frsrdg · GQ04RR17 · 2003-01-01 00:00:00 — När dessa tillgångar skrivs av utifrån beräknad livslängd redovisas dessa utgifter som avskrivningskostnader. är utgifterna 37 %-250 % högre än kostnaderna. I absoluta belopp ligger utgifterna 18 miljoner kronor-32 miljoner kronor högre än kostnaderna. Tabell 2 Utgifter och kostnader för köp av tjänster 1996-2002, , löpande priser 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Utg. 28 34 51 73 65 93 99 Kostn. 8 16 23 47 40 68 67 Källa: årsredovisning (kostnader) och ekonomiredovisning (utgifter) Not: tillkommer för utgifter och kostnader i samband med donation av mark och byggnader i till . kostnader för konsulter och övriga tjänster har, liksom utgifterna, ökat betydligt . Ökningen uppgår till , vilket motsvarar . Det finns enligt flera anledningar till att utgifterna och kostnaderna för köpta tjänster har ökat: Banken har genomfört insatser som syftar till att koncentrera verksamheten på kärnuppgifterna. Det gäller exempelvis bolagiseringen av , försäljningen av AB och överföring av en betydande del av statistikverksamheten till externa producenter. Dessa insatser har medfört ökade kostnader för konsulter och andra externa tjänster. Som följd av kontantmedelshanteringens utflyttning och införandet av en ny säkerhetsanläggning pågår stora ombyggnadsarbeten i . har personalminskningar genomförts inom bl.a. funktionerna bevakning och fastighetsförvaltning. Fastighetskonsulter och extern bevakningspersonal har anlitats för den tid ombyggnaderna och installationerna pågår. Enligt kommer dessa externa tjänster sedan att avvecklas. Åtgärder för att säkra verksamheten medförde stora konsultkostnader . Inom IT-verksamheten anlitades många konsulter . Vid sidan av insatserna inför har åtgärder för IT-säkerhet och installation av nya system och ny teknik krävt konsultmedverkan. strävar nu efter att byta IT-konsulter mot fast anställd personal. Satsningar på ökad öppenhet och bättre information till allmänhet och anställda har medfört ökade kostnader för framtagning av rapporter m.m. Konsulter anlitas i ökad grad för finansiella analyser, riskbedömningar, avtalsgranskning m.m. användning av konsulter behandlas vidare i kapitel 5. Som framgått ovan har inte några samlade uppgifter om omfattningen av sin upphandling. Det finns inte heller något register över vilka leverantörer som har anlitats, hur ofta de har anlitats eller hur mycket som har utbetalats till en och samma uppdragstagare. Utbetalningar till leverantörer framgår av ekonomiredovisningen. Där framkommer dock inte i vilka ärenden leverantörerna har anlitats, eller vilka eller hur många utbetalningar som härrör sig till samma ärende. Det framgår inte heller hur själva anlitandet har gått till - om banken har gjort en upphandling enligt lagen om offentlig upphandling, ett avrop av ett ramavtal eller om man har anlitat leverantörerna på annat sätt. Ökad aktualitet för upphandlingsfrågorna Upphandling är en fråga som enligt har uppmärksammats mer och mer inom banken . Bankens internrevisionsavdelning har granskat upphandlingsrutinerna och och då påtalat behovet av förbättringar. Enligt uppgift från intensifierades arbetet med att utveckla rutiner för upphandling efter internrevisionens granskningar. tvingades banken också avbryta en pågående upphandling av ny säkerhetsanläggning. Den första av internrevisionsavdelningens granskningar avsåg upphandlingar och . I granskningen framkom att bankens personal inte kände till och efterlevde lagen om offentlig upphandling tillräckligt väl. Vidare saknades en rådgivande funktion för upphandlingsärenden, dit medarbetare kunde vända sig i samband med en upphandling. På grundval av internrevisionens rekommendationer aviserade dåvarande organisations- och förvaltningsavdelningen (numera administrativa avdelningen) ett antal åtgärder. Bland annat skulle den så kallade inköpsgruppen (se nedan) få en ny roll med huvudansvar för uppföljning och kontroll av alla bankens inköps- och upphandlingsärenden. Inköpsgruppen skulle även få en rådgivande funktion i samband med genomförandet av upphandlingar. Organisations- och förvaltningsavdelningen framhöll också att man hade för avsikt att utarbeta interna riktlinjer för upphandling. gjorde internrevisionsavdelningen en ny granskning av upphandlingar. Granskningen omfattade några upphandlingar som hade genomförts . Avdelningen konstaterade att upphandlingsrutinerna hade förbättrats sedan förra granskningen. Ett flertal tjänster hade dock direktupphandlats trots att det upphandlade beloppet översteg gränsen för direktupphandling och i vissa fall även tröskelvärdet. Det fanns vidare brister i dokumentationen av genomförda upphandlingar. Internrevisionsavdelningen noterade också att inköpsgruppen inte hade gjort någon uppföljning av inköp och upphandlingar sedan de nya riktlinjerna för upphandling introducerades. I sitt yttrande över internrevisionens rapport framhöll organisations- och förvaltningsavdelningen att inköpsgruppen skulle genomföra en ny informationssatsning riktad mot bankens avdelnings- och enhetschefer. Vidare skulle nya kontrollrutiner införas. De innebar att inköpsgruppen skulle gå igenom upprättade förfrågningsunderlag och kontrollera att de upprättats på ett affärsmässigt och lagenligt sätt. Om så inte var fallet skulle gruppen kontakta ansvarig handläggare och bistå med stöd i den fortsatta upphandlingsprocessen. Inköpsgruppen skulle också kontrollera fakturor, dokumentationen av upphandlingar samt av upprättade ramavtal och konsultavtal. Internrevisionen har gjort en förnyad granskning av upphandlingsverksamhet, med inriktning på det interna stödet för upphandling. Granskningen avsåg dels det centrala stöd för upphandling som verkställs via direktionsavdelningen och den administrativa avdelningen, dels det stöd som faller inom ramen för det allmänna chefsansvaret. Vid granskningen har internrevisionen funnit att kunskapen och medvetenheten om upphandlingsbestämmelserna har blivit bättre. Man bedömer att situationen är tillfredsställande men att den bör förbättras ytterligare. Internrevisionen pekar på att följande risker kvarstår i upphandlingsverksamheten: Brott mot regelverket kan förekomma inom exempelvis de verksamhetsdelar där upphandling mer sällan förekommer och där medvetenheten och kompetensen på upphandlingsområdet är lägre. Bristande planering kan leda till att regel-efterlevnaden inte prioriteras. Det samlade värdet av likvärdiga varor och tjänster som upphandlas vid olika avdelningar kan överstiga gränsen för direktupphandling. Internrevisionen anser att det centrala upphandlingsstödet (upphandlingsrådgivaren och juristerna vid direktionsavdelningen) och avdelningscheferna bör fortsätta arbeta för att öka medarbetarnas kompetens i fråga om och bankens interna riktlinjer för upphandling. Man menar också att banken måste finna former för att säkerställa att olika avdelningar inte genomför liknande upphandlingar ovetandes om varandra. Vid tiden för internrevisionens två första granskningar bestod inköpsgruppen av tre personer, varav en arbetade halvtid. Dessa genomförde upphandlingar åt den egna avdelningen (organisations- och förvaltningsavdelningen). Dessutom ansvarade inköpsgruppen för bankens samtliga varuinköp, utom när det gällde datorer och datorutrustning. En av tjänstemännen hjälpte även till i andra upphandlingar. Ansvaret för att upphandla tjänster låg emellertid då liksom nu på de enskilda avdelningarna. Cirka efter organisations- och förvaltningsavdelningens yttrande över internrevisionens granskning 2000 genomfördes en omorganisation av . I samband med denna reducerades inköpsgruppen med en halvtidstjänst till två personer. Anledningen var att gruppens arbetsuppgifter inte ansågs tillräckligt omfattande. Det berodde främst på att betalningsmedelsverksamheten hade överförts till bolaget (som är en del av ). Inköpen av varor och tjänster till denna verksamhet hade varit omfattande. Inköpsgruppens arbete med varuinköp minskade också genom att tecknade ett flertal ramavtal. Exempelvis fördes inköpen av kontorsmateriel över på en entreprenör. Inköpsgruppens uppgifter var i övrigt desamma . Då togs de rådgivande och kontrollerande uppgifterna över av en tjänsteman inom den administrativa avdelningens stab (se avsnitt 4.4). Avbruten upphandling av ny säkerhetsanläggning beslöt direktion att avbryta en då pågående upphandling av en ny säkerhetsanläggning och inleda ett nytt upphandlingsförfarande. Bakgrunden var att det hade förekommit formella brister i upphandlingsförfarandet. En av anbudsgivarna hade även meddelat att man avsåg att vidta rättsliga åtgärder mot . Direktionen beslutade vid samma sammanträde att ge i uppdrag åt chefen för den administrativa avdelningen att intensifiera arbetet med att utveckla rutiner för upphandling. Nuvarande rutiner för upphandling Representanter för den administrativa avdelningen och direktionsavdelningen har informerat direktionen om bankens arbete med att förbättra upphandlingsrutinerna och . Åtgärderna utgörs av informationsinsatser, särskild introduktion av nyanställda, ramavtalsupphandlingar och kontroll av diarieförda anbudsärenden. En rådgivande funktion för upphandling infördes (se nedan). har utarbetat en : riktlinjer för offentlig upphandling. Den ursprungliga versionen av handboken färdigställdes . Omarbetade versioner har kommit ut och . har distribuerats till ca en fjärdedel av bankens personal. Den finns också utlagd på intranät. I handboken beskrivs de olika stegen i en upphandling. För uppgifter om diarieföringsrutiner hänvisas till information på intranätet. Av handboken framgår att har beslutat att direktupphandling får göras om det beräknade värdet av upphandlingen inte överstiger två prisbasbelopp (fr.o.m. ). (Enligt får direktupphandling, dvs. upphandling utan krav på skriftligt anbud, förekomma om upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl. Vad som ska anses vara lågt värde bestämmer myndigheten själv.) har också utarbetat en kortfattad "lathund" om upphandling. Denna delas ut till alla nyanställda och finns även tillgänglig på bankens intranät. Regeringsbeslut om undantag från På begäran av fattade regeringen och beslut om att upphandlingar som har samband med säkerhetsskydd och som innehåller uppgifter som omfattas av sekretess enligt 5 kap. 2 § sekretesslagen, kan undantas från lagen om offentlig upphandling i vissa avseenden. (Enligt sekretesslagens 5 kap. 2 § gäller sekretess för uppgifter som upplyser eller kan bidra till att upplysa om säkerhets- eller bevakningsåtgärder när det gäller bl.a. tillverkning, förvaring, utlämning eller transport av pengar eller andra värdeföremål.) Besluten innebär att undantas från kravet på annonsering (6 kap. 2 a och 2 c §§ ) och skyldigheten att lämna ut förfrågningsunderlag till samtliga intresserade leverantörer (6 kap. 4 § ). Regeringens beslut har fattats med stöd av bestämmelser i 6 kap. 17 § om upphandling som rör rikets säkerhet m.m. Beslutet gäller upphandlingar fram till utgången av 2003. Varje avdelning inom genomför och ansvarar för sina egna upphandlingar. Beslutsfattandet i upphandlingsfrågor följer bestämmelserna i arbetsordning och instruktion. Det innebär att det är direktionen, avdelningschefen eller den som avdelningschefen delegerat beslutande rätt till som fattar beslut i frågor om upphandling. Vem det blir beror på avdelningens eller enhetens storlek och på karaktären på upphandlingen. Ofta är rätten att fatta beslut delegerad till en enhetschef. I de flesta fall är det också enhetscheferna som genomför upphandlingarna. Enligt uppgift från arbetar ett tiotal medarbetare återkommande med upphandling. Av instruktion framgår att direktionen ska fatta beslut i frågor som gäller större investeringar eller projekt samt i andra principiellt, ekonomiskt eller i övrigt betydelsefulla ärenden. För investeringar gäller enligt uppgift från att direktionen ska besluta om investeringar som överstiger . När det gäller upphandlingar brukar direktionen fatta beslut i sådana fall där upphandlingen avser något som har stor betydelse för verksamheten, är av principiellt intresse eller omfattar mycket pengar. Upphandlingen av ny säkerhetsanläggning är ett exempel på ett sådant fall. Upphandlingar av exempelvis IT-konsulter eller ekonomikonsulter har normalt inte varit en fråga för direktionen, även om värdet av upphandlingarna har överstigit . För IT-upphandlingar fastställer direktionen i stället en utgiftsram i internbudgeten. Valet av leverantör görs i allmänhet av avdelningschefen eller annan beslutande. Endast i undantagsfall fattas beslutet av direktionen. Stödjande och kontrollerande funktioner Om de som genomför en upphandling behöver råd och stöd kan de vända sig till den administrativa avdelningens stab. Där finns en tjänsteman med en rådgivande funktion för frågor som gäller upphandlingar. Denna upphandlingsrådgivare rådgör vid behov med någon av juristerna på . Upphandlingsrådgivaren beskriver sina uppgifter som att "bistå med stöd, råd, pekpinnar och förmaningar genom hela upphandlingsproceduren - från förfrågningsunderlag till utvärdering av anbud". Personalen har inte någon skyldighet att ta hjälp av rådgivaren när man ska upphandla, utan det är något som görs vid behov. Varken upphandlingsrådgivaren eller direktionsavdelningens jurister har heller givits någon formell beslutsrätt i dessa frågor. Enligt uppgift förekommer det dock inte att någon bortser från deras rekommendationer. Förutom att bistå med stöd i konkreta upphandlingsfall genomför upphandlingsrådgivaren tillsammans med en jurist på direktionsavdelningen interna seminarier om upphandling. har två sådana seminarier hållits. Rådgivaren lägger också ut information till de anställda på intranätet. Hon gör bedömningen att de upphandlingsrelaterade uppgifterna i genomsnitt upptar ungefär halva arbetstiden. har tillfört direktionsavdelningen ytterligare en juristbefattning med inriktning på upphandlingsfrågor. Den interna kontrollen av upphandlingar Upphandlingsrådgivaren har också en kontrollerande funktion inom banken. Hon arbetar aktivt med att "spåra upp" pågående upphandlingar, även sådana som hon inte har blivit informerad om, för att se till att lagen om offentlig upphandling följs. Bland annat studerar rådgivaren utdrag ur diariet för att på så sätt informera sig om vilka beslut om upphandling som har fattats eller vilka anbud som har kommit in. Upphandlingsrådgivaren har rätt att ställa frågor om hur upphandlingarna genomförs och att samla in material som rör upphandlingarna. Eftersom alla beslut fattas av avdelnings- eller enhetschefer (alternativt av direktionen) har rådgivaren emellertid inte möjlighet att besluta att en upphandling ska avbrytas. Rådgivaren bevakar inte bara pågående upphandlingar, utan även avslutade. De avslutade upphandlingarna granskas främst med avseende på avtalstider och beloppsgränser. Avtalstiderna kontrolleras så att avtal inte löper ut utan att en ny upphandling företas om ett sådant behov finns. Granskningen av beloppsgränser syftar enligt uppgift från till att säkerställa att banken inte gör tilläggsbeställningar till befintliga avtal i stället för att göra nya upphandlingar. har installerat ett nytt system för diarieföring, vilket enligt uppgift underlättar uppföljningen av pågående och avslutade upphandlingar. granskar upphandlingar och den interna kontrollen av upphandlingar. Internrevisionens arbete bedrivs separat från den administrativa avdelningens. För dem som kan komma att göra upphandlingar har , som nämnts ovan, genomfört två seminarier i utbildningssyfte. Effekten av insatserna betraktas dock som en "färskvara". Företrädare för är medvetna om att det krävs återkommande utbildnings- och informationsinsatser för att upprätthålla medvetenheten om upphandlingsreglerna bland de anställda. Anlita eller anställa? - riktlinjer för köp av tjänster beslutade direktion att banken skulle bli mer restriktiv i sitt utnyttjande av externa tjänster. Beslutet baserades på en kartläggning av bankens användning av konsulter . Kartläggningen hade gjorts med anledning av att konsulttjänster och andra köpta tjänster hade ökat kraf ville bl.a. få svar på om vissa av de insatser som hade utförts av konsulter i stället hade kunnat utföras med hjälp av egen personal. kom fram till att () av de omfattade tjänster som helt eller delvis kunde ersättas med egen personal. Tjänsterna avsåg insatser på främst IT- och säkerhetsområdet. Att ersätta konsulterna med fast anställd personal skulle enligt bankens bedömning innebära en besparing på . För de resterande medlen gällde att ca hade lagts på tre projekt som var speciella: år 2000-säkringen av dator-utrustningen, bildandet av samt anskaffningen av ny säkerhetsanläggning. Av de återstående gjorde beräkningen att avsåg engångsinsatser som krävde specialistkompetens. Det gällde exempelvis IT-kompetens i samband med införandet av nya datorsystem, finansiella experter och personalkonsulter. Enligt bankens bedömning var det inte rimligt att i dessa fall ersätta konsulter med fast anställd personal. Detsamma gällde en del återkommande eller löpande insatser såsom viss rekrytering, externa expertutlåtanden ("second opinions"), fullmäktiges revision, tillfällig förstärkning vid arbetstoppar och olika typer av transporter. Sammantaget uppgick kostnaderna för återkommande köpta tjänster som banken i huvudsak inte ansåg att man skulle kunna ersätta med anställda till ca . Mot bakgrund av kartläggningen beslutade direktion att banken skulle inta en mer restriktiv hållning när det gäller köp av tjänster. Exempelvis ska man innan en tjänst köps in alltid överväga om uppgiften i stället kan utföras av bankens egen personal, eventuellt efter utbildningsinsater. En ekonomisk jämförelse ska göras när det finns en möjlighet att välja mellan att köpa tjänster externt och att anställa personal. I sin verksamhetsplanering ska avdelningar som anlitar konsulter för uppdrag som beräknas sträcka sig skriftligt motivera varför man väljer att anlita konsulter i stället för att anställa. När konsulter används ska så stor kunskapsöverföring som möjligt till egen personal eftersträvas. Alla rutiner som konsulter inför ska dokumenteras skriftligt innan uppdragen avslutas. Eftersom banken har brist på lokaler ska konsultuppdrag, när så är möjligt, utföras på annan plats än i . Riktlinjerna för köp av tjänster som beslutade om 2000 har dock, vilket framgår av tabellerna 1 och 2 ovan, inte medfört att utgifterna eller kostnaderna för konsulttjänster och andra tjänster har minskat. Enligt beror detta på att de stora omställningsprojekt som har påbörjats på senare år fortfarande tar stora resurser i anspråk. Ett visst byte av konsulter mot fast anställda har dock genomförts, framför allt på IT-avdelningen och den administrativa avdelningen. Ett antal konsulter har innehaft uppdrag från . De har egna arbetsplatser och telefonnummer på . I interna telefonkatalog fanns 40 personer som titulerades "konsult". Över hälften av konsulterna (23 st.) arbetade på IT-avdelningen. De övriga konsulterna var fördelade på administrativa avdelningen (12 st.), avdelningen för finansiell stabilitet (3 st.), avdelningen för marknadsoperationer (1 st.) och forskningsavdelningen (1 st.). Enligt uppgift från anlitar man konsulter både för arbete i särskilda projekt och som allmän resursförstärkning. Tiden varierar mellan några månader och . Enligt banken används konsulterna ofta för arbetsuppgifter som man vet kommer att upphöra . Som framgått tidigare (avsnitt 4.1) har man exempelvis anlitat fastighetskonsulter och extern bevakningspersonal för den tid då ombyggnadsarbeten och installation av ny säkerhetsanläggning har pågått i myndighetens lokaler. (Dessa konsulter tillhör organisatoriskt den administrativa avdelningen.) revisorer har begärt att få se avtalen mellan och 13 konsulter som har varit anlitade av banken eller 1999. I fyra fall saknades gällande skriftliga avtal mellan och konsulterna. (I tre av fallen fanns dock skriftliga avtal som hade löpt ut eller sagts upp i mitten av 2000, men sedan inte förnyats.) Enligt grundas rättsförhållandena mellan banken och konsulterna i dessa fyra fall på muntliga avtal. utgifter för det arbete som dessa fyra konsulter har utfört på grundval av muntliga överenskommelser uppgår till ca . Det motsvarar i genomsnitt per konsult. En upphandlande enhet kan samordna viss upphandling genom att använda sig av ramavtal. Ramavtal definieras i lagen om offentlig upphandling som "avtal som ingås mellan en upphandlande enhet och en eller flera leverantörer i syfte att fastställa samtliga villkor för avrop som görs ". Den upphandlande enheten kan vid behov göra avrop från ramavtalet i stället för att genomföra en helt ny upphandling. Då kontaktar man leverantören och beställer en leverans av den aktuella varan eller tjänsten i enlighet med de villkor som är fastställda i ramavtalet. Ramavtal lämpar sig särskilt väl för upphandlingar av standardiserade varor där behovet är väl känt. Avtalsformen används emellertid även vid upphandlingar av tjänster och vid upphandlingar där avropsvolymen inte är känd på förhand. skriver i ett utlåtande att avsikten med samordnad upphandling främst bör vara att få till stånd förmånligare villkor än vad varje enhet kan åstadkomma var för sig. Det handlar då om att större mängder kan innebära lägre priser, men också att tidsbesparingar och andra vinster gör det mer fördelaktigt med samordnad upphandling än med flera separata upphandlingar. För- och nackdelar med ramavtal Att avropa från ett ramavtal är i allmänhet en mindre kostsam process än att genomföra en helt ny upphandling. En inköpare som gör ett avrop behöver exempelvis inte avsätta pengar för att annonsera upphandlingen. Som regel blir också anskaffningsprocessen kortare och enklare. Vidare kan, som nämnts ovan, samordnad upphandling genom ramavtal göra det möjligt för den som upphandlar att erhålla lägre priser i och med att kvantiteterna ökar. Det är dock inte säkert att priset på varan eller tjänsten blir lägre för att man samordnar upphandling genom ramavtal. för offentlig upphandling och har pekat på att ramavtalsupphandlingar med flera leverantörer där avropsvolymerna är opreciserade kan medföra att anbudspriserna pressas upp. Att den som upphandlar inte garanterar några avropsvolymer eller gör avropen förutsebara gör det enligt svårt för anbudsgivarna att lämna seriöst och exakt beräknade anbud. Vidare kan leverantörernas incitament att konkurrera med pris, kvalitet och service försvinna, om de vet att de flesta som lämnar in anbud blir antagna. Användningen av ramavtal kan innebära en besparing för myndigheten både i fråga om pengar och tid för anskaffningen av varan eller tjänsten. finns i många fall risk för att leverantörerna, bl.a. på grund av de många osäkerhetsmoment som råder när ramavtalsupphandlingen görs, lägger sig på en högre prisnivå än vad som annars vore fallet. Vinsterna och kostnaderna för användningen av ramavtal måste bedömas och vägas mot varandra i varje enskilt fall. strävar efter att använda ramavtal med leverantörer i så stor utsträckning som möjligt. Därigenom vill man undvika en stor mängd mindre upphandlingar. Man vill också undvika att upphandlingarna inte görs korrekt. poängterar att en av fördelarna med ramavtal är att man kan säkerställa att anskaffningen görs i enlighet med upphandlingslagstiftningen. Banken menar också att ramavtalen bidrar till ökad affärsmässighet vid upphandlingarna. använder dels de ramavtal som har upphandlats inom ramen för den statliga inköpssamordningen, dels egna ramavtal. Förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning omfattar myndigheter under regeringen. Förordningen innebär att det ska finnas ramavtal eller andra gemensamma avtal som effektiviserar upphandlingen för dessa myndigheter. Det gäller upphandling av varor och tjänster som statliga myndigheter införskaffar ofta eller i stor omfattning, eller som uppgår till stora värden.