frsrdg · GQ04RR7 · 2003-01-01 00:00:00 — Under granskningsarbetet har intervjuer gjorts med tjänstemän i utskott, med tjänstemän i och För-svarsdepartementet och med företrädare för Försvarsmakten och på både central och regional nivå. Revisorerna har också inhämtat information från Statskontorets fastighetsav-delning och . Beslut om rapporten har fattats i plenum . Rap-porten sänds nu på remiss. Revisorernas slutliga ställningstagande kommer därefter att utformas i en skrivelse till . Granskningen har genomförts av revisorernas andra avdelning. I avdelningen ingår ledamöterna () ordförande, (), (), (), (), (), () och (). På revisorernas kansli har revisionsdirektör haft ansvaret för granskningen. Även kanslichef , utredningschef samt pol.mag.-studerandena och har deltagit i arbete revisorer har med denna granskning genomfört tre granskningar av hur avgiftsfinansiering tillämpas i försvaret. Avgiftsfinansiering innebär att de tjänster som en myndighet producerar avgiftsbeläggs. Anslagsmedel till-förs de myndigheter som köper och använder tjänsterna. Den utför-ande myndigheten blir helt eller delvis beroende av avgiftsintäkter från de myndigheter som köper tjänsterna. Bakgrunden till att statsmakterna beslutade om att införa avgifts-finansiering i försvaret var att det behövdes en tydligare ansvars-fördelning mellan Försvarsmakten och de s.k. stödmyndigheter som ingår i försvaret. Genom beställningar ska Försvarsmakten få stort inflytande över stödmyndigheternas verksamhet. En tanke med avgiftsfinansiering är att marknadsmässiga för-hållanden i någon mån ska efterliknas. Försvarsmaktens beställ-ningar ska skapa incitament för en mer efterfrågeanpassad verk-samhet hos stödmyndigheterna. För att priset ska hållas på en rim-lig och attraktiv nivå måste stödmyndigheterna kontinuerligt se över den egna verksamheten. För att tjänsten ska vara efterfrågad måste utföraren också inrikta sin produktion mot tjänster som För-svarsmakten efterfrågar. Avgiftsfinansiering fungerar inte i försvaret Revisorernas granskningar visar att myndigheterna har haft stora svå-righeter att tillämpa avgiftsfinansiering i försvaret. För att avgifts-finansieringen ska fungera krävs det att Försvarsmakten kan sätta press på stödmyndigheterna. Om Försvarsmakten inte kan ställa krav finns det risk för att stödmyndigheterna fattar beslut som i första hand gynnar den egna organisationen. Granskningen Försvarshögskolan i det nya försvaret (förs. 1999/2000:RR10) visade att avgiftsfinansieringen inte fungerade eftersom Försvarsmakten saknade resurser och kunskap att avgöra hur officersutbildningen skulle vara utformad. I stället var det Försvarshögskolan som styrde genom att anpassa sina resurser och officersutbildningen efter egna bedömningar av Försvarsmaktens behov. Av granskningen Styrningen av försvarets materielförsörjning (förs. 2001/02:RR7) framgår att det inte räcker med beställar-kom-petens för att avgiftsfinansieringen ska fungera. Trots att För-svarsmakten hade byggt upp beställarkompetens hade man svårt att sätta press på (). För det första rådde det en bilateral monopolsituation mellan Försvarsmakten och FMV. De båda myndigheterna var starkt beroende av var-andra. För det andra styrde regeringen försvarsmyndigheternas verksamheter genom regleringsbrev och en rad förordningar. avgiftsfinansieringen inte fungerade eftersom det saknades förutsättningar för Försvarsmakten att sätta press på FMV. Den nu genomförda granskningen av försvarets fastigheter visar också på stora svårigheter att få avgiftsfinansiering att fungera i försvaret. handlar det främst om brister i förvalt-ning, men också om att det saknas alternativ till . Trots att Försvarsmakten varit missnöjd med har det saknats möjlighet för För-svarsmakten att vända sig till alternativa förvaltare. Revisorernas granskningar av försvaret visar att det krävs vissa grundläggande förutsättningar för att avgiftsfinansiering ska fun-gera. Framför allt handlar det om att både den beställande och den utförande myndigheten måste ha valfrihet att agera. Hos den utfö-rande myndigheten kan valfriheten bestå av möjligheter att för-ändra verksamheten inom myndigheten eller förändra den tjänst som produceras. Det kan också handla om att utföraren har valfri-het att vända sig till andra beställare. Beställarens valfrihet kan handla om möjligheter att minska eller öka efterfrågan, ha tillräcklig insyn och öppenhet i den utförande myndighetens verksamhet och kostnader eller att beställaren kan vända sig till någon annan utförare. Avgiftsfinansiering fungerar endast om beställaren kan ställa krav på utföraren. Med anledning av de stora problemen med att tillämpa avgiftsfinan-siering i försvaret ifrågasätter revisorerna valet av den styr- och finansieringsform som statsmakterna beslutat om för försvaret. Granskningarna visar att det uppstår problem när man försöker efterlikna en marknad inom ett område där förutsättningarna för att uppnå marknadsmässiga förhållanden är ytterst begränsade. Revisorerna anser att det finns starka skäl för att ska ge rege-ringen i uppdrag att utse en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utvärdera styr- och finansieringsformerna i försvaret. Granskningen av försvarets fastigheter Av granskningen framgår att omfattande brister i har bidragit till svårigheter att tillämpa den fastighetsreform och de principer som statsmakterna beslutat om för försvaret. Enligt riktlinjer ska av försvarsfastigheter utgå från att tillgodose Försvarsmaktens behov av ändamålsenliga lokaler. För att Försvarsmakten ska kunna sätta press på är det angeläget att öppet redovisar sina kostnader för drift, underhåll, kapital m.m. (prop. 1997/98:137, bet. 1997/98:FiU25, rskr. 1997/98:252). Enligt får dock inte kundnyttan drivas på så sätt att underhållet av fastigheterna och anläggningarna missköts. Ned-dragning av underhåll får inte hota fastigheternas och anläggning-arnas långsiktiga värde (prop. 1997/98:137, bet. 1997/98:FiU25, rskr. 1997/98:252). Av granskningen framgår att bl.a. följande faktorer bidragit till att Försvarsmakten har haft svårt att sätta press på Fortifikationsverk-et: Försvarsmakten har haft dålig insyn i hyressättning. Tillämpningen av hyresmodellen har innebu-rit att inte har återspeglat sina faktiska kost-nader för enskilda byggnader och anläggningar. Hyreskostnader för vatten, elektricitet, olja m.m. har inte reglerats mot faktisk förbrukning. Det innebär att Försvars-makten inte har kunnat minska sina kostnader för uppvärm-ning m.m. genom att minska sin förbrukning. Detta har även haft konsekvenser för eftersom verkets faktiska kostnader påverkats med flera miljoner be-roende på Försvarsmaktens förbrukning. att ta fram långsiktiga underhållsplaner och ett administrativt stödsys-tem har medfört stora problem för Försvarsmakten i fråga om att förutse när planerat underhåll ska ge-nomföras och vilka kostnader som beräknas uppstå. Det har dessutom uppstått en onödig diskussion mellan och Försvarsmakten om vilket underhåll som in-går i hyran. Diskussionen har bidragit till irritation mellan myndigheterna. Trots att statsmakterna har beslutat att inte ska ha överskott har man haft återkommande överskott sedan bildandet . Fram har man byggt upp ett ackumulerat över-skott på . har haft stora problem med sina fastig-hetsregister för fastigheter och anläggningar. Bristerna har medfört att inte har haft kontroll över sitt fastighetsbestånd. Ett särskilt problem är avsaknaden av ett fungerande register för de anläggningar som inte längre in-går i krigsorganisationen. Varken eller Försvarsmakten vet exakt var anläggningarna finns, i vilken kondition de är eller hur många de är. har haft problem med sina administra-tiva rutiner. har myndigheten haft tre orena revisionsberättelser. har rekommenderat att se över sina admi-nistrativa rutiner. har haft problem med att ta hand om anläggningar för krigsändamål. För att förvaltningen av an-läggningarna ska fungera har Försvarsmakten tagit över en del av de uppgifter som egentligen åvilar Fortifikationsverk-et. Försvarsmakten har byggt upp en stor organisation som del-vis kontrollerar . Försvarsmakten anser att kontrollerna är nödvändiga för att förvaltningen av fas-tigheterna och anläggningarna ska fungera. Situationen är inte acceptabel Revisorerna anser att bristerna i hanteringen av försvarets fastig-heter och anläggningar är anmärkningsvärda. Trots att det har gått fastighetsreformen har och För-svarsmakten fortfarande stora problem med att tillämpa fastighetsre-formen i enlighet med intentioner. Enligt revisorerna har regeringen ansvar för att myndigheterna tillämpar fastighetsreformen och avgiftsfinansieringens principer på det sätt som beslutat. I väntan på den parlamentariska kommitté som revisorerna föreslår ska utvärdera styr- och finansi-eringsformerna i försvaret anser revisorerna att regeringen bör vidta en rad åtgärder. Revisorerna föreslår bl.a. att: Regeringen bör undersöka möjligheten att Försvarsmakten i större utsträckning ska kunna vända sig till andra förvaltare. Ge-nom att öka Försvarsmaktens valfrihet ökar också förutsätt-ningarna för att av-giftsfinansieringen ska fungera. Regeringen bör se till att Försvarsmakten har god insyn i . I detta ligger att tillämp-ningen av hyresmodellen utvecklas så att Försvarsmakten får en god uppfattning om kostnader för mark, lokaler och enskilda byggnader. Regeringen bör se till att har tillräckliga resurser och rätt kompetens för att möta Försvarsmaktens behov av fastigheter och anläggningar. Enligt revisorernas mening är det särskilt viktigt att har till-räckligt med fortifikationsteknisk kompetens. Regeringen bör med jämna mellanrum jämföra , kostnader och service med andra statliga förvaltares. Genom att jämföra verksamhet med andra statliga förvaltares kan regeringen, Försvarsmakten och andra berörda lättare bilda sig en upp-fattning om nivån på . Regeringen bör se till att budgeterade kostnader för vatten, elektricitet, olja m.m. regleras mot faktisk förbrukning. Om inte budgeterad förbrukning regleras mot faktisk förbruk-ning minskar myndigheternas incitament att hushålla med statens medel. Regeringen bör se till att inte har återkommande överskott. Statsmakterna har beslutat att hyror ska sättas så att de på ett eller täcker de kostnader som myndigheten har för förvaltningen. Granskningens bakgrund och syfte Sammanfattning: Bildandet av var resultatet av två reformer. Fastighetsreformen i försvaret var dels en del av LEMO-reformen (Utredningen lednings- och myndighetsorga-nisationen för försvaret) där stödmyndigheterna i försvaret övergick från att vara anslagsfinansierade till att bli avgiftsfinansierade, dels var bildandet av en del av den allmänna fastig-hetsreform som handlade om att skilja på ägande och brukande. utredningar visar att Försvarsmakten och har haft olika syn på fastighetsreformen som genom-fördes i försvaret. Revisorernas granskning handlar om hur regeringen styr För-svarsmakten och och hur myndigheterna sam-verkar för att skapa en effektiv förvaltning och ett effektivt nyttjande av försvarsfastigheterna. Granskningen tar också upp vilka ef-fekter tillämpningen av kapitalkostnader har haft i samband med för-bandsnedläggningar till följd av inriktningsbeslut . I samband med att Försvarsmakten bildades övergick de flesta stödmyndigheter som ingick i försvaret från att ha varit anslagsfinansierade till att i huvudsak eller delvis bli avgiftsfi-nansierade. Förutom är också , , och helt eller delvis avgiftsfinansierade. Genom att införa avgiftsfinansiering skulle både statsmakterna och Försvarsmakten få goda möjligheter att påverka verksamheten i stödmyndigheterna. Bildandet av var emellertid också en del av den allmänna fastighetsreform som statsmakterna ge-nomförde. Genom att skilja på ägande och brukande ville stats-makterna effektivisera fastighetsförvaltningen. Fortifikationsver-ket skulle värna om fastigheternas värde. Försvarsmakten, som fick ansvaret för sin lokalförsörjning, skulle hyra fastigheter och anläggningar från . genomförde revisorerna en förstudie, Styrningen av försvarets fastigheter (2001/02:3), i syfte att undersöka om det fanns anledning att granska regeringens och försvarsmyndigheternas hantering av fastigheter och anläggningar i försvaret. Förstudien visade att det fanns en rad skäl att gå vidare med en granskning. Av förstudien framgår att och Försvars-makten delvis hade olika syn på den fastighetsreform som genom-förts i försvaret. I Försvarsmakten uppfattade man att det var svårt att påverka . utredningar visade också att Försvarsmakten inte hade haft tillräcklig insyn i förvaltningen, hyressättningen m.m. I upplevde man att Försvarsmakten inte fullt ut hade accepterat fastighetsreformen. I upp-fattade man att Försvarsmakten ville ha kontroll över fastigheterna och anläggningarna och agerade på samma sätt som om man ägde försvarsfastighet-erna. I stället för att agera som en vanlig hyresgäst ägnade sig Försvarsmakten åt att kontrollera . Revisorerna beslutade att inleda en granskning mot bl.a. följande frågeställningar: Hur och Försvarsdepartementet samver-kar och styr och Försvarsmakten för att åstadkomma en effektiv förvaltning och ett effektivt brukande av försvarets fastigheter och anläggningar. Hur och Försvarsmakten samverkar och arbetar för att åstadkomma en effektiv förvaltning och ett ef-fektivt brukande av försvarets fastigheter och anläggningar. Hur och Försvarsmakten har tillämpat den nuvar-ande hyresmodellen. I detta ligger att revisorerna grans-kar vilka ef-fekter tillämpningen av kapitalkostnader har haft i samband med för-bandsnedläggningar till följd av försvarsbe-slut. genomfördes en allmän statlig fastighetsreform. Fram till hade ansvaret för för-valtningen av statens fastigheter. erbjöd lokal-er, tjänster inom lokalförsörjningen och byggproduktion till stat-ens myndig-heter. var även regeringens stabs-myndighet i lokal-frågor. Det var uppgift att bedöma myndigheternas lokalbehov. Om god-kände att en myndighet hade större lokalbehov höjde regeringen i regel myndighetens anslag för att täcka den extra kostnaden. Det innebar att lokalerna i praktiken var gratis ur myndigheternas per-spektiv. Systemet var ineffektivt ur många aspek-ter. Myndighet-erna behövde inte ta hänsyn till kostnaderna när de be-dömde sitt behov av lokaler. , som ytterst bedömde hur stora lokaler en myndighet skulle ha, hade inte alltid den bästa kunskapen om verksamhetens behov (SOU 1997:96). Skilja på ägande och brukande och marknadsmässighet Fastighetsreformen syftade till att effektivisera fastighetsförvalt-ningen. De allmänna riktlinjerna för reformen som skulle tillämpas inom hela fastighetsförvaltningen framgår av propo-sition 1991/92:44: Den statliga fastighetsförvaltningen skulle skiljas från bruk-andet av lokaler och mark. En mer rättvisande bild skulle ges av mark- och lokalkostna-derna i statsbudgeten. skulle bedrivas - så långt det var möjligt - med marknadsmässiga avkastningskrav. skulle bedrivas av separata enheter som så långt som möjligt var utformade efter olika fastig-heters särart. Statens ägarroll skulle renodlas. Graden av kapitalbindning och av-kastning på kapitalet skulle fortlöpande vara föremål för prövning. Marknadsmässiga redovisningsprinciper skulle tillämpas. Förvaltningen skulle företrädesvis bedrivas i aktiebolags-form. Styrel-sens och den verkställande ledningens ansvar för fastighetsförvalt-ningen skulle därmed bli tydligare jämfört med vad som var möjligt i myndighetsform. Regeringen skulle företräda staten som ägare i denna typ av bolag. De fastigheter som av historiska skäl eller av andra skäl inte kunde överföras till bolag skulle läggas under samordnad förvaltning i myn-dighetsform. Bland de viktigaste argumenten kan man nämna att reformen skulle ge en mer rättvisande bild av mark- och lokalkostnader och skapa förutsätt-ningar för en effektiv fastighets- och förmögenhets-förvaltning. Hyresgästerna skulle få ansvar Fastighetsreformen var också i hög grad knuten till de föränd-ringar som infördes i budget-systemet där rambudgetering och resultatstyrning skulle ge myndigheterna ökad frihet att själva disponera medel för att nå uppställda mål. Myndigheterna fick ansvar för sin egen lokalförsörjning och kunde i princip hyra sina lokaler från vem som helst. Nya myndigheter och bolag bildades De statligt ägda fastigheter som tidigare förvalta-des av Bygg-nadsstyrelsen och överfördes till de två nya myndigheterna och samt två aktie-bolag, Va-sakronan och Akademiska Hus. Därutöver bildades med uppgift att fungera som stabsorgan åt rege-ringen. hade också till uppgift att ge stöd till myndigheter i lokalförsörjnings-frågor. Efter beslut av regeringen la-des ned . Verkets resurser överför-des till Statskontoret, som övertog verkets roll som stabsorgan åt regeringen. Statsmakterna ansåg att förvaltningen av försvarets fastigheter borde re-formeras i samband med den allmänna fastighetsreformen. Förvaltningen av försvarsfastigheterna var så bristfällig att det behövdes betydande förändringar (SOU 1992:85). Fram till bildandet av var det som formellt ägde försvarets fastigheter. ningen hade det formella ansvaret för den juridiska och ekonomiska förvaltningen av försvarets fastigheter. I praktiken var det dock försvarsmyndigheterna som styrde för-valtningen av försvarsfastigheterna. Det var också försvarsmyn-digheterna som ansvarade för den direkta fastighetsförvaltningen (Ds 1986:28 och SOU 1992:85). Underhållet var en budgetregulator Fram finansierades alla försvarsfastigheter med anslag. Genom att alla fastigheter och anläggningar anslagsfinansierades uppstod det inga kapitalkostnader för försvarsfastigheterna. I för-svarsmyndigheternas löpande budget för fastigheterna och anläggningarna ingick en-dast kostnader för drift och underhåll samt ersättning för uppvärmning, vatten, elektricitet m.m. (Försvarsdepartementet, dnr Fo94/1342/). Ett stort problem var att försvarsmyndigheterna använde under-hållet som en budgetregulator. När det krävdes besparingar inom försvaret drog försvarsmyndigheterna ned på underhållet, vilket ledde till att fastigheternas funktionalitet och värden inte bevara-des. På många håll i försvaret var fastigheterna i mycket dålig kondition (Ds 1986:28, SOU 1992:85 och SOU 1996:97). var det relativt enkelt för försvarsmyndigheterna att få fram extra anslag för att investera i nya fastigheter. När bristerna i underhållet nått en viss nivå blev det billigare och mer rationellt för försvarsmyndigheterna att bygga nytt i stället för att rusta upp befintliga fastigheter (Ds 1986:28, SOU 1992:85 och SOU 1996:97). Skilja på ägande och brukande I enlighet med den allmänna fastighetsreformen ansåg statsmakt-erna att man skulle skilja på ägande och brukande när det gällde försvarets fastigheter och anläggningar. Utgångspunkten var att lokalförsörjningen och förvaltningen av försvarets fastigheter så långt som möjligt skulle tillgodoses enligt samma principer som i statsförvaltningen i öv-rigt. Särlösningar och dubblering av kompetenser skulle undvikas (prop. 1992/93:37, 1992/93:FiU8, rskr. 1992/93:123). Statsmakterna konstaterade att det inte var möjligt att uppnå en tydlig åtskillnad mellan ägare och brukare om fastigheterna och försvarets verksamhet hanterades av en och samma myndighet. Statsmakterna be-slutade därför att en ny avgiftsfinansierad förvaltningsmyndighet, , skulle bildas (prop. 1992/93:37, 1992/93: FiU8, rskr. 1992/93:123). Av instruktion (1996:102) följde att verket skulle förvalta försvarsfastigheterna på ett sätt som innebar: God hushållning och hög effektivitet. Att ändamålsenliga försvarsfastigheter tillhandahölls på konkurrenskraftiga villkor. Att ändamålsfastigheternas långsiktiga värden togs till vara. Tanken var att Försvarsmakten i första hand skulle koncentrera sig på sin huvuduppgift, vilken var att ta fram krigsförband. Försvars-makten skulle också ha ansvar för sin egen lokalförsörjning. För-svarets behov av lokaler, byggnader och mark skulle säkerställas genom att Försvars-makten var en kompetent beställare och förhandlingspart gentemot (SOU 1992:85 och SOU 1996:97). Regeringen valde en särlösning när det gällde drift och löpande underhåll Trots att fastighetsreformens syfte var att åstadkomma en åtskill-nad mellan förvaltare och brukare ansåg regeringen att Försvars-makten skulle behålla ansvaret för det tekniska underhållet (prop. 1991/92:44 och prop. 1992/93:37). Regeringen hänvisade till (SOU 1992:85) som ansåg att det var mer praktiskt att Försvarsmakten svarade för driften och det löpande underhållet (prop. 1992/93:37). (Fö 1992:02) fick i uppdrag att utreda dimensionering och mer preciserade uppgift-er. Regeringen godkände utredningens övergripande för-slag till rollfördelning mellan Försvarsmakten och . Ut-gångspunkten var att Försvarsmakten skulle behålla resurserna för drift och löpande underhåll. Driften och underhållet skulle emellertid utföras i nära samverkan mellan . Regeringen ansåg att den närmare rollfördelningen mellan För-svarsmakten och skulle regleras genom ett avtal mellan myndigheterna (SOU 1996:97). För var det svårt att bedriva en effektiv för-valtning utan att ha kontroll över drift och löpande underhåll. beslutade regeringen att Försvarsmaktens resurser för drift och löpande underhåll skulle föras över till Fortifikationsver-ket (Försvarsdepartementet, dnr Fo96/3008/MIL). Genom att överföra resurser för drift och löpande underhåll till skulle relationen mellan Försvarsmakten och mera likna den relation som fanns mellan förvaltare och brukare i den övriga statliga fastighetsför-valtningen (SOU 1996:97). Resur-serna flyttades över till . Före fastighetsreformen arbetade ett stort antal personer i och dåvarande Försvarsmakten med att för-valta försvarets fastigheter och anläggningar. Trots att hade varit föremål för omfattande rationaliseringar arbetade nästan 670 personer i Fortifikationsför-valtningen när myndigheten upphörde . Av dessa gick ca 180 personer till och ca 250 till det nybild-ade teknik- och utvecklingsbolaget . Totalt sades nästan 240 personer upp (SOU 1996:99). Även i Försvarsmakten innebar fastighetsreformen omfattande rationaliseringar. Åren före fastighetsreformen arbetade ca 1 600 personer i dåvarande Försvarsmakten med fastighetsförvaltning (SOU 1992:85). efter reformen var ca 1 100 personer i Försvars-makten sysselsatta med fastighetsfrågor (SOU 1996:99). När personal för drift och löpande underhåll överfördes från Försvarsmakten och de andra försvarsmyndigheterna till kom antalet anställda i verket att öka från ca 150 anställda till drygt 1 000 anställda. arbetar ca 900 personer i och ca 200 personer i Försvarsmakten med fastighetsfrågor. Av tabellen nedan framgår att antalet anställda som sysslar med förvaltning i Försvarsmakten och har minskat till ungefär häften jämfört med nivån före fastighetsreformen. Dåvarande Försvarsmakten ca 670 ca 1 600 - ca 200 Totalt ca 2 270 ca 1 100 Källor: SOU 1992:85, SOU 1996:99 samt uppgifter från Försvarsmakten och . Fastighetsreformen resulterade i att försvarsfastigheterna delades upp mellan olika förvaltare beroende på hur försvarsspecifika de var. fick förvaltar- och ägaransvar för de s.k. ändamålsfastighet-erna. I ändamålsfastigheterna ingår mark, an-läggningar (befästningar, flygbaser m.m.) och lokaler. Anlägg-ningar som saknade militär användning (t.ex. äldre fort med historiskt värde) fördes in i . Generellt användbara fastigheter, framför allt kontorslo-kaler, började förvaltas av det konkurrensutsatta statliga fastig-hetsbolaget . Avstyckningsbara bostadsfastig-heter övertogs av det konkurrensutsatta fastighetsbolaget . Sammanfattning: blev olika former av beställar- och utförarmodeller allt vanli-gare i den offentliga för-valtningen. Bakgrunden var att man ville stärka det politiska in-flytandet och effektivisera den offentliga förvaltningen. En tanke med avgiftsfinansiering har varit att marknads-mässiga förhållanden i någon mån ska efterliknas mellan myndigheter.