frsrdg · GQ04RR4 · 2003-01-01 00:00:00 — Enligt revisorernas mening intar en alltför passiv roll gentemot huvudmännen i detta läge. Via verkets uppföljning och utvärdering, i många fall en direkt följd av regeringsuppdrag, finns en god kunskap om målavvikelser. Men återkopplingen till de ansvariga huvudmännen saknas i stort sett. Verket har inte följt upp rapporternas användning hos huvudmännen. Enligt revisorernas mening har även gjort en snäv tolkning av sitt - redan begränsade - normeringsuppdrag. Få allmänna råd finns för äldreomsorgen. Någon handbok med en översikt över gällande rättspraxis har inte heller sammanställts trots de allvarliga problem som finns med den rättsliga hanteringen av biståndsbeslut inom äldreomsorgen. Inte heller regeringen har, enligt revisorernas uppfattning, slagit vakt om socialtjänstlagens bestämmelser för äldreomsorgens målgrupper. uppmärksammade regeringen på verkställighetsfrågans bredd, dvs. att problemet inte enbart rymmer den principiellt viktiga frågan om kommunalt domstolstrots. Regeringen har lagt fram en proposition med åtgärder mot kommunalt domstolstrots. Men denna ärendevolym - med totalt ett tjugotal ärenden inom kommunernas äldreomsorg - är begränsad jämfört med de närmare 5 000 ärenden som rör kommunernas egna beslut, antingen i form av ej verkställda beslut eller i form av oriktiga beslut. Regeringen avvaktar dock fortfarande med att åtgärda dessa problem, trots att de är kända . Åtgärdsprogram för det rättsliga åtagandet I den aktuella situationen bör regeringen inte längre avvakta med insatser mot huvudmännens bristande verkställighet och oriktiga biståndsbeslut. En redovisning av förslag till åtgärder på kortare och på bör lämnas till . Åtgärderna kan omfatta både kommunernas egen kontroll och olika åtgärder från statens sida för att tydliggöra och kontrollera samhällets åtagande för de äldre. Regeringen bör ta initiativ till att mer ingående analyser genomförs av resurser och resursanvändning i kommuner av olika slag och med olika befolkningsunderlag. Resultatet av dessa analyser bör utgöra en viktig grund i en diskussion om äldreomsorgens resurser kan tas bättre till vara. Detta möjliggör sakligt grundade diskussioner om huruvida dagens åtagande för de äldre enligt socialtjänstlagen är förenligt med tillgängliga resurser. Men flera frågor bör prövas. En fråga är i vilken mån kommunernas socialnämnder är bundna av långsiktiga åtaganden och i vilken mån nämnderna kan påverka resursanvändningen i ett kortare respektive längre perspektiv. En annan fråga är hur omfattande resurser som skulle krävas för mindre hjälpinsatser till en större andel hjälptagare i hemmet. En tredje fråga rör jämförelser av resursfördelning och kostnader mellan kommuner med likartade strukturella förhållanden. De lokala analyserna bör därefter knytas samman till en nationell bild som redovisas till . Med detta material bör en samlad analys genomföras av det rättsliga åtagandet och tillgången på resurser för de äldre. Revisorerna konstaterar att har frekventa avbrott i statistiken allvarligt försvårat möjligheterna att följa upp äldreomsorgens resurser och resursanvändning. För en angelägen och ekonomiskt omfattande verksamhet är detta oacceptabelt. Vid framtida reformer bör därför slå vakt om möjligheterna att i den officiella statistiken långsiktigt följa äldreomsorgens kostnader och insatser över reformernas förändringar. Regeringen har vidgat rätt att ge ut föreskrifter till att även gälla verkställighet av socialtjänstlagen. Regeringen bör aktivt följa upp i vilken mån vidgade rätt att ge ut föreskrifter leder till att äldreomsorgens nationella mål förs ut och följs upp. Tillsynen av äldreomsorgen behöver ses i både ett regionalt och ett nationellt perspektiv. Regionalt kan principiellt viktiga, lokala variationer uppmärksammas. Nationellt erhålls en återföring av hur de nationella målen uppfylls, som är viktig för statsmakterna. Samverkan med utgångspunkt från dessa perspektiv måste genomföras i fråga om principiellt viktiga, nationella frågor. Regeringen bör uppdra till att inom ramen för programmet för nationell tillsyn utveckla gemensamma indikatorer över några viktiga kvalitetsaspekter samt inriktningen av äldreomsorgens insatser. Regeringen bör därefter hålla underrättad om resultatet. Medelstilldelning via det generella statsbidraget Tilldelning och eventuella förstärkningar av medel till kommunernas äldreomsorg bör i huvudsak gå via det generella statsbidraget. Selektiva, specialdestinerade statsbidrag bör även fortsättningsvis användas med försiktighet. Kommunerna bör själva ta ansvar för att ompröva och prioritera sina insatser. Rättslig kontroll av äldreomsorg Socialtjänstlagen och de äldres rätt till trygghet i vård och omsorg Rättslig kontroll av äldreomsorg I Nationell handlingsplan för äldrepolitiken (prop. 1997/98:113) anges mål och inriktning för äldrepolitiken. Målen är att äldre skall kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag, kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende, bemötas med respekt, samt ha tillgång till god vård och omsorg. De nationella målen anger inriktningen av den framtida äldrepolitiken. Att söka uppnå målen är en uppgift inte bara för regering och riksdag utan också för kommuner, landsting och myndigheter. Med utgångspunkt från målen kan kommunerna utarbeta lokala äldrepolitiska handlingsprogram. De kan ange mål och riktlinjer för verksamheten inom olika områden. Hur de nationella målen uppfylls skall regelbundet följas upp av regeringen, som också kan ge förslag till ytterligare åtgärder i anslutning härtill. För att uppnå de angivna målen krävs insatser på flera olika plan. Styrande för utformningen av äldreomsorgen blir emellertid ytterst den lagstiftning som reglerar kommunernas uppgifter. som lagstiftningen måste lämna utrymme för en anpassning till skiftande behov och förutsättningar måste den tydliggöra den enskildes grundläggande rättigheter och ge förutsättningar för en likvärdig omsorg och behandling för hela landet. Det kravet måste också kunna ställas att lagstiftningen säkerställer kvaliteten i verksamheten. Kommunernas ansvar för service, vård och omsorg för äldre regleras i socialtjänstlagen, SoL, medan ansvaret för hälso- och sjukvården regleras i Hälso- och sjukvårdslagen, HSL. Socialtjänstlagen tar upp bestämmelser som anger inriktningen av verksamheten, men även bestämmelser som anger rättigheter för de enskilda. Socialtjänstlagens bestämmelser om äldreomsorgen Äldreomsorgen inom ramen för socialnämndens allmänna uppgifter I socialtjänstlagens inledande paragraf, den s.k. portalparagrafen, anges de övergripande målen och de grundläggande värderingarna för samhällets socialtjänst - demokrati, jämlikhet, solidaritet och trygghet. Socialtjänstlagen är en ramlag som vilar på dessa grundläggande principer. Kommunerna ges en stor frihet att anpassa sina insatser efter skiftande behov och förutsättningar. Det innebär bl.a. att hänsyn skall kunna tas till många samverkande faktorer när tillsammans med klienten skall finna de mest ändamålsenliga insatserna. En allt för detaljerad lagstiftning har ansetts utgöra hinder mot en anpassning av insatserna till den enskildes behov i varje särskilt fall. I 1 kap. 1 § första stycket socialtjänstlagen anges att skall medverka i en samhällsutveckling som syftar till jämlikhet i levnadsvillkor och social och ekonomisk trygghet. Verksamheten skall syfta till att öka den enskildes möjligheter att ta del i samhällets gemenskap och förebygga uppkomsten av sociala svårigheter och begränsa och avhjälpa enskildas och gruppers behov av stöd och hjälp. I andra stycket understryks vikten av att beakta den enskildes ansvar för såväl sin egen som medmänniskornas sociala situation. I tredje stycket framhålls att skall ha sin utgångspunkt i rätten för den enskilde att själv bestämma över sin situation. insatser skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. I 3 kap. SoL anges med utgångspunkt i de för fastlagda målen socialnämndens uppgifter inom . 1 § innefattar en exemplifiering av socialnämndens åligganden. Av paragrafen framgår att till socialnämndens uppgifter hör att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda. medel enligt det nu anförda kan sammanföras i tre huvudfunktioner, nämligen strukturinriktade insatser som syftar till en god samhällsmiljö, såsom medverkan i samhällsplaneringen, arbete med sociala problem i samhället samt uppsökande verksamhet, allmänt inriktade insatser, såsom generellt utformade insatser inom exempelvis äldreomsorgen samt individuellt inriktade insatser såsom upplysningar, samtal och rådgivning, andra förebyggande insatser och erbjudande om vård och behandling i olika former. Av 3 kap. 2 § följer att socialnämndens medverkan i samhällsplaneringen skall bygga på nämndens sociala erfarenheter och särskilt syfta till att påverka utformningen av nya och äldre bostadsområden i kommunen. Nämnden skall verka för att offentliga lokaler och allmänna kommunikationer utformas så att de blir lätt tillgängliga för alla. Det är socialnämndens uppgift att även i övrigt ta initiativ till och bevaka att åtgärder vidtas i syfte att skapa en god samhällsmiljö och goda förhållanden bl.a. för de äldre. Bestämmelserna om socialnämndens medverkan i samhällsplaneringen är ett av de viktigaste inslagen i SoL. skall genom sin medverkan verka för grupper som i olika avseenden är underförsörjda. tjänstens uppgifter hör att dokumentera och analysera sociala förhållanden och problem och att belysa sambandet mellan sociala problem och samhällsstrukturen. I sitt arbete bör nämnden initiera och finna former för samverkan med andra kommunala organ som kan bidra med kunskaper och erfarenheter. En viktig uppgift för nämnden är att verka för att offentliga lokaler och allmänna kommunikationer blir lätt tillgängliga för alla. Nämnden skall särskilt verka för åtgärder som är ägnade att skapa goda förhållanden för olika grupper som behöver samhällets särskilda stöd. Enligt 3 kap. 3 § första stycket skall insatser vara av god kvalitet, ett krav som gäller såväl offentlig som privat verksamhet. För att uppnå en god kvalitet i krävs bl.a. ett rättssäkert förfarande, medinflytande för den enskilde och en lätt tillgänglig vård och service. Kvalitetsutveckling bör fokuseras på alla delar av verksamheten. Det gäller såväl organisationsstrukturen, arbetsprocessen samt det resultat man uppnår. 1996/97:124 anförs beträffande kvalitetskraven inom äldreomsorgen bl.a. följande. verksamhet för äldre skall präglas av respekt för den enskildes självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet. Detta förutsätter att omsorgs- och vårdinsatser utformas utifrån den enskildes individuella behov, förutsättningar och önskemål. Grundläggande för en individuell utformning av insatserna är en professionell och rättssäker behovsbedömning och att den enskilde får information om möjligheter till stöd och hjälp. God kvalitet inom äldreomsorgen innebär att vid behovsbedömningen och i det dagliga arbetet uppmärksamma behov av sådana insatser som kan underlätta den dagliga livsföringen, t.ex. hjälpmedel, bostadsanpassning och rehabilitering. En viktig kvalitetsaspekt inom äldreomsorgen är också att inbegripa anhöriga i vårdplaneringen och erbjuda dem stöd i olika former. En väl fungerande samverkan inom olika verksamheter och tillsammans med andra berörda organ i kommunen har stor betydelse för kvaliteten i äldreomsorgen. En sådan samverkan kan handla om allt från medverkan i samhällsplaneringen till ett väl integrerat medicinskt synsätt där den enskildes behov av kontinuitet och trygghet alltid måste lyftas fram före de behov som organisationer och administration kan ställa. Vården mot och i livets slutskede är det område där olika vårdgivares och vårdnivåers samverkan ställs inför stora krav och där god kvalitet i alla dess aspekter måste uppmärksammas. Det anförs vidare i propositionen att god kvalitet i omsorg och vård av äldre förutsätter att den enskilde och/eller dennes företrädare ges ett verkligt inflytande över insatsernas utformning. Dessa bör planeras och genomföras i en förtroendefull samverkan med den enskilde och/eller dennes företrädare. Ett reellt inflytande handlar också om bemötande och om respekt för var och ens särart, vilja och önskemål. Ett gott bemötande kräver kunnighet, lyhördhet, inlevelseförmåga och empati - ett medvetet förhållningssätt. En av de viktigaste förutsättningarna för att uppnå god kvalitet i omsorgen om de äldre är tillgången till personal med lämplig utbildning och kompetens samt ett tydligt och engagerat ledarskap. Genom att fortlöpande beakta behovet av kompetensutveckling stärks möjligheterna att hålla en god kvalitet i olika verksamheter. För att utföra uppgifter skall det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. En bestämmelse med detta innehåll finns i 3 kap. 3 § andra stycket SoL. Bestämmelsen är mycket allmänt formulerad men syftar till att framhålla hur viktigt det är att upprätthålla en hög kompetens och välja personer med lämplig bakgrund i fråga om kunskaper och personliga förutsättningar för yrken inom . I 3 § tredje stycket SoL föreskrivs att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande skall utvecklas och säkras. 1997/98:113 Nationell handlingsplan för äldrepolitiken anförs i denna del bl.a. följande. Det kan finnas anledning att erinra om att det på hälso- och sjukvårdsområdet finns bestämmelser om god kvalitet och också om kvalitetssäkring. Det är önskvärt att det även på socialtjänstområdet sker ett motsvarande arbete för att utvärdera olika vårdinsatser och analysera förekommande förändringsbehov. Arbetet med kvalitetssäkring inom sjukvården kan härvid ge värdefulla erfarenheter för utvecklingen av motsvarande verksamheter inom . bör erinras om att förutsättningarna i vissa avseenden är olika. Vad som krävs av sjukvården är ofta tämligen klart. Det kan vara svårare att precisera vad som är kvalitet inom , bl.a. med hänsyn till de varierande lösningar som här kan förekomma, inte minst inom äldreomsorgen. En annan skillnad gentemot hälso- och sjukvården är att den enskildes önskemål om utformningen av insatserna spelar en långt större roll på socialtjänstområdet. Det är rimligt att anta att det behöver utvecklas särskilda metoder för kvalitetsbedömningar även inom vilka bl.a. beaktar möjligheterna till alternativa lösningar och värderar följsamhet till enskildas önskemål. Det framhålls i propositionen att när det gäller insatser för äldre och funktionshindrade är det särskilt angeläget att arbete med kvalitetsbedömning och kvalitetsutveckling bedrivs i alla kommuner. De äldre blir allt fler och med ökande levnadsålder blir också allt fler beroende av insatser. För att äldre människor skall kunna känna trygghet även när deras egna krafter sviktar måste det stå klart att kan tillhandahålla det stöd som behövs i olika situationer, med bibehållen respekt för individens självbestämmande och integritet. Arbetet med att utveckla metoder för kvalitetsbedömningar inom äldreomsorgen bör därför ges särskild prioritet. Arbetet med kvalitetsutveckling inom har i många kommuner kommit längst inom äldreomsorgen. Arbetets innehåll och omfattning varierar dock kraftigt mellan kommunerna. Heltäckande system för kvalitetsutveckling saknas emellertid i de allra flesta kommuner (prop.2001/02:1 bil.13). I Nationell handlingsplan för utveckling av hälso- och sjukvården (prop. 1999/00:149) anförde regeringen att det var angeläget att satsningen på uppbyggnad och utveckling av regionala FoU-center inom äldrevården fortsatte . Det var viktigt att FoU-center inom äldreområdet etablerades i regioner där sådana saknades. Regeringen beslöt att ge i uppdrag att administrera, stödja och följa upp den fortsatta satsningen. har anslagit 60 milj. kronor för för fortsatt stöd till regionala FoU-center. disponerar även över 27 milj. kronor inom ramen för kunskapsbaserad socialtjänst för utvecklingsverksamhet som syftar till en systematisk koppling mellan socialtjänst, utbildning och forskning. I 3 kap. 4 § anges att socialnämnden i den uppsökande verksamheten skall upplysa om och erbjuda grupper och enskilda sin hjälp. När det är lämpligt skall nämnden även samverka med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar. I den uppsökande verksamheten skall nämnden särskilt vända sig till enskilda och grupper som av olika orsaker kan antas behöva stöd och hjälp. En viktig målgrupp för den uppsökande verksamheten är de äldre. Verksamheten skall bedrivas med beaktande av den enskildes rätt till självbestämmande och integritet. Den uppsökande verksamheten kan i många fall bedrivas i samverkan med andra myndigheter såsom t.ex. myndigheter inom hälso- och sjukvården. Medinflytande för den enskilde I 3 kap. 5 § SoL kommer de viktiga principerna om självbestämmande och integritet till uttryck. Där framgår att socialnämndens insatser för den enskilde skall utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och med föreningar och andra organisationer. Bestämmelsen om att socialtnämndens insatser för den enskilde skall utformas tillsammans med honom är av grundläggande betydelse. eller socialarbetaren får vidta åtgärder över huvudet på klienten. Nämndens insatser skall skapa förutsättningar för den enskilde att leva och bo som andra. Nämndens insatser bör i första hand inriktas på att göra det möjligt för den enskilde att bo kvar i den invanda miljön. Detta anges särskilt i 3 kap. 6 § SoL. Genom olika serviceinsatser såsom hemtjänst, dagverksamheter eller annan liknande social tjänst skall underlätta för den enskilde att bo kvar hemma och att ha kontakter med andra. Det är enligt paragrafen en skyldighet för socialnämnden att anordna dagverksamheter. Ansvaret omfattar även dagcentraler och andra verksamheter för sysselsättning, gemenskap och rehabilitering. I andra stycket ges exempel på de olika former varigenom sociala tjänster kan erhållas. Där anges bl.a. den sociala jouren, som är särskilt viktig för ensamstående äldre människor. Uppräkningen är på intet sätt uttömmande. Genom den socialtjänstlag, som trädde i kraft den l , har rätten till bistånd förstärkts. Syftet med rättighetsbestämmelsen i 4 kap. 1 § SoL är att garantera enskilda människor det stöd som de behöver i de fall detta inte kan tillgodoses av dem själva eller någon annan. Utgångspunkten för den ändring som har gjorts är att alla människor skall ha rätt till insats efter behov. Socialtjänstlagen skall säkra att de medborgare som har behov av socialt stöd men även vård- och behandlingsinsatser, får det stöd och den behandling som de behöver. Den tidigare preciseringen till försörjningsstöd och bistånd i form av hjälp i hemmet eller särskilt boende för äldre eller personer med funktionshinder har upphört och rätten till bistånd gäller nu insatser som avser den enskildes livsföring, oavsett vilken grupp den enskilde tillhör. Innehållet i insatserna behöver därmed inte anges i lagen. Enligt 4 kap. 1 § SoL har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Begreppet för sin livsföring sammanfattar en lång rad olika behov av stöd och hjälp, service, behandling, vård och omsorg. Behoven kan tillgodoses med olika insatser som i vissa fall varierar utifrån såväl individuella förhållanden som tillgängliga resurser. När det gäller att bestämma nivån för insatserna har detta kopplats till begreppet skälig levnadsnivå. Skälig levnadsnivå innebär inte bara en nivåbestämning utan ger också uttryck för vilken form av insats, vård och behandling, andra stödformer eller ekonomisk hjälp, som kan komma ifråga. Att tydligt särskilja nivå från innehåll är inte möjligt. Den skäliga levnadsnivån blir ett uttryck för kvaliteten i insatsen och vilken ambitionsnivå som kan vara rimlig i ett enskilt fall mot bakgrund av rättighets- bestämmelsens syfte. Begreppet skälig levnadsnivå uttrycker således vissa minimikrav på insatsen vad gäller kvaliteten. Begreppet har vållat problem Det har föranlett tvister om olika alternativ och kostnaderna för dessa. Det framhålls i propositionen (2000/01:80 s. 91) att vid bedömningen av vilken insats som kan komma i fråga måste en sammanvägning göras av olika omständigheter såsom den önskade insatsens lämplighet som sådan, kostnaderna för den önskade insatsen i jämförelse med andra insatser samt den enskildes önskemål. Det finns ingen obegränsad frihet för den enskilde att välja sociala tjänster oberoende av kostnader. I de fall det inte råder samstämmighet mellan den enskilde och tjänstemannen måste tolkningen av begreppet skälig levnadsnivå ske mot bakgrund av rättighetsbestämmelsens grundläggande syfte dvs. att utgöra en yttersta garanti för medborgarnas livsföring i olika avseenden. Detta utesluter emellertid inte att kommunen, när likvärdiga insatser finns att tillgå, ges möjlighet att välja det billigaste alternativet. Det framhålls i propositionen att förhållandet mellan den enskildes krav på social service i olika former och vad som kan erbjudas dem i större utsträckning än vad nu är fallet kan förtydligas genom t.ex. riktlinjer, tjänstegarantier etc. När det gäller bistånd i form av vård- och behandlingsinsatser, stöd och hjälp, bistånd som inte har karaktären av ekonomiskt stöd för livsföringen får den enskildes ekonomi inte bli avgörande för om han eller hon skall få biståndsinsatser som han eller hon är i behov av. Äldre eller funktionshindrade människor skall inte behöva få sina biståndsbehov bedömda i relation till sin ekonomi. Den ekonomiska bedömningen skall i stället komma in vid bestämmandet av den avgift som den enskilde skall betala. Det kan således inte accepteras att äldre människor nekas hemtjänst i ordinärt eller särskilt boende med hänvisning till att han eller hon har tillräckligt med pengar att själva bekosta t.ex. städning. Rätten till bistånd vid flyttning till annan kommun Enligt 2 kap. 3 § SoL har i vissa fall en person som önskar flytta till en annan kommun rätt att hos den kommunen ansöka om sådana insatser som avses i 4 kap. 1 § (bistånd). Den rätten gäller personer som till följd av ålderdom, funktionshinder eller allvarlig sjukdom har ett varaktigt behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser och därför inte kan bosätta sig där utan att den andra kommunen erbjuder behövliga insatser. En sådan ansökan skall behandlas som om den enskilde var bosatt i den andra kommunen. Som förutsättning för att bestämmelsen skall bli tillämplig gäller att det är den enskildes egen bestämda önskan att flytta till den andra kommunen. Med omfattande vård och omsorgsinsatser avses kontinuerliga insatser som behöver ges dygnet runt för att tillgodose behov av personlig omvårdnad, tillsyn, skydd och sjukvård. Hjälp i form av enbart städning, inköp, matlagning och liknande service är inte att anse som vård och omsorgsinsatser enligt förevarande paragraf. Det skall vidare vara fråga om ett varaktigt behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser. Behov av övergående natur omfattas inte av bestämmelsen. Inflyttningskommunen skall göra en bedömning av om behov av sådana insatser som sagts föreligger och även i övrigt behandla ansökan som om den enskilde var bosatt i kommunen. Det förhållandet att sökandens behov är tillgodosedda i hemkommunen får inte beaktas vid prövningen. Det innebär t.ex. att om den sökande bor i en särskild boendeform i hemkommunen skall vid prövningen av ansökan bortses från att behovet av vård- och omsorgsinsatser är tillgodosedda i hemkommunen. Beslut genom vilket en ansökan om vård- och omsorgsinsatser i den andra kommunen avslagits får överklagas av den sökande genom förvaltningsbesvär.