frsrdg · GQ04RR21 · 2003-01-01 00:00:00 — revisorers förslag om staten och kommunerna 2002/03 RR21 Utgångspunkter för revisorernas förslag revisorer har på förslag av finansutskott granskat statens styrning av kommunerna. I denna skrivelse redovisas revisorernas samlade bedömningar om förhållandet mellan staten och kommunerna. Revisorernas underlag utgörs av tre tidigare förslag till , en revisionsrapport och två forskarrapporter av docent och fil respektive docent och fil . Forskarrapporterna har utarbetats på uppdrag av revisorerna. Revisorernas förslag till avsåg livsmedelstillsynen, skolan och äldreomsorgen. Förslagen finns i bilagorna 1-3 till denna skrivelse. Revisorernas rapport om redovisning av statsbidrag till kommunerna finns i bilaga 4. Rapporten har remissbehandlats. Remissinstansernas synpunkter redovisas i den följande texten. Forskarrapporterna avser dels statens ekonomiska styrning av kommunerna, dels ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna. Rapporterna finns i bilagorna 5 och 6. Forskarrapporterna behandlades vid en hearing . Vilka som deltog vid hearingen framgår av bilaga 7. Synpunkter från hearingen har beaktats och redovisas i texten. De underlag som revisorerna har tagit fram visar att det finns flera oklarheter i statens relation till kommunerna. Det handlar bl.a. om oklara effekter av nuvarande bidragssystem, kommunernas resurser och individers rättssäkerhet. Men det handlar också om oklara ansvarsförhållanden mellan staten och kommunerna. Sammantaget kan detta bidra till effektivitetsproblem inom olika områden och försvårar medborgarnas möjlighet att utkräva ansvar för resultatet. Utifrån resultatet av granskningarna och rapporterna är revisorernas utgångspunkt i denna skrivelse målkonflikten mellan den kommunala självstyrelsen och kommunernas uppgift att förverkliga nationell politik på lokal nivå. Den kommunala självstyrelsen innebär att kommuner kan bestämma över sina egna angelägenheter. Självstyrelsen är dock inte total, utan kan inskränkas i väsentliga avseenden. Självbestämmandet sker alltid inom ramen för staten genom de beslut som fattar. En alltför långtgående kommu- nal självstyrelse anses leda till stora olikheter mellan kommunerna, bl.a. eftersom de ekonomiska förutsättningarna avsevärt skiljer sig åt mellan olika kommuner. Olika delar av välfärdspolitiken syftar bl.a. till att alla medborgare har vissa grundläggande sociala rättigheter oavsett individernas ekonomiska resurser och var i landet de är bosatta. Individer ska också behandlas lika. Rättigheterna befästs genom lagstiftning inom olika områden. Kommunerna har ansvar för att tillförsäkra medborgarna många rättigheter, t.ex. äldre- och barnomsorg. Inom vissa områden finns även sanktioner gentemot de kommuner som inte uppfyller åtaganden. beslutade om att införa en sanktionsavgift på för kommuner som vägrar följa domstolsutslag i fråga om den enskildes rätt till bidrag eller stöd. Enligt revisorernas bedömning kommer de demografiska förändringarna, med en stor ökning av antalet äldre, att påverka genomförandet av bl.a. rättighetsbaserad lagstiftning. Allt färre ska försörja allt fler. Befolkningsomflyttningar innebär att vissa kommuner har en betydande befolkningsminskning. Därtill kommer svårigheter med att rekrytera personal inom centrala samhällsfunktioner som bl.a. vård, omsorg och skola. Dessa verksamheter är personalkrävande, vilket innebär att möjligheterna till att höja produktiviteten sannolikt är mindre i dessa verksamheter än i många andra delar av ekonomin. Revisorernas iakttagelser om oklarheter Nuvarande bidrags- och utjämningssystem Staten påverkar kommunernas ekonomi genom regleringar av vad som får beskattas och genom olika bidragssystem. De samhällsekonomiska motiv som finns för statens påverkan grundas på bedömningar om rättvisa och likvärdighet, riskdelning samt förhållandet att kommunala beslut både kan påverka andra kommuner och andra nivåer inom den offentliga sektorn. Av forskarrapporten av kommunerna 1992-2002 framgår att det är oklart hur staten påverkar kommunerna genom utformningen av bidrags- och utjämningssystemen. Det är också oklart om nuvarande bidragssystem ger kommunerna tydliga drivkrafter att tillhandahålla de tjänster som nationell lagstiftning förutsätter. Eftersom komplexiteten är betydande är det mycket svårt att förstå och överblicka bidrags- och utjämningssystemen . Oklarheterna beror bl.a. på bidragens utformning och beräkningsgrunder samt att olika delar i bidragssystemen överlappar varandra. Många bidrag är dessutom temporära. Både villkor och beräkningsgrunder varierar för olika typer av bidrag. utgår dubbel kompensation för samma förhållande. Exempelvis kompenseras kommuner för befolkningens åldersstruktur både i utjämningssystemet och i den åldersrelaterade delen i det generella statsbidragssystemet. I vilken mån sådana effekter uppmärksammas och beaktas när nya bidrag införs är oklart. Olika regleringar och bidrag kan även motverka varandra. Ett sådant exempel är att vissa kommuner gick miste om bidraget till förstärkning av personal i skola och fritidshem, "Wärnerssonspengarna", bl.a. beroende på att de strävade efter att uppfylla kommunallagens krav på en budget i balans. Vissa kommuner som försökte åtgärda budgetunderskott hade inte möjligheter att öka kostnaderna genom att anställa mer personal inom skolan. Utjämningssystemet har utretts vid ett flertal tillfällen. I många utredningar har kritik framförts, men det har visat sig vara svårt att finna lösningar på problemen. Kritiken har framför allt rört kostnadsutjämningen. De beräkningsmetoder och faktorer som har använts har ansetts vara subjektivt valda. Regeringen har framhållit att det finns ett fortlöpande behov av att utveckla och följa upp utjämningssystemet. Många förändringar av systemet har genomförts. Den senaste förändringen syftade till att ge bättre överblick över systemet. har förändringarna kringgärdats med övergångsbestämmelser över långa tidsperioder för att mildra verkningarna av förändringarna. Detta försvårar möjligheten att bedöma systemets effekter ytterligare eftersom förändringarna inte tillåts verka fullt ut. Sammantaget är det oklart om genomförda förändringar har bidragit till bättre överblick över systemet. Forskarrapporten pekar på motsatsen. Komplexiteten har ökat. Vid hearingen uppmärksammades ytterligare problem med de nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemen. Flera deltagare ansåg att beräkningsgrunderna i utjämningssystemet behöver omprövas. Nuvarande beräkningsgrunder ansågs inte avspegla skillnader mellan utgifter i olika kommuner. Det gäller t.ex. skillnader mellan pensionsutgifter i kommunerna. Belastningen kommer att variera mellan kommunerna beroende på om avsättningar har genomförts eller inte. Krav på att kommunsektorns pensionsskulder ska fonderas har varierat. avskaffades krav på fondering av pensionsskulder. En annan synpunkt vid hearingen var att marknadslönerna varierar mellan kommunerna, vilket i sin tur påverkar de löner som kommuner får betala. Kommuner med ett högt marknadslöneläge måste betala högre löner till kommunalt anställd personal för att säkerställa personalbehovet. I utjämningssystemet tas ingen hänsyn till att det kommunala löneläget varierar. En deltagare vid hearingen menade att det är svårt att göra betydande förenklingar i utjämningssystemet utan att syftet med systemet går förlorat. Sammanfattningsvis kan sägas att det är oklart hur staten påverkar kommunerna genom nuvarande bidrags- och utjämningssystem. Det är även oklart om systemen bidrar till att skapa tillräckliga incitament för kommunerna att tillhandahålla de tjänster som nationell lagstiftning förutsätter. Överblick över systemen saknas eftersom komplexiteten är betydande. Effekter av det generella statsbidraget Det generella statsbidraget ska enligt regeringen utgöra ett allmänt finansiellt stöd till kommuner och landsting. Bidraget används också för ekonomiska regleringar mellan kommunsektorn och staten genom att den s.k. finansieringsprincipen tillämpas. Principen innebär att kommuner och landsting inte ska ges nya eller obligatoriska uppgifter utan att de får möjlighet att finansiera dessa utan att höja skatten. Regleringar sker efter förhandling mellan staten, och . Regleringen sker med utgångspunkt från den beräknade kostnadsnivån då verksamhetsförändringen genomförs. I revisorernas rapport om redovisning av statsbidrag till kommunerna framgår att 26 regleringar har genomförts mellan stat och kommun . Beloppen har varierat mellan och . Den största regleringen avsåg kommunernas inbetalningar till mervärdesskattesystemet inom det s.k. kommunkontosystemet. Det är oklart på vilket sätt dessa regleringar påverkar syftet med det generella statsbidraget, dvs. att utgöra ett allmänt finansiellt stöd till kommunerna. Ingen hänsyn tas till förändringar som inträffar efter genomförd reglering. Efterfrågan på den reglerade tjänsten kan ändras, vilket kan innebära att den ursprungliga kompensationen inte räcker till för att tillgodose behoven eller att behoven överkompenseras. Om den ursprungliga kompensationen inte räcker till för många reglerade tjänster finns risk för att det generella statsbidraget efterhand blir så urholkat att det är oklart i vilken mån bidraget kan betraktas som ett finansiellt stöd. Av revisorernas granskning av statens styrning av skolan framgår att har analyserat effekter av den åldersrelaterade delen av det generella statsbidraget, "Perssonpengarna". första undersökning byggde på en enkät. Resultatet visade att pengarna hade gått till att förhindra nedskärningar och i viss mån göra satsningar. De senaste två utvärderingarna hade karaktären av statistiska analyser. De resultat som framkom visade att endast marginella ökningar kunde spåras som ett resultat av satsningen. Dessa analyser var dock behäftade med stor osäkerhet. I utvärdering utgick verket från att hela medelstillskottet avsåg skolan. Enligt regeringen skulle medlen också användas till vård och omsorg. Men även inom äldreomsorgen är det, enligt revisorernas granskning, svårt att bedöma effekterna av "Perssonpengarna". Sammanfattningsvis konstateras att det är oklart i vilken omfattning det generella statsbidraget utgör ett allmänt finansiellt stöd till kommunerna. Det generella statsbidraget används även för ekonomiska regleringar mellan kommunsektorn och regeringen. Regleringarna genomförs och tar inte hänsyn till en eventuellt förändrad efterfrågan av reglerade tjänster. Detta kan leda till både över- och underkompensation. Effekterna av den åldersrelaterade delen av det generella statsbidraget som skulle användas till vård, skola och omsorg är oklar. Varken inom skolan eller äldreomsorgen kan effekter säkerställas. Effekter av specialdestinerade statsbidrag Nya specialdestinerade statsbidrag har införts och . I forskarrapporterna betraktas detta förhållande som ett uttryck för att statens behov av att styra kommunerna har ökat. I revisorernas granskning av skolan uppmärksammas att andelen specialdestinerade statsbidrag har ökat kraftigt. Revisorerna konstaterade att regeringen har ställt upp preciserade villkor för att kommunerna ska få del av de specialdestinerade statsbidragen. Ett sådant förfaringssätt försvårar, enligt revisorernas bedömning, kommunernas planering. Det är oklart vilka analyser som ligger till grund för regeringens bedömningar av behoven. Preciserade villkor förutsätter att kommunerna kan avsätta resurser för bidragsadministration. Liknande resonemang finns också i revisorernas granskning av äldreomsorgen. Inom äldreomsorgen har dock inte användningen av specialdestinerade statsbidrag varit lika omfattande som inom skolan. Det finns en rad oklarheter vad gäller den ökade användningen av specialdestinerade medel för skolan. Det saknas analyser av hur kommunernas möjligheter att bedriva sin verksamhet påverkas av den ökade andelen specialdestinerade statsbidrag. Även inom äldreomsorgen är det svårt att bedöma effekter av specialdestinerade statsbidrag. Revisorernas granskning av skolan visar också att specialdestinerade bidrag har införts, men inte förbrukats i avsedd omfattning. har t.ex. haft ansvar för att bidra till kompetensutveckling av skolans personal. Medel som har avsatts för detta ändamål har bara delvis fördelats, vilket ledde till stora anslagssparanden. I sina förslag till föreslog revisorerna att regeringen skulle granska effekterna av specialdestinerade statsbidrag både inom skolan och äldreomsorgen. avslog emellertid revisorernas förslag. och har i ett särskilt yttrande till revisorerna kritiserat den kraftiga ökningen av specialdestinerade statsbidrag. Förbunden anser att sådana bidrag minskar det kommunala självbestämmandet och gör det svårare för kommunerna att planera sin verksamhet. Bidragen kan dessutom leda till felaktiga prioriteringar. Enligt förbunden skapar bidragen både onödig byråkrati och omfattande krav på uppföljning av hur förhållandevis små belopp har använts. Sammantaget konstaterar revisorerna att det är svårt att bedöma effekter av de specialdestinerade statsbidragen. Regeringens princip för statsbidragsgivning till kommuner och landsting är att bidragen ska ges som generella statsbidrag, även om specialdestinerade statsbidrag kan vara motiverade i vissa fall. Av revisorernas rapport om redovisning av statsbidrag till kommunerna framgår att regeringen inte redovisat fördelningen mellan generella och specialdestinerade statsbidrag i ett sammanhang. Av rapporten framgår att statsbidrag till kommuner och landsting redovisas på skilda sätt i officiell statistik och offentligt tryck. Vad som ingår i de olika uppgifterna är ofta oklart. Det finns också oförklarade skillnader mellan uppgifter från regeringen, och . I redovisningen av det generella statsbidraget har exempelvis kommunernas inbetalningar till mervärdesskattekontot inom det s.k. kommunkontosystemet ingått. Detta har inte tydligt framgått av regeringens redovisning av det generella statsbidraget i olika budgetpropositioner, redovisningar av eller räkenskapssammandrag. har dock fattat ett beslut som innebär att systemet har förändrats fr.o.m. . Som en följd av beslutet ska det generella statsbidraget minskas. Kommuner och landsting behöver inte göra några särskilda inbetalningar. Uppgifter från Statskontoret visar att det 2001 fanns ett 70-tal anslag där medel hade överförts till kommuner och landsting. Det framgick dock inte av anslagens rubricering och ändamål att medel kunde överföras till kommuner och landsting. Utbetalningar till kommunsektorn hade dock registrerats från dessa anslag. Dessa anslag uppgick till . Dessutom konstateras att statsbidrag inte har definierats trots att begreppet används i gällande reglering och officiell statistik. Revisorerna har också funnit att det är oklart vilken myndighet som är ansvarig för uppgifter i nationalräkenskaperna. Enligt förordningen om den officiella statistiken är statistikansvarig myndighet. ska enligt sin instruktion sammanställa och beräkna statens totala inkomster och utgifter i nationalräkenskapstermer. Olika beräkningar överensstämmer dock inte. I rapporten föreslog revisorerna att regeringen ska definiera begreppet statsbidrag regeringen ska tydliggöra myndigheternas ansvar regeringen ska tydliggöra vad som ingår i redovisningen regeringen ska redovisa de specialdestinerade statsbidragen i ett sammanhang de statistikansvariga myndigheterna ska förklara skillnader mellan olika uppgifter. Av de tillfrågade remissinstanserna tillstyrkte Statskontoret, och revisorernas förslag. tillstyrkte revisorernas förslag att begreppet statsbidrag behöver definieras. och påpekade att de arbetar med att beskriva statistiken på ett bättre sätt. framhöll både och att ytterligare insatser kräver mer resurser. menade att revisorernas förslag bl.a. inryms inom verkets handlingsplan för förbättrad redovisning av officiell statistik. Åtgärderna ryms dock inte inom nuvarande anslagsramar. Statskontoret framhöll att det finns problem med att ansvaret för den ekonomiska statistiken är delat mellan många myndigheter. Enligt Statskontoret har genomfört en studie av den svenska ekonomiska statistiken och särskilt framhållit att statistiken över den offentliga sektorns ekonomi behöver förbättras. menade att verket borde få ett samlat ansvar för redovisning av den offentliga sektorns finanser i enlighet med Internationella valutafondens manual "Statistics". Förslaget har lämnats i betänkandet Utveckling och förbättring av den ekonomiska statistiken (SOU 2002:118). anser däremot att det inte finns oklara ansvarsförhållanden vad gäller den statliga statistikproduktionen. Sammanfattningsvis konstateras att regeringens, och redovisning av statsbidrag till kommunerna är oklar. Vad som ingår i olika uppgifter framgår . Skillnader mellan olika uppgifter förklaras inte heller. I budgetpropositionen saknas en samlad redovisning av de specialdestinerade statsbidragen. Regeringen har inte definierat begreppet statsbidrag. Ansvarsfördelningen mellan nationalräkenskaperna vid och är oklar. Av forskarrapporten om statens ekonomiska styrning framgår att många kommuner troligtvis inte kommer att uppfylla kommunallagens krav på en budget i balans . Balanskravet innebär att kommunernas intäkter måste överstiga kostnaderna. När underskott uppstår ska det egna kapitalet återställas de två närmaste åren såvida inte synnerliga skäl föreligger. Enligt forskarna har begreppet synnerliga skäl inte tydligt definierats. Forskarna pekar på att i förarbetet till kommunallagen (prop. 1990/91:117) redovisas att synnerliga skäl är en lokal bedömning som ska prövas i den politiska processen i enskilda kommuner och landsting. Frågan om man följer lagen eller inte blir då något som enskilda kommuner och landsting får avgöra. Staten har inte infört några sanktioner vid överträdelser av kravet på budget i balans, vilket enligt forskarna innebär risk för att regleringar av underskott inte behöver genomföras. Syftet med balanskravet är att åstadkomma en god ekonomisk hushållning och stabilitet i de offentliga skulderna. Det är dock oklart om syftet med kravet uppfylls eftersom inte har fastställt några sanktioner vid överträdelse och att frågan om synnerliga skäl föreligger ska avgöras lokalt. Av forskarrapporten om ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner framgår att krav på budget i balans även finns i . Om en kommun vägrar att rätta sig efter detta kan ett statligt organ överta beslutanderätten i budgetfrågor. Under hearingen framkom olika uppfattningar om balanskravet. Några deltagare ansåg att kravet var viktigt för att uppnå god ekonomisk hushållning i kommunerna. Andra påpekade att alltfler kommuner inser att det inte händer någonting om kravet på en budget i balans inte efterlevs. Det skulle kunna leda till att kommunernas skuldsättning ökar, vilket kan påverka de samlade offentliga skulderna. och anser att uppfattningen om att kommunerna inte tar balanskravet på allvar är ogrundad. Däremot tar omställningar tid. Regelverket bör, enligt förbunden, ändras så att det framgår vilken lägsta godtagbara nivå på ekonomiskt resultat som gäller i ett längre tidsperspektiv. Förbunden anser att en orsak till att kommunerna inte klarar av att leva upp till balanskravet är att sektorn är underfinansierad i förhållande till de politiska ambitionerna. Denna situation kan kräva att den rimliga välfärdsnivån omdefinieras. och anser att det är viktigt att balanskravet prövas i den demokratiska processen på lokal nivå. Sammanfattningsvis konstateras att innebörden av kommunallagens krav på budgetbalans är oklar. Det kan finnas synnerliga skäl för att bryta mot lagen. Vad som är synnerliga skäl avgörs i den berörda kommunen eller . Riksdag och regering har inte infört några sanktioner gentemot de kommuner eller landsting som bryter mot kommunallagens krav. Kommunernas resurser och den enskildes rättssäkerhet Det är oklart om kommunerna har tillräckliga resurser för att fullgöra sina uppgifter. I forskarrapporten om ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner framhålls att frågan om kommunernas resurser är en omtvistad fråga i alla europeiska stater. Genomgående anser kommunföreträdare att kommuner inte får full kompensation för de åtaganden de utför på uppdrag eller delegation från staten. I och har kommuner vägrat åta sig uppgifter som staten önskat överföra till dem. De har inte ansett sig få full kompensation för uppgifterna. I revisorernas granskning av äldreomsorgen genomförde f.d. hovrättslagmannen en analys av det rättsliga åtagandet för äldre enligt socialtjänstlagen. Han konstaterade på grundval av domar i Regeringsrätten att brist på resurser inte kan åberopas som grund för att neka den enskilde sina lagliga rättigheter. När det gäller äldreomsorgen finns det allvarliga brister i fråga om de äldres rättssäkerhet. Revisorerna uppmärksammade att fanns det 2 800 beslut om bistånd som inte hade verkställts av kommunerna. Därutöver fanns 2 000 beslut som hade fattats på oriktiga grunder. I flera fall är också beslutsgången svår att följa på grund av allvarliga brister i dokumentationen. Dessutom fanns 21 ej verkställda domar. Problemen rör i stor utsträckning äldreboende. Revisorerna föreslog att regeringen skulle återkomma till med förslag till åtgärder för att komma till rätta med bristande verkställighet och oriktiga biståndsbeslut. tillkännagav revisorernas förslag (bet. 2002/03:SoU9, rskr. Granskningen visade också att det finns avsevärda skillnader mellan olika kommuner i fråga om utbyggnaden av äldreomsorgen. Skillnaden avser den totala utbyggnaden, kombinationen av insatser och kostnader. Dessa skillnader kunde inte förklaras med vare sig antalet äldre, skattekraft eller politisk majoritet. Revisorerna ansåg därför att det behövs mer ingående analyser av resursanvändningen inom olika kommuner för att kunna avgöra om åtagandet ryms inom de tillgängliga resurserna. Analyserna bör sedan ligga till grund för diskussioner om hur tillgängliga resurser bättre ska kunna tas till vara inom kommunernas äldreomsorg. Även i revisorernas granskning av skolan fastslogs att det råder mycket stora skillnader mellan olika kommuners satsningar på undervisning. Revisorerna föreslog att regeringen skulle analysera hur finansieringen påverkar utbildningsresultat och studiemiljö. De förslag som revisorerna lämnade till om analyser av resursanvändningen inom äldreomsorgen och skolan resulterade emellertid inte i några tillkännagivanden från . och anser att kommunernas nuvarande uppdrag är underfinansierat, trots att skattehöjningen 2003 är den största . Vidare framhålls vikten av att kommunerna får stabilare planeringsförutsättningar, att utrymme skapas för lokala anpassningar och prioriteringar. Slutligen menade förbunden att kostnadsdrivande detaljreglering ska undvikas och möjligheterna till avgiftsfinansiering ses över. Vid hearingen kommenterades frågan om effekter av rättighetslagstiftningen. Synpunkter framfördes om att domstolarnas kontroll över kommunerna har ökat genom rättighetslagstiftningen och annan lagstiftning med inslag av rättighetslagstiftning. Detta har inneburit att enskilda vänder sig till länsrätten för att få domstolsutslag på rättigheter som t.ex. äldre- och barnomsorg. Kommunernas möjligheter att påverka servicenivån har därigenom minskat. Även en diskussion om omfattningen av den rättighetsstyrda verksamheten efterlystes. När en allt större del av kommunernas verksamhet grundas på rättighetslagar behöver effekter på ekonomi och annan verksamhet analyseras. Sammanfattningsvis konstateras att det är oklart om kommunerna har tillräckliga resurser för att fullgöra sina uppgifter. Det saknas exempelvis analyser av resursanvändningen inom kommunerna vad gäller skolan och äldreomsorgen. Det finns allvarliga brister i fråga om de äldres rättssäkerhet. Många beslut om bistånd har inte verkställts. Beslut har också fattats på oriktiga grunder.