frsrdg · GQ04RR4 · 2003-01-01 00:00:00 — tids allvarliga händelser har än mer fäst uppmärksamheten på vikten av att det i omsorgerna om de äldre finns kvalificerad personal. Det är socialnämnden som har ansvaret för att personalen är lämplig och har den kompetens som behövs för att kunna möta de äldres behov främst inom det särskilda boendet. Detta framgår redan av 3 kap. 3 § andra stycket SoL. Det är ett oeftergivligt villkor att äldre sjuka människor, som inte kan göra sin röst hörd, bemöts med värdighet och med respekt för Den vanvård och de övergrepp i vården av de äldre som har förekommit kan ytterst hänföras till bristande arbetsledning och kompetens hos dem som svarar för vården och omsorgen. För personal inom äldreomsorgen gäller - utom vad avser hälso- och sjukvårdspersonal - inga särskilda behörighetskrav. Det finns nu anledning att förtydliga socialnämndens ansvar inom äldreomsorgen i angivet avseende. Det bör således av socialtjänstlagen uttryckligen framgå att socialnämnden har ansvaret för att den som tar del i vården och omsorgen om de äldre - såväl i offentlig som privat verksamhet - är lämplig för sin uppgift och har den utbildning som behövs för uppgiften. Den nu i 3 kap. 3 § andra stycket SoL intagna bestämmelsen bör således preciseras vad avser äldreomsorgen, varvid i följdförfattning närmare bör anges vilka behörighetskrav som skall gälla för personalen. Vad avser privat bedriven verksamhet blir det därmed viktigt att kommunen i entreprenadavtal ges inflytande över och i viss mån beslutanderätt när det gäller personaltillgång och personalkompetens. Nya uppgifter för de kommunala revisorerna Såsom framgår av vad sagts förekommer det i oacceptabelt stor omfattning att socialnämnderna inte verkställer av nämnden själv fattade beslut om bistånd främst vad avser särskilt boende. Nämnderna åsidosätter härvid socialtjänstlagens bestämmelser på sådant sätt att fråga om ansvar för tjänstefel kan uppkomma. Det finns anledning överväga om inte de kommunala revisorernas uppgifter på så sätt bör vidgas att revisorerna ges möjlighet att gå in i enskilda ärenden och pröva t.ex. om avgörandet verkställts och om detta har skett inom rimlig tid. Bestämmelserna bör utformas i enlighet med de förslag som lämnas i proposition (2001/02:122) Åtgärder mot kommunalt domstolstrots, se avsnitt 3.1.3. Den äldres rätt till trygghet kräver en förstärkt tillsyn För att en rättighet i juridisk mening skall anses föreligga krävs att rättigheten är noggrant bestämd både vad gäller innehåll och förutsättningar och att den är utkrävbar. För att den skall vara utkrävbar fordras möjlighet till överprövning för att den enskilde genom ett domstolsutslag skall kunna hävda sin rätt mot den ansvariga huvudmannen. Härutöver krävs tillsyn och kontroll av de myndigheter som har hand om förvaltningen. För att uppnå rättssäkerhet inom äldreomsorgen krävs således att lagstiftningen tydligt anger den enskildes rättigheter. Men den enskilde måste även kunna känna den tryggheten att han också får del av de insatser som han har rätt till. Det är från angivna utgångspunkter inte godtagbart att i den omfattning som är fallet den enskilde inte kan utkräva en insats som har tillerkänts honom genom beslut av socialnämnden. Det finns här anledning att erinra om lagrådets yttrande över a.prop. Det är från rättssäkerhetssynpunkt klart otillfredsställande om enskilda inte kommer i åtnjutande av de rättigheter som lagstiftningen ger dem gentemot det allmänna. Den kommunala självstyrelsen som kommunerna enligt grundlagen är tillförsäkrad kan i en rättsstat aldrig åberopas som en ursäkt för en kommun att förmena sina innevånare de förmåner de erhållit rätt till av eller att i annat fall underlåta att rätta sig efter gällande lag. Den nu lämnade redovisningen har visat att nämnderna i betydande omfattning underlåter att verkställa beslut under hänvisning till resursbrist. På motsvarande sätt är det oförenligt med de krav på rättssäkerhet den enskilde måste kunna ställa att nämnderna i strid med den rätt till bistånd den enskilde har avslår en ansökan under hänvisning till resursbrist. Det är uppenbart att den nu rådande ordningen undergräver förtroendet för äldreomsorgen. Det är för de äldres trygghet nödvändigt att särskilda åtgärder vidtas för att förstärka den externa kontrollen. Vidgade befogenheter för länsstyrelserna Oriktig rättstillämpning hos socialnämnderna granskning visar att det i oacceptabelt stor omfattning förekommer att socialnämnden avslår en ansökan om bistånd genom plats i särskilt boende under hänvisning till att behövliga resurser saknas. Härvid är att märka att liksom JO har rekommenderat den handläggningsordningen att om en plats i särskilt boende inte kan tillhandahållas inom rimlig tid ( 3 mån. ), skall ansökan om bistånd i form av sådant boende avslås. En sådan ordning anses innebära en större rättssäkerhet för den enskilde som genom ett överklagande kan få besked om vad som gäller. En entydig rättspraxis visar emellertid att resursbrist inte utgör godtagbart skäl för att avslå en ansökan om bistånd, om förutsättningarna i övrigt för sådant bistånd är uppfyllda. Visar utredningen att den enskilde är i oundgängligt behov av särskilt boende skall hans ansökan bifallas. Lagstiftningen utgår således från att en rättighet för den enskilde svarar mot en skyldighet för kommunen att tillhandahålla den insats som rättigheten avser. Regeringsrätten har i ett avgörande (RÅ 1988:40) tagit ställning till ett fall där en omsorgsnämnd hade avslagit en ansökan om gruppbostad därför att sådan "" inte kunde tillhandahållas. Avgörandet avser tillämpningen av den numera upphörda omsorgslagen men torde i nu ifrågavarande hänseende ha full relevans även vad gäller beslut enligt socialtjänstlagen. Regeringsrätten uttalade i det anmärkta rättsfallet bl.a. följande. I målet är ostridigt att NN enligt omsorgslagen är berättigad till särskild omsorg i form av boende i gruppbostad. talan grundas enbart på det förhållandet att den saknar fysiska förutsättningar att tillgodose NN:s behov. Nämnden har som stöd för sin talan åberopat ett uttalande av departementschefen i förarbetena till lagen att vid besvärsprövningen rimlig hänsyn måste tas till de resurser som landstingskommunen har att tillgå. Regeringsrätten finner att NN:s rätt till särskild omsorg i form av boende i gruppbostad inte påverkas av det förhållandet att landstingskommunen inte har någon gruppbostad tillgänglig. Det åligger landstingskommunen att vidta erforderliga åtgärder för att utan dröjsmål uppfylla den förpliktelse som sålunda åvilar kommunen gentemot NN. åtgärder som krävs härför och åtgärdernas utförande är verkställighetsfrågor som inte skall prövas i detta mål. Härav följer att om någon ansöker om visst bistånd enligt socialtjänstlagen och bedöms ha rätt till sådant bistånd, skall ett bifallsbeslut meddelas även om de för tillfället tillgängliga resurserna inte medger detta. Den av gjorda undersökningen angående rättssäkerheten (se avsnitt 4.1) visar att den i särklass vanligaste motiveringen för att kommunen avslagit en ansökan om bistånd, som den sökande senare beviljats av domstol, var att det inte fanns plats i särskilt boende. Så var fallet i 15 av de 21 ändrade besluten. I samtliga dessa fall utom ett har länsrätten konstaterat att platsbrist inte utgör skäl för att avslå en ansökan om plats i särskilt boende. Det är en anmärkningsvärt att socialnämnderna i sin rättstillämpning i så stor omfattning som är fallet avviker från vad som genom förvaltningsdomstolarnas domar blivit klarlagt. Uppenbarligen skall för socialnämnderna gälla samma rättstillämpning som den som gäller för förvaltningsdomstolarna. Socialnämnderna har att på samma sätt som andra myndigheter att beakta gällande praxis. Konsekvensen blir annars att, såvitt nu är i fråga, ett överklagande av ett avslagsbeslut, som grundar sig på resursbrist, endast kan leda fram till att förvaltningsdomstolen konstaterar att socialnämndens beslut varit oriktigt och att domstolen i dom förklarar att en ansökan om bistånd inte får avslås på den grunden att behövliga resurser saknas. Ett överklagande innebär i sådant fall endast att frågans slutliga avgörande onödigt fördröjs. Det hävdas att det för den enskildes rättssäkerhet är tillräckligt att han eller hon genom att överklaga socialnämndens beslut kan få reda på vad som skall gälla. Hög ålder, sjukdom och andra omständigheter medför ofta att överklagningsrätten inte framstår som ett möjligt alternativ. Det är också betecknande att det endast är ett fåtal av dem som under hänvisning till resursbrist fått avslag på sin ansökan som överklagat besluten. Av det anförda följer att den anvisade handläggningsordningen endast får till konsekvens att frågan om resursbrist av kommunen kan skjutas . Det är en viktig uppgift för tillsynsmyndigheterna att klarlägga att resursbrist inte i något fall utgör godtagbart skäl för avslag på en biståndsansökan. Det är en oavvislig skyldighet för en socialnämnd att, när behov därav föreligger, genom beslut om bistånd bereda den enskilde plats i ett särskilt boende. Vitesföreläggande vid underlåten verkställighet Genom den lagändring som skedde gavs länsstyrelserna vidgade tillsynsbefogenheter såtillvida att länsstyrelserna gavs rätt att vid vite förelägga en kommun att ge den enskilde det bistånd som blivit bestämt genom en lagakraftvunnen dom (13 kap. 7 § SoL). Någon motsvarande möjlighet att rikta vitesföreläggande mot en kommun som inte verkställde ett av nämnden själv fattat beslut övervägdes inte. Det kan nu konstateras att antalet inte verkställda domar endast är marginellt jämfört med det stora antal beslut av socialnämnderna som under hänvisning till resursbrist inte verkställs. Det är uppenbart att detta är ett väsentligt mycket större problem än de få fall av domstolstrots som förekommer inom . Regeringen har tagit upp frågan om kommunernas underlåtenhet att verkställa gynnande kommunala beslut i a.prop. 2001/02:122. Regeringen fann emellertid att en kartläggning och analys av antalet ej verkställda myndighetsbeslut skulle avvaktas. Regeringen skulle därefter återkomma i frågan. Det finns emellertid mot bakgrund av den av genomförda granskningen redan nu anledning överväga vilka åtgärder som bör vidtas för att komma till rätta med de oacceptabelt många fall av underlåten verkställighet som förekommer. Såsom framgår av avsnitt 3.2.5 (under rubriken ) föreslås att, med verkan från , bestämmelserna i 13 kap. 7 § SoL om vitessanktion vid domstolstrots inom skall ersättas av bestämmelser om en särskild sanktionsavgift. Att göra dessa bestämmelser tillämpliga även i fall av underlåtenhet att verkställa gynnande kommunala beslut skulle emellertid föra för långt. Det skulle med beaktande av att socialnämndens beslut i biståndsärende gäller innebära att frågan om sanktionsavgift med automatik skulle aktualiseras i varje enskilt fall där omedelbar verkställighet inte sker. I första hand bör därför övervägas om behovet av en behövlig kontroll kan uppnås genom en förstärkning av länsstyrelsernas tillsynsbefogenheter vad avser kontrollen av att socialnämnderna med nödvändig skyndsamhet verkställer av nämnden själv fattade beslut. har redan nu tillsynen över att nämnderna i enlighet med socialtjänstlagens bestämmelser verkställer fattade beslut. Detta följer av bestämmelserna i 13 kap. 2 § SoL. Härutöver bör emellertid ges befogenhet att genom ett föreläggande ingripa mot en socialnämnd som åsidosätter sina skyldigheter vid verkställigheten. Finner att en kommun inte fullgör sin skyldighet att verkställa ett av nämnden fattat beslut, som i enlighet med bestämmelserna i 16 kap. 3 § SoL gäller , bör ha rätt att förelägga kommunen att avhjälpa bristen (jfr 13 kap. 6 § SoL). Ett sådant föreläggande bör kunna förenas med vite. De skäl som ansetts tala för att vid domstolstrots ett system med sanktionsavgifter bör ersätta de nu gällande reglerna om vitessanktion gör sig här inte lika starkt gällande. Efter förebild i 13 kap. 7 § Sol bör, då en kommun underlåter att verkställa ett gynnande beslut, kunna ingripa med ett vitesföreläggande. Även om därvid i behövlig utsträckning har att beakta förekommande resursbrist, kan genom möjligheten att förelägga vite uppnå en tillräcklig kontroll av att socialnämnderna uppfyller sina förpliktelser enligt socialtjänstlagen. I förlängningen bör en utvärdering göras av om vitessanktioner är de som är bäst ägnade att komma till rätta med kommuner som inte verkställer sina egna beslut. Rätten till bistånd - tillsyn över rättstillämpningen Utvecklingen av äldreomsorgen har kännetecknats av en allt striktare behovsbedömning och en successivt minskande servicenivå. En omprioritering av insatserna till de allra mest vårdbehövande har skett, som hjälpen till personer med mindre hjälpbehov minskat kraftigt. pekar på att inom fortsätter utvecklingen mot allt mer begränsade insatser. Behov som t.ex. hjälp med städning, tvätt, inköp och promenader ställs allt oftare utanför det offentliga åtagandet. Den enskilde hänvisas i ökande utsträckning till att vända sig till privata företagare för att få sitt hjälpbehov tillgodosett. Det innebär en begränsning av måluppfyllelsen för såsom den har lagts fast i socialtjänstlagen. Enligt 3 kap. 6 § första stycket SoL bör socialnämnden genom bl.a. hemtjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra. Sådana insatser inom som städning och tvätt omfattas av den enskildes rätt till bistånd. Vid den biståndsbedömningen får den enskildes möjligheter att själv bekosta den behövliga hjälpen inte bli utslagsgivande. Äldre eller funktionshindrade människor skall inte behöva få sina biståndsbehov bedömda i relation till sin ekonomi. Den ekonomiska bedömningen skall komma in först vid bestämmandet av vilken avgift den enskilde skall betala. Att äldre människor nekas hemtjänst, främst i ordinärt boende men även i särskilt boende, med hänvisning till att han eller hon har tillräckligt med pengar för att själv bekosta t.ex. städning är oförenligt med rätten till bistånd. Den praxis som enligt det anförda utvecklats i kommunerna är inte längre förenlig med den från gällande lydelsen av biståndsbestämmelsen (jfr prop. 2000/01:80). Genom den besvärskontroll som förvaltningsdomstolarna utövar kan rättsläget klarläggas. Det är även viktigt att i sin tillsyn över i kommunen uppmärksammar frågan och vid behov informerar om vad som gäller. Den offentliga sektorn har genomgått betydande förändringar. En minskad regelstyrning av verksamhet har lett till att ett ökande ansvar för genomförande och förverkligande av olika beslut från statsmakternas sida har lagts på kommunerna. En ramlagstiftning samt generella statsbidrag har gett kommunerna en ökande frihet att själva bestämma om innehåll i och prioritering av sin verksamhet. Den tidigare framställningen har visat på de uppenbara risker som finns för att en samhällsutveckling, som bygger på ramlagstiftning och decentralisering, leder till olikheter i kvaliteten på vård och omsorg, stöd och service. De äldre måste kunna känna den tryggheten att de, då de egna resurserna inte längre räcker till, kan beredas vård och omsorg av god kvalitet. Rätten till en god omsorg måste gälla alla. Det råder stora skillnader mellan kommunerna i fråga om kvaliteten på insatserna. Behövliga resurser inom främst det särskilda boendet saknas i många kommuner. Tillgången till god vård och omsorg varierar kraftigt mellan kommunerna och i vissa fall även mellan lokala nämnder. De äldres möjligheter att själva påtala brister vad avser resurser och bemötande är ofta begränsade. Många är beroende av personalens omsorger för sin dagliga livsföring och avstår från att påtala missförhållanden. För många finns inte det anhörigstöd som i sådana situationer kan behövas. De äldres möjligheter att göra rättsliga bedömningar av socialnämndernas beslut är begränsade och överklagningsrätten utnyttjas endast i begränsad omfattning. För många i hög ålder framstår ett överklagande med en utdragen ärendehandläggning inte som meningsfullt. Den genomförda granskningen har visat på ett stort behov av en resurs med inriktning särskilt på de äldres behov. Utvecklingen och måluppfyllelsen inom äldreomsorgen bör kontinuerligt följas och resultera i nationella utvärderingar, ett arbete som bör bedrivas i samråd med myndigheter, intresseorganisationer och andra som kan bidra med kunskaper inom äldreomsorgen. Den lämnade redogörelsen har vidare visat på vikten av en uppföljning av rättstillämpningen inom äldreomsorgen. Det saknas en konsekvent tillämpning av bestämmelserna om bistånd vad avser bl.a. rätten till bostad i särskilt boende. De äldre behöver vidare någon som de kan vända sig till för att få råd och vägledning och hos vilken de kan påtala missförhållanden. har för de funktionshindrade sådana uppgifter som nämnts (se vidare avsnitt 3.2.4). De skäl som talade för att inrätta en ombudsman för att särskilt tillvarata de funktionshindrades intressen talar med samma styrka för en särskild ombudsmannafunktion för de äldre. Situationen inom äldreomsorgen måste nu bedömas som så allvarlig att en särskild ombudsmannafunktion framstår som behövlig och ändamålsenlig. En ombudsmannafunktion för äldreomsorgen kan därvid samordnas med de uppgifter som gäller för . Utredningen om översyn av har som tidigare nämnts lagt fram ett betänkande. Ärendet är alltjämt under beredning Innan det lagstiftningsarbetet slutförs bör förutsättningarna att inordna äldreomsorgen under tillsynsområde prövas. 1979/80:1 Om 1990/91:14 Om ansvaret för service och vård till äldre och handikappade 1996/97:124 Ändringar i socialtjänstlagen 1997/98:113 Nationell handlingsplan för äldrepolitiken 1999/2000:79 Från patient till medborgare - en nationell handlingsplan för handikappolitiken 1999/2000:149 Nationell handlingsplan för utveckling av hälso- och sjukvården 2000/01:80 Ny socialtjänstlag 2000/01:136 Äldres försörjningsstöd 2000/01:149 Avgifter inom äldre- och handikappomsorgen 2001/02:122 Åtgärder mot kommunalt domstolstrots SOU 1999:73 framtida förutsättningar och arbetsuppgifter följer upp och utvärderar 1996:2 Kompetensförsörjning i vård och omsorg till äldre. Läkarmedverkan i äldrevård. Generell tillsynsåterföring 2001. Nationell handlingsplan för äldrepolitiken - lägesrapport . följer upp och utvärderar . Rättssäkerheten inom äldreomsorgen. Generell tillsynsåterföring 2001. Äldres rätt att flytta. Kommunernas tillämpning av 6 § SoL. följer upp och utvärderar . Social tillsyn 2000. Generell tillsynsåterföring 2001. "ANHÖRIG 300" - uppföljning och utvärdering av stöd till anhöriga. Meddelandeblad 8/2001. Den nationella handlingsplanen för äldrepolitiken - uppföljning av statligt sti-mulansbidrag för anhörigstöd och fortbildning av arbetsledare/bistånd-bedömare. Meddelandeblad 4/2002. Mars 2002 Specialdestinerade statsbidrag till kommuner Specialdestinerade statsbidrag till kommuner redovisar i denna rapport resultat från en undersökning om specialdestinerade statsbidrag till kommuner som genomförts på uppdrag av revisorer. Rapporten har skrivits av , Offentlig ekonomi. , Offentlig ekonomi, svarar för de statistiska bearbetningarna. genomförde SCB på uppdrag av Revisorer en undersökning med syfte att belysa kommunernas uppfattning om de specialdestinerade statsbidragen till kommuner. Undersökningen genomfördes som en postenkät till tjänstemän i ledande befattning (ekonomichefer, ansvariga för skola, ansvariga för äldreomsorg) i ett urval på 72 kommuner. Svarsfrekvensen var vilket innebär en god tillförlitlighet i skattningarna. Så gott som alla de svarande tjänstemännen har en lång erfarenhet av . Få tjänstemän, en tiondel, anser att det ofta förekommer att de specialdestinerade statsbidragens villkor kommer i konflikt med kommunens egna mål och planer. Det vanligaste svaret bland ekonomicheferna är att det förekommer, men är mindre vanligt. Skolchefer och äldreomsorgschefer svarade att konflikter "förekommer, men är mindre vanligt" och "sällan eller aldrig i lika stor utsträckning". Den vanligaste uppfattningen är att de specialdestinerade statsbidragen utgör ett ekonomiskt nettotillskott för avsedd verksamhet. Skolcheferna svarade i störst utsträckning, mer än hälften, "ja, ofta" på denna fråga. Omprioriteringar, som berör annan verksamhet som en följd av specialdestinerade statsbidrag, verkar inte förekomma särskilt ofta i kommunerna. De vanligaste effekterna på kort sikt av specialdestinerade statsbidrag är att "nya eller ändrade och tidigare ej inplanerade insatser initieras" vilket angavs av sex av tio av tjänstemännen. Därnäst ansågs att "planlagda insatser tidigareläggs" samt "omprioriteringar i budgeten" var vanliga effekter. I de fall de specialdestinerade statsbidragen upphört är de vanligaste effekterna på att verksamhetsförändringar kvarstår. Detta alternativ angavs av närmare hälften av tjänstemännen. De flesta ekonomichefer och skolchefer menade att det sällan eller aldrig förekommer att kommunerna avstår från att söka ett aktuellt statsbidrag. De ansvariga för äldreomsorgen anser däremot att detta förekommer, en tiondel har angivit "ja, ofta" och tre tiondelar "förekommer men är mindre vanligt". En majoritet av tjänstemännen har den uppfattningen att den politiska ledningen har visat intresse för specialdestinerade statsbidrag. De ansvariga för äldreomsorgen har dock i lägre grad än de övriga tjänstemännen denna uppfattning. Svaren på frågan om den politiska ledningen önskar en analys av hur de specialdestinerade bidragen påverkar kommunens planer för den avsedda verksamheten ger en splittrad bild. Däremot är det mer entydigt att den politiska ledningen ofta önskar en analys av hur de specialdestinerade bidragen påverkar kommunens budget. Över hälften av tjänstemännen ansåg att den åldersrelaterade andelen av medel inom det generella statsbidraget med avsiktsförklaring (Perssonpengarna) åtminstone i viss utsträckning slussats till insatser inom skola, vård och omsorg. Ekonomicheferna ansåg detta i högre grad än de ansvariga för skolan respektive äldreomsorgen. Ekonomicheferna ansåg också i större utsträckning, sex av tio, än respektive äldreomsorgschefer och skolchefer att "Perssonpengarna" medfört att kommunens verksamhet inom äldreomsorg respektive skola erhållit utökade per capita-resurser. Svaren på frågan om Perssonpengarna medfört förändringar inom kommunens verksamhet för skola, vård och omsorg ger inget entydigt svar. Det är endast i frågan om vilka effekter som är de vanligaste effekterna av de specialdestinerade bidragen som tjänstemännens svar skiljer sig åt i nämnvärd grad mellan kommuner av olika storlek och med olika politisk majoritet. Tjänstemännen i de små kommunerna svarar oftare än tjänstemännen i större kommuner att de vanligaste effekterna är "omprioriteringar i budgeten" och "planlagda insatser tidigareläggs". Tjänstemännen i kommuner med socialistisk majoritet verkar i något större utsträckning anse såväl att "nya eller ändrade och tidigare ej inplanerade insatser initieras" som att "eventuella omprioriteringar kvarstår". revisorer beslutade att granska statens styrning av verksamheter som bedrivs i kommuner. Syftet var att inom olika politikområden granska hur nationella mål genomförs i kommunernas verksamhet samt effekterna av den statliga styrningen. I ekonomiskt avseende påverkar staten kommunerna generellt via det kommunala utjämningssystemet, det generella statsbidraget, finansieringsprincipen och kravet på budgetbalans. Därutöver kan staten påverka kommunernas verksamhet och ekonomi via specialdestinerade statsbidrag. De specialdestinerade statsbidragen avvecklades i princip 1993 då de bland annat ersattes av de kommunala utjämningssystemen och det generella statsbidraget. ökade de specialdestinerade statsbidragen ånyo. Mot bakgrund av ovanstående uppdrog revisorer åt () att genomföra en enkät bland tjänstemän i ledande befattning i kommunerna.