frsrdg · GQ04RR14 · 2003-01-01 00:00:00 — Regeringens redovisning för av avvecklingskostnaderna har varit bristfällig. I budgetpropositionen för redovisar regeringen inga kostnader för avvecklingen av personal. att regeringen noggrant följer upp Försvarsmaktens avvecklingskostnader och redovisar dessa för . Med hänvisning till vad som framförts under revisorernas överväganden och förslag föreslår revisorer att fattar följande beslut: Försvarsdepartementets hantering av arbetsgivarpolitiken tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anför i avsnitt 2.2 om regeringens hantering av Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anför i avsnitt 2.2 om växeltjänstgöringen vid Försvarsdepartementet. Regeringens uppföljning av myndigheternas arbetsgivarpolitik tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anför i avsnitt 2.2 om åtgärder för att förbättra regeringens uppföljning av myndigheternas arbetsgivarpolitik. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anför i avsnitt 2.3 om Högkvarterets organisation. Bättre uppföljning av Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anför i avsnitt 2.4 om att Försvarsmakten bör utveckla uppföljningen av arbetsgivarpolitiken. Regeringens uppföljning av försvarets omstrukturering tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anför i avsnitt 2.5 om att regeringen bättre bör följa upp omstruktureringen inom försvaret. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit t.f. kanslichef , t.f. utredningschef och avdelningsdirektör (föredragande). Rapport 2002/03:6 Giv akt på lönebildningen - arbetsgivarpolitiken inom Försvarsmakten revisorer · 100 12 · TEL · fax revisorer har på förslag från försvarsutskottet granskat arbetsgivarpolitiken inom Försvarsmakten, med särskilt avseende på lönebildningen. Granskningen har föregåtts av en förstudie, Arbetsgivarpolitiken inom Försvarsmakten (förstudie /02:20) som revisorerna beslutade om . Underlaget till denna granskning har, förutom dokumentstudier, bestått av intervjuer med företrädare för Försvarsmakten, centralt och regionalt, de fackliga organisationerna inom Försvarsmaktens område samt företrädare för . Granskningen har bedrivits inom revisorernas andra avdelning. I avdelningen ingår följande ledamöter och suppleanter: ordförande (), vice ordförande (), (), (), (), (), () och (). Inom revisorers kansli har avdelningsdirektör ansvarat för granskningen. Även utredningschef och kanslichef har deltagit i arbetet. Denna rapport är beslutad av revisorerna i plenum . Rapporten sänds på remiss. Revisorerna har sedan för avsikt att överlämna en samlad bedömning till . revisorer har efter ett förslag från försvarsutskottet granskat arbetsgivarpolitiken inom Försvarsmakten. I begreppet arbetsgivarpolitik finns flera komponenter, bl.a. rekryterings-, arbetstids- och arbetsmiljöfrågor. revisorer har valt att koncentrera sin granskning av arbetsgivarpolitiken inom Försvarsmakten till lönebildningen. Med lönebildning avses här de processer och det agerande som leder fram till att lön bestäms för en arbetstagare. Utfallet av lönebildningen är lönesättningen, dvs. lönen för den individuella arbetstagaren. Lönebildningen är en myndighets viktigaste arbetsgivarpolitiska instrument. Myndighetens lönebildning påverkar inte bara den egna verksamheten, utan har dessutom verkningar för samhällsekonomin i stort. Granskningen av lönebildningen inom Försvarsmakten bygger i huvudsak på en statistisk undersökning av lönerna inom Försvarsmakten, intervjuer med företrädare för Försvarsmakten centralt, arbetstagarorganisationerna och samt besök vid ett antal förband. Riksdag, regering och myndigheter har olika roller när det gäller arbetsgivarpolitiken i staten. ansvar ligger i besluten om myndigheternas ekonomiska ramar samt stiftandet av arbetsrättsliga lagar. Regeringens roll består av att utnämna myndighetschefer samt att ställa krav på och följa upp myndigheternas arbetsgivarpolitik. Ansvaret för arbetsgivarpolitiken i staten vilar på regeringen, som dock har delegerat detta ansvar till myndighetscheferna. Rätten att sluta kollektivavtal på det statliga området är dock genom regeringens delegation förbehållen . Verket ska fungera som en medlemsorganisation för de statliga arbetsgivarna och ska samordna den arbetsgivarpolitik som bedrivs inom de statliga myndigheterna. Genom kollektivavtalen ger myndigheterna rätten att sluta egna, lokala, kollektivavtal. Arbetsgivarpolitiken i staten bedrivs därför framför allt vid de olika myndigheterna. Försvarsmakten består av två delar: en insatsorganisation och en grundorganisation. består av de staber och krigsförband som Försvarsmakten använder eller kan sätta upp för insatser enligt de fyra huvudmål som beslutat om. är den mera synliga delen av Försvarsmakten och är den organisation som producerar de krigsförband som används i insatsorganisationen. Organisationen består av 65 olika organisationsenheter (förband, skolor och centrum) runt om i landet. Myndighetens chef är överbefälhavaren () som styr Försvarsmakten genom den centrala ledningsorganisationen . Arbetsgivaransvaret inom Försvarsmakten är i viss utsträckning delegerat till cheferna för de olika organisationsenheterna. En förbandschef beslutar således, med vissa undantag, om löner för de yrkesofficerare och civilanställda som finns vid förbandet. Arbetsgivaransvaret inskränks dock av förbandets ekonomiska ramar samt regler och avtal som Högkvarteret beslutat om. Högkvarteret ska också följa upp hur lönebildningen och arbetsgivarpolitiken bedrivs vid förbanden. Överbefälhavaren har, i sin roll som chef för en enrådighetsmyndighet, ansvaret inför regeringen för arbetsgivarpolitiken inom Försvarsmakten. Lönenivån inom Försvarsmakten är hög jämfört med den statliga sektorn i övrigt, i synnerhet med tanke på att de anställda har fått sin utbildning betald av staten och alltså börjar sitt arbetsliv utan studieskulder. Försvarsmaktens personalkostnader har heller inte minskat , då Försvarsmakten, mätt i antalet anställda, minskat med en fjärdedel. () har i tidigare utredningar kritiserat Försvarsmaktens relativt kostsamma avtal, bl.a. med avseende på den stora förekomsten av lönetillägg för yrkesofficerare. Revisorerna kan i denna granskning konstatera att lönerna inom Försvarsmakten ökade kraftigt i samband med omstruktureringen av försvaret . Syftet med revisorernas granskning har inte varit att uttala sig om huruvida officerare har för hög lön eller inte. Revisorerna har i stället undersökt om lönebildningen använts som ett effektivt arbetsgivarpolitiskt instrument inom Försvarsmakten. Under granskningen har revisorerna funnit brister i styrning och uppföljning som leder till att lönebildningen inte kan fungera som ett arbetsgivarpolitiskt instrument inom myndigheten. Förbandscheferna kan i mycket begränsad omfattning rikta löneökningar mot anställda eller yrkesgrupper som förbandschefen önskar premiera eller behålla. Mot denna bakgrund finns det anledning att ifrågasätta om Försvarsmaktens löne- och personalkostnader är motiverade utifrån verksamhetens krav. En myndighets roll som arbetsgivare kan stärkas på tre olika nivåer: genom att påverka attityder, genom myndighetens organisation samt genom myndighetens styrning och uppföljning av arbetsgivarpolitiken. Attityderna till arbetsgivarfrågor inom Försvarsmakten försvårar myndighetens möjligheter att bedriva en verksamhetsanpassad arbetsgivarpolitik. Granskningen visar att förbandschefen i stor utsträckning står ensam i lönebildningen, medan motparten på förbandsnivå är väl organiserad. I och med starka ställning och den kompetensbrist som råder har förbandschefen svaga incitament att driva arbetsgivarens linje i förhandlingar, men starka incitament att gå arbetstagarorganisationerna till mötes. Detta gör att åtgärder från Högkvarteret som stärker eller försvagar förbandschefens roll som arbetsgivare får mycket stora konsekvenser. Högkvarterets organisation är splittrad. Arbetsgivarfrågorna hanteras inom olika avdelningar av Högkvarteret. Detta resulterar i att ansvaret för styrning och uppföljning är oklart. Exempelvis har uppföljningen av förbandens lönekostnader fallit mellan två stolar. Förbandens lönekostnader är därför i mycket begränsad utsträckning föremål för uppföljning. Splittringen i Högkvarterets organisation leder också till att förbanden får oklara och ibland motstridiga styrsignaler vad gäller arbetsgivarpolitiken. Försvarsmaktens styrning av arbetsgivarpolitiken blir lidande av den organisatoriska splittringen. Dessutom har Högkvarteret underlåtit att utnyttja de möjligheter till styrning som finns av framför allt kompetensförsörjningen. Uppföljningen av arbetsgivarpolitiken är en av myndighetsledningens absolut viktigaste instrument för att styra arbetsgivarpolitiken. Trots att förutsättningarna har förbättrats är Försvarsmaktens uppföljning av lönebildningen fortfarande både splittrad och otillräcklig. Regeringen har också brustit i sitt ansvar för att ställa krav på och följa upp Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik. Regeringen bör ge Försvarsmakten i uppdrag att se över hur ansvaret för lönebildningen inom myndigheten kan tydliggöras. Revisorerna anser att Försvarsmakten i större utsträckning bör styra kompetensförsörjningen. Vidare bör Försvarsmakten och regeringen noga följa Försvarsmaktens höga personalkostnader, framför allt med tanke på avvecklingskostnaderna för yrkesofficerarna samt de avskaffade lönetilläggen. Regeringen bör ge Försvarsmakten i uppdrag att utveckla uppföljningen av arbetsgivarpolitiken. Uppföljningsfunktionen inom myndigheten bör ha tillräckligt med resurser samt ha en stark och tydlig ställning inom organisationen. Regeringen bör agera utifrån tidigare förslag från revisorerna (2002/03:RR2) och (SOU 2002:32) om fördjupad uppföljning av arbetsgivarpolitiken vid myndigheterna. Dessutom bör departementen tillföras tillräcklig kompetens för att kunna hantera den information som uppföljningen kan generera. Efter ett förslag från försvarsutskottet gjorde revisorer en förstudie om arbetsgivarpolitiken inom Försvarsmakten. Där konstaterades att flera tidigare utredningar pekat på att Försvarsmakten är svag i sin roll som arbetsgivare. Dessutom hade löneökningarna inom Försvarsmakten varit kraftiga jämfört med den statliga sektorn i övrigt. En fråga som försvarsutskottet i sitt granskningsförslag särskilt framhöll var hur partsförhållanden och lönebildning förändrats av den delegering av arbetsgivaransvaret som genomförts inom Försvarsmakten . Revisorernas förstudie gav flera belägg för att Försvarsmakten verkligen är svag som arbetsgivare och således har svårt att hävda verksamhetsintresset mot andra intressen såsom krav på generella löneökningar m.m. Någon närmare undersökning av orsakerna till denna svaghet i arbetsgivarrollen hade dock inte gjorts. Revisorerna beslutade därför att genomföra en granskning av arbetsgivarpolitiken inom Försvarsmakten, med särskilt avseende på lönebildningen. Det faktum att löneökningen varit kraftig inom Försvarsmakten kan vara ett tecken på att lönebildningen inte fungerar som ett verksamt arbetsgivarpolitiskt instrument. Syftet med denna granskning är dock inte att uttala sig om huruvida anställda vid har för hög lön. Revisorerna har i stället undersökt hur arbetsgivaransvaret utövas inom Försvarsmakten. Syftet har varit att undersöka om lönebildningen används som ett effektivt arbetsgivarpolitiskt instrument inom myndigheten. Om lönebildningen inte används på rätt sätt finns risken att myndigheten betalar ut onödigt höga löner, men också att man inte förmår att rikta lönesatsningarna mot de grupper där en löneökning kan göra mest nytta för att behålla viktig kompetens. Resultatet av en bristfällig lönebildning kan således vara både för höga och för låga löner. Arbetsgivarpolitik är en sammanfattande benämning på arbetsgivarens agerande gentemot sin personal för att uppnå målen med verksamheten. Till de arbetsgivarpolitiska instrumenten hör framför allt lönebildningen, men det är viktigt att poängtera att arbetsgivarpolitiken består av mer än bara lönebildningen. Till arbetsgivarpolitiken hör också frågor om exempelvis rekrytering, arbetsmiljö och arbetstid. För att en myndighet ska lyckas med sin arbetsgivarpolitik krävs att myndigheten lyckas anpassa lönebildning, rekrytering, arbetsmiljö och arbetstider m.m. efter verksamhetens krav. Verksamhetsanpassningen av arbetsgivarpolitiken är alltså det centrala i arbetsgivarrollen. I begreppet arbetsgivarpolitik finns många olika komponenter. revisorer har dock valt att koncentrera sin granskning av arbetsgivarpolitiken inom Försvarsmakten till lönebildningen. Begreppet lönebildning används i debatten på flera olika sätt. I denna granskning används lönebildning för att beteckna de processer och det agerande som leder fram till att lön bestäms för en arbetstagare. Utfallet av lönebildningen är lönesättningen, dvs. lönen för den individuella arbetstagaren. Varför granska lönebildningen? Lönebildningen är en myndighets viktigaste arbetsgivarpolitiska instrument. Myndighetens lönebildning påverkar inte bara den egna verksamheten, utan har dessutom verkningar för samhällsekonomin i stort. Även för en så pass materielintensiv verksamhet som Försvarsmakten utgör löne- och personalkostnader en betydande del av myndighetens budget. utgjorde personalkostnaderna (dvs. ) av verksamhetens totala kostnader. Lönebildningen är också en myndighets mest tydliga arbetsgivarpolitiska instrument. Genom lönebildningen uppstår konkreta utfall i form av t.ex. löneökningar och avtal som är jämförelsevis lätta att urskilja och granska. I denna granskning bör man också se lönebildningen som ett uttryck för hur arbetsgivarpolitiken bedrivs inom Försvarsmakten. Genom att granska hur delegeringen fungerar med avseende på lönebildningen vill revisorerna också se hur arbetsgivarpolitiken utövas inom Försvarsmakten i allmänhet. I en granskning av lönebildningen är man också tvungen att ta hänsyn till andra arbetsgivarpolitiska frågor som har betydelse för innehållet i verksamheten, t.ex. kompetensförsörjning. En granskning av arbetsgivarpolitiken och lönebildningen inom Försvarsmakten skulle också kunna ses som en fallstudie i en granskning av hur arbetsgivarpolitiken bedrivs i större statliga myndigheter med delegerat arbetsgivaransvar. Revisorerna kommer dock inte att uttala sig om detta i den här granskningen. Det finns också förhållanden inom Försvarsmakten som kan utgöra speciella förutsättningar för arbetsgivarpolitiken. Detta diskuteras i kapitel 3. Hur har granskningen genomförts? Granskningen av arbetsgivarpolitiken inom Försvarsmakten bygger i huvudsak på följande underlag: en statistisk undersökning av lönerna inom Försvarsmakten, intervjuer med företrädare för Försvarsmakten centralt, arbetstagarorganisationerna och samt besök vid ett urval av förband. Statistisk undersökning av löner Lönestatistik för Försvarsmakten har tagits fram i samarbete med . Statistiken bygger på de uppgifter som Försvarsmakten och andra myndigheter rapporterar in till . Den statistiska analysen presenteras i kapitel 4. Intervjuer på central nivå Intervjuer har genomförts med företrädare för Försvarsmaktens centrala ledningsorganisation - Högkvarteret. Under granskningen har också intervjuer med de tre stora arbetstagarorganisationerna som är verksamma inom Försvarsmakten genomförts, dvs. Slutligen har också handläggare inom Försvarsdepartementet intervjuats för att belysa regeringens styrning och uppföljning av Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik. Under granskningen har fyra förband besökts. Förbanden har valts ut så att underlaget ska ge en mångsidig bild av Försvarsmaktens decentraliserade organisation. Således har förbanden valts ut med avseende på försvarsgren (armén, flygvapnet och marinen), geografisk lokalisering, antalet anställda och strukturen (yrkesofficerare och civilanställda) hos personalen. De förband som besökts är: (S 1) i , (I 5) i , flygflottilj (F 7) i samt Tredje ytstridsflottiljen (3.ysflj) i . De utvalda förbanden redovisas i tabellen nedan. Tabell 1.1 Urval av förband i granskningen Förband Vapenslag Ort Antal yrkes-officerare civilanställda Antal anställda totalt S 1 Armén 263 69 332 I 5 Armén 201 25 226 F 7 Flygvapnet 476 194 670 3.ysflj Marinen 227 0 227 Antalet anställda avser i tabellen ovan de personalramar (exklusive bemanningsuppdrag) som förbanden tilldelats. Vakanser vid förbandet kan innebära att antalet anställda i praktiken är mindre än vad som anges i tabellen. Källa: Försvarsmakten () Armén utgör den största andelen av Försvarsmakten, både sett till antalet förband och antalet anställda. Av den anledningen har två arméförband valts ut tillsammans med ett från flygvapnet och ett från marinen. Andelen civilanställda inom marinen är mycket låg. I genomsnitt är av de anställda inom marinen civilanställda. Tredje ytstridsflottiljen i är således inget uppseendeväckande fall vad gäller antalet civilanställda. Andelen civilanställda inom flygvapnet är däremot relativt hög. I genomsnitt är av de anställda inom flygvapnet civilanställda. Personalstrukturen inom Försvarsmakten och de olika försvarsgrenarna diskuteras utförligare i kapitel 2. Vad gäller den geografiska spridningen av förband kan man utgå från att fördelningen mellan t.ex. norr och söder inte är lika intressant som fördelningen mellan och övriga landet. I de inledande intervjuerna med företrädare för Försvarsmaktens högkvarter och de fackliga organisationerna framkom att problemen för förband i och skiljer sig från övriga förband. Svårigheten att locka yrkesofficerare till har föranlett ett urval med avseende på förbandets geografiska placering i förhållande till . Under granskningen har också företrädare för Försvarsmaktens logistik (FMLOG) intervjuats. FMLOG är en ny typ av organisationsenhet inom Försvarsmakten som skapats för att hålla samman stöd- och underhållstjänsterna i en organisation. Försvarsmaktens logistik beskrivs i ett eget stycke i kapitel 2. Kapitel 2 ger en allmän bakgrund till Försvarsmakten och kapitel 3 en bakgrund till statlig arbetsgivarpolitik. Syftet är att ge läsaren en allmän beskrivning av området samt att identifiera de förutsättningar som finns för att bedriva arbetsgivarpolitik inom myndigheten . I kapitel 4 presenteras den kvantitativa analysen av löner och personalkostnader inom Försvarsmakten. Här redovisas ett antal indikatorer på lönebildningen inom Försvarsmakten --2001. Den kvantitativa analysen ger en uppfattning om vissa problem med lönebildningen inom Försvarsmakten och även vissa utgångspunkter inför den kvalitativa studien. I kapitlen 5-8 behandlas lönebildningens styrning, delegering och genomförande i Försvarsmakten. I kapitel 5 analyseras Försvarsmaktens centrala styrning av förbanden med särskilt avseende på lönebildningen. I kapitel 6 behandlas relationen mellan Försvarsmakten och fackförbunden och de försvarsmaktsgemensamma avtal som är resultatet av denna relation. I kapitel 7 analyseras lönebildningen på förbandsnivå, framför allt med utgångspunkt från de förutsättningar som framkommit i kapitel 5 och 6. Kapitel 8 behandlar uppföljningen av arbetsgivarpolitiken från Försvarsmaktens centrala ledning. Regeringens och hantering av Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik behandlas i kapitel 9. Slutligen presenterar revisorerna sina slutsatser och överväganden i kapitel 10. Försvarsmakten består av två delar: en insatsorganisation och en grundorganisation. består av de staber och krigsförband som Försvarsmakten använder eller kan sätta upp för insatser enligt de fyra huvudmål som beslutat om. Dessa fyra huvudmål är att Försvarsmakten (tillsammans med andra totalförsvarsresurser) ska kunna försvara mot väpnat angrepp, hävda vår territoriella integritet, bidra till fred och säkerhet i omvärlden och stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. är den mera synliga delen av Försvarsmakten och är den organisation som producerar de krigsförband som används i insatsorganisationen. Organisationen består av ett antal organisationsenheter runt om i landet. Myndighetens chef är överbefälhavaren () som styr Försvarsmakten genom den centrala ledningsorganisationen . är uppdelad i 65 olika organisationsenheter som är spridda över landet. Dessa organisationsenheter utgörs av förband, skolor eller centrum. Ett förband kan vara ett arméregemente, flyg- eller marinflottilj vars huvudsakliga uppgift är att utbilda värnpliktiga och producera krigsförband till insatsorganisationen. Försvarsmaktens skolor utbildar och vidareutbildar officerare inom myndigheten. Högre chefsutbildning inom Försvarsmakten erhålls genom Försvarshögskolan som är en fristående stödmyndighet till Försvarsmakten. De olika centrum som finns inom Försvarsmakten ska stödja grundorganisationen inom speciella kompetensområden. Som exempel kan nämnas Försvarsmaktens internationella centrum () som utbildar personal inför internationella insatser och Totalförsvarets ammunitions- och minröjningscentrum (SWEDEC). Försvarsmaktens centrala ledningsorgan, Högkvarteret, har omorganiserats. består Högkvarteret av en krigsorganisationsledning, en grundorganisationsledning, en operativ insatsledning (OPIL) samt den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (MUST). Direkt under överbefälhavaren finns också en stab som leder arbetet inom Högkvarteret. Chefen för staben är också chef för . Försvarsmaktens centrala ledningsorganisation illustreras i figuren nedan. Figur 2.1 Försvarsmaktens centrala ledningsorganisation Den övergripande hanteringen av Försvarsmaktens personalfrågor sköts inom Högkvarteret av grundorganisationsledningen () och personalstaben inom Högkvarterets stab. Stabsfunktionen i Högkvarterets nya organisation utgörs av den före detta strategiledningen. Chefen för personalstaben inom staben är Försvarsmaktens personalchef och därmed ansvarig för Försvarsmaktens personalförsörjning. Personalstaben hanterar framför allt det långsiktiga arbetet med kompetensförsörjning, långsiktig utformning av arbetsgivaransvar (inklusive lönebildningen) samt uppföljningen av dessa frågor inom organisationen. Personalstaben ansvarar också för de direkta förhandlingarna med de olika artbetstagarorganisationerna om frågor rörande lönebildning, arbetstid m.m. Grundorganisationsledningen () ansvarar för ledningen av Försvarsmaktens grundorganisation, dvs. produktionen av förband som ska sättas in i insatsorganisationen. Inom grundorganisationsledningen hanteras bl.a. styrningen av förbandens verksamhet genom uppdrag samt bemanningen av organisationsenheterna (förband, skolor och centrum) inom grundorganisationen. Tanken är att grund- och krigsorganisationsledningen ska slås ihop till en samlad produktionsledning. Den operativa insatsledningen (OPIL) svarar för ledningen av Försvarsmaktens insatsförband i nationell och internationell tjänst. Den militära underrättelsetjänsten (MUST) leder inhämtning, bearbetning och delgivning av militära underrättelser inom Försvarsmakten. Personalstaben består av omkring 20 anställda. Av dessa finns sex anställda inom villkorssektionen och arbetsgivarrollsfunktionen. anställda finns både officerare och civilanställda. Villkorssektionen hanterar förhandlingarna med fackförbunden om sådana löne- och villkorsavtal som är gemensamma för hela Försvarsmakten. Sektionen svarar också för uppföljning och analys av löneutvecklingen inom Försvarsmakten, det långsiktiga arbetet med löne- och villkorsfrågor samt för övriga arbetsgivarfrågor. I övrigt hanterar personalstaben det långsiktiga arbetet med planeringen av Försvarsmaktens kompetensförsörjning och utvecklingen av myndighetens personalstöd.