bet · GR01KU10 · 2003-12-11 00:00:00 — I det aktuella fallet har, medutgångspunkt i krav, bedömningen varit att det inte krävtsnågra särskilda stämmodirektiv, utan implementeringen har skett underhand och redovisas i den strategi som har redovisats till riksdagen.Någon prioritering mellan affärsmässighet och andra mål(energipolitiska) har inte varit nödvändig att göra, eftersom målet omaffärsmässighet är väldigt tydligt uttalat av . Arbetet medandra mål måste ske inom ramen för affärsmässighet. Man måste varaförsiktig med att lägga alltför stor tyngdpunkt i en bolagsstyrelseeller en bolagsledning när det gäller att vara aktör på detenergipolitiska området, utan det måste utgå från beslut fattade iSveriges riksdag. Regeringen ser heller inga problem med de dubbla målsom föreligger.Utskottet riktade i granskningen sin uppmärksamhet mot det sätt påvilket regeringen utövat statens roll som ägare av . Huruvidaregeringens styrning av företaget varit förenlig med vad riksdagenbeslutat visar sig enligt utskottet i de hänseenden som granskningenavsåg i det sätt på vilket uppträtt. Utskottet konstateradeatt de olika mål som i sin verksamhet skall uppfyllauppenbarligen inte kunnat nås utan omsorgsfulla avvägningar. Vad somkommit fram under granskningen gav emellertid inte grund för någonannan bedömning än att agerande kunde anses förenligtmed vad beslutat. Utskottet fann följaktligen inte skäl attrikta kritik mot regeringen eller något enskilt statsråd för att habrustit i fråga om styrningen av eller för att ha åsidosattvad beslutat. I en reservation (m, fp, kd, c, mp) anfördesdock att det kan ifrågasättas om regeringen varit tillräckligt aktivnär det gäller att ge erforderliga direktiv för attverksamheten inom det aktuella området skall präglas av demålsättningar som ligger till grund för svensk energipolitik.Reservanterna menade att det efter granskningen inte går att kommaifrån intrycket att den styrning som regeringen utövat inte varittillräcklig, och deras slutsats var att regeringen inte kunde undgåkritik för att ha brustit i fråga om styrningen av Vattenfall.Riksdagen godkände reservationen.Promemoria från RegeringskanslietSom svar på en skrivelse från harRegeringskansliet överlämnat en inom upprättadpromemoria, se bilaga 7.1.I promemorian anförs att det enligt aktiebolagslagen(1975:1385) ankommer på aktieägare att handha frågor angåendestrategiska förändringar i bolagets verksamhet som förvärv, fusionoch likvidation. Den löpande förvaltningen av bolaget ärbolagsledningens kompetensområde, men ägaren kan gebolagsledningen direktiv i förvaltningsfrågor. Av en bilaga tillpromemorian framgår att styrelsen genom ordföranden bör samordna sin synmed företrädare för ägaren(na) i frågor av avgörande betydelse. Tillsådana frågor hör främst större strategiska förändringar i företagetsverksamhet och större förvärv, fusioner eller avyttringar, men ävent.ex. beslut som innebär att företagets riskprofil ellerbalansräkning förändras på ett avsevärt sätt.Vid ägarstyrningen av de statliga bolagen utgår enligtpromemorian regeringen från de riktlinjer för bolagets verksamhet somangetts i det riksdagsbeslut som ligger till grund för beslutet attbilda eller förvärva bolaget. Bolagsordningen återspeglar dettabeslut. Bolagsordningen beslutas på bolagsstämman, liksomstyrelsens sammansättning. För ett fåtal bolag gäller attbolagsordningen inte får ändras utan regeringens tillstånd liksom attregeringen beslutar om styrelsens sammansättning. Rekrytering avstyrelseledamöter och ordförande uppges i promemorian vara ett mycketviktigt instrument för ägarstyrningen. I flertalet statliga bolag ärägaren direkt företrädd i styrelsen, vilket ger möjligheter tillinformation om bolagens verksamhet. För att få kontroll av om ett bolagfrämjar de särskilda samhällsintressen som det, i förekommande fall,skall uppfylla rekryteras ofta en ledamot från det departement somansvarar för förvaltningen.Eftersom bolagens uppgifter varierar stort varierar arten ochomfattningen av bolagens styrdokument. Vissa bolag har ensamrätt ellerannan särskild uppgift, vilken ofta regleras i lagstiftning.Några bolag arbetar under avtal med ägaren staten, i några fall harägaren ställt upp uttryckliga ägardirektiv med krav på bl.a.avkastning och soliditet och i några fall styrs verksamheten medsärskilda regeringsbeslut om mål, återrapporteringskrav ochuppdrag. Ägardirektiv används endast i begränsad omfattning - enligtpromemorian används ägardirektiv för fyra bolag - och riktlinjer ellerprinciper för vad som bör regleras i form av ägardirektivfinns inte inom . Vanligare är i stället enägarmapp, benämnd Riktlinjer och information, innehållande riksdagsbeslutsom avser bolaget, regeringens riktlinjer samt uppgifter omavkastningskrav. Ägarmapp har överlämnats till tolv bolag.Resterande bolag kommer att motta motsvarande underlag vid kommandebolagsstämmor.Ägarförvaltningen sker huvudsakligen, i vart fall avseende dekonkurrensutsatta bolagen, helt skild från handläggningen avsektorspolitiska frågor. Detta betyder enligt promemorian attförvaltningen skilts från ställningstaganden i frågor som kan berörainte bara de statliga bolagen utan även andra aktörer på samma marknad.Vidare fattar regeringen och statsråden inte några beslut som innebäravvägning mellan olika krav och intressen för bolagen. Regeringen haringa möjligheter att lägga andra uppgifter på ett statligt bolag ände som beslutats av . Förutom riksdagsbeslut återspeglasbolagets uppdrag genom bolagsordningen, särskild lagstiftning, avtal,regeringsbeslut och i några fall ägardirektiv. Utvärderingen av ombolaget uppfyller sina åtaganden sker mot dessa dokument. I ett bolag därstaten är huvudägare, i de flesta fall genom ett hundraprocentigtägande, är risken för intressekonflikt mellan ägare ochbolagsledning begränsad. Ägaren har tydligt lagt fast bolagetsinriktning och bolagets styrelse har att utveckla bolagetsstrategier samt att förvalta bolaget inom den ramen. För det fall bolagetinte längre följer sin inriktning eller sitt åtagande kanstyrelseledamöter bytas. Vid behov kan ägarrepresentanten medverkai en bedömning av om en viss fråga bör hanteras av ägaren. Vidarekan till ledning för styrelsearbetet i styrelsens arbetsordning angesvilka frågor som skall behandlas som ägarfrågor. Har ledamöterna istyrelsen olika uppfattningar om huruvida en fråga är att anse somen ägarfråga har ordföranden att hänskjuta bedömningen till ägaren.Vad gäller statsrådens kontakter med bolagens ledningar anförs ipromemorian att de i huvudsak är begränsade till styrelsensordförande. Kontakter sker vid behov, t.ex. inför störreförändringar vad gäller bolagens verksamhet och i uppkomnarisksituationer. Inom ramen för den aktiva ägarstyrningen har chefenför som regel endast kontakt med styrelserna förde bolag som departementet har förvaltningsansvar för, medan övrigastatsråd som har förvaltningsansvar för bolag under sittdepartement håller kontakter med dessa bolags styrelser. Kontaktermellan statsråd och bolagsledning dokumenteras när de avser sådanaägarfrågor som kan komma att leda till formellt beslut och i vissa falläven på en mer löpande basis.Utskottets ställningstagandeUtskottet vill till en början erinra om att förhållandet mellanregeringen och statliga aktiebolag regleras av aktiebolagslagen; någonsärskild reglering i regeringsformen finns inte. I sin egenskap avföreträdare för det statliga ägandet lyder regeringen således undersamma regler som andra bolagsägare. Innebörden av detta är bl.a. attägarinflytandet utövas i bolagets beslutande organ, bolagsstämman. Denutser styrelsen, som i sin tur utser verkställande direktör. valet av styrelse och möjligheten att i bolagsordningen föra insärskilda bestämmelser kan statens representanter på bolagsstämmanpåverka inriktningen av bolagets verksamhet. Uppstår det en konfliktmellan styrelsen och bolagsstämman kan den senare ersätta destyrelseledamöter som utsetts av stämman. Vidare, i den mån anslag påstatsbudgeten beslutas för bolagets verksamhet, kan styrning utövasgenom att särskilda villkor föreskrivs för anslagets användande.Utöver detta finns inte några formella styrmedel. Staten kan docksjälvfallet sluta avtal med ett statligt bolag, varigenom bolagetfrivilligt går med på att inskränka sin handlingsfrihet på ett sättsom staten önskar. Staten kan också utöva sitt ägarinflytandeså att det i bolagsordningen skrivs in bestämmelser om att vissaav bolagets beslut skall underställas regeringen eller annan statligmyndighet. Som utskottet tidigare uttalat ligger det i sakens naturatt det även förekommer underhandskontakter mellan staten som ägareoch den direkta bolagsledningen. Det gäller i särskilt hög grad närstaten är ende aktieägaren.Under särskilt den senaste har , på grund avavregleringar och marknadsutvecklingen, flertalet av de bolagregeringen förvaltar förändrats från monopolföretag med särskildauppgifter till företag med större marknadsinriktning. Det torde därvidvara ofrånkomligt att det emellanåt, i förvaltningen av ettbolags angelägenheter, uppkommer beslutssituationer som fordraravvägningar mellan finansiella mål och samhällsmål, då det inteframstår som självkart vilket mål som skall prioriteras. I egenskap avföreträdare för det statliga ägandet har regeringen att verka i enlighetmed de beslut som fattats av rörande enskilda bolagsverksamhet. Regeringen har ett politiskt ansvar i fråga om denstatliga företagsverksamheten.Formerna för ägarstyrningen utvecklas kontinuerligt. Från deutgångspunkter som utskottet har att beakta är det av betydelse attstyrningen sker på ett sätt som skapar möjlighet att i efterhandgranska regeringens agerande. Utskottet har tidigare uttalat attrutiner bör utvecklas som gör det möjligt att följa upp viktigarehändelseförlopp och att granska vilka kontakter som förevarit mellanbolagsledningar och berörda departement i frågor av större betydelse.Utskottet förutsätter att det fortsatta utvecklingsarbetet avseendeägarstyrningen görs i medvetande om detta.Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande av utskottet.8 Frågor med anknytning till EU-arbetet8.1 Faktapromemorior över EU-handlingarBestämmelser om och riktlinjer för regeringens informationsskyldighetm.m.Grundläggande bestämmelserI regeringsformen (10 kap. 6 §) föreskrivs att regeringenfortlöpande skall informera om vad som sker inom ramen församarbetet i Europeiska unionen och att närmare bestämmelser om bl.a.informationsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen.I riksdagsordningen (10 kap. 2 §) föreskrivs att regeringen är skyldigatt informera om sin syn på de förslag från kommissionen somregeringen bedömer som betydelsefulla. Utskotten skall följa arbetet iEU inom de ämnesområden som följer av ärendefördelningen mellanutskotten.Vidare finns bestämmelser om regeringens skyldighet attunderrätta och att samråda med nämnden om frågor som skallbehandlas i rådet.Riktlinjer som har antagitFaktapromemorior nämns inte särskilt i riksdagsordningen.Faktapromemorior är emellertid en form för regeringen att lämnainformation till riksdagen.Enligt de riktlinjer som redovisas nedan lämnas sådanapromemorior över kommissionsförslag om nya, viktiga rättsakter samtöver grönböcker, vitböcker och meddelanden med förslag till viktigarenya regelsystem eller principiellt viktiga ändringar i gällandelagstiftning. De överlämnas från till kammarkanslietsom lämnar dem vidare till det utskott som frågan rör.Vid anslutning till Europeiska unionen diskuterades formernaför samverkan mellan riksdag och regering (prop. 1994/95:15,förslag 1994/95:TK1, bet. 1994/95:KU22). Till grund för diskussionen lågbl.a. förslag från en av talmanskonferensen tillsatt arbetsgrupp.Arbetsgruppen hade skisserat en ordning efter danskt mönster förregeringen att lämna information till riksdagen.Enligt den skisserade ordningen skulle regeringen, när förslag tillförordningar, direktiv m.m. och viktigare redogörelser lagts fram avkommissionen och översatts till svenska överlämna dokumenten tillriksdagen. Förslag till viktigare rättsakter skulle så snart sommöjligt följas av en skriftlig redogörelse för förslagets innebördoch förhållande till svenska bestämmelser. När det gäller frågorsom skulle yttra sig i borde dokumenten tillhandahållasinnan parlamentet påbörjade sin behandling. Vidare bör regeringenlämna lättlästa, skriftliga förteckningar beträffande allaförslag som läggs fram inom första pelaren, liksom beträffande andrautspel inom EU.Genom informationen från regeringen skulle utskotten fåmöjlighet att göra en bedömning av frågornas betydelse. Jämsides medberedningsprocessen inom EU fram till behandlingen i rådet (inkl.beredningen i Coreper) kunde utskotten sedan genom kontakter meddepartementen och på annat sätt skaffa sig ytterligare inblick ide aktuella frågorna samt diskutera frågorna vid sammanträden. Ibetydelsefulla frågor kunde offentliga utfrågningar ordnas. Vidsammanträffanden med regeringsföreträdare kunde utskotten också lämnasynpunkter. Det skulle vidare finnas utrymme för kontakter på detpartipolitiska planet med bl.a. ledamöterna i . Vidsidan av information om nya förslag m.m. kunde utskotten ha behov aven mera allmän information om utvecklingen inom EU och ombehandlingen av viktigare frågor. Sådan information borde kunna lämnasfrån vederbörande departement vid utskottssammanträden. Arbetsgruppenansåg att ordningen skulle ge utskotten möjligheter att självständigtta upp olika EU- frågor och att framföra synpunkter på dem tillregeringen. Gruppen underströk att de skisserade kraven i vissmån fick ses som ett provisorium eftersom det innan samrådsförfarandetpåbörjats var svårt att av- göra vilken information som behövs och attutvecklingen fick visa om önskemålen behövde skärpas eller eljestjusteras.Konstitutionsutskottet utgick från att information skulle komma attöverlämnas från regeringen till i huvudsak enligt den avarbetsgruppen skisserade ordningen. Därigenom gavs enligt utskottetsmening goda förutsättningar för utskotten att kunna agera på ett tidigtstadium under det att en fråga behandlades inom EU.Frågan om riktlinjer för faktapromemoriorna behandlades senare ingåendei ärendet omriksdagen inför 2000-talet (förs 2000/01:RS1, bet.2000/01: KU23). Behandlingen grundades på ett förslag frånriksdagsstyrelsen, som ställde sig bakom ett förslag som lämnats avden av dåvarande talmanskonferensen tillsattaRiksdagskommittén, som hade till uppgift att se över bl.a.riksdagens arbete med EU-frågor. Vid behandlingen framhölls attkommissionens samrådsdokument är värda särskild uppmärksamhet, att debör finnas lättillgängliga i en databas i och att de bördelas till berört utskott. Vidare framhölls att utskotten börrapportera till kammarkansliet om de vidtar någon åtgärd i den fråga somfaktapromemorian rör.Närmare uttalade följande om hanteringen avfaktapromemorior (avsnitt 6.3.2).Enligt gällande riktlinjer för regeringens information till riksdagenskall kommissionsförslag om nya, viktiga rättsakter bli föremål förfaktapromemorior. Grönböcker, vitböcker och meddelanden med förslagtill viktigare nya regelsystem eller principiellt viktiga ändringar igällande lagstiftning skall också presenteras i faktapromemorior.Faktapromemorian skall överlämnas till senast fem veckorefter det att kommissionen presenterat sitt förslag.Vi anser att faktapromemoriorna skall finnas lättillgängliga i endatabas som enkelt kan nås via Helgonät (intranät) ochriksdagens hemsida på Internet. Promemoriorna skall inte längre delastill samtliga ledamöter utan endast till berört utskott. Om någonledamot önskar samtliga promemorior i pappersform får denne anmäladet till kammarkansliet.Varje inkommen faktapromemoria - och således också detkommissionsdokument som faktapromemorian rör - bör tydligt föras tillett ansvarigt utskott. På motsvarande sätt som sker för propositioneroch motioner bör detta ske i samarbete mellan kammarkansliet ochutskottskanslierna. Även andra dokument som hör till samma ärende,t.ex. resolution över en grönbok, skall föras tilldet ansvariga utskottet. Därmed markeras utskottets ansvar för frågan.Vi vill framhålla att vissa frågor kan röra flerautskott, och det är då viktigt att alla berörda utskott får kännedomom frågan och den fortsatta hanteringen.Utskotten bör rapportera till kammarkansliet om de vidtar någonåtgärd i den fråga som faktapromemorian berör. Redovisningen börske genom utdrag ur utskottets protokoll. Redogörelsen kan t.ex.avse att utskottet har inhämtat kompletterande information genom enmuntlig föredragning från regeringen. Utskotten kan också hänvisa tillbehandling i be- tänkanden av frågan eller av närliggande frågor ellertill att man avser att yttra sig till . Om utskottet intevidtar någon åtgärd krävs ingen rapportering. När så är påkallatbör uppgifterna kompletteras.Kammarkansliet bör lägga in uppgifterna i t.ex. sitt EU-diarium.Därmed blir uppgifterna lätt tillgängliga internt i , bl.a. förandra utskott. får också möjlighet att enkeltinhämta information om utskottens hantering av de frågor som skallbehandlas på den kommande veckans rådsmöten.I likhet med vad som gäller för kammarkansliets EU-diarium böräven dessa uppgifter göras praktiskt tillgängliga för allmänheten genomatt läggas ut på hemsida. Därmed kan den som är intresseradfölja utskottens hantering av frågorna. Uppgifterna bör ocksååterges i den övergripande EU-promemoria som vi har föreslagit att varjeutskott skall upprätta.Det är viktigt att faktapromemoriorna uppfyllerriktlinjernas krav och innehåller relevant information. Det ankommerpå att svara för urvalet av vilka kommissionsdokumentsom blir föremål för faktapromemorior men bör följa urvaletoch kvaliteten på promemoriorna. Detta bör ske löpande påkammarkansliet i samarbete med utskotten och kan ocksåuppmärksammas inom ramen för granskning. Detär inget självändamål att antalet faktapromemorior som framställs ärhögt. I under- handskontakter mellan utskottskansli och berörtdepartement bör en bedömning kunna göras av vilka frågor som börbli föremål för faktapromemorior.Vi vill understryka vikten av att femveckorsgränsen för avgivandeav faktapromemorior hålls. Utskotten är dock oförhindrade attpåkalla information från regeringen tidigare än efter detatt kommissionen lagt sitt förslag. Utöver vad som anges i nugällande riktlinjer bör promemoriorna innehålla en kortsammanfattning som särskilt fokuserar på förslagets påverkan på svenskaförhållanden. För att göra faktapromemoriorna, som numreraslöpande per , mer tillgängliga bör de publiceras i ensärskild volym i riksdagstrycket.På förslag godkände deföreslagna riktlinjerna för arbete med EU-frågorna samttillkännagav för regeringen som sin mening vadRiksdagskommittén anfört om information från regeringen tillutskotten, och kammaren om EU- frågor.Regeringskansliets riktlinjer för handläggning av EU-frågorDe huvudsakliga riktlinjerna för arbetet med faktapromemorior inomRegeringskansliet finns i cirkulär 2 Samråd och information mellanregering och riksdag i EU-frågor. Under rubriken 2.1.2 Faktapromemoriaanges där följande.Huvudansvarigt departement skall skriva en fakta-PM omkommissionens förslag till viktigare rättsakter. Grönböcker, vitböckeroch meddelanden med förslag till viktigare nya regelsystem ellerprincipiellt viktiga ändringar i gällande lagstiftning skall ocksåpresenteras i faktapromemorior.Faktapromemorian skall innehålla uppgifter om förslagets innehålloch en beskrivning av hur det förhåller sig till svenska regler påområdet. Konsekvenserna för om förslaget genomförs skallbelysas. Departementet bör ange om förslaget remitterats tillsvenska intressenter och, i så fall, ge ett kort sammandrag av inkomnasynpunkter. Om möjligt bör tidpunkten anges för när arbetet irådsarbetsgruppen inleds. Andra relevanta tidpunkter för beredning avärendet bör också anges. Om regeringens syn på förslaget ärfärdigberedd promemorian upprättas bör regeringensståndpunkt anges i promemorian. I annat fall bör regeringenspreliminära ställningstagande redovisas. Regeringen kan även redogöraför sin syn i en annan handling eller muntligt vid de kontakter somäger rum med de berörda utskotten.När kommissionen presenterat ett reviderat förslag med anledningav första yttrande, skall faktapromemorianuppdateras om substantiella förändringar gjorts jämfört medkommissionens ursprungliga förslag. Det bör framgå vilken inställningEuropaparlamentet har i frågan.En mall för faktapromemoria finns i bilaga 2.Faktapromemoriorna skall beredas gemensamt enligt riktlinjernai Statsrådsberedningens PM 1997:4, Samrådsformer i ,och EU-enhetens Cirkulär 3 "Riktlinjer för beredning iRegeringskansliet av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m.".Faktapromemorian skall lämnas över till kammarkansliinom från det att kommissionens aktuella förslagöverlämnats till rådet i svensk översättning. Promemorian nummersättsoch överlämnas av till kammarkansliet och UD PIK EU förpublicering på respektive hemsida. En kopia sänds till ansvarigtdepartement, Statsrådsberedningen, Finansdepartementetsbudgetavdelning samt representationen i . Riksdagenhåller promemoriorna tillgängliga i databaser och de publiceras i ensärskild volym i riksdagstrycket efter varje riksmöte.Fördröjningar i översättningsarbetet bör inte leda till attfaktapromemorior lämnas senare än då den ansvarigarådsarbetsgruppen inleder sitt arbete med förslaget.Enligt den nämnda faktapromemoriemallen skall promemoriornainnehålla - utom rubrik och dokumentbeteckning - ensammanfattning, en redogörelse för förslaget: innehåll, gällande svenskaregler och förslagets effekt på dessa och budgetära konsekvenser,en redogörelse för ståndpunkter: svensk ståndpunkt, medlemsstaternasståndpunkter, institutionernas ståndpunkter, re- missinstansernasståndpunkter samt under rubriken : redogörelser för fortsattbehandling av ärendet, rättslig grund och beslutsfattande ochfackuttryck/termer.I cirkuläret anges vidare att representationen i Brysselfortlöpande registrerar samtliga förslag och offentligameddelanden (vit- och grönböcker m.m.) från kommissionen och attuppgifter från registreringen ligger till grund för förteckningar påsvenska över inkomna förslag m.m. samt att månadsvisskickar förteckningarna till samtliga departement.Departementen skall, för varje inkommande förslag till rättsakt m.m.och i förekommande fall efter sedvanlig gemensam beredning, skriftligenmeddela EU-enheten vilka förslag som kommer att föranleda enfaktapromemoria. Om det finns särskilda skäl för att en faktapromemoriainte kan lämnas inom femveckorsfristen skall det ansvariga departementetange detta och lämna uppgift om när promemorian kan förväntas. UD:sEU-enhet ställer därefter samman uppgifterna och lämnar dem tillriksdagens kammarkansli.Cirkulär 3 avser riktlinjer för beredning i avsvenska ståndpunkter i EU-frågor m.m. I detta cirkulär framhållsatt en gemensamt beredd, svensk ståndpunkt beträffande förslag ochinitiativ från kommissionen bör tas fram på ett så tidigt stadium sommöjligt. En sådan ståndpunkt bör finnas senast efter detatt kommissionens förslag formellt har överlämnats till rådet i svensköversättning, dock allra senast då arbetet med förslaget inleds irådsarbetsgruppen. För frågor som initieras på annat sätt, t.ex.ordförandeskapsinitiativ, i form av resolutioner och slutsatser, börrutinerna följas i tillämplig utsträckning. Cirkuläret innehåller ocksåen mall för de ståndpunktspromemorior som skall sammanställas.En ståndpunktspromemoria bör kunna baseras delvis på den informationsom har sammanställts i faktapromemorian till , men den svenskaståndpunkten bör enligt cirkuläret utformas mer utförligt iståndpunktspromemorian.Enligt uppgift från kammarkansli förs inte längre deförteckningar över förslag och offentliga meddelanden som nämns icirkuläret.Nytt uppdrag till hade, som nämnts, till uppgift att se över bl.a.riksdagens arbete med EU-frågor. Kommittén fick iuppdrag av riksdagsstyrelsen att fortsätta sitt arbete med beredning avfrågor som rör utvecklingen av arbets- former.