bet · GQ01KU24 · 2003-02-18 00:00:00 — SammanfattningI detta betänkande behandlas elva motionsyrkandenfrån den allmänna motionstiden röranderättsinformationssystem, kommunalaförfattningssamlingar, lagreglering av kommunalverksamhet, barn- och ungdomsperspektiv ibeslutsfattande, klassperspektiv i utrednings- ochberedningsprocessen samt införlivande avinternationella konventioner. Samtliga motioneravstyrks med hänvisning bl.a. till pågåendeutredningsarbete eller till att gällande regelverkanses vara tillfyllest.I betänkandet finns två reservationer.Utskottets förslag till riksdagsbeslut1.Förenklat rättsinformationssystem ochkommunala författningssamlingarRiksdagen avslår motionerna 2002/03:K221yrkandena 1-3 och 2002/03:K371.2.Lagreglering av verksamhetRiksdagen avslår motion 2002/03:K304 yrkandena 1och 2.3.Barn- och ungdomsperspektiv ibeslutsfattandeRiksdagen avslår motion 2002/03:K383 yrkandena 5och 6.Reservation 1 (mp)4.Klassperspektiv i utrednings- ochberedningsprocessenRiksdagen avslår motion 2002/03:K426.5.Införlivande av internationellakonventionerRiksdagen avslår motion 2002/03:Ju278 yrkandena1 och 3.Reservation 2 (v)den 18 februari 2003På vägnarGunnar HökmarkFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: GunnarHökmark (m), (), (), (), (), (), (), (), (m), AndersBengtsson (s), (), (), (), (), (), () ochTuve Skånberg (kd).2002/03KU24Utskottets övervägandenRättsinformationssystem ochkommunala författningssamlingarUtskottets förslag i korthetUtskottet avstyrker motionsyrkanden röranderättsinformations-systemet med hänvisningtill pågående planering och arbete inomStatskontoret. Utskottet avstyrker också ettmotionsyrkande rörande lagreglering avkommunala författningssamlingar medhänvisning till den frivilliga ordning somgäller.Gällande bestämmelserLagen (1976:633) om kungörande av lagar och andraförfattningar stadgar att författningar som harbeslutats av eller regeringen eller av enmyndighet under regeringen eller skallkungöras enligt denna lag, om inte annat följer av 2§. Enligt 2 § samma lag undantas bl.a. författningarsom av sekretesskäl inte får lämnas ut till envar,författningar som endast reglerar en statligmyndighets inre förhållanden eller förhållandetmellan statliga myndigheter inbördes och inteinnehåller något av väsentligt intresse förutomstående. Regeringen får föreskriva att vissaföreskrifter inte behöver kungöras på det sätt somannars gäller. Det gäller t.ex. lokalatrafikföreskrifter och föreskrifter om högstatillåtna hastighet. Kungörelser sker i Svenskförfattningssamling, i författningssamlingar förcentrala myndigheter under regeringen, eller ilänens författningssamlingar. Enligt 10 § lagen omkungörande av lagar och andra författningar gällerom kungörande av författning vad som ärsärskilt föreskrivet. Härmed avses, enligtförarbetena, dels föreskrifter i vissaspecialförfattningar om att vissa kommunalaföreskrifter skall tas in i länetsförfattningssamling, dels de allmännakommunallagsreglerna om tillkännagivanden avkommunala beslut på kommunernas anslagstavlor.Enligt rättsinformationsförordningen (1999:175),som trädde i kraft , skall detoffentliga rättsinformationssystemet innehållaSvensk författningssamling (SFS) som den kungörs,referensregister över författningar i SFS ochgrundförfattningarna i SFS i deras lydelse medinförda ändringar. Vidare skall systemet innehållade gällande förordningar som kungörs i andraförfattningssamlingar än SFS. Systemet skall ocksåinnehålla sådana gällande föreskrifter som ärbeslutade av myndigheter under regeringen och somskall kungöras enligt lagen (1976:633) om kungörandeav lagar och andra författningar. I systemet skalldet ingå förarbeten i form av bl.a.kommittédirektiv, förordningsmotiv,utredningsbetänkanden och propositioner. Det skalläven finnas uppgifter om vägledande avgöranden avdomstolar och myndigheter. Även de överenskommelsersom skall publiceras i internationellaöverenskommelser (SÖ) skall ingå (3-8 §§).Samordningsmyndigheten får besluta att även annatmaterial får ingå i systemet (9 §). Enligtförordningen är och de offentligaorgan vilkas material publiceras irättsinformationssystemet ansvariga för attinformationen tillgänglig i systemet är aktuell,tillförlitlig och i övrigt uppfyller kraven enligtförordningen. Statskontoret är samordningsmyndighetför rättsinformationssystemet (15 §).MotionerI motion 2002/03:K221 av ()föreslås tillkännagivande om behovet av ettförenklat rättsinformationssystem som gör detmöjligt att överskåda ett visst område medregleringar av olika dignitet, vare sigbestämmelserna finns i lagar, förordningar,myndighetsföreskrifter eller kommunala författningar(yrkande 1), om behovet av att fastställa vilkakvalitetskrav för rättsinformation som skall varauppfyllda (yrkande 2) och om behovet av atttydliggöra ansvarsförhållandet inombemyndigandekedjor (yrkande 3). Motionären anför atträttsinformationssystemet inte är uppbyggt påsådant sätt att det går att överskåda vad som gällerinom ett område. Det saknas beslut om hur systemetskall drivas vidare och vilka kvalitetskrav somskall vara uppfyllda. Det går inte att utan ingående kunskaperfölja bemyndigandekedjorna.I motion 2002/03:K371 av m.fl.(kd) föreslås att tillkännager förregeringen som sin mening vad i motionen anförs omkommunala författningssamlingar. Enligt motionärernaär utvecklingen av informationssamhället ochmedborgarnas ökade krav på och intresse av att kunnagranska de rättsliga grunderna för olika beslutfaktorer som förstärker behovet av att ställa kravpå kommunerna att upprätta kommunalaförfattningssamlingar.BakgrundRättsinformationssystemetSverigedirekt och rättsinformationssystemetsamordnas inom ramen förStatskontorets verksamhet. Rättsinformationssystemetär dock en separat tjänst.I regeringens skrivelse Ett nytt offentligträttsinformationssystem (1998/99:17), som baseradespå rapporten offentligt rättsinformationssystem(Ds 1998:10), presenterade regeringen översiktligtsin syn på ett nytt offentligträttsinformationssystem. Enligt regeringens meningskall staten svara för en kontinuerlig grundservicepå rättsinformationens område med hjälp avinformationsteknik. Staten skall också ha ett ansvarför att rättsinformationen finns elektroniskttillgänglig på ett överskådligt och enhetligt sättoch svara för att det finns grundläggande standarderför märkning, strukturering och sökning avinformationen. Varje offentligt organ som ger utviss rättsinformation skall ansvara för att den ärkorrekt och aktuell. Om och kommunernasmedverkan skulle regleras i författning och görasobligatorisk, skulle det krävas reglering i lag.Detta borde enligt regeringen av praktiska skälundvikas. En bättre ordning vore enligt regeringenatt och kommunernas medverkan finge byggapå frivillighet och regleras i avtal mellan deinblandade parterna.Rättsinformationssystemet har en decentraliseradstruktur. Detta innebär att de myndigheter somdeltar ansvarar för sin information och för att dengörs elektroniskt tillgänglig. Sökning irättsinformationssystemet sker genom ingångssidanLagrummet () på Internet.Rättsinformationssystemets organisatoriska strukturregleras i rättsinformationsförordningen.Statskontoret är sedan den 1 januari 2003samordningsmyndighet för systemet och därigenomansvarigt för bl.a. frågor om samordning,standarder, sammanlänkning och gemensammasäkerhetsfrågor.Inom pågick under våren 2002arbete med en förstudie om förutsättningar för ensuccessiv utveckling av rättsinformationssystemet.Studien syftade till att utröna vilka åtgärder somär mest lämpade för att rättsinformationssystemetsuccessivt skall kunna utvecklas till ett system somi möjligaste mån tillgodoser systemets målgrupper -enskilda och den offentliga sektorn. En arbetsgruppbenämnd Gulag (Gruppen för utveckling av Lagrummet)lämnade en slutrapport(FA2001/1663/ARK/B) i förstudien för en successivutveckling av rättsinformationssystemet.Arbetsgruppen konstaterade bl.a. att regeringen isin skrivelse (skr. 1998/99:17) slagit fast atträttsinformationssystemet skall varadecentraliserat, dvs. att varje offentligt organ somger ut viss rättsinformation skall ansvara för attden sprids elektroniskt och att den är korrekt ochaktuell. Arbetsgruppen konstaterade vidare attregeringens skrivelse bl.a. innehöll enkravbeskrivning i vilken regeringen beskrev delångsiktiga ambitionerna med systemet. Beskrivningeninnefattade bl.a. kravet att det skulle blimöjligt att göra fritextsökningar och struktureradesökningar över hela systemet , samt att detskall finnas bra länkningsmöjligheter. Arbetsgruppentvingades konstatera att det, såvitt känt, i daginte finns någon teknisk lösning som gör det möjligtatt göra strukturerade sökningar i olika typer avdatabaser som finns placerade på olika platser ilandet. Den möjlighet som finns är att kopior avmyndigheternas information samlas in till en centraldatabas, där sökningen sker. Arbetsgruppens slutsatsblev således att den tekniska utvecklingen inte nåttså långt att ambitionerna i skrivelsen var möjligaatt förverkliga. Arbetsgruppen lade vidare fram ettantal förslag på konkreta åtgärder för att görawebbplatsen mer pedagogisk och bättre strukturerad.Arbetsgruppen valde dock att inte föreslå någraaktiviteter för genomförande eftersomuppdragsgivaren för studien (chefen förRegeringskansliet Arkiv och Bibliotek) inte längreformellt har något ansvar för frågorna.I revisorers förstudie Ordning pårätten - reglerna som följer på lagarna ochinformationen om vad som gäller (förstudie2001/02:21) konstaterades att det inom riksdagenunder genomfördes en del förberedandearbete för att upprätta ett bemyndiganderegister.Registret föll dock på att det inte fannsinformation om hur regeringen och myndigheternaanvänt normgivningsbemyndiganden. Fråganaktualiserades enligt förstudien igen i samband medarbetet inför det nya rättsinformationssystemet. Detfinns dock ännu inte något särskiltbemyndiganderegister. Det beror enligt förstudien påatt det i arbetet med rättsinformationssystemethittills bara byggts ett länksystem tillmyndigheterna. Varje myndighet måste göra sinaförfattningar tillgängliga och sökbara, något somännu inte görs på ett enhetligt sätt. Det finnsalltså inte något söksystem som gör det möjligt attfölja vilken fortsatt lagstiftning -regeringsförordningar eller myndighetsföreskrifter -en lag resulterat i.Enligt inhämtade uppgifter från Statskontoretplaneras en utveckling ochförbättring av rättsinformationssystemet, bl.a. påområden rörande pedagogik och innehåll. Frågor ombemyndigandekedjor och sökvägar är under beaktande.Kommunala författningssamlingarI motsats till vad som gäller på det statligaområdet finns inte någon generell skyldighet förkommuner och landsting att i en författningssamlingkungöra författningar som har beslutats av dem. Ipropositionen om kungörande av lagar och andraförfattningar (prop. 1975/76:112) anfördes att detinte fanns anledning att föreslå bindandebestämmelser om en författningssamling för kommunalaförfattningar i allmänhet. Svenska Kommunförbundethade, enligt propositionen, förklarat sig berett attrekommendera kommunerna att fortlöpande ge uttryckta författningssamlingar och utfärda riktlinjerför deras innehåll och utformning. Föredragandestatsråd ansåg att en sådan rekommendation fickanses innefatta tillräckliga garantier för atttillfredsställande kommunala författningssamlingarskulle komma till stånd. KU1975/76:51) hade inget att erinra mot propositioneni denna del.Med anledning av uttalandena i den nämndapropositionen utfärdade år1977 ett cirkulär med riktlinjer för kommunalaförfattningssamlingar. utfärdadesamma år en skrivelse om kommunalaförfattningssamlingar med likartat innehåll. Inomdåvarande inrättades i början av1993 en informell arbetsgrupp med uppgift attöverväga frågan om publicering av kommunernas ochlandstingens författningar. Resultatet av arbetetredovisades i skriften Kommunalaförfattningssamlingar (Ds 1995:7). Arbetsgruppenföreslog bl.a. att det skulle finnas enförfattningssamling för varje kommun och landsting.Kravet på författningssamlingar skulle dock integälla författningar som var sekretessbelagda ellersom endast berörde en myndighets inreförhållanden eller förhållandet mellan kommunalamyndigheter inbördes. Av remissammanställningen framgåratt en knapp majoritet av de instanser som yttratsig var positiva till förslaget. Regeringen har ännuinte lagt fram något förslag till medanledning av den nämnda departementspromemorian. Iett interpellationssvar (ip. 1996/97:233) somlämnades i anfördeinrikesminister bl.a. att det idagens ansträngda ekonomiska läge inte fannstillräckligt starka skäl att vidta åtgärder i frågaom kommunala författningssamlingar. Ett krav påkommunala författningssamlingar skulle enligtinrikesministern nämligen innebära ett nyttåliggande för kommunerna som staten på grund avfinansieringsprincipen måste kompensera kommunernaför. Regeringen har valt att ge andra angelägnakommunala åtaganden och åligganden en högreprioritet. Det arbete som pågår inomRegeringskansliet med ett moderniseraträttsdatasystem skulle dock enligt inrikesministernkunna vara ett led i att få de kommunalaförfattningarna mer överblickbara ochlättillgängliga.I rapporten offentligt rättsinformationssystem(Ds 1998:10) föreslogs bl.a. att kommunalaföreskrifter av betydelse för allmänheten borde varamed i rättsinformationssystemet på frivillig basis.De enskilda kommunerna borde enligt förslaget hainformationsansvaret för sina föreskrifter. Som skälför bedömningen angavs bl.a. att ett viktigt stegför att öka tillgängligheten av kommunernasföreskrifter vore att hållarättsinformationssystemet öppet för dessaföreskrifter. En sådan ordning skulle kunnastimulera de enskilda kommunerna att göra sinaföreskrifter elektroniskt tillgängliga, vilket ävenskulle kunna öka benägenheten att ge ut trycktaförfattningssamlingar. Vissa grundläggande krav påföreskrifterna skulle kunna höja kvaliteten och ökaenhetligheten bland de kommunala föreskrifterna.I revisorers förstudie /02:21uttalas bl.a. att hanteringen av kommunalaförfattningar ofta kommer upp i Regeringskanslietsarbete med demokratifrågor, rättssäkerhetsfrågor ochi samband med frågor rörande ingripanden motkommuner. Enligt uppgifter från Regeringskanslietskulle det inom många kommuner fordras ett mycketomfattande arbete innan det skulle gå att förainformationen vidare till rättsinformationssystemet.Tidigare behandlingJustitieutskottet behandlade frågan om ett nyttoffentligt rättsinformationssystem i betänkande1998/99:JUU11 i samband med behandlingen avregeringens skrivelse Ett nytt offentligträttsinformationssystem (1998/99:17).Justitieutskottet föreslog utan särskild kommentar idenna del att skrivelsen skulle läggas tillhandlingarna.Konstitutionsutskottet erinrade i betänkande1992/93:KU1 om att det , efter initiativav utskottet, fanns en förteckning över riksdagensnormgivningsbemyndiganden, och att förteckningenhade upprättats av Statsrådsberedningen. Utskottetansåg att förteckningen utgjorde en god grund förundersökningar av hur riksdagensnormgivningsbemyndiganden tillämpas, men att denkunde förbättras. revisorers förslag1991/92:19 rörande och normgivningeninnefattade bl.a. förslag om ett datorbaseraträttsinformationssystem vari bl.a. kommuner ochlandsting skulle vara skyldiga att förteckna ochpublicera författningar samt attStatsrådsberedningens redogörelse över bemyndigandensom lämnades till konstitutionsutskottetskulle förbättras liksom återrapporteringen tillriksdagen om normgivningen. Revisorernas förslagtill förbättringar på området rörandebemyndigandekedjor var enligt utskottet värda attbeakta, och frågor om sådana förbättringar bordeliksom tidigare behandlas i utskottetsgranskningsbetänkanden. Utskottet ansåg att det förriksdagen skulle vara värdefullt att få uppgifter omriksdagens normgivningsbemyndiganden och om hurdessa används disponerade utskottsvis. Utskottet sågdärför positivt på förslaget framlagt i motion K29om att inom lägga upp ett utskottsvissystematiserat informationssystem för överblick överriksdagens normgivningsbemyndiganden ochföreskrifter som meddelats med stöd av dessabemyndiganden. Frågan hade emellertid enligtutskottet ett nära samband med hur uppföljningen ochutvärderingen av beslut i övrigt bordebedrivas. Denna fråga var föremål för övervägandeninom . Utskottet ansåg därför attriksdagen borde ge talmanskonferensen till känna vadutskottet anfört om ett inom utskottsvisfört register över riksdagensnormgivningsbemyndiganden.I betänkande 1994/95:KU27 anfördekonstitutionsutskottet att det efter initiativ avutskottet funnits en förteckning överriksdagens normgivningsbemyndiganden. Förteckningenhar upprättats av Statsrådsberedningen efterkontakter med utskottets kansli. Förteckningen hadeförts departementsvis och brukade redovisasi utskottets granskningsbetänkande. Förteckningenutgjorde, enligt utskottet, en god grund förundersökningar av hur riksdagensnormgivningsbemyndiganden tillämpas. Utskottethänvisade vidare till det redovisadetillkännagivandet. Arbetet med att utforma dettainformationssystem pågick fortfarande vid tidpunktendå betänkande 1994/95:KU27 behandlades.Konstitutionsutskottet konstaterade (bet. 1992/93:KU1) att kommunerna, trots utfärdaderiktlinjer, publicerat författningar endast i mycketbegränsad omfattning. Med anledning av Riksdagensrevisorers förslag 1991/92:19 uttalade utskottet attregeringen borde låta frågan om publicering avkommunernas och landstingens författningar bliföremål för överväganden i något lämpligt sammanhangoch att detta borde ges regeringen till känna.Riksdagen följde utskottet (rskr. 1992/93:5).Konstitutionsutskottet behandlade åter frågan omkommunala författningssamlingar ibetänkande 1999/2000:KU13. Utskottet konstateradeatt regeringen inom ramen för arbetet med ett nytträttsinformationssystem vidtagit åtgärder som varägnade att underlätta för och stimulera kommuner ochlandsting att tillhandahålla sina författningar ielektronisk form. Utskottet ansåg att den ordningsom bygger på kommunernas frivilliga medverkan varbra och att de formella krav som ställdes på dedokument som skulle ingå i systemet var välgrundade.Det var utskottets förhoppning att samtliga kommuneroch landsting efter hand skulle komma att anslutasig till rättsinformationssystemet.Utskottets ställningstagandeEnligt utskottets mening bör Statskontorets pågåendeplanering och utveckling avrättsinformationssystemet avvaktas. Motion K221yrkandena 1-3 (kd) avstyrks. Utskottet vidhåller sintidigare ståndpunkt avseende kommunalaförfattningssamlingar, dvs. att den ordning sombygger på kommunernas frivilliga medverkan ärtillfyllest. Motion K371 (kd) avstyrks.Lagreglering av verksamhetUtskottets förslag i korthetUtskottet avstyrker ett motionsyrkanderörande konsekvensbeskrivning avseende denkommunala självstyrelsen med hänvisning tillgällande regler, och avstyrker ettmotionsyrkande rörande lag-reglering avkommunal verksamhet med hänvisning till attpågående utredning rörande struktur ochuppgiftsfördelning inomsamhällsorganisationen bör avvaktas.Gällande bestämmelserI 1 kap. 1 § regeringsformen föreskrivs bl.a. attall offentlig makt i utgår från folket, attden svenska folkstyrelsen förverkligas genom ettrepresentativt och parlamentariskt statsskick ochgenom självstyrelse. Enligt 7 § sammakapitel skall det i riket finns primärkommuner ochlandstingskommuner, där beslutanderätten utövas avvalda församlingar. I samma paragraf föreskrivs attkommunerna får ta ut skatt för skötseln av sinauppgifter. Enligt den allmänna kompetensregeln i 2kap. 1 § kommunallagen (1991:900) får kommuner ochlandsting själva ta hand om sådana angelägenheter avallmänt intresse som har anknytning till kommunenseller område eller deras medlemmar ochsom inte skall handhas enbart av staten, en annankommun, ett annat landsting eller någon annan.Enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1474) skalli ett betänkande bl.a. redovisas om förslagen harbetydelse för den kommunala självstyrelsen.MotionenI motion 2002/03:K304 av de () föreslås att alla kommande regeringsförslag somberör verksamhet skall innehålla enredovisning av på vilket sätt den kommunalasjälvstyrelsen påverkas (yrkande 1), samt att engenomgång bör göras av befintlig lagstiftning isyfte att vidta sådana ändringar som på berördaområden återupprättar den kommunala självstyrelsen(yrkande 2). Motionären anför att riksdag ochregering inte kan fortsätta att via lagstiftningdetaljstyra både vad kommunerna skall ha förverksamhet och hur den skall utformas och bedrivas.Detta om utgångspunkten är att det även framöverskall finnas en kommunnivå med kommunalpolitiker somhar utrymme att fatta lokalt varierade ochförankrade beslut.BakgrundI förarbetena till regeringsform uttalasbl.a. att staten och kommunerna generellt settsamverkar på skilda områden och i olika former föratt uppnå gemensamma samhälleliga mål och att detvarken är lämpligt eller möjligt att dra orubbligaoch preciserade gränser i grundlag kring en kommunalsjälvstyrelsesektor (prop. 1973:90 s. 190 f.).Närmare bestämmelser om kommunernas befogenheterfinns i kommunallagen. I förarbetena tillkommunallagen (prop. 1990/91:117 s. 23) uttalasbl.a. att bestämmelsen om självstyrelse i grundenhandlar om en princip för relationen mellan statenoch den kommunala nivån och att denna princip gällerför all verksamhet. Vidare uttalas att denkommunala självstyrelsen aldrig kan vara total ochatt graden av självstyrelse ytterst avgörs avformerna för samverkan mellan staten och denkommunala sektorn.I (Ds 2000:1) återfinns bl.a. enchecklista med frågor vilka anges kan vara tillledning vid analys av om förslag i betänkanden harbetydelse för den kommunala självstyrelsen. Ichecklistan nämns bl.a. frågor rörande förslagensbetydelse för den lokala demokratin och föruppgiftsfördelningen mellan stat och kommun och omförslagen innebär statlig regelstyrning ellertillsyn över den kommunala verksamheten.Tidigare behandlingDemokratiutredningen anförde i slutbetänkandet Enuthållig demokrati! - Politik för folkstyrelse på2000-talet (SOU 2000:1) att den kommunalasjälvstyrelsen bör ges en starkare grundlags- ochlagreglering med möjligheter till rättsprövning föratt säkra kommunernas handlingsutrymme. Utredningenansåg att ytterligare ansträngningar måste göras föratt bringa ökad klarhet i ansvarsfördelningen mellanstatliga organ och mellan dessa och kommunerna.Regelverken måste vara tydligare, spelreglernaklarare och styrningen konsekvent.Frågan om ett starkare lagligt skydd för denkommunala självstyrelsen behandlades ingående avkonstitutionsutskottet i betänkande 2000/01:KU12.Utskottet avstyrkte i betänkandet bl.a. en motion(m) liknande den nu aktuella. Utskottet erinrade omskyldigheten att i utredningsbetänkanden redovisaframlagda förslags betydelse för den kommunalasjälvstyrelsen. Vidare erinrade utskottet omuttalanden i förarbetena till regeringsformen (prop.1973:90 s. 190 f.) om att förhållandet mellankommunerna och statsmakterna, och därmed denkommunala självstyrelsen, präglas av en helhetssyn,att det sålunda generellt sett gäller att staten ochkommunerna samverkar på skilda områden och i olikaformer för att uppnå gemensamma samhälleliga mål ochatt det, om man utgår från detta synsätt, varken ärlämpligt eller möjligt att en gång för alla draorubbliga och preciserade gränser i grundlag kringen självstyrelsesektor. Arbets- ochbefogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måstei stället i ganska vid omfattning kunna ändras itakt med samhällsutvecklingen.