bet · GR01FIU9 · 2003-10-30 00:00:00 — Den egentligaskillnaden, skriver regeringen, rör frågan om den framtida finansieringenav systemet. Regeringen gör bedömningen att tillämpningen av bruttometodenpå sikt kan leda till att staten måste ta över finansieringsansvaret utanatt ha möjlighet att påverka kostnaderna för LSS-insatserna.Regeringen anser att bruttometoden visserligen innebär att det blir lättareatt förstå och förklara hur verksamheten finansieras, men framhåller attdenna information kan lämnas på annat sätt. De kostnadsökningar someventuellt uppstår kommer att vara lika tydliga oavsett val av utjämningsmetodeftersom såväl kostnadsuppgifterna som kommunerna lämnar tillStatistiska centralbyrån, som den uppdatering som följer av beräkningenav den genomsnittliga standardkostnaden i landet, kommer att vara desammai bägge systemen.Sammantaget anser regeringen att övervägande skäl talar för attgenomsnittsutjämningsmetoden bör tillämpas som metod för kostnadsutjämning.MotionenI motion Fi8 av m.fl. (fp) förespråkas bruttometoden(yrkandena 1 och 2). Motionärerna framhåller att bruttometoden är ettpedagogiskt långt enklare system där bidraget motsvarar den beräknadekostnaden. Med genomsnittsmetoden ser man på lokal nivå endast skillnadenmellan kommunens beräknade kostnad och genomsnittskostnaden. Följden kanenligt motionärerna bli att endast ett fåtal särskilt insatta personerkan väntas ha en klar bild av hur kostnadsutjämningssystemet i praktikenfungerar. För att belysa bruttometodens fördelar hänvisar motionärernatill SOU 2002:103 (s. 135):Genomsnittsmetodens olika stora avgifter kan komma att kritiseras mer änbruttometodens avdrag, som är lika stort per capita för alla kommuner.Bruttoutjämningen skulle således inte öka de spänningar som uppkommitmellan olika landsändar, föranledda av att några kommuner betalar tillandra kommuner. Ekonomiskt finns dock inga skillnader, utan skillnaden ärav pedagogisk art."..."Ett sådant system [bruttometoden] blir mergenomskinligt, dvs. Bristen på transparens kan exemplifieras medutjämningssystemet för äldreomsorgen. Trots att det finns ett utjämningssystemför äldreomsorgen, nekas äldre allt oftare särskilt boende när de villbosätta sig i en annan kommun. I ett transparent system uppfattas inte enperson som en ekonomisk belastning, eftersom dennes kostnad ersätts påett synligt sätt via utjämningssystemet. Denna insikt underlättar ocksåmöjligheterna för personer med funktionshinder att flytta mellan kommunerna,eftersom det inte innebär någon betydande ekonomisk för- eller nackdelatt acceptera dem som nya kommuninvånare.Detta, anser motionärerna, borde innebära att föredrar den metodsom regeringen inte föreslagit, dvs. bruttometoden.Finansutskottets ställningstagandeUtskottet kan konstatera att utfallet såväl för staten som för varjeenskild kommun är detsamma oavsett om brutto- eller genomsnittsmetodentillämpas. Omfördelningen beräknas i båda fallen på samma sätt. Utskottetkonstaterar också att både utredningen och regeringen förordar attutjämningen sker med genomsnittsmetoden. Enligt utskottets mening finns godaskäl som talar för detta. Genomsnittsmetoden är en väl etablerad metodsom används i den ordinarie kostnadsutjämningen. Ett eventuellt införlivandeav LSS-utjämningen i den ordinarie utjämningen skulle underlättas av attsamma metod tillämpas. Frågan om ett sådant införlivande bör enligtregeringens uppfattning bli föremål för övervägande i samband med attsystemets infasning avslutas.Utvecklingen av kostnaderna för LSS-verksamheten kan göras lika tydligmed båda utjämningsmetoderna, och utskottet anser därför inte att dettaska avgöra valet av utjämningsmetod. Kostnaderna för LSS-verksamheten harökat betydligt sedan lagen infördes, och regeringen gör bedömningen attökningen kommer att fortsätta. Utskottet gör samma bedömning och ansermot den bakgrunden att det - oavsett val av utjämningsmetod - är mycketviktigt att noggrant följa kostnadsutvecklingen för LSS-verksamhetenframöver.Med det anförda avstyrker utskottet motion Fi8 (fp) yrkandena 1 och 2.Översyn av huvudmannaskapetUtskottets förslag i korthetUtskottet avstyrker motionsförslag om en översyn av huvudmannaskapet förLSS-verksamheten. Jämför reservation 4 (c).MotionenI motion Fi11 av m.fl. (c) anförs att det föreslagna utjämningssystemetför LSS-kostnader är ett steg i rätt riktning. Motionärerna pekar dock påatt den stora kostnadsökningen för LSS-verksamheten - -har medfört att många kommuner, framför allt mindre som har svårt attomfördela sina kostnader, därför har hamnat i en svår ekonomisk situationså att enskilda i värsta fall kan bli lidande. Detta föranleder en översynav huvudmannaskapet för LSS-verksamheten och bör övervägamöjligheten för ett statligt finansieringsansvar (yrkande 1).Finansutskottets ställningstagandeUtskottet anser att ett statligt övertagande av finansieringsansvaretskulle innebära en olycklig situation där ansvaret för verksamheten ochkostnaderna skiljs åt. Detta skulle kunna leda till att kostnadsökningeninom LSS-verksamheten förstärks. Frågan om ett statligt övertagande avfinansieringsansvaret har också, som tidigare nämnts, behandlats ochavstyrkts av socialutskottet (bet. 2002/03:SoU1).Utskottet anser inte att det finns anledning till en sådan översyn sommotionärerna förespråkar. Därmed avstyrker utskottet motion Fi11 (c)yrkande 1.Beräkning av standardkostnadenUtskottets förslag i korthetUtskottet avstyrker motionsförslag om att se över utformningen avutjämningssystemets koncentrations- och personalkostnadsindex.Jämför reservation 5 (c).PropositionenSättet att beräkna de kostnader som ska utjämnas följer i stort sett sammaprinciper som i det ordinarie kostnadsutjämningssystemet. Utjämningenbaseras på antalet insatser enligt 9 § 2-10 LSS multiplicerat med denriksgenomsnittliga kostnaden för respektive insats. De olika insatsernasummeras därefter. Till detta läggs kommunernas ersättning tillförsäkringskassan enligt (assistansersättningen).Den ovan beräknade kostnaden föreslås multipliceras med två indextal, ettkoncentrationsindex och ett personalkostnadsindex. Koncentrationsindexetutgörs av kvoten mellan andelen personer med beslut om LSS i kommunen ochi riket, och visar alltså om en kommun har en annan befolkningsandel medLSS-insatser än riksgenomsnittet. De kommuner som har ett högre indextalän 1 får en högre standardkostnad, och vice versa. Tanken med detta indexär att kommuner med en stor andel personer med LSS-insatser harstordriftsfördelar och därför ska få mindre kompensation via utjämningssystemet.Personalkostnadsindexet är till för att spegla omsorgsbehovet hos depersoner som har insatser enligt LSS. I stället för att mäta omsorgsbehovethos varje individ, vilket kräver en stor administration, föreslår regeringenatt man ska använda personalkostnaderna för att approximera omsorgsbehovet.Indexet motsvarar av skillnaden mellan kommunens egna redovisadepersonalkostnader och de personalkostnader som ingår i den grundläggandestandardkostnaden. Kompensationen sker endast till av skillnaden föratt minska risken att systemet kompenserar för skillnader i effektiviteteller ambitionsnivå.De kostnader som beräknas i den föreslagna modellen överensstämmer intehelt med kommunernas faktiska kostnader. Det är heller inte meningen.Liksom i det ordinarie kostnadsutjämningssystemet är tanken attkostnadsskillnader som beror på skillnader mellan kommunerna i effektivitet,ambitionsnivå, servicenivå m.m. inte ska kompenseras.MotionenI motion Fi11 av m.fl. (c) föreslås att utformningen av koncentrations-och personalkostnadsindexet ses över så att de är neutrala mellan de olikadriftsformer som kommunerna kan välja för verksamheten (yrkande 3).Motionärerna hävdar att de stordriftsfördelar som en hög koncentration antasge, inte uppkommer i en situation med enskilda vårdbolag. Om privata bolagkoncentrerar sin verksamhet till insatser för mer vårdkrävande personer,kommer koncentrationsfördelen helt och hållet vårdbolaget till godo.Detta ger kostnader som vida överstiger schablonkostnaden, och kommunernariskerar därmed att underkompenseras i utjämningssystemet.Motsvarande problem finns i utformningen av personalkostnadsindex. Närvårdbolagen riktar sin verksamhet mot personer med stora omvårdnadsbehov,och erbjuder vård med hög personaltäthet, riskerar den föreslagnaersättningen att inte täcka de verkliga kostnaderna. Det är av störstavikt att systemet är konkurrens- och bidragsneutralt, anser motionärerna.Finansutskottets ställningstagandeKommunens beräknade standardkostnad för insatser enligt LSS är ensammanvägning av de olika typerna av LSS-insatser. Kostnaderna för de olikainsatserna varierar mycket kraftigt. Den dyraste insatsen, särskilt boendeför barn, beräknas enligt propositionen i genomsnitt kosta perperson och år. Motsvarande kostnad för t.ex. ledsagarservice beräknastill . Genom en sammanvägning av de olika insatserna tar beräkningenav standardkostnaden hänsyn till vilken mix av insatser varje kommun har.Motionärerna invänder mot personalkostnadsindexet att det skulle missgynnaprivat driven verksamhet. Eftersom den privata verksamheten är inriktadmot personer med stort vårdbehov och vården dessutom bedrivs med högkvalitet (hög personaltäthet) har de privata vårdgivarna högre personalkostnaderän schablonen och riskerar därför att få för låg ersättning från systemet,anser motionärerna.Utskottet vill med anledning av detta klargöra att det föreslagnautjämningssystemet tar hänsyn dels till vilken typ av insats varje individfår, dels till hur omvårdnadsbehovet (mätt som personalkostnader) varierarinom de olika insatserna. Detta gäller oavsett om verksamheten bedrivs ikommunal eller privat regi. En kommun som låter privata vårdbolag ta handom personer med kostnadskrävande insatser och själv ansvarar för verksamheteni de mindre kostnadskrävande delarna, får samma ersättning frånutjämningssystemet som en kommun som gör tvärt om. Huruvida de privatavårdbolagenfår en rimlig ersättning för sina kostnader eller inte avgörs inte avutjämningssystemet, utan i kommunens upphandling av vårdtjänster. Denschablon som används i systemet för att beräkna löneinnehållet i den köptaverksamheten (av de totala kostnaderna) kan visserligen i det enskildafallet avvika från den verkliga lönekostnaden. Det finns dock ingenanledning att förmoda att sådana avvikelser skulle vara betydande ellersystematiska. Skulle schablonen i enskilt fall slå fel, är det dessutomkommunen, inte den privata vårdgivaren, som påverkas.Ett privat vårdbolag som bedriver sin verksamhet med hög kvalitet (högpersonaltäthet) riskerar att inte få kompensation från systemet för sinaverkliga kostnader, hävdar motionärerna. Detta är heller inte meningen.Systemet ska, i likhet med den ordinarie kostnadsutjämningen, inte kompenseraför skillnader i ambitionsnivå, servicegrad eller effektivitet.Med det anförda avstyrker utskottet motion Fi11 (c) yrkande 3.Länsvisa utjämningssystemUtskottets förslag i korthetUtskottet avstyrker ett motionsyrkande om att justera mellan kommunernaför kostnader som kan uppstå när mellankommunala avtal sägs upp i sambandmed att utjämningssystemet för LSS-kostnader införs.Jämför reservation 6 (c).PropositionenI och med införandet av ett nationellt utjämningssystem för LSS-kostnaderminskar behovet av mellankommunala utjämningssystem inom länen. Om deändå skulle finnas kvar kan det leda till att vissa kommuner blir dubbeltkompenserade och andra dubbelt belastade. Eftersom de länsvisa systemengrundar sig på avtal mellan kommunerna bör också frågor om när och huravtalen ska avvecklas vara en fråga för de beröra kommunerna. Regeringenförutsätter att merparten av dessa avtal kommer att upphöra när detnationella utjämningssystemet träder i kraft. Kommunernas möjlighet att haen länsvis utjämning (17 § LSS) bör dock inte upphävas i nuläget.Regeringen framhåller att kommunernas möjlighet att träffa avtal enligt17 a § LSS för personer som är bosatta i annan kommun även fortsättningsviskommer att fylla en viktig funktion. Regeringen anser att regleringenkommer att behövas för personer med ovanliga diagnoser samt i syfte attkunna erbjuda tillfälligt boende i en annan kommun hemkommunenbygger upp en lämplig verksamhet.MotionenI motion Fi11 av m.fl. (c) efterlyses förslag om hur kostnadernamellan hemkommun och vistelsekommun kan justeras till dess att vistelsekommunenkompenseras av utjämningssystemet (yrkande 2). Som regeringens förslag ärutformat kan det uppstå situationer där den nya vistelsekommunen får betalaför den ursprungliga hemkommunens uppsagda plats trots att man ännu intetilldelats utjämningspengar. Utjämningssystemet måste utformas så attbåde individens självbestämmande och vistelsekommunens finansieringsbehovtillgodoses.Finansutskottets ställningstagandeKommunerna har en möjlighet (17 a § LSS) att sluta kostnadsavtal förpersoner bosatta i en annan kommun. När sådana avtal sägs upp kan en luckai finansieringen av LSS-insatserna för de berörda personerna uppstå mellanavtalets slut och utjämningssystemets införande.Införandet av ett nationellt utjämningssystem kan leda till att sådanaavtal sägs upp. Frågan om avtalens utformning är emellertid en civilrättsligfråga mellan avtalsparterna. Det finns ca 1 400 sådanaavtal, och det är enligt utskottets bedömning en fråga för avtalsparternaatt avgöra under vilka former eventuella uppsägningar eller omförhandlingarav avtalen bör ske. Kommunernas möjligheter att även fortsättningsvisjämna ut LSS-kostnader inom länen i enlighet med tidigare ingångna avtal,eller teckna nya avtal enligt 17 a § LSS, begränsas inte av det föreliggandeförslaget till utjämningssystem för LSS-kostnader.Med det anförda avstyrker utskottet motion Fi11 (c) yrkande 2.Ett nationellt utjämningssystemUtskottets förslag i korthetUtskottet tillstyrker regeringens lagförslag samt den komplettering somutskottets fogat till lagförslaget. bifaller därmed proposition2002/03:151 samt utskottets förslag till komplettering.PropositionenRegeringen föreslår att antar dels regeringens förslag till lagom ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade,dels antar lagarna om utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift förkommuner för kostnader enligt LSS.Kompletterande lagförslagEtt införande av det föreslagna kostnadsutjämningssystemet för verksamhetenligt LSS innebär även att det krävs en mindre ändring i 4 § lagen(1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighetsutdebitering av skatt, m.m. Detta förslag saknades i propositionen.Regeringen har under beredningens gång försett utskottet med ett sådantförslag.MotionenBirgitta och (båda c) begär i motion Fi216att regeringen ska lägga fram ett förslag så att det blir större rättvisamellan kommunerna för LSS-kostnaderna (yrkande 1).Finansutskottets ställningstagandeMed hänvisning till vad utskottet anfört om regeringens förslag till systemför utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade(LSS), tillstyrker utskottet proposition 2002/03:151 samt utskottetskompletterande lagförslag.Utskottet anser att förslaget i motion Fi216 (c) yrkande 1 därmed fåranses vara tillgodosett. Utskottet avstyrker därför motionsyrkandet.ReservationerUtskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlettföljande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslagtill riksdagsbeslut som behandlas i reservationen.1. Motionsyrkanden om avslag på proposition 2002/03:151, punkt 1 (m,kd)av (), (), () och OlleSandahl (kd).Förslag till riksdagsbeslutVi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 bordeha följande lydelse:Riksdagen avslår proposition 2002/03:151 och tillkännager förregeringen som sin mening vad som i reservationen anförs om att statenbör överta kostnadsansvaret för LSS. Därmed bifaller delvismotionerna 2003/04:Fi9, 2003/04:Fi10 yrkandena 1 och 2, 2003/04:Fi222 och2003/04:Fi286 yrkande 7.StällningstagandeVi anser att regeringens förslag i proposition 2002/03:151 om ettutjämningssystem för kommunernas LSS-kostnader bör avslås. Ansvaret förfinansieringen av LSS-verksamheten bör i stället övertas av staten.Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) är enbetydelsefull reform för de funktionshindrade, och vi anser att det är mycketviktigt att reformen värnas långsiktigt. LSS är en rättighetslag. Den ärbeslutad av och ställer detaljerade krav på kommunerna som därförhar mycket begränsade möjligheter att påverka insatsernas omfattning.Kostnaderna för LSS-verksamheten har ökat avsevärt och riskerar mednuvarande ordning att tränga ut andra angelägna kommunala verksamheter.Staten har ansvaret för lagstiftningen och staten ska därför också haansvaret för finansieringen. Framtida kostnadsökningar inom LSS-verksamhetenska enligt vår uppfattning prövas mot alla utgiftsområden inom statsbudgeten,inte bara mot den kommunala verksamheten.Med det anförda föreslår vi att delvis bifaller motionerna Fi9(m), Fi10 (kd) yrkandena 1 och 2, Fi 222 (m) och Fi286 (kd) yrkande 7.2. Motionsyrkanden om avslag på proposition 2002/03:151, punkt 1 -motiveringen (fp)av () och ().StällningstagandeAnsvaret för finansieringen av LSS-verksamheten bör övertas av staten.Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) är den kanskeviktigaste frihetsreformen som genomförts . Den är mycketbetydelsefull i vardagen för människor med funktionshinder, människor somför sin vardag är beroende av andra människors stöd och assistans. Sedanden infördes har stödet ständigt utsatts för hot om och genomförande avbegränsningar och besparingar. För oss liberaler är det mycket viktigtatt reformen värnas långsiktigt. LSS är en rättighetslag. Den är beslutadav och ställer detaljerade krav på kommunerna som därför harmycket begränsade möjligheter att påverka insatsernas omfattning. Kostnadernaför LSS-verksamheten har ökat avsevärt och riskerar med nuvarande ordningatt uppfattas tränga ut andra angelägna kommunala verksamheter. Det nuföreslagna utjämningssystemet är inte någon långsiktig lösning. Statenhar ansvaret för lagstiftningen och staten ska därför också ha ansvaretför finansieringen. Den enskildes rätt till värdighet och frihet genomLSS måste säkras. har begärt en bred översyn av lagen omassistansersättning. Vi välkomnar att detta beslut äntligen blivit fattat.Den nuvarande ordningen är dock så bristfällig och ställer enskildapersoner såväl som enskilda kommuner i mycket trängda lägen. Av den anledningenmenar vi att det som en övergångslösning behövs ett bättre fungerandeutjämningssystem för LSS-kostnader mellan kommunerna.Med det anförda föreslår vi att avslår motionerna Fi9 (m), Fi10(kd) yrkandena 1 och 2, Fi 222 (m) och Fi286 (kd) yrkande 7.3. Val av utjämningsmetod, punkt 2 (fp)av () och ().Förslag till riksdagsbeslutVi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 bordeha följande lydelse:Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad somanförs i reservationen om att använda den s.k. bruttometoden. Därmedbifaller motion 2003/04:Fi8 yrkandena 1 och 2.StällningstagandeSom framgår av motion Fi8 (fp) och av reservation 1 i detta betänkande,anser vi att finansieringen av LSS-verksamheten bör vara statens ansvar.Problemen med den ojämna fördelningen av LSS-kostnader mellan kommunernaär dock så akuta, att en nationell utjämning enligt vår mening är nödvändigi avvaktan på att staten tar över finansieringsansvaret. Som enövergångslösning är vi därför beredda att acceptera det föreslagnautjämningssystemet,under förutsättning att bruttometoden används vid utjämningen, i ställetför den nu föreslagna genomsnittsmetoden.Det ekonomiska utfallet av de båda metoderna är visserligen detsamma, menbruttometoden är en betydligt mer pedagogisk metod. Med bruttometodenblir det avsevärt enklare för medborgare, politiker och tjänstemän attförstå och förklara hur verksamheten finansieras.Den ökade tydlighet som bruttometoden innebär underlättar också förfunktionshindrade att flytta mellan kommunerna. Det framgår nämligen klartmed bruttometoden, att flytten mellan kommuner inte innebär någon betydandeekonomisk för- eller nackdel för den ena eller andra kommunen.Med det anförda föreslår vi att bifaller motion Fi8 (fp).4. Översyn av huvudmannaskapet, punkt 3 (c)av ().Förslag till riksdagsbeslutJag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 bordeha följande lydelse:Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad somanförs i reservationen om en översyn av huvudmannaskapet för LSS-verksamheten.Därmed bifaller motion 2003/04:Fi11 yrkande 1.StällningstagandeLSS-reformen är viktig för de funktionshindrade, och jag vill se enfortsatt utveckling av reformen. Kostnadsökningarna har dock varit stora desenaste åren och statsbidragen har inte följt med kostnadsutvecklingen.Detta har medfört att många kommuner, särskilt de mindre, har hamnat i ensvår ekonomisk situation som i värsta fall kan gå ut över den enskilde.Detta föranleder enligt min mening att en översyn av huvudmannaskapet börgöras, och att ett statligt finansieringsansvar för LSS-verksamheten börövervägas.Med det anförda föreslår jag att bifaller motion Fi11 (c)yrkande 1.5. Beräkning av standardkostnaden, punkt 4 (c)av ().Förslag till riksdagsbeslutJag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 bordeha följande lydelse:Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad somanförs i reservationen om en översyn av utformningen av koncentrations-och personalkostnadsindex. Därmed bifaller motion 2003/04:Fi11yrkande 3.StällningstagandeJag anser att utformningen av de båda indextalen, koncentrationsindexetoch personalkostnadsindexet, riskerar att få felaktiga effekter vad gällerneutraliteten mellan privat och offentligt driven LSS-verksamhet.Koncentrationsindexet innebär att en kommun som har stordriftsfördelarska få en reducerad ersättning ur utjämningssystemet. Om stordriftsfördelarna uppstår i den privata verksamheten riskerar kommunen, som inte kantillgodogöra sig stordriftfördelen, att bli underkompenserad.Personalkostnadsindexet syftar till att spegla graden av omvårdnadsbehov.Ett privat vårdbolag som koncentrerar sin verksamhet mot personer medstora omvårdnadsbehov riskerar att inte få ersättning från utjämningssystemetsom täcker de verkliga kostnaderna.Det är av största vikt att utjämningssystemet är konkurrens- ochbidragsneutralt, och jag anser därför att utformningen av koncentrations- ochpersonalkostnadsindex bör ses över.Med det anförda föreslår jag att bifaller motion Fi11 (c) yrkande3.6. Länsvisa utjämningssystem, punkt 5 (c)av ().Förslag till riksdagsbeslutJag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 bordeha följande lydelse:Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad somanförs i reservationen om justering av kostnader innan kompensationensker genom utjämningssystemet. Därmed bifaller motion 2003/04:Fi11yrkande 2.StällningstagandeDet föreslagna utjämningssystemet kommer att innebära att de länsvisaavtalen sägs upp, en utveckling som redan inletts. I samband med dettariskerar det att uppstå en situation där en vistelsekommun får ta överfinansieringsansvaret innan man kan tillgodogöra sig medel frånutjämningssystemet. Jag anser att det är av största vikt att utjämningssystemetutformas så att det tillgodoser såväl individens självbestämmande somvistelsekommunens finansieringsbehov.