bet · GQ01KU30 · 2003-05-22 00:00:00 — Remissbehandlingen av denpromemorian skulle vara avslutad den 15 juni2002.När utskottet föreslår ett tillkännagivande omatt regeringen skall företa en åtgärd angerutskottet normalt inte någon viss precis tidpunkteller något visst datum för när åtgärden skallvara genomförd, eftersom svårigheterna i sambandmed genomförandet ofta inte låter sig överblickai förväg. Som angivits ovan var förhållandena idetta ärende dock speciella och det hade varitvärdefullt om regeringen, när en propositionunder augusti månad uteblev, hade lämnat beskedåtminstone i budgetpropositionen om hurregeringen avsåg att hantera frågan. Utskottetkan ha förståelse för att just dettalagstiftningsprojekt visade sig vara osedvanligtkomplicerat, både rättsligt, tekniskt ochkostnadsberäkningsmässigt, men frånvaron avbesked i budgetpropositionen - medan andraplanerade lagstiftningsprojekt på skatteområdetpå sedvanligt sätt redovisades - skapade, ikombination med en del andra utspel i medierna avfinansministern och statssekreteraren iFinansdepartementet om den aktuella frågan, undernågon tid osäkerhet om regeringens avsikter, intebara i utan även ute i landet och isynnerhet bland de berörda skattskyldiga. Detta isin tur ledde bl.a. till att enskildariksdagsledamöter i såväl finansutskottet somskatteutskottet aviserade förslag om initiativ pådetta område, eftersom osäkerhet förelåg omregeringen skulle lägga en proposition eller ej.En sådan osäkerhet hade enligt utskottets meningkunnat undvikas om regeringen hade lagt fram, omän inte en exakt kostnadsberäkning, så åtminstoneen avsiktsförklaring i budgetpropositionen, somenligt de budgetprinciper som gäller skall varafullständig även i fråga om uppgifter om planeradskattelagstiftning.Avslutningsvis noterar utskottet attproposition 2002/03:15, som inkom till riksdageni , motsvarade önskemålom ny lagstiftning på det aktuella området.Lagstiftningsärendet kunde därefter behandlas iriksdagen på normalt sätt , ochde nya lagbestämmelserna sättas i kraft den 1januari 2003. Dröjsmålet med propositionensavlämnande kom därigenom att inte fördröjaikraftträdandet.Betydelsen av tillkännagivanden tillregeringenKonstitutionsutskottet har vid tidigare tillfällengranskat frågor kring efterkommandet av riksdagenstillkännagivande till regeringen. I betänkande1994/94:KU30 underströk utskottet att utgångspunktenmåste vara att det önskemål som tillkännagivandetavser bör tillgodoses. Om det visar sig föreliggaomständigheter som hindrar ett genomförande eller omregeringen gör en annan bedömning än måsteregeringen dock kunna underlåta att vidta deåtgärder tillkännagivandet avser. En förutsättningborde då enligt utskottet vara att regeringensbedömningar i detta avseende redovisas förriksdagen. I såväl utskottets granskning (bet. 1997/98:KU10), (bet. 1998/99:KU10)och (bet. 2001/02:KU20) liksom i sambandmed behandlingen av regeringens redogörelse förbehandlingen av skrivelser tillregeringen (bet. 2001/02:KU6) har utskottetåterkommit till detta ställningstagande.Granskningen gällde bl.a. etttillkännagivande från till regeringenrörande en delning av kommun. Utskottetanförde:Som utskottet tidigare anfört i andra sammanhangfinns det inte någon reglering i fråga om s.k.tillkännagivanden. Utskottet förutsätter dock attregeringen hörsammar riksdagenstillkännagivanden. Om regeringen anser sig kunnaunderlåta att vidta de åtgärder etttillkännagivande avser, måste regeringensbedömning vad gäller riksdagsbeslut redovisas förriksdagen i samband med att regeringen lämnar sinredogörelse till för vilka åtgärderregeringen vidtagit med anledning av riksdagensbeslut.Utskottets ställningstagandeRiksdagens tillkännagivande innebar att det begärdesatt en proposition skulle lämnas till riksdagensenast . Propositionen lämnadesdock först efter att haaviserats i propositionsförteckningen. Det uppstoddärigenom ett dröjsmål som innebar att det under entid kunde råda osäkerhet om regeringens avsikterbåde bland riksdagsledamöter och berördaskattskyldigaSom tidigare anförtförutsätter utskottet att regeringen hörsammarriksdagens tillkännagivanden och att regeringenredovisar för sina bedömningar om debegärda åtgärderna inte vidtas. Om regeringen inteavser att vidta en begärd åtgärd i enlighet medriksdagsbeslutet måste detta enligt utskottetsmening redovisas för inom tidsramen, om ensådan uppställts av . Även skälen för attriksdagsbeslutet inte följs bör tas upp isammanhanget. Om en redovisning inte kan ges iskrivelse eller proposition till bör denenligt utskottets mening lämnas till iannan form som gör den tillgänglig för riksdagenssamtliga ledamöter.Granskningen föranleder inte något uttalande iövrigt.1.4 Omfattningen av regeringensskyldighet att samråda med EU-nämndenAnmälanI en anmälan som kom in till konstitutionsutskottetden begärs att utskottet granskarom regeringen, främst statsministern ochutrikesministern, i ett särskilt fall fullgjort detsamråd med som kan anses rimligt och omagerandet i fallet står i överensstämmelse med denpraxis som gäller för regeringens agerande iförhållande till nämnden. Fallet gäller ett förslagom ordförandeskapet i EU, som enligt anmälan i formav ett non-paper delats till övriga medlemsstater,innan ledamöterna i informerades.I nämnda papper anges förslag till tänkbaraförändringar av ordförandeskapet i Europeiska rådetoch i rådet. Den nya modell som skisseras är en valdordförande för tillsammans med ettstarkt gruppordförandeskap. Den valda ordförandenskulle kunna ha en eller flera vice ordförande,representerande länderna i gruppordförandeskapet.Den valda ordföranden skulle arbeta heltid under entreårsperiod med uppgift att förbereda och ledaEuropeiska rådets möten och spela en framträdanderoll i att företräda unionen utåt. Ettgruppordförandeskap skulle bestå av ett begränsatantal medlemsstater, t.ex. tre. Dess huvuduppgiftskulle vara att leda, styra och samordna de niorådsformationerna.Anmälan bifogas, bilaga A 1.4.1, liksom nämndanon-paper, bilaga A 1.4.2.ÄrendetEn av punkterna vid sammanträde den 15november 2002 var information och samråd införministerrådsmöte (Allmänna frågor och yttreförbindelser) . I handlingarnainför sammanträdet fanns en preliminär dagordningför mötet, som under punkt 4 Förberedelser i [1] innehöllunderpunkterna· Utvidgningen·· Konventet·· Ordförandeskapsfunktionen·Till punkten om ordförandeskapet angavs i denkommenterade dagordningen, dagtecknad den 11november 2002, följande.4.3 i gav rådet i uppdragatt till toppmötet i presentera endelrapport med förslag till reformer avordförandeskapsfunktionen. Frågan kommer attdiskuteras vid Rådet för allmänna frågor den18-19 november. Vid toppmötet i bör enöverenskommelse om vissa reformåtgärder kunna nåsför att effektivisera rådets arbete, däriblandett utökat samarbete mellan ordförandeskapen.Sverige har presenterat ett non-paper där detbl.a. föreslås en vald ordförande i i kombination med ett starktgruppordförandeskap där en grupp medlemsstaterdelar på ansvaret än dagenssystem med sexmånadersrotation. Syftet medförslaget är ökad effektivitet och kontinuitet irådet som den institutionella balanseninte ändras. I ett gruppordförandeskap måste detfinnas en balans mellan både små och storamedlemsstater och mellan gamla och nyamedlemsstater. Därutöver måste en regionalspridning säkras.Enligt uppgifter från EU-nämndens kansliinförskaffades papperet från Utrikesdepartementetdagen före sammanträdet och lades på nämndens bord.Den preliminära dagordningen och den kommenteradedagordningen hade i sedvanlig ordning tillställtsledamöterna före sammanträdet.Vid EU-nämndens sammanträde kritiseradesutrikesministern för regeringens hantering av nämndanon-paper och förslaget i det om en vald ordförandei . Utrikesministern framhöll attpapperet skulle ses som ett debattbidrag, inte varaföremål för beslutsfattande, samt att vad som skullediskuteras vid toppmötet i framför allthandlade om åtgärder utan fördragsändring, dvs.samarbete mellan ordförandeskapen. Utrikesministernbeklagade och bad om ursäkt för att papperet lagtsfram i utan att ha presenterats för och antagits där. Under diskussionenuttalade ordföranden att det finns "olikauppfattningar om det non-paper som diskussionen harhandlat om, liksom om fortsättningen. Jag kan finnaatt det inte finns fortsatt stöd för det i dagensläge." Vid avslutningen av diskussionen tackade honför den lämnade informationen och beklagade attpapperet inte hade presenterats ordentligt inämnden, då det kanske hade kunnat bli en lugnaredebatt. Eftersom det var frågan om endiskussionspunkt och något beslut inte skullefattas, kunde hon bara konstatera och beklaga detsom skett.Vid EU-nämndens sammanträde den 6 december 2002inför Europeiska rådets Köpenhamnsmöte utveckladestatsministern sin syn på ordförandeskapet. Hanangav också att non-paperet kunde ha behandlats påett annat sätt, "även om det kanske är formelltkorrekt. Men det är en politisk process, och vi serframför oss nu hur vi har ett kontinuerligt infor-mellt samråd".Rättslig reglering av samrådet mellan riksdagenoch regeringen i EU-frågorDen grundläggande bestämmelsen om regeringens samrådmed i EU-frågor finns fr.o.m. den 1januari 2003 i 10 kap. 6 § regeringsformen. Enligtdenna bestämmelse, som var intagen iriksdagsordningen, skall regeringen fortlöpandeinformera och samråda med organ som utsesav om vad som sker inom ramen församarbetet i Europeiska unionen.Samrådsorganet är enligt närmare bestämmelser i10 kap. riksdagsordningen (tidigare i 8 kap.) . I kapitlet föreskrivs bl.a. att regeringenskall redovisa sitt agerande i EU för , attregeringen skall informera om sin syn påde förslag från kommissionen som regeringen bedömersom betydelsefulla, att för samråd medregeringen i frågor som gäller EU inom sig för varjevalperiod skall tillsätta en samt attregeringen skall underrätta om frågor somavses bli behandlade i unionens råd (ministerrådet)och rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna irådet skall föras inför beslut som regeringenbedömer som betydelsefulla och i andra frågor somnämnden bestämmer.Motivet för att inrätta var attriksdagen genom avtalet om anslutning tillde europeiska gemenskaperna överlät beslutanderätttill dessa gemenskapers institutioner. Somkompensation för den förlorade beslutanderättenborde ges möjlighet inte bara tillkontroll i efterhand utan även till att på förhandpåverka regeringens ställningstaganden införförhandlingar och beslutsfattande inom EU (bet.1994/95:KU22 s. 14).Formerna för regeringens information till ochsamråd med behandlades ingående senast vidberedningen av riksdagsstyrelsens förslag Riksdageninför , som grundade sig på förslag avRiksdagskommittén[2].Skyldigheten för regeringen enligt riksdagsordningenatt informera och samråda med den gäller,som framgår ovan, frågor som avses bli behandlade iministerrådet. Någon skyldighet att samråda mednämnden inför möten med eller underregeringskonferenser är inte föreskriven iriksdagsordningen. En praxis med samrådsförfarandeäven i dessa fall har dock utvecklats.Bakgrunden till att någon skyldighet inte harföreskrivits om samråd inför möten i anges i förarbetena[3] vara att vid dess mötenfrämst fattas beslut i övergripande politiska frågoroch att dessa beslut senare, om det behövs, fåromsättas genom beslut i ministerrådet. Samarbetet idetta råd kan enligt förarbetena närmast beskrivassom mellanstatligt. Det kan dock, framhölls vidare,främst med tanke på de politiska bindningar somuppstår i anses naturligt attriksdagen skall ges information om den ståndpunktSverige skall inta i de frågor som skall avhandlaspå kommande möten i detta råd.I rapporten från referensgruppför arbete med EU-frågor[4] hänvisas tilluttalandena i förarbetena och påpekas att samråd medstatsministern regelmässigt ägt rum i nämnden införEuropeiska rådets möten. I rapporten påpekas ocksåatt , som legat utanför det egentligaEU-samarbetet, behandlats som en egen punkt fleragånger i nämnden och att de konvergensprogram ochsysselsättningsprogram som lämnar in till EUformellt blir rådsfrågor först när de anmäls pårådet, men eftersom de kan vara politiskt viktigadokument ändå diskuterats i medregeringsföreträdare förregeringsbeslut om respektive program.I rapporten framhålls att löpandesamrådde med regeringen inför och under denregeringskonferens som ägde rum under 1996 och 1997och som resulterade i Amsterdamfördraget och att denregeringskonferens om institutionella frågor somsammankallades , dvs. denregeringskonferens som ledde fram tillNicefördraget, behandlades på snarlikt sätt.I förslag, som blevriksdagsstyrelsens, behandlas också frågan omregeringens underlag till . I förslagetframhålls att det åligger regeringen att presenteraett så fullgott underlag för nämnden att samrådetblir meningsfullt och förutsätts att regeringenöverlämnar det material som skall gå ut till nämndenså fort som det är praktiskt möjligt. Det påpekasatt det är angeläget att det finns utrymme förpartierna att internt diskutera och förankrafrågorna.Här kan bakgrundsvis också nämnas att regeringeninte är statsrättsligt bunden av EU-nämndensståndpunkter men att det anses föreligga en politiskskyldighet för regeringen i fråga om dess agerande.I riksdagsstyrelsens förslag inför 2000-talet konstaterades att praxis har utvecklats så attdet inte anses tillräckligt att regeringen inte görnågot som står i strid med synpunkterutan i stället agerar i enlighet med nämndens rådoch ståndpunkter, och att - ilikhet med riksdagsstyrelsen senare - ansåg attdenna praxis bör bestå. Riksdagskommittén nämnde atten fråga dock kan utvecklas på ett sätt som gör attregeringen bedömer att en avvikelse från nämndensståndpunkt är nödvändig. Kommittén ville i dettasammanhang erinra om möjligheten för regeringen attsöka förnyad kontakt med nämnden. Om regeringenändock inte agerar i enlighet med nämndensställningstaganden skall regeringen enligtRiksdagskommittén tydligt redovisa skälen föravvikelsen i den skriftliga återrapport som skalltillställas kammarkansliet och efterrådsmötet, och som påpekatmåste mycket goda skäl föreligga för att regeringeninte skall företräda nämndens ståndpunkt. Riksdagengodkände de riktlinjer för arbete med EU-frågor som riksdagsstyrelsen föreslog.EU:s framtidskonventI EU:s framtidskonvent, som inleddes i februari 2002och planeras pågå till , diskuteras bl.a.institutionernas ställning och funktionssätt. Föratt ändra fördragen behövs därefter enregeringskonferens.Uppgifter från har genom en skrivelse tillRegeringskansliet begärt dels besked om i vilketsammanhang det aktuella non-paperet lagts fram ochom vilken karaktär ett non-paper har i EU-sammanhang, dels redovisning för den bedömning somgjordes om behovet av information till eller samrådmed om det aktuella non-paperet, dels dekommentarer i övrigt som anmälan ger anledning till.Svar har inkommit från i form aven promemoria från Statsrådsberedningen, se bilagaA 1.4.3.Enligt promemorian överlämnade "" den 4november 2002 ett papper till representanter församtliga medlemsstater i Europeiska unionen,samtliga kandidatländer, ordförandeskapet,rådssekretariatet och kommissionen. Det omedelbaraskälet till överlämnandet var en diskussion mellanmedlemsstaternas ambassadörer i frågan som skulleäga rum i Coreper 2 den 7 november 2002.Uttrycket non-paper är enligt promemorian heltinformellt. I internationella sammanhang har detenligt promemorian förekommit att papper med tankaroch idéer överlämnats utan att den överlämnandeparten ansett sig bunden av innehållet. Överlämnarenhar kunnat förvänta sig att mottagaren inte åberoparinnehållet i papperet vid förhandlingar utan attpapperet i stället behandlas informellt. Sådanapapper kan ha mycket skiftande karaktär, från enklaarbetspapper som innehåller fakta och argument tillomfattande underlag inför möten. I EU-sammanhangöverlämnas ofta papper av teknisk karaktär tillordförandeskapet, rådssekretariatet ellerkommissionen som bidrag till förslag som dessa avseratt lägga fram. Det förekommer även att sådanapapper lämnas till medlemsstaterna.I promemorian framhålls vidare att regeringeninformerade om det överlämnade papperetgenom den kommenterade dagordningen införministerrådsmötet ochdärmed fullgjorde sin informationsskyldighet enligtdåvarande 10 kap. 5 § första stycketriksdagsordningen. Regeringen hade vid den aktuellatidpunkten inte någon skyldighet att informera ellersamråda med inför frågans behandling iCoreper 2 eller innan papperetöverlämnades. Regeringen agerar under politisktansvar när den företräder inom EU och måsteha möjlighet att delta i debatten inom EU genom attföra fram tankar och idéer. Utöver den skyldighetsom föreligger att informera och samråda medriksdagen måste det ankomma på regeringen att frånfall till fall bedöma och avgöra när informationskall lämnas till i en särskild fråga. Idet aktuella fallet bedömde regeringen inte attriksdagen behövde informeras om att papperet skulleöverlämnas eller att frågan skulle diskuteras iCoreper 2 . Frågan hade dessutomvarit föremål för diskussion under en längre tidinom EU.Avslutningsvis påpekas i promemorian att frågan omordförandeskapet i finns pådagordningen i EU:s framtidskonvent och kommer attbehandlas i nästa regeringskonferens.Utfrågning med utrikesminister ochstatsminister höll offentlig utfrågningi ärendet med dels utrikesminister , delsstatsminister . Utskrifter frånutfrågningarna finns intagna i bilagorna B8 samt B9.Utrikesminister uppgav bl.a. följande.Danmark fick i i uppdrag att somordförandeland driva diskussionen omordförandeskapet och språkfrågan. Diskussioner omdessa frågor har förts i Coreper. De stora ländernaoch har drivit kravet att man skallta bort det roterande ordförandeskapet och i ställetinföra en vald ordförande, en stark Europapresident,medan många små länder vänt sig emot detta och villha kvar dagens ordförandeskapsrotation. Det aktuellatankepapperet - ett s.k. non-paper - innehöll en idétill en kompromiss som sågs som en idé bland mångaför hur man skulle kunna få en lösning påordförandeskapsfrågan. Idén var en bland många somdiskuterades i Coreper. informerades ompapperet , eftersom det varmöjligt att det skulle bli en diskussion i allmännarådet några dagar senare.På fråga om diskussionen i i novemberpåverkade förhållningssätt vid allmännarådet när tankepapperet diskuterades svarade AnnaLindh att det aldrig blev någon diskussion i rådet.Om det hade blivit någon diskussion skullediskussionen i ha påverkat henne. Detdanska ordförandeskapet sammanställde en rapportkring ordförandeskaps- och språkfrågorna tillEuropeiska rådets möte i , men det har intevarit någon mer diskussion utan det hela harskjutits upp.Frågan har inte diskuterats i formella sammanhang,inte heller vid några luncher, middagar eller inågra sådana sammanhang där ministrarna har sinainformella diskussioner. Den enda gång som AnnaLindh kan påminna sig att hon över huvud taget harhaft den här frågan uppe med något land var att honen gång vid ett möte med den franskeutrikesministern - som är en av förespråkarna för enmycket stark president - förordade att man skulleha kvar de roterande ordförandeskapen. Hon sade dåatt man eventuellt kan titta på en möjlighet tillkombination men att det är viktigt att ha kvar deroterande ordförandeskapen.Hon tror att en lösning enligt tankepapperet är enbra lösning och att det innebär möjlighet till enkompromiss. Innan det är dags att fatta beslut fårnaturligtvis diskussionen och förankringen i fortsätta. "Det är självklart att EU-nämndenfattar besluten om vilken position som islutändan skall inta. Men det kan inte hindra attregeringen ändå måste kunna ha en uppfattning i enavgörande fråga när vi sitter mitt i diskussionen iBryssel. "Vad avser det formella förfarandet är det viktigaenligt att komma ihåg att ett tankepappereller non-paper är ett informellt sätt att testaidéer och att väldigt många tankepapper ständigtläggs fram. Väldigt mycket är sådant som diskuterasmen som sedan aldrig går vidare. Att förankra allasådana papper skulle bli en svårarbetad process. Detär viktigt att och är med, mendet naturliga är att de engageras aktivt inför detatt beslut skall fattas och förhandlingar verkligenföras.Däremot borde i detta fall åtminstoneha fått information. Även om regeringen inte hadebehövt lämna information hade det naturligtvis varit"en positiv gest". Det var olyckligt att ärendethanterades med på sätt som skett.På fråga om tankepapperet skulle ha lagts fram iden form och med det innehåll som skedde omregeringen haft klart för sig att det saknades ettparlamentariskt stöd för de konkreta förslagenförklarade att om regeringen hade fåttklart för sig att det saknades stöd för idén itankepapperet hade de haft en diskussion medpartierna i . Hon är övertygad om att detdå hade funnits ett betydligt starkare stöd förförslaget. Enligt hennes uppfattning är det merformen än själva sakfrågan som har avgjort olikapartiers ställningstagande.Statsminister hänvisade i stort tillvad utrikesminister sagt. att det inte finns något formellt felaktigti hanteringen och att samråd i inte skerinför Coreperdiskussioner utan införministerrådsmöten. Han framhöll också åsikten attoppositionen mot förslaget i tankepapperet tillstörsta delen bottnar i missnöje hos partierna medatt inte ha kommit in tillräckligt tidigt och attdärmed ett gott förslag blockeras. Med facit i handhade det varit bättre om förslaget hade förankrats iEU-nämnden innan det lades fram i Coreper. har inte i debatt i EU-sammanhang drivitförslaget i tankepapperet, även om han på någonmiddagsdiskussion kan ha uttryckt sympatiför tanken. Däremot har han tolkat var uppfattningenligger, var majoriteten ligger, vad det är förresultat vi nog kommer att få se . Hanhar också drivit sin mening i debatt i den svenskariksdagens kammare. Även om samråd inte behövs föreCorepermöten, bör man enligt statsministern ändåförsöka att i en levande debatt, diskussion ochunderhandskontakter förankra sig, i stället för atthamna i en där man plötsligt upplever attdet är kontroversiellt. Det borde man ha kunnatlyssna sig till innan. Där kanske det finnsanledning att reflektera över handlaget.Göran ville vidare peka på glädjen att fåhjälpa till med det europeiska kompromissandet, ochhan hoppas att inte hamnar i ett läge därlandet inte får fullt ut pröva att bidra till eneuropeisk utveckling.Utskottets ställningstagandeVad avser beteckningen non-paper eller tankepapperkonstaterar utskottet att den är okänd förlagstiftaren och att sådana handlingar därmedlagstiftningsmässigt inte utgör någon särskildkategori. Liksom andra handlingar omfattas de avregelverket om allmänna handlingars offentlighet.Att beteckningen i andra sammanhang kan ha ett värdeär dock tydligt. I promemoriaframhålls som utmärkande att överlämnaren av etttankepapper kan förvänta sig att mottagaren inteåberopar innehållet vid förhandlingar.Vad sedan avser hanteringen av frågan i EU-nämndenkan konstateras att regeringen informerat nämnden omtankepapperets existens och huvudsakliga innehållgenom den kommenterade dagordningen tillministerrådsmötet , därordförandeskapsfunktionen fanns upptagen som endiskussionspunkt. Den kommenterade dagordningentillställdes nämnden inför dess sammanträde den 15november 2002. Regeringen hade således fullgjort sininformationsskyldighet gentemot nämnden före detministerrådsmöte då frågan skulle kunna komma upp,även om själva tankepapperet förelades nämnden ochdess ledamöter först vid sammanträdet.Tankepapperet hade emellertid betydligt tidigareöverlämnats till företrädare för de andramedlemsstaterna och kandidatländerna samt EU:scentrala institutioner inför ett Corepermöte. Någonskyldighet för regeringen att samråda med EU-nämndeninför Corepermöten föreligger inte.