bet · GR01KU10 · 2003-12-11 00:00:00 — Tvärtom kan politisk erfarenhet ibland varavärdefull för den som skall leda en offentlig verksamhet.En prioriterad fråga i regeringsarbetet är, som framgår avchefspolicyn, att öka andelen kvinnliga myndighetschefer.Regeringens mål är att minst hälften av de nya myndighetscheferna inomcivil statsförvaltning skall vara kvinnor. Även om målet ännu inte äruppfyllt förefaller utvecklingen på en övergripande nivå gå åt rätthåll. Granskningen visar dock att variationen mellan departementen ärstor och att det inom vissa departement fortfarande finns brister vadgäller rekryteringen av kvinnliga myndighetschefer.Granskningen föranleder inga ytterligare uttalanden frånutskottet. **FOOTNOTES**[4]: Gruppen ambassadörer ingår inte iförteckningarna. [5]: Uppgift om politisk bakgrund som framgår avRegeringskansliets förteckning över anställningsbeslut (se bilaga 6.1)eller i den biografiska uppslagsboken det 2001 (Stockholm:Kunskapsförlaget . [6]: För ingår även utnämningar av rektorervid universitet och högskolor. Det bör noteras att rekryteringen avdessa sker enligt förslag från styrelsen; rekryteringsförfarandet skermed andra ord utanför . 7 Regeringens styrningav de statliga bolagenBakgrundRegelverkDen rättsliga grunden för regeringens förvaltningsmandat finns iregeringsformen (RF). Enligt RF 9:8 gäller att statens medel och dessövriga tillgångar står till regeringens disposition. Med dispositionavses både förvaltningsåtgärder - rättsliga och faktiska - ochförfogandeåtgärder, såsom avhändelse och pantsättning. Enligt RF 9:9gäller att i den omfattning som behövs fastställer grunderför förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. Riksdagenkan därvid föreskriva att åtgärd av visst slag ej får vidtas utanriksdagens tillstånd. Det är sak att avgöra hur omfattandegrunderna skall vara.I lagen (1996:1059) om statsbudgeten finns regler omförsäljning av statens aktier i statliga företag. Regeringen får beslutaom försäljning av aktier eller andelar i ett företag där staten harmindre än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar, ominte bestämt annat för företaget. Regeringen får däremotinte utan riksdagsbeslut minska statens ägarandel i företag där statenhar hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktiereller andelar. För extrautdelningar eller nedläggningar krävs interiksdagsbeslut eftersom det ingår i den normala förvaltningen.Statligt ägda aktiebolag är liksom aktiebolag som ägs av andraunderkastade regelsystemet i aktiebolagslagen (1975:1385). Detta betyderatt även ett statligt bolag är en självständig juridisk person, där dethögsta beslutande organet är bolagsstämman. Vid denna utövaraktieägarna sin rätt att besluta i bolagets angelägenheter. Iförsta hand är bolagsstämman en sammankomst för aktieägarna, men detfinns inga hinder, om bolagsstämman medger det, att stämman öppnas förallmänheten. Vid bolagsstämman utses en styrelse. Enligtaktiebolagslagen svarar styrelsen för bolagets organisation ochförvaltningen av bolagets angelägenheter. Den skall se till attbolagets organisation är utformad så att bokföringen,medelsförvaltningen och bolagets ekonomiska förhållanden i övrigtkontrolleras på ett betryggande sätt, och den skall iskriftliga instruktioner ange arbetsfördelningen mellan å ena sidanstyrelsen och å andra sidan den verkställande direktören och de andraorgan som den inrättar. Styrelsens ansvar och tillsynsskyldighet kaninte överlåtas på någon annan. Detta gäller för styrelser i allaaktiebolag oavsett ägare. Således har ledamöter i statligt ägdaföretag samma oinskränkta ansvar som ledamöter i företag som ägs avandra.Vidare måste statligt ägda aktiebolag liksom företag som ägs av andrafölja konkurrenslagen. Efter mönster från EG-rätten innehållerkonkurrenslagen (1993:20) två principiella förbud, motkonkurrensbegränsande samarbete mellan företag (6 §) och mot missbrukfrån ett eller flera företags sida av en dominerande ställning (19§). Dessa bestämmelser motsvaras av EG-fördragets artiklar 81.1 (reglerbeträffande avtal m.m. som har till syfte eller effekt att hindra,begränsa eller snedvrida konkurrensen) och 82 (regler beträffande etteller flera företags missbruk av dominerande ställning), vilka ingåri de grundläggande konkurrensreglerna för den gemensamma marknaden.Hösten 2000 godkände regeringens förslag ominriktning av konkurrenspolitiken (prop. 1999/2000:140, bet.2000/01:NU4, rskr. 2000/01:16). Som allmän inriktning avkonkurrenspolitiken gäller bl.a. att när offentliga aktörer agerarpå konkurrensmarknader får det inte ske på sådant sätt att det privataföretagandet hämmas.Statliga bolags särskilda uppdrag beslutas av , reglerasi lag eller i avtal mellan bolaget och staten.Statens ägarpolitikSvenska staten är största företagsägare. GenomRegeringskansliet förvaltas ett 60-tal företag med statligt ägande.Statens ägarroll är komplex då staten äger företag inom verksamheter somspänner från gruvindustri och fastigheter till opera och spel.Regeringen har infört värdeskapande som övergripande mål.I regeringens skrivelse 2002/03:120 delas företag med statligt ägandein i två grupper, nämligen företag som verkar under marknadsmässigavillkor och krav samt företag som främst har särskildasamhällsintressen att uppfylla. Företag med marknadsmässiga kravkännetecknas av att de verkar på en marknad med full konkurrensoch/eller att ägaren, staten, ställer marknadsmässiga krav påresultat och avkastning baserat på riskprofil. Målet förägarpolitiken inom denna grupp sätts utifrån marknadsmässiga krav;företagen skall ges samma förutsättningar och ha samma krav påsin verksamhet som andra aktörer. Avkastningskraven måste bl.a. ikonkurrenshänseende motsvara kraven på övriga företag i samma bransch.Företag med särskilda samhällsintressen kännetecknas av att statenstyr verksamheten på ett påtagligt och direkt sätt och/eller attföretagen verkar på en marknad med särskilda förbehåll och/eller att endel av företagen verkar helt eller delvis utan konkurrens medan andraär fullt konkurrensutsatta. För denna grupp av företag gäller attspeciella mål sätts, varvid bl.a. kraven på avkastning avviker frånvad som är gängse i verksamheter som bedrivs helt på marknadsmässigavillkor; företagens uppgifter är främst att infria särskildasamhällsintressen. Graden av samhällsintresse och statens styrningskiljer sig mycket mellan de olika bolagen i denna grupp.Av skrivelsen framgår att främst använder tre verktygför att nå de uppsatta målen: genomlysning, fokus på kärnverksamhetoch effektiva styrelser. Beträffande genomlysning anser regeringen attföretagen med statligt ägande skall vara minst lika genomlysta sombörsnoterade företag (s. 16). Den ekonomiska informationen är grundenför företagens offentliga rapportering. I vilken mån deberörda särskilda samhällsintressena uppfyllts bör betraktas somlika väsentligt som annan redovisning. Även den miljö-,jämställdhets- och mångfaldsrelaterade rapporteringen bör imöjligaste mån integreras i årsredovisningen.När det gäller fokus på kärnverksamheten har det enligtregeringen historiskt sett funnits två problem inom den statligaföretagssfären, nämligen ineffektiv kapitalbalans - företagentenderar att vara överkapitaliserade i förhållande till en optimalkapitalstruktur, dvs. de har för mycket eget kapital i relation tilllånat kapital - och expansion utanför kärnverksamheten (s.20). har i samråd medföretagen med statligt ägande vidtagit flera åtgärder för att ökafokusen på kärnverksamheten och optimera kapitalstrukturen.Beträffande det tredje verktyget, effektiva styrelser, ärregeringens mål att styrelserna skall innehålla hög kompetensanpassad till respektive företags verksamhet, situation och framtidautmaningar (s. 17 f.). Nomineringen och tillsättningen av nyaledamöter föregås av en löpande dialog mellan ansvarigt departement,styrelseordförande, andra ledamöter, företagsledning och eventuelltandra delägare. Sammansättningen av styrelserna skall ske så att enbalans uppnås avseende kompetens, bakgrund, ålder och kön.Ägarrepresentationen i styrelserna utgörs normalt av att ansvarigtjänsteman är ordinarie ledamot. Vid en genomgång 2001 hadeRegeringskansliet styrelserepresentation i av bolagen. Detförekom relativt ofta att hade två företrädare med istyrelsen. rörde det sig om personer från två olika departement.Vidare anför regeringen att revisorernas roll i företagen bl.a. är attgranska styrelsens förvaltning av företaget på ett opartiskt ochsjälvständigt sätt (s. 19). Detta är enligt regeringen av centralbetydelse, varför kontinuerligt utvärderarrevisorerna och deras medverkan i statligt ägda företag.Riksrevisionen har bl.a. rätt att inom ramen föreffektivitetsrevision granska sådan verksamhet som staten bedriver iform av aktiebolag. Den kan även förordna en eller flera revisorer attdelta i den årliga revisionen.I skrivelsen redogör regeringen för sin policy i vissa frågor avprincipiell karaktär (s. 21 f.). Policyfrågorna ger uttryck för enviljeyttring hos regeringen på områden som är angelägna för helasamhället. Alla företag, inte minst företag med statligt ägande, anses haett stort ansvar att ta i de aktuella frågorna. Frågorna rör bl.a.miljö, etik, jämställdhet, mångfald och hälsan i arbetslivet.Regeringen har också beslutat om riktlinjer i olika frågor för företagmed statligt ägande. I skrivelsen redogör regeringen för riktlinjer ifrågor som rör incitamentsprogram för anställda, anställningsvillkoroch extern ekonomisk rapportering i företag med statligt ägande (s. 23).Synen på statligt ägandeNäringsutskottet har i olika sammanhang redovisat sin syn påstatligt ägande av företag, senast i betänkande 2003/04:NU4 Statligaföretag (s. 28). Utskottet anför därvid att det i vissa fall kan varamotiverat med ett statligt ägande, t.ex. för att bidra till en högservicenivå och likvärdighet över hela landet. I frågan huruvida statenskall äga vissa företag eller inte intar utskottet en pragmatiskhållning. Det kan i vissa fall enligt utskottet vara motiverat medförsäljning av del av eller hela det statliga ägandet i ett bolag.Utskottet anser att den ordning som gäller och som innebäratt regeringen - i det fall den inte redan har beslutsmöjlighet -lägger fram förslag till om försäljning, är ändamålsenlig.Organisering i regeringen och RegeringskanslietRegeringen har fr.o.m. årsskiftet 2002/03 samlat resurser ochkompetens för förvaltningen av det statliga ägandet inom en särskildägarenhet på . Den nya ägarenheten är huvudsakligenen sammanslagning av ägande ochdelar av fastighets- och bolagsenhet. Förändringenger enligt regeringen bättre förutsättningar för att kunna bedriva enenhetlig ägarpolitik med tydliga mål och riktlinjer för företagen(skr. 2002/03:120 s. 24).Näringsdepartementets ägarenhet ansvarar för merparten av de statligtägda företag som förvaltas av . Andra departement somansvarar för förvaltning av ett eller flera företag medstatligt ägande är , ,, , ,och . Av deföretag som förvaltas av andra departement än ärflertalet, men inte alla, företag med särskilda samhällsintressen. Ivissa departement finns särskilda bolagssamordnare vid sidan avbolagsansvariga handläggare. Bolagssamordnarna har vid sidan avden bolagsansvarige olika uppgifter, t.ex. att bereda frågan om nyaledamöter, deltaga i förberedelser inför bolagsstämman samt följarevisorernas arbete i bolaget.Statsministern förordnade enligt 7 kap. 5 § att i respektive departementschefs ställeföredra förvaltningsärenden som gäller statens företagsägande ochsom ställer krav på en enhetlig ägarpolitik eller avserstyrelsenomineringar. Även vad gäller bolag som fortfarande hörtill andra departement är således näringsministern föredragandei nämnda ärenden. svarar departementen för självaberedningen av ärenden, t.ex. framtagande av förslag tillstyrelsenomineringar, men det är näringsministern i stället förrespektive departementschef som är föredragande inför regeringen(revisorers rapport /03:10 s. 51 f.).Granskningar av regeringens ägarstyrningRiksdagens revisorers granskningVåren 2003 presenterade revisorer sin granskning avstaten som ägare av bolag (rapport /03:10). Revisorernasgranskning omfattade bl.a. styrningen och uppföljningen av destatliga bolagens verksamheter samt ägarföreträdarenRegeringskansliets roll i det avseendet.Regeringskansliet är enligt revisorerna i första handorganiserat och bemannat för att bereda ärenden för verksamheter somfinansieras över statsbudgeten. Budgetprocessen är uppbyggd kring mål-och resultatstyrning av myndigheterna och bolagen behandlas inte inomramen för den processen. Därmed finns inte samma återkommandetillfälle till analys och prövning av bolagens verksamhet, varförägaren måste vara mer aktiv och ta egna initiativ för att åstadkomma endialog med bolagen och för att få till stånd en fungerande styrningoch uppföljning av verksamheten.Revisorerna konstaterade att regeringen vidtagit flera initiativför att stärka sin roll som ägarföreträdare. De menade dock att detalltjämt råder brist på samordning och enhetlighet inomRegeringskansliets ägarstyrning. Revisorerna kunde inte bedömahuruvida beslutet att utse en minister som föredragande i ärenden somställer krav på en enhetlig ägarpolitik också leder till attägarstyrningen vid de olika departementen blir mer enhetlig, men deansåg att det borde ge goda förutsättningar för en sådan utveckling.Vidare konstaterade revisorerna bl.a. att staten fortfarande använderflera olika dokument i ägarstyrningen. Granskningen visade attdet inte finns någon enhetlig syn inom påvilka dokument som bör användas i styrningen av de statliga bolagen.Verksamhetsmål och ekonomiska mål anges i olika typer av dokument sombolagsordning, ägardirektiv, avtal, riksdagsbeslut, propositioner m.m.Trots att aktiebolagslagen föreskriver det anger företagensbolagsordningar inte alltid det övergripande syftet med verksamheten,och det framgår inte klart när verksamheten inte syftar till att gåmed vinst. Det finns också flera exempel på att målen eller kravenär angivna i opreciserade och/eller allmänt hållna dokument; dettagäller i än högre grad företag som har andra mål än att gå medvinst. Revisorerna menade att det bör vara en prioriterad uppgift att setill att av styrdokument begränsas samt attverksamhetsmålen och de ekonomiska målen ses över, preciseras ochformuleras i skriftliga dokument till bolaget.Riksdagens revisorer lämnade med anledning av granskningen ett förslagtill (förs. 2002/03:RR16). Förslaget behandlades inäringsutskottets betänkande 2003/04:NU4 Statliga företag. Ibetänkandet avstyrkte näringsutskottet revisorernas förslag i alladelar. Närmare bestämt gällde det förslag på följande områden:allmänna synpunkter från revisorerna; somägarföreträdare; övergripande mål, ekonomiska mål och verksamhetsmål;styrelsernas effektivitet; insyn, uppföljning och revision;dotterbolagens verksamhet; bolagsledningarnas löner och ersättningar.Utskottet avstyrkte även flera motionsyrkanden som berör de olikadelarna i revisorernas förslag. I betänkandet redovisas hur deolika frågorna hanteras av , främstNäringsdepartementet som har huvudansvaret för ägarförvaltningen. Mångaav de aspekter som aktualiseras av revisorerna och i de berördamotionerna är enligt betänkandet redan föremål för aktiv behandling inomNäringsdepartementet. Vad gäller organiseringen av förvaltningen avstatliga företag inom ansåg utskottet att densamordning och koncentration till som skettär positiv och främjar effektiviteten i statens ägarförvaltning,men att det kan finnas skäl att i vissa fall, vilket sker förnärvarande, låta förvaltningen av ett bolag ligga på ett departement somockså har ansvar för det sakområde inom vilket det berörda bolagetär verksamt. Vad gäller särskilda ägardirektiv används sådana enligtbetänkandet inte av beroende på att denna typ avdirektiv anses oklar och otydlig, en uppfattning som delades avnäringsutskottet (s. 43).I anslutning till de nämnda förslagen från revisorernaavlämnades reservationer av företrädarna i utskottet för Moderatasamlingspartiet, liberalerna, ochCenterpartiet i varierande konstellationer. Kammaren följde utskottet(rskr. 2003/04:35, 36).Riksrevisionens planerade granskningar 2003/04Riksrevisionen har inlett en granskning avstatens representation i bolag med statligt ägande. visa hur systemet med den statliga styrningen av bolag genomstyrelseföreträdare fungerar och huruvida beredningsprocessenskiljer sig åt inom för utseende avstyrelserepresentanter. Även ägarens riktlinjer och uppföljninggranskas. Granskningen beräknas vara avslutad i mars 2004.Riksrevisionen har också inlett en granskning avseendeinformation om ekonomiska risker som kan medföra stora ekonomiskaproblem, exemplet (). Granskningenberäknas vara avslutad . avslutades enförstudie avseende statens styrning av AB.Riksrevisorerna har därefter beslutat att gå vidare med engranskning.Skriftliga frågorUnder innevarande och föregående har näringsminister besvarat flera skriftliga frågor gällande styrningen avstatliga bolag. I svar på fråga 2003/04:51 av ()om styrningen av statliga bolag, exempelvis Vin & Sprit, betonadenäringsministern att regeringen är mycket noga med att de statligabolagen skall drivas i enlighet med de riktlinjer som redovisats förriksdagen. I fallet Vin & Sprit delade inte näringsministernfrågeställarens uppfattning, att Vin & Sprit skulle agera i motsats tillbeslut fattade i , och han såg inga orsaker till attvidta några åtgärder med anledning av frågan.I svar på fråga 2003/04:205 av () om Vin & Spritsförhållande till alkoholskatten ansåg näringsministern att de statligtägda bolagen skall bedriva sin verksamhet så att de ligger väl inom deramar som sätts genom lagar och beslut fattade av riksdag och regering,men att det är rimligt att Vin & Sprit, precis som andra statligt ägdabolag, kan ansluta sig till branschorganisationer som på ettseriöst vis tar till vara branschens och medlemmarnas intressen.Frågan var ställd mot bakgrund av att , där är medlem, genomPR-företag har verkat för en lägre alkoholbeskattning. Näringsministernsåg inga orsaker till att vidta några åtgärder med anledning avfrågan.I svar på fråga 2003/04:163 av () om statensägarstyrning av menade näringsministern att han inte sågnågon anledning att formulera nya direktiv för , utöver deriksdagsbeslut som är fattade, för att staten skall utöva enägarstyrning som ligger i linje med av fattade beslut.Riksdagsbesluten föreskriver att bolaget skall medverka i omställningenav det svenska energisystemet och att det skall ske på affärsmässigavillkor. Näringsministern menade att det ligger i bolagets intresse attligga i framkant, och han var övertygad om att bara ettkonkurrenskraftigt kan fortsätta att driva utvecklingen motett ekologiskt hållbart energisystem i Sverige.I svar på fråga 2002/03:1096 av (m) omriksdagsledamöternas insyn i de statligt ägda bolagen påpekadenäringsministern att det är företagens styrelsers ansvar attkallelserna skickas till kammarkansli senast fyra veckoroch tidigast bolagsstämman. Detta sköts enligtnäringsministern på ett bra sätt. Vidare anförde näringsministernatt och dess utskott är oförhindrade att ta del av allauppgifter hos rörande statliga bolag, även sådanauppgifter som omfattas av sekretess. Sistnämnda rätt har dock inteutsträckts till enskilda riksdagsledamöter.Konstitutionsutskottets granskningRegeringens styrning av de statliga bolagen har varitföremål för granskning. I ett uttalande i ettärende om statlig affärsverksamhet (bet. 1982/83:KU30 s. 26 f.)konstaterade utskottet att den formella styrningen av de bolag därstaten helt eller delvis äger aktierna endast kan utövas påbolagsstämman. Vidare uttalades bl.a. att detta självfallet intebetyder att underhandskontakter mellan ägare och den direktabolagsledningen inte skulle få förekomma. Det ligger i sakens natur,särskilt i bolag med endast en eller ett fåtal aktieägare, att sådanaunderhandskontakter är angelägna för att undvika konflikter mellanbolagsledning och aktieägare.I granskningsbetänkande 1994/95:KU30 uttalade utskottet medanledning av en granskning av statens ägande i Nordbanken att det ärangeläget att en tydlig policy utvecklas för hur ägandet skall utövas istatligt ägda företag (s. 96). Från de utgångspunkter som utskottet idet sammanhanget hade att beakta var det av betydelse attskriftliga riktlinjer utformades för hur ägandet skall utövas avstatsråden och övriga företrädare för . Rutinerborde utvecklas som gör det möjligt att följa viktigarehändelseförlopp och att granska vilka kontakter som förevaritmellan bolagsledningar och berörda departement i frågor av störrebetydelse. Utskottet ville understryka vikten av attställningstaganden i ärenden som behandlas på bolagsstämmor ochi andra viktigare frågor dokumenterades. Utskottet hänvisade till etttidigare uttalande (bet. 1991/92:KU30 s. 70) om att det ärönskvärt med mer uttryckliga direktiv och dokumentation i frågor somavser statens företrädare på bolagsstämmor eller i andra sammanhang. Inomramen för ägarpolicyn borde ingå att staten skall ha en aktiv ochinitierande roll i fråga om val av styrelseledamöter.Våren 1996 granskade utskottet utövandet av statens ägande iApoteksbolaget (bet. 1995/96:KU30) och hänvisade därvid (s. 51)till uttalandena i samband med granskningen av statens ägande iNordbanken. Också i betänkande 1997/98:KU25 (s. 127) redovisadesdetta uttalande, då i samband med granskningen avkommunikationsminister hantering av statens ägarrolli Posten AB.Med anledning av en anmälan granskade våren2003 näringsminister underlåtenhet att vidtaerforderliga åtgärder för att dels genomföra intentionsåsom den kom till uttryck angående den aktiva roll det statligtägda skulle spela i omställningen av det svenskaenergisystemet, dels motverka skadliga konsekvenser på grund avkoncentrationen på den svenska energimarknaden till nackdel för såvälkonsumentintressen som omställningsmålet (bet. 2002/03:KU30 s. 54 f.). Ianmälan anfördes att näringsministern inte använt statens möjligheteratt genom ägandet av påverka marknaden mot en sundarefunktion och struktur samt att tydligt avvikit frånriktlinjerna energibeslut. Vidare anfördes att Vattenfallsfaktiska agerande tyder på att underlåtit attanvända de instrument som står till dess förfogande för att säkerställaatt intentioner uppfylls.Utskottet höll med anledning av anmälan offentlig utfrågning medstatssekreterare , . Vid utfrågningenanförde Ånstrand bl.a.Regeringen följer bolaget med utgångspunkt istyrelserepresentation. Regeringen har en löpande dialog med bolaget,framför allt med styrelsens ordförande. Styrelsen är strategiskt detviktigaste styrinstrumentet. Styrelsen i sin helhet speglar ägarensstyrning över bolaget. Styrelseledamöterna skall följa de beslut somriksdagen har tagit i det här avseendet. Det är de direktiv som manhar från ägarens sida. Det är utgångspunkten och på detta sätt baserarde sin strategi och sin affärsplan. Varje enskilt investeringsbeslutprövas inte av ägaren utan det är inriktningen av verksamheten somprövas av ägaren. och regeringen kan utvärdera hurväl riktlinjerna uppfylls.Den juridiska statusen för ägardirektiv är något svår vilket kanförklara varför varit sparsamt med att utformasådana. Ägardirektiv tar inte över lagstiftningen och krav somaktiebolagslagen ställer. uttalanden utgör de riktlinjer sombolaget skall agera efter och styrelsen i sin helhet speglar ägarensstyrning över bolaget. Den ledamot som kommer frånNäringsdepartementets ägarförvaltning har också riktlinjerna somutgångspunkt för sitt beslut. Genom dialog med styrelsen kan regeringense till att de riktlinjer som ställt upp följs, möjligtviskompletterat med stämmobeslut. Bolagsstämman uttalar då riktlinjer förverksamheten som bolaget har att följa. Ägardirektiv är en momentanstyrning som ges vid ett enda tillfälle, vilket inte är tillräckligt föratt styra bolaget. Det är genom att umgås med stora statligabolag som det är möjligt att styra deras verksamhet. Det är ett väldigtaktivt instrument från statens sida.