frsrdg · GQ04RR4 · 2003-01-01 00:00:00 — Bland likvärdiga insatser har kommunen rätt att välja ett billigare alternativ. insatser ska utformas och genomföras tillsammans med den enskilde. Är denne inte överens med biståndsbedömaren bör, enligt Thunved, riktlinjen vara att biståndsbeslutet ska garantera den enskildes livsföring i olika avseenden. Men den enskilde kan överklaga kommunens beslut och få det prövat som förvaltningsbesvär i en domstol (16 kap. 3 §). Ytterst är det således förvaltningsdomstolarna som kan fastställa begreppet skälig levnadsnivå. konstaterade vid sitt beslut om en ny socialtjänstlag att detta förfarande innebär en inskränkning i det kommunala självstyret. delade emellertid regeringens bedömning att den enskildes rättssäkerhet i detta fall skulle väga tyngre. Särskilda insatser för äldre Bestämmelser om särskilda insatser för äldre människor finns främst i SoL 5 kap. 4-6 och 10 §§. Självbestämmande, integritet och trygghet ska verka för att äldre människor ska få möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. De äldre som vill bo kvar hemma ska få möjlighet till detta genom att nämnden verkar för goda bostäder för äldre människor ger dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service inrättar särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd. Planering och samordning med andra vårdgivare Nämnden ska planera sina insatser för de äldre. I detta ansvar ingår en skyldighet att samverka med samt andra samhällsorgan och organisa Som ovan framgår (avsnitt 3.1.3) innebär kommunens ansvar i detta avseende dock ingen inskränkning i det ansvar som åvilar andra vårdgivare. I ansvaret ingår även att de som vårdar närstående, långvarigt sjuka och äldre bör få stöd och avlösning. Det ställs inga formkrav på vare sig den uppsökande verksamheten eller nämndens planeringsansvar. Anmälan om missförhållanden - lex infördes bestämmelser i den dåvarande socialtjänstlagen om en generell skyldighet att anmäla missförhållanden inom äldre- eller handikappomsorgen (14 kap. 2 §). Anmälningsskyldigheten gäller för var och en som är verksam inom omsorgerna för äldre och handikappade. Den som uppmärksammar eller får kännedom om allvarliga missförhållanden i omsorgerna om någon enskild ska genast anmäla detta till socialnämnden. Om missförhållandet inte avhjälps utan dröjsmål ska nämnden anmäla förhållandet till tillsynsmyndigheten. I sin rapport konstaterar f.d. hovrättslagmannen att socialtjänstlagens bestämmelser i huvudsak är generellt utformade och närmast har karaktär av målsättningsbestämmelser. Riktlinjer för regeltolkning liksom tillsyn och kontroll av efterlevnaden är därmed av särskild betydelse. Riktlinjer för att tolka socialtjänstlagens bestämmelser har länge varit begränsade. I lagen ges enbart en generell rätt att utfärda allmänna råd till ledning för lagens tillämpning (13 kap. 1 §). De allmänna råden är inte bindande. infördes ett bemyndigande i lagen om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får ge ut föreskrifter som skydd för enskildas liv, personliga säkerhet och hälsa (5 kap. 12 §). I socialtjänstförordningen (2001:937) har regeringen givit detta bemyndigande - begränsat till äldre människor samt människor med funktionshinder - till (8 kap. 1 §). har mandat att ge ut föreskrifter ytterligare utvidgats av regeringen. Enligt ovannämnda förordning har verket nu rätt att även ge ut de ytterligare föreskrifter som behövs för att verkställa lagen (8 kap. 5 §). Kommunernas kontroll regleras bl.a. i kommunallagen. (Se avsnitt 1.2.) Hit hör bestämmelser om kommunstyrelsens och nämndernas ansvar för att internt hålla uppsikt över och redovisa sin verksamhet. Hit hör även bestämmelserna om de kommunala revisorerna. Också i socialtjänstlagen finns bestämmelser om kommunernas interna kontroll. Ett exempel är anmälningsplikten för allvarliga missförhållanden, den s.k. lex (14 kap. 2 §). Ett annat exempel är socialnämndens ansvar för att kontrollera enskild verksamhet (13 kap. 5 §). En central del i statens kontroll av hur socialtjänstlagens bestämmelser följs är den domstolskontroll som följer av att biståndsbeslut kan överklagas via förvaltningsbesvär. Som framgår ovan (avsnitt 3.2) prövas behovet av insatser inom äldreomsorgen regelmässigt som bistånd till en skälig levnadsnivå. Innebörden av begreppet skälig levnadsnivå inom äldreomsorgen är delvis beroende av hur rättspraxis har utvecklats i förvaltningsdomstolarna. Sökande som inte är överens med biståndsbedömaren kan överklaga sitt biståndsbeslut till en allmän förvaltningsdomstol. Länsrätten är första instans vid en sådan överprövning av socialnämndens beslut. Kammarrätten är andra instans och Regeringsrätten är tredje - och högsta - instans. För de äldres utbyte av äldreomsorgen är efterlevnaden av regler viktig. Denna kontrolleras via den statliga tillsynen, som är under utredning. konstaterar i delbetänkandet Statlig tillsyn (SOU 2002:14) att någon gemensam syn på begreppet tillsyn aldrig har etablerats för statsförvaltningen. Enligt utredaren medför detta risker för både demokratin, rättssäkerheten och effektiviteten. Utredaren betonar att såväl tillsynens roll som tillsynens arbetssätt behöver preciseras. avslutade revisorer en granskning av tillsynens innebörd och tillämpning. Revisorerna konstaterade bl.a. att ett uppdelat tillsynsansvar på bl.a. olika organisatoriska nivåer kan leda till oklarheter om tillsynsorganens ansvar och uppgifter. Tillsynsansvaret för socialtjänstlagen är delat. har tillsynsansvar för de sjukvårdsinsatser som kommunen förmedlar enligt hälso- och sjukvårdslagen. har också det nationella tillsynsansvaret för insatser enligt socialtjänstlagen. Verket ska också följa och vidareutveckla (13 kap. 1 §). Länsstyrelserna ansvarar för tillsynen av kommunernas socialtjänst inom sina respektive län (13 kap. 2 §). I länsstyrelsernas ansvar ingår att följa och tillse lagens efterlevnad samt att informera och ge råd till socialnämnderna och allmänheten. Länsstyrelserna ska också främja samverkan mellan kommunerna och andra samhällsorgan på område samt verka för att kommunerna planerar för framtida behov av insatser. Länsstyrelserna har rätt att inspektera verksamhet som står under deras tillsyn samt ingripa mot missförhållanden med bl.a. förelägganden och även - - viten i fråga om lagakraftvunna domar som inte verkställs. I en proposition om åtgärder mot kommunalt domstolstrots, , föreslår regeringen att ovannämnda vitessanktion ska ersättas med en sanktionsavgift (prop. 2001/02:122). Enligt regeringen inträffar det klandervärda beteendet redan när kommunen - eller - underlåter att tillhandahålla domen. Regeringen anser därför att en yttersta tidsgräns för verkställighet inte bör anges i vare sig lagtexten eller domen. Sanktionsavgiften får bestämmas till lägst tio tusen och högst . är enligt sin instruktion (1996:570) central förvaltningsmyndighet för bl.a. . Enligt instruktionen ska verket följa utvecklingen och utvärdera verksamheterna inom sitt område. () är en del av kontrollmakt. JO utövar tillsyn över hur myndigheter och offentliga funktionärer tillämpar lagar och andra författningar. JO:s motsvarighet för regeringen är Justitiekanslern (). Thunved nämner även i sin rapport att vid handläggningen av kan straffsanktioner enligt bli aktuella vid fall av domstolstrots. Till detta kommer den forskning som bedrivs inom flera olika områden som rör åldrandet och samhällets äldreomsorg. Resultatet av denna forskning är ett viktigt bidrag till statens möjligheter att kontrollera samhällets åtagande gentemot de äldre. Slutligen ska enligt sin instruktion (1994:949) bevaka funktionshindrade personers intressen. En viktig uppgift är bl.a. att följa rättstillämpningen på handikappområdet. Referenser till kapitel 3 (utöver riksdagstryck enligt ovan) revisorer (1994) revisorers förslag angående tillsyn - innebörd och tillämpning SOU 2002:14 Statlig tillsyn - Granskning på medborgarnas uppdrag, delbetänkande av . Thunved A (2002) Rättslig kontroll av äldreomsorg - Socialtjänstlagen och de äldres rätt till trygghet i vård och omsorg Kommunens äldreomsorg enligt socialtjänstlagen utgörs av dels hemtjänst i vanligt boende, dels särskilda boendeformer av permanent eller tillfälligt slag, dels dagverksamhet. Genom Ädelreformen fick kommunerna också ett ansvar för insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen. redovisade i en kartläggning 2001 att sådana insatser motsvarade av personalens tid inom kommunernas vård och omsorg. I särskilt boende och dagverksamhet ansvarar kommunen för hemsjukvård när denna inte kräver läkarmedverkan. Hälften av landets kommuner har även avtal med om att överta ansvaret för hemsjukvård - exklusive läkarinsatser - i vanligt boende. Följande definitioner används i den officiella statistiken: Hemtjänst utgörs av biståndsbeslutad service eller omvårdnad i den enskildes bostad. Service är praktisk hjälp med bostadens skötsel, hjälp med inköp och andra ärenden samt tillredning av mat. Omvårdnad är olika insatser för att tillgodose den enskildes fysiska, psykiska och sociala behov. (Med hemhjälp avses den hjälp som förmedlas i hemmet. Insatser i hemmet kan också förmedlas med stöd av hälso- och sjukvårdslagen.) I särskilt boende kan de äldre - efter biståndsprövning - få omfattande service och vård dygnet om. Det särskilda boendet kan vara permanent eller tillfälligt, s.k. korttidsvård. Dagverksamhet avser olika slag av behandling och rehabilitering som ges för att underlätta för den enskilde att bo hemma. Omfattningen av insatser bland de äldre har förutsättningarna för äldreomsorgen väsentligt förändrats. Antalet ökade med från 369 590 till 452 560 personer. omstrukturerades både kommunernas äldreomsorg och hälso- och sjukvården. Med den fick kommunerna bl.a. betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade samt ett visst ansvar för insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen. Kommunerna övertog även ansvaret för ett stort antal sjukhem med boende som har omfattande omvårdnadsbehov. Inom hälso- och sjukvården har bl.a antalet vårdplatser minskat och vårdtiderna förkortats. Sammantaget medför dessa förändringar ett kraftigt stegrande krav på insatser från kommunernas äldreomsorg. Den fortsatta framställningen av kommunernas insatser ska ses i ljuset av detta. Statistikproblem av flera slag Det är svårt att via den officiella statistiken få en mer heltäckande bild av äldreomsorgens utveckling. Problemen är flera. Ett problem är att insamling, sammanställning och redovisning av statistikuppgifter har lagts om i anslutning reformer. särskiljs t.ex. inte längre olika typer av äldreboenden i den officiella statistiken. När det gäller den ekonomiska statistiken utgör också Ädel-reform en brytpunkt. Till detta kommer en omfattande omläggning av den ekonomiska statistiken 1995. Ett annat problem hänger ihop med att kommunerna ofta samordnar äldreomsorgen med insatserna för funktionshindrade. Därför samrapporterades dessa verksamheter i kommunernas redovisning till den ekonomiskt inriktade delen av den officiella statistiken fram . har kostnadsuppgifter för dessa båda verksamheter åtskilts med hjälp av olika schabloner. (samredovisas i kommunernas personalstatistik personal inom äldreomsorg respektive inom vård för funktionshindrade.) En omfattande omläggning av statistiken genomfördes . Uppgifter därefter kan endast i mycket begränsad omfattning jämföras med uppgifter . Ytterligare ett problem är att det inte har funnits någon enighet om en individbaserad statistikinsamling. För att mer enhetligt kunna följa äldreomsorgen träffade , och samt berörda fackliga organisationer och brukarorganisationer ett avtal om ett långsiktigt nationellt utvecklingsprojekt. Detta benämns Samspråk. Äldreomsorgens målgrupp är ålderspensionärerna, dvs. personer som är . Flertalet yngre ålderspensionärer har god funktionsförmåga och god hälsa. Detta gäller även för en stor andel av de äldre ålderspensionärerna. Men bland de s.k. äldre äldre, , finns de mest omfattande behoven. Av avsnitt 2.2 framgår även att ålderssvängningarna för yngre och äldre ålderspensionärer inte samvarierar i tiden. I den officiella statistikens redovisning av kommunernas äldreomsorg fångas emellertid inte hur alla insatser fördelas bland de äldre äldre. omfattade äldreomsorgens insatser totalt 240 400 ålderspensionärer, dvs. De äldre ålderspensionärerna, äldre äldre, utgör cirka tre fjärdedelar av samtliga hjälptagare. har andelen hjälptagare bland yngre och äldre ålderspensionärer legat oförändrad på . Se tabell 4:1. Källa: Äldre - vård och omsorg 2001 Antal Andel Antal Andel Hemtjänst 121 700 84 800 Särsk. boende Korttidsvård 118 600 92 800 8 500 - - Dagverksamhet 14 300 - - Stora geografiska skillnader svåra att förklara Av tabell 4:2 framgår att det är stora skillnader mellan kommunerna i fråga om äldreomsorgens utbyggnad i relation till antalet ålderspensionärer. Uppgifter saknas dock om utbyggnaden i relation till de äldsta samt om insatser i dagverksamheten. Äldreomsorgens utbyggnad i relation till ålderspensionärer Källa: Jämförelsetal 2000 Andel ålderspensionärer med insatser Minimi-värde Median-värde Maximi-värde Hemtjänst i ord. Boende Särskilt boende Av redovisning framgår även att det i enskilda kommuner inte finns något samband mellan och utbyggnaden av särskilt boende. Skillnaderna gäller således inte bara den totala utbyggnaden, utan även kombinationen av insatser. I en avhandling, som lades fram , analyserade fil.dr olika förklaringar till de lokala variationerna. Hon konstaterade att det inte fanns något tydligt samband mellan utbyggnaden av hemtjänst och utbyggnaden av äldreboende för åldersgruppen . En (i förhållande till riksgenomsnittet) låg utbyggnad av hemtjänst kompenserades i mycket liten utsträckning med en hög utbyggnad av äldreboenden och vice versa. Trydegård konstaterade dock starkare historiska samband i utbyggnaden av . De flesta kommuner föreföll ha en given, historiskt betingad ambitionsnivå. Denna nivå gav kommunerna en inbördes rangordning i förhållande till varandra och i förhållande till riksgenomsnittet. Rangordningen påverkades inte nämnvärt av vare sig tvingande lagstiftning eller statliga ekonomiska stimulanser. Över tiden behöll kommunerna denna rangordning. följde de enskilda kommunernas utbyggnad av riksgenomsnittets. I en aktuell analys av dagens och morgondagens vård och omsorg diskuterar också professor olika försök att förklara de geografiska skillnaderna i äldreomsorgen. och har visat på mycket stora skillnader i täckningsgrad för de äldsta. För åldersgruppen varierade 1997 täckningsgraden av hemtjänst mellan kommuner från . Motsvarande variation för särskilt boende var . Flera forskare har försökt härleda variationerna till skilda kommunala förutsättningar, såsom befolkning, skattekraft och politisk majoritet. Några systematiska förklaringar har dock inte kunnat påvisas. Där inte annat anges grundas detta avsnitt på en kunskapsöversikt över äldreomsorgen i ett delbetänkande från kommittén Välfärdsbokslut, . Översikten är författad av docent . Förändrad hemtjänst till allt färre Antalet hjälptagare i minskade med cirka 100 000 personer, från 250 000 till 150 000 personer. ökade antalet personer i åldersgruppen från cirka 250 000 till närmare 450 000 personer. Såväl antalet som andelen hjälptagare har minskat kraftigt bland både de yngre och de äldre ålderspensionärerna. Minskningen är dock kraftigast bland de yngre pensionärerna. Se tabell 4:3. Hemtjänst bland yngre och äldre ålderspensioner 1980 resp. 1997 Källa: Äldreomsorg i förändring 1980 1997 Szebehely konstaterar att det i stort sett saknas empiriskt baserade analyser av i vilken mån tidigare, högre hjälpnivå var "onödigt" hög och därmed skulle kunna betraktas som överkonsumtion av vård och omsorg. Två lokala studier i , samt , tyder snarare på en underkonsumtion av hemtjänst . Frågan belystes också i en bilaga till . Där konstaterar och att de äldres hälsa visserligen har förbättrats , men inte så mycket att det motiverar äldreomsorgens nedskärningar. Den samlade timvolymen i är dock oförändrad. ökade t.o.m. den genomsnittliga hjälptiden per ålderspensionär något. En ökad andel hjälptagare får nu också hjälp och nätter. Se tabell 4:4. Förändring av hjälp i 1993-1997 Källa: Äldreomsorg i förändring Andel hjälptagare med hjälp kvällar och nätter Genomsnittlig hjälptid per ålderspensionär och månad 1993 1997 Flera forskare har studerat innehåll . Szebehely konstaterar att dessa forskningsrapporter ger en ganska samstämmig bild av förändring. präglades av en traditionell organisation. Hjälptagaren hade som regel ett fast vårdbiträde och en i förväg bestämd hjälptid. Den gamla och vårdbiträdet hade relativt stort utrymme att tillsammans avgöra hur hjälptiden skulle användas. ansvarar i stället ofta en grupp vårdbiträden gemensamt för insatserna för en hjälptagare. Besluten om hjälp utgår numera ofta från insatser som ska förmedlas till den gamla, inte från en viss hjälptid. Denna kan i stället variera från dag till dag, men inte bara efter den gamlas behov utan minst lika mycket efter personalens situation. Också hjälpens innehåll har förändrats. Den husligt och socialt inriktade hjälpen har tonats ned till förmån för alltmer omvårdande insatser. Svårigheter att klara de mest vårdkrävande i redovisade utredaren och professor en samlad analys av s.k. multisviktande äldre (se avsnitt 2.1.4). Författarna konstaterar att trycket på kommunernas äldreomsorg ökar med dagens korta vårdtider inom den slutna vården. Allt färre personer får hjälp i den kommunala äldreomsorgen. Särskilt boende är det enda alternativet för äldre personer med både fysiska funktionsnedsättningar och demens. får ta hand om ensamboende äldre med omfattande fysiska vårdbehov. Författarna konstaterar att flera studier visar att personalen i en splittrad vård och omsorg saknar förutsättningar för att uppmärksamma de tunga och sammansatta hjälpbehoven hos denna grupp av hjälptagare inom . Insatserna för dessa äldre är i många fall dåligt anpassade till personernas basala behov. Fler i äldreboende trots minskad täckningsgrad bodde drygt var femte person som var i särskilt boende för äldre, äldreboende. ökade antalet personer inom äldreboendet med ca 20 000 personer. ökade dock antalet personer i åldersgruppen med omkring 200 000 personer. Trots en viss ökning av antalet platser har således täckningsgraden i förhållande till de äldsta minskat påtagligt. Ovan framgår att detta inte har kompenserats inom . Där har i stället antalet hjälptagare minskat drastiskt . I en kartläggning av 700 äldreboenden konstaterar att stora skillnader döljer sig bakom statistikens redovisning av särskilt boende. Variationerna i boendestandard var betydande, framför allt mellan de gamla sjukhemmen och övriga boenden. Men variationerna var av flera slag. Skillnaderna gäller bl.a. boendetiderna. Generellt är dessa korta, mindre än för mer än hälften av de boende. Kortast är vistelsetiderna på de gamla sjukhemmen. Där har hälften av de boende vistats mindre än . Längst är vistelsetiderna på det som lokalt benämns ålderdomshem och . Där har endast en fjärdedel vistats mindre än . används just tidsdimensionen för att definiera den nya korttidsvård som växer fram under olika benämningar. Inte sällan sker detta också i direkt anslutning till det mer permanenta, särskilda boendet. Också i fråga om personbemanning och boendestandard fanns stora skillnader som inte alltid framstod som följdriktiga i förhållande till de äldres behov. De boendes funktionsnedsättning var t.ex. ungefär lika stor vid de boenden som lokalt benämns sjukhem respektive gruppboende. Personaltätheten var dock avsevärt högre vid gruppboendena än vid sjukhemmen. I samma kartläggning väcker också arbetslagens storlek frågor. I genomsnitt ansvarar varje enhetschef för omkring 50 medarbetare. Flera är tim- och deltidsanställda och många saknar utbildning. Oredan i äldreboendet är också tydlig när det gäller boendets klassificering som vård eller bostad. Beroende på denna klassificering följer olika regler för inte bara boendestandard utan även frågor om handikappanpassning, räddningstjänst och hyresrätt. revisorer uppmärksammade detta problem i en granskning av äldrebostäderna som avslutades . Revisorerna föreslog att gemensamma regler skulle utformas för äldrebostäderna. Dessa regler skulle vara anpassade till de boendes situation och gälla i all lagstiftning. påpekar i en artikel att problemet dock kvarstår. Ett exempel är dödsbränder i äldreboende som saknade brandlarm, då boendet hade betraktats som eget, privat boende av kommunens ansvariga. Szebehely anger i ett annat exempel att eget hyreskontrakt - i strid med gällande hyresrätt - kan omfatta endast en egen säng i ett flerbäddsrum på sjukhem. Ett av syftena med Ädelreformen var att göra de gamla institutionerna mer bostadslika. Detta syfte har endast till viss del uppfyllts. av alla ålderspensionärer i särskilt boende delade bostad med någon annan än en nära anhörig 2001. I de gamla sjukhemmen var denna andel avsevärt högre , . I slutrapporten från Ädelreformen konstaterar också negativa trender på sjukhemmen med minskad tid för både läkarinsatser och rehabilitering. I sin aktuella kartläggning av äldreboendet framhåller de svårigheter som finns att nationellt följa upp förändringar inom det särskilda boendet då dessa förändringar inte fångas upp i den officiella statistiken. Färre hjälptagare och ökad andel institutionsboende Två trender framträder i de två senaste decenniernas förändringar av äldreomsorgen. Den ena trenden är det kraftigt minskade antalet hjälptagare som får formella insatser. Denna minskning har skett trots att de äldsta, äldreomsorgens målgrupp, nära nog har fördubblats . Den andra trenden är en ökad andel hjälptagare i institutionsboende eller särskilt boen Denna ökning har skett trots att statsmakterna alltmer har betonat stöd till hemmaboende. Minskad tillgänglighet och generell välfärd I flera rapporter uppmärksammar både och flera forskare den minskade tillgängligheten till äldreomsorgen. Denna trend ställs mot uttalande att och äldreomsorgen är en viktig del av den generella välfärden. Olika aspekter behandlas. En genomgående fråga rör äldreomsorgens finansiering via skatter. Flera reser frågan om medborgarna är villiga att ekonomiskt bidra till äldreomsorgen om karaktären av generellt välfärdssystem sätts i fråga eller går förlorad. fanns mindre än en tredjedel av äldreomsorgens vårdtagare inom äldreboenden. motsvarar antalet platser i särskilt boende närmare hälften av äldreomsorgens hjälptagare. I förhållande till de äldre äldre har utbyggnaden dock sjunkit. Resultatet är att andelen institutionsboende har ökat bland äldreomsorgens hjälptagare. Debatten om detta förhållande - i klar strid med uttalade riktlinjer om stöd till hemmaboende - är närmast obefintlig. I medierna lyfts snarare frågan om ytterligare platser i äldreboendet fram. Frågan är inte okomplicerad och olika förklaringar kan finnas till ett ökat behov av platser i äldreboendet. De som beviljas platser i särskilt boende lider i stor utsträckning av demenssjukdomar. Ovan framgår (avsnitt 2.1.3) att dessa sjukdomar - till skillnad från flera fysiska sjukdomar - fortsätter att öka bland de äldsta. Med ett ökande antal personer i de äldsta åldrarna ökar således förekomsten av demenssjukdomar. Därmed ökar även trycket på det särskilda boendet. Det finns också tecken på att vårdformerna blir alltmer lika varandra. I sin avrapportering av Äldreuppdraget konstaterade att alltmer vård och omsorg flyttas till det egna hemmet som blir en "vårdplats". Alltfler dör nu också hemma. Trydegård för ett liknande resonemang i sin avhandling. Där jämförde hon vårdens omfattning i och i det särskilda boendet.