bet · GQ01FIU9 · 2003-02-06 00:00:00 — revisorers förslag angående statens avtalsförsäkringar behandlar i betänkandet revisorers förslag2001/02:RR21 angående statens avtalsförsäkringar.Enligt revisorerna har dagens system för finansiering av de statligaavtalsförsäkringarna allvarliga brister som bör åtgärdas. Delsriskerar systemet att leda till diskriminering av äldre arbetskraft påden statliga arbetsmarknaden, dels bidrar det till att försvåra förmyndigheterna, särskilt mindre myndigheter, att ekonomiskt planera sinverksamhet. Dessutom finns administrativa och organisatoriska bristeri försäkringsmodellen, enligt revisorerna.Finansutskottet konstaterar i betänkandet att regeringen, bl.a. som enföljd av revisorernas granskning, beslutat tillsätta enkommitté med uppgift att göra en översyn av systemet för finansieringav de statliga avtalsförsäkringarna. Merparten av de förslag ochproblem som revisorerna tar upp i sin granskning kommer att behandlasav kommittén.Men hänvisning till översynen avstyrker utskottet revisorernasförslag.Ingen motion har väckts i ärendet.Utskottets förslag till riksdagsbeslutRiksdagens revisorers förslag angående statens avtalsförsäkringarRiksdagen avslår förslag 2001/02:RR21 punkterna 1-5.Stockholm den 6 februari 2003På finansutskottets vägnarSven-Erik ÖsterbergFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: (),(), (), (), KjellNordström (s), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), SivHolma (v) och ().Redogörelse för ärendetI Förslag till 2001/02:RR21 föreslår revisorerförändringar i systemet för finansiering av statensavtalsförsäkringar. Förslagen bygger på revisorernas rapport2001/02:11 Statens avtalsförsäkringar.Utskottets övervägandenRiksdagens revisorers förslag angående statens avtalsförsäkringarUtskottets förslag i korthetTill följd av bl.a. revisorers granskning beslutaderegeringen att tillsätta en kommitté med uppgift att göra enöversyn av systemet för finansiering av de statligaavtalsförsäkringarna. Huvuddelen av de problem och frågeställningarrevisorerna tar upp i sin granskning kommer att behandlas avkommittén. Med hänvisning till översynen avstyrker utskottetrevisorernas förslag i 2001/02:RR21.Revisorernas förslag i korthetDagens modell för finansiering av statens avtalsförsäkringarAvtalsförsäkringarna för anställda i de statliga myndigheternaregleras genom kollektivavtal slutna mellan och defackliga organisationerna. I avtalen anges att finansieringen av deförmåner som är förknippade med försäkringarna ska skötas avarbetsgivaren. För att klara finansieringen är myndigheterna därförknutna till ett försäkrings- och finansieringssystem inom staten.Systemet reformerades och förändringarna varbl.a. ett led i den pågående delegeringen av arbetsgivaransvaret inomstaten. Riktlinjen är att myndigheterna ska belastas med den fullakostnaden för förmånerna i avtalen. Varje myndighet betalar införsäkringsmässigt beräknade för de förmåner som myndighetensanställda tjänar in. finansierades avtalsförsäkringarna genomschablonmässigt beräknade lönekostnadspålägg för myndigheterna.Premierna förs till en inkomsttitel på statsbudgeten ochutbetalningarna av förmånerna görs från särskilt anslag istatsbudgeten.Praktiskt fungerar systemet så att myndigheterna betalarin försäkringsmässigt beräknade för de anställdas förmånertill (). SPV administrerar utbetalningen avförmånerna i avtalsförsäkringarna.Storleken på de myndigheterna ska betala till SPV bestäms (). NSA har det övergripandeansvaret för försäkringssystemet och beslutar även om andraförsäkringstekniska riktlinjer som rör avtalsförsäkringarna, t.ex.dödlighetstal, omkostnader, grundränta och tjänstetid. NSA är en litenmyndighet som består av fyra ledamöter (plus fyra ersättare) som utsesav regeringen. Kanslifunktioner som nämnden behöver utförs av SPV. NSAlämnar en särskild redovisning av de statligaavtalsförsäkringarna men redovisningen är inte föremål för årligrevision av Riksrevisionsverket.De som myndigheterna betalar in finansierar följandeförsäkringar:Tjänstepension och vissa riskförmåner enligt pensionsavtal, PA-91, ochPA-SPR (pensionsavtal för yrkesofficerare). Från och med januari 2003även förmånsdelen i pensionsavtal 2003, PA-03.Pensionsersättning enligt det statliga trygghetsavtalet, TA.Statens tjänstegrupplivförsäkring, TGL-S.Statens personskadeförsäkring, PSA.Problem med systemet enligt revisorerRevisorerna har granskat finansieringen av de statligatjänstepensionerna, dvs. tjänstepensionerna enligt PA-91.Tjänstepensionerna svarade för avmyndigheternas kostnader för avtalsförsäkringarna.Det finns två problem med dagens system eller modell för finansieringav statens avtalsförsäkringar, enligt revisorerna. Dessa är:Kostnadsosäkerhet för myndigheterna. Den försäkringspremie sommyndigheterna betalar till SPV är preliminärt beräknad. Enslutlig beräkning och avräkning av premien görs först året efter detaktuella inbetalningsåret. Erfarenheten visar att skillnaden mellanden preliminärt beräknade premien och den slutliga premien ofta kanvara betydande för en enskild myndighet. Detta skapar, enligtrevisorerna, stora problem för myndigheterna att ekonomiskt planerasin verksamhet. Framför allt drabbas de mindre myndigheterna avkraftigt varierande premier.Risk för åldersdiskriminering vid anställning och löneförhandling.Förutom lönenivå och löneökningar har den anställdes ålder enavgörande inverkan på premiens storlek. Detta gör att risken äröverhängande att äldre arbetskraft diskrimineras vid rekrytering ochlöneförhandling eftersom myndighetens kostnader för pensionspremierkan stiga kraftigt när en äldre person anställs eller geslöneförhöjning.Kostnadsosäkerheten för myndigheternaDen premie som myndigheten ska betala till SPV för ett visst årberäknas två gånger, först preliminärt och sedan slutgiltigt. Underantagande om att det är myndigheternas premie för år 3 som avses blirtidsschemat för fastställande av premien som följer:År 2 gör SPV en preliminär beräkning av de myndigheten skabetala in 3. Underlaget för den preliminära beräkningen ärmyndigheternas personalsituation och personalsammansättning vid slutetav år 1. Underlaget kompletteras med prognoser över löneutvecklingenfrån Arbetsgivarverket.År 3 betalar myndigheten in som bygger på SPV:spreliminära beräkning år 2.I början av år 4 samlas uppgifter in om anställda vid myndigheterna år3. Utifrån dessa uppgifter gör SPV 4 en slutlig beräkningav myndigheternas för år 3. år 4 reglerassedan skillnaden mellan den preliminära och den slutligapremieberäkningen.Eftersom den preliminära beräkningen av premien görs året innanpremierna ska betalas in och bygger på inaktuella uppgifter finns detett antal osäkra faktorer som kan leda till att den preliminäraberäkningen skiljer sig relativt markant från den slutligaberäkningen. En sådan osäker uppgift är löneutvecklingen 2och 3 i exemplet. Som nämndes ovan använder SPV Arbetsgivarverketslöneprognoser för att uppskatta löneutvecklingen. Andra osäkrauppgifter som påverkar beräkningen är personalomsättningen påmyndigheterna och utvecklingen av prisbasbeloppet och det förhöjdaprisbasbeloppet. De olika basbeloppen fastställs ijuli och nivån på prisbasbeloppet påverkar den anställdespensionsunderlag medan det förhöjda prisbasbeloppet påverkar nivån påtaket i försäkringen. Dessa påverkar i sin tur i hög grad nivån påpremien.Revisorerna konstaterar i rapporten att avvikelserna mellan denpreliminära och den slutliga beräkningen av premien varit relativtstora . fastställdes t.ex. attmyndigheterna skulle betala in en preliminär premie omtotalt . I den slutliga beräkningen våren 2001fastställdes den slutliga premien till totalt 8 450 miljonerkronor. Det innebär att myndigheterna senast fick betala inytterligare 557 miljoner till staten. var skillnaden 484miljoner kronor.För den enskilda myndigheten kan skillnaden vara betydligt större änså. revisorer använder sig själva som exempel. Under 2000och 2001 steg de slutliga premierna för revisorerna med 30 %respektive jämfört med de preliminära beräkningarna. Problemetmed höga och varierande för avtalsförsäkringarna drabbarframför allt mindre myndigheter, eftersom t.ex. lön och ålder för enenskild anställd får större genomslag i en mindre organisation än i enstörre.Det nya finansieringssystemet för statens avtalsförsäkringar var frånbörjan tänkt att gälla fullt ut fr.o.m. , men tillföljd av problem med premieberäkningarna för myndigheterna skötssystemet med preliminära och slutliga upp till 2000. Den storaskillnaden mellan preliminära och slutliga medförde attregeringen beslutade att myndigheterna skulle betalain de lägre preliminära premierna. I samband med beslutet omövergången till det nya systemet uttalade regeringen att övergångenskulle vara kostnadsneutral för myndigheterna. harregeringen därför vid olika tillfällen justerat myndigheternas anslag.En slutlig justering gjordes i tilläggsbudgeten för 2001.Till följd av svårigheterna att beräkna premierna gav också regeringen1999 NSA i uppdrag att ytterligare utreda premieberäkningarna. Som ettresultat av utredningen införde NSA en premieåterbäring ellerpremierabatt i syfte att stabilisera den totala premienivån. Rabattenfinansieras genom att NSA beslutade att den del avfinansieringssystemets konsolideringskapital som överstiger avden försäkringstekniska avsättningen kan ges i premieåterbäring tillmyndigheterna. I en försäkringsrörelse avsätts kapital för att täckade förmånsutbetalningar som försäkringsgivaren utlovat. Kapitaletkallas för försäkringsteknisk avsättning och räknas upp med ettantagande om ränteutvecklingen. Den del av avkastningen på detförsäkringstekniska kapitalet som överstiger ränteantagandet kallasför konsolideringskapital.Enligt revisorerna har dock systemet med premieåterbäring endast ibegränsad omfattning dämpat variationerna i premierna.Risken för åldersdiskrimineringDen premie som myndigheterna betalar till SPV för att finansiera deanställdas tjänstepension kallas sparpremie. Sparpremien är vad som iförsäkringstekniskt sammanhang kallas för en engångspremie (tillskillnad från löpande premie). Innebörden av det är att premien skatäcka hela kostnaden för den värdeökning av pensionsrätten för enanställd som t.ex. en löneförhöjning ger.Storleken på sparpremien påverkas bl.a. av den anställdes lönenivå,löneökningar, ålder, pensionsålder och de försäkringstekniskariktlinjerna för finansieringen.Förenklat leder löneförhöjningar till att den anställdes intjänadepensionsrätt ökar och att därmed den premie som myndigheten ska betalastiger. konstruktion innebär också att den anställdeslönenivå har en avgörande inverkan på premiernas storlek. ger de delar av den anställdes pensionsunderlag somligger över taket 7,5 förhöjda prisbasbelopp en högre pension än dedelar som ligger under taket. Detta betyder att premien kraftigt ökarför de delar av pensionsunderlaget som ligger över taket, upp till 30förhöjda prisbasbelopp. För pensionsunderlag över 30 förhöjdabasbelopp betalas ingen tjänstepension. Ålder och tjänstetid påverkarpremien genom att ju längre tjänstetid en arbetstagare har, destostörre blir premien för att täcka en ökad pensionsrätt till följd avt.ex. en löneförhöjning.Revisorerna redovisar i sin rapport ett antal exempel på hur ålder ochlön påverkar myndighetens premiekostnad för de anställda.Exempel 1 Ålderns och lönenivåns effekt på premiekostnadenI tabell 1 nedan framgår premiekostnaden för tvåmyndighetsanställda, individ A och individ B. A har ettpensionsunderlag under taket 7,5 förhöjda prisbasbelopp (motsvarandeen månadslön 2001 på ). B har ett pensionsunderlag som delvisligger över taket (motsvarande en månadslön 2001 på ). Meddessa förutsättningar beräknas sedan premiekostnaden för dels A, delsB när de är 30, 40, 50 respektive gamla.Tabell 1. Premiekostnad vid olika lönenivåer och åldrarÅlder Individ A(pensionsunderlag under taket) IndividB(pensionsunderlag över taket)30 9 755 21 15740 11 795 46 91850 14 585 83 30560 18 670 134 873Som framgår av tabellen påverkas premiekostnaden kraftigt av ålder ochlönenivå. Premiekostnaden stiger vid stigande ålder och ökar ännukraftigare om individens lön delvis ligger över taket.Exempel 2 Ålderns och löneökningars effekter på premiekostnadenI tabell 2 redovisas premiekostnaden vid olika löneförhöjningarför anställda i åldrarna 30, 40, 50 och . Samtliga antas ha sammamånadslön på samt att de haft sammalöneökningstakt under de senaste åren.Tabell 2. Premiekostnad vid olika löneökningar och åldrarLöneökning Premiekostnad vid olika åldrar30 40 50 60Ingen löneökning 25 749 46 737 75 974 117 058+ /mån 27 080 53 688 90 992 143 641+ /mån 28 411 60 638 106 010 170 224+ /mån 29 742 67 589 121 027 196 807Tabellen visar att premiekostnaden stiger vid högre löneförhöjningar.Men tabellen visar också att uppgången i premiekostnad till följd avlöneförhöjning blir större ju äldre den anställda är.Båda exemplen visar att myndigheternas premiekostnader föravtalsförsäkringarna kraftigt påverkas av de anställdas ålder. Dettabetyder, enligt revisorerna, att det finns en uppenbar risk för attäldre personer diskrimineras vid t.ex. nyanställning ellerlöneförhandlingar, eftersom det är billigare för myndigheten attanställa eller höja lönen för yngre arbetskraft. Detta skulle i såfall strida mot arbetslinjens principer och försvåra för äldrearbetskraft att delta på arbetsmarknaden.Hur påverkar det nya pensionsavtalet 2003, PA-03, problembilden?Från och med den 1 januari 2003 ersätts pensionsavtal PA-91 avpensionsavtal PA-03. Övergången till PA-03 kommer att ske successivt,och avtalet gäller fullt ut för anställda som är födda ellersenare. Anställda födda berörs delvis av det nyaavtalet och delvis av det gamla avtalet. Anställda födda ellertidigare berörs ej av PA-03.Till skillnad från PA-91 består PA-03 av både en förmånsbaserad deloch en avgiftsbaserad del. Den avgiftsbaserade delen innebär attmyndigheten ska avsätta av den anställdes lön upp till 30förhöjda prisbasbelopp till tjänstepension. På pensionsunderlag somligger mellan 7,5 och 30 förhöjda prisbasbelopp utgår dessutom enförmånsbaserad del. För underlag under 7,5 förhöjda prisbasbelopputgår ingen förmånsbaserad pension. För pensionsunderlag över 7,5förhöjda prisbasbelopp är pensionsnivån något lägre än i PA-91.PA-03 påverkar de problem som revisorerna beskriver på bl.a. följandesätt:Problemen med kostnadsosäkerhet och incitament tillåldersdiskriminering kommer sannolikt att minska något, men problemetkommer inte att försvinna. Som redovisades ovan är en del avtjänstepensionen i PA-03 avgiftsbestämd. Det betyder att för denna delkommer kostnaden för myndigheterna att vara fast och förutbestämd,vilket minskar kostnadsvariationen och ökar myndigheternasplaneringsförutsättningar. En stor del av tjänstepensionen är dockfortfarande förmånsbaserad. Detta är också den del av pensionen somtidigare orsakat de kraftigaste variationerna i myndigheternaspremiekostnad. I likhet med i PA-91 kommer den anställdes ålder i PA-03 att kraftigt påverka premiekostnaden.Avtalet innebär inte någon förändring av det ovan redovisadetidsschemat för beräkning av myndigheternas , utan premiernakommer, i likhet med tidigare, att beräknas enligt systemet medpreliminära och slutliga premier.Till skillnad från PA-91 ger PA-03 möjlighet till s.k. fribrev.Fribrevet, som används på det privata tjänstepensionsområdet ITP,innebär att den person som går i pension före avtalad pensionsåldererhåller ett fribrev som motsvarar det kapital som finns avsatt förarbetstagaren. Systemet med fribrev gör det möjligt att finansierapensionsförmånerna med löpande , i stället för som medengångspremier. Vid engångspremie ska sparpremien täcka hela kostnadenför den värdeökning av pensionsrätten som t.ex. en löneförhöjning ger.Vid löpande kan man i stället ta hänsyn till hur enanställd har kvar till pensioneringen. Det innebär attpensionskostnaden för t.ex. en löneförhöjning kan slås ut över enlängre tid. Men åldern kommer fortfarande att starkt påverkapremiernas storlek, eftersom ju närmare en anställd är pensionsåldern,desto mindre är den återstående tid under vilken kostnaden för enlöneförhöjning kan slås ut.Riksdagens revisorers förslag till förändringar avfinansieringssystemetRevisorerna föreslår följande förändringar av dagens modell förfinansiering av statens avtalsförsäkringar.Modellen bör ses överEnligt revisorerna visar granskningen att finansieringsmodellen för destatliga avtalsförsäkringarna medför allvarliga konsekvenser för denstatliga arbetsgivarpolitiken. Den använda modellen bidrar tillkostnadsosäkerhet och försämrade planeringsförutsättningar förenskilda myndigheter och skapar incitament till åldersdiskrimineringinom staten. Regeringen bör därför se över försäkringsmodellen. Iöversynen bör de problem och förslag till förändringar som presenterasnedan behandlas.Inför ett system med premiemaximeringFör att minska risken för diskriminering av äldre arbetskraft på denstatliga arbetsmarknaden anser revisorerna att ett system medpremiemaximering bör införas, liknande det system som används i detprivata tjänstepensionssystemet, ITP. En maximering av premien skullebetyda att ålderns inverkan på premiens storlek skulle minskasamtidigt som det skulle ske en viss omfördelning från myndigheter meden låg andel avtalskostnader till myndigheter med en hög andelavtalskostnader.Ett system med maximering av premierna används på det privatatjänstepensionsområdet, ITP. I praktiken innebär det att premienmaximalt kan uppgå till för de delar av pensionsunderlaget somligger under taket 7,5 förhöjda prisbasbelopp samt maximalt förde delar av pensionsunderlaget som ligger mellan 7,5 och 30 förhöjdaprisbasbelopp. Detta innebär att arbetsgivaren i vissa fall betalarför låga . För att täcka det underskott som uppstår betalararbetsgivarna i systemet även en s.k. utjämningsavgift. Storleken påutjämningsavgiften beräknas , och nivån på avgiften avgörs avhur omfattande maximeringen förväntas bli. varutjämningsavgiften på det privata tjänstepensionsområdet avpensionsunderlaget. varierade premien mellan 0,08 %och av pensionsunderlaget.Enligt revisorerna har maximeringen av ITP-premien ökat premiensstabilitet. Enligt revisorerna finns det i varken PA-91 eller PA-03några avtalsmässiga hinder för att införa ett premiemaximeringssystem.Några av remissvaren på revisorernas rapport hävdar att ett system medmaximering av premierna skulle gå emot principen om fulltkostnadsansvar för de statliga myndigheterna. Enligt revisorerna måstedock principen om fullt kostnadsansvar vägas mot andra viktiga mål förden statliga verksamheten. De problem som finns bör kunna lösas utanatt principen om fullt kostnadsansvar frångås i alltför storutsträckning, menar revisorerna. Revisorerna konstaterar också att NSAi sina försäkringstekniska riktlinjer redan frångått principen omfullt kostnadsansvar på några områden.Vidta åtgärder för att stabilisera premiekostnaden för de statligamyndigheternaDagens system med två beräkningstillfällen, den preliminäraberäkningen året före det aktuella året och den slutliga beräkningenåret efter det aktuella året, bör ersättas med ett system därpremierna beräknas och stäms av löpande. Ett system med kortaretidsintervall mellan premieberäkningarna kräver ökad kompetens ochökade resurser för SPV. I det privata tjänstepensionssystemet, ITP,beräknas premierna varje månad.Förändra rollen för ()Enligt revisorerna har samarbetet mellan NSA och SPV om statensavtalsförsäkringar inte fungerat tillfredsställande. NSA har, enligtrevisorerna, en för svag ställning gentemot SPV, vilket skapatotydlighet i vem som är försäkringsgivare.Revisorerna föreslår därför att regeringen ändrar i instruktionernaför NSA så att NSA även får ett ansvar för att överblicka deövergripande konsekvenserna av finansieringssystemet. verkarNSA:s roll vara att enbart bistå systemet med försäkringsmässigtberäknade . Revisorerna anser också att representationen i NSAbör breddas till att även omfatta ett urval av de statligaarbetsgivarna. representeras myndigheterna genomArbetsgivarverkets representanter i NSA.NSA lämnar inte någon årsredovisning av sin verksamhet och inte hellergranskas nämnden av (). För att säkerställainformation och öka förtroendet för och insynen i NSA föreslårrevisorerna att regeringen förordnar att NSA, i likhet med andrastatliga myndigheter, ska lämna årsredovisning.För att få mer oberoende prognoser av löneutvecklingen på det statligaområdet anser revisorerna att NSA i sina premieberäkningar bör användasig av () bedömningar, i stället för avArbetsgivarverkets prognoser.Bättre stöd från ()Det är de mindre, statliga myndigheterna som drabbas hårdast av dagenssystem för premieberäkning och premiens instabilitet. Revisorernaföreslår därför att regeringen ger SPV i uppdrag att förbättra stödetoch servicen till myndigheterna när det gäller beräkningar ochkostnader för avtalsförsäkringarna. Revisorerna menar också attbehovet av olika former av stöd för myndigheterna ökar genom det nyapensionsavtalet, PA-03.Revisorerna konstaterar vidare att SPV saknar en ansvarig aktuarie,vilket enligt försäkringsrörelselagen är ett krav för privataförsäkringsbolag. Av bl.a. den anledningen anser revisorerna attregeringen nogsamt måste följa kompetensutvecklingen vid SPV.Regeringen bör också säkerställa att SPV har tillräcklig kompetens föratt kunna utföra de kansliuppgifter som NSA behöver ha utförda.Finansutskottets ställningstagandeSystemet för finansiering av de statliga avtalsförsäkringarna harallvarliga brister, menar revisorer i sin omfattandegranskning. Dels riskerar systemet att leda till diskriminering aväldre arbetskraft på den statliga arbetsmarknaden, dels bidrar dettill att försvåra för myndigheterna att ekonomiskt planera sinverksamhet. Dessutom finns administrativa och organisatoriska bristeri försäkringsmodellen, enligt revisorerna.Enligt utskottets mening är det viktigt att staten har ett effektivtoch försäkringsmässigt system för finansiering av de anställdasavtalsförmåner samt att regelverket är förenligt med övergripandestatliga mål om t.ex. styrning av statlig verksamhet, likabehandlingoch underlättande av rekrytering.Som en följd av bl.a. revisorernas granskning beslutade regeringennyligen att tillsätta en kommitté med uppgift att genomföra en översynav finansieringsmodellen. Översynen ska enligt kommittédirektiven(dir. 2002:159) inriktas på att motverka de eventuella snedvridningarsom systemet kan skapa samt förbättra myndigheternas möjligheter attförutse kostnaderna för avtalsförsäkringarna för sina anställda.Utredningen ska enligt direktiven vara klar före halvårsskiftet 2003.Utgångspunkten för översynen ska vara att myndigheterna även ifortsättningen ska ha det fulla kostnadsansvaret för sina anställdasavtalsförmåner. I direktiven anges emellertid att det i systemet fårfinnas inslag som kan innebära en omfördelning av kostnaderna mellanmyndigheterna. En omfördelning får dock endast förekomma om det ärnödvändigt för att uppnå likabehandling mellan könen eller andraangelägna mål.Direktiven visar vidare att den särskilde utredaren bl.a. ska behandlaföljande områden:utreda lämpligheten i att premierna bestäms före den period de avser.Om systemet med preliminära och slutliga bör behållas, skautredaren föreslå åtgärder för att minska skillnaderna mellan depreliminära premierna och den slutliga premien.överväga och föreslå en mekanism för utjämning på myndighetsnivå avpremierna mellan åren.utreda frågan om utjämning av premierna mellan olika åldrar. Blandannat bör belysas vilka effekter en sådan utjämning får på redovisningoch kostnadsfördelning mellan myndigheter. Om en utjämning bör införasska förslag om system för utjämning lämnas.överväga om administrationen och redovisningen i systemet behöverförändras.