frsrdg · GQ04JO1 · 2003-01-01 00:00:00 — Otillåten efterforskning är, om den skett uppsåtligen, straffbar enligt 3 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförord- ningen och straffet är enligt samma bestämmelse böter eller fängelse i högst . Inskränkning av de anställdas yttrande- och meddelarfrihet kan vara att bedöma som ett tjänstefel enligt 20 kap. 1 § . Lagregleringen ger offentligt anställda samma skydd som alla andra med- borgare. En offentligt anställd kan således fritt ge uttryck för sin uppfattning, även rörande den egna myndighetens verksamhet. I sekretesslagen (1980:100) finns emellertid regler som begränsar den offentligt anställdes rätt att yttra sig om vad han fått veta i samband med sin tjänst. Det skydd för yttrandefriheten som regeringsformen anger är ett skydd gentemot det allmänna. Det allmänna omfattar t.ex. kommunens valda församlingar och förvaltningsorgan. Skyddet innebär att en myndighet inte får ingripa mot någon för att han eller hon har använt sig av sin grundlags- skyddade rätt att yttra sig i massmedier eller på annat sätt ge uttryck för sin uppfattning. En myndighet får inte heller försöka motarbeta att den anställde använder sig av sina rättigheter. En arbetsgivare får således inte genom gene- rella uttalanden eller genom kritik i enskilda fall söka påverka arbetstagaren i fråga om det sätt på vilket denne utnyttjar sin yttrandefrihet. Undantag gäller bara för det fall ingripandet har stöd i lag. Detta hindrar emellertid inte en myndighet från att bemöta sådana påståenden som myndigheten anser vara felaktiga eller vilseledande. Ett sådant bemötande kan t.ex. ske i samma fo- rum som den anställde har använt. I det följande behandlar jag först de delar av anmälan som avser otillåten efterforskning och kränkning av meddelarfriheten. Därefter behandlar jag frågan om det har förekommit någon annan kränkning av yttrandefriheten. Som redan har framgått avser meddelarfriheten meddelanden och anskaf- fande av uppgifter m.m. som är avsedda att offentliggöras i tryckt skrift. För- budet mot efterforskning av uppgiftslämnare avser framställning som införts eller varit avsedd att införas i tryckt skrift. Enligt anmälaren har efterforsk- ning skett i syfte att försöka ta reda på vilka som har lämnat uppgifter till skolförvaltningen. Syftet med lärarlistan tycks närmast ha varit att ge skolled- ningen och kommunen såsom skolhuvudman upplysningar om det missnöje som fanns hos vissa anställda och f.d. anställda (främst lärare) inom då- varande rektorsområde. Utredningen hos JO visar inte att syftet med upprättande av lärarlistan ursprungligen skulle ha varit offentliggörande i tryckt skrift. Vad som har förekommit i tiden före tidningsartikeln i (där lärarlistan omnämndes) kan följ- aktligen inte utgöra någon kränkning av meddelarfriheten eller brott mot efterforskningsförbudet. Tidningsartikeln har rubriken skolbråk i Ram- sele. I artikeln nämndes bl.a. att 17 lärare hade lämnat skolan enligt en skrivelse som hade sammanställts av personal på skolan (lärarlistan). Enligt anmälaren kontaktades P-E.G. av såväl som i tiden efter att tidningsartikeln hade publicerats. Syftet med kontakterna var, enligt anmälaren, att ta reda på vilka som stod bakom lärar- listan. Enligt remissvaret har P-E.G. uppgett att både och Hå- kan frågade honom, i hans egenskap av facklig förtroendeman, om han kände till vilka som hade författat lärarlistan. P-E.G. var dock osäker i frågan om frågorna ställdes. I en senare skrivelse, ingiven till JO och åberopad av anmälaren, har P-E.G. uppgett att han kontaktades av , dvs. dagen före publiceringen av tidningsartikeln. Det finns inte något som tyder på att då kände till tidningsartikeln. Enligt remissvaret har uppgett att hon kontaktade P-E.G. på grund av att hon hade erhållit ett uppdrag från kommunstyrelsen att besvara en skrivelse från angående lärarsituationen vid . När det gäller har P-E.G. i den nämnda skrivelsen till JO uppgett att han, efter det att tidningsartikeln var införd, fick ett telefonsamtal där påtalade att lärarsituationen i aldrig hade varit så bra som den då var. I skrivelsen nämner P-E.G. inte något om skulle ha frågat om han kände till vilka som hade författat lärarlistan. Vad som har framkommit föranleder inte något antagande om att eller skulle ha kränkt meddelarfriheten eller brutit mot efterforskningsförbudet i anslutning till den tidningsartikel som publicerades . Det kvarstår att bedöma om det kan ha förekommit någon annan kränkning av yttrandefriheten. Enligt remissvaret har uppgett att hon ställde frågor till de fackliga ombuden om ställde sig bakom den anonyma skri- velsen. har, enligt remissvaret, uppgett att skrivelsen diskuterades i olika sammanhang och att man spekulerade i vilka som kunde ha författat den. Någon aktiv efterforskning var det, enligt , inte frågan om. Lärarlistan, rubricerad Lärare i rektorsområde som blivit illa behandlade, innehåller en beskrivning av vissa händelser och förhållanden med angivande av lärare och vissa andra anställda. Skolledningen och kom- munen, såsom skolhuvudman, har givetvis ett ansvar för den psykosociala arbetsmiljön och för att undervisningen fungerar. Det föreligger därför när- mast en skyldighet att ta reda på om uppgifter om missförhållanden inom ett rektorsområde är korrekta eller inte. Med anledning härav finns det ett ut- rymme för en rektor eller en förvaltningschef att ta kontakt med de fackliga representanterna för att efterhöra om fackförbunden ställer sig bakom den kritik som har framförts i en anonym skrivelse av förevarande slag. Vidare måste det finnas en möjlighet att kontakta de namngivna personerna i syfte att utreda om det föreligger sådana missförhållanden som har beskrivits. Frågor- na får emellertid inte ställas på sådant sätt att de anställda upplever det som att arbetsgivaren försöker motarbeta att de använder sig av sin grundlags- skyddade yttrandefrihet. Av utredningen framgår att M.B. uppfattade det som att kontakt med dem inte enbart skedde i syfte att utröna om de fack- liga organisationerna stod bakom den i lärarlistan framförda kritiken. Enligt dem frågade även om de själva stod bakom den ingivna listan. har dessutom uppgett att frågade om det som stod i listan om henne stämde. Det är inte uteslutet att M.B. uppfattade kontakt på ett negativt sätt. Såvitt utredningen hos JO visar har emellertid kontakter gentemot M.B. inte varit såda- na att de kan anses utgöra någon kränkning av de senares yttrandefrihet. När det gäller och kontakter med P-E.G. får jag hänvisa till den redovisning som redan har lämnats. Vad som har framkommit i den delen kan inte anses utgöra kränkning av någon persons yttrandefrihet. För att allmänheten skall kunna utnyttja sin rätt att ta del av allmänna hand- lingar och ges möjlighet till insyn i myndigheternas verksamhet är det viktigt att man kan få veta vilka handlingar som finns hos en myndighet. Självfallet är det även av stor praktisk betydelse för myndighetens eget arbete att hand- lingarna hålls ordnade. Det är därför nödvändigt att myndigheterna registrerar allmänna handlingar eller i vart fall ordnar dem så att det går att konstatera vilka allmänna handlingar som finns. Reglerna om registrering m.m. finns i 15 kap. sekretesslagen (1980:100). Enligt huvudregeln i 15 kap. 1 § första stycket sekretesslagen skall all- männa handlingar som inkommit till eller upprättats hos en myndighet regi- streras utan dröjsmål. Emellertid får, i fråga om allmänna handlingar för vilka sekretess inte gäller, registrering underlåtas om handlingarna i stället hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om en handling inkommit eller upprättats. En ovillkorlig registreringsskyldighet gäller således bara för hand- lingar för vilka sekretess gäller. När det gäller allmänna handlingar som inte omfattas av sekretess kan myndigheterna välja mellan att antingen registrera dem eller hålla dem så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om hand- lingarna har inkommit eller upprättats. Vilket tillvägagångssätt som är att föredra ankommer det på myndigheten att avgöra. Det måste dock framhållas att, när myndigheten har bestämt sig för ett visst system registrering eller bara ordnad förvaring det är nödvändigt att systemet tillämpas på ett kon- sekvent sätt. Från huvudregeln i 15 kap. 1 § sekretesslagen görs ett generellt undantag i fråga om allmänna handlingar som uppenbarligen är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. Handlingar av sådant slag behöver inte registreras och inte heller hållas lättillgängliga på det sätt som anvisas som ett alternativ till registrering beträffande icke sekretessbelagda handlingar. Bestämmelsen i 15 kap. 1 § sekretesslagen om att allmän handling skall registreras utan dröjsmål är inte definierad i bestämda tidstermer. Det ligger emellertid i sakens natur att registreringen skall ske så snart det är praktiskt möjligt. När det gäller handlingar som inkommer till en myndighet med post ligger det närmast till hands att registrering följer i omedelbar anslutning till själva postöppningen. Vad avser handlingar som inges till myndigheten på annat sätt är det önskvärt att registrering sker fortlöpande. Under alla omstän- digheter måste registrering ske senast påföljande arbetsdag. Det är således inte godtagbart att en myndighet dröjer med att registrera allmän- na handlingar. Skrivelsen från var daterad och (enligt sändlista) adresserad till , , berörda fackliga organisationer, , (biträdande områdeschef) och (biträdande rektor). Nämn- den har i sitt remissvar uppgett att skrivelsen var instämplad och registrerad i barn-, kultur- och utbildningsförvaltningens (BKU- förvaltningen) diarium . ordförande och vice ordförande har, enligt remissvaret, uppgett att de mottog skrivelsen vid ett föräldramöte . Enligt ett intyg som anmälaren har gett in och åberopat skickades skrivel- sen den 28 eller . Det är inte sannolikt att vidare utredning skulle bringa klarhet i frågan. Jag kan dock konstatera att även om man utgår från att skrivelsen lämnades till och , borde den ha registrerats senast påföljande arbets- dag. Skrivelsen kom dock att registreras först . Av remissvaret framgår även att lärarlistan hade getts in till förvaltningen utan att ha registrerats. Handläggningen av föräldraföreningens skrivelse i övrigt I 4 § förvaltningslagen (1986:223) finns det regler om myndigheternas all- männa serviceskyldighet. Enligt den paragrafen skall varje myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhet. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myn- digheternas verksamhet. Frågor från enskilda skall besvaras . Serviceskyldigheten är emellertid inte obegränsad, utan myndigheten avgör själv i vilken utsträckning det kan vara lämpligt att ge svar och i vilken form svar på frågor skall ges. Någon form av svar bör dock normalt utgå och svaret får inte dröja längre än nödvändigt. I förevarande fall har nämnden uppgett att ordföranden och vice ordföranden uppfattade det som att de redan hade besvarat de frågor som ställs i föräldraföreningens skrivelse vid ett föräldra- möte . anges i remissvaret att nämnden beslutade att uppdra till och att besvara skrivelsen. Ett skriftligt svar i enlighet med nämndens beslut kom först . Som och själva har skrivit i sitt svar till föräldraföreningen har handläggningen inte skett med erforderlig skyndsamhet. Ärendet avslutas med den kritik som följer av det anförda i de delar som rör diarieföring och handläggningen av föräldraföreningens skrivelse. Fråga om meddelarfrihet rått för uppgifter som en yrkesinspektör fått kännedom om i samband med inspektion av ett s.k. korttidshem (Dnr 2673-1999) , ordförande i i , klaga- de till JO på att en yrkesinspektör vid i distrikt (numera ) inför medierna uttalat sig om en autistisk pojkes boendeförhållanden i ett s.k. korttidshem, drivet av . Av en tidningsartikel, fogad till anmälan, framgår att inspektören också lämnat vissa uppgifter om bl.a. pojkens beteende och om hur han vistats i hemmet. uppgav i anmälan att uttalandena ur barnets och föräldrarnas perspektiv var integritetskänsliga och uppfattades som kränkan- de. Han önskade att JO särskilt skulle granska om skyddet för den enskilde mot att yrkesinspektörer gör omdömeslösa och kränkande uttalanden är till- fyllest i vår lagstiftning. Av anmälan med bilagor framgick att yrkesinspektören genomförde en inspektion i det ifrågavarande korttidshemmet. Syftet med inspektionen var att kontrollera hur arbetsmiljökraven uppfylldes på arbets- platsen. Ärendet remitterades till dåvarande Arbetarskyddsstyrelsen och Socialstyrel- sen. I remissen angavs följande. I ärendet aktualiseras bl.a. frågan om vilka sekretessbestämmelser som är tillämpliga på yrkesinspektörens iakttagelser och vilka konsekvenser sekre- tessregleringen får för frågan om meddelarfrihet kan anses råda eller inte. Remissinstanserna ombads att yttra sig i detta hänseende. Arbetarskyddsstyrelsen anförde i sitt remissvar följande. Enligt Arbetarskyddsstyrelsens uppfattning är det sekretessbestämmelserna i 7 kap. 8 § sekretesslagen (1980:100) som skall tillämpas när en yrkesinspek- tör i sin tjänsteutövning gör iakttagelser om enskildas personliga för- hållanden. Bestämmelserna i 7 kap. 1 gäller inom hälso- och sjukvården, annan medicinsk verksamhet samt verksamhet som innefattar omprövning av beslut i eller särskild tillsyn över hälso- och sjukvård. utövar inte sådan verksamhet. Att olika sekretessbestämmelser gäller hos olika myndigheter, även för samma handlingar eller samma uppgifter, är en avsedd konsekvens av sekre- tesslagen. Jfr t.ex. sid. 7278 i propositionen 1979/80:2 och sid. 3234 i Nor- stedts kommentar till sekretesslagen (m.fl., tredje upplagan 1992). Inom verksamhet gäller ingen tystnadsplikt, som följer av 7 kap. 1 § sekretesslagen. Den inskränkning i meddelarskyddet, som anges i 16 kap. 1 § sekretesslagen för situationer där tystnadsplikt följer av 7 kap. 1 § är därför enligt styrelsens uppfattning inte tillämplig inom denna verk- samhet. Sekretessen enligt 7 kap. 8 § är inte intagen i uppräkningen i 16 kap. 1 § sekretesslagen. I verksamhet bör därför vanlig med- delarfrihet enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen gälla. anförde bl.a. följande. I frågan om vilka sekretessbestämmelser som är tillämpliga på yrkesinspek- törens iakttagelser bör följande framhållas. Sekretess för uppgifter i verksamhet regleras i första hand genom 7 kap. 8 § sekretesslagen (1980:100). Det är dock oklart i vad mån lagrummet reglerar just den situation som är aktuell i ärendet. Enligt uppfattning är det mycket som talar för att 7 kap. 8 § sekretesslagen inte enbart tar sikte på arbetstagare och arbetsgivare utan även på uppgifter om dem som bor på korttidshemmet. är ganska vitt och utgångspunkten måste vara att alla de uppgifter om hälso- tillstånd och andra personliga förhållanden som framkommer genom Yrkes- inspektionens granskningsverksamhet är belagda med sekretess enligt denna paragraf. Verksamheten vid korttidshemmet är en sådan verksamhet som avses en- ligt 7 kap. 4 § 3 stycket sekretesslagen, och de sekretessregler som äger sin giltighet i sådan verksamhet framgår av 7 kap. 4 § 1 stycket sekretesslagen. Eftersom primärt anser att 7 kap. 8 § sekretesslagen är till- lämplig gäller meddelarfrihet enligt 16 kap. 1 § sekretesslagen för upp- gifterna. Att yrkesinspektören mot den bakgrunden valt att gå ut i massmedia är en bedömningsfråga som det är svårt att ha någon bestämd uppfattning om. I vart fall var det inte otillåtet. Om paragrafen inte bedöms tillämplig i detta fall bör initiativ till lagänd- ring tas i syfte att tillförsäkra skydd för uppgifter om hälsotillstånd och per- sonliga förhållanden för de boende vid institutioner av liknande slag. Med den tolkning gjort uppkommer inte frågan om re- glering i avtal om tystnadsplikt. I beslut anförde JO följande. Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet, med vilket avses frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplys- ningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor (2 kap 1 § 1 regeringsformen, RF). Denna rättighet får dock, med hänsyn till vissa preciserade ändamål, begränsas genom lag (2 kap. 12 och 13 §§ RF). Bestämmelser om tystnads- plikt i det allmännas verksamhet finns i sekretesslagen (1980:100). Verksamhet som bedrivs enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade skall vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas med socialtjänst (7 kap. 4 § tredje stycket sekretesslagen). I sådan verksamhet råder sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men (första stycket). Presumtionen är således för sekretess. Hos , och liksom tidigare hos , kan bestämmelserna i 7 kap. 8 § och 8 kap. 2 § sekretesslagen bli tillämpliga. I detta ärende är det främst bestämmelsen i 7 kap. 8 § som är aktuell. Där före- skrivs att sekretess gäller hos myndighet som har till särskild uppgift att verka för arbetarskydd i ärende enligt lagstiftningen om bl.a. arbetsmiljön, för upp- gift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider men om uppgiften röjs. Skaderekvisitet är här rakt, vilket innebär en presumtion för offentlighet. Friheten att yttra sig i massmedier är emellertid större än vad som gäller för yttrandefriheten i övrigt. Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsför- ordningen (TF) har var och en rätt att meddela uppgifter i vilket ämne som helst till författare, utgivare eller nyhetsbyrå, om syftet är att uppgifterna skall offentliggöras i tryckt skrift. En reglering motsvarande TF:s finns i yttrande- frihetsgrundlagen (YGL) för lämnande av uppgifter till radio och television. Bestämmelserna gäller även den som är offentligt anställd. Meddelarfriheten enligt TF och YGL är dock inte helt obegränsad. I 16 kap. sekretesslagen finns en uppräkning av de tystnadspliktsföreskrifter som har företräde framför meddelarfriheten. I uppräkningen återfinns be- stämmelsen i 7 kap. 4 § sekretesslagen, med vissa undantag som inte är aktu- ella här, men däremot inte bestämmelsen i 7 kap. 8 §. Således föreligger med- delarfrihet såvitt avser verksamhet i motsats till vad som gäller inom verksamhet som bedrivs enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Frågan är då vilken sekretessbestämmelse som är tillämplig när det gäller uppgifter som en tjänsteman vid får i samband med in- spektionsverksamhet vid, som i detta fall, ett hem där verksamhet enligt lag- stiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade bedrivs. I 13 kap. sekretesslagen behandlas överföring av sekretess i vissa fall. I 1 § föreskrivs att om en myndighet i verksamhet, som avser tillsyn eller revision, från någon annan myndighet får en uppgift som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos den mottagande myndigheten. I 6 § anges emellertid att bestämmelsen i 1 § inte tillämpas, om en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos den mottagande myndig- heten. I samband med sekretesslagens tillkomst uttalades (prop. 1979/80:2, del A, s. 319 f.) att den mottagande myndigheten i sådant fall får hålla sig enbart till den egna sekretessregeln, oavsett om denna ger starkare eller svagare sekretess än den sekretessregel som gällde för uppgiften hos den myndighet varifrån den har inhämtats. Enligt departementschefen talade praktiska skäl för denna regel. Som förutsättning skulle dock gälla att båda sekretessreglerna skyddar samma huvudintresse. Där så inte är fallet gäller 1 §, nämligen den överlämnande myndighetens sekretessbestämmelse är tillämplig även hos den mottagande myndigheten. Såväl den sekretess som gäller för verksamhet enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade som den som gäller för Arbets- miljöverkets verksamhet, avser att skydda enskildas personliga förhållanden. Frågan är då om uttrycket enskild inbegriper samma personkrets i de båda bestämmelserna. Bestämmelsen om socialtjänstsekretess skall skydda uppgifter om de per- soner som får vård och stöd. I samband med införandet av bestämmelsen i 7 kap. 8 § var det främst ett skydd för uppgifter om arbetstagarnas förhållan- den som diskuterades. I propositionen (Del A, s. 193) anfördes i anslutning härtill att med enskild åsyftas här inte bara arbetstagare utan även arbetsgi- vare. Något klart uttalande i frågan om huruvida också de personer som, utan att vara arbetsgivare eller arbetstagare, vistas på en plats som är föremål för arbetsmiljöinspektion skall omfattas av sekretessen i 7 kap. 8 § finns inte i förarbetena. Enligt min uppfattning talar, då inte vare sig lagtextens ordaly- delse eller förarbetena ger tydligt uttryck för annat, övervägande skäl för att sekretessen i 7 kap. 8 § även omfattar uppgifter om denna tredje kategori av personer. Denna uppfattning har även och dåvarande Arbetar- skyddsstyrelsen gett uttryck för. I enlighet med detta resonemang har det således rått frihet för yrkesin- spektören att lämna sekretesskyddade uppgifter som hon fått kännedom om i sin inspektionsverksamhet till representanter för massmedierna. Jag driver därför inte ärendet vidare mot inspektören. har i sin kommentar till remissvaret förklarat bl.a. att sekretesskyddet för boende på institutioner är otillräckligt, om uppgifter som lämnas till yrkesinspektionen kan vidarebefordras till massmedierna samt att, för det fall JO gör samma bedömning som remissinstanserna, det finns skäl för socialnämnder i landet att vara restriktiva med att släppa in yrkesinspektö- rer i verksamhet som rör enskilda. Anmälarens synpunkter väcker frågan om meddelarfriheten bör begränsas för uppgifter som omfattas av sekretess enligt 7 kap. 8 § sekretesslagen. Meddelarfriheten har sin grund i att de vanliga sekretessreglerna ger ut- tryck för ganska allmänna avvägningar mellan insyns- och sekretessintressena på de berörda områdena. Detta innebär att önskemålet om insyn i ett särskilt fall kan vara starkare än det sekretessintresse som har föranlett den aktuella sekretessregeln. Det kan vidare förhålla sig så att en regel om skydd t.ex. för ett särskilt intresse ibland på ett olämpligt sätt hindrar insyn i en myndighets sätt att fullgöra sina uppgifter. Offentlighetsprincipen skulle inte förverkligas fullt ut, om de offentliga funktionärerna i situationer av nu nämnt slag skulle vara förhindrade att bidra till den allmänna debatten. Reglerna om meddelar- frihet är avsedda att motverka sådana icke önskade resultat av sekretessre- gleringen (prop. Del A, s. 104 f.). Det bör vidare framhållas att meddelarfriheten inte betyder att de offentli- ga funktionärerna är skyldiga att lämna uppgifter till t.ex. pressen om känsliga förhållanden. Innebörden är i stället att det allmänna har överlåtit åt den en- skilde tjänstemannen att, utan risk för repressalier, själv bedöma om det är önskvärt eller försvarligt att förmedla vissa uppgifter för offentliggörande. Man räknar med att han därvid beaktar de skyddsintressen som gällande sek- retessregel värnar om och att han bedömer hur informationsmottagaren kom- mer att handskas med uppgifterna. (m.fl., Sekretesslagen, 16:2) I den promemoria som låg till grund för införandet av sekretess för enskil- das personliga förhållanden i ärenden om bl.a. arbetarskydd (Handlingssek- retess och tystnadsplikt, Ds Ju 1977:11), föreslogs inte en begränsad medde- larfrihet i denna typ av ärenden. Under remissbehandlingen framfördes emel- lertid från några remissinstanser den åsikten att tystnadsplikt borde genom- bryta meddelarfriheten i dessa ärenden (prop. Del B, bilaga 2, s. 527 f.).