bet · GQ01TU3 · 2003-03-11 00:00:00 — Eftersom det försvann lite folk från vägarna kommer de fram litefortare, men de kommer inte att tycka att det är värt pengarna, så dekommer att känna sig som nettoförlorare.-- Den tredje gruppen är de som också stannar på vägen och inteförändrar sitt resande speciellt men tycker att den tidsvinst som blirresultatet av att det försvinner folk från vägen faktiskt är värdpengarna. I tekniska termer betyder det att de har ett högre tidsvärde änden andra gruppen har. De är helt enkelt beredda att betala mer för sintid.-- Den fjärde gruppen, som är en stor grupp, är de som inte berörsalls. Väldigt många resor - på andra vägar och med kollektivtrafik och såvidare - berörs inte alls av trängselavgifterna.-Man kan som sagt tillhöra olika grupper vid olika tillfällen. Det ärviktigt att komma ihåg. Men det är ändå en klok sak för intuitionen atttänka på det här viset.De två första grupperna kommer att tycka att detta var en ganska dåligreform. Den tredje gruppen kommer med en gång att tycka att det gickganska bra, för man kommer fram fortare och en tia mer eller mindre spelaringen roll. Personerna i den fjärde gruppen är neutrala inför reformen.Ser man enbart till detta är det nästan obegripligt att man skulle viljaha trängselavgifter. De två första grupperna kommer normalt sett att varabetydligt större än den tredje gruppen. Men kommer skälet till atttransportekonomer tycker att det här är bra: Intäkterna räcker för attkompensera de grupper som förlorar. Det betyder att om man ska prata påett meningsfullt sätt om trängselavgifter måste man tala om vartintäkterna går. Att bara prata om vilka som betalar gör ingen människaglad, och det är på gränsen till meningslöst.Ser man till trafikantnyttan kan man konstatera att många av dem som ärpå vägen - inte alla, men många av dem - kommer att tycka att de förlorar,men samhällsnyttan totalt sett kommer att vara positiv. Det betyder måste ta med vart intäkterna går när man ser på hela systemet.Så är det även när det gäller fördelningseffekterna. Det spelar rollvilka som betalar, men det spelar ännu större roll vilka det är som fårnytta av pengarna. Det kommer att vara lika avgörande förfördelningseffekterna vad man satsar pengarna på som var man tar ut dem.Det gäller också för acceptans och samhällsnytta.Som jag berörde har det gjorts mycket forskning om självapedagogiken när det gäller trängselavgifter. Många transportekonomer harställt sig frågan: "När vi nu är så övertygade om att det här är bra,varför tror folk inte på oss?" Då visar det sig att folk har lättare atttänka: "Vi vill ha den här grejen - t.ex. en väg - hur ska vi betaladen?". Om man mot trängselavgifter ställer ökat skatteuttag elleromfördelning av skatter får man ett betydligt större stöd. Jag kan intenog understryka att den intressantaste frågan är vad man gör med pengarna.Det handlar om vem som bestämmer över pengarna och vart de går.Det finns fyra klasser av effekter av trängselavgifter: Reskostnaderna förändras. Det blir dyrare att köra bil. Ganska många - om än inte alla - kommer att märkaatt det går fortare att ta sig fram. Det gäller i alla fall för dem somär kvar på vägen. De som har möjlighet att utan större besvärändra sitt resande - att sluta resa eller välja andra tidpunkter ellerandra färdmedel - kommer förstås att göra det. Det är kanske inte såmånga, men åtminstone några. Vilken del av intäkterna får man?Ska man se på fördelningseffekter utifrån en viss grupp måste mansummera alla dessa fyra effekter. Som ni förstår är det ganska kompliceratatt göra de här beräkningarna. Även om man får svaren är det inte särskiltlätt att förklara för icke-specialister, i alla fall inte ,vad man har kommit fram till.Nu ska jag förklara vilka det är som reser på de ställen där det verkarsom att man tänker föreslå att det ska tas ut avgifter. De det gäller fårantingen betala eller ändra sitt resande och dessutom få lite kortarerestider. Vi vet också ungefär vad de kommer att göra, men det ska jaginte prata om här. Majoriteten av dem kommer att tycka att de ärförlorare. Det gäller inte alla och inte alltid, men de flesta kommer atttycka att de betalar mer än de får tillbaka i form av kortare restider,såvida de inte blir kompenserade på något sätt genom sänkt fordonsskatteller liknande. (Stordia "Arbetsresor i ") Då behöver man en liten snabbkurs iStockholmsresande. Nästan hälften av Stockholmsresorna föregår på den egnaregionhalvan. Som bekant är en delad region. Hälften avresorna föregår på den norra halvan, det vill säga att de inte korsarSaltsjö-Mälarsnittet. går till eller i innerstaden. Överdelen av staplarna är kollektivtrafik och gång-och cykeltrafik. I innerstaden är det väldigt mycket folk, ungefär tvåtredjedelar, som åker kollektivtrafik. I trafiken mellan regionhalvorna ärdet däremot i runda slängar två tredjedelar som kör bil. Trafiken mellanregionhalvorna - stapeln i mitten - föregår nästan helt och hållet påEssingeleden. Det finns en del som tar vägen genom innerstan, men det ärväldigt få som gör det. (Stordia "Medelinkomst") Tittar man på medelinkomsten hos folk iStockholm ser det ut så här. Dessa siffror är baserade på enresvaneundersökning som gjordes , och det betyder attde medelinkomster som redovisas ligger något under vad de är . En del avsiffrorna är gamla, men det behöver ni inte tänka så mycket på.Ser man på alla arbetsresande - statistiken gäller alltså arbetsresande- ser man att snittinkomsten ligger på knappt 20 000. Bilisterna tjänar igenomsnitt lite mer och kollektivresenärerna lite mindre. Det handlar omen tusenlapp ungefär. De som kör bil i innerstan tjänar däremot ganskamycket mer - uppemot 28 000. Det står "Essingeleden" inom citattecken förnågra åker genom innerstan fastän de ska mellan regionhalvorna, men de ärväldigt få. Av det här kan man dra slutsatsen att folk som kör bil tillinnerstan, om det nu är där man ska ta ut avgifterna, tjänar mycketpengar. Det är nu inte hela sanningen. Inkomstspridningen är ganska stor. (Stordia "Andel låginkomsttagare") Tittar man i stället på andelenlåginkomsttagare - som jag här råkar ha definierat som de som har eninkomst på 13 000 eller mindre , för då blev det ungefär enfemtedel i alla grupper - visar det sig att andelen låginkomsttagare ärmindre bland dem som kör bil. Men siffran är inte noll. Det är nästan likamånga låginkomsttagare som kör bil. Bland dem som kör bil till innerstanär låginkomsttagare enligt min definition. Det är alltsåfärre än snittet. Det är färre låginkomsttagare som kör bil tillinnerstan, men det finns ändå en hel del låginkomsttagare som kör bil dit.På är det ungefär likadant. (Stordia "Andel med inkomst 8 000") Jag ska visa en bild somegentligen är lite mer intressant. Här har jag gjort indelningen litegodtyckligt vid eller mindre. Då får man ungefärhälften eller lite mer än hälften. Då visar det sig att gruppen bilistertjänar som förut. Man ser att Essingeleden har ungefär en genomsnittliginkomstfördelning, men bland folk som kör bil till innerstan är det färrelåginkomsttagare och fler höginkomsttagare. (Stordia "Andel höginkomsttagare") Här ser vi i stort sett samma bild.Det här är andelen höginkomsttagare, folk som tjänar mer än imånaden. Återigen ser vi samma mönster. Folk som kör på ärungefär som folk är mest. Bilister tjänar lite mer än vad folk gör mest,och de som kör bil till innerstan tjänar lite mer än vad folk gör igenomsnitt. (Stordia "Andel män") Tittar man på om det är män eller kvinnor ser lite kul, svenskt resultat: Det är av arbetsresorna som företasav kvinnor. Så var det inte , kan jag säga. Det är litekul. Däremot är bilisterna i större utsträckning män. avbilisterna är män. Det är ungefär samma andel män blandinnerstadsbilisterna. Staplarna ser lite olika ut. Det är inte statistisktsäkerställt. Bland Essingeledsbilisterna är det ännu lite fler män, mendet hänger ihop med att män har längre arbetsresor. Det är en intressantsak i sig som inte har så mycket med trängselavgifter att göra. Män jobbari branscher där man har en mer specialiserad arbetsmarknad. Det gör attmän reser längre. Det syns genom att männen i högre grad korsarregionhalvorna än vad kvinnor gör. Men även om män i större utsträckningkör bil är fortfarande av bilisterna kvinnor. (Stordia "Bilresande för olika hushållstyper") Tittar man på olikahushållstyper ser man vad jag nästan höll på att kalla "den berömdaensamstående mamman". Hon är längst till höger. Den stapeln avserensamstående föräldrar. Bilden visar bilandelar för olika hushållstyper.Man ser, vilket kanske inte förvånar någon, att hushållstypen två vuxnamed barn har den största bilandelen, av samtliga resor.Ensamstående föräldrar har den lägsta bilandelen, ungefär 30 %.Tittar man däremot på destinationsfördelningen, det vill säga vart folkreser med sina bilar, ser man ingen signifikant skillnad. Man ser ingenskillnad när det gäller vart olika hushållstyper reser med sina bilar. Detfinns en liten skillnad, och det är att ensamstående föräldrar mer sällankör bil till innerstan än de andra gör. (Stordia "Hur berörs olika kommuner?") Här har vi en intressant bild,som visar ungefär hur olika kommuner berörs. Den blå stapeln är hur mångasom kör bil av samtliga arbetsresor från en viss kommun. Man ser attbilandelen i är , i kranskommunerna ochövriga kommuner, det vill säga resten av kommunerna i ,ligger på . Procentandelen av samtliga arbetsresor från dessakommuner som går till innerstan är . Skillnaden mellan de olikakommunerna i är inte säkerställd. Det är nästan ingenskillnad mellan olika kommuner när det gäller hur många bilresor manföretar till innerstan. Går man ned på finare nivå och ser på hur mångasom åker från till exempel ser man skillnader, men gör man engrövre indelning ser man inga stora skillnader. Det är samma sak påEssingeleden. Bilresor på har en nästan helt jämnkommunfördelning. Det är folk från alla möjliga kommuner i länsom kör på i sitt arbetsresande.En kort sammanfattning: Vilka berörs av avgifterna? Om man tar utavgifterna berörs i något högre grad män, höginkomsttagare och andrahushållstyper än ensamstående föräldrar. Skillnaderna är som sagt intejättestora, men det är i något större utsträckning dessa grupper. Tar manut avgifter på berör man i något högre grad män och andra änlåginkomsttagare, för låginkomsttagarna är underrepresenterade där.Återigen är det ganska små skillnader mellan grupperna. Skillnaderna ärinte försumbara, men det är kanske något mindre än man ibland föreställersig. Det beror lite på vad man har för fördomar om folks resande.Skälet till att jag talar om just innerstadsavgifter ochEssingeledsavgifter är att jag har kunnat utläsa av den politiska debattenatt det är sådana som kan bli aktuella. Det finns ju andra förslag tillavgiftssystem där man tar ut avgifter inom till exempel ett större område,men skälet till att jag plockat ut just dessa båda saker är att det är desom verkar vara på tapeten just nu.Det är ganska små skillnader mellan och övriga kommuner.Kommunerna berörs i ungefär samma utsträckning. Det finns skillnader, mende är inte särskilt stora. Förvärvsarbetande berörs mer än övriga. Detberor dels på att de gör fler resor, dels på att de i större utsträckninghar svårt att förändra sitt resande. Om man framför allt gör inköpsresor,det vill säga andra resor än arbetsresor, är det lättare att ändra tillexempel tidpunkt och destination.Vilka tjänar då på detta? Ett allmänt resultat är att folk med högatidsvärden - typisk distributionstrafik, tjänsteresande o.s.v. - kommeratt tjäna direkt på själva avgifterna. Det gäller inte alla och alltid,men totalt sett gäller att om man har ett högt pris tjänar manpå detta därför att restidsvinsterna är mera värda än kostnaderna.Om pengarna går till kollektivtrafik kommer det att i något störreutsträckning gynna kvinnor, låginkomsttagare, dem som inteförvärvsarbetar, singlar och ensamstående föräldrar. Men återigen ärskillnaderna ganska små.Hur intäkterna används är alltså helt avgörande. Om man till exempel fårför sig att jämföra detta med förändrat - ökat eller minskat - skatteuttagskulle det ha enormt mycket större potential till fördelningseffekter änvad resandet har. Det är skillnad på olika gruppers resande, men de ärinte så stora.Ordföranden: för det. Vi går raskt vidare till , somkort ska tala om hur utredningsarbetet ligger till när det gällerStockholmsberedningen. Varsågod!Kenneth , Stockholmsberedningen: Stockholmsberedningen, där jagtillträdde som ordförande , har som ett uppdrag att gefrågan om trängselavgifter en allsidig belysning. Vi ska också ta fram ettsystem som kan tillämpas för riket som helhet. Vårt uppdrag knyter alltsåinte an, som beredningens namn låter antyda, till hur man ska lösa etteventuellt prov i Stockholm.Vi har redan gjort en hel del kunskapsinsamling, men vi kommer attbedriva en del fördjupade analyser också. Vi har också haft andraåligganden som har fått prioriteras, t.ex. att göra färdigtStockholmsregionens flygfrågor och sådant . Vi ska varaklara med ett förslag till hur detta ska kunna lösas, framför alltjuridiskt och budgettekniskt, till . I det syftet förstärksberedningen enligt ett förslag som jag vet håller på att beredas inomNäringsdepartementet - de formella besluten är ännu inte tagna - med enjuridiskt sakkunnig, två experter med juridisk kompetens, en person medskattejuridisk kompetens och en med trafikmiljökompetens. Beredningenkommer alltså att få en ökad expertstab.Vad vi ska studera är just fördelningseffekter, som vi hörde om . Viska studera vilka effekterna är för företag och näringsliv, och vi skastudera integritetseffekterna, men naturligtvis också vad det betyder förtrafikflödet. I beredningen kommer vi också att studera de erfarenhetersom man drar av det tvåmånadersförsök som genomförs i London.Frågan innefattar framför allt juridisk problematik. Den kommerförmodligen att gå in på. Frågan är vad man ska säga attdetta är - om det får vara en avgift för gator och sådant som medborgarnahar betalat med sina skatter eller om det måste vara en extra skatt. Omdet måste vara en skatt kan den inte vara ellerlandstingskommunal eftersom den berör andra än stockholmare och boende iStockholms län, utan det måste vara en statlig skatt. Det medför problemför statsbudgetsprinciperna. Svensk statsbudget har så att säga inget"rakt rör" via statsbudgeten från en sak till en annan sak. Detta måsteberedningen också belysa och se vilka möjligheter som finns och vilkaförändrade principer som man får följa om man genomför ett sådant härsystem. De här sakerna är inte så enkla. Därför har vi lagt tonvikten vidjuridiskt kunniga personer som ska komplettera utredningens kompetensstab.Ordföranden: för det. Vi går raskt vidare. Vi var på väg in i ämnetsom chefsJO nu ska belysa vidare: Juridiska förutsättningar- skatt eller avgift. Varsågod!Jag vill påpeka att inte kommer att vara med ,så frågor till honom måste ställas i frågepausen som kommer direkt efterdetta.Claes , ombudsmän: redan nämnde ärfrågan hur man i statsrättsligt hänseende ska se på avgifter av storpraktisk betydelse av det slag som vi diskuterar här. Föreskrifter omskatt får beslutas bara i form av lag, medan avgifter av tvångskaraktär,det vill säga avgifter som man är skyldig att betala, efter bemyndigandeav kan beslutas av regeringen och efter vidaredelegering ocksåav en förvaltningsmyndighet. Det kan också delegeras av direkttill en kommun. När jag talar om tvångsavgift menar jag en situation därden enskilde rättsligt eller faktiskt kan anses tvingad att erläggaavgiften.Gränsdragningen mellan skatt och avgifter av den här typen berörsrelativt kortfattat i förarbetena till regeringsformen. Man definierarskatt som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation. Påmotsvarande sätt beskriver man avgift som en penningprestation som betalasför en specificerad motprestation från det allmänna. Det framhålls i ochför sig att gränsen mellan skatter och avgifter är flytande. Vidare sägsatt man i allmänhet har att göra med en avgift i regeringsformensbemärkelse endast om ett specificerat vederlag utgår för den erlagdapenningprestationen. Det är alltså ett vederlag som går direkt till denperson som erlägger avgiften.Som exempel på sådant som i den statsrättsliga doktrinen och inormgivningspraxis betraktas som avgifter kan jag nämnarenhållningsavgifter, egenavgifter för obligatoriska socialförsäkringar,ansökningsavgifter i samband med myndighetsutövning samt TV-avgifter, föratt ta något välbekant. Det finns dock ett undantag frånvederlagsprincipen, som är ganska speciellt. Det sägs i propositionen attdet får anses vara frågan om en avgift också när en penningprestation tasut endast i näringsreglerande syfte och sedan i sin helhet tillförs dennäringsgrenen enligt särskilda regler. Här är det uppenbarligen inte frågaom någon motprestation.Vad som utmärker de här fallen är att de inbetalade medlen inte stannarhos det allmänna utan i sin helhet återgår till det kollektiv som harbetalat in dem. för att ta ett lite modernare exempel kan jag nämna densärskilda miljöavgiften på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion.Där tar man ut avgifter av producenterna enligt vissa normer, och medavdrag bara för statens administrativa kostnader betalas sedan helabeloppet tillbaka till samma producenter men med en annan fördelning. Detär alltså frågan om en omfördelning av pengar inom ett på ett visst sättbestämt kollektiv.Skälet till att man i regeringsformen ställer upp ett absolut krav pålagform i fråga om vissa ämnen, bland annan skatt, är självfallet attgrundlagsstiftaren på de områdena har velat bereda medborgarna detsärskilt starka stöd som ligger i att beslut fattas av det organ som iförsta hand företräder medborgarna. Man bör ha det i minnet när mandiskuterar frågan om gränsdragning mellan skatt och avgifter. Jag villnämligen peka på att regeringsformens regler om beslut om avgifter så attsäga är en motsatt ytterlighet till det som gäller för skatt.Som jag redan tidigare nämnde finns det vidsträckta möjligheter attdelegera kompetensen att besluta om avgifter. Den är inte heller begränsadtill något särskilt område. Det kan vara precis vilket offentligtverksamhetsområde som helst. Det krävs inte heller lagform för regeringenseller bemyndigande, utan det kan tas in som ett mer formlöstbeslut i t.ex. budgetregleringen. Det är alltså ett väldigt stort stegmellan det stränga kravet på lagform för uttagande av skatt och denbetydande handlingsfrihet som gäller när det är fråga om att överlämnakompetens att besluta om avgifter.Det är angeläget att man inte utnyttjar möjligheten att besluta omavgifter på ett sådant sätt att man försvagar det skydd för enskilda somgrundlagsstiftaren har velat åstadkomma genom sitt krav på lagform förskattebeslut. Detta har uttryckts i den statsrättsliga doktrinen på detsättet att i de fall där det råder tvekan i frågan huruvida en visspenningpålaga är en skatt eller en avgift bör man behandla den enligtreglerna för skatt.Av de skäl som jag nu har nämnt är det angeläget att när man bedömer omen viss pålaga är en skatt eller en avgift håller sig något så när nära dekriterier som läggs fast i förarbetena till regeringsformen. Där talas detvisserligen lite försiktigt om att det gäller "i allmänhet", om att man "iallmänhet" har att göra med en avgift och så vidare, och det talas om attgränsen inte är alldeles klar. Men gör man alltför stora avsteg från dekriterier som läggs fast i regeringsformen öppnar man för mer eller mindregodtycke, och man kan som resultat få en uppslitande debatt om huruvidaett visst beslut är grundlagsenligt eller inte.Som jag ser det är förekomsten av någon form av specificerat vederlageller motprestation av central betydelse när man ska ta ställning i fråganom en pålaga är en avgift eller en skatt. Om det varken utgår någon rimligmotprestation till den enskilde eller de inbetalda medlen i sin helhetbetalas tillbaka till det kollektiv som har betalat in dem, bör man utgåfrån att det är fråga om en skatt.Flera utredningar har sysslat med den här frågan. Den som mest ingåendehar räknat upp argument som talar i olika riktningar ärStorstadstrafikkommittén. Tiden medger inte att jag närmare går in på deargumenten. Jag tänkte bara sammanfattningsvis säga att de argument somStorstadstrafikkommittén anför för att den som ska betala en sådan härvägavgift, trafikavgift, trängselavgift eller vad man nu vill kalla den,får en specificerad motprestation enligt min mening knappast är hållbaraom man ser det hela ur den enskilde avgiftsbetalande bilistens perspektiv.Det räcker kanske med att jag pekar på de syften som en sådan här avgifthar enligt . Jag tror inte att det har ändratsunder tidernas gång. Dels vill man genom avgifterna få till ståndekonomiska möjligheter att bygga ut och driva angelägna trafikprojekt,dels vill man åstadkomma en direkt trafikminskning. Jag har svårt att seatt det finns plats för något slags vederlagsresonemang när man ser tillde syftena. Vidare står det klart att avsikten ingalunda är att avgifternai sin helhet - bara med avdrag för administrativa kostnader - på någotsätt ska betalas tillbaka i kontant form till det kollektiv som en gånghar betalat in dem.Enligt min mening har alltså de argument som Storstadstrafikkommitténanför för att betrakta trängselavgifterna som avgifter i statsrättsligmening dåligt stöd i de uttalanden som har gjorts i förarbetena tillregeringsformen. fann att det fanns skäl somtalade i båda riktningarna, och kommitténs slutsats blev att ingen avståndpunkterna stod i strid med regeringsformen. Regeringsformen och dessförarbeten utgjorde då inget hinder för att man valde den tolkning som mantyckte var mest praktisk. Detta sätt att resonera står enligt minuppfattning i strid med grundläggande principer för lagtolkning. I ettsådant här fall får man i stället försöka resonera sig fram till vad somkan ha varit grundlagstiftarens avsikt när man lade fast regelverken ombeslut om skatt och beslut om avgift.Som framgår av det som jag redan har sagt leder enligt min uppfattningtillämpningen av en sådan tolkningsmetod till att pålagan i en situationsom den vi nu talar om måste betraktas som en skatt. Det är ingen särskiltoriginell ståndpunkt, utan det är den som intogs av de flestaremissinstanser som uttalade sig om förslag. Detär också det synsätt som har präglat alla de förslag i olika betänkandensom har behandlat den här frågan.Min bedömning är alltså att bilavgifter i den form som hardiskuterats är att betrakta som skatt. Då måste de också, som KennethKvist sade, betraktas som en statlig skatt eftersom avgiften betalas utinte bara av kommunens medlemmar utan av alla som reser in i detavgiftsbelagda området. Detta ger förstås upphov till en hel del problem.Kenneth nämnde det. Jag har inte sett det som min uppgift attnärmare gå in på den frågan här.Jag vill avslutningsvis understryka att det är angeläget att beslut i enfråga som är så omdiskuterad och så kontroversiell som denna fattas i ensådan form att man i efterhand kan få en debatt om beslutets förenlighetmed grundlagen.Ordföranden: Jag tackar för detta.Nu har jag en mycket tjock bunt med frågor. Vi ska beta av dem med densnabbhet vi kan, därför uppmanar jag alla att ställa korta frågor. Helstvill vi ha korta svar. Om er tur dröjer vet ni att det finns en tjock buntoch att många kanske kommer före er.Monica (): Jag vill ställa en fråga till Transek. Det varintressant att höra om de teoretiska modellerna som byggde påreseundersökningar och andra antaganden. Men jag undrar: Kan det finnasandra parametrar som man kan ha missat när man gör teoretiska modeller?Det var intressant att höra, om jag uppfattade det rätt, att kvinnor ochlåginkomsttagare inte var värst drabbade och att det antagligen berodde påatt de åker mer med kollektivtrafiken från början. Men behövs det enligter även ett fullskaligt försök för att få en riktig bedömning av detta,för att man ska kunna få med alla parametrar?