frsrdg · GQ04RR21 · 2003-01-01 00:00:00 — kulturverksamhet 2 Allmänna val 1 Näringslivsutveckling i 1 Medel för småföretagsstöd 1 Från EG-budget finans, miljö, struktur och reg 1 Sjukvårdsförmåner 345 545 Bidrag till psykiatriområdet 131 57 Bidrag till kalkningsverksamhet för sjöar och vattendrag 101 Regionala utvecklingsinsatser 65 59 Insatser mot aids 43 4 Genomförande av skolreformer 42 77 Bostadsbidrag 41 28 Särskilda insatser i invandrartäta områden 28 6 i : Grundutbildning 15 16 Stöd till icke-statliga kulturlokaler 13 5 Särskilda regionalpolitiska infrastrukturåtgärder 12 1 Investeringar inom miljöområdet 8 1 : Grundutbildning 4 6 3 3 : Forskning och forskarutbildning 2 3 Investeringsfrämjande 2 2 : Forskning och forskarutbildning 1 2 1 1 Fiskevård 1 11 : Forskning 1 1 72 Bidrag till viss verksamhet motsvarade grund- och gymnasieskola 29 Särskilda insatser i utsatta bostadsområden 23 Stöd för utveckling av skolväsendet 18 Mottagande av asylsökande 12 Investeringsbidrag för främjande av omställning i ekologisk hållbar riktning 11 Miljöinsatser i 9 Fortbildning m.m. 9 Miljöövervakning 4 Bidrag för att minska elanvändningen 4 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder 4 Bidrag till allmän kulturverksamhet, utveckling samt internationellt kulturutbyte och samarbete 3 Särskilda jämställdhetsåtgärder 2 Stöd till kooperativ utveckling 1 Bidrag till miljöarbete 1 Lokaliseringsbidrag m.m. 1 Från EG-budgetens jordbruksfond finansierade regionalpolitiskt stöd 1 Tjänstepension för skolledare och lärare 2 444 Bidrag till viss verksamhet inom det kommunala skolväsendet 1 288 Överföring av och andra åtgärder för flyktingar 324 Särskilda bidrag för kommuners och landstings mervärdesskattesystem 294 Skyddsrum m.m. 208 Stimulansbidrag till särskilda boendeformer och rehabilitering 198 Ersättning till kommuner för beredskapsförberedelser 163 Sjukpenning och rehabilitering 121 Byggande av vägar 52 Förebyggande åtgärder mot jordskred och andra naturolyckor 37 Sysselsättningsskapande åtgärder inom 26 Bidrag till miljöarbete 26 Byggande av länstrafikanläggningar 17 Försöksverksamhet med kvalificerad yrkesutbildning 8 Bidrag till kvalitet inom äldrevården 8 Bidrag till utvecklingsverksamhet inom kulturområdet m.m. 6 Kulturstöd vid ombyggnad m.m. 5 Befolkningstjänst och räddningstjänst 5 Bidrag till Energiteknikfonden 4 Bostadsanpassningsbidrag m.m. 2 Europeiska regionala utvecklingsfonden 1 Åtgärder mot främlingsfientlighet och rasism 1 7 1 1) Anslagstiteln har förändrats, tidigare samt verksamhet inom funktionen befolkningsskydd och räddningstjänst. 2) Anslagstiteln har förändrats, Socialt behandlingsarbete samt alkohol och narkotikapolitik. 3) Anslagstiteln har förändrats, tidigare och civil befälhavare inom funktionen Civil ledning. 4) I anslaget ingår en post Bidrag till kalkningsverksamhet för sjöar och vattendrag som ESV tidigare hade registrerat som ett anslag. 5) Anslagstiteln har förändrats, tidigare Försöksverksamhet med ändrad regional fördelning av kulturpolitiska medel. 6) Anslagstiteln har förändrats, tidigare investeringar och skötsel för naturvård. SCB/RS:s uppgifter om bidrag från staten till kommunerna, 1996 1998 2000 Generellt statsbidrag 45 856 59 011 59 2831 Specialdestinerade statsbidrag varav - grundskola 366 292 451 - barnomsorg 183 158 121 - fritid och kultur 151 176 201 - gymnasieskola 339 245 346 - vuxenutbildning 2 1 170 2 980 3 227 - övrig utbildning 2 388 218 - hälso- och sjukvård (, och ) 789 1 032 114 - äldre- och funktionshindrade 1 227 870 555 - flyktingmottagande 3 4 834 1 962 1 809 - arbetsmarknadsåtgärder 3 2 636 1 731 - infrastruktur 497 704 690 - individ- och familjeomsorg 783 468 375 - övrigt 1 014 863 748 - investeringsbidrag från staten 1 129 874 671 Summa specialdestinerade statsbidrag 12 482 13 648 11 257 Ersättning från - 2 530 4 308 Momsbidrag för köp av ej skattepliktig verksamhet - Ej spec 1 486 Bidrag från bostadsdelegationen - 655 Summa övriga bidrag 0 2 530 6 449 Summa samtliga bidrag 58 338 75 189 76 989 1) Uppgiften för det generella statsbidraget som SCB har redovisat till revisorerna är inte samstämmig med SCB:s redovisning i den officiella statistiken OE 25 . I den officiella statistiken anges att det generella statsbidraget uppgår till . Enligt SCB beror detta på genomförda nivåjusteringar för att statsbidrags- och inkomstutjämningssystemet ska gå ihop. Därutöver fick kommun ett bidrag för gränsjustering enligt JK:s beslut . 2) vuxenutbildning och övrig utbildning särredovisades inte 1996. 3) Flyktingmottagande och arbetsmarknadsåtgärder särredovisades inte 1996. Kommunernas inkomster och statens styrning Stora förändringar i statens ekonomiska styrning av kommunerna har genomförts . Framför allt har staten förändrat villkoren för de omfattande statsbidrag som ges till kommunerna, men även på flera andra områden har statens styrning förändrats. Exempel på andra förändringar är regler om avgiftsuttag, begränsningar av kommunernas möjlighet att beskatta sina invånare samt nya regler för kommunernas budgetunderskott och redovisning. Den viktigaste inkomstkällan för kommunerna och för landstingen är inkomstskatten (se figurerna 1 och 2). För kommunerna har inkomstskattens betydelse för finansieringen ökat . av kommunernas inkomster utgörs nu av skattemedel. Vissa inkomstslag för kommunerna, 1992-2000, i procent Källa: SCB, Den offentliga sektorns finanser (kommunernas räkenskapssammandrag), 1992-2000. Not: Det generella bidraget inkluderar även momsavgiften, dvs. den avgift kommunerna betalar för att finansiera kommunkontosystemet. borde utjämningsbidragen summera till noll. Att detta inte är fallet i figuren beror på avrundningsfel samt att SCB har använt en något annorlunda redovisningsprincip för att få fram siffrorna som redovisas i "Den offentliga sektorns finanser". Avgifternas betydelse har däremot minskat. utgjorde avgifter av kommunernas inkomster. hade avgifterna som andel av de kommunala inkomsterna minskat till , dvs. andelen hade nästan halverats . En förklaring till de minskade avgiftsinkomsterna är att delar av kommunernas affärsmässiga verksamhet har överförts till kommunägda företag och därför inte längre ingår i kommunernas räkenskaper. Även statsbidragen till kommunerna har minskat . De specialdestinerade statsbidragen har minskat från till . har de generella bidragen ökat . 1992 utgjorde de generella bidragen (inklusive utjämningsbidrag) av inkomsterna. var denna andel . Vissa inkomstslag för landstingen, 1992-2000, i procent Källa: SCB, Den offentliga sektorns finanser (kommunernas räkenskapssammandrag), . Not: inkluderar posten generella bidrag även skatteutjämningsbidraget netto samt ersättningar från sjukförsäkringen. Det generella bidraget inkluderar även momsavgiften, dvs. den avgift landstingen betalar för att finansiera kommunkontosystemet. För landstingen är situationen något mer stabil. De specialdestinerade bidragens andel av landstingens inkomster har varit i stort sett . Andelen skatter har dock minskat . Noterbart är att andelen övriga inkomster tenderar att öka , från år . I denna post ingår bl.a. hyror och arrenden samt avyttringar av fast egendom. Syftet med denna rapport är för det första att redovisa hur staten har påverkat kommunernas ekonomi avseende de stora viktiga inkomstkällorna, vilka vid sidan av inkomstbeskattningen är statsbidragen och avgifterna. För det andra syftar rapporten till att identifiera problem i statens ekonomiska styrning av kommunerna. Detta görs genom att jämföra faktiska förändringar med ekonomisk-teoretiska motiv för styrning. Lösningar på problem som identifieras på detta sätt diskuteras också. Tonvikten ligger på primärkommunerna. Rapporten är indelad i två delar. I den första delen (kapitel 2) ges de motiv staten har för att göra ingrepp i den kommunala sektorn mot bakgrund av ekonomisk teori. Syftet är, förutom att ge en översikt av ämnesområdet, också att erhålla verktyg som möjliggör en normativ analys av statens roll i ekonomisk styrning av kommunerna. I den andra delen (kapitlen 3-6) diskuterar vi förändringar inom varje inkomstområde: i kapitel 3 diskuterar vi statsbidrag, i kapitel 4 skatteinkomsterna och i kapitel 6 avgifterna. I kapitel 5 redogör vi för förändringar i kommunernas ekonomiska förvaltning som haft betydelse för kommunernas möjlighet att finansiera sin verksamhet . I varje kapitel diskuteras också problem förknippade med de förändringar som gjorts. Det sjunde kapitlet, slutligen, innehåller slutsatser av genomgången. Teoretiska motiv för ekonomiska interventioner i förhållandet mellan stat och kommun I föreliggande avsnitt avser vi att introducera läsaren i de normativa ekonomiska teorierna kring förhållandena mellan stat och kommun. För det första diskuteras jämlikhets- och riskdelningsaspekter på resursfördelningen mellan kommuner. För det andra diskuterar vi olika typer av externa effekter och deras konsekvenser för resursfördelningen i samhället. Slutligen poängteras avigsidor med fördelnings- och försäkringssystem. Ett annat syfte är att koppla ihop de olika skälen för interventioner med den ekonomiska teorin för statsbidrag. Det finns en mycket klar koppling mellan skälen för bidrag och hur dessa bör vara utformade. Fördelning och horisontell rättvisa Två grundläggande utgångspunkter för fördelning av resurser mellan individer är principerna om horisontell och vertikal rättvisa. Horisontell rättvisa gäller rättviseaspekter mellan individer som lever under samma omständigheter (t.ex. samma intjäningsförmåga och familjesituation), medan vertikal rättvisa avser fördelning mellan individer som lever under olika omständigheter. Det är speciellt den förra typen av fördelningsaspekter som har bäring på förhållandet mellan stat och kommun. Det föreligger stora variationer mellan kommunerna vad gäller möjligheten att tillhandahålla kommunala tjänster och vad gäller möjligheterna att finansiera dessa tjänster. Om staten inte intervenerar i den kommunala sektorn, kommer både kostnader och intäkter att variera mycket mellan kommunerna. Det kan innebära att samma individ får helt olika ekonomisk standard beroende på i vilken kommun han eller hon bor. Man bör emellertid observera att skillnader mellan kommuner som påverkar kommunernas kostnader och intäkter helt eller delvis kan uppvägas av andra skillnader, så att konsumtionsmöjligheterna totalt sett ändå inte skiljer sig nämnvärt mellan kommunerna. En mer utförlig diskussion om detta följer i avsnitt 2.5. Horisontella rättviseaspekter genomsyrar viktiga delar av den offentliga tjänsteproduktionen. Det tydligaste exemplet är kanske skolan. Skollagen stipulerar att barn ska ha rätt till likvärdig utbildning oberoende av bostadsort och social bakgrund. Även vertikala rättviseaspekter har betydelse för interaktioner mellan stat och kommun. Lokala beslutande organ är fria att bestämma över hur tjänster ska finansieras. I har den kommunala sektorn inflytande över avgiftsbestämning för sin egen tjänsteproduktion. Sådana avgifter kan göras inkomstberoende, vilket innebär att kommunerna har möjlighet att påverka fördelningen av konsumtionsmöjligheter mellan individer genom att differentiera avgifterna. Staten har emellertid det huvudsakliga ansvaret för fördelningen av konsumtionsmöjligheter. I den mån statsmakten anser att kommunerna bedriver en felaktig fördelningspolitik, kan den ingripa i den kommunala sfären. Kommuner drabbas ibland av omfattande företagsnedläggningar. Mindre kommuner med ett ensidigt näringsliv är speciellt känsliga för sådana förändringar, eftersom effekterna kan bli dramatiska för bygden. Alla kommuner drabbas emellertid inte av företagsnedläggningar . En del av de chocker som regioner utsätts för är med andra ord regionspecifika. Kommunerna kan under sådana förhållanden vara villiga att ingå ett försäkringsavtal som dämpar de negativa verkningarna, om de skulle uppstå. Staten har en potentiell roll att spela eftersom de regionspecifika riskerna tenderar att jämnas ut på nationell nivå. Det finns emellertid ett flertal problem förenade med riskdelningsprojekt som försvårar användningen av staten som försäkringsbolag. Dessa problem diskuteras utförligare i avsnitt 2.4. Interaktioner mellan aktörer i den offentliga sektorn Om fördelning och riskdelning skulle vara de enda problem staten har att ta hänsyn till, blir utformningen av den ekonomiska politiken tämligen rättfram. Det existerar emellertid ett antal ytterligare problem som uppstår inom respektive mellan varje nivå i den offentliga organisationen. Till viss del är interaktioner inom och mellan nivåer helt ofrånkomliga, eftersom den offentliga sektorn har att sköta många olika uppgifter och antalet nivåer i den offentliga organisationen inte kan göras hur många som helst. I det följande beskriver vi några källor till interaktion mellan aktörerna i den offentliga sektorn. Kommunala beslut kan påverka andra kommuner Horisontella externa effekter är ett samlingsnamn på situationer där kommunala beslut har återverkningar på andra kommuner. Ett exempel på detta är om en kommun finansierar en genomfartsväg som förkortar restider för boende i en grannkommun. Ett annat exempel är när en kommun sänker socialbidragsnormen, vilket bidrar till att fler invånare väljer att skriva sig i en annan kommun som har högre norm. I båda dessa fall påverkar det kommunalt fattade beslutet boende i andra kommuner. I det första fallet spiller en del av väginvesteringen över på invånare i andra kommuner. De kan tillgodogöra sig tjänsten även om de väljer att bo kvar i sin kommun. Väginvesteringen är en (delvis) kollektiv nyttighet och innehåller en direkt extern effekt på närliggande kommuner. Det andra fallet förutsätter att individer flyttar mellan kommuner. Kommuner som övervältrar kostnader på andra kommuner, t.ex. genom att påverka migration, är ett exempel på utgiftskonkurrens. Sänkningen av bidragsnormen är ett exempel på en indirekt extern effekt för den mottagande kommunen, eftersom den verkar via kommunernas utgiftsbeslut. Många beslut som kommuner fattar berör på ett eller annat vis boende i andra kommuner. Det gäller också de stora kommunala utgiftsprogrammen, utbildning och äldreomsorg. I fallet med utbildning kan horisontella externa effekter uppstå eftersom många inte bor kvar i kommunen efter utbildningsåren. En annan källa till externa effekter av utbildning mellan kommuner uppstår om lönesättningen har centralistiska inslag. Då kommer en individs lön inte enbart att bero på den egna produktiviteten, utan även på produktiviteten hos ett större kollektiv där individer från flera olika regioner ingår. Beslut om äldreomsorgsutgifter påverkar kommuner via migration på ett sätt som liknar exemplet med socialbidrag. Huruvida de horisontella externa effekterna är ett problem för samhället beror på om de kommunala besluten är koordinerade eller inte. Det normala är att kommunala beslut fattas utan medverkan av andra kommuner. För vissa beslut, t.ex. om utbildningsutgifter, gäller att dessa måste fattas utan att man ens vet vilka kommuner som kommer att påverkas av beslutet. Andra beslut, t.ex. ett beslut om att förlägga ett shoppingcenter med återverkningar för livsmedelsnäringen i grannkommunerna, fattas med nära nog full kunskap om vilka andra kommuner som kommer att påverkas. I den mån kommuner tar hänsyn till de återverkningar som kommunala beslut får på andra kommuner, är det därför troligare att det sker då de externa effekternas spridning är känd. Läsaren bör notera att det inte enbart är utgiftsbeslut som kännetecknas av externaliteter. Även kommunernas skatte- och avgiftsbeslut kan få sådana effekter. Ett tydligt exempel är när kommuner kan beskatta varor och tjänster. En lägre skatt i en region kan leda mobila konsumenter till att åka över gränsen och handla i den kommun som har lägre beskattning (och därmed lägre priser). På så sätt blir skattebasen i en region beroende av skattesatserna i andra regioner (s.k. skattekonkurrens). I har inte kommunerna beskattningsrätt på varor och tjänster. Anledningen är förstås just den ovan nämnda. Om de kommunala besluten fattas utan hänsyn till de återverkningar de får på andra kommuner kommer de att vara suboptimala sett ur samhällets synvinkel. Låt oss ta två exempel. Om kommunerna bestämmer sina egna socialbidragsnormer och om de fattas ensidigt, kommer socialbidragsnormerna att vara lägre än de samhälleligt optimala eftersom de enskilda kommunerna inte tar hänsyn till att ett lägre bidrag leder till en högre bidragsbelastning i andra kommuner. Termen race to the bottom har använts för att beskriva liknande situationer. I fallet med varubeskattning kommer de lokala skatterna också att vara för låga, eftersom en lägre skatt ökar den lokala skattebasens storlek, men kommunen tar inte hänsyn till att andra kommuners skattebas minskar. Kommunala beslut kan påverka andra nivåer i den offentliga sektorn Det finns en rad situationer när kommunala beslut interagerar med beslut som fattas på andra nivåer i den offentliga organisationen, s.k. vertikal interaktion. Detta beror ofta på att de olika nivåernas ansvarsområden överlappar varandra. Men även i situationer där ansvarsområdena är klart definierade finns möjligheten att olika nivåer påverkar varandra, helt enkelt därför att individers preferenser över en tjänst inte är oberoende av konsumtionen av andra tjänster (s.k. icke-separabilitet). Vertikala externa effekter är ett samlingsnamn för de effektivitetsproblem som kan förekomma när de olika nivåerna interagerar. Det fall av vertikala externa effekter som är mest genomlyst i den vetenskapliga litteraturen är fallet med inkomstbeskattning. Många länder utnyttjar inkomstbeskattning, på såväl lokal som regional och statlig nivå. Så är fallet också i . En kommun som höjer sin skattesats kommer att påverka och statens skattebaser, därför att en högre skattesats minskar arbetskraftsutbudet. Ett exempel på vertikala externaliteter på utgiftssidan är interaktionen mellan stat och kommun som uppstår i och med att kommunen handhar viktiga delar av socialpolitiken medan staten handhar viktiga delar av arbetsmarknadspolitiken. I likhet med exemplet om kostnadsövervältring mellan kommuner finns det här en påtaglig risk för kostnadsövervältring mellan stat och kommun. Ett annat exempel är att landstingen ansvarar för direkta sjukvårdsutgifter, medan staten ansvarar för sjukförsäkring. En förkortad operationskö har som sidoeffekt att kostnaderna för sjukskrivningarna kan minska, men om landstingen inte inkorporerar dessa överväganden i sina beslut kommer operationsköerna att vara för långa sett ur hela samhällets synvinkel. Slutligen finns det exempel på att utgifts- och inkomstbeslut interagerar. Ett sådant är att en ökad behovstäckning inom barnomsorgen ökar arbetsutbudet i kommunen och därmed skattebasen för såväl kommun som landsting och stat. Problem förenade med räddningsaktioner samt incitament i försäkrings- och utjämningssystem Det finns en grundläggande konflikt mellan risk och fördelning å ena sidan och incitament (ekonomiska motiv) å den andra sidan. På försäkringsmarknader uppstår incitamentsproblem på grund av att försäkringstagaren kan manipulera risken att försäkringen utlöses som försäkringsbolaget inte kan observera orsaken till att försäkringen utlösts. Optimala försäkringskontrakt är därför inte utformade på ett sätt som ger försäkringstagaren full kompensation i det fall försäkringen utlöses. I stället innebär kontrakten i allmänhet att försäkringstagaren bär en del av risken i form av självrisk. Samma typ av problem kan uppstå om staten avser att försäkra kommunerna mot regionala inkomstvariationer. Om kommuner är fullt försäkrade, kommer de inte att bära någon del av kostnaden för egenhändigt fattade beslut. Detta kan leda till att särskilt riskabla projekt genomförs, att man stöder företagsetableringar som är tveksamma och att det kommunala beslutsunderlaget blir bristfälligt. Det finns således en möjlighet att kommuner kommer att överinvestera i osäkra aktiviteter. De allmänna slutsatserna från den normativa teoretiska litteraturen kring riskdelningsarrangemang i federationer är därför att kommuner inte ska erhålla full försäkring mot lokala inkomstvariationer. Det bör finnas en självrisk. Ett annat exempel på att risker delvis bärs av staten är statens ansvar över kommunerna. Vem bär ansvaret i de fall kommunernas ekonomi blir så dålig att de riskerar att gå i konkurs? Kan en kommun gå i konkurs? Kommuner som råkar ut för finansiella problem får ofta temporär hjälp av olika omfattning och art, t.ex. kommunakuten. Det finns en tendens till att bidrag ges upprepade gånger till samma kommuner. Ett exempel på detta är det extra skatteutjämningsbidraget till kommunerna . Om kommunerna förväntar sig att få finansiell hjälp i svåra situationer, kan de ta risker som är överdrivna. Ekonomiska styrmedel i kommunsektorn Givet att det finns en rad problem som innebär att kommunalt fattade beslut inte är samhällsekonomiskt optimala och att det finns en preferens för att fördela om resurserna mellan kommuner, kvarstår frågan hur olika styrmedel ska utformas för att åstadkomma en, ur hela samhällets synvinkel, effektiv resursfördelning. I det följande kommer vi huvudsakligen att fokusera diskussionen på olika former av statsbidrag, dels för att det är en traditionell metod för omfördelning, dels för att det är en metod som får stöd i den vetenskapliga litteraturen. Statsbidrag kan utformas på olika sätt beroende på vilken avsikten med dessa är. För våra syften ska vi särskilja olika bidrag på två sätt. Det första är om bidraget som utgår påverkar det relativa priset mellan tjänsten/produktions-faktorn och andra varor/produktionsfaktorer, eller om bidraget endast är en allmän inkomstförstärkning. Det senare fallet innebär att kommunen tilldelas en klumpsumma som får disponeras efter kommunens egna önskemål. Det är enbart en allmän inkomstförstärkning. I ekonomiska ordalag säger vi att ett sådant bidrag endast har en inkomsteffekt på de kommunala utgifterna. Dessa bidrag kallar vi icke-matchade efter den engelska termen non-matching grants. I det först nämnda fallet ges kommunen en subvention som påverkar priset på den tjänst kommunen tillhandahåller. Subventioner kan vara utformade på olika sätt, men de vanligaste sätten är att tjänsten subventioneras med ett belopp per styck (stycksubvention), eller genom en procentuell rabatt (ad valorem subvention). Dessa kallas för matchningsbidrag (matching grants) eftersom staten matchar kommunens finansiering med ett tillskott. Skillnaden i jämförelse med det allmänna bidraget är att om bidraget påverkar priset på tjänsten, innehåller det både en inkomsteffekt och en substitutionseffekt. Substitutionseffekten uppstår därför att bidraget gör den subventionerade tjänsten billigare i jämförelse med andra tjänster, vilket innebär att bidragsmottagaren väljer mer av den subventionerade tjänsten och mindre av andra tjänster. Det är enkelt att visa att en subvention alltid är minst lika billig för bidragsgivaren (staten) för att nå en viss konsumtion i jämförelse med ett klumpsummebidrag. Det är således fördelaktigt att välja denna typ av bidrag om man önskar styra kommunen i någon riktning. Den andra typen av bidrag är i stället fördelaktig om man önskar åstadkomma en viss ekonomisk standard, men inte påverka mixen av olika varor eller tjänster i kommunen. Det andra sättet att särskilja olika bidrag är om de innehåller kvantitativa gränser för bidragsgivning eller inte. Ett exempel på ett bidrag med en övre gräns är skatteutjämningsbidraget . Det innehöll en proportionell subvention för kommuner som hade en skattesats , men ingen kompensation för skattesatser som översteg . Wärnerssonpengarna är ett annat exempel, där bidrag utgår till kommuner som inte minskar personalen (lärare) . Det kan användas för att exemplifiera att en kombination av klumpsumma och gräns har olika betydelse för olika konsumenter.