bet · GQ01KU30 · 2003-05-22 00:00:00 — Utskottet villsåledes hänvisa till att ett statsråd i likhet medandra medborgare har rätt att göra uttalanden iolika sammanhang som en viss försiktighetmåste iakttas så uttalanden inte kommer i konfliktmed domstolars och myndigheters självständigheteller kan tolkas som uppmaning till lagbrott.Granskningen i denna del föranleder inte någotannat uttalande från utskottets sida7.2 Statsrådet gentemot MigrationsverketAnmälningarnaTvå granskningsanmälningar vänder sig mot statsrådetJan O. agerande gentemot Migrationsverketnär det gäller inhysning av asylsökande påbostadsplattformar, bilagorna A7.2.1-2. En avanmälningarna gäller ministerstyre. I anmälanframhålls att regeringens och myndigheternasrelationer är reglerade i regeringsformen.Regeringen är i och för sig oförhindrad att angevillkoren för olika myndigheters arbete men sådanadirektiv skall anges genom beslut av regeringen.I den andra anmälan framhåller att en bärandeprincip i svenskt statskick är att ministrar ochstatsråd inte skall ägna sig åt att detaljstyra verkoch myndigheters verksamheter. Det finns enligtanmälan all anledning för attgranska om statsrådet överskriditsina befogenheter som statsråd i det aktuellafallet.TidningsuppgifterEnligt tidningsuppgifter hadeMigrationsverket en akut kris när det gällde att fåtag i bostäder till asylsökande. Verket tvingadesleta boende vid konferensanläggningar och fartyg.Orsakerna var tre: allt fler asylsökande, flerakommuner vill inte ta emot fler flyktingar ochtillgången på lediga bostäder var lägre än på länge.Anders , ställföreträdande generaldirektörpå angav att verket i slutet avåret stod inför en brist på bostäder till 2 000sökande. Han fruktade att bristen kundestiga till att gälla 10 000 sökande. Verketundersökte alla möjliga alternativ, bland annatbostadsplattformar, som i vanliga fall används förboende till havs vid oljeproduktion, och undersökteäven möjligheterna till boende i vandrarhem ochkonferensanläggningar.Enligt tidningsuppgifter varMigrationsminister ochMigrationsverket djupt oense om hur den akutabristen på asylbostäder skulle lösas. Som ennödlösning ville myndigheten enligt uppgifternalägga flytande bostadsplattformar i en eller fleraav landets kommuner. deklarerade att han inte vill se några flytandeflyktingbostäder längs landets kuster. Han deltogtillsammans med integrationsminister iöverläggningar med ochIntegrationsverket om hur situationen skulle lösas.Själv ville enligt dessatidningsuppgifter att lediga lägenheter i Norrlandskulle användas. Dessutom trodde han att fortsattaöverläggningar med landets kommuner skulle geresultat. Läget var akut men måste utan sådrastiska åtgärder som bostadsplattformar. Detgällde att tänka långsiktigt och hitta sådanaboendeformer som kan leda till integration. På sammagång hävdade ministern enligt uppgifterna att hanhade förståelse för argument motatt skicka de asylsökande till Norrland.Myndighetens dilemma bestod i att det inte fannsnågon personal i norr som kunde ta hand omasylprövningen.MinisterstyrelseEnligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringenriket. Med undantag av vissa ärenden som gällerverkställighet inom försvarsmakten avgörsregeringsärenden, enligt 7 kap. 3 § regeringsformen,av regeringen vid regeringssammanträde. Innebördenav detta är att beslutsfattandet i regeringen ärkollektivt, vilket i sin tur innebär attregeringsformen i princip tar avstånd frånministerstyre, dvs. rätt för en departementschef attäven statsrättsligt sett avgöra ärendena. EnligtGrundlagberedningen är det bäst förenligt med vårtsystem med självständiga ämbetsverk att rätten attge direktiv för förvaltningsmyndigheterna ligger hosregeringen kollektivt (SOU 1972:15 s. 79 f.).Genom olika former av samråd inomRegeringskansliet (gemensam beredning, allmänberedning, lunchberedning och delning) säkerställsenligt Statsrådsberedningens PM 1997:4 att principenom kollektivt beslutsfattande får ett reelltinnehåll och att alla statsråd faktiskt fårmöjlighet att utöva det inflytande iregeringsärenden som deras ansvar motiverar. Svar påfrågor och interpellationer, meddelanden vidinformationsstunder i , liksom övrigasådana anföranden, uttalanden och tidningsartiklarsom innehåller ställningstaganden, riktlinjer,principer eller förhållningssätt skall beredasgemensamt eftersom de på samma sätt somregeringsbesluten är ett uttryck för regeringensgemensamma ståndpunkt. Gemensam beredning innebäratt ett ärende som rör flera departementsverksamhetsområden skall handläggas inom detdepartement till vilket det huvudsakligen hör ochberedas i samråd med övriga berörda statsråd.Statliga myndigheter lyder, enligt 11 kap. 6 §första stycket regeringsformen, under regeringen iden mån de inte enligt regeringsformen eller annanlag lyder under . Detta innebär attmyndigheterna i princip är skyldiga att följa deföreskrifter av allmän natur och de direktiv försärskilda fall som regeringen meddelar. Vidareinnebär det att ett enskilt statsråd inte har någonbefälsrätt över myndigheterna (prop. 1973:90 s.397).Regeringens rätt att meddela direktiv tillförvaltningsmyndigheterna är emellertid begränsadmed hänsyn till dels bestämmelsen om den offentligamaktens lagbundenhet (1 kap. 1 § regeringsformen),dels bestämmelsen om förvaltningsmyndigheternassjälvständighet i den rättstillämpande verksamheten(11 kap. 7 § regeringsformen). Enligt sistnämndabestämmelse gäller att ingen myndighet, ej hellerriksdagen eller kommuns beslutande organ, fårbestämma hur förvaltningsmyndighet i särskilt fallskall besluta i ärende som rör myndighetsutövningmot enskild eller mot kommun eller som rörtillämpning av lag. Avsikten med dessa begränsningarav regeringens rätt att meddela direktiv tillmyndigheterna är att garantera den enskildesrättstrygghet (prop. 1973:90 s. 397).Promemoria från UtrikesdepartementetUtskottet har i en skrivelse den 30 januari 2003till begärt en kommentar tillanmälningarna. I en promemoria frånUtrikesdepartementet, bilaga A7.2.3, som överlämnatssom svar, framhålls att statsrådet redovisat sin uppfattning om lämpligheten i ennödlösning som innebär att personer som söker asyl iSverige skall ha sitt boende på flytandebostadsplattformar, liksom skälen till att han hardenna uppfattning. Vidare framhålls att statsrådetsamtidigt uttryckt förståelse för Migrationsverketsargument mot att skicka personer som sökt asyl tillett boende i norra där verket inte harpersonal som kan ta hand om asylprövningen.Statsrådets uttalande rör enligt promemorian intelagtillämpning eller myndighetsutövning mot enskildeller kommun. Inte finns det någon annan grund föratt uttalandet inte skulle vara förenligt medregeringsformen. Statsrådets uttalande måste sättasin i sitt sammanhang, Det gjordes sedan haninformerats personligen av företrädare förMigrationsverket om myndighetens svårigheter attordna boende till asylsökande och efter det attdessa svårigheter ventilerats i pressen. Enligtpromemorian kan ett ansvarigt statsråd i densituationen knappast underlåta att redovisa enuppfattning i en så viktig policyfråga.Utskottets ställningstagandeOckså när det gäller statrådet om bostadsplattformar vill utskottethänvisa till behovet av försiktighet. Det kan somtidigare anförts självfallet inte bortses i från attett statsråd i likhet med andra medborgare måste harätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Det äremellertid angeläget att ett uttalande av ettenskild statsråd inte riskerar att uppfattas somdirektiv till en myndighet, vilka skall meddelas avregeringen kollektivt i form av t.ex. förordningaroch regleringsbrev.Granskningen i denna del föranleder inte någotannat uttalande från utskottets sida.ReservationerUtskottets beredning av ärendet har föranlettföljande reservationer. I rubriken anges inomparentes vilket avsnitt i utskottets granskning sombehandlas i reservationen. Omfattningen av regeringens skyldighet attsamråda med (avsnitt 1.4)(), (),(), (), AndersBengtsson (s), (), BillyGustafsson (s) och () anför:Vad avser beteckningen non-paper eller tankepapperkonstaterar utskottet att den är okänd förlagstiftaren och att sådana handlingar därmedlagstiftningsmässigt inte utgör någon särskildkategori. Liksom andra handlingar omfattas de avregelverket om allmänna handlingars offentlighet.Att beteckningen i andra sammanhang kan ha ett värdeär dock tydligt. I promemoriaframhålls som utmärkande att överlämnaren av etttankepapper kan förvänta sig att mottagaren inteåberopar innehållet vid förhandlingar.Vad sedan avser hanteringen av frågan i EU-nämndenkan konstateras att regeringen informerat nämnden omtankepapperets existens och huvudsakliga innehållgenom den kommenterade dagordningen tillministerrådsmötet , därordförandeskapsfunktionen fanns upptagen som endiskussionspunkt. Den kommenterade dagordningentillställdes nämnden inför dess sammanträde den 15november 2002. Regeringen hade således fullgjort sininformationsskyldighet gentemot nämnden före detministerrådsmöte då frågan skulle kunna komma upp,även om själva tankepapperet förelades nämnden ochdess ledamöter först vid sammanträdet.Tankepapperet hade emellertid betydligt tidigareöverlämnats till företrädare för de andramedlemsstaterna och kandidatländerna samt EU:scentrala institutioner inför ett Corepermöte. Någonskyldighet för regeringen att samråda med EU-nämndeninför Corepermöten föreligger inte. Den svenskestatsministern och andra företrädare för den svenskaregeringen har givetvis ett utrymme att delta i denoffentliga debatten om EU:s framtidsfrågor.Utskottet har vid tidigare granskningar, som rörtuttalanden av statsråd, konstaterat som enutgångspunkt att statsråd i likhet med andramedborgare har rätt att göra uttalanden i olikasammanhang men att vissa särskilda hänsyn kan behövatas[7]. Det aktuella papperet kan emellertid inteses som ett allmänt inlägg i den offentliga debattenutan har haft en speciell mottagarkrets. Även ombeteckningen non-paper i sammanhanget signalerar attdet inte rör sig om ett formellt förhandlingsinlägg,avser inlägget en central och kontroversiell fråga.Med tanke på vad som i många sammanhangunderstrukits om betydelsen av en tidig förankring iriksdagen av svenska ståndpunkter i EU-samarbetetfår det därför ändå anses olyckligt att papperet komatt spridas i EU-kretsen utan att ha diskuterats inämnden och inte heller i utskott. Såvälstatsministern som utrikesministern har ocksåbeklagat det inträffade. Granskningen föranleder iövrigt inte något uttalande av utskottet. F.d. näringsminister av energimarknaden (avsnitt 2.3)(), (), IngvarSvensson (kd), (), KerstinLundgren (c), (), GustavFridolin (mp) och () anför:Utskottets granskning gäller i detta fall frågan omregeringen handlat på ett sätt som är förenligt medvad beslutat. Det blir därvid i förstahand fråga om det som beslut innebär ifråga om omställningen av det svenskaenergisystemet. Granskningen har också avseende påregeringens agerande för att motverka koncentrationpå den svenska energimarknaden.För att kunna genomföra granskningen har utskottetriktat uppmärksamheten mot det sätt på vilketregeringen utövat statens roll som ägare avVattenfall. Huruvida regeringens styrning avföretaget varit förenlig med vad beslutatvisar sig i de hänseenden som granskningen avser idet sätt på vilket uppträtt.Något som särskilt faller i ögonen vid dennagranskning är att gjort storainvesteringar i . Det torde vara rättuppenbart att dessa investeringar inte står i enöverensstämmelse med den långsiktiga inriktning somligger till grund för den politiskt beslutadeomställningen av energisystemet i Sverige.Besluten om investeringar i har genomunderhandskontakter varit förankrade i regeringenoch genomförts med ett uttalat stöd från regeringensföreträdare. Det kan därför sättas i fråga omregeringen har varit tillräckligt aktiv när detgällt att ge erforderliga direktiv föratt verksamheten inom detta område skall präglas avde målsättningar som ligger till grund för svenskenergipolitik. De olika mål som i sinverksamhet skall uppfylla har uppenbarligen intekunnat nås utan omsorgsfulla avvägningar.Regeringens styrning har i väsenliga hänseendenutövats formlöst, något som minskar möjligheternaatt i efterhand granska vad som har förekommit. Detgår efter granskningen likväl inte att komma ifrånintrycket att den styrning som regeringen utövatinte har varit tillräcklig. Det sätt på vilketVattenfall uppträtt kan inte anses ha varit välförenligt med vad beslutat.Slutsatsen blir att regeringen inte kan undgåkritik för att ha brustit i fråga om styrningen avVattenfall. Miljöminister ansvar i frågaom agerande vid (avsnitt 2.6)(), (), IngvarSvensson (kd), (), KerstinLundgren (c), (), GustavFridolin (mp) och () anför:Granskningen har utvisat att denomröstningssituation som uppstod vid i inte hadeförutsetts i den svenska delegationens skriftligainstruktion inför mötet. I den rådande situationentog delegationen kontakt med iStockholm för att få en tilläggsinstruktion. Denaktuella frågan lyftes dock inte till politisk nivå,varför någon tilläggsinstruktion inte utfärdades.Lena har inför utskottet anfört att hennesbedömning, om frågan hade lyfts till politisk nivå,hade varit att man från svensk sida borde ha lagtned sin röst vid den aktuella omröstningen. Honuppgav att hon dock först skulle ha kontaktatutrikesministern i frågan. Vad utfallet av ettsådant samtal skulle ha blivit kan man enligt LenaSommestad inte veta . Det sagda ger enligtutskottet intryck av att, även om frågan hade lyftstill politisk nivå, det saknades tillräckligberedskap inom för att underpågående möte, då tidsbrist rådde och kundeförväntas råda, lyckas utfärda entilläggsinstruktion.Granskningen ger enligt utskottets mening vidhanden att frågan om den svenska positionen, ochdärmed regeringens gemensamma vilja, inte vartillräckligt beredd inför det aktuella mötet iCambridge. Statsminister agerande isamband med ett intervjuprojekt (avsnitt 3)(), (), IngvarSvensson (kd), (), KerstinLundgren (c), () ochBertil () anför:Granskningen har utvisat att avsikten enligt avtaletmellan statsminister och var att det aktuella intervjuprojektetskulle genomföras i hemlighet. Härigenom kunde denaktuelle reportern använda underintervjuerna lämnade uppgifter, förutom i denavslutande dokumentären, i programföretagetsnyhetsrapportering inom ramen för gällandekällskydd. Av betydelse i detta sammanhang är attintervjuprojektet har kommit att pågå underosedvanligt . Efter att avtalet kommit tillallmänhetens kännedom har SVT beslutat att denaktuelle reportern inte längre skall vara politiskkommentator i företagets nyhetssändningar.Vid bedömningen av om det aktuella avtalet mellanGöran och har samband med som statsråd bör enligt våruppfattning beaktas följande. som statsminister var av avgörandebetydelse för projektets tillkomst. Vidare haravtalet ingåtts med ett av de störstamedieföretagen, vars uppdrag formuleras genom beslutav och regeringen. Dessutom är avtaletsinnehåll av sådan karaktär att det kan ha påverkatstatsministerns relation till SVT. Att det förhållersig på detta sätt visar inte minst denomständigheten att SVT, efter att avtalet kommittill allmänhetens kännedom, beslutade att denreporter som ansvarade för projektet inte längreskulle vara politisk kommentator i företagetsnyhetssändningar. Mot bakgrund av vad som anförtsborde statsministern enligt vår mening ha vidtagitåtgärder för att en handling hade kunnat registrerasi . Statsministern har inför utskottet uppgettatt intervjuprojektets upplägg harformulerats av SVT, och att han haraccepterat det. Han förutsatte att uppläggetvar "seriöst" från SVT:s sida. Enligt våruppfattning har statsministern dock ett egetansvar att ombesörja att han inte inleder enrelation med ett public service-företag, somriskerar att rubba företagetssjälvständighet och oberoende eller attinskränka dess granskande uppgift. Vi anseratt han har brustit i detta ansvar när detgäller det nu aktuella avtalet med . Äveni denna del kan statsministern alltså inteundgå kritik. Överenskommelsen mellan Socialdemokraterna,(avsnitt 5)(), (), IngvarSvensson (kd), (), KerstinLundgren (c), () ochBertil () anför:Granskningen ger vid handen att de politisktsakkunniga tjänstemän som anställts iRegeringskansliet i enlighet med överenskommelsenmellan det socialdemokratiska partiet,och inte har en annanformell ställning än andra politiskt sakkunniga iRegeringskansliet. Enligt utskottets mening kan denform av samarbete med andra partier som regeringenunder förevarande mandatperiod har valt förberedning och parlamentarisk förankring av sinabeslut inte föranleda någon konstitutionell kritik.Utskottet vill ändock peka på det principielltproblematiska i att ett relativt stort antalsakkunniga från samarbetspartierna anställs iRegeringskansliet för att bereda regeringens beslut,som samma partier i egenskap av oppositionerhåller ett dubbelt så stort grundbelopp somregeringspartiet enligt reglerna om stöd tillriksdagsledamöter och partigruppernas arbete iriksdagen. Vid valet av samarbetsform bör det enligtutskottets mening finnas anledning för regeringenatt överväga hela den parlamentariska bilden ochrelationerna partierna emellan.Granskningen föranleder i övrigt inget uttalandefrån utskottets sida. F.d. näringsminister om statligt ägande (avsnitt 7.1)(), (), IngvarSvensson (kd), (), KerstinLundgren (c), () ochBertil () anför:Vi uppfattar inte uttalande omstatligt ägande som en uppmaning till lagbrott ochinte heller att detta skulle vara . Vi vill emellertid påpeka att uttalandetstår i strid med den lagstiftning som somstatsråd hade ett särskilt ansvar för. ProfessorNils konstaterar i sitt yttrande attRosengrens uttalande baserar sig på uppfattningenatt inte för tillfället har en dominerandeställning på den relevanta marknaden. Annars skulledet saknas motiv att resonera om ett behov attförvärva gruvor och pelletsanläggningar på det visetnäringsministern gjorde. En kontroll överprisbildningen kan enbart uppnås genom enbegränsning av produktionen som skulle utgöra ettmissbruk av en dominerande ställning. Enligt vårmening har genom sitt uttalande gettbilden av att ett sådant agerande på en marknad ären acceptabel och rimlig företagsstrategi. **FOOTNOTES**[7]: Se senast bet. 2001/02:KU20 s. 265Särskilt yttrandeUtskottets beredning av ärendet har föranlettföljande särskilda yttrande. I rubriken anges inomparentes vilket avsnitt i utskottets granskning sombehandlas i det särskilda yttrandet.Statsrådet ersättning frånEuropeiska revisionsrätten m.m. (avsnitt 6)av ().Granskningen har inte kunnat påvisa att statsrådetJan O. ersättning från Europeiskarevisionsrätten skulle innebära enlojalitetskonflikt för i hansuppdrag som statsråd. Emellertid har bland annatutfrågningen med statsminister att det kan bli vanligare attpersoner som är aktuella för statsrådsuppdrag uppbärersättningar av detta slag från tidigare arbets-eller uppdragsgivare. kan det komma attvara fråga om ersättningar som tydligare kaninnebära lojalitetskonflikter. Stora ersättningartill statsråd från annan part än svenska staten kanockså, i sig, komma att innebära ett minskatförtroende för berörda statsråds lojalitet motuppdraget. Det är enligt min mening angeläget attstatsministern inte erbjuder ett statsrådsuppdragtill någon som uppbär sådana ersättningar. Omframtiden visar att ersättningar till statsråd frånannan part än svenska staten blir vanligare kan detenligt min mening ankomma på regeringen ellerkonstitutionsutskottet att fundera över eventuellanödvändiga regleringar.