bet · GQ01KU30 · 2003-05-22 00:00:00 — Enligtden instruktion som hade utfärdats för den svenskadelegationen hade denna att bevaka två intressen.Hon anförde att det rörde dels att se till attIslands nya ansökan behandlades på ett korrekt sätti folkrättslig mening så att ansökan blev prövad isak med den reservation som var fogad till ansökan,dels att i sak inte stödja ansökan omanslutning på grund av den medföljande reservationensom skulle innebära att skulle tillåtasbedriva kommersiell valfångst från år 2006.Miljöministern framhöll att den isländskareservationen stod, som man från svensk sida sågdet, i direkt konflikt med valfångstkonventionensändamål och syfte.Vidare anförde miljöministern att Sverigesröstning inte innebar att accepterade denisländska reservationen eller att ska fåbörja fånga val, vilket också framgick av denröstförklaring som gav efteromröstningen. Hon framhöll att den svenskagenomgången av beslutet i hade lett tillatt man skulle lämna den formellainvändning som krävs för att inte skall blifolkrättsligt bundet av den isländska reservationen.Därutöver anförde miljöministern att man frånsvensk sida vill att skall vara med i IWC-arbetet, men utan sin reservation. Hon påpekade attom står utanför IWC är det "fritt fram" förisländsk valfångst. Från svensk sida skulle man nuta upp nya diskussioner med om reservationenoch det fortsatta arbetet i IWC med sikte på enlösning som och andra medlemsländer kanacceptera. Man skulle också från svensk sida isamråd med andra länder undersöka om det vid nästaIWC-möte går att få majoritetsstöd för en korrektsakprövning.Som svar på frågan om hon var beredd att låtariksdagen bli delaktig i beslut om Sverigesinställning i frågor som rör kommersiell jakt på valanförde miljöministern att dessa frågor är sådanasom enligt regeringsformen primärt hanteras avregeringen. Eftersom den övergripande svenska linjeninom IWC låg fast såg hon ingetomedelbart skäl för någon ändrad ordning.I den fortsatta debatten anförde miljöministernbl.a. att hon såg det som hände i Cambridgesom ett misstag som man tog på stort allvar och somman agerade för att rätta till på olika sätt. Honanförde att man skulle agera bilateralt gentemotIsland för att försöka att förmå att tatillbaka eller förändra denna reservation. Frånsvensk sida arbetade man för att resa frågan i sakvid nästa sammanträde. Man agerade också när detgällde procedurregler och arbetet inom IWC.Vidare anförde hon (s. 4) att hon inte var nöjdmed utfallet vid omröstningen i och atthon tyckte att man kunde ha lagt ned röstnär man hamnade i den här situationen. Däremotmenade hon att delegationen som var på plats iCambridge agerade på ett bra sätt. De hörde av sighem. Den svåra situation som de hamnade i handladeenligt henne om tidsbrist och att man inte ficknågon återkoppling till politisk nivå när de härfrågorna kom i motsatsställning till varandra. Honanförde att man naturligtvis kunde diskutera om dehade förberett sig tillräckligt.På grund av det inträffade hade man inomRegeringskansliet enligt miljöministern gått igenomsina rutiner, men inte hittat något problematiskt idessa. skulle man på departementet nogagå igenom den här typen av problem för att se hurman kunde bli skickligare på detta.Promemorior från MiljödepartementetPromemorian den 15 januari 2003I en promemoria, som upprättats inomMiljödepartementet , bilagaA2.6.2, anförs bl.a. följande. Internationellavalfångstkonventionen är ett internationelltregelverk om valfångst. De länder som ansluter sigtill konventionen är medlemmar i (). Valfångstkonventioneninnehåller förbud mot kommersiell valfångst. Ipromemorian påpekas att länder som ansluter sig tillkonventionen förutsätts acceptera valfångstförbudet.Vidare anförs att i samband med iLondon hade bestämt sig för attåter ansluta sig till valfångskonventionen och hadelämnat in ett anslutningsinstrument.Anslutningsinstrumentet innehöll dock en reservationmot valfångstförbudet. Vid mötet i beslutadeenligt promemorian en majoritet av de närvarandeländerna att1) kommissionen hade kompetens att avgöra vilkeneffekt den isländska reservationen hade för Islandsmedlemskap i kommissionen,2) kommissionen inte accepterade den isländskareservationen, och3) endast fick medverka som observatör vidmötet.Därutöver anförs i promemorian att vidmötet i hade gett in ett nyttanslutningsinstrument. Vid detta möte beslutade IWC- med hänvisning till att dettaanslutningsinstrument till sitt innehåll varidentiskt med det i - att status somobservatör fortfarande reglerades av det beslut somfattades i London.I promemorian anförs att gav in ett nyttanslutningsinstrument i samband med det extra möteti , men med en reservationsom inte var identisk med de tidigarereservationerna. I promemorian anförs att regeringenvid detta möte hade två politiska intressen attbevaka. Det ena avsåg huruvida innehållet i den nyaisländska reservationen kunde accepteras frånvalbevarandesynpunkt (valbevarandeintresset). Detandra avsåg folkrättens krav på hur frågan omIslands medlemskap i kommissionen skulle behandlas(folkrättsintresset).I fråga om valbevarandeintresset framhålls ipromemorian att även om skapandet av ett framtidahållbart regelverk om valfångst kan vinna på attIsland är med i arbetet, kunde den nya isländskareservationen inte accepteras, eftersom den stredmot valfångstkonventionens syfte. När det gällerfolkrättsintresset anförs att frågan om Islandsmedlemskap i kommissionen inte kunde anses ha blivitreglerad genom det tidigare beslutet i ,eftersom det vid mötet i rörde sig om ettanslutningsinstrument som till sitt innehåll varnytt. Enligt promemorian följder detta av densvenska synen på vad folkrätten kräver.Vid mötet i hade enligt promemorian densvenska delegationen en instruktion om hur denskulle agera mot bakgrund av såvälvalbevarandeintresset som folkrättsintresset.Vad gäller den "fjärde voteringen" vidCambridgemötet anförs i promemorian att ordförandeninför omröstningen förklarade som sin uppfattningatt anslutningsinstrument innehöll sammareservation som tidigare och att frågan om Islandsmedlemskap därför fortfarande reglerades av detbeslut som kommissionen fattade i ochatt därför endast hade observatörsstatus. Eninvändning gjordes mot ordförandens förklaring. Ipromemorian anförs att eftersom ordförandensförklaring stred mot den svenska politiken såvittavser folkrättsintresset innebar instruktionen attdelegationen skulle avge en ja-röst, dvs. rösta jatill invändningen och därigenom underkännaordförandens förklaring.Omröstningen utföll med en majoritet ja-röster.Enligt promemorian innebar detta i strikt mening attmötet underkände ordförandens förklaring.Kommissionen beslutade alltså att frågan om Islandsmedlemskap inte fortfarande reglerades av det beslutsom fattades i . I promemorian anförs attmötet då logiskt befann sig i situationen att detinte fanns något kommissionsbeslut som regleradefrågan om medlemskap. Efter omröstningenvisade det sig dock enligt promemorian att fleradeltagare uppfattade omröstningsresultatet som attkommissionen hade beslutat sig för att slutligtgodta anslutning och den nya reservationen.I promemorian påpekas att om detta visar bli detverkliga resultatet av omröstningen, så har densvenska rösten bidragit till resultatet. På så sättkan enligt promemorian röst anses utgöraett misstag.I promemorian framhålls att omedelbartefter omröstningen klargjorde sin position genom denmuntliga invändning mot reservation somframgår av bilaga 2 till Miljödepartementetspromemoria "Vad hände på valfångstkommissionens mötei " av den 25 oktober 2002.När det gäller det konstitutionella ansvaretanförs i promemorian bl.a. att vid tiden förvalfångstkommissionens möte hade som vikarierande departementschef iMiljödepartementet. Hon ansvarade enligt promemorianytterst för beredningen av den instruktion somskulle gälla för den svenska delegationens agerandei . I promemorian anförs att detta följerav 14 § förordningen (1996:1515) med instruktion förRegeringskansliet. Av 15 § samma förordning följeratt hon också ansvarade för att ärendet bereddes medövriga berörda statsråd.Vidare anförs att inför mötet iCambridge hade kännedom om att avsåg attansluta sig till Internationellavalfångstkonventionen genom att lämna in ett nyttanslutningsinstrument som troligen skulle varaförenat med en ny reservation mot konventionensförbud mot kommersiell valfångst. Innehållet ireservationen var okänt. I promemorian framhålls attenligt den svenska politiken i valbevarandefrågorvar det angeläget att inte accepterade enreservation som var oförenlig med konventionenssyften. Inför mötet i hade det enligtpromemorian också förekommit kontakter mellan detsvenska och Islandsregeringskansli. De kontakterna avsåg öskanom att dels vara med i valfångstkommissionensarbete, dels få en folkrättsligt korrekt behandlingav ett nytt anslutningsinstrument. I promemorianpåpekas att i de kontakterna gjorde klartför att inte kunde acceptera enreservation som strider mot valfångstkonventionenssyften.I promemorian framhålls att ärendet alltså avsågfrågor som i relevanta delar berörde såvälMiljödepartementet som Utrikesdepartementet.Enligt promemorian rörde det intresse som var mestangeläget för att bevaka(valbevarandeintresset) vilken inställning Sverigehade till att i samband med en anslutningtill konventionen skulle reservera sig motkonventionens valfångstförbud. Vid en sakprövning avden nya isländska reservationen skulle anseatt reservationen inte var förenlig medkonventionens syfte och att den därför inte skullegodtas.Vidare anförs att det intresse som var mestangeläget för att bevaka(folkrättsintresset) rörde hur skulle ageraför att inte skulle bli behandlat på ettsätt som stred mot folkrätten. Vid eventuellaomröstningar i processuella frågor skulle Sverigeverka för att frågan om medlemskaphanterades på rätt sätt. I promemorian framhålls attdet betyder att inte skulle acceptera enprocessuell ordning som innebar att frågan omIslands reservation kunde komma att anses avgjordredan i London.Därutöver anförs att hade detkonstitutionella ansvaret för att ärendet blevberett på ett sådant sätt att den svenskadelegationen i fick instruktion att agerai enlighet med vad som var den svenska regeringensgemensamma vilja. I promemorian framhålls att detgällde såväl synen på innehållet i den nya isländskareservationen mot valfångstförbudet(valbevarandeintresset) som synen på hur mötetskulle behandla frågan om medlemskap ivalfångstkommissionen (folkrättsintresset).I promemorian anförs vidare att ett statsrådsansvar som departementschef innebär att se till attdet i departementet finns en organisation som ärändamålsenlig med avseende på de krav som ställs iförordningen med instruktion för Regeringskansliet.Ansvaret utövas enligt promemorian bl.a. genom attse till att organisationen, bemanningen ocharbetsformerna i departementet är sådana att endelegation som företräder får deninstruktion som återspeglar regeringens vilja.Enligt promemorian har internautredning visat att det inte förelåg någon bristbeträffande organisationen, bemanningen ellerarbetsformerna. Utredningen har också visat att densvenska delegationens agerande överensstämde med dengemensamt beredda instruktion som gällde. Vidareanförs att det alltid finns ett utrymme för olikabedömningar hos inblandade individer, t.ex. i frågaom vad som i en plötsligt uppkommen situation ochinom givna ramar är möjligt att åstadkomma ellermåste åstadkommas, även om det ansvariga statsrådethar sett till att organisationen, bemanningen ocharbetsformera uppfyller de beskrivna kravet. Ipromemorian framhålls att det alltså är ofrånkomligtatt det kan göras bedömningar som statsrådet interåder över. I det här fallet uppstod enligtpromemorian en akut fråga om huruvida det varnödvändigt att ändra en tidigare gemensamt bereddinstruktion. Frågan lyftes inte till ansvarigapolitiker.Därutöver anförs att händelserna i Cambridgeutvecklade sig på ett sådant sätt att den svenskadelegationen insåg att den kunde komma att behöva taställning till ett förslag om att frågan om Islandsmedlemskap skulle anses ha blivit avgjord i Londonredan ett och ett halvt år före mötet i fanns en risk för att de två svenska intressensom delegationen hade att bevaka (valbevarande-resp. folkrättsintresset) skulle komma i konflikt ien och samma omröstning. Därför kontaktadedelegationen i ochbegärde tilläggsinstruktion. Enligt promemorian varutrymmet för att ta fram en tilläggsinstruktionsnävt begränsad i tiden.För det fall ordföranden skulle komma att förklarasom sin uppfattning att frågan om medlemskapfortfarande omfattades av kommissionens beslut,föreslogs från att skullelägga ned sin röst. Enligt promemorian förordadeUtrikesdepartementet bestämt att delegationen skulleunderkänna en förklaring från ordföranden sominnebar att frågan om status skulle ansesreglerad genom beslutet i 2001.Vidare anförs att delegationen upplyste att detockså hade väckts en ordningsfråga om kommissionenskompetens att avgöra frågan om medlemskap.Därför förutsågs att kompetensfrågan skulle kommaupp till avgörande. I utsikten att problemet skullekomma att lösas genom den väckta ordningsfrågan omkommissionens kompetens, gjordes enligt promemoriandärför ingen ändring av den instruktion som gällde.När mötet återupptogs visade det sig att den väcktaordningsfrågan inte togs upp till prövning.I promemorian framhålls att det under mötet iCambridge alltså uppkom en situation som LenaSommestad inte hade rådighet över.Därutöver anförs att utifrån ett av de politiskaintressen som hade att bevaka(valbevarandeintresset) kan omröstningen i Cambridgevisa sig vara ett misstag som sannolikt inte skulleha uppkommit om i "fjärde voteringen" hadelagt ned sin röst. Ett sådant agerande förutsatte enändrad instruktion.Enligt promemorian krävs dessutom följande om manmed hänsyn till valbevarandeintresset skall kunnakonstatera att händelserna i samband medomröstningen i verkligen utgjort ettmisstag. Det förutsätts att reservation ochdess betydelse för medlemskapet inte ifrågasätts vidnågot kommande möte i valfångstkommissionen. Vidareförutsätts att verkligen kommer att jaga vali större utsträckning än vad landet skulle ha gjortutan medlemskap i kommissionen, att Islandsförsvårar arbetet för kommissionen eller att Islandfår en avgörande roll för framtida beslut sommotverkar ett hållbart regelverk för bevarandet avvalarterna. I promemorian framhålls att det är förtidigt att dra några slutsatser om detta, men detbör noteras att formella invändningar mot denisländska reservationen redan gjorts av ,och Förenade kungariket.Promemorian den 18 februari 2003Utskottet har i en skrivelse till Regeringskanslietbegärt svar på vissa frågor. Som svar har lämnats enpromemoria som upprättats inom Miljödepartementetden , bilaga A2.6.3. I promemoriananförs bl.a. följande när det gäller regeringensgemensamma vilja i valbevarandefrågan. Detövergripande svenska intresset var enligtpromemorian att det inte skulle uppstå etträttsförhållande mellan och sominnebär att accepterat en ensidig rätt förIsland att bestämma omfattningen av sin valfångst.Att hindra detta skulle göras på ett sätt som ärförenligt med regeringens syn på vad folkrättenkräver av . I promemorian framhålls attregeringen alltså helst ser att är med ivalfångstkommissionen, bl.a. för attvalfångstkonventionens regler om valfångst skallkunna åberopas mot Island.Enligt promemorian var regeringen trots dettaberedd att acceptera en utgång som innebar attIsland inte ansågs vara medlem i kommissionen. Ensådan effekt av det svenska agerandet - dvs.effekten att skulle kunna bli utestängt frånsamarbetet i valfångskommissionen - var dockunderordnad både det svenska intresset att vägraacceptera den isländska reservationen och detsvenska intresset att behandla enligtfolkrättens regler. I promemorian anförs atteftersom medlemskapsfrågan var underordnad, behövdesingen instruktion om hur delegationen skulle ageraför det fall folkrättsintresset skulle komma attställas mot frågan om medlemskap.Vidare anförs att inför mötet i inte att folkrättsintresset skulle kunnakomma i konflikt med intresset att vägra accepteraden isländska reservationen. Mot bakgrund av dekontakter som före mötet hade haftmed valfångstkommissionens ordförande förutsattesnämligen att ordföranden skulle komma att ta uppfrågan om den nya isländska reservationensförenlighet med konventionens syften. Enligtpromemorian förutsågs det också att flera parterskulle komma att väcka frågan om kommissionenskompetens att fatta beslut om betydelsen av den nyaisländska reservationen. Vid mötet kom i stället enfolkrättsligt korrekt procedurordning (som Sverigedärför stödde i "första voteringen") att ställas moten folkrättsstridig procedurordning (som Sverigedärför motsatte sig i den "andra voteringen").Enligt promemorian förutsågs detta inte.I promemorian framhålls att regeringen alltså intehade bestämt någon gemensam vilja för det fallfolkrättsintresset skulle komma i konflikt medintresset att vägra acceptera den nya isländskareservationen. Som mötet kom att utspela sig löstedelegationen detta problem genom den röstförklaringsom gjordes efter den "fjärdevoteringen".Därutöver anförs i promemorian bl.a. följande närdet gäller vad som avses i promemorian av den 15januari 2003 med uttalandet (på s. 7) att det undermötet i uppkom en situation som LenaSommestad inte hade rådighet över. Det som avses ärhändelseutvecklingen vid mötet i . Ipromemorian påpekas att inte haderådighet över hur mötets ordförande valde attformulera de förklaringar och beslut mot vilka detsedan gjordes de invändningar som voteringarna komatt handla om. Vidare hade hon inte rådighet över pådet sätt på vilket mötesordföranden valde atthantera väckta ordningsfrågor.I promemorian anförs att de ansvarigatjänstemännen under telefonsamtalet med delegationeni gjorde bedömningen att instruktioneninte behövde ändras. Om tjänstemännen hade gjortbedömningen att instruktionen behövde ändras, skulledet enligt promemorian ha funnits möjlighet attlyfta frågan till ansvarig politiker. I så fall hadedet också varit nödvändigt att hos ordföranden vidmötet i väcka en ordningsfråga om attmötet skulle avvakta med att fatta beslut tillsSverige hade fått skäligt rådrum. Enligt promemorianär det dock osäkert om en sådan ordningsfråga skulleha fått gehör vid mötet.Vidare anförs att analysen efter händelserna iCambridge har visat att den svenska delegationenkunde fullgöra sin uppgift utan attvalbevarandeintresset kom i konflikt medfolkrättsintresset. ståndpunkt har däreftergjorts tydlig med en formell invändning mot denisländska reservationen.Promemoria den 27 februari 2003Som svar på vissa kompletterande frågor frånutskottet har en promemoria upprättats inomMiljödepartementet , bilagaA2.6.4. I promemorian anförs bl.a. följande. När detgäller avvägningar mellan folkrätts- respektivevalbevarandeintresset grundades instruktionen förden svenska delegationen inför mötet i irelevanta delar på samma omständigheter somredovisats i promemoria av den15 , första stycket andra - fjärde,sjunde och åttonde strecksatserna.Inför mötet i hade synpunkter påhur frågan om dess anslutningsinstrument och denisländska reservationen folkrättsligt bordebehandlas. I promemorian framhålls att ivalbevarandefrågan har konsekvent markeratatt inte kan acceptera en isländskreservation som innebär att ensidigt skall fåbestämma sin valfångst. Även om den svenskauppfattningen i valbevarandefrågan skiljer sig frånden isländska uppfattningen, var det enligtpromemorian angeläget för att frågan skullefå en från folkrättslig synpunkt korrekt behandling.Instruktionen inför mötet i grundades därför irelevanta delar på samma omständigheter somredovisats i promemoria av den15 , s. 8, första stycket första-fjärdeoch sjätte-åttonde strecksatserna.UtfrågningarUtfrågning med har hållit en utfrågningmed den svenske delegationsledaren vid iCambridge, ämnessakkunnige , numeraanställd vid , bilaga B3.Mattias uppgav bl.a. att under Cambridge-mötets lunchpaus fördes det inte mellan honom självoch chefstjänstemannen på någradiskussioner om att begära ytterligare tid. Det hadevarit möjligt att begära att ordföranden skulleförlänga pausen, men om ordföranden hade gått med pådet eller inte är osäkert.Vidare uppgav att man från svensksida inför mötet i hadeunderhandskontakter med den svenska ordföranden ochbad honom förklara sin syn på hur ett nytt isländsktanslutningsinstrument med en ny materielltannorlunda reservation skulle behandlas. Ordförandenredogjorde då för sin uppfattning att det korrektasättet var att behandla anslutningsinstrumentet såsom skedde i . Han avsåg att gå till väga pådetta sätt. Enligt förutsatte man inomRegeringskansliet mot bakgrund av den informationenatt det skulle gå till som i . Det var därförinstruktionen endast behandlade det alternativet.Ingen förutsåg den processuella händelseutvecklingsom blev fallet.När det gäller samtal med iStockholm under lunchpausen gick det enligt MattiasFalk rent praktiskt till så att han med enmobiltelefon hade kontakt med sakenhetschefen påMiljödepartementet. Hans kollega frånUtrikesdepartementet stod med en annan mobiltelefontvå meter bort och talade med rättschefen påUtrikesdepartementet. De redogjorde på var sitt hållför den uppkomna situationen. När det hade gjortsinleddes en dialog som gick från Miljödepartementettill honom själv, till Utrikesdepartementetstjänsteman, vidare kopplad till rättschefen ochsedan tillbaka. Det var en tvåvägsdialog via ombud.Därutöver uppgav att den person somåkte ned för att företräda var han själv.Han var väl insatt i den omröstningsprocedur som mantillämpar inom IWC. Vid beredningen med ministerndiskuterade man inte omröstningsproceduren i detalj.Där gick man inte in på detaljerade frågor om detsätt på vilket propositioner ställs och beslutfattas inom IWC. Han uppgav vidare att man vidberedningen med ministern redogjorde för de tidigaremöten som hade varit och den procedur som hadetillämpats i respektive . Man förklaradeockså att den svenska uppfattningen delades av såvälUtrikesdepartementet som tjänstemännen inomMiljödepartementet att folkrätten krävde att sammaprocedur som hade tillämpats i även skulletillämpas vid mötet i . Mot bakgrund av detunderhandsbesked som man inom hadefått av den svenske ordföranden om vilken procedurhan avsåg att tillämpa, fördes det ingen diskussionom att proceduren eventuellt skulle komma att ta enannan vändning.Mattias uppgav också att den svenskainstruktionens förutsättning var att de tvåintressen som skulle bevakas var förenliga. Densituation som delegationen ställdes inför, nämligenatt intressena kom att hamna i motsatsställning,diskuterades inte vid den beredning som man höll medministern och var inte heller reglerad iinstruktionen.Någon specifik instruktion för det här enskildafallet att frågan skulle hissas till den politiskanivån om det oförutsedda inträffade fanns enligtMattias inte. Han uppgav att det rent generelltingår i tjänstemännens arbete att frågor som ärpolitiska skall hissas till den politiska nivån.På fråga om det togs några som helst initiativ attlyfta frågan till den politiska nivån när detoförutsedda såg ut att börja inträffa, uppgavMattias att det delegationen gjorde var attkontakta den ansvarige sakenhetschefen förkompletterande instruktioner. Han kan barakonstatera att denne uppenbarligen inte ansåg attdet var möjligt eller önskvärt i den situationen attlyfta frågan till politisk nivå.Vidare uppgav att i samtalet mellanhonom och sakenhetschefen diskuterades inte att manskulle kontakta den politiska nivån, t.ex. LenaSommestad. Han uppfattade inte att det rådde någonslags hierarki mellan ochMiljödepartementet.Utfrågning med statsrådet har hållit en utfrågningmed miljöminister , bilaga B4. Honuppgav bl.a. att hon anser att det svenska agerandetvid mötet i stämde överens med den svenskaregeringens vilja och intentioner.