bet · GR01KU10 · 2003-12-11 00:00:00 — Genomtillräckligt genomtänkt lagstiftning kanockså oönskade samhällsekonomiskakonsekvenser undvikas. Det är i förstahand regeringen som tar initiativ tilloch svarar för beredningen av förslagtill ny lagstiftning. Regeringen hardärför ett betydande ansvar i arbetet medatt upprätthålla en god kvalitet ilagstiftningen.Som redovisats ovan ses Lagrådetsgranskning som en garanti för atträttssäkerhetsintresset och kravet påenhetlighet, konsekvens och klarhetiakttas. Lagrådets yttranden kan, även omreglerna för lagrådsgranskningen inteomfattar alla lagärenden, ge en god bildav kvaliteten i regeringens lagförslag.Den nu företagna granskningen har inte,som påpekats ovan, syftat till att ge enheltäckande bild av kvalitetsnivån iregeringens lagförslag. Enligt utskottetsmening utgör det dock ett observandum attomkring en femtedel av delagrådsyttranden som granskningenomfattat har innehållit invändningar somrör principiella frågor eller andrakvalitetsaspekter. I några fall harLagrådets synpunkter rört att förslageninte har föregåtts av någonremissbehandling. Utskottet vill härvidframhålla att mot bakgrund av detremissförfarande som traditionellttillämpas i svensk lagstiftningsprocessfår beredningskravet enligt 7 kap. 2 § RFanses innebära att regeringen somhuvudregel bör genomföra en sedvanligremissbehandling. Remissbehandlingenutgör ett väsentligt inslag i arbetet medatt upprätthålla en god kvalitet ilagstiftningen. Att underlåtaremissbehandling medför risk för attlagförslag inte uppnår tillräckligkvalitet och att den fortsattaberedningsprocessen försvåras. anfört i samband med tidigaregranskning är och bör ett skriftligtremissförfarande alltid vara det normalasättet för att inhämta synpunkter frånutomstående under beredningen av ettlagförslag, och remissmöten kan främstfylla en funktion som komplement. Ettförenklat beredningsförfarande i form avkontakter under hand med berördamyndigheter bör enligt utskottets meningendast komma i fråga i verkligaundantagsfall.Därutöver vill utskottet understrykavikten av att arbetet med lagärendenaplaneras så att tillräckligt med tid, ienlighet med Statsrådsberedningensriktlinjer, kan avsättas för delning avpropositionerna efter Lagrådets yttrandenoch för arbetet med delningssynpunkterna.Om Lagrådets synpunkter är av principielleller mer kvalificerad art tordesjälvfallet en längre beredningstidbehövas. I detta sammanhang kan noterasatt när det gäller de sju lagärenden somutskottet särskilt granskat uppgårtidsperioden mellan Lagrådets yttrandeoch propositionens beslutsdatum i femfall , varav i ettfall endast . Att tillräckligtmed tid avsätts för beredning avLagrådets synpunkter är av stor vikt inteminst i de fall regeringen väljer attinte följa synpunkterna. SomStatsrådsberedningen anför i sinariktlinjer måste det i propositionenföras en tydlig argumentation i de delardär Lagrådets synpunkter inte följs.Enligt utskottets mening är detsistnämnda en viktig del i arbetet medatt upprätthålla kvaliteten ilagstiftningsarbetet, i synnerhet närLagrådets synpunkter har innehållitprincipiella invändningar som förslagsförenlighet med grundlagarna. Attregeringens ställningstagande har singrund i t.ex. en annan juridisk bedömningän den Lagrådet har gjort eller i ettvisst politiskt hänsynstagande börsålunda redovisas tydligt. En tydligargumentation från regeringens sida är avavgörande betydelse för beslutsprocesseni och möjligheterna att därföra en konstruktiv debatt om lagärendeti fråga.Lagrådets yttrande över ett lagförslaghar formen av ett protokollsutdrag därdatum för sammanträdet i fråga anges. Somframgått ovan har vid granskningenuppmärksammats att det i två fall harangetts ett annat datum i denpropositionsbilaga där Lagrådets yttrandeåterges än vad som rätteligen utgör datumför sammanträdet. I det ena fallet harnågon förklaring till det inträffade intekunnat lämnas och i det andra uppges detha skett av förbiseende. I ett fall harvidare den bilaga i propositionen somangetts innehålla lagrådsremissensförslag i stället återgett propositionenslagförslag. självthar anfört framgår det därmed av dennaproposition på ett ofullständigt sättvilket underlag Lagrådet har haft för singranskning. Utskottet vill härvid erinraom det självklara att man skall kunnautgå från att i propositioner intagnasakuppgifter är korrekta, i synnerhet närde avser att återge uppgifter från annaneller från andra dokument.Granskningen föranleder i övrigt ingetuttalande från utskottets sida.6 Regeringens utövande avutnämningsmaktenInledningUtskottet har granskat på vilket sättregeringen utövar utnämningsmakten.Granskningen har framför allt varitinriktad på förekomsten av politiskbakgrund i samband med utnämningar avmyndighetschefer och rörlighet blandmyndighetschefer. Granskningen har varitinriktad på de utnämningar som ägt rummellan och den 31oktober 2003, och den ger således ingenbild av förekomsten av politisk bakgrundbland myndighetschefer generellt. Igranskningen har utnämningarna studeratsäven ur ett jämställdhetsperspektiv.Allmänt om tillsättning av statligatjänsterEnligt 11 kap. 9 § regeringsformen (RF)tillsätts tjänst vid en domstol eller viden förvaltningsmyndighet som lyder underregeringen av regeringen eller av enmyndighet som regeringen bestämmer. Vidtillsättning av statlig tjänst skallavseende fästas endast vid sakligagrunder, såsom förtjänst och skicklighet.Närmare bestämmelser om tillsättning avstatliga tjänster finns i lagen(1994:260) om offentlig anställning(). Enligt 4 § skall skicklighetensättas främst, om det inte finnssärskilda skäl för något annat. Iförarbetena till lagen (prop. 1993/94:65)påpekades att förtjänst och skicklighet iRF nämns endast som exempel och att ävenandra sakliga grunder kan vägas in vidbedömningen. Enligt 4 §anställningsförordningen (1994:373), somträdde i kraft med lagom offentlig anställning, skallmyndigheten utöver skickligheten ochförtjänsten också beakta sådana sakligagrunder som stämmer överens med allmännaarbetsmarknads-, jämställdhets-, social-och sysselsättningspolitiska mål.Anställningsförordningen (1994:373) germöjlighet att tidsbegränsa enverksledande tjänst. Normalt tillsättsockså myndighetschefer och vissa andrachefer för en bestämd tid, första gången och därefter tre årper period.Varje departement svarar efter samrådmed Statsrådsberedningen ochFinansdepartementet för rekrytering avmyndighetschefer inom sitt eget område.För universitet och högskolor skerrekrytering av rektorer enligt förslagfrån styrelsen; i dessa fall sker såledesinget särskilt rekryteringsförfarandeinom Regeringskansliet.Regeringens chefspolicyI regeringens proposition 1997/98:136Statlig förvaltning i medborgarnas tjänsthar regeringen redogjort för sinbedömning av chefsförsörjningen istatsförvaltningen. Regeringen har enligtpropositionen (s. 50 f.) mot bakgrund avutnämningsmaktens ökade betydelse settöver sin chefspolicy och utvecklatriktlinjer för beredningsprocessen inomRegeringskansliet. Chefspolicyn omfattarrekrytering, introduktion,chefsutveckling, mål- och resultatdialog,rörlighet samt löner ochanställningsvillkor.I fråga om rekryteringen avmyndighetschefer sägs att den skall skeutifrån preciserade krav, ett brettsökförfarande och ett omsorgsfullturvalsförfarande. En skriftligkravprofil, baserad på myndighetensnuvarande och kommande verksamhet, skallalltid tas fram innan sökandet efterkandidater påbörjas. Särskild vikt börläggas vid ledaregenskaper och tidigareerfarenheter som chef. Ett brettsökförfarande innebär att regeringensöker kandidater även från näringslivet,kommuner och landsting. Vidare skall detså långt möjligt alltid finnas enkvinnlig kandidat med i det slutligaurvalet.I fråga om rörlighet blandmyndighetschefer sägs att sådan böreftersträvas. Enligt regeringen främjarrörlighet på chefsposten såvälmyndighetens effektivitet som chefernasegen utveckling. En ökad rörlighet lederockså till att chefsbyten ochchefsavveckling avdramatiseras och attväxlingen mellan chefsuppgifter och andrauppgifter ses som något naturligt.Tidsbegränsade förordnanden bör enligtregeringen medvetet användas som ettinstrument för att främja rörligheten,och vid nyutnämning bör en myndighetschefutses för en period ochomförordnanden bör normalt begränsas tillhögst tre år.Undersökningar av regeringensutövande av utnämningsmaktenStatskontoret har i rapporten Det viktigavalet av verkschef. En jämförande studieav verkschefsutnämningar studerat hur detgår till när verkschefer rekryteras iSverige och ett antal andra länder(Statskontoret 1999:21). Enligt rapportenökade andelen verkschefer med politiskbakgrund från 20till . Av de verkschefer som ny-eller omförordnades hadeenligt rapporten innehaften politisk befattning.Våren 2003 studerades i en avExpertgruppen för studier i offentligekonomi () utgiven rapport utnämnandetoch ansvarsutkrävandet avgeneraldirektörer (2003:7). År 2001hade enligt undersökningen avgeneraldirektörerna politisk bakgrund(statsråd, statssekreterare, riksdagsman,politisk sakkunnig, landstings- ellerkommunalråd), hade haft en opolitiskbefattning inom (expeditions- och rättschefer,departementsråd eller kansliråd) och 52 %hade "annan bakgrund" (s. 36).Enligt har utvecklingensedan slutet av varit attandelen generaldirektörer med politiskbakgrund minskat från till33 % . Utvecklingen av andelengeneraldirektörer som tidigare haft enopolitisk befattning inomRegeringskansliet har gått i sammariktning, från år år2001. I stället har andelengeneraldirektörer med "annan bakgrund"ökat, från år år2001. Av de generaldirektörer som utsågsunder perioden januari2002 hade politisk bakrund.Undersökningen visar också att andelengeneraldirektörer med politisk respektiveicke-politisk bakgrund inte skiljer signämnvärt mellan myndigheter med olikaantal anställda (s. 36 f.).Resultatet i , att andelengeneraldirektörer med politisk bakgrundminskat, är tvärtemot resultatet iStatskontorets rapport. Skillnaden mellande två rapporterna kan bl.a. bero påolika jämförelsetidpunkter, olikadefinitioner av vad som utgör politiskbakgrund och olika kriterier för attavgränsa vilka personer och myndighetersom skall ingå i undersökningen.Enligt har vidare andelenkvinnliga generaldirektörer ökat sedanslutet av , från år 1989till . dominerarmännen vid stora myndigheter med fler än200 anställda. Bland små myndigheter medupp till 100 anställda utgör kvinnorna entredjedel av generaldirektörerna. Andelensjunker något bland myndigheter medmellan 100 och 200 anställda. Vid störremyndigheter med fler än 200 anställda ärendast av generaldirektörernakvinnor (s. 36 f.).Av undersökningen framgår även dengenomsnittliga tid som man varit verksamsom generaldirektör. Bland degeneraldirektörer som slutat något årunder var dengenomsnittliga totala tiden 7,3 år.Genomsnittet var något lägre förkvinnliga generaldirektörer än förmanliga (5,5 respektive ). Denallmänna bilden är att den tid man varitverksam som generaldirektör har minskatunder årens lopp. till enbart densenaste tioårsperioden har dengenomsnittliga tiden dock inte förändratsnämnvärt; antalet tjänstgöringsår låg påungefär samma nivå i början som i slutetav (s. 40 f.).Vad gäller rörligheten blandmyndighetschefer, dvs. tiden man ärverksam som generaldirektör på sammamyndighet, framgår av undersökningen attden genomsnittliga tiden somgeneraldirektör på en myndighet bland demsom slutat under perioden1988-2001 är , vilket endast är ettår kortare än den genomsnittliga totalatiden som generaldirektör. Den tid man ärverksam som generaldirektör på enskildamyndigheter skiljer sig med andra ord iregel inte särskilt mycket från dentotala tiden som generaldirektör. Detvanliga är således att man ärgeneraldirektör på endast en myndighet -rörligheten är följaktligen inte särskiltstor (s. 42).Konstitutionsutskottets tidigaregranskningKonstitutionsutskottet har tidigaregranskat regeringens utnämningspolitik,till följd av engranskningsanmälan (bet. 2001/02:KU20 s.167 f.). I en promemoria redogjordeRegeringskansliet för regeringens policyför chefsförsörjningen och arbetet medutnämningar av nya myndighetschefer. Ipromemorian anges bl.a. att särskild viktskall läggas vid ledaregenskaper ochtidigare erfarenheter som chef. Vidareanförs att strävan att skapa rörlighetbland myndighetscheferna uppnåtts i storutsträckning. I en offentlig utfrågningsom utskottet höll med statsministerGöran anförde statsministernbl.a. att han inte anser att antaletutnämningar där personen har en politiskbakgrund ökar. Det finns en grupptjänstemän och chefer som regeringenenligt statsministern är angelägen om attbehålla i statsförvaltningen, och det ärstatssekreterarna som efter ett visstantal år går ur den karriären och då oftagår in som myndighetschefer. Dessa hararbetat för en socialdemokratiskregering, men väldigt många av dem harenligt statsministern inte någonpartipolitisk bakgrund. Vidare anfördestatsministern att regeringen i ett fallsträvat efter att noga väga in denpartipolitiska bakgrunden och det ärlandshövdingeutnämningarna. I övrigasammanhang är det så att regeringen gårvid sidan av ett sådant kvotresonemangoch söker väldigt fritt utifrån förtjänstoch skicklighet. Vad gällerjämställdheten i utnämningspolitikenanförde statsministern att det går försakta men att det går åt rätt håll.I sitt ställningstagande upprepadeutskottet sin tidigare bedömning,nämligen att den omständigheten att enperson har en politisk bakgrund inteskall vara diskvalificerande vidtillsättningen av t.ex. engeneraldirektörstjänst, så länge endastsakliga grunder som förtjänst ochskicklighet tillämpas vid tillsättningen.Utskottet framhöll i stället att politiskerfarenhet ofta kan vara viktig när detgäller att leda offentliga verksamheter.Vidare instämde utskottet i vadstatsministern anförde avseendejämställdheten i utnämningspolitiken.Promemoria från RegeringskanslietSom svar på en skrivelse frånkonstitutionsutskottet harRegeringskansliet överlämnat en inomFinansdepartementet upprättad promemoria,bilaga 6.1.I promemorian anförs att det inomRegeringskansliet som ett led i arbetetmed att bereda och föredraanställningsärenden skrivs promemoriorsom sammanfattar de analyser som görs ochde synpunkter som förs fram av statsrådenoch deras medarbetare i ärendet.Promemoriorna innehåller bl.a. s.k.kravprofiler, dvs. överväganden om vilkakrav som en kandidat bör uppfylla för attkomma i fråga för anställningen. Ihuvuddelen av anställningsärendena 2001och 2002 har sådana promemorior tagitsfram.Med anledning avkonstitutionsutskottets begäran iskrivelsen om en förteckning över deskriftliga kravprofiler som tagits framunder 2001 och 2002 och om en allmänredogörelse för innehållet ikravprofilerna anför Regeringskanslietatt promemoriorna som bl.a. innehållerkravprofiler inte expedieras och inteheller tas om hand för arkivering (jfr 2kap. 9 § tryckfrihetsförordningen). Dekrav som ställs på befattningen sommyndighetschef är dock såväl krav påspecialistkompetens och sakkunskap somledarförmåga. Arbetet med kravprofilentar sin utgångspunkt i en bedömning avvilka strategiska verksamhetsfrågor sombedöms stå i fokus för den aktuellamyndigheten. Erfarenhet av politisktarbete brukar inte anges i kravprofiler.Sådana erfarenheter vägs i stället in vidmeritvärdering. I en typ avtillsättningar, nämligen avlandshövdingar, vägs den politiskabakgrunden in noga. I övrigatillsättningar kan politisk erfarenhetvara en merit men inget krav.I promemorian anförs att ett brettsökförfarande förekommer i de flestafall, vilket innebär att kandidater söksäven från näringslivet, kommuner ochlandsting; för vissa befattningar finnskrav på särskild utbildning ellererfarenhet, som jurist ellerprofessorsbehörighet. Av de igranskningen aktuella tillsättningarnaunder har i nio fall deanställda en tidigare erfarenhet som chefinom verksamhet eller frånprivat- och föreningsverksamhet, femmyndighetschefer har varitriksdagsledamöter och en myndighetschefvar tidigare statsråd. Huvuddelen avövriga myndighetschefer som utsettskommer från chefsställningar inomstatliga myndigheter. Slutligen harmellan sex och nio myndighetscheferrespektive år haft erfarenhet frånchefsposter inom , ochav dessa kommer totalt sex personernärmast från en anställning somstatssekreterare.Vad gäller rörlighet blandmyndighetschefer anförs i promemorian attrörlighet bland myndighetschefer böreftersträvas. Under 2001 och 2002flyttade fem myndighetschefer från enanställning som generaldirektör till enannan anställning som chef för en statligmyndighet. har t.o.m. oktoberfyra myndighetschefer flyttat från enmyndighetschefsanställning till en annan.Sist i promemorian anförs attrekryteringsarbetet har utvecklats överåren genom tillämpningen av en samladchefspolicy och ett samlat stöd vid behovtill enskilda departement. Användningenav kravprofiler som ett verktyg iberedningen av dessa beslut harutvecklats, och utvecklingen för attförbättra beredningen avrekryteringsbeslut måste fortsätta.Tillämpningen av tidsbegränsadeanställningar av myndighetschefer ochrörlighet betonas, och det lyfts ävenfram att det ibland kan vara nödvändigtatt av hänsyn till myndighetens bästalämna chefskapet , vilket ocksåskett till följd av samarbetssvårighetereller personliga hälsoskäl. Enligtpromemorian pågår utvecklingsarbetet medavseende på olika delar i regeringenschefspolicy kontinuerligt, och förverksamhetsåren 2003 och 2004 planeras enöversyn av tillämpningav chefspolicyn och vilka förbättringarsom kan göras. I en sådan översyn ingårbl.a. rekrytering av myndighetschefer.Statistik avseende politisk bakgrundoch könTill den inom Finansdepartementetupprättade promemorian bifogasförteckningar över de anställningsbeslutgällande myndighetschefer som fattatsunder 2001, 2002 och 2003 t.o.m. den 31oktober. [4]Totalt rör det sig om 92anställningsbeslut. Av dessa gällde minst26 sådana befattningar för vilka detfinns krav på särskild utbildning ellererfarenhet, av vilka flertalet avsågtillsättning av rektor vid universiteteller högskola. Exklusive dessa rör detsig således om 66 anställningsbeslutunder den aktuella tidsperioden. Av demsom utnämndes kanenligt mening 22,dvs. en tredjedel, bedömas ha politiskbakgrund, såsom statsråd, politiskttillsatt tjänsteman inomRegeringskansliet, riksdagsledamot,landstings- eller kommunalråd. [5] Somframgår av tabellen är den vanligastebakgrunden statssekreterare ochriksdagsledamot.Tabell 1 Utnämningar av myndighetschefer ochpolitiskbakgrund--------------------------------------------------------------Politisk bakgrund SamtligaEndast nyautnämningar--------------------------------------------------------------Statsråd 21--------------------------------------------------------------Statssekreterare 116--------------------------------------------------------------Riksdagsledamot 75--------------------------------------------------------------Landstings- eller 22kommunalråd--------------------------------------------------------------Totalt 2214--------------------------------------------------------------Av dem som av utskottet bedömts ha politisk bakgrund är det intealla som kommer direkt från ett politiskt uppdrag. Innehavet av detpolitiska uppdraget kan ha legat , ochvederbörande kan efter det ha varit chef vid en annan myndighet.Begränsas undersökningen till enbart nya utnämningar, dvs. tillpersoner som inte redan är myndighetschefer, framkommer att det underden aktuella tidsperioden utnämndes 14 myndighetschefer med politiskbakgrund; dessa kom alltså direkt från ett politisk uppdrag. Somframgår av tabellen var flertalet av dem statssekreterare ellerriksdagsledmöter.Gruppen myndighetschefer består av flera olika slags befattningar.Utöver de befattningar för vilka det finns krav på särskild utbildningeller erfarenhet, som t.ex. rektor vid universitet ellerhögskola, kan nämnas landshövding, direktör, generaldirektör,riksantikvarie och överintendent. Som framgick ovan framhållslandshövdingar som en särskild grupp bland myndighetscheferna idet att den politiska bakgrunden vägs in noga av regeringen vidrekryteringen. Av de förteckningar som bifogas till promemorianframgår att 10 av de utnämningar som beslutats under den aktuellaperioden gällt landshövdingar. Av dem har det stora flertalet, 8stycken, politisk bakgrund som antingen statsråd, riksdagsledamot ellerkommunalråd. Den största chefsgruppen i förteckningarna ärgeneraldirektörer. har totalt 40generaldirektörer utsetts av regeringen. Av dem har 13 någonpolitisk bakgrund, de flesta som statssekreterare.Vad gäller den partipolitiska tillhörigheten bland demyndighetschefer som utnämnts och somhar politisk bakgrund är den i drygt hälften av fallenSocialdemokraterna (13 av 22) och i drygt en fjärdedel av fallenModerata samlingspartiet (6). Övriga partipolitiska tillhörigheterär liberalerna, och (vartdera 1). Fördelningen mellan olika partier är ungefär densammanär endast nyutnämnda myndighetschefer studeras.Av dem med bakgrund inom Socialdemokraterna har 3 utnämnts tilllandshövding och 10 till generaldirektör. Av dem med bakgrundinom Moderata samlingspartiet har 2 utnämnts till landshövding, 3till generaldirektör och 1 till rektor vid . Av demmed bakgrund inom liberalerna, Vänsterpartietrespektive har samtliga utnämnts till landshövding.Vad gäller kön kan konstateras att 37 av de totalt 92myndighetschefer som utnämnts av regeringen under den aktuellaperioden är kvinnor, vilket motsvarar . Som framgår av tabellenär skillnaden stor mellan olika departement. Det departement somhar den största andelen kvinnliga utnämningar ärSocialdepartementet, därefter ochMiljödepartementet; för samtliga dessa departement är de kvinnligautnämningarna fler än de manliga. Det departement som har den minstaandelen kvinnliga utnämningar är ,därefter [6] och Justitiedepartementet.Tabell 2 Utnämningar av myndighetschefer ochkön-------------------------------------------------------------Departement Antal Varavkvinnor % kvinnor-------------------------------------------------------------Ju 51 20-------------------------------------------------------------UD 52 40-------------------------------------------------------------Fö 73 43-------------------------------------------------------------S 33 100-------------------------------------------------------------Fi 177 41-------------------------------------------------------------U 285 18-------------------------------------------------------------Jo 30 0-------------------------------------------------------------Ku 1411 79-------------------------------------------------------------M 43 75-------------------------------------------------------------N 62 33-------------------------------------------------------------Totalt 9237 40-------------------------------------------------------------Utskottets ställningstagandeVid tillsättning av statlig tjänst skall, enligt 11 kap. 9 §regeringsformen, avseende fästas endast vid sakliga grunder såsomförtjänst och skicklighet.Utskottets granskning har omfattat utnämningar avmyndighetschefer vilket medfört att antaletutnämningar som ingår i granskningen är begränsat. Granskningenger således ingen heltäckande bild av myndighetschefersbakgrund. Den säger inte heller något om utvecklingen över tid.En mer heltäckande bild förutsätter antingen en bredare upplagdgranskning eller upprepade granskningar . Resultaten av innevarande års granskning bör ses imedvetande om detta. För att erhålla en mer heltäckande bild avserutskottet att fortsätta följa regeringens utövande avutnämningsmakten i kommande granskningar.Vad gäller utnämningar av t.ex. generaldirektörer har utskottettidigare gjort bedömningen att den omständigheten att en person har enpolitisk bakgrund inte skall vara diskvalificerande vid tillsättningen,så länge endast sakliga grunder som förtjänst och skicklighet tillämpasvid tillsättningen.