bet · GQ01KU30 · 2003-05-22 00:00:00 — Såvitt bekantför har inget annat landframfört liknande krav, vare sig direkt till USAeller indirekt.I promemorian nämns att totalt fyra tyskartillfångatogs /2002 vid gränsen mellanAfghanistan och för misstänkt samröre medal- Qaida och att samtliga frigavs efter någraveckor. Skälen till detta är inte kända, men enligttysk uppfattning fanns det uppenbarligen inte längrenågra misstankar mot någon av dem.Utrikesdepartementet har enligt promemorian haftregelbunden kontakt med både den fängslade mannensfar och dennes ombud samt hjälpt till attvidarebefordra brev till mannen från hans familj.Utskottet har också tagit del av rapporter frånbesök hos mannen på Guantanamobasen och uppteckningfrån samtal vid kabinettssekreterare statssekreterare möte med denamerikanske ambassadören viddennes besök i den 13 mars 2003.Under utfrågningen med utrikesminister , se bilaga B7, redogjorde hon förde vidare kontakterna med amerikanska myndigheter,främst besök, och planerna för regeringensfortsatta agerande i ärendet.Utskottets ställningstagandeGranskningen föranleder inte något uttalande avutskottet.3. Statsminister agerandei samband med ett intervjuprojektÄrendetI en granskningsanmälan, bilaga A3.1, begärs attkonstitutionsutskottet granskar statsminister avtal/överenskommelse med () utifrån åtminstone treperspektiv. Anmälaren anför, med hänvisning tillSVT:s informationsavdelning, att en PM upprättades imars 1996 av inför starten av ettdokumentärprojekt rörande . Den visadesdå för och diskuterades med , somgodkände villkoren muntligen. Anmälaren uppger attenligt SVT har inte några papper överlämnats ellerundertecknats. Promemorian har förvarats av ErikFichtelius fram till att den offentliggjordes idecember 2002. Enligt anmälaren framgår avredovisade fakta att avtalet är knutet till rollensom statsminister. Anmälaren framhåller att enstatsminister agerar under grundlagar och vanligalagar. Denne kan inte genom civilrättsliga avtalfrånträda detta ansvar.Anmälaren anser att börgranska om statministerns avtal med SVT innebär eninskränkning för SVT att utöva sin granskandefunktion. Vidare bör utskottet granska omstatministern genom det redovisade avtalet och sinauttalanden om rättsliga åtgärder gentemot SVT hävdatett publiceringsförbud och därmed utövat ellerförsökt utöva sådana hindrande åtgärder som ärförbjudna enligt grundlagen. Enligt anmälaren börutskottet också granska om statsministerns agerandei förhållande till SVT kan ha varit i strid med 6kap. 9 § andra stycket RF.Därutöver begärs i en granskningsanmälan, bilagaA3.2, att granskar formernaför hur avtalet mellan statsminister ingicks, avtalets innehåll och desskonsekvenser. Enligt anmälaren bör granskningeninriktas på huruvida statsministerns agerandestrider mot reglerna för SVT:s självständighet ochoberoende. Vidare bör granskas om statsministernsagerande strider mot tryckfrihetsförordningens ochRegeringskansliets regler för hantering av inkomnahandlingar. Anmälaren framhåller vidare attRegeringskansliets beredning av detta ärendeförefaller ha varit bristfällig. Det bör därförgranskas om statsministerns agerande strider motregeringsformens regler för beredning av ärenden.Enligt anmälaren finns det därutöver anledning attifrågasätta om inte statsministerns agerande efteratt avtalet blivit känt rubbar förtroendet för hanssätt att utöva sitt ämbete. Anmälaren anser att hanupprepade gånger har presenterat självmotsägandeversioner av vad som är sanningen i detta ärende.Också i ytterligare en granskningsanmälan, bilagaA3.3, begärs att granskarstatsminister och dennes hantering avintervjuavtalet med . Utskottet börenligt anmälaren granska om det är förenligt medgrundlagen att statsministern ingår ett sådant avtalutan att informera Statsrådsberedningen och därmedunderlåta att diarieföra beslutet.BakgrundKonstitutionsutskottets granskningsområdeGällande bestämmelseEnligt 12 kap. 1 § regeringsformen (RF) skallkonstitutionsutskottet granska statsrådenstjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.I /Stjernquists grundlagskommentar (s. 402)påpekas att föremål för granskningen är för detförsta "statsrådens tjänsteutövning". Här gällerinte någon begränsning till deras position såsommedlemmar av regeringen. I kommentaren framhålls attutskottet också kan granska deras åtgärder såsomdepartementschefer och om tendenser till"ministerstyrelse" har förekommit.Tidigare granskningUnder /98 granskade utskottet ettärende som gällde statsministerns lån av ett hus iSpanien (bet. 1997/98:KU25 s. 153-156).Statsministern hade under ett antal s.k.rekreationsdagar kostnadsfritt fått lånaen villa i närheten av . Ägaren till villanvar en spansk medborgare med affärsmässig kopplingtill SKF:s och Copcos spanska dotterbolag.Utskottet anförde i sin bedömning att det gällerför regeringens ledamöter att iaktta ett betydandesäkerhetsavstånd till gränsen mellan vad som ärtillbörligt och otillbörligt när det gällermottagande av gåvor och förmåner. Detta gäller äveni fråga om förmåner från utländska privata givare,vare sig de är fysiska eller juridiska personer.Skälet för denna restriktivitet var enligt utskottetatt allmänhetens förtroende för regeringensledamöter annars kan rubbas. Emellertid kunde detenligt utskottets mening inte hävdas att förmånen ifråga haft samband med statsministernstjänsteutövning. Utskottet ansåg att någon kritikfrån konstitutionella utgångspunkter därför intekunde riktas mot statsministern i detta ärende.I en reservation (fp) anfördes att det inte kundehävdas att förmånen haft samband med statsministernstjänsteutövning. Reservanterna ansåg dock attstatsministern - för att undgå att hamna i ensituation där allmänhetens förtroende för honomkunde riskera att rubbas - borde ha visat störreförsiktighet i samband med rekreationen i Spanien.Reservanterna ansåg det också önskvärt att tydligarenormer utarbetades för vad som är godtagbart i frågaom gåvor och andra förmåner till statsråd.Yttrandefrihetsrättsliga aspekterAllmäntYttrandefrihetsgrundlagen (YGL) reglerar skyddet föryttrandefrihet i radio, television, filmer,videogram och ljudupptagningar m.m. Lagen bygger påsamma grundsatser som tryckfrihetsförordningen.Detta innebär bl.a. att censurförbud ochetableringsfrihet i princip gäller också för demedier som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen.Endast i fråga om användningen avradiofrekvensspektrum har etableringsfrihet itryckfrihetsrättslig mening inte kunnat införas.Förbud mot förhandsgranskningEnligt 1 kap. 3 § första stycket YGL får det inteförekomma att något som är avsett att framföras iett radioprogram eller en teknisk upptagning förstmåste granskas av en myndighet eller något annatallmänt organ. Inte heller är det tillåtet förmyndigheter och andra allmänna organ att utan stöd idenna grundlag, på grund av det kända eller väntadeinnehållet i ett radioprogram eller en tekniskupptagning, förbjuda eller hindra dessoffentliggörande eller spridning bland allmänheten.Principen om etableringsfrihet och medgivandet tilllagstiftningEnligt 3 kap. 1 § första stycket YGL har varjesvensk medborgare och svensk juridisk person rättatt sända radioprogram genom tråd (kabel).Rätten att sända radioprogram på annat sätt ängenom tråd får enligt 3 kap. 2 § YGL regleras genomlag som innehåller föreskrifter om tillstånd ochvillkor för att sända. Det allmänna skalleftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk påett sätt som leder till vidast möjligayttrandefrihet.Bestämmelser om tillstånd och villkor för trådlösasändningar finns i radio- och TV-lagen (1996:844).Tillstånd att sända TV-program meddelas enligt 2kap. 2 § av regeringen. I lagen finns dels generellaföreskrifter, dels en möjlighet för regeringen att isamband med att tillstånd ges bestämma villkor försändningarna. Villkor som rör tillståndets innehåll,innebörd och bestånd framgår huvudsakligen direkt avbestämmelser i lagen (prop. 1995/96:160 s. 82 ff.).Övriga villkor tas in i de enskildasändningstillstånden. Vilka villkor som kanförekomma framgår av 3 kap. radio- och TV-lagen.Uppräkningen anger uttömmande vilka villkorregeringen får ställa (a.prop. s. 84).Ett av de villkor som sändningstillstånd fårförenas med är att sändningsrätten skall utövasopartiskt och sakligt samt med beaktande av att envidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihetskall råda i televisionen (3 kap. 1 §).Programföretags redaktionella självständighetEnligt 3 kap. 4 § YGL skall den som sänderradioprogram självständigt avgöra vad som skallförekomma i programmen.Bestämmelsen innebär att krav på innehållet i vadsom sänds kan ställas endast genom lag eller genomsådana tillståndsvillkor som får förekomma. På dettasätt utgör bestämmelsen om programföretagsredaktionella självständighet ett uttryckligt skyddmot påtryckningar från det allmännas sida. Den ärenligt motiven emellertid också avsedd att lämnautrymme för lagstiftning som syftar till att värnaprogramföretags oberoende gentemot andra, t.ex.annonsörer (prop. 1990/91:64 s. 117).Sveriges Televisions sändningstillståndRegeringen beslutade omsändningstillstånd för ().Tillståndet trädde i kraft ochgällde fram till den 31 december 2001.Som villkor för sändningsrätten gällde bl.a. attden skulle utövas opartiskt och sakligt och medbeaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet ochinformationsfrihet skall råda i televisionen (1 §).Vidare gällde att SVT skulle meddela nyheter,stimulera till debatt, kommentera och belysahändelser och skeenden och därvid ge den allsidigainformation som medborgarna behöver för att varaorienterade och ta ställning i samhälls- ochkulturfrågor (10 §). Under samma villkor gällde attSVT skulle granska myndigheter, organisationer ochföretag som har inflytande på beslut som rörmedborgarna samt spegla verksamheten inom sådanaorgan och inom andra sammanslutningar ochföreningar.Därefter beslutade regeringen den 20 december 2001om nytt sändningstillstånd för SVT. Tillståndetträdde i kraft och gäller t.o.m.den 31 december 2005.Som villkor för sändningsrätten gäller också underdenna tillståndsperiod att den skall utövasopartiskt och sakligt samt med beaktande av att envidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihetskall råda i televisionen (6 §).Vidare gäller även enligt detta tillstånd villkorför SVT:s nyhetsverksamhet (10 §). Dessa innebär attnyhetsverksamheten skall bedrivas så att en mångfaldi nyhetsurval, analyser och kommentarer kommer tilluttryck i olika program. SVT skall också meddelanyheter, stimulera till debatt, kommentera ochbelysa händelser och skeenden och därvid ge denallsidiga information som medborgarna behöver föratt vara orienterade och ta ställning i samhälls-och kulturfrågor. Därutöver skall SVT granskamyndigheter, organisationer och företag som harinflytande på beslut som rör medborgarna samt speglaverksamheten inom sådana organ och inom andramaktsfärer.Allmänt om meddelarfrihet och anonymitetsskydd(källskydd)Tryckfrihetsförordningen ochyttrandefrihetsgrundlagen innehåller regler somsyftar till att skydda den som medverkar vidtillkomsten av en tryckt skrift eller ett radio-eller TV-program eller en teknisk upptagning avtext, bild eller ljud genom att lämna uppgifter föroffentliggörande. Skyddet åstadkoms genombestämmelser om meddelarfrihet och anonymitetsskydd.Grundläggande bestämmelser om meddelarfrihet finnsi 1 kap. 1 § tredje stycket TF och i 1 kap. 2 § YGL.Meddelarfriheten innebär att det i viss utsträckningär möjligt att straffritt lämna normaltsekretessbelagda uppgifter för publicering i trycktskrift, radio eller TV eller teknisk upptagning.Enligt 1 kap. 1 § tredje styckettryckfrihetsförordningen har var och en rätt attlämna meddelanden i vilket ämne som helst förpublicering i tryckta skrifter. Meddelandet skalllämnas till skriftens författare, till någon annanupphovsman till en framställning i skriften, tilldennas utgivare, till skriftens redaktion eller nyhetsbyrå. Bestämmelsen innebär attuppgiftslämnaren går fri från ansvar ochskadeståndsskyldighet, även om meddelandet normaltskulle vara straffbart som brott mot tystnadsplikt.Undantag från denna huvudregel gäller bara i den månsådana är angivna i tryckfrihetsförordningen. Vidarehar enligt 1 kap. 1 § fjärde styckettryckfrihetsförordningen var och en rätt attanskaffa uppgifter och underrättelser i vilket ämnesom helst för att antingen själv offentliggöra dem itryckt skrift eller lämna meddelande som avses i detnyss beskrivna tredje stycket i paragrafen. Ocksåundantag från detta anskaffarskydd skall ha stöd itryckfrihetsförordningen. En motsvarande regleringav meddelarfriheten och skyddet för anskaffare förandra medier än tryckt skrift finns i 1 kap. 2 §YGL.Bestämmelser om anonymitetsskydd finns i 3 kap.TF. Anonymitetsskyddet består av flera delar. En ärrätten till anonymitet som innebär att författare,meddelare samt utgivare av icke periodiska skrifterinte är skyldiga att låta sina namn sättas ut påskriften (1 §). En viktig del i anonymitetsskyddetutgör vidare bestämmelserna i 3 § om tystnadspliktför dem som tagit befattning med tillkomsten ellerutgivningen av tryckt skrift och för dem som varitverksamma vid t.ex. bokförlag och nyhetsbyråer.Dessa får enligt huvudregeln inte röja vem som ärförfattare, meddelare eller utgivare av en ickeperiodisk skrift. En annan väsentlig del ianonymitetsskyddet är efterforskningsförbudet i 4 §.Detta innebär att myndigheter och andra allmännaorgan inte får efterforska författaren till enframställning som har införts eller varit avsedd attinföras i en tryckt skrift, den som har gett uteller avsett att ge ut tryckt skrift eller den somlämnat ett meddelande för publicering. Författaren,meddelaren eller utgivaren får dock efterforskas dådetta behövs för åtal eller annat ingripande som ärtillåtet enligt tryckfrihetsförordningen. Vid sådanefterforskning skall den i 3 § stadgadetystnadsplikten beaktas. Motsvarande bestämmelser omanonymitetsskydd finns i 2 kap. 1, 3 och 4 §§ YGL.Den som uppsåtligen utför otillåtnaefterforskningar döms till böter eller fängelse ihögst , 3 kap. 5 § TF respektive 2 kap. 5 §YGL.Från meddelarfriheten finns undantag. Om någonlämnar ett meddelande som avses i 1 kap. 1 § tredjestycket TF och därmed gör sig skyldig till någon avde gärningar som anges i 7 kap. 3 § första stycket,gäller om ansvar för sådant brott det som ärföreskrivet i vanlig lag, dvs. brottsbalken.Motsvarande reglering gäller enligt 5 kap. 3 § YGL.De gärningar som anges indelas i tre punkter. Ipunkt 1 räknas högförräderi och vissa andraallvarliga brott mot rikets säkerhet upp. I punkt 2upptas oriktigt utlämnande av allmän handling sominte är tillgänglig för envar ellertillhandahållande av sådan handling i strid medmyndighets förbehåll vid dess utlämnande, närgärningen är uppsåtlig. I punkt 3 anges uppsåtligtåsidosättande av en tystnadsplikt i de fall somanges i särskild lag. I 16 kap. 1 § sekretesslagen(1980:100) ges en uppräkning av de tystnadspliktersom har företräde framför principen ommeddelarfrihet.Meddelarskyddet innebär att de offentligafunktionärerna, dvs. de som är anställda hosmyndigheterna och andra personer som deltar i enmyndighets verksamhet på grund av uppdrag,tjänsteplikt eller annan liknande grund, kanutsättas för sanktioner för att de har lämnat ettmeddelande för publicering bara i de fall och i denordning som tryckfrihetsförordningen ochyttrandefrihetsgrundlagen anvisar.Otillåten verksamhet för statsråd enligtregeringsformenEnligt 6 kap. 9 § andra stycket RF får statsråd inteutöva allmän eller enskild tjänst. Han får inteheller inneha uppdrag eller utöva verksamhet som kanrubba förtroendet för honom.I förarbetena till bestämmelserna anförs attsyftet i första hand är att värna omstatsrådstjänstens integritet, men de kan ocksåmotiveras av önskemålet att ett statsråd inte skallsplittra sina krafter (prop. 1973:90 s. 284). Enligtdepartementschefen får det från fall till fallbedömas om det rubbar förtroendet för ett statsrådatt han innehar ett visst uppdrag eller utövar enviss verksamhet. Han anförde att det i allmänhettorde gälla att det är olämpligt att ett statsrådhar uppdrag inom bolag, förening eller inrättning,vars verksamhet har huvudsakligen ekonomiskt syfte.Att undantagslöst upprätthålla en sådan regel låtersig enligt departementschefen emellertid inte göra.Han påpekade att andra å andra sidan kan ocksåinnehav av uppdrag av annat slag ha menlig inverkanpå förtroendet för den som utövar statsrådstjänst.I regeringens skrivelse 1996/97:56Intressekonflikter för statsråd redovisaderegeringen resultatet av sina strävanden attutveckla rutiner som säkerställer att statsrådsförmögenhetsinnehav eller engagemang i andraverksamheter inte leder till intressekonflikter,insiderproblem eller jäv i uppdraget som statsråd.Redovisningen knöt an till den diskussion som hadeförts i dessförinnan.I skrivelsen behandlas förbudet mot bisysslor (6kap. 9 § RF), förbud mot insiderhandel ochskyldighet att anmäla värdepappersinnehav samtregler om jäv. Vidare redovisades att de rutiner förinsyn och kontroll som utbildats hos regeringenbl.a. innebar att eget fondpappersinnehav skallredovisas offentligt, förteckning för närståendesfondpappersinnehav, att engagemang i andraverksamheter vid sidan av uppdraget som statsrådsamt tidigare anställningar och uppdrag redovisasoffentligt och att jävssituationer bevakas genomgranskning av ärendeförteckningar införregeringssammanträden.Registrering av allmänna handlingarAllmän handling enligt 2 kap. TFEnligt 2 kap. 3 § första stycket TF är en handlingallmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6eller 7 § är att anse som inkommen till ellerupprättad hos myndighet.I 2 kap. 4 § TF föreskrivs att brev eller annatmeddelande som är ställt personligen till den sominnehar befattning vid myndighet anses som allmänhandling, om handlingen gäller ärende eller annanfråga som ankommer på myndigheten och ej är avseddför mottagaren endast som innehavare av annanställning.I samband med bestämmelsens tillkomst uttaladekonstitutionsutskottet att en huvudregel självklartmåste vara att personligen ställt brev ellermeddelande till befattningshavare vid myndighetensom avser ett ämne inom myndighetensverksamhetsområde skall vara allmän handling (bet.KU 1975/76:48 s. 12). Utskottet konstaterade att detemellertid förekommer att politiker ochrepresentanter för fackliga och andra organisationeri ökad omfattning har uppgifter inom den offentligaförvaltningen. Enligt utskottet låg det i sakensnatur att en befattningshavare skall kunna mottabrev som t.ex. facklig eller politisk förtroendemanutan att brevet under alla omständigheter måste gesoffentlighet. Utskottet ansåg att en riktlinje bordevara att skrivelser rörande myndighets verksamhet ivisst konkret fall skall behandlas som allmännahandlingar men däremot inte skrivelser som uppenbartavser partipolitiskt eller fackligt agerande. Vidareanförde utskottet att uppgift om avsändaren avbrevet i vissa fall kan vara vägledande förbedömningen av brevets karaktär av allmän handling idetta avseende. Som exempel nämnde utskottet att ettpersonligt brev till ett statsråd från en verkschefi en fråga som rör verkets ämnesområde bör vara attanse som allmän handling.Enligt 2 kap. 6 § första stycket TF anses enhandling ha kommit in till en myndighet, när den haranlänt till myndigheten eller kommit behörigbefattningshavare till handa.För att en handling skall anses inkommen enligtTF:s mening är det inte nödvändigt att handlingenavlämnats i myndighetens lokaler. Den skall ansesinkommen även i fall då den har kommit "behörigbefattningshavare" till handa. Det är alltsåtillräckligt att behörig företrädare någonstans hartagit emot handlingen. Vidare är det väsentligahärvid att handlingen fysiskt befinner sig i ettläge, där vederbörande kan besluta om dessutlämnande (, Offentlighetsprincipen, 5:euppl., s. 56).I 2 kap. 7 § TF finns bestämmelser om när enhandling skall anses upprättad hos myndighet. Enligtförsta stycket gäller att en handling ansesupprättad när den har expedierats. Har handlingeninte expedierats anses den upprättad när det ärendetill vilken den hänför sig har slutbehandlats hosmyndigheten. Om handlingen inte hänför sig till ettvisst ärende anses den upprättad när den harjusterats av myndigheten eller på annat sättfärdigställts.I andra stycket föreskrivs undantag från vad somgäller enligt första stycket, bl.a. i fråga ommyndighets diarium, journal samt sådant registereller annan förteckning som förs fortlöpande.DokumentationsskyldighetEnligt 15 § förvaltningslagen (1986:223) skalluppgifter som en myndighet får på annat sätt ängenom en handling och som kan ha betydelse förutgången i ärendet antecknas av myndigheten, omärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild.Förvaltningslagen är inte direkt tillämplig påregeringsärenden, eftersom regeringen inte är någonförvaltningsmyndighet i lagens mening.Statsrådsberedningen anger i sina riktlinjer förhandläggningen av ärenden i (Ds1998:39 s. 14) att det dock är viktigt att man äveni regeringsärenden följer de principer somförvaltningslagen ger uttryck för.Sekretesslagens bestämmelser om registrering avallmänna handlingarNär en allmän handling har kommit in till ellerupprättats hos en myndighet skall handlingenregistreras utan dröjsmål (15 kap. 1 § förstastycket). I fråga om allmänna handlingar för vilkasekretess inte gäller, får registrering underlåtasom handlingarna i stället hålls ordnade så att detutan svårighet kan fastställas om en handling kommitin eller upprättats. En ovillkorligregistreringsskyldighet omfattar således endasthandlingar för vilka sekretess gäller.Som ett generellt undantag från vad som sägs iförsta stycket gäller att handlingar somuppenbarligen är av ringa intresse för en myndighetsverksamhet varken behöver registreras eller på annatsätt hållas lättillgängliga.Statsrådsberedningens riktlinjerStatsrådsberedningen har upprättat promemorianRegistrering av allmänna handlingar iRegeringskansliet (PM 1982:3). Den har reviderats imars 1997.I promemorian framhålls att en inkommen handlingenligt huvudregeln är allmän handling även omhandlingen är ställd personligen till ett statsrådeller en tjänsteman, förutsatt att handlingen rörnågon fråga som kan anses ankomma på regeringeneller annars rör vederbörande i tjänsten (s. 4).Vidare sägs under rubriken att om en inkommenhandling är ställd till ett statsråd eller någontjänsteman i personligen ochvisserligen rör en fråga som ankommer på regeringeneller ett departement men är avsedd för mottagarenuteslutande i dennes egenskap av innehavare av någonannan ställning, skall handlingen inte betraktas somallmän handling (s. 7). På motsvarande sätt bör manenligt promemorian se på utgående handlingar frånett statsråd eller någon tjänsteman iRegeringskansliet i en fråga av detta slag, omhandlingen är upprättad uteslutande i avsändarensegenskap av innehavare av någon annan ställning. Ipromemorian anförs att undantaget t.ex. gäller förskrivelser som någon får eller sänder enbart sompartiledare eller partifunktionär eller somstyrelseledamot, suppleant för sådant, revisor ellerrevisorssuppleant i ett bolag eller en stiftelse.När det gäller registrering av allmänna handlingarkonstateras i promemorian att sekretesslagen öppnarvissa möjligheter att underlåta registrering (s.15). Enligt promemorian bör dessa möjligheterutnyttjas med försiktighet för Regeringskanslietsdel.Vidare framhålls att det är nödvändigt för att denlagstadgade registreringen skall kunna fullföljasatt allmänna handlingar som kommer direkt till någotstatsråd eller någon tjänsteman omedelbartöverlämnas till den registrerande tjänstemannen ialla de fall där registrering skall ske. Handlingenbör därvid vara försedd med en av mottagarensignerad uppgift om vilken dag han tog emothandlingen.