frsrdg · GQ04RR7 · 2003-01-01 00:00:00 — Sammanfattning: Trots att hyrorna ska vara kostnadsbaserade har kommit överens med Försvarsmakten om att frysa hyror nivå. Myndigheterna kom också överens om att hyrorna generellt kunde sänkas . Vid slutet av betalade till-baka till Försvarsmakten i form av en klump-summa. RRV är kritisk till att lämnat en generell hy-resrabatt utan att ha lämnat något underlag som stöder beräk-ningen av rabattens storlek. försökte utnyttja att För-svarsmakten hade ont om pengar. I samband med att myndighet-erna förhandlade om hyresrabatten ställde krav på Försvarsmakten i andra frågor. konstaterade att man kunde sänka sina hyror , vilket motsvarade ca 45 miljon-er kronor . Hyressänkningen var generell och skulle inte fördelas ut på fastigheterna eller anläggningarna. Pengarna skulle betalas ut som en klumpsumma. För att man skulle kunna koncentrera sig på det förändringsar-bete som pågick med hyresmodellen föreslog att man skulle "frysa" hyror nivå. Genom att slippa ägna sig åt att ta fram ett nytt hyresunderlag för skulle få mer tid och resurser till att förbättra hyresunderlaget för . uppger att frysningen av hyror medför att man tar ut rätt nivå på hyrorna. Enligt kalkyler kompenseras frysningen av hyrorna av att verket inte indexuppräknar hyrorna . Försvarsmakten tveksam till en generell hyressänkning Försvarsmakten var först tveksam till att hyrorna skulle sänkas generellt och att hyressänkningen skulle betalas ut som en klump-summa. Försvarsmakten menade att hyresreduktionen och frys-ningen av hyror inte var förenlig med vad statsmakterna beslutat om när det gällde självkosnadshyra. Genom frysningen sätts inte hyrorna utifrån fastigheternas och anläggningar-nas kostnader. Försvarsmakten konstaterade vidare att en utbetalning i form av en klumpsumma skulle ställa till med problem för Försvarsmakt-en. En klumpsumma minskade Försvarsmaktens möjligheter att analysera vilka byggnader och anläggningar som haft för hög hyra. Därmed minskade också Försvarsmaktens insyn i hyressättningen och möjligheten att sätta press på . accepterade emellertid Försvarsmakten att hyres-sänkningen skulle betalas ut som en klumpsumma. med att därmed skulle få mer tid att ta fram korrekta självkostnadshyror för . betalade den generella hy-resrabatten till Försvarsmakten. Sammanlagt betalade tillbaka . Förutom rabatten på ingick i hyressänkningen enligt ca som Försvarsmakten hade betalt för mycket för uppvärmning m.m. (, dnr 5216/01 A). RRV är kritiskt till den generella hyresrabatten är kritiskt till att lämnat en hyresrabatt till Försvarsmakten på utan att ha lämnat något underlag som stöder beräkningen av rabattens storlek (RRV, Revisionsrapport, dnr 30-2001-0439). RRV konstaterar att förfarandet inte direkt strider mot de regler om avgiftssättning som finns i avgiftsförordningen (1992:191) och kapital-försörjningsförordningen (1996:1188), eftersom har rätt att disponera sitt överskott. Enligt föreskrifter till avgiftsförordningen framgår dock att hyror ska sättas så att den långsiktiga självkostnaden täcks. Enligt kapitalförsörjningsförordningen ska dessutom överskott av avgiftsbelagd verksamhet balanseras i ny räkning. RRV anser därför att inte borde ha genomfört den generella hyressänkningen (RRV, Revisionsrapport, dnr 30-2001-0439). RRV anser att man kan justera felaktiga hyror . Juste-ringarna bör dock vara baserade på ett underlag som är beräknat på avtalsnivå (RRV, Revisionsrapport, dnr 30-2001-0439). RRV konstaterar att dålig kvalitet i hyressättningen troligen är orsaken till att beslutat om en generell hyres-rabatt. RRV rekommenderar att fortsätta prio-ritera arbetet med att förbättra kvaliteten i hyressättningen så att myndigheten framöver kan undvika generella hyresrabatter (RRV, Revisionsrapport, dnr 30-2001-0439). försökte pressa Försvarsmakten med hjälp av hyresrabatten övertog drygt 600 lokalvårdare från Försvarsmakten. Försvarsmakten köper därefter lokalvård som en tilläggstjänst från . har Försvarsmakten betalat till för lokalvård. Fram har till följd av bl.a. rationaliseringar minskat antalet till ca 400 lokalvårdare. föreslog att ett och samma företag skulle få ta över lokalvården av Försvarsmaktens lokaler För att uppnå besparingar beslutade att lokalvården skulle utföras av någon annan än personal. bedömde att kostnaden för lokalvården kunde minska med om en extern entreprenör fick ta över ansvaret för lokalvår-den. betonade att man ville ta ansvar för de lo-kalvårdare som fanns anställda i . För var det därför angeläget att städningen skulle tas över av ett och samma företag så att personalen kunde flyttas över till företaget. Försvarsmakten var emellertid tveksam till förslag att ett och samma företag skulle få ta över lokalvården av försvarsfastigheterna. Försvarsmakten ansåg att det skulle bli bil-ligare för Försvarsmakten om man fick göra lokala upphandlingar av lokalvården. sätter press på Försvarsmakten med hjälp av hyresrabatten För att få Försvarsmakten att ändra uppfattning i lokalvårdsfrågan kunde tänka sig att tidigarelägga den generella hyressänkning som diskuterats i avsnittet ovan (12.1 Generell hy-ressänkning). erbjudande om hyressänk-ningen var dock förenat med vissa villkor. Ett av villkoren var att Försvarsmakten gick med på planer att låta ett och samma företag ta över lokalvården av Försvarsmaktens lokaler. Försvarsmakten accepterade hyressänkningen men gav inga besked när det gällde lokalvårdsfrågan. Försvarsmaktens säkerhetskontroller bromsar förslag Trots att Försvarsmakten inte hade accepterat förslag ansåg verket att det franska företaget som ensam huvudman skulle få ta över lokalvården av Försvarsmaktens lokaler. Kort därefter meddelade Försvarsmakten att det ur säkerhets-synpunkt inte var lämpligt att ett externt företag ensamt fick an-svaret för lokalvården av Försvarsmaktens lokaler. Sodexho skulle få för stor insyn i försvaret. Problemet med säkerheten handlade framför allt om försvarets hemliga anläggningar. När det gällde de öppna fastigheterna uppgav Försvarsmakten att man först måste säkerhetsbedöma de personer som skulle städa innan de kunde få tillträde till fastigheterna. Säkerhetskontrollerna innebar att fick vänta med att teckna ett avtal med Sodexho. Myndigheterna gör olika tolkningar efter möte Vid ett möte diskuterade ledningarna för Försvars-makten och hur man skulle lösa frågan om lokalvården. Efter mötet hade myndigheterna olika uppfattningar om vad man kommit överens om. ansåg att myndigheterna beslutat att lokal-vården av det öppna fastighetsbeståndet skulle gå över till Sodexho från . Försvarsmakten menade att man endast gått med på att fundera på förslag om att lokal-vården skulle föras över . arbetade Försvarsmakten fortfarande med att sä-kerhetsbedöma den lokalvårdspersonal som skulle städa de öppna fastigheterna. meddelade att man inte kunde acceptera några förseningar när det gällde överföringen av lokalvården till Sodexho. hotade med att Försvarsmakten skulle få ta över arbetsgivaransvaret för lokalvårdspersonalen om inte Sodexho fick ta över lokalvården från . nya organisation var inte dimensionerad att hantera lokalvården. Försvarsmakten menade att frågan om överföringen av lokalvår-den hade initierats och drivits av . Försvars-makten hade önskat att man hade undersökt förutsättningarna för lokal upphandling av lokalvården. Försvarsmakten accepterade dock förslag om att överföra lokalvården till Sodexho. tecknade ett treårigt avtal med Sodexho för lokalvården av de öppna fastig-heterna. Lokalvården av de hemliga anläggningarna ligger tills vidare kvar inom regim. Sammanfattning: Försvarsmakten och har ett bra samarbete regionalt. Ute i regionerna ser de anställda i Försvarsmakten och allvarligt på att myndigheterna har haft svårt att samarbeta på central nivå. Samarbetsproblemen leder inte bara till ineffektivitet i förvaltningen. De låsningar och den irritation som uppstått mellan Högkvarteret och huvud-kontor stör även myndigheternas samarbete ute i regionerna. Anställda i Försvarsmakten och menar att fastighetsfrågorna skulle hanteras på ett mycket bättre sätt om myndigheternas centrala nivåer i större utsträckning vågade dele-gera uppgifter till regionerna. avsnitt har visat att det funnits en rad problem när det gäller Försvarsmaktens och hantering av försvarets fastigheter och anläggningar. På central nivå har myndigheterna haft svårt att samarbeta. visar det sig att myndigheterna har ett bra samarbete på regional nivå. Av intervjuer med företrädare för myndigheterna på regional nivå framgår det att man ser mer prak-tiskt på fastighets- och anläggningsfrågorna. För att förvaltningen ska fungera måste man samarbeta. Ute i regionerna riktar anställda i både Försvarsmakten och kritik mot Högkvarteret och . Företrädare för myndigheternas regionkontor upplever att Hög-kvarteret och inte fullt ut har satt sig in i fastighets- och anläggningsfrågorna och hur man arbetar ute i region-erna. Med mer kunskap om förvaltningens förutsättningar hade troligen många av de problem som uppstått på central nivå mellan myndigheterna kunnat undvikas. Ute i regionerna upplever anställda i Försvarsmakten och att myndigheterna på central nivå i onödan binder upp sig vid olika uppfattningar. I stället för att koncentrera sig på att försöka finna gemensamma lösningar är det inte ovanligt att problemen blir uppförstorade på central nivå. Ute i regionerna ser de anställda i Försvarsmakten och allvarligt på att myndigheterna har haft svårt att samarbeta på central nivå. Samarbetsproblemen leder inte bara till ineffektivitet i förvaltningen. Den irritation som uppstår mellan myndigheterna på central nivå smittar också av sig på den regio-nala nivån. Ute i regionerna har anställda i de båda myndigheterna märkt att låsningarna på centralt håll har haft en negativ på-verkan på myndigheternas relation regionalt. Otydliga signaler från centrum Företrädare för myndigheternas regionkontor är kritiska till att Högkvarteret och är dåliga på att ge tydliga instruktioner till regionerna. Otydliga instruktioner och informella kontakter skapar en osäkerhet om vad myndigheterna kommit överens om på central nivå. Anställda i Försvarsmakten är också kritiska till hur Högkvarter-et är organiserat och agerar när det gäller fastigheter och anlägg-ningar. Högkvarterets arbetsformer innebär att fastighets- och anläggningsfrågorna splittras upp mellan olika enheter. När samordningen i Högkvarte-ret inte fungerar skickar enheterna ut olika signaler till region-kontoren. Den centrala nivån har haft svårt att delegera Enligt anställda i Försvarsmakten ute i landet har Högkvarteret haft svårt att delegera frågor ut till regionerna. Trots att Högkvar-teret formellt delegerar uppgifter till regionerna så begär Hög-kvarteret in beslutsunderlag för att överpröva de beslut som fattas ute i regionerna. Ute i landet ser anställda i Försvarsmakten att överprövningen leder till problem. Högkvarteret tror att de delege-rar. Överprövningen innebär dock att Högkvarteret detaljstyr regi-onernas hantering av fastigheterna och anläggningarna. Bland Försvarsmaktens enheter ute i landet anser man att fastighets- och anläggningsfrågorna skulle hanteras på ett bättre sätt om Hög-kvarteret litade mer på regionerna och inte lade sig i detaljer. avsnitt har visat att också huvud-kontor har haft svårt att lita på sina regionkontor. Enligt den kon-sultrapport som togs fram inför verkets omorganisation var hu-vudkontoret dåligt på att delegera frågor till regionerna (Översyn av organisation, Catella Boardroom Consul-ting). Som framgått är målsättning med den nya organisationen att fastighetsfrågorna ska bli decentraliserade ut i landet. Anställda i regionkontor ställer sig positiva till att huvudkontoret med den nya organisationen i större utsträckning kommer att delegera fastighets- och anläggningsfrågorna ut till region-kontoren. Ett för nära samarbete kan leda till problem I Högkvarteret och huvudkontoret i är man väl med-veten om att regionerna ser mer praktiskt på förvaltningen och myndigheternas samarbete. På central nivå är man positiv till att myndigheterna har ett bra regionalt samarbete. ser man att en alltför nära samverkan på regional nivå ställer till med en del problem. En stor del av personal kommer ursprungligen från Försvarsmakten. Personalen i de båda myndigheterna känner varandra väl och man är van vid att hjälpa varandra. händer det att man hjälper varandra med uppgifter som egentligen inte ingår i den egna myndighetens verk-samhet. På central nivå ser man att den regionala hjälpsamheten på vissa håll har inneburit att myndigheternas roller som beställare och utförare blir otydliga. I detta ligger att hjälpsamheten leder till att personalen vid de båda myndigheterna utför arbeten åt varandra utan att ta betalt. Sammanfattning: Stora kvalitetsproblem i förvaltningen och saknad av alternativa förvaltare har bidragit till att Försvarsmakten har haft svårt att sätta press på . Tillämpningen av avgiftsfinan-sieringen har inte fungerat. För att kompensera kvalitetsbristerna i för-valtning har Försvarsmakten byggt upp en stor organisation som delvis ägnar sig åt förvaltningsuppgifter. Enligt Försvarsmakten har kvalitetsproblemen varit särskilt stora när det gäller anläggningar för krigsändamål. bristande kompetens har medfört att anläggningarnas krigsduglighet kan säkerställas. I Försvarsmakten undrar man vilken nytta man har av att dela upp försvarsanläggningar i ägande och brukande när inte kan leva upp till sin roll som förvaltare. Som framgått är en tanke med avgiftsfinansiering att marknads-mässiga för-hållanden i viss mån ska efterliknas. Enligt () är ett syfte med beställar- och utfö-rar-modellen att skapa effektivitetstänkande och kostnadsmedvetenhet hos de anställda vid myndigheterna. Genom att skapa en efterfrå-gestyrd produktion tvingas den utförande myndigheten anpassa sin verksamhet. För att priset ska kunna hållas på en rimlig och at-traktiv nivå måste den utförande myndighe-ten kontinuerligt se över den egna verksamheten (ESV 2000:21). Begränsad valfrihet hämmar de positiva effekterna av modellen Av tidigare avsnitt framgår att ESV har angivit att det finns vissa allmänna förutsättningar för att beställar- och utförarmodellen ska fungera fullt ut. Enligt ESV är en av förutsättningarna för model-len att både beställaren och utföraren har valfrihet. Utan valfrihet blir det svårt för beställaren och utföraren att sätta press på var-andra (ESV 2000:21). Hos beställaren kan valfriheten bestå av möjligheter att minska eller öka efterfrågan, köpa tjänsten hos någon annan, producera den själv eller helt avstå från tjänsten. Det kan också handla om att beställaren har insyn i utförarens kostnader så att han kan bedöma om priserna håller en rimlig nivå. Nedan följer en redogörelse för hur relationen mellan Försvars-makten och är i förhållande till de förutsätt-ningar ESV menar motverkar fördelarna med avgiftsfinansiering. Försvarsmakten och har begränsad valfrihet Av tidigare avsnitt framgår att Försvarsmakten och är beroende av varandra. Även om statsmakterna tillå-ter myndigheterna att vända sig till andra förvaltare och hyresgäst-er råder det en bilateral monopolsituation mellan Försvarsmakten och . Myndigheterna har inte kunnat sätta press på varandra genom att vända sig till andra aktörer. Svårt för Försvarsmakten att sätta press på har sedan bildandet av myndigheten brottats med stora kvalitetsproblem. avsnitt visar att myndigheten haft problem med sin interna styrning och redovisning, att det varit problem med tillämpningen av hyresmodellen, att man haft problem med det planerade underhållet och att det har funnits brister i fastighetsregistret. Konstruerade hyror som inte återspeglar faktiska kostnader har bidragit till att Försvarsmakten haft svårt att bedöma om bedriver en effektiv verksamhet. Kvalitetsproble-men i har medfört att Försvars-makten haft begränsade förutsättningar att sätta press på . Försvarsmakten har byggt upp en stor organisation för att kontrollera För att kompensera kvalitetsbristerna i för-valtning har Försvarsmakten byggt upp en stor organisation som delvis kontrollerar . I Försvarsmakten arbetar ca 200 personer med fastighets- och anläggningsfrågor. Företräd-are för Försvarsmakten uppger att man kommer att kunna minska på sin personal i takt med att förbättrar kvali-teten i förvaltningen. När anläggningar för krigsändamål byggs ställs det särskilda krav på fortifika-tionsteknisk kompetens. Detta innebär att man har kunskap om hotbilder och hur an-läggningarna ska dimensioneras, projekteras och byggas för att kunna stå emot olika slags an-grepp. När lades ned fanns det ca 20 officerare med fortifikationsteknisk kompetens i förvaltningen. I finns det endast 3 officerare med teknisk fortifikationskom-petens. Försvarsmakten har fortifikationsteknisk kompetens I Försvarsmakten anser man att det inte finns tillräckligt med fortifi-kations-teknisk kompetens i för att möta Försvars-maktens behov. I Försvarsmakten finns det officerare med teknisk fortifikationskompetens. Dessa behövs för att Försvarsmakten ska vara en kompetent beställare av anläggningar. Kompetensen behövs också för att Försvarsmakten ska ha god kunskap om hur anläggningarna ska användas och vilken resurs anläggningarna utgör för krigsorganisationen. Försvarsmakten är mycket kritisk till att uppvisar stora brister när det gäller teknisk fortifikationskompe-tens. Enligt företrädare för Försvarsmakten har avsaknaden av denna kompetens med-fört att Försvarsmakten utför arbets-uppgifter som egentligen ligger inom an-svarsområde. Den bristande kompetensen har enligt Försvars-makten också medfört att anläggningarnas krigsduglighet kan säkerställas. I Försvarsmakten undrar man vilken funktion fyller när det gäller byggande och förvaltning av krigsanlägg-ningar. Företrädare för Försvarsmakten menar att funktion är marginaliserad eftersom organisation är underdimensionerad. För att förvaltningen ska fungera har För-svarsmakten ansett det nödvändigt att ta över vissa av de arbetsuppgifter som egentligen åvilar . I Försvarsmakten frågar man vilken nytta man har haft av att dela upp anläggningarna i ägande och brukande när inte kan leva upp till sin roll som förvaltare. Företräd-are för Försvarsmakten konstaterar att uppdelningen i ägande och brukande endast har medfört en omfattande byråkrati i stället för att effektivisera förvaltningen. Olika uppfattningar i Försvarsmakten om hur problemet bör lösas Anläggningarna utgör tillsammans med krigsmateriel och personal en integrerad del av krigsorganisationen. Samspelet mellan anläg-ningar, krigsmateriel och personal är ofta komplex. För Försvars-makten är det viktigt att delarna i krigsorganisationen fungerar som en helhet. Flytta tillbaka anläggningarna till Försvarsmakten I Försvarsmakten har man olika syn på hur man bör lösa hanter-ingen av anläggningarna. En uppfattning är att det inte fungerat att låta ansvara för anläggningarna. Man kan inte låta en utomstående få ansvar för anläggningarna eftersom de utgör en så viktig del av krigsorganisationen. att Försvarsmakten inte har kontrollen har det blivit svårt att samordna anläggningarna med de övriga delarna av krigsorganisationen. Försvarsmakten kan dessutom konstatera att saknar tillräcklig förmåga att ta hand om anläggningarna. Anläggningarna bör därför flyttas tillbaka till Försvarsmakten. En annan uppfattning i Försvarsmakten är mer positiv till av-giftsfinansiering och uppdelning i ägande och brukande. Framför allt handlar det om anställda i Försvarsmakten som arbetar med fredstida försvarsfastigheter. Även om tillämpningen av avgiftsfinansiering inte fungerat så ser man i Försvarsmakten att finansieringsformen kan medföra positiva effekter. Genom att dela upp ägandet och brukandet mellan och Försvarsmakten har det till viss del uppstått en kritisk dialog mellan myndigheterna. Enligt företrädare för Försvarsmakten har dialogen inneburit att man i myndigheterna blivit mer kritiska och kostnadsmedvetna i hanteringen av försvarsfastigheterna. Anhängarna av avgiftsfinansiering menar att man inte får glömma hur det såg ut före fastighetsreformen då Försvarsmakten hade ansvaret för försvarsfastigheterna. Bakgrunden till uppdel-ningen i ägande och brukande var att Försvarsmakten inte tog hand om försvarsfastigheterna. De i Försvarsmakten som är positiva till fastighetsreformen an-ser att man måste skapa förutsättningar för att få avgiftsfinansieringen att fungera. I stället för att föra över fastigheterna och anläggningarna till Försvars-makten bör man se till att får tillräckliga re-surser så att myndigheten kan leva upp till sin roll som förvaltare. I är man medveten om att man saknar till-räckligt med fortifikationsteknisk kompetens. arbetar med att stärka sina resurser inom fortifikationsområdet. Ett steg i denna riktning är verkets nya organisation. Genom att samla den forti-fikationstekniska kompetensen till en särskild enhet kommer verket att bli bättre på att tillgodose Försvarsmaktens behov. Ett problem är att man haft svårt att rekrytera officerare med kunskaper om fortifikation. De få som utbildas hamnar i regel i Försvarsmakten. Avveckling av fastigheter och anläggningar Sammanfattning: Det har funnits ekonomiska incitament för Försvarsmakten att lägga ned kapitaltunga fastigheter. Brist på förståelse för systemet med lånefinansiering har dessutom bidragit till att man i Försvarsmakten varit positivt inställd till nyanskaffning. Försvarsmakten och har vidtagit åtgär-der för att komma till rätta med problemen. En genomgång av underlaget inför Försvarsmaktens stora om-strukturering med anledning av inriktningsbeslut visar att det inte var ekonomiska faktorer som avgjorde vilka förband som skulle läggas ned. Den arbetsgrupp som hade ansvaret att lämna förslag om Försvarsmaktens nya organisation tog hänsyn till en rad faktorer. I sitt arbete beaktade arbetsgruppen försvarspolitiska, regionalpolitiska, ekonomiska och miljöpolitiska aspekter. Bakgrunden till försvarets omstrukturering bedömde att inte kunde bli ockupe-rat (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99: FöU5, rskr. 1998/99:222). säkerhetspolitiska läge hade förbättrats successivt se-dan hade tagit ställning till försvarsbeslut. Den positiva utvecklingen hade enligt gått så långt att det fanns en klar anledning att sänka försvarskostnaderna och genomföra en omstrukturering av försvaret. beslutade att försvaret kunde påbörja en omstrukturering från ett invasions-försvar till ett insatsförsvar (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:222). Enligt kunde försvarets nya organisation vara betyd-ligt mindre än det gamla invasionsförsvaret. Utgifterna för det militära försvaret skulle minska med (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99: 222). beslutade om den närmare inriktningen för försvarets nya organisation (prop. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 1999/2000:168). Med riksdagsbeslutet följde att Försvarsmakten och skulle göra sig av med en stor del av försvarets fastighetsbestånd. Finns ekonomiska incitament att lägga ned kapitaltunga fastigheter Huvuddelen av de fastigheter Försvarsmakten anskaffar finansieras med hjälp av lån i . Kapitalkostnader utgör ca hälften av den sammanlagda hyra som Försvarsmakten betalar till . Avskrivningarna är raka och löper normalt på 30 eller . Genom att åldern på fastigheterna varierar mycket kraftigt blir det stora spridningar på den kapitalersättning som ligger till grund för hyrorna. De stora sprid-ningarna på kapi-tal-ersättningen medför att kan hyra ut likvär-diga lokaler med stora hyresvariationer. Nya och kapitaltunga byggna der blir dyra (hög kapital-ersättning) att hyra för Försvars-makten. Äldre lokaler och anläggningar (låg kapi-talersättning) får lägre hyror. Det har funnits en kultur i Försvarsmakten att skaffa nya lokaler Företrädare för Försvarsmakten uppger att alla i myndigheten inte har visat full förståelse för att lånefinansiering innebär att myndig-heten binder sig vid kostnader .