frsrdg · GQ04RR14 · 2003-01-01 00:00:00 — Ett förband upplever således inte att man har en kontakt med Högkvarteret som en samlad organisation, utan att man har kontakter med bemanningsavdelningen eller villkorssektionen för sig. Detta problem har revisorer tidigare uppmärksammat även inom andra delar av Högkvarterets verksamhet. Revisorerna konstaterade t.ex. i granskningarna av styrningen av försvarets materielförsörjning (2001/02:RR7) och av försvarets fastigheter och anläggningar (2002/03:RR7) att den bristande samordningen mellan olika delar av Högkvarteret innebar problem med ansvarsfördelningen. I och med att ansvaret för de arbetsgivarpolitiska instrumenten är uppdelat på flera avdelningar och enheter inom Högkvarteret blir ansvaret för arbetsgivarfrågorna också oklart. Detta innebär i sin tur dels att ingen del av Försvarsmaktens centrala ledning kan ta ett helhetsgrepp om arbetsgivarfrågorna, dels att styrsignalerna i arbetsgivarfrågor riskerar att bli motstridiga. Detta kan leda till att förbandschefens ställning som lokal arbetsgivare försvagas då denne får motstridiga besked och signaler från Högkvarteret. Personalstabens genomslagskraft är begränsad Under granskningen har det också framkommit att personalstabens genomslagskraft i organisationen är begränsad. I de fall där tolkningen av den arbetsgivarpolitiska styrningen skiljer sig mellan personalstaben och grundorganisationsledningen tenderar grundorganisationsledningen att ha tolkningsföreträde. Ett exempel på detta är frågan om hur gränsen för förbandens lönekostnad på ska tolkas. Det har också framkommit att i förhandlingar drivit krav genom att gå förbi personalstaben och ta frågan direkt till ÖB. Orsakerna till personalstabens begränsade genomslagskraft kan vara flera, men kårandans betydelse i denna fråga kan inte förbises. Personalstaben har jämförelsevis många civilanställda i höga befattningar. Chefen för personalstaben, som också är Försvarsmaktens personalchef, är civil. Grundorganisationsled-ningen domineras däremot av yrkesofficerare med relativt hög grad. Under granskningen har flera personer som intervjuats framfört att arbetsgivarfrågorna bör hanteras inom grundorganisationsledningen för att frågorna ska få genomslag i organisationen. Det kan även finnas andra fördelar med att arbetsgivarfrågorna närmare samordnas med verksamhetsfrågorna, som drivs inom grundorganisationsledningen. Så som Högkvarterets organisation är utformad har olika lösningar med personalsamverkan och organisa tionslösningar inom Högkvarteret tillämpats med varierande resultat för att samordna personalstabens och grundorganisationens styrning av arbetsgivarpolitiken. Trots flera omorganiseringar har Försvarsmakten inte funnit en ledningsorganisation som medför tydliga ansvarsområden för arbetsgivarfrågorna. Den senaste omorganiseringen av Högkvarteret kommer sannolikt inte heller att få några avgörande positiva effekter för styrning och uppföljning av lönebildningen inom myndigheten. Många av de problem som revisorerna uppmärksammat kan hänföras till en otydlig ansvarsfördelning inom Högkvarteret. Revisorerna anser att regeringen bör ge Försvarsmakten i uppdrag att se över hur ansvaret för lönebildningsfrågorna inom myndigheten kan tydliggöras så att motstridiga styrsignaler inom organisationen motverkas. Styrningen av arbetsgivarfrågor är svag Försvarsmakten har sedan RRV påpekade brister i lönebildningen 1998 genomfört förändringar i styrningen av arbetsgivarpolitiken som har verkat för att stärka arbetsgivarrollen. Personalstaben har t.ex. utarbetat en tydlig lönepolicy och omförhandlat Försvarsmaktens löneavtal. I och med det nya löneavtalet har många av de lönetillägg som RRV kritiserade tagits bort. Trots detta framstår Försvarsmaktens styrning av arbetsgivarpolitiken som otydlig och svag. En viktig orsak till detta är den splittrade organisationen och det otydliga ansvaret inom Högkvarteret som beskrivits ovan. Otydligheter kan också uppkomma som en följd av meningsskiljaktigheter och kompromisslösningar mellan Försvarsmakten och arbetstagarorganisationerna. Det faktum att Försvarsmakten på viktiga punkter tvingats backa i förhandlingarna med facken kan ses som ett uttryck för att myndigheten har svårt att stå emot fackliga krav även på central nivå. I fallen med lönetilläggen, ingångslönerna och lönerevisionsmandatet rör det sig om frågor där arbetsgivaren har en klar ståndpunkt om en fråga som anses vara viktig, men där man givit efter för de fackliga kraven. I kapitel 7 konstaterades att Försvarsmaktens höjda ingångslöner medfört problem vid lönesättning på förbanden. Den kraftiga höjningen av ingångslönerna försämrade möjligheterna att påverka lönespridningen vid förbandet. Ingångslönernas relevans kunde enligt förbandscheferna också ifrågasättas. Högkvarterets beslut att även upplysa arbetstagarorganisationerna om vilket utrymme för lönerevision som tilldelats förbanden för lönerevisionen upplevde förbandscheferna försvagade deras möjligheter att agera i enlighet med verksamhetsintresset. Här bör dock framhållas att Försvarsmakten i vissa viktiga frågor också lyckats genomdriva förändringar som man anser gynna verksamheten. nya befattningsvärderingssystemet började tas i bruk trots att protesterat kraftigt mot systemet. Med Försvarsmaktens nya löneavtal som slöts 2001 har merparten av de befattningsgrundade lönetilläggen för yrkesofficerare förhandlats bort. I praktiken överfördes värdet på lönetilläggen till den anställdes grundlön. Yrkesofficerare har således, i olika stor utsträckning, fått permanent högre grundlöner, vilket skapat omotiverade löneskillnader inom organisationen. Det är också oklart om sådana kriterier som varit grund för lönetillägg fortfarande ska vara grund för den anställdes lön. Varken Försvarsmaktens lönepolicy eller löneavtal ger ett tydligt svar på denna fråga. RRV:s kritik av lönetilläggen gällde den kostnad som den flitiga användningen av lönetilläggen ledde till. Inlösningen av lönetilläggen har resulterat i att yrkesofficerarnas löner blivit tydligare för de egna arbetsgivarföreträdarna och för utomstående granskare. Däremot finns det en risk att lönekostnaderna ökar på grund av denna förändring, eftersom faktorer som var grund för lönetillägg kan användas som motiv för den anställdes grundlön. Verksamhet som tidigare resulterat i en tillfällig lönehöjning genom ett lönetillägg kan nu resultera i en permanent högre lön för yrkesofficeren. I kapitel 4 konstaterades att löneutvecklingen inom Försvarsmakten uppvisade två anmärkningsvärda avvikelser från trenden i den statliga löneutvecklingen i stort. var löneökningen inom Försvarsmakten betydligt mindre än för staten i övrigt, och var löneökningen betydligt större. Båda dessa perioder kan kopplas till omfattande omstruktureringar och nedläggningar inom Försvarsmakten. Omstruktureringen försvarsbeslut verkar ha genomförts utan att lönerna dragit i väg inom Försvarsmakten. Den sänkning av yrkesofficerarnas lön som kan observeras kan ha att göra med en minskad utbetalning av verksamhetsrelaterade lönetillägg . ökade dock lönerna kraftigt inom Försvarsmakten. Det bör ses mot bakgrund av att omstruktureringarna var mycket omfattande i jämförelse med de . Förbandscheferna har haft svårt att stå emot olika krav, vilket fått konsekvenser för både löneutvecklingen och kompetensförsörjningen. av så omfattande omstruktureringar fanns det således ett behov av en tillfälligt starkare styrning från Högkvarteret. Revisorerna kan konstatera att Högkvarteret inte tillräckligt förmått styra organisationen , vilket resulterat i ökande personalkostnader och kompetensbrist. Bristfällig styrning av kompetensförsörjningen I kapitel 2 konstaterades att Försvarsmakten är inne i ett tämligen besynnerligt kompetensläge. som Försvarsmakten ska skära ned antalet officerare med ytterligare 1 800 officerare fram till utgången av finns det betydande vakanser vid flera förband, främst inom armén. Kompetensförsörjningsläget vid förbanden är en för arbetsgivarrollen försvagande faktor. Den personalbrist som förbanden upplever gör det svårare för förbandschefen att t.ex. stå emot krav på generella löneökningar från fackförbunden. Personalbristen ger också upphov till en risk för lönekonkurrens inom myndigheten. Orsaken till den obalans i kompetensförsörjningen som råder inom Försvarsmakten är de omstruktureringar som genomförts . Till viss del är inte heller den övertaliga kompetens som finns vid vissa organisationsenheter möjlig att föra över till enheter med kompetensbrist. Inom Försvarsmaktens logistik (FMLOG) finns t.ex. en övertalighet på nästan 300 yrkesofficerare. Dessa yrkesofficerare kan inte i någon större utsträckning flyttas över till andra förband för att täcka vakanser då de inte har den utbildning som krävs för dessa befattningar. Revisorerna kan dock konstatera att kompetensförsörjningsläget inom Försvarsmakten hade kunnat förbättras betydligt med en aktiv styrning av kompetensen från Högkvarteret. Det finns ett visst utrymme för omfördelning av kompetens, inom t.ex. armén, vilket åtminstone skulle minska problemet med kompetensbristen vid vissa förband. Såväl revisorer som RRV har tidigare konstaterat att Försvarsmakten inte tillräckligt följt upp kompetensläget inom organisationen. Revisorerna har i denna granskning fått ytterligare belägg för detta. Intervjuer som gjorts under granskningen tyder på att Försvarsmakten har låtit officerare få ta del av kostsamma avvecklingsinsatser trots att de hade kompetens som var värdefull för organisationen. I stället för att ta obekväma beslut om omplacering av personal har man i vissa fall valt att låta yrkesofficerare, med kompetens som Försvarsmakten vill behålla, avgå med avgångsvederlag. Detta innebär dels att kompetensbristen inom myndigheten förvärras, dels att kostnaderna för avvecklingsinsatserna blir högre än nödvändigt. Genom beslutet att inte säga upp yrkesofficerare kan Försvarsmakten heller inte fullt ut utnyttja av militär personal. Förbanden bemannar Försvarsmaktens olika skolor, centrum och ledningsorgan genom s.k. bemanningsuppdrag. I kapitel 7 framkom att det finns två problem förknippade med bemanningsuppdragen. Dels innebär fördelningen av bemanningsuppdrag att vissa förband som redan har vakanser får ett ännu besvärligare kompetensförsörjningsläge, dels fungerar bemanningsuppdragen lönedrivande inom Försvarsmakten. Fördelningen av personer på bemanningsuppdrag fungerar olika i armén, marinen och flygvapnet. Inom armén finns, till skillnad från de övriga försvarsgrenarna, ingen samordning mellan förbanden vad gäller bemanningsuppdragen. Armén har också betydligt större problem med kompetensbrist än de övriga försvarsgrenarna. Bemanningsuppdragen inom armén bidrar därför till att förvärra kompetensbristen och försvaga förbandschefens möjligheter att agera som arbetsgivare. Genom en högre grad av samordning mellan förbanden borde situationen åtminstone underlättas inom armén. Den genomsnittliga lönen för en yrkesofficerare vid Försvarsmaktens skolor och centrum ligger högre än för en yrkesofficerare i allmänhet. Jämfört med en arméofficer är skillnaden ännu större. Tjänstgöring vid en skola eller ett centrum kan ses som kompetensutveckling för individen. Detta anser Försvarsmakten vara positivt för organisationen och det bör därför premieras. Rent formellt finns dock inget behov av att motivera anställda att tjänstgöra på bemanningsuppdrag, eftersom Försvarsmakten som arbetsgivare beordrar anställda på bemanningsuppdrag. Enligt Försvarsmaktens egen lönepolicy är det dessutom inte individens kunskaper som ska premieras, utan den befattning som personen innehar och personens prestationer på denna befattning. Revisorerna anser att Försvarsmakten i större utsträckning bör styra kompetensförsörjningen. På så sätt kan problemen med vakanser på kort sikt underlättas. En lärdom från den period av omstrukturering och nedläggning som inträffade , är att Försvarsmakten i sådana skeden i ännu större utsträckning måste styra lönebildnings- och bemanningsfrågor centralt. Revisorerna kan konstatera att inlösningen av yrkesofficerarnas befattningsgrundade lönetillägg resulterat i problem med lönebilden inom myndigheten, samt att lönekostnaderna riskerar att öka på grund av förändringen. Revisorerna anser därför att Försvarsmakten noggrant bör följa upp den genomförda ändringen. Revisorerna kan också konstatera att Försvarsmaktens personalkostnader inte sjunkit då antalet anställda minskat med en fjärdedel. Kostnaderna för avvecklingen av yrkesofficerare är dessutom mycket hög. Högkvarteret bör därför ta ett större ansvar för avvecklingsinsatserna. De höga personalkostnaderna föranleder enligt revisorerna också en särskilt noggrann uppföljning från regeringen. Det finns ett antal givna förutsättningar som försämrar Försvarsmaktens möjligheter att bedriva en verksamhetsanpassad arbetsgivarpolitik. Faktorer som t.ex. kårandan, organisationens struktur och omorganiseringar har diskuterats tidigare i denna rapport. På grund av bl.a. dessa faktorer finns det ett särskilt behov av uppföljning inom just Försvarsmakten. Förutsättningarna för uppföljning av Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik har också successivt förbättrats genom personalstabens arbete. Myndighetens nya lönepolicy och löneavtalet är exempel på detta. Försvarsmaktens lönepolicy är relativt konkret utformad med mål som bör vara lätta att följa upp. har förbanden i varierande omfattning börjat tillämpa det system för befattningsvärdering som Försvarsmakten utarbetat tillsammans med de fackliga organisationerna. Befattningsvärderingssystemet kommer, när det är fullt genomfört, bl.a. att fungera som ett hjälpmedel för att följa upp löneförändringar vid befattningsbyten. Trots dessa förbättringar vad gäller förutsättningarna för uppföljning finns det allvarliga brister i genomförandet av Försvarsmaktens uppföljning av lönebildningen. Under de förbandsintervjuer som genomförts för denna granskning har det framkommit att regler för lönebildningen kan vara motstridiga. Vissa förband meddelar t.ex. att de överskrider gränsen för ökningen av den totala lönesumman. Vid lönesättning i samband med befattningsbyten ska förbandet samråda med Högkvarterets personalstab. Genom detta samråd kan de ansvariga vid förbandet uppleva att Högkvarteret gett sitt godkännande till lönehöjningen, även om den innebär att den totala lönesumman, utöver lönerevisionen, ökar med . Lönebildningen följs upp av personalstaben, medan lönekostnader och förbandens ekonomi följs upp av grundorganisationsledningen. Genom att olika delar av Högkvarteret på detta vis följer upp förbanden i olika avseenden, riskerar man att de signaler som uppföljningen ger blir motsägelsefulla. Det uppstår också ett problem med vem som i praktiken har ansvaret för uppföljningen. Vid grundorganisationsledningen menar man att uppföljningen av förbandens ekonomi i huvudsak inriktas mot förbandens ekonomiska ramar. Man har inte resurser att i detalj följa upp lönekostnaderna vid de enskilda förbanden. Uppföljningen från personalstabens sida är inte heller inriktad på lönekostnaderna utan på lönebildningen. Resultatet av detta är att uppföljningen av förbandens lönekostnader fallit mellan två stolar och således i mycket begränsad utsträckning varit föremål för uppföljning. Varken inom personalstaben eller inom grundorganisationsledningen finns tillräckliga resurser avsatta för uppföljning av lönebildningen. Inom personalstaben finns villkorssektionen och arbetsgivarrollsfunktionen som har totalt sex anställda. Dessa ska dels fungera som förhandlingspart i löneförhandlingar m.m. och utarbeta långsiktiga strategier för arbetsgivarpolitiken inom myndigheten, dels följa upp hur arbetsgivarpolitiken bedrivs i en organisation med nästan 20 000 anställda och 65 olika organisationsenheter. Resursbristen inom personalstaben har lett till att samrådet med förbanden i samband med befattningsbyten har avskaffats . Enligt företrädare för de olika förbanden har det hitillsvarande samrådet mellan förbanden och personalstaben vid Högkvarteret mest uppfattats som en formalitet. Ett förband kan ha mellan 50 och 100 ansökningar om löneförändring i samband med befattningsbyte . Personalstaben hade ingen praktisk möjlighet att kontrollera befattningsbytena. I detta perspektiv kan avskaffandet av samrådet vara den näst bästa lösningen, eftersom det fanns en risk att det icke fungerande samrådet sände ut fel styrsignaler till förbanden. ger Högkvarteret upp sitt enda instrument för att följa upp befattningsbyten. Enligt samtliga personer som intervjuats under denna granskning spelar befattningsbyten inom Försvarsmakten en stor, om inte avgörande, roll för löneglidning och brister i lönebildningen. Dessutom indikerar den lönestatistik som tagits fram för denna granskning, tillsammans med intervjuerna, att befattningsbyten kan leda till en allmän höjning av yrkesofficerarnas lön. Det mått som används för att styra löneökningarna vid förbanden medför också problem. Förbandens totala lönesumma får enligt Högkvarterets verksamhetsuppdrag till förbanden inte öka , utöver RALS, . Detta tar varken hänsyn till förband som ökar eller som minskar sin personal . Förband med vakanser som anställer kommer att få en ökning på . Vid förband som däremot minskar sin personalstyrka får de kvarvarande anställda mer lönemedel att dela på. Att mäta och begränsa förbandens löneökningar med avseende på förbandens totala lönesumma är således missvisande. Från personalstaben uppger man också att Försvarsmakten ännu inte har ett personaladministrativt stödsystem som motsvarar de behov av uppföljning som finns. Försvarsmakten har heller inte kunnat leva upp till jämställdhetslagens krav på lönekartläggningar. Sammantaget innebär detta att uppföljningens omfattning och kvalitet blir lidande. Enligt revisorerna är uppföljningen en av kärnfrågorna för att Försvarsmakten ska kunna stärka sin roll som arbetsgivare. För att kunna dra nytta av de fördelar som ett så delegerat system som Försvarsmakten tillämpar, krävs det att den centrala myndighetsled-ningen aktivt följer upp såväl arbetsgivarpolitik som verksamhet och ekonomi vid de olika organisationsenheterna. I kapitel 8 konstaterades att uppföljning är ett sätt att styra verksamheten. En bristfällig uppföljning ger också vissa signaler till de som ska följas upp, dvs. Under intervjuerna har vissa företrädare för förbanden uttryckt att uppföljningen inte är tillräcklig. Uppföljningen, och den styrning som uppföljningen innebär, kan vara ett stöd för förbandschefen i förhandlingen med arbetstagarorganisationerna på förbandsnivån. Revisorerna föreslår därför att regeringen ger Försvarsmakten i uppdrag att utveckla sin uppföljning av arbetsgivarpoliti-ken. Det är av största vikt att uppföljningsfunktionen ges tillräckligt med resurser och har en stark och tydlig ställning inom organisationen. Genom tidigare utvärderingar av det delegerade arbetsgivaransvaret kan man sluta sig till att regeringen förväntas dels ställa krav på myndighetens arbetsgivarpolitik, dels följa upp den. I denna granskning har det framkommit att Försvarsdepartementet brister i båda dessa hänseenden. I ett system med delegerat arbetsgivaransvar är det inte regeringens uppgift att styra arbetsgivarpolitiken inom myndigheten. Däremot måste departementet kunna ställa krav på att myndigheten, i detta fall Försvarsmakten, utövar sin arbetsgivarpolitik på ett effektivt sätt. Granskningen har visat att Försvarsdepartementet inte har ställt tillräckliga krav på Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik. I två för arbetsgivarpolitikens genomförande och uppföljning så viktiga frågor som befattningstid och personalredovisning har Försvarsdepartementet haft en klar uppfattning om hur myndigheten borde agera, men inte kunnat framställa detta som krav till Försvarsmakten. En förutsättning för att regeringen ska kunna bedriva en fungerande uppföljning av Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik är också att man kan erhålla de uppgifter man anser sig behöva från Försvarsmakten. Det faktum att regeringen, som RRV uppmärksammat, tilldelat Försvarsmakten ett omställningsbidrag på för , utan att ställa några krav på återrapportering av hur dessa medel använts, ser revisorerna som mycket allvarligt. Sammantaget uppvisar Försvarsmakten en rad olika tecken som skulle motivera en särskilt noggrann uppföljning av arbetsgivarpolitiken och lönebildningen i synnerhet. Försvarsmakten har uppvisat kraftiga löneökningar, som man rapporterat kompetensbrister. Även den pågående omstruktureringen ser revisorerna som ett mycket viktigt argument för att noggrant följa arbetsgivarpolitiken vid Försvarsmakten. Omstruktureringen bör inte användas som en undanflykt för att skjuta upp en uppföljning av myndigheten. I revisorernas granskning av styrningen av försvarets materielförsörjning (2001/02:RR7) konstaterades att Försvarsdepartementet inte hade tillräcklig kompetens för att fatta strategiska beslut eller för att ompröva myndigheternas beslutsunderlag. Revisorerna kan nu konstatera att departementet även vad gäller arbetsgivarpolitiken saknar kompetens och resurser. revisorer vill poängtera att regeringen har ett ansvar för arbetsgivarpolitiken vid myndigheterna. I detta ansvar ingår att ställa krav på myndigheten och att följa upp att kraven efterlevs. revisorer har tidigare, i likhet med utredningen om den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten (SOU 2002:32), förespråkat en fördjupad uppföljning av myndigheternas arbetsgivarpolitik från regeringens sida (2002/03:RR2). föreslog att denna uppföljning samlas i en stabsmyndighet under regeringen. Granskningen av arbetsgivarpolitiken inom Försvarsmakten understryker enligt revisorerna behovet av en sådan uppföljning. Revisorerna vill även påpeka vikten av att såväl Försvarsdepartementet som övriga departement har tillräcklig kompetens för att kunna hantera den information som en fristående uppföljning av arbetsgivarpolitiken vid myndigheterna skulle generera. Även om uppföljningen görs utanför måste departementen ha kompetens att ställa krav på myndigheterna. Inom Försvarsdepartementet råder också en långtgående växeltjänstgöring mellan myndighetens och departementets tjänstemän. Revisorerna kan se att det finns vissa fördelar med detta, men att det även finns nackdelar och uppenbara risker, speciellt med tanke på departementets ovilja att styra och följa upp Försvarsmakten. Revisorerna föreslår att regeringen noggrant överväger fördelar och nackdelar med det nuvarande personalsamarbetet med Försvarsmakten. Sammanfattning av revisorernas slutsatser Högkvarterets organisation är splittrad vad gäller arbetsgivarfrågor. Detta leder till oklara ansvarsområden och motstridiga styrsignaler. Regeringen bör ge Försvarsmakten i uppdrag att se över hur ansvaret för lönebildningen inom myndigheten kan tydliggöras. Försvarsmaktens styrning av arbetsgivarpolitiken är svag, framför allt vad gäller kompetens- och bemanningsfrågor. Revisorerna anser att Försvarsmakten i större utsträckning bör styra kompetensförsörjningen. Vidare bör Försvarsmakten och regeringen noga följa Försvarsmaktens höga personalkostnader, framför allt med tanke på avvecklingskostnaderna för yrkesofficerarna samt de avskaffade lönetilläggen. Revisorerna anser att uppföljningen av arbetsgivarpolitiken är en kärnfråga för Försvarsmakten. Uppföljningen är bristfällig bl.a. på grund av splittringen inom Högkvarteret och otillräckliga resurser för uppföljning inom personalstaben och grundorganisationsledningen. Regeringen bör ge Försvarsmakten i uppdrag att utveckla uppföljningen av arbetsgivarpolitiken. Uppföljningsfunktionen inom myndigheten bör ha tillräckligt med resurser samt ha en stark och tydlig ställning inom organisationen. Försvarsdepartementet har brustit i sitt ansvar att följa upp och ställa krav på Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik.