frsrdg · GQ04RR2 · 2003-01-01 00:00:00 — Den effektivisering som diskuterats ovan har åtminstone på två sätt sitt tydliga ursprung i personalpolitiken. Genom den långtgående delegeringen har staten på ett bättre sätt än tidigare utnyttjat kompetensen hos de statliga tjänstemännen. Kortandet av beslutskedjor innebär dels att ärenden kan handläggas snabbare, dels att risken för att kvaliteten i besluten tunnas ur när högre men mindre insatta nivåer påverkar innehållet. Vidare har den ökade betoningen av skicklighet i chefstillsättningar, där bl.a. organisatoriskt kunnande vägts in, möjliggjort bättre och effektivare lösningar. I intervjuerna framkommer flera bedömningar och perspektiv på effektivisering och besparing. Inför ett besparingsbeting, där ett mindre antal personer ska utföra samma arbetsvolym, utkristalliserar sig tre olika principiella lösningar som berör personalen på olika sätt. För det första kan det ske genom rationalisering av arbetsmetoderna, s.k. vardagsrationalisering. Det innebär att personalen dels arbetar annorlunda än tidigare, dels är med och utformar de nya idéerna. För det andra kan besparingen ske genom att arbetsintensiteten eller arbetstiden ökar. Samma arbetsuppgifter genomförs på samma sätt men i ökad takt. Det innebär att personalen arbetar hårdare och mer koncentrerat . För det tredje kan besparingen ske genom omprioriteringar. Personalen väljer bort eller åläggs välja arbetsuppgifter eller arbetsmoment. I vissa fall är besluten om delegering reglerade i ändrad arbetsordning. I andra fall kan delegeringen vara underförstådd eller av omständigheterna påtvingad. En ökad omprioritering innebär att personalen får ett ökat inflytande, inte bara över politikens genomförande utan även över dess innehåll. I intervjuerna framkommer att alla tre lösningarna använts, ofta i kombination med varandra. Det är vardagsrationaliseringen som är den som förordas. De två andra lösningarna med antingen ökad arbetsintensitet eller om-prioriteringar innebär risker för tjänsternas utförande. Den ökade arbetsintensiteten kan drivas längre än vad som är långsiktigt hållbart. Resultatet kan då bli sjukskrivningar med stressrelaterade diagnoser eller att arbetsmoment blir sämre utförda. Man väljer lösningar som kräver mindre tid. Ett omtalat exempel är besluten i ärenden som innefattar utbetalning av medel med utgångspunkt i t.ex. en försäkringsförmån. Det är praktiskt betydligt enklare att bevilja än att avslå. Följden kan bli att en besparing i ett ärendes förvaltning ger en högre utgift i utbetalningen. Risken med att öka de facto- besluten om omprioriteringar hos personalen är att det som konstitutionellt tillhör den politiska sfären avgörs av förvaltningen. Bilden av den statliga personalpolitiken som ges vid besöken är blandad. På några ställen är man mer negativ än på andra. Det som är positivt är att personalens delaktighet i verksamhetens utveckling ökar och att statens förmåga att hitta bra chefer utvecklats bättre. Det återstår dock mycket att göra. Åren budgetsanering beskrivs som krävande för de personalpolitiskt ansvariga. Givet den bakgrunden finns på plussidan att personalneddragningarna genomfördes i stort sett på ett försvarbart sätt och att man i organisationerna gjort erfarenheter som sedan faktiskt använts i utvecklingsarbetet. På minussidan finns dels en ökad arbetsbelastning som medverkat till ökad sjukfrånvaro, dels en eftersatt rekrytering som medfört hög medelålder hos personalen. När det gäller personalpolitikens genomförande finns både individuella förklaringar och kritik som har generell bakgrund. I alla organisationer finns alltid olika medarbetare som känner sig illa behandlade. I normalfallet kan dessa problem ofta lösas på ett för alla parter acceptabelt sätt. När personalpolitiken brister i tillämpning eller ledarskapet misslyckats kan dock medarbetares utsatta eller svåra situation permanentas eller förvärras. I undersökningen finns också iakttagelser som kan kategoriseras till i huvudsak tre olika generella faktorer. Den första har att göra med bristande ledarskap. Ledarskapet i staten har som nämnts ovan förbättrats. hänförs problem i organisationer i många fall till de brister i ledarskapet som finns. En ledning kan sakna förtroende för personalen i en eller annan aspekt. Personalen kan i sin tur vara missnöjd med ledningen som helhet eller med olika delar. En förtroendeklyfta mellan chef och stora grupper anställda leder till problem i verksamheten, förutsättningarna till goda resultat minskar. Det riktas i intervjuerna mycken kritik mot dels bristande tydlighet, dels åtgärder som sakligt är svagt underbyggda. Den andra orsaken finns i förhållandet att man genomfört en eller flera mindre välmotiverade omorganisationer. I stället för effektivisering blev det flaskhalsar och revirstrider samt missnöje. Minnet av misslyckade omorganisationer hänger kvar . Det tredje skälet till missnöje slutligen är att alla organisationer har kom-mit olika långt i sina förändringsprocesser. Dessa processer är sällan linjära i den meningen att allt blir bättre. Det är i stället fråga om faser som avlöser varandra, perioder av uppgång följs av perioder med nedgång. Den fas organisationen befinner sig i präglar den bild av verksamheten som medarbetarna förmedlar. Här ges i intervjuerna en samstämmig bild av att statsmakterna underskattat den tid det tar att genomföra förändringar. Reformprocessen kan också initieras under mindre gynnsamma omvärlds- eller budgetförhållanden. Vidare ges här i intervjuerna något skilda bilder från de olika organisationerna. har kommit långt med stora för-ändringsprocesser. Polisen och försäkringskassorna är mitt uppe i reformer som inte funnit sina organisatoriska former. Därtill kommer att upplevelsen av obalansen mellan kraven på verksamheten och anslaget är större inom polisen och försäkringskassorna än inom de övriga verksamheterna. Den positiva utveckling som är en del av iakttagelserna i intervjuerna beskrivs där inte som vare sig självgående eller hållbar. Utvecklingen är fortfarande skör och kräver sin omsorg och finansiering. Olika störningar kan förändra eller stoppa utvecklingen. Chefstillsättningar och omställningar, såväl kortsiktiga, avgränsade omorganisationer som sektorsomfattande, långsiktiga reformer är risksituationer. Detta bör enligt de intervjuade kunna uppmärksammas i högre grad i t.ex. strategier, planering och uppföljning. Likaså görs bedömningen att man bör utveckla beredskapen för att snabbt korrigera felaktigheter. Den uppföljning som måste till kan inte stanna vid övergripande perspektiv utan ha inriktningen på att finna orsaker till störningar, brott i positiva trender eller uteblivna förbättringar. Den delegerade arbetsgivarpolitiken får, enligt dessa bedömningar, inte leda till att stats-makterna avstår från granskning inne i statligt finansierade eller reglerade verksamheter. Uppföljningen bör utvecklas till att komplettera det generella med ett fokus på enskilda, situations- och tidsanpassade, förklaringar och åtgärder. Det är också viktigt att uppföljningen av den statliga personalpolitiken sker från realistiska utgångspunkter, t.ex. är det viktigt att konflikter varken överdrivs eller förtigs. I en personalintensiv verksamhet som den statliga är motsättningar inte bara normala och ofrånkomliga, utan också fruktbara och främjande. Det är inte konflikters förekomst som är ett problem utan det är om deras hantering missköts. Revisorernas överväganden och förslag som revisorernas granskning avsett har den statliga personalpolitikens förmåga till anpassning ökat. Detta beror huvudsakligen på en långtgående delegering till myndigheterna och på en ökad betoning av skicklighet vid tillsättning och rekrytering. framkommer av revisorernas intervjuer med företrädare för fyra myndigheter att såväl förutsättningar för som resultat av personalpolitiken varierar kraftigt mellan olika verksamheter. Trots hög anpassningsförmåga noterar revisorerna att det finns generella problem som gäller bristande ledarskap, mindre välmotiverade omorganisationer och att statsmakterna underskattat den tid som det tar att genomföra förändringar. Den långsiktiga kompetensförsörjningen är också delvis eftersatt. Under den statsfinansiella krisen var den statliga personalpolitiken ett stöd till den budgetpolitiska upp-stram-ningen. De neddragningar i den statliga sektorn som bedömdes nödvändiga genomfördes under i stort sett försvarbara former. Vidare har regeringen utvecklat strategier och rutiner för rekrytering av tjän-ste-män och chefer samt program för kompetensutveckling. Revisorerna noterar också att regeringen tagit ett antal initiativ inom personalpolitiken. Exempel på detta är den arbets-givar-poli-tiska upp-följ-ningen, chefsförsörjningsprogrammet samt inrättandet av . Frågan om den statliga personalpolitikens bidrag till sektorns effektivisering kan enligt revisorerna inte besvaras på ett entydigt sätt. En orsak är bristen på rättvisande resultatmått och att olika indikatorer ger delvis mot-sägelsefulla bilder. Positivt är att genomloppstiderna har kortats i många ärenden och att tjänstemännen vittnar om stolthet över att, trots neddragningar, ha lyckats hålla verksamheten på en acceptabel nivå. Negativt är att staten genomfört kost-nads-krävande omställningar med osäkra eller ibland negativa effekter och att resultat-utvecklingen var negativ . Revisorerna noterar också att antalet sjukfall med symtom eller diagnoser som kan hänföras till arbets-situationen har ökat i den statliga förvaltningen. Enligt revisorerna är den arbetsgivarpolitiska delegeringen en nödvändig men inte tillräcklig förutsätt-ning för att personalfrågor ska skötas på ett bra sätt. Revisorerna utvecklar i det följande sina förslag utifrån denna utgångspunkt. Begreppet statlig personalpolitik behöver definieras Statlig personalpolitik är ett omfattande begrepp. Den är en del av varje verk-samhetsområde, ett villkor för politikens genomförande. Per-sonalpoliti-ken är även en del av förvaltningspolitiken med nära koppling till budgetpolitiken. Båda har sina grundläggande mål relaterade till sakpolitiska åtaganden. Budgetpolitikens mål är att inom respektive politik-om-råde finansiera verksamheten. Analogt är per-sonal-politikens mål att bemanna förvaltningen så att beslut kan genomföras och ge resultat. Revisorerna anser att regeringen bör förtydliga den statliga per-so-nal-politikens innehåll. I granskningen delas personalpolitiken in i två kate-gorier, arbet-s--ledningspolitik och arbetsgivarpolitik. Dessa två kategorier kan även ses i ett externt och ett internt perspektiv. Arbets-ledningen gäller frågor om hur medborgarna ska få en statlig tjänst utförd på bästa sätt. Arbetsgivarfrågor rör interna relationer i den statliga förvaltningen. För den här under-sökningen har följande definition av statens personalpolitik använts. "Perso-nalpolitik i staten är värderingar, normer eller åtgärder som syftar till att rekrytera, leda, behålla, utveckla och avveckla statliga tjänstemän så att beslut kan genomföras så bra som möjligt samt att relationerna mellan de anställda och den statliga arbetsgivaren regleras och hålls tydliga". Innebörden av den arbetsgivarpolitiska delegeringen måste preciseras Den arbetsgivarpolitiska delegeringen har, som ovan nämnts, varit en viktig förutsättning för den statliga personal-politiken och den statliga verksamhetens förnyelse. Den är dock inte den enda eller huvudsakliga. Enligt revisorerna bör den arbetsgivarpolitiska delege-ringen fortsätta och utvecklas som dess innebörd och räckvidd på flera punkter behöver preciseras eller avgränsas. Revisorerna anser att en personalpolitik i staten som i alltför hög grad inriktas på arbets-givar-rollen bortser från andra centrala delar av personalpolitiken och från personalens relation till medborgarna. Revisorerna anser att regeringen bör precisera och tydliggöra den arbetsgivarpolitiska delegeringens räckvidd och begränsningar på främst tre områden: Delegering innebär inte godtycke Arbetslednings- och arbetsgivarfrågor är inte identiska Innebörden av personalpolitikens mål kan inte delegeras Delegering innebär inte godtycke som statsmakterna delegerade arbets-gi-var-politiken till myndigheterna avreglerades det personal-politiska regelverket. Dessa åtgärder var nära förknippade med varandra. Med delegeringen flyttades en rad beslut ut till Med avregleringen minskade antalet föreskrifter och anvisningar för personal-politikens utformning. Avsikten med att flytta besluten närmare verk-sam-heten var att möjliggöra effektivisering genom verksam-het-sanpassning. Den ökade formella fri-heten för de statliga arbetsgivarna inne-bär dock inte att ansvaret i perso-nal-politiska frågor minskar i förhållande till statsmakterna, särskilt inte vad gäller uppföljning, Revisorerna har i granskningen funnit att även när beslut fattats på ett formellt riktigt sätt kan det kvarstå frågor t.ex. om den sakliga grunden eller om statens gemensamma bästa beaktats. Samma iakttagelser har revisorerna tidigare gjort i granskningar som Myndigheternas lönekostnader (rapport /99:5), Arbetslinjens tillämpning för de äldre (rapport /2000:7) eller Domar-löner (informationsrapport /2002:1). Delegeringen eller ett minskat regelverk medför inte enligt revisorerna att regeringen kan avstå från att ange normer till vägledning för de statliga arbetsgivarna. Uppföljningen blir därmed en viktig del i regeringens arbete med att utveckla den statliga personalpolitiken. Arbetslednings- och arbetsgivarfrågor är inte identiska Det finns en principiell skillnad mellan arbetsledningsfrågor och arbets-givar-frågor i staten. I arbetsgivarfrågor finns det två par-ter, arbetsgivare och arbets-tagare, där ibland motsatta intressen ska balanseras och reg-leras. För statens arbetsledning däremot finns det inte samma tydliga motsättningar eller parter. Den svenska förvalt-nings-politiken bygger på politikens överordning och man kan enligt revisorerna utgå från att såväl arbets-gi-vare som arbetstagare följer beslut. Arbetsledningsfrågorna har enligt revisorerna försummats när det gäller att utveckla den statliga personalpolitiken. I alltför hög grad har enligt revisorerna den statliga personalpolitiken fokuserat kring arbetsgivarfrågorna. Innebörden av personalpolitikens mål kan inte delegeras I regeringsformen och verksförordningen ställs krav på den statliga förvaltningen, på dess ledning och på dess personal. Alla ärenden och åt-gär-der i den statliga förvaltningen ska kunna prövas mot kravet på saklighet. All statlig verksamhet ska utformas så effektivt som möjligt. Enligt revisorerna kan det inte vara den enskilde statliga arbetsgivarens uppgift att bestämma innehållet i eller innebörden av dessa begrepp. Det är enligt revisorerna regeringens ansvar att konkretisera innebörden av dessa begrepp så att de blir både styrande och uppföljningsbara inom den statliga personalpolitiken. Tydligare chefskap och bättre redovisning Granskningen visar att det finns brister i det statliga chefskapet. Det är fråga om brister i tydlighet, saklighet och lyhördhet. Tydligheten är, enligt revisorernas mening, viktig ur flera perspektiv: När en medarbetare inte presterar enligt kraven behövs en tidig reaktion. Det gäller chefer på samtliga nivåer, regeringen har t.ex. ett särskilt ansvar i förhållande till verksledningarna. Tydliga mo-tive--ringar för olika åtgärder som synes främmande eller överraskande för personalen kan förhindra missnöje och motstånd. Tydlighet från chefer uppåt i hierarkierna är viktig för att ge beslutande och budgeterande instanser realistiska och rättvisande bilder av verksamheten och dess villkor. Ett jasägande chefsskap kan ge intrycket av att chefen sätter sin egen karriär före verksamhetens eller statens intressen. Tydliga relationer mellan medarbetare i olika roller är viktiga. Saklighet är nära förknippad med tydlighet. Bristande tydlighet i motiveringar av åtgärder, omorganisationer eller tillsättningar kan bero på att argumenten för beslutet i fråga sakligt sett är svaga. har ibland använts som stan-dardåtgärd vid föreställningar om problem i en verksamhet. Bedömningen att det gått "mode" i omorganisationer eller reformer förekommer ofta i revisorernas fallstudier. Lyhördhet i olika chefs- eller ledningsbefattningar är, enligt revi-sorer-nas be-döm--ning, kopplad till tydlighet och saklighet. Bedömningar eller argument som inte stämmer med rådande uppfattningar får inte godtyckligt eller schablonmässigt avföras. Revisorernas bedömning är att både personalpolitiska program och existerande regelverk väl uttrycker värdet av tydlighet, saklighet eller lyhördhet. Det är vid efterlevnaden av ifråga-varande bestämmelser i regeringsformen och verksförord-ningen som det i flera fall brister. Kravet i förvaltningslagen på motivering av beslut bör enligt revisorerna också gälla vid personalpolitiska beslut och åtgärder. Vidare bör regeringen pröva möjligheten att myn-digheterna i sina budgetunderlag ska redovisa och motivera större plane-rade om-ställ-ningar samt kalkyler och kostnadskonsekvenser för dessa. Även myndighetens beman-nings-situation och konsekvenserna av denna bör redovisas. Den personalpolitiska uppföljningen behöver verksamhetsanpassas Rege-ringens uppföljning av personalpolitiken kan utvecklas ytterligare. Den arbetsgivarpolitiska uppföljningen bör enligt revisorerna vidgas och fördjupas. görs den separat från myndigheternas ekonomiska redovisning. Revisorernas bedöm-ning är att olika nyckeltal, för bl.a. verksamhet, resultat, personal, ekonomi eller hälsa, bör redo-visas och analyseras samlat myndig-hets-vis. Det bör enligt revisorerna ske i myndigheternas resultat-redo-vis-ningar. Myndigheternas årsredovisningar bör ligga till grund för personalpolitisk uppföljning på övergripande nivå. Regeringen bör uppmärksamma och systematisera de tendenser som kan utläsas ur årsredovisningarna. Den framtida redovisningen av den statliga personalpolitiken bör innehålla mer av kvalitativa mått där ev. skillnader mellan myndigheter bör lyftas fram. Försiktighet krävs vid redovisning av enskilda kvantitativa nyckeltal. I flera fall är de mått som redovisas inte lämpade att aggregera till den statliga nivån som helhet. Personalrörlighet blir t.ex. vid en beräkning på cen-tral nivå ett medeltal som skymmer olikheter i de enskilda verk-sam-heterna. Regeringen bör också utveckla kostnadsredovisningar som gör det möjligt att identifiera kostnader för personalpolitiska inslag i myndigheternas verksamhet som t.ex. rekryteringar eller ställkostnader vid omorganisationer eller chefsbyten. Regeringen behöver identifiera risksituationer för tidiga åtgärder Enligt revisorerna finns det särskilda risksituationer i personal-politiken där regeringen bör identifiera risker för tidiga åtgärder, situationer där lösningar inte fungerat som avsetts. Dessa kan variera över tiden och mellan verksamheter. Det kan vara en omorganisation som inte varit tillräckligt väl förberedd eller motiverad. Det kan vara chefs-tillsätt-ningar som inte fungerat. Det finns en föreställning om att nya chefer automatiskt ska sätta sin prägel på verksamheten oavsett hur den fungerat. Det kan vara informella hierarkier som ger interna spänningar eller t.o.m. mobbningssituationer. Det kan vara besparingsprogram som byggt på felaktiga föreställningar om t.ex. ratio-na-lise-ringspotentialen. Ofta finns det samband mellan sådana omständigheter och den sjukskrivning som kan rela-te-ras till arbetssituationen. Ett ökat antal sjukskrivna på en arbetsplats är dock en sen signal i en lång och komplicerad process. Det finns ofta indikationer eller reaktioner som i ett skeende kunnat motivera insatser. Tidiga indikationer på missförhållanden i personalpolitiken är t.ex. olika öppna reaktioner från personalen, icke-motiverade, hastiga eller upprepade omorganisationer samt ökad personal-omsättning och chefsbyten. Hastiga förändringar i produktions-relaterade nyckeltal kan vara tecken på missförhållanden inom personalpolitiken. Det kan gälla styckkostnader, hand-lägg-ningstider, övertidsuttag eller konsultkostnader där orsakerna bakom förändringarna behöver analyseras bl.a. med avseende på personalområdet. 1986/87: KU 29 Ledningen av den statliga förvaltningen 1992/93:FiU17 Omstruktureringar i statsförvaltningen 1993/94:AU16 Ändrad lagstiftning för statsanställda m.fl. 1995/96:AU10 revisorers förslag angående den statliga personalpolitiken 1996/97:AU11 Statlig personalpolitik 1999/2000:FiU17 Statliga myndigheters lönekostnader 1999/2000:KU20 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning 2000/01:RS1 inför 2000-talet Regeringsformen (1974:152) Lag om offentlig anställning (1994:260) Lag om statsbudget (1996:1059) Förordning om instruktion för Verksförordning (1995:1322) Anslagförordning (1996:1159) Förordning om myndigheters årsredovisning (2000:605) Effekter av vissa besparingsåtgärder i statsförvaltningen (1981/82:5) Effektivitetskonsekvenser av utlokaliseringen av statliga civila myndigheter (1983/84:8) Kronofogdemyndigheternas utnyttjande av personalresurserna (1985/86:7) Att ändra statsförvaltningen (1991/92:12) Den statliga personalpolitiken (1994/95:12) (1996/97:10) Analys och användning av resultat i (1996/97:11) Primärvårdens resurser (1997/98:5) Resursförstärkning till skattemyndigheternas kontrollverksamhet (1997/98:6) Socialförsäkringens administration - kostnader och produktivitet (1998/99:1) Myndigheternas lönekostnader (1998/99:5) Organisationsförändringar inom rättsväsendet (1998/99:9) och det delegerade arbetsgivaransvaret (Förstudie /2000:21) Resursanvändningen inom högskolans grundutbildning (2000/01:4) Anslag till regeringens disposition (2000/01:7) Domarlöner (Informationsrapport /02: 1) 1973:90 Förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning Skr.1984/85:202 Den offentliga sektorns förnyelse Prop.1984/85:219 Om den statliga personalpolitiken Prop.1986/87:99 Ledningen av den statliga förvaltningen 1987/88:150 Kompletteringsproposition, Bilaga 1, Utveckling av styrningen i den statliga förvaltningen 1988/89:150 Kompletteringsproposition, Bilaga 1, Utveckling av styrningen i den statliga förvaltningen 1993/94:65 Ny lag om offentlig anställning 1997/98:136 En förvaltning i medborgarnas tjänst 1999/00:1 Budgetproposition 2000/01:1 Budgetproposition 2001/02:1 Budgetproposition för 1999/00:150 Årsredovisning för staten 1999 2000/01:150 Årsredovisning för staten 2001 2000/01:151 Regeringens förvaltningspolitik , Handledning för regleringsbrev 2000 , (2000) En förvaltning i demokratins tjänst - ett handlingsprogram - Organisation och uppgifter Faktablad (2000) Samlad resultatredovisning för rättsväsendet 1999 , (2000) Kvalitet i chefsförsörjningen - regeringens chefspolicy Förnyelse genom omprövning (SOU 1979:61) Politisk styrning - administrativ självständighet (SOU 1983:39) Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning (SOU 1986:40) Resurser för högskolans grundutbildning (SOU 1992:44) Utredning om offentligt anställda (SOU 1992:60) Byråkratin i backspegeln - av förändring på sex förvaltningsområden (SOU 1997:7) Arbetsgivarpolitik i staten - för kompetens och resultat (SOU 1997:48) I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57) Statistikreformen (SOU 1999:96) En uthållig demokrati (SOU 2000:1) Utvärdering av budgetprocessen (SOU 2000:61) Vad kostar det? Prislista för statliga tjänster (Ds 1991:26) - åtgärder för att stärka resultatstyrningen (Ds 1995:6) Rapport om hinder och möjligheter att tillvarata kompetensen på arbetsmarknaden (Ds 2000:49) Ekonomisk styrning (Ds 2000:63) I rikets tjänst - en om statliga kårer (Ds 2001 2001:45) Om metoder för att bedöma statliga myndigheter (1976) Dnr 1972:3 Vad blev resultatet? Utgångspunkter för uppföljning och utvärdering. (RRV P 1983:2) Varför blev det dyrare - kostnadsutveckling för statliga reformer (1984) Dnr 1983:334 Lär sig SIDA (1988) Dnr 1986:858 och den lokala flyktingmottagningen (1988) Dnr 1986:903