frsrdg · GQ04RR3 · 2003-01-01 00:00:00 — I granskningen har även utredningschefen och kanslichefen deltagit. Rapporten är beslutad av revisorerna i plenum . Rapporten sänds nu ut på remiss. Revisorernas slutliga ställningstaganden kommer därefter att utformas i en skrivelse till . Revisorerna har utgått från att alla barn i har rätt till likvärdig utbildning. är den statliga myndighet som ska tillse att god utbildning och studiemiljö garanteras samtliga elever i den svenska skolan. När bildades fick verket fyra huvuduppgifter: uppföljning, utvärdering, utveckling och tillsyn. har regeringen utökat uppgifter till att omfatta utbetalning av statsbidrag i stor utsträckning. Utvecklingsarbetet har till stor del kommit att handla om medelsfördelning i direkt samarbete med kommunerna. Förändringarna av uppgifter har bidragit till att gränserna mellan kommunernas och ansvar har luckrats upp. Revisorerna har gjort följande iakttagelser. Det råder mycket stora skillnader mellan olika kommuners satsningar på undervisningen i skolan. Regeringen har omvandlat från en liten kunskapsorganisation till ett av sina viktigaste organ för att fördela medel till kommunerna. Regeringen har ställt upp preciserade villkor för att kommunerna ska få del av specialdestinerade bidrag. Detta förfaringssätt försvårar för kommunerna att planera. Genom en ändrad inriktning av utvecklingsarbetet har kommit att direkt ingripa i skolverksamheten. I stället för att ta ställning till ansökningar om projektpengar bedriver uppsökande verksamhet och direkt samarbete med kommunerna. personal har fördubblats . Verket finansierar en allt större del av sin personal via andra anslag än förvaltningsanslaget. Utgifterna för konsulter har ökat med . Antalet rapporter från har fördubblats. Undersökningar visar att det är tveksamt om rapporterna har nått sina målgrupper. Regeringen har inte förmått att bedriva mer och skarpare tillsyn. Exempelvis har tillsynen av fristående skolor mer än halverats , trots att antalet fristående skolor har fördubblats. Missförhållanden i skolan har fått förekomma innan de anmälts till . Alla anmälningar om missförhållanden har inte registerats som tillsynsärenden utan har ersatts med åtgärder för att främja arbetet i skolorna. Det har lett till oklara gränser mellan tillsyn och främjande. Revisorerna föreslår: Regeringen bör ta initiativ till att begränsa uppgifter. bör enligt revisorernas mening uteslutande ägna sig åt uppföljning, utvärdering och tillsyn. Revisorerna bedömer att har utrymme för en omfattande tillsynsverksamhet. Det är viktigt att inte har något ansvar för hur verksamheten bedrivs. Den pedagogiska utvecklingen kan enligt revisorernas mening koncentreras till lärarhögskolor, universitet och högskolor. Revisorerna föreslår: bör revidera de allmänna råden rörande kommunernas egentillsyn. Revisorerna menar att begreppet "kommunernas egentillsyn", som använder i sina allmänna råd, är vilseledande och bidrar till att verkets ansvar blir otydligt. Staten har inte delegerat något ansvar för tillsynen. Kommunernas ansvar för intern kontroll inskränker inte ansvar för tillsyn av det offentliga skolväsendet. Revisorerna föreslår: tillsyn av det offentliga skolväsendet bör regleras i lag. tillsyn bör ges lagstöd på det sätt som föreslagit. En ordning med lagreglerad tillsyn, sanktionsmöjligheter och möjligheter att överklaga beslut innebär enligt revisorernas mening att ansvarsförhållandena mellan staten och kommunerna blir tydligare. Revisorerna föreslår: Var och en som är verksam inom skolväsendet bör vara skyldig att anmäla uttalade missförhållanden i skolorna till . En bestämmelse om anmälningsplikt bör införas i lag. En bestämmelse om anmälningsskyldighet skulle bidra till att tydliggöra ansvaret för utbildning och studiemiljö men även ge stöd åt dem som är verksamma i enskilda skolor. Motsvarande krav finns inom exempelvis hälso- och sjukvården samt äldrevården. Revisorerna föreslår: Regeringen bör analysera hur kommunernas möjligheter att finansiera sin verksamhet påverkas av den ökande andelen specialdestinerade bidrag. För kommunerna betyder många specialdestinerade, ibland tidsbegränsade bidrag svårigheter att planera verksamheten. Mycket tid och kraft ägnas åt bidragsadministration. Det är inte självklart att centrala prioriteringar överensstämmer med enskilda kommuners behov. Revisorerna föreslår: Regeringen bör ålägga att inrätta intern revision. Av förarbetena till förordningen om internrevision (1995:686) framgår att samtliga myndigheter som administrerar stora medelsflöden bör ha intern revision som självständigt granskar den interna kontrollen i verksamheten. Revisorerna föreslår: Förordningen om kvalitetsredovisning bör samordnas med kraven på redovisning i kommunallagen. Även i kommunallagen finns bestämmelser om att kommunerna ska redogöra för sin verksamhet. Enligt förordningen om kvalitetsredovisning (1997:702) ska varje kommun sammanställa en kvalitetsredovisning. För att göra redovisningen av kommuners verksamhet mer sammanhållen bör kvalitetsredovisningen samordnas med den kommunala årsredovisningen. Revisorerna föreslår: bör få i uppdrag att vidareutveckla och effektivisera sin uppföljning. Revisorerna har iakttagit att åtskilliga elever inte genomgår nationella prov. Revisorerna menar att de nationella proven kan användas i större utsträckning för att hävda likvärdigheten inom skolväsendet. Revisorerna anser att det behövs bättre kunskaper om sambandet mellan resurser, pedagogik och resultat. Analysera förutsättningarna för likvärdighet Revisorerna föreslår: Regeringen bör analysera hur gällande finansiering påverkar utbildningsresultat och studiemiljö. Likvärdig utbildning och studiemiljö innebär inte att det inte kan eller bör finnas några skillnader mellan skolor eller kommuner. Det innebär dock att skillnaderna mellan skolor eller kommuner i olika delar av landet inte får bli för stora. Det har visat sig att undervisningskostnaderna i olika kommuner Som framgått satsar vissa kommuner mer än dubbelt så mycket på undervisningen som andra. 1 Beslutat om skolan Alla barn ska ha lika tillgång till utbildning oavsett kön, geografisk hemvist eller sociala och ekonomiska förhållanden. Barn har även rätt till god studiemiljö. De har även rätt till hälsovård, respektfullt bemötande samt en säker och trygg skola. Dessa mål gäller trots att statens styrning av skolan har förändrats under . Avsikten har varit att gå från detaljreglering via mängder av lagar, föreskrifter och centralt statligt ansvar till ramlagar, målstyrning och decentraliserat ansvar. 1.1 Staten sätter upp mål och ställer krav och regeringen har det samlade och övergripande ansvaret för att garantera en likvärdig utbildning i hela landet (prop. 1988/89:4, bet. 1988/89:UbU7, rskr. 1988/89:95). De nationella målen för skolan anges av i skollagen (1985:1100) och av regeringen i läroplanen för ( Lpo 94, för de frivilliga skolformerna Lpf 94). Skollagen föreskriver att kommunerna är skyldiga att ha en skolplan som är antagen av kommunalfullmäktige och som visar vilka åtgärder kommunen avser vidta för att uppnå de nationella målen för utbildningen. I läroplanen (Lpo 94) finns två slags mål - mål att sträva mot och mål att uppnå. De s.k. strävansmålen anger vad som ska vara inriktningen på verksamheten och ska vara riktmärken för skolans utveckling. Skolorna ska exempelvis sträva efter att varje elev befäster en vana att självständigt formulera ståndpunkter grundade på såväl kunskaper som förnuftsmässiga och etiska överväganden lär sig att arbeta självständigt och tillsammans med andra. Mål att uppnå är relaterade till kravet på likvärdighet i skollagen och är avsedda att vara en garanti för att alla elever uppnår vissa minimikunskaper efter fem respektive nio årskurser. Målen ska enligt skollagen följas upp, detta för att den enskilda skolan, kommunen eller staten ska kunna förvissa sig om att kravet på likvärdighet är uppfyllt. Skolorna ansvarar för att varje elev efter genomgången grundskola bland annat behärskar grundläggande matematiskt tänkande och kan tillämpa det i vardagslivet behärskar svenska språket och kan lyssna och läsa aktivt och uttrycka tankar och idéer i tal och skrift. Målen som uttrycks i läroplaner och kursplaner har betraktats som centrala i den meningen att det är målen som uttrycker vad staten vill åstadkomma med utbildningen (jfr Ds 2001: 48). I grundskoleförordningen finns föreskrifter rörande exempelvis lärotider, betygssättning och disciplinära åtgärder. Därutöver beslutar om vissa föreskrifter och allmänna råd. De kan gälla t.ex. skyldighet för skolhuvudmännen att delta i nationella ämnes prov (SKOLFS 2001:2). Nationella prov syftar till att göra bedömningsgrunderna för betygssättning så enhetliga som möjligt. De allmänna råden kan t.ex. gälla kommunernas egenkontroll (Allmänna råd 1998:1). Andra viktiga dokument vid sidan av läroplanen är timplanen och kursplaner. Timplanen innehåller bestämmelser om hur tiden ska disponeras under utbildningen, och kursplanerna reglerar innehållet. Vid sidan av dessa dokument finns den nationella utvecklingsplanen (se prop. 1990/91:18, bet. 1990/91:UbU4, rskr. 1990/91:76) som är regeringens policydokument för skolan. Utvecklingsplanen läggs fram för som emellertid inte tar ställning till innehållet. I den nationella utvecklingsplanen avser regeringen att redovisa sin bild av utvecklingen och sina prioriteringar . Staten ställer via grundskoleförordningen krav på att det i varje skola ska finnas en lokal arbetsplan. I den lokala arbetsplanen ska varje skola omforma läroplanens övergripande mål till undervisningsmål. Hänsyn ska tas till timplan, elever och ämnesområdet liksom till den kommunala skolplanen. 1.2 Kommunerna ska genomföra Kommunerna har ansvaret för att genomföra den offentliga delen av utbildningen som bedrivs i . Vad gäller fristående skolor är det den enskilda huvudmannen som är ansvarig. I beslut om skolans utveckling och styrning står (s.1, prop. 1988/89:4, bet. 1988/89:UbU7, rskr. 1988/89:95): "Skolan skall vara ett gemensamt ansvar för stat och kommun, för politiker och anställda. Kommunerna skall ha ett övergripande ansvar för att de nationella målen för skolverksamheten förverkligas." Kommunerna har därmed ansvaret för att organisera, utveckla och genomföra skolverksamheten. Kommunerna har enligt skollagen (1985:1100, 12 §) ansvar för att utbildningen genomförs i enlighet med lagar och förordningar. Varje kommun ska kontinuerligt följa upp och utvärdera sin skolplan. Organisatoriskt är kommunerna tvungna att ha rektorer i ledningen för skolan. Rektorerna är ansvariga för utvecklingen av utbildningen. Kommunerna avgör själva vilka resurser som ska avsättas för utbildningen. För fristående skolor är det skolornas huvudmän som är ansvariga för att utbildningen genomförs enligt rådande bestämmelser. För att någon ska få bedriva utbildning i en fristående grundskola måste ge tillstånd till detta. Kommunerna är skyldiga att lämna bidrag till fristående grundskolor på samma grunder som man tillämpar för det egna skolväsendet. 1.3 Staten kan påverka Staten påverkar utbildningen genom att ange de övergripande bestämmelserna för verksamheten. Via skollagen och läroplanen kommunicerar respektive regeringen direkt med enskilda skolor eftersom dessa dokument riktar sig såväl till rektorn som till lärarna. Staten är ansvarig för lärar- och rektorsutbildningen och kan därigenom indirekt påverka pedagogiken som används i utbildningen inom . Med ansvaret för utbildningen följer också ett visst ansvar för lärarförsörjningen. Staten kan dock endast påverka utvecklingen via utbudet av utbildning. Staten sätter upp mål för antalet examinerade lärare, men möjligheterna att påverka antalet sökande är små. Skolan finansieras direkt av kommunerna samt via det kommunala utjämningbidraget. Den statliga delen av finansieringen består av det generella statsbidraget samt flera specialdestinerade statsbidrag. har ett flertal uppgifter som innefattar både påverkan och kontroll av huvudmännen för skolan (prop. 1990/91:18, bet. 1990/91: UbU4, rskr. 1990/91:76). - statens förlängda arm förfogar som ansvarig myndighet över ett flertal instrument för att kontrollera måluppfyllelsen i skolan. är organiserat i en central del och flera regionala enheter. Regeringen styr direkt via instruktionen (1991:1121), regleringsbrev och särskilda beslut. Utöver denna styrning av formell karaktär förekommer också uttalanden i propositioner och en dialog mellan och . Nationella utvärderingar är en uppgift för . Ett syfte med dessa är att de ska vara fördjupningar av de utvärderingar som görs av kommunerna själva. Utgångspunkter för de nationella utvärderingarna kan också vara information som kommer fram inom ramen för uppföljningen. I tillägg till utvärderingarna görs också kvalitetsgranskningar på uppdrag av regeringen. Dessa är till sin karaktär nära förknippade både med utvärderingsverksamhet och tillsyn (se kap. 5). Innehållet i utvärderingarna och kvalitetsgranskningarna publiceras och rapporteras till regeringen. Resultatet av kvalitetsgranskningarna återförs regelmässigt även till huvudmännen. Uppföljning är en av huvuduppgifter. Syftet är att ska ge riksdag och regering en samlad bild av skolverksamhetens omfattning, villkor och resultat. Verket ska studera vilka resurser kommunerna avsätter för skolverksamheten och vilka kunskaper eleverna får. Informationen hämtas till största delen in via nationella system för informationsinhämtning från huvudmännen (kommuner eller fristående skolor). har rätt att kräva in de uppgifter som verket anser sig behöva för att kunna svara för nationell uppföljning och utvärdering. Om huvudmännen för skolan inte lämnar efterfrågade uppgifter har enligt förordningen om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen (1992:1083) möjlighet att förelägga vite. Denna möjlighet har inte utnyttjats. Utöver denna stati-stikinsamling hämtas information in exempelvis via det nationella provsystemet och attitydmätningar. Resultatet av uppföljningen rapporteras till regeringen men också till enskilda kommuner. Utveckling av det nationella skolväsendet genom mål- och styrdokumenten är ytterligare en viktig uppgift för . har också till uppgift att utifrån kommunernas egna utvärderingar dra slutsatser om vilka områden som är i särskilt behov av stöd och vilka förändringar som är nödvändiga. Tanken är att även ska hämta in information om skolornas utvecklingsbehov via sina regionala enheter. Tillsynen av skolan är reglerad i skollagen och i instruktion. är ansvarigt för att hävda den nationella likvärdigheten, och statlig tillsyn har betraktats som ett viktigt instrument i detta arbete (prop. 1988/89:4, bet. 1988/89:UbU7, rskr. 1988/89:95). hanterar också anmälningsärenden om missförhållanden i skolan. Om offentliga skolhuvudmän inte fullgör sina åtaganden kan vända sig till regeringen som har möjlighet att vidta de åtgärder som behövs på kommunens bekostnad (1985:1100, 15 kap. 15 §). Denna möjlighet har dock aldrig använts. För fristående skolor kan dra in tillståndet att bedriva skolverksamhet och rätten till bidrag vilket också har gjorts . I övrigt har de brister som upptäckts vid tillsyn lett till skriftlig kritik från . Kommunala beslut får överklagas i vissa fall. Överklaganden handläggs av . De flesta ärendena rör interkommunala relationer framför allt inom gymnasieskolan, exempelvis mottagande av elever. Beslut där rektor är ansvarig går inte att överklaga. Sådana beslut får endast överklagas i de fall som besluten fattats på delegation. pågår en försöksverksamhet i med undervisning utan timplan på flera håll i landet. "Utan timplan" innebär att fördelningen mellan kursplanens olika ämnen är fri inom ramen för den angivna totaltid som eleverna i har rätt till. Verksamheten bedrivs inom ramen för timplanedelegationen (dir. 1999:90). Delegationen ska utforma uppföljningen och utvärderingen av försöksverksamheten. ska ett delbetänkande lämnas med slutsatser från försöksverksamheten. Delegationen ska då ta ställning till om det finns tillräckligt underlag för att bedöma om timplanen kan avskaffas. Om delegationen bedömer att det inte finns tillräckligt underlag för ett sådant ställningstagande ska ett förslag redovisas . 2 Situationen i skolan lägger mycket resurser på sitt skolväsende jämfört med andra länder. De inhemska mätningarna av resultatet i skolan visar på en sjunkande måluppfyllelse. I internationella mätningar klarar sig dock svenska elever relativt väl. Det rapporteras återkommande om negativa inslag i arbetsmiljön för eleverna i skolan. Det handlar om mobbning men även om brister i inomhusmiljön. kostade totalt sett (, 2001a). Den övervägande delen av dessa medel - - användes för den kommunala . De fristående skolorna kostade . Skolkostnader 1991-2000 per elev, index 1991=100 fasta priser, exklusive skolskjuts. minskade de totala kostnaderna per elev med . Den del av kostnaderna som läggs på undervisning minskade . ökade kostnaderna för undervisning igen; kostnaderna är dock fortfarande lägre än 1991. Kostnaden per elev var för . Antalet lärare per elev har dock inte ökat utan ligger kvar på samma nivå (7,6 lärare per 100 elever för ) vilket är lägre än 1991. Antalet barn i har ökat mycket vilket betyder att antalet lärare också ökat kraftigt (från 75 400 till 80 200, omräknat i heltidstjänster) eftersom lärartätheten är . Andelen lärare med pedagogisk utbildning har dock minskat . Mellan läsåren 1998/99 och 2000/2001 minskade andelen utbildade lärare från till . Den kraftiga ökningen av kostnaderna för läromedel beror framför allt på satsningen på IT i skolan. Denna satsning stöddes av men delfinansierades av kommunerna. De ökade kostnaderna för drift och underhåll till följd av IT-satsningarna bidrar till att höja kostnaderna för läromedel även . har beräknat den ungefärliga ökningen av kommunernas kostnader för som beror på det ökade elevunderlaget till . Det nya betygssystemet med målrelaterade betyg har funnits /96 (prop. 1992/93:220, bet. 1993/94:UbU1, rskr. 1993/94:82). lämnade de första eleverna med de nya betygen. Systemet innebär att en nivå sätts för vilka kunskaper som ska vara uppnådda för att eleven ska få ett visst betyg. Elever med låg kunskapsnivå i basämnena kunde i det tidigare betygssystemet gå ut skolan med svaga betyg och börja på gymnasiet i mån av plats. I nuvarande system riskerar elever med motsvarande kunskaper att inte bli godkända och därmed inte vara behöriga till gymnasiet. Andelen elever som har minst godkänt i matematik, svenska och engelska och därmed är behöriga till gymnasieskolan har sjunkit . var andelen behöriga jämfört (, Pressmeddelande ). För att lättare kunna jämföra utvecklingen av betygen över tiden och med anledning av viss gymnasieintagning räknas meritvärdet ut. Meritvärdet är betygssumman för de 16 bästa betygen i elevens slutbetyg där godkänd (G)=10, väl godkänd (VG)=15 och mycket väl godkänd (MVG)=20. Det genomsnittliga meritvärdet har ökat marginellt (201,2) till 2001 (202,9). Skillnaderna mellan kommunala och fristående skolor är relativt stora. Meritvärdet i fristående skolor var nämligen 228,0 medan de kommunala skolornas meritvärde var 202,2. Pojkar med utländsk bakgrund har ökat sitt genomsnittliga meritvärde . Flickor har genomgående högre meritvärde än pojkar oavsett om de har svensk eller utländsk bakgrund. Allt fler elever når inte upp till målen i ett eller flera ämnen. Andelen elever som saknar ett eller flera ämnesbetyg var jämfört . Försämringen för elever med utländsk bakgrund är inte lika stor som för elever med svensk bakgrund (2002). är enligt årliga statistik ett av de länder som satsar allra mest resurser på skolan räknat per elev och relaterat till BNP per capita. Detta noterade revisorerna redan i sin förra granskning av skolväsendet. De länder som satsar mer på de lägre utbildningsstadierna är bl.a. , , , och . I gruppen har näst högst lärartäthet men bland de lägsta lärarlönerna respektive undervisningstiden (antal schemalagda undervisningstimmar/år). Enbart ett land, använder en mindre andel av sina utbildningsresurser till lärarlöner än (, Education at a glance 2000, 2001). När det gäller matematikkunskaper i årskurs 8 ligger inom den översta tredjedelen inom . Vid en jämförelse av läsförståelse för är bäst bland samtliga . En annan undersökning (, 2001b) som gjorts inom ramen för mäter kunskaper hos 15-åringar inom tre områden, läsförståelse, matematiskt och naturvetenskapligt kunnande. resultat är genomgående bättre än OECD-genomsnittet. Bland de länder som har signifikant bättre resultat märks , och . Resultaten från visar att har den näst lägsta variationen mellan skolor vad gäller elevprestationer. Enligt tyder detta på att resultaten inte är helt beroende på vilken skola en elev går i (, pressmeddelande ). Analyser visar också att den sociala bakgrunden i lägre grad påverkar svenska elevers resultat jämfört med OECD-genomsnittet. När det gäller ordningen i de svenska klassrummen fick (tillsammans med övriga nordiska länder) däremot ett relativt svagt resultat. Det kan enligt delvis förklaras av skillnader i pedagogik. De nordiska länderna hamnade dock genomgående relativt högt i kunskapsjämförelsen. attitydundersökning (, 2001c) visar att många elever känner sig stressade i skolan. Det är fler flickor än pojkar som ofta känner sig stressade. Jämfört med uppgav en större andel av eleverna att de alltid eller ofta kände sig stressade. Andelen hade ökat från år . Flertalet av eleverna säger dock att de känner sig trygga i skolan, - jämfört med vad som var fallet då motsvarande uppgift var . Attitydundersökningen visar att av eleverna känner sig mobbade eller trakasserade av andra elever. Det innebär en ökning jämfört med då motsvarande andel var . har i en tidigare undersökning konstaterat att det var dubbelt så vanligt att eleverna kände sig mobbade av sina lärare som av andra elever (, 1998,). Den andel av eleverna som trivs med sina lärare har dock ökat till jämfört . Störst kritik från eleverna får lärarna för bristande förmåga att skapa engagemang och intresse. Det är också en något mindre andel elever som uppger att de trivs i skolan jämfört med tidigare. I kvalitetsgranskning (, 2000a) visade det sig att alla skolor som besökts under granskningen hade svårt att nå upp till kraven i läroplanen att ingen ska utsättas för mobbning. Under granskningen konstaterades att skolornas kunskap om mobbning ofta var liten. Orsaken var enligt att personalen i skolorna inte arbetar systematiskt med att kartlägga förekomsten av mobbning. Det var även stor variation i skolornas beredskap för att hantera mobbningssituationer. Av lärarna uppger att de trivs med eleverna. Två tredjedelar trivs med skolledningen, men bara en fjärdedel säger att de är nöjda med ledningens pedagogiska ledarskap. Lärarnas förtroende för de lokala politikerna var genomgående litet. ansåg att det vore bra om fler beslut skulle fattas lokalt. En så stor andel som anser att om de kommer med kritik slår det tillbaka mot dem själva. av lärarna uppger att de blivit utsatta för olika typer av trakasserier från elever . Det finns även problem med inomhusmiljön. I en sammanställning av visar det sig att av alla anmälningar om sjuka hus utgörs av skolor (Korta arbetsskadefakta nr 2000). fortsatte arbetet, som påbörjats , med att förändra finansieringen av skolan. Det tidigare statsbidraget till driftkostnader ändrades i riktning mot mera generella statsbidrag. , i samband med behandlingen av propositionen om kommunalt huvudmannaskap för skolan (prop. 1989/90:41, bet. 1989/90:UbU9, rskr. 1989/90:58), slog fast att en förutsättning för att upprätthålla en likvärdig standard i skolan var ett specialdestinerat bidrag till kommunerna avsett för en betydande del av skolans finansiering. Ytterligare motiv var att resursfördelningen inom det rådande systemet inte fungerat som avsett.