frsrdg · GQ04RR10 · 2003-01-01 00:00:00 — Det är dock ett grundläggande kriterium som det bör tas hänsyn till vid utformningen av målen. Enligt revisorernas uppfattning går det inte att basera en effektiv resultatstyrning på dagens målstruktur. Det är uppenbart att det kan leda till stora problem med styrningen som i slutändan innebär en felaktig resursallokering. Den mindre väl fungerande uppföljnings- och utvärderingsprocessen förstärker detta intryck (se nedan). Den ger inte underlag för att bedöma hur effektiva målen är och därmed inte heller för att förändra och ompröva mål och verksamheter. De orealistiska målen (och den mindre väl fungerande uppföljningen) riskerar också att leda till en övertro på vad som kan åstadkommas med hjälp av arbetsmarknadspolitik. Framför allt gäller det de mer överordnade målen som leder till att det är svårt att få grepp om vilka uppgifter arbetsmarknadspolitiken egentligen ska utföra. Det är uppenbart att den generella ekonomiska politiken kan påverka betingelserna för sysselsättningen. Effekterna av arbetsmarknadspolitiken är dock mer indirekta. Det är därför viktigt att göra en klar skillnad mellan vilka uppgifter som gäller för sysselsättningspolitik i stort och vilka som gäller för den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Annars riskerar arbetsmarknadspolitiken att belastas med uppgifter som den inte rimligen kan och ska klara av. En större grad av realism i målen innebär att politiken i högre grad kan utnyttjas för de ändamål den är bäst lämpad för. Regeringen bör därför få i uppdrag att göra en översyn av mål och målstruktur inom arbetsmarknadspolitiken. Förslag: Regeringens resultatinformation i budgetpropositionen ger inga besked om politikens effekter eller hur den bidragit till måluppfyllelsen. Regeringen bör därför få i uppdrag att förbättra resultatredovisningen. Resultatstyrning kräver dels att mål sätts upp för olika verksamheter, dels att resultat följs upp och utvärderas. Enligt 2 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska regeringen för redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. För att en diskussion om måluppfyllelse ska framstå som meningsfull måste det vara möjligt att analysera hur verksamheten bidragit till måluppfyllelsen. I budgetpropositionen görs dock ingen analys av hur AMV:s verksamhet bidragit till att uppfylla verksamhetsmålen. Det görs inte heller någon analys av hur verksamhetsmålen eller arbetsmarknadspolitiken bidragit till uppfyllelsen av de mer överordnade målen för arbetsmarknadspolitiken, dvs. de mål som ställt upp för verksamheten. Med andra ord analyseras inte effekterna av arbetsmarknadspolitiken. I budgetpropositionen görs egentligen inte heller någon analys av vilka faktorer som kan tänkas påverka måluppfyllelsen. Det saknas till och med omvärldsanalyser som söker belysa hur olika externa faktorer, t.ex. efterfrågan, påverkar verksamheten eller måluppfyllelsen. Regeringens redovisning och uppföljning baseras främst på AMV:s årsredovisning och de återrapporteringskrav och uppdrag som anges i regleringsbrevet. utgör ett av regeringens viktigaste styrmedel för att få information om AMV:s verksamhet. Återrapporteringskraven i regleringsbrevet har dock inte givits ett sådant innehåll att de kan ligga till grund för en analys av hur AMV:s verksamhet bidragit till måluppfyllelsen. AMS analyser av måluppfyllelsen ger i konsekvens med detta en mycket förenklad bild av verkligheten. En mer avancerad analys ställer andra och mer sofistikerade krav på resultatinformation. Detta innebär inte en ökad informationsmängd, utan snarare mindre, men mer selektiv information. Informationen måste uppfattas som angelägen för uppföljning och utvärdering av verksamheten och ska i sin tur ligga till grund för omprövningar och prioriteringar. Det förutsätter naturligtvis att ansvariga tjänstemän och politiker vet vilken resultatinformation som är särskilt angelägen, dvs. vilka frågor man önskar få besvarade med hjälp av resultatinformationen. Revisorernas granskning visar dock att effekterna av arbetsmarknadspolitiken inte tycks vara en fråga som är högt prioriterad. I den mån AMV:s verksamhet ska utvärderas behöver regeringen även tillgång till underlag från externa utvärderingsorgan. Även från myndigheterna fristående organisationer - med gedigen utvärderingserfarenhet - kan bidra till regeringens redovisning. Vissa studier kan t.ex. vara så resurskrävande eller kräva en sådan speciell kompetens att detta är nödvändigt. Det stärker dessutom den oberoende analysen. Revisorernas granskning visar dock att regeringen endast redovisar någon enstaka extern utvärdering i sin resultatbedömning. IFAU, som är en myndighet under , och vars uppgift bl.a. är att främja, stödja och genomföra utvärderingsstudier, utnyttjas i mycket begränsad omfattning i budgetpropositionens resultatredovisning. Regeringens resultatredovisning innehåller vidare en mycket begränsad analys av politikens inriktning. Det är därför svårt att följa upp olika prioriteringar och om det skett någon tyngdpunktsförskjutning i politiken. Det förs inte heller någon diskussion om vilka faktorer som bestämmer arbetslöshetens nivå. En analys av arbetslöshetens förklaringsfaktorer kan dock ha stor betydelse för politikens inriktning. Enligt revisorernas uppfattning måste regeringens redovisning till förbättras högst väsentligt. Resultatstyrningsprocessen förstärker vikten av att metoder och system utvecklas för att följa upp och utvärdera verksamheten och därmed få en bättre grund för omprövning, styrning och utveckling av insatserna. Revisorerna har ovan pekat på några punkter där det bör finnas utrymme för förbättringar. Revisorerna anser att de resultat som regeringen redovisar bör förklaras och analyseras i relation till målet för politikområdet och verksamhetsmålen. Regeringens analys av måluppfyllelsen måste bli tydligare och mer distinkt. Det måste vara möjligt att på ett betydligt bättre sätt än bedöma hur AMV:s verksamhet bidragit till måluppfyllelsen. Se över verksamhetsplaneringen inom AMV Förslag: Verksamhetsplaneringen inom AMV har så pass påtagliga brister att och regeringens intentioner riskerar att inte få ett genomslag i organisationen. Regeringen bör därför ge AMS i uppdrag att i grunden omarbeta verksamhetsplaneringen. AMV:s verksamhetsplanering kan sägas bestå av riktlinjer, fördelning av verksamhetsmål, resursfördelning, planering av åtgärder och anslag samt uppföljning och utvärdering. Revisorernas förslag behandlar de fyra förstnämnda delarna. Vad gäller uppföljning och utvärdering lämnas två separata förslag till åtgärder. Enligt revisorernas bedömning finns det flera inslag i AMV:s verksamhetsplanering som starkt kan ifrågasättas och som med stor sannolikhet leder till att verksamhetsmålens styrande effekt reduceras. styrning riskerar således att inte få avsedd effekt. Revisorernas bedömningar grundas på bl.a. följande iakttagelser. Inom AMV är riktlinjer på olika nivåer ett mycket viktigt styrinstrument. De är dock förknippade med ett flertal brister. AMS riktlinjer betonar uppgifter för arbetsmarknadspolitiken som den inte bör ha. AMS formuleringar är betydligt vidare än de som återfinns i budgetpropositionen. Det är tveksamt om riktlinjerna återspeglar de prioriteringar som görs i budgetpropositionen. Det saknas förklaringar till verksamhetsmålen och hur dessa hänger samman eller är kopplade till de mer överordnade målen. Det saknas en ordentlig analys av problemen på arbetsmarknaden. Det finns inga analyser av t.ex. arbetslöshetens bakgrund, hur arbetsmarknaden fungerar etc. Det saknas en ordentlig koppling till arbetsmarknadsprognoserna. Detta gäller framför allt på den regionala nivån. Den kanske allvarligaste invändningen är, enligt revisorernas uppfattning, att riktlinjerna inte förefaller få något ordentligt genomslag bland de anställda. Revisorernas undersökning visar att insikten om t.ex. verksamhetsmålen är begränsad. Ungefär hälften av de anställda anger verksamhetsmål som inte gäller längre. De prioriterar i många fall också mål som upphört att gälla. De tycks ha relativt vaga uppfattningar om vem som fastställer målen och för vilka de gäller. Detta är naturligtvis ett misslyckande för den verksamhetsplanering som bedrivs inom AMV. Det är viktigt att riktlinjerna är klara, enkla och tydliga. De ska kunna förstås av samtliga anställda inom verket. En viktig uppgift i samband med verksamhetsplaneringen är att formulera, precisera och fördela verksamhetsmålen. Det finns emellertid flera inslag i processen som leder till att målens styrande funktion reduceras väsentligt. De modeller som utnyttjas för att länsfördela målen om att arbetsgivarna ska få tillräckligt med sökande och arbete efter arbetsmarknadsutbildning innebär att det inte är speciellt meningsfullt att analysera länens måluppfyllelse. Den påverkas av ett antal faktorer som länen inte kan påverka och som inte finns med i modellerna. Flera av länen har valt samma målnivå för samtliga kontor. Det sker med andra ord ingen anpassning efter förutsättningarna på den lokala arbetsmarknaden trots att en sådan anpassning är möjlig. Det gäller framför allt målet om att arbetsgivarna ska få tillräckligt med sökande och målet om arbete efter arbetsmarknadsutbildning. I ett av länen varie rade exempelvis andelen i arbete efter arbetsmarknadsutbildning mellan . Trots detta har samtliga kontor i länet samma målnivå på . Det kan naturligtvis diskuteras hur ett kontor med ett utfall på upplever ett mål på och vilken tilltro till resultatstyrningsprocessen det får. En näraliggande aspekt är att AMS har valt att inte länsfördela målet om arbete efter arbetsmarknadsutbildning. Orsaken är att målnivån upplevs som orealistisk. Målet är dock i hög grad efterfrågestyrt och efterfrågan varierar kraftigt mellan olika regioner i . Risken är påtaglig att resultatstyrningen påverkas negativt. AMS modell för att fördela målet om långtidsinskrivna är så pass komplicerad att det är högst osäkert om det på något enkelt sätt går att förutse utfallet. Det kan därmed också vara svårt att förutse hur arbetet med långtidsinskrivna kan komma att påverka nästa års fördelning. Det saknas en koppling till arbetsmarknadsprognoserna. Fördelningen av målen baseras endera på historiska data eller variabler som inte har något samband med arbetsmarknaden. Exemplen ovan väcker frågan om vilka intentioner AMS har i samband med fördelningen och vilken genomslagskraft dessa får. En rimlig utgångspunkt är att AMS fördelning bör avspegla regionala variationer i arbetsmarknadsläget och andra faktorer som bedöms som betydelsefulla. Fördelningen inom länen bör på ett liknande sätt anpassas till lokala variationer. Som redan framgått är det knappast fallet för två av målen som diskuterats ovan. AMS har utnyttjat modeller som inte avspeglar efterfrågeläget, och nämnderna har i huvudsak valt att inte ta hänsyn till några fördelningsfaktorer alls. I huvudsak fundamentalt olika system används således inom samma organisation för att fördela mål. Det kan därför ifrågasättas om dessa mål längre kan betraktas som styrinstrument. På ett liknande sätt har AMS valt att utnyttja en mycket komplicerad modell vid fördelningen av målet om långtidsinskrivna. Länsarbetsnämnderna använder betydligt enklare modeller. Ett antal olika modeller utnyttjas således för att ta hänsyn till i princip samma sak; nämligen regionala eller lokala variationer i antalet långtidsinskrivna. Resursfördelningen utgör ett väsentligt inslag i verksamhetsplaneringen. Det är viktigt att den stimulerar en effektiv resursanvändning. Det finns dock ett antal inslag som pekar på att de nuvarande resursfördelningsmodellerna är relativt ineffektiva. AMS modell för att fördela förvaltningsanslaget saknar inslag som i någon mening mäter effektiviteten eller produktiviteten. Det kan därför diskuteras om resursfördelningen inom AMV i tillräcklig utsträckning har avspeglat arbetssituationen och om resurstilldelningen förändrats lika snabbt som förhållandena på arbetsmarknaden. Tidigare studier indikerar att de ineffektiva kontoren har använt onödigt mycket resurser i relation till de tjänster som blivit producerade och att de kontor som haft låg eller negativ produktivitetsförändring inte anpassat sin resursanvändning till förändringen av arbetsuppgifterna över tiden. De nuvarande modellerna kan leda till att länsarbetsnämnder eller kontor som är effektiva får minskade resurser och vice versa. Orsaken till detta är bl.a. att målen om långtidsinskrivna och arbetshandikappade delvis står i konflikt med de modeller som utnyttjas i samband med resursfördelningen. Ett effektivt arbete med t.ex. långtidsinskrivna kan medföra minskade resurser. En väl fungerande resultatstyrning förutsätter förekomsten av olika slags incitament. Det gäller frågan hur ett bra resultat ska belönas alternativt vilket ansvar som ska utkrävas om resultatet är otillfredsställande. AMS fördelningsmodeller har dock närmast motsatta inslag. Ett inslag som förstärker resonemanget ovan är de statistiska underlagen till fördelningsmodellerna. Ett problem är att det uppstår vissa dubbelräkningar och en person kan dessutom befinna sig i olika grupper, t.ex. långtidsarbetslösa och arbetshandikappade, . Ett sådant underlag kan ge incitament till manipulationer och också belöna mer kortsiktiga lösningar för de arbetssökande. Det finns inget samband mellan resursfördelningen och fördelningen av flertalet verksamhetsmål. Det saknas också variabler som är kopplade till hur verksamhetsmålen mäts, dvs. någon form av resultatmått. Kopplingen till prioriteringarna inom arbetsmarknadspolitiken är inte heller alla gånger up-penbar. RRV har t.ex. pekat på att lediga platser har en liten vikt, trots att de tillväxtinriktade insatserna betonats av både riksdag och regering. Ett stort antal åtgärder fördelas efter samma principer. Det kan förefalla naturligt i en målstyrd organisation. Det är en modell som fungerar bäst om åtgärderna kan betraktas som substitut till varandra. Arbetsmarknadsutbildningen har dock i budgetpropositioner etc. getts en speciell vikt. Utbildningen ska lösa flaskhalsproblem, den ska inriktas mot bristyrkesutbildningar och den ska vara efterfrågestyrd. Den fördelas dock efter samma principer som ett stort antal andra åtgärder som i många fall har lite andra syften. Någon specifik vikt för efterfrågan, t.ex. lediga platser, finns inte i modellen. Den modell som utnyttjas för att fördela anslaget för särskilda insatser för arbetshandikappade saknar helt och hållet inslag som skulle kunna skapa incitament för att slussa deltagare in i reguljär eller mindre subventionerad sysselsättning. I förordningen (2000:630) om särskilda insatser för arbetshandikappade finns dock inslag som skulle ligga till grund för sådana konstruktioner. Ett sammanfattande intryck är att det förefaller saknas en utvecklad strategi för hur resurserna ska fördelas. Någon utvärdering av modellerna görs inte. Det är mer eller mindre uppenbart att de nuvarande modellerna varken premierar en effektiv fördelning eller en effektiv användning av resurser. Den bilden förstärks av det stora antalet modeller som utnyttjas inom AMV på olika nivåer. En effektiv resursfördelning kan inte ske på diametralt olika sätt på olika nivåer. Den slutliga fördelningen påverkas av ett så stort antal variabler att det inte är möjligt att se något system i fördelningen. Den kurva som beskriver planeringen, och för den del utfallet, av åtgärderna brukar normalt ha ett ganska entydigt utseende. ligger volymen på en hög nivå som sedan dras ned successivt . dras volymen upp successivt. I samband med planeringen gick AMS generaldirektör ut med ett uppdrag till länsarbetsdirektörerna att planera för att av programverksamheten skulle genomföras . Utifrån befintliga arbetsmarknadsprognoser var det dock svårt att se några markanta skillnader mellan de bägge halvåren 2002. Revisorernas analys av de fyra länsarbetsnämnderna visar att tre av länen följde AMS uppdrag och planerade att förlägga av åtgärderna . I takt med att regeringen utökade anslagen skedde en ökning av den planerade åtgärdsvolymen för . En slutsats är att planeringen, åtminstone , inte förefaller ha något direkt samband med AMS eller länens arbetsmarknadsprognoser. Den ger snarare ett intryck av att bygga på förväntningar om ytterligare medel. Enligt revisorernas bedömning är verksamhetsplaneringen inom AMV förknippad med mycket stora brister som gör att resultatstyrningens intentioner riskerar att undermineras. De olika delarna inom planeringsprocessen hänger dessutom inte ihop. Enligt revisorernas uppfattning bör verksamhetsplaneringen förändras så att det blir möjligt att få till stånd en effektiv styrning av verksamheten. Inte minst viktigt är att och regeringens intentioner får ett direkt genomslag i verksamheten. Regeringen bör därför ge AMS i uppdrag att i grunden omarbeta verksamhetsplaneringen. Ett alternativ är att en oberoende utredning tillsätts för att se över verksamhetsplaneringen. Överväg preliminära verksamhetsmål för AMV Förslag: Regeringen bör överväga möjligheten att ge AMV preliminära verksamhetsmål för att underlätta verkets verksamhetsplanering. Tidsschemat för AMV:s verksamhetsplanering är mycket snävt. Det gäller framför allt perioden mellan regleringsbrev och det nya budgetåret. Verksamhetsmålen fastställs definitivt av regeringen kring och ska sedan börja tillämpas fr.o.m. . AMS erhåller i och för sig preliminära verksamhetsmål tidigare, och det förs en diskussion mellan departementet och AMS om den närmare utformningen av målen. Det är dock inte möjligt att förankra målen i organisationen förrän de är definitivt beslutade. Definitiva beslut vid länsarbetsnämnderna sker ofta eller . Stora förändringar av målen kan naturligtvis innebära avsevärda påfrestningar för planeringsprocessen. Ett exempel på detta är verksamhetsmålet om övergångar från lönebidrag. Målet blev känt så pass sent att det inte var möjligt att ta fram underlag för en länsfördelning av målet. Revisorernas enkätundersökning visar också att endast hälften av förmedlarna känner till målet. Regeringen har beslutat om preliminära riktlinjer för AMV. Detta skedde och dessa beslutades , dvs. nästan en månad tidigare än . En nackdel med preliminära mål kan vara att även dessa behöver förändras senare och att ett sådant förfarande ytterligare kan försämra planeringsprocessen. Enligt revisorernas bedömning bör dock möjligheten med preliminära verksamhetsmål övervägas. Förbättra kunskapen om målen Förslag: Kunskapen om och förståelsen för målen är begränsad inom AMV. Regeringen bör därför på ett tydligare sätt motivera varför verksamhetsmål förändras, hur verksamhetsmålen hänger ihop och hur de är kopplade till de mer överordnade målen för arbetsmarknadspolitiken. Som redan torde ha framgått är den arbetsmarknadspolitiska målstrukturen mycket komplicerad. Det är svårt att förstå syftet med vissa mål, varför de införs, varför de förändras och hur de är kopplade till varandra och till de mer överordnade målen. Det är uppfattningar som förefaller delas av många anställda vid landets arbetsförmedlingar. Revisorernas enkätundersökning visar att insikten om de arbetsmarknadspolitiska målen är begränsad. Som revisorerna redan pekat på har detta bidragit till att verksamhetsplaneringen misslyckats inom AMV. Regeringen har emellertid också ett ansvar för att målen uppfattas på ett korrekt sätt. Resultatstyrningen förutsätter att målen är väl förankrade hos medarbetarna och att insikten om målen och målstrukturen är hög. I handledning för utformningen av regleringsbreven anges också att det ska framgå av verksamhetsmålen på vilket sätt verksamheten bidrar till att målen för berörda verksamhetsområden och politikområden uppnås. Enligt revisorernas uppfattning är det angeläget att öka både kunskapen om målen och förståelsen för målen i någon form av skriftligt dokument. Det bör leda till ett bättre genomslag för politikens inriktning och de prioriteringar och omställningar som görs. Revisorerna har inga synpunkter på var och hur ett sådant dokument ska publiceras, men regleringsbrevet kan vara ett lämpligt forum. Uppföljning och utvärdering måste stärkas inom AMS Förslag: AMS analys av resultatstyrningsprocessen är mycket förenklad och outvecklad. Regeringen bör därför ge AMS i uppdrag att generellt sett förbättra uppföljnings- och utvärderingsverksamheten. Uppföljning och utvärdering är ett viktigt inslag i den verksamhetsplanering som behandlats ovan. Revisorerna har dock bedömt att detta är ett så centralt område att vi valt att lägga fram separata förslag. Inom AMV genomförs ett stort antal uppföljningar och analyser av arbetsmarknaden och arbetsmarknadspolitiken. Det kan gälla allt från effektanalyser av arbetsmarknadspolitiska program till kundenkäter. Analyser som har ett direkt samband med målen är dock tämligen outvecklade. AMV:s årsredovisning är ett exempel på en i hög grad förenklad analys. Det går t.ex. inte att få någon uppfattning om hur AMV:s verksamhet bidragit till att uppfylla verksamhetsmålen eller de mer övergripande målen för arbetsmarknadspolitiken. Omvärldsanalysen är starkt förenklad och faktorer som t.ex. efterfrågan utnyttjas enbart på ett mycket förenklat sätt då det gäller att finna förklaringar till varför ett mål inte uppnåtts. Revisorerna är medvetna om att AMS årsredovisning styrs av de återrapporteringskrav som anges i regleringsbrevet. Vi har tidigare i bedömningarna pekat på möjligheterna att skärpa återrapporteringskraven för att förbättra analysen av måluppfyllelsen. Enligt vår bedömning är dock en sådan skärpning inte tillräcklig. Enligt instruktionen ska AMS särskilt följa upp och utvärdera resultatet av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. AMS har således ett generellt krav att utvärdera verksamheten. Enligt revisorernas uppfattning föreligger dock betydande brister i AMS utvärderingar av den egna verksamheten, framför allt vad gäller resultatstyrningen. Ett exempel på detta är att resultatmätningen för två av verksamhetsmålen baseras på urvalsundersökningar. Den här typen av mätningar gör att informationsvärdet i resultaten blir lågt och i många fall obetydligt, trots en betydande kostnad, . Undersökningarna medger knappast någon jämförelse mellan län och kontor och i många län/kontor måste en ökning/minskning vara mycket stor för att vara signifikant. Det är naturligtvis inte heller tillfredsställande för personalen att arbeta med sådana osäkra och svårbedömda resultat. Engagemanget för resultatstyrningen riskerar att påverkas negativt. Ett annat exempel är den bristande analysen av länens måluppfyllelse. AMV har en väl utvecklad verksamhetsstatistik och en organisation, 20 länsarbetsnämnder och 334 kontor, som är mycket lämpad för s.k. benchmarking. Tillgången på jämförelsetal av olika slag är mycket god. AMS utnyttjar dock inte de förutsättningar som finns. Den förenklade analys som redovisas av AMS säger egentligen ingenting om huruvida ett län varit bra eller dåligt. Orsaken är att faktorer som t.ex. efterfrågan inte vägs in i analysen. För att AMS analyser ska bli meningsfulla krävs därför att den statistiska analysen utvecklas. Det är naturligtvis också i detta fall otillfredsställande för personalen att inte kunna bedöma och jämföra resultat. I kapitel 6 ges ytterligare ett antal exempel på den förenklade analysform som tillämpas inom AMS. Enligt revisorernas bedömning är AMS uppföljnings- och utvärderingssystem förenat med så stora metodologiska brister att regeringen bör ge AMS ett särskilt uppdrag att förbättra processen. Ett sådant uppdrag bör även involvera extern utvärderingsexpertis för att tillföra kompetens. Förslag: Instruktionen för AMV bör skärpas i den meningen att det införs ett direkt krav på länsarbetsnämnderna att följa upp verksamheten. Det kan förslagsvis ske i form av verksamhetsbokslut där den egna verksamheten analyseras.