bet · GR01FIU8 · 2003-10-30 00:00:00 — SammanfattningI betänkandet behandlas regeringens förslag i proposition2002/03:107 Säkerställda obligationer.I propositionen föreslås attriksdagen antar regeringens förslag till lag om utgivning av säkerställdaobligationer. Dessutom föreslås vissa följdändringar i förmånsrättslagen(1970:979) m.fl. lagar.Säkerställda obligationer är en ny form avupplåning som ger ökad säkerhet för placerare vid bl.a. lån till bostäder.Ipropositionen gör regeringen bedömningen att systemet med säkerställdaobligationer ger lägre finansieringskostnader för bolåneinstituten ochkan därmed leda till lägre bolåneräntor för konsumenterna.Förslagetinnebär att får samma förutsättningar till upplåning somfinns inom de flesta medlemsländerna i EU.I förmånsrättslagen införs enny bestämmelse som ger innehavare av säkerställda obligationer ochderivatmotparter särskild förmånsrätt.Finansinspektionen ska utöva särskildtillsyn över att instituten följer bestämmelserna i lagen. Det ska finnasen oberoende granskare i varje institut.De nya bestämmelserna föreslåsträda i kraft den 1 juli 2004.I betänkandet behandlar utskottet ocksåen motion som väckts med anledning av propositionen.Utskottet tillstyrkerregeringens förslag och motionen avstyrks.Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. PropositionenRiksdagenantar de av regeringen framlagda förslagen till1. lag om utgivning avsäkerställda obligationer,2. lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979),3.lag om ändring i lagen (1990:1114) om värdepappersfonder,4. lag om ändringi lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar förkreditinstitut och värdepappersbolag. Därmed bifaller proposition2002/03:107.2. Uppföljning av kostnaderRiksdagen avslår motion2002/03:Fi29.Stockholm den 30 oktober 2003På finansutskottetsvägnarSven-Erik ÖsterbergFöljande ledamöter har deltagit i beslutet:Sven-Erik (), (), (), KjellNordström (s), (), (), (),(), (), (), (), (), (), (),(), () och ().Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningI proposition2002/03:107 Säkerställda obligationer föreslår regeringen att antarregeringens förslag till ny lag om utgivning av säkerställda obligationer.Dessutom föreslås vissa följdändringar i förmånsrättslagen (1970:979)m.fl. lagar. Regeringens förslag återges i bilaga 1 och lagförslagen ibilaga 2.Med anledning av propositionen har en motion väckts. Förslageti motionen återges i bilaga 1.BakgrundPropositionenUtvecklingen påmarknaden för bostadsobligationer och bostadslån har genomgåtten utveckling mot ökad integration och konkurrens. Säkerställda obligationerger samma förutsättningar till upplåning som övrigainstitut har inom de flesta medlemsländerna i EU - en konkurrensneutralitetsom är angelägen. Mot bakgrund av den ökande konkurrensen på bolånemarknadenbör lägre finansieringskostnader för instituten öka förutsättningarna försvenska konsumenter att få lägsta möjliga räntor på sina bostadslån.Påutlåningssidan är skillnaderna stora mellan länderna i EU. Detta gällerbåde beträffande slag av hypoteksinstitut och använda låneinstrument.Gemensamt för utvecklingen är en kraftig expansion påhypotekslånemarknaden. Tillgängliga låneformer varierar starkt liksomvillkor beträffande räntor, återbetalningstid och belåningsgrader.Obligationernabedöms vara extra säkra placeringar och kräver därför inte så striktariskspridnings- och kapitalkrav. Den , , harklassat obligationerna som goda säkerheter vid upplåning i banken.UtskottetsövervägandenPropositionenUtskottets förslag i korthetUtskottettillstyrker regeringens förslag om bl.a. en ny lag om säkerställdaobligationer.En ny lag om säkerställda obligationerRegeringen föreslåratt det införs en ny lag om säkerställda obligationer i syfte att gesvenska institut tillgång till samma konkurrenskraftiga finansieringsformsom fått stor utbredning på den europeiska marknaden.Marknaden försäkerställda obligationer har kommit att bli en av deviktigaste på den europeiska obligationsmarknaden.Placeringar i säkerställdaobligationer behandlas särskilt förmånligt i de EG-direktiv som reglerarkreditinstituts, värdepappersfonders och försäkringsbolags exponeringarmot enskilda låntagare. Direktiven medger stort utrymme för dessa placeringarvilket ökar obligationernas attraktionskraft.Den tilltagande konkurrensenoch den ökande internationella diversifieringen av kapitalförvaltningenmedför således behov för bostadsinstituten att kunna utnyttja nyafinansieringsformer, omfattande bredast tänkbara placerarkategorier. Ett systemmed säkerställda obligationer framstår som ett väsentligt instrument fördessa institut att bredda sin bas för upplåningen och därmed uppnå enoptimal finansiering.Funktionell eller institutionell reglering?Regeringenföreslår att reglerna om säkerställda obligationer ges en funktionellinriktning. Det innebär att instituten kan välja om de enbart vill ägnasig åt upp- och utlåning med anknytning till säkerställda obligationereller om de även vill bedriva övrig bankrörelse- ellerfinansieringsverksamhet.Regeringen anför som skäl att fördelarna med en funktionellreglering för säkerställda obligationer överväger en institutionelllösning.Det finns enligt regeringen uppenbara fördelar med en funktionellmodell:En större organisatorisk frihet för instituten.Det blir lättareatt överbrygga tillfälliga likviditetsbrister genom fyllnadssäkerheter.Institutenges större möjligheter att ordna helhetslösningar för kunderna, t.ex.arrangemang där samma institut lämnar botten- och topplån, krediter förannat ändamål och även ombesörjer andra finansiella angelägenheter.Störreflexibilitet och frihet att förena kreditgivning som finansieras genomutgivande av säkerställda obligationer med annan verksamhet kan ocksåmöjligen medföra större incitament för inhemska och utländska aktörer attetablera sig på den svenska bolånemarknaden.SäkerhetsmassaRegeringenföreslår att vissa tillgångar - i huvudsak hypotekskrediter och offentligakrediter (säkerhetsmassa) - ska reserveras för obligationsinnehavarnas,och i förekommande fall derivatmotparternas, räkning. Hypotekskrediteroch offentliga krediter ska tillåtas ingå i samma säkerhetsmassa.Regeringenanför som skäl att ett huvudsyfte bakom reglerna om säkerställda obligationerär att obligationsinnehavarnas fordringar ska göras särskilt säkra genomatt viss egendom (säkerhetsmassa) reserveras i huvudsak för deras räkning.Med en enhetlig säkerhetsmassa blir det möjligt att emittera obligationslånmed större volymer och sannolikt på bättre villkor.GeografiskbegränsningRegeringens förslag innebär att hypotekskrediter får vara säkerställdaendast med säkerheter i egendom belägen inom EES.Regeringen anför attbegränsning till säkerheter i egendom belägen endast i skullestrida mot EG-rättens regler om fri rörlighet för kapital. Regeringenanser att de bör få lämna lån mot säkerhet i egendombelägen inom EES-länderna. Med hänsyn till de risker som finns bör isäkerhetsmassan inte tillåtas ingå lån mot säkerheter som är belägna utanförEES.Belåningsgrader och värderingsregler för hypotekskrediternaRegeringenföreslår att vissa högsta belåningsgrader ska gälla för hypotekskreditersom kan ingå i säkerhetsmassanför fast egendom, tomträtt och bostadsrättsom är avsedd för bostadsändamål - av marknadsvärdet,för fastegendom som är avsedd för jordbruksändamål - av marknadsvärdet,förfast egendom, tomträtt och bostadsrätt som är avsedd för affärs- ochkontorsändamål - av marknadsvärdet.När ett emittentinstitut lämnarhypotekskrediter ska säkerheternas marknadsvärde fastställas genom enindividuell värdering. Instituten ska fortlöpande kontrollera marknadsvärdetför den egendom eller de rättigheter som utgör säkerheter förhypotekskrediterna.Offentliga krediterRegeringen föreslår att säkerhetsmassanfår bestå av krediter utan säkerheter för särskilt säkra låntagare. Detinnebär bl.a. att lån till svenska kommuner eller kommunala bolag somsäkerställts med borgen får ingå i säkerhetsmassan.FyllnadssäkerheterRegeringenföreslår att förutom hypotekskrediter och offentliga krediter fåremittentinstituten även tillåta vissa andra tillgångar (fyllnadssäkerheter)att ingå i säkerhetsmassan. Fyllnadssäkerheterna får bestå av sådanatillgångar som är föremål för den mest gynnade riskviktningen frånkapitaltäckningssynpunkt, dvs. de som ska riskviktas till enligt 3 kap.1 § första stycket A kapitaltäckningslagen.Andelen fyllnadssäkerheteri säkerhetsmassan får uppgå till högst . får omsärskilda skäl föreligger ge tillstånd till att fyllnadssäkerheter underen begränsad tid får uppgå till högst 30 %.MatchningsreglerRegeringenföreslår att det nominella värdet av säkerhetsmassan vid varje tidpunktska överstiga det sammanlagda nominella värdet av fordringar som kan görasgällande mot emittentinstitutet på grund av säkerställda obligationer(beloppsmatchning).Emittentinstitutets krediter och fyllnadssäkerheteri säkerhetsmassan ska ges sådana avtalsvillkor att en god balans upprätthållsmed motsvarande villkor för de säkerställda obligationerna(riskhantering).Emittentinstitutet ska anses ha uppnått en sådan god balans mellanobligationerna och säkerhetsmassan om nuvärdet av fordringarna isäkerhetsmassan överstiger nuvärdet av institutets skulderavseende säkerställda obligationer.Emittentinstitutet ska se till attbetalningsflödena avseende tillgångarna i säkerhetsmassan, derivatavtaloch säkerställda obligationer är sådana att institutet vid varje tillfällekan fullgöra sina betalningsförpliktelser mot obligationsinnehavare ochderivatmotparter (likviditetsmatchning).Dessa medel ska hållas avskildafrån institutets övriga medel på ett särskilt konto.Register förobligationerna och säkerhetsmassanRegeringen föreslår att emittentinstitutenska föra register överde säkerställda obligationerna,säkerhetsmassanochderivatavtalen.Registret ska utvisa det nominellavärdet av obligationerna och av den säkerhetsmassa som är knuten tilldem. Registret ska också visa de medel som efter beslut om konkurs betalasin enligt gällande avtalsvillkor för tillgångarna i säkerhetsmassan ochför derivatavtal.Regeringen anför att registrets funktion är att visavilka tillgångar som omfattas av den föreslagna förmånsrätten och attunderlätta tillsynen.Registret utgör emittentinstitutets interna materialoch institutet ansvarar självt för upprättandet av registret, för införandetav uppgifter i det och för förvaring av det. I allmännatillsynsuppgift ingår att tillse att registren förs på ett säkert sätt.Inspektionen ska dessutom utse en oberoende granskare för varjeinstitut.Oberoende granskareRegeringen föreslår att skautse en oberoende granskare för varje emittentinstitut. Granskaren harrätt till ett skäligt arvode från arbete.Storleken på arvodet bestäms av inspektionen.Granskarens uppgift ska ihuvudsak vara att tillse att registret förs på ett korrekt sätt, attmatchningsprincipen upprätthålls och att bestämmelserna om belåningsgraderoch värderingsregler följs. Granskaren ska regelbundet rapportera tillFinansinspektionen. ska lämna granskaren de upplysningarom sin verksamhet med anknytning till säkerställda obligationer som dennebegär. Granskaren ges rätt att genomföra undersökning av registret.SärskildförmånsrättRegeringen föreslår att när ett emittentinstitut försätts ikonkurs eller utmätning sker hos institutet har innehavare av säkerställdaobligationer och emittentinstitutets motparter i derivatavtal förmånsrättmed den företrädesrätt som följer enligt förmånsrättslagen i de tillgångarsom registrerats som säkerhetsmassa.Regeringen anför att allmännasamhällsekonomiska skäl talar för att en förmånsrätt för obligationsinnehavarnabör införas - för attstimulera kreditgivningförbättra marknadensfunktionssätt - som traditionellt har ansetts utgöra skäl för förmånsrätter.Riskenför att ett institut försätts i konkurs och att förmånsrätten utlösesbedöms dessutom vara mycket liten. För det fall så ändå sker kommer enförmånsrätt - med bästa rätt - för obligationsinnehavarna och derivatmotparternaknappast att ha någon negativ inverkan på övriga borgenärersställning.Finansinspektionens tillståndRegeringen föreslår att det krävsFinansinspektionens tillstånd för att en svensk bank eller ett svensktkreditmarknadsföretag ska få emittera säkerställda obligationer.Följandevillkor gäller, nämligenatt tidigare utgivna obligationer och andrajämförbara skuldförbindelser, som är utgivna för att finansiera krediterav det slag som ingår i säkerhetsmassan, omvandlas till säkerställdaobligationer eller hanteras på ett för borgenärerna likvärdigt sätt enligten plan som har godkänts av , ochatt institutetredovisar i en ekonomisk plan att dess finansiella situation är så stabilatt dess övriga fordringsägares intressen inte riskeras.Regeringen anföratt enligt EG-direktiven kan säkerställda obligationer ges ut av ettkreditinstitut med säte i ett medlemsland. I är det endast bankeroch kreditmarknadsföretag som är att anse som kreditinstitut.Bankersoch kreditmarknadsföretags tillstånd omfattar normalt att instituten fårsåväl lämna kredit mot pant i fast egendom som låna upp medel genom attge ut obligationer och andra jämförbara skuldförbindelser. EG-reglernakräver inte att ett särskilt offentligt tillstånd ska finnas för att ettinstitut ska få emittera säkerställda obligationer. Mot den bakgrundenkan det synas omotiverat att kräva att instituten ska ha fåttFinansinspektionenstillstånd för att emittera sådana obligationer. För att obligationernaska uppfylla EG-rättens kriterier måste det dock genom lag föreskrivasatt instituten står under särskild offentlig tillsyn och attobligationsinnehavarnahar förmånsrätt i viss säkerhetsmassa. Ett system med säkerställdaobligationer ställer höga krav på emittentinstitut i fråga om bl.a.belåningsgrader och värderingsregler. Därtill kommer att instituten måste byggaupp tämligen avancerade system för kontroll av matchning etc. Dessaomständigheter talar för att instituten inte bör få ge ut säkerställdaobligationer innan lämnat särskilt tillstånd tilldet.Finansinspektionens särskilda tillsyn och ingripanden m.m.Regeringenföreslår att ska utöva tillsyn över att emittentinstituteniakttar bestämmelserna i den nya lagen. I lagen föreslås vissa särskildaingripanderegler för som är ett komplement tillmotsvarande regler för banker och kreditmarknadsföretag enligt den särskildalagstiftning som reglerar dessa institut. tillsyn skainstituten betala med årliga avgifter.Regeringen anför som skäl attenligt EG-direktiven är det ett krav att säkerställda obligationer enligtlag ska omfattas av särskild offentlig tillsyn för att skyddaobligationsinnehavarna. Till sin hjälp ska ha en oberoendeextern kontrollfunktion - en oberoende granskare.Finansinspektionen harrätt att ingripa i institutens verksamhet enligt bestämmelser irörelselagstiftning för kreditmarknadsföretag och banker. Dessa regler gällergivetvis även för de kreditmarknadsföretag och banker som har tillståndatt ge ut säkerställda obligationer. Regeringen anför att det finnsanledning att komplettera dessa regler med vissa särskilda ingripandereglermed inriktning på dessa finansiella företags verksamhet somemittentinstitut.Finansinspektionen får t.ex. rätt att kunna återkalla tillståndatt ge ut säkerställda obligationer om ett emittentinstitut allvarligthar åsidosatt sina skyldigheter enligt de bestämmelser som reglerarinstitutets verksamhet - i mindre allvarliga fall bör en varning vara entillräcklig åtgärd. Inspektionen bör kunna vidta åtgärder mot den sombedriver utgivning av säkerställda obligationer utan att ha tillståndtill det och allmänt ha rätt att i samband med föreläggande och förbudockså förelägga vite.Den särskilda tillsynen medför ökade kostnader förFinansinspektionen. Regeringen anser att de institut som emitterarsäkerställda obligationer ska betala för denna särskilda tillsyn.UtskottetsställningstagandeUtvecklingen på marknaden för bostadsobligationer ochbostadslån har genomgått en utveckling mot ökad integrationoch konkurrens. Den ökade konkurrensen gör att bolåneinstituten behövernya finansieringsformer. Lagen om säkerställda obligationer ger svenskainstitut tillgång till samma konkurrenskraftiga finansieringsform somfått stor utbredning på den europeiska marknaden.Säkerställda obligationerär en ny form av upplåning som ger ökad säkerhet för placerare vid bl. a.lån till bostäder.Finansutskottet delar regeringens uppfattning att detfinns starka skäl att införa en lagstiftning om säkerställdaobligationer.Uppföljning av kostnaderUtskottets förslag i korthetMotionen omatt följa utvecklingen av kostnaden för topplån avstyrks.MotionenImotion Fi29 av m.fl. anförs att förslaget om säkerställdaobligationer bör genomföras. Motionärerna anför att säkerställda obligationerskapar möjligheter till att den nuvarande oligopolsituationen påbostadsfinansieringsmarknaden uppluckras. De risker som kan finnas frånkonsumentsynpunkt för en dyrare topplånefinansiering måste dock bevakasnoggrant. Situationen bör följas noga och ytterligare konkurrenshöjandeåtgärder bör arbetas fram. Det är viktigt att konkurrensen stärks så attäven kostnaden för topplån kan sänkas.Utskottets ställningstagandeSomanförs i propositionen är vissa remissinstanser tveksamma till om den nyalagen leder till lägre upplåningskostnader.Enligt utskottet bör en bättrerating göra placerarna mer villiga att till låga räntor låna ut medeltill institutioner. En lagreglering av säkerställda obligationer skullesåledes ge mer likartade upplåningsförutsättningar ochdärmed öka de framtida möjligheterna till en konkurrenskraftig finansieringav verksamheten. ges en central roll i övervakningenav instituten och kommer att bevaka hur bostadsfinansieringsmarknadenutvecklas. Utskottet förutsätter att även regeringen noga kommer att följautvecklingen.Mot denna bakgrund är någon åtgärd med anledning av motioneninte påkallad från sida. Motionen Fi29 (fp) avstyrks därför avutskottet.Bilaga 1Förteckning över behandlade förslagPropositionenProposition2002/03:107 Säkerställda obligationer:Regeringen föreslår att riksdagenantar regeringens förslag tilllag om utgivning av säkerställdaobligationer,lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979),lag om ändringi lagen (1990:1114) om värdepappersfonder,lag om ändring i lagen(1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut ochvärdepappersbolag.Följdmotion2002/03:Fi29 av m.fl.(fp):tillkännager för regeringen som sin mening vad som imotionen anförs om noggrann uppföljning av kostnaden för topplån i sambandmed att säkerställda obligationer införs.Bilaga 2Regeringens lagförslag