bet · GR01KUU1 · 2003-11-12 00:00:00 — Utskottet konstateraratt liknande regler i viss utsträckning redan gälleri i förhållande till de länder som deltar iSchengensamarbetet. Försiktighet bör dock iakttasvid en eventuell utvidgning av regelsystemet.Den utvidgning av Eurojusts befogenheter somförslaget möjliggör berör förhållandet mellanEurojust och de nationella åklagarmyndigheterna.Detta och parlamentens roll i granskningen avEuropol respektive utvärderingen av Eurojust ärfrågor som enligt utskottet också bör beaktas i detfortsatta förhandlingsarbetet. Det bör också vara ennationell uppgift att avgöra hur polisen och detövriga rättsväsendet ska vara organiserat, så längerespektive myndighet är förmögen att delta i detpraktiska samarbetet inom unionen.Konventet föreslår att det ska införas en rättsliggrund som möjliggör inrättandet av en europeiskåklagare som ska driva åtal vid de nationelladomstolarna. I en europeisk lag ska regleras bl.a.de processrättsliga reglerna för den europeiskaåklagarmyndigheten, inklusive bestämmelser omtillåtande av bevisning, och regler fördomstolskontroll av den europeiskaåklagarmyndigheten. Beslut härom ska fattas medenhällighet och kräver Europaparlamentetsgodkännande. Konventets förslag i denna del kan påmycket lång sikt medföra att det skapas en europeiskstraffprocessrätt med för svenskt vidkommandefrämmande inslag. Svenska domstolar skulle i så fallvara tvingade att tillämpa olika processordningarberoende på om det är en svensk åklagare eller enrepresentant för den europeiske åklagaren som harväckt åtal. I ett kortare perspektiv kan resultatetmåhända bli en långtgående harmonisering avstraffprocessrätten i vissa delar.Utskottet kan inte se något behovav en europeisk åklagare. Utöver de angivnastraffprocessrättsliga problemen kan pekas på dengrundläggande principen att unionen inte ska haförvaltning på nationell eller lokal nivå.Inrättandet av ett nytt unionsorgan i synnerhet påstraffrättens område är också en fråga av storprincipiell betydelse. Det kan få svåröverblickbarakonsekvenser. Enligt utskottets mening finns detsålunda skäl som talar för att det inte bör införasen rättslig grund som möjliggör inrättandet av eneuropeisk åklagare. Under alla förhållanden bör intefrågan om en europeisk åklagare aktualiseras innanverksamheten i Eurojust utvärderats. Det är inteheller självklart att en eventuell europeiskåklagare bör ges en sådan utformning som konventetföreslår. Förslagets krav på enhälligt beslut börinte efterges.Som redovisats ovan i detta betänkande anförjustitieutskottet att Europeiska gemenskapernasdomstols kompetens kommer enligt konventets förslagatt omfatta fler frågor som rör det straffrättsligasamarbetet än vad som är fallet . Vidareföreslås att det uttryckligen ska framgå attunionsrätten har företräde framför nationell rätt.Utskottet vill framhålla att det är svårt attöverblicka vilka konsekvenser dessa föreslagnaförändringar kan komma att medföra.Högsta domstolen har i sitt remissyttrandeframfört synpunkter rörande bl.a. behovet avförtydliganden av vissa hierarki- ochkompetensfrågor kopplade till artikel 7 i förslageti frågan om unionens anslutning till europeiskakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheternaoch de grundläggande friheterna. Enligt utskottetsmening bör dessa frågeställningar övervägasytterligare i det fortsatta förhandlingsarbetet.Konventet föreslår ingen gemensamgränskontrollstyrka. Däremot har, som redovisatsovan, enighet uppnåtts om att fortsätta arbetet medatt upprätta en mellanstatlig byrå för att samordnade nationella ansträngningarna vad gäller kontrollenav unionens yttre gränser. Den angivna byrån kommerinte att inkräkta på medlemsstaternas ansvar för denegna gränskontrollen.Utskottet anser att medlemsstaterna bör haansvaret för den egna gränskontrollen. Å andra sidankan ett visst utbyte vad gäller utbildning ochinformationsutbyte inom unionen innebära ett visstmervärde och därmed underlätta det nationellaarbetet på detta område. Vidare ställer sig inteutskottet främmande för att det, i särskilda fall,kan föreligga behov av att personal från ettmedlemsland bistår ett annat lands nationellamyndigheter i hithörande frågor. I dessa fall börsjälvfallet den tillkommande personalen ställasunder befäl av det mottagande landets myndigheter.Som framgått ovan är utskottet i huvudsak positivttill konventets förslag i de delar som berörutskottets beredningsområde. Ett antal förbättringarbör dock eftersträvas, t.ex. vad gäller frågan om eneuropeisk åklagare. Utskottet är medvetet omsvårigheterna att under regeringskonferensen få justde artiklar vill fokusera på omarbetade. Ettgenomförande av de grundläggande förslagen omförändrade beslutsformer bör prioriteras.Ett möjligt alternativ till att justera artiklarnai konventets förslag skulle kunna vara att detinförs en nödbroms i form av en s.k.säkerhetsventil för området med frihet, säkerhet ochrättvisa. En motsvarande ordning är föreslagen vadgäller unionens utrikes- och säkerhetspolitik (seartikel III-201.2 andra stycket). Konventet föreslåri den delen sammanfattningsvis att en fråga som enmedlemsstat hävdar berör vitala nationella intressenska avföras från ministerrådets dagordning,alternativt hänskjutas till därbeslut i sådana fall ska fattas med enhällighet.Utskottet vill framhålla att frågan omen säkerhetsventil inte är oproblematisk.Utformningen av en sådan ventil kräver noggrannaöverväganden. Om ventilen inte är tillräckligtinskränkt och används i för stor utsträckning kandetta i förlängningen omintetgöra konventets förslagom en reformering av beslutsformerna för området medfrihet, säkerhet och rättvisa. I sådana fall skullekravet på enhällighet vid beslutsfattandet i rådet ipraktiken komma att stå kvar. Detta skulle utskottetbetrakta som en olycklig utveckling.I övrigt har utskottet inget att anföra medanledning av konventets förslag.Mot bakgrund av det ovan anförda får motionernaK2, K8K10, K12 och K13 i här behandlade delar ansesbesvarade.Vänsterpartiets och representanterhar avgivit en gemensam avvikande mening om bl.a.beslutsformerna. De moderata ledamöterna har avgiviten avvikande mening om brottsförebyggande åtgärderoch en europeisk åklagare.Utskottets ställningstagandeUtskottet delar justitieutskottets uppfattning.Beträffande beslutsformer på det rättsliga områdetavstyrker således utskottet motion K13 (mp)yrkandena 41 och 42.Beträffande övriga frågor noterar utskottet attjustitietutskottet inte ser motionerna som etttecken på stora motsättningar. Som justitieutskottetpåpekar tas i flertalet av de motioner som avhandlasi detta avsnitt upp spörsmål där några delademeningar i princip inte föreligger; det handlar imotionerna snarare om att i olika hänseendenunderstryka viktiga värden som inte får förloras ursikte i förhandlingsarbetet.Motionerna kan således i varierande grad ansestillgodosedda vilket innebär att de kan avstyrkas.När det gäller samt ständigakommittén avstyrks motion K10 (m) yrkandena 23 och25.Motion K10 (m) yrkande 26 avstyrks när det gällerbrottsförebyggande åtgärder.Beträffande straffrättsligt samarbete avstyrksmotionerna K12 (fp) yrkande 18, K8 (kd) yrkande 20,K9 (v) yrkande 19 i denna del samt K2 (c) yrkandena2628 och 31.I frågan om polis- och åklagarsamarbete avstyrksmotionerna K9 (v) yrkandena 17 och 19 i denna del,K2 (c) yrkande 30 samt K13 (mp) yrkandena 43, 45 och46.Beträffande europeisk åklagare avstyrks motionernaK10 (m) yrkande 27, K12 (fp) yrkande 19, K9 (v)yrkande 18, K2 (c) yrkande 32 samt K13 (mp) yrkande47.När det gäller unionens yttre gränser avstyrksmotion K13 (mp) yrkande 48.AsylpolitikenKonventetKonventet föreslår att unionen ska fastställa engemensam politik avseende asyl och tillfälligt skyddi enlighet med internationell flyktingrätt. Rådetoch parlamentet ska anta europeiska lagar ellerramlagar om1.enhetlig asylstatus som ska vara giltig i helaunionen samt en enhetlig status föralternativt skydd,2.3. en enhetlig skyddsstatus i massflyktssituationer,4.5. enhetliga procedurer för att bevilja ochåterkalla skyddsstatus,6.7. rättslig grund för hur första asyllandsprincipenska regleras,8.9. gemensamma normer för mottagande av asylsökande.10.Den viktigaste skillnaden jämfört med gällandefördrag är att begreppet minimistandarderkonsekvent strukits.Konventet föreslår också en artikel om en gemensaminvandringspolitik för hela unionen. Rådet ochparlamentet föreslås få lagstiftningsmakt i fråga omgemensamma villkor för inresa och bosättning samträttigheter för tredjelandsmedborgare. Konventetsförslag tar ytterligare steg mot en gemensampolitik. Medlemsstaternas rätt att fastställa hurmånga tredjelandsmedborgare som får beviljas inresatill deras territorium för att söka sysselsättningsom arbetstagare eller egenföretagare får intepåverkas.Europeiska lagar eller ramlagar ska antas omillegal invandring och i fråga om åtgärder mot demsom olagligen uppehåller sig i unionen samt hur manska avvisa sådana personer.Konventet föreslår vidare att det skapas enrättslig grund för att kunna stimulera och stödjamedlemsstaternas verksamhet i fråga om integrationav tredjelandsmedborgare.Regeringens utgångspunkterI skrivelsen anges bl.a. att konventets förslagsyftar till en framtida gemensam och enhetligeuropeisk flyktingpolitik. Denna inriktning börstödjas. Riksdag och regering stod bakom en övergångtill beslut med kvalificerad majoritet inom asyl-och migrationsområdet redan vid Unionsfördraget. Detfrämsta skälet för den ståndpunkten är att detsannolikt är den enda realistiska beslutsmodellennär man ska skapa ett innehåll i en gemensampolitik, särskilt i ett utvidgat EU. Solidaritetmellan medlemsstaterna och en rimlig bördefördelningutgör också viktiga utgångspunkter för en merenhetlig och gemensam politik på unionsnivå.Såsom konventets förslag är utformat torde ettgemensamt europeiskt asylsystem och gemensammaregler för invandring till medlemsstaterna samt frirörlighet inom unionen för de tredjelandsmedborgaresom fått uppehållstillstånd i någon avmedlemsstaterna förutsätta att alla medlemsstatertillämpar i huvudsak överensstämmande bestämmelseroch erkänner varandras beslut. Därigenom möjliggörsen bättre och mer samordnad asyl- ochmigrationspolitik i EU. Det fortsatta arbetet börinriktas på en hög ambitionsnivå vad avserhumanitet, tillämpning av asylrätt ochinternationella åtaganden. Vid tillskapandet avdenna politik ska det vara möjligt förmedlemsstaterna att nationellt tillämpa bättrevillkor.MotionernaI Moderata samlingspartiets motion K10 av BoLundgren m.fl. (m) yrkande 24 (delvis) anförmotionärerna att de anser att EU ska ha en gemensamasyl- och invandringspolitik; en sådan är en logiskföljd av den fria rörligheten för människor inomunionen och av en gemensam utrikes- ochsäkerhetspolitik. De gemensamma asylreglerna skasvara mot högt ställda humanitära krav. Meningen ärinte att ska frånträda dagens standard, utantvärtom att EU-länderna ska ta ett gemensamt ansvarför människor som behöver skydd. Utvecklingen av engemensam asyl- och invandringspolitik kommersannolikt att ta eftersom det handlar omett mycket komplicerat område, där de olikamedlemsstaternas förhållningssätt väsentligt skiljersig åt. Förslaget att ge medlemsstaterna rätt attfastställa hur många som ska beviljas inresa förarbete strider mot idén om en gemensam politik ochbör därför avvisas. I stället måste målet vara ettgemensamt modernt regelverk förarbetskraftsinvandring till EU. I motionen begärsett tillkännagivande härom.I motion K12 av m.fl. (fp)yrkandena 15 och 16 anges att står bakomarbetet inom EU om att skapa en gemensamflyktingpolitik liksom att kvalificerad majoritet istället för enhällighet ska användas sombeslutsmodell. Den gemensamma politiken skaemellertid utformas med minimiregler som bevarar detenskilda landets möjlighet att föra en mersolidarisk politik. Tydliga skrivningar bör göras ifördraget, som utesluter likformighet ochfastställer att de gemensamma reglerna även iframtiden ska utgöra minimiregler. Det är centraltatt regeringen driver en linje som innebär attgemenskapens regler även i fortsättningen ska utgöraett golv och inte ett tak. I motionen begärstillkännagivanden härom.I motion K8 av m.fl. (kd) yrkande 19begärs ett tillkännagivande om att regeringen börverka för en öppnare gemensam asyl- ochinvandringspolitik och kräva att de s.k.minimireglerna, som möjliggör för länderna att hagenerösare nationella regler än andra, ska kvarstå.Motionärerna framhåller att asyl- ochinvandringspolitiken ska utgå från en kristenmänniskosyn, bygga på folkrätten och genomföras isamverkan med andra stater. Inom EU har det dockvarit lättare att enas kring begränsningar, ochibland rent av repressiva åtgärder, än att närma sigden öppna dörrens politik. Motionärerna välkomnaratt beslut ska fattas med kvalificerad majoritet istället för med enhällighet, men ser risken att ettborttagande av de s.k. minimireglerna kommer atttvinga att föra en stramare asylpolitik änden vi har . Det bör alltid vara möjligt förett land att ha generösare nationella regler änandra.I motion K9 av m.fl. (v) yrkande 20anförs att är fortsatt starktkritiskt till EU:s flyktingpolitik som de anser varainhuman och alltför restriktiv. Ett system medminimiregler har visat sig innebära en dragning moten harmonisering nedåt i riktning mot den sämstatillåtna nivån på rättssäkerhet och behandling. Attregeln om minimistandard tas bort betyder därtillatt och andra länder som så skulle viljaförhindras att föra en mer generös flyktingpolitikän EU:s gemensamma. skamigrationspolitiken bli föremål förmajoritetsbeslut. menar att asyl- ochinvandringspolitiken även fortsättningsvis ska varaföremål för enhällighet och att länder som så önskarges möjlighet att föra en mer human och generösflyktingpolitik än den som bestämts på EU-nivå. Imotionen föreslås ett tillkännagivande härom.I motion K2 av m.fl. (c) yrkande 29anförs att EU:s gemensamma asylpolitik måste bli meröppen, generös, solidarisk och tolerant. Bindandemajoritetsbeslut i asylpolitiken kan vara ett stegmot detta, förutsatt att besluten tas utifrån en högambitionsnivå. bör därför bejaka en gemensamasylpolitik, förutsatt att fördraget fastställer enhög standard för unionens asylpolitik, innebärandeatt den gemensamma asylpolitiken som minimikrav skaleva upp till samtliga internationella fördrag somreglerar flykting- och asylrätt. Visar sig dettaomöjligt att uppnå, bör hålla fast vid attdet ska vara möjligt för medlemsstaterna attnationellt tillämpa mer generösa villkor. Detta börges regeringen till känna.I motion K13 av m.fl. (mp) yrkande44 anförs att EU-ländernas flyktingpolitik harhårdnat betydligt det senaste decenniet.Miljöpartiet anser därför att måste ageraför att medlemsstaterna uttryckligen ska ha kvarrätten att föra en bättre och mer solidariskflyktingpolitik. I motionen begärs etttillkännagivande härom.Socialförsäkringsutskottets utfrågningSocialförsäkringsutskottet har den 23 oktober 2003haft en offentlig utfrågning i ärendet avstatssekreterare vidUtrikesdepartementet och fil.dr Hans E. ,. Utfrågningen har inriktats påden del av ärendet som gäller asyl- ochmigrationspolitiken. Utfrågningen återfinns i del 2,bilaga 14 till detta betänkande. Det kan nämnas attHans E. på uppdrag av Svenska institutetför europapolitiska studier har avgivit en rapportom konventets förslag och flyktingpolitiken iframtidens EU (Sieps rapport 2003:5).Vid utfrågningen anförde statssekreteraren bl.a.följande.Det har sedan Amsterdamfördraget varit en klarsvensk ståndpunkt att det överordnade målet om denfria rörligheten för personer inom EU skulleinnebära krav på harmonisering av asylpolitiken. VidTammerforsmötet beslöts att arbetetskulle snabbas upp. Medlemsstaterna skulle bidratill att skapa ett gemensamt europeiskt asylsystembaserat på en fullständig tillämpning avGenèvekonventionen. På borde det ledatill ett gemensamt asylförfarande och till enenhetlig status för dem som beviljas asyl som ärgiltig i hela EU. Konventets förslag gällerrättsgrunderna för framtida lagstiftning på EU-nivå,dvs. lagstiftningskompetensen för rådet ochEuropaparlamentet, däremot inte de materiellareglerna i sig. Förslaget innebär att miniminormerinte längre finns med och att rådet fattar beslutmed kvalificerad majoritet. Politiken omfattarkriterierna för beslut att ge asylsökande skydd,procedurerna när asylansökningar prövas samtnormerna för hur en asylsökande tas om hand undertiden ansökan prövas.Regeringens utgångspunkt i skrivelsen är att stödbör ges för en gemensam och enhetlig europeiskasylpolitik. vill regeringen vidtillskapandet av den politiken verka för en högambitionsnivå avseende humanitet, asylrätt ochinternationella åtaganden och att det ska varamöjligt för en medlemsstat att nationellt tillämpabättre villkor. Under processen är det viktigt attinte försämra nationella regler. Syftet är att skapaen gemensam asylpolitik som i grunden innebär ensolidarisk politik, där inte några länder vältraröver ansvar på andra genom att tillämpa enrestriktiv asylpolitik. Det kontroversiella är inteom en medlemsstat vill tillämpa bättre villkor, utandet är det omvända man vill komma åt. I resonemangenför regeringens ståndpunkt har också ingått attSverige har ett kvotflyktingsystem samt regler omhumanitära skäl. Det är svårt att se att något annatEU-land skulle vara mot att t.ex. tar emotfler kvotflyktingar. Genom att staterna erkännervarandras beslut kan skyddsbehövande omfattas av denfria rörligheten inom EU. En gemensam asylpolitikmedför också att den samlade politiken för hela EUblir mer generös än den skulle ha varit om varjeland självt hade beslutat om sin politik. Att haminiminormer kan medföra problem med att normernablir låga och att fördelen med enhetliga regler gårförlorad. Miniminormer har motsvaratländernas minsta gemensamma nämnare. Det finnssåledes skäl både för och emot miniminormer. Vid ensamlad bedömning av vad som är bäst harregeringen intagit den redovisade positionen.I de preliminära underhandssynpunkter som detitalienska ordförandeskapet har bett om har angivitsatt regeringen under förhandlingarna avser att drivaatt det kommande fördraget uttrycker höga ambitioneri fråga om humanitet, asylrätt och internationellaåtaganden och att den lagstiftning som ministerrådetoch kan anta inte ska innebäralägre normer än medlemsstatens nationella lagar.Hans E. anförde bl.a.:Med miniminormer enligt nuvarande fördrag harSverige, som ofta haft en mer generösflyktingpolitik, kunnat påverka EU-samarbetet ochdriva på en gemensam politik utan att självt behövaförändra sina regler. Hur miniminormerna fungeratvet man däremot inte mycket om empiriskt. Utan engemensam politik finns det risk för att ländernakonkurrerar nedåt när det gällerflyktingmottagande. Tydliga tecken på att EU intehar en gemensam politik syns i detförhållandet att när antalet asylsökande tillSverige ökar så minskar det t.ex. i Nederländerna.En miniminorm kan också uppfattas som en standardoch åberopas som skäl för att skärpa en nationelllagstiftning om t.ex. familjeåterförening.En gemensam politik skapar över tiden en jämnarefördelning av asylsökande mellan stater. En gemensampolitik tar också bort nuvarande inslag av tur fören asylsökande att komma till det land som har mestgenerösa asylregler. Om man ska ha en gemensampolitik inom EU, något som förmodligen tar mycketlång tid att utforma, kan länderna förstås inte haolika regler. Vilken nivå en gemensam lagstiftninghamnar på beror på vilka regeringar EU-medborgarnaröstar fram. medverkan ilagstiftningsarbetet ses av de flestaflyktingorganisationer som positiv, dock vet viinget om framtida politiskasammansättning.Sveriges kvotflyktingsystem kommer i huvudsak attomfattas av artikel III-167 (asylpolitiken) ikonventets förslag, men när det gäller asylsökandesom får stanna av humanitära skäl är det en meröppen fråga om detta skulle omfattas av artikel III-167 eller III-168 (invandringspolitiken). Även omden gruppen, liksom anhöriga, hänförs till artikelIII-168 så är det fråga om en gemensaminvandringspolitik där det enda undantaget ikonventets förslag gäller arbetstagare ochegenföretagare. Det föreslagna undantaget förarbetstagare och egenföretagare medför dock att detinte längre är fråga om en gemensaminvandringspolitik.Socialförsäkringsutskottets yttrandeSocialförsäkringsutskottet erinrar i sitt yttrande(SfU2y) om att det har uttalat sinuppfattning att det behövs en gemensam europeiskasyl- och invandringspolitik, se senast betänkande2002/03:SfU8 Migration och asylpolitik s. 2021.Utgångspunkten var därvid bl.a. att den gemensammaflyktingpolitiken utgörs av miniminormer som läggspå en så hög nivå som möjligt. I betänkandetredovisas också svårigheter med genomförandet bl.a.beroende på problem med att jämka samman olikanationella förhållningssätt till känsliga frågor,som unionens institutionella ramar och den nuvarandebeslutsprocessen inte kan bidra till att lösa.Utskottet delar således regeringens inställningatt inriktningen på konventets förslag som syftartill en framtida gemensam europeisk asyl- ochinvandringspolitik bör stödjas. Det är då ocksånödvändigt att beslut kan fattas av rådet medkvalificerad majoritet. För att uppnå en asyl- ochinvandringspolitik som verkligen är gemensam är detäven nödvändigt att alla medlemsstater har ihuvudsak överensstämmande regler. Detta kommersamtidigt att medföra att den samlade politiken föralla medlemsstater blir mer humanitär och rättssäkerän om olika regler tillåts.Utskottet delar även regeringens uppfattning attden gemensamma asyl- och invandringspolitiken ska haen hög nivå vad avser humanitet, tillämpning avasylrätt och internationella åtaganden. Även området kommer att fatta beslut med kvalificeradmajoritet på sätt konventet föreslagit kan detförmodas att det kommer att ta innan ensådan gemensam politik föreligger. Det är en svåravvägning hur situationen bör hanteras,inte minst med hänsyn till vad som framkom vidutfrågningen om att det finns såväl fördelar somnackdelar med nuvarande miniminormer. Utskottetstannar därför för att godta den avvägningregeringen, i avvaktan på riksdagensställningstagande, gjort inför de fortsattaförhandlingarna och som bl.a. innebär att enmedlemsstat vid tillskapandet av den gemensamma ochenhetliga politiken ska kunna tillämpa de bättrevillkor som följer av statens nationella lagar.Med det anförda ställer sig utskottet bakomskrivelsen i dessa delar och avstyrker motionerna iberörda delar. Avvikande meningar har till denna delav yttrandet fogats av företrädare för Moderatasamlingspartiet, liberalerna,, ställningstagandeUtskottet delar socialförsäkringsutskottetsuppfattning och avstyrker således motionerna K10 (m)yrkande 24 (delvis), K12 (fp) yrkandena 15 och 16,K8 (kd) yrkande 19, K9 (v) yrkande 20, K2 (c)yrkande 29 samt K13 (mp) yrkande 44.AsylprotokolletTill Amsterdamfördraget har fogats ett protokoll omasyl för medborgare i EU:s medlemsstater.Protokollet gäller behandlingen i medlemsstaterna avasylansökningar ingivna av medborgare i andramedlemsstater. I protokollet anges tre situationer ivilka asylansökningar från medborgare i andramedlemsstater får prövas. Den första situationengäller när en medlemsstat, i vilken asylsökanden ärmedborgare, i enlighet med artikel 15 iEuropakonventionen vidtar åtgärder som innebäravvikelser från skyldigheter enligt konventionen. Debåda övriga fallen knyter an tillsuspensionsförfarandet mot en medlemsstat som begårallvarliga och upprepade brott mot mänskligarättigheter och grundläggande demokratiskaprinciper.En medlemsstat kan ensidigt besluta att pröva enasylansökan.