bet · GQ01NU13 · 2003-06-03 00:00:00 — De tror på en framtida järnvägs-marknad där olika operatörer konkurrerar om resenärerna pålika villkor, varvid en modell med s.k. slottider kan vara enmöjlig lösning, sannolikt kombinerad med någon typ av kon-cessioner.Både de åtgärder som regeringen föreslår och de som före-slås i motionen kan utgöra statsstöd enligt , sägermotionärerna. De anser därför att regeringen bör underrättaEG-kommissionen om de åtgärder beslutar om.Regeringen bör vidare, , i en skrivelsetill redovisa de åtgärder som regeringen vidtagit föratt stärka den finansiella ställningen för SJ och vilka konse-kvenser dessa fått för bolaget och bolagets anställda samtvilka återverkningar åtgärderna haft på järnvägsmarknaden istort, inbegripet de konkurrerande tågoperatörerna, fordons-försörjningen, Rikstrafikens och affärsverkets ekonomi ochorganisation samt för resenärerna, anför motionärerna avslut-ningsvis.Av den tidigare redovisningen framgår att det också i denfjärde och sista motionen - motion 2002/03:N14 (c) - yrkasavslag på propositionen. Vidare begärs två tillkännagivanden,nämligen om att regeringen bör återkomma med en ny propo-sition om SJ:s behov av förstärkt ägarkapital och långsiktigafinansiering samt om att regeringen i samband med en sådanproposition skall redovisa och belysa villkoren för och inrikt-ningen av den framtida svenska järnvägsmarknaden både vadgäller person- och godstransporter. Slutligen begärs att riks-dagen skall besluta att en oberoende granskning av hur statenskött sitt ägande i SJ skall tillsättas.Propositionen belyser dåligt de konsekvenser för järnvägs-och transportmarknaderna och för SJ:s konkurrenter ochsamarbetspartner som förslagen ger upphov till, anför motio-närerna. De menar att privata företag som är aktiva på desvenska järnvägs- och transportmarknaderna kommer attmissgynnas om kapitaltillskottet genomförs utan marknads-mässiga krav på avkastning och återbetalning och på det sättregeringen föreslår. Motionärerna anser att det bör finnasflera långsiktigt stabila aktörer på järnvägsmarknaden förpersontrafik och att SJ skall vara en av dem. Regeringen harinte redovisat sin syn på den framtida järnvägsmarknaden iSverige, konstaterar motionärerna och befarar att avsaknadenav detta kan innebära att regeringen, och Mil-jöpartiet tar ställning för att den nuvarande strukturen påjärnvägsmarknaden skall konserveras. Regeringen förklararinte heller sina framtida intentioner för SJ som företag, sägermotionärerna och undrar vilka garantier det finns för att SJinte återkommer med önskemål om ytterligare medel. Det ärangeläget att de framtida riskerna blir tydligare beskrivna,anför motionärerna. De anser att inte kan fatta be-slut baserat på det underlag som föreligger utan att det krävsett bättre beslutsunderlag.I propositionen saknas en redovisning av regeringens synpå framtidens svenska järnvägsmarknad och av regeringenslångsiktiga planer för SJ som företag, säger motionärerna. Deanser att en ny proposition därför bör läggas fram för riksda-gen om SJ:s framtid samt villkoren och inriktningen för denframtida svenska järnvägsmarknaden. Detta kan komma attinnebära att aktiekapital inte återställs till den 15 sep-tember 2003. Skulle så vara fallet kan dock staten genomgaranti utfästa betalningsansvar för perioden efter tidsfristensutgång, vilket skulle skapa utrymme för framtagande av un-derlag för ett långsiktigt hållbart riksdagsbeslut, anför motio-närerna.Om de prognoser som regeringen räknar med uppfylls,bl.a. avseende en avkastning om på eget kapital, tordeett ägande i SJ vara attraktivt för fler än den svenska staten,säger motionärerna. De anser därför att möjligheterna attbredda ägandet i SJ bör ses över. Motionärerna förespråkaratt SJ:s ensamrätt på lönsamma sträckor i den interregionalatrafiken skall upphöra till förmån för en stegvis konkurrens-utsatt trafik. Eftersom SJ inte har ett samhällsansvar att ga-rantera järnvägstrafiken i hela landet är det ingenting somsäger att SJ i sin helhet behöver ägas av svenska staten, me-nar motionärerna. Även möjligheterna att sälja ut hela ellerdelar av företaget bör belysas, eftersom företa-get inte har något speciellt samhällsansvar, anser motionärer-na. De påpekar att en sådan försäljning skulle kunna frigörakapital för satsningar i SJ. En annan möjlig väg att gå för atträdda SJ kan, enligt motionärerna, vara att den leasingskuldsom SJ har efterskänks. Det statliga stödet till SJ måste försesmed villkor, inte minst för att minimera de negativa konse-kvenserna för SJ:s konkurrenter, anför motionärerna. De an-ser att ett krav måste vara att de medel som staten tillskjuterskall återbetalas och att SJ inte bör få behålla ensamrätten pådelar av den lönsamma interregionala trafiken. Motionärernaföreslår vidare att regeringen skall lägga fram ett förslag tillhur en stegvis övergång till konkurrensutsatt persontrafik påalla järnvägslinjer skall gå till, som en tillfredsstäl-lande trafikförsörjning i hela landet kan säkras. Regeringenbör därför i samband med en ny proposition om SJ:s framtidredovisa och belysa villkoren och inriktningen för den fram-tida svenska järnvägsmarknaden både vad gäller person- ochgodstransporter, anför motionärerna.Det är uppenbart att SJ - både som aktiebolag och tidigaresom statligt affärsverk - har skötts på ett sådant sätt att denuvarande problemen uppstått, säger motionärerna. De anseratt regeringen inte har klarat av att utöva statens ägande på ettklokt och långsiktigt sätt, till förfång för SJ som företag, re-senärerna, skattebetalarna och andra företag som konkurrerarpå de svenska järnvägs- och transportmarknaderna. Reger-ingen har tillsatt en etikkommission för att granska det pri-vata näringslivet men inte någon kommission för att granskaetiken i de statliga bolagen, konstaterar motionärerna. Dehävdar att det dock har visat sig att statliga bolag i många fallagerar på ett sämre sätt än det privata näringslivet. För attundvika detta föreslår motionärerna att en oberoende gransk-ning av hur staten skött sitt ägande i SJ skall genomföras.Vissa kompletterande uppgifterAkten i ärendetUtskottet begärde in akten rörande propo-sitionen om SJ från . Materialet i akten,som är sekretessbelagt hos departementet, inkom före motionstidens utgång och har därefter - medfortsatt sekretess - varit tillgängligt för utskottets ledamöteroch suppleanter. I materialet ingår främst underlag från denexterna ekonomiska och juridiska expertis som departementetanlitat i utredningsarbetet, nämligen och yttrandeNäringsutskottet har berett trafikutskottet möjlighet att yttrasig över propositionen och de motioner som väckts med an-ledning av propositionen. redovisar i sitt ytt-rande (2002/03:TU7y, se bilaga 2) den transportpolitiskabakgrunden och de olika beslut som fattat på dettrafikpolitiska området. När det gäller bolagiseringen av SJerinras om att trafikutskottet i ett betänkande (bet.2001/02:TU14) - med anledning av regeringens redogörelseför bolagiseringen av affärsverket (skr.2001/02:141) - framhöll att det är viktigt att ett effektivt ochlångsiktigt hållbart transportsystem åstadkoms. Detta förut-sätter bl.a. en konkurrenskraftig järnvägstrafik för både per-soner och gods. infrastruktur måste utvecklas ochjärnvägstrafiken anpassas till kundernas behov och trafikenmåste också vara företagsekonomiskt lönsam för järnvägs-operatörerna, anförde trafikutskottet vidare.Trafikutskottet påpekade vidare i betänkandet att måletmed bolagiseringen av SJ var att skapa effektiva och lön-samma järnvägsföretag som kan konkurrera på lika villkormed övriga operatörer på marknaden och som kan garanterakunderna en bra och prisvärd service inom järnvägstransport-området, som de kan ge en affärsmässig avkastningpå det kapital som ägaren tillskjutit. För det första verksam-hetsåret, , konstaterade utskottet dock att såväl SJ somGreen visade ekonomiska underskott. Trafikut-skottet noterade också att företagens skuldsättningsgraderhade ökat - SJ redovisade t.ex. en soliditet på , vilketenligt bolagets årsredovisning för innebar en högfinansiell risk. framhöll mot denna bakgrundatt fortsatta underskott försämrar företagens utvecklingsmöj-ligheter och riskerar även företagens möjligheter attfortleva utan kapitaltillskott samt underströk att det är ange-läget med en omsorgsfull uppföljning och utvärdering av denya SJ-företagens ekonomiska utveckling.I sitt yttrande till näringsutskottet framhåller trafikutskottetinledningsvis att propositionen bör ligga till grund för ettställningstagande från sida och att näringsutskottetdärmed bör avstyrka motionerna 2002/03:N16 (m), 2002/03:N15 (fp), 2002/03:N13 (kd) och 2002/03:N14 (c) i de delardär det yrkas avslag på propositionen. I en avvikande mening(m, fp, kd, c) anförs att propositionen är undermålig. Reger-ingens beslutsunderlag anses otillfredsställande med hänsyntill de föreslagna stödåtgärdernas omfattning och konsekven-serna för järnvägs- och transportmarknaden som helhet. Pro-positionen saknar också erforderliga konsekvensanalyser, ochbeslutsunderlaget ger inte stöd för slutsatsen att de föreslagnaåtgärderna är tillräckliga för att lösa SJ:s strukturella och fi-nansiella problem, sägs det. Förslagen anses vidare kunnastrida mot om statsstöd som åtgärdernasnedvrider konkurrensen på järnvägsmarknaden. Näringsut-skottet bör därför avstyrka propositionen i dess helhet, sägsdet i den avvikande meningen.Enligt trafikutskottets mening har staten ett transportpoli-tiskt ansvar för att en hållbar transportutveckling byggd på enväl fungerande järnvägstrafik skall kunna uppnås i landet ienlighet med det transportpolitiska beslut fattade år1998. Staten har också som ägare ett särskilt ansvar för att SJskall kunna fullgöra sina uppgifter mot landets tågresenäreroch kunder. Det vore därför enligt trafikutskottets meninginte hållbart att försätta SJ i likvidation. anserdet viktigt att åtgärder för att stärka den finansiella ställning-en i SJ görs med utgångspunkt från resenärernas intresse, detransportpolitiska effekterna samt statsfinansiella och andraekonomiska hänsyn. Valet av åtgärder för att rekonstruera SJbör vidare stå i samklang med de ställningstaganden som kanbli följden av den pågående järnvägsutredningen (se vidare idet följande) som har till uppgift att bl.a. analysera möjligautvecklingsvägar för såväl person- som godstrafiken på järn-väg. I utredarens uppdrag ingår att överväga flera av de frå-gor som förs fram i motionerna om bl.a. järnvägstrafikensreglering, fordonsförsörjning och trafikupphandling. Fortsattaöverväganden om järnvägstrafikens framtida utveckling bör,enligt trafikutskottets mening, grundas på ett omsorgsfulltutredningsarbete. anser därför inte att det ärlämpligt att i detta sammanhang tar ställning till deolika förslag som förts fram om järnvägstrafikens reglering,fordonsförsörjning, trafikupphandling m.m. I avvaktan på attdet pågående utredningsarbetet slutförs bör därför aktuellamotionsförslag avstyrkas.Sammanfattningsvis har trafikutskottet ingen erinran motregeringens förslag och anser att näringsutskottet bör tillstyr-ka propositionen och avstyrka motionerna i motsvarande de-lar.I fyra avvikande meningar redovisar företrädarna för Mo-derata samlingspartiet, , ochCenterpartiet sina respektive ställningstaganden i frågan omåtgärdsförslag.Förslag avseende kapitalstruktur i statliga bolagSom sägs i den här aktuella propositionen föreslås finansie-ringen av kapitaltillskottet till SJ ske genom den i 2003 årsekonomiska vårproposition (prop. 2002/03:100) föreslagnaramen för kapitalinsatser i av staten hel- eller delägda aktie-bolag. har i sitt justerade betänkande2002/03:FiU21 tillstyrkt förslaget med vissa modifieringar.Två reservationer (m, fp, c; kd) har avlämnats. Riksdagendebatterar ärendet och kommer att fatta be-slut i frågan innan det här aktuella betänkandet dagen därpåblir föremål för beslut i kammaren.Utfrågning om SJ:s ekonomiska situationNärings-, finans- och trafikutskotten genomförde i december2002 en gemensam, icke offentlig, utfrågning av näringsmi-nister om SJ:s ekonomiska situation. Bak-grunden var den kontrollbalansräkning som SJ hade upprättatoch som visade att det egna kapitalet understeg hälften av detregistrerade aktiekapitalet. Näringsministern redovisade vidutfrågningen det arbete som igångsatts inom departementet.Granskning av upphandlingen av trafiken påVästkustbananKonstitutionsutskottet granskade Näringsdepar-tementets ansvar kring upphandlingen av trafiken på Väst-kustbanan. Sedan SJ förklarat att trafiken på stom-järnvägen inte kunde bedrivas på kommer-siella grunder uppdrog regeringen åt Delegationen för köp avviss kollektivtrafiktrafik att överväga om en upphandling varnödvändig för att säkerställa att den långväga persontågstra-fiken på mellan och skullekunna upprätthållas på tidigare nivå. Upphandlingen skulleske i konkurrens. redovisades resultatet avuppdraget för regeringen tillsammans med ett preliminärtavtal med Västkustpendeln, sedermera . Avta-let godkändes av regeringen och avsåg trafikunder . SJ kom sedan att återta trafiken i maj 2000.Enligt bedömning fick det ansesklarlagt att SJ enligt den då gällande regleringen efter avtals-tidens utgång kunde återta trafiken, om SJ ansåg den kom-mersiellt motiverad, och det förelåg således inte något egent-ligt utrymme för regeringen att pröva SJ:s affärsmässiga be-dömning. SJ:s inledande beslut om att trafiken inte var kom-mersiell fattades i förvissningen om att trafiken senare kundeåtertas. Ett förutseende agerande och tydlig information omregelverk och avsikter skulle dock, menade konstitutionsut-skottet, ha kunnat förhindra Sydvästens stora problem medverksamheten på . Enligt utskottets meningförtjänade bristerna i detta avseende kritik. Granskningenföranledde inte något uttalande i övrigt från konstitutionsut-skottets sida. I en reservation (m, kd, c, fp) ansågs vid ensamlad bedömning att den dåvarande näringsministern inte kunde undgå kritik.Interpellationsdebatt om öppenheten i de statligaföretagenNäringsminister besvarade en inter-pellation (ip. 2002/03:278) av () om öp-penheten i de statliga företagen. Interpellanten hade bl.a.ställt frågan om vilka åtgärder ministern avser att vidta för attöka riksdagsledamöternas insyn i de statliga bolagen. I inter-pellationen hänvisades till närings-, trafik- och finansutskot-tens tidigare nämnda gemensamma utfrågning om situationeni SJ och den fram till den tidpunkten ickeoffentliggjorda kontrollbalansräkning som upprättats av bola-get. Interpellanten ansåg att ett sådant hemlighetsmakeri för-svårar för riksdagsledamöter att få tillgång till det underlagsom finns för olika förslag till beslut och att därmed riks-dagsledamöternas möjligheter att fullgöra sin uppgift somombud för ägarna - svenska folket - försvåras.I sitt svar anförde näringsministern - när det gällde fråganom riksdagsledamöternas insyn i de statliga bolagen - attriksdagen och dess utskott kan ta del av alla uppgifter hosRegeringskansliet rörande statliga bolag, även sådana upp-gifter som omfattas av sekretess. ansvararför förvaltningen av aktiebolag som lyder under aktiebolags-lagen, konstaterade näringsministern. gäller attflertalet bolag är konkurrensutsatta och därför måste gesmöjlighet att verka på samma villkor som sina konkurrenter.Därför förekommer det att handlingar som innehåller affärs-hemligheter hemligstämplas, uppgav näringsministern ochdeklarerade att han inte har för avsikt att verka för att dennaordning skall ändras.Riksdagens revisorers förstudie av SJ:s ekonomiRiksdagens revisorer beslöt - på förslag avMikael () och () - attgenomföra en förstudie av SJ:s ekonomi. Ställning till dengenomförda förstudien kommer att tas av revisorerna i ple-num den 5 juni 2003.JärnvägsutredningenBeträffande förslagen i motionerna om den fortsatta utveck-lingen av järnvägsmarknaden - som inte är föremål för någotförslag till riksdagsbeslut i propositionen och som tillhör tra-fikutskottets beredningsområde - kan noteras att regeringenvåren tillkallade en särskild utredare, f.d. generaldirek-tören , med uppdrag att göra en bred översynav organisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn(dir. 2001:48 och 2002:128). I uppdraget ingår bl.a. att medutgångspunkt i konsumentintresset beskriva förutsättningarnaför och analysera effekterna av en fortsatt utveckling av kon-kurrensen inom den nationella persontrafiken på järnväg.Utredaren skall analysera olika modeller för en utveckladkonkurrens samt i sin slutliga bedömning förorda ett alterna-tiv. Analysen kan exempelvis avse en total avreglering ellerolika former av koncessioner. Den rapport som tagits fram avSJ (Marknadsmodeller för persontrafik på järnväg) och detförslag till indelning i koncessionsområden som redovisats ibetänkandet Rikstrafiken - en ny myndighet (SOU 1999:57)kan utgöra utgångspunkter för analysen. Det står dock utreda-ren fritt att välja de modeller som han anser bör analyserasnärmare. Den förordade modellen bör om möjligt redovisa enstegvis utveckling av konkurrensen. I denna del av uppdragetingår även att se över myndighetsstrukturen inom järnvägs-sektorn.Utredaren avlämnade ett delbetänkande, Rättpå spåret (SOU 2002:48), i vilket redovisas förslag till deförfattnings- och organisationsförändringar som är lämpligaför att genomföra direktiven i det s.k. järnvägspaketet (ettantal olika EU-direktiv). Slutbetänkande skall avlämnas den14 november 2003.EU:s statsstöds- och konkurrensreglerFrågan om förenligheten av regeringens förslag med EU:sstatsstöds- och konkurrensregler berörs i propositionen och imotionerna. Reglerna om statligt stöd återfinns i EG-fördragets artiklar 87-89. Enligt artikel 87.1 är - om inte an-nat föreskrivs i fördraget - stöd som ges av en medlemsstateller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, somsnedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom attgynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med dengemensamma marknaden i den utsträckning det påverkarhandeln mellan medlemsstaterna. I artikel 88.3 anges attkommissionen skall underrättas i så god tid att den kan yttrasig om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder. Omden anser att någon sådan plan inte är förenlig med den ge-mensamma marknaden enligt artikel 87, skall den utandröjsmål inleda visst angivet förfarande (enligt artikel 88.2).Medlemsstaten i fråga får inte genomföra åtgärden förrändetta förfarande lett till ett slutgiltigt beslut. Det nyssnämndaförfarandet innebär att om kommissionen, efter att ha gettberörda parter tillfälle att yttra sig, finner att stöd som lämnasav en stat eller med statliga medel inte är förenligt med dengemensamma marknaden enligt artikel 87, eller att sådantstöd missbrukas, skall den besluta om att staten i fråga skallupphäva eller ändra dessa stödåtgärder inom den tidsfrist somkommissionen fastställer.Med hänvisning till den s.k. marknadsekonomiska investe-rarprincipen gör regeringen, som redovisas i propositionen,bedömningen att det föreslagna kapitaltillskottet till SJ ochden föreslagna låneramen i inte utgörstatsstöd. Den marknadsekonomiska investerarprincipen be-handlas i kommissionens meddelande (OJ/C/307) från den 13november 1993. Enligt detta meddelande är det nödvändigtatt i varje enskilt fall fastställa om statliga kapitaltillskott tillstödmottagande företag görs på samma sätt som en privataktör skulle göra, eller om statens medverkan tvärtom är mo-tiverad av offentliga intressen och därmed bör anses som ettslags statligt ingrepp i form av myndighetsutövning. När all-männa medel lämnas till ett visst företag måste alltså en be-dömning göras huruvida en privat investerare skulle hahandlat på samma sätt. Det investerade kapitalet skall i sådantfall förväntas ge normal avkastning i form av utdelningareller värdeökningar på investeringen.Näringsdepartementet inlämnade till EG-kommissionenden ett underlag med information om de före-slagna åtgärderna. Detta material, som är hemligstämplat,överlämnade departementet till utskottet med fortsatt hemlig-stämpling. Hemligstämplingen av Näringsdepartementetsmissivskrivelse till kommissionen hävdes senare, den 20 maj2003, av departementet.Det kan också nämnas att imaj 2003 inlämnade ett klagomål i frågan till kommissionen.Utskottets ställningstagandeInledningUtskottet behandlar först frågan om avslag på propositionen,därefter frågan om åtgärder för att stärka den finansiella ställ-ningen i SJ och slutligen frågan om den fortsatta avreglering-en av järnvägsmarknaden.Avslag på propositionenUtskottets förslag i korthetRiksdagen bör avvisa motioner med förslag om avslag påpropositionen. Det underlag som presenteras i propositio-nen är, enligt utskottets mening, tillräckligt som underlagför ett riksdagsbeslut. Jämför reservation 1 (m, fp, kd, c).I de fyra motioner som väckts med anledning av propositio-nen föreslås att regeringens förslag skall avslås, bl.a. medhänvisning till att beslutsunderlaget anses bristfälligt. Ut-skottet delar inte denna ståndpunkt utan anser att propositio-nen bör ligga till grund för ett riksdagsbeslut. Det underlagsom redovisas i propositionen är, enligt utskottets mening, tillfyllest. Som redovisats har utskottet också haft tillgång tillhela den akt i ärendet som finns hos Näringsdepartementet.Utskottet behandlar här endast de rena avslagsyrkandena imotionerna och går därför inte närmare in på de olika om-ständigheter som det hänvisas till i motionerna, t.ex. fråganom de föreslagna åtgärdernas förenlighet med EU:s konkur-rens- och statstödsregler. Till dessa frågor återkommer ut-skottet i nästföljande avsnitt.Med det anförda avstyrker näringsutskottet - i likhet medtrafikutskottet - motionerna i berörda delar.Åtgärder för att stärka den finansiella ställningen i SJ ABUtskottets förslag i korthetRiksdagen bör besluta om genomförande av de åtgärder föratt stärka den finansiella ställningen i SJ som föreslås ipropositionen och som omfattar bl.a. ett kapitaltillskott omhögst och en låneram i om . Liksom trafikutskottet delar näringsutskottet regering-ens bedömning att åtgärder måste vidtas för att reda uppden ekonomiska krisen i SJ.Som tidigare redovisats upprättade styrelsen i SJ i december2002 en kontrollbalansräkning som visade att det egna kapi-talet understiger hälften av det registrerade aktiekapitalet. Viden extra bolagsstämma beslöt ägaren,staten, att ta i anspråk den stipulerade fristen om 8 månaderför att undersöka möjligheterna att återställa kapitalet i måste alltså vara återställt senast den 15 sep-tember 2003.Staten har ett transportpolitiskt ansvar för att en hållbartransportutveckling, byggd på en väl fungerande järnvägstra-fik, skall kunna uppnås i landet i enlighet med det transport-politiska beslut som fattade , anförs det iyttrandet från trafikutskottet. Regeringens vision och målsättning för SJ är, somnämnts, att bolaget skall vara ett modernt reseföretag som ialla avseenden och uthålligt agerar affärsmässigt och kom-mersiellt. Inom ramen för denna målsättning är uppdraget tillSJ att fullfölja den tidigare påbörjade renodlingen av företa-get till kärnverksamheten.SJ:s nya ledning har utarbetat en strategi ochlanserat ett antal resultatförbättringsåtgärder. Strategiarbetethar bl.a. utmynnat i en om-arbetad affärsplan för perioden2003-2007 och en ny organisation. Både kraftig tillväxt ochförbättrade marginaler skall uppnås under affärsplaneperio-den, som ett omfattande kulturförändringsarbeteskall bedrivas för att SJ skall bli mer marknadsmässigt. SJpresenterade ett program som syftar till att förbättraresultatet med , så att lönsamhetskravenuppnås senast år 2006.Utskottet delar regeringens bedömning att åtgärder måstevidtas för att reda upp den ekonomiska krisen i SJ. Framtids-utsikterna för järnvägen som sådan får sägas vara goda. Där-med bör det finnas förutsättningar för att SJ som företag skallkunna få en gynnsam utveckling.