frsrdg · GQ04RR13 · 2003-01-01 00:00:00 — Det har i olika sammanhang framförts att bristerna i radiokommunikationen mellan de inblandade aktörerna förvärrat konsekvenserna av händelserna. Det går naturligtvis inte med säkerhet att avgöra hur de inträffade händelserna hade utvecklats om ett bättre radiokommunikationssystem funnits tillgängligt. Tillgänglig information visar dock att polisens arbete vid t.ex. EU-kommenderingen i och räddningstjänstens och ambulansens arbete vid t.ex. diskoteksbranden i påverkades negativt av hur kommunikationen fungerade. I fallet med polisens arbete vid EU-kommenderingen var radiokommunikationen mycket dålig. Det var framför allt störningen av radiotrafiken och möjligheten till avlyssning som orsakade problem. Vid branden i upprätthölls kontakten mellan skadeplatsen och räddningscentralen tillfredsställande, men för detta krävdes att mobiltelefon användes. I flera fall har bristande kommunikation försvårat arbetet, bl.a. försenades en större förstärkning av resurserna på grund av att räddningscentralen inte uppfattade en begäran från skadeplatsen. Skälet antas ha varit en överbelastning av centralen. Sammantaget innebär de nuvarande systemens säkerhets- och kapacitetsbegränsningar att de inte fungerar tillräckligt bra vid extraordinära händelser. Bristande kommunikationsmöjligheter vid sådana situationer kan få mycket allvarliga konsekvenser. Ny teknik nya möjligheter Systemens brister kan till stor del avhjälpas Som redovisats ovan har de nuvarande kommunikationssystemen vissa brister. Metoden för att avhjälpa dessa brister är inte i första hand en fråga om teknik, även om olika tekniska val kan påverka kostnaderna. För bättre täckning behövs fler, eller bättre placerade, basstationer. För att kunna kommunicera över stora geografiska områden behövs dels ett gemensamt nät som täcker hela landet, dels att alla aktörer har radioterminaler som bygger på teknik som kan kommunicera med andra och dels att tekniken gör det möjligt och hanterbart att sprida rätt information till rätt mottagare. Om skillnaden mellan analog och digital radio De radiosystem som polisen, räddningstjänsten, ambulansen m.fl. använder är alla uppbyggda på gammal teknik. Det innebär dels bristande funktionalitet, dels ineffektiv frekvensanvändning. Förenklat innebär radiokommunikation att den information som ska överföras lagras på radiovågor av en viss frekvens, s.k. bärvågor. Den tekniska skillnaden mellan analoga och digitala radioöverföringar är i grunden att de analoga i princip sänder informationen, t.ex. tal, i oförändrad form lagrad på bärvågen, medan den digitala överföringen görs av "ettor och nollor". Omformningen av signalen till digital form gör att sändare och mottagare behöver vara tekniskt sett mer komplicerade men medför också en rad fördelar. För det första ökar säkerheten genom att den sända signalen är "okomplicerad", och därmed lätt för en mottagare att tyda även om mottagningsförhållandena inte är de bästa. För det andra är det lättare att utnyttja de frekvenser som finns tillgängliga på ett effektivt sätt. Den okomplicerade signalen kan på olika sätt delas upp så att den kan sändas utan att ta en hel frekvenskanal i anspråk eller genom att leta upp en frekvens som är ledig. För det tredje är digitala överföringar betydligt svårare för obehöriga att avlyssna, dels för att de kräver mer avancerad utrustning för att över huvud taget fånga signalen, dels för att de mycket lätt kan krypteras. Skifte av teknik, inte bara byte av system De nuvarande kommunikationssystemen bygger nästan uteslutande på samma teknik och kommunikationen sker i huvudsak inom samma frekvensområden. Trots att kapacitetsbrister innebär vissa begränsningar medför den gemensamma tekniken att kommunikation mellan skilda system är möjlig i de flesta fall. Om någon skulle byta till digital teknik skulle möjligheterna att kommunicera direkt mellan enskilda aktörer helt upphöra. Om skiftet från analog till digital teknik inte sker samlat, dvs. till ett gemensamt kommunikationssystem, skulle därmed samverkansmöjligheterna allvarligt försämras. Redan inledningsvis kan konstateras att granskningen av hanteringen av ett gemensamt radiokommunikationssystem inte är en teknisk granskning. Frågan är således inte om ett system byggt på Tetrastandard är att föredra framför något annat alternativ. Emellertid är en grundläggande fråga i sammanhanget om det över huvud taget finns någon teknik för att hantera problemet. Så till vida är det viktigt att konstatera att det finns en stor enighet om att ett Tetrasystem i allt väsentligt klarar de tekniska krav som ställs. Det är vidare värt att notera att arbetet med framtagandet av Tetrastandarden påbörjades med anledning av att det inte fanns någon annan öppen standard som klarade de högt ställda krav som aktörerna inom skydds- och säkerhetsområdet hade. Att utredningar om jämförelser mellan andra standarder eller system och Tetra kommer fram till slutsatsen att Tetra är bäst anpassat till kraven är därmed inte förvånande. Enigheten är stor, men inte total , om att polisens, räddningstjänstens, ambulansens och andra skydds- och säkerhets-aktörers radiokommunikation inte kan hanteras enbart med hjälp av de redan uppbyggda eller snart uppbyggda mobiltelefonnäten. Det ingår inte i denna granskning att bedöma vilken teknik som bäst lämpar sig för att klara dessa aktörers behov. Det är emellertid väsentligt att veta om det redan eller finns ett fullt utbyggt system som kan hantera behoven. För det första kan man konstatera att de nu utbyggda mobiltelefonnäten kombinerade med de nu tillgängliga terminalerna (mobiltelefonerna) inte kan hantera behoven. För det andra kan man konstatera att det inte inom någon nära framtid kommer att finnas sådana nät och terminaler tillgängliga som följd av en naturlig utveckling på mobiltelefonmarknaden. Om mobiltelefonnätens operatörer kan förmås att bygga sådana nät och ta fram sådana terminaler är därmed en kostnadsfråga i samma grad som en utbyggnad av ett nät byggt på annan teknik. De främsta skälen till ett nytt gemensamt kommunikationssystem I föregående kapitel har redovisats vilka brister de nuvarande radiosystemen har, till viss del beroende på kapacitetsbrister, t.ex. i möjligheten att kommunicera mellan många aktörer och oberoende av geografiska gränser, och till viss del beroende på risker för störning och, främst för polisen, avlyssning av radiokommunikationen. Det har också redovisats hur ett nytt gemensamt system skulle kunna avhjälpa dessa brister. De funktionella skälen för ett gemensamt kommunikationssystem kan sammanfattas i följande punkter: Kraven på säker kommunikation är hög i en verksamhet med stor betydelse för befolkningens skydd och säkerhet. Ett nytt system kan byggas ut så att täckningen möjliggör kommunikation även på platser som saknar täckning. Med digital teknik kan vidare problemen med avlyssning och störning betydligt minskas. I många situationer skulle de inblandade aktörernas verksamhet kunna effektiviseras om de direkt till en skadeplats e.d. skulle kunna få tillgång till information som inte kan förmedlas via talkommunikation. Det kan t.ex. för polisens del röra sig om utdrag ur register, för ambulansen om medicinska data om den som drabbats av en olycka och för räddningstjänsten om information om var brandfarliga ämnen finns lokaliserade eller om ritningar över brandhärjade byggnader. På motsvarande sätt skulle arbetet kunna göras effektivare om information i annan form än tal skulle kunna förmedlas från skadeplatsen till t.ex. sjukhus, polisstation eller räddningscentral för att användas bl.a. för att bedöma behovet av fortsatta insatser. Behovet av samverkan mellan aktörer från olika sektorer och från olika organisatoriska delar av samma sektor är stort och ofta förekommande. De olika aktörerna behöver kommunicera med tal för att kunna samordna insatser, men kanske också överföra bilder eller data för att ge en mer utförlig information som andra aktörer kan behöva för att effektivt kunna utföra sina uppgifter. Ett gemensamt digitalt system skulle göra det enklare att upprätta samband för samverkan. I moderna kommunikationssystem kan kommunikationskanaler separeras från varandra utan att olika verksamheter på förhand tilldelas vissa givna frekvenser. Eftersom enskilda aktörers interna kommunikation varierar över såväl tid som rum kan sannolikt ett begränsat frekvensområde utnyttjas mer effektivt än separata frekvensutrymmen som måste vara dimensionerade för den enskilda aktörens maximala behov. Ett system för många är billigare för varje användare än ett system för få. Samma , basstationer och övriga delar av infrastrukturen delas av fler användare, och enskilda användare behöver inte ha tillgång till flera olika terminaler för att kunna kommunicera med andra. Ett system med större volym innebär också att operatörer, om dessa är privata och vinstdrivande, och säljare av terminaler behöver ha mindre marginaler per användare för att uppnå lönsamhet. Även viljan att göra investeringar i utveckling av sy-stemet torde öka om det har en större volym. De internationella skälen till ett nytt gemensamt kommunikationssystem är måhända mest ett argument för Tetra. Emellertid får det antas att oavsett om det gemensamma systemet bygger på Tetra-standard eller annan teknik bör det vara lättare att åstadkomma kommunikationsmöjligheter mellan utländska kommunikationssystem och ett svenskt system, än med flera. är en av femton s.k. operativa medlemmar i . Inom ramen för samarbetet ska man arbeta för att upprätta direkta förbindelser bl.a. via radiokommunikation, i synnerhet i gränsområden, för att underlätta polis- och tullsamarbete. För att detta ska uppnås ska man t.ex. samordna inköpen av kommunikationssy-stem för att uppnå standardiserade och kompatibla lösningar. , och är tre av de övriga operativa medlemmarna. Genom samordning mellan länder kan såväl ekonomiska som funktionella fördelar vinnas. Ytterligare ett skäl till att svenska skydds- och säkerhetsaktörer bör ha tillgång till och erfarenhet av att använda Tetraterminaler är att det skulle underlätta arbetet vid internationella hjälpinsatser vid t.ex. större händelser och katastrofer. Frågan om ett nytt gemensamt mobilt digitalt radiokommunikationssystem för aktörerna inom skydds- och säkerhetsområdet uppmärksammades politiskt när en motion lämnades till . avstyrkte motionärens förslag om att ålägga berörda myndigheter att inleda ett samarbete i ärendet. Myndigheterna förutsattes själva ta till vara de möjligheter som ett sådant arbete skulle kunna leda till. I samband med behandling inledde också , , och ett samarbete i (Komrad). hemställde man om regeringens uppdrag att ta fram ett underlag för upphandling av ett rikstäckande Tetranät. Regeringen, som tyckte att frågan om en upphandling var för tidigt väckt, gav i uppdrag att utarbeta en kravspecifikation, efter hörande av de andra myndigheterna i . lämnade rapporten (Radiokommunikation för public safety) där man pekade på att Tetrastandarden borde väljas, att ekonomiska och operativa skäl talade för ett gemensamt system samt att tiden började bli knapp. Utredningen om ett gemensamt radiosystem (UGR) Regeringen beslutade att tillsätta en utredning för att klargöra förutsättningarna för ett gemensamt radiosystem, Utredningen om ett gemensamt radiosystem (UGR). Utredningen skulle klargöra de ekonomiska förutsättningarna för och konsekvenserna av ett gemensamt radiosystem för polisen, räddningstjänsten, hälso- och sjukvården m.fl. Den skulle också lämna förslag på teknisk lösning samt ägar- och finansieringsformer. En utförlig kravspecifikation skulle också tas fram. Som särskild utredare förordnades dåvarande landshövdingen . Utredningen lämnade i sitt betänkande Ett tryggare - Ett gemensamt system för mobil kommunikation (SOU 1998:143) följande förslag: Ett gemensamt landstäckande radiosystem baserat på Tetrastandarden bör upphandlas. Regeringen bör, i samverkan med , och berörda statliga myndigheter omgående tillsätta en upphandlingsorganisation. Till upphandlingsorganisationen bör också samhällsviktiga privata företag och organisationer bjudas in. Upphandlingen bör göras i form av en tjänsteupphandling baserad på den preliminära kravspecifikation som utredningen tagit fram. Regeringen bör ta initiativ till ett närmare samarbete med , , samt övriga länder runt i dessa frågor. Betänkandet innehöll en grov uppskattning av kostnaderna för ett nytt system. Kostnaderna för kommunikation i de befintliga sy-stemen kunde inte uppskattas mer än för räddningstjänsten i ett par kommuner. Något alternativ till huvudförslaget presenterades inte. Man påpekade att behoven av nya nät var sådana att flertalet användare i alla fall skulle tvingas byta ut sina system . Om ett gemensamt system inte byggdes skulle den splittrade situa-tionen med flera olika nät kvarstå. Dessutom skulle samverkans-möjligheterna mellan olika aktörer försämras ytterligare och den totala kostnaden bli avsevärt högre än vid en gemensam upphandling. Betänkandet gick ut på remiss. Remissvaren blev sammanställda först . Av sammanställningen framgick att remissinstanserna övervägande var mycket positiva till förslagen. Några avvikande meningar fanns dock. ansåg att Tetra av kostnadsskäl endast borde byggas ut selektivt i vissa delar av landet. avstyrkte utredningens förslag, med hänvisning till att kostnadsberäkningarna inte var övertygande och att man inte tagit hänsyn till andra alternativ. I stället för ett Tetranät kunde de befintliga systemen moderniseras, ansåg kommissionen. I ett pressmeddelande i samband med överlämnandet av betänk-andet framförde statsrådet : "Det är värdefullt att vi nu äntligen fått ett samlat förslag i en fråga som diskuterats så . Det är nödvändigt att får ett samordnat system." Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att utarbeta ett förfrågningsunderlag och förslag till ramavtal att användas vid upphandling samt även att genomföra upphandlingen av ett radiokommunikationssystem baserat på Tetrastandard eller likvärdigt system. Möjligheterna till kunskapsutbyte och samordning med de nordiska länderna skulle undersökas. I ett första steg innebar uppdraget att Statskontoret skulle utreda vilka statliga myndigheter och andra samhällsviktiga organisationer som var intresserade av att använda systemet. I ett andra steg skulle Statskontoret samråda med de identifierade användarna för att klargöra kraven på systemet "i syfte att säkerställa ett effektivt utnyttjande i hela landet". Uppdragets tredje steg avsåg att beräkna kostnaderna för såväl radiokommunikationssystemet som kostnaderna för att upphandla det. Även kostnadseffekterna av att vissa aktörer väljer att inte använda det nya systemet skulle vägas in. Statskontoret skulle också lämna förslag till hur kostnaderna skulle fördelas mellan användarna. Slutligen skulle Statskontoret enligt uppdraget i ett fjärde steg utarbeta ett förfrågningsunderlag och genomföra upphandlingen. Arbetet inom Statskontoret leddes av en styrgrupp, i inledningsfasen bestående av ansvariga personer inom Statskontoret, senare kompletterad med ansvarig från . I inledningsfasen var också två personer från involverade i projektet. Statskontorets generaldirektör ledde under projektets gång en grupp med representanter på högsta ledningsnivå för berörda myndigheter och organisationer. Knutna till projektet fanns också en referensgrupp bestående av representanter för potentiella användare samt arbetsgrupper med representanter för de närmast berörda organisationerna. Statskontoret skulle slutrapportera sitt uppdrag . Statskontoret planerade att skicka kravspecifikationen på remiss , att sända ut anbudsinfordran och att ha mottagit offerter . En delrapportering av kostnadsberäkningarna skulle ske innan en upphandling påbörjades. Enligt överenskommelse med skulle denna avrapportering ske . Statskontoret avlämnade två delrapporter, den ena om omfattning, inriktning och finansiering av radionätet och den andra om radionätets drifts- och investeringskostnader. Omfattning, inriktning och finansiering I rapporten om radionätets omfattning m.m. konstaterade att det inte gick att bedöma de tänkbara användarnas betalningsvilja och inte heller att få några klara avsiktsförklaringar om användningen av ett nytt system från dem. Statskontoret bedömde även att det inte skulle gå att få till stånd något avtal med någon kommersiell operatör om anläggning och drift av nätet med mindre än att operatören fick en garanti om minsta trafikvolym eller statliga villkorslån. Dessutom ansåg man att det kunde vara nödvändigt med statliga bidrag för att åstadkomma tillräcklig anslutning i glesbygdsområden. Upphandlingen borde enligt Statskontorets mening göras som en tjänsteupphandling, och ett helägt statligt bolag borde bildas för att utgöra beställarorganisation och motpart till den operatör som vunnit anbudet. Man konstaterade också att i en rättsutredning dragit slutsatsen att inbjudningsförfarande enligt telelagen eller lagen om radiokommunikation skulle krävas. Utifrån dessa slutsatser konstaterade att man inte kunde fullfölja sitt uppdrag inom ramen för de dittills gällande direktiven. För att kunna gå vidare krävdes enligt Statskontoret ställningstaganden och bemyndiganden på tre punkter. Statskontoret behövde bemyndigande att garantera en viss minsta trafikvolym, erbjuda villkorslån eller båda. Den fortsatta hanteringen av tillståndsförfarandet enligt tele-lagen och lagen om radiokommunikation behövde ut. Statskontoret behövde bemyndigande att förbereda bildandet av ett aktiebolag som skulle vara beställarorganisation och motpart till operatören. På dessa punkter behövde Statskontoret besked för att tidplanen skulle hålla. I rapporten om radionätets kostnader redovisade Statskontoret beräkningar på kostnaderna för ett system utbyggt enligt tre olika alternativ. Det första alternativet innebär ett enklare tjänsteinnehåll för användare med mycket rutintrafik som i huvudsak befinner sig i tätorter, utmed vägar och i de befolkade delarna av landet. I det andra alternativet skulle systemet klara mer av nöd- och katastrofsituationer och täckning skulle finnas även i mindre befolkade trakter. Slutligen motsvarade det tredje alternativet enligt Statskontoret den högsta kravnivån som kan tänkas i ett Tetranät med större täckning och säkerhet än de andra alternativen. Kostnaderna för investeringar i nätet och årliga driftskostnader enligt beräkningarna för de olika alternativen framgår av följande tablå. Investeringskostnader och årliga driftskostnader för ett Tetranät utbyggt enligt tre olika alternativ () Alternativ Investeringskostnader Årliga driftskostnader 1. Enklare tjänsteinnehåll 2 153 till 2 564 225 2. Nöd- och katastrof, mindre täckning 3 112 till 3 260 300 3. Högsta kravnivå 6 400 till 6 586 450 Framför allt investeringskostnaderna skulle enligt beräkningarna variera beroende på antalet användare. I de redovisade kostnaderna ingick endast kostnader för nätet (infrastrukturen) och inte för terminaler och sambandscentraler. I uppdraget ingick också att redovisa kostnaderna för upphandlingen av kommunikationssy-stemet, samt för förvaltningen. På grund av osäkerheten kring upphandlingsform, finansiering och ägande ansåg sig emellertid inte kunna beräkna dessa kostnader. Statskontoret konstaterade i rapporten att det fanns stor osäkerhet i beräkningarna, bl.a. på grund av att preciseringar saknades av hur nätet skulle användas, finansieras och ägas. I den riskanalys som presenterades i rapporten uppskattade man att de redovisade kostnaderna för investeringar i värsta fall skulle kunna bli högre och de årliga driftskostnaderna högre. I rapporten presenterade Statskontoret ett antal modeller för hur finansieringen av nätet skulle kunna göras. Dessa är kortfattat: Anslagsfinansiering genom direkta anslag. Garantirisken beräknas och belastar statsbudgeten. Lån upptas hos eller på den privata kreditmarknaden. Ränta och amorteringar minskat med investeringens avkastning belastar anslag. Intressent- eller medfinansiering. Blivande användare bidrar via ordinarie anslag eller liknande till viss del av investeringen. Privata företag står för hela investeringskostnaden. Finansiering genom partnerskap (PPP=Public Private Partnership). Riskerna och finansieringen fördelas mellan den offentliga och den privata sektorn. Statskontoret tog inte ställning till vilken metod som var mest lämplig, men framhöll att en rent privat finansiering inte var trolig i ett Tetranät. I rapporten redovisade Statskontoret översiktligt några modeller för hur kostnaderna skulle kunna fördelas mellan användarna. Några beräkningar av kostnaderna för olika användare kunde emellertid inte göras med det kunskapsunderlag man hade. De kompletterande ställningstaganden från regeringen som Statskontoret begärde inkom inte till . På grund av detta reviderades tidplanen. I den reviderade tidplanen hade de ovan redovisade tidpunkterna för utskick av kravspecifikation på remiss, anbudsinfordran m.m. förskjutits framåt i tiden. Den nya tidplanen krävde att preciserade kravspecifikationen inom för polisen viktiga områden. och var i det läget överens om att ytterligare förskjutningar av tidplanen skulle innebära att ett nytt kommunikationssystem inte kunde etableras i storstäderna före utgången av 2003. skrev Statskontoret och till regeringen att om besked, på de punkter som efterfrågats, inte förelåg skulle tvingas påbörja en egen upphandling för polis-ens behov i storstäderna. Kompletterande underlag från Statskontoret till överlämnade Statskontoret i en rapport vissa kompletterande uppgifter till kring systemets kostnader. Underlaget för rapporten var i hög grad detsamma som för den tidigare lämnade rapporten om systemets kostnader. Beräkningarna utgick emellertid från bedömningar av vad den kravspecifikation som arbetats fram t.o.m. innebar. Enligt rapporten skulle investeringskostnaden i huvudscenariot uppgå till . Kostnaden kunde dock bli lägre eller högre om andra kostnadsantaganden gjordes. De årliga drifts- och underhållskostnaderna för infrastrukturen skulle enligt de nya beräkningarna bli något högre än vad som tidigare beräknats. Statskontoret föreslår begränsad upphandling tog Statskontoret upp en diskussion med om ett alternativ till en upphandling av ett lands--täckande nät, eftersom man inte erhållit besked enligt önskemål i de två delrapporterna . I syfte att tillgodose polisens behov i storstadslänen skulle en upphandling göras där en operatör erbjöds att i ett första steg bygga ett nät i storstadslänen och ges en option på att successivt bygga ut i övriga landet, när finansieringen av detta hade ordnats. Investeringskostnaden i det första steget skulle vara cirka en femtedel av motsvarande kostnad för hela landet och den årliga kostnaden cirka en tiondel. Även ett sådant alternativ skulle emellertid kräva besked från regeringen på i princip samma sätt som vid en upphandling för hela landet. Statskontoret befrias från uppdraget skrev Statskontorets generaldirektör till regeringen och hemställde om att man skulle befrias från regeringens uppdrag. Motiven var att man inte erhållit begärda besked samt att man erfarit att gett klartecken att påbörja en egen upphandling och att de därmed inte längre hade resurser att delta i Statskontorets arbete. beslutade regeringen att uppdraget skulle avbrytas på grund av att det då saknades förutsättningar för finansiering av ett fullt utbyggt gemensamt och landstäckande radiokommunikationssystem. avslutade Statskontoret sitt projekt genom att överlämna sin slutrapport till den förhandlingsman som regeringen den Statskontorets projekt kostade sammanlagt ca . Regeringen utser en förhandlare Regeringen beslutade att utse en förhandlingsman med uppgift att föra en dialog med tänkbara användare av ett radiokommunikationssystem om hur, när och till vilken kostnad de är beredda att ansluta sig till systemet.