bet · GR01KU3 · 2003-10-30 00:00:00 — 1999/2000:142).Regeringen hade, som framgår avDemokratipropositionen (s. 19), givitstatsvetenskapliga institutionen vid Göteborgsuniversitet i uppdrag att utvärdera möjligheternatill brukarinflytande i kommunerna och landstingen.Resultatet av utvärderingen och en analys av dejuridiska problem som den rådande utformningen avbrukarinflytandet medför presenterades idepartementspromemorian Ökade möjligheter tillbrukarinflytande (Ds 2001:14), som låg till grundför förslagen i Demokratipropositionen. Ipropositionen förklarade regeringen, som nämntsovan, att den avsåg att ta initiativ tillatt utveckla ett uppföljningssystem för de ipropositionen föreslagna målen och åtgärderna samtatt bl.a. kartläggningen av brukarinflytandet ocksåskulle komma att följas upp framgent.I uppdraget till att lämnaförslag om erforderlig statistik för uppföljningenav demokratimålen och åtgärder som angivits iDemokratipropositionen ingår att se över vilkavariabler som behövs för uppföljningen, bl.a. avverksamheten med självförvaltningsorgan. I uppdragetbör det arbete som utför påregeringens uppdrag om statistik som rör den lokalademokratins utveckling och funktionssätt särskiltbeaktas. uppdrag skall, som nämnts,redovisas i november 2003.Regeringen konstaterade i Demokratipropositionenatt föreningar, folkrörelser och liknandemedborgarsammanslutningar är viktiga företrädare förolika grupper och intressen i samhället samt att ettstarkt föreningsliv som ger människor möjlighetertill inflytande och delaktighet utgör själva basen iett demokratiskt samhälle.Enligt uppgifter från och frånDemokratitorget på hemsida harregeringen genomfört återkommande folkrörelseforumför dialog mellan å ena sidan regeringen och dessförvaltningsmyndigheter och å andra sidanföreträdare för folkrörelser, föreningar och andramedborgarsammanslutningar. Det övergripande målet äratt det skall finnas bästa möjliga förutsättningarför människor att bilda och delta i olika typer avfolkrörelser och föreningar. De skall följas uppav en större konferens om folkrörelsernas roll ochvillkor i samhället. Uppföljning och utvärderingskall därefter, enligt uppgift frånRegeringskansliet, göras inom ramen för deninterdepartementala arbetsgrupp för frågor rörandefolkrörelser och social ekonomi som regeringenbeslutade om och som fått sin tidförlängd till . Utöveruppgiften att utgöra forum för samråd i frågorrörande folkrörelser och social ekonomi skallarbetsgruppen följa upp vissa insatser inom området.En översyn av folkrörelsepolitiken är avsedd att geen samlad bild av relationerna mellan olika aktörer.Utskottet ansåg vid sin behandling avDemokratipropositionen att motionsyrkanden om rättatt få initiativ angående självförvaltningsorganprövade och om utvärdering av lagstiftningen fickanses tillgodosedda genom den ändring som gjordes i7 kap. 18 § kommunallagen.Utskottet utgick från att regeringen i denfortsatta utformningen av stödet tilldemokratiutveckling även skulle beakta behovet avstöd till ideella organisationer och ansåg inte attnågot tillkännagivande med anledning av en motion ifrågan behövdes.Utskottets ställningstagandeRegeringen har, som förutskickades iDemokratipropositionen och som berörts ovan, under2002 tagit initiativ till att utveckla ettuppföljningssystem för de i propositionen föreslagnamålen och åtgärderna. Regeringen har förklarat attkartläggningen av brukarinflytandet skall följas uppframgent och har också gett ett uppdrag tillGöteborgs universitet som förberedelse föruppföljningen. Regeringen har vidare uttalat sinavsikt att redovisa demokratiutvecklingen iförhållande till de mål som angavs iDemokratipropositionen. En sådan redovisningplaneras bli överlämnad till under år2004.Utskottet anser med det anförda att någottillkännagivande om en utvärdering av regleringen avsjälvförvaltningsorgan inte behövs och avstyrkermotion 2002/03:K241 (c) yrkande 6. Liksom vid förrariksmötet anser utskottet att rätten att fåinitiativ angående självförvaltningsorgan prövadefår anses tillgodosedd genom den ändring som dågjordes i 7 kap. 18 § kommunallagen, och utskottetavstyrker även yrkande 5 i den nämnda motionen.I de antagna demokratimålen ingår bl.a. attandelen ungdomar som deltar i den politiskaprocessen skall öka. Regeringen angav iDemokratipropositionen sin avsikt att i högre gradfölja upp hur kommuner och landsting använder sig avskolan som arena för möten mellan barn och ungdomaroch kommunala beslutsfattare, liksom skolans arbetemed att förmedla värdet av politiskt aktivamedborgare i en demokrati. Demokratimålen skall, somnyss nämnts, följas upp och demokratins utveckling iförhållande till målen redovisas för . Somregeringen framhöll kan flera av de problem somdemokratin står inför inte lösas med hjälp avlagstiftning och på andra områden vore det ocksåolämpligt att regeringen vidtar åtgärder. Vissaåtgärder ankommer enbart på kommuner och landsting,och inte heller de politiska partiernas inre arbeteär en fråga för regeringen.Utskottet anser med hänsyn till det anförda attnågot sådant tillkännagivande för regeringen sombegärs i motion 2002/03:K241 (c) yrkande 2 inte ärpåkallat. Motionen i denna del avstyrks.Regeringen konstaterade i Demokratipropositionenatt föreningar, folkrörelser och liknandemedborgarsammanslutningar är viktiga företrädare förolika grupper och intressen i samhället samt att ettstarkt föreningsliv som ger människor möjlighetertill inflytande och delaktighet utgör själva basen iett demokratiskt samhälle. Regeringen har genomförtåterkommande folkrörelseforum med det övergripandemålet att det skall finnas bästa möjligaförutsättningar för människor att bilda och delta iolika typer av folkrörelser och föreningar ochplanerar med utgångspunkt i en uppföljning ochutvärdering en översyn av folkrörelsepolitiken.Något tillkännagivande för regeringen enligt motion2002/03:K358 (s) behövs enligt utskottetsuppfattning inte.Demokratipropositionen byggde till stor del påförslag av i betänkandetAtt vara med på riktigt (SOU 2001:48), vilka enligtutskottets uppfattning bidrog till decentraliseringoch värnande av det lokala självstyret. Andra delarav kommittéförslagen bereds fortfarande inomRegeringskansliet. I olika delar av detta betänkandebehandlas frågor som anges särskilt i yrkanden imotion 2002/03:K385 (fp). Utskottet anser inte attnågot sådant generellt tillkännagivande som begärs imotionens yrkande 3 är möjligt. Utskottet avstyrkerdetsamma.KommunrevisionUtskottets förslag i korthetUtskottet avstyrker motioner om att utredamöjligheten att inrätta en oberoendekommunrevision.Jämför reservation 8 (m, fp, kd, mp).Gällande ordningBestämmelser om revision finns i 9 kap.kommunallagen.Revisorerna omfattas av samma jävsbestämmelser somgäller förtroendevalda och anställda. Reglerna omjäv i revision skärptes genom en lagändringden (prop. 1998/99:66, bet.1998/99:KU30, rskr. 1998/99:210). infördesregler om att revisorerna skall biträdas avsakkunniga, som de själva väljer och anlitar i denomfattning som behövs. De sakkunniga skall ha deninsikt och erfarenhet av verksamhet somfordras för att kunna fullgöra uppdraget.Vid riksdagsbehandlingen av den nämndalagändringen behandlades också motioner om enoberoende, professionell revision i kommunerna.Konstitutionsutskottet delade därvid den uppfattningsom finansutskottet gett uttryck åt i ett yttrande.Finansutskottet ville understryka den kommunalaverksamhetens särart, som bl.a. tar sig uttryck iatt det är de förtroendevalda som ansvarar förverksamheten i dess helhet. Mot denna bakgrund ansågfinansutskottet det viktigt att revisionen inteminst ses som ett instrument för kommunaldemokratisksjälvkontroll. Detta system hade enligtfinansutskottet fungerat tillfredsställande, ochutskottet delade därför regeringens bedömning attdet "" inte fanns skäl att genomföraen genomgripande förändring i ansvarssystemet.Finansutskottet konstaterade att regeringen varberedd att överväga behovet av en yrkesmässigtoberoende revision som komplement till den revisionsom skedde av de förtroendevalda revisorerna, om dei propositionen föreslagna reglerna om sakkunnigtbiträde inte skulle visa sig vara tillräckliga.Någon åtgärd av det slag som föreslogs i motionenvar därför enligt utskottets mening ""inte påkallad.MotionerI motion 2002/03:K374 av m.fl. (kd)föreslås ett tillkännagivande för regeringen om enutredning om en oberoende kommunrevision.Utredningen bör föreslå nödvändiga förändringar ilagstiftningen gällande kommunrevisionen.Motionärerna hänvisar till att behovet diskuteradesi slutbetänkande, där viktenav en så fri revision som möjligt påtalades.Modellen för en ny kommunrevision kan enligtmotionärerna hämtas från den som beslutatför den statliga revisionen.Förslaget om en oberoende kommunrevisionåterkommer i motioner från årets allmännamotionstid, nämligen 2003/04:K289 av . (fp) yrkande 8, 2003/04:K391 av LiselottHagberg (fp) och 2003/04:K360 av ochIngegerd Saarinen (mp).BakgrundUtredningar m.m.Demokratiutredningen framhävde den demokratiskafunktion som den kommunala revisionen har.Utredningen anförde att förtroendevalda bör granskaspå ett opartiskt sätt och att revisorers oberoende,trovärdighet och genomslagskraft är av avgörandebetydelse. I offentlig verksamhet bör revisionen ståså fri som möjligt gentemot de politiskabeslutsfattarna. Enligt utredningen bör en oberoenderevision utses av fullmäktige men under sådanavillkor att revisorernas opartiskhet inte kanifrågasättas (SOU 2000:1 s. 159).En särskild utredare,, har på regeringensuppdrag utrett vissa frågor rörande kommunernas ochlandstingens förvaltning, bl.a. att göra en översynav bestämmelserna om god ekonomisk hushållning ochdess tillämpning. Utredningen lade fram sina förslagi betänkandet God ekonomisk hushållning i kommuneroch landsting (SOU 2001:76). Bland annat föreslåsnya bestämmelser i kommunallagen om att styrelsensenast under valår skall redovisakommunens eller ekonomiska situationoch om att revisorerna får i uppgift att ocksåbedöma om delårsrap-porter och årsbokslut överensstämmer med målen förden ekonomiska förvaltningen. En proposition i ämnetär aviserad till december 2003.En enig riksdag beslutade att ensammanhållen revisionsmyndighet, , medansvar för den statliga redovisnings- ocheffektivitetsrevisionen skulle bildas under detförsta . beslutade ocksåriktlinjer för en förändrad revision underriksdagen. I riktlinjerna angavs vad ändringarna iriksdagsordningen, en ny revisionslag och en ny lagmed instruktion för i huvuddrag bordeinnehålla. beslutade slutligenom de ändringar som behövs för att införaRiksrevisionen (se bl.a. förslag 1999/2000:RS1, bet.2000/01:KU8, rskr. 2000/01:116-119, prop.2001/02:73, bet. 2002/03:KU9, rskr. 2002/03:9, prop.2001/02:190, bet. 2002/03:KU12, rskr.2002/03:22-23). inledde sinverksamhet vid halvårsskiftet 2003.Regeringen har beslutat omdirektiv för en översyn av den kommunala revisionensförutsättningar samt funktionssätt och tillkallat ensärskild utredare för uppdraget.Enligt direktiven (dir. 2003:97) skall utredaren -mot bakgrunden att fullmäktige i flera fall valt attinte följa revisorernas rekommendation att inte geledamöter i kommunala nämnder ansvarsfrihet -överväga andra möjliga åtgärder som deförtroendevalda revisorerna kan vidta utöver attföreslå vägrad ansvarsfrihet. Utredaren skall ocksåanalysera och ge exempel på åtgärder som kan vidtasför att bredda rekryteringen av förtroendevaldarevisorer med utgångspunkt i att det fortfarandeskall vara de politiska partierna som nominerar dem.Utredaren skall vidare följa det frivilliga arbetetmed certifiering av kommunala sakkunniga revisorersom pågår och undersöka om detta medför någrarättsliga problem, framför allt beträffandemöjligheterna att ställa krav på certifiering ochliknande i samband med upphandling avrevisionstjänster. Möjligheterna till samarbetekring revisionen mellan olika kommuner och landstingskall också analyseras.Tidigare riksdagsbehandlingUtskottet behandlade frågan om en oberoendekommunrevision i samband med behandlingen avDemokratipropositionen (bet. 2001/02:KU14).Utskottet ansåg då att de skäl för den nuvarandeordningen för revision som konstitutions-och finansutskotten anförde vid /99,och som redovisats ovan, alltjämt äger giltighet ochavstyrkte föreliggande motioner i ämnet. -Reservation avgavs av m, kd och fp.Utskottets ställningstagandeUtskottet vidhåller sin tidigare bedömning i fråganom kommunrevision och avstyrker motionerna2002/03:K374 (kd), 2003/04:K289 (fp) yrkande 8,2003/04:K360 (mp) och 2003/04:K391 (fp).KommunmedlemskapUtskottets förslag i korthetUtskottet avstyrker motioner om översyn avgrunden för kommunmedlemskap.Gällande ordningKommunmedlemskapet regleras i 1 kap. kommunallagen.Medlem av en kommun är enligt 4 § den som ärfolkbokförd i kommunen, äger fast egendom i kommuneneller är taxerad till kommunalskatt där. Medlem avett landsting är den som är medlem av en kommun inomlandstinget.MotionerI motion 2002/03:K263 av () begärsett tillkännagivande för regeringen om behovet av enöversyn av grunden för vem som är medlem av enkommun enligt kommunallagen. Hon anför att degällande bestämmelserna innebär bl.a. att mångapersoner är medlemmar i kommuner och landsting utanatt betala någon skatt där och att en avmedlemskapets viktigaste konsekvenser är rätten attbegära laglighetsprövning av kommunala beslut.Historiskt kan det enligt motionären tyckassjälvklart att den som har egendom också har rättatt påverka och styra utvecklingen i en kommun pågrund av ett ägande i kommunen, men hon ifrågasätterom lagstiftningen kan anses rättvis och försvarbarmed tanke förändrade levnadsmönsteroch därmed kommunernas ändradeplaneringsförutsättningar med ett ökatfritidsfastighetsägande och utboägande av mark ochjordbruksfastigheter. Motionären framhåller att detligger ett starkt demokratiskt och politiskt ansvarpå invånarna i en kommun att utveckla och ta ansvarför en samlad helhetssyn på en kommuns utvecklingoch alla invånarnas servicebehov, där det handlar omprioriteringar vad avser både investeringar ochlångsiktighet i att klara tillväxt ochutvecklingskrav. Synen hos de åretruntboende påansvar och prioriteringar delas inte alltid avfritidsboende eller utboägande. Byggplaner ochinvesteringar för utveckling av verksamheter kan idetta sammanhang vara anledning till skilda åsikterom vad som är bäst för en kommun. Motionärenefterlyser ett starkare samband mellan medinflytandeoch medansvar än vad som gäller och anserdärför att kommunallagens grunder för medlemskap börses över.Samma motionär återkommer med yrkandet i motion2003/04:K273.BakgrundFörarbetsuttalanden och utredningarVid införandet av den nuvarande kommunallagendiskuterades frågan om kommunmedlemskap och rättenatt anföra vad som då betecknades som kommunalbesvär(prop. 1990/91:117, bet. 1990/91:KU38). Regeringenerinrade om att det ursprungliga motivet till attägare eller brukare av fast egendom togs upp ikretsen av kommunmedlemmar var att de borde få utövasin rösträtt för egendomen redan innan de blevtaxerade för fastigheten. Sedan den tillfastighetsinnehav knutna rösträtten upphört, hadedetta motiv för att låta innehav av fast egendomgrunda medlemskap förfallit. Trots detta hadefastighetsinnehav som grund för medlemskap fåttkvarstå i kommunallagstiftningen.Kommunallagskommittén hade årskommunallag kommit till den slutsatsen att ominnehavare av fastigheter som inte taxerades tillkommunalskatt skulle uteslutas från medlemskap,skulle detta drabba stat och landsting i de kommunerdär de innehade fastigheter av olika slag. Fråganhade diskuterats även inför tillkomsten av 1977 årskommunallag, men departementschefen hade ansett attnågon ändring inte borde göras.I förarbetena till den nuvarande kommunallagendiskuterades frågan om saken kommit i ett annat lägeefter ändringen års taxering attfysiska personer beskattas för all inkomst ihemortskommunen. Det innebär, påpekade regeringen,bl.a. att ägare av fritidsfastigheter inte längreerlägger skatt till den kommun där fastigheten ärbelägen men ändå är kommunmedlemmar på grund avfastighetsinnehavet. Många remissinstanser hadepekat på det problem som finns för kommuner som haren omfattande fritidsbebyggelse, och regeringen hadestor förståelse för dessa problem. Man måste dockenligt regeringens mening se frågan omfastighetsinnehav som medlemskapsgrund i ett störreperspektiv. Föremålet för ett fastighetsägande kundevara fastigheter med en rad olika funktioner sompermanentbebodda småhus, fritidshus,hyresfastigheter, industrifastigheter, sjukhus samtteatrar och liknande samlingslokaler, och som ägareuppträdde privatpersoner, juridiska personer, stat,kommun och landsting. Fastigheterna kunde bliföremål för en rad kommunala beslut. I många fallkunde dessa överklagas endast genom kommunalbesvär.Skulle man ta bort fastighetsägandet som en grundför medlemskap skulle konsekvensen bli att rättentill kommunalbesvär på dessa områden försvann.Dessutom kunde det få vissa konsekvenser förtillämpningen av kommunalrättsliga grundprinciper,t.ex. likställighetsprincipen ochlokaliseringsprincipen, som var svåra attöverblicka. Frågan om man kunde slopa ett medlemskapenbart grundat på fastighetsinnehav krävde därförytterligare överväganden, och regeringen avsåg attta initiativ till en sådan översyn.Ett uppdrag att göra en sådan översyn lämnadestill . Kommittén redovisaderesultatet av sina överväganden i betänkandet Detkommunala medlemskapet (SOU 1992:72).Lokaldemokratikommittén bedömde det som möjligtatt slopa fastighetsägandet som självständig grundför kommunalt medlemskap men att förutsättningen fören sådan ordning var att vissa rättigheter som haranknytning till det kommunala medlemskapet behöllsför den kategori fastighetsägare som inte längreskulle komma att vara medlemmar. Kommittén bedömdedäremot som oacceptabel en ordning där konsekvensenav att slopa ägande av fast egendom som självständiggrund för kommunalt medlemskap var attfastighetsägare utan annan anknytning till kommunenän fastigheten skulle förlora rätten att begäralaglighetsprövning. Kommittén hänvisade därvid tillEuropakonventionen om skydd för de mänskligarättigheterna och de grundläggande friheterna ochden i konventionens artikel 6 stadgade rätten förden enskilde att få sina civila rättigheter ochskyldigheter prövade i opartisk och offentligrättegång inför en domstol. Kommittén framhöll attEuropadomstolen hade tolkat konventionen på ettsådant sätt att det måste finnas en möjlighet tilldomstolsprövning även av förvaltningsbeslut och inte kunde utesluta att ett bortfall av rättenatt begära laglighetsprövning för vissafastighetsägare i kommunen av skullekunna anses stå i strid med . Ävenav denna anledning fann kommittén det angeläget atträtten att begära laglighetsprövning skulle beståför samtliga fastighetsägare i kommunen. - Kommitténansåg också att rätten för fastighetsägare att deltai folkomröstningar, opinionsundersökningar ellerliknande förfaranden i en fråga som berörfastigheten skulle kvarstå, liksom rätten att enligtindelningslagen ansöka om ändrad indelning av kommuneller landsting.Konstitutionsutskottet behandlade i sittbetänkande 1993/94:KU40 över proposition 1993/94:188Lokal demokrati en motion om att avskaffafastighetsinnehav som grund för kommunmedlemskap.Utskottet hänvisade till Lokaldemokratikommitténsöversyn och framhöll att regeringen i propositionenuppgett sig, bl.a. mot bakgrund av remissutfallet,inte vara beredd att lägga fram något förslag men haför avsikt att bereda frågan vidare. - Regeringenhar därefter enligt uppgift från Regeringskanslietavskrivit ärendet.I direktiven till (Fi 2003:02, dir.2003:10), som har att se över strukturen ochuppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen,pekas på dagens stora förändringar av bl.a.demografisk natur. I fråga om förändrade behov ochbeteenden nämns att människor i dagens samhälle alltoftare fördelar boende, arbete och fritid mellanolika kommuner och dessutom ofta inom allt störregeografiska områden, som den offentligaverksamheten ofta är organiserad utifråntraditionella administrativa gränser. Sammantagethar behovet av samplanering över de administrativagränserna ökat, framhålls i direktiven.Tidigare utskottsbehandlingVid sin behandling av motsvarande motion omkommunmedlemskapet under /02 (bet.2001/02:KU14) hänvisade utskottet till att frågan omgrunden för kommunmedlemskap utretts avLokaldemokratikommittén utan att det lett till någotförslag till . Utskottet ansåg enhälligtatt det inte fanns skäl att begära någon nyutredning i frågan och avstyrkte den föreliggandemotionen.Utskottets ställningstagandeUtskottet finner inte skäl att ändra sin tidigarebedömning. Motionerna 2002/03:K263 (c) och2003/04:K273 (c) avstyrks.Indelningen i kommuner och landstingUtskottets förslag i korthetUtskottet avstyrker motioner om ändring avkommun- och landstingsindelningen.Jämför reservation 9 (m, fp, kd, c, mp).Gällande ordning för rikets indelningEnligt 8 kap. 5 § regeringsformen skall grundernaför ändringar i rikets indelning i kommunerbestämmas i lag. Förutsättningarna för ochförfarandet vid ändringar av indelningen i kommunerregleras i lagen (1979:411) om ändringar i Sverigesindelning i kommuner och landsting, indelningslagen.Enligt 1 kap. 2 § kommunallagen omfattar varjelandsting ett län, om inte något annat är särskiltföreskrivet.Beslut om ändring i kommun- ochlandstingsindelningen meddelas av regeringen. Ivissa - mera tekniska - situationer får beslutmeddelas av Kammarkollegiet eller, i fråga omkommuner inom samma län, av länsstyrelsen.Som förutsättning för att indelningen av landstingeller kommuner skall få ändras gäller att ändringenkan antas medföra bestående fördel för ett landstingrespektive en kommun eller en del av ett landstingrespektive en kommun eller andra fördelar frånallmän synpunkt. För att landstingsindelningen skallfå ändras gäller att hinder inte möter mot enändring i länsindelningen. Regeringen får meddela deföreskrifter som behövs för ändringens genomförande.Både i fråga om kommun- och landstingsändringarskall en ekonomisk reglering ske. När en del av enkommun förs över till en annan kommun skall sedanreglering ske, om en tillgång ellerförbindelse som kan hänföras till den delen böröverföras till den andra kommunen eller om det finnssärskilda skäl till reglering.Frågor om indelningsändringar kan väckas av enkommun eller medlem av en kommun, som skulle berörasav ändringen, respektive av ett landsting eller enmedlem av ett landsting som skulle beröras avändringen. Regeringen och Kammarkollegiet - i frågaom kommundelning i vissa fall - kanockså ta upp en fråga om indelningsändring på egetinitiativ.En ansökan om ändring i landstingsindelningenskall ges in till Kammarkollegiet. Kammarkollegietskall göra den utredning som behövs eller uppdra åten särskild utredare att göra utredningen.Utredningen skall omfatta alla omständigheter sominverkar på frågan. Vid utredningen skall samråd skemed de landsting som har intresse av frågan. Om denaktuella indelningsändringen bör föranleda enändring också i någon annan indelning, skallutredningen omfatta även denna ändring.Om Kammarkollegiets utredning visar attlandstingsindelningen bör ändras, skall ett förslagupprättas till ändringen samt till den ekonomiskareglering och de övriga föreskrifter som ändringenkan ge anledning till. Om även annan indelningbehöver ändras, skall förslag upprättas också sådan ändring.Om länsindelningen och ändringar i denna indelningfinns inte några bestämmelser vare sig i lag ellerförordning. Regeringsformen förutsätter att Sverigeär indelat i län eftersom den anger attlänsstyrelserna lyder under regeringen (11 kap. 6 §första stycket).Regeringen anses i praxis ha rätt att besluta ommindre ändringar i länsindelningen.