bet · GR01NU4 · 2003-10-30 00:00:00 — Revisorernas iakttagelser, övervägandenoch förslag redovisades i rapporten sombolagsägare (2002/03:10), vilken har remitteratstill myndigheter, bolag och organisationer.Yttranden har inkommit från Statskontoret,, , ,, revisorers allmänna synpunkterUtskottets förslag i korthetRiksdagen bör avslå revisorersförslag vad avser allmänna synpunkter.Revisorernas granskning av statens roll sombolagsägare är en uppföljning av en rapportsom revisorerna gjorde . Mycket av detarbete som har bedrivits inomRegeringskansliet - och då särskilt inomNäringsdepartementet - med utveckling avägarrollen har skett mot bakgrund och medbeaktande av de förslag och påpekanden somrevisorerna gjorde . Detta arbete, somfår ses som en ständigt pågående process,fortsätter. Jämför reservation 3 (m, fp, kd,c).Revisorernas förslagRevisorerna föreslår att skall göra etttillkännagivande i enlighet med vad de anfört iavsnittet om allmänna synpunkter. Det bör vara enprioriterad uppgift för regeringen ochRegeringskansliet att ta itu med de i rapportenomnämnda bristerna i styrningen, förvaltningen ochuppföljningen av de statliga bolagens verksamheter,anser revisorerna. Det är främst som regeringen tycks ha intensifieratutvecklingsarbetet, sägs det. De åtgärder som nuvidtas eller har vidtagits kunde hagenomförts tidigare, menar revisorerna. Flera av deiakttagelser som revisorerna gjorde år 1997kvarstår. Åtminstone anses detbehövas en återkommande granskning avägarföreträdarens arbete med de aktuella frågorna.Även om ägarrollen utvecklats återstår det, enligtrevisorernas uppfattning, en hel del arbete för attkomma till rätta med återstående brister, avseendet.ex. avsaknaden av konkreta mål för flera statligabolag, oklara styrdokument och eftersatt uppföljningav bolagens verksamheter. Revisorerna föreslår attregeringen till skall lämna enutförlig redovisning av vilka åtgärder som vidtagitsför att förbättra styrningen, förvaltningen ochuppföljningen av de statliga bolagens verksamheter.Regeringskansliets fortsatta utvecklingsarbete börföljas noggrant, och regeringen bör årligenrapportera till hur arbetet bedrivs.Redovisningen bör, enligt revisorernas mening,inbegripa samtliga åtgärder som vidtagits och deresultat som uppnåtts på olika områden.Utskottets ställningstagandeRevisorernas granskning av statens roll sombolagsägare är, som nämnts, en uppföljning av enrapport som revisorerna gjorde . mening är det ett värdefullt arbete somrevisorerna nu har utfört. att aktiviteten inom harökat för att utveckla ägarrollen och att denstatliga ägarrollen har stärkts.Mycket av det arbete som har bedrivits inomRegeringskansliet - och då särskilt inomNäringsdepartementet - med utveckling av ägarrollenhar skett mot bakgrund och med beaktande av deförslag och påpekanden som revisorerna gjorde i sinförra granskning . Detta arbete, som får sessom en ständigt pågående process, fortsätter. Densamordning av ansvaret för ägarfrågorna tillNäringsdepartementet som genomfördes vid årsskiftet2002/03 utgör, enligt utskottets mening, en godgrund för det fortsatta utvecklingsarbetet.Utskottet återkommer i det följande tillrevisorernas förslag på olika områden.När det gäller revisorernas förslag om attregeringen till skall lämna enutförlig redovisning av vilka åtgärder som vidtagitsför att förbättra styrningen, förvaltningen ochuppföljningen av de statliga bolagens verksamheter,anser utskottet att detta redan sker genom denårliga skrivelsen. Som sagts ser utskottetredogörelsen som ett viktigt redskap för attförmedla information om den statliga företagssektorntill både och allmänheten och anser attarbetet med utformningen av innehållet i skrivelsenbör ses som en ständigt pågående process,Med hänvisning till det anförda kan utskottet intese något behov av ett riksdagsuttalande medanledning av revisorernas allmänna synpunkter -förslaget avstyrks därmed i berörd del.Regeringskansliet som ägarföreträdareUtskottets förslag i korthetRiksdagen bör avslå revisorersförslag vad avser somägarföreträdare och tillhörandemotionsyrkande. Utskottet hänvisar till densamordning till sombeslutades om och sominnebär att detta departement nu harhuvudansvaret för ägarfrågorna. Denna nyaordning kan förväntas ge goda möjlighetertill en effektiv samordning. Jämförreservationerna 4 (m, fp, c) och 5 (kd).Revisorernas förslagRevisorerna föreslår att skall göra etttillkännagivande i enlighet med vad de anfört iavsnittet om som ägarföreträdare.De remissinstanser som yttrat sig delar revisorernasiakttagelser om att under desenaste åren utvecklat och stärkt sin ägarroll.Förhoppningar framförs om att den genomfördakoncentrationen av ägarutövningen till färredepartement skall ge förutsättningar till en störreenhetlighet i regeringens styrning, förvaltning ochuppföljning av bolagens olika verksamheter.Revisorerna föreslog i den förra granskningen ensådan koncentration av ägarutövningen. Det är dockfortfarande flera departement som ansvarar förstatliga bolag, varav några har en betydandeomsättning, konstaterar revisorerna. De anser därföratt behovet av att utveckla samarbetsformerna inomRegeringskansliet för att få till stånd en merenhetlig förvaltning och styrning av de statligabolagen kvarstår. Uppdelningen av ägarutövningen påflera departement kan, enligt revisorernas mening,leda till fortsatt splittring av resurser ochkompetens. Den utbildningsinsats somRegeringskansliet anordnat för de bolagsansvarigaunder bör, enligt revisorerna, följas uppav flera och bli ett återkommande inslag för dedepartementstjänstemän som har berörda uppgifter.Revisorerna föreslår att regeringen tillriksdagen skall lämna en redovisning av hurutvecklingsarbetet avseende ägarutövningen inomRegeringskansliet bedrivs.MotionenRiksdagen bör göra ett tillkännagivande om attförvaltningen av samtliga statligt ägda bolag skallsamlas hos ett departement, anförs det i motion2003/04:N2 (kd). Att flera olika departement arbetarmed bolagsfrågor gör att staten inte använder sinaresurser på bästa sätt och att den kompetens sombyggts upp på inte utnyttjasfullt ut, menar motionärerna. För attRegeringskansliets resurser skall utnyttjas på bästasätt och för att enhetlighet och en större överblickav statens förvaltning av bolagen skall skapas börsamtliga bolag med statligt ägande förvaltas av ettdepartement, anser motionärerna. De erinrar om atten sådan omorganisation av regeringensbolagsförvaltning länge har efterlysts av Riksdagensrevisorer och menar att det nu är hög tid att dengenomförs.Utskottets ställningstagandeRevisorerna konstaterar att underde har utvecklat och stärkt sinägarroll. De noterar också den samordning tillNäringsdepartementet som har skett men finner intedetta tillräckligt. Utskottet delar inte dennauppfattning. Den samordning tillNäringsdepartementet som beslutades om under hösten2002 och som innebär att harhuvudansvaret för ägarfrågorna stöder utskottet tillfullo. Denna nya ordning kan förväntas ge godamöjligheter till en effektiv samordning. Iverksamhetsberättelsen redogörs i avsnittet omRegeringskansliets ägarförvaltning för deförändringar och förbättringar som skett. Utskottetvill i detta sammanhang understryka vikten av attregeringen även framöver i verksamhetsberättelsenredovisar utvecklingen av ägarförvaltningen.Revisorerna tar också upp frågan omutbildningsbehovet av berörda handläggare inomRegeringskansliet. Som redovisats har en mycketomfattande utbildning bedrivits under hösten 2002och . Utskottet kan konstatera att en stordel av den kompetens som erfordras för förvaltningav bolag i första hand är tillgänglig på marknadenoch ser därför inget behov avytterligare intern utbildning inomRegeringskansliet. Det som erfordras är snarare etteffektivt utnyttjande av befintliga resurser inomRegeringskansliet och en ytterligare samordning. Detär också väsentligt att rekryterartjänstemän med intresse för de aktuella uppgifternaoch som har en relevant utbildning och ett intresseför bolagsfrågor.I motion 2003/04:N2 (kd) föreslås att riksdagenskall uttala sig för att förvaltningen av allastatligt ägda företag skall samlas hos ettdepartement. Utskottet kan inte se någon anledningför att skall göra ett sådant uttalande.Den samordning och koncentration tillNäringsdepartementet som har skett anser utskottetär positiv och främjar effektiviteten i statensägarförvaltning. Det kan dock finnas skäl att ivissa fall, vilket sker , låtaförvaltningen av ett bolag ligga på ett departementsom också har ansvar för det sakområde inom vilketdet berörda bolaget är verksamt. Behovet av enenhetlig ägarpolitik kan, enligt utskottets mening,anses bli tillgodosett genom det ansvar somnäringsministern har när det gäller frågor som rörstatens företagsägande och som ställer krav på enenhetlig ägarpolitik eller avserstyrelsenomineringar.Med det anförda avstyrker utskottet Riksdagensrevisorers förslag i här aktuellt avseende och dennyssnämnda motionen i berörd del.Övergripande mål, ekonomiska mål ochverksamhetsmålUtskottets förslag i korthetRiksdagen bör avslå revisorersförslag vad avser övergripande mål,ekonomiska mål och verksamhetsmål och häraktuella motionsyrkanden. Utskottet anser - ilikhet med revisorerna - att det är mycketviktigt med tydliga och klaramålformuleringar för de statliga företagen.Det är också av avgörande betydelse attRegeringskansliet, som ägarföreträdare,kommunicerar de aktuella målen på ettentydigt sätt. Beträffande etiska frågor ochfrågor om miljöstyrning hänvisar utskottettill att dessa frågor redan är föremål föraktiv hantering inom Regeringskansliet.Jämför reservation 6 (m, fp, kd, c).Revisorernas förslagRevisorerna föreslår att skall göra etttillkännagivande i enlighet med vad de anfört iavsnittet om övergripande mål, ekonomiska mål ochverksamhetsmål. Revisorernas granskning visar attdet inte finns någon enhetlig syn inomRegeringskansliet på vilka dokument som bör användasi styrningen av de statliga bolagen. På denövergripande nivån finns aktiebolagslagen som angeratt bolagsordningen skall ange det övergripandesyftet med bolagets verksamhet. På verksamhetsnivånär det en fråga för ägaren att finna lämpligastyrdokument. Ett departement, ,har använt sig av ägardirektiv för att ange de merprecisa kraven på bolagen. Ett annat departement,, anser att bolagsordningen ärdet enda skriftliga styrdokument som bör användasoch ifrågasätter användningen av skriftligaägardirektiv. Revisorerna har även i några andragranskningar av statliga bolag funnit brister iägarstyrningen, t.ex. avseende och SJ. Revisorerna gör bedömningen att bristernai återrapporteringen, bl.a. i fråga ommåluppfyllelsen, till stor del beror på förekomstenav flera olika styrdokument och på att målen ochkraven inte har varit tillräckligt preciserade.För bolagen med särskilda samhällsintressen är detenligt revisorerna särskilt viktigt med tydliga ochkonkreta mål. Det är otillfredsställande att flerabolag fortfarande uppger att de inte har något kravpå att redovisa hur samhällsåtagandet uppfyllts,anser revisorerna. De menar att även om det kan varasvårt att formulera målen bör det vara enprioriterad uppgift för ägaren att formulera mål somär tillräckligt konkreta för att kunna följas upp.Det är också viktigt att ägaren alltid preciserarhur samhällsåtagandet skall finansieras. Dettagäller även bolag som är anslagsberoende eller haren monopolställning. För bolag som skall gå medvinst bör avkastningskrav alltid formuleras och enutdelningspolicy anges, anför revisorerna.Resultatet bör också återfinnas i redovisningen tillriksdagen. Granskningen visar att så inte alltid harvarit fallet. Regeringen bör verka för attavkastningskrav fastställs för bolagen och att dessaredovisas i den årliga redogörelsen för statligaföretag, anser revisorerna.Det är, enligt revisorerna, positivt attregeringen i sina riktlinjer för den externarapporteringen nu anger att bolagen skall lämna enredogörelse över såväl beslutade finansiella mål somsamhällsmål och hur de uppfyllts. Det bör geregeringen möjlighet att göra en sammanställningöver de beslut och dokument i vilka bolagen bedömeratt ägaren ställt krav på verksamheten, varefterregeringen har möjlighet att begränsa antaletstyrdokument och formulera mer precisa mål och kravpå bolagens verksamhet. Regeringen bör, enligtrevisorernas mening, se till att alla statliga bolaghar en aktuell bolagsordning, där bl.a. syftet medverksamheten tydligt anges och där det också framgårom verksamheten syftar till något annat än att gåmed vinst.MotionernaI motion 2003/04:N365 (s) föreslås att regeringenskall göra en utredning om statlig ägarpolitik. Detfinns starka skäl för att utveckla en mer aktivstatlig ägarpolitik, som kan ges möjlighet att taett större samhällsansvar, anför motionären. Hanmenar att det statliga ägandet bättre än förnärvarande bör kunna användas för att ta till varaarbetsmarknads-, närings- och regionalpolitiskaintressen. Den miljö i vilken de statliga företagenverkar har dramatiskt förändrats under de senasteåren, konstaterar motionären och pekar på följande:internationaliseringen har inneburit en hårdarekonkurrens; monopol har brutits ned eller heltförsvunnit; den tekniska utvecklingen har tagit nyasprång. Avregleringar och bolagiseringar av statligverksamhet har i många fall inneburit attsamhällsintressen har fått vika undan förvinstintressen, vilket på många sätt är en olyckligutveckling, anser motionären. Han menar att detkrävs en grundlig utvärdering av de förändringar somskett och hur de påverkatsamhällsutvecklingen. Det i verksamhetsberättelsenangivna målet - att skapa värde - kan varatillräckligt för något av de statliga företagen menotillräckligt för andra, säger motionären. Han anseratt det är tveksamt att företag som t.ex. Posten ochSJ skall ha värdeskapande som ett av de främstamålen för sin verksamhet, eftersom det riskerar atttränga undan dessa företags samhällsuppgifter. I denföreslagna utredningen bör följande frågeställningaranalyseras: Är det möjligt att kombineravinstintressen med ett större samhällsansvar och ivilka företag är detta möjligt? Kan rentföretagsekonomiska mål kombineras med och balanserasav andra mål? Vilka åtgärder kan och bör staten somägare vidta? Vilka statliga företag skall fortsättadrivas vidare i bolagsform och vilka är lämpliga attha i myndighetsform?Riksdagen bör begära att regeringen i den årligaredogörelsen för statliga företag för varje bolagredovisar vilka samhällsintressen som motiverar attstaten även fortsättningsvis upprätthåller ägandet,anförs det i motion 2003/04:N1 (m). Revisorernakritiserar att staten fortfarande blandarövergripande mål, verksamhetsmål och ekonomiska måli olika dokument, såsom bolagsordningar,ägardirektiv, avtal, riksdagsbeslut, propositioner,etc., erinrar motionärerna om. I rapportenkonstateras också att bolagsordningarna inte alltidtydligt anger syftet med verksamheten. Inte hellerframgår det om verksamheten syftar till något annatän att gå med vinst. Revisorerna ger en bild avbetydande förvirring inom delar av den statligabolagssektorn, anser motionärerna. De påpekar attdet förekommer att bolag utvecklar affärsidéer ochmål utan att det finns nämnvärd täckning iofficiella styrdokument. Andra bolag expanderarsidoverksamheter som saknar egentlig grund ibolagsordningen. Tydliga avkastningskrav och enfastställd utdelningspolicy finns inte alltidangiven för statliga företag som skall gå med vinst,säger motionärerna. De påpekar att regeringen förbolag med samhällsåtaganden missar att ställa kravpå återredovisning av hur dessa åtaganden uppfylls.Den kritik som revisorerna anför är, enligtmotionärerna, berättigad och föreslagna åtgärder börvidtas.Dessa åtgärder är dock inte tillräckliga, ansermotionärerna. De menar att ett av skälen till denbeskrivna otydligheten kan vara att motiven förstatlig bolagsverksamhet har varierat över tiden. Avrevisorernas rapport framgår att någon strategiknappast är urskiljbar i de nuvarandestyrdokumenten, säger motionärerna. De föreslår attregeringen i den årliga redogörelsen för företagmed statligt ägande på bolagsnivå skall redovisadels vilka motiv som har funnits för det statligaengagemanget, dels vilka samhällsintressen som numotiverar att staten upprätthåller ägandet. Deföretag vars koppling till staten inte kan motiverasbör ingå i den privatiseringsplan som Moderatasamlingspartiet, som tidigare redovisats, föreslåratt regeringen skall lägga fram för underinnevarande riksmöte.I motion 2003/04:N3 (fp) begärs tillkännagivandeni två avseenden, nämligen om att målen för varjestatligt företags verksamhet skall framgå i ett endastyrdokument och om att varje statligt företag skallha en aktuell bolagsordning. Den granskning av hurstaten sköter sin uppgift som bolagsägare som gjortsav revisorer visar de problem ochoklarheter som uppstår när staten äger närmare 60företag med olika verksamheter och där det i deflesta fall är oklart vad det statliga ägandetsyftar till, anser motionärerna. De påpekar attkostnaderna för det statliga ägandet av företagibland blir extra tydliga, som när regeringen våren2003 begärde - och fick - ett kapitaltillskott avriksdagen på till SJ. Att SJfick ett kapitaltillskott skapade en bild av att ettstatligt bolag kan bete sig oansvarigt och ändå kanfå hjälp för att lösa de ekonomiska problem detsjälvt orsakat, hävdar motionärerna.Folkpartiet delar i allt väsentligt den kritikrevisorerna riktar mot bristerna i styrningen,förvaltningen och uppföljningen av de statligabolagen, sägs det. Det gäller bl.a. bristen påkonkreta mål för flera statliga bolag, oklarastyrdokument och eftersatt uppföljning av företagensverksamheter. anser att offentligverksamhet skall bedrivas öppet med full insyn förmedborgarna, varför aktiebolag är en olämplig formför offentlig verksamhet, säger motionärerna. Demenar dock att målen för bolagen och de krav somstaten ställer på deras verksamhet så länge statenäger aktiebolag bör vara klara och tydliga. skall ha ett tydligt styrdokumentsom innehåller de mål som ställs på företaget och dekrav som ställs på verksamheten. Motionärerna stöderrevisorernas förslag att alla statliga bolag skallha en aktuell och genomarbetad bolagsordning därsyftet med verksamheten anges (särskilt om syftet ärnågot annat än att gå med vinst). Genom att tvingasange syftet med statliga ägandet av varje bolagmåste regeringen ta aktiv ställning till om detverkligen finns ett motiv för fortsatt statligtägande, anser motionärerna. De menar att en sådanprövning bör vara till fördel, både för staten ochde berörda företagen. Motionärerna anför att ensådan prövning bör leda till att staten avvecklarsitt ägande i de företag där det inte finns ettuttryckligt samhällsintresse av ett fortsattstatligt ägande.Riksdagen bör göra tillkännagivanden i treavseenden, anförs det i motion 2003/04:N2 (kd) - ombehovet av en etisk policy för regeringensägarförvaltning och för företag med statligt ägande,om att begränsa antalet styrdokument och attförtydliga och förbättra målbeskrivningar ochuppföljning samt om behovet av en enhetligredovisning för de olika företagen med statligtägande. Statens agerande på marknaden ochregeringens förvaltning av de statliga bolagen måstestå på en etisk grund, och staten skall som ägareagera som föredöme på marknaden, anser motionärerna.De hänvisar till att många privata företag harinsett behovet av att utveckla etiska och socialaprinciper för verksamheten och att ställa krav påunderleverantörerna. Även Stockholmsbörsen göretiska avvägningar. saknas enövergripande etisk policy både för regeringensägarförvaltning och för de statliga företagensverksamhet, säger motionärerna. De föreslår attregeringen skall utarbeta en sådan policyoch ansvara för att den omsätts i praktiken.Regeringen bör sedan redogöra för innehållet i dennaetiska policy i den årliga redogörelsen och förvarje enskilt företag ange om företaget har en etiskpolicy på motsvarande sätt som gäller förmiljöarbete, mångfald och jämställdhet, anförmotionärerna.Revisorernas granskning visar att statenfortfarande använder flera olika dokument iägarstyrningen, konstaterar motionärerna. De anseratt det måste finnas ett tydligt formulerat skältill varför staten skall äga ett visst bolag och attregeringens styrning av bolaget skall utgå frånanledningen till ägandet, varvid bolaget skallfokusera på sin kärnverksamhet. Den omfattande floraav styrdokument som finns måstebegränsas till ett minimum och bolagets övergripandemål och syfte skall redovisas i bolagsordningen,anför motionärerna. De föreslår att regeringen iövrigt skall förmedla statens målsättningar genomägardirektiv som fastställs på bolagsstämman.Bolagens mål skall, enligt motionärerna, redovisasdels i kvartalsrapporter och årsredovisningar, delsi regeringens årliga skrivelse till . Deuppsatta målen måste följas upp bättre än vad somsker , anser motionärerna. De menaratt regeringen - när ett mål kommuniceras till ettbolag - skall klargöra huråterrapporteringen skall gå till, varvid i principall återrapportering skall göras skriftligen ikvartalsrapporter eller årsredovisningar.Trots regeringens högt ställda mål förgenomlysning av de statligt ägda företagen finns detmycket övrigt att önska när målsättningarna omsättsi praktisk handling, anser motionärerna vidare. Demenar att redovisningen för de statliga företagenmåste göras tydligare och mer enhetlig. En bristandeenhetlighet över tiden och mellan olika företag sägsförsvåra för , medierna och allmänheten attgranska företagen och regeringens förvaltning av dem- som exempel anförs att det i skrivelsen finns treolika sätt att redovisa ohälsotal. De avtal somfinns om löner och andra förmåner,avgångsersättningar och pensioner för personer iföretagsledande ställning bör vidare redovisas perperson, i enlighet med de riktlinjer regeringenfastställde , för varje enskiltföretag, föreslår motionärerna. De anser att allastatliga bolag skall följa Stockholmsbörsens regler,vilket bl.a. innebär att de skall ha en egen hemsidaoch publicera kvartalsrapporter senast två månaderefter kvartalets slut. På motsvarande sätt sombörsbolagen har en skyldighet att rapportera vissinformation till börsen skall de statliga bolagenrapportera till näringsutskottet, i förekommandefall under sekretesslöfte, anför motionärerna.I motion 2002/03:N22 (kd), som väckts medanledning av regeringens skrivelse 2002/03:120,återfinns två likartade yrkanden om etisk policy ochenhetlig redovisning som i nyssnämnda motion2003/04:N2 (kd). Motiveringarna är också likartade.Regeringen bör utarbeta etiska och miljömässigariktlinjer för de statliga företagen, anförs det imotion 2003/04:N327 (c). För att stimuleranäringslivet att arbeta förebyggande med miljöfrågoroch sociala frågor är det viktigt att de statligaföretagen fungerar som föregångare, ansermotionärerna. De menar att företag som inte kanbedrivas utifrån ambitiösa miljömässiga och socialariktlinjer bör säljas. Det finns, enligtmotionärerna, många exempel på när statligt ägdaföretag skulle behöva en tydligare etisk ochmiljömässig handlingslinje och nämner följande tvåexempel: Vin & Sprits lansering i Förenta staternaav produkten med hjälp av enpornografisk tidning och köp avkolkraftverk.I motion 2003/04:N314 (c) föreslås etttillkännagivande om att tillgänglighet skall beaktasvid ägarstyrning av statliga företag. Våren 2000antog en ny handlingsplan förhandikappolitiken (prop. 1999/2000:79, bet.1999/2000:SoU14), i vilken sägs att samhället skallutformas så att människor med funktionshinder kanbli fullt delaktiga, erinrar motionären om. Honanser att staten har ett ansvar för att på olikaområden gå före som ett gott exempel, såväl i egnamyndigheter som i företag. Myndigheternas ansvar närdet gäller tillgänglighet anges i en förordning(2001:526), varvid det klargörs bl.a. att det ärviktigt att dessa frågor ingår i myndigheternasreguljära upphandlingsarbete. Vidare pekas på attpersoner med funktionshinder skall kunna besökamyndigheten och kunna arbeta där.