frsrdg · GQ04RR13 · 2003-01-01 00:00:00 — Förhandlaren skulle lämna förslag till utbyggnadsordning och takt för införande av systemet. Förhandlaren skulle också presentera olika modeller för finansiering av systemet samt användarnas önskemål om upphandlings- och förvaltningsorganisation av systemet. Uppdraget skulle vara slutfört . avlämnade förhandlaren, , rapporten nät för trygghet. I rapporten konstaterades att diskussionen om ett rikstäckande radiokommunikationsnät pågått under större delen av och att den utdragna processen gjort att skepsis präglar de flesta potentiella användare liksom tänkbara operatörer och tillverkare, "man tvivlar på att ett nät någonsin kommer till stånd". Om ett gemensamt rikstäckande nät skulle kunna bli verklighet ansåg förhandlaren att regeringen tydligt måste markera sin politiska vilja och förklara sig stå beredd som ekonomisk garant. Förhandlaren föreslog i korthet följande: Regeringen skulle tillsammans med och göra ett uttalande om önskvärdheten av ett nät. Uttalandet skulle klargöra att regeringen och de båda förbunden var överens om att det var starkt önskvärt att skapa ett gemensamt rikstäckande system för radiokommunikation som stegvis skulle byggas ut i hela landet. Regeringen skulle uppdra åt att förbereda upphandling i för ett rikstäckande nät och att samverkan skulle ske med andra intresserade användare inför utformandet av upphandlingsunderlaget. Uppdraget skulle lämnas . Regeringen skulle besluta om en kommitté som skulle överta polisens ansvar. Kommittén som föreslogs benämnas Kora-delegationen skulle finnas på plats . Delegationen skulle representera de kommande stora användarna och finansiärerna - polisen, räddningstjänsten, sjukvården, kraftbolagen och bevakningsföretagen - och vara beredd att skriva avtal med nätoperatör och övriga inblandade aktörer. Regeringen skulle fatta beslut om direktfinansiering eller lånefinansiering av basnätet. Förhandlarens förslag innebar att staten går samman med andra aktörer som är intresserade av nätet och delar kostnaden för att bygga och driva nätet. Investeringskostnaden uppskattades till för den första etappen , en kostnad som förhandlaren ansåg att staten måste ta ansvar för att finansiera. Regeringen skulle ge direktiv till myndigheter att vid byte av trygghetssystem övergå till det gemensamma nätet samt att statliga bidrag till säkerhetssystem i kommuner och landsting fortsättningsvis skulle gälla anslutning till det nya nätet. I ett pressmeddelande från med anledning av överlämnandet av förhandlarens rapport framförde statsrådet : "Jag anser att har lämnat konstruktiva förslag. Regeringen står fast vid att ett bra kommunikationssystem skall finnas tillgängligt för samhällsviktiga användare. Beredningen av de lämnade förslagen kommer att ske skyndsamt. (vår kursivering) Det är naturligtvis nödvändigt att finansieringsfrågan av ett gemensamt radiokommunikationssystem löses på ett ansvarsfullt sätt". beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att presentera ett underlag till regeringsbeslut om att genomföra en upphandling och sedan, efter beslut av regeringen, att genomföra upphandlingen av ett gemensamt radiokommunikationsnät för skydd och säkerhet. Till särskild utredare förordnades finansutskottets dåvarande ordförande . Utredningen går under benämningen (Radiokommunikation för effektiv ledning). Av utredningens direktiv (dir. 2002:78) framgår att uppdraget i ett första steg innebär att: göra en genomgång av de ekonomiska och funktionella konsekvenserna av alternativa kravnivåer klarlägga kostnader och former för fördelning av dessa mellan användare samt bedöma hur stor del av investeringen som bör finansieras gemensamt föreslå metoder för att påverka anslutningen av offentliga användare i dialog med blivande användare så långt som möjligt ut-arbeta ett upphandlingsunderlag med deras kravspecifikationer och villkor föreslå hur eventuella konflikter mellan reglerna för frekvenstillstånd och för offentlig upphandling ska lösas. Utredaren skulle enligt de ursprungliga direktiven redovisa detta steg , men har fått tidpunkten för redovisning förskjuten till . Om regeringen därefter bedömer att det finns tillräckliga förutsättningar ska utredaren i ett nästa steg: utforma upphandlingen så att anbud med skilda tekniska och operativa lösningar möjliggörs genomföra upphandlingen av ett avtal med systemleverantör och nätoperatör, som tillhandahåller grundläggande infrastruktur och infrastrukturtjänst som kan användas av utredare och användare göra en plan för ett nationellt nät. Utredarens arbete ska avslutas . Om polisens behov av radiokommunikation i storstadsområdena inte kan lösas med hjälp av utredarens förslag har denne möjlighet att lämna förslag till övergångslösning för dem. Utredaren ska även lämna förslag på hur organiseringen av den fortsatta förvaltningen och utvecklingen av de gemensamma delarna av systemet ska se ut. Förslagen i den delen ska lämnas . Ärendet om ett nytt gemensamt radiokommunikationssystem berör många olika områden inom . Beredningsansvaret låg vid beslutet om denna granskning, , på inom statsrådet ansvars-område. Före bildandet av det nya efter riksdagsvalet låg handläggningen på det dåvarande . har vid sidan av beredningsansvaret för detta ärende också ansvaret för energi-försörjningsfrågor och förvaltningen av statens ägande i företag, bl.a. . Försvarsdepartementet har ett stort intresse i ärendet främst genom sitt ansvar för räddningstjänstfrågor, men också för att försvaret, såväl det militära som det civila, kan vara potentiella användare av ett nytt radio-kommunikationssystem. har också ett stort intresse i ärendet framför allt genom sitt ansvar för polisen och internationellt polissamarbete. Även har intressen i ärendet som ansvarigt för hälso- och sjukvårdsfrågor. Eftersom ärendet har en tydlig ekonomisk dimension är även en tydlig intressent dels avseende den statliga delen av finansieringen, dels genom sitt ansvar för frågor som påverkar den kommunala ekonomin. har också ansvaret för tullen som är en potentiell användare av systemet. finns särskilda rutiner för hantering av frågor som rör flera departements och statsråds ansvarsområden, s.k. gemensam beredning. Ärendet om ett nytt radiokommunikationssystem har varit föremål för gemensam beredning. Mycket av hanteringen har skett utanför Som framgår av föregående kapitel har ärendet under större delen av den tid det varit aktuellt hanterats av olika utredningar och myndigheter. Samarbetet i Komrad resulterade i att regeringen tillsatte UGR. Betänkandet togs emot och remissbehandlades. Kort efter att remissvaren sammanställts lämnades uppdraget till Statskontoret. som regeringen beslutade avbryta det uppdraget togs beslut om att utse en förhandlare. Kort efter att förhandlaren lämnat sin rapport beslutade regeringen att tillsätta ytterligare en utredning, den som pågår. I många avseenden har de olika uppdragen till utredningar och myndigheter haft stora likheter. Ärendet har beretts inom parallellt med uppdragen. Emellertid har handläggningen bara under begränsade perioder direkt hanterats inom . Till stor del har dessa perioder använts till att bereda nya uppdrag. Av intervjuer med företrädare för framgår att resultatet av uppdragen ständigt gett upphov till nya frågor som tidigare utredningar inte gett tillräckliga svar på. har som tidigare nämnts beredningsansvaret för detta ärende. Handläggningen sker inom enheten för IT, forskning och utveckling. beredning innebär i korthet att departementet uppmärksammat ett antal problem som behöver lösas för att ett nytt gemensamt kommunikationssystem ska kunna byggas upp, och att man överlåtit till utredningar och myndigheter att försöka finna lösningarna. Att hantera en fråga på det sättet är vanligt. Motiven är många till det, t.ex. att den rätta kompetensen inte finns inom departementet och att enskilda frågor sällan tillåts ta så mycket tid. I vissa fall finns det emellertid goda skäl till att i stället behålla handläggningen i så stor utsträckning som möjligt inom . Det främsta skälet är naturligtvis närheten till regeringen och beslutsfattarna. Närheten gör det allmänt sett lättare att snabbt ta ställning till delfrågor som behöver besvaras och eventuellt beslutas. Särskilt viktigt kan närheten vara när det uppstår frågor som har att göra med samordning av eller avvägningar mellan mål och prioriteringar inom olika politikområden . Detta ärende har krävt en omfattande samordning av många sektorers intressen. De centrala myndigheterna på området som inledde ett samarbete - Komrad - ville tidigt gå vidare mot en upphandling, men i stället fick en av myndigheterna, , i uppdrag att ta fram en kravspecifikation . Det dåvarande tog emot rapporten som var resultatet av uppdraget och tillsatte UGR. Mottagandet av UGR:s betänkande var en av de sista aktiviteter som skedde på . Beredningen av utredningens förslag skulle ske i det nya . Remissbehandlingen av betänkandet tog mycket , vilket sannolikt delvis berodde på att departementet var helt nytt, vilket i sig troligen orsakade kapacitets- och produktivitetsproblem . Näringsdeparte-mentet har i sitt svar på frågor från i samband med utskottets granskning av ärendet framfört att den långa remissbehandlingen berodde på att ärendet togs om hand av en ny handläggare, att ärendet var komplicerat och att remissvaren var omfattande, detaljerade och "spretiga". Inom den enhet som har haft beredningsansvaret - enheten för IT, forskning och utveckling - har ärendet handlagts av ett flertal handläggare. Även det ansvariga departementsrådet har ersatts. För och Försvarsdepartementet innebär frågan om ett landstäckande gemensamt radiokommunikationssystem speciella problem. har ett övergripande ansvar för hälso- och sjukvården, där ambulansverksamheten ingår. Men sjukvårdshuvudmännen, dvs. landstingen och , har verksamhets- och finansieringsansvaret. Försvarsdepartementet har på motsvarande sätt ett övergripande ansvar för räddningstjänsten, men det är kommunerna som har verksamhets- och finansieringsansvaret för den kommunala räddningstjänsten. I sjukvårdshuvudmännens och kommunernas ansvar ligger bl.a. att se till att ambulansen respektive räddningstjänsten har tillgång till de kommunikationsmedel som krävs. Polisens verksamhet är helt statlig. Polisens och hantering av ärendet saknar därmed de särskilda problem som redovisats angående ambulansen och räddningstjänsten. () är central förvaltningsmyndighet och har i likhet med andra statliga myndigheter stor självständighet. Inom polisen, liksom i andra statliga verksamheter med regional och lokal organisation, är också en stor del av budget- och finansieringsfrågorna decentraliserade. I polisens fall består organisation-en vid sidan av RPS och vissa andra centrala funktioner (t.ex. Säkerhetspolisen, och ) av 21 länsvisa, i hög grad självständiga, polismyndigheter. RPS har emellertid obegränsade befogenheter att besluta om införskaffande av och föreskriva om användningen av polisens kommunikationsmedel. Möjligheten att ha ett direkt inflytande över valet av kommunikationssystem har i hög grad påverkat ärendets hantering inom främst och Försvarsdepartementet. I viss mån har ärendet på dessa båda departement och på , på samma sätt som inom , flyttats mellan olika handläggare. Även detta kan ha påverkat beredningen. Varken eller Försvarsdepartementet har tagit några egna initiativ i ärendet utan deltagit i den av Närings-departementet initierade gemensamma beredningen. Justitie-departementet har med anledning av polisens behov agerat för en lösning av polisens problem bl.a. i samband med den gemensamma beredningen. Om antalet inblandade aktörer inom är många är det naturligt att det också är många statliga myndigheter inblandade. Riks-polis-styrelsen har redan nämnts under föregående rubrik. är bl.a. central förvaltnings-myndighet för räddningstjänst och är bl.a. tillsyns-myndighet över hälso- och sjukvården. Det finns ytterligare ett antal myndigheter med intressen i ärendet. Den nu nedlagda Över-styrelsen för civil beredskap och den bildade , , , , , länsstyrelserna, samt är några sådana. () har av flera skäl länge varit drivande i frågan om ett nytt radiokommunikationssystem. Polisens system är mycket gamla. Systemen har redan passerat sin tekniska livslängd. Problemet med att anskaffa reservdelar till de nuvarande systemen blir dessutom allt större. Radiosystemen var redan från början leverantörsspecifika, och när beslutade sig för att inte göra några ytterligare satsningar på systemen, är man nu hänvisad till ett fåtal små leverantörer. Upphandlingen påverkas kraft-igt av bristande konkurrens. Problemet är särskilt stort i detta avseende när det gäller S80-systemet som används i storstadsregion-erna. Emellertid är det främsta skälet till att S80 måste bytas ut att systemet opererar på frekvenser som polisen inte längre har tillstånd att använda. Enligt beslut från Kammarrätten i (dom ) måste polisen lämna de använda frekvenserna . Skälet är att frekvenserna är reserverade för nationell och gränsöverskridande kommunikation inom ramen för . Sannolikt kommer tillståndet att använda frekvenserna att förlängas , men därefter krävs ersättning av S80. har under hela ärendets hantering varit involverat, dels via sitt departement, Försvarsdepartementet, dels direkt genom experter och sakkunniga. har inte varit drivande på samma sätt som RPS. Skälen till detta är i huvudsak två. För det första är man inte själv användare av systemet och har inget direkt inflytande över vilka kommunikationssystem som den kommunala räddningstjänsten använder i sin verksamhet, även om man har ett indirekt inflytande. För det andra anser inte att ärendet är akut på det sätt som det är inom polisen. Merparten av kommunikationen inom räddningstjänsten fungerar tillfredsställande och kommer att göra det även framöver om inga förändringar görs. har emellertid varit aktivt i arbetet med att ta fram en specifikation av de krav på ett nytt system som räddningstjänstens verksamhet ställer. Det beror på att man ser fördelar med den funktionalitet som ett nytt kommunikationssystem innebär. Det finns också ett behov av att på viss sikt byta ut de nuvarande systemen. Dessutom skulle en övergång till ett nytt system för t.ex. polisens del i hög grad påverka räddningstjänstens möjligheter att behålla det nuvarande systemet. har via sin enhet för katastrof- och beredskapsplanering agerat i många avseenden på samma sätt som , eftersom möjligheten att ha ett direkt inflytande över sjukvårdshuvudmännens val av kommunikationsutrustning är begränsad och behovet av ett nytt system inte anses akut. Man har emellertid, precis som , deltagit i hanteringen av ärendet, bl.a. genom att bidra med kravspecifikation. anser att en ny teknisk konstruktion av radiokommunikationssystemet inte bör ses som ett eget utvecklingsprojekt. Kommunikationssystemet måste utvecklas parallellt med frågor som en gemensam syn på ledning och gemensamma definitioner av centrala begrepp. De bör alla vara delar i ett sammanhållet utvecklingsarbete för att öka samhällets förmåga att hantera såväl påfrestningar vid större olyckor och katastrofer som mer vardagliga situationer. Hanteringen inom kommun- och landstingssektorn Kommunernas räddningstjänst och sjukvårdshuvudmännens ambulansverksamhet är, tillsammans med polisen, de mest centrala användarna av ett nytt kommunikationssystem. och är några av de ivrigaste tillskyndarna av ett nytt system. Inställningen har varit, och är alltjämt, att ett nytt gemensamt landstäckande kommunikationssystem måste komma till stånd . Emellertid har inställningen vad gäller möjligheten att finansiera ett nytt system varit att kommuner och sjukvårdshuvudmän inte har mer resurser att lägga på radiokommunikation än vad som används. De båda förbundens inställning framgår bl.a. i ett brev som de tillsände regeringen . Även om det ännu råder stor osäkerhet om hur stora kostnaderna för ett nytt system skulle bli, råder det nog inget tvivel om att kostnaderna kommer att bli högre än de är och att kommuner och sjukvårdshuvudmän därmed inte anser sig kunna finansiera ett nytt radiokommunikationssystem. Någon bild av hur enskilda kommuner och landsting ser på och har agerat i ärendet om ett nytt gemensamt kommunikationssy-stem finns inte samlad. och har dock under hela hanteringen av ärendet haft ett organiserat samarbete med såväl olika delar av och utredningar som sina medlemmar. Som tidigare nämnts aktualiserades ärendet om ett nytt kommunikationssystem första gången i . I en motion yrkades att berörda myndigheter skulle "åläggas att inleda ett samarbete i syfte att analysera de olika intressenternas operativa behov, och utarbeta en strukturerad specifikation över ett av staten ägt och för brukarna gemensamt radiokommunikationssystem att användas i krig och fred". Enligt motionären borde arbetet inriktas mot Tetrastandard. avstyrkte motionärens yrkande med hänvisning till att de berörda myndigheterna själva förutsattes ta till vara de möjligheter till effektivitetsvinster som uppkommer. beslutade i enlighet med utskottets förslag (bet. 1993/94:TU17, rskr. 1993/94:199). I försvarsutskottet behandlades ärendet i samband med beredningen av motioner rörande samhällets räddningstjänst från den allmänna motionstiden . En av motionerna handlade om behovet av ett nytt gemensamt kommunikationssystem. Utskottet anförde i sitt betänkande (bet. 1999/2000:FöU5) att det var av största vikt att det finns väl fungerande kommunikationer såväl inom som mellan skydds- och säkerhetssektorerna. Utskottet såg därför positivt på att regeringen beredde ärendet om ett nytt kommunikationssystem men ansåg att ytterligare uttalande från inte var befogat förrän regeringen tagit ställning och lämnat förslag till . behandlade försvarsutskottet åter ärendet. Utskottet såg positivt på att Statskontoret givits regeringens uppdrag att påbörja upphandlingen men kunde konstatera att det uppdrag som Statskontoret fått inte kunde fullföljas. För detta krävdes nya direktiv från regeringen. Utskottet föreslog att gav regeringen till känna att "tiden är lämplig för att införa systemet för många användare" och att det skulle vara "synnerligen olyckligt om regeringen inte hittar en lösning som leder till att Statskontoret kan fullfölja sitt uppdrag inom de givna tidsramarna". beslutade i enlighet med utskottets förslag (bet. 2000/01:FöU8, rskr. 2000/01:209). ven behandlades rendet i frsvarsutskottet. hade pbrjat frberedelserna fr en egen upphandling eftersom Statskontorets uppdrag avbrutits och situationen i storstadslnen krvde en snabb lsning. Utskottet freslog ter ett tillknnagivande. ven om polisen p grund av sina behov mste ges mjlighet att p egen hand utveckla ett nytt system i storstadslänen måste det byggas så att det kan utvecklas till ett landstäckande gemensamt system. beslutade i enlighet med utskottets förslag (bet. 2001/02:FöU1, rskr. 2001/02:8890). anmälde () och () regeringens hantering av ärendet till . höll en offentlig utfrågning med forskaren . Utskottet begärde också svar på ett antal frågor i en skrivelse till . Som svar lämnades en promemoria upprättad inom . Utskottet fann i sin granskning att regeringen inte tagit tillräckligt samordningsansvar för upphandlingen. Erforderliga direktiv och ställningstaganden från regeringens sida har saknats, vilket orsakat den alltför långa beredningsprocessen. Genom den av regeringen utsedda förhandlaren förelåg dock enligt utskottet konkreta förslag som man utgick ifrån skulle leda till att regeringen vidtog erforderliga åtgärder. behandlades ärendet i försvarsutskottet, efter det att regeringens förhandlare avlämnat sin rapport. Även föreslog utskottet ett tillkännagivande: "Utskottet utgår ifrån att regeringen nu aktivt arbetar vidare utifrån förhandlingsmannens förslag. Utskottet förutsätter att inriktningen fortsatt skall vara att få till stånd ett landstäckande gemensamt system för radiokommunikation." beslutade i enlighet med utskottets förslag (bet. 2001/02:FöU10, rskr. 2001/02:261). Tekniken blir aldrig färdigutvecklad Tekniken utvecklas i en allt snabbare takt. Utvecklingen leder till att nya system har fler och bättre funktioner än gamla och ofta till ett lägre pris. som ett eventuellt beslut ska fattas om att införskaffa teknisk utrustning behöver ställning tas till om den framtida teknikutvecklingen är ett skäl att vänta eller om behoven är sådana att det är dags att köpa. I detta ställningstagande utgör överensstämmelsen mellan vilka behov man har och vilka av dessa dagens teknik kan tillgodose en viktig utgångspunkt. Teknikfrågan har haft en framträdande roll Debatten om ett nytt radiokommunikationssystem har ofta kommit att handla om Tetrastandarden jämfört med dagens mobiltelefonsystem (GSM) och framtidens mobiltelefonsystem (UMTS). Motiven för Tetrastandarden är att andra öppna standarder inte uppfyller de krav som skydds- och säkerhetsaktörer har. Utvecklingen av såväl Tetra som GSM och UMTS sker inom (), och flertalet av de företag som satsat på Tetra är också involverade i utvecklingen av och försäljningen av komponenter till och tjänster i GSM- och UMTS-nät. Det är därför inte sannolikt att system byggda på Tetrastandard är eller kommer att bli konkurrenter till dessa mobiltelefonsystem. De utredningar och myndigheter som arbetat med ärendet har alla ägnat stor möda åt att jämföra olika standarder. Det olyckliga är inte att sådana jämförelser gjorts utan att teknikfrågan blivit så central att andra frågor inte tillräckligt kommit i fokus. Ett modernt radiokommunikationssystem är mycket tekniskt komplicerat. Utvecklingen leder till att tekniken blir än mer komplicerad. I och med utvecklingen på mobiltelefonmarknaden har användningen av radiovågor för kommunikation ökat mycket kraftigt. Med en växande marknad har investeringsviljan ökat kraftigt, även om utvecklingen har avstannat . Att i en sådan situation bedöma vilken teknik som bäst kan svara upp mot de funktionella krav som ställs på kommunikationen och är mycket svårt. En sådan bedömning behöver emellertid inte göras av den som beställer ett kommunikationssystem. Den enda fråga som behöver ställas av beställaren gällande tekniken är om det över huvud taget finns tillgänglig teknik som svarar mot de krav som ställs. Finns det sedan en marknad med rimlig grad av konkurrens att upphandla systemet eller tjänsten på bör det tekniska problemet kunna lösas den vägen. Det väsentliga för polisen, räddningstjänsten, ambulansen och andra aktörer inom verksamheten skydd och säkerhet är inte vilken teknik som används i radiokommunikationssystemen. Det väsentliga är vilka funktioner man har tillgång till, och till vilken kostnad. Vilken teknik som används kan påverka systemets funktionalitet och pris men utgör i sig inte ett kriterium för val av sy-stem. Valet av teknik i våra grannländer En del av skälet till att frågan om ett nytt kommunikationssystem aktualiserats är det internationella polis- och tullsamarbetet inom Schengen. Det har tidigare nämnts att samarbetet kräver samordning bl.a. vid anskaffande av radiokommunikationssystem. Såväl stordriftsfördelar som möjligheten till allmänt ökat samarbete mellan och våra grannländer är ytterligare motiv för samordning. Sådan samordning kan bl.a. påverka valet av teknik. Vad skulle ett nytt system kosta? Kostnaden för ett nytt kommunikationssystem är svår att exakt beräkna. Till viss del beror kostnaden på vilken teknisk lösning som visar sig vara den bästa. Därtill kommer att den totala kostnaden för systemet påverkas av många variabler. Det har gjorts beräkningar som tyder på att ett fullt utbyggt system med i princip landstäckning och med viss säkerhet, baserad på Tetrastandard, skulle kosta ca i investeringar för infrastrukturen. Om säkerheten ökas eller om vissa antaganden visar sig inte hålla och kostnader för olika delar av systemet därmed blir högre än förväntat skulle kostnaden i stället kunna bli .