bet · GR01KU10 · 2003-12-11 00:00:00 — Granskning av statsrådens tjänsteutövning ochregeringsärendenas handläggning InledningEnligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall konstitutionsutskottetgranska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenashandläggning. Utskottet har rätt att för detta ändamål få utprotokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hörtill dessa ärenden.Det åligger att när skäl föreligger tilldet, dock minst en gång , meddela vad utskottet vidsin granskning har funnit förtjäna uppmärksamhet. I det betänkande somnu läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna,administrativt inriktade granskningsuppgifter angående regeringsarbetet.Utöver konselj-, regerings- och statsministerprotokoll har vidgranskningen funnits att tillgå material som tagits fram av utskottetskansli, vissa andra utskottskanslier och av . Ett antalakter i regeringsärenden har varit tillgängliga. Väsentliga delar av detmaterial som funnits att tillgå återges i bilagorna 1.1-8.1.SammanfattningUtskottet följer utveckling i vissa hänseenden.Ökningen av antalet politiskt tillsatta tjänstemän i Regeringskanslietfortsätter, likaså ökningen av det sammanlagda antalet anställda.Den långsiktiga utvecklingen av antalet anställda iRegeringskansliet ger utskottet anledning till skärpt uppmärksamhetoch närmare granskning av orsakerna. I fråga om jämställdheten mellankönen anser utskottet det vara av yttersta vikt att kvinnors kompetenstas till vara även inom de högre tjänsterna inom ,vilket enligt vad granskningen utvisar inte förefallerha blivit fallet inom vissa tjänstekategorier.Vid granskningen av regeringens protokoll har utskottetuppmärksammat vissa smärre brister i formellt hänseende. Dessaiakttagelser har under hand påpekats för Regeringskansliet.Protokollsgranskningen har vidare givit utskottet anledning att gånärmare in på vissa frågor.En gäller ränta för lån till hemutrustning. Sådan ränta har bestämtsför i sänder genom särskilda regeringsbeslut utan atträntan fastställts i förordningsform. Utskottet anför att det ärnaturligt att föreskrifter av betydelse för allmänheten gesförfattningsform och även att författningsregleringen därvid görs såfullständig att den inte behöver hänvisa till regleringsbrev.En annan fråga som utskottet tagit upp i samband med granskningenav regeringsprotokollen gäller bidragsutbetalningar via AB Svenska Spel.Regeringen har i flera fall beslutat om utbetalning av bidrag tillolika projekt och därvid bestämt att bidragen skolat utbetalas avAktiebolaget . Utskottet konstaterar att den ordning somtillämpats inte kan sägas vara i överensstämmelse med de principersom är vägledande på finansmaktens område och för statsbudgetensutformning. Den stämmer enligt utskottet knappast heller överens meddet aktiebolagsrättsliga regelverket och vad som gäller för statensägande och förvaltningen av de statligt ägda företagen. Utskottetkonstaterar att ett arbete kommer att inledas i för attändra förfarandet och utgår från att förhållandena därigenombringas till överensstämmelse med de regler som gäller.Utskottet går vid sina granskningar som regel igenom någoneller några grupper av förvaltningsärenden som avgjorts avregeringen. Årets granskning har gällt överklagningsärenden avseendearbetsmiljön. Vad utskottet iakttagit i fråga om dessa ärenden gällerfrämst tidsåtgången för prövningen. Utskottet vill efter sin granskningrent allmänt understryka vikten av att prövningen av en anståndsansökan iöverklagandeärenden görs med utgångspunkt i att ärendetshandläggning inte onödigtvis fördröjs.Utskottet har granskat regeringens beredning av de lagärenden i vilkaen proposition lämnats till . Granskningen harinriktats på Lagrådets yttranden i dessa lagärenden och vilkaberedningsåtgärder yttrandena föranlett i Regeringskansliet.Beredningen av lagärenden som inte lett till proposition omfattasinte av utskottets granskning. Någon heltäckande bild avkvalitetsnivån i regeringens lagförslag har inte åsyftats.Utskottet framhåller att lagstiftning som håller tillräckligt högkvalitet är en förutsättning för att förutsebarhet och därmed enskildasrättssäkerhet skall kunna garanteras. Fullgodalagstiftningsprodukter innebär vidare att kravet på enhetlighet,konsekvens och klarhet kan uppnås. Genom tillräckligt genomtänktlagstiftning kan också oönskade samhällsekonomiska konsekvenser undvikas.Det är i första hand regeringen som tar initiativ till och svarar förberedningen av förslag till ny lagstiftning. Regeringen har därför ettbetydande ansvar i arbetet med att upprätthålla god kvalitet ilagstiftningen.Enligt utskottets mening utgör det ett observandum att omkring enfemtedel av de lagrådsyttranden som granskningen omfattat harinnehållit invändningar som rör principiella frågor eller andrakvalitetsaspekter. Utskottet framhåller i detta sammanhang att detmot bakgrund av det remissförfarande som traditionellt tillämpas iden svenska lagstiftningsprocessen får anses att beredningskraveti 7 kap. 2 § regeringsformen innebär att regeringen som huvudregelbör genomföra en sedvanlig remissbehandling i skriftlig form.Utskottet understryker vidare vikten av att arbetet med lagärendenaplaneras så att tillräckligt med tid kan avsättas för detberedningsarbete som följer efter Lagrådets yttrande. Detta är inteminst viktigt med tanke på att en tydlig argumentation ipropositionerna om skälen för regeringens förslag är av avgörandebetydelse för beslutsprocessen i . Att regeringensställningstagande i en proposition har sin grund t.ex. i en annanjuridisk bedömning än den Lagrådet har gjort eller i ett visstpolitiskt hänsynstagande bör redovisas tydligt.Utskottet har granskat det sätt på vilket regeringen utövatutnämningsmakten. Granskningen har omfattat utnämningar avmyndighetschefer , vilket medfört attantalet utnämningar som ingår i granskningen är begränsat. Den gersåledes ingen heltäckande bild av myndighetschefers bakgrund. Inteheller säger den något om utvecklingen . Vad gällerutnämningar av t.ex. generaldirektörer har utskottet tidigare gjortbedömningen att den omständigheten att en person har en politiskbakgrund inte skall vara diskvalificerande vid tillsättningen, så längeendast sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet tillämpasvid tillsättningen. Tvärtom kan politisk erfarenhet ibland vara värdefullför den som skall leda en offentlig verksamhet.Beträffande regeringens styrning av de statliga bolagen anförutskottet att det är av betydelse att styrningen sker på ett sätt somskapar möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande. Det börutvecklas rutiner som gör det möjligt att följa upp viktigarehändelseförlopp och att granska vilka kontakter som förevarit mellanbolagsledningar och berörda departement i frågor av större betydelse.Utskottet förutsätter att det fortsatta utvecklingsarbetetavseende ägarstyrningen görs i medvetande om detta.Beträffande faktapromemorior över EU- handlingar konstaterarutskottet att den gällande fristen för avlämnandenormalt inte hålls. kan ändamålsenligheten av denna fristifrågasättas. Utskottet anför dock sammanfattningsvis att ensnabbare expediering av faktapromemorior än vad som normalt sker skullevara önskvärd. Utskottet framhåller vidare betydelsen av att de dokumentsom skall föranleda faktapromemorior väljs med noggrannhet så attpromemoriorna blir relevanta.Beträffande handlingar som betecknas som non-papers anförutskottet att beteckningen non-paper är okänd för lagstiftaren ochdärmed lagstiftningsmässigt inte utgör någon särskild kategori avhandlingar, samt att de i likhet med andra handlingar omfattas avregelverket om allmänna handlingars offentlighet. Utskottet konstaterari det aktuella ärendet att framläggandet av tankar och idéer i principmåste vara lika väl förankrat i oavsett om tankarna elleridéerna läggs fram muntligt eller skriftligt, och för skriftligahandlingar oavsett deras beteckning.Utskottets anmälanUtskottet anmäler härmed enligt 12 kap. 2 § regeringsformen förriksdagen resultatet av den i det föregående redovisade granskningen.Stockholm den 11 december 2003På vägnarGunnar HökmarkFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: (), GöranMagnusson (s), (), (), KenthHögström (s), (), (), MatsBerglind (s), (m), (), (), (), (), (), (), () och ().1 Regeringens sammansättning ochregeringsarbetets organisationInledningI tidigare granskningsbetänkanden, /03:KU10, harutskottet behandlat olika förändringar i både regeringenssammansättning och regeringsarbetets organisation. Den senastegranskningen avsåg 2002. I det följande redogörutskottet för vad som ägt rum fr.o.m. t.o.m. november2003.1.1 RegeringenEnligt 6 kap. 1 § regeringsformen består regeringen av statsministernoch övriga statsråd, som tillsätts av statsministern. Statsministernutser även enligt 7 kap. 1 § bland statsråden chefer fördepartementen. Enligt 7 kap. 5 § kan statsministern också förordna attett ärende eller en grupp av ärenden, som hör till ett visstdepartement, skall föredras av annat statsråd än departementschefen.De för utskottets granskning förekommandeförordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen, och därtillförordnanden och entlediganden av statsråd, återfinns i bilaga 1.1.Förordnanden och entlediganden av statsrådStatsrådet avled . Statsministernförordnade att tills vidare vara chef förUtrikesdepartementet. Därefter förordnade statsministern den 7 oktober2003 att fr.o.m. vara statsråd ochchef för . har samma ansvarsområdesom hade. beslutade statsministern att entledigastatsrådet och chefen för O Karlssonfr.o.m. den 10 oktober 2003.Statsministern förordnade attfr.o.m. vara statsråd.Statsministern förordnade attfr.o.m. vara statsråd.Statsministern beslutade att entledigastatsrådet och ställföreträdande statsministern . den 31 oktober 2003.Statsministerns beslut om regeringens sammansättning har även meddelatstill talman i ett samlingsbeslut av den 7 oktober 2003.Förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformenStatsministern förordnade , med ändring avförordnandet , statsrådet att fr.o.m.den 1 januari 2003 i chefen för ställeföredra vissa förvaltnings- och lagstiftningsärenden.Statsministern beslutade vidare att till statsrådet skall höra följande myndigheter och organ:Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning,Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, ochIntegrationsverket.Statsministern förordnade , med ändring avförordnandet , statsrådet att fr.o.m. den1 i chefen för ställe föredra vissaförvaltnings- och lagstiftningsärenden. Statsministern beslutadevidare att skall höra till statsrådet ansvarsområde.Statsministern förordnade , med ändring avförordnandet , statsrådet attfr.o.m. i chefen för ställeföredra vissa lagstiftningsärenden.Statsministern förordnade , med ändring avförordnandet , statsrådet att fr.o.m.den 1 januari 2003 i chefen för ställeföredra vissa lagstiftningsärenden.Statsministern förordnade statsrådet att fr.o.m. i chefen förFörsvarsdepartementets ställe föredra förvaltningsärenden som hörtill förlisning.Statsministern förordnade , med ändring avförordnandet ,statsrådet att fr.o.m. i chefenför ställe föredra vissa förvaltnings-och lagstiftningsärenden. Statsministern beslutade vidare att tillstatsrådet ansvarsområde skall höra följande myndigheteroch organ: , de allmännaförsäkringskassorna, , , utbildningsstöd, för internationellaadoptionsfrågor, och Arvsfondsdelegationen.Statsministern förordnade , med ändring avförordnandet , statsrådet attfr.o.m. i chefen för ställeföredra vissa förvaltnings- och lagstiftningsärenden.Statsministern beslutade vidare att till statsrådet skall höra följande myndigheter och organ:Smittskyddsinstitutet, , , ochAlkoholsortimentsnämnden.Statsministern förordnade , med ändring avförordnandet , statsrådet att fr.o.m.den 1 januari 2003 i chefen för ställe föredravissa förvaltnings- och lagstiftningsärenden.Statsministern förordnade , med ändring avförordnandet , statsrådet attfr.o.m. i chefen för ställeföredra vissa förvaltnings- och lagstiftningsärenden.Statsministern beslutade vidare att till statsrådet skall höra följande myndigheter och organ:länsstyrelserna, och Statens bostadsnämnd.Statsministern förordnade , med ändring avförordnandet , statsrådet att fr.o.m.den 1 januari 2003 i chefen för ställeföredra vissa förvaltnings- och lagstiftningsärenden.Statsministern beslutade vidare att till statsrådet skall höra följande myndigheter och organ:Riksgäldskontoret, , allmänna pensionsfonderna,Styrelsen för allmänna hypoteksbank, Styrelsen försparbankernas säkerhetskassa, ,, , Datainspektionen,Kammarkollegiet, , , , , , , Statens kvalitets- ochkompetensråd, Offentliga sektorns särskilda nämnd,, , , Statens tjänstepensions- och grupplivnämnd ochSkiljenämnden i vissa trygghetsfrågor.Statsministern förordnade statsrådet fr.o.m. i chefen för föredra vissa förvaltningsärenden.Statsministern förordnade statsrådet att fr.o.m. i chefen förFinansdepartementets ställe föredra vissa förvaltningsärenden.Statsministern förordnade , med ändring avförordnandet , statsrådet att fr.o.m.den 1 januari 2003 i chefen för ställe föredravissa förvaltnings- och lagstiftningsärenden.Statsministern beslutade vidare att Nationellt centrum för flexibeltlärande, och skall höra tillstatsrådet ansvarsområde.Statsministern förordnade statsrådet att fr.o.m. i chefen förUtrikesdepartementets ställe föredra vissa förvaltnings- ochlagstiftningsärenden. Statsministern beslutade vidare att tillstatsrådet ansvarsområde skall höra följande myndigheteroch organ: och Utlänningsnämnden.Statsministern förordnade statsrådet att fr.o.m. i chefen förUtrikesdepartementets ställe föredra vissa förvaltningsärenden.Statsministern beslutade vidare att till statsrådet skall höra följande myndigheter och organ: i , Styrelsen för internationelltutvecklingssamarbete (Sida), , och förordnade statsrådet att fr.o.m. i chefen förNäringsdepartementets ställe föredra vissa förvaltnings- ochlagstiftningsärenden. Statsministern beslutade vidare attJämställdhetsombudsmannen och skall höra tillstatsrådet ansvarsområde.2 Regeringskansliet2.1 PersonalKonstitutionsutskottet har under en följd av år i sinagranskningsbetänkanden, /03:KU10, redogjort förpersonalutvecklingen i . I likhet med de senastegranskningarna riktar utskottet även uppmärksamheten bl.a.mot frågor som gäller andelen politiskt tillsatta tjänstemänoch personalutvecklingen inom , samt i viss månjämställdhetsfrågor. I årets granskning har utskottet beslutatatt rikta speciell uppmärksamhet på frågor rörande antalet kvinnor ikategorierna attachéer, generalkonsuler och ambassadörer samtantalet kvinnliga chefer i . Jämställdhetsfrågornai årets granskning berör vidare främjandet av antalet kvinnligachefer.Regeringskansliet utgör en myndighet. IRegeringskansliet ingår nu Statsrådsberedningen, ,, , ,, , ,, och . Utrikesförvaltningenbestår av och utrikesrepresentationen.Utrikesrepresentationen lyder under Regeringskansliet.Utskottets granskning avser , ejutrikesrepresentationen.Antalet tjänstgörande i , exklusivekommittéanställda och anställda i utlandsmyndigheter, var 3 550 iseptember 2003. Eftersom redovisningen har avsettRegeringskansliet utom bör här för jämförelsensskull också anges att detta antal var 2 659.Personalutvecklingen visar följandepersonalfördelning[1]:**FOOTNOTES**[1]: Uppgifterna inkluderar depolitiskttillsatta tjänstemännen.------------------------------------------Dep. 2000 2001 2002 2003------------------------------------------SB 61 63 (+2)54 59------------------------------------------Ju 243 282 292 280 (-12)------------------------------------------UD i.u. 891 (-)------------------------------------------Fö 114 127 116 133 (+14)------------------------------------------S 168 190 194 208 (+14)------------------------------------------Fi 388 382 396 442 (+46)------------------------------------------U 164 172 161 185 (+24)------------------------------------------Jo 127 124 128 134 (+6)------------------------------------------Ku 120 70 68 (-2)74------------------------------------------M 164 160 149 157 (+8)------------------------------------------N 348 408 399 401 (+2)------------------------------------------FA 545 572 592 588 (-4)------------------------------------------Totalt 2 435 2 550 2 558 3 550*------------------------------------------Antalet tjänstgörande exklusivekommittéanställda ochanställda vid utlandsmyndigheter iRegeringskansliet åren2000-2003(*2 659 exklusive ). [2]Framställningen visar att Regeringskanslietspersonalökningar har fortsatt sedanutskottets senaste granskning. De störstaökningarna har skett på Finansdepartementetmed 46 personer, med24 personer och Social- ochFörsvarsdepartementen med 14 personervardera. Två departement -, -och Förvaltningsavdelningen har haftminskningar i personalstyrkan.Mot bakgrund av tidigare granskningar kanutskottet se att ökningen av antaletanställda i utvecklat sigpå följande sätt:**FOOTNOTES**[2]: Tjänstgörande i detta avseende innebäratt varje deltidsarbetande redovisas som 1tjänstgörande.-----------------------------År Antal-----------------------------1974 1 250-----------------------------1982 2 022-----------------------------1984 1 942-----------------------------1986 1 856-----------------------------1987 1 799-----------------------------1988 1 782-----------------------------1990 1 786-----------------------------1991 1 803-----------------------------1992 1 720-----------------------------1993 1 849-----------------------------1994 1 846-----------------------------1996 2 157-----------------------------1997 2 233-----------------------------1999 2 307-----------------------------2000 2 435-----------------------------2001 2 550-----------------------------2002 2 558-----------------------------2003 2 659 (3550*)-----------------------------Tabellen utvisar antalet tjänstgörande(exklusivekommittéanställda) i ,exklusiveUtrikesdepartementet, . *Medräknas (exklusivetjänstgörande vid utlandsmyndigheterna) är antalettjänstgörande 3 550 i september månad 2003.Enligt rapporten effektivare regeringskansli(SB2001/8259) som avlämnats av Projektet föreffektivisering och rationalisering av gerdagens och framtidens krav på Regeringskanslietanledning att skapa bättre möjligheter för attmöta de krav som myndigheten kan ställas inför. Irapporten står bl.a.:Att resursmässigthar växt för att kunna möta nya kravär ostridigt. Om Regeringskanslietdäremot har haft förmågan att iövrigt anpassa sin organisation, sittarbetssätt och sina processer är merdiskutabelt. [3]Som förklaring till detta kan enligt rapporten angesden speciella ställning som - i jämförelsemed andra myndigheter - har i form av en uttalat politisktstyrande ledning, som förutsätter ett speciellt arbetssätt iorganisationen.2.2 Politiskt tillsattatjänstemänUtskottet har kunnat konstatera attantalet politiskt tillsatta tjänstemän i Regeringskansliethar ökat, från 155 tjänstemän till 165tjänstemän . De politiskt tillsatta tjänstemännen frånsamarbetspartierna och degrönas kanslier som tillsattes efter regeringsbildningen isamband med valet uppgår till 16 årsarbetskrafterfördelade på 19 tjänstgörande personer. De redovisas iföljande tabell under ().Utvecklingen av antalet politiskt tillsatta tjänstemänper departement framgår av följandetabell:-----------------------------------------Departement Politiskt tillsattatjänstemän-----------------------------------------SB 46-----------------------------------------Ju 10-----------------------------------------UD 12-----------------------------------------Fö 6-----------------------------------------S 15-----------------------------------------Fi 17-----------------------------------------U 12-----------------------------------------Jo 4-----------------------------------------Ku 3-----------------------------------------M 5-----------------------------------------N 18-----------------------------------------FA 19**-----------------------------------------Totalt 167-----------------------------------------Antalet politiskt tillsatta tjänstemän perdepartement, inklusive ,år2003. (** Samarbetspartiernas tjänstemän)De politiskt tillsattatjänstemännen har ökat i antal med2 personer till totalt 167 sedanförra årets granskning (bet.2002/03:KU10 s. 15).2.3 Jämställdhet2.3.1 Främjandet av kvinnligacheferUtskottet har, som omnämnts iavsnitt 2.1, i årets granskning avRegeringskansliet avseendepersonalutvecklingen beslutat attrikta speciell uppmärksamhet påfrågor rörande antalet kvinnligachefer i och ivissa befattningar inomutrikesförvaltningen. Granskningengäller i huvudsak främjandet avantalet kvinnliga chefer.Av RegeringskanslietsHandlingsplan för jämställda löner(FA/2002/500/) framgår att vissajämställdhetsfrågor som berörkvinnors situation på arbetsplatsen- föräldraledigas lönesättning ochlöneutveckling, löner ikvinnodominerade yrken m.m. -utvärderats i ochatt arbetet med de frågor somutskottet tidigare uppmärksammatfortgår (bet. 2002/03:KU10 s. 16).En uppföljning av analysen avlöneskillnader mellan könen somuppmärksammats inför lönerevisionenvåren 2003 utförs för närvarandeinom Regeringskansliet.Kvinnliga chefer iUtrikesförvaltningenRegeringskansliet redovisar i enpromemoria av ,bilaga 1.1, att andelen kvinnligachefer vid utlandsmyndigheterna är26 %.Antalet kvinnliga attachéeruppges vara 17, i jämförelse medmännen som är 28 stycken. Det finns36 kvinnliga ambassadörer (avhela gruppen ambassadörer), medande manliga ambassadörerna uppgårtill 114 stycken. Andelen kvinnorpå rådsnivå, dvs. departementsrådsom inte är chefer, ambassadråd,kansliråd, ämnesråd ellerministrar, är 41 %.Kvinnliga chefer iRegeringskanslietInom hela ärkönsfördelningen för kvalificeradetjänstebenämningar blandambassadråden finns 52 kvinnor () och 59 män, bland ämnesråden 70kvinnor () och 99 män, blandkansliråden 236 kvinnor () och212 män, och blanddepartementsråden 102 kvinnor () och 172 män.I promemorian anförs attobalansen ur ett jämställdhets- ochkompetensperspektiv till stor delberor på att det tar relativt långtid att bli chef inomUtrikesdepartementet och att dettidigare inte har rekryterats likamånga kvinnor som män till enkarriär inom diplomatin.Regeringskansliet anför att andelenkvinnor i Utrikesdepartementetsaspirantprogram harblivit jämnt fördelad, vilket ökarrekryteringsbasen för kvinnligachefer på sikt.Som svar på utskottets frågoranförs också att det sedan flera årtillbaka pågår ett aktivt arbeteför att rekrytera fler kvinnligachefer till utlandsmyndigheterna.Enligt målet i Regeringskanslietsjämställdhetsplan 2003-2004 skallminst av cheferna påutlandsmyndigheterna vara kvinnorvid utgången av . Vidbemanning av chefer föreslås attförslag som överlämnas tillledningen alltid skall innehållaminst en kvinna och en man.Utvecklingen av rekryteringen avkvinnliga cheferRegeringskansliet anför i sinhandlingsplan för jämställda löner() följande:Jämställdhetsarbetet i RKbedrivs genom aktiva åtgärderoch genom integrering avjämställdhetsperspektivet i denövriga verksamheten. Ijämställdhetsplanen är ett avmålen att genomförachefsutbildning medjämställdhetsperspektiv.Utbildningen skall omfattaprinciper för rekrytering,lönesättning och befordran samtövrigt jämställdhetsarbete.Som ett led i arbetet medjämställdhetsplanen harRegeringskansliet under år 2002genomfört ettkarriärplaneringsprogram. Underåret har 225 personer deltagit iprogrammet, varav 178 är kvinnor.Samtliga yrkeskategorier fannsrepresenterade ikarriärplaneringsprogrammet, menhuvudgruppen vardepartementssekreterare, vilketenligt ärrekryteringsbasen för framtidenschefer.En utvärdering av programmetgenomfördes i slutet av år 2002.Deltagarna hade i utvärderingenangivit att de upplevde att de fåtten plan för sin fortsatta karriäroch ett underlag för framtidasamtal med arbetsledande chef kringarbetsuppgifter, arbetsmiljö ochkarriärutveckling.