frsrdg · GQ04RR20 · 2003-01-01 00:00:00 — Underlagsrapportens författare, , menar att lagförarbetena får anses innebära en sorts återrapportering till . Även två särskilda regeringsskrivelser har avgivits. De gäller burhållning av höns respektive försöksdjursanvändning. ändringar i DL avser försöksdjur, djurtransporter och en del annat som föranletts av (SFS 1998:56). De senast beslutade reglerna, som trädde i kraft (SFS 2002:550) gäller tillämpningen av kravregeln i 4 § djurskyddslagen om god djurmiljö och möjlighet till naturligt beteende. De nya reglerna innebär att tillämpningen utvidgas till att avse alla djurslag som faller under lagen, dvs. inte enbart djur inom husdjursskötseln och djur som används för tävlings- eller försöks-ändamål, utan även andra djur som hålls i fångenskap. Framställningen i detta underavsnitt bygger på underlagsrapport 3 Lagstiftning om säker elmateriel. Normgivningen om säker elmateriel utgör en del av ett större regl-eringssystem för elsäkerhet. Detta system bygger på internationellt samarbete, harmonisering av standarder, provning och kontroll. närmande till EG och medlemskap i och det europeiska standardiseringsarbetet har varit avgörande för de förändringar som genomförts beträffande regelverket för säker elmateriel. är EG-rätten dominerande på elsäkerhetsområdet. Med totalt 22 direktiv införlivade i regelverk är av föreskrifterna fortfarande primärt beslutade av . Bestämmelserna i den gamla ellagen (1902:71) och i elhandelslagen (1994:618) ingår numera i den nya ellagen (1997:857). Lagstöd för ytterligare normgivning har givits via såväl ellagen som lagen om elektromagnetisk kompatibilitet (1992:1512). ellag innehåller totalt 18 bemyndiganden till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Detta kan jämföras med antalet bemyndiganden i den gamla ellagen (1902:71) och i elhandelslagen (1994:618) som innehöll totalt 9 bemyndiganden. Vid sidan av förordningen om elektriskt materiel (1993:1068) finns bemyndiganden i tio förordningar som tillsammans ger lagstöd till och de övriga föreskrivande myndigheterna på området -- , och - att utfärda föreskrifter om säker elmateriel. har tagit över uppgifter beträffande elsäkerhet. I övrigt är detta samma myndigheter som utfärdar föreskrifter inom elsäkerhetsområdet som vid den förra granskningen 1991/92 av normgivningsprocessen. Budgetpropositionerna utgör den huvudsakliga återrapportering som regeringen redovisar till . På elsäkerhetsområdet har denna form av återrapportering dock blivit mer begränsad. Sedan budgetpropositionen /01 är rapporteringen i stora drag inriktad på kvantitativa data. Den rapportering som finns om föreskrifter gäller för det mesta omarbetningar, översyn och anpassning till EG-direktiv och beskrivs kortfattat utan detaljer. Vid sidan av återrapporteringen via budgetpropositionerna har två speciella propositioner om elsäkerhet lagts fram för : proposition 1996/97:136 Ny ellag samt proposition 1992/93:21 Om det svenska elsäkerhetsarbetet. Dessa propositioner innehåller underlag för beslut. En del av detta kan ses som regeringens återrapportering till om lagstiftningen inom elsäkerhetsområdet. Framställningen i detta underavsnitt bygger på underlagsrapport 4, Lagstiftning om kemiska produkter. EG-rätten inom kemikalieområdet är omfattande. Arbetet har skett genom harmonisering av medlemsstaternas krav på exempelvis klassificering, märkning och begränsningar av farliga kemikalier. Kemikalieområdet regleras till stora delar av EG-harmoniserad lagstiftning, och det finns få föreskrifter som har annan bakgrund. Den centrala miljölagstiftningen är samlad i en miljöbalk (1998:808). I har reglerna från 15 lagar arbetats samman, bl.a. lagen om kemiska produkter som var den centrala lagen på området vid den förra granskningen av normgivningen. I 14 kap. återfinns de särskilda bestämmelserna om kemiska produkter. I den tidigare lagen om kemiska produkter (1985:426) fanns det två paragrafer med bemyndiganden till regeringen att utfärda föreskrifter samt 17 paragrafer med bemyndiganden till "regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer". I 14 kap. finns inga bemyndiganden kvar till enbart regeringen, utan alla elva innehåller bemyndiganden till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen har utfärdat totalt 14 förordningar som innehåller bemyndiganden till den myndighet som regeringen valt ut som föreskrivande myndighet inom området. Vissa förordningar innehåller bemyndiganden till flera myndigheter. Liksom vid den tidigare granskningen av normgivningsprocessen finns det fortfarande bestämmelser om kemiska produkter i flera förordningar. Liksom tidigare är det också flera myndigheter som har bemyndiganden att utfärda föreskrifter om kemiska produkter: Kemikalieinspektionen, , , , , , , , , samt . Redan vid den förra granskningen av lagstiftningsområdet för kemiska produkter konstaterades att det fanns en stor mängd regler och ett stort antal regelskapande instanser. Denna granskning har visat att situationen inte har förenklats. Lagstiftningsområdet är fortfarande komplext och svårt att överblicka, både för som lagstiftare, för den som ska följa reglerna och för den som ska tillämpa dem. Budgetpropositionerna utgör den huvudsakliga återrapportering som regeringen regelbundet redovisar till . Rapporteringen består av en redogörelse för verksamhet och resultat som kompletterar de rena budgetfrågorna. Generellt är dock den återrapportering om lagstiftningsområdet som regeringen gör via budgetpropositionerna begränsad. Den rapportering som finns om föreskrifter gäller för det mesta översyn och anpassning till EG-direktiv, och den beskrivs kortfattat utan detaljer. De särskilda propositioner som lämnats inom området är 2000/01:65 Kemika-liestrategi för giftfri miljö och 1997/98:45 Miljöbalk. Stöd och hjälp åt de funktionshindrade Framställningen i detta underavsnitt bygger på underlagsrapport 5, Lagstiftningen om stöd och hjälp åt de funktionshindrade - hur kraven på lättillgänglighet och tydlighet tillgodoses. Kommunernas och landstingens skyldigheter gentemot personer med funktionshinder reglerades tidigare i socialtjänstlagen (SoL), hälso- och sjukvårdslagen (HSL), lagen ( 1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. (omsorgslagen) och lagen (1965:136) om elevhem för vissa rörelsehindrade m.fl. (elevhemslagen). SoL och HSL är s.k. ramlagar, dvs. de anger vissa mål för verksamheten, men överlåter åt dem som tillämpar lagen att med ledning av de i lagarna angivna målen för verksamheten och förarbetena ge lagen ett närmare innehåll. En huvudsaklig reglering av insatser till funktionshindrade genom ramlagar visade sig emellertid inte tillräcklig för att de funktionshindrades alla behov skulle kunna tillgodoses. Det bedömdes nödvändigt att svårt funktionshindrades rättigheter i fråga om stöd och service i det dagliga livet reglerades i en särskild lag. För att förstärka de funktionshindrades ställning skulle den nya lagen konkret ange de insatser som den enskilde ska ha rätt till medan behovet av insatser i övrigt skulle tillgodoses enligt SoL och HSL. trädde den nya rättighetslagen för personer med svåra handikapp i kraft, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Lagen ersatte omsorgslagen och elevhemslagen. Vid sidan om LSS finns lagen om assistansersättning () som innehåller bestämmelser om ersättning av allmänna medel till vissa funktionshindrade för kostnader för personlig assistans. Frågor enligt lagen handläggs av och de allmänna försäkringskassorna. Bestämmelserna om särskilda insatser till de funktionshindrade faller inom det primära lagområdet, dvs. sådant som ska besluta om genom lag. Enligt 8 kap.7 § RF får emellertid delegering ske bl.a. vad avser regler om skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa. Av 13 § LSS följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i fråga om verksamhet enligt 9 § första stycket 6-10 LSS får meddela föreskrifter. I övrigt tar lagen inte upp några bestämmelser om delegation av normgivningskompetensen. Regeringen har utfärdat förordning (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Förordningen har meddelats inom ramen för regeringens restkompetens, som omfattar regeringens rätt att meddela verkställighetsföreskrifter. I 12 § förordningen har regeringen till delegerat vidare rätten att meddela föreskrifter för att garantera enskilda personers skydd till liv, personlig säkerhet eller hälsa inom verksamheten med de särskilda omsorgerna. Det i 12 § givna bemyndigandet sträcker sig emellertid längre än vad som anges i lagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har tillagts rätt att meddela ytterligare föreskrifter om beräkning av assistansersättningen (6 § andra stycket ). Det är här fråga om föreskrifter utöver vad som kan inrymmas under begreppet verkställighetsföreskrifter. Bestämmelsen kan, enligt vad Lagrådet uttalade, uppfattas som ett tillkännagivande av att den inte har övertagit hela regeringens normgivningskompetens i ämnet enligt 8 kap. 14 § regeringsformen utan lämnat den angivna delen av denna kompetens orörd. Grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer ska bestämmas i lag, dvs. (8 kap. 5 § RF). Men kravet på medverkan kan genombrytas. Enligt 8 kap. 7 § RF kan regeringen, efter bemyndigande i lag, meddela föreskrifter i fråga om t.ex. skyddet för liv, personlig säkerhet eller hälsa, ordningen på allmän plats samt undervisning och utbildning. Om bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter kan också medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela närmare bestämmelser. Detta följer av 8 kap. 11 § RF. Exempel på sådana av kommun meddelade föreskrifter är arbetsordningar och reglementen av olika slag. Kommunerna kan sägas ha en restkompetens, grundad på den kommunala självstyrelsen eller på den allmänna kompetensen. Eftersom föreskriftsrätten i sådana frågor även faller inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 13 § RF är det inget som hindrar att regeringen går in och detaljreglerar kommunernas organisation och verksamhetsformer. Regeringens restkompetens tar över kommunernas. I de författningar som gäller på detta område förekommer inget bemyndigande för kommun att meddela närmare bestämmelser i frågor som gäller stöd och service till de funktionshindrade. (Se dock 19 § LSS, som ålägger kommunen att fastställa grunder för avgiftsuttag). Underlagsrapporten har inget särskilt avsnitt om återrapportering. I stället redovisas författarens syn på återrapportering i avsnitt 2.4. Hur kan återrapporteringen till förbättras? I det föregående avsnittet redovisades olika former för återrapportering till rörande lagstiftningen. Det framgick härvid att informationen till om hur normgivningsbemyndiganden utnyttjats är mycket begränsad. I detta avsnitt behandlas hur återrapporteringen till på olika sätt kan förbättras. Främst gäller det principiella resonemang om återrapportering som förts i underlagsrapport om djurskydd och i underlagsrapport om funktionshindrade . En utgångspunkt är de möjliga åtgärder för att förbättra återrapporteringen som revisorerna angav i granskningen 1991/92 och som återgivits i avsnitt 2.2 ovan. Dessa gällde bl.a. bemyndiganderegister. Den fortsatta utvecklingen beträffande bemyndiganderegister Med anledning av beslut angående revisorernas förslag genomfördes en del förberedande arbete för att upprätta ett bemyndiganderegister. Registret föll dock på att det inte fanns information om hur regeringen och myndigheterna använt normgivningsbemyndiganden. Frågan aktualiserades igen i samband med arbetet inför det nya rättsinformationssystemet. Det finns dock ännu inte något särskilt bemyndiganderegister. Det beror på att det i arbetet med rättsinformationssystemet bara byggts ett länksystem till myndigheterna. Varje myndighet måste göra sina författningar tillgängliga och sökbara, något som ännu inte görs på ett enhetligt sätt. Det finns alltså inte något söksystem som gör det möjligt att följa vilken fortsatt lagstiftning - regeringsförordningar eller myndighetsföreskrifter - en lag resulterat i. Regeringens normgivning kan ha sin grund i ett av givet bemyndigande eller falla inom ramen för regeringens restkompetens. De centrala myndigheternas rätt att meddela föreskrifter inom olika lagstiftningsområden härleds ur bemyndiganden givna i lag eller förordning. Minska behovet av särskild återrapportering genom bättre rättsinformation kopplar återrapporteringen om lagstiftningen till rättsinformationssystemet. Enligt honom skulle ett väl utbyggt rättsinformationssystem i väsentlig grad minska behovet av en återföring av information från regering till riksdag angående normgivningsprocessen. Med en utbyggnad av rättsinformationssystemet skulle få möjlighet att följa den vidare normgivningsprocessen från det i lag givna bemyndigandet och fram till den av myndigheten meddelade föreskriften. För att ge ökad klarhet vad avser den rättsliga grunden för regeringens normgivning bör ingressen till en förordning hänvisa till bemyndigande i lag eller till den grund för normgivningen som annars föreligger. Detta borde enligt Thunved utgöra utgångspunkt för en utbyggnad av rättsinformationssystemet. För de föreskrifter som de centrala förvaltningsmyndigheterna meddelar gäller redan nu att det i ingressen till författningen ska anges på vilket normgivningsbemyndigande som föreskrifterna grundar sig (se även 27 § verksförordningen 1995:1322). Kommunala författningar i rättsinformationssystemet I samband med rättsinformationssystemet tar också upp frågan om registrering och publicering av kommunala författningar. Ett stort antal kommunala författningar har utfärdats med stöd av bemyndiganden eller inom ramen för kommunens restkompetens. Det finns ingen skyldighet att kungöra kommunala författningar i en författningssamling. En del kommuner ger emellertid på eget initiativ ut sådana författningssamlingar. Det är, enligt Thunved, av väsentlig betydelse för medborgarna att lätt kunna få kunskap även om de kommunala författningarna. Han erinrar vidare om regeringens skrivelse 1998/99:17 Ett nytt offentligt rättsinformationssystem, i vilken vikten av att var och en via Internet kan få tillgång även till de kommunala författningarna framhålls. Det finns enligt Thunved skäl att överväga om inte medborgarnas rätt till insyn i det sätt på vilket kommunen använder sin föreskriftsrätt väger så tungt att en bestämmelse om skyldighet för kommun att publicera sina författningar i en författningssamling borde införas. Han menar därför att de skäl som revisorer tidigare redovisat för en sådan ordning kvarstår. De nu gällande bestämmelserna om sättet för publicering av författningar återfinns i en förordning, författningssamlingsförordningen. Ett åläggande för kommun att publicera sina författningar i en författningssamling måste emellertid ske genom lag. Om de kommunala författningarna tas in i kommunala författningssamlingar underlättas möjligheterna att tillföra rättsinformationssystemet uppgifter. konstaterar att djurskyddslagstiftningen, eftersom den är en utpräglad ramlagstiftning, är förknippad med delvis samma problem och möjligheter som annan sådan lagstiftning. Det har exempelvis föreslagits att det kan behöva dras en gräns för regeringens möjlighet att delegera vidare till underlydande myndigheter enligt 8 kap. 11 § regeringsformen. Förslag i denna riktning har framförts av . När avhänder sig normgivningsmakt bör enligt Sterzels uppfattning som huvudregel gälla att makten ska stanna hos regeringen, särskilt såvitt gäller föreskrifters materiella innehåll. Sterzels syfte är framför allt att minska på regelmassan. Tanken är inte ny. Den fanns också med i samband med regeringsformens tillkomst: "bör i allmänhet få i uppdrag att endast besluta om föreskrifter som mer i detalj fyller ut vad regeringen föreskrivit" . Svårigheten på djurskyddsområdet är dock att detaljerna kan vara avgörande för reglernas innebörd . Båsmått och andra kvantitativa bestämmelser gör stor skillnad - både för djur och producent. Det finns en risk för att myndigheternas övervägande tekniska regelverk blir alltför tekniskt och alltför inriktat på måttbestämmelser utan tydligt syfte. Det finns också en risk för att myndigheten övertolkar sina bemyndiganden. underlagsrapport om djurskydd påtalades, att myndigheternas regelproduktion innebär att den övervägande mängden regler som gäller för enskilda och företag har tillkommit utan någon politisk process, något som i sig kan vara ett legitimitetsproblem. Sterzel har redovisat en liknande uppfattning. Att kraftigt begränsa subdelegeringen är en möjlighet. är det en realitet att på många "tekniska" sakområden, som exempelvis djurskyddsområdet, finns den egentliga expertisen inte i utan hos de centrala myndigheterna. En förändring av systemet skulle kunna medföra att expertisen flyttas till departementen, men då förlorar myndigheterna viktig kompetens som behövs också för tillsyn, kontakter med aktuella näringar m.m. Finns det då några alternativa lösningar man kan tänka sig för att ändå strama upp systemet? anser att det under alla förhållanden vore önskvärt att förbättra återkopplingen till lagstiftaren själv. Har valt ramlagstiftning på ett sakområde borde också försäkra sig om kontrollen över normsystemet genom att tydligare markera, att det rör sig om en delegering som kan återtas eller ytterst göras verkningslös genom ny lagstiftning enligt 8 kap. 14 § första stycket regeringsformen. Behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i visst ämne utgör enligt denna regel inte något hinder för att genom lag meddela föreskrifter i samma ämne. En tillämpning av 8 kap. 14 § första stycket är inte någon patentlösning på i underlagsrapporten antydda problem. Genom den formella lagkraftens princip (8 kap. 17 § regeringsformen) måste då även i fortsättningen välja lagformen. Det kan enligt inte anses innebära något otillåtet intrång på myndigheternas självständighet enligt 11 kap. 7 § regeringsformen, att infordra redovisning och företa granskning enligt vad som sagts. Enligt denna regel får inte bestämma hur förvaltningsmyndighet skall besluta i särskilt fall i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller kommun eller som rör tillämpning av lag, men det är ju inte fråga om att styra beslutsfattandet i det särskilda fallet utan att följa upp givna delegationer. Själva uppföljningen bör dock enligt göras via på så sätt att det är regeringen som till redovisar sina föreskrifter och de föreskrifter som tillkommit på grund av regeringens subdelegering. Vad gäller tillgängliga, rättsliga instrument uppmärksammar reglerna i 8 kap. 12 § regeringsformen, enligt vilka kan kräva underställning av föreskrifter som regeringen meddelat med stöd av bemyndigande. Enligt grundlagskommentatorerna torde detta innefatta regeringens beslut om subdelegation. Dessutom framhåller den nya formuleringen i riksdagsordningen (4 kap. 16 § RO i lydelse enligt SFS 2001:581, som innebär att utskotten i sin ärendeberedning ska följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom sina ämnesområden . erinrar också om den ändring i riksdagsordningen (lag 2001:581) som trätt i kraft. Genom denna har det klarlagts att i riksdagsutskottens uppgifter också ingår att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom de ämnesområden som har bestämts för varje utskott. Lagändringen grundade sig på riksdagsstyrelsens förslag 2000/01:RS1. Riksdagsstyrelsen framhöll att uppföljning och utvärdering av riksdagsbeslut är att betrakta som en del i utövandet av konstitutionella befogenheter. Riksdagsstyrelsen uttalade särskilt att det var nödvändigt att utarbeta rutiner för en förbättrad resultatdialog med . , som i inför 2000-talet (bet. 2000/01:KU23) tillstyrkte riksdagsstyrelsens förslag, uttalade bl.a. att uppföljnings- och utvärderingsarbetet utgör en integrerad del i beredningsarbetet. Thunved gör för sin del bedömningen att ändringen i riksdagsordningen även torde omfatta den normgivning som har sin grund i av i lag givna bemyndiganden. Enligt Thunved skulle det därmed ligga väl inom ramen för ett utskotts uppgifter att granska normgivningen inom ett avgränsat lagstiftningsområde. konstaterar att det nya uppföljningsuppdraget till utskotten visserligen har ett bredare syfte än regelverkets utformning. Men i det underliggande förslaget betonas att uppföljning och utvärdering av beslut ska genomföras inte bara inom ramen för finansmakten utan också som en del av normgivnings- och kontrollmakten . uppfattar det så, att den typen av underställning/uppföljning som reglerna anger mycket väl kan företas rutinmässigt, utan att konkreta missförhållanden behöver misstänkas. En ordning där håller sig fortlöpande underrättad om regelverket i dess helhet borde borga för en bättre beredskap att ta behövliga initiativ för att behålla kontrollen över normsystemet. Det utskott där en fråga sakligt hör hemma torde enligt vara rätt instans inom för detta. En aktivare tillämpning av 8 kap. 12 § regeringsformen skulle enligt kunna bidra till att underlag för den fortsatta normgivningen förbättras och därmed troligen lägga grunden för en bättre balans mellan normgivningsnivåerna. Inte minst skulle det bli lättare att skapa system som tydligare och mer tillgängligt än redovisar de myndighetsföreskrifter som har koppling också till EG-direktiv och därigenom att öka kunskapen även utanför om den nya rättsordningen. En sådan ordning kan innebära en viss förskjutning av normgivningsinitiativet från regeringen till , åtminstone i praktiken, men detta bör kunna accepteras då det handlar om att kontrollera utfallet av egna delegeringar och även att öka regelverkets tillgänglighet för medborgarna. Särskilt mot bakgrund av den nya paragrafen i riksdagsordningen, är det svårt att se att uppgiften, trots att den säkerligen kräver en del kansliresurser, skulle innebära en sådan förvaltningsuppgift som enligt 11 kap. 8 § regeringsformen inte får fullgöra. Det innebär enligt inte något egentligt nytt. Många har påtalat behovet av en kontroll av subdelegeringen. har redan nämnts. , som analyserat normgivningsmakten enligt regeringsform i ett arbete , anför att olika metoder för normutfyllnad är praktiskt nödvändiga, men att man måste se till att de inte används på ett sätt som strider mot väsentliga grundtankar bakom regeringsformens regler om normgivningsmakten: "Om RF kräver att ett visst ämne regleras i lag kan det inte tillåtas att regeringen eller andra myndigheter får helt fria händer att indirekt bestämma lagens innehåll" . När Lagrådet granskade förslaget till djurskyddslag 1987 påtalade Lagrådet att man hade begränsade möjligheter att överblicka konsekvenserna av en så utpräglad ramlag som djurskyddslagen: "Vad som möter läsaren i det remitterade lagförslaget kan grovt karaktäriseras dels som program- eller målsättningsstadganden dels som gränsdragningsstadganden, vilka i princip anger vad som får resp. icke får företagas i förhållande till djuren; bestämmelserna i sistnämnda del är i ej ringa mån försedda med förbehåll att de kan sättas åsido genom i administrativ ordning meddelade undantagsföreskrifter" . Lagrådet avstyrkte dock inte förslaget, vilket kanske på sitt sätt understryker uppfattning, att Lagrådets insatser som grundlagsväktare varit ojämna . anser att iakttagelserna leder tillbaka till själv som grundlagsväktare. pekar på att det också utförs olika slags granskning av regelsystemet, särskilt dess efterlevnad, och ibland effekter av ombudsmän, revisorer och , allt som uttryck för den s.k. kontrollmakten med stöd i 12 kap. regeringsformen. Ett resultat av kontrollmaktens utövande syns inte sällan i form av nya lagstiftningsinitiativ.