bet · GQ01KUU1 · 2003-03-27 00:00:00 — De förhandlingar inomkonventet som kommer att följa kan från svensk sidamed fördel inriktas på ett fortsatt arbete för attbetona de nämnda frågorna.I sammanhanget vill utskottet särskilt peka påbehovet av ett aktivt svenskt agerande för öppenhet.Dagens , artikel 1, talar om skapandet av"en allt fastare sammanslutning mellan de europeiskafolken, där besluten skall fattas så öppet och sånära medborgarna som möjligt." I texten nämns alltsåöppenhetsprincipen redan i artikel 1, således myckethögt prioriterad, och jämställd medsubsidiaritetsprincipen.Det förslag som föreligger i konventet hardäremot helt förbisett öppenhetsprincipen i de 16inledande artiklarna, medan subsidiariteten nämns iartiklarna 8.1, 8.3 och 9.2. En befarad negativeffekt av detta är att det kan tolkas som omöppenheten tar ett steg tillbaka i förhållande tillgällande regler.Utskottet är tveksamt till värdet av att iportalparagraferna skriva in att EU förvaltar vissabefogenheter "på federalt sätt". Såsom framgår avresonemanget om begreppet "federal" ovan är dettaett begrepp som kan leda till vitt skildatolkningar. Det är därför inte oproblematiskt närdet förekommer i fördragstext. Å andra sidan kan enkompromiss skymtas, där termen "på federalt sätt"ersätter den tidigare använda frasen "allt fastaresammanslutning". I ett sådant scenario, därbegreppet "på federalt sätt" inte av andra aktörertolkas som grunden för en ökad överstatlighet i sig,är det dock en acceptabel formulering i ett kommandefördrag.Utskottet kan ställa sig bakom konventsförslagenom ett införlivande i av stadganför grundläggande rättigheter. Ett sådantinförlivande kan innebära ett stärkt rättsskydd förenskilda gentemot EU:s institutioner ellerbeslutsfattande grundat på EU-bestämmelser, men detfår inte i sig innebära tillskapandet av nyakompetenser för EU. Utskottet välkomnar attmöjligheten för EU att ansöka om anslutning tillEuropakonventionen om mänskliga rättigheter ochgrundläggande friheter nu tycks kunna förverkligas.Det är, enligt utskottets uppfattning, av stor viktatt dessa båda frågor kopplas till varandra. Ettsätt att uppnå sådan koppling vore att ett de-facto-beslut om att ansöka om anslutning tillEuroparådskonventionen, t.ex. i form av en politiskviljeförklaring, antas av stats- ochregeringscheferna med ett beslut om nyttfördrag med införlivad rättighetsstadga.2.3 Principer, befogenheter2.3.1 BakgrundEU:s beslutsfattande vägleds som ovan nämnts av ett antal principer. Principen om tilldeladebefogenheter är grundläggande förhela systemets legitimitet och uppbyggnad.Subsidiaritetsprincipen ochproportionalitetsprincipen, som båda har tillfunktion att avgränsa EU:s makt i förhållande tillmedlemsstaternas, är båda erkända genomformuleringar i EU:s grundfördrag.Proportionalitetsprincipen har dessutom fått rikliguttolkning i domstolspraxis. Principen om lojaltsamarbete härleds även den ur såväl dagens fördragsom domstolspraxis. Till dessa fyra principer kommerprincipen om företräde framför nationellrätt, som följer av domstolspraxis. Den sistnämndaprincipen skall dock ses som ena sidan av enproblematik, vars andra sida utgörs av hurmedlemsstaterna betraktar sin bindning till . Den tyska författningsdomstolens dom rörandeMaastrichtfördraget innehåller nyckelformuleringenatt bara kan anses rättsligt förpliktigatatt underkasta sig EU:s rättssystem så länge dettaEU-system uppfyller samma krav på grundläggande fri-och rättigheter som den tyska författningen ställerupp. Denna s.k. "so-lange-als-princip" gäller ävenför del.Frågan om avgränsningen av befogenheter mellan EUoch medlemsstaterna är central i framtidsdebatteninom EU. Inte minst efter tyska förslag ingår som enav de fyra övergripande frågorna som formulerades iNice-deklarationen den om "hur man skall upprättaoch därefter upprätthålla en mer exakt avgränsningav Europeiska unionens och medlemsstaternasbefogenheter som överensstämmer medsubsidiaritetsprincipen". I Laekenförklaringen harfrågor kring kompetensfördelning utvecklats än mer idetalj. Från tysk sida har ofta hörts krav på enfullfjädrad kompetenskatalog, något som av andrakritiserats såsom en alltför rigid metod. Dagensfördrag kan sägas innehålla något av en katalog överkompetenser, men det finns två viktiga skillnadermellan detta och vad som ligger i det tyskatänkandet. För det första är fördragens befintligakatalog inte en komplett motsvarighet till det tyskasystemet i det att den endast tar upp vad som skallligga på EU-nivå och alltså inte berör vare sigsådant som skall ligga på medlemsstatsnivå eller, änmindre, vad som inom medlemsstaterna skall ligga påregional eller lokal nivå. För det andra är dentyska metoden baserad på en grundläggandekonstitutionell "uppgörelse en gång för alla" mellanolika nivåer i en flernivådemokrati. Någon sådanorubblig uppgörelse har inte bedömts som aktuelleller ens möjlig för ett EU som från tid till annanär precis så mäktigt eller maktlöst sommedlemsstaterna vill att det skall vara.Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottetyttrade i betänkande 2001/02:KUU2 EU:sframtidsfrågor att det finns både för- och nackdelarmed att inrätta en särskild kompetenskatalog:Dagens system - där befogenheterna anges ifördraget, men på ett flexibelt sätt som tillåteren försiktig utveckling och som garanterar detnationella valet av beslutsnivå inom egna landet- är enligt utskottets mening rimligt. Det fårockså stöd av debatten i konventet.Subsidiaritetsprincipen är en bidragande orsaktill denna utskottets slutsats och bör värnas.Utskottet står fast vid sin bedömning attarbetet med att tydliggöra kompetensfördelningenkan bidra till större klarhet, men att detarbetet främst bör ske som ett led i arbetet medatt förenkla fördragen. I likhet med regeringenvill utskottet understryka behovet av att, omförändringar skall ske i systemet, noga se tillatt bevara dynamik och flexibilitet. Utskottetstår också fast vid att beslutsnivån för olikafrågor inom medlemsstaterna är en helt nationellangelägenhet som berör statsskicket i respektiveland.Dagens EG-fördrag och innehåller intenågon regel om utträde ur unionen. Det är dock fulltmöjligt för en medlemsstat som så önskar attinitiera en process om utträde. I har vidolika tillfällen motioner väckts med yrkanden om attSverige skall verka för att det i EU:s grundfördragskall införas en uttrycklig rätt till utträde.Konstitutionsutskottet har behandlat flera sådanayrkanden, första gången bara efterSveriges inträde i EU och senast i sitt yttrande1999/2000:KU7y. Utskottet har därvid anfört bl.a.att det inte låg i linje med intressen att,efter inträdet i unionen, driva enfråga som måste uppfattas som att avsåg attlämna unionen. delade i betänkande1999/2000:UU10 bedömningar idenna fråga. bekräftade senast under förrariksmötet detta synsätt (bet. 2001/02:KUU2 EU:sframtidsfrågor). Subsidiaritetsprincipen inom EU fårsin viktigaste effekt i form av att EU-institutionerna, främst Europeiska kommissionen,måste motivera varför beslut som föreslås behöverfattas på EU-nivå och inte hanteras bättre påmedlemsstatsnivå. Konventets arbetsgrupp I, omsubsidiaritet, lade i sin slutrapport i september2002 (CONV 286/02) fram förslag om en politiskmekanism för tidig varning ("early warning system")som även direkt involverar de nationella parlamentenför kontroll av subsidiaritetsprincipensefterlevnad.2.3.2 Förslagen i konventetArtiklarna 8 och 9 i det paket som lades fram den 20januari utvecklar de ovan nämnda principernaoch presenterar dem på ett sätt som nära anslutertill vad som gäller men mer sammanhålletoch i viss mån med kodifiering i fördragsform av vadsom tidigare härletts ur domstolspraxis. Förutomdessa textförslag finns det ett stort antaländringsförslag från konventets ledamöter.I den skiss till konstitutionellt fördrag sompresenterades finns förslag omen ny artikel 46 som reglerar rätten till utträde urunionen.Konventets presidium har följt grundtankarna irapporten från arbetsgrupp I, subsidiaritet, ochföreslår att varje nationellt parlament skall kunnaavge ett motiverat yttrande över lagförslag frånkommissionen avseende lagförslagets överensstämmelsemed subsidiaritetsprincipen. ,rådet och kommissionen skall ta hänsyn till sådanamotiverade yttranden från de nationella parlamenten.Om minst en tredjedel av de nationella parlamentenanför att kommissionens förslag inte respekterarsubsidiaritetsprincipen skall kommissionen omprövasitt förslag. Efter omprövningen kan kommissionenbesluta att antingen stå fast vid sitt förslag,ändra det eller dra tillbaka det. Presidiets förslaginnebär vidare möjligheter för parlamenten att avgeyttranden under förlikningsförfarandet. Möjlighetentill domstolsprövning av subsidiaritetsprincipen tasockså upp i förslaget.2.3.3 Utskottets övervägandenAnalogt med vad utskottet uttalade i avsnitt 2.2.3ovan kan det konstateras att tidigareställt sig bakom de grundläggande principer som bärupp dagens EG-fördrag och . Utskottet serfördelar med att försöka framhålla dessa principermer sammanhållet. Däremot ser utskottet inga skältill att försöka i fördragsform kodifiera principersom härletts ur domstolspraxis. En sådankodifiering medför inte ökad juridisk förutsägbarheteller klarhet, utan kan tvärtom skapa osäkerhet omhuruvida alla de ofta omfattande och nyanseraderesonemang som fört i sina vägledandedomslut fortfarande skall anses gälla när deöverförs till en formulering om blott ett parmeningar i en fördragsartikel. Utskottet villsärskilt ifrågasätta tanken på att fördragsfästaprincipen om företräde framför allnationell lagstiftning. All EU-lagstiftning måstebygga på respekt för medlemsstaternaskonstitutionella principer. praxisbalanseras här i ett känsligt samspel av nationellaprinciper liknande den tyska "so-lange-als".Utskottet vill även här uppmärksamma öppenheten.För det fall konventets förhandlingar visar att detinte finns acceptans för att skriva in öppenhet somen grundläggande värdering - vilket utskottetförordar som förstahandslösning - kan ett alternativvara att formulera detta som en grundläggandeprincip, jämställd med de övriga som nämns iutkastet till konstitutionellt fördrag, artikel 8.Till skillnad från jämställdhet mellan könen,likabehandling oberoende av andra faktorer såsometnicitet eller sexuell läggning samt en godmiljökvalitet, som alla är värderingar men inte kanräknas som institutionella principer, kan öppenhetpresenteras antingen som en princip eller som envärdering.Riksdagen har tidigare tagit ställning till fråganom en kompetenskatalog. Utskottet vidhåller att detfinns både för- och nackdelar med en sådan katalog.Förslaget till artiklar 11-14 från presidiet haremellertid visat att det är möjligt att på etttydligare sätt än - men lika flexibelt införframtida förändringar - slå fast kompetenserna förEU. Detta förslag kommer sedan att behövakompletteras med mer specificerade regler längrefram i fördragstexten.Utskottet noterar att planer nu finns på att iEU:s grundfördrag reglera rätten till utträde urunionen. tidigare avvisandeställningstaganden med anledning av motioner omutträdesparagraf utgick från en situation somskiljer sig från vad som är för handen. Sverigeförutsätts nu inte, i oträngt mål och som nymedlemsstat, själv ta initiativ till enutträdesparagraf. Utskottet kan därför välkomnaförslaget.Utskottet stöder strävandena efter att gesubsidiaritetsprincipen och de nationellaparlamenten en mer central roll i EU. kannaturligtvis ta uppsubsidiaritetsprincipen i kontakterna - i kammare,utskott och - med regeringen. Detta hindrarinte att det kan finnas skäl att i enlighet med vadsom diskuterats i konventet utveckla mekanismernaför subsidiaritetskontrollen. Utan att ta ställningi detalj välkomnar utskottet en tydligare roll förde nationella parlamenten i granskningen avsubsidiariteten. En ordning med yttranden direktfrån de nationella parlamenten kan vara ett sådantinslag. Utskottet vidhåller den uppfattningriksdagen tidigare uttalat att domstolskontroll avsubsidiaritetsprincipen redan är möjlig och attbehovet av en regeländring på den punkten kanifrågasättas.2.4 EU:s institutioner2.4.1 BakgrundEU-samarbetet har sedan bildandet av kol- ochstålunionen 1951 haft tre centralabeslutsinstitutioner: ett parlament, ett ministerrådoch en kommission. Dagens EU har även som skall "ge unionen de impulser som behövsför dess utveckling och fastställa allmännapolitiska riktlinjer för denna utveckling" (artikel 4). Lagstiftningsmetoden harförändrats , men i centrum står vadsom brukar kallas gemenskapsmetoden, baserad påexklusiv initiativrätt för kommissionen samtbeslutsrätt för ministerrådet i samspel medEuropaparlamentet. Den vanligastelagstiftningsproceduren är i dagmedbeslutandeförfarandet, fastslaget i artikel 251 igällande EG-fördrag. Alla tre institutionerna harutvecklats, inte minst som i daghar avsevärt mer verkligt inflytande än i EU-samarbetets barndom. Varje förändring iinstitutionernas arbetssätt och inflytande harbeslutats i sedvanlig ordning viaregeringskonferens, så den institutionella balanssom råder får sägas spegla fullt ut vadfördragsfäderna, dvs. medlemsstaterna, anservara en lämplig ordning.Inom ramen för framtidsdebatten och arbetet ikonventet har ett flertal förslag väckts som rörinstitutionernas inflytande och funktionssätt. Dithör frågor såsom en utökning av sfären förmedbeslutandeförfarandet eller sfären för omröstningmed kvalificerad majoritet i rådet, men även metodenför val av ordförande samt mandatperioden förordföranden i ministerrådet/samtEuropeiska kommissionen. Till bilden hör också ettpar förslag som synes skapa - eller åtminstoneligger mycket nära ett skapande av - nyainstitutioner såsom t.ex. en särskild "kongress".Riksdagen har tidigare uttalat sig i frågor somrör den institutionella balansen mellan EU:sinstitutioner. I betänkande 2001/02:KUU2 EU:sframtidsfrågor sägs i denna fråga:Det är naturligt att frågor om EU-institutionernas uppbyggnad och inbördesmaktbalans ingår i det som diskuteras inomframtidsdebatten. Hur denna uppbyggnad ochmaktbalans bör se ut är i hög grad en funktion avvilken framtida inriktning man vill se för EU.Utskottet är av uppfattningen att den nuvarandeinstitutionella strukturen är lämplig som grundäven för framtiden.Utskottet stöder därvid regeringensutgångspunkt såsom den framställs i skrivelse2001/02:115. Förbättringar behöver ske, men detär utskottets mening att diskussioner om sådanaförbättringar bör ta avstamp i de nuvarandeinstitutionerna och deras inbördes maktbalans.Riksdagens hittillsvarande inställning kan med ensamlande fras betecknas som positiv till möjligheteratt stärka de centrala institutionerna men obenägenatt därvid rubba den rådande institutionellabalansen.Europeiska rådetTvå frågor har aktualiserats rörande . För det första: hur skall dess ordförandeutses - med dagens automatiskt roterande systemeller via val för (eller tvåoch har nämnts)? För det andra: skalldess roll i att ange den allmänna färdriktningenmanifesteras på annat sätt än genom dagens politiskaslutsatstexter? Tanken på ett mer konkretlagstiftningsprogram - något som får ansesåvila kommissionen - har väckts av bl.a.Storbritanniens premiärminister. Ett gemensamtförslag till konventet från och Tysklandsrespektive stats- och regeringschefs personligarepresentanter (utrikesministrarna de Villepin ochFischer) har fått stor uppmärksamhet. I dettaförslag ingår just dessa tankar, men det är inteklart hur långt de båda länderna önskar gå i att geordföranden en mer politiskt aktiv roll.EuropaparlamentetDe viktigaste frågorna rörande somär under diskussion i konventet rör ökad användningav medbeslutande samt ökat inflytande överflexibilitetsregeln i föreslagna artikel 16 ikonstitutionella fördraget, som motsvarar dagensartikel 308 EG. Andra frågor, vilka tidigare varitaktuella, är det inte längre. Sålunda förordas intei dagsläget någon ny, andra kammare avEuropaparlamentet.MinisterrådetFrågan om ordföranderollen i ministerrådet är närasammanbunden med motsvarande fråga för . Dagens system med ordföranderotation harifrågasatts även här, men förslagen till alternativlösning är mer varierande. Flera sådana förslaginnefattar en ny roll för rådets särskilde högerepresentant för utrikes- och säkerhetspolitik somordförande för utrikesministrarnas rådsmöten. Tilldet förslaget kopplas ofta en tudelning av dagensministerråd för allmänna frågor och yttreförbindelser. [5]Diskussionerna om ministerrådet har ocksåfokuserat på möjligheterna att på nya områdenanvända omröstning med kvalificerad majoritet.Konventets arbetsgrupp VI, ekonomisk styrning,föreslog övergång till beslut med kvalificeradmajoritet på skatteområdet.Till bilden hör också en allmän önskan om ökadöppenhet i ministerrådets beslutsformer. Dagenssituation, sedan ändringar beslutats vid toppmötet iSevilla , är att ministerrådet skall mötasi offentlighet vid lagstiftningsärenden, men endastvid första och sista sammanträdet i varjelagstiftningsfråga. Den regeln är införd i rådetsinterna arbetsordning. Två möjligheter finns därföratt förstärka kravet på offentlighet: dels attskriva in regler i frågan direkt i fördraget ochdärmed göra det till en fråga för hela EU och inteför rådet internt, dels att utöka kravet påoffentlighet till, vilket föreslagits, samtligamöten då rådet agerar lagstiftare.Europeiska kommissionenEuropeiska kommissionens roll och ledning är föremålför diskussion inom konventet. Kommissionen har iett par bidrag till konventet föreslagit en utökadroll för sig själv, inte minst på utrikesområdet. [6]En fråga som förts in i debatten är metoden för valav kommissionsordförande. väljs denne , och valet bekräftas därefter avEuropaparlamentet. Några av de alternativa förslagsom nu föreligger i konventet skall presenterasnedan. Statsministern uttryckte sig inför riksdagenskammare till försvar för nuvarandebeslutsordning men uttryckte viss öppenhet för att iframtiden välja kommissionsordföranden genom enkombination av Europaparlamentariker och nationellaparlamentariker.2.4.2 Förslagen i konventetI konventet har förslag förts fram om en direktfolkvald president, som skulle vara ordförande förkommissionen. Vidare har föreslagits attEuropaparlamentet skall välja enkommissionsordförande som sedan bekräftas . Tankar om att valet skulle ske aven europeisk kongress bestående av ledamöter frånEuropaparlamentet och nationella parlament har ocksåväckts. , en av ledamöterna frånriksdagen i konventet, har lämnat in ett bidrag tillkonventet enligt vilket kommissionsordförandenskulle väljas av de nationella parlamenten (dok.CONV 500/03). Ett ökat engagemang från de nationellaparlamenten i EU-frågor skulle enligt motiveringentill bidraget stärka EU:s demokratiska legitimitet.Valproceduren skulle inledas med att med kvalificerad majoritet nominerar tre ellerfyra kandidater. Därefter håller Europaparlamentutfrågningar med kandidaterna och genomför enindikativ omröstning mellan kandidaterna.Avslutningsvis, efter att möjlighet skapats förkandidaterna att söka stöd för sina kandidaturer,håller de nationella parlamenten omröstningar vidsamma tidpunkt i syfte att undvika taktisktröstande. Varje parlament har lika många röster somantalet ledamöter i från detlandet. Rösterna från varje parlament skall fördelasproportionellt mellan kandidaternas röstetal i detparlamentet.2.4.3 Utskottets övervägandenUtskottet är, liksom tidigare, öppetinställt till möjligheter att förstärkaeffektiviteten hos var och en av de centralainstitutionerna i EU, inklusive ochministerrådet. På samma sätt som kommissionen ochEuropaparlamentet med bibehållen legitimitet kanpresentera förslag till bättre funktionssätt för sinegen del måste det vara ministerrådet obetaget attgöra detsamma. Frågan om en reform av ministerrådetmåste alltså kunna diskuteras.Om en vald ordförande för ochministerrådet är rätt väg att gå är en fråga som detråder delade meningar om. Utskottet har vägt för-och nackdelarna med en sådan vald ordförande ochfunnit att nackdelarna överväger. EU behöverreformer som tydliggör beslutsformer ochinstitutioner. Förenklingen och konsolideringen avfördragen - som utskottet välkomnar - är en del avden processen. Även i övrigt syftar många avförslagen i Europeiska konventet till förenkling ochökad samverkan. Tanken på att tillskapa en valdordförande i går emot dessasträvanden efter förenkling. Det har varit avgörandeför EU:s framgångar att små medlemsstatertillåtits få väl så mycket inflytande i många frågorsom stora medlemsstater. Ett system med en valdordförande i skulle med störstasannolikhet i praktiken komma att gynna storastater. Enligt utskottets mening skall samarbetet irådet präglas av att alla medlemsstater harlikaberättigande till inflytande och rätt att utövaordförandeskapet. Ett rotationssystem förordförandeskapet i och iministerrådet har den mycket stora fördelen att detär helt rättvist och ger alla stater den unikainblick i EU:s inre verksamhet som ordförandeskapetger.Frågan om ökat medbeslutande för Europaparlamentetär inte av sådan karaktär att den lämpar sig förgenerella regler. I stället bör, som , sakenavgöras från fall till fall.När det gäller frågan huruvida beslut påskatteområdet skall kunna fattas med kvalificeradmajoritet i rådet vill utskottet framhållariksdagens centrala roll i skattefrågor; den svenskariksdagen beskattar det svenska folket. Så längebeslut kring de skattefrågor som hanteras på EU-nivåfattas enhälligt i rådet kan riksdag och regeringfullt ut kontrollera de beslut som fattas. Enövergång till beslutsfattande med kvalificeradmajoritet ligger inte i intresse på ettområde som är så centralt som skattepolitikens.Utskottet tar också avstånd från tankar på en såkallad EU-skatt som direkt skulle finansieraunionens verksamhet. Dagens ordning med avgifterfrån medlemsstaterna bör bestå.I fråga om valet av ordförande i kommissionennoterar utskottet att ett flertal möjliga procedurerdiskuterats. Det är enligt utskottets synsätt enfördel om Europeiska kommissionen - liksom -har en bred politisk sammansättning som speglar denpolitiska mångfalden i medlemsländerna, inte baraden rådande majoriteten i . Enordning där kommissionsordföranden har stöd av baraen del av det politiska spektrumet kan dessutomanses principiellt tveksam med tanke påkommissionens starka ställning som ensaminitiativtagare inom EU. Detta är de främstaargumenten emot en ordning därkommissionsordföranden skall väljas avEuropaparlamentet.Utskottet ser inte några avgörande motiv till attändra dagens ordning - att medkvalificerad majoritet nominerar kommissionensordförande och därefter godkännernomineringen. Utskottet vill dock hålla öppet förriksdagen att framöver studera andra lösningar somkonventet kan komma att föreslå och som innebär ettbredare och mer offentligt beslutsunderlag för valetav kommissionsordförande. En möjlighet, som densvenske ledamoten av konventet , och som kontrasterar till förslaget omatt kommissionens ordförande skulle väljas avEuropaparlamentet, vore att låta denne väljas av denationella parlamenten.2.5 De nationella parlamentens rolli den europeiska strukturen2.5.1 BakgrundDe nationella parlamentens roll i den europeiskastrukturen var en av fyra frågor som särskiltnämndes i Niceförklaringen om unionens framtid. Denationella parlamenten har spelat en viktig roll ibeslutsfattandet inom EU och dess föregångare ändasedan EKSG-fördragets tillkomst 1951.Konstitutionellt har de nationella parlamenten ståttför den yttersta garantin för hela systemetsdemokratiska förankring och legitimitet, genom sinroll att godkänna grundfördragen. Utöver detta finnsde nationella parlamenten bakom medlemsstaternasregeringars agerande inom ministerrådet och iregeringskonferenser. Men trots denna nyckelroll ibeslutsfattandet som de nationella parlamentenspelat så har de varit osynliga i fördragen. Deomnämns i primärrätten första gången i endeklaration som bifogades slutakten tillMaastrichtfördraget 1991 och senare i ett protokollom de nationella parlamentens roll i Europeiskaunionen.