frsrdg · GQ04JO1 · 2003-01-01 00:00:00 — har heller inte, varken enligt kommunstyrelsens mening eller enligt vad som framkommer av hennes anmälan, förvägrats ta del av någon allmän handling. Om utgången i det pågående kammarrättsmålet mot kommunstyrelsen mot kommunstyrelsens förmodan skulle visa att något av de aktuella e- postmeddelandena skulle utgöra allmän handling så finns emellertid anled- ning för kommunen att ompröva nu gällande rutiner. kommenterade remissvaret och framförde bl.a. följande. Hand- läggningen i kammarrätten av hennes överklagande hade försenats med på grund av att kommunens rutiner gjorde att e-postmeddelanden som kommit in till enskilda befattningshavare inte var tillgängliga för andra. Det var troligt att kommunen diarieförde allmänna handlingar på ett korrekt sätt. Problem uppstår dock när någon enskild gör gällande att en handling är allmän och beslut i saken överklagas. I beslut anförde JO följande. Till bemötande av vad framfört i anmälan beträffande tillgänglig- heten till e-postmeddelanden hos tjänstemän och förtroendevalda har kom- munstyrelsen, såsom jag uppfattat vad styrelsen framfört, ansett att kommun- förvaltningen i princip inte behöver ha tillgång till andra e-postmeddelanden än sådana som utgör allmänna handlingar. Kommunstyrelsen fäster i yttrandet också avseende vid att befattningshavarna vid fall av frånvaro använder sig av automatiska svarsmeddelanden som anger att de är frånvarande. De i ärendet aktuella rättsfrågorna ger mig anledning att redogöra för de grundläggande bestämmelserna om allmänna handlingar. Enligt 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen (TF) är en hand- ling allmän om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § första stycket TF inte endast kon- ventionella handlingar på papper, utan även upptagning som kan läsas, av- lyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel. Av para- grafens andra stycke framgår att en sådan upptagning anses förvarad hos myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Detta gäller dock ej upptagning som ingår i personregister, om myndigheten enligt lag eller för- ordning eller särskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befogenhet att göra överföringen. Enligt huvudregeln i 2 kap. 6 § TF anses en handling vara inkommen då den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. I fråga om en upptagning som avses i 2 kap. 3 § första stycket TF gäller i stället att den anses inkommen till myndighet när annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på det sätt som anges i 2 kap. 3 § andra stycket TF. En handling som är adresserad direkt till t.ex. en förtroendevald är en all- män handling, om handlingen gäller ärende eller annan fråga som ankommer på myndigheten och ej är avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställning, se 2 kap. 4 § TF. Av dessa bestämmelser följer att ett e-postmeddelande som har kommit in till en befattningshavare i dennes e-postbrevlåda hos myndigheten kan utgöra en allmän handling om de angivna förutsättningarna är uppfyllda. Att befatt- ningshavaren, när meddelandet kommer in, är frånvarande p.g.a. semester eller av något annat skäl saknar betydelse för bedömningen av om meddelan- det skall anses utgöra en allmän handling. Den omständigheten att den som har skickat meddelandet får ett svarsmeddelande som anger att befattningsha- varen inte är närvarande ändrar inte heller det förhållandet att det inkomna meddelandet kan utgöra en allmän handling. Myndigheten måste således ha tillgång till e-postmeddelanden som kommer in till en befattningshavare när han eller hon är frånvarande. Även om några nya e-postmeddelanden inte har kommit in till en befatt- ningshavare under dennes frånvaro kan en enskild vilja påkalla prövning av om ett meddelande som har skickats från eller kommit in till befatt- ningshavarens e-postlåda utgör en allmän handling. En sådan prövning skall ske skyndsamt (se 2 kap. 12 och 13 §§ TF) och för prövningen fordras givet- vis att handlingen är tillgänglig för myndigheten. Datalagrade förteckningar över in- och utgående e-postmeddelanden (e- postlogg) hos myndigheters tjänstemän m.fl. utgör i sig allmänna handlingar enligt TF (se RÅ 1998 ref. 44, JO 2001/02 s. 460). Myndigheter måste så- ledes ha tillgång även till dessa förteckningar. Det nu anförda innebär sammanfattningsvis att om befattningshavare har egna e-postadresser hos en myndighet, måste myndigheten ha rutiner som tillförsäkrar att såväl innehållet i befattningshavarens e-postbrevlåda som e- postloggen är tillgängligt för myndigheten även under befattningshavarens frånvaro. Myndigheters rätt att ta del av vanliga postförsändelser som adres- serats direkt till befattningshavare grundas normalt på fullmakt från befatt- ningshavaren. Ett sådant system är lämpligt även beträffande e-post. När det gäller rutinerna hos Kommunstyrelsen i kan jag av vad som framkommit konstatera att de i vart fall inte uppfyllde samtli- ga de krav som jag har redogjort för. Utredningen visar att de e-post- meddelanden som kammarrätten efterfrågade från kommunstyrelsen inte var tillgängliga p.g.a. befattningshavarnas ledigheter. Styrelsen bör därför, om så inte redan har skett, se över sina rutiner i det nu aktuella hänseendet. Med dessa besked avslutas ärendet. Ett kommunalt bolags handläggning av en begäran om uppgifter och om kopior av handlingar. Även fråga om bolagets avgiftsdebitering vid utlämnande av kopior av allmänna handlingar (Dnr 3452-2000) I skrivelser till JO anmälde det kommunala bolaget och uppgav bl.a. följande. Han hade i brev till bolaget ställt frågor och begärt vissa uppgifter. Bolagets svar var bristfälliga och han hade inte fått samtliga de uppgifter han efterfrågat. Han hade också i brev begärt kopior av allmänna handlingar. Bolaget, som ansåg att handlingarna inte kunde lämnas ut, hade inte besvarat hans begäran skyndsamt och inte heller upplyst om möjligheterna att överklaga. bifogade kopior av skriftväxlingen mellan honom och bola- get. Av handlingarna framgick att han i flera brev till bolaget hade ställt frågor och begärt uppgifter rörande en hyres- höjning samt att bolaget lämnat skriftliga svar på breven. I ett brev begärde han att få kopior av betyg m.m. som enhetschefen hade refererat till för sin anställning samt kopia på dennes avtal om lön, förmåner och pension. Bolagets verkställande direktör besvarade hans begäran i en skrivelse och anförde att personliga uppgifter om anställda inte är offentliga och att ett utlämnande skulle kränka enskild persons integritet. Bolaget anmodades att göra en utredning och yttra sig avseende vad anfört om handläggningen av hans till anmälan fogade skrivelser. Yttrandet skulle behandla dels handläggningen av hans frågor med begäran om upplysningar, dels om bolaget hade handlagt hans begäran om handlings- utlämnande i enlighet med tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens (1980:100) bestämmelser. Som svar på remissen gav bolaget in en av upprättad promemo- ria vari anfördes bl.a. följande. Handlingar som rör företagets verksamhet såsom avtal med leverantörer eller som rör företagets hyresgäster eller personal behandlas med särskild försik- tighet för att skada ej skall uppkomma. Vid bedömningen skall sekretessla- gens bestämmelser följas. När det är fråga om att lämna ut uppgifter ur en handling krävs att den som efterfrågar uppgiften på något sätt preciserar vilken handling han vill ha uppgift ur t ex vad beslutade styrelsen i en viss fråga på sitt styrelse- sammanträde. Som ovan angivits har bolaget ingen allmän uppgiftsskyldighet eller skyldighet att göra sammanställningar som inte redan finns. De omständigheter som föranlett anmälan till JO föranleder följande kommentarer. Framställningar om uppgifter och handlingar har gjorts direkt till verkstäl- lande direktören som besvarat frågorna samt beslutat att inte lämna ut hand lingar ur en personalakt. Han har varit behörig att fatta det avslagsbeslut det varit fråga om. Hans beslut har kunnat överklagas till kammarrätten. Någon skyldighet att lämna besvärshänvisning finns inte för bolaget. De frågor som framställts bl a genom brev rör främst förhållanden hänförliga till hyressättningen för bolagets bostadslägen- heter. Hyran fastställs genom förhandlingar med hyresgästföreningen. Till grund för förhandlingar ligger oftast ett s k förhandlingsunderlag där bolaget redogör för kostnaden, planerat underhåll och andra åtgärder i bolagets för- valtning. Detta underlag som är en upprättad handling är enligt bolaget belagt med sekretess enligt 6 kap 1 § sekretesslagen då det redovisar bolagets affärs- och driftsförhållanden och ett utlämnande skulle vara till skada för bolaget och till fördel för andra som bedriver konkurrerande verksamhet. Resultatet av förhandlingarna som dock sällan överensstämmer med förhandlingsun- derlaget är dock alltid offentligt. Detta resultat har lämnats ut. De uppgifter som efterfrågas är emellertid inte resultatet utan de värde- ringar som lett fram till resultatet. Genom brev , och har bolagets verkställande direktör besvarat de fram- ställda frågorna. Det är här inte fråga om uppgifter ur handlingen hos bolaget utan om upplysningar som går utöver vad lagen föreskriver, men som det i och för sig är naturligt för ett kommunalt bolag att lämna ut. Slutligen har anmälaren begärt att få ut samtliga handlingar ur personalakten för . Vid bostadsförvaltning förekommer det att det upp- kommer problem i de personliga relationerna mellan personal och hyresgäs- ter. Detta kan föranleda att en hyresgäst vidtar åtgärder för att chikanera eller trakassera den hos bostadsföretaget anställde. Bolaget bedömer att det här föreligger en sådan situation. Bolaget vill skydda sina anställda mot denna typ av aktioner, som av bolaget bedöms som en form av ofredande. Av samma skäl lämnar bolaget inte heller ut bostadsadressen till sina anställda. Bolagets verkställande direktör tillade följande. I Växjöhems personalakt för finns inga handlingar rörande betyg, intyg från kurser el dylikt. Sådana handlingar kan således inte lämnas ut. Handlingar rörande anställningen såsom anställningsbevis, löneuppgift och pensionsförmåner kommer att överlämnas till . kommenterade remissvaret samt gav in handlingar rörande vad som senare förekommit vid hans kontakter med bolaget. Han uppgav bl.a. att bolaget då hade skickat kopior av handlingar till honom och tagit ut avgift för dessa. Av de handlingar som gett in framgick att avgift hade tagits ut med per sida med stöd av ett av bolagets styrelse fattat beslut om avgift för utlämnande av handlingar. önskade att JO skulle granska om avgiften var skälig. Hos JO upprättades en promemoria vari anfördes bl.a. följande. Av 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen (TF) framgår att den som önskar ta del av en allmän handling även har rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. I fråga om avgifter för kopior av allmänna handlingar hos bl.a. myndighe- ter under regeringen framgår av 16 § avgiftsförordningen (1992:191) följan- de. Om en beställning omfattar tio sidor eller mer, skall avgift tas ut för kopi- orna. Avgiften för en beställning av tio sidor är . För varje sida därutöver är avgiften . Dessa föreskrifter är inte formellt tillämpliga på kommunala bolags uttag av avgifter för kopior av allmänna handlingar. Av rättspraxis framgår att en myndighet saknar möjlighet att av den som begär kopia av handlingar betinga sig ersättning för kostnad för framtagande och återställande av handlingarna (RÅ 85 2:9). JO har ansett att de över- väganden som lett fram till denna praxis har relevans även för de kommunala bolag som har att tillämpa om rätten att ta del av allmänna hand- lingar (JO:s ämbetsberättelse 1996/97 s. 497). Mot denna bakgrund bör anmodas att yttra sig angående bolagets uttag av avgift för kopior av allmänna handlingar och grunderna för beräkningen av avgiften. Bolaget anmodades att yttra sig enligt promemorian. I yttrandet anförde verkställande direktören följande. Avgiften beslutades av bolagets styrelse . Till grund för beslutet låg ingen särskild beräkning utan avgiften fastställdes till vad styrel- sen ansåg skäligt. Det har inte heller i efterhand gjorts någon beräkning av vad en kopia kostar inklusive arbete. JO har i sin upprättade promemoria redovisat dels innehållet i avgiftsförordningen, dels rättspraxis såsom denna framgår av ett rättsfall (RÅ85 2:9). Växjöhem vill för sin del först framhålla att avgiftsförordningens bestäm- melser inte gäller för Växjöhem och inte ens kan anses vägledande för bola- get. Inte heller angivet rättsfall är enligt Växjöhem relevant. En viktig skillnad mellan å ena sidan staten och kommunerna och å andra sidan kommunala bostadsföretag som Växjöhem är att de förstnämnda är skattefinansierade medan Växjöhems intäkter utgörs av hyror från enskilda hyresgäster. En annan skillnad är att bostadsbolagen verkar på en kon- kurrensutsatt marknad vilket innebär att bostadsbolagen för att konkurrensen inte skall bli rubbad bör ha rätt att ta ut ersättning för sina kostnader. Mot denna bakgrund är det inte bara rimligt utan också önskvärt att kost- naden för en kopia åsätts sitt verkliga värde inklusive kostnaden för arbetet. Med en realistisk kostnadsberäkning torde per kopia framstå som en låg avgift och inte heller avskräcka någon. I beslut anförde JO följande. Allmänt om JO:s granskning samt reglerna om handlingsutlämnande m.m. JO:s granskning är av rättslig art och avser främst tillämpningen av gällande förfaranderegler. JO brukar inte pröva myndigheternas ställningstaganden i sakfrågor. JO:s tillsynskompetens beträffande kommunala bolag är begränsad och rör i huvudsak tillämpningen av regelverket om utlämnande av allmänna hand- lingar och utfående av uppgifter ur allmänna handlingar. Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Kapitlet reglerar även primärt frågan om ut- lämnande av allmänna handlingar. Enligt 1 kap. 9 § första stycket sekretessla- gen skall vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar hos myn- dighet i tillämpliga delar också gälla handlingar hos bl.a. aktiebolag där kommuner utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Sådana bolag skall vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas med myndigheter. Enligt 2 kap. 12 § TF skall en allmän handling som får lämnas ut som alltså inte omfattas av någon sekretessbestämmelse på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. Av 2 kap. 13 § TF framgår vidare att den som önskar ta del av en allmän handling även har rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En sådan begäran skall behandlas skyndsamt. Besked i en utlämnandefråga bör normalt lämnas som en begäran har gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten skall kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och of- fentlig. Härtill kommer att ett visst dröjsmål är ofrånkomligt om framställ- ningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material. Det finns inga formkrav för en begäran att få ta del av en allmän handling. Som en allmän förutsättning för att en myndighet skall vara skyldig att bistå allmänheten i enlighet med vad som redovisats ovan gäller emellertid att den som önskar få ut en handling kan precisera vilken handling som avses eller i vart fall kan lämna så detaljerade upplysningar om handlingens innehåll att myndigheten utan större svårigheter kan identifiera den. Myndigheten måste således få klart för sig vilken eller vilka handlingar som avses. Den har å andra sidan i viss utsträckning skyldighet att efterforska en oklart preciserad handling. Om myndigheten, när den får en begäran om utfående av allmänna handlingar, inte direkt får klart för sig vilka handlingar som avses, bör myn- digheten lämna sökanden en underrättelse härom så att denne får tillfälle att komplettera eller precisera sin framställning. Myndig- heten är också skyldig att i en inte obetydlig utsträckning bistå sökanden genom att, t.ex. med hjälp av sina register, leta fram sådana handlingar som han begär. Enligt 2 kap. 14 § tredje stycket TF får en myndighet inte på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling efterforska vem han är eller vilket syfte han har med sin begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. Om en framställning om att få ta del av en handling inte kan tillmötesgås fullt ut, skall den som begär handlingen underrättas om detta. Han skall också enligt 15 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen underrättas om att han kan begära att frågan hänskjuts till myndigheten och att ett formligt beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande skall kunna överklagas. Mot myn- dighetens avslagsbeslut får sökanden enligt 15 kap. 7 § sekretesslagen föra talan, beträffande kommunala bolags beslut hos kammarrätt. Om beslut har meddelats av ett kommunalt bolag tillämpas bestämmelserna i 2325 §§ och 30 § första meningen förvaltningslagen (1986:223) om överklagande. En begäran om handlingsutlämnande skall dock inte förväxlas med en be- gäran om att få uppgift ur allmän handling. Förfarandet vid en begäran av sistnämnda slag regleras i 15 kap. 4 § första stycket sekretesslagen. Enligt detta lagrum skall myndighet på begäran av enskild lämna uppgift ur allmän handling som förvaras hos myndigheten i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Handläggningen av begäran om uppgifter och begäran om kopior av handlingar har i breven till bolaget ställt en rad frågor och begärt uppgifter samt, i brevet , begärt kopior av handlingar. Som har berörts i det föregående omfattas kommunala bolag av skyldig- heten enligt 15 kap. 4 § sekretesslagen att lämna uppgift ur allmänna hand- lingar. Kommunala bolag har därutöver inte någon författningsbestämd skyl- dighet att svara på frågor motsvarande bestämmelsen i 4 § förvaltningslagen. En begäran om utfående av uppgift ur allmän handling föreligger när nå- gon begär att få en uppgift som finns i en allmän handling hos myndigheten (se JO 1991/92 s. 418). Beträffande en sådan begäran kan inte, som bolaget synes anse, ställas upp något absolut krav på att den som begär en uppgift kan precisera i vilken handling den finns. I likhet med vad som gäller avseende framställningar om handlingsutlämnande är en myndighet skyldig att bl.a. efterforska uppgifter i en oklart preciserad handling. En sådan skyldighet måste enligt min mening även gälla för kommunala bolag. Enligt 15 kap. 4 § första stycket sekretesslagen har dock myndigheter, och kommunala bolag, rätt att avslå en framställning enligt bestämmelsen om betydande hinder mö- ter på grund av arbetets behöriga gång. Av vad bolaget anfört i remissvaret beträffande handläggningen av begäran om uppgifter drar jag slutsatsen att de begärda uppgifterna inte fanns i någon allmän handling hos bolaget. Vid sådant förhållande har denna begäran inte utgjort någon begäran om utfående av uppgift ur allmän handling. Vad anfört i denna del ger därför inte anledning till någon ytterligare åtgärd eller något uttalande av mig. Handläggningen av begäran om kopior av handlingar föran- leder följande påpekanden. Till bemötande av begäran har bolaget i skrivelsen anfört endast att personliga uppgifter om anställda inte är offentliga och att ett utlämnande skulle kränka enskild persons integritet. I yttrandet till JO har bolaget anfört att vissa av de av begärda handlingarna inte fanns hos bolaget samt att man skulle lämna ut de övriga begärda handlingarna, vilket sedermera skedde. Givetvis skulle bolaget redan när det besvarade framställningen ha upplyst om att vissa av de begärda handlingarna inte fanns hos bolaget. Vad som förekommit i denna del ger mig också anledning att ifrågasätta om bolaget till grund för sitt ställ- ningstagande i skrivelsen gjorde en egentlig prövning, dvs. först kontrollerade vilka av de begärda handlingarna som fanns hos bola- get och sedan tog ställning till om dessa handlingar utgjorde allmänna hand- lingar samt om det fanns hinder att lämna ut dem med hänsyn till någon be- stämmelse i sekretesslagen. De olika besked som bolaget har lämnat i saken kan tyda på att så inte skedde eller att prövningen i vart fall inte var tillräck- ligt grundlig. Jag finner dock inte anledning att gå vidare i frågan. I bolagets skrivelse till anges inte att den utgjorde ett beslut i ärendet om handlingsutlämnande. Jag vill därför påtala att det av ett beslut uttryckligen bör framgå att det utgör ett beslut. För kommunala bolag finns inte någon författningsbestämd skyldighet att lämna fullföljdshänvisning till ett beslut att avslå en begäran om utlämnande av en handling (jfr 21 § andra stycket förvaltningslagen). Jag kan därför inte kritisera bolaget för att det inte lämnade någon sådan hänvisning i anslutning till sitt skriftliga besked till . Det skedda ger mig emellertid anledning anmärka att kommunala bolag ändå lämpligen bör lämna en sådan hänvisning. En sådan ordning ligger i linje med en av utgångspunkterna för lagstiftningen på området, nämligen att det ligger nära till hands att enskilda organ som har offentliga förvaltningsuppgifter analogt tillämpar förvaltningslagens bestämmelser (se prop. 1988/89:66 s. 15). Av utredningen framgår inte när begäran om handlings- utlämnande kom in till bolaget. Det finns därför inte tillräckligt underlag för mig att göra något uttalande avseende handläggningstiden. Jag finner inte skäl att gå vidare i denna fråga utan nöjer mig med att erinra om det krav på skyndsamhet som gäller för handläggningen av framställningar om hand- lingsutlämnande. Bolagets uttag av avgift för kopior av allmänna handlingar Som förut anförts har enligt 2 kap. 13 § TF den som önskar ta del av en all- män handling även rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av hand- lingen till den del den får lämnas ut. Av utredningen framgår att det för bolaget finns en giltig taxa, som har be- slutats av bolagets styrelse, enligt vilken avgift skall tas ut med per kopia. Bolaget har i remissyttrandet anfört att man inte har gjort någon sär- skild beräkning av avgiften utan fastställt den till ett belopp som ansågs skä- ligt. Enligt bolagets uppfattning är det rimligt att kostnaden för kopior även inkluderar kostnaden för arbetet. För statliga myndigheter är avgifterna för kopior av allmänna handlingar fastställda i avgiftsförordningen (1992:191). Enligt 16 § förordningen skall avgift tas ut om en beställning omfattar tio sidor eller mer. Avgiften för en beställning av tio sidor är och för varje sida därutöver är avgiften . För myndigheter på det kommunala området saknas särskilda regler motsva- rande bestämmelserna i avgiftsförordningen. Varje kommun får därför själv fastställa de avgifter som skall tas ut. Inget hinder möter dock mot att avgifts- förordningens regler får tjäna till vägledning vid avgiftssättningen. Att det finns en beslutad taxa är en förutsättning för att avgift skall kunna tas ut (se JO 1989/90 s. 392). Om en kommun tar ut avgifter för kopior av allmänna handlingar är den bunden av den inom kommunalrätten gällande självkost- nadsprincipen enligt 8 kap. 3 c § kommunallagen (1991:900). Även kommunala bolag måste beakta allmänna kommunalrättsliga grund- satser t.ex. självkostnadsprincipen (se , Kommunalrättens grunder, 3 u. 2000, s. 62 f.).