bet · GQ01FIU27 · 2003-05-06 00:00:00 — SammanfattningI betänkandet behandlar utskottet regeringens förslag till lag omavgifter vid och lag om ändring i lagen (2002:1022) omrevision av statlig verksamhet m.m. Förslaget till lag om avgifter vidRiksrevisionen innebär att under det förstaverksamhetshalvåret ska få ta ut avgifter för den årliga revisionen avaffärsverk, statliga myndigheter med hög grad av avgiftsfinansieringsamt aktiebolag och stiftelser där utser revisorer.Vidare föreslås en ändring i lagen om revision av statlig verksamhetm.m. som innebär att i princip all årlig revision vid Riksrevisionenfr.o.m. 2004 ska vara avgiftsbelagd. inkomster frånavgifter och ersättningar ska tillföras statskassan ochredovisas mot inkomsttitel.Lagen om avgifter vid föreslås träda i kraft den 1 juli2003. Lagändringen i lagen (2002:1022) om revision av statligverksamhet m.m. föreslås träda i kraft den 1 januari 2004.Lagförslaget fogas som bilaga 2 till betänkandet.I betänkandet behandlar utskottet också en motion som väckts medanledning av propositionen.Utskottet tillstyrker regeringens lagförslag och avstyrker motionen.I betänkandet finns en reservation.Utskottets förslag till riksdagsbeslutAvgifter vid RiksrevisionenRiksdagen antar de av regeringen framlagda förslagen till1. lag om avgifter vid Riksrevisionen2. lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statligverksamhet m.m. Därmed bifaller proposition 2002/03:63 ochavslår motion 2002/03:Fi11 yrkandena 1 och 2.Reservation (v)den 6 maj 2003På finansutskottets vägnarSven-Erik ÖsterbergFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: (),(), (), (), GunnarAxén (m), (), (), (),(), (), (), GunnarNordmark (fp), (), (), Per-OlofSvensson (s), () och ().Utskottets övervägandenAvgifter vid RiksrevisionenUtskottets förslag i korthetUtskottet tillstyrker regeringens förslag som innebär attRiksrevisionen under det första verksamhetshalvåret ska få ta utavgifter för den årliga revisionen av affärsverk, statliga myndighetermed hög grad av avgiftsfinansiering samt aktiebolag och stiftelser därRiksrevisionen utser revisorer. 2004 innebär förslaget att i princip all årlig revision skaavgiftsbeläggas samt att avgifter och ersättningar ska tillförasstatskassan och redovisas mot inkomsttitel.Jämför reservation (v).BakgrundEn enig riksdag beslutade att en sammanhållenrevisionsmyndighet, , med ansvar för den statligaredovisnings- och effektivitetsrevisionen ska inrättas under riksdagenden . De övergripande bestämmelserna om den statligarevisionen har samlats i lagen (2002:1022) om revision av statligverksamhet m.m. Enligt denna lag ska myndigheten svara förgranskningen av den verksamhet som bedrivs av staten, men även annanän statlig verksamhet kan granskas av Riksrevisionen.Lagen om revision av statlig verksamhet innehåller i sin nuvarandelydelse inte några bestämmelser om hur Riksrevisionensgranskningsverksamhet ska finansieras. I förslaget till denna lag(prop. 2001/02:190) framhöll regeringen att det inte förelåg någotremitterat utredningsförslag som skulle kunna utgöra underlag för ettförslag om avgiftsbeläggning i enlighet med de av riksdagsstyrelsenfastlagda principerna. Därför återkommer regeringen i den aktuellapropositionen med de förslag som krävs för att det ska vara möjligtatt avgiftsbelägga den årliga revisionen i enlighet medriksdagsstyrelsens beslut.På förslag av riksdagsstyrelsen föreslogs i budgetpropositionen för2003 att för skulle bemyndiga Riksrevisionenatt disponera avgiftsinkomster för årlig revision. I sina övervägandenangav riksdagsstyrelsen att av praktiska skäl bör sammaordning för finansiering av viss årlig revision tillämpas avRiksrevisionen som av . Det innebär attRiksrevisionen , såsomRiksrevisionsverket , till viss delfinansieras med avgifter som myndigheten disponerar. Riksdagsstyrelsenangav vidare att kommer all årlig revision att föreslåsvara avgiftsbelagd och redovisas mot statsbudgetens inkomstsida.Riksdagen beslutade i enlighet med riksdagsstyrelsens förslag (bet.2002/03:FiU2, rskr. 2002/03:85). Någon erinran mot styrelsensöverväganden beträffande avgiftsbeläggningen av den årliga revisionenoch dispositionen av avgiftsinkomsterna framställdes inte underriksdagsbehandlingen.PropositionenI propositionen föreslås en lagreglering av grundläggande föreskrifterom avgifter vid den nya Riskrevisionen. Regeringen utgår i sinalagförslag från de av riksdagsstyrelsen fastlagda principerna förfinansiering av , vilka ställt sig bakom genombehandlingen av propositionen (prop. 2001/02:190) ochbudgetpropositionen (prop. 2002/03:1).Propositionen innehåller ett förslag till lag om avgifter vidRiksrevisionen. I enlighet med vad riksdagsstyrelsen förordat föreslårregeringen i detta lagförslag att den årliga revisionen somRiksrevisionen svarar för fr.o.m. ska varaavgiftsfinansierad beträffande affärsverk och vissa myndigheter varsverksamhet finansieras till minst hälften genom avgifter. Vidare skaRiksrevisionen ta ut avgift för den revision m.m. som sker med stöd av10 kap. 8 § tredje stycket aktiebolagslagen (1975:1385) och 4 kap. 1 §fjärde stycket stiftelselagen (1994:1220).Avgifterna ska beräknas så att de motsvarar kostnaderna förgranskningen och tas ut som en tidtaxa baserad på den faktiska tid ochkostnad som belastar varje enskilt ärende. Regeringen bedömer att deav tillämpade avgiftsnivåerna för det andra halvåret2003 av praktiska skäl samt ur rättvisesynpunkt bör vara i alltväsentligt desamma som de som avser att tillämpaunder . I lagförslagets text anges de högstataxor som får användas för insatser av personal i olika lönenivåer.Ersättningar för direkta kostnader för konsulter, resor och liknandeska däremot bestämmas för sig.Lagen om avgifter vid föreslås träda i kraft vid sammatidpunkt som myndigheten bildas, alltså den 1 juli 2003.Regeringen föreslår vidare en ändring i lagen (2002:1022) om revisionav statlig verksamhet m.m. som innebär att i princip all årligrevision fr.o.m. ska vara avgiftsbelagd. Avgifternaoch ersättningarna ska beräknas enligt samma principer som gäller förrevision . Beträffande avgiftsnivåernaför 2004 saknas det underlag för att närmare kunna fastställastorleken på avgiftsbeloppen. Mot denna bakgrund och dåriksdagsstyrelsen uttalat som målsättning att nivåerna bör sättas såatt de motsvarar kostnaderna för granskningen ,föreslår regeringen oförändrade taxor för 2004.I enlighet med vad riksdagsstyrelsen har förordat föreslås dessutomatt de avgifter och ersättningar som kommer att ta utför den årliga revisionen efter 2003 ska tillföras statskassan ochredovisas mot en inkomsttitel. Regeringen anser det vara lämpligt attdessa direktiv, som är av mer permanent karaktär, regleras i lag.Ändringen i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.föreslås träda i kraft den 1 januari 2004.Lagförslagen beräknas inte medföra några ekonomiska konsekvenser för2003. innebär lagförslaget att den avgiftsbelagdakretsen utvidgas till sådana myndigheter som inte betalar någonavgift för den årliga revisionen. Anslagsbelastningen för dessamyndigheter kan därmed komma att öka i jämförelse med dagens nivå.Regeringen aviserar att den avser att i budgetpropositionen för 2004återkomma till frågan om kompensation till myndigheterna för det nyaavgiftsuttaget.MotionenI motion Fi11 av Per och () framhålls attdet underlag som föreligger inte är tillräckligt som grund för ettbeslut om att i princip all årlig revision vid fr.om.2004 ska avgiftsbeläggas. Regeringens förslag om ändring i lagen(2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. bör därmed avslås(yrkande 1). Motionärerna anser att frågan om avgifter vidRiksrevisionen är komplicerad - den behöver utredas vidare ochdärefter, på sedvanligt sätt, remissbehandlas. I avvaktan på ettförslag baserat på en sådan utredning kan det förslag om avgifter somregeringen lagt för enligt motionärerna tillämpastills vidare (yrkande 2).Utskottets ställningstagandeUtskottet delar regeringens bedömningar i propositionen angåendeavgifter vid . årliga granskningar skaenligt propositionens förslag avgiftsbeläggas. Detta medför attavgifterna för den årliga revisionen kommer att fördelas på de objektsom faktiskt kan påverka revisionens omfattning, vilket gerrevisionsobjekten ett tydligt incitament att förbättra sin ekonomiskaförvaltning. På motsvarande sätt betalar revisionsobjekten på denprivata sidan för sin revision, varför det kan framstå som naturligtatt även myndigheter ska betala för sin revision. I de fall enmyndighet bedriver konkurrensutsatt verksamhet är det särskilt viktigtatt myndigheten betalar för revisionen för att inte erhållakostnadsmässiga fördelar jämfört med konkurrenterna.Enligt propositionen ska avgiftsbeläggningen gälla i princip all årligrevision. Därmed kommer det föreslagna nya avgiftssystemet att, tillskillnad från de nuvarande godtyckliga kriterierna för när myndighetenska betala för revisionen, ge alla revisionsobjekt likakostnadsvillkor vid extern revision. Med den utvidgade avgiftsbelagdakretsen följer dock kostnadsökningar för vissa myndigheter (de som inte betalar någon revisionsavgift). Som framgår av propositionenavser regeringen att i budgetpropositionen återkomma tillfrågan om kompensation till myndigheterna för denna avgift.Avgiftsbeläggningen av den årliga revisionen medför också attriksdagen ska besluta om avgiftsnivåer. I förslaget till lagtextenuppmärksammas att avgiften ska beräknas så att full kostnadstäckninguppnås, som de i lagen angivna högsta taxorna ska sättas påen nivå som säkrar full kostnadstäckning . Riksdagenförväntas därför inte behöva ta ställning till nya avgiftsnivåer varjeår, utan endast när kostnaderna eller volymen påtagligt förändrats.Utskottet vill i detta sammanhang påpeka att beslut om taxor är attbetrakta som föreskrifter enligt regeringsformen. Myndigheter underriksdagen har en begränsad möjlighet att besluta om föreskrifter. Enmöjlighet vore att - som utredningen för (SOU2001:97) pekat på - i 8 kap. 14 § regeringsformen, på liknande sättsom för , ta in en bestämmelse som bemyndigar Riksrevisionenatt meddela föreskrifter inom dess ansvarsområde. En översyn avreglerna i regeringsformen om delegation hinner dock inte genomföras idetta sammanhang. Den möjlighet som återstår är, som föreslås ipropositionen, att reglera grunderna för finansiering av den årligarevisionen i lag.Avgifter och ersättningar från den årliga revisionen föreslås vidaretillföras statskassan och redovisas mot inkomsttitel (s.k.bruttoredovisning). granskningsverksamhet ska dåfinansieras med anslagsmedel enligt samma regler som gäller förskattefinansierad verksamhet. Detta stämmer med huvudprincipen förstyrning av avgiftsbelagd verksamhet som bedrivs av statligamyndigheter, enligt vilken offentligrättsliga avgifter normalt intedisponeras av myndigheten. Avgiftsinkomsterna från den årligarevisionen anses utgöra offentligrättsliga avgifter mot bakgrund avslutsatser från utredningen om regler för , där mankonstaterar att avgifter som tas ut för revision av bolag ochstiftelser måste ses som en offentligrättsligt reglerad pålaga somdrabbar enskilda. Även om statliga myndigheter inte kan anses varaenskilda, slår utredningen fast att alla avgifter av administrativaoch praktiska skäl bör behandlas på samma sätt oavsett om de tas ut avstiftelser och bolag eller av myndigheter.Bruttoredovisning av avgiftsinkomster gör det möjligtatt styra och följa upp revisionsverksamheten på samma sätt som annananslagsfinansierad verksamhet. Inriktningen och dimensioneringen avRiksrevisionens verksamhet kommer således att ha sin utgångspunkt idet anslag som revisionen tilldelas för sin verksamhet. I och meddetta kommer den interna styrningen att kunna ske med enhetligastyrprinciper, vilket är viktigt för att stimulera en samverkan mellanrevisionsgrenarna. Med anslagsfinansierad granskningsverksamhet kanmyndigheten inte misstänkas för att sätta ekonomiska intressen föresyftet med verksamheten, då myndigheten inte disponerar sinaavgiftsinkomster. kommer således inte att hamna i ettekonomiskt beroendeförhållande till revisionsobjekten.Enligt vad utskottet kan konstatera lederanslagsfinansieringen av till att statens utgifterunder utgiftstaket blir - allt annat lika - högre jämförtmed den beräknade utgiftsnivån vid oförändrad organisation för denstatliga revisionen. ökar statsbudgetens inkomster genom attavgifterna för årlig revision redovisas som inkomster på statsbudgetensamt att kretsen avgiftsbetalande objekt ökar. Nettoeffekten bestämsav i vilken utsträckning myndigheterna kompenseras för det nyaavgiftsuttaget.I motion Fi11 (v) kritiserar motionärerna, liksom revisoreroch ombudsmän i remissyttranden, den promemoria som lågtill grund för lagstiftningsärendet. Enligt deras mening borde fråganom avgiftsfinansiering av all årlig revision utredas vidare. Utskottetvill erinra om att promemorian utarbetades inom Finansdepartementetmed utgångspunkt i de principer för finansieringen av Riksrevisionensom riksdagsstyrelsen angett och som genom behandlingen avpropositionen och budgetpropositionen ställtsig bakom. Utifrån detta ansåg regeringen att förslagen i promemorianborde kunna läggas till grund för lagstiftning i ärendet.I lagrådsremissen som utarbetades efter lagstiftningspromemorianredovisades motiven för riksdagsstyrelsens ställningstagande. Likasåutvecklades de formella förutsättningarna för en myndighet underriksdagen att utfärda föreskrifter, vilket utskottet redovisattidigare. I lagrådsremissen föreslogs vidare att bestämmelser omavgifter vid skulle tas in i en särskild lag. Lagrådetaccepterade detta , men för tiden därefter ansåg Lagrådet attbestämmelserna om avgifter ska sammanföras med övriga bestämmelser omrevision i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.Med vissa redaktionella ändringar godtog Lagrådet förslaget i övrigt.Lagrådet har således inte funnit anledning att ta fasta på desynpunkter som revisorer och ombudsmän anfört omatt förslaget inte skulle kunna läggas till grund för lagstiftning.Mot bakgrund av det ovan anförda tillstyrker utskottet regeringensförslag och avstyrker motion Fi11 (v) yrkandena 1 och 2.ReservationUtskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden harföranlett följande reservation.Avgifter vid (v)av ().Förslag till riksdagsbeslutJag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde haföljande lydelse:Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs ireservationen. Därmed bifaller motion 2002/03:Fi11 yrkandena1 och 2 och avslår proposition 2002/03:63 i motsvarande del.StällningstagandeJag anser att den lagstiftningspromemoria som låg till grund förlagförslaget i regeringens proposition om avgifter vid Riksrevisioneninte är tillräcklig som grund för ett beslut om att all årlig revisionska avgiftsfinansieras. Promemorian är utarbetad inomRegeringskansliet och har föranlett en väsentlig kritik vidremissbehandlingen av ombudsmän, revisorer samtjuridiska fakulteten vid . Kritiken från dessaremissinstanser avser bl.a. det faktum att frågan om finansieringen avden årliga revisionen inte blivit föremål för en samlad utredning avdet slag som normalt ligger till grund för propositioner ochriksdagsbeslut. De kritiska remissinstanserna menar vidare att det ipromemorian inte anförs några motiv för förslaget utöver en hänvisningtill riksdagsstyrelsens beslut. är analysen av förväntadeeffekter ytterst summarisk, medan en utvärdering av förväntadeeffekter hos revisionsobjekten helt saknas. Vidare anförs att fråganom en eventuell reform vad gäller finansieringen av den årligarevisionen bör skjutas upp till dess att börjat verkaoch kan delta i lagstiftningsarbetet. Jag menar att det finns godaskäl att noggrant överväga denna kritik.Anslagsfinansieringen av leder också till att statensutgifter under utgiftstaket blir - allt annat lika -högre jämfört med den beräknade utgiftsnivån vid oförändradorganisation för den statliga revisionen. ökarstatsbudgetens inkomster genom att avgifterna för årlig revisionredovisas som inkomster på statsbudgeten samt att kretsenavgiftsbetalande objekt ökar. Nettoeffekten bestäms av i vilkenutsträckning myndigheterna kompenseras för det nya avgiftsuttaget.Enligt min mening är detta förhållande inte tillfredsställande.Avgifterna kommer att öka den ekonomiska belastningen pårevisionsobjekten utan att det är klargjort om de kommer attkompenseras genom ökade anslag. Inte heller är det klargjort om deökade inkomsterna kommer att leda till en teknisk uppjustering avutrymmet under utgiftstaket.Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att regeringens förslag omavgiftsfinansiering av all årlig revision bör avslås. Dekonstitutionella aspekterna på en sådan ordning måste genomlysas ochbeaktas innan man inför ett avgiftssystem av det slag som föreslås ipropositionen. Frågan är komplicerad och behöver utredas vidare. Jagförordar därför att en sådan utredning genomförs och därefter, påsedvanligt sätt, remissbehandlas. I avvaktan på ett förslag baserat pådenna utredning kan det förslag om avgifter vid somregeringen lagt fram för enligt min meningtillämpas tills vidare.Jag anser att som sin mening ska tillkännage för regeringenvad jag har framfört om avgifter vid . Detta innebär attriksdagen bifaller motion Fi11 (v) yrkandena 1 och 2 och avslårpropositionen i motsvarande del.Bilaga 1Förteckning över behandlade förslagPropositionenProposition 2002/03:63 Avgifter vid Riksrevisionen:Regeringen föreslår att antar regeringens förslag tilllag om avgifter vid ,lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhetm.m.Följdmotion2002/03:Fi11 av Per och ():1. begär att regeringen avslår förslaget om att iprincip all årlig revision skall avgiftsbeläggas.2. tillkännager för regeringen som sin mening att enutredning om det föreslagna avgiftssystemet genomförs i enlighet medvad som anförs i motionen.