yttr · GP05SfU5y · 2002-01-01 00:00:00 — En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna Till har berett socialförsäkringsutskottet tillfälle att avge yttrande över skrivelse 2001/02:83 En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna jämte motioner i de delar som berör socialförsäkringsutskottets beredningsområde. Utskottet begränsar sitt yttrande till de delar av skrivelsen inom utskottets beredningsområde som berörs i motionsyrkanden. De motioner utskottet yttrar sig över är K81 av m.fl. (fp) yrkandena 1-3 och K82 av Per m.fl. (mp) yrkandena 2-6. I motion K79 av m.fl. (kd) framförs också synpunkter i liknande frågor men utan något yrkande i den delen. Vid världskonferensen om mänskliga rättigheter som ägde rum i 1993 antogs bl.a. en rekommendation med en uppmaning till alla stater att överväga inrättandet av nationella handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna. Regeringen redovisar i skrivelsen en treårig nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna. Genom denna första handlingsplan lägger regeringen grunden för ett mer samlat synsätt på frågorna i . Handlingsplanen är ett uttryck för den politiska viljan att se till att de mänskliga rättigheterna respekteras i enlighet med den svenska grundlagen och våra internationella åtaganden samt att skyddet för dessa rättigheter kontinuerligt förbättras. Frågor som regeringen avser att prioritera i sitt fortsatta arbete med de mänskliga rättigheterna är bl.a. frågor om internationellt skydd mot förföljelse och tortyr samt barnets rättigheter. Genomförandet skall ske . Regeringen har för avsikt att därefter påbörja arbetet med ytterligare en handlingsplan. Internationellt skydd mot förföljelse och tortyr I skrivelsen (avsnitt 7.1, men även 7.2) redovisas bl.a. följande. Inom EG-rätten finns regler som innebär att rådet senast skall lagstifta om åtgärder som avser asyl, flyktingar och fördrivna personer samt åtgärder som avser invandringspolitiken. En harmonisering inom området avser minimi-normer som gäller i huvudsak till skydd för dessa grupper för att minska skillnaderna i medlemsstaternas behandling av medborgare i tredje land och deras rättigheter. Arbetet går i stor utsträckning ut på att genomföra uppgifterna i Amsterdamfördraget som trädde i kraft och som bekräftades av stats- och regeringscheferna vid i . I skrivelsen anges att Amsterdamfördraget medför nya möjligheter för EU att utarbeta rättsligt bindande instrument. För svensk del är det en övergripande prioritering att dessa instrument används och att man når fram till ett större mått av gemensam politik på området. presenterade kommissionen ett direktivförslag om gemensamma miniminormer om internationellt skydd som handlar om definitionen av vem som är flykting enligt angående flyktingars rättsliga ställning och om andra former av internationellt skydd. Enligt konventionen angående flyktingars rättsliga ställning är en flykting en person som känner en välgrundad fruktan för att utsättas för förföljelse i sitt hemland på grund av ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning. Det har varit oklart om personer som förföljs på grund av sin könstillhörighet eller sexuella läggning kan innefattas i flyktingbegreppet, t.ex. i form av tillhörighet till viss samhällsgrupp. Den internationella rättsutvecklingen har emellertid gått i riktning mot att innefatta sådana personer. förslag innebär att välgrundad fruktan för förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning - t.ex. homosexualitet - utgör grund för flyktingstatus enligt samma konvention. Enligt den gällande svenska lagstiftningen får sådana personer stanna i som skyddsbehövande i övrigt. Regeringen välkomnar direktivförslag om att förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning skall innefattas i konventionsflyktingbegreppet och kommer att föreslå att den svenska lagstiftningen anpassas till resultatet av förhandlingarna i rådet. Vidare har regeringen gett i uppdrag att redogöra för praxis och att utarbeta riktlinjer avseende ärenden där förföljelse på grund av sexuell läggning åberopas. Uppdraget skall genomföras i samråd med . I motion K81 av m.fl. (fp) yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om att redan innan direktivförslaget antas bör införa förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning i flyktingbegreppet. I motion K82 av Per m.fl. (mp) begärs ett tillkännagivande om att inom EU bör verka för miniminormer som värnar en humanitär asylrätt (yrkande 2). Den enskildes rättighet går enligt motionärerna före harmoniseringsperspektivet. Vidare bör begära att regeringen utreder möjligheter för flyktingar att söka humanitärt visum i tredje land, om det är orimligt att avvakta asylärendet i ursprungs- eller transitland (yrkande 3). Även i motion motion K79 (kd) tas olika frågor om utlänningsärenden upp, t.ex. förföljelse på grund av kön och sexuell läggning. Genom Amsterdamfördraget har frågor om asyl, invandring och vissa frågor om fri rörlighet för personer förts över från tredje till första pelaren. Efter en övergångsperiod , dvs. , skall fri rörlighet för personer garanteras. Vid Europeiska rådets möte i antogs en handlingsplan för att genomföra bestämmelserna i om upprättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. I handlingsplanen anges prioriteringar och tidsramar för hur uppgifterna i fördraget om fri rörlighet för personer, asyl, invandring samt för civilrättsligt, polisiärt och straffrättsligt samarbete bör genomföras och inom vilka tidsramar. Genomförandetiden varierar mellan två och från Amsterdamfördragets ikraftträdande. Vid Europeiska rådets sammanträde i drogs riktlinjerna upp för hur man skall kunna genomföra den fria rörligheten för personer fullt ut. efterlyste vid sitt möte en gemensam politik för invandring och en gemensam asylpolitik grundad på en fullständig och absolut tillämpning av . Fyra huvuddelar fastställdes, partnerskap med ursprungsländerna, ett gemensamt europeiskt asylsystem, som på bör leda till ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status för dem som beviljas asyl, rättvis behandling av medborgare i tredje land och en effektivare hantering av migrationsflöden. Utskottet behandlar denna dag i betänkande 2001/02:SfU8 Migration och asylpolitik regeringens skrivelse om migration och asylpolitik jämte ett stort antal motionsyrkanden. I betänkandet påtalar utskottet vikten av att aktivt arbetar för att påverka utformningen av de gemensamma reglerna inom EU på detta område. Utskottet anser att det bl.a. till följd av den fria rörligheten inom EU och för att uppnå målsättningen att utveckla ett område med frihet, säkerhet och rättvisa behövs en gemensam politik för invandring och en gemensam asylpolitik. Enligt utskottets mening bör flyktingpolitiken bygga på flyktingars rättigheter, internationell solidaritet och full respekt för internationella åtaganden. Den gemensamma politiken bör utgöras av miniminormer som läggs på en så hög nivå som möjligt. Det krävs också ett ökat inslag av finansiell solidaritet i EU:s flyktingpolitik och en bättre fördelning när det gäller insatserna vid omfattande flyktingströmmar. En europeisk flyktingfond har inrättats för att stödja projekt för mottagande av asylsökande, integration och återvändande, men medel kan även användas för s.k. akutåtgärder, föreskrivna i direktivet om tillfälligt skydd. I regeringens fyrapunktsprogram inför EU:s framtidskonvent, vars förslag skall utgöra ett underlag för den regeringskonferens som skall förhandla om förändringar av , anges som en av fyra prioriterade frågor arbetet med att skapa en gemensam asyl- och migrationspolitik inom EU. Utskottet anser att motion K82 yrkande 2 får anses tillgodosedd med det anförda och därför bör avslås. Vad härefter gäller flyktingbegreppet och kommissionens direktivförslag kan utskottet inledningsvis konstatera att frågan om internationellt skydd och om definitionen av begreppet flykting samt alternativa skyddsformer är föremål för diskussion inte bara inom EU utan även i andra internationella forum. Här kan nämnas att , , har inlett en översyn av flyktingbegreppet enligt , varvid även det könsrelaterade skyddet ses över. I översynen hålls globala konsultationer med alla de 136 länder som har undertecknat konventionen. Översynen skall utmynna i en handlingsplan för internationellt skydd, Agenda for Protection. Enligt utskottets mening är frågan om definitionen av begreppet flykting och möjligheten att erhålla flyktingstatus mycket viktig och grundläggande inte minst när det gäller det övriga arbetet inom EU med att utforma en gemensam asylpolitik. har varit drivande i dessa frågor. I utlänningslagen infördes också bestämmelser om att förföljelse från tredje part kan utgöra grund för flyktingskap. När det gäller direktivförslaget understryker utskottet i sitt betänkande 2001/02:SfU8 vikten av att arbetet med förslaget inte fördröjs. Utskottet har erfarit att regeringen avser att se över frågan om att i utlänningslagen införa en möjlighet för personer som förföljs på grund av kön eller sexuell läggning att erhålla flyktingstatus. Statsrådet har uttalat att därmed anpassar sig till en rättsutveckling som redan pågår och att det inte är nödvändigt att avvaktar det pågående arbetet inom EU. Utredningen skall vara avslutad . I detta sammanhang kan också nämnas att på regeringens uppdrag har utformat riktlinjer för homosexuella i asylprocessen. Riktlinjerna, som tar upp såväl utredningsfasen som bedömningsaspekterna, syftar till att uppmärksamma personalen på de särskilda omständigheter som kan gälla i ärenden där homosexualitet åberopas. har också utarbetat riktlinjer för utredning och bedömning av kvinnors skyddsbehov. Dessa riktlinjer skall följas upp med kunskaps- och kompetensutveckling hos personalen för att få en ökad lyhördhet för kvinnor i en så här utsatt situation. Med det anförda får motion K81 yrkande 1 anses tillgodosedd och avstyrks. Vad gäller s.k. humanitärt visum som föreslås i motion K82 yrkande 3 kan nämnas att utskottet denna dag i betänkande 2001/02:SfU8 har behandlat ett liknande motionsyrkande. I betänkandet anges följande. En person som gör gällande att han eller hon utsätts för mycket grava hot till liv och frihet skall enligt motionärerna härigenom snabbt kunna lämna ursprungsregionen eller transitländer som inte erbjuder skydd. Det humanitära visumet, som skall kunna sökas vid svenska ambassader, skall ge personen rätt att åka till för att där få en asylansökan prövad i en fullständig asylprocess. Utskottet vill först påtala att viseringsinstrumentet inte är avsett att ta till vara personers behov av skydd. Utlänningslagens bestämmelser uppfyller enligt utskottets uppfattning i fråga om skyldigheten att ge skydd till den som riskerar förföljelse i hemlandet. tar också emot personer i behov av skydd för vidarebosättning i , genom den s.k. flyktingkvoten. Detta sker efter samråd med UNHCR. Utskottet kan med det anförda inte ställa sig bakom förslaget. Utskottet vidhåller denna inställning och anser att bör avstyrka motion K82 yrkande 3. I avsnitt 7.4 Barnets rättigheter redovisas regeringens mål med barnpolitiken och strategi för att förverkliga i . Insatser för att sätta barnets bästa i centrum skall genomsyra alla delar av regeringens politik och alla samhällsverksamheter som rör barn. I avsnitt 7.4.2 redovisas FN:s barnkommittés synpunkter på efterlevnad av . Kommittén har bl.a. uppmanat att utifrån icke-diskrimineringsprincipen ompröva sin politik när det gäller de s.k. gömda barnen (s. 78). I skrivelsen redovisas även förslag till åtgärder som ingår i en rapport från . I motion K81 av m.fl. (fp) begärs i yrkande 2 ett tillkännagivande om att en parlamentarisk utredning bör tillsättas för att se över tillämpning. Enligt motionärerna skall barnets bästa gå före reglerad invandring särskilt vid övergrepp och vårdbehov, och regeringen bör återkomma med förslag. I yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om åtgärder för att förbättra omhändertagandet av ensamma flyktingbarn. Motionärerna anser att bör ha ett tydligare ansvar och att samordningen mellan respektive kommun och bör förbättras. I motion K82 av Per m.fl. (mp) begärs ett tillkännagivande om att alla gömda flyktingbarn bör beviljas uppehållstillstånd som en allmän amnesti (yrkande 4). De ensamma flyktingbarnens situation och handläggningen av deras ärenden måste utredas och nödvändiga åtgärder vidtas (yrkande 5). Vidare bör regeringen inom EU verka för framtagandet av ett gemensamt handlingsprogram för hur flyktingbarn, särskilt ensamma, skall omhändertas (yrkande 6). Även i motion K79 (kd) tas barnens situation upp. Bland annat anges att omhändertagandet av de ensamkommande barnen måste förbättras. I 1 kap. 1 § utlänningslagen anges att i fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. I samband med att denna s.k. portalparagraf om barnets bästa infördes i utlänningslagen anförde regeringen (prop. 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv) att barnets bästa är en omständighet som skall beaktas bland andra intressen vid utformningen av de svenska invandringsreglerna. måste en avvägning göras mellan alternativ som har såväl goda som dåliga konsekvenser för barnet. Avgörande vid bedömningen av barnets bästa borde enligt regeringen vara i vilken grad barnet i sin psykosociala utveckling kan antas ta bestående skada av att flytta tillbaka till hemlandet, att skiljas från de oftast tillfälliga påfrestningar som en flyttning till andra miljöer ofta innebär för ett barn. Utskottet fann i sitt betänkande 1996/97:SfU5 det mycket värdefullt att hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt, genom införandet av portalbestämmelsen, sattes i fokus och att lagen därigenom kom att genomsyras av den hänsyn som måste tas till barn vid lagens tillämpning. Utskottet betonade även hur viktigt det är att ett sådant synsätt också präglar myndigheternas arbete. Utskottet delade regeringens uppfattning att prövningen av barnets bästa inte generellt får tillåtas att ta över samhällsintresset att reglera invandringen. Enligt artikel 12 och dess motsvarighet i 11 kap. 1 a § utlänningslagen har barnet en rätt, inte en skyldighet, att komma till tals i ärenden som barnet berörs av. Beträffande frågan om barns rätt att höras i en asylprocess krävs det enligt utskottets mening alltid noggranna överväganden mot bakgrund av barnets bästa och utifrån omständigheterna i varje enskilt fall. Utskottet vill framhålla att det är av stor vikt att denna bestämmelse får genomslag så att de asylsökande barnen verkligen får komma till tals i processen och så att berörda myndigheter kan klarlägga vad barnet har att anföra i ärendet. En förutsättning för att barnets åsikter skall komma fram i ärendet är att de som hör barn har tillräcklig kompetens härför. Som framgår av skrivelsen har presenterat rapporten i utlänningsärenden. Verket för i rapporten ett resonemang kring de åsikter som framförts i bästa i asylärenden (2000). I lämnas förslag till åtgärder mot de problem som uppmärksammats. Som ett direkt resultat av rapporten har beslutat att genomföra en utbildning om bl.a. och dess betydelse i utlänningsrätten, samtalsmetodik och hur barnet påverkas av en utredningssituation. har tillkommit i samarbete med UNHCR, , och . När det gäller frågor om barnets bästa har en särskild utsedd handläggare som bevakar tillämpningen av och den särskilda bestämmelsen om barnets bästa i utlänningslagen. Barnperspektivet skall uppmärksammas i varje ärende som rör ett barn. Vidare har såväl som fått i uppdrag att till regeringen redovisa på vilket sätt myndigheterna utifrån bestämmelser och intentioner har beaktat barnperspektivet i sitt arbete såväl internt som externt. skall dessutom i samverkan med redovisa hur kvaliteten i familjebaserade barnverksamhet kan förbättras, i vilken omfattning asylsökande barn tas emot i kommunernas förskolor och vilka insatser som görs för att stödja barnen samt i vilken omfattning dessa barns behov tillgodoses på något annat sätt. Uppdraget skall avrapporteras . Utskottet vill liksom i betänkande 2001/02:SfU8, i vilket utskottet behandlar motioner som tar upp de utländska barnens situation, anföra att innehåll alltid bör stå i blickpunkten för myndigheternas agerande i olika situationer. Det får anses särskilt betydelsefullt i asylprocessen, då de barn som kommer hit som asylsökande på olika sätt kan ha varit utsatta för svåra trauman och andra umbäranden. Utskottet konstaterar att det pågår ett väl utvecklat arbete som syftar till att sätta barn och deras särskilda behov i fokus i asylprocessen. Utskottet utgår från att regeringen noggrant följer hur barnens rättigheter tas till vara av utlänningsmyndigheterna. Vidare kan nämnas att enligt proposition 2001/02:96 En förstärkt skall ägna särskild uppmärksamhet åt frågor som rör barn och unga i utsatta situationer, bl.a. asylsökande barn. Utskottet anser att motion K81 yrkande 2 kan anses tillgodsedd med det anförda och därför bör avslås av . När det gäller förslaget i motion K82 yrkande 4 att alla gömda utländska barn bör beviljas uppehållstillstånd kan anges följande. I den migrationspolitiska propositionen 1996/97:25 anfördes att barn i familjer som håller sig undan myndigheterna regelmässigt lever i en svår situation. Detta är fallet även om barnen lever tillsammans med sina föräldrar. Regeringen ansåg att insatserna för dessa utsatta barn måste inriktas på att förhindra sådana situationer där undanhållandet blir ett led i ansträngningarna att få uppehållstillstånd. Vidare ansåg regeringen att förutsägbarhet och konsekvens i rättstillämpningen har stor betydelse för om en asylsökande, som i bägge instanser fått avslag på ansökan om uppehållstillstånd, ändå håller sig kvar i landet i förhoppning om att senare få ett sådant tillstånd. Regeringen hänvisade till att ett uppehållstillstånd efter ny ansökan enligt 2 kap. 5 b § utlänningslagen bara bör kunna ges om en tidigare inte prövad omständighet berättigar den sökande till skydd här eller om det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa avlägsnandebeslutet. Har verkställigheten fördröjts på grund av omständigheter som utlänningen inte kunnat råda över kan det innebära att tillräckliga humanitära skäl anses finnas. En illegal vistelsetid bör å andra sidan enligt propositionen i princip inte heller i fortsättningen få tillgodoräknas. Ett bifall måste i så fall förutsätta att risken bedöms vara synnerligen betydande för självdestruktiva handlingar av utomordentligt allvarlig natur från barnets sida, eller för att barnet allvarligt skadas i sin psykosociala utveckling om det med tvång skickas tillbaka till hemlandet eller fortsatt lever under pressade förhållanden till följd av att det av föräldrarna hålls undan myndigheterna. Situationen för barn som lever gömda, t.ex. hur många barn det är som lever gömda, varför de är gömda och hur de påverkas de lever gömda , har utretts och redovisats av och (dåvarande ) i rapporten barn lever gömda (1999:5). Olika åtgärder har därefter vidtagits för att förbättra barnens situation. Bland annat har i enlighet med en överenskommelse mellan staten och regeringen beslutat att barn som hålls gömda inför verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skall tillförsäkras hälso- och sjukvård på samma grunder som asylsökande barn. Vid behandlingen av liknande motioner under föregående anförde utskottet i betänkande 2000/01:SfU9 även följande. Inom pågår arbete med att förbättra förutsättningarna för att de som får ett avlägsnandebeslut förstår och accepterar beslutet. Detta är en viktig del i arbetet med att förhindra att barnfamiljer gömmer sig. Det avslutade s.k. språkvårdsprojektet är en viktig del i detta arbete. Vidare anförs att för att familjerna skall få så tydliga besked som möjligt om beslutets innehåll, och om nuvarande praxis, är det viktigt att det offentliga biträdet deltar när ett avvisnings- eller utvisningsbesked delges muntligt. Även återvändandearbete skall utvecklas ytterligare. Det är väsentligt att återvändandeperspektivet hålls öppet under hela asylprocessen genom att t.ex. alternativa lösningar för familjens, såväl föräldrarnas som barnens, framtid diskuteras. utvecklar vidare ett s.k. early warning system för att uppmärksamma och ge stöd till barnfamiljer som verkar vara i riskzonen för att gömma sig. Ett nära samarbete mellan mottagnings- och asylenheter, men också med , skall därför utvecklas. Syftet är att få ett underlag för en systematisk uppföljning av vilka familjer som valt att gömma sig och vilka omständigheter som förelegat i dessa fall. Att barn i familjer som saknar tillstånd att vistas i och håller sig undan myndigheterna regelmässigt lever under svåra förhållanden är givet. Det är därför av stor vikt att olika överväganden görs och att projekt initieras och utvecklas i syfte att motverka att barnfamiljer gömmer sig. Utskottet hänvisade i nämnda betänkande också till ett interpellationssvar av statsrådet om amnesti till gömda flyktingar. Statsrådet anför bl.a. följande. "Det är inte min uppfattning att de som håller sig undan sedan ett avvisningsbeslut meddelats kollektivt bör få uppehållstillstånd. En noggrann och rättssäker individuell prövning är att föredra. stier riskerar erfarenhetsmässigt att skapa nya förväntningar om nya amnestier." Statsrådet betonade emellertid att hänsynstaganden sker - med tillämpning av utlänningslagen - till humanitära omständigheter även när dessa inte förelegat under prövningen hos myndigheterna utan uppstått som en konsekvens av att man inte lämnat landet utan hållit sig undan. Allmänt kan för ärenden om uppehållstillstånd sägas att införandet av portalbestämmelsen om hänsynstagande till barns bästa lett till att barn på grund av de sammantagna skälen får tillstånd i större utsträckning . Utskottet delade denna uppfattning. Vad gäller uppehållstillstånd till ensamkommande barn har regeringen i skrivelse 1999/2000:137 Barn - här och , Redogörelse för barnpolitiken i med utgångspunkt i FN:s konvention om barnets rättigheter angivit att tanken är att dessa barn efter en tämligen efter ankomsten till skall få ett definitivt besked huruvida de får stanna här eller inte. De barn som inte är i behov av uppehållstillstånd i och vars föräldrar meddelat att de kommer att ta emot barnet i hemlandet kommer att meddelas avslag på sin ansökan. Övriga barn skall omgående beviljas permanent uppehållstillstånd. Utskottet anser att motion K82 yrkande 4 bör avslås. Frågan om mottagandet av barn är också föremål för förhandlingar inom EU med anledning av kommissionens förslag till direktiv om mottagandevillkor. En generalklausul till förmån för personer med särskilda behov är införd i förslaget som i princip innebär att de särskilda behoven som tillhör dessa grupper skall beaktas (artikel 23). Som personer med särskilda behov anges bl.a. underåriga och underåriga utan medföljande vuxen. För nämnda grupper finns särskilda föreskrifter. Artikel 24 kan jämföras med utlänningslagens portalparagraf där barnets intressen skall komma i första rummet. Artikel 25 gäller underåriga som kommer utan medföljande vuxen. Under det svenska ordförandeskapet hölls ett seminarium om barn i krig och på flykt, varvid ordförandeskapsslutsatser om värnandet av barnens rättigheter i asyl- och biståndspolitiken antogs. Regeringen har i skrivelse 2001/02:5 Migration och asylpolitik angivit att ett resultat av seminariet är att kommissionär åtagit sig att i kommande lagförslag inom det asyl- och migrationsrättsliga området införliva ett barnrättsperspektiv. När det gäller ensamkommande barn kan nämnas att det även pågår annat samarbete inom EU, t.ex. ett arbete som inletts mellan och och som gäller ryska barn. Motion K82 yrkande 6 får anses tillgodosedd med detta, varför motionen bör avslås av .