsstyrelserna i liten omfattning söker stöd från någon utomstående organisation då en kravspecifikation ska upprättas. Externa råd inhämtas främst från , någon annan länsstyrelse eller någon forskare vid . Mindre vanligt är att vänder sig till eller någon av undersökarna. Tre länsstyrelser har inte vänt sig till någon extern diskussionspartner alls . I länsstyrelsernas beslut om undersökningar som beräknas kosta mer än (30 prisbasbelopp) finns direkta hänvisningar till kravspecifikationen i mindre än vart tredje fall. Undersökarna avgör ambitionsnivå och kostnader Enligt flera bedömare har kraven på att undersökare ska utarbeta en undersökningsplan inför varje undersökning lett till ökad tydlighet i den arkeologiska processen. Kraven sägs ha inneburit en skärpning bl.a. när det gäller att beskriva den vetenskapliga inriktningen och att ange kostnaderna. Mycket tyder dock på att undersökarna har ett övertag i förhållande till länsstyrelserna när det gäller att sätta ambitionsnivån för en undersökning. Undersökare anser i allmänhet att de har den bästa kunskapen för att göra vetenskapliga prioriteringar och kostnadsuppskattningar. Länsstyrelserna uppfattas ha för lite resurser och ibland även bristande eller föråldrad vetenskaplig kompetens för uppgiften. I en uppföljningsrapport konstaterar att kvaliteten på undersökningsplanerna varierar. Vissa undersökare har hög kvalitet på sina undersökningsplaner, både när det gäller vetenskapliga motiveringar och redovisning av kostnader. Andra undersökare anger endast en kostnadsuppgift utan att ange undersökningens omfattning eller vetenskapliga inriktning. riktar i rapporten kritik mot både länsstyrelser och undersökare: Att man från sida anser sig känna till en undersökares kompetens är inte tillräckligt skäl för att godta en undermålig undersökningsplan. Utan en fullgod undersökningsplan kan inte utvärdera kvaliteten på resultaten av en arkeologisk undersökning i förhållande till kostnaden för genomförandet. Det är anmärkningsvärt, att det fortfarande i åtskilliga undersökningsplaner saknas en särredovisning av kostnaderna för hantering och konservering av fynd. Inte ens UV anger dessa kostnader. Det är tydligt, att de ibland ingår i posten "externa analyser", men det framgår inte hur stor del som är konserveringskostnader eller vilka andra "analyser" som döljer sig bakom denna post. Länsstyrelsernas ambitioner att begränsa undersökningen Ett anbudsförfarande kan innebära att en länsstyrelse får alternativa undersökningsplaner som kan jämföras till innehåll och kostnader. Då väljer undersökare genom direktval, vilket sker i de allra flesta fall, har man inget alternativ att jämföra med utan måste bedöma om det förslag som presenteras är rimligt. Av revisorernas enkät framgår att länsstyrelserna har olika ambitioner vad gäller att begränsa undersökningens omfattning i förhållande till den undersökningsplan en direktvald undersökare presenterar. Vissa länsstyrelser försöker sällan eller aldrig begränsa undersökningens omfattning vad gäller ambitionsnivå och kostnader. Andra länsstyrelser försöker begränsa antingen de kostnadsmässigt stora eller de små undersökningarna. Det finns också de länsstyrelser som har en ambition att begränsa alla undersökningar. Sammantaget innebär detta att vissa länsstyrelser i hög grad överlåter åt undersökarna att avgöra undersökningarnas omfattning och inriktning och därmed även kostnaderna. Beräkning och redovisning av kostnader I beslut om tillstånd att rubba eller ta bort en fast fornlämning ska länsstyrelserna enligt kulturminneslagen ange kostnaden för de arkeologiska åtgärderna så långt det är möjligt. Länsstyrelserna har dock inte någon skyldighet att i ett beslut om särskild utredning eller förundersökning uttryckligen ange kostnaden för det arkeologiska arbetet. rekommenderar dock att länsstyrelserna i beslut om särskild utredning, förundersökning och särskild undersökning ska ange kostnaden och vem som ska bära den. Kostnaden bör anges som en högsta beräknad kostnad. Exploatören ska inte svara för kostnader som väsentligt överstiger vad angivit i beslutet. I de allmänna råden till föreskrifterna förtydligar att exploatören heller inte ska betala för mer än den tid som verkligen gått åt för undersökningen inklusive rapporteringen. Ofullständiga kostnadsangivelser i länsstyrelsernas beslut Kostnadsangivelsen för de arkeologiska tjänsterna kan vara mer eller mindre väl specificerade i länsstyrelsernas beslut. Det framgår efter den granskning som gjorts av beslut om arkeologiska undersökningar som har beräknats kosta mer än . I vissa fall anges en högsta kostnad, i andra fall ett exakt belopp. Kostnader för etablering på undersökningsplatsen eller kostnader för grävmaskinsarbete kan tillkomma, utan att en förväntad summa för detta anges i beslutet. Det är mycket ovanligt att de beräkningar som har legat till grund för besluten inkluderas i själva beslutsdokumentet. I vissa fall hänvisar till kostnadsberäkningar i bilagor eller till den undersökningsplan som undersökaren har upprättat. Nedanstående två exempel visar på hur länsstyrelsernas formuleringar kan variera. I kostnaderna ingår förarbete, arbetstid i fält, manusarbete, renritning, fyndhantering, rapportframställning, analyser, konservering av eventuella föremål, resor, traktamente, inmätning med totalstation, redskapsbod, grävmaskin och dumper. Kostnaderna för förundersökningen åvilar . I det andra exemplet finns ingen bilaga med kostnadsberäkningar fogad till beslutet. accepterar att vissa kostnadsposter inte uttryckligen anges i beslutet, bara det tydligt framgår att det är ett arbetsmoment som exploatören och undersökaren ska teckna avtal om. Att vissa kostnader inte är uttryckligen angivna i beslutet betyder också att de heller inte registreras i beslutsregister. Exploatörerna får ibland även acceptera att kostnader debiteras dem på löpande räkning. upp-ger att det blivit vanligare att länsstyrelserna anger undersökningskostnaden enligt en timtaxa och på löpande räkning. Inför en avstämning av beslutsregistret för efterfrågade fullständiga kostnadsuppgifter i beslut fattade av 15 av de 21 länsstyrelserna. Som exempel hade i län redovisat närmare 100 beslut där totalkostnaden inte framgick. i hade redovisat drygt 60 sådana beslut. Länsstyrelsernas ansvar upphör inte i och med att beslut om undersökning har fattats. Under en pågående undersökning ska länsstyrelserna enligt föreskrifterna fortlöpande tillse att undersökningen genomförs enligt undersökarens system för kvalitetskontroll, eller beslut. Det framgår dock varken av föreskrifterna eller de allmänna råden till föreskrifterna vilket ansvar länsstyrelserna har när det gäller att löpande följa kostnaderna. När rapporten från undersökningen har lämnats till ska undersökningen utvärderas vad gäller genomförande, utfall och redovisning. Då ska värdet av undersökningen även relateras till kostnaderna. framhåller att länsstyrelserna genom sin tillsyn bl.a. ska garantera en hög vetenskaplig ambitionsnivå och kostnadseffektivitet. understryker att insatserna kan anpassas efter undersökningens omfattning och komplexitet.