bet · GR01KU3 · 2003-10-30 00:00:00 — Beträffandekommunförändringar stadgas att en särskildundersökning skall göras i fråga om befolkningensinställning, när det finns skäl till det.Kammarkollegiet beslutar i frågan såvida det integäller en undersökning i ett ärende somlänsstyrelsen utreder, vilket är fallet närlänsstyrelsen har beslutanderätten i huvudsaken.Undersökningen av befolkningens inställning skallgöras av och kan ske genom omröstning,opinionsmätning eller liknande förfarande.Länsstyrelsen får anlita valnämnden i kommunen, ominte nämndens verksamhet i övrigt hindras. Skallundersökningen ske genom en omröstning fårlänsstyrelsen besluta att det, med tillämpning avvallagen (1997:157), skall framställas röstlängd ochröstkort för undersökningen.Enligt propositionen kan ortsbefolkningen aldriganses tala för kommunen i ett indelningsärende. Detkan bara kommunfullmäktige göra (prop. 1978/79:157s. 45 f.). Det underströks att vid bedömningen avresultatet av en folkomröstning hänsyn måste tasinte bara till hur de deltagande röstat utan ocksåtill hur många av de röstberättigade som deltagit,vilket ansågs vara en bra mätare på intresset förfrågan i området (prop. 1978/79:157 s. 118).Kammarkollegiets utredning och yttrande iindelningsärendenDen kommunala indelningslagen innehöllen särskild bestämmelse om att Kammarkollegietskulle avge utlåtande i ärende som hänskjutits tillregeringens avgörande. Denna bestämmelse bedömdes ilikhet med vissa andra bestämmelser om förfarandetinnebära en sådan detaljreglering av förfarandet somutan vidare kunde undvaras i den nyaindelningslagen. Det förutsattes att Kammarkollegietäven utan en uttrycklig föreskrift skulle vidtasådana åtgärder som angavs i den utmönstradebestämmelsen (prop. 1978/79: 157 s. 114).Som redan framgått är bestämmelserna om utredningtill största delen överensstämmande vad gällerkommun- och landstingsindelningsändringar.I propositionen till indelningslagen beskrivsordningen för utredningen i indelningsärenden (prop.1978/79:157 s. 115 ff.). Beskrivningen avserbestämmelserna om kommunindelningsändringar, mendessa skall tillämpas på motsvarande sätt vidlandstingsändringar (2 kap. 12 § indelningslagen).Av beskrivningen framgår bl.a. följande.Kammarkollegiet har huvudansvaret för att lämpligutredning kommer till stånd i alla typer avindelningsärenden vare sig det är regeringen ellerkollegiet som är beslutande. Normalt bör någon formav utredning ske i varje indelningsärende. De skildamöjligheter att anordna utredning som lagen gerinnebär att utredningen inte behöver ges störreomfattning än vad som krävs i det enskilda fallet.Utredningen kan alltid avbrytas, om det framkommeratt någon ändring inte bör komma till stånd. Det kanförekomma, framför allt i ärenden av mindreomfattning, att det finns en tillräcklig utredningredan vid ansökningstillfället. Det är självklartatt det i sådana fall inte behöver göras någonsärskild utredning. Det anses lämpligt att kollegietpå ett så tidigt stadium som möjligt inhämtarpreliminära synpunkter och att det kanvara värdefullt att bereda berörda kommunertillfälle att yttra sig innan utredningsformenbeslutas, bl.a. om den skall ske hos kollegiet,eller särskild utredare. Det ärsjälvklart att under utredningen samråd skall skemed de kommuner som direkt berörs avindelningsändringen. Även kringliggande kommuner,som inte direkt skulle beröras av ändringen, kanockså ha ett visst intresse av frågan, och i den månändringen är av betydelse för dessa, t.ex. genom attett mellankommunalt samarbete påverkas, bör samrådske med dessa.Kommunala folkomröstningar m.m.Fullmäktige får besluta att det som ett led iberedningen av ett ärende som fullmäktige skallhandlägga skall inhämtas synpunkter från medlemmar ikommunen. Motsvarande gäller även beträffande ettlandsting. Synpunkter kan inhämtas genomfolkomröstning, opinionsundersökning eller någotliknande förfarande (5 kap. 34 § kommunallagen).Närmare föreskrifter om förfarandet vidfolkomröstning finns i lagen (1994:692) om kommunalafolkomröstningar. Folkomröstning kan ske påinitiativ av bl.a. en nämnd eller enfullmäktigeledamot. En sådan omröstning kan ocksågenomföras efter ett folkinitiativ (5 kap. 23 §sista stycket kommunallagen). Rätten tillfolkinitiativ innebär att fullmäktige måste behandlafolkomröstningsfrågan, men den innebär inte attfullmäktige måste besluta att hålla den begärdaomröstningen (prop. 1993/94:188). Resultatet avomröstningen är endast rådgivande.Konstitutionsutskottet uttalade i samband med attbestämmelsen om möjligheterna till kommunalfolkomröstning infördes bl.a. följande (bet.1976/77:KU25 s. 74 f.).Den representativa demokratins princip innebär attmedborgarna vid regelbundet återkommande val medallmän och lika rösträtt väljer en beslutandeförsamling. Härigenom får de valda representanternapå medborgarnas uppdrag ansvaret för skötseln av degemensamma angelägenheterna. - - - Enligt utskottetsmening kan en rådgivande omröstning i vissafall vara lämplig som ett led i beredningen av ettsärskilt ärende av stor betydelse. Resultatet av ensådan omröstning kan få stor betydelse för besluteti en viss fråga, men det är ändå de förtroendevaldaledamöterna i den beslutande kommunala församlingen,kommunfullmäktige respektive , som hardet fulla ansvaret för beslutets innehåll. En sådanomröstning måste sålunda ses om ett extra led i detsedvanliga beredningsförfarandet, som syftar tillatt ge fullmäktige ett så tillförlitligtbeslutsunderlag som möjligt. I detta ligger ocksåatt de i omröstningen ställda frågorna självfalletmåste rymmas inom ramen för den kommunalakompetensen, dvs. gälla ämne i vilket fullmäktigehar rätt att fatta beslut.Kommundemokratikommitténs uppdrag har omfattat attutvärdera erfarenheterna av folkinitiativ tillkommunala folkomröstningar (SOU 2001:48).RegionberedningenRegionberedningens beskrivning (SOU 1995:27) avde nu aktuella indelningsfrågorna innehållerbl.a. följande.När det gäller ändringar av länsindelningen ansesdet enligt praxis att regeringen har rätt attbesluta om mindre ändringar, närmast som en följdav ändringar i den kommunala indelningen, medanfrågor om mer omfattande ändringar skall prövasav . Ändringar rörande länetsresidensstäder anses också kräva riksdagensställningstagande. Det är inte enbartlänsstyrelsernas geografiska verksamhetsområdesom bestäms av länsindelningen. Det gäller ocksålandstingen, läns- och kammarrätterna,skattemyndigheterna samt de allmännaförsäkringskassorna. I vissa fall utgörs deorganisatoriska byggstenarna av enheter sombestår av flera län.När en del av ett landsting förs över till ett annatlandsting skall en ekonomisk reglering ske.Regleringen skall ha till syfte att på ettändamålsenligt och skäligt sätt fördela landstingetsförmögenhet eller en del av denna. Regleringenfastställs av regeringen när beslutet omindelningsändring meddelas.Utredningen ansåg att det inte behövs någon särskildlagstiftning om indelningen i län eller om ändringari län. Den nuvarande på praxis byggda ordningenbedömdes vara tillräcklig.Utredningen erinrade om kopplingen mellan läns-och landstingsindelningen. Om två eller flera länläggs samman skall en sammanslagning därför skeockså beträffande landstingen. Därvid tillämpasindelningslagen.De senast genomförda större ändringarna i läns-och landstingsindelningenVid bildandet av det nya län föreslogsriksdagen godkänna dels att län skulle läggas sammantill län, dels att länsstyrelserna i de nämndalänen skulle läggas samman länsstyrelse. Regeringen angav som sin uppgiftatt genomföra en ändrad länsindelning sedanriksdagen godkänt ett förslag om förändringen. Ipropositionen citerades 1 kap. 2 § kommunallagen omatt varje landsting omfattar ett län, om inte någotannat är särskilt föreskrivet. Det senare ledet ibestämmelsen antyddes syfta endast på ,och kommuner som då samtliga stodutanför landstingsindelningen. Regeringen uttalade ianslutning till detta att om två eller flera länläggs samman, skall en sammanläggning därför skeockså av landstingen. I propositionen redovisaderegeringen sin avsikt att genom kontakter medberörda landsting och kommuner inhämta derassynpunkter i de frågor som avser en ändradlandstingsindelning. Regeringen skulle återkommatill i den utsträckning den fortsattaberedningen gav anledning till detta (se prop.1995/96:38 s. 28 ff.). För regleringen av denlandstingskommunala beslutanderätten i samband medbildandet av läns landsting föreslogregeringen senare införandet av en särskild lag omsammanläggningsdelegerade (prop. 1995/96:224).Vid bildandet av lämnaderegeringen förslag om att bl.a. skullegodkänna att , länoch utom och kommunerden läggs samman till Västergötlandslän (godtog inte det namnet). Någotgodkännande av de nämnda kommunernas överförandetill begärdes inte genom regeringensförslag till riksdagsbeslut även om det framgick avpropositionen i övrigt att denna omfattade frågan(prop. 1996/97:108 s. 5 och s. 29 ff.). Regeringensförslag innefattade för och kommunersdel att kommunerna fortfarande kom attingå i trots att deindelningsmässigt hörde tillJönköpings län (prop. s. 46). beslutadeden godkänna regeringens förslag. Den 27november beslutade regeringen (In97/2666/KL) att denämnda länens landsting skulleläggas samman till läns landsting.Det beslutades då också att och Mullsjökommuner skulle tillhöra länslandsting. I regeringsbeslutet gjordes en hänvisningbl.a. till att beslutat att länen skulleläggas samman.Tilläggsdirektiven tillKommundemokratikommitténDen beslutade regeringen attlämna (Ju 2000:03)tilläggdirektiv (dir. 2001:75). Regeringen angeri fråga om behovet av ett tilläggsuppdrag i alltväsentligt följande.Bestämmelserna om landstings- ochkommunindelningen skiljer sig åt i vissahänseenden, bl.a. när det gäller vilken hänsynsom skall tas till befolkningens önskemål i enfråga om indelningsändring. En väsentlig skillnadär att en delning av en kommun mot den kommunensvilja kan ske enbart om det finns synnerliga skälför delningen. Det kan dock ifrågasättas om intede rättsliga villkoren för delning av landstingrespektive kommun så långt det är möjligt börvara desamma. När det gäller ändringar ilänsindelningen finns det över huvud taget intenågon lagreglering. Mot den angivna bakgrundenanser regeringen att det är angeläget med engenomgripande översyn av bestämmelserna omindelningsändringar.Riksdagen har genom indelningslagen överlåtitpå regeringen att fatta beslut i indelningsfrågorsom gäller kommun- och landstingsindelningen.Principen om överensstämmelse mellan indelningeni län och landsting innebär dock att regeringeninte bör genomföra större förändringar avlandsting utan medverkan. Den gällandeordningen innebär också i praktiken attregeringen kan handlägga en fråga om ändring ilandstingsindelningen på två olika sätt: antingensom ett lagstiftningsärende eller som ettförvaltningsärende. Regeringen anser attkommittén bör överväga om detta kan anses utgöraen ändamålsenlig ordning.I ansökningar om större indelningsändringarförekommer det att hänvisning görs tillresultatet av en folkomröstning som hänför sigtill endast en del av en kommun eller ettlandsting. Kommittén skall överväga om det vidprövningen av en sådan ansökan skall vara möjligtatt på lämpligt sätt utröna hur befolkningensinställning ser ut i områden som även indirektberörs av en eventuell indelningsändring, t.ex. ien annan kommun eller ett annat landsting ellerandra delar av en kommun eller ett landsting.Direktiven innehåller i fråga omuppdragsbeskrivning bl.a. följande.Kommittén skall göra en översyn avförutsättningarna för och förfarandet vidändringar i landstings- och kommunindelningensamt lämna förslag till behövliga lagändringar.Kommittén bör därvid bl.a. överväga om det finnsnågon anledning att ha kvar de nuvarandeskillnaderna när det gäller rättsliga villkor fördelning av landsting respektive kommuner. Enannan fråga som skall utredas är om förfarandetvid ändringar i länsindelningen bör lagregleras.Om så bedöms vara fallet skall förslag lämnastill sådana regler. Kommittén skall vidareöverväga om det är ändamålsenligt att en fråga omändring i landstingsindelningen kan handläggasbåde som ett lagstiftningsärende och som ettförvaltningsärende.I uppdraget ingår också att utreda om det börvara möjligt för regeringen att besluta om extraval vid större indelningsändringar samt omregeringen, eller den myndighet som regeringenbestämmer, skall kunna föranstalta omfolkomröstning i sådana områden som indirektberörs av en ansökan om indelningsändring. Vilkentyngd befolkningens inställning i enindelningsfråga bör ha är också något som börövervägas i detta sammanhang.Kommittén skall redovisa resultatet av sitttilläggsuppdrag till regeringen senast den 31mars 2002.Bostadsutskottets lagrådsremiss med förslagtill lag om indelning i länBostadsutskottet har tagit upp frågan om attriksdagen skall anta en ny lag som bestämmerkommunernas länstillhörighet och utarbetat ettförslag till en sådan lag. Lagförslaget innehålleren enda bestämmelse, vari föreskrivs vilka län somskall finnas i och vilka kommuner de olikalänen skall omfatta.Bostadsutskottet har inhämtat Lagrådets yttrandeöver förslaget.Lagrådet anser att det krav på allmängiltighet somgäller för lagstiftning får anses uppfyllt och attdet inte föreligger något principiellt hinder motatt frågor om länsindelningen och kommunernaslänstillhörighet regleras i lag trots att detinnebär en avvikelse från hur dessa frågor tidigarehar hanterats. Lagrådet noterar att förslaget intehar varit föremål för sådan beredning som är brukligi lagstiftningsärenden. En beredning behövs normaltför att lagstiftningens kvalitet skall säkras och äri det förevarande fallet enligt Lagrådet önskvärdäven på grund av att lagförslaget aktualiserarprincipiella frågor av vikt och att ärendet inte kansägas vara av rent formell eller rutinartadkaraktär.Särskilt framhåller Lagrådet den föreslagna lagensförhållande till indelningslagen. Om lagarna skallsamexistera, kommer regeringen fortfarande att kunnaändra kommunindelningen, och att följdändra i denföreslagna lagen till följd av beslut som regeringenfattar stämmer dåligt med normhierarkin. Om lagarnaskall samexistera men ge möjlighet attingripa och besluta om sådana ändringar somregeringen inte beslutat om, kommer det attråda oklarhet om fördelningen av uppgifter mellanriksdagen och regeringen. Problemet skulle kunnalösas genom att bestämmelser införs som preciserargränserna för regeringens beslutanderätt på dettaområde eller klargörs under vilka förhållandenriksdagen vill förbehålla sig att reglera dessafrågor genom lagstiftning. För utarbetande av sådanabestämmelser saknas, framhåller Lagrådet, förnärvarande tillräckligt beredningsunderlag. Lagrådeterinrar också om lämnade tilläggsdirektivtill att överväga och läggafram förslag rörande bestämmelserna omindelningsändringar.Lagrådet anser sig inte kunna tillstyrka att denföreslagna lagen antas förrän den berörda rättsligaproblematiken analyserats närmare.Konstitutionsutskottets övervägandenNärmare om de konstitutionellaförutsättningarnaDen ordning som gäller nu bygger på att ienlighet med regeringsformen genom lag haröverlämnat åt regeringen att genom beslut i enskildafall bestämma om rikets indelning i kommuner ochlandsting. Detta hindrar givetvis inte att dettillkommer att när som helst besluta omändring av lagen. En sådan ändring kan innebära attregeringens befogenheter på området begränsas ellerupphävs. Den kan också innebära attförutsättningarna för regeringens beslut ändras.I 8 kap. 5 § regeringsformen föreskrivs bl.a. attgrunderna för ändringar i rikets indelning ikommuner bestäms i lag. Bestämmelsen tillkom efterförslag av regeringen i propositionen om den nyaregeringsformen (prop. 1973:90).I Grundlagberedningens förslag hade motsvarandebestämmelse sin plats i 1 kap. om statsskicketsgrunder (5 § första stycket). Bestämmelsen löd:"Riket är indelat i kommuner. Grunderna förändringar i indelningen bestämmes genom lag" .Till motivering av förslaget anförde beredningenatt den kommunala självstyrelsen borde betraktas omen av statsskickets grunder och att en bestämmelsedärom alltså borde finnas i grundlagens 1 kap. Ettmoment i den kommunala självstyrelsen är enligtGrundlagberedningen vidare att regeringen inte skallkunna ändra indelningen i kommuner oberoende av enmedborgerlig opinion. Å andra sidan skulle detenligt beredningen i hög grad komplicera förfarandetvid indelningsändringar, om varje sådan skullebehöva underställas . En rimlig medelväg,som stämmer väl överens med praxis, var enligtberedningen att skall medverka vidfastställandet av grunder för ändringar iindelningen. I enlighet härmed föreslog beredningenatt grunderna för ändringar i kommunindelningenskall bestämmas genom lag (SOU 1972:15 s. 122).I regeringsförslaget återfinns bestämmelsen omgrunderna för ändringar i rikets indelning ikommuner i sin ännu gällande lydelse i 8 kap., sominnehåller regler om lagar och andra föreskrifter. Ipropositionen beskrevs Grundlagberedningens förslagi ämnet som en kompetensregel som innebar att reglerom grunderna för ändringar i kommunindelningenskulle kunna ges endast i lag. I departementschefensmotivering för regeringsförslaget anfördes vidareatt den grundläggande strukturen i den kommunalaindelningen, dvs. förekomsten av primärkommuner ochsekundärkommuner (kommuner och landsting), inteborde kunna överges utan sådana överväganden somföregår en grundlagsändring. Det borde därför i 1kap. regeringsformen slås fast att det i riket skallfinnas såväl primärkommuner som sekundärkommuner.En sådan regel skulle emellertid enligt vaddepartementschefen vidare anförde endast skänkasvaga hållpunkter för indelningen i kommuner. LiksomGrundlagberedningen ansåg han därför att den bordekompletteras med en bestämmelse som tillförsäkrarriksdagen att avgörande inflytande på den kommunalaindelningen genom att slå fast att grunderna förrikets indelning i kommuner skall bestämmas i lag.Med en sådan bestämmelse avsågs enligt propositioneninte endast formellt betonade regler om kommunalaindelningsändringar. I anslutning till praxis bordeockså de materiella principerna för sådanaindelningsreformer som den avslutadestorkommunreformen och den vid tiden förpropositionen pågående sammanläggningen av kommunerinom kommunblock anges i lag. Liksom tidigare bordedet enligt propositionen ankomma på regeringen att ide enskilda fallen förordna om ändring i denkommunala indelningen (prop. 1973:90 s. 188, 189).Konstitutionsutskottet tillstyrkte regeringensförslag (KU1973:26 s.40).Vad som anförts i förarbetena till bestämmelsen i8 kap. 5 § regeringsformen ger vid handen attbestämmelsen tillkommit för att tillförsäkrariksdagen ett avgörande inflytande på den kommunalaindelningen, så att inte regeringen skulle kunnaavgöra denna oberoende av en medborgerlig opinion.Det sätt på vilket denna avsikt förverkligats är attde materiella principerna för indelningsändringarskall beslutas av genom lag. Det hardärefter av praktiska skäl överlämnats åt regeringenatt i enskilda fall förordna om ändring i denkommunala indelningen. Den nu gällande regleringen i2 kap. 1 § indelningslagen om ändringar ilandstingsindelningen är som framgått av vad somåtergivits i det föregående avsedd att uppfyllaregeringsformens krav på reglering av grunderna försådana beslut.Ändamålet med regeringsformens föreskrifter är medandra ord i första hand att säkerställa att interegeringen ges alltför stora befogenheter på ettområde av väsentlig betydelse för den kommunalasjälvstyrelsens grundläggande ställning istatsskicket. Regeringen styr riket på riksdagensvillkor. Karaktäristiskt för förhållandet mellanregering och riksdag är att kan stifta lagpå det område inom vilket regeringen harnormgivningskompetens, att kan underlåtaatt delegera normgivningskompetens till regeringenoch att kan återta sådan kompetens frånregeringen sedan den en gång delegerats.Den kommunala självstyrelsen uppfattas å andrasidan enligt regeringsformen ytterst som delegeradfrån folket genom . All offentlig makt iSverige utgår enligt regeringsformen från folket ochriksdagen är folkets främsta företrädare.Grundlagens föreskrift om att grunderna förändringar i rikets indelning i kommuner bestämsgenom lag får ses som ett skydd för folket genomriksdagen mot en alltför långtgående maktutövningfrån regeringens sida, inte som ett skydd för folketi kommunerna mot riksdagen.Syftet med föreskriften i 8 kap. 5 §regeringsformen om att grunderna för ändringar irikets indelning i kommuner bestäms i lag kan medandra ord anses tillgodosett om beslut om ändringari rikets indelning i landsting fattas av riksdagen.Bestämmelsens avfattning bör därför inte anseshindra att en sådan ordning införs.Enligt 1 kap. 1 § regeringsformen utövas denoffentliga makten under lagarna. Vid utövandet avsin beslutanderätt är följaktligen bundenav gällande lagar, i första hand givetvis avgrundlagarna men även andra lagar, så länge de ärgällande. Det är därför inte uteslutet att genomvanlig lag meddela föreskrifter om de materiellavillkoren för beslutsfattande i fråga omindelningen i landsting. Genom sådana föreskrifterskulle grunderna för ändringar i rikets indelning ikommuner kunna bestämmas på ett sätt som formelltsett uppfyller vad som krävs enligt 8 kap. 5 §regeringsformen. Det sakliga värdet av en sådanreglering skulle dock kunna sättas i fråga, eftersomregleringen skulle kunna upphävas genom ett enkeltbeslut om lagstiftning som ändringar iindelningen beslutas genom lagstiftning. Av vad somhar anförts i det föregående framgår att värdet frånkonstitutionellt rättslig synpunkt också kanifrågasättas.Behovet av lagstiftningDe föreskrifter som reglerarförutsättningarna för beslut om ändringar i riketsindelning i kommuner och landsting leder inte alltidtill resultat som godtas av alla. I frågor om vilkenindelning som skall gälla visar sig från tid tillannan skiljaktiga meningar. Frågorna är av sådan artatt de kan anses böra avgöras i en mera tydligtpolitisk ordning än . Den ordning som ipraktiken står till buds är att frågorna avgörs avriksdagen.Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift fårenligt 11 kap. 8 § RF ej fullgöras av ividare mån än som följer av grundlag ellerriksdagsordningen. Bestämmelsen innebär bl.a. attriksdagen inte genom att stifta lag kan tillägga sigsjälv rätt att avgöra frågor som är att anse sombeslut i enskilda fall. Av detta får anses följa attriksdagen inte kan stifta lag omlandstingstillhörigheten för endast en viss kommun.Den form för politisk prövning avindelningsfrågorna som kan anses påkallad får därföråstadkommas genom att antar en generelllag om indelningen i landsting. Frågor om framtidaändringar i indelningen kommer då att kunna avgörasmera förutsättningslöst i parlamentarisk ordning.Hur sådana ärenden kan väckas kommer att framgå avföreskrifterna i 3 kap. riksdagsordningen. Förslagväcks av regeringen genom proposition och avriksdagsledamöter genom motion.Ingenting talar för att sambandet mellanindelningen i län och landsting bör brytas. Det bördärför säkerställas att frågor om länsindelningenblir beaktade vid prövningen av frågor omindelningen i landsting enligt den nya regleringen.Den nu gällande ordning som innebär att frågor omstörre ändringar i länsindelningen prövas avriksdagen bör därför lagfästas med attlandstingsindelningen bestäms genom lag. Av sammaskäl som anförts i fråga om landstingen fårdetta göras i form av en generell lag om riketsindelning i län.Lagstiftningens utformningSambandet mellan indelningen i län och landsting börleda till att en ny reglering ges i en sammanhållenlag om rikets indelning i län och landsting.FöljdlagstiftningOm frågor som gäller rikets indelning i län ochlandsting skall avgöras genom lag på det sätt somberörts i det föregående, bortfaller de uppgifter ifråga om indelningen i landsting som enligt 2 kap.indelningslagen nu ankommer på regeringen.