frsrdg · GQ04JO1 · 2003-01-01 00:00:00 — Det bör enligt min mening ankomma på vederbörande riksrevisor att avgöra huruvida en granskningsrapport efter avslutad effektivitetsrevision skall lämnas inte bara till regeringen utan också till , medan frågan om eventuella redogörelser eller förslag i anled- ning av granskningsrapportens innehåll skall vara en angelägenhet för styrel- sen. 12 § revisionslagen föreslås ändras så att detta tydligt framgår av lagtex- ten. Bedömning av granskningens resultat Som nämnts ingår i det revisionella oberoendets kärna den revisionsansvari- ges rätt att självständigt formulera resultaten av en genomförd granskning. Det sker vanligen genom publiceringen av en granskningsrapport. I förslaget till ny lydelse av 12 kap. 7 § andra stycket regeringsformen (prop. 2001/02:73) har tagits in en bestämmelse av innebörd att riksrevisorerna självständigt bedömer resultatet av sin granskning. Bestämmelsen kommenteras på s. 14 i propositionen, där bl.a. följande anförs: Såvitt avser bedömningen av de resultat som granskningen leder fram till är riksrevisorerna helt självständiga, såväl i förhållande till den kommande revi- sionslagens bestämmelser som till granskningsobjekten, styrelsen och andra. Det är i de angivna avseendena val av revisionsobjekt, granskningens bedrivande och bedömningen av granskningens resultat som den nya myn- dighetens självständiga ställning på olika sätt gestaltar sig. Att bedöma granskningens resultat är emellertid något helt annat än att for- mulera granskningens resultat, exempelvis i en rapport. Bedömningen av resultaten, vilken kan innefatta förslag till förändringar av regelverk, rutiner, organisation och resursallokering m.m. är en politisk och inte en revisionell uppgift, och den bör därför inte ankomma på riksrevisorerna utan på rappor- ternas mottagare, i första hand och regeringen. Med den för riksre- visionen valda organisatoriska modellen finns det även inom myndigheten ett organ som har till uppgift att bedöma och dra slutsatser av resultaten, nämli- gen styrelsen. Dess bedömningar förutsätts leda till att förslag och redogörel- ser i en del fall tillställs med anledning av riksrevisorernas beslut i granskningsärenden (11 § 1 instruktionen). Av anförda skäl anser jag att sista meningen i 12 kap. 7 § andra stycket re- geringsformen bör ges följande lydelse: De formulerar självständigt resultatet av sin granskning. En betydelsefull komponent i det revisionella oberoendet är revisorns rätt att själv välja granskningsobjekt. Denna rätt beskärs enligt min mening på ett oacceptabelt sätt om något annat organ fastställer granskningsplanen. Sedan fördelningen av granskningsområden mellan de tre riksrevisorerna fastställts bör det därför vara en angelägenhet för envar av riksrevisorerna att inom sitt ansvarsområde självständigt besluta om granskningsplan. På denna punkt är förslagen och resonemangen i betänkandet motsägelsefulla. I 4 § instruktio nen fastslås att riksrevisorerna gemensamt beslutar om granskningsplan. I författningskommentaren anges (s. 227) efter hänvisning till avsnitt 4.2 i betänkandet, att paragrafen följer av beslut att riksrevisorerna beslutar gemensamt i alla frågor som omfattas av 4 § om inte annat särskilt föreskrivs, samt att bl.a. val av granskningsobjekt inte skall omfattas av be- stämmelsen. I avsnitt 4.2 anförs slutligen med hänvisning till samma utta- landen av som åberopas i författningskommentaren att det enligt riksdagsbeslutet anses ankomma på varje riksrevisor att besluta om granskningsplan (s. 114). Detta sägs följa av att var och en av riksreviso- rerna skall ha en särskild beslutanderätt i fråga om de revisionsärenden som han eller hon svarar för. Min slutsats är att den föreslagna lagtexten i 4 § instruktionen inte har stöd i det som anförs på s. 114 i betänkandet, och att författningskommentaren i sig är motsägelsefull. 4 § instruktionen bör omarbetas, så att det klart framgår att beslut om granskningsplan inom ett granskningsområde som enligt fast- ställd fördelning är anförtrott en riksrevisor är en angelägenhet för denna riksrevisor ensam. För att tillgodose önskemål om enhetlighet och heltäckan- de revisionsinsatser inom hela det statliga området bör riksrevisorerna där- emot samråda inbördes, innan granskningsplanerna fastställs. En lämplig ordning synes vara att det ankommer på den av riksrevisorerna som har det administrativa ledningsansvaret att se till att sådant samråd kommer till stånd. Det kan finnas skäl att i denna fråga göra en jämförelse med den hos JO tillämpade ordningen. Varje justitieombudsman avgör självständigt vilka tillsynsutredningar som skall initieras och genomföras inom det egna i arbets- ordningen definierade ansvarsområdet. bestäm- mer emellertid inriktningen i stort av verksamheten. En applicering hos JO av den princip som knäsätts i 4 § instruktionen skulle innebära att de fyra justi- tieombudsmännen genom majoritetsbeslut skulle fastställa en övergripande plan för inriktningen av en enskild justitieombudsmans tillsynsverksamhet inom dennes eget ansvarsområde. En sådan ordning skulle innebära en helt oacceptabel inskränkning av justitieombudsmännens oberoende. Beslutet att skall ledas av ett kollegium av tre riksrevisorer i stället för, som ursprungligen föreslog, av en riksrevisor medför att frågor rörande myndighetens administrativa ledning blir mer kom- plicerade. Detta har uppmärksammats av både och utredaren. Utskottet anförde i sitt betänkande (2000/01:KU8 s. 18) att det kan ifrågasättas om administrativa frågor skall avgöras kollegialt eller av endast en av riksrevisorerna med stöd av delegationsmöjlighet. Utskottet pekade också på möjligheten att en av de tre tjänsterna inrättas som en chefstjänst i enlighet med vad som gäller för ombudsmän. Utskottet anförde att formerna för beslutsfattande i administrativa frågor borde övervägas när- mare i det fortsatta utredningsarbetet. Utredaren har stannat för en modell som kan sägas vara en kompromiss mellan olika tänkbara lösningar. Utgångspunkten är att den administrativa ledningen (bortsett från frågor om budgetunderlag samt fastställande av års- redovisning och delårsrapporter, vilka skall avgöras av styrelsen) skall utövas av de tre riksrevisorerna kollegialt, i fall av meningsskiljaktigheter genom majoritetsbeslut. Beslutanderätten förutsätts dock i betydande omfattning delegeras till en av riksrevisorerna, som redan vid valet har utsetts av riksda- gen att svara för den administrativa ledningen av myndigheten (8 kap. 11 § andra stycket riksdagsordningen i föreslagen ny lydelse samt 6 § instruktio- nen). Föreskrifterna om delegering skall inflyta i den av riksrevisorerna gemensamt beslutade arbetsordningen. Beslutanderätt i administrativa frågor förutsätts även kunna delegeras till annan tjänsteman vid myndigheten än den riksrevisor som svarar för den administrativa ledningen. Beslut om fördel- ningen mellan riksrevisorerna av granskningsområden samt om verksamhe- tens inriktning och organisation skall enligt förslaget alltid fattas av riksrevi- sorerna gemensamt liksom beslut om fastställande av arbetsordning. Den föreslagna lösningen ger ett splittrat och svåröverskådligt intryck. I sitt särskilda yttrande hävdar (s. 245 f.) att förslaget är otill- räckligt analyserat och att frågan hur de administrativa ledningsuppgifterna skall organiseras borde ha blivit föremål för mera ingående överväganden. Jag delar denna uppfattning men är inte beredd att ansluta mig till slutsatser. Jag anser i stället att det finns goda skäl att pröva en modell som innebär att de administrativa ledningsfunktionerna (bortsett från de frå- gor som tillhör styrelsens kompetensområde) primärt tillkommer en av riks- revisorerna som genom beslut givits detta chefsansvar. Denne skall givetvis förutsättas samråda ingående med sina kolleger i alla frågor av större eller mera principiell betydelse. Vidare bör han/hon ha vidsträckta möjligheter att delegera beslutanderätten i administrativa ärenden till annan tjänsteman inom myndigheten, eftersom det är angeläget att alla riksreviso- rerna, inbegripet den som ansvarar för den administrativa ledningen, hu- vudsakligen ägnar sig åt revision och inte i onödigt stor omfattning tyngs av administrativa göromål. Med den sålunda skisserade alternativa modellen skulle ansvarsförhållan- dena bli betydligt enklare och mera överskådliga. Vidare skulle man komma ifrån den kollegiala beslutmodellen med majoritetsbeslut inom en grupp av tre personer, en modell som enligt min uppfattning lämpar sig mindre väl för beslutsfattande i administrativa angelägenheter inom en myndighet. De enskilda riksrevisorernas förslagsrätt I författningskommentaren (s. 205) uppges ändringen i 3 kap. 8 § fjärde stycket riksdagsordningen syfta till att klargöra att var och en av riksreviso- rerna vid tillämpning av paragrafens första stycke skall anses vara ett sådant annat organ som omnämns i första stycket. Första stycket skall sålunda gälla var och en av riksrevisorerna, som därmed får rätt att väcka förslag hos i frågor som rör organets kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer. Enligt den föreslagna lagtextens ordalydelse är emellertid tillämpligheten på riksrevisorerna individuellt inte begränsad till första stycket utan omfattar även andra och tredje styckena. Vad gäller tredje stycket, som behandlar redogörelser till från organ som helt eller delvis utses av synes en sådan regel knappast förenlig med den kompetensfördelning mellan riksrevisorerna och styrelsen som skall gälla enligt instruktionen, där det i 11 § föreskrivs att det är styrelsen som beslutar om förslag och redogörelser till med anledning av riksrevisorernas beslut i bl.a. gransknings- ärenden avseende effektivitetsrevisionen. Det är angeläget att denna diskrepans mellan lagtextens ordalydelse och motivuttalandet undanröjs och att regleringen i sin helhet utformas så att tolkningssvårigheter på grund av motsägande regler i olika författningar und- viks. Direktiven till utredningen angående organisatoriska frågor Som nämnts har jag tagit del av regeringens kommittédirektiv (2001:31) Bil- dandet av . En särskild utredare ges där uppdraget att utreda de organisatoriska frågorna kring bildandet av den nya revisionsmyndigheten under . Utredaren skall dels lämna förslag till riktlinjer för den nya myndighetens organisation, dels vidta nödvändiga förberedelser inför bildan- det. Beträffande tidsplanen sägs i direktiven att inriktningen är att den nya organisationen bör kunna inleda sin verksamhet och att utredaren skall lämna förslag till tidpunkt för inrättandet. Direktiven ger utredaren omfattande uppgifter och befogenheter, inte bara vad gäller att ge förslag av organisatorisk karaktär, utan även att vidta de förberedande åtgärder som krävs för att den nya revisionsmyndigheten skall kunna verka från den tidpunkt som utredaren föreslår (s. 6). Inom utredarens uppdrag ligger sålunda bl.a. att skapa en verksamhetsplan för myndigheten under det första verksamhetsåret, att lägga upp redovisningsplaner för myn- dighetens verksamhet och sluta nödvändiga avtal för verksamheten inklusive lokaler. Vidare ankommer det på utredaren att fatta beslut om bemanning enligt de föreskrifter som regeringen senare kommer att meddela liksom att fatta beslut om att även i övrigt utöva arbetsgivarens befogenheter. Dessa synnerligen långtgående direktiv väcker starka betänkligheter från konstitutionell synpunkt. Det förefaller som om direktiven vad avser förbere- dande åtgärder utformats utan närmare analys av den konstitutionella betydel- sen av det förhållandet att den nya revisionsmyndigheten skall vara en myn- dighet under och inte under regeringen. Enligt 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen (RF) lyder förvaltnings- myndigheterna under regeringen, om de inte enligt regeringsformen eller annan lag är myndigheter under . Regeringens rätt att meddela di- rektiv av olika slag till förvaltningsmyndigheterna är således begränsad till att avse myndigheter som inte är myndigheter under (se prop. 1973:90 s. 397). Härav följer att regeringen inte heller kan utöva någon arbetsgivarroll i förhållande till andra myndigheter än sådana som lyder under regeringen. Regeringen är vidare till följd av reglerna i 8 kap. 13 § RF förhindrad att meddela föreskrifter som avser myndigheter. Det är således enligt min mening inte förenligt med regeringsformens re- glering av funktionsfördelningen mellan och regeringen att en utre- dare på uppdrag av regeringen fattar sådana beslut som anges i direktiven beträffande en myndighet under , som ju inte står i något som helst subordinationsförhållande till regeringen. Det kan i själva verket med fog hävdas att på regeringens uppdrag fattade beslut t.ex. om tillsättningen av tjänster vid i rättsligt hänseende blir att betrakta som nullite- ter. Vidare gäller att eventuella föreskrifter av arbetsordningskaraktär beslu- tade i sådan ordning inte får tillämpas (11 kap. 14 § RF). Det torde inte heller vara möjligt för utredaren att med för bidande verkan träffa civilrättsliga avtal av olika slag, eftersom myndigheter under är självständiga rättssubjekt som faller utanför området för regeringens befogen- het att förfoga över statens medel (se 9 kap. 8 § regeringsformen och NJA 1959 s. 385). Att en av regeringen tillsatt utredare skall fatta ett antal beslut angående bemanning, verksamhetsplan, ekonomi och avtal, vilka blir bin- dande för den nya myndigheten under efter dess tillblivelse, framstår också i rent sakligt hänseende som oacceptabelt. Det ligger nära till hands att anta att de extensiva direktiven, som utformats i enlighet med vad som normalt gäller inför inrättandet av en ny statlig myn- dighet, befunnits nödvändiga för att man skall kunna hålla den snäva tidspla- nen för reformen. Ambitionen är som nämnts att skall kunna inleda sin verksamhet . gäller att de för reformen fundamentala ändringarna i regeringsformen (prop. 2001/02:73) av konstitu- skäl inte kan beslutas slutgiltigt av förrän efter det att den samlats efter valet . Eftersom av naturliga skäl i motsats till regeringen inte har tillgång till någon etablerad rutin för inrättandet av nya myndigheter, framstår den tid som står till buds från det att fattat de nödvändiga besluten (inbegripet val av riksrevisorer och utseende av styrelse) fram till som alltför knapp för att myndigheten skall kunna byggas upp under konstitutionellt oantastliga for- mer. Jag anser därför att tidpunkten för den nya myndighetens påbörjande av sin verksamhet bör senareläggas. Detta kan lämpligen göras genom en över- gångsbestämmelse till ändringarna i regeringsformen av innebörd exempelvis att revisorer kvarstår som ett kontrollorgan vid sidan av fram till en viss angiven tidpunkt när skall börja sin verksamhet. Relationen mellan riksrevisorerna och styrelsen bör regleras på sådant sätt att det klart och otvetydigt framgår att riksrevisorerna självständigt och utan påverkan från styrelsen ansvarar för hela granskningsprocessen från beslut om granskningsplan till publicering av slutgiltig gransknings- rapport. Styrelsen bör inte ha till uppgift att yttra sig över förslag till gransk- ningsplaner. Det bör inte förekomma att styrelsen remitterar och bearbetar gransk- ningsrapporterna före eventuella förslag och redogörelser till . Frågan huruvida en granskningsrapport avseende effektivitetsrevision skall lämnas inte bara till regeringen utan även till bör vara en angelägenhet för vederbörande riksrevisor, inte för styrelsen. Vederbörande riksrevisor bör inom sitt granskningsområde självständigt besluta om granskningsplan. I samband med fastställande av gransk- ningsplaner bör samråd förekomma mellan riksrevisorerna. Uppgiften att bedöma granskningens resultat bör inte ankomma på riks- revisorerna utan på och regeringen och, inom , på styrelsen. Den administrativa ledningen av myndigheten bör ankomma på den riksrevisor som har givit denna uppgift. Delegeringsmöjlighe- terna bör vara vidsträckta. I administrativa ärenden av stor eller principi- ell betydelse bör den administrativt ansvariga riksrevisorn samråda med sina kolleger. Direktiven till utredningen om de organisatoriska frågorna bör ses över med uppmärksamhet på konstitutionella aspekter på det förhållandet att den nya skall vara en myndighet under . Med anledning av att jag sett mig föranlåten att i detta yttrande anföra vissa synpunkter även på de i proposition 2001/02:73 föreslagna grundlagsändring- arna och på regeringens kommittédirektiv 2001:31 kommer jag att översända ett exemplar av yttrandet till konstitutionsutskott. BI L A G A 1 2002/03:JO1 Lag (1986:765) med instruktion för ombudsmän; utfärdad , ändrad genom SFS 2000:424. Enligt beslut föreskrivs följande. 1 § ombudsmän är enligt 8 kap. 10 § riksdagsordningen fyra, en chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän. Härutöver kan finnas en eller flera ställföreträdande ombudsmän. och justitieombudsmännen har i den omfatt- ning som anges i 2 § tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet ef- terlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. 2 § Under ombudsmännens tillsyn står 1.statliga och kommunala myndigheter, 2.tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter, 3.annan som innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndighetsutövning, såvitt avser denna hans verksamhet, 4.tjänstemän och uppdragstagare i statliga affärsverk, när de för verkens räkning fullgör uppdrag i sådana aktiebolag där staten genom verken utövar ett bestämmande inflytande. I fråga om befattningshavare vid försvarsmakten omfattar tillsynen dock endast befäl av lägst fänriks grad och dem som innehar motsvarande tjänste- ställning. Ombudsmännens tillsyn omfattar ej 2.riksdagsstyrelsen, valprövningsnämnd, besvärs- nämnd eller kammarsekreteraren, 3.riksbanksfullmäktige samt ledamöter av direktionen i , utom såvitt avser deltagande i utövning av beslutanderätt enligt lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering, 4.regeringen eller statsråd, 6.ledamöter av beslutande kommunala församlingar. Ombudsmännen står ej under tillsyn av varandra. Med befattningshavare förstås i denna lag, om inte annat framgår av sammanhanget, person som står under ombudsmännens tillsyn. 3 § Ombudsmännen skall särskilt tillse att domstolar och förvaltningsmyn- digheter i sin verksamhet iakttager regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter ej träds för när i den offentliga verksamheten. Vid tillsyn över kommunala myndigheter skall ombudsman beakta de for- mer i vilka den kommunala självstyrelsen utövas. 2002/03:JO1 BI L A G A 1 4 § Ombudsmännen skall verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Upp- kommer under tillsynsverksamheten anledning att väcka fråga om författ- ningsändring eller annan åtgärd från statens sida, får ombudsman göra fram- ställning i ämnet till eller regeringen. skall samråda med chefsjustitieombudsmannen innan han gör framställning enligt första stycket. 5 § Ombudsmännens tillsyn bedrivs genom prövning av klagomål från all- mänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar, som ombuds- männen finner påkallade. skall samråda med chefsjustitieombudsmannen om in- spektioner och andra undersökningar, som han avser att genomföra. 6 § Ombudsman avgör ärende genom beslut, vari han får uttala sig om huru- vida åtgärd av myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. Ombudsman får även göra sådana uttalanden som avser att främja enhetlig och ändamålsenlig rättstill- lämpning. Ombudsman får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget har begått annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihets- brott. Ger utredningen i ärende ombudsman anledning anta att sådan brottslig gärning begåtts, tillämpas vad som föreskrivs i lag om förundersökning, åtal och åtalsunderlåtelse samt om allmän åklagares befogenheter i övrigt i fråga om brott under allmänt åtal. I mål som har väckts vid tingsrätt bör talan full- följas till endast om synnerliga skäl föranleder det. Om befattningshavare genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget gjort sig skyldig till fel, som kan beivras genom di- sciplinärt förfarande, får ombudsman göra anmälan till den som har befogen- het att besluta om disciplinpåföljd. Om den som är legitimerad eller annars behörig att utöva yrke inom hälso- och sjukvården, tandvården eller detalj- handeln med läkemedel eller yrke som veterinär har varit grovt oskicklig vid utövningen av sitt yrke eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva detta, får ombudsman göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om återkallelse av legitimationen eller behörigheten. Motsvarande anmälan får göras i fråga om begränsning av sådan legitimerad yrkesutövares behörighet, om denne har missbrukat sin behörighet på något annat sätt. Om den som är legitimerad yrkesutövare inom hälso- och sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel varit oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig olämplig att utöva yrket, får ombudsman göra anmälan i fråga om prövotid till den som har befogenhet att besluta därom. Anser ombudsman det vara påkallat att befattningshavare avskedas eller avstängs från sin tjänst på grund av brottslig gärning eller grov eller upprepad tjänsteförseelse, får han göra anmälan härom till den som har befogenhet att besluta om sådan åtgärd. När ombudsman har gjort anmälan i ett sådant ärende som avses i tredje eller fjärde stycket skall han i ärendet få tillfälle att komplettera egen utred- ning och att yttra sig över utredning som har tillförts ärendet av någon annan BI L A G A 1 2002/03:JO1 samt att närvara, om muntligt förhör hålls. Vad som sagts gäller dock inte ärenden om avstängning. 7 § Har myndighet meddelat beslut mot befattningshavare i ärende om till- lämpningen av särskilda bestämmelser för tjänstemän i lag eller annan för- fattning om disciplinansvar eller om avskedande eller avstängning från tjäns- ten på grund av brottslig gärning eller tjänsteförseelse, får ombudsman föra talan vid domstol om ändring i beslutet. Detsamma gäller i fråga om myndig- hets beslut i ärende om disciplinansvar mot den som tillhör hälso- och sjuk- vårdspersonalen eller är veterinär, krigsman eller disciplinansvarig enligt lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. samt i fråga om myndighets beslut i ärende om prövotid eller sådan behörighetsfråga som avses i 6 § tredje stycket. Närmare bestämmelser om sådan talan meddelas i lag eller annan författning. Har befattningshavare enligt vad därom är föreskrivet sökt ändring vid domstol i beslut som avses i första stycket och har beslutet tillkommit efter anmälan av ombudsman, företräder ombudsmannen det allmänna som befatt- ningshavarens motpart i tvisten. Detsamma gäller, om ombudsmannen har sökt ändring i beslutet. Vad i lag eller annan författning är föreskrivet om arbetsgivare skall i fråga om tvister som avses i denna paragraf äga motsvarande tillämpning på om- budsman. Bestämmelserna i 4 kap. 7 § och 5 kap. 1 § första stycket lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister skall dock ej tillämpas i fråga om tvist i vilken ombudsman för talan. 8 § Ombudsman bör ej ingripa mot lägre befattningshavare utan självständiga befogenheter, om det inte finns särskilda skäl för ett ingripande. 9 § Om ombudsmans befogenhet att väcka åtal mot ledamot av Högsta dom- stolen eller Regeringsrätten samt talan om skiljande eller avstängning av sådan ledamot från tjänsten eller skyldighet för ledamot att undergå läkarun- dersökning föreskrivs i regeringsformen.