bet · GQ01KU30 · 2003-05-22 00:00:00 — I frågesvaret hänvisadeministern till att frågeställaren hade ställt sinfråga utifrån förmyndarskapsreform.Justitieministern anförde att regeringen den 4 april2002 beslutade om att tillkalla en särskild utredaresom har i uppdrag att undersöka hur de nya reglernapå förmyndarskapsområdet utfallit och om de i någotavseende bör ändras. Utöver frågan omförmyndarskapsreformen skall utredningen ta uppflera andra frågor som rör skyddet förhjälpbehövande. Enligt svaret har den utredningfrågeställaren efterfrågade i och med detta redaninletts.InterpellationsdebattMed anledning av justitieministerns frågesvarställde i en interpellation(2001/02:426) frågan om vilka åtgärderjustitieministern ansåg borde komma i fråga för attåter öka skyddet för de kategorier av människor somföre reformen av förmynderskap och godmanskap islutet av var mindre utsatta än de är idag.Interpellationen besvarades i kammaren den 27 maj2002 (prot. 2001/02:113). I sin inledning poängterade justitieministernatt interpellationssvaret avsåg reform, menatt hans tidigare frågesvar hade avsett 1995 årsförmynderskapsreform. att regeringen har beslutat tillkallaen särskild utredare som, utöver uppdraget attutvärdera förmyndarskapsreform, skall ha iuppgift att se närmare på flera frågor som rörskyddet för hjälpbehövande, vilket han också nämndei det tidigare frågesvaret. I utredarens uppdragligger att han skall föreslå deförfattningsändringar som kan anses behövliga.Vidare sade ministern att om det skulle visa sigfinnas fog för den kritik som framförts iinterpellationen finns det förutsättningar för attsaken kan uppmärksammas av utredningen.Brev och brevsvarI ett brev till justitieminister kommenterade . Vidare bifogade han sittandra inlägg han hade förberett införinterpellationsdebatten och önskade en kommentar pådetta.Den 6 juni 2002 sände justitieministern ett svartill i vilket han bl.a. framförde atthan ansåg att det svar på interpellationen som haninledningsvis lämnade i kammaren på ett fullgottsätt berörde de sakfrågor som därefter togs upp iLennart anförande. Brevväxlingen återges ibilaga A1.2.2.Promemoria från JustitiedepartementetGenom en skrivelse till harkonstitutionsutskottet begärt kommentarer till vadsom anförts i granskningsanmälan. Som svar haröverlämnats en promemoria av den 27 november 2002från (bilaga A1.2.3). Ipromemorian anförs att det i den skriftliga frågantalades om "de ändrade förmyndarskapsreglerna"vilket vid utarbetandet av svaret kom attidentifieras som reform, som allmänt brukarbetecknas som "förmyndarskapsreformen". Vidareanförs att det är olyckligt att frågan kommit attmissuppfattats på detta sätt.När det gäller interpellationsdebatten anförJustitiedepartementet att de kommentarer sominterpellanten ansåg att hans inlägg hade kunnatföranleda redan hade framställts avjustitieministern i interpellationssvaret och attdet inte fanns skäl att upprepa dessa.Utskottets ställningstagandeVad som har framkommit i ärendetföranleder inte något uttalande avutskottet.1.3 Finansminister av frågan om de s.k. 3:12-reglerna om andelsbytenAnmälanI en anmälan begärs att konstitutionsutskottetgranskar finansminister hantering avfrågan om avskaffande av den s.k. Pomperipossaeffektsom drabbar många småföretagare, bilaga A1.3.1.BakgrundI olika sammanhang hade uppmärksammats fall därmindre fåmansföretag, framför allt inom IT-branschen, avyttrats och säljaren som ersättningerhållit aktier i ett köpande börsbolag. I sambandmed avyttringen avtalade säljaren och huvudägaren idet köpande bolaget att säljaren inte skulle avyttrade mottagna andelarna elleravyttra endast en viss del av andelarna årligen.Syftet med dessa villkor var regelmässigt att detköpande bolaget velat försäkra sig om att säljarenskulle vara verksam i bolaget även efteröverlåtelsen.Säljaren kunde välja mellan att på vanligt sättbeskattas för vinsten eller att begära uppskov medbeskattningen enligt de särskilda regler som gällervid uppskovsgrundande andelsbyten Om säljaren valdeatt ta upp vinsten till beskattning skulle vinstenenligt de s.k. 3:12-reglerna att på visst sätt kommaatt delas upp i två delar. Den ena delen beskattadesi inkomstslaget kapital och den andra iinkomstslaget tjänst.Även för det fall säljaren valde att begärauppskov med beskattningen skedde en uppdelningmellan inkomstslagen tjänst och kapital. Enligtreglerna om uppskovsgrundande andelsbyten gällde attvinsten från andelsbytet skulle beskattas senast detbeskattningsår då äganderätten till den andel sommottogs vid ägarbytet övergick till någon annaneller andelen upphörde att existera. Om det köpandebolaget gick i konkurs sågs detta som en avyttringav andelar som mottagits vid andelsbytet. Denskattskyldige gjorde i så fall en kapitalförlustsamtidigt som vinsten från andelsbytet skullebeskattas. Den del av uppskovsbeloppet som skullebeskattas i inkomstslaget kapital fick kvittas motden kapitalförlust som uppkommit genom konkursen.Någon motsvarande kvittningsrätt fanns däremot inteför den del av uppskovsbeloppet som skulle beskattasi inkomstslaget tjänst. Situationen var densamma omandelarna i det köpande bolaget avyttrades medförlust.Under våren 2002 behandlade skatteutskottet frågani betänkande 2001/02:SkU15 (s. 21-22). Utskottetföreslog ingen åtgärd med hänvisning till att deredan inom pågick ett arbete medatt analysera frågeställningen.I en promemoria upprättad inomFinansdepartementet diskuterades problemet ochredovisades några tänkbara lösningar. Promemorianremissbehandlades och remisstiden bestämdes till den15 . skickade utpromemorian till utskottets ledamöter ochsuppleanter.Inom skatteutskottet väcktes tanken att föreslåriksdagen ett initiativ i frågan eftersom det stodklart att det inte fanns några förutsättningar förregeringen att överlämna en proposition i ärendetunder våren 2002.Utskottet beslutade enhälligtatt föreslå att skulle tillkännage förregeringen som sin mening vad utskottet anfört omatt regeringen skulle återkomma till medett förslag till en retroaktivt verkande lagändringsom skulle eliminera de effekter som kunde uppstå iförlustsituationer till följd av att etttjänstebelopp skulle upptas till beskattning av densom genom ett uppskovsgrundande andelsbyte hadeavyttrat kvalificerade andelar i fåmansföretag. ställningstagande framgick vidare attregeringen - efter lagrådsgranskning och deeventuella kompletteringar som därefter kundebehövas - borde återkomma till medförslaget senast (bet.2001/02:SkU29). beslutade den 16 maj 2002i enlighet med utskottets förslag (rskr.2001/02:245).Händelseförloppet hösten 2002Någon proposition inkom inte till och inte heller beslutades omlagrådsremiss.Den 9 september 2002 anförde finansminister i ett skriftligt frågesvar (fråga2001/02:1562) endast att beredningen i denna frågaännu inte var avslutad.Den 17 september 2002 hölls enligt en promemoriaav skatteutskottets kanslichef (bilaga A1.3.4) ettmöte mellan skatteutskottets kansli ochavdelningschefen och enhetscheferna påFinansdepartementets skatte- och tullavdelning.Avsikten var att gå igenom vilka ärenden som skullekomma att lämnas till under hösten 2002eller under överblickbar del av . Angåendeandelsbytesfrågan lämnades beskedet att något beslutangående frågans fortsatta hantering inte hadefattats av politiska ledning,att arbetet med att ta fram en lagrådsremissfortsatte samt att man avsåg att föra upp enproposition i den kommandepropositionsförteckningen.Den 18 september 2002 hänvisade finansministern iett nytt frågesvar till sitt tidigare lämnade svar(fråga (2001/02:1599).I propositionsförteckningen den 1 oktober 2002aviserades en proposition till den 8 oktober 2002.Dessförinnan hade skatteutskottets kansli under handfrån några ledamöter fått förfrågan om någotytterligare fanns att berätta rörande andelsfrågan.Efter underhanskontakter med kundeskatteutskottets kansli bara förmedla attberedningen ännu inte var avslutad.Den 7 oktober 2002 höll skatteutskottetkonstituerande sammanträde.Under sammanträdet yrkade två ledamöter attordföranden skulle kalla till sammanträde den 10oktober för en diskussion av det förhållandet attregeringen inte vidtagit någon åtgärd med anledningav tillkännagivande angåendebeskattningen av vissa andelsbyten och eventuelltväcka ett initiativ i frågan. Ordföranden förklaradeatt han inte fann skäl att sammankalla utskottet ochatt skattefrågan enligt hans mening borde väckasinom finansutskottet.Den 8 oktober 2002 avlämnades budgetpropositionenmen den aktuella frågan berördes inte. Andra frågorsom skulle tas upp isärpropositioner redovisades. Därtill lämnades ensamlad bedömning av de offentlig-finansiellaeffekterna.Motioner från allmänna motionstiden som tog uppfrågan remitterades till finansutskottet eftersomeventuella retroaktiva förändringar skulle innebäraen förändrad beräkning av statens inkomster för 2003och finansutskottet är exklusivt behörigt attföreslå omräkningar av statens inkomster inför ettbudgetår.Enligt en TT-notis villefinansministern inte ge ett löfte om när förslagetkunde vara klart. Frågan om ett initiativ väcktesnågon dag senare i Finansutskottet.Ytterligare någon eller fickskatteutskottets kansli under hand besked frånRegeringskansliet att regeringen avsåg att lämna enlagrådsremiss till Lagrådet. Lagrådsremissen ärdaterad och Lagrådet avgavyttrande den 4 november 2002.Den 19 oktober 2002 presenterade finansministerBosse lagrådsremissen i en artikel på DN-debatt och framhöll att han kände stor tveksamhetinför lagstiftningen med den vidd man tvingats geden och den kostnad den därmed fått. Det hade avkonstitutionella skäl inte visat sig möjligt attbegränsa skattesänkningen till de verkligt ömmandefallen. Han framhöll att regeringen fått utstå enhel del offentlig kritik för att förslaget inte varfärdigt men att man dock haft godaskäl för att ta tid på sig. Problemet var inte såenkelt som det ibland framställdes i massmedierna.Dessutom blev lösningen betydligt dyrare än vad somkunde förutses vid riksdagsbehandlingen. ilagstiftningen gynnade ingen enligt finansministern.Finansministern framhöll att så snart riksdagensbeslut var fattat om att reglerna skulle ändrasbedrevs arbetet med siktet inställt på att uppfyllariksdagens önskemål. Det var emellertid intealldeles okomplicerat att konstruera regler somsträcker sig bakåt i tiden. Det saknadesmotsvarigheter i tidigare skattelagstiftning. De nyareglerna skulle komma att öka spänningen iskattesystemet.Finansministern såg emellertid ingen möjlighet attlagstifta på ett sätt som var konstitutionelltgodtagbart och rättvist och som begränsadede retroaktiva reglerna till de verkligt ömmandefallen. Det var enligt ministern lätt att ställaallmänt formulerade krav på förändringar, men detvar svårare att presentera förslag som tål enkritisk granskning och som dessutom skallfinansieras.Mellan skatteutskottets kansli ochRegeringskansliet diskuterades , närdet stod klart att proposition skulle överlämnas förbehandling före juluppehållet, tidpunkten föravlämnandet. hade behov avytterligare rådrum för överarbetning med hänsyn tillLagrådets yttrande, och utskottskansliet å sin sidamåste beakta behovet av normal motionstid,utskottsbehandling och kammarbehandling. Man komöverens om inriktningen att propositionen bordeöverlämnas . Propositionenbeslutades och remitterades tillfinansutskottet, som beaktade regeringens förslagvid sin inkomstberäkning och därefter överlämnadepropositionen till skatteutskottet för lagtekniskberedning.Promemorior från FinansdepartementetSom svar på en begäran från konstitutionsutskottetom en kommentar från till vad somanförs i granskningsanmälan framhålls i enpromemoria från den 10 december2002 (bilaga A1.3.2) att en lagrådsremissutarbetades . Lagrådsförslagetbyggde på ett av de förslag som presenterats ipromemorian, med beaktande av de synpunkter somförts fram av remissinstanserna. Arbetet medlagrådsremissen bedrevs med sikte på att en färdigproposition skulle kunna överlämnas till riksdageninom den tid som begärt. Under arbetetsgång visade det sig emellertid att förslagetsstatsfinansiella effekter var större än vad mankunnat förvänta sig. Att reglerna skulle tillämpasretroaktivt beräknades sålunda medföra enengångskostnad på , och förframtiden skulle de nya reglerna medföra ett årligtinkomstbortfall på . Detta beroddepå att de retroaktiva reglerna inte kunde begränsastill endast dem som drabbats.Mot bakgrund av de höga kostnaderna gjordesförnyade ansträngningar att finna en mindre kostsamlösning som uppfyllde både de konstitutionellakraven på lagstiftning och de önskemål regeringengett uttryck för. Det visade sig dock enligtpromemorian omöjligt, i första hand avkonstitutionella skäl.Lagrådets yttrande bekräftadelagstiftningens komplexa beskaffenhet. Bland annatanförde Lagrådet att det med hänsyn till ärendetskomplexitet hade varit önskvärt om framför alltförslaget om ikraftträdande ochövergångsbestämmelser hade gjorts till föremål fören mer omsorgsfull beredning.Trots försök att finna en finansiering lyckadesregeringen inte att under den snålt tilltagna tidsom stod till buds att finna en lösning som varacceptabel och försvarbar.Mot bakgrund av ärendets komplexitet och dekostnader som var förenade med den omfattanderetroaktiva tillämpningen var det av största viktatt lagstiftningen skulle uppfylla högt ställdakrav. Det skulle vara förenat med betydandesvårigheter att utan att ge avkall på bl.a.rättssäkerhetens krav forcera fram en lagstiftninginom den korta tid som stod till buds.Som svar på en fråga från konstitutionsutskottetom i vilken mån de uppmärksammade svårigheterna ochdet förhållandet att en proposition inte kundelämnas inom den begärda tiden förmedlades tillskatteutskottet framhålls i en promemoria den 11februari 2003 från (bilagaA1.3.3) att det under beredningen av ettlagstiftningsärende är vanligt att ansvarigatjänstemän på skatteavdelninghåller kontakt mede skatteutskottets kansli för atthålla kansliet informerat om eventuellaförskjutningar i tidsplaneringen i akt och meningatt underlätta kansliets planering avutskottsarbetet och att så också skedde i dettaärende. Från och med framtill dess propositionen avlämnades informeradeskansliet således fortlöpande om arbetetsfortskridande.I promemorian hänvisas också till frågesvaren den9 och och tillpropositionsförteckningen som överlämnades tillriksdagen den 1 oktober 2003.Kontakterna mellan ochskatteutskottets kansliPå begäran harskatteutskottets kanslichef lämnat en skriftligredogörelse för kontakterna mellan Regeringskanslietoch skatteutskottets kansli samt andra händelser somförekommit i samband med regeringens avlämnande avproposition 2002/03:15 Utvidgning av reglerna omframskjuten beskattning vid vissa andelsbyten(bilaga A1.3.4).Skatteutskottets kansli fick enligt redovisningeninga andra upplysningar i ärendet än vadfinansministern lämnade i frågesvar,propositionsförteckning eller liknande. beskeden någondag tidigare än de offentliggjordes i den månuppgifterna behövdes för utskottets planering.I en promemoria av fråndepartementsrådet (bilaga A1.3.5)framhålls att skatteutskottets kanslichef uppgettatt han med sitt yttrande endast avsett att betonaatt den typ av kontakter det handlade om i förstahand berörde vad som skett på politisk nivå och attvad som eventuellt skett på tjänstemannanivå intevar av motsvarande intresse. Kanslichefen gavuttryck för att det vore olyckligt om hans yttrandeuppfattats på det sättet att det faktiskt inteförekommit några kontakter på tjänstemannanivå.Utfrågning med finansminister har hållit en offentligutfrågning med finansminister , bilagaB5. Finansministern framhöll att frågan omretroaktiviteten vållat svårigheter både lagteknisktoch kostnadsmässigt. Att se till attövergångsreglerna skulle fånga upp både de somfaktiskt begärt uppskov och de som låtit bli menhade kunnat få uppskov om de velat föranledde destörsta svårigheterna. Efter skatteutskottetsbetänkande utarbetades undersommaren en lagrådsremiss som byggde på ett av deförslag som fanns med i en departementspromemoria avden . I enlighet med skatteutskottetsbegäran i betänkandet gjordes reglerna retroaktivatillbaka till . Lagrådsremissen deladesunder hand med bl.a. och en deldomstolar. Arbetet pågick med avsiktenatt förslaget skulle vara färdigt inom de avriksdagen angivna tidsramarna.Under arbetets gång upptäckte man emellertid attkomplexiteten i lagstiftningen var väsentligt störreän vad hade förutsett. Särskildförsiktighet och särskilt noggrant övervägande ärnödvändigt vid retroaktiv lagstiftning. Det visadesig också att förslagets statsfinansiella effektervar större än hade förutsett. När reglernaskulle tillämpas retroaktivt visade de sig medföraen engångskostnad på jämfört meden tidigare uppskattning som gjorts avskatteutskottet på 11 till . Medden nya lagstiftningen kommer det ocksåatt bli ett inkomstbortfall på perår, dvs. den summa som utskottet då hade föreställtsig att det totalt skulle handla om. Finansieringenav förslaget blev alltså ett mycket mersvårbemästrat problem än vad någon hade kunnat tänkasig när uppdraget gavs av riksdagen.Under sommaren och hade hanlöpande kontakt med skatteutskottets ordförande.Både innehållet i det begärda förslaget och ettalternativ och den oerhört kompliceraderetroaktiviteten diskuterades.I frågesvar redovisades attberedningen av frågan ännu inte var avslutad. Detborde enligt finansministern ha varit ensjälvklarhet framför allt för skatteutskottetsledamöter, men även för övriga riksdagsledamöter attdet som beredningen avsåg dels var komplexiteten ilagstiftningen dels retroaktiviteten dels dekostnadsberäkningar som visat sig vara felaktiga.Han uppfattade det som en självklarhet att allaberörda väl kände till detta.I propositionsförteckningen den 1 oktober 2002angavs att propositionen skulle avlämnas den 8oktober. informerades senareom att denna tidpunkt förskjutits. Skälen förförseningen var komplexiteten i förslaget framförallt beroende på den retroaktiva lagstiftningen, menockså de höga och ofinansierade kostnaderna.Informella kontakter förekom härutöver ochskatteutskottets kansli underrätades om hur arbetetfortskred. Vid olika tillfällen informeradesenskilda riksdagsledamöter och skatteutskottetsordförande direkt.Anledningen till att frågan inte togs upp ibudgetpropositionen som lämnades varatt det skulle ha blivit fråga om en vild gissningom intäktsbortfallet. Om det förts någon form avresonemang skulle det inte ha kunnat mynna ut inågot skarpt förslag och ännu mindre i någon skarpkostnadsberäkning. En gissning skulle ha förvirratsituationen ytterligare.Den 19 oktober lämnades förslaget till Lagrådet. Isitt yttrande bekräftade Lagrådetsvårigheten med den komplexa lagstiftningen ochframförde att det varit önskvärt att ärendet gjortstill föremål för en mer omsorgsfull beredning.Den 7 november lämnades propositionen tillriksdagen.Han anser att beslut följts och attriksdagen i god ordning informerats omtidsförskjutningen pågickarbetet med propositionen och först i månadsskiftetaugusti/september var bedömningen att det inte varmöjligt komma fram med en proposition.Finansministern hänvisade till att skatteutskottetskanslichef i sin promemoria angett att frågan tagitsupp på ett möte under ett mötemellan skatteutskottets kansli och chefer vidFinansdepartementets skatte- och tullavdelning,varvid det getts besked om att beslut inte fattatsav politiska ledning, attarbetet med att ta fram en lagrådsremiss fortsatteoch att man avsåg att föra upp ärendet i denkommande propositionsförteckningen.Finansministern framhöll att han delarkonstitutionsutskottets bedömning att regeringensutgångspunkt måste vara att tillkännagivanden skallföljas och att regeringens bedömningar så ej kan skebör redovisas för . Regeringen hade en högambitionsnivå och arbetade intensivt för att försökaefterkomma beställning. Om debudgetmässiga konsekvenserna varit kända skulle denaturligtvis ha redovisats i budgetpropositionensom avlämnades den 8 oktober.Den 28 eller hade regeringenfortfarande ambitionen att försöka få fram enproposition. lämnades besked på tvåsätt dels i frågesvaren dels också löpande tillskatteutskottets kansli, bl.a. den 17 september.Regeringen arbetade med ambitionen attfölja önskemål, därför fanns det inteskäl att göra avslut och informera om attregeringen inte skulle klara av uppdraget.Regeringen fullföljde faktiskt begäran,om än senare.Skatteutskottets yttrande 2002/03:SKU3ySkatteutskottet har yttrat sigtill över regeringensskrivelse /03:75 med redogörelse förbehandlingen av skrivelser tillregeringen. Beträffande tillkännagivandetill regeringen om de s.k. 3:12-reglerna ochreglerna om andelsbyten konstaterar skatteutskottetföljande.Den berörda propositionen (prop. 2002:15) inkomtill först drygt efter dentidpunkt bestämt i sitt beslut den 16maj 2002, vilket byggde på ett enhälligtbetänkande av skatteutskottet, vars formuleringarefter omsorgsfull prövning godkänts av alla sjupartierna inom utskottet. Tillkännagivandet ibetänkande 2001/02:SkU29 var tydligt och innebaratt regeringen senast skulleåterkomma till med ett förslag till enretroaktivt verkande lagändring som elimineradede effekter som uppstod i förlustsituationer tillföljd av att ett tjänstebelopp skulle tas upptill beskattning av den som genom ettuppskovsgrundande andelsbyte hade avyttrat s.k.kvalificerade andelar i fåmansföretag. Utskottetsinitiativ klargjorde att de som gjort andelsbytenmed kvalificerade andelar för vilka uppskov hadebeviljats eller hade kunnat beviljas fr.o.m. attnya omstruktureringsregler infördes den 1 januari1999 inte skulle tjänstebeskattas till den del envid andelsbyte mottagen andel avyttras medförlust, dvs. till ett värde understigandeomkostnadsbeloppet. Den innebörd regeringen läserut av tillkännagivandet i den ovan berördaproposition 2002/03:15, som avlämnades i november2002, är helt korrekt.Av betänkandet framgår vidare att utskottetsförslag anknöt direkt till ett analysarbete sompågick i och som redan hadelett fram till en promemoria omde s.k. 3:12-reglerna och reglerna omandelsbyten. I promemorian hade redovisats fyraolika tänkbara modeller som skulle kunna läggastill grund för en ändring av regelsystemet föratt komma till rätta med det förhållandet att enfåmansföretagare som avyttrat kvalificeradeandelar skulle ta upp i princip hälften av ettuppskovsbelopp från ett tidigare andelsbyte somen tjänsteinkomst utan möjlighet att kunna kvittaen förlust som uppkommit genom en värdenedgång påde mottagna andelarna mot tjänsteinkomsten. Ipromemorian tillhandahölls inte någon teknisklösning för en retroaktiv tillämpning och denoffentligrättsliga kostnaden vid en retroaktivtverkande ändring angavs bli beroende av hur olikagränsdragningsproblem hanterades. Av promemorianframgick att tjänstedelen i uppskovsbeloppen frånåren 1999 och uppgick till sammanlagt ca 979miljoner kronor. Utskottet lämnade i sittbetänkande öppet hur frågan skulle lösas renttekniskt och hur finansieringen av det kommandeförslaget skulle ske. Utskottets betänkandeinnehåller således ingen kostnadsberäkning, menpå grundval av de redovisadebeloppsuppgifterna i Finansdepartementetspromemoria, som utskottet hade tillgång till,måste det antas att beräkningen höll sig kringnågra hundra miljoner kronor.Som framgår av betänkandet hade utskottet tagitvissa underhandskontakter för att kontrollera atten begäran av om en proposition senastunder var realistisk. Bland annathade utskottet under hand erfarit att enlagrådsgranskning skulle kunna påbörjas undersenare hälften av augusti. Vidare kundekonstateras att det grundläggande analys- ochkartläggningsarbetet redan hade gjorts och fannsredovisat i ovannämndapromemoria, som även innehöll nödvändigtstatistiskt underlag.