prot · GP09124 · 2002-06-13 00:00:00 — Det hör hemma isfären människan som person och pekar på varjemänniskas unika och oersättliga värde.Vi har valt att inte nu reservera oss på dennapunkt. Gällande bestämmelser i regeringsformenuttrycker i viss mån att det allmänna ska värna denenskildes integritet, även om vi inte är helt nöjda medhelheten i synsättet. Men vi tror att effekterna av ensådan förändring måste analyseras vidare, och vi fåranledning att återkomma till den frågan så småning-om.Fru talman! Debatten angående de fö-reslagna grundlagsförändringarna visavi vårt med-lemskap i Europeiska unionen har varit intensivoch fylld av övertoner och missförstånd. Först vill jagsäga några ord om förändringen av regeringsformens10 kap. 2 §.Det som avses är att tidigare ska kunnata ställning till ett ännu inte färdigförhandlat förslaginom andra och tredje pelaren i EU - t.ex. ett rambe-slut. går det till på ett annat sätt. Regeringensätter sig i en slutförhandling, men när det kommertill ett slutligt ställningstagande får regeringen lämnasitt preliminära godkännande med hänsyn till attriksdagen måste höras - en s.k. parlamentarisk reser-vation. har sedan, som många har varitinne på tidigare, att säga ja eller nej till regeringensförslag utan att egentligen kunna påverka beslutetsinnehåll. Någon substansförändring kan riksdageninte göra i ett sådant läge. Det är ja eller nej somgäller. Först därefter kan EU anta det slutliga rambe-slutet.Med den förändring som föreslås heter det i ut-skottets skrivning att regeringen inte bör inhämtariksdagens godkännande förrän förhandlingarna iministerrådet har nått så långt att regeringen bedömeratt inga ändringar av betydelse därefter kommer attske, dvs. efter det att politisk enighet om överens-kommelsens innehåll har nåtts.Man kan säga att möjligheter att på-verka substansen i besluten inte heller efter grund-lagsförändringen är så stora. Men faktum är att riks-dagen faktiskt kan påverka substansen och inte enbartär hänvisad till att säga antingen ja eller nej. Riksda-gen kan genom sitt beslut åstadkomma förändringar islutprodukten, men jag vill inte överdramatisera den-na möjlighet.Fru talman! Egentligen ska bilden vara klar långttidigare genom det samråd som regeringen normaltska genomföra främst med men ocksåmed utskotten. Det är inte meningen - det fastslås imotivtexten - att förändringen i 10 kap. 2 § reger-ingsformen ska innebära att samrådet ska hållas medriksdagen som helhet, utan det ska ske i vederbörligordning.Moderaternas och reservationer ärintressanta bl.a. ur detta samrådsperspektiv, och deförefaller mig inte helt logiska. Båda reservationernainnebär att den efterföljande lagstiftningen ska varapå plats. Att man använder ordet "presenteras" bort-ser jag ifrån, eftersom alltid kan ändra detsom "presenteras". Det bör med den utgångspunktenvara faktiska substansbeslut man åsyftar när det gällersynen på rambeslut.För det första kan jag konstatera att det om följd-lagstiftningen finns på plats - om den är antagen -inte finns något behov för regeringen att låta riksda-gen ställa sig bakom ett rambeslut. Finns det en anta-gen lag som täcker rambeslutet är det regeringen ochinte som har traktatmakten. Så är det bara.Fru talman! För det andra - det här är faktiskt inteoviktigt - ansåg riksdagsstyrelsen i anslutning tillbesluten kring förslag att denpraxis bör bestå som innebär att det inte anses till-räckligt att regeringen inte gör något som står i stridmed synpunkter utan att regeringen istället ska agera i enlighet med nämndens råd ochståndpunkter. och riksdagendelade denna uppfattning . Slutsatsen äralltså att regeringen ska agera i enlighet med nämn-dens råd och ståndpunkter. Genom detta beslut harregeringen ett slags konstitutionellt ansvar införnämnden, även om det självfallet inte kan prövasrättsligt.Kring rambeslut sker det samråd i EU-nämnden.Men har det visat sig att det i finns enmajoritet för en linje måste, enligt det jag här harrefererat, regeringen agera utifrån detta. Egentligenbör regeringen redan på detta stadium presentera, föratt använda uttrycket i reservationerna, hur man tän-ker sig att följdlagstiftningen ska se ut - åtminstone istora drag.En inte helt oviktigt fråga i sammanhanget är föl-jande. Om regeringen har ett konstitutionellt ansvarinför majoritetslinje, har då inte ävende andra majoritetsskapande partierna ett sådant an-svar? Det är en bra fråga. Jag kan med anledning avvad ordföranden i utskottet sade tidigare fråga om deti stället är lättsinnet som ska råda på denna punkt.Fru talman! Så vill jag säga några ord kring för-ändringen i 10 kap. 5 § regeringsformen. Här harmissförstånden och tolkningarna varit mycket märk-liga. Det har t.ex. hävdats - jag tror att även GöranMagnusson var inne på det tidigare - att ändringenmedför ett snabbspår eller en gräddfil med möjlighetför snabba och oövertänkta ändringar av grundlagenmed tre fjärdedels majoritet.Två saker behöver redas ut, fru talman. Att manändrar från "Europeiska gemenskaperna" till"Europeiska unionen" i lagtexten har att göra medadressatens namn. Mycket talar för att det senarebegreppet är det som kommer att vara adekvat iframtiden. När man talar om "inom ramen för samar-bete" pekar det på möjligheterna att beslutsöverlåtelseska kunna ske i alla tre nuvarande pelare och ävenefter eventuella förändringar av denna struktur. Detfinns några partier i denna kammare som menar bör åstadkomma en sådan förändring och lämnasystemet med tre pelare.Fru talman! Det uttryck som diskuteras så mycket,dvs. "som inte rör principerna för statsskicket", äregentligen endast en rekommendation till kommanderiksdagar att vara noga med överlåtelsebeslut, så attSverige består som suverän stat. Uttrycket som sådantär inte rättsligt bindande, eftersom varje riksdag ärsuverän och fri att fatta de beslut den behagar. Dess-utom finns i dessa frågor alltid ett krav på att beslutenska fattas med tre fjärdedels majoritet.Fru talman! Kritikerna har haft ett tunnelseende idessa frågor. Man kan inte bara stirra på en paragraf iregeringsformen och tro att den uttrycker den kom-pletta sanningen om verkligheten. Om skafatta ett beslut om överlåtelse av befogenheter enligt10 kap. 5 § måste det ha föregåtts av att hargodkänt en överenskommelse enligt 10 kap. 2 § re-geringsformen. Enligt 10 kap 2 § regeringsformen fårdetta endast ske på sådant sätt som är föreskrivet förriksdagsbeslut. Om en överenskommelse berör ettgrundlagsområde måste först fatta beslut igrundlagsfrågan enligt de regler som gäller för för-ändringar av grundlagen. Det betyder dessutom attsjälva godkännandet av överenskommelsen ska fattaspå samma sätt. Först därefter vidtar hanteringen avöverlåtelsebesluten. Någon möjlighet till gräddfilereller snabbspår för ändringar av grundlagen finnsalltså inte. Det är en myt.Fru talman! Eftersom denna konstiga debatt haruppstått har vi i under vårenarbetat för att hitta en lagtextformulering - motivtex-ten är ju i denna del självklar - som tydliggör dettaförhållande. Jag har själv levererat ett antal förslagför att minska den typen av tunnelseende som debat-ten ibland gett uttryck för.Av olika lagtekniska skäl fick vi till slut nöja ossmed att i den omdiskuterade paragrafen göra en hän-visning till regeringsformens 10 kap 2 §. Orden"överlåtelse kan beslutas först efter god-kännande av överenskommelse enligt 2 §" tillförs nu10 kap. 5 §. Det ökar tydligheten, fru talman, men detförändrar egentligen ingenting i sak.Fru talman! En sak är speciellt viktig att betona isammanhanget. Dessa grundlagsändringar innebärinte någon som helst överlåtelse av befogenheter tillEU, vilket ibland hävdas i debatten. De öppnar baraför att adressaten kan vara en annan. Vi lägger till bör fundera noga på vad det är man överlåter.Fru talman! Jag ber att få yrka bifall till betänkan-dets förslag i dess helhet.Anf. 134 PER () replik:Fru talman! I fråga om 10 kap. 5 § har jag ingeninvändning mot vad har anfört. Dethar jag däremot i fråga om 10 kap. 2 §.Ingvar säger att syftet med den lagpara-graf som ska införas är att ska komma intidigare när det gäller beslut om s.k. rambeslut. Detkan man säga. Men vad då förväntas göraär att ta ställning till någonting som i praktiken är ettslags programmatisk ambition, utan att vid detta till-fälle ha fått de rättsliga konsekvenserna presenteradeför sig. Jag tycker att detta är lättsinnigt. Det finnsingen poäng i att låta komma in tidigt närdet gäller någonting som saknar möjlighetatt fullt ut bedöma.Låt mig exemplifiera med de rambeslut kring ter-rorismbekämpningen som diskuterade förett par veckor sedan. Den lagstiftning som gör attdessa rambeslut får rättslig kraft i anser re-geringen sig oförmögen att presentera förrän omuppemot . Så komplex är alltså frå-gan. Likväl har sagt att den vet vad riksda-gen tycker. När rambeslutskonsekvenserna i form avföljdlagstiftningen kommer saknar möjlig-het att sätta sig upp emot vad regeringen har föresla-git. Detta, fru talman, är ingen bra ordning. Det är enordning där förväntas fatta beslut i prakti-ken rättsligt i blindo.Då säger ! Se till att det inter-nationella samarbetet, i synnerhet sådant samarbetesom berör enskilda människors frihet och personligaintegritet, sker med den exakthet som exakt lagstift-ning och bara detta kan säkerställa.Därför: Eftersom rambeslutet när tar deti alla fall inte har någon rättslig verkan förrän följd-lagstiftningen är presenterad och antagen, varför kaninte och kd inse poängen med attrambeslutet och följdlagstiftningen ska antas vidsamma tillfälle, så att faktiskt vet vad det ärriksdagen gör?Anf. 135 ()replik:Fru talman och kd! - Per vet precis vadjag menar med detta.Det är så att ändå inte kommer att varamed på ett tidigt stadium. Det framgår mycket tydligtav utskottets text att man kommer in relativt sent iprocessen. Då har vi ändå trots allt möjlighet attlägga substansförslag när det gäller förändringarna avt.ex. ett kommande rambeslut.Per talar om lättvindighet och om attföljdlagstiftningen ska finnas på plats, men som jagställde frågan här - jag vet inte om Per lyss-nade ordentligt - är det inte lättsinnigt att t.ex., somModeraterna gjorde i när det gälldekampen mot terrorism och rambesluten om detta, därta ställning för detta och sedan ta ställning emot närdet sedan kom till ? Är det inte lättsinne?Borde man inte egentligen ha mycket tydligt ochklart för sig vad ett rambeslut innebär redan på sam-rådsnivån? Annars kan man inte ge några fullmaktertill regeringen att gå vidare i en förhandling. Bordeinte det vara en mera rimlig ståndpunkt, Per ?Anf. 136 PER () replik:Fru talman! Det är en betydande skillnad mellandet samrådsförfarande som regeringen har med och de ställningstaganden i lagstiftnings-ärenden och andra ärenden som till slutgör. Så långt vi kan bedöma är det rambeslut som jagexemplifierade med i linje med vad vi skulle vilja se.Om detta har det aldrig rått någon tvekan. Moderater-na brukar stå i första linjen för att bekämpa terrorism,men innan fattar ett för självbindande folkrättsligt beslut kräver vi mer än vadsamrådsförfarandet i ger uttryck för.Om verkligen menade allvarmed det han i princip instämmer i, nämligen att manvill ha de legala förutsättningarna klara för sig, bordeIngvar i logikens namn ansluta sig till vadjag tidigare pläderade för, nämligen att skata ställning till ett färdigförhandlat men icke omröstatförslag till rambeslut och kräva av reger-ingen att den plockar fram den nödvändiga följdlag-stiftningen.Vad vi är oroliga för är att det här beslutet kom-mer att leda i rakt motsatt riktning, nämligen att re-geringen nu därför att ändå talar om att dethär är ett tidigt inflytande kommer att säga: Vi kom-mer med följdlagstiftningen . Genomatt nu markera att vi inte godkänner någonting som viinte kan överblicka konsekvenserna av kan riksdagenockså säga till regeringen: Se upp nu! Vi kommer inteatt godkänna någonting om ni inte har kommit medföljdlagstiftningen samtidigt.Det är rättssäkerhetens princip. Det som jag me-nar att riksdagsmajoriteten är på väg att gå in på är ipraktiken att kodifiera rätt sent.Anf. 137 ()replik:Fru talman! Jag tycker att Per i ganskahög grad nedvärderar roll som sam-rådsfaktor i det här sammanhanget. Jag tycker att detär lite allvarligt. Dessutom har ju konstitutionsut-skottet i full enighet, såvitt jag kan erinra mig, fast-slagit just den princip som jag var inne på, nämligenatt regeringen ska agera utifrån nämndens ställnings-tagande. Hur skulle den kunna göra på något annatsätt?Då kan man säga att vad och PerUnckel är inne på är att man i kan agerai blindo och ge fullmakter till regeringen att göra påett visst sätt men att när det sedan kommer till rambe-slutets fastställande ska man ha all följdlagstiftningpå plats. Detta tycker jag är något märkligt.Nu har Per inte någon replikrätt kvar.Anf. 138 PER () replik:Fru talman! Jag funderar på ramlagstiftningen ochIngvar inställning till om den över huvudtaget behövs, om man har den inställning som ni har.När en överenskommelse är slutförhandlad kan manockså se konsekvenserna i form av följdlagstiftning-en. Den kanske ännu inte är överenskommen i rådet,dvs. det är ännu inte ett folkrättsligt beslut omkringden. Det är just i det här glappet som ramlagstiftning-en kan ha en funktion, dvs. vi får här ett färdigför-handlat förslag, och vi ser också följdlagstiftningen.Vi kan säga ja eller nej till det. Regeringen kan gå tillrådet och fatta det här folkrättsliga beslutet.Detta är så att säga det viktiga. Sedan menar jagatt i form av och fackutskottsjälvfallet ska få information osv. hela processenigenom.Jag tog upp en fråga om 10 kap. 5 §. För att inte tai anspråk mer tid än jag har till förfogande vill jagbara ställa följande fråga: Varför menar att det är nödvändigt att göra 10:5-ändringen nu? Varför menar inte t.ex. jag att den nu inte behövs? Varför gör manden? Grundlagen ska inte ändras då och då. Den skaju ändras när det är verkligt behov av en förändring.Anf. 139 ()replik:Fru talman! Först vill jag säga att Per lik-som många andra förväxlar rambeslut med ramlag-stiftning. Det är inte fråga om någon ramlagstiftningeftersom det är en nationell rätt som så att säga skautföra innehållet i rambeslutet. Det är alltså inte frågaom ramlagstiftning i formell mening.Jag förstår inte riktigt resonemanget om ifall detär slutförhandlat eller inte. Den möjlighet som finns i10 kap. 2 § gör att möjligheter, även omde är begränsade också med den nya ordningen, attpåverka substansen finns som en ingrediens i sam-manhanget. kan man säga att man får enkodifiering av möjligheterna att ingå den här typen avrambeslut som man med den nuvarande ordningenskulle kunna diskutera om det är riktigt bra hanterat.Vad sedan gäller om det är nödvändigt att ändra10 kap. 5 § finns det mycket som inte är nödvändigt.Man måste dock när man diskuterar grundlagsfrågorförsöka blicka framåt. Jag är själv inblandad i kon-ventets arbete, och EU är inne i en förändringsprocesssom kan gå relativt snabbt. Vi kanske så småningominte hinner ändra adressatens namn i grundlagarna,om det kommer måhända väsentliga förändringar påden här punkten. Det är kanske bara Europeiska uni-onen som är adressaten. Man kan inse att den benäm-ningen kommer att bestå medan uttrycket"gemenskapen" kanske försvinner. Jag tycker att detär viktigt att man i det här läget förändrar adressatensnamn. Det är egentligen den viktiga delen i ändringenav 10 kap. 5 §.Anf. 140 PER () replik:Fru talman! Det förvånar mig att detta kommerfrån , som jag vet är en väldigt lag-klok man och, som jag har uppfattat det, en grund-lagsförsvarare. Att förändra grundlagen på grundvalav tänkta förändringar på en regeringskonferens2004, dvs. att bädda för något som man tror kommeroch kanske redan nu veta att det inte är just det somkommer att ske utan en massa andra saker, menar jagär uttryck för ett underligt sätt att se på grundlagen.Vi ändrar alltså med tanke på vad som komma kan.Det är väl inte så man ska förfara med grundlagen.Grundlagen ska hålla emot och fungera som en trög-hetsfaktor, som det stabila i samhället. Den måsteibland ändras, men då har de faktiska omständighe-terna gjort att man måste ändra grundlagen.Vad gör vi 2005? Är det då dags att börja fila pånya ändringar eftersom grundlagsändring då kan skegenom beslut och 2007 efter ett val? Varför intevänta med detta till dess eftersom vi nu inte kännertill hela historien? Det förvånar mig att just IngvarSvensson är så pigg på att vara en av de bästa i klas-sen i EU.Anf. 141 ()replik:Fru talman! Man kan väl säga att grundlagen skaange gränserna och, som Per är inne på, hållaemot. Men ska också grundlagen vara för-utseende, och vi kan se framför oss en process. Detkanske inte är absolut nödvändigt att här och göraden här förändringen, men man kan se att det kommeren process som gör att det kan bli nödvändigt. Dåskulle vi kanske stå inför den situationen 2005 att viinte kan ställa oss bakom en fördragsändring därföratt man t.ex. har ändrat benämningen på gemen-skapsdelen och det bara blir Europeiska unionen kvar.Så det handlar om att vara förutseende. Grundlagenbör vara förutseende, och det ser jag inte som någotproblem.Sedan är det ju den sista debatten, vad jag förstår.Vi vet ju inte hur väljarna kommer att reagera, menPer lämnar frivilligt , så jag vill viddet här tillfället passa på och tacka Per för ettgott kamratskap i utskottet.Anf. 142 ():Fru talman! kammare har haft mångademokratidebatter den här mandatperioden, en natur-lig prioritering då demokratifrågorna, de många män-niskornas delaktighet i samhällsbygget och demokra-tiska processer är några av de absolut viktigaste frå-gorna och . Det har handlat om frå-gor om vem som har makt, var makt ska utövas, varbeslut ska fattas och av vem.Många förslag har lagts fram och behandlats somhar berört de direktdemokratiska redskapen för män-niskor så att påverkansmöjligheten och delaktighetenska kunna stärkas. De har berört den nationella nivånsmakt i förhållande till den lokala. Diskussionerna ochbakgrundsanalyserna har även berört orsakssamban-den mellan å ena sidan avståndet till politiker och åandra sidan också avståndet till EU-beslut och denpolitiska sfären, och att många beslut fattas så att säganågon annanstans. Medborgarnas delaktighet i EU-beslut, eller snarare brist på delaktighet, och EU:skompetens är frågor som står högt på EU-dagordningen och kommer att hanteras via EU:sframtidskonvent.Fru talman! Det finns naturligtvis ett sambandmellan den demokratiska delaktigheten i vardagslivetoch människors intresse och möjlighet att känna del-aktighet i EU-arbetet och EU-besluten. Delaktighet,ansvar och maktfördelning, dess utövande och kon-kreta möjligheter till delaktighet byggs upp genominsyn och delaktighet i de demokratiska besluten.Fru talman! Det är därmed också med anledningav denna bakomliggande demokratidiskussion ochSverige som medlem i Europeiska unionen som da-gens förslag om grundlagsändringar läggs fram eftermycket stor noggrannhet, diskussion och analys. Vihanterar grundläggande nationella demokratiskafrågor, kärnan i vår konstitution och vad den fortsattademokratiska beslutsprocessen, som har sambandbåde med människors vardag och som med-lem i EU, ska ha för begränsningar och befogenheter.Det handlar om diskussioner om mellanstatlighet ochöverstatlighet.Sverige är medlem i EU och är med och förändraroch utvecklar EU. EU ser inte likadant ut somdet gjorde när medlemskapet var aktuellt för debattoch beslut och kommer inte att se likadant ut efter attEU:s framtidskonvent har hanterat ett antal fråge-ställningar. Lika naturligt som att EU är under ständigförändring beroende på medlemsstaternas beslut vardet kanske också ganska naturligt att efter några årsmedlemskap i genomföra en översyn av våragrundlagar och hur relationerna till EU enligt våragrundlagar fungerar. Därför var också samtliga parti-er delaktiga i beslutet att tillsätta en författningsut-redning där uppdraget var1. att utreda förutsättningarna att införa en möjlig-het för att på förhand lämna sitt god-kännande till att regeringen ingår en viss inter-nationell överenskommelse som ännu inte finnsi slutgiltigt skick2. att analysera om utvecklingen av samarbetetinom EU går mot en minskad uppdelning mel-lan EG, alltså gemenskapsdelen, och den övrigaunionens samarbete.Det är därför vi hanterar det som står i re-geringsformens 10 kap.Fru talman! Därför har vi att fatta beslut somberör den svenska konstitutionens innersta kärna. Detär med stor försiktighet och varsamhet och efter tids-mässigt en stor fördjupning som vi har att gå till detförsta beslutet av två för grundlagsändringen.Fru talman! Det som utskottet koncentrerar sigmest på är av naturliga skäl de av regeringen före-slagna förändringarna i regeringsformen 10 kap. 2och 5 §.Efter anslutning till EU har samarbetetutvecklats ytterligare genom både Amsterdamfördra-get, som innebar att nya beslutsformer införts i tredjepelaren, och att samarbetet inom tredje pelaren be-gränsats till polis- och rättsligt samarbete, medan defrågor som berör yttre gränskontroller, asyl och in-vandring i detta sammanhang har förts över till detöverstatliga området i pelare ett. Genom Nicefördra-get kommer samarbetet att utvecklas än mer, bl.a.genom att möjligheten till beslut med kvalificeradmajoritet i andra pelaren har ökat. Det här visar attpelarsystemet undan för undan i det samarbetet harförändrats och inte har samma struktur ochfunktion som tidigare.Propositionens ändringsförslag till 10 kap. 2 §syftar till att det ska framgå att kan god-känna en överenskommelse som ingår inom ramenför samarbetet i EU även om det inte är i slutgiltigtskick. Det är alltså regeringen som ingår överens-kommelsen med annan stat, men i 10 kap. 2 § angesvilka statsrättsliga villkor som krävs för att regering-en ska ha befogenhet att genomföra en överenskom-melse. Det som förtydligas är regeringens inhäm-tande av godkännande innan regeringenfolkrättsligt binder till en överenskommelse.Det här inhämtandet ska alltså ske nära slutförhand-lingen men innan förhandlingen är avgjord.Nu framläggs ett förslag till ändring där det i re-geringsformen framgår att kan godkänna eninternationell överenskommelse inom samarbetet iEU även om överenskommelsen alltså inte finns islutgiltigt skick. Här åläggs också regeringen därmedett tydligt konstitutionellt ansvar att avgöra om enändring kräver godkännande, efter attriksdagen har godkänt men innan ministerrådet harbeslutat anta den, och regeringen därmed ska åter-komma till en andra gång. Här förtydligassnarare påverkansmöjligheter i förhållandetill det som gäller och i relation till det ramlagsbeslutsom redan har hanterat.Vad avser regeringsformen 10 kap. 5 § om möj-lighet att överlåta beslutanderätt till EU vill jag inled-ningsvis betona vikten av att vi erhållit det gedignaunderlag och det arbete som konstitutionsutskottetskansli har gjort för oss ledamöter under den långa tidsom utskottet har valt att vända på alla tänkbara ste-nar som vi har haft behov av att lyfta och analysera.Det är med anledning av denna långa genomgång ochhandläggning som ärendet nu kommer upp sista ären-dedagen. Med det vill jag också reagera på den kritikoch det misstänkliggörande som har kommit frammed anledning av att ärendet hanteras just undervårens sista beslutsdag.Fru talman! Grundlagsändring ska hanteras medförsiktighet och noggrannhet. Det som ligger förförsta beslut i kammare är ett väl genom-gånget förslag med förändringar som är en konse-kvens av det jag tidigare sade. Fördragsändringar harlett till att pelarsystemet i sin ursprungliga strukturhar förändrats, kanske främst på grund av Amster-damfördraget. Även om de grundläggande rättsligadragen inte har ändrats har skillnaderna mellan pelar-na, där andra och tredje pelaren är av mellanstatligkaraktär, minskat, och då kanske främst mellan förstaoch tredje pelaren. Här har inte nuvaran-de lydelse i regeringsformen ansetts utgöra någothinder för att så har skett.