frsrdg · GQ04RR4 · 2003-01-01 00:00:00 — Särskilda bestämmelser för äldre människor I 5 kap. 4 § SoL anges syftet med insatser för de äldre. De grundläggande kraven på självbestämmande och normalisering läggs fast. skall genom sina insatser ge de äldre valfrihet. Nämnden skall skapa förutsättning för att de äldre som vill bo kvar hemma får möjlig het till detta. skall medverka till att bryta de äldres isolering och ge äldre människor möjligheter till kontakter med anhöriga och andra och till att även i övrigt ta del i samhällets gemenskap. Nämnden bör verka för att de äldre får en aktiv sysselsättning och att de får möjlighet att medverka i samhälls- och föreningsliv. I paragrafen framhålls vidare vikten av att de äldres självbestämmande, integritet och trygghet beaktas, något som redan framgår av portalparagrafen. Det har emellertid ansetts viktigt att precisera och betona dessa mål och därmed ange inriktningen av arbetet inom äldreomsorgen. Härigenom markeras de äldres rätt att utforma sitt eget liv, att kunna välja bostad och kunna påverka innehållet i och utformningen av vård och omsorg. I 5 kap. 5 § framhålls att de äldres behov av ändamålsenliga bostäder skall beaktas i kommunens bostadsförsörjningsprogram. Det är för de äldre, som tillbringar en stor del av sin tid i bostaden, viktigt att bostaden är ändamålsenligt utformad och så anpassad och utrustad med tekniska hjälpmedel att den enskildes särskilda behov kan tillgodoses. är de äldre ofta i behov av stöd- och hjälpinsatser i hemmet. Social jour och andra anordningar som ger de äldre möjlighet att vid behov kunna komma i kontakt med någon är av stor betydelse för tryggheten i boendet. Betydelsefull i detta sammanhang är även den sociala hemhjälpen. Nämnden skall enligt vad framgår av paragrafen även sörja för att de äldre ges annan service som kan underlätta boendet. Servicen skall vara lättåtkomlig. När de insatser som kan ges i hemmet är tillräckliga skall de äldre kunna erbjudas ett boende som kan tillgodose kraven på en högre grad av omsorg. Det åligger enligt paragrafen kommunen att inrätta särskilda boendeformer för sådant ändamål. Genom Ädelreformen har den sociala och medicinska kompetensen integrerats inom de särskilda boendeformerna. Kommunen har fått ett samlat ansvar för de i det löpande arbetet vanligen förekommande arbetsuppgifterna. Ädelreformen, som genomfördes , innebar i huvudsak att kommunerna övertog verksamhetsansvaret för och driften av sjukhem och andra vårdinrättningar för somatisk långtidssjukvård. Dessa övertagna verksamheter innefattas i begreppet särskilda boendeformer för service och omvårdnad. Kommunerna fick vidare ansvaret för hälso- och sjukvårdsinsatser (exklusive läkarinsatser) i särskilda boendeformer och i dagverksamheter. Kommunerna fick också möjlighet att driva hemsjukvård i ordinärt boende efter överenskommelse med . Ett kommunalt betalningsansvar infördes för personer som är medicinskt färdigbehandlade vid enheter för somatisk akutsjukvård och geriatrisk vård. Anledningen till att kommunerna fick det samlade ansvaret var den omstrukturering från institutionsvård till stöd i det egna boendet som pågått . Härigenom kom frågor om boendet, de sociala kontakterna och stödet i vardagstillvaron att ställas i förgrunden. För dessa frågor hade kommunerna redan tidigare ansvaret. I de allmänna motiven för reformen anfördes också den oklarhet som kommit att råda om ansvarsfördelningen genom utvecklingen av service och vård i hemmet, där människor ofta fick hjälp från både hälso- och sjukvården och och där dessa tjänster var utbytbara. Det samlade ansvaret skulle förbättra effektiviteten inom verksamheten och öka möjligheterna till inflytande för den enskilde och till lokal anpassning. Det ansågs även att de ekonomiska prioriteringarna skulle bli lättare om en huvudman förfogade över merparten av resurserna för vård och omsorg och att det sociala synsättet för vård och omsorg skulle bli mer framträdande med ett enhetligt kommunalt ansvar. Betalningsansvaret för medicinskt färdigbehandlade och för den långtidsvård, som även fortsättningsvis skulle bedrivas av skulle styra vården till rätt nivå - det blev mer kostsamt att vårda äldre inom den somatiska akutsjukvården när de inte längre behövde omsorg och vård på denna nivå. Det ekonomiska styrsystemet syftade också till att landstingen skulle kunna renodla sin verksamhet och därigenom kunna nå en förbättrad kostnadseffektivitet och kvalitet. Till de särskilda boendeformerna för service och omvårdnad hör således, enligt vad uttalades i prop. 1990/91: 14 till Ädelreformen, inte bara ålderdomshem och andra utan även gruppboende för äldre samt de sjukhem eller motsvarande som fördes över till kommunerna enligt den särskilda lagstiftningen om detta. När det gäller boendeformer för åldersdementa innebär reformen att kommunerna övertar det ansvar som enligt tidigare till huvudsaklig del legat på . Ansökan om bostad i en särskild boendeform prövas som bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL. Avslag på en sådan ansökan kommer därmed att kunna prövas efter överklagande såsom förvaltningsbesvär. Prövning av den enskilde rätt till bistånd skall ske i samförstånd med honom. Han har dock inte någon ovillkorlig rätt till bistånd i viss form. Det ansvar kommunen har att tillgodose den enskildes behov av stöd och hjälp innebör ingen begränsning av ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen. skall således tillgodose den enskildes behov av sådan hälso- och sjukvård som inte omfattas av det kommunala ansvaret. har inneburit förbättrade möjligheter för äldre människor med längvariga vårdbehov att bli hjälpta i hemmiljön. Med Ädelreformen förstärktes förutsättningarna för att skapa boenden särskilt utformade för äldre människor med behov av sociala och medicinska insatser. Kommunerna erhöll ansvaret för hälso- och sjukvård, exklusive läkarinsatser, för personer i särskilda boendeformer och dagverksamheter. Kommunen fick också möjlighet att driva hemsjukvård i ordinärt boende efter överenskommelse med . Sådana överenskommelser har också träffats i nära två tredjedelar av landets kommuner. Ett kommunalt betalningsansvar infördes för personer som är medicinskt färdigvårdade vid enheter för somatisk akutsjukvård och geriatrisk vård. Utvecklingen visar på en successiv förskjutning från sluten vård till öppen vård och från vård vid sjukhus till vård i eget boende. Allt fler behandlingar görs i öppen vård. Förebyggande insatser, liksom eftervård och rehabiliter ing, lämnas i allt större utsträckning utanför sjukhusen. Vården i livets slutskede kommer att för allt fler att äga rum utanför sjukhusen i ordinärt eller särskilt boende. Regeringen framhåller i propositionen (1997/98:113) Nationell handlingsplan för utveckling av hälso- och sjukvården att ambitionen att i allt högre grad ge äldre människor möjligheten att få sina vårdbehov tillgodosedda på ett sätt som är integrerat i eget boende och vardagsliv, i grunden är riktig och bör ligga fast. Detta är också något som de allra flesta önskar under förutsättning att trygghet och säkerhet kan garanteras. Även med omfattande och långvariga behov av vård skall det därför vara möjligt att bo kvar hemma, i det ordinarie boendet eller i särskilt boende. Regeringen framhåller emellertid det angelägna i att de brister som finns i den kommunala primärvården undanröjs så att vården kan fungera på det sätt som var avsikten med Ädelreformen (prop. 1990/91:14). Det innebär att de äldres behov av hjälp av läkare, sjuksköterskor, undersköterskor och rehabiliteringspersonal, liksom tillgång till den samlade sjukvårdens resurser, måste säkras. Det är viktigt att den s.k. baspersonalen i kommunernas vård och omsorg har en adekvat vårdutbildning. Genom den s.k. försvarsuppgörelsen kommer ökade resurser att tillföras vården och omsorgen . Medlen skall ingå i det generella statsbidraget till landsting och kommuner och fördelas på landstingen och på kommunerna, vilket innebär att den största delen av satsningen avser hälso- och sjukvård. Regeringen, och har i ett träffat avtal enats om att med dessa utökade resurser stimulera utvecklingsinsatser inom primärvård, vård och omsorg om äldre, psykiatri samt tillgänglighet och mångfald på sätt närmare framgår av avtalet. Genom avtalet har och åtagit sig att verka för att landstingen och kommunerna genomför insatser i enlighet med de intentioner som närmare anges i avtalet. Regeringen, och har i utvecklingsavtalet enats om att resurstillskottet skall användas bl.a. för att höja kompetensen inom den kommunala primärvården och att kommunerna skall svara för att förstärka den medicinska kvaliteten i särkilt boende och hemsjukvård genom t.ex. att en ökad andel av de anställda får adekvat vårdutbildning, dvs. lägst gymnasiekompetens inriktad på vård och omsorg eller motsvarande fler personer med högskoleutbildning anställs, t.ex. sjuksköterskorarbetsterapeuter, sjukgymnaster, psykologer och kuratorer fler sjuksköterskor erbjuds möjlighet att fördjupa sin medicinska kom-petens fortsatt utveckling av anhörigstödet. Ädelreformen innebar ingen huvudmannaskapsförändring för läkare utan ansvaret för att tillgodose befolkningens behov av läkarinsatser skulle alltjämt åvila . Det framhölls i propositionen om nationell handlings plan för äldreomsorgen att läkarmedverkan i äldreomsorgen är uppgift. Det faktum att patienten vårdas i kommunens äldreomsorg innebär ingen förändring därvidlag. Inte heller kan karaktären av boendet få innebära at ansvaret lämnas till initiativ från den boende själv. Den tudelning av det medicinska ansvaret som Ädelreformen innebar har inte varit oproblematisk. Brister avseende tillgången på läkare i särskilda boendeformer och inom hemsjukvården har uppmärksammats i olika sammanhang., bl.a. i samband med utvärdering av Ädelreformen (följer upp och utvärderar 1996:2). Regeringen konstaterar i propositionen Nationell handlingsplan för utveckling av hälso- och sjukvården att läkarmedverkan fortfarande inte fungerar tillfredsställande. De ofta svårt sjuka patienterna får allt för sällan träffa läkare och akutbesöken fungerar inte. Inte heller är det mer övergripande läkarstödet i de särskilda boendeformerna, dvs. stöd i arbetet med samordning, vårdplanering, verksamhetsutveckling och kompetensutveckling av den kommunala vårdpersonalen, tillräckligt tillgodosedd. Enligt regeringen måste personer i särskilda boendeformer och inom hemsjukvården tillförsäkras läkarinsatser på motsvarande sätt som den som själv kan uppsöka vården. Detta innebär att läkarinsatser måste vara tillgängliga vilket också är en förutsättning för att undvika onödiga och för patienten påfrestande sjukhusinläggningar. Enligt det tidigare nämnda avtalet om utvecklingsinsatser har parterna enats om att med stöd av resurstillskottet förbättra läkarmedverkan i den kommunala primärvården. Landstingen skall svara för att de som bor i särskilt boende eller har hemsjukvård vid behov av läkare får en medicinsk bedömning samt konsultation eller hembesök utan dröjsmål. Vidare framgår av avtalet att lokala avtal bör träffas mellan landsting och kommun som reglerar läkarinsatsernas omfattning och innehåll, bl.a. med avseende på tillgänglighet samt uppföljning av behandlingsinsatser och läkemedelsanvändning. Även läkarmedverkan i vårdplanering och som stöd till den kommunalt anställda personalen bör regleras i ett sådant avtal. Att träffa avtal om läkarmedverkan ger bättre förutsättningar för ett förbättrat läkarstöd. Som framgått av vad sagts hör till socialnämndens uppgifter att göra sig väl förtrogen med kommunmedborgarnas levnadsförhållanden och att genom uppsökande verksamhet främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden (3 kap. 1 § SoL). I 5 kap.6 § tydliggörs kommunens ansvar för de äldre i detta avseende. I den uppsökande verksamheten kan nämnden få kännedom om enskilda människors behov av stöd och hjälp. Nämnden kan i den uppsökande verksamheten nå ut med information om insatser för de äldre. Av 5 kap. 6 § SoL framgår vidare att kommunen skall planera sina insatser för de äldre. Syftet skall vara att tillgodose de äldres behov av boende, ser vice och vård. Kommunen avgör själv hur planeringsarbetet skall bedrivas. Av paragrafen följer emellertid att kommunen i planeringen skall samverka med samt andra samhällsorgan. Det är inte minst viktigt att de organisationer som företräder de äldre får möjlighet att delta i planeringsarbetet. De anhöriga deltar i stor utsträckning i omsorgen om de äldre. Den vård som utförs av familjen och andra närstående är mycket omfattande och har ökat i betydelse . De strukturförändringar inom vård och omsorg, som kommuner och landsting genomförde, medförde att vård- och omsorgsuppgifter som dessa huvudmän svarade för delvis övertogs av anhöriga och andra närstående. Därtill kom huvudmannaskapsförändringar inom ramen för Ädelreformen som delvis förändrade förutsättningarna för främst kommunerna att tillgodose äldres behov av vård och omsorg. I syfte att synliggöra de anhörigas situation infördes /1998 en ny bestämmelse i socialtjänstlagen som avsåg att markera ansvar för att genom stöd och avlastning underlätta för närstående som vårdar långvarigt sjuka, äldre och människor med funktionshinder. Som exempel på anhöriginsatser nämndes i förarbetena allt från socialt stöd, tillsyn och praktisk hjälp med hushållssysslor till mer omfattande hjälp med personlig omvårdnad och uppgifter av sjukvårdskaraktär. Bestämmelsen utformades som en frivilig insats för kommunen, som skulle ha stort inflytande över hur stödinsatserna utformades. framhöll i yttrande över förslaget bl.a. att avsikten med den nya bestämmelsen inte skulle vara att öka trycket på anhöriga utan att stödja och underlätta för dem som vårdar närstående. Viktiga förutsättningar för att intentionerna med bestämmelsen skulle uppnås var, enligt utskottet, tidiga och förebyggande insatser, förbättrat och utvecklat innehåll i olika stödinsatser och en medveten strategi för att organisera stödet till anhöriga. 1996/97:SoU18). Enligt vad som angavs i äldrepropositionen (1997/98:113) hade gjorda undersökningar visat att många kommuner erbjöd olika former av hjälp, men att stödet sammantaget var svagt utvecklat och att de anhöriga inte alltid fick den hjälp som de behövde. Ytterligare utvecklingsinsatser bedömdes behövliga. Efter förslag i budgetpropositionen för infördes ett särskilt stimulansbidrag fr. o. m. och framåt med . I regeringsbeslut om medlens närmare användning angavs att inriktningen av arbetet skulle vara att åstadkomma en varaktig kvalitetshöjning i det stöd som kommunerna erbjuder anhöriga. Samtliga kommuner i landet tog fram handlingsplaner som berättigade till statligt stimulansbidrag. Kommunerna angav i sina planer att de avsåg att satsa på utbyggnad av korttidsplatser, möjligheter till avlösning samt stödgrupper. Många kommuner planerade också uppsökande verksamhet för att finna "dolda" anhöriginsatser. Arbetet med att ta fram handlingsplaner skedde i nära samarbete med frivilligorganisationer och organisationer för anhöriga. De särskilda stimulansbidragen betalades ut . I propositionen 1999/2000:149 Nationell handlingsplan för utveckling av hälso- och sjukvården uttalades att det fanns ett behov att även efter utgången av aktivt arbeta för att stödja anhöriga som vårdar långvarigt sjuka, äldre eller människor med funktionshinder. Regeringen, och enades om att den särskilda satsningen för att stödja anhörigvården skulle pågå också . Kommunerna svarar enligt utvecklingsavtalet för att anhöriga som vårdar bl.a. äldre människor skall erhålla stärkt stöd i enlighet med den nationella planen för äldrepolitiken. Bidraget till kommunerna utgår emellertid inte som särskilt stimulansbidrag utan inordnas i de generella statsbidragen till kommuner och landsting på motsvarande sätt som resursförstärkningen i övrigt (SoS:s meddelandeblad nr 8/2001). Frågan om behovet av en ändrad lagstiftning för att säkerställa behövligt stöd till anhöriga och andra närstående togs upp till bedömning i samband med översynen av socialtjänstlagen (prop. 2000/01:80). Regeringen konstaterade att det pågick ett omfattande arbete i flertalet kommuner med att utveckla såväl befintligt anhörigstöd som att finna nya stödformer och att anhöriga och frivilligorganisationer aktivt deltar i detta arbete. Den i nationella handlingsplanen för utveckling av hälso- och sjukvården aviserade satsningen på fortsatt utveckling av anhörigstödet i kommunerna skulle ytterligare säkerställa och påskynda denna utveckling. Mot den bakgrunden bedömde regeringen att det inte var motiverat att genomföra ytterligare förändringar i befintlig lagstiftning. Avgifter inom äldre- och handikappomsorg Enligt 8 kap. socialtjänstlagen i dess nuvarande lydelse beslutar varje kommun om de grunder enligt vilka avgifter för äldre- och handikappomsorg får tas ut. Detta har lett till stora skillnader mellan kommunerna vad beträffar avgifternas storlek, vilka inkomster som ingår i avgiftsunderlaget samt vilka nivåer förbehållsbelopp och högsta avgift uppgår till. Det förekommer också stora skillnader beträffande vilka insatser förbehållsbeloppet skall omfatta. Utvecklingen har medfört att allt fler personer som erhåller vård- och omsorgsinsatser får leva under knappa ekonomiska förhållanden, i vissa fall t.o.m. under nivån för försörjningsstödet enligt socialtjänstlagen, när hänsyn tagits till de särskilda kostnader som många omsorgstagare har. Ett skäl till att en del äldre och funktionshindrade omsorgstagare lever på en låg levnadsnivå är att de debiteras omsorgsavgifter som de inte har ekonomiskt utrymme att betala. Det beror bl.a. på att kommuner i vissa fall brister i sin utredning av enskildas faktiska inkomster och utgifter, vilket får till följd att den enskilde inte har medel kvar som täcker dennes personliga behov och normala levnadskostnader (förbehållsbelopp). Även för enskilda omsorgstagare som har relativt goda inkomster kan den allt mer utbredda och progressiva tillämpningen av inkomstrelaterade taxor bli kännbar eftersom någon gräns för avgiftens storlek inte finns angiven i lag, bortsett från självkostnadsprincipen i kommunallagen. I nuvarande lagstiftning saknas bestämmelser för hur enskildas avgiftsunderlag skall beräknas. Kommunerna fastställer vilka inkomster som skall medräknas och på vilket sätt de skall beaktas. Detta har medfört att personer som har liknande inkomst- och förmögenhetsförhållanden men som är bosatta i olika kommuner inte sällan betalar olika avgifter för samma typ av insatser. Möjligheterna för äldre och personer med funktionshinder att leva ett tryggt och oberoende liv beror i mycket hög grad på de enskilda personernas ekonomiska förhållanden. För äldre i behov av vård och omsorg är rimliga avgifter av stor betydelse för möjligheterna att leva ett liv i trygghet och oberoende. För dem som ännu inte har behov av vård och omsorg kan trygghet på ålderdomen vara att veta att om sådana behov uppstår så finns tydliga bestämmelser och regler om vilka avgifter som får tas ut och vilka ekonomiska villkor man som omsorgstagare har rätt till. Bl.a. mot den nu angivna bakgrunden införs med verkan från nya bestämmelser i socialtjänstlagen om högkostnadsskydd och förbehållsbelopp (prop.2000/01:149). Bestämmelserna innebär i huvudsak följande. Ett högkostnadsskydd införs för avgifter för äldre- och handikappomsorg i form av en högsta avgift för hemtjänst, dagverksamhet och avgifter för hälso- och sjukvård samt en högsta avgift för bostad i sådant särskilt boende som inte omfattas av 12 kap. jordabalken (hyreslagen). Det högsta beloppet för hemtjänst, dagverksamhet och avgifter för hälso- och sjukvård anges i en viss andel av prisbasbeloppet och motsvarar prisnivå och för bostad i särskilt boende . Syftet med högkostnadsskyddet är att säkerställa att den enskilde skyddas mot allt för höga avgifter Reglerna om förbehållsbelopp i socialtjänstlagen vid bestämmande av avgift för äldre- och handikappomsorg preciseras. I socialtjänstlagen anges ett lägsta belopp (minimibelopp) som den enskilde som betalar avgift skall ha rätt att förbehålla sig av sina egna medel. Beloppet skall täcka den enskildes normala levnadskostnader, förutom boendekostnaden. Beloppets nivå anges som andel av prisbasbeloppet och innebär prisnivå för ensamstående och 3 424 för var och en av sammanlevande makar och sambor. Nivån föreslås vara densamma som den som gäller vid beräkning av särskilt bostadstillägg enligt lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer. Samma nivå föreslås även gälla vid beräkning av äldreförsörjningsstöd enligt en av antagen lag om äldreförsörjningsstöd (prop. 2000/01:136). I socialtjänstlagen regleras vidare vilka inkomstslag som skall ingå i underlaget för bestämmande av förbehållsbelopp och avgift. Avgiftsunderlaget skall beräknas i huvudsak på samma sätt som vid inkomstberäkningen enligt förslaget till lag om bostadstillägg till pensionärer m.fl. (prop. 2000/01:149). Syftet med regleringen är att ange en yttersta ram för beräkning av avgiftsunderlaget på ett sätt som är mer förmånligt för omsorgstagarna. Bestämmelserna om högkostnadsskydd m.m. träder i kraft den l . Reglerna om beräkning av avgiftsunderlag träder i kraft . Skälet till detta är att bestämmelserna i förslaget till lag om bostadstillägg till pensionärer m.fl., som skall tillämpas vid beräkningen av avgiftsun derlaget, träder i kraft . De nya bestämmelserna föranleder följdändringar i hälso- och sjukvårdslagen. Den l träder en ny lag om äldreförsörjningsstöd i kraft (prop. 2000/01:136). Syftet med lagen är att återställa socialtjänstlagens försörjningsstöd till att vara ett individuellt, behovsprövat bistånd som är föranlett att tillfälliga ekonomiska problem. Enligt lagen skall personer som är bosatta i och som är eller äldre garanteras en viss lägsta levnadsnivå i form av ett äldreförsörjningsstöd. Den stödberättigade skall genom äldreförsörjningsstödet dels tillförsäkras en skälig levnadsnivå, dels tillförsäkras medel att täcka del av boendekostnaderna. Storleken av äldreförsörjningsstödet skall vara beroende av den stödberättigades inkomster. Stödet skall vara skattefritt och finansieras av statsmedel. De allmänna försäkringskassorna skall svara för administrationen. Stödet skall betraktas som en socialförsäkringsförmån och hänföras till de bosättningsbaserade försäkringarna i socialförsäkringslagen. Reglerna om beräkning och handläggning av äldreförsörjningsstödet har anpassats till de regler som skall gälla enligt förslaget till bostadstillägg till pensionärer m.fl. (prop. 2000/01:140). Statens ansvar för medborgarnas sociala välbefinnande har i socialtjänstlagen ålagts kommunerna. I enlighet med den decentraliserade förvaltningspolitikens syfte är bestämmelserna i socialtjänstlagen generellt utformade och har närmast karaktär av målsättningsbestämmelser. Det enda undantaget är lagens rättighetsbestämmelser med den möjlighet till domstolsprövning som där finns (4 kap. 1 § SoL). Med en på så vis uppbyggd lagstiftning, som i stor utsträckning saknar preciseringar av kommunens åligganden, får kontrollen av att den kommunala verksamheten utformas i enlighet med de riktlinjer som lagstiftningen anger särskild betydelse. Den fortsatta framställningen skall avse frågan om i vilka former kontrollen av den kommunala verksamheten utövas. Man kan därvid skilja mellan å ena sidan den kontroll som utövas inom den egna kommunen av kommunens egna organ, intern kontroll, och å andra sidan den kontroll som sker genom organ utan anknytning såsom domstolskontroll, tillsynsmyndigheternas kontroll och JO:s och JK:s tillsyn, extern kontroll. Till kontroll i vidare mening hör också de ingripanden som kan ske mot icke rättsenligt handlande genom bl.a. straffsanktioner. Av betydelse i förevarande hänseende är även de regler som gäller om kommuns skadeståndsansvar Nämndernas kontroll av den egna förvaltningen