frsrdg · GQ04RR10 · 2003-01-01 00:00:00 — Länet har lagt ner mycket arbete för att komma tillrätta med det svaga resultatet, bl.a. en mer behovsstyrd upphandling och tydligare ansvarsfördel ning mellan af-utbildning och de enskilda förmedlingarna i länet. Förändringarna är av det långsiktiga slaget och beräknas få genomslag . Länet prioriterar målet enligt överenskommelse med AMS. Datautbildningar har fått ett stort genomslag i resultatet. Trots en noggrann marknads- och sökandeanalys inför starten var utfallet för dessa utbildningar Orsaken var en svag arbetsmarknad inom IT-sektorn. Även för ett antal enstaka platser och länets svetsutbildningar (vikande arbetsmarknad inom industrin) har resultatet varit mindre tillfredsställande. I genomsnitt ska minst 57 000 arbetshandikappade personer ha lämplig sysselsättning för belopp som tilldelats under anslaget 22:4. Länets avvikelse på årsbasis är 5 personer i snitt. Som vi har påpekat krävs en allt större arbetsinsats för att få fram de anpassade arbetsplatserna. Ökningen har fortsatt . Målet är uppnått. Den genomsnittliga bidragsnivån i lönebidrag ska uppgå till högst . Länet ligger marginellt över rikets resultat. Prognosen om en fortsatt ökning av den genomsnittliga bidragsnivån har slagit in. Länet uppnår målet. Målet är uppnått. Källa: AMS (2002 Sammanfattning av remissyttranden över rapport /03:2 Styrningen av AMS och länsarbets-nämnderna Följande remissinstanser har yttrat sig: (), Statskontoret, (), (), i , i län, i , i , i , i , i län, i , i län, i , i , i , i län, i , i , i , i , i , i , i , (), , (), Akademikers () och i (LO). Följande remissinstanser har inte yttrat sig: () och . Statskontoret anser att revisorerna presenterar ett gediget underlag och en trovärdig analys, varför det finns skäl att ta den på allvar. Kontoret efterlyser dock en prioritering mellan förslagen. () anser att rapporten på ett föredömligt sätt benat upp och analyserat problem som föreligger när det gäller både regeringens styrning av AMV och AMS styrning av länsarbetsnämnderna. Enligt () innehåller rapporten stora brister. Rapporten lyfter, enligt AMS, fram en problembild som redan är känd, men redovisar inte de åtgärder som vidtagits för att förbättra verksamheten. Länsarbetsnämnderna i , , , , , , , , , , , , , och ansluter sig till AMS yttrande med i vissa fall marginella tillägg. Dessa yttranden behandlas därför ej närmare i remissammanställningen. i ser det som mycket värdefullt att parallellt med utvecklingsarbetet få ta del av revisorernas granskning. () instämmer i stort i revisorernas kritik. Enligt TCO har dock analysen varit för begränsad genom att rapporten lyfter fram problem som är väl kända och delvis kommer att åtgärdas inom ramen för fempunktsprogrammet. De förslag som läggs fram i rapporten bör, enligt TCO, beaktas i fempunktsprogrammet. Akademikers () anser att rapporten förmedlar en genomtänkt och vederhäftig analys. Enligt i (LO) har revisorerna inte tagit tillräcklig hänsyn till vare sig den omorganisation eller det fempunktsprogram som beslutat om. 2 Se över mål och målstruktur I rapporten föreslår revisorer att regeringen bör få i uppdrag att göra en generell översyn av mål och målstruktur inom arbetsmarknadspolitiken. Enligt påbörjade regeringen ett arbete med att se över strukturen för en effektivare styrning och uppföljning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Revisorernas rapport kommer, enligt departementet, att vara en utgångspunkt i det fortsatta utvecklingsarbetet. ESV anser att det är av stor vikt att inte bara se över målstrukturen för politikområdet Arbetsmarknadspolitik utan också att regeringen överväger om styrningen skulle bli tydligare om Arbetsmarknadspolitik görs till ett verksamhetsområde inom ett bredare politikområde. Enligt ESV påverkar många andra aktörer och faktorer sysselsättningen och tillväxten. Full sysselsättning och ekonomisk tillväxt är därför övergripande mål för många verksamheter utöver dem som ryms inom arbetsmarknadspolitiken. ESV pekar också på möjligheten att använda sig av s.k. effektkedjor så att det tydligt framgår vilken punkt i kedjan målet avser. AMS delar till viss del revisorernas bedömning, och det är därför styrelsen bedriver arbetet med att komplettera regeringens makromål med verksinterna verksamhetsmål som tar sin utgångspunkt i regeringens arbetsmarknadspolitiska riksmål. Sådana verksinterna mål ökar, enligt AMS, förutsättningarna för en effektiv verksamhetsplanering på arbetsförmedlingarna. Dessutom ökas utrymmet för mera arbetsmarknadsanpassade verksamhetsmål på länsnivå och regional nivå. AMS konstaterar att en rad åtgärder är vidtagna och att det pågår ett utvecklingsarbete inom AMV. i delar i många avseenden revisorernas uppfattning om hittillsvarande förhållanden och anser att en fortsatt översyn av målstrukturen är angelägen. Nämnden konstaterar att målet för politikområdet är svårt att översätta till en enkel och tydlig målstruktur. En sådan bör ha ett begränsat antal verksamhetsmål som uppfyller de s.k. SMART-kriterierna och som direkt kan tillämpas inom verket. Enligt nämnden bör det i första hand utvecklas verksamhetsmål som inriktas på arbetsförmedlingens centrala uppgift, matchning på arbetsmarknaden. menar vidare att arbetsförmedlingen har en central roll för att medverka till att öka arbetskraftsutbudet i ett läge där det förutses stora arbets kraftsbehov inom vård och omsorg. Nämnden anser vidare att en ny målstruktur bör stödja den s.k. Lissabonstrategin. i ser det som viktigt att det skapas tydliga verksamhetsmål som tillsammans medverkar till att den totala mål-uppfyllelsen nås. i instämmer till viss del i revisorernas bedömning, men anser att det måste vara AMS uppdrag att formulera de mer detaljinriktade verksamhetsinterna målen. () håller med revisorerna om att det finns problem med hur målen för arbetsmarknadspolitiken är utformade och att de ibland kolliderar. Det är önskvärt med ett mindre antal övergripande mål samt mätbara verksamhetsmål. Enligt IFAU kan arbetsmarknadspolitiken inte ensam förväntas leda till att samtliga typer av mål uppnås. Det handlar i stället om vilka bidrag, utöver dem som andra typer av politik åstadkommer, som arbetsmarknadspolitiken kan ge. IFAU håller mot denna bakgrund inte med revisorerna om att målet för politikområdet skulle vara olämpligt som övergripande mål för arbetsmarknadspolitiken. IFAU håller däremot med om att verksamhetsmålen bör vara inriktade på effektmål snarare än medel för att genomföra den egna verksamheten. IFAU pekar vidare på att målet om arbete efter arbetsmarknadsutbildning verkar ha bidragit till en uppstramad definition av yrkesinriktad respektive förberedande utbildning, där den yrkesinriktade verkligen är yrkesinriktad. Det är enligt IFAU inte negativt att volymen i den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen har sjunkit nivåer, utan snarare tvärtom. IFAU finner inget stöd i den senaste tidens forskning för att arbetsmarknadsutbildning skulle vara en bra insats i allmänhet och inte heller för att utbildningen skulle vara särskilt bra för traditionellt svaga grupper. Mot bakgrund av arbetsmarknadsutbildningens dåliga resultat i jämförelse med olika typer av subventionerad anställning kan man, enligt IFAU, påstå att man gör de svaga grupperna en björntjänst genom att prioritera dem i arbetsmarknadsutbildning, då andra insatser visat sig ge bättre resultat. anser att det är viktigt att både övergripande och verksamhetsinriktade mål för de arbetsmarknadspolitiska insatserna formuleras så att de verkligen är möjliga att påverka med arbetsmarknadspolitik och att de också mäter effekter av verksamhetens eget bidrag till det mål som ska uppnås. Det är av samma anledning viktigt att undvika målformuleringar där man snarare mäter graden av verksamhetens medelsuppfyllelse än graden av måluppfyllelse. anser vidare att verksamheten i alltför hög grad har fokuserats på arbete med de sökande och inte i tillräckligt stor utsträckning tagit sin utgångspunkt i företagens behov. En indikation på detta synsätt är, enligt , att av sex övergripande mål 2002 var det endast ett som hade fokus på företagens behov av arbetskraft. Detta mål mäter dessutom snarare förmedlingens förmåga att leverera kvantitet än kvalitet. Enligt visar de studier som finns över olika förmedlingars effektivitet att ett företagsinriktat arbetssätt leder till fler arbetstillsättningar utan att de fördelningspolitiska målen om långtidsarbetslöshet och långtidsinskrivning påverkas negativt. Utformningen av målen premierar dock inte detta arbetssätt. anser vidare att målet om arbete efter arbetsmarknadsutbildning har både för- och nackdelar. En nackdel är att omfattningen av den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen kan komma att styras i alltför hög grad av kortsiktiga arbetsmarknadsbehov. Men det bidrar också till att uppnå högre träffsäkerhet. Enligt skulle AMS även inom ramen för nuvarande strukturer, genom en översyn av mål och målstruktur, kunna göra mycket för att matcha jobb och arbetslösa bättre. TCO håller med om att de arbetsmarknadspolitiska målen inte är utformade eller anpassade för en effektiv styrning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och att de har skapat målkonflikter och suboptimering och att problemen bör åtgärdas. Enligt TCO bör arbetsmarknadspolitiken få en starkare tillväxtpolitisk roll genom att bl.a. involveras som en naturlig del i tillväxtprogrammen och de regionala partnerskapen. TCO anser att det är viktigt att en grundläggande översyn görs av nuvarande verksamhetsmål och att målen i högre grad speglar rådande arbetsmarknadsläge och verkets roll inom arbetsmarknadspolitiken. Det åligger, enligt TCO, regering och riksdag ett ansvar att se över styrinstrumenten för AMV. Enligt har revisorerna visat på en komplex målkarta bestående av ibland motsägelsefulla eller felaktiga mål. Mot bakgrund av detta stöder revisorernas förslag om att regeringen bör få i uppdrag att göra en generell översyn av mål och målstruktur inom arbetsmarknadspolitiken. LO anser inte att regeringen bör ges i uppdrag att göra en generell översyn av mål och målstrukturer inom arbetsmarknadspolitiken. En ordentlig omorganisation har, enligt LO, gjorts inom AMS i syfte att nå mål och målstrukturer såsom revisorerna efterlyst. 3 Förbättra regeringens resultatredovisning I rapporten föreslår revisorer att regeringen bör få i uppdrag att förbättra resultatredovisningen i budgetpropositionen. pekar på att revisorernas rapport kommer att vara en utgångspunkt i det fortsatta utvecklingsarbetet vad gäller styrning och uppföljning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Statskontoret konstaterar att stora delar av den kunskap som finns om arbetsmarknadspolitiken inte tas till vara. ESV menar att en förutsättning för att resultatredovisningen ska kunna förbättras är att regeringen tar fram en strategi för hur regeringen ska följa upp och utvärdera arbetsmarknadspolitiken. Detta är också en förutsättning för att AMS ska kunna förbättra sin uppföljnings- och utvärderingsverksamhet. Regeringens strategi bör, enligt ESV, utgå från behovet av information dels för att kunna styra verksamheten på ett bättre sätt, dels för att kunna förse med bättre resultatinformation. AMS delar revisorernas uppfattning att resultatinformationen kan förbättras. Enligt AMS har det mot denna bakgrund etablerats en ny utvärderings- och analysavdelning inom styrelsen. utveckla en resultatorienterad statistik som revisorerna, enligt AMS, efterlyser. AMS pekar också på att styrelsen på uppdrag av regeringen arbetar med att upprätta Detta ska, enligt AMS, radikalt öka verkets förutsättningar för resultatredovisning etc. Enligt i bör en förbättrad målstruktur på ett helt annat sätt göra det möjligt att tillgodose kraven på resultatredovisningen. AMS nya utvärderings- och analysfunktion kommer, enligt nämnden, att ge regeringen möjlighet att förbättra sin återrapportering och analys till . i delar uppfattningen att resultatinformationen kan förbättras. Nämnden pekar också på att det skapats en ny utvärderings- och analysavdelning inom AMS och att det pågår ett arbete med resultatredovisning på verksamhetsgrenar. IFAU håller i stort med revisorerna. Enligt IFAU är det viktigt att arbetsmarknadsenhet har kompetens att både genomföra egen uppföljning av politiken och bedöma externa uppföljningar och utvärderingar. IFAU vill även påpeka att utvärdering i form av effektstudier bör ges större utrymme i regeringens resultatredovisning. Sådana studier kräver emellertid en längre uppföljningshorisont än t.ex. ett kalenderår och kan därför inte hänföras direkt till den verksamhet som bedrevs av AMV under det föregående året. Enligt är en förutsättning för att politikerna ska kunna göra rätt avvägningar när det gäller allokeringen av samhällets resurser att det fortlöpande görs adekvata analyser av insatsernas effektivitet. anser att revisorernas förslag är riktigt. 4 Se över verksamhetsplaneringen inom AMV I rapporten föreslår revisorer att regeringen bör ge AMS i uppdrag att i grunden omarbeta verksamhetsplaneringen. Enligt Statskontoret bör det t.ex. vara möjligt att förbättra i vart fall vissa delar av styrningen inom AMV också inom ramen för de övergripande förutsättningar som råder . Ett exempel är att förbättra kunskapen om organisationens mål, vilket bör kunna ske . ESV tillstyrker revisorernas förslag. AMS delar revisorernas bedömning och har därför bedrivit ett konkret åtgärdsarbete för att införa en ny verksamhetsplanering. Ett omfattande utvecklingsarbete pågår enligt AMS. Målet är att en helt ny modell ska vara i tillämpning . AMS framhåller att revisorernas förslag är föremål för åtgärdsinsatser. Ett flertal olika åtgärder redovisas i AMS remissvar. Det är t.ex. en ny myndighetsinstruktion, en ny ledningsorganisation, det s.k. fempunktsprogrammet och åtgärder för att tydliggöra AMS roll som chefsmyndighet. Tillskapandet av en tydlig linjeorganisation var, enligt AMS, en av förutsättningarna för att initiera, leda och styra det nu pågående ändringsarbetet. Enligt AMS överensstämmer revisorernas kritik med den kritik som styrelsen framförde 1999 och 2000, dvs. AMS anser att revisorer ägnar uppmärksamheten åt att måla upp allvarliga brister inom verket, utan att redovisa de åtgärder som har vidtagits och som planeras vidtas . Enligt AMS skapar därmed revisorerna, medvetet eller omedvetet, en skev och osaklig bild av förhållandena inom verket. i anser att en översyn av verksamhetsplaneringen är onödig eftersom den håller på att omarbetas inom AMV. Nämnden pekar dock på att en fastare målstruktur och tidiga preliminära mål gör det enklare att föra ut och förankra målen hos alla anställda. Enligt nämnden bör verksamhetsmålen ha ett tydligare samband med arbetsmarknadsförhållanden, och valda målnivåer måste korrespondera mot tillgängliga resurser. Nämnden anser däremot inte att resursfördelningen ska kopplas till effektivitetsvariabler. i län redovisar att en viktig utgångspunkt i arbetet med styrningsfrågor är att sträva efter medarbetarnas delaktighet och utnyttja deras kompetens. Det genomförs organisationsundersökningar och systematiska genomgångar av arbetsförmedlingskontoren. Det har dessutom inrättats en speciell funktion för att snabbt följa upp arbetssökandes och arbetsgivares uppfattning om verksamheten. Länet följer också utvecklingen i andra län med särskilt fokus på näraliggande arbetsmarknader. En systematisk benchmarking är dock svår att genomföra på grund av vitt skilda arbetsmarknader och organisationer i olika län. Nämnden delar vidare revisorernas uppfattning om att resursfördelning är ett viktigt styrinstrument. Det är viktigt att det finns en logisk struktur i hur resurser fördelas. Det är också, enligt nämnden, olyckligt om län resursmässigt avlövas på grund av goda resultat. Med hänsyn till att arbetsmarknad och organisationer är så olika är det inte heller givet att länen ska följa en central fördelningsmodell. i tillstyrker att verksamhetsmålen på regional och lokal nivå i allt större utsträckning bör kopplas till länsprognoserna och även till arbetsförmedlingskontorens marknadsbedömningar. Nämnden delar också rapportens synpunkter på att kännedom om verksamhetsmålen tidigare inte klart och tydligt funnits hos varje medarbetare. i delar revisorernas bedömning och pekar i likhet med AMS på att en ny modell håller på att utvecklas. i redovisar att nämnden vidtagit ett antal åtgärder för att stärka verksamhetsplaneringen och öka dess genomslag i organisationen. Länets fördelningsmodeller förändrades 2001. Modellen för fördelning av verksamhetsmål har förändrats, och länet har i samband med detta tagit intryck av revisorernas synpunkter. har länet tagit fram en ny modell för verksamhetsplaneringen där ambitionen varit att tydliggöra sambanden mellan målnivåerna och kopplingen till verkets övergripande mål. Nämnden redovisar också den organisation för s.k. målstrateger som finns i länet. inrättades även en länsledning. tillstyrker revisorernas förslag. TCO pekar på att de problem som lyfts fram i rapporten delvis har uppmärksammats i det s.k. fempunktsprogrammet. De förslag som läggs fram bör, enligt TCO, beaktas i fempunktsprogrammet. anser att revisorernas förslag är riktigt. LO anser att en ordentlig omorganisation har gjorts inom AMS i syfte att nå mål och målstrukturer såsom revisorerna efterlyser. 5 Överväg preliminära verksamhetsmål för AMV I rapporten föreslår revisorer att regeringen bör överväga möjligheten att ge AMV preliminära verksamhetsmål för att underlätta verkets verksamhetsplanering. ESV tillstyrker revisorernas förslag. AMS delar revisorernas bedömning att det finns stora fördelar med att komma i gång med planeringsarbetet inför gällande budgetår. De åtgärder som AMS har vidtagit och planerar att vidta med avseende på verksamhetsgrenar, verksamhetsmål och verksamhetsplanering syftar bl.a. till att just uppnå en optimal planeringshorisont inom verket. Enligt AMS är åtgärder i linje med revisorernas kritik under implementering. i instämmer till fullo i önskemålet. Om länsarbetsnämnden får en tydlig målstruktur och en verksamhetsanalys med angivande av preliminära verksamhetsmål före verksamhetsårets början kommer nämnden på ett helt annat sätt än att kunna organisera, planera och också förankra verksamhetens mål bland medarbetarna. i län pekar på att sena beslut om verksamhetsmål och budget kan försvåra den länsinterna förankrings- och planeringsprocessen. i anser att preliminära verksamhetsmål kan ges tidigt för en bättre förankring och längre planeringsperiod för länsarbetsnämnder och arbetsförmedlingskontor. medverkar också, enligt nämnden, till större möjlighet att fördjupa kunskapen i organisationen om syftet med respektive mål. i skulle gärna se att preliminära mål erhålls , vilket skulle medföra bättre möjligheter till planering. i håller med om betydelsen av att möjliggöra en tidig start på planeringsprocessen. IFAU instämmer i vad revisorerna säger om att det kan vara till nytta för AMV att få ta del av preliminära verksamhetsmål innan de slutliga är färdiga. tillstyrker revisorernas förslag. TCO anser att det är tveksamt om det ska införas preliminära verksamhetsmål för myndigheten. Det kan, enligt TCO, snarare leda till nya målkonflikter och ytterligare försämra planerings- och uppföljningsprocessen. anser att revisorernas förslag är riktigt. 6 Förbättra kunskaperna om målen I rapporten föreslår revisorer att regeringen på ett tydligare sätt bör motivera varför verksamhetsmål förändras, hur verksamhetsmålen hänger ihop och hur de är kopplade till de mer överordnade målen för arbetsmarknadspolitiken. Enligt Statskontoret bör det vara möjligt att förbättra kunskapen om organisationens mål. Detta bör kunna ske . Här finns, enligt kontoret, stora brister, särskilt hos handläggarna vid arbetsförmedlingarna. ESV tillstyrker revisorernas förslag. AMS delar revisorernas bedömning. AMS pekar på att med verksamhetsgrenar, verksamhetsmål, uppföljning och erforderligt IT-stöd samt med den nya lednings- och styrningsmodellen, ny verksamhetsplanering och fortsatta kontinuerliga utbildningsinsatser inom AMV kommer kunskapsläget kring målen att öka väsentligt. Stora förbättringar har, enligt AMS, redan ägt rum, vilket är en förklaring till de avsevärda resultatförbättringarna avseende måluppfyllelse som nåddes . En påtaglig åtgärd i sammanhanget är, enligt AMS, de totalt ca för Af-cheferna kring verksamhetsmål, planeringsformer samt resultat och uppföljning som genomförts . Enligt i har arbetet med förankring av mål samt uppföljning förändrats sedan revisorerna besökte länet. genomförs kontorsdialoger för förankring av mål. Vidare genomförs mål- och resultatuppföljning. i pekar på att målens funktion måste vara klar och tydlig för alla i organisationen om styrsystemet ska fungera. Enligt nämnden är den enkätundersökning som redovisas i rapporten en nedslående läsning, och understryker vikten av en nära dialog mellan ledning och medarbetare om mål och resultat. har i strukturen för verksamhetsplanen 2003 betonat verksamhetsmålen och försökt att åskådliggöra sambanden mellan verksamhetsmålen och överliggande målnivåer. Vidare har nämnden strävat efter att koppla verksamhetsmålen till det övergripande målet i syfte att öka förståelsen för de vidare effekterna av verksamhetens uppdrag. tillstyrker revisorernas förslag. För att få en bättre resultatstyrning är det, enligt TCO, särskilt viktigt att öka kunskapen och medvetenheten om verksamhetsmålen bland myndighetens anställda. anser att revisorernas förslag är riktigt. 7 Uppföljning och utvärdering måste stärkas inom AMS I rapporten föreslår revisorer att regeringen bör ge AMS i uppdrag att generellt sett förbättra uppföljnings- och utvärderingsverksamheten. Statskontoret pekar på att det genomförts ett stort antal utredningar och utvärderingar av arbetsmarknadspolitiken och att det borde finnas ett bra underlag för att förändra och förbättra verksamheten. Kontoret konstaterar dock att stora delar av den kunskapen inte tas till vara. Ett annat exempel är, enligt Statskontoret, uppföljningarna av de olika länsarbetsnämndernas verksamhet och resultat. Verksamhetens omfattning och organisation skapar goda möjligheter för jämförelser och analyser. De bör, enligt kontoret, vara ett viktigt underlag för att förbättra verksamheten vid vissa länsarbetsnämnder eller arbetsförmedlingar, formulera realistiska regionala mål och fördela resurserna på ett effektivt sätt. ESV tillstyrker revisorernas förslag. AMS pekar på att en ny organisation för styrelsen införs . En ny avdelning för analys och utvärdering inrättas (se även avsnitt 3). påbörjar den nya avdelningen sin ordinarie verksamhet med utvärdering, analys och resultatredovisning av de arbetsmarknadspolitiska insatserna. Enligt AMS är åtgärder sålunda vidtagna. Det framgår också av AMS remissvar att styrelsens och ledningens betoning på att fullfölja uppdraget från riksdag och regering har bidragit till att måluppfyllelsen blivit avsevärt bättre på de flesta arbetsförmedlingskontor. Enligt AMS har således stora förändringar ägt rum, vilket är en viktig förklaring till de avsevärda resultatförbättringarna. i delar AMS uppfattning. Enligt i har AMS skapat en ny organisation för analys och utvärdering. IFAU håller med revisorerna om att det är viktigt att följa upp och utvärdera arbetsmarknadspolitiken. IFAU vill dock poängtera att ansvaret för dokumentationen och uppföljningen av den egna verksamheten ska ligga hos myndigheten, medan ansvaret för utvärdering ska ligga på ett från myndigheten fristående organ. Det utesluter, enligt IFAU, inte att även andra än AMV ägnar sig åt uppföljning eller att AMV ägnar sig åt utvärdering; men ansvaret ska vara tydligt så att uppföljning och utvärdering verkligen kommer till stånd. tillstyrker revisorernas förslag. anser att revisorernas förslag är riktigt. 8 Utveckla länsarbetsnämndernas verksamhets-redovisning