bet · GR01KU10 · 2003-12-11 00:00:00 — Kommitténhar haft och har ett mycket brett uppdrag och kan förutsättningslöstpröva andra frågor av vikt för riks- dagsarbetets utveckling påsikt och andra frågor som uppstår under utredningsarbetets gång. Blandannat nämndes att det fanns anledning att följa upp ochutvärdera beslut med anledning av kommitténshuvudbetänkande, såsom arbete med EU-frågor.Riksdagsstyrelsen beslöt att ge ett nytt uppdragtill Riksdagskommittén.I beslutet framhålls att det finns skäl som talar för att redan nuinleda kommitténs arbete med utvärdering av riksdagsbeslutet omriksdagens hantering av EU-frågor. Ett nytt konstitutionellt fördrag förEU håller på att arbetas fram, nya medlemsstater kommer inom kortatt inträda i unionen och formerna för samarbetet mellanEU-parlamenten utvecklas. Vidare pågår an- strängningar inomriksdagen med att finna fastare former för hantering av EU-samarbetetsolika dimensioner.Det pågående förändringsarbetet inom EU kräver enligt vadriksdagsstyrelsen anför en översyn av hantering avEU-frågor i olika dimensioner både vad gäller ansvars- ochbefogenhetsfrågor och organisation av arbetet, som den senasteutvärderingen och förändringen av EU-arbete gjordes , varför det också av detta skäl finns anledning att göraen samlad översyn.Kommittén ges i uppdrag att kartlägga och analysera konsekvenserna förriksdagen av det nya fördraget både vad gäller formella regler ochsakligt innehåll samt utvärdera beslut omEU-frågornas hantering därefter förutsättningslöst pröva formerna förriksdagens arbete med EU-frågor och föreslå de organisatoriska ochförfattningsmässiga förändringar kommittén finner nödvändiga för attriksdagen skall kunna delta i EU- samarbetet på ett effektivt ochansvarsfullt sätt finna former för hantering avoch beslut om EU-samarbetets olika dimensioner och somett led i detta arbete också pröva formerna för kontakternamed regeringen.Det skall stå kommittén fritt att i övrigt, i enlighet medRiksdagskommitténs uppdrag, pröva andra EU-frågor av vikt förriksdagsarbetets utveckling . En utgångspunkt förkommitténs arbete är att EU-frågorna så långt möjligt skallintegreras i det sedvanliga riksdagsarbetet och att alla ledamöterskall ha möjlighet att sätta sig in i och följa EU-frågorna. Enannan utgångspunkt är att tydliggöra roll och stärkariksdagens inflytande i EU- samarbetet. EU-arbetet i skallslutligen präglas av öppenhet med goda möjligheter till insyn förmedborgarna.Kommittén skall utse en parlamentarisk referensgrupp med uppgiftatt fortlöpande delta i utredningsarbetet i denna del. Referensgruppenbiträds av en expertgrupp under riksdagsdirektörensledning.Referensgruppens arbete skall börja . Enavrapportering till kommittén skall göras senast i maj 2004.Tidigare granskning av konstitutionsutskottetKonstitutionsutskottet har i tidigare granskningsbetänkanden vid tvåtillfällen behandlat frågor om handläggningen av EU-frågor. Dessatillfällen ligger före det att riktlinjerna för bl.a.faktapromemorior diskuterades i ärendet om inför 2000-talet. I1996 års granskningsbetänkande redogjordes för re- geringensorganisation för handläggning av EU-frågor (bet.1995/96:KU30 s. 26-27). Utskottet uttalade då att det avsåg att ävenframdeles följa regeringens organisation för hantering av EU-frågor.Granskningen följdes upp under /99 (bet. 1998/99:KU10 s.19 f.). Denna granskning, som i huvudsak begränsades till arbeteti , , samtNärings- och , omfattade bl.a. urvalsprinciperför faktapromemorior.Under rubriken för faktapromemorior redovisades ihuvudsak följande.Departementen har ombetts besvara frågan om vilkaurvalsprinciper som används för att avgöra vilka frågor som skall bliföremål för faktapromemorior.Inom görs faktapromemorior på alla nyalagstiftningsförslag och ofta på meddelanden samt på grön- och vitböcker.Frågorna inom miljöområdet är ofta av politiskt intresse vilketförklarar att det görs förhållandevis många faktapromemorior inomdepartementet. Det kan dröja innan ett förslag ärofficiellt översatt och inkommer formellt.För Närings- och är en riktlinje att det skallvara för nyttig och relevant information. Om ett meddelandefrån kommissionen anses föra utvecklingen framåt görs en faktapromemoriaom meddelandet. I diskutabla fall väljer man oftast att göraen faktapromemoria. Självfallet följs riktlinjer.Under medlemskapets första år upprättadeJustitiedepartementet inte alltid faktapromemorior beträffande förslagtill rättsakter i första pelaren. Efterhand har en rutin etableratsoch alla förslag till rättsakter i första pelaren blir föremål förfaktapromemorior. I den mån konven- tionsarbeten inleds inom tredjepelaren upprättas också faktapromemorior. Detta har dock inte varitaktuellt på länge inom departementets område. Övriga förslag i tredjepelaren föranleder faktapromemorior i den mån sådana bedöms sombetydelsefulla och i den mån kan antas ha något intresseav att få information om förslaget i just denna form. Från senare tidfinns det endast ett mindre antal exempel på att en faktapromemoriaansetts behövlig i ett sådant fall.De få förslag som kommissionen lägger fram inom området förUtrikesdepartementets enhet för migration och asylpolitik blir föremålför faktapromemorior. Ordförandelandets förslag är ofta mer tekniskaoch blir inte särskilt ofta föremål för faktapromemorior.På enheten för internationell handelspolitik inomUtrikesdepartementet hänvisas till riktlinjernas kriterium att en frågaskall vara "viktig" för att den skall bli föremål för enfaktapromemoria; bedömningen av frågans vikt avgörs inom enheten frånfall till fall. I tveksamma fall gör man hellre en faktapromemoria förmycket än för lite.Inom görs faktapromemorior på förslag tillförordningar samt viktigare eller nya frågor, i synnerhet om de intebehandlas i strategin. Det finns dock ingen klar grund för att närmareavgöra vad som skall göras faktapromemorior på.Som sammanfattning av gjorda intervjuer angavs i fråga omfaktapromemorior att det inte fanns någon enhetlig uppfattning om vad somskall anses vara viktigare förslag, att det i praktiken avgjordes påsakenheterna vilka kommissionsförslag som skulle bli föremål förfaktapromemorior och att det snarare skrevs en extra faktapromemoria änen för lite.Faktapromemorior under /03Inom har gjorts en sammanställning överde faktapromemorior från Justitie- och Näringsdepartementen som kommitin till under /03. Sammanställningenfinns intagen i betänkandet som bilaga 8.1.Uppgifter från har begärts en redovisning avseendeJustitie- och Näringsdepartementen för om urvalsprinciperna för vilkadokument som skall föranleda faktapromemorior har förändrats ,möjligheterna att avlämna promemoriorinom den anvisadetidsfristen, i vilken utsträckningtidsfristen hållits ochvad som görs för att säkerställa attpromemoriorna lämnas itid,om och i så fall vilka avvägningar somgjorts mellanönskemålen att å ena sidan lämnafullständiga ochgenomarbetade promemorior och att å andrasidan lämna deminom tidsfristen,vilka bedömningar som i övrigt gjorts ifrågan omfullständighet och genomarbetning, ochhur ofta och i vilka situationerkompletterande promemoriorbedömts påkallade.Svar på utskottets begäran har kommit in iform av promemoriorfrån Justitie- och Näringsdepartementen.Justitiedepartementet anför bl.a.När det gäller det överstatliga samarbetetinom förstapelaren harurvalsprinciperna inte förändratssedan departementetsredovisning 1998. Faktapromemorior tassåledes alltid fram överförslag till rättsakter av nämnvärdbetydelse.Förslag inom tredje pelaren saknar, somdepartementet anförderedan vid granskningen 1998, inte sällan denkonkretionsgrad somgör det meningsfullt att ta fram enfaktapromemoria, även omdetta i viss mån förändrats genominförande av rambeslut.Sammanfattningsvis har urvalsprincipernaför att ta framfaktapromemorior inom tredje pelaren inteheller ändrats sedan1998.Det faktum att en promemoria inte utarbetasinnebär inte attriksdagen lämnas utan information frånregeringen om initiativet.De möten med och utskotten somäger rum inför varjeministerrådsmöte är viktigainformationstillfällen. Ledamöternages där även möjlighet att lämnasynpunkter på behovet att tafram faktapromemorior.Om ett initiativ under förhandlingarnas gångförändras i någotmera betydelsefullt avseende är det avvikt att hållsinformerad. Inom Justitiedepartementetsansvarsområde informerasriksdagen i samband med de möten som hållsmed utskotten ochEU-nämnden inför varjeministerrådsmöte. Till dessa mötenupprättas för viktigare rättsakterministerrådspromemorior. Påtredjepelarområdet har möten medjustitieutskottets EU-gruppvarit ett viktigt forum för attuppdatera omförhandlingsläget. Under /03har departementet intefunnit skäl att komplettera tidigare ingivnapromemorior.Med anledning av de frågor som utskottetställt om tidsfristenanför bl.a.Utgångspunkten är att hålla den tidsfristsom uppställs iRegeringskansliets cirkulär, dvs. att enfaktapromemoria skalllämnas från det attett förslag i svensköversättning har överlämnats tillrådet. Som framgår avsammanställningen i utskottets promemoriahar departementet haftsvårt att klara den uppställda tidsfristen.Förhållandet kan tillviss del förklaras av att det kan gå entid mellan det att ettförslag kommer in till rådet och detatt förslaget kommerdepartementet till handa. Departementet görockså en avvägningmellan önskemålet att lämnafullständiga och genomarbetadepromemorior och att lämna dem inomtidsfristen.Inom första pelaren gäller att ettinitiativ, efter det attkommissionen sänt över det till rådet,vanligtvis presenteras avden ansvarige kommissionären vid ettministerrådsmöte. Efterdetta tar det, beroende påarbetsbelastningen irådsarbetsgrupperna, ofta ytterligare tidinnan de reellaförhandlingarna kommer i gång. I vissafall har departementetgjort bedömningen att det varitlämpligt att avvaktakommissionärens presentation av förslageteller den inledandebehandlingen i rådsarbetsgruppen innan enfaktapromemoria harupprättats för att kunna ge riksdagenen så heltäckande ochrättvisande bild av förslaget som möjligt.Inom tredje pelaren gäller i princip sammaordning när dethandlar om initiativ från kommissionen,medan situationen kanvara annorlunda i fråga ommedlemsstatsinitiativ. Arbetet meddessa kan påbörjas först sedan de översattstill alla officiellaspråk inom rådet. Initiativen äremellanåt oklara till sittinnehåll och det kan vara svårt att i ettinledande skede avgöraom de kan komma att föranleda nationelllagstiftning eller inte.I dessa fall har Justitiedepartementetibland väntat med att tafram en faktapromemoria tills det rättsligaoch politiska lägethar klarnat.Näringsdepartementet anför bl.a.Urvalsprincipen för om ett dokumentskall föranleda enfaktapromemoria bedöms inte ha ändratssedan 1998. Ambitionen äratt promemorior skall skrivas i alla de fallde kan vara av värdeför och att följa givnariktlinjer. Någrakompletterande promemorior har intelämnats. Uppdatering avinformationen till sker i sambandmed att promemoriorlämnas till i samband medbehandlingen av ärendena irådet (s.k. ministerrådspromemorior)eller i samband medföredragningar i utskott.Näringsdepartementet strävar självklartefter att så långt detär möjligt hålla den stipuleradetidsfristen förfaktapromemorior. Departementet har haftsvårt att klara det,bl.a. eftersom löper mellandet att ett dokumentlämnats av kommissionen tillrådssekretariatet och att det kommerin till departementet. När det gälleravvägningen mellanönskemålen att å ena sidan lämnafullständiga och genomarbetadepromemorior och att å andra sidan lämna demså snabbt som möjligthar departementet i principprioriterat snabbheten.Faktapromemorian utgör en viktig, tidiginformation som sedan kanfyllas på i den löpande kontaktenmellan departementen ochriksdagen, som också innefattarföredragningar i utskotten och iEU-nämnden och delning av EU-relateraddokumentation till dessaorgan. I enstaka fall, när ettkommissionsförslag skickats ut påremiss och svar väntas in, harsvaren avvaktats innanfaktapromemorian färdigställts.Uppgifter från utskottskanslierUtskottet har tillfrågat treutskottskanslier - lagutskottets,trafikutskottets och näringsutskottets - omderas erfarenheter avfaktapromemorior, främst från de nämndadepartementen. Svaren harbegärts inriktade påurvalsprinciperna för vilka dokument somföranlettfaktapromemoriorom promemoriorna kommit till utskotten irimlig tid iförhållande till det ärende sompromemoriorna avser,om promemoriorna innehållit fullständigoch relevantinformation, ochbehovet av kompletterande uppgifter iform av promemorioreller på annat sätt.Även andra erfarenheter somutskottskanslierna anser värda attredovisa har välkomnats.Lagutskottets kansli anför bl.a.Det totala antalet sidor EU-dokument som komin till lagutskottetunder /03 kan grovtuppskattas till 700, och somuttalats i andra sammanhang är det ingetsjälvändamål att justantalet faktapromemorior är högt. Detstora informationsflödetsom EU-medlemskapet gett upphov till börkanske, i vart fall påsikt, leda till krav på förtydliganden avurvalsprinciper. I ettvidare perspektiv måste man beakta attviktig information frånregeringen till i storutsträckning ges i andra formerän i faktapromemorior, exempelvis i derådspromemorior somöverlämnas till samt muntligenoch regelbundet införrespektive utskott.Faktapromemoriorna har i stor utsträckningvarit försenade iförhållande till femveckorsfristen.Förhållandena väcker frågahuruvida den nuvarande fristen generelltsett är ändamålsenlig.Under en sådan förhållandevis måste det imånga fall vara förenat medbetydande svårigheter förRegeringskansliet att från svenskautgångspunkter närmareanalysera förslagen, inhämta synpunkterfrån berörda myndigheteroch organisationer samt bereda och förankraen svensk ståndpunkt.En faktapromemoria utan närmareredovisningar i nu nämndaavseenden torde ha ett förhållandevisbegränsat värde för ettriksdagsutskott. Därutöver måste enrimlig hänsyn tas till attdet inte sällan är fråga om omfattande ochkomplexa förslag somibland kan beröra flera departement ochofta ha finansiellakonsekvenser för såväl det allmänna som förenskilda.Kansliet har sig inte bekant att det frånledamotshåll skulleha framförts några klagomål ellerinvändningar vad gällerinformationens kvalitet. Därtill kommeratt utskottsledamöternaalltid har en möjlighet som inte sällanutnyttjas att i sambandmed den regelbundet återkommandemuntliga informationen fåkompletteringar och förtydliganden. Någotbehov av kompletterandeuppgifter i skriftlig form har inteuppkommit för lagutskottetsdel.Över tid har kansliet gjortiakttagelsen attfaktapromemoriornas innehåll och utformningkvalitativt sett harförbättrats. På grund av attkommissionsförslag och andraEU-dokument numera är snabbt och lätttillgängliga i elektroniskform synes dockfaktapromemoriornas betydelse sominformationsbärare ha minskat undersenare år vad gällerförslagens innehåll. Däremot kvarstårgivetvis promemoriornasbetydelse vad gäller information omförslagens effekter påsvenska regler samt ståndpunkterna frånsvensk sida, övrigamedlemsstater, EU-institutionerna ochremissinstanserna. Äveninformation om den fortsattabehandlingen är självfalletvärdefull för ett utskott.Från trafikutskottets kansli anförs bl.a.Vid en snabb blick kan konstaterasatt flertalet av defaktapromemorior som remitterades tilltrafikutskottet under detberörda var försenade iförhållande till den utsattafemveckorsfristen, och promemoriorna harinte alltid varitheltäckande. måste konstaterasatt utskottskanslietinte alltid har behövlig kapacitet vidden tidpunkt då enfaktapromemoria kommer. Inte heller ärutskottet alltid samlatvid denna tidpunkt.Allmänt sett är det underliggande KOM-dokumentets innehåll välrefererat i de faktapromemorior somtrafikutskottet har mottagit.Däremot tenderar behandlingen under desenare rubrikerna, t.ex.med avseende på svenska regler ochbudgetära effekter, varamindre fyllig. En mer problemorienteradpresentation vore därförvälkommen - en ökad fokusering på depolitiska skärningspunkternaoch en fördjupad analys avkonsekvenserna för svensktvidkommande. En tidsangivelse somanger fristen för attutskottets synpunkter skall hinna lämnastill regeringen ochbeaktas vore värdefull.I valet mellan krav på snabbhet och pågenomarbetning är detviktigt att ha i åtanke att enfaktapromemoria måste innebära ettinte oväsentligt mervärde förriksdagen jämfört medgrunddokumentet. Detta grunddokument, KOM-dokumentet, finns jutillgängligt hos utskottet ;det kan hämtas hem frånkommissionens hemsida. Därtill kommer attkommissionen normaltgör sammanfattningar av sina förslag. Detär således angelägetatt en faktapromemoria innehåller förslagtill svensk ståndpunkt.De synpunkter som inhämtats från olikaintressentgrupper, bl.a. ianslutning till de mer eller mindrepermanenta referensgruppersom inrättats inom börockså redovisas i störreutsträckning. Detta ger en mer stabilgrund för utskottetsbedömning generellt av ärendet men framförallt av frågan om detalls bör föranleda någon åtgärd frånutskottets sida. Värdefullaär givetvis även Regeringskanslietsegna kommentarer ochbedömningar. Vad övriga medlemsländeranser är också enbetydelsefull information.Näringsutskottets kansli anför bl.a.Kansliet har inte funnit något att anmärkamot urvalsprincipernaför vilka dokument som föranlettfaktapromemorior. I någotenstaka fall (se FPM93) kan detifrågasättas om dokumentetverkligen fordrade en faktapromemoria. Iallmänhet har innehålliti faktapromemoriorna bedömts innehållatillräcklig och relevantinformation för utskottets (inledande)behandling av ärendet. Inågot fall har det från ledamöternas sidapåtalats att innehålletunder rubriken ståndpunkt varitbristfällig och man harsaknat regeringens uppfattning i frågan.Vid behandlingen avnågra faktapromemorior har utskottet funnitskäl att gå vidareoch inhämta ytterligare information ellerupplysningar i ärendet.Kansliet ser det som en naturlig del avutskottets behandling avfaktapromemorian och inte som en brist isjälva promemorian.Kansliet vill i svaret läggatonvikten på frågan omtidsaspekten kring faktapromemoriorna.Kansliets erfarenheterfrån det gångna är attfaktapromemoriorna i vissaärenden har ankommit mycket sent iförhållande till närKOM-dokumentet är daterat samt att detdröjt länge med densvenska översättningen av vissa viktigareKOM-dokument.Samtidigt är det utifrån utskottets behovoch tidsutrymme attagera gentemot regeringen, och indirektkommissionen, uppenbartatt det inte är tidsskillnadenexempelvis mellanfaktapromemorians datering jämförd medKOM-dokumentets ankomsttill kammarkansliet som är denintressanta utan tiden frånKOM-dokumentets datering tillfaktapromemorians ankomst. Dettatidsintervall varierade förnäringsutskottets fakta-PM från somkortast till som längst 16veckor.Som ett resultat av utskottets behandlingav grönboken omeuropeisk rymdpolitik har utskottet enatsom att behandlingen iutskottet av viktigare EU-dokument ifortsättningen skallpåbörjas så snart som dokumentetpublicerats (på engelska) avkommissionen. Kansliet anser att det finnsanledning att övervägaen förändring av gällande riktlinje förinom vilken tid somfakta-PM skall överlämnas tillkammarkansliet. Enligt kanslietbör tiden bestämmas utifrån KOM-dokumentetspublicering och intenär dokumentet har översatts till svenska.Det hindrar inte attdet också bör ställas krav på ensnabbare översättning avdokumentet till svenska. Ett ytterligareönskemål skulle vara attockså datumet för när dokumentet översattstill svenska anges pådokumentets framsida.Utskottets ställningstagandeUtskottet vill inledningsvis slå fast viktenav att påett så tidigt stadium som möjligt ärinformerad om frågor som äraktuella i EU-arbetet. När det gällerkommissionsförslag ochandra viktiga dokument är faktapromemoriorett betydelsefulltsätt att informera inte bara omdokumenten frånEU-institutionerna utan om dokumentensbetydelse för svensk del.Av såväl egensammanställning somdepartementens och utskottskansliernaspromemorior framgår attfemveckorsfristen för avlämnandet avfaktapromemorior normaltinte hålls. kan, som berörs avutskottskanslierna,ändamålsenligheten av tidsfristensåsom den utformatsifrågasättas. Avvägningen mellan snabbhetoch fullödighet kanutfalla olika beroende på situationen.Möjligheten tillinformation i andra former bör vägas in.Som framhålls börinformationen från regeringen ellerRegeringskansliet geupplysningar utöver vad grunddokumentet ger.Det kan också finnasanledning att överväga vilken tidpunkttidsfristen bör räknasfrån. Sammanfattningsvis kan dockkonstateras att en snabbareexpediering av faktapromemorior än vad somnormalt sker enligtutskottets uppfattning skulle vara önskvärd.Urvalsprinciperna för vilka dokumentsom skall föranledafaktapromemorior har enligt de svar somutskottet nu har fåttinte förändrats sedan den granskning avorganisationen förhandläggning av EU-frågor som utskottetgjorde , ochsom omfattade fler departement och fleraspekter av EU-arbetet änden som gjorts . Utskottet ansåg dåatt den bild som kommitfram gett vid handen att hanteringen av EU-frågorna blivit bättreju som varit medlem iEU. Redovisningen avuppgifter från föranleddei stort inte någonkommentar från utskottet. Vid den granskningsom utskottet gjortnu har det varken från departementeneller utskottskansliernapekats på att någon ytterligarefaktapromemoria bort överlämnas.Utskottet vill framhålla betydelsen av attde dokument som skallföranleda faktapromemorior väljs mednoggrannhet så attpromemoriorna blir relevanta.Utskottet vill erinra om Riksdagskommitténspågående uppdragatt pröva formerna för arbetemed EU-frågor och attfinna former för hantering avEU-samarbetets olikadimensioner och som ett led i detta arbeteockså pröva formernaför kontakterna med regeringen. I dettaarbete kommer ävenfaktapromemoriornas ställning att behandlas.Något ytterligare uttalande är enligtutskottets uppfattninginte påkallat i detta skede.8.2 Handlingar betraktade som non-papersBakgrundTidigare granskningsärendeI ett av konstitutionsutskottetsgranskningsärenden underriksmötet /03 aktualiserades begreppetnon-paper. Ärendetavsåg omfattningen av regeringensskyldighet att samråda medriksdagen och aktualiserades av att enhandling betecknadnon-paper och innehållande förslag omordförandeskapet i EU lagtsfram i EU-kretsen utan att förslagenbehandlats i EU-nämnden.I granskningsärendet ställde utskottetfrågan till Regerings-kansliet vilken karaktär ett non-paperhar i EU-sammanhang.Statsrådsberedningen framhöll i sitt svaratt uttrycket är heltinformellt och inte förekommer vare sig idet svenska regelverket(tryckfrihetsförordningen ochsekretesslagen) eller i motsvarandeEG-rättsakter.Vidare pekades på att det i internationellasammanhang underlång tid förekommit att papper med tankaroch idéer överlämnatsutan att den överlämnande parten anser sigbunden av innehållet.Överlämnaren har kunnat förvänta sig attmottagaren inte åberoparinnehållet i papperet vid förhandlingarutan att papperet istället behandlas informellt.Under utskottets utfrågningar i ärendet medstatsminister och utrikesminister också fråganom innebörden av non-papers. att det är ettinformellt sätt att testa idéer ochframhöll att alla regeringarförsöker att vara väldigt aktiva för attbidra till diskussionen.Göran framhöll att "vi förankrarinte non-papers".Bestämmelser om allmänna handlingarBestämmelser om allmännahandlingar finns itryckfrihetsförordningen (TF) ochsekretesslagen (1980:100).En allmän handling är en framställning iskrift eller bildeller en upptagning som kan läsas, avlyssnaseller uppfattas påannat sätt endast med hjälp av någottekniskt hjälpmedel (2 kap.3 § första stycket TF). En handling ärallmän, om den förvarashos en myndighet och enligt särskildaregler anses inkommen diteller upprättad där. Regeringen,ämbetsverken, domstolarna och dekommunala nämnderna är exempel påmyndigheter.