bet · GR01KUU1 · 2003-11-12 00:00:00 — En uttryckligrättslig grund för detta område skapas i del III.Rättsakter som antagits med betydelse förenergiområdet har grundats på artiklaravseende bl.a. tillnärmning av lagstiftning, miljöoch transeuropeiska nätverk.Forskning och teknisk utveckling, där området förrymdfrågor ingår, samt utvecklingssamarbete ochhumanitärt bistånd har lagts in separat för attunderstryka dessa områdens särprägel i förhållandetill övriga områden som faller under deladbefogenhet. Unionens utövande av sin befogenhet pådessa områden får inte leda till att medlemsstaternaförbjuds att utöva sina befogenheter.Samordning av den ekonomiska politikenDen ekonomiska politiken liksomsysselsättningspolitiken är medlemsstaternasbefogenhet även om den samordnas inom unionen. Förde stater som har antagit euron omfattas dock denmonetära politiken av unionens exklusiva befogenhet.Konventets förslag i denna del innebär i stort attden fördragsfästa samordning som redan gällertydliggörs i det konstitutionella fördraget.Konventet föreslår en separat bestämmelse i del Iunder befogenhetsavsnittet om samordningen avmedlemsstaternas ekonomiska politik ochsysselsättningspolitik samt tillämpliga delar avmedlemsstaternas socialpolitik för att klargöra densärskilda karaktären hos denna samordning.Gemensam utrikes- och säkerhetspolitikUnionens befogenhet i fråga om den gemensammautrikes- och säkerhetspolitiken ska fortfarandeomfatta alla utrikespolitiska områden samt allafrågor som rör unionens säkerhet, inbegripet ettgradvis fastställande av en gemensam försvarspolitiksom kan leda till ett gemensamt försvar.Områden för stödjande åtgärderOmrådena för stödjande åtgärder, samordningsåtgärdereller kompletterande åtgärder är:1. industri,2.3. skydd för och förbättring av människors hälsa,4.5. utbildning, yrkesutbildning, ungdom och idrott,6.7. kultur,8.9. räddningstjänst.10.Områdena för stödjande åtgärder definieras somområden där unionen ska ha befogenhet att vidtaåtgärder för att stödja, samordna eller kompletteramedlemsstaternas åtgärder, utan att för den skullinkräkta på medlemsstaternas befogenhet på dessaområden. De juridiskt bindande akter som antas avunionen på grundval av de särskilda bestämmelsernaför dessa områden får inte innebära harmonisering avmedlemsstaternas bestämmelser i lagar och andraförfattningar. Förteckningen över områdena medstödjande åtgärder är uttömmande. Idrott har lagtstill listan över områden för stödjande åtgärder.Konventet föreslår därmed att det upprättas ensärskild rättslig grund för idrott i del III av detkonstitutionella fördraget, eftersom det saknas i denuvarande fördragen. Samma sak gällerräddningstjänst som också tagits upp iförteckningen. Den rättsliga grunden för derättsakter som antagits på räddningstjänstens områdehar varit artikel 308 i EG-fördraget.Regeringens utgångspunkterKonventets förslag syftar till att skapa tydlighet ikompetensfördelningen. Förslaget visar att det ärmöjligt att på ett klarare sätt än slå fast degrundläggande principer som gäller för unionensbefogenheter. Därmed blir behörighetsfördelningeninom unionen mer överskådlig och ansvarsutkrävandetunderlättas. Beslut med stöd avflexibilitetsklausulen ska alltid fattas medenhällighet och efter att harlämnat sitt godkännande. Detta i förening utgör en garanti för attbestämmelsen inte kommer att tillämpas så attunionens kompetens utvidgas på ett sätt som denationella parlamenten inte haft möjlighet att taställning till genom godkännande av enfördragsändring.MotionernaModerata samlingspartiet anför i motion K10 att detär positivt att unionens befogenheter tydliggörs.Det kan dock ifrågasättas om fyra områden som kanbli föremål för stödjande åtgärder över huvud tagetborde vara unionskompetens. Det gäller industri,idrott, kultur och rymden. Den föreslagnakompetensen på dessa områden bör alltså utgå.Riksdagen föreslås göra ett tillkännagivande om entydligare avgränsning av unionensbefogenhetskategorier (yrkande 12).Kristdemokraterna anför i motion K416 av AlfSvensson m.fl. (kd) att tre olikabefogenhetskategorier för att avgränsa ochförtydliga bör införas:exklusiv befogenhet, delad befogenhet och områdenför stödjande samordnande eller kompletterandeåtgärder (yrkande 10).I motion K2 framhåller att iregeringskonferensen måste starkt poängtera attministerrådet inte ska kunna fatta beslut om lagarinom de områden där unionen endast ska varastödjande (yrkande 15).Centerpartiet anför vidare att uppdelningen i trekategorier exklusiva befogenheter, deladebefogenheter och områden för stödjande åtgärder ger möjlighet att öka tydligheten. Detta harkonventet dock misslyckats med.Fortfarande råder oklarheter om de olikakategorierna. Speciellt de befogenheter som ingår ide delade befogenheterna bör förtydligas. Ettförtydligande exempel är miljöpolitiken. Konventetföreslår att detta ska vara en delad befogenhet.Däremot anges inte vad unionen förväntas göra föratt bidra till en god miljö, god livsmiljö, högsäkerhetsnivå etc. Eftersom det är allmänna mål, kanunionen anta precis vilka regler som helst medhänvisning till att de är mer effektiva påunionsnivå. Dessutom finns fortfarande inget skrivetom möjligheten för medlemsstaterna att gå före genomatt arbeta med miniminivåer. Motionärerna anför attstarkt federala länder, som exempelvis ,skriver i sin författning hur kompetensen ska varafördelad mellan den federala nivån och de lägrenivåerna. Förslaget som konventet har presenteratsaknar detta. Det borde förtydligas vilken nivå somska hantera vilka frågor. Görs inte den klara ochtydliga fördelningen kommer enligt motionärernabeslutsfattandet att brista.Motionärerna önskar ett tillkännagivande om ettförtydligande av kompetensfördelningen i unionensbefogenheter (yrkande 20).Utskottets ställningstagandeUtskottet välkomnar konventets förslag omkompetensavgränsning. Konventets förslag innebär ettangeläget förtydligande jämfört med dagenssituation.När det gäller frågan om kompetensfördelningenmellan unionen och medlemsstaterna är det ocksåviktigt att erinra om artikel I-9, där det sägs attvarje befogenhet som inte har tilldelats unionen ikonstitutionen ska tillhöra medlemsstaterna. Någonnärmare reglering av vad som ligger påmedlemsstatsnivå vore direkt missvisande. Det ärmedlemsstaterna som överlämnar kompetens inombegränsade områden för att gemensamt fatta beslutinom dessa områden.Utskottet återkommer till frågan om kompetens påområdena industri, idrott, kultur och rymden nedanunder respektive politikområde.Motionerna K10 (m) yrkande 12 och K416 (kd)yrkande 10 kan anses tillgodosedda med det anfördaoch avstyrks. Också motion K2 (c) yrkande 20avstyrks.Ett motionsyrkande tar upp ministerrådets beslutinom området för stödjande åtgärder. Utskottet villerinra om att artikel I-16.3 anger att de rättsligtbindande akter som antas av unionen på dessa områdeninte får innebära en harmonisering avmedlemsstaternas bestämmelser i lagar och andraförfattningar. Motionärernas oro synes såledesobefogad.Motion K2 (c) yrkande 15 avstyrks således.Unionens institutionerKonventets förslag när det gäller EU:s institutionerrör främst sammansättningen av kommissionen, detroterande ordförandeskapet i rådet, en valdordförande i , en utökning avbeslutsfattande med kvalificerad majoritet ochmedbeslutande för , en utri-kesminister för unionen samt ett ökat inflytande förde nationella parlamenten.Konventets förslag på det institutionella områdetär ett sammanhållet paket som syftar till att stärkasamtliga institutioner utan att rubba balansenmellan dem. (Artiklarna samt vissaföljdändringar i del III. )Konventets förslagEuropaparlamentetKonventet föreslår att ges ökatinflytande dels genom att medbeslutandeprocedurenblir allmän princip på lagstiftningsområdet, delsgenom budgetförfarandet.Det föreslås också att parlamentets sammansättningändras genom att antalet ledamöter per medlemsstatomfördelas efter 2009. Omfördelningen ska ske efterenhälligt beslut av på förslagfrån, och godkännande av, . Ettsådant beslut måste respektera de angivnaprinciperna om maximalt 736 ledamöter, degressivproportionalitet och en minimitröskel om 4 ledamöterper medlemsstat. Med degressiv proportionalitetmenas att fördelningen av platser i grunden ärproportionell mot medlemsstaternas folkmängd, menatt en viss överrepresentation ges åt de mindremedlemsstaterna.Konventets förslag att ledamöternas antal inte skaöverstiga 736 överensstämmer med vad man kom överensom i , liksom i anslutningsfördragen för de nyamedlemsstaterna, och ska gälla under valperioden20042009.Europeiska rådetEuropeiska rådet föreslås, till skillnad frånhittills, få formell status som en av EU:sinstitutioner. ska dock inte utövanågon lagstiftande funktion utan ska, precis somenligt nuvarande fördrag, ge unionen dess politiskavägledning samt bestämma dess allmänna riktlinjeroch prioriteringar. Om inte annat föreskrivs i detkonstitutionella fördraget ska Europeiska rådetfatta beslut med föreslås, förutom dessordförande, bestå av stats- och regeringschefernaoch kommissionens ordförande. En sakansvarigminister per medlemsstat kan därtill efter behovdelta i överläggningar när dagordningen så kräver.Härutöver ska unionens utrikesminister delta iEuropeiska rådets arbete.Ordföranden för väljs på två ochett halvt år, med möjlighet att omväljas en gång.Denne utses av med kvalificeradmajoritet. Ordföranden föreslås leda och stimuleraEuropeiska rådets arbete. I samarbete medordföranden i kommissionen, och på basis av arbeteti allmänna rådet, ska denne säkerställa förbe-redelserna av och kontinuiteten i dess arbete samtunderlätta sammanhållning inom , påsamma sätt som de hittillsvarande roterandeordförandeskapen gjort. Ordföranden representerarunionen gentemot omvärlden i frågor som rör dengemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, utan attåsidosätta det ansvar som unionens utrikesministerhar. Europeiska rådets ordförande får inte inneha enpolitisk post i ett medlemsland.RådetRådet föreslås även fortsättningsvis ledas avmedlemsstaterna med jämlik rotation, dock medundantag för rådet för externa relationer. En nyhetär att ordförandeskapet föreslås löpa på en periodom . föreslås beslutaom reglerna för rotationsordningen med beaktande avpolitisk och geografisk balans samt mångfalden avmedlemsstater. Det innebär att det är möjligt attinföra olika modeller av gruppordförandeskap, därflera länder delar på ordförandeskapet.Det konstitutionella fördraget anger till skillnadfrån nuvarande fördrag vissa rådssammansättningar.Rådet för allmänna frågor ska svara för kontinui-teten i samtliga rådsformationers arbete. Dessutomföreslås att allmänna rådet ska vara denrådsformation som, tillsammans med Euro-paparlamentet, antar europeiska lagar och ramlagar.Medlemsstaterna ska där representeras av en ellertvå representanter på ministernivå när dagordningenså kräver.Vidare ska rådet för externa relationer, på basisav Europeiska rådets strategiska riktlinjer, stakaut unionens externa politik och säkra att dessåtgärder är konsekventa. Unionens utrikesministerföreslås leda rådet för externa ges rätt att besluta omytterligare rådsformationer.Beslutsfattande i rådetKonventet föreslår att rådet ska fatta beslut medkvalificerad majoritet om inte annat ska även med enhällighet kunnabesluta om att införa beslut i rådet medkvalificerad majoritet och/eller medbeslutande förEuropaparlamentet på områden där dessa beslutsformerinte redan gäller.De nuvarande reglerna bygger på s.k. degressivproportionalitet. Det innebär att länderna har vägdaröster. Större länder har fler röster än mindre, meninte fullt ut i proportion till folkmängden. Destörre länderna är alltså något underrepresenteradeoch de mindre överrepresenterade. Dessutom innebärreglerna att man har infört ett krav på att enmajoritet av medlemsstaterna ska stå bakom beslutenoch att man kan kräva att besluten också omfattas avländer med av EU:s befolkning.Konventet föreslår att röstreglerna ändras i rådeti förhållande till vad som gäller enligtNicefördraget. När eller rådetfattar beslut med kvalificerad majoritet ska ensådan majoritet bestå av majoriteten av med-lemsstaterna, som ska representera minst trefemtedelar av befolkningen i unionen. Någonöverrepresentation för mindre medlemsstater ska intelängre finnas. Denna regel föreslås träda i kraftden . Fram till dess ska den ordningsom överenskommits genom gälla. Fråganom röstviktningen vid beslut med kvalificeradmajoritet har utförligt redovisats idepartementspromemorian (Ds 2001:29) ochpropositionen om (prop. 2001/02:8).KommissionenKonventet föreslår att kommissionen ävenfortsättningsvis ska bestå av en ledamot permedlemsstat. Från minskasantalet röstberättigade kommissionsledamöter till15, inklusive kommissionens ordförande och unionensutrikesminister. Kommissionen kommer således attinnehålla två olika kategorier av ledamöter, 15ledamöter med rösträtt och övriga ledamöter utanrösträtt. Fördelning av platser ska göras pågrundval av ett system med jämlik rotation mellanmedlemsstaterna.Val av ordförande i kommissionen föreslås iprincip ske på samma sätt som enligt ska med kvalificerad majoritetföreslå en kandidat tillbefattningen som kommissionens ordförande. Dennakandidat ska väljas av med enmajoritet av dess ledamöter. Förfarandet skaupprepas om denna kandidat inte stöds av enmajoritet i parlamentet, dvs. fårdå föreslå en ny kandidat. Ordföranden ska utnämnakommissionsledamöter efter förslag från med-lemsstaterna. Varje medlemsstat ska nominera trekandidater. Båda könen ska vara representerade.Kommissionen ska som kollegium vara ansvarigt införEuropaparlamentet och kunna avsättas genommisstroendevotum.Konventet föreslår att kommissionens ansvar förövervakning, initiativ, genomförande och förvaltningpreciseras i förhållande till EG-fördraget. Blandannat tydliggörs kommissionens uppgift att genomförabudgeten, förvalta program och att ta initiativ tillunionens årliga och fleråriga programplanering.Unionens utrikesministerEn ny komponent i förslaget är inrättandet av enutrikesminister, som ska utses av Europeiska rådetmed kvalificerad majoritet och med godkännande avkommissionens ordförande.Unionens utrikesminister föreslås ta överuppgifter som åligger den höge representanten ochkommissionsledamoten för yttre förbindelser. Haneller hon ska vara rådets företrädare vid utformningoch genomförande av den gemensamma utrikes- ochsäkerhetspolitiken (GUSP) och vara viceordförande i kommissionen med ansvar för GUSP ochför samordningen av övriga aspekter av unionensyttre åtgärder som ligger inom kommissionensansvarsområde. Vid utövandet av detta ansvar inomkommissionen ska utrikesministern omfattas av deregler som gäller för kommissionens interna arbete.Han eller hon föreslås också vara ordförande i rådetför externa relationer.DomstolenReglerna om domstolens och förstainstansrättenssammansättning ändras inte jämfört med nuvarandefördrag. Antalet domare ska därmed som vara enper medlemsstat i domstolen och minst en permedlemsstat i förstainstansrätten. Konventetföreslår att antalet domare i förstainstansrättenliksom slutligen ska fastställas idomstolens stadga. Domare och generaladvokater skasom nu utses av medlemsstaterna i samförstånd, efterförslag från den berörda medlemsstaten. Konventetföreslår dock att det inrättas en rådgivandekommitté som ska avge yttrande om kandidaternaslämplighet.Domstolens behörighet ska gälla detkonstitutionella fördragets samtliga områden om detinte uttryckligen anges att behörigheten ärbegränsad. Uttryckliga undantag från domstolensbehörighet föreslås dels för hela GUSP-området, delsför området med frihet, säkerhet och rättvisa därdomstolen inte ska vara behörig att prövagiltigheten eller proportionaliteten av insatser sompolis eller andra brottsbekämpande organ gör i enmedlemsstat när dessa åtgärder omfattas av nationelllagstiftning. Detsamma gäller när medlemsstaternafullgör sina skyldigheter att upprätthålla lag ochordning och skyddet av den inre säkerheten.Europeiska centralbankenKonventet föreslår att () ska bli en institution inom unionen. Detta fårtill följd att ECB omfattas av unionensöppenhetsregler vad gäller ECB:s administrativaåtgärder. Vidare föreslår konventet att ECB:smålformulering ska kvarstå i princip oförändrad.Huvudmålet ska fortsatt vara att upprätthållaprisstabilitet. ECB ska också bidra till attförverkliga unionens målsättningar såsom fullsysselsättning och social marknadsekonomi.Regeringens utgångspunkterGenom enades medlemsstaterna om deinstitutionella förändringar som ansågs nödvändigaför att genomföra utvidgningen. Det var svårt attuppnå enighet i med tanke på de känsliga frågorsom behandlades, bl.a. balansen mellanmedlemsstaterna. trädde i kraft ibörjan av detta år och har skrivits in i fördragenmed EU:s nya medlemsstater. Det finns inga vägandeskäl för att riva upp principerna i denöverenskommelse som uppnåtts. börytterligare reformer genomföras i de frågor som inteavgjordes genom Nicefördraget.En viktig generell svensk utgångspunkt är attvärna de mindre medlemsstaternas möjlighet tillinflytande i EU med bibehållande och stärkande avunionens effektivitet och legitimitet. Samtidigtmåste också de stora länderna uppfatta systemet somtrovärdigt. En jämn könsfördelning i institutionernabör även eftersträvas för att säkerställademokratisk legitimitet och trovärdighet i deninstitutionella strukturen.Konventets förslag till institutionellhelhetslösning förefaller vara en god grund till enkompromiss som kan underlätta beslutsfattandet i enutvidgad union. Förslaget syftar till att stärka ochförbättra alla institutioner som balansenmellan institutionerna behålls, vilket är positivt.Det bör också noteras att kompromissen i konventetvar mycket svår att nå. Det kan därför antas att detblir svårt att i regeringskonferensen nå enighet omen väsentligt annorlunda lösning.Åtgärderna för att stärka kommissionen balanserasmed förslaget om en vald ordförande i . Ett antal regeringsrepresentanter, som ikonventet företrädde mindre medlemsstater, gavuttryck för oro om att en vald ordförande skulle fåen alltför dominerande ställning. Detta hanteras ikonventsförslaget genom en befattningsbeskrivningsom anger de begränsningar som finns för funktionen.Trots att tveksamhet framförts beträffande en valdordförande i synes en sådanfunktion kunna bli den lösning som kommer att godtasav medlemsstaterna inom ramen för en bredarekompromiss. Det ligger inte minst i de mindremedlemsstaternas intresse att skafungera bättre än . Erfarenheterna visar att detblir svårare och svårare att kombinera ett aktivtordförandeskap i med att innehaposten som stats- eller regeringschef i ettmedlemsland.Uppdelningen av utrikesfrågor och allmänna frågorpå två olika rådsformationer samt det flerårigaarbetsprogrammet är andra inslag som bör gynna ökadkontinuitet och effektivitet i rådets arbete.Samtidigt är det viktigt att principen om rotationmellan medlemsstaternas ordförandeskap i rådetbehålls. Konventet öppnar för olika modeller avgruppordförandeskap, där flera länder delar påordförandeskapet, något som också bör ge stadga ochkontinuitet i en utvidgad union. Däremot ärförslaget om att alla lagstiftningsfrågor skahanteras i ett nytt lagstiftningsråd tveksamt. Detär knappast ändamålsenligt att skilja på denförberedande politiska beredningsprocessen av ettlagstiftningsärende, som sker i berördrådsformation, och det formella beslutet.Möjlighet till majoritetsbeslut finns redan i daginom flertalet politikområden inom gemenskapsrätten.Mot den bakgrunden är det rimligt att konventet fö-reslår kvalificerad majoritet som huvudregel ibeslutsfattandet. Vissa områden bör dock under allaomständigheter undantas. Skatter är ett sådantområde. Frågan om lämplig beslutsform förkulturområdet bör noggrant övervägas. Definitionenav kvalificerad majoritet föreslås bli ändrad frånden och då ersätta dethittillsvarande systemet med vägda röster. Frånsvensk synpunkt finns det egentligen inte någontungt vägande anledning att frångå den uppgörelsesom gjordes i i denna fråga.Konventets förslag gynnar de fyra storamedlemsländerna något mer, särskilt Tyskland.Erfarenheten visar att ett eller två av de storaländerna ofta driver samma ståndpunkt som ide flesta frågor. Det kan därför antas attkonventets förslag i praktiken inte skulle innebäraavsevärt sämre möjligheter för att hävda sinuppfattning.Förslaget att inrätta en utrikesminister förunionen bör kunna främja ökad effektivitet,förbättrad samstämmighet och en mer enhetlig externrepresentation. Den konstruktion som konventetföreslår riskerar dock att bidra till ensammanblandning av rådets respektive kommissionensskilda roller. Det förefaller dessutom mindrelämpligt att låta unionens utrikesminister innehaordförandeposten då beslut fattas i rådet, samtidigtsom han eller hon har ett tydligt ansvar förinitiativ och genomförande.Modellen med en kommissionsledamot per land, varav15 har rösträtt, och med strikt rotation mellan detvå kategorierna av kommissionsledamöter, synes varaen möjlig kompromiss. Den kan dock förväntas varafortsatt kontroversiell. Kommissionen får även entydligare roll som initiativtagare till, ochverkställare av, beslut vilket är positivt på deområden där kommissionen har ett tydligt mandat.Även föreslås få en ökad rollgenom att, när inte annat anges, vara medbeslutandei lagstiftningsfrågor. När det gäller fördelningenav platser i är den överens-kommelse som gjordes i en balanseradkompromiss som bör vara vägledande för framtidafördelning.Att domstolen i princip blir behörig över hela detkonstitutionella fördragets område, med undantag förden gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, ären naturlig följd av att man inför ett samlat för-drag och en enhetlig institutionell struktur. En meringående översyn av konventets förslag när detgäller domstolen skulle dock vara önskvärd i sambandmed regeringskonferensen.Sammanfattningsvis innehåller konventetsförslag i de institutionella delarna bådeelement som är positiva eller framstår somrimliga, och punkter som bör diskuteras vidarei regeringskonferensen. Det viktiga blir attuppnå en tillfredställande helhetslösning.MotionernaParlamentarism eller maktdelningModerata samlingspartiet anför i motion K10 att EU:sinstitutionella system bygger på maktdelning mellanden lagstiftande, den utövande och den dömandemakten. En viktig del i maktdelningen är att deolika institutionerna är fristående från varandra.Att EU är ett maktdelningssystem innebär att dendemokratiska beslutsprocessen i vissa avseenden ärmer tydlig och öppen inom EU än i medlemsstaternasom nästan alla tillämpar parlamentarism.Motionärerna anser att EU även skabygga på maktdelningsprincipen. Den parlamentarismsom tillämpas nationellt bör inte överföras till EU(yrkande 13).Ordförande för rådetI sex parti- eller kommittémotioner väcksinvändningar mot en vald ordförande för Europeiskarådet.Moderata samlingspartiet ser i motion K10 en storrisk i att institutionaliseras ochatt det inrättas en vald ordförande för det. Denföreslagna förändringen rubbar balansen mellanmedlemsländerna och urholkar det likaberättigandesom dagens rotationsprincip innebär. Det riskeraratt gynna de större medlemsstaterna på de mindresbekostnad som det också riskerar attmotverka de nya medlemsstaternas känsla av fulldelaktighet och kontroll över unionen. Balansenmellan rådet och unionens övriga institutionerförändras till fördel för förhandlingsspel och enpolitisering utanför demokratisk kontroll.Motionärerna anser att förslaget om attinstitutionalisera och införa ordförande för det är fel (yrkande 6).Förslaget innebär enligt motionärerna att man ipraktiken fråntar kommissionen ansvaret framför alltför viktiga delar av utrikespolitiken. Detta har sinbakgrund bl.a. i de stora ländernas önskan att fåett fast grepp över utrikespolitiken och skulle, omdet blir verklighet, innebära att man på denna punktfrångår EU:s tradition av institutionellmaktdelning.Denna effekt blir än allvarligare omordförandeskap i kommissionen och i Europeiska rådetkombineras, vilket utkastet till fördraget inteutesluter.