yttr · GP05FiU4y · 2002-01-01 00:00:00 — Ytterligare förlängning av statliga garantier till flygbranschen 2001/02:66) Till trafikutskottet har tidigare denna dag beslutat att bereda finansutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 2001/02:66 om ytterligare förlängd tid för statliga garantier för att återställa försäkringsskyddet för flygbranschen samt de med anledning av propositionen väckta motionerna. Sex motioner har väckts i ärendet, nämligen motionerna T63 av m.fl. (v), T64 av m.fl. (m), T65 av m.fl. (kd, c), T66 av och (båda mp), T67 av m.fl. (fp) och T68 av och (båda m). Som ett led i behandlingen av detta yttrande har finansutskottet ordnat en intern utfrågning med riksgäldsdirektören . har två gånger tidigare yttrat sig i denna fråga. Första gången när trafikutskottet efter terrorattackerna mot övervägde att ta ett utskottsinitiativ för att med hjälp av statliga garantier återställa det försäkringsskydd som flygbranschen inte länge kunde teckna på den öppna marknaden. när regeringen en månad senare föreslog att garantitiden skulle förlängas med . Vid båda tillfällena var syftet med garantigivningen att återställa det försäkringsskydd som fallit bort. Behovet av ett sådant stöd var dock inte lika framträdande när garantitiden skulle förlängas eftersom det då fanns marknadslösningar att tillgå. Marknadslösningarna motsvarade emellertid inte fullt ut vad som tidigare erbjudits. Upprinnelsen till garantigivningen var att de internationella flygförsäkringsbolagen efter terroraktionerna i beslutade att kraftigt minska sin täckning av sådana skador på tredje man som förorsakas av krigshandlingar, terrorattacker, kapningar, m.m. mot flygplan. Den tidigare högsta ersättningsnivån sänktes i ett steg från maximalt till . Ändringen trädde i kraft och medförde att det inte längre blev möjligt att på den öppna marknaden teckna försäkringar som i tillräcklig grad täckte eventuella skador på tredje person. Och utan ett sådant försäkringsskydd fanns det risk för att flygtrafiken inte skulle kunna upprätthållas. har därför vid båda tillfällena tillstyrkt att staten ikläder sig garantier som säkerställer flygbranschens försäkringsskydd. Båda gångerna har finansutskottet framhållit att en riskavspeglande avgift bör tas ut, vilken även skall täcka de administrativa kostnaderna för garantierna. har också ansett att full avgift bör tas ut för att man skall slippa att belasta statsbudgeten med ett anslag motsvarande subventionseffekten av stödet. har ställt sig bakom dessa principer, vilka godkänts av . Utnyttjandet av den statliga garantin Under den första garantiperioden tecknade sig elva flygbolag för ett försäkringsskydd på . var det endast ett bolag, , som haft ett försäkringsskydd på , och detta bolag var därigenom ensamt om att kunna teckna sig för den maximala nivån. Övriga bolag tecknade sig för ersättningsnivåer på eller därunder. Försäkringsskyddet för de första 50 miljoner US-dollarna fick flygbolagen teckna på den öppna marknaden, medan den statliga garantin säkerställde den överskjutande delen. Premien för skyddet kostade flygbolagen per passagerare och resa. För skyddet däröver tillkom den statliga garantiavgiften på per passagerare och resa, en avgift som vid ersättningsnivåer ökade till . Dessutom tillkom en administrationsavgift motsvarande av den statliga garantiavgiften. För att få ett försäkringsskydd i intervallet fick således flygbolagen betala en premie på inte fullt per passagerare, varav utgjorde den statliga avgiften. När premien för garantin skulle fastställas var det enligt vad utskottet inhämtat från oklart hur marknaden låg till och hur risksituationen skulle bedömas. I det läget gavs arbetet med att snabbt få fram en garanti högsta prioritet, och följde i frågan om avgiftssättningen de nivåer som , och bestämt sig för. Förutom flygbolagen tecknade sig under den första garantiperioden också , samt 28 kommunala flygplatser och två s.k. handlingsagenter för den statliga garantin. Av dessa flygplatser och handlingsagenter var det emellertid endast som med ansvar för valde att teckna sig för en förlängning när den första garantiperioden gick ut. Övriga har avstått från den statliga garantin trots att marknaden ännu inte kan erbjuda dem ett tillräckligt försäkringsskydd. Såsom framgår av propositionen inskränker sig detta försäkringsskydd till . Av de tidigare elva flygbolagen har åtta tecknat sig för en förlängning av garantin. Två av dessa har valt ett lägre ersättningsskydd än tidigare, vilket fått till följd att inget bolag efterfrågat ett högre skydd än . De tre som helt avstått från garantier är mindre bolag som enligt propositionen lyckats teckna försäkringar på marknaden till som är likvärdiga eller lägre än dem som gäller för de statliga garantierna. Liksom under den första garantiperioden har flygbolagen efter förlängningen fått klara försäkringsskyddet för de första 50 miljoner US-dollarna på den öppna marknaden till en oförändrad premie på per passagerare och resa. För att tillgodose kravet på full kostnadstäckning har emellertid anpassat garantiavgiften till den rådande marknadsbilden, vilket fått till följd att flygbolagens premie för ett försäkringsskydd i intervallet höjts från knappt 1,8 till per passagerare. Av den nya, högsta premien utgör avgiften för den statliga garantin. Administrationsavgiften, som tillfaller det försäkringsbolag som samarbetar med, har sänkts till . Inget bolag har emellertid efterfrågat ett högre försäkringsskydd än , och för detta har de fått betala en premie på per passagerare, varav utgjort den statliga garantiavgiften. Vid en internationell jämförelse har de svenska premierna efter förlängningen av garantigivningen legat något över vad som gällt i våra grannländer och . Där har man i huvudsak tillämpat de miniminivåer som EU lagt fast för avgiftssättningen. I motsats till beviljar dessa båda länder inte längre några statliga garantier för ersättningsnivåer understigande . har i stället valt att upp till denna nivå ta ut en avgift som är högre än vad som gäller för den vanligaste marknadslösningen. I övriga intervall ger de svenska garantiavgifterna mer förmånliga villkor än vad som erbjuds på den öppna marknaden. Nivån på de som flygbolagen har fått betala fram t.o.m. i respektive i och samt med den vanligaste marknadslösningen framgår av efterföljande sammanställning. Försäkringspremier inklusive garantiavgifter vid olika ersättningsnivåer Belopp i US-dollar per passagerare och resa ¹ Administrationsavgift på 7,5 respektive av den statliga garantiavgiften tillkommer. ser skillnaderna i premiesättningen som en konsekvens av vår nationella lagstiftning. Enligt 15 § budgetlagen (1996:1059) skall garantiavgifternas storlek motsvara statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet, om inte för ett visst ändamål beslutar något annat. kan fatta beslut om att full avgift inte skall tas ut, men då skall ett belopp motsvarande subventionen belasta ett anslag på statsbudgeten. anser för egen del att det inte finns anledning för staten att subventionera denna typ av garantigivning. Därtill kommer att det statsfinansiella läget inte ger utrymme för nya åtaganden av detta slag. Behovet av en fortsatt garantigivning hade ca 275 flygbolag och markserviceföretag världen över tecknat sig för någon av de båda privata försäkringslösningar som funnits på marknaden , och av dessa bolag har ungefär 150 bundit sig för ett försäkringsskydd överstigande . Flygbolag från sammanlagt sju västeuropeiska länder, däribland , finns företrädda bland dem som tecknat sig för ett högre försäkringsskydd än . Flera svenska flygbolag, däribland SAS, har på den privata marknaden tecknat sig för ett försäkringsskydd . Situationen i andra EU-länder är enligt propositionen något splittrad, men generellt gäller att de flesta medlemsländerna redan har ställt ut eller avser att ställa ut garantier till utgången av detta år. I , och kommer man likaså att förlänga de statliga garantierna i varje fall fram . Med tanke på att nivån på det försäkringsskydd som flygbolagen efterfrågat i sänkts kraftigt skulle bolagen i princip ha kunnat klara sig med de befintliga marknadslösningarna. gäller emellertid att dessa lösningar inte ger samma försäkringsskydd som före terrorattackerna i . Såsom redan nämnts finns för flygplatser och företag som tillhandahåller olika typer av marktjänster inget försäkringsskydd för skador överstigande . Det högre skydd som flygbolagen erbjuds innebär dessutom att de möjliga utbetalningarna har begränsats till högst per försäkringsperiod oavsett hur många terrorattacker ett flygbolag utsätts för. lösningar gav ett visst försäkringsskydd räknat per skadetillfälle och saknade alltså denna begränsning. Vissa länder inom EU har en statlig garanti som är begränsad till högst per försäkringsperiod, medan andra har ställt ut garantier som gäller för ett obegränsat antal skadetillfällen . har valt det mer generösa alternativet. I propositionen pekar regeringen också på den omständigheten att ett flygbolag som tecknar en försäkring på marknaden tvingas binda sig , som regel . Bolaget kan därför inte snabbt byta försäkring om andra, billigare alternativ skulle dyka upp på marknaden. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att giltighetstiden för det av tidigare lämnade bemyndigandet skall förlängas drygt och gälla t.o.m. . har inget att erinra mot en sådan förlängning. Enligt finansutskottets mening bör således trafikutskottet tillstyrka att det tidigare lämnade bemyndigandet förlängs fram t.o.m. utgången av . I propositionen erinrar regeringen om att inget flygbolag i efterfrågat ett försäkringsskydd överstigande och att den danska respektive inte utfärdar några garantier understigande . Regeringen kommer därför att överväga att begränsa garantierna till flygbolagen till mellan 150 miljoner och . ser det som motiverat att garantigivningen begränsas på angivet sätt. Den statliga garantigivningen tillkom som en provisorisk åtgärd för att säkerställa flygtrafiken i ett läge då det inte fanns några marknadslösningar att tillgå. finns det sådana lösningar, som visserligen inte ger samma skydd som tidigare men som har tecknats av ett stort antal flygbolag. Förutsatt att regeringarna i och även fortsättningsvis avstår från att utfärda garantier understigande finns det starka skäl som talar för att på aviserat sätt anpassar nivåerna för garantigivningen till vad som efterfrågas och vad som gäller i och . En sådan åtgärd skulle innebära ett naturligt steg mot en avveckling av den statliga garantigivningen. Av de sex motioner som väckts med anledning av propositionen föreslås i tre att det av regeringen begärda bemyndigandet helt eller delvis skall avslås. anser i motion T63 att det inte är nödvändigt med en förlängning av garantigivningen till flygbolag men godtar en sådan lösning för flygplatser och handlingsagenter eftersom det för dem ännu inte finns några fullgoda marknadslösningar. och (båda mp) yrkar i motion T66 avslag på propositionen i dess helhet. Detsamma gör och (båda m) i motion T68. Av vad som framgått tillstyrker finansutskottet regeringens förslag att förlänga garantigivningen till utgången av . anser med hänsyn härtill att trafikutskottet bör avstyrka motionerna T63 (v), T66 (mp) och T68 (m). Moderata samlingspartiet föreslår i motion T64 att garantigivningen i första hand skall begränsas till belopp och enbart omfatta det försäkringsskydd som inte kan täckas av marknaden. En uttalad strävan bör dessutom vara att garantigivningen skall gälla längst t.o.m. utgången av (yrkande 1). Enligt finansutskottets mening framstår det som motiverat att på det sätt som regeringen angivit snäva in nivåerna för garantigivningen till intervallet . Däremot bör garantigivningen inte begränsas till enbart sådant försäkringsskydd som inte täcks av marknaden. En sådan lösning ter sig enligt finansutskottets mening som krånglig och svåradministrerad ur försäkringsteknisk synvinkel. I den moderata motionen föreslås även att premien för den statliga garantin dels skall avspegla de risker som är förknippade med garantin, dels inte får ge garantitagarna några ekonomiska fördelar gentemot andra flygbolag som tecknat försäkringar till marknadsanpassade villkor (yrkande 2). vill med anledning härav framhålla att de tidigare riksdagsbesluten förutsätter att full avgift skall tas ut och att det i propositionen även förutsätts att den premie som skall tas ut också skall täcka de administrativa kostnaderna för garantigivningen. I enlighet härmed ankommer det på att beräkna och fastställa hur stor den riskrelaterade avgiften samt administrationsavgiften skall vara. föreslår mot denna bakgrund att trafikutskottet avstyrker motion T64 (m). och är i motion T65 kritiska till regeringens hantering av garantifrågan. Återigen har regeringen försatt i en situation där den tvingas att under stark tidspress fatta beslut med retroaktiv verkan. För att undvika liknande situationer anser motionärerna att den begärda förlängningen av bemyndigandet inte skall tidsbegränsas utan gälla tills vidare. Denna ordning bör upphöra så snart marknadssituationen är sådan att statliga garantier till försäkringsbolagen är överflödiga. När garantigivningen upphört bör regeringen i en skrivelse återkomma till med en redogörelse för ärendets hantering. har - med tanke på den forcerade hantering som flyg-garantiärendena haft i - förståelse för motionärernas önskan att finna en smidigare handläggningsordning för frågor av detta slag. Trots det anser utskottet att det är angeläget att återkommande ges tillfälle att pröva om tidigare angivna förutsättningar för garantigivningen alltjämt är giltiga eller om de ändrats i något viktigt avseende. bör således enligt utskottets mening inte frånhända sig något ansvar för dessa frågor. Motion T65 (kd, c) bör således avstyrkas av trafikutskottet. accepterar i motion T67 den av regeringen föreslagna förlängningen av garantitiden. Motionärerna anser emellertid att om ingen annan lösning har uppnåtts skall man överlåta åt flygbolagen att teckna försäkring enligt någon av de båda tillgängliga marknadslösningarna. Enligt finansutskottets mening är det önskvärt att garantigivningen kan avvecklas . Det vore därför en fördel om EU-länderna vid dagens kunde komma överens om en slutpunkt för den statliga garantigivningen, eftersom konkurrensen annars snedvrids. Motion T67 bör med hänsyn härtill avstyrkas av trafikutskottet. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), (), Per (), (), (), (), (), (), (), () och (). Begränsad förlängning av garantigivning t.o.m. (m) av (), (), () och (). Vi anser att den del av finansutskottets yttrande i avsnittet Motionerna som börjar med "Enligt finansutskottets mening framstår" och slutar med "motion T64 (m)" borde ha följande lydelse: Regeringen har för tredje gången återkommit till med förslag om statliga garantier för att återställa försäkringsskyddet för flygbranschen. Regeringen har, som framhålls i motion T64 (m), handlagt frågan på ett sätt som förtjänar kritik. Enligt vår principiella mening bör förlängningar av statliga garantier för återställande av försäkringsskyddet inom flygbranschen få ske endast i de fall och i den omfattning det inte är möjligt att teckna rimliga försäkringar på den reguljära marknaden. Det är vidare angeläget att den avgift som de svenska flygföretagen skall betala till för denna garanti ligger på en nivå som är konkurrensneutral i förhållande till vad andra flygföretag betalar för sitt försäkringsskydd. Det är klart otillfredsställande att medlemsländerna inom EU inte i full utsträckning respekterar de rekommendationer om avgiftsnivåer och garantiernas omfattning som Ecofin och EU:s transportministrar uttalat. En återanpassning till en fungerande marknad vad gäller flygförsäkringar försvåras om enskilda nationer ställer ut garantier till priser som understiger vad marknaden kan erbjuda. Så länge statliga garantier ställs ut är flygföretagen av naturliga skäl mindre intresserade av att teckna privata försäkringar för när dessa bara inom loppet av någon månad kan vara både försäkringsmässigt och prismässigt fördelaktigare utformade. De statliga garantierna försvårar därmed övergången till marknadsmässiga lösningar och leder både till en subventionering av flygföretagen och till onödigt risktagande för staten som inte långsiktigt kan motiveras. Detta talar för att man inte minst från svenskt håll aktivt bör verka för att påskynda återanpassningen till en bättre fungerande försäkringsmarknad. Det är vår bestämda uppfattning att så snart försäkringsmarknaden och flygbranschen får klart för sig att de kan påräkna statliga garantier kommer kravet på marknadslösningar att uppfyllas. Med hänsyn till rådande marknadssituation inom det internationella flyget, och risken för att dessa brister kan permanentas, bör enligt vår mening i samband med behandlingen av den aktuella propositionen besluta att tillhandahålla statliga garantier i första hand begränsade till belopp . En uttalad strävan bör vara att dessa garantier skall gälla längst till . Tiden fram till dess bör använda för att på den internationella flygmarknaden tillsammans med EU:s övriga medlemsländer och inom ramen för och utarbeta internationella regler som tillgodoser rimliga krav på konkurrensneutralitet såväl vad gäller statliga garantier som andra former av statliga subventioner. Vad vi här redovisat innebär att vi anser att trafikutskottet bör tillstyrka motion T64 (m). Garantigivning tills vidare (kd, c) av och (båda kd) samt (). Med hänsyn till situationen på försäkringsmarknaden och det sätt på vilket andra stater agerar bör enligt vår mening de statliga garantierna till flygbranschen ytterligare förlängas. Regeringens hantering av denna fråga är emellertid otillfredsställande eftersom återkommande har tvingats fatta beslut med retroaktiv verkan under stor tidspress. För att dessa situationer skall undvikas , bör det till regeringen lämnade bemyndigandet att utfärda garantier till flygbranschens försäkringsskydd inte vara tidsbegränsat utan gälla tills vidare. Denna ordning bör upphöra så snart marknadssituationen är sådan att de statliga garantierna är överflödiga. Vi förutsätter att regeringen verkar för att garantierna skall avvecklas möjligt. När garantigivningen till flygbranschen upphört, bör regeringen i en skrivelse återkomma till med en redogörelse för hur ärendet har hanterats. Vi anser således att trafikutskottet bör tillstyrka motion T65. Förlängd garantigivning endast för flygplatser och handlings-agenter (v) av (). Enligt min mening bör det av regeringen begärda bemyndigandet att utfärda garantier till flygbolagen avvisas av . För flygbolagen finns redan ett tillräckligt försäkringsskydd på marknaden. Några fullgoda marknadslösningar finns däremot ännu inte för flygplatser och handlingsagenter. bör därför bifalla regeringens förslag i denna del. Jag tillstyrker således förslag i motion T63 om att bemyndigandet för regeringen att ställa ut garantier för flygplatser och handlings-- agenter skall förlängas t.o.m. . Garantigivning endast till utgången av (fp) av (). Jag tillstyrker att regeringens bemyndigande att utfärda garantier till flygbranschens försäkringsskydd förlängs t.o.m. . Detta bör emellertid ses som ett definitivt slutdatum. Har det på marknaden då inte kommit fram mer förmånliga försäkringslösningar än dagens alternativ bör det redan nu stå helt klart för flygbolagen att de måste vara beredda att teckna sig för på per passagerare. Jag tillstyrker således förslag i motion T67. Nej till förlängd garantigivning (mp) av (). Enligt min uppfattning bör staten inte ikläda sig något garantiansvar. de gröna anser att flygbolagens försäkringsskydd är en fråga som bör lösas av marknaden på rent kommersiella villkor. Och finns försäkringsbolag som erbjuder faciliteter med ett försäkringsskydd på . Det är ett högre skydd än vad flygbolagen efterfrågar, och det kan fås till ingen eller en låg extrakostnad per passagerare. Frågans tidigare behandling 1 Utnyttjandet av den statliga garantin 2 Premiesättningen i och 3 Behovet av en fortsatt garantigivning 4 Begränsad förlängning av garantigivning t.o.m. (m) 8 Garantigivning tills vidare (kd, c) 9 Förlängd garantigivning endast för flygplatser och handlingsagenter (v) 9 Garantigivning endast till utgången av (fp) 9 Nej till förlängd garantigivning (mp) 10 yttrande 2001/02:FiU4y 2001/02:FiU4y Avvikande meningar Avvikande meningar 2001/02:FiU4y